SOU 2003:87
Färdtjänsten och riksfärdstjänsten
Till statsrådet Ulrica Messing
Genom beslut den 22 augusti 2002 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för Näringsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att med utgångspunkt i Vägverkets redovisning av färdtjänstens utveckling under perioden januari 1998 – september 2000 överväga behovet av ändringar i regelverken om färdtjänst och riksfärdtjänst. Utredningen skall vidare överväga om det är lämpligt att undanta samordningen av beställning av sjuk- och färdtjänstresor i en beställningscentral från upphandlingskravet i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling och i så fall hur ett sådant undantag bör författningsregleras samt lämna förslag till hur behandlingen av personuppgifter inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten bör författningsregleras.
Med stöd av bemyndigandet förordnades den 2 september 2002 före detta kanslichefen i trafikutskottet Anders Engdahl att vara särskild utredare.
Att som experter biträda utredningen förordnades den 24 september 2002 handläggaren Margareta Delén, utredningsledaren och ställföreträdande socialchefen Henry Freij, handläggaren Anders Hermansson, kammarrättsassessorn Peder Liljeqvist, ämnesrådet Anders Lindgren, utvecklings- och utredningsansvariga Solfrid Nilsen, departementssekreteraren Annika Olsson, rättssakkunniga Maria Ringvall, verkställande direktören Märta-Lena Schwaiger, tillgänglighets- och samordningsansvarige Björn Sundvall och utredaren Stig Wintzer.
Från den 7 januari 2003 har förbundsjuristen Leif Jeppsson, styrelseordföranden Maria Lundgren och kammarrättsassessorn Göran Wickström deltagit som experter.
Anders Hermansson entledigades fr.o.m. den 1 januari 2003 och handläggaren Greta Berg förordnades som expert fr.o.m. den 10 februari 2003.
Maria Ringvall entledigades fr.o.m. den 22 april 2003 och ämnessakkunniga Elisabeth Kristensson förordnades som expert fr.o.m. samma dag.
Margareta Delén entledigades fr.o.m. den 12 maj 2003 och avdelningschefen Bertil Magnusson förordnades som expert fr.o.m. samma dag.
I utredningens arbete har även deltagit enhetschefen Bo Fredriksson, förbundsjuristen Staffan Wikell, handläggaren Patrik Arousell, chefsstatistikern Gösta Forsman och statistikern Hans Ekholm.
Till sekreterare förordnades den 9 september 2002 kammarrättsassessorn Mikael Ohlsson.
Utredningen har antagit namnet Färdtjänstutredningen. Utredningen överlämnade den 29 januari 2003 delbetänkandet
Behandling av personuppgifter inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten (SOU 2003:4). Härmed överlämnas slutbetänkandet
Stockholm i oktober 2003
Anders Engdahl
/Mikael Ohlsson
5
Innehåll
Sammanfattning ................................................................ 13
Författningsförslag ............................................................. 23
1 Uppdraget ............................................................ 39
1.1 Utredningens direktiv.............................................................. 39
1.2 Utredningsarbetet.................................................................... 40
2 Färdtjänsten .............................................................. 43
2.1 Historik .................................................................................... 43
2.2 Färdtjänst enligt tidigare bestämmelser i socialtjänstlagen (1980:620) .................................................... 44 2.3 Färdtjänst enligt lagen (1997:736) om färdtjänst................... 46
2.3.1 Tillstånd till färdtjänst.................................................. 46 2.3.2 Ledsagare....................................................................... 47 2.3.3 Föreskrifter och villkor ................................................ 47 2.3.4 Ansvaret för färdtjänsten ............................................. 48 2.3.5 Resenärens egenavgift................................................... 50
2.4 Den nordiska konventionen om socialt bistånd och tjänster ...................................................................................... 51
3 Riksfärdtjänsten......................................................... 53
3.1 Historik .................................................................................... 53
Innehåll SOU 2003:87
6
3.2 Tillstånd till riksfärdtjänst m.m...............................................53
4 Handikappolitiken ......................................................55
4.1 Tidigare åtgärder för att öka tillgängligheten för funktionshindrade i transportsystemet...................................55
4.2 Den nationella handlingsplanen för handikapppolitiken.......57 4.3 Utvärdering av handikappolitiken inom transportområdet......................................................................58
4.4 Utvecklingen av vägtransporter för funktionshindrade ........59 4.5 Mer tillgänglig kollektivtrafik − år 2003 .................................60 4.6 Handikappombudsmannen......................................................64
5 Vägverkets utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten ..........................................................65
5.1 Bakgrund...................................................................................65
5.2 Utvärdering av ny lagstiftning för färdtjänst och riksfärdtjänst ur ett producentperspektiv (publikation nr 2000:103)..............................................................................66
5.2.1 Åtgärder för att påverka resandet ................................66 5.2.2 Olika tillämpning av lagen (1997:736) om färdtjänst........................................................................71 5.2.3 Resenärens egenavgift...................................................72 5.2.4 Antalet färdtjänstberättigade och deras ålder..............73 5.2.5 Kostnaden för färdtjänsten...........................................74
5.3 Utvärdering av ny lagstiftning för färdtjänst och riksfärdtjänst ur ett resenärsperspektiv (publikation nr 2001:43) ....................................................................................74
5.3.1 Olika aspekter på färdtjänsten .....................................75 5.3.2 Färdtjänstens kvalitet....................................................78 5.3.3 Resenärens egenavgift...................................................78 5.3.4 Färdtjänst för barn och ungdomar...............................79 5.3.5 Funktionshindrade med barn.......................................79
Innehåll SOU 2003:87
7
5.4 Färdtjänst enligt socialtjänstlagen (1980:620) i jämförelse med färdtjänst enligt lagen (1997:736) om färdtjänst (publikation nr 2001:86) ........................................ 80 5.5 Preliminär slutrapport över färdtjänstens tillstånd och utveckling samt behov av en tillsynsmyndighet (publikation nr 2001:95).......................................................... 82
6 Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten.......................................................... 85
6.1 Allmänna utgångspunkter ....................................................... 85 6.2 Kvalitet...................................................................................... 90
6.3 Ledsagare .................................................................................. 93 6.4 Medresenär ............................................................................... 95
6.5 Föreskrifter och villkor ........................................................... 97
6.5.1 Föreskrifter om begränsning av antalet resor ............. 98 6.5.2 Villkor.......................................................................... 100
6.6 Ett barnperspektiv avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten ...................................................................... 102 6.7 Tillstånd till färdtjänst ........................................................... 106
6.8 Skyldighet att höra kommunen innan tillstånd ges till färdtjänst eller riksfärdtjänst ................................................. 108 6.9 Tillsyn eller sektorsansvar över färdtjänsten och riksfärdtjänsten?..................................................................... 109
6.10 Trafikförsörjningsplaner m.m............................................... 116 6.11 Begreppet färdtjänst............................................................... 119
6.12 Färdtjänst i förhållande till socialtjänstlagen (2001:453) .... 120 6.13 Hänvisning till socialtjänstlagen (2001:453) ........................ 122
6.14 Stöd till resor enligt annan författning än lagen (1997:736) om färdtjänst....................................................... 124
Innehåll SOU 2003:87
8
6.15 Gynnande förvaltningsbeslut m.m........................................125 6.16 Egenavgifter inom färdtjänsten .............................................128
6.17 Egenavgifter inom riksfärdtjänsten.......................................131
7 Rättslig reglering till skydd för den personliga integriteten ..............................................................135
7.1 Regeringsformen ....................................................................135
7.2 Tryckfrihetsförordningen......................................................136 7.3 Sekretesslagen.........................................................................136
7.4 Datalagen ................................................................................137
7.4.1 Lagen och tillämpningsområdet.................................137 7.4.2 Datainspektionen och tillstånd ..................................138 7.4.3 Den registeransvariges skyldigheter ..........................139
7.5 Internationell reglering ..........................................................139
7.5.1 Europarådets dataskyddskonvention.........................139 7.5.2 Rekommendationer och riktlinjer om dataskydd .....139 7.5.3 Dataskyddsdirektivet..................................................140
7.6 Personuppgiftslagen...............................................................143
7.6.1 Lagen och dess tillämpningsområde ..........................144 7.6.2 Definitioner.................................................................145 7.6.3 Förutsättningar för behandling av personuppgifter...........................................................145 7.6.4 Information till den registrerade................................149 7.6.5 Rättelse ........................................................................150 7.6.6 Säkerheten vid behandling av personuppgifter .........151 7.6.7 Tillsynsmyndighetens befogenheter..........................151 7.6.8 Anmälan till Datainspektionen ..................................152 7.6.9 Skadestånd och straff..................................................153
8 Register med personuppgifter inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten ........................................................155
8.1 Allmänt om tidigare personregister ......................................155
Innehåll SOU 2003:87
9
8.2 Nuvarande register inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten ...................................................................... 156
8.2.1 Register inom färdtjänsten......................................... 156 8.2.2 Register inom riksfärdtjänsten................................... 158
9 Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter........................................................ 161
9.1 Allmänna utgångspunkter ..................................................... 161 9.2 Personuppgiftslagen eller särskild registerförfattning......... 163
9.3 Användning av personnummer ............................................. 170 9.4 Författningsreglerad behandling av personuppgifter i ett tillståndsregister respektive ett beställningsregister............ 171
9.4.1 Ändamål ...................................................................... 171 9.4.2 Innehåll........................................................................ 173 9.4.3 Personuppgiftsansvar ................................................. 179 9.4.4 Sökbegränsningar........................................................ 184 9.4.5 Bevarande och gallring................................................ 187 9.4.6 Särskilt om beställningscentraler och trafikutövare samt direktåtkomst.............................. 193
9.5 Enskildas rättigheter .............................................................. 196
9.5.1 Rättelse........................................................................ 196 9.5.2 Skadestånd................................................................... 197 9.5.3 Information till den registrerade ............................... 197
9.6 Överklagande ......................................................................... 198
10 Överväganden avseende undantag från upphandlingsskyldighet ............................................ 201
10.1 Inledning................................................................................. 201 10.2 Trafikhuvudmannen och samordning................................... 201
10.3 Offentlig upphandling........................................................... 203 10.4 Allmänt om offentlig upphandling ....................................... 204
Innehåll SOU 2003:87
10
10.5 Undantag från upphandlingsskyldighet................................206
11 Konsekvensbeskrivningar...........................................213
11.1 Inledning.................................................................................213
11.2 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................214 11.3 Ekonomiska konsekvenser ....................................................214
11.3.1 Allmänt ........................................................................214 11.3.2 Ökade kostnader.........................................................216
12 Ikraftträdande ..........................................................221
13 Författningskommentar .............................................223
13.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:736) om färdtjänst.................................................................................223
13.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:735) om riksfärdtjänst...........................................................................225 13.3 Förslaget till lag om viss behandling av personuppgifter inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten.................................226
13.4 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1993:1148) om egenavgifter vid resor med riksfärdtjänst...........................................................................231 13.5 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1997:652) med instruktion för Vägverket...........................231
13.6 Förslaget till förordning om beställningsregister inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten...........................................231
Särskilt yttrande av Maria Lundgren ...................................233
Särskilt yttrande av Leif Jeppsson ......................................235
Bilagor
1 Kommittédirektiv...................................................................237
Innehåll SOU 2003:87
11
2 Förfrågan om personregister vad avser färdtjänst och riksfärdtjänst .......................................................................... 243 3 Följande kommuner och trafikhuvudmän har besvarat enkäten, se bilaga 2................................................................. 245
4 Remissinstanser som avgett yttrande ................................... 247 5 Några synpunkter på kollektivtrafikens tillgänglighet för funktionshindrade............................................................ 249
6 Slutrapport över ekonomisk konsekvensberäkning för kommuner med avseende på en förändring i Lag (1997:736) om färdtjänst av Patrik Arousell........................ 253
13
Sammanfattning
Inledning
Utredningen har haft i uppdrag att överväga behovet av ändringar i lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst. Utgångspunkten för uppdraget har varit Vägverkets omfattande utvärdering av dessa verksamheter vilken redovisats i olika publikationer. Utredningen har haft att beakta vad som framkommit vid Näringsdepartementets remissbehandling av Vägverkets redovisning av tillståndet inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten.
Utredningen har vidare haft i uppdrag att överväga om det är lämpligt att undanta samordningen av beställning av sjuk- och färdtjänstresor i en beställningscentral från upphandlingskravet i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling.
Mot bakgrund av bl.a. kommuners och trafikhuvudmäns behov av att registrera tillståndshavare till färdtjänst och riksfärdtjänst har utredningen dessutom haft i uppdrag att föreslå hur behandlingen av personuppgifter i sådana register skall författningsregleras. Utredningen har i ett delbetänkande Behandling av personuppgifter inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten, SOU 2003:4, redovisat sina förslag till övergångsvis författningsreglering i förordning av registerfrågorna. I slutbetänkandet redovisas hur en författningsreglering av behandling av personuppgifter skall ske i lag.
Sammanfattning SOU 2003:87
14
Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
Tillståndet inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten
Ett av syftena med lagen om färdtjänst, lagen om riksfärdtjänst och lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik är att kostnaderna för färdtjänst och riksfärdtjänst skall begränsas genom ändrat resande, främst genom fler resor i kollektivtrafiken. Det pågår också ett löpande arbete av bl.a. kommuner och trafikhuvudmän för att göra kollektivtrafiken mera tillgänglig för funktionshindrade genom exempelvis att bussar, anslutningsvägar och busshållplatser anpassas till funktionshindrades behov. I den utvärdering som har skett av handikappolitiken konstateras dock att utvecklingen av den allmänna kollektivtrafiken med stor sannolikhet inte leder till att alla funktionshindrade kan resa på egen hand med kollektivtrafik. Det kommer således att finnas behov av både färdtjänst och riksfärdtjänst under överskådlig framtid. Enligt utredningen är det dock skäligt att anta att behovet av dessa verksamheter minskar i takt med anpassningen av kollektivtrafiken till funktionshindrade.
Det föreligger stora skillnader mellan hur olika grupper av funktionshindrade uppfattar tillståndet inom färdtjänsten. Äldre färdtjänstberättigade synes vara mer nöjda med färdtjänsten än yngre resenärer som förvärvsarbetar eller studerar. Huruvida man är nöjd med olika förhållanden inom färdtjänsten varierar också beroende på vilket funktionshinder som tillståndshavaren har.
Utredningen delar den uppfattning som framförs i Vägverkets publikation 2001:86, nämligen att det är svårare att få tillstånd till färdtjänst nu än det var att få ett sådant tillstånd enligt den tidigare socialtjänstlagen. Detta beror på att socialtjänstlagens helhetssyn, dvs. att individens totala situation skulle beaktas vid prövningen, saknar motsvarighet i lagen om färdtjänst. Lagen om färdtjänst ger vidare den funktionshindrade sämre möjligheter att kunna resa i den utsträckning han eller hon önskar. Någon större personlig anpassning av tillståndet till den färdtjänstberättigades funktionshinder och behov, t.ex. bärhjälp eller särskild förare, ger lagen om färdtjänst inget utrymme för, även om detta är en förutsättning för att tillståndshavaren skall kunna utnyttja färdtjänsten. Att socialtjänstlagen tog hänsyn till bl.a. sociala behov medförde, att så strikta begränsningar inte kunde göras enligt den lagstiftningen.
SOU 2003:87 Sammanfattning
15
Kvalitet
Enligt utredningens uppfattning är det lämpligt att lagen om färdtjänst kompletteras med en bestämmelse om personal. I färdtjänsten är givetvis frågan om personalens kompetens och kunskapsutveckling av stor betydelse för att kunna erbjuda tjänster av god kvalitet.
Enligt utredningens uppfattning talar övervägande skäl för att också införa en bestämmelse om kvalitet i lagen om färdtjänst med utgångspunkt i att insatserna ges i enlighet med de bestämmelser som lagen anger och att syftet med insatsen uppnås. Vid bedömningen av om det råder god kvalitet inom färdtjänsten är det viktigt att tillståndshavaren bemöts på ett korrekt sätt, att transporten av den enskilde sker på ett trafiksäkert sätt, att det föreligger skäliga hämtningstider, att fordon kommer i tid osv. Det är vidare viktigt att prövningen av tillstånd till färdtjänst, villkor m.m. sker på ett objektivt och korrekt sätt i enlighet med den lagstiftning som gäller. Kravet på god kvalitet inom färdtjänsten skall gälla såväl privat som offentlig verksamhet och både för myndighetsutövning och övriga insatser.
Ledsagare
Av 8 § lagen om färdtjänst och 6 § lagen om riksfärdtjänst framgår att om den som söker tillstånd till färdtjänst eller till riksfärdtjänst behöver ledsagare under resorna, skall tillståndet gälla även ledsagare. Behovet av ledsagare är knutet till själva resorna och inte till exempelvis vistelsen vid resmålet, varför det enligt utredningens mening kan uppkomma situationer där det ter sig stötande, att den som beviljats färdtjänst eller riksfärdtjänst ändå inte kan resa, exempelvis på grund av att han eller hon endast har behov av ledsagare efter resan och inte under denna. Mot bakgrund av det anförda är det utredningens uppfattning att tillstånd till ledsagare skall beviljas om behov av sådan hjälp föreligger i samband med resorna för att tillståndshavaren skall kunna genomföra sina resor och ändamålen med dessa.
Sammanfattning SOU 2003:87
16
Medresenär
Enligt vad utredningen erfarit är det inte alla kommuner och trafikhuvudmän som tillåter att ett tillstånd till färdtjänst även omfattar en medresenär. En medresenär kan exempelvis vara ett barn, en annan anhörig eller en bekant till den färdtjänstberättigade. Enligt utredningens uppfattning är det uppenbart att det kan uppkomma stora svårigheter för en funktionshindrad att fullgöra sin föräldraroll, om man inte får ta med egna barn i färdtjänsten. Det kan givetvis också vara problematiskt för en funktionshindrad förälder med flera små barn, om kommunen tillåter endast en medresenär. Det kan även uppkomma andra situationer där det kan te sig oskäligt att ett tillstånd till färdtjänst inte omfattar t.ex. en anhörig eller en bekant till den färdtjänstberättigade.
Det är utredningens uppfattning att det bör införas en bestämmelse, av vilken framgår att om det är skäligt att den som söker tillstånd till färdtjänst skall ha sällskap på resorna av en eller flera medresenärer, skall tillståndet gälla även för denna eller dessa.
Föreskrifter om begränsning av antalet resor
Ett tillstånd till färdtjänst får enligt 9 § lagen om färdtjänst i skälig omfattning förenas med föreskrifter om bl.a. hur många resor tillståndet omfattar. I förarbetena till lagen om färdtjänst (prop. 1996/97:115 s. 52 ff och 79) uttalas dock att nödvändiga resor, som t.ex. resor till och från arbetet eller skolan, inte skall begränsas till antalet. Enligt utredningens uppfattning bör begreppet nödvändiga resor omfatta mer än endast resor till arbete eller skola.
Utredningens uppfattning är således att det fortsatt skall vara tillåtet att meddela individuella föreskrifter om begränsningar av antalet resor men att resor som är av väsentlig betydelse för den enskilde får begränsas till antalet endast om det är skäligt. Begreppet nödvändiga resor skall utgå i detta sammanhang.
Det är utredningens mening att t.ex. resor till daghem, förskola och dagverksamhet enligt socialtjänstlagen (2001:453) får begränsas till antalet endast om det är skäligt.
SOU 2003:87 Sammanfattning
17
Villkor
Utredningen anser att det bör föreskrivas att tillstånd till färdtjänst kan förenas med individuella villkor, vilka tar hänsyn till den enskildes funktionshinder och de behov som följer av funktionshindret. Detta är rimligt eftersom vissa villkor såsom t.ex. särskild förare kan vara en förutsättning för att den funktionshindrade över huvud taget skall kunna genomföra sin resa.
Ett barnperspektiv avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
Enligt utredningens uppfattning är det skäligt att lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst kompletteras med en bestämmelse om ett barnperspektiv som svarar mot artikel 3 i Barnkonventionen, eftersom funktionshindrade barn och ungdomar får anses vara en särskilt utsatt grupp i samhället. Genom bestämmelser om ett barnperspektiv inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten framhålls vikten av att barnets bästa alltid beaktas, utreds och redovisas i varje enskilt ärende med anknytning till de aktuella verksamheterna.
Skyldighet att höra kommunen innan tillstånd ges till färdtjänst eller riksfärdtjänst
Av 6 § tredje stycket lagen om färdtjänst framgår att innan en trafikhuvudman prövar en ansökan om färdtjänst skall den kommun där den sökande är folkbokförd höras. Motsvarande bestämmelse för riksfärdtjänsten finns i 4 § lagen om riksfärdtjänst. Syftet med de nämnda bestämmelserna är att ge beredningen av ärenden om färdtjänst och riksfärdtjänst en tydlig lokal förankring (prop. 1996/97:115 s. 41).
Utredningen har erfarit att hörande av kommunen i många fall endast leder till att kommunen får vetskap om att ansökningar om färdtjänst eller riksfärdtjänst skall prövas utan att kommunen yttrar sig om ärendena. Utredningen anser därför att bestämmelserna om skyldigheten för trafikhuvudmannen att i varje tillståndsärende låta kommunen yttra sig inte behövs och att bestämmelserna därför bör tas bort.
Sammanfattning SOU 2003:87
18
Tillsyn eller sektorsansvar över färdtjänsten och riksfärdtjänsten?
Enligt utredningens uppfattning finns det behov av en myndighet som klart uttalat ansvarar för redovisning, analys och utvärdering av utvecklingen inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten.
Egenavgifter inom färdtjänsten
Den utvärdering som gjorts visar att egenavgifterna inom färdtjänsten skiftar i betydande omfattning mellan kommunerna. Det finns stora variationer både när det gäller taxans konstruktion och sättet att beräkna avgiften samt beträffande avgiftens storlek. Att avgifterna skulle komma att skilja sig mellan landets olika kommuner förutsattes emellertid redan i motivuttalanden till lagen om färdtjänst (prop. 1996/97:115 s. 57). Utredningen anser att kommunerna även fortsättningsvis bör fatta beslut om egenavgifterna inom färdtjänsten.
Egenavgifter inom riksfärdtjänsten
Enligt utredningens mening bör en rimlig utgångspunkt vara att den som bär kostnaderna för en verksamhet också skall ha inflytande över avgifterna. Utredningen föreslår därför att egenavgiften för riksfärdtjänsten, såsom en huvudregel, skall bestämmas av kommunen. Det nämnda medför att regeringen inte längre skall ges möjlighet att meddela föreskrifter om beräkningen av den egenavgift som tillståndshavaren skall betala vid resa med riksfärdtjänsten. Enligt utredningens uppfattning bör dock regeringen ha kvar möjligheten att föreskriva om att vissa grupper av tillståndshavare skall få reducerad egenavgift.
Konsekvensbeskrivningar
Utredningens förslag om ledsagare, medresenär, ett barnperspektiv avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten samt sektorsansvaret för nyssnämnda verksamheter medför vissa kostnadsökningar.
SOU 2003:87 Sammanfattning
19
Överväganden avseende undantag från upphandlingsskyldighet
Utredningen anser att det för närvarande saknas förutsättningar för att föreslå undantag från upphandlingsskyldighet när uppdrag ges till trafikhuvudmannen att bedriva samordningstjänster (beställningscentraler) för sjukresor, färdtjänst och riksfärdtjänst. Frågan kan dock aktualiseras på nytt exempelvis genom nya avgöranden från EG-domstolen. I sådant fall bör överväganden om undantag från upphandlingsskyldighet ske i ett större sammanhang.
Överväganden avseende behandling av personuppgifter
Nuvarande förhållanden
I dag finns det inte någon särskild registerförfattning som tar direkt sikte på den behandling av personuppgifter som förekommer i register inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten, utan i stället är personuppgiftslagens bestämmelser generellt tillämpliga på behandling av personuppgifter inom dessa verksamheter. Det är utredningens uppfattning att bl.a. kommuner och trafikhuvudmän behöver föra automatiserade och manuella register över enskilda som ansöker om eller redan är berättigade till färdtjänst eller riksfärdtjänst.
I vissa register inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten finns det behov av att registrera känsliga personuppgifter som rör hälsa, t.ex. en diagnos eller den enskildes behov av hjälpmedel för att transporten skall kunna utföras. Enligt 13 § personuppgiftslagen är det som huvudregel förbjudet att behandla sådana hälsouppgifter utan de registrerades samtycke eller särskilt författningsstöd. Antalet personer som har tillstånd till färdtjänst är ca 400 000 och antalet personer som har tillstånd till riksfärdtjänst ca 26 000. Om känsliga personuppgifter skall registreras krävs således för närvarande samtycke av dessa personer.
Behovet av författningsreglering
Utredningen är av den uppfattningen att det i det närmaste är omöjligt att praktiskt genomföra verksamheterna om samtycke måste inhämtas av alla färdtjänst- eller riksfärdtjänstberättigade för att registrering av främst hälsouppgifter skall få ske. Särskild
Sammanfattning SOU 2003:87
20
författningsreglering är därför nödvändig. Utredningen kan konstatera att förekomsten av känsliga personuppgifter om hälsa är mest frekvent i register som utredningen betecknar tillståndsregister respektive beställningsregister, dvs. register som förs för handläggning av ärenden enligt lagen om färdtjänst eller lagen om riksfärdtjänst respektive för planering, samordning och beställning av resor.
Personuppgiftsansvar
Utredningen anser att det klart skall framgå vem som är personuppgiftsansvarig för ett tillstånds- eller ett beställningsregister, eftersom det då blir enklare för den enskilde att få rätt gentemot den personuppgiftsansvarige. Utredningen föreslår därför att en kommunal myndighet skall vara personuppgiftsansvarig för behandling av personuppgifter i tillstånds- och beställningsregister som myndigheten för och att en trafikhuvudman skall vara ansvarig för behandling i tillstånds- och beställningsregister som huvudmannen för. En juridisk eller en fysisk person som ansvarar för privat verksamhet skall vara personuppgiftsansvarig för beställningsregister som den för i sin verksamhet.
Registrens innehåll
Enligt utredningens mening kan det vara befogat att i lag ange vilka kategorier av personuppgifter som får behandlas i ett tillståndsregister respektive ett beställningsregister, eftersom man då tydliggör vilka uppgifter som får finnas i registren. En sådan reglering har betydelse ur integritetssynpunkt eftersom enskilda personer på ett enkelt sätt kan ta reda på vilka typer av uppgifter som kan finnas registrerade om dem.
Särskilt om känsliga personuppgifter
I verksamhet med färdtjänst och riksfärdtjänst finns det behov av att behandla känsliga personuppgifter, främst om hälsa. Utredningen anser att rätten att behandla känsliga personuppgifter måste regleras tydligt och föreslår därför särskilda bestämmelser om sådana uppgifter.
SOU 2003:87 Sammanfattning
21
Sökbegränsningar
Utredningen lämnar förslag om att det skall finnas begränsningar i möjligheten att söka i tillstånds- och beställningsregister.
Bevarande och gallring
Utredningen lämnar förslag om uppgifter och handlingar skall bevaras och gallras.
23
Författningsförslag
1 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1997:736 ) om färdtjänst
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:736) om färdtjänst
dels att 3, 6−9 och 11 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 8 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
Varje kommun ansvarar, såvitt gäller kommuninvånarna, för att färdtjänst anordnas inom kommunen och, om det finns särskilda skäl, mellan kommunen och en annan kommun. En kommun får för sina kommuninvånare anordna färdtjänst också i eller mellan andra kommuner.
Insatser inom färdtjänsten skall vara av god kvalitet. För att utföra uppgifter inom färdtjänsten skall det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Kvaliteten i verksamheten skall systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras.
6 §
Färdtjänst får anlitas av den som efter ansökan har fått tillstånd till det.
Frågor om tillstånd prövas av kommunen där den sökande är folkbokförd, eller, om kommunens uppgifter enligt denna lag överlåtits till trafikhuvudmannen i länet, av trafikhuvudmannen (tillståndsgivaren).
Författningsförslag SOU 2003:87
24
Innan en trafikhuvudman prövar en ansökan skall den kommun där den sökande är folkbokförd höras.
7 §
Tillstånd till färdtjänst skall meddelas för dem som på grund av funktionshinder, som inte endast är tillfälligt, har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel.
Tillståndet omfattar inte transporter som av någon annan anledning bekostas av det allmänna.
När färdtjänsten rör barn skall i varje enskilt fall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Med barn avses varje människa under 18 år.
8 §
Om den som söker tillstånd till färdtjänst behöver ledsagare under resorna, skall tillståndet gälla även ledsagaren.
Om den som söker tillstånd till färdtjänst behöver en eller flera ledsagare i samband med resorna, skall tillståndet gälla även för denna eller dessa ledsagare.
I denna lag avses med ledsagare en enskild som behöver följa med tillståndshavaren i samband med resorna för att han eller hon skall kunna genomföra sina resor och ändamålen med dessa.
8 a §
Om det är skäligt att den som söker tillstånd till färdtjänst skall ha sällskap på resorna av en eller flera medresenärer, skall tillståndet gälla även för denna eller dessa.
I denna lag avses med medresenär en enskild som utan att
SOU 2003:87 Författningsförslag
25
vara ledsagare reser i sällskap med tillståndshavaren.
9 §
Tillstånd till färdtjänst meddelas för viss tid eller tills vidare. Tillstånd får i skälig omfattning förenas med föreskrifter om vilket färdsätt som får användas, hur många resor tillståndet omfattar och inom vilket område resor får göras. Om det finns särskilda skäl får tillståndet även i övrigt förenas med villkor.
Tillstånd till färdtjänst meddelas för viss tid eller tills vidare. Tillstånd får i skälig omfattning förenas med föreskrifter om vilket färdsätt som får användas och inom vilket område resor får göras.
Tillstånd får också förenas med föreskrifter om hur många resor tillståndet omfattar. Resor som är av väsentlig betydelse för den enskilde får dock begränsas till antalet endast om det är skäligt.
Tillstånd får förenas med villkor som tar hänsyn till den enskildes funktionshinder och de behov som följer av funktionshindret.
11 §
Är en kommun tillståndsgivare, bestäms grunderna för avgifterna av kommunen.
Är en trafikhuvudman tillståndsgivare, bestäms grunderna för avgifterna av
1. kommunerna och landstinget i länet, om de är länstrafikansvariga, eller
2. det regionförbund som är länstrafikansvarigt, eller
3. enbart kommunerna i länet, om de är länstrafikansvariga och om överenskommelse om detta
2. enbart kommunerna i länet, om de är länstrafikansvariga och en överenskommelse om detta har träffats med landstinget, om det hör till de länstrafikansvariga.
Författningsförslag SOU 2003:87
26
har träffats med landstinget, om det hör till de länstrafikansvariga.
De kommuner som inte har överlåtit sina uppgifter enligt denna lag till trafikhuvudmannen får dock inte delta i beslutet. Kan enighet inte uppnås om grunderna för avgifterna, skall dessa bestämmas av regeringen.
Avgifterna skall vara skäliga och får inte överstiga tillståndsgivarens självkostnader.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juni 2005.
2. I fråga om beslut avseende färdtjänst som har meddelats före ikraftträdandet den 1 januari 1998 av lagen (1997:736) om färdtjänst gäller äldre bestämmelser.
3. Lagen (1997:736) om färdtjänst skall från och med den 1 januari 2000 tillämpas på tillstånd till färdtjänst som har meddelats före ikraftträdandet den 1 januari 1998.
SOU 2003:87 Författningsförslag
27
2 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1997:735 ) om riksfärdtjänst
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:735) om riksfärdtjänst
dels att 4–6, 8 och 13 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 8 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §
Riksfärdtjänst får anlitas av den som efter ansökan har fått tillstånd till det.
Frågor om tillstånd prövas av kommunen där den sökande är folkbokförd eller, om kommunens uppgifter enligt denna lag överlåtits till trafikhuvudmannen i länet, av trafikhuvudmannen (tillståndsgivaren).
Innan en trafikhuvudman prövar en ansökan skall den kommun där den sökande är folkbokförd höras.
5 §
Tillstånd skall meddelas om
1. resan till följd av den sökandes funktionshinder inte till normala reskostnader kan göras med allmänna kommunikationer eller inte kan göras utan ledsagare,
2. ändamålet med resan är rekreation eller fritidsverksamhet eller någon annan enskild angelägenhet,
3. resan görs inom Sverige från en kommun till en annan kommun,
4. resan görs med taxi, ett för ändamålet särskilt anpassat fordon eller med allmänna kommunikationer tillsammans med ledsagare, och
5. resan inte av någon annan anledning bekostas av det allmänna.
När riksfärdtjänsten rör barn skall i varje enskilt fall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Med barn avses varje människa under 18 år.
Författningsförslag SOU 2003:87
28
6 §
Om den som söker tillstånd till riksfärdtjänst behöver ledsagare under resan, skall tillståndet gälla även ledsagaren.
Om den som söker tillstånd till riksfärdtjänst behöver en eller flera ledsagare i samband med resan, skall tillståndet gälla även för denna eller dessa ledsagare.
I denna lag avses med ledsagare en enskild som behöver följa med tillståndshavaren i samband med resan för att han eller hon skall kunna genomföra sin resa och ändamålet med denna.
8 §
Vid resa med riksfärdtjänst skall tillståndshavaren betala en avgift (egenavgift) som motsvarar normala reskostnader med allmänna färdmedel. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om dessa avgifter.
För resa med riksfärdtjänst får tillståndsgivaren ta ut en avgift (egenavgift) enligt grunder som bestäms enligt 8 a §. Denna avgift skall motsvara normala reskostnader med allmänna färdmedel. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om reducerad avgift för vissa grupper av tillståndshavare.
Ersättning för en riksfärdtjänstresa lämnas med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan reskostnaden och egenavgiften. Ersättning för ledsagarens resa skall dock motsvara kostnaden för resan. Ersättningen betalas till den som utfört transporten eller till den som har betalat transporten. Beslut om ersättning meddelas av tillståndsgivaren.
8 a §
Är en kommun tillståndsgivare, bestäms grunderna för avgifterna av kommunen.
Är en trafikhuvudman tillståndsgivare, bestäms grunderna för avgifterna av
1. kommunerna och lands-
SOU 2003:87 Författningsförslag
29
tinget i länet, om de är länstrafikansvariga, eller
2. enbart kommunerna i länet, om de är länstrafikansvariga och en överenskommelse om detta har träffats med landstinget, om det hör till de länstrafikansvariga.
De kommuner som inte har överlåtit sina uppgifter enligt denna lag till trafikhuvudmannen får dock inte delta i beslutet. Kan enighet inte uppnås om grunderna för avgifterna, skall dessa bestämmas av regeringen.
13 §
Tillståndsgivarens beslut enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. När ett aktiebolag är tillståndsgivare skall bolaget därvid vara den enskildes motpart. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Tillståndsgivarens beslut enligt 5
−
8 och 9 §§ får över-
klagas hos allmän förvaltningsdomstol. När ett aktiebolag är tillståndsgivare skall bolaget därvid vara den enskildes motpart. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Denna lag träder i kraft den 1 juni 2005.
Författningsförslag SOU 2003:87
30
3 Förslag till lag om viss behandling av personuppgifter inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten
Härigenom föreskrivs följande.
Lagens tillämpningsområde
1 § Denna lag gäller utöver personuppgiftslagen (1998:204) vid kommuners och trafikhuvudmäns behandling av personuppgifter i tillståndsregister eller beställningsregister inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten, om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier.
Lagen gäller även sådan behandling av personuppgifter som avses i första stycket och som en enskild utför i ett beställningsregister.
Behandling av personuppgifter som är tillåten enligt denna lag får utföras även om den registrerade motsätter sig behandlingen.
Definitioner
2 § I denna lag avses med
tillståndsregister och beställningsregister: sådana register som förs för de ändamål som anges i 3 och 4 §§,
trafikhuvudman: detsamma som i lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik.
Ändamål
3 § Ett tillståndsregister får användas för
1. handläggning av ärenden enligt lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst,
2. planering och utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten, eller
3. framställning av statistik.
SOU 2003:87 Författningsförslag
31
4 § Ett beställningsregister inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten får användas för
1. planering, samordning, beställning och annan administration av resor,
2. planering och utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten, eller
3. framställning av statistik.
Personuppgiftsansvar
5 § En kommunal myndighet är personuppgiftsansvarig för
behandling av personuppgifter i tillståndsregister och beställningsregister som den för. En trafikhuvudman är personuppgiftsansvarig för behandling i sådana register som den för.
En juridisk eller en fysisk person som ansvarar för privat verksamhet är personuppgiftsansvarig för behandling av personuppgifter i ett beställningsregister som den för i sin verksamhet.
Innehåll i ett tillståndsregister
6 § I ett tillståndsregister får för de ändamål som anges i 3 § behandlas dels handlingar som har upprättats eller kommit in i ett ärende, dels uppgifter om
1. en fysisk persons identitet samt bosättning, telefonnummer, behov av tolk och andra liknande uppgifter som behövs för kommunikation med personen,
2. ärendenummer, ärendekoder, ärendemening och andra uppgifter som beskriver ett ärende,
3. händelser och åtgärder under ett ärendes handläggning, och
4. sakförhållanden och andra omständigheter som har betydelse i ett ärende.
7 § Uppgifter som avses i 6 § 1 får behandlas även om de utgör känsliga personuppgifter.
I övrigt får uppgifter som avses i 6 § och som utgör känsliga personuppgifter behandlas endast om
1. behandlingen utförs i löpande text och uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av ärendet, eller
Författningsförslag SOU 2003:87
32
2. uppgifterna rör hälsa och har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för de ändamål som anges i 3 §.
I handlingar som har kommit in i ett ärende får känsliga personuppgifter dock behandlas utan de begränsningar som anges i första och andra styckena.
Innehåll i ett beställningsregister
8 § I ett beställningsregister får för de ändamål som anges i 4 § behandlas uppgifter om
1. en fysisk persons identitet samt bosättning, telefonnummer, behov av tolk och andra liknande uppgifter som behövs för kommunikation med personen, och
2. uppgifter om sakförhållanden och andra omständigheter som har betydelse för anordnande av resor.
9 § Uppgifter som avses i 8 § 1 får behandlas även om de utgör känsliga personuppgifter.
I övrigt får uppgifter som avses i 8 § och som utgör känsliga personuppgifter behandlas endast om de rör hälsa och är nödvändiga för de ändamål som anges i 4 §.
Regeringen meddelar närmare föreskrifter om vilka hälsouppgifter som får behandlas enligt andra stycket.
Sökbegrepp
10 § Som sökbegrepp i tillståndsregister och beställningsregister får endast användas namn, personnummer, telefonnummer, kundnummer och andra liknande uppgifter som identifierar en person.
Som sökbegrepp i ett tillståndsregister får dessutom användas ärendenummer och andra liknande uppgifter som identifierar ett ärende.
Vid planering och utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten samt vid framställning av statistik får endast andra uppgifter än de som anges i första stycket användas som sökbegrepp.
SOU 2003:87 Författningsförslag
33
Gallring
11 § Uppgifter i ett beställningsregister skall gallras senast ett år
efter utgången av det kalenderår då tillståndet till färdtjänsten eller riksfärdtjänsten upphörde.
12 § Vad som anges i 11 § hindrar inte att arkivmyndigheten i en kommun eller ett landsting meddelar beslut om att uppgifter i ett beställningsregister som förs av en kommun eller en trafikhuvudman skall gallras vid en senare tidpunkt eller bevaras.
Direktåtkomst
13 § Endast den som behöver ha tillgång till uppgifter i ett beställningsregister för de ändamål som anges i 4 § får ha direktåtkomst till uppgifterna. Sådan åtkomst får endast omfatta de uppgifter som behövs för att anordna resor.
En enskild får dock i andra fall än som anges i första stycket ha direktåtkomst till uppgifter om sig själv i ett beställningsregister, om regeringen har meddelat föreskrifter om det.
Rättelse och skadestånd
14 § Bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) om rättelse och skadestånd gäller även vid behandling av personuppgifter enligt denna lag.
Överklagande
15 § En kommuns eller en trafikhuvudmans beslut om rättelse och om information enligt 26 § personuppgiftslagen (1998:204) får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut enligt denna lag får inte överklagas.
En trafikhuvudman som är ett aktiebolag skall vara den enskildes motpart i domstol när dess beslut överklagas.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Författningsförslag SOU 2003:87
34
1. Denna lag träder i kraft den 1 juni 2005.
2. Bestämmelsen om skadestånd skall tillämpas endast om den omständighet som yrkandet hänför sig till har inträffat efter det att lagen har trätt i kraft beträffande den aktuella behandlingen.
3. Bestämmelserna i lagen skall inte börja tillämpas förrän den 1 oktober 2007 när det gäller manuell behandling av personuppgifter som påbörjats före den 24 oktober 1998 och manuell behandling som utförs för ett visst ändamål, om manuell behandling för ändamålet påbörjats före den 24 oktober 1998.
SOU 2003:87 Författningsförslag
35
4 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1993:1148 ) om egenavgifter vid resor med riksfärdtjänst
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1993:1148) om egenavgifter vid resor med riksfärdtjänst
dels att 1 och 2 §§ skall upphöra att gälla,
dels att 3 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §1
Egenavgiften skall uppgå till följande belopp
Vägavstånd i kilometer
Egenavgift i kronor
0 – 100 101 – 125 126 – 150 151 – 175 176 – 200 201 – 225 226 – 250 251 – 275 276 – 300 301 – 350 351 – 400 401 – 450 451 – 500 501 – 600 601 – 750 751 –1 000 1 001 –1 250 1 251 –1 500 1 501 och längre
105 130 165 195 220 255 275 300 320 370 420 455 480 535 600 655 680 700 755
Resenärer under 26 år och studerande som innehar Centrala studiestödsnämndens rabattkort eller Sveriges Förenade Studentkårs studentkort skall betala 70 procent av egenavgift.
1 Senaste lydelse 1996:1094.
Författningsförslag SOU 2003:87
36
Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2005.
SOU 2003:87 Författningsförslag
37
5 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1997:652 ) med instruktion för Vägverket
Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (1997:652) med instruktion för Vägverket skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §2
Vägverket ansvarar även för
1. frågor om trafik på väg och i terräng,
2. vägtrafikregistret,
3. frågor om körkort, förarutbildning och förarprov,
4. frågor om yrkestrafik,
5. frågor om fordons beskaffenhet och utrustning,
6. frågor om handikappanpassning av kollektivtrafik på väg,
7. frågor om väganordningars tekniska utförande,
8. frågor om avgränsning av väghållningsområden,
9. prövning av arbetsplaner för vägbyggnadsföretag, 10. fördelning och tillsyn av statliga bidrag till enskild väghållning, trafikhuvudmän och kommuner,
11. ansökningar om ekonomiskt bidrag från Europeiska unionen till svenska vägprojekt,
12. nationell och regional samordning av trafiksäkerhetsarbetet på väg,
13. samordning och genomförande av djupstudier av samtliga vägtrafikolyckor som har medfört att någon avlidit.
14. frågor om färdtjänst och riksfärdtjänst.
Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2005.
2 Senaste lydelse 2002:804
Författningsförslag SOU 2003:87
38
6 Förslag till förordning om beställningsregister inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Begrepp i denna förordning har samma betydelse som i lagen (2005:000) om viss behandling av personuppgifter inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten.
2 § I ett beställningsregister får det finnas uppgifter om hälsa som avser den enskildes möjlighet att samåka med andra personer eller som avser den enskildes behov av
a) hjälpmedel,
b) specialfordon,
c) ledsagare,
d) viss placering i fordonet,
e) ett sanerat eller på annat sätt anpassat fordon, eller
f) viss service för att transporten skall kunna utföras.
Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2005.
39
1 Uppdraget
1.1 Utredningens direktiv
Utredningen har i uppdrag att överväga behovet av ändringar i regelverken för färdtjänsten och riksfärdtjänsten. Utgångspunkten skall vara Vägverkets redovisning i bl.a. publikationen nr 2001:95 av vissa frågor som berör nämnda verksamheter. Utredningen skall också ta hänsyn till vad som framkommit vid Näringsdepartementets remissbehandling av Vägverkets redovisning. Remissyttrandena och en sammanställning av dessa finns tillgängliga i Näringsdepartementet (N2000/8680/TP).
Vidare skall utredningen kartlägga vilka tjänster som enligt gällande bestämmelser kan överlåtas på trafikhuvudmannen utan att upphandling sker. Utredningen skall därvid särskilt analysera förhållandet mellan lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1991:419) om resekostnadsersättning vid sjukresor såvitt avser möjligheten till samordning av beställningar. Mot bakgrund av kartläggningen skall utredningen överväga om det är lämpligt att undanta samordningen av beställning av sjuk- och färdtjänstresor i en beställningscentral från upphandlingskravet i lagen om offentlig upphandling.
Mot bakgrund av kommunernas och trafikhuvudmännens behov av att registrera färdtjänstberättigade skall utredningen dessutom föreslå hur behandlingen av personuppgifter i sådana register skall författningsregleras. Utredningen skall särskilt beakta att endast de uppgifter om de färdtjänstberättigades hälsa som oundgängligen är nödvändiga för att färdtjänsten skall kunna tillhandahållas bör registreras. Utredningen skall även i övrigt beakta den enskildes behov av skydd mot otillbörliga ingrepp i hans eller hennes personliga integritet samt överväga i vad mån det är nödvändigt för enskilda trafikutövare, såsom taxiföretag, att få tillgång till uppgifter som rör de färdtjänstberättigades hälsa.
Uppdraget SOU 2003:87
40
Utredningen skall i ett delbetänkande redovisa sina förslag om behandling av personuppgifter i register inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten. Enligt kommittédirektiven är det angeläget att förslagen träder i kraft så snart som möjligt, varför författningsförslagen i delbetänkandet skall ske i förordning. Enligt direktiven skall dock utredningen i slutbetänkandet förslå hur en sådan författningsreglering skall ske i lag.
Direktiven i dess helhet framgår av bilaga 1.
1.2 Utredningsarbetet
Utredningen har den 29 januari 2003 till regeringen överlämnat delbetänkandet Behandling av personuppgifter inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten, SOU 2003:4.
Arbetet med slutbetänkandet inleddes i början av februari 2003. För att få en uppfattning om bl.a. ändamålet med olika register inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten har utredningen, med bistånd av Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet och Svenska Lokaltrafikföreningen, genomfört en enkätundersökning som vänt sig till vissa kommuner och trafikhuvudmän. Enkäten redovisas i bilaga 2 och vilka som besvarat denna redovisas i bilaga 3. Utredningen har vidare tagit del av ett större antal beslut från Datainspektionen avseende olika register inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten.
En del av utredningens arbete har varit att med utgångspunkt i Vägverkets redovisning av färdtjänstens utveckling och tillstånd under perioden januari 1998 – september 2000 överväga behovet av ändringar i lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst. Utredningen har därvid beaktat bl.a. vad som framkommit vid Näringsdepartementets remissbehandling av Vägverkets redovisning. Såsom anförts finns remissyttrandena och en sammanställning av dessa tillgängliga i Näringsdepartementet. Remissinstanserna redovisas i bilaga 4.
Utredningen har sammanträffat med företrädare för bl.a. Unga synskadade, Synskadades Riksförbund, Riksförbundet för Utvecklingsstörda Barn, Ungdomar och Vuxna, Hjärtbarnsföreningen, Svenska Epilepsiförbundet, Astma och Allergiförbundet, Svenska Kommunförbundet och Handikappombudsmannen. Utredningen har vidare sammanträffat med Barnombudsmannen och representanter från Nämnden för offentlig upphandling.
Uppdraget
41
Sammanträden och diskussioner har även skett med företrädare för Västernorrlands läns Trafik AB, Skånetrafiken, Svenska Lokaltrafikföreningens nätverk för erfarenhetsutbyte om integrerad trafik, Lunds kommun, Malmö kommun, Ystad kommun, Bjuvs kommun, Kristianstad kommun och Stockholms läns landsting.
Utredningen har vidare år 2002 deltagit i Kommunförbundets konferens Färdtjänstdagar och i en konferens om handikappolitiken som Vänsterpartiet höll i riksdagen samma år.
Arbetet med detta betänkande har bedrivits i nära samråd med bl.a. experter som representerat kommunerna, trafikhuvudmännen och olika organisationer för funktionshindrade. Vägverket har bistått utredningen med beräkningar av ekonomiska konsekvenser av förslagen i betänkandet. Utredningen har också haft samråd med Datainspektionen och Kollektivtrafikkommittén (N 2001:05).
43
2 Färdtjänsten
2.1 Historik
I Svenska Kommunförbundets färdtjänsthandbok s. 12 beskrivs hur det till en början var olika välgörenhetsorganisationer, bl.a. Röda Korset och Lions, som tog sig an frågorna om funktionshindrades isolering samt svårigheter att förflytta sig och att resa. Välgörenhetsorganisationerna tillhandahöll transporter för funktionshindrade, ofta i medlemmarnas privatbilar och på deras bekostnad. På en del orter engagerade sig personer inom brandkårerna i transporter för funktionshindrade. Brandkåren i Malmö var först i landet med att organisera resor för funktionshindrade, vilket skedde redan år 1947. Detta var en helt frivillig insats. Det förekom också att föreningar eller enskilda ordnade insamlingar för inköp av handikappfordon. Transporterna utfördes sedan i föreningens regi eller så skänktes bilen till kommunen för att denna sedan skulle ombesörja resorna.
Under 1960-talet började några kommuner att anordna färdtjänst. I vissa fall togs första steget av föreningar som t.ex. Frälsningsarmén. År 1963 hade färdtjänst inrättats i fyra kommuner och i slutet på 1960-talet i 100 av landets då 850 kommuner. Svenska Kommunförbundet utfärdade år 1969 rekommendationer till kommunerna hur verksamheten skulle organiseras och lämnade förslag till val av transportörer, bl.a. brandkår, bussbolag och taxi. I betänkandet Bättre socialtjänst åt handikappade (SOU 1970:64) aktualiserade Handikapputredningen frågan om statsbidrag till färdtjänst. Enligt utredningen var det viktigt att färdtjänst skulle finnas att tillgå i samtliga kommuner. Kommunerna skulle vara huvudmän och ett statsbidrag skulle utgå.
Frågan om statsbidrag till färdtjänst togs upp till ny behandling av den kommunalekonomiska utredningen i delbetänkandet Statsbidrag till kommunal färdtjänst, hemhjälp och familjedaghemsverksamhet (SOU 1974/41). Utredningen föreslog att ett
Färdtjänsten SOU 2003:87
44
statsbidrag skulle utgå med 35 % av kommunernas bruttodriftskostnader för verksamheten. Riksdagen beslutade därefter (prop. 1974:141, SoU 41, rskr. 345) att ett sådant statsbidrag skulle införas fr.o.m. januari 1975. Under 1970-talet inrättades färdtjänst i samtliga kommuner. När socialtjänstlagen (1980:620) trädde i kraft blev det en skyldighet för kommunerna att anordna färdtjänst.
Under 1980-talet och början av 1990-talet genomfördes förändringar av reglerna, vilket har lett fram till att det specialdestinerade bidraget inkluderats i det generella bidraget till landets kommuner.
Genom lagen (1997:736) om färdtjänst, vilken trädde i kraft den 1 januari 1998, ersattes socialtjänstlagens dåvarande bestämmelser om färdtjänst. Färdtjänsten skall numera främst, i stället för lämnande av bistånd, betraktas som en trafikpolitisk tjänst i syfte att bidra till en tillfredställande trafikförsörjning också för funktionshindrade.
2.2 Färdtjänst enligt tidigare bestämmelser i socialtjänstlagen (1980:620)
Färdtjänst kunde enligt den numera upphävda socialtjänstlagen utgå antingen som bistånd enligt 6 § eller som service enligt 10 §. Kommunerna kunde också tillämpa båda paragraferna. Regeringen föreslog i proposition 1996/97:124 om ändring i socialtjänstlagen att 6 § skulle kompletteras med tilläggsbestämmelser som bl.a. preciserade rätten till vad som benämndes annat bistånd. I en föreslagen 6 f § angavs att med sådant bistånd avsågs bl.a. färdtjänst. Den föreslagna ändringen beträffande färdtjänst i 6 f § socialtjänstlagen trädde dock inte i kraft.
Färdtjänst enligt 6 § socialtjänstlagen
Av 6 § socialtjänstlagen i dess lydelse före den 1 januari 1998 framgår att den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall vidare utformas så att det stärker den enskildes resurser att leva ett självständigt liv.
Det har inte närmare preciserats i lagtext vad som skall anses som skälig levnadsnivå utan i stället har det överlämnats åt
SOU 2003:87 Färdtjänsten
45
kommunerna att fastställa vilken levnadsnivå som skall anses som skälig. Kommunernas bedömningar i detta avseende har sedan i vissa fall varit föremål för förvaltningsdomstolarnas prövning.
I portalparagrafen till socialtjänstlagen, 1 § i dess lydelse före den 1 januari 1998, stadgades följande.
Samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktivt deltagande i samhällslivet. Socialtjänsten skall under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Verksamheten skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet.
I förarbetena till den numera upphävda socialtjänstlagen (prop. 1979/80:1 Del A s. 182 ff) uttalades att socialtjänsten skulle utgå från ett synsätt som beaktade individens totala situation och omgivning. En helhetsbedömning skulle göras av den enskildes förhållanden och vilka insatser som kunde vara behövliga och skäliga för att ge den enskilde möjlighet att klara sin livsföring på egen hand. Kommunerna kunde således vid sin bedömning av tillstånd till färdtjänst väga in olika faktorer som man ansåg hade betydelse, såsom den enskildes ekonomi, tillgången på kollektivtrafik, läkarintyg om behov m.m.
Beslut om bistånd enligt socialtjänstlagen kunde överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Domstolen kunde pröva det överklagade beslutets laglighet och lämplighet i alla avseenden. Ett helt nytt eller delvis nytt beslut kunde sättas i det överklagade beslutets ställe.
Färdtjänst enligt 10 § socialtjänstlagen
Av 10 § socialtjänstlagen i dess lydelse före den 1 januari 1998 framgick att socialnämnden borde, genom hjälp i hemmet, färdtjänst, service och omvårdnad, dagverksamheter eller annan liknande social tjänst underlätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakter med andra. I förarbetena till lagrummet (prop. 1979/80:1 Del A s. 529) uttalades bl.a. följande.
Nämndens insatser bör i första hand inriktas på att göra det möjligt för den enskilde hjälpbehövande att bo kvar i den invanda miljön. Genom olika sociala serviceinsatser kan nämnden underlätta boendet för den som på grund av ålder eller annan orsak har svårt att klara sig
Färdtjänsten SOU 2003:87
46
själv. Samtidigt är det viktigt att nämnden på olika sätt medverkar till att bryta den isolering som kan följa av t.ex. ett handikapp. Nämnden skall även i övrigt ge den enskilde det stöd och den hjälp som han behöver.
Av 19 och 21 §§socialtjänstlagen framgick också att socialnämndens insatser skulle syfta till att underlätta för äldre och handikappade att leva och bo självständigt och delta i samhällets gemenskap.
Socialnämndens beslut enligt 10 § socialtjänstlagen kunde endast bli föremål för laglighetsprövning av förvaltningsdomstol, vilket innebar att prövningen var begränsad till lagligheten av det av kommunen fattade beslutet.
2.3 Färdtjänst enligt lagen ( 1997:736 ) om färdtjänst
Genom lagen om färdtjänst, vilken trädde i kraft den 1 januari 1998, ersattes socialtjänstlagens (1980:620) dåvarande bestämmelser om färdtjänst. Färdtjänsten skall numera främst, i stället för lämnande av bistånd, betraktas som en trafikpolitisk tjänst i syfte att bidra till en tillfredställande trafikförsörjning också för funktionshindrade.
2.3.1 Tillstånd till färdtjänst
Enligt 7 § lagen om färdtjänst (1997:736) skall tillstånd till färdtjänst meddelas för den som på grund av funktionshinder, som inte endast är tillfälligt, har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel. På Lagrådets inrådan fick lagrummet sin utformning efter modell av vad som gäller enligt förordningen (1988:890) om bilstöd till handikappade. Med handikappad avses enligt den förordningen den som på grund av varaktigt funktionshinder har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att anlita allmänna kommunikationer. I förarbetena till lagen om färdtjänst (prop. 1996/97:115 s. 78) anförde regeringen bl.a. följande.
Avsikten är inte att vidga personkretsen i förhållande till nuvarande reglering i socialtjänstlagen. Inriktningen är tvärtom att, genom att kollektivtrafiken görs mer tillgänglig för funktionshindrade, det antal personer som behöver utnyttja färdtjänsten skall minska. Är de allmänna kommunikationerna så utformade att det är rimligt att kräva
SOU 2003:87 Färdtjänsten
47
att även en funktionshindrad person skall kunna använda dem föreligger alltså ingen rätt att få färdtjänst. Å andra sidan kommer det alltid att finnas ett antal funktionshindrade som är i behov av att färdas i särskilt anpassade fordon eller i taxibilar. Motivet för att i lagtexten föra in villkoret att funktionshindret inte skall vara endast tillfälligt är att utesluta mera kortvariga funktionshinder, som t.ex. sådana som är orsakade av olyckor där den drabbade enligt nuvarande praxis får sina extra reskostnader ersatta av försäkringsbolag. Hög ålder skall i sig inte vara ett kriterium för att färdtjänst skall tillhandahållas. Däremot kan funktionshindret naturligtvis bero på t.ex. ålder eller sjukdom.
Tillståndet till färdtjänst omfattar inte resor som på annat sätt bekostas av det allmänna, exempelvis skolskjutsar och sjukresor.
2.3.2 Ledsagare
Av 8 § lagen (1997:736) om färdtjänst framgår att om den som söker tillstånd till färdtjänst behöver en eller flera ledsagare under resorna, skall tillståndet gälla även ledsagare. Enligt förarbetena till lagrummet (prop. 1996/97:115 s. 79) skall behovet av ledsagare vara knutet till själva resan och inte till t.ex. vistelsen vid resmålet. Om den som söker tillstånd till färdtjänst också behöver ledsagare under resan, skall tillståndet således gälla även en ledsagare. Enligt nyssnämnda förarbeten bör avgift inte tas ut för den eller de ledsagare som behövs för att den som har tillstånd att resa med färdtjänst skall kunna företa resan.
2.3.3 Föreskrifter och villkor
Tillstånd till färdtjänst får enligt 9 § lagen (1997:736) om färdtjänst meddelas för viss tid eller tills vidare. Tillstånd får i skälig omfattning förenas med föreskrifter om vilket färdsätt som får användas, hur många resor tillståndet omfattar och inom vilket område resor får göras. Om det finns särskilda skäl får tillståndet även i övrigt förenas med villkor. Lagrummet har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Enligt Lagrådets mening var det något oegentligt att rubricera de i lagrummet angivna inskränkningarna beträffande färdsätt, antal resor och resområde som villkor. Enligt Lagrådet framstod det därför som riktigare att i stället tala om föreskrifter. I förarbetena till lagrummet (prop. 1996/97:115 s. 52 ff.) anförde regeringen bl.a. följande.
Färdtjänsten SOU 2003:87
48
Den i jämförelse med riksfärdtjänsten, generösare lagstiftningen om färdtjänst innebär ett större behov att av kommunalekonomiska och andra skäl kunna förena ett tillstånd med föreskrifter. Sådana föreskrifter bör dock bara meddelas i skälig omfattning. Sålunda bör utöver föreskrifter om färdsätt främst finnas en möjlighet att kunna begränsa antalet resor för en resenär. Av Socialstyrelsens tidigare nämnda rapport om färdtjänsten framgår att det är jämförelsevis få kommuner som nu använder sig av regler om begränsning av antalet resor. Det rör sig om ca en fjärdedel av de undersökta kommunerna. Flertalet av de färdtjänstberättigade som utnyttjar färdtjänsten gör ganska få resor under ett år. En begränsning av antalet tillåtna resor drabbar därför inte genomsnittsåkaren utan blir mer ett sätt att minska storförbrukarens resor. Många av dessa resor kan emellertid vara angelägna för tillståndshavaren. Möjligheten att begränsa antalet resor bör därför inte utnyttjas för nödvändiga resor såsom resor till och från arbetet.
Vidare bör kunna föreskrivas inom vilket geografiskt område resor med färdtjänst får företas. Om det finns särskilda skäl, kan det också finnas ytterligare villkor för tillstånd till färdtjänst.
Det bör anmärkas dels att i begreppet “i skälig omfattning” ligger t.ex. att resor till och från arbetet eller skolan och andra nödvändiga resor inte får begränsas till antalet, dels att med “färdsätt” avses inte bara vilket färdmedel som får användas utan också regler för samåkning och för hur beställning av resa skall ske.
I avgörandet RÅ 2000 ref 8 fann Regeringsrätten att bestämmelserna i lagen om färdtjänst inte medför någon skyldighet att tillhandahålla färdtjänst med viss bestämd förare. Enligt Regeringsrätten öppnar bestämmelserna i 9 § lagen om färdtjänst möjligheter för de ansvariga att i olika hänseenden begränsa och precisera förmånen men ger däremot inte stöd för att utvidga de skyldigheter som följer av lagens bestämmelser i övrigt.
2.3.4 Ansvaret för färdtjänsten
I 3 § lagen (1997:736) om färdtjänst anges att kommunen ansvarar för färdtjänsten för sina invånare. Detta ansvar omfattar i första hand färdtjänsten inom kommunen, men om det finns särskilda skäl skall färdtjänsten också anordnas mellan kommunen och en annan kommun. Kommunen har frihet att anordna färdtjänst även i andra fall. Kommunen har således möjlighet att ombesörja att färdtjänst ges även i andra kommuner. Sådana transporter måste,
SOU 2003:87 Färdtjänsten
49
för att falla inom kommunens befogenheter, gälla invånare i kommunen.
Kommunen kan överlåta sina uppgifter enligt lagen om färdtjänst till en trafikhuvudman.
Länstrafikansvariga
Enligt lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik skall det i varje län finnas länstrafikansvariga som ansvarar för den lokala och regionala kollektivtrafiken för persontransporter. I allmänhet är landstinget och kommunerna i länet gemensamt länstrafikansvariga. I Stockholms län är landstinget länstrafikansvarigt och i Gotlands län kommunen. Landstingen och kommunerna i övriga län kan komma överens om att antingen landstinget eller kommunerna skall vara länstrafikansvariga.
Trafikhuvudmannen
Den juridiska person som handhar de länstrafikansvarigas uppgifter kallas trafikhuvudman. Av 5 § lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik framgår att som grundregel skall en trafikhuvudman vara ett kommunalförbund. Är de som är länstrafikansvariga överens, kan trafikhuvudmannen också vara ett aktiebolag. I ett sådant bolag skall de länstrafikansvariga inneha samtliga aktier. Ett landsting som ensamt är länstrafikansvarigt eller en kommun som ensam är länstrafikansvarig skall emellertid alltid vara trafikhuvudman.
Trafikhuvudmannens uppgifter vad avser färdtjänsten
Enligt 4 § lagen om färdtjänst får kommunen, efter överenskommelse med landstinget, om det hör till de länstrafikansvariga, överlåta sina uppgifter till trafikhuvudmannen i länet. Begreppen länstrafikansvariga och trafikhuvudman har samma innebörd i denna lag som i lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik.
De uppgifter som kan överlåtas till trafikhuvudmannen är ansvaret för att anordna färdtjänsten och uppgifter som innefattar myndighetsutövning, bl.a. prövning av frågor om tillstånd till färdtjänst. Uppgifter av praktisk natur vad avser färdtjänsten,
Färdtjänsten SOU 2003:87
50
exempelvis uppgiften att utföra själva transporten eller beställningsverksamheten kan en kommun utan stöd i lagen uppdra åt annan, se Lagrådets yttrande prop. 1996/97:115 s. 120 ff.
Om kommunen har överlåtit sina uppgifter till trafikhuvudmannen övertar denne också kommunens ansvar och skyldigheter. Trafikhuvudmannen skall då ansvara för att färdtjänst anordnas i en sådan kommun. Om det föreligger särskilda skäl kan trafikhuvudmannen vara skyldig att anordna färdtjänst mellan den kommunen och andra kommuner. Trafikhuvudmannen skall vidare pröva frågor om tillstånd till färdtjänst, vilket dock inte utesluter att kommunen svarar för beredningen av ärendet. I förarbetena till lagen om färdtjänst (prop. 1996:97:115 s. 41) anförde regeringen följande.
En skyldighet för trafikhuvudmannen att i varje tillståndsärende låta kommunen yttra sig bör införas. Om så befinns lämpligt kan trafikhuvudmannen och kommunen komma överens om att ansökan ges in direkt till kommunen, som då bereder ärendet. Kommunen kan då också ge förslag till beslut, inkl. vilka villkor som bör gälla för tillståndet (färdmedel, antal resor per tidsperiod, geografisk räckvidd, om ledsagare behövs, om samåkning är möjlig osv.) varefter trafikhuvudmannen beslutar.
2.3.5 Resenärens egenavgift
Kommunerna skall, enligt 11 § lagen (1997:736) om färdtjänst, som huvudregel fastställa grunderna för avgifterna inom färdtjänsten. I det fall trafikhuvudmannen ansvarar för färdtjänst är det landstinget och de kommuner som överlåtit ansvaret för färdtjänst till trafikhuvudmannen som gemensamt beslutar om grunderna för avgifterna. Detta gäller bara när landstinget och berörda kommuner är länstrafikansvariga. Om oenighet råder om avgifternas storlek, beslutar regeringen. Om landstinget och de kommuner som överlåtit sin uppgift att besluta är överens, kan enbart kommunerna bestämma avgiften.
Grunderna för avgifterna skall anges i den trafikförsörjningsplan för färdtjänsten som kommunen varje år skall anta enligt lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik.
I förarbetena till lagen om färdtjänst (prop. 1996/97:115 s. 57) anförde regeringen bl.a. följande.
Eftersom färdtjänstresandets omfattning beror på många sammanhängande faktorer, bör priset liksom nu bestämmas lokalt. Den avgift
SOU 2003:87 Färdtjänsten
51
som resenären skall betala vid färdtjänst bestäms, såsom en huvudregel, av kommunen. Avgiften skall vara skälig och får inte överstiga tillståndsgivarens självkostnad. Avgifterna kan, även med en sådan princip, komma att skilja sig åt mellan landets olika kommuner. Detta är dock inte något principiellt annorlunda än att kollektivtrafiktaxan varierar mellan de olika länen. Skillnaderna i avgifterna för färdtjänsten kan dock beräknas bli mindre när ansvaret för färdtjänsten förs över till trafikhuvudmannen. Härtill kommer att trafikhuvudmannen då kan samordna de båda trafikformerna på ett helt annat sätt än om ansvaret är delat. Tillgängligheten för funktionshindrade inom kollektivtrafiken kan då bli avsevärt bättre. En varierad prissättning under dygnets olika timmar, vilket förekommer för linjetrafiken, kan vara motiverad, t.ex. med rabatter under tider då taxitrafiken har god kapacitet. På andra tider på dygnet, särskilt när det över huvud taget inte finns någon linjetrafik, kan det vara motiverat med högre priser för färdtjänsten.
I Svenska Kommunförbundets färdtjänsthandbok s. 110 ff finns en utförlig beskrivning av olika exempel på avgiftssystem för färdtjänsten i kommunerna. Enligt redovisningen varierar egenavgifterna inom färdtjänsten avsevärt mellan kommunerna beroende på vilka utgångspunkter man haft för taxesättningen. Enligt beskrivningen finns det stora skillnader, såväl när det gäller taxans konstruktion och sättet att beräkna egenavgiften som när det gäller avgiftens storlek.
2.4 Den nordiska konventionen om socialt bistånd och tjänster
Av 1 § lagen (1995:479) om nordisk konvention om socialt bistånd och sociala tjänster (prop. 1994/95:149, 1994/95:SoU19, rskr. 1994/95:298) framgår att den konvention mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige om socialt bistånd och sociala tjänster skall gälla som lag här i landet.
Konventionen trädde i kraft den 1 oktober 1996. Den gäller för alla personer som är bosatta i ett nordiskt land och även för alla nordiska medborgare oavsett bosättningsland. Syftet med konventionen är att underlätta den fria rörligheten i Norden genom att förhindra att det uppstår bristfälligheter i den sociala tryggheten, då man flyttar från ett nordiskt land till ett annat.
Konventionen innehåller bestämmelser om bl.a. socialt bistånd, bidragsförskott och färdtjänst. Enligt artikel 10 i konventionen skall kommunerna i gränsområdena mellan de nordiska länderna
Färdtjänsten SOU 2003:87
52
samarbeta för att genom sina system för färdtjänst göra det möjligt för handikappade och äldre personer att resa till en grannkommun i det andra landet på samma sätt som en grannkommun innanför det egna landets gränser. I förarbetena (prop. 1994/95:149 s. 17) till lagen om nordisk konvention om socialt bistånd och sociala tjänster uttalas att artikel 10 i första hand ses som en möjlighet för gränskommunerna. De skall försöka uppnå överenskommelser med grannkommuner på andra sidan gränsen. Den aktuella artikeln är tillämplig inte bara på kommuner som ligger t.ex. längs den svenskfinska gränsen eller svensk-norska gränsen, utan också på kommunerna på respektive sida av Öresund (prop. 1994/95:149 s. 17).
Av 3 § andra stycket lagen om nordisk konvention om socialt bistånd och sociala tjänster framgår att till uppfyllande av artiklarna 9 och 10 får kommuner och landsting, utan hinder av annars gällande bestämmelser, själva fatta de beslut och ingå de överenskommelser som enligt konventionen är en uppgift för de ansvariga myndigheterna i respektive land. De ansvariga myndigheterna skall underrätta Socialstyrelsen om sådana beslut och överenskommelser. Den ifrågavarande bestämmelsen föreskriver en behörighet för bl.a. kommuner att som i ett led i det samarbete som åligger dem fatta beslut och ingå överenskommelser med ansvariga myndigheter i ett annat nordiskt land, se prop. 1994/95:149 s. 17.
Enligt 3 § lagen (1997:736) lagen om färdtjänst ansvarar varje kommun, såvitt gäller kommuninnevånarna, för att färdtjänst anordnas inom kommunen och, om det finns särskilda skäl, mellan kommunen och en annan kommun. Lagen (1997:735) om riksfärdtjänst föreskriver att tillstånd till riksfärdtjänst skall meddelas om bl.a. resan görs inom Sverige från en kommun till en annan kommun.
53
3 Riksfärdtjänsten
3.1 Historik
Riksfärdtjänsten inrättades år 1980 som en försöksverksamhet. Verksamheten permanentades den 1 januari 1984 och ansvaret lades på dåvarande Transportrådet. Det tillfälligt inrättade organet Styrelsen för riksfärdtjänst fick ansvaret för verksamheten fr.o.m. år 1992. Styrelsen avvecklades under första halvåret 1994 med anledning av riksdagens beslut våren 1993 om att ansvaret för riksfärdtjänsten fr.o.m. den 1 januari 1994 helt skall ligga hos respektive kommun. Fram till år 1994 delades kostnaden mellan resenären och staten. Kommunerna hade därutöver vissa kostnader för anslutningsresor med den kommunala färdtjänsten. Kostnadsansvaret överfördes fr.o.m. år 1994 från staten till kommunerna. Det tidigare statliga anslaget för riksfärdtjänst överfördes till det statliga utjämningsbidraget till kommuner.
3.2 Tillstånd till riksfärdtjänst m.m.
Med riksfärdtjänst avses resor mellan kommuner, där kommunen ger tillstånd och lämnar ersättning för kostnader utöver normala reskostnader för personer som till följd av ett stort och varaktigt funktionshinder måste resa på ett särskilt kostsamt sätt. När det gäller riksfärdtjänst är det således fråga om att lämna ersättning för reskostnaden i stället för att tillhandahålla en tjänst, men det inträffar dock att kommunerna också tillhandahåller resan. Bestämmelser om riksfärdtjänst finns i lagen (1997:735) om riksfärdtjänst, vilken trädde i kraft den 1 januari 1998 och då ersatte lagen (1993:963) om kommunal riksfärdtjänst.
Av 4 § lagen om riksfärdtjänst framgår att frågor om tillstånd prövas av den kommun där den sökande är folkbokförd. Kommunen kan överlåta sina uppgifter till en trafikhuvudman, se avsnitt 2.3.4.
Riksfärdtjänsten SOU 2003:87
54
Ledsagare
Med ledsagare i 6 § lagen om riksfärdtjänst avses en person som måste medfölja tillståndshavaren för att denne skall kunna genomföra en riksfärdtjänstresa. I likhet med vad som gäller för färdtjänsten skall behovet av ledsagare vara knutet till själva resan och inte till t.ex. vistelsen vid resmålet.
Resenärens egenavgift
Enligt 8 § lagen om riksfärdtjänst skall den som fått tillstånd att resa med riksfärdtjänst betala en egenavgift för resan. Avgiften skall uppgå till ett belopp som motsvarar normala reskostnader med allmänna färdmedel. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om dessa avgifter genom förordningen (1993:1148) om egenavgifter vid resor med riksfärdtjänst. Regeringen bestämmer följaktligen vilken avgift riksfärdtjänstresenären skall betala. Avgiften bör enligt uttalanden i prop. 1992/93:150 bil. 5 motsvara normala reskostnader vid resa med 2 klass tåg med SJ.
Ersättning för en riksfärdtjänstresa lämnas med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan reskostnaden inklusive kostnaden för ledsagares resa och egenavgifter. Det är således tillståndshavarens merkostnader som skall ersättas. Ersättningen betalas till den som utfört transporten eller till den som har betalat transporten.
55
4 Handikappolitiken
Som nämnts är ett av syftena med lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik, lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst att kollektivtrafiken skall bli mera tillgänglig för funktionshindrade och att kostnaderna för färdtjänsten och riksfärdtjänsten skall begränsas genom ändrat resande, främst genom fler resor i linjetrafiken och genom ökad samordning av såväl färdtjänst och riksfärdtjänst som ordinarie kollektivtrafik. I lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik ges trafikhuvudmannen en skyldighet att verka för en ökad handikappanpassning av all den trafik som huvudmannen har ansvar för.
Nämnda lagar får således anses ha en stark anknytning till den förda handikappolitiken.
4.1 Tidigare åtgärder för att öka tillgängligheten för funktionshindrade i transportsystemet
Sedan mitten av 1970-talet har ett flertal utredningar och utvärderingar gjorts, betänkanden lagts fram och lagar ändrats, i syfte att förbättra funktionshindrades möjligheter att nyttja transportsystemet. I 1979 års trafikpolitiska beslut uttalade riksdagen att trafikpolitiken skall tillförsäkra medborgarna en tillfredställande transportförsörjning (prop. 1978/79:99, bet. 1978/79:TU18, rskr. 1978/79:419). Som en följd av beslutet utfärdades lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik.
Enligt lagen skall tillsynsmyndigheterna och trafikutövarna se till att kollektivtrafiken anpassas med hänsyn till funktionshindrade. Detta gäller såväl vid planeringen av kollektivtrafiken som vid dess genomförande. Vidare skall de färdmedel som används vara lämpade för funktionshindrade resenärer.
I 1988 års trafikpolitiska beslut förespråkades en helhetssyn på samhällets olika insatser, som kommunal färdtjänst, bilstöd,
Handikappolitiken SOU 2003:87
56
handikappanpassning av kollektivtrafik m.m. (prop. 1987/88:50, bet. 1987/88:TU15, rskr. 1987/88:201). En målsättning som angavs var att ge funktionshindrade och äldre ökad frihet vid val av färdmedel, samtidigt som det konstaterades att detta inte var möjligt förrän kollektivtrafiken på ett bättre sätt motsvarade dessa gruppers behov.
Under 1990-talet har riksdagen fattat flera beslut av betydelse för arbetet med tillgänglighet för funktionshindrade, bl.a. att Vägverket inom ramen för sitt sektorsansvar bör verka för att hänsyn tas till funktionshindrades behov inom hela vägtransportsystemet (prop. 1995/96:131, bet. 1995/96:TU18, rskr. 1996/97:99). Genom det forskningspolitiska beslutet (prop. 1996/97:5, bet. 1996/97:UbU3, rskr. 1996/97:99) gavs Kommunikationsforskningsberedningen resurser till forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet om kollektiv persontrafik och samhällsbetalda resor.
Inom ramen för riksdagens beslut om riktlinjer för inriktningen av trafikens infrastruktur för perioden 1998−2007 (prop. 1996/97:53, bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174) avsattes 1,5 miljarder kronor i statsbidrag fr.o.m. år 1998 t.o.m. år 2002 till anpassning av kollektivtrafiken och den fysiska miljön till funktionshindrades förutsättningar.
Regeringen beslöt den 1 juli 1993 att en särskild utredare skulle tillkallas med uppgift att lägga fram förslag om en bättre samordning i länen av offentligt betalda resor. Utredningen antog namnet Samreseutredningen. Den 27 juni 1995 överlämnade utredningen sitt delbetänkande ”Allmänna kommunikationer – för alla?” (SOU 1995:70).
I propositionen (prop. 1997/98:56) Transportpolitik för en hållbar utveckling anförde regeringen att ytterligare åtgärder krävs för att anpassa tranportsystemet till barns, äldres och funktionshindrades behov av tillgänglighet, säkerhet och god miljö. Regeringen anförde vidare att varje del i reskedjan måste vara tillgänglig för att funktionshindrade skall kunna resa. Regeringen underströk betydelsen av en samordning mellan olika trafikslag och trafikformer.
Genom riksdagens beslut (bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266) om nyssnämnda proposition beslöts även att en ny myndighet, Rikstrafiken, skulle inrättas den 1 juli 1999. Rikstrafiken skall bl.a. verka för att anpassningen av kollektiva färdmedel till funktionshindrades behov samordnas mellan olika trafikslag. Denna uppgift
SOU 2003:87 Handikappolitiken
57
låg tidigare på Vägverket. Enligt 4 § förordningen (1980:398) om handikappanpassad kollektivtrafik skall Vägverket, Banverket, Luftfartsverket och Sjöfartsverket, vart och ett inom sitt område, initiera, planera och följa upp anpassningen av kollektivtrafiken till funktionshindrade.
Den 30 mars 2003 redovisade Rikstrafiken en strategi för hur transportsystemet till år 2010 kan bli tillgängligt för personer med funktionshinder. Strategin har utarbetats i nära samarbete med respektive trafikverk.
4.2 Den nationella handlingsplanen för handikapppolitiken
I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79, bet. 1999/2000:SoU14, rskr. 1999/2000:240) fastslås tre nationella mål. De tre målen är
1. en samhällsgemenskap med mångfald som grund
2. att samhället utformas så att människor med funktionshinder i
alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet,
3. jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och
män med funktionshinder.
Arbetet skall särskilt inriktas på att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i samhället för människor med funktionshinder, att förebygga och bekämpa diskriminering av personer med funktionshinder och att ge barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder förutsättningar för självständighet och självbestämmande.
I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken redovisas flera konkreta och klart avgränsade mål inklusive tidsram vad avser förbättrad tillgänglighet till offentlig miljö och kommunikationer. Ett av dessa mål är att kollektivtrafiken bör vara tillgänglig för funktionshindrade senast år 2010. Med hänvisning till statsbidraget på 1,5 miljarder kronor till anpassning av den lokala och regionala kollektivtrafiken för år 1998 t.o.m. år 2002 bedömde dock regeringen att stora delar av kollektivtrafiken borde kunna vara tillgänglig för funktionshindrade redan år 2003 (prop. 1999/2000:79 s. 54). Riksdagen har beslutat att statsbidraget, med oförändrad totalram, får disponeras t.o.m. år 2004 (prop. 2001/02:20, 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126).
Handikappolitiken SOU 2003:87
58
Några förslag eller målsättningar vad gäller färdtjänsten eller riksfärdtjänsten gavs inte i den nationella handlingsplanen utan i stället konstaterades att regeringen givit Vägverket i uppdrag att redovisa tillståndet och utvecklingen inom färdtjänsten.
4.3 Utvärdering av handikappolitiken inom transportområdet
Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Kommunikationsforskningsberedningen (Vinnova) och Statens Järnvägar fick i december 1998 i uppdrag av regeringen, K98/2302/4, att utvärdera handikappolitiken inom transportområdet. I Vägverkets publikation 2001:125, Utvärdering av handikappolitiken inom transportområdet, redovisas resultatet av aktuell utvärdering.
Något helt entydigt svar på hur framgångsrik den statliga handikappolitiken har varit ger inte utvärderingen, vilket beror bl.a. på att frågan är invecklad och att det råder brist på data.
Enligt utvärderingen finns det fortfarande brister i transportsystemet som hindrar eller försvårar resandet för funktionshindrade. Det konstateras dock att den utveckling som sker är positiv. Vidare pekas på att den statliga handikappolitiken på flera sätt varit aktiv och stödjande för den utveckling som skett och som sker, särskilt vad gäller kollektivtrafiken. För att funktionshindrade i ökad utsträckning skall kunna använda transportsystemet på egen hand och för att de mål som satts upp skall kunna nås är det enligt utvärderingen nödvändigt att tranportsystemet fortsättningsvis utvecklas genom åtgärder som bidrar till
1. en väl fungerande allmän kollektivtrafik,
2. en väl fungerande färdtjänst,
3. bra utformade och fungerande allmänna platser och
4. säkra och tillgängliga trafikmiljöer som sköts och underhålls väl
samt ökad kunskap om funktionshindrade och personbilstrafik.
I utvärderingen konstateras att utvecklingen av den allmänna kollektivtrafiken, inte ens utifrån de mest positiva bedömningarna, innebär möjligheter för alla funktionshindrade att resa på egen hand med all kollektivtrafik. Det konstateras även att en fortsatt god utveckling av den allmänna kollektivtrafiken innebär att huvuddelen av de personer som har ett funktionshinder kan använda kollektivtrafiken på lika villkor som dem som inte har
SOU 2003:87 Handikappolitiken
59
något funktionshinder. Enligt utvärderingen leder dock den nämnda utvecklingen inte till att alla brister som finns blir åtgärdade. För ett antal funktionshindrade, kanske i storleksordningen 50 000–200 000 personer, kommer enligt utvärderingen därför en väl fungerande färdtjänst även fortsättningsvis att behövas.
4.4 Utvecklingen av vägtransporter för funktionshindrade
Färdmedel
Enligt utvärderingen är bilen det vanligaste färdmedlet för funktionshindrade. Någon särskild utveckling av bilen utifrån funktionshindrades synpunkter har enligt utvärderingen inte skett men många av de förbättringar som gjorts, t.ex. förbättrade möjligheter till individuell inställning av stolar, ratt och ibland pedaler, är av stort värde för många funktionshindrade.
I utvärderingen konstateras att det under senare år har skett stora förändringar beträffande design och funktion för att höja komfort, säkerhet och kvalitet i bussar. Vid utgången av år 2001 bedöms tre av fyra bussar i tätortstrafik vara av typen låggolv eller lågentré. Av bussar i regional trafik är det enligt utvärderingen dock mindre än var fjärde buss som är av sådan typ. Enligt utvärderingen kan regionalbussar i stället ha anpassade insteg och andra anordningar.
Infrastruktur
Den infrastruktur inom vägtransportsystemet som främst påverkar resenärerna utgörs enligt utvärderingen av vägar, gator, gång- och cykelbanor, parkeringsplatser och bytespunkter för resor. Antalet bytespunkter uppgår till närmare 120 000 stycken. Det ur tillgänglighetssynpunkt många gånger mest avgörande är drift- och underhåll av infrastrukturen, t.ex. standard på beläggningar och snö- och halkbekämpning.
Handikappolitiken SOU 2003:87
60
Information
Enligt utvärderingen varierar informationsutbudet mycket på olika håll i landet. Trafikhuvudmännen använder t.ex. olika symboler för att beskriva tillgänglig kollektivtrafik.
Alla trafikhuvudmän ger ut tidtabeller och har trafikupplysning per telefon om sin trafik. Trafikhuvudmännen har även information om sin trafik på Internet.
Biljettsystemen är lika i ett flertal av länen vilket underlättar för resenärer som reser över en eller flera länsgränser. I enstaka fall saknas dock helt samarbete mellan länen om biljetter eller taxestruktur.
Problemområden
Enligt utvärderingen är infrastrukturen och ej fungerande ”helareskedjor” de största problemen för funktionshindrade personer.
4.5 Mer tillgänglig kollektivtrafik − år 2003
I detta avsnitt redovisas uppgifter från Svenska Lokaltrafikföreningen om bl.a. hur kollektivtrafiken är tillgänglig för funktionshindrade och samverkan mellan olika trafikhuvudmän under år 2003. I bilaga 5 redovisar Leif Jeppsson och Maria Lundgren, experter i utredningen, synpunkter där de framhåller att kollektivtrafiken inte fungerar bra för vissa grupper av funktionshindrade.
Ett av syftena med handikappolitiken är att den linjelagda trafiken genom olika åtgärder beträffande fordon, information och personlig service, närmiljö vid terminaler och hållplatser skall göras tillgänglig för funktionshindrade samt att särlösningar, ofta med mindre fordon, skall samordnas. Detta ställer krav på långtgående samverkan mellan de skilda huvudmännen, dvs. kommuner, landsting och trafikhuvudmän. Förslag på sådan samverkan presenterades bl.a. av Samreseutredningen i slutbetänkandet ”Allmänna kommunikationer – för alla?” (SOU 1995:70).
SOU 2003:87 Handikappolitiken
61
Aktuell samverkan
I alla län eller regioner finns idag ett etablerat samarbete mellan kommuner, landsting och trafikhuvudmän när det gäller linjetrafik, skolskjuts, färdtjänst och sjukresor. Samarbetet tar sig olika uttryck; i några fall har kommunerna överlåtit sina uppgifter inom färdtjänsten till länets trafikhuvudman (Örebro, Blekinge, Värmlands, Gävleborgs, Hallands och Stockholms län), i andra län har vissa av färdtjänstens uppgifter (upphandling av trafiken, handhavandet av beställnings- och bokningsfunktionen samt legitimering) lagts på trafikhuvudmannen. Den möjlighet som finns för landets kommuner att överlåta sina uppgifter beträffande färdtjänsten till trafikhuvudmännen har således utnyttjats på flera håll och processen att överlåta allt fler färdtjänstuppgifter från kommun till trafikhuvudman fortsätter i såväl de större regionerna som Västtrafik och Skåne som i t.ex. Jönköpings, Kronobergs, Kalmar och Västernorrlands län.
Statsbidrag
I samband med ikraftträdandet av lagen om färdtjänst, lagen (1997:735) om riksfärdtjänst och lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik beviljade statsmakterna resurser och fastställde ett regelverk för statsbidrag för att påskynda införandet av åtgärder för att öka kollektivtrafikens tillgänglighet för de funktionshindrade. Ansvaret för bidragshanteringen lades på Vägverket som kan bevilja bidrag till och med år 2004. Ramen för de statliga bidragen, som förutsätter en lika stor medfinansiering från kommuner, landsting eller trafikhuvudmän uppgår till 1,5 miljarder kr. Till och med år 2002 har statliga bidrag på 981 miljoner kr använts. För perioden fram t.o.m. 2004 återstår således ca 520 miljoner kr av de avsatta statliga medlen.
Under perioden 1998–2002 har bidrag (miljoner kr) lämnats till följande områden:
Handikappolitiken SOU 2003:87
62
Tabell 4.1
Fordon 427 Terminaler, hållplatser 335 Utbildningsinsatser 5 Samordningsinsatser 10 Info- och betalsystem 84 Flygplatser och kajanläggningar/fartyg 21 Övriga anläggningar (gång- och cykelvägar, liftar/hissar etc.) 99 Totalt 981
Effekter inom linjetrafiken
Den mest påtagliga åtgärden när det gäller ökad tillgänglighet inom kollektivtrafiken är utvecklingen av fordon. I flertalet län har i dagsläget fordonen i tätortstrafiken anpassats till funktionshindrade, på så sätt att låggolvs- och lågentréfordon numera är vanligare än fordon med högre insteg. I flertalet län består tätortstrafikens fordon till mer än 80 % av låggolvsfordon. Inom SLområdet är andelen med sådana anpassade fordon i tätortstrafiken ca 35 %, i Dalarna ca 90 % och i Halland är andelen ca 90 %. Andelen anpassade fordon ökar successivt i takt med den upphandling av trafik som sker.
Det sker även fortlöpande en satsning på den spårbundna trafiken. Lågentréfordon finns inom spårvägstrafiken i Norrköping, Göteborg och Stockholm. I tunnelbanan i Stockholm har alla stationer försetts med hissar och automatisk dörröppning har införts i 65 % av alla entréer. Merparten av alla pendeltågsstationer inom SL-området med nivåskillnader har hissar. I pågående upphandling av vagnar ingår golv i plattformsnivå med utskjutbara ramper i vissa dörrar.
Gradvisa förändringar har skett även när det gäller informationssystem. Vid de senaste upphandlingarna har 65 % av fordonen haft system för automatiska hållplatsutrop och 60 % av trafikhuvudmännen har haft yttre högtalare på de upphandlade fordonen. Pratorer används av nio trafikhuvudmän i den nyligen upphandlade trafiken och information om trafiken för synsvaga kan hos sju trafikhuvudmän fås via internet. Utvecklandet av fordonsdatorer gör det möjligt att utöka och uppgradera
SOU 2003:87 Handikappolitiken
63
information via elektroniska skyltar/monitorer på hållplatser. Flera trafikhuvudmän redovisar på internet tidtabeller och störningar i trafiken.
Via Svenska Lokaltrafikföreningens nätverk sprids information om möjlighet att använda IT-lösningar när det gäller trafikantinformation särskilt anpassade för personer med funktionshinder.
Samverkan mellan intressenter
En ökad tillgänglighet till kollektivtrafiken kan inte uppnås utan samverkan med övriga intressenter, i första hand handikapporganisationerna och kommunerna. I alla län finns idag sådan samverkan. Via Vägverkets regionala handikappråd sker regelmässigt ett informationsutbyte med handikapporganisationerna. På central nivå sker motsvarande informationsutbyte inom Vägverkets handikappråd och numera även inom Banverkets Tillgänglighetsråd samt Rikstrafikens rådgivande delegation för handikappfrågor.
Inom SL-området sker ett nära samarbete mellan SL och Färdtjänstnämnden kring frågor som rör utveckling av ett effektivare och allt mer anpassat persontransportsystem. Detta arbete har resulterat i en gemensam verksamhetsplan.
Nya trafikformer
I fler än 60 av landets kommuner finns idag servicelinjer och flexlinjetrafik. Med detta avses trafik, oftast inom tätorter, med mindre bussar vilka i första hand utnyttjas av trafikanter som tidigare var beroende av färdtjänst med personbil. Trafiken, som är en mellanform av reguljär linjetrafik och individuell färdtjänst, kan vara antingen linjelagd eller anropsstyrd. Ibland är den öppen för samtliga resenärer men i vissa fall öppen endast för äldre och personer som är legitimerade för färdtjänst. Trafiken är ofta ”portnära”, dvs. trafiksystemet kan komma mycket nära den resandes start- och målpunkt.
Den ovan beskrivna typen av linjetrafik har nyligen införts även i landsbygdstrafiken. I dessa fall benämnes den vanligtvis Närtrafik vilken utgör en trafikform som i en nära framtid kommer att vara öppen och i vissa fall ersätta färdtjänst, sjukresor och även skolskjuts.
Handikappolitiken SOU 2003:87
64
4.6 Handikappombudsmannen
Enligt 1 § lagen (1994:749) om Handikappombudsmannen har Handikappombudsmannen till uppgift att bevaka frågor som angår funktionshindrade personers rättigheter och intressen. Målet för ombudsmannens verksamhet skall vara att personer med funktionshinder ges full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor. Handikappombudsmannens verksamhet skall avse uppföljning och utvärdering av nyssnämnda frågor.
I Handikappombudsmannens arbete ingår att motverka diskriminering av funktionshindrade. En viktig utgångspunkt för denna bevakning är FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionshinder delaktighet och jämlikhet.
Handikappombudsmannen skall vidare verka för att brister i lagar och andra författningar i fråga om personer med funktionshinder avhjälps.
Av 4 § lagen om Handikappombudsmannen framgår att myndigheter, landsting och kommuner som har skyldighet att fullgöra uppgifter som rör personer med funktionshinder, skall på ombudsmannens uppmaning lämna uppgifter till Handikappombudsmannen om sin verksamhet. De är också skyldiga att på ombudsmannens uppmaning komma till överläggningar med denne.
Frågor om exempelvis färdtjänst kan aktualiseras hos Handikappombudsmannen på olika sätt. Många enskilda vänder sig till ombudsmannen för juridisk rådgivning medan andra lämnar anmälningar till denne om t.ex. egenavgifter eller begränsningar av antalet resor. Att handlägga anmälningsärenden tillhör kärnverksamheten hos en ombudsman.
65
5 Vägverkets utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten
5.1 Bakgrund
Regeringen har gett Vägverket, Luftfartsverket, Banverket, Sjöfartsverket, SJ och Kommunikationsforskningsberedningen i uppdrag att utvärdera handikappolitiken inom transportområdet. Regeringsuppdraget, K98/2302/4, omfattar samtliga trafikslag och transportformer. Inom ramen för regeringsuppdraget har Vägverket vidare givits i uppdrag, rskr. 1999/2000:85, att redovisa tillståndet och utvecklingen inom färdtjänsten avseende perioden januari 1998 – den 30 september 2000. Underhand har Vägverket anmodats att inkomma med förslag på förändringar.
I en delrapport redovisas en utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten som gjorts ur ett producentperspektiv, Vägverkets publikation nr 2000:103 (nedan kallad producentpublikationen), och i en andra delrapport redovisas en utvärdering av ifrågavarande verksamheter som gjorts ur ett resenärsperspektiv, Vägverkets publikation nr 2001:43 (nedan kallad resenärspublikationen). I Vägverkets publikation 2001:86 (nedan kallad rättsfallspublikationen) biläggs ytterligare en rapport, som bygger på studium av rättsfall och som visar tillämpning och effekter av lagen (1997:736) om färdtjänst i jämförelse med socialtjänstlagens (1980:620) tidigare bestämmelser om färdtjänst. I Vägverkets slutrapport, publikation nr 2001:95, sammanfattas resultaten av det arbete som bedrivits avseende färdtjänsten inom de nämnda uppdragen. Slutrapporten innehåller såväl analys som slutsatser och förslag på en mer övergripande nivå. Vägverkets redovisning i slutrapporten har remissbehandlats. Remissyttrandena och en sammanställning av dessa finns tillgängliga i Näringsdepartementet (dnr N2000/8680/TP).
Nedan följer sammanfattande beskrivningar av de publikationer som redovisas ovan.
Vägverkets utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
66
5.2 Utvärdering av ny lagstiftning för färdtjänst och riksfärdtjänst ur ett producentperspektiv (publikation nr 2000:103)
Uppdragets genomförande
Vägverkets utvärdering av lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst ur ett producentperspektiv har utförts i samarbete med flera myndigheter. Därvid har man gjort nya undersökningar samt utnyttjat tidigare genomförda undersökningar och offentlig statistik.
De nya undersökningarna har utgjorts av en kvantitativ del med en brevenkät till samtliga kommuner och en kvalitativ del med djupintervjuer och litteraturstudier. Djupintervjuer har bl.a. gjorts med färdtjänsthandläggare i 35 kommuner
Vid utvärderingen har hänsyn tagits till tidigare undersökningar av Socialstyrelsen, Statskontoret, Svenska Kommunförbundet och Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA).
I Producentpublikationen redovisas tillståndet och utvecklingen inom främst färdtjänsten avseende perioden den 1 januari 1998 – den 30 september 2000.
Producentpublikationens innehåll
Den nu aktuella publikationen innehåller avsnitt som berör olika frågor inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten. Av intresse för utredningens arbete är framför allt avsnitten åtgärder för att påverka resandet, oklarheter vid tillämpning av ny lagstiftning, avgifter för färdtjänst och kollektivtrafik och effekter för resenären. Nedan följer vissa sammanfattande beskrivningar av producentpublikationen.
5.2.1 Åtgärder för att påverka resandet
Enligt utvärderingen har kommunerna genomfört flera åtgärder för att påverka kostnaderna för färdtjänsten. Under 1980-talet var det många kommuner som beslutade om begränsningar av antalet resor inom färdtjänsten och kommunerna försökte då också att främja samåkning. Under 1990-talet har kommunerna i stället lagt tonvikten på att öka tillgängligheten för funktionshindrade till den
SOU 2003:87 Vägverkets utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten
67
allmänna kollektivtrafiken. Antalet fordon och hållplatser som anpassats till funktionshindrade har enligt utvärderingen ökat genom målmedvetna satsningar och statliga bidrag.
Åtgärder som påverkar resandet är enligt utvärderingen informationen om färdtjänsten och förbättringar i kollektivtrafiksystemet, ändrade bestämmelser om färdtjänst, kommunens handläggning av ärenden om färdtjänst, ökad tillgänglighet till kollektivtrafiksystemet, statsbidrag i syfte att förbättra funktionshindrades tillgänglighet till kollektivtrafiken och kunskapsnivån hos ansvariga för färdtjänsten.
Information om färdtjänsten
Utvärderingen visar att en stor majoritet av kommunerna har tagit fram skiftlig information om tillgången till färdtjänst och riksfärdtjänst i den egna kommunen och om ansökningsförfarandet. I de allra flesta kommuner saknas dock enligt utvärderingen information om färdtjänsten och riksfärdtjänsten som är särskilt anpassad till olika grupper av funktionshindrade.
Information om förbättringar i kollektivtrafiksystemet
Den information som ges om möjligheten att resa med allmän kollektivtrafik är enligt utvärderingen begränsad. Trafikhuvudmännen har dock bra information beträffande linjerna eller områdena där kollektivtrafiken har tillgång till fordon som är anpassade för funktionshindrade.
Ändrade bestämmelser om färdtjänst
Enligt utvärderingen anser många kommuner att lagen (1997:736) om färdtjänst är mer restriktiv vad gäller att lämna tillstånd till färdtjänst än tidigare bestämmelser i socialtjänstlagen (1980:620). I utvärderingen konstateras att en majoritet av kommunerna, drygt 75 %, sedan lagen om färdtjänst trädde i kraft, beslutat om ändrade föreskrifter avseende färdtjänsten. I vissa kommuner kräver man att den funktionshindrade skall lämna in utlåtande från en läkare
Vägverkets utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
68
eller en arbetsterapeut som bekräftar svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationer.
Ungefär hälften av kommunerna anger att den nya lagstiftningen avseende färdtjänst och riksfärdtjänst lett till en mer restriktiv bedömning av rätten till ledsagare under resan, 54 % när det gäller färdtjänsten och 43 % vad avser riksfärdtjänsten. De som inte längre får rätt till ledsagare har enligt utvärderingen i de flesta fall rätt att ha medresenär med på resan mot betalning. Enligt utvärderingen medför förändringar i rätten till ledsagare därför i de flesta fall att resan blir dyrare.
Av 3 § lagen om färdtjänst framgår att kommunen ansvarar för att färdtjänst anordnas inom kommunen och, om det finns särskilda skäl, mellan kommunen och en annan kommun. En kommun får för sina kommuninvånare anordna färdtjänst också i eller mellan andra kommuner. I utvärderingen pekas på att kommunerna hanterar bestämmelsen om reslängd på olika sätt. Som exempel kan anges att i 22 % av kommunerna får man resa inom den egna kommunen och ett antal km utanför kommungränsen, i 20 % av kommunerna får man enbart resa inom den egna kommunen och i 15 % av kommunerna får man resa inom den egna kommunen och ett antal km från den faktiska bostaden.
Tillstånd får enligt 9 § lagen om färdtjänst i skälig omfattning förenas med föreskrifter om bl.a. hur många resor tillståndet omfattar. Enligt utvärderingen är erfarenheten från flera kommuner att begränsningar i antalet resor i mycket liten omfattning påverkar kommunens kostnad, eftersom de som reser mycket normalt får utökat antal resor eller får dispens av annat slag. I en stor majoritet av kommunerna finns det inte några begränsningar av antal resor som får göras med färdtjänsten. Av kommunerna har 77 % inga begränsningar i antalet resor när det gäller taxiresor och 82 % inga begränsningar när det gäller resa med specialfordon.
Vad avser tid för resor konstateras i utvärderingen att det stora flertalet kommuner, 87 %, tillåter resa med såväl taxi som specialfordon under hela dygnet.
Kostnaden för beställningscentralen är enligt utvärderingen starkt beroende av öppettiden. I flera av kommunerna har man därför begränsat rätten att beställa färdtjänst till viss tid av dygnet. I 50 % av kommunerna är det krav på förbeställning av färdtjänst.
I utvärderingen konstateras att en viktig funktion för att öka möjligheten till samplanering av resor är att önskad avresetid får
SOU 2003:87 Vägverkets utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten
69
ändras. Samtliga stora kommuner, 92 % av de medelstora och 76 % av de små kommunerna tillämpar flexibla hämtningstider för att öka möjligheten till samordning.
Enligt utvärderingen är erfarenheten från flera håll i landet att uppehåll under en resa medför problem vid samordning av olika resor. Om en resenär önskar uppehåll, så innebär det i praktiken att resan knappast kan samordnas, eftersom man inte kan låta andra resenärer vänta vid uppehåll. Kortare uppehåll under resan för att uträtta ärenden eller dylikt får göras i 50 % av kommunerna.
Trafikförsörjningsplaner
I utvärderingen konstateras att det i lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik anges att kommunerna årligen skall anta en trafikförsörjningsplan för färdtjänsten och riksfärdtjänsten efter samråd med trafikhuvudmannen och landstinget i länet. Planen skall ange omfattningen av trafiken, grunderna för prissättningen samt miljöskyddande åtgärder. Har en kommun överlåtit sina uppgifter till trafikhuvudmannen, skall trafikhuvudmannens trafikförsörjningsplan omfatta även resor enligt dessa lagar. Trafikhuvudmannens plan skall också antas först efter samråd med kommuner och landsting i länet. Enligt utvärderingen samordnas trafikhuvudmännens trafikförsörjningsplaner i väldigt liten grad med kommunernas sådana planer för färdtjänst. Enligt statskontorets enkät finns det en trafikförsörjningsplan för färdtjänst i endast 20 % av kommunerna.
Ökad tillgänglighet till kollektivtrafiksystemet
Enligt utvärderingen har det under ett flertal år vidtagits åtgärder med syfte att förbättra tillgängligheten i kollektivtrafiksystemet. Det konstateras att färdtjänstberättigade är en av de grupper som har särskilt stor nytta av att kollektivtrafiken får ökad tillgänglighet. I utvärderingen redovisas en del av vad som gjorts under perioden 1988−1998 och under år 1999 för att öka tillgängligheten för funktionshindrade i kollektivtrafiken.
God gångmiljö och hög standard på hållplatserna i kombination med närheten till kollektivtrafik är enligt utvärderingen det som gör att rörligheten kan öka hos personer med funktionshinder.
Vägverkets utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
70
Under åren 1988–1998 har dock få kommuner vidtagit åtgärder för att förbättra anslutningsvägarna till hållplatserna. Av utvärderingen framgår att i 78 % av kommunerna har inget eller ganska lite genomförts när det gäller anslutningsvägarna.
Hållplatser och terminaler har enligt utvärderingen åtgärdats i betydligt större omfattning än anslutningsvägarna under samma tidsperiod. Det konstateras bl.a. att 63 % av de stora kommunerna har genomfört åtgärder på hållplatserna i stor eller ganska stor omfattning.
Ett stort hinder för många funktionshindrade är enligt utvärderingen nivåskillnader och trappsteg för att komma in i fordon. Det pekas på att problemen kan reduceras genom att golvet i bussen sänks eller att hållplatsytan höjs eller genom en kombination av båda dessa åtgärder. Den vanligaste åtgärden för att minska nivåskillnaden vid på- och avstigning är enligt utvärderingen att införa bussar med lågt golv eller låg entré. År 1998 uppskattades 60 % av fordonen i tätortstrafik ha låg entré och år 1999 67 % av fordonen. Enligt utvärderingen har ca 20 % av landsbygdstrafiken bussar med lågt golv eller låg entré. Under år 2000 har enligt utvärderingen antalet låggolvbussar fortsatt att öka genom att bidrag givits till investeringen.
I utvärderingen redovisas olika trafiklösningar som underlättar resandet för funktionshindrade. Servicelinjetrafik är busstrafik som vem som helst får åka med, men den är speciellt anpassad för personer med nedsatt rörlighet. Servicelinjerna körs med små bussar som har lågt insteg, rullstolsramp och inredning med extra ledstänger och handtag. Körtiden är anpassad så att föraren har tid att hjälpa resenärerna av och på bussen. Enligt utvärderingen är det vanligt att det förekommer servicelinjer i de stora och medelstora kommunerna.
Flexlinje är en trafik som i princip kör efter turlista, men endast till de hållplatser som någon förbeställt att få resa ifrån. I Göteborg har enligt utvärderingen flexlinjen vänt sig till färdtjänstberättigade och pensionärer.
I utvärderingen konstateras att det i de flesta stora och medelstora kommuner under år 1999 har genomförts någon eller några åtgärder för att öka tillgängligheten för funktionshindrade. Den vanligaste åtgärden är att man satt in låggolvbussar på vissa linjer. I de stora kommunerna har man arbetat mycket med förbättrad information, vilket gäller såväl information till funktionshindrade om trafiksystemet i form av tidtabellsinformation och trafik-
SOU 2003:87 Vägverkets utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten
71
upplysning, som information i trafiksystemet, t.ex. hållplatsutrop. I de medelstora kommunerna har trafiknätet och trafikutbudet enligt utvärderingen gjorts mer tillgängligt under år 1999 genom bl.a. servicelinjer och anropsstyrd trafik.
Bidrag
Enligt utvärderingen har 59 % av kommunerna genom trafikhuvudmannen ansökt om statsbidrag för handikappanpassning av kollektivtrafiken för perioden 1998−2002.
5.2.2 Olika tillämpning av lagen ( 1997:736 ) om färdtjänst
Vid aktuell utvärdering tillfrågades kommunerna om hur man i olika avseenden tillämpar lagen om färdtjänst. Nedan följer en redovisning av vad som framkommit vid utvärderingen härvidlag.
Medresenär
Enligt utvärderingen betraktas den som medresenär som själv inte har tillstånd att resa med färdtjänsten, men som reser tillsammans med någon som har färdtjänsttillstånd. Över 90 % av kommunerna tillåter enligt utvärderingen på ett eller annat sätt en medresenär. I 62 % av kommunerna tillåter man alltid en medresenär i färdtjänsten.
”funktionshinder, som inte endast är tillfälligt”
Av utvärderingen framgår att definitionen av rekvisitet ”funktionshinder, som inte endast är tillfälligt” i 7 § lagen (1997:736) om färdtjänst skiljer sig mellan de olika kommunerna. Den vanligaste tidsperioden är minst sex månader som tillämpas i 51 % av kommunerna. Minst tre månader används i 26 % av kommunerna och minst 12 månader används i 2 % av kommunerna.
Vägverkets utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
72
Särskilda skäl för färdtjänst till annan kommun
Kommunen skall enligt 3 § lagen om färdtjänst anordna färdtjänst till en annan kommun, om det finns särskilda skäl för det. Enligt utvärderingen varierar det som betraktas som särskilda skäl från kommun till kommun. Det vanligaste är att kommunen gör en bedömning i det enskilda fallet utan hänvisning till någon generell bestämmelse.
Funktionshinder
Enligt utvärderingen gör ett stort antal kommuner i dag en annan bedömning av begreppet ”funktionshinder” vid prövning av tillstånd till färdtjänst jämfört med tidigare lagstiftning. I 47 % av kommunerna har bedömningarna blivit striktare.
Tillgång till kollektivtrafik
Enligt lagen ska enbart förmågan att resa på egen hand och att använda allmänna kommunikationer ligga till grund för bedömning av behovet av färdtjänst. Vid bedömning av behovet av färdtjänst väger dock enligt utvärderingen vissa kommuner in tillgång till kollektivtrafik. I 52 % av kommunerna tar man i bedömningen av tillstånd till färdtjänst hänsyn till tillgången till kollektiva färdmedel
Individuella behov
Kommunerna har enligt utvärderingen blivit mer restriktiva när det gäller att tillgodose den färdtjänstberättigades individuella behov i färdtjänsten. På frågan om det finns möjlighet att få individuella behov tillgodosedda svarar dock 92 % av kommunerna ja.
5.2.3 Resenärens egenavgift
Av 10 § lagen (1997:736) om färdtjänst framgår att tillståndsgivaren får ta ut en avgift för resor med färdtjänst. Avgifterna skall vara skäliga och får inte överstiga tillståndsgivarens självkostnader. De huvudprinciper som finns för avgifter i färdtjänst är enligt
SOU 2003:87 Vägverkets utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten
73
utvärderingen, procentandel på taxameterpriset vid taxiresor, kollektivtrafiktaxa med eller utan tillägg och zontaxa. Av utvärderingen framgår att procent av taxameterbeloppet är den vanligaste principen, men att antalet kommuner som använder den har halverats sedan mitten av 1980-talet. Vanligast är att man övergår till en taxa som överensstämmer med eller liknar kollektivtrafiktaxan.
Avgifter för ledsagare och medresenär
I utvärderingen konstateras att en ledsagare är en person som inte reser av eget intresse, utan är med endast för att färdtjänstresenären ska kunna genomföra sin resa. Det konstateras även att i de kommuner där ledsagaren måste betala en avgift innebär det i praktiken att den färdtjänstresenär som behöver ledsagare måste betala en högre egenavgift, än den som inte behöver ledsagare. I 98 % av kommunerna betalar ledsagaren dock ingen avgift.
I 63 % av kommunerna betalar en medresenär samma avgift som färdtjänstresenären och i 2 % av kommunerna reser medresenären utan avgift.
5.2.4 Antalet färdtjänstberättigade och deras ålder
Antalet färdtjänstberättigade uppgick enligt utvärderingen år 1999 till 405 200 personer eller 4,6 % av Sveriges befolkning. Jämfört med år 1998 är det en minskning med ca 4 400 personer samtidigt som Sveriges befolkning har ökat, liksom andelen äldre i Sverige. Enligt utvärderingen har andelen av befolkningen som är färdtjänstberättigade minskat under hela 1990-talet från 5,1 % år 1990 till 4,6 % år 1999. Av utvärderingen framgår vidare att under senare delen av 1990-talet har antalet resor med färdtjänst haft en klar nedåtgående tendens, vilket gäller såväl det totala antalet resor som antal resor per färdtjänstberättigad. Enligt utvärderingen har år 1999 det totala antalet resor minskat till drygt 14,2 miljoner enkelresor vilket innebär ca 35 enkelresor per färdtjänstberättigad.
Enligt uppgifter från Statens institut för kommunikationsanalys uppgick antalet tillstånd till färdtjänst år 2001 till 403 000 och antalet resor inom färdtjänsten var under samma år 13 566 000. För
Vägverkets utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
74
riksfärdtjänsten uppgick antalet tillstånd år 2001 till 26 600 och antalet resor var under samma år 112 800.
I Statens institut för kommunikationsanalys rapport som avser år 2002 framgår att antalet tillstånd till färdtjänst under aktuellt år har minskat till 391 000. Antalet resor år 2002 med färdtjänst var 13 391 000. Under samma år reste 26 700 personer med riksfärdtjänsten. Antalet resor för riksfärdtjänsten uppgick år 2002 till 107 400.
Av institutets rapport framgår också att mer än 50 % av de som har tillstånd till färdtjänst är 80 år eller äldre.
5.2.5 Kostnaden för färdtjänsten
Enligt utvärderingen medförde färdtjänsten under år 1999 en total kostnad för Sveriges kommuner om 2,1 miljarder kr. Bruttokostnaden, dvs. kostnaden för färdtjänst inklusive kostnader för beställningscentraler och resenärernas egenavgifter, uppgick samma år till 2,4 miljarder kr. Kostnaderna för färdtjänst uppgick enligt Statens institut för kommunikationsanalys år 2001 till ca 2,2 miljarder kr. Enligt uppgifter inhämtade från Svenska Kommunförbundet uppgick kostnaderna för färdtjänst år 2002 till ca 2,4 miljarder kr.
5.3 Utvärdering av ny lagstiftning för färdtjänst och riksfärdtjänst ur ett resenärsperspektiv (publikation nr 2001:43)
Uppdragets genomförande
Ifrågavarande utvärdering av lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst ur ett resenärsperspektiv rör framför allt färdtjänsten. Utvärderingen grundar sig i huvudsak på 1 577 enkätsvar från färdtjänstberättigade i 18 kommuner och enkäter till ett urval av handikapp- och pensionärsorganisationer samt litteraturstudier. Arbetet med enkäten pågick under perioden den 23 november 2000 – den 2 januari 2001. Svarsfrekvensen var 46 % på enkäten till de färdtjänstberättigade. Det har vidare sänts enkäter till 117 stycken organisationer för funktionshindrade och pensionärer och av dessa har 74 stycken besvarat enkäten.
Vid utvärderingen har hänsyn tagits till tidigare undersökningar av bl.a. Socialstyrelsen, Statskontoret och Svenska Kommun-
SOU 2003:87 Vägverkets utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten
75
förbundet. Nedan följer vissa sammanfattande beskrivningar och utdrag ur resenärspublikationen.
5.3.1 Olika aspekter på färdtjänsten
Färdtjänstberättigade
I resenärspublikationen finns det inga uppgifter om hur många personer som fått avslag på sin ansökan om färdtjänst. Anledningen till uteblivna uppgifter härvidlag är att många kommuner inte för någon statistik över avslagsbeslut.
I enkäten till de färdtjänstberättigade (se ovan) har en majoritet angett att rörelsehinder är det huvudsakliga skälet till att man har färdtjänst. Det finns dock inte någon total statistik för landet över färdtjänstberättigades funktionshinder.
Av de som besvarat enkäten har 14 % angett att man under perioden 1998−2000 fått förändrade villkor för tillståndet till färdtjänst. En del av de färdtjänstberättigade anger att villkoren förbättrats under aktuell tidsperiod. När det gäller försämringar av villkoren för färdtjänst är det främst byte av färdmedel, möjligheten att ta med ledsagare och ett minskat antal resor som avses. De funktionshindrade som tillhör grupperna synsvaga och blinda är mest missnöjda med förändringarna i färdtjänsten. Detsamma gäller för den grupp av funktionshindrade som förvärvsarbetar. Man upplever att det blivit försämringar när det gäller bl.a. reskostnader, samåkning och möjligheten att ta med en medresenär.
Av enkätsvaren (se ovan) från brukarorganisationerna (organisationer för funktionshindrade och pensionärer) framgår bl.a. att många synskadade upplever det som svårt att få tillstånd till färdtjänst. Enligt brukarorganisationerna är de grupper som påverkats speciellt av förändringarna inom färdtjänsten, de som är beroende av ledsagare eller specialfordon och bor i glesbygd. Alla brukarorganisationer som besvarat enkäten vill ha ändrade bestämmelser i lagen (1997:736) om färdtjänst. Organisationerna efterfrågar bl.a. följande förändringar inom färdtjänsten:
• tydligare regler
• en nationellt enhetlig bedömning av bl.a. tillstånd till färdtjänst
• snabbare handläggning av ärenden
• mindre restriktiva bestämmelser
• fler resor per månad
Vägverkets utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
76
• möjligheter att resa hela dygnet
• möjlighet att ringa de lokala taxibolagen i stället för en beställningscentral
• samordning mellan grannkommuner
Information
Information om regler och resmöjligheter är enligt utvärderingen en förutsättning för att den färdtjänstberättigade skall kunna utnyttja färdtjänsten på ett bra sätt. Av svaren på enkäten till de färdtjänstberättigade framgår att 15 % angett att informationen är mycket dålig eller dålig om olika regler för färdtjänsten. Synskadade är i mycket större utsträckning missnöjda med informationen om färdtjänst än övriga grupper av funktionshindrade. Enligt utvärderingen tyder de synskadades missnöje med informationen på att denna inte anpassats för synskadades behov.
Ledsagare
Enligt utvärderingen har över hälften av kommunerna angett, att de efter det att lagen om färdtjänst trätt i kraft har en mer restriktiv tolkning av rätten till ledsagare. Brukarorganisationerna har påtalat att personer som behöver ledsagare har drabbats hårt av dessa förändringar. När tillståndet till färdtjänst inte omfattar en ledsagare, så måste den person som skall följa med den färdtjänstberättigade i de flesta fall antingen ordna egen transport, eller betala fullt pris för resan.
Resbehov
Av de som svarat på färdtjänstenkäten uppger 20 %, att de känner sig hindrade att resa så mycket som de skulle behöva. Störst andel personer som känner sig hindrade att resa finns bland synskadade och de som har psykiska funktionshinder.
Det är bestämmelser om t.ex. begränsningar av antalet resor, bristande möjligheter att beakta särskilda önskemål som funktionshindrade kan ha, möjligheten att ta med ledsagare, krav på bl.a. förbeställning och tidspassning samt avgifter för färdtjänsten som
SOU 2003:87 Vägverkets utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten
77
är de huvudsakliga skälen till att man känner sig hindrad att resa i den omfattning som det finns behov av.
Det finns också skillnader mellan olika åldersgrupper beträffande i vilken utsträckning man känner sig hindrade att resa. Enligt utvärderingen är det över 30 % av de som är i åldern 16–44 år som känner sig hindrade att resa så mycket de skulle behöva.
Av utvärderingen framgår att effekten av att den enskilde inte kan resa så mycket som han eller hon skulle behöva framför allt är, att man är hemma mer och att anhöriga och bekanta skjutsar i större omfattning. Andra effekter av ett begränsat resande är att den enskilde minskar på nöjen, fritidsaktiviteter, föreningsmöten och uppdrag. Det är framför allt personer med rörelsehinder eller med nedsatt syn som enligt utvärderingen blir mer beroende av bl.a. anhöriga för transporter.
Samåkning
Den största effekten av de senaste årens förändringar av färdtjänsten har enligt utvärderingen varit kravet på samåkning. Detta har minskat möjligheterna för de färdtjänstberättigade att resa på de tider man önskat och lett till negativa effekter genom brister i kvalitet i det praktiska genomförandet av färdtjänsten. Samåkningen kan således leda till att tiden för avresa och ankomst kan förskjutas vilket medför att restiden förlängs.
Bemötande
Enligt utvärderingen anger ca 80 % av de färdtjänstberättigade att bemötandet inom färdtjänsten är bra eller mycket bra. Bland de funktionshindrade som reser dagligen, studerar eller yrkesarbetar är det dock endast ca 60 % som anger att bemötandet är bra eller mycket bra.
Individuella villkor
Lagen om färdtjänst ger enligt utvärderingen kommunerna möjlighet att begränsa förmånen, men ger däremot inte stöd för att utvidga de skyldigheter som följer av lagens bestämmelser i övrigt. Enligt utvärderingen medför detta att vissa funktionshindrade inte
Vägverkets utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
78
kan resa med färdtjänsten, eftersom deras behov av ett villkor som t.ex. bärhjälp och särskild förare inte tillgodoses. Dessa personer hamnar enligt utvärderingen i ”ett gränsland” mellan färdtjänsten, socialtjänsten och sjukvården. Av de färdtjänstberättigade som svarat på enkäten anser dock 70 % att färdtjänsten tar hänsyn till deras personliga behov.
5.3.2 Färdtjänstens kvalitet
Utvärderingen visar att färdtjänstresenärerna i genomsnitt är mycket nöjda med färdtjänstens kvalitet. Det finns emellertid ett klart samband mellan resfrekvensen och hur nöjd man är med färdtjänsten. Orsaken till att de färdtjänstberättigade i genomsnitt är nöjda med kvaliteten är enligt utvärderingen att den största gruppen äldre färdtjänstberättigade reser i begränsad omfattning. Av de färdtjänstberättigade som är över 65 år reser 70 % bara någon gång i månaden.
De som reser mycket med färdtjänsten är enligt utvärderingen i betydligt mindre omfattning nöjda med kvalitén än de som reser vid enstaka tillfällen. Yngre personer som reser dagligen eller flera gånger i veckan med färdtjänsten är i betydande omfattning missnöjda med kvalitén. De färdtjänstberättigade är mest missnöjda med tidspassningen och möjligheterna att få tillgång till färdtjänst under de tider man önskar. Av samtliga färdtjänstberättigade är det över 20 % som svarar att tidspassningen är dålig eller mycket dålig.
Enligt utvärderingen är det inte möjligt att bedöma färdtjänstens kvalitet utifrån ett genomsnitt av de färdtjänstberättigade, eftersom de personer som reser mest och som således är mest beroende av färdtjänsten har en helt annan uppfattning än genomsnittet av resenärer.
5.3.3 Resenärens egenavgift
Det finns enligt utvärderingen ett klart samband mellan resenärens egenavgift i färdtjänsten och antalet resor. I kommuner med höga egenavgifter är antalet resor per färdtjänstberättigad färre än i kommuner med lägre avgifter.
SOU 2003:87 Vägverkets utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten
79
5.3.4 Färdtjänst för barn och ungdomar
Enligt utvärderingen är endast ca 2 % av de som är berättigade till färdtjänst under 19 år. Av utvärderingen framgår att flera kommuner anger att de inte beviljar färdtjänst till barn. Skälet är att barn normalt inte reser på egen hand utan i sällskap med en vuxen. Om det görs en bedömning att ett funktionshindrat barn kan klara av att resa med allmänna kommunikationsmedel tillsammans med en vuxen person, anses inte barnet uppfylla kraven i lagen (1997:736) om färdtjänst även om funktionshindret är omfattande eller det är fråga om flera funktionshinder. Kommunernas bestämmelser om barn och färdtjänst kan t.ex. hänvisa till föräldraansvaret.
Flera organisationer för funktionshindrade har enligt utvärderingen påtalat problem med att barn inte får färdtjänst beviljad i tillräckligt stor omfattning. Det finns t.ex. föräldrar och assistenter utan körkort, vilket medför att ett barn som inte ges tillstånd till färdtjänst inte kan vara med i samma aktiviteter som kamraterna.
5.3.5 Funktionshindrade med barn
Färdtjänstberättigade personer som har egna barn under 18 år utgör enligt utvärderingen endast 5 % av dem som svarat på enkäten. Över 20 % av denna grupp anger att de har mycket stora problem med färdtjänsten i sin föräldraroll.
Enligt utvärderingen är det två förhållanden som särskilt påverkar möjligheterna för färdtjänstberättigade att fullgöra sin föräldraroll. Dels är det begränsningar av antalet resor med färdtjänsten, dels begränsningar i möjligheten att ta med egna barn. När antalet resor i färdtjänsten är begränsat är det svårt för föräldrar att få antalet resor att räcka till alla behov. I 8 % av kommunerna är det inte tillåtet att ta med en medresenär. Det innebär att det finns kommuner där föräldrar inte får ta med egna barn i färdtjänsten. Enligt resenärspublikationen varierar priset för att ta med egna barn också kraftigt mellan kommunerna. Det finns dock inte någon sammanställning för hela landet av kostnaderna för att ta med egna barn i färdtjänsten. Av utvärderingen framgår att det för yrkesarbetande färdtjänstberättigade är ett bekymmer att inte kunna göra kortare uppehåll för att hämta eller lämna barn på väg till eller från arbetet.
Vägverkets utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
80
5.4 Färdtjänst enligt socialtjänstlagen (1980:620) i jämförelse med färdtjänst enligt lagen ( 1997:736 ) om färdtjänst (publikation nr 2001:86)
Uppdragets genomförande
Enligt tidigare redovisat regeringsuppdrag, K98/2302/4, skall i utvärderingen en analys göras av tillämpning och effekter av lagen (1997:736) om färdtjänst i jämförelse med socialtjänstlagens (1980:620) tidigare bestämmelser om färdtjänst. Dessutom skall en analys göras av omfattning och effekter av de villkor som förenas med tillstånd för färdtjänst. Vägverkets publikation nr 2001:86 behandlar dessa delar av uppdraget. I publikationen finns redovisat dels en jämförelse mellan socialtjänstlagens tidigare bestämmelser om färdtjänst jämförda med motsvarande bestämmelser i lagen om färdtjänst, dels en redogörelse för ett stort antal avgöranden från kammarrätterna och Regeringsrätten om färdtjänst.
Resultatet av utvärderingen
Den analys som gjorts påvisar enligt utvärderingen många och stora skillnader beträffande tillämpning och effekter av tidigare bestämmelser om färdtjänst enligt socialtjänstlagen i jämförelse med bestämmelserna i lagen om färdtjänst. I rättsfallspublikationen konstateras bl.a. att kraven för att få tillstånd till färdtjänst har skärpts och att endast den enskildes funktionshinder nu är avgörande vid tillståndsprövningen. Andra omständigheter som tidigare påverkade rätten till färdtjänst, exempelvis önskan att undvika social isolering eller att ge den enskilde möjlighet att kunna bo kvar i sitt hem även om allmänna kommunikationer saknas eller är dåligt utbyggda saknar numera all betydelse.
Enligt utvärderingen uppfyller betydligt färre människor kraven för färdtjänst enligt lagen om färdtjänst än enligt tidigare bestämmelser i socialtjänstlagen. I utvärderingen konstateras också att de som beviljas färdtjänsttillstånd enligt lagen om färdtjänst har betydligt sämre möjligheter att få sina resbehov tillgodosedda än de som fick färdtjänst genom tidigare lagstiftning.
I utvärderingen dras vissa slutsatser som kan sammanfattas på följande sätt.
SOU 2003:87 Vägverkets utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten
81
1. För den som uppfyller kriterierna för rätt till färdtjänst enligt lagen om färdtjänst saknar det betydelse om behovet av transporter kan tillgodoses på något annat sätt.
2. Vid prövning av tillstånd enligt lagen om färdtjänst beaktas endast den enskildes funktionshinder. Andra omständigheter saknar numera betydelse vid tillståndsprövningen. Socialtjänstlagens helhetssyn, dvs. att individens totala situation skulle beaktas vid prövningen, saknar motsvarighet i lagen om färdtjänst, vilket medför att färdtjänst av sociala eller geografiska skäl, t.ex. dåligt utbyggda allmänna kommunikationer, inte längre kan medges.
3. Kraven för att bevilja tillstånd till färdtjänst har skärpts när det gäller vilka svårigheter den enskilde måste acceptera till följd av sitt funktionshinder utan att anses vara berättigad till färdtjänst.
4. Lagen om färdtjänst ger den enskilde sämre möjligheter att kunna resa i den utsträckning och till de resmål han eller hon önskar. Antalet resor får genom föreskrifter begränsas i ”skälig omfattning”. Enligt förarbetena till nämnda lag (prop. 1996/97:115) bör nödvändiga resor såsom exempelvis resor till arbete, skola eller serviceresor inte begränsas till antalet. Förarbetena har i vissa fall tolkats så, att alla andra resor, t.ex. resor för att utföra ideellt arbete eller för att delta i dagverksamhet för äldre, begränsas till ett minimum eller avslås. Genom socialtjänstlagens beaktande också av sociala och andra behov kunde motsvarande begränsningar inte göras med tidigare lagstiftning.
5. Möjligheterna till föreskrifter enligt 9 § lagen om färdtjänst om inom vilket område resor får göras ger inte den enskilde någon rätt att resa till en annan kommun i andra fall än om resorna dit anses nödvändiga, dvs. avser arbete, skola eller betraktas som nödvändiga serviceresor, vilket har medfört att umgänge med nära anhörig inte har ansetts ge färdtjänstberättigade rätt att resa till en annan kommun. Socialtjänstlagens helhetssyn och hänsyn till sociala behov medförde, att så strikta begränsningar inte kunde göras med tidigare lagstiftning.
Vägverkets utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
82
6. Individuella villkor enligt lagen om färdtjänst ger enbart möjligheter till begränsningar av tillståndet bortsett från en viss individualisering såsom tillstånd till särskild placering i fordonet eller till undantag från planering för gemensam resa. Någon personlig anpassning av tillståndet till den färdtjänstberättigades funktionshinder och behov, t.ex. bärhjälp eller särskild förare, ger lagen om färdtjänst inget utrymme för, även om detta är en förutsättning för att tillståndshavaren skall kunna utnyttja färdtjänsten. Socialtjänstlagen möjliggjorde en sådan anpassning.
7. Rätten till ledsagare enligt lagen om färdtjänst knyts enbart till behovet av sådan hjälp under resan. Behov som den färdtjänstberättigade har vid resmålet, t.ex. hjälp av någon att bära i samband med inköp, ger ingen rätt till färdtjänst för ledsagare. Genom socialtjänstlagens helhetssyn gjordes tidigare ingen åtskillnad mellan behoven under resan och vid resmålet.
8. Bristen på lagreglering beträffande medresenär och otillräcklig reglering när det gäller avgifter gör att kostnaderna för dem som måste ha någon med sig på resan kan bli orimligt hög, vilket främst drabbar barnfamiljer, men också enskilda som är i behov av hjälp vid resmålet.
9. ”Normaliseringsprincipen”, dvs. möjligheten för funktions-
hindrade att kunna leva som andra, bo kvar i sin invanda miljö och ta del av samhällets gemenskap motverkas genom vissa av de begränsningar som lagen om färdtjänst ger möjlighet till.
5.5 Preliminär slutrapport över färdtjänstens tillstånd och utveckling samt behov av en tillsynsmyndighet (publikation nr 2001:95)
Vägverkets preliminära slutrapport sammanfattar resultatet av det arbete som bedrivits avseende färdtjänsten i de publikationer som redovisas ovan. Enligt Vägverket föranleder resultatet av nämnda utvärderingar att ett antal ändringar bör övervägas i lagen (1997:736) om färdtjänst. Vägverkets förslag och bedömningar härvidlag har såsom redovisats varit föremål för remissbehandling i Näringsdepartementet. I Vägverkets slutrapport Utvärdering av
SOU 2003:87 Vägverkets utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten
83
handikappolitiken inom transportområdet, publikation nr 2001:125, lämnas inte några förslag utöver de som redovisas i den preliminära slutrapporten (2001:95).
Vägverkets förslag och bedömningar i den sistnämnda rapporten avseende färdtjänsten redovisas i kap. 6.
85
6 Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
6.1 Allmänna utgångspunkter
Utredningen skall med utgångspunkt i Vägverkets redovisning av färdtjänstens och riksfärdtjänstens utveckling och tillstånd under perioden januari 1998–september 2000 överväga behovet av ändringar i lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst. En närmare beskrivning av den aktuella utvärderingen finns i kapitel 5.
Såsom redovisats i avsnitt 5.1 sammanfattas resultatet av Vägverkets utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten i rapporten, publikation nr 2001:95. I rapporten ges också förslag till ändringar i lagen om färdtjänst. Vägverkets rapport har, som nämnts, varit föremål för remissbehandling och remissinstansernas synpunkter redovisas nedan.
Utvärderingen av färdtjänsten och riksfärdtjänsten
Vägverkets utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten presenteras i olika publikationer, av utredningen benämnda producentpublikationen, resenärspublikationen och rättsfallspublikationen, se avsnitt 5.1. Utvärderingen rör i huvudsak färdtjänsten.
I sitt remissvar framhåller Svenska Lokaltrafikföreningen (SLTF) att svarsfrekvensen i resenärsundersökningen, se avsnitt 5.3, är alltför låg, ca 46 %, för att ligga till grund för närmare överväganden avseende färdtjänsten. Vidare pekas på den korta tid som förflutit mellan ikraftträdandet av lagen om färdtjänst och informationsinsamlingen till publikationerna. SLTF anser att en ytterligare brist med utvärderingen är att det saknas information om förhållandet inom färdtjänsten under den tid som socialtjänstlagen (1980:620) utgjorde grund för legitimering. Svenska Kommunförbundets
Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
86
synpunkter överensstämmer i huvudsak med den av SLTF framförda kritiken.
Utredningen kan delvis instämma i den kritik som nämnda remissinstanser riktat mot Vägverkets utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten. Lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst trädde i kraft den 1 januari 1998 och hade således tillämpats under en förhållandevis kort tid när informationsinsamlingen till utvärderingen ägde rum (åren 1999−2001). Det nämnda innebär bl.a. att de nya reglerna ännu inte tillämpats i så stor omfattning att någon fast praxis hunnit utvecklats vid tidpunkten för utvärderingen och att många som besvarat Vägverkets resenärsundersökning på grund av övergångsbestämmelser fortfarande hade tillstånd till färdtjänst enligt socialtjänstlagen i stället för tillstånd enligt den nya lagen om färdtjänst. Det är vidare så att svarsfrekvensen i resenärsundersökningen får anses vara låg. Enligt utredningen kan dock vissa slutsatser dras av de erfarenheter som fanns av de nya reglerna om färdtjänst och riksfärdtjänst vid tidpunkten för utvärderingen. Vägverkets utvärdering har gjorts genom djupintervjuer med färdtjänsthandläggare, enkäter till samtliga kommuner och enkätsvar från färdtjänstberättigade. Vid utvärderingen har hänsyn också tagits till tidigare undersökningar av bl.a. Socialstyrelsen. I rättsfallspublikationen finns vidare en noggrann jämförelse mellan tidigare färdtjänst enligt socialtjänstlagen och nuvarande färdtjänst enligt lagen om färdtjänst. Enligt utredningens bedömning är utvärderingen av färdtjänsten och riksfärdtjänsten grundligt genomförd och har därför beaktats i utredningens arbete. Det kan slutligen noteras att utvärderingen givetvis inte ensam ligger till grund för utredningens bedömningar och förslag.
Trafikhuvudmannens ansvar för färdtjänst och riksfärdtjänst
I Vägverkets slutrapport, 2001:95, konstaterar verket att färdtjänsten och den ordinarie kollektivtrafiken samordnas i allt större utsträckning. Enligt Vägverket kommer den ifrågavarande utvecklingen att göras allt snabbare men föreslår ändå att en uppföljning av frågan skall ske om några år. En del av samordningen är att överföra ansvaret för färdtjänst och riksfärdtjänst till trafikhuvudmannen i länet.
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
87
I avsnitt 4.5 finns en beskrivning av aktuell samordning mellan färdtjänsten, riksfärdtjänsten och kollektivtrafiken. Utredningen konstaterar att trafikhuvudmännen inte har fått ansvar för färdtjänsten och riksfärdtjänsten i någon större omfattning. Utredningen anser emellertid inte att Vägverkets utvärdering utgör ett tillräckligt underlag för att nu föreslå åtgärder som syftar till att ge trafikhuvudmannen ett större ansvar för all kollektivtrafik inklusive färdtjänst och riksfärdtjänst. Enligt utredningens uppfattning har det också förflutit förhållandevis kort tid sedan lagen om färdtjänst trädde i kraft. Den aktuella frågan får således behandlas i andra sammanhang.
Tillståndet inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten
Ett av syftena med lagen om färdtjänst, lagen om riksfärdtjänst och lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik är som tidigare nämnts att kostnaderna för färdtjänst och riksfärdtjänst skall begränsas genom ändrat resande, främst genom fler resor i kollektivtrafiken. Det pågår också ett löpande arbete av bl.a. kommuner och trafikhuvudmän för att göra kollektivtrafiken mera tillgänglig för funktionshindrade genom exempelvis att bussar, anslutningsvägar och busshållplatser anpassas till funktionshindrades behov. I den utvärdering som har skett av handikappolitiken, och som redovisas i kapitel 4, konstateras dock att utvecklingen av den allmänna kollektivtrafiken med stor sannolikhet inte leder till att alla funktionshindrade kan resa på egen hand med kollektivtrafik. Det kommer således att finnas behov av både färdtjänst och riksfärdtjänst under överskådlig framtid. Enligt utredningen är det dock rimligt att anta att behovet av dessa verksamheter minskar i takt med anpassningen av kollektivtrafiken till funktionshindrade, se avsnitt 4.3.
Utvärderingen visar att det föreligger stora skillnader mellan hur olika grupper av funktionshindrade uppfattar tillståndet inom färdtjänsten. Äldre färdtjänstberättigade synes vara mer nöjda med färdtjänsten än yngre resenärer som förvärvsarbetar eller studerar. Huruvida man är nöjd med olika förhållanden inom färdtjänsten varierar också beroende på vilket funktionshinder den färdtjänstberättigade har.
Utredningen delar den uppfattning som framförs i rättsfallspublikationen nämligen att det är svårare att få tillstånd till
Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
88
färdtjänst enligt lagen om färdtjänst än det var att få ett sådant tillstånd enligt den tidigare socialtjänstlagen. Detta beror på att socialtjänstlagens helhetssyn, dvs. att individens totala situation skulle beaktas vid prövningen, saknar motsvarighet i lagen om färdtjänst. Lagen om färdtjänst ger vidare den funktionshindrade sämre möjligheter att resa i den utsträckning han eller hon önskar. Någon större personlig anpassning av tillståndet till den färdtjänstberättigades funktionshinder och behov, t.ex. bärhjälp eller särskild förare, ger lagen om färdtjänst inget utrymme för, även om detta är en förutsättning för att tillståndshavaren skall kunna utnyttja färdtjänsten. Att socialtjänstlagens tog hänsyn till bl.a. sociala behov medförde, att så strikta begränsningar inte kunde göras enligt den lagstiftningen. Såsom anförts delar utredningen också övriga synpunkter som framförs i rättsfallspublikationen.
Utredningen har noggrant analyserat Vägverkets utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten i nämnda publikationer samt de förslag som lämnats av Vägverket. Utredningen har vidare övervägt de olika synpunkter som framförts av remissinstanserna, från enskilda funktionshindrade, organisationer m.fl. Sammanfattningsvis finner utredningen att denna analys ger stöd för slutsatsen att vissa ändringar av reglerna om färdtjänst och riksfärdtjänst är befogade.
I det följande behandlas de områden inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten som utredningen funnit skäl att överväga närmare, samt utredningens bedömningar och förslag till ändringar. Utredningen har härvid tagit ställning till bl.a. Vägverkets alla förslag beträffande färdtjänsten förutom verkets bedömning att en ekonomisk utvärdering bör ske av möjligheterna till utbyte mellan färdtjänst och bilstöd. Enligt vad utredningen erfarit kommer den senare frågan att övervägas närmare i regeringskansliet.
Kollektivtrafikkommittén
Den 30 juni 2003 överlämnade Kollektivtrafikkommittén sitt slutbetänkande Kollektivtrafik med människan i centrum (SOU 2003:67).
Kollektivtrafikkommittén har haft i uppgift att utifrån ett konsument- och helhetsperspektiv identifiera, analysera och beskriva kollektivtrafikens problem och möjligheter, formulera mål och visioner samt föreslå förändringar av organisation, regelverk
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
89
och dylikt av betydelse för kollektivtrafikens utveckling och ett ökat kollektivt resande. Kommittén har även haft i uppgift att utgöra ett forum för samarbete mellan staten och övriga aktörer på kollektivtrafikområdet. Tyngdpunkten i kommitténs arbete har legat på den lokala och regionala kollektivtrafikens område.
Kommittén bedömer att det är viktigt att bl.a. införa system för att snabbt ta hand om kundklagomål och att utnyttja dessa vid utveckling av trafiken och att öka tillgängligheten för funktionshindrade genom fysiska åtgärder, utbildning av personal och mer synlig personal.
Enligt kollektivtrafikkommittén måste kollektivtrafiken bli mer attraktiv och tillgänglig. Konsumentperspektivet och begreppet ”hela resan” är därvid enligt kommittén viktiga utgångspunkter. För att uppnå ett kollektivtrafiksystem som är lätt att använda från dörr till dörr och samtidigt är effektivt, måste enligt kommittén alla delar av systemet samverka. Det gäller t.ex. information, tidtabeller, taxesystem och fysiska förhållanden vid bytespunkter. Enligt kommittén kan en ökad tillgänglighet till och attraktivitet i kollektivtrafiken bl.a. åstadkommas via ett nationellt samordnat informations- och biljettsystem. Kommittén är vidare av uppfattningen att konsumentskyddet för kollektivtrafikresenärer bör stärkas. Kommittén gör också bedömningar och lämnar förslag inom bl.a. områdena miljö och trafiksäkerhet, fördelningseffekter av kollektivtrafiken, fysisk planering och kollektivtrafik, ekonomi och finansiering, kunskap och kompetens samt konkurrens och upphandling.
Kommittén anser att i de fall linjetrafik, skolskjutsar, färdtjänst och sjukresor skall ingå i ett och samma system så måste de kunna upphandlas enligt samma kapitel i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Enligt kommittén är det inte rimligt att de beställningscentraler för färdtjänst och sjukresor m.m. som idag är en del i kommunernas och landstingens verksamhet skall upphandlas separat om grundtanken är en ökad samordning under samhällets kontroll. Enligt kommittén bör därför lagen om offentlig upphandling ändras så att ägarna skall kunna överföra sina beställningscentraler till sina trafikhuvudmän utan föregående upphandling.
Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
90
6.2 Kvalitet
Utredningens förslag: För att utföra uppgifter inom färdtjänsten
skall det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Insatser inom färdtjänsten skall vara av god kvalitet. Kvaliteten i verksamheten skall systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras.
Vägverkets förslag: Överensstämmer med utredningens.
Remissinstanserna: Alla remissinstanser som yttrat sig i denna del
stöder att det införs en bestämmelse om kvalitet i lagen (1997:736) om färdtjänst. Socialstyrelsen tillstyrker att ett lagrum om kvalitet, liknande den som finns i socialtjänstlagen (2001:453), införs och anser att en bestämmelse om kvalitet har betydelse för att kunna värdera effekter och resultat av färdtjänsten och få en samlad överblick över tillämpningen. Synskadades Riksförbund anser att det i en bestämmelse om kvalitet inom färdtjänsten bör framgå att den enskilde genom insatserna skall tillförsäkras möjlighet att resa på samma villkor som övriga medborgare och att färdtjänsten skall vara tillgänglig alla tider på dygnet. Handikappombudsmannen anser att en bestämmelse om kvalitet inom färdtjänsten bör vara mer konkret än bestämmelsen om kvalitet i socialtjänstlagen.
Personal och kompetensfrågor
Enligt Vägverket bör en bestämmelse om kvalitet införas i lagen om färdtjänst. Det är Vägverkets uppfattning att en sådan bestämmelse bör motsvara vad som föreskrevs i 7 a § socialtjänstlagen (1980:620). Lagen upphävdes den 1 januari 2002 och motsvarande bestämmelse finns numera i 3 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453). Av nämnda lagrum framgår att insatser inom socialtjänsten skall vara av god kvalitet. För utförande av socialnämndens uppgifter skall det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Kvaliteten i verksamheten skall systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras.
Av 2 e § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) framgår att där det bedrivs hälso- och sjukvård skall finnas den personal, de lokaler och den utrustning som behövs för att god vård skall kunna ges. Enligt 6 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions-
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
91
hindrade skall det för den verksamheten finnas den personal som behövs för att ett gott stöd och en god service och omvårdnad skall kunna ges. Enligt utredningens uppfattning är det lämpligt att lagen om färdtjänst kompletteras med en bestämmelse om personal. Tillstånd till färdtjänst meddelas den som på grund av funktionshinder har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel. I en sådan verksamhet är givetvis frågan om personalens kompetens och kunskapsutveckling av stor betydelse för att kunna erbjuda tjänster av god kvalitet.
Inom färdtjänsten finns det behov av personal med olika utbildning och erfarenhet, exempelvis handläggare, chaufförer och beställningsmottagare och det är viktigt att de olika personalkategorierna har den kompetens som krävs för att tillhandahålla en ändamålsenlig färdtjänst. I förarbetena till bestämmelsen om personal i socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124 s. 48) uttalas följande om kompetens.
Begreppet kompetens är mångtydigt och kan ha olika betydelse i olika sammanhang. I allmän mening handlar det om förmåga att klara de olika krav som ställs i en viss organisation och i en viss verksamhet. Begreppet syftar inte bara på formell behörighet utan hänvisar också till ord som kvalifikation, kunskap, erfarenhet, förmåga, lärande och färdighet.
Genom att komplettera lagen om färdtjänst med en bestämmelse om att det skall finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet för utförande av uppgifter inom färdtjänsten framhålls vikten av att de olika personalkategorierna inom aktuell verksamhet har hög kompetens och att det kontinuerligt sker en kunskapsutveckling. En sådan bestämmelse kan därför enligt utredningens mening på sikt påverka kvaliteten inom färdtjänsten.
Kvalitet
Enligt 3 kap. 3 § socialtjänstlagen skall insatser inom socialtjänsten vara av god kvalitet. Kvaliteten i verksamheten skall systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. Vägverket föreslår att en motsvarande bestämmelse om kvalitet inom färdtjänsten införs i lagen om färdtjänst. Flera remissinstanser är av uppfattningen att en eventuellt kompletterande bestämmelse om kvalitetskrav i lagen om färdtjänst bör vara mer konkret än bestämmelsen om kvalitet i
Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
92
socialtjänstlagen. Enligt Synskadades Riksförbund går allmänt hållna formuleringar om kvalitet inte att hänvisa till i en domstol.
Enligt utredningens uppfattning talar övervägande skäl för att införa en bestämmelse om kvalitet i lagen om färdtjänst. När det gäller utformningen av en sådan kvalitetsbestämmelse delar utredningen Vägverkets bedömning, att lagrummet bör vara liknande den bestämmelse om kvalitet som finns i socialtjänstlagen. Enligt utredningens mening är det nämligen inte möjligt eller lämpligt att i författningstexten ange alla de aspekter som kan läggas på begreppet kvalitet inom färdtjänsten. Kvalitetsaspekterna inom färdtjänsten kan exempelvis vara bemötande av den färdtjänstberättigade, tid för beställning av färdtjänsten, hämtningstider, tillåtande av uppehåll under färd, vilket antal resor den färdtjänstberättigade beviljas, hjälp och hjälpmedel vid transporten, kvalitet på fordonet m.m. Ett flertal av dessa kvalitetsaspekter är att hänföra till kommunens möjlighet att ge föreskrifter och villkor enligt 9 § lagen om färdtjänst. Det är därför inte lämpligt att i en kvalitetsbestämmelse mera konkret ange vad som är god kvalitet inom färdtjänsten, eftersom en sådan bestämmelse med stor sannolikhet skulle påverka föreskrifterna och villkoren i färdtjänsten. En reglering direkt eller indirekt av föreskrifter och villkor bör således inte ske i en kvalitetsbestämmelse.
Utgångspunkten för en kvalitetsbestämmelse i lagen om färdtjänst skall vara att insatserna ges i enlighet med de bestämmelser som lagen anger och att syftet med insatsen uppnås. Vid bedömningen av om det råder god kvalitet inom färdtjänsten är de ovan nämnda kvalitetsaspekterna av betydelse och det är således viktigt att den färdtjänstberättigade bemöts på ett korrekt sätt, att transporten av den enskilde sker på ett trafiksäkert sätt, att det föreligger skäliga hämtningstider, att fordon kommer i tid osv. Det är vidare viktigt att prövningen av tillstånd till färdtjänst, villkor m.m. sker på ett objektivt och korrekt sätt i enlighet med den lagstiftning som gäller. Kravet på god kvalitet inom färdtjänsten skall gälla såväl privat som offentlig verksamhet och både för myndighetsutövning och övriga insatser.
Det är betydelsefullt att kommuner och trafikhuvudmän systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkrar kvaliteten inom färdtjänsten. Det är således angeläget att alla myndigheter bedriver ett kvalitetsarbete som rör hela verksamheten.
Huruvida en kommun eller en trafikhuvudman tillhandahåller färdtjänst med god kvalitet är en fråga som enligt utredningens
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
93
uppfattning inte är lämplig för domstolsprövning, utan i stället bör Vägverket genom ett sektorsansvar för färdtjänsten följa myndigheternas tillämpning av lagen och att de fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt, se avsnitt 6.9.
Det bör ske en kontinuerlig uppföljning av färdtjänsten. Utredningen delar Socialstyrelsens bedömning att en bestämmelse om kvalitet kan få betydelse för att värdera effekter och resultat av färdtjänsten och få en samlad överblick över tillämpningen av lagen om färdtjänst.
Enligt utredningens uppfattning finns det inte, på samma vis som för färdtjänsten, behov av en bestämmelse om kvalitet inom riksfärdtjänsten.
6.3 Ledsagare
Utredningens förslag: Om den som söker tillstånd till färdtjänst
eller riksfärdtjänst behöver en eller flera ledsagare i samband med resorna, skall tillståndet gälla även för denna eller dessa ledsagare.
En ledsagare skall definieras som en enskild som behöver följa med tillståndshavaren i samband med resorna för att han eller hon skall kunna genomföra sina resor och ändamålen med dessa.
Vägverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med utred-
ningens.
Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalat sig har till-
styrkt förslaget eller lämnat det utan erinran.
Ledsagare i färdtjänsten och riksfärdtjänsten
Av 8 § lagen (1997:736) om färdtjänst och 6 § lagen (1997:735) om riksfärdtjänst framgår att om den som söker tillstånd till färdtjänst eller till riksfärdtjänst behöver ledsagare under resorna, skall tillståndet gälla även ledsagare. Kommunerna tar som regel inte ut någon avgift för ledsagare.
Såsom framgår av avsnitt 2.3.2 är behovet av ledsagare knutet till själva resorna och inte till exempelvis vistelsen vid resmålet, varför det enligt utredningens mening då och då kan uppkomma situationer där det kan te sig stötande, att den som beviljats färdtjänst
Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
94
eller riksfärdtjänst ändå inte kan resa, exempelvis på grund av att han eller hon endast har behov av ledsagare efter resan och inte under denna. Mot bakgrund av det anförda är det utredningens uppfattning att tillstånd till ledsagare skall beviljas om behov av sådan hjälp föreligger i samband med resorna. Det framgår inte om Vägverkets förslag inkluderar ledsagare i riksfärdtjänsten, men enligt utredningens uppfattning får det anses vara uppenbart att en ändring i bestämmelsen om ledsagare bör göras i både lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst.
Ledsagare enligt annan lagstiftning
Begreppet ledsagare finns även i andra författningar än lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst. I lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade används termen ledsagarservice. I förarbetena till den sistnämnda lagstiftningen sägs att ledsagarservice lämnas som ett led i strävandena att underlätta för den enskilde att ha kontakter med andra. Avsikten är att den enskilde skall få hjälp att komma ut bland andra människor, exempelvis besöka vänner eller deltaga i kulturlivet. Ledsagarservicen syftar till att bryta den isolering som ofta blir följden av ett omfattande funktionshinder. Insatsen bör ha karaktär av personlig service och anpassas efter de individuella behoven. Enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) kan den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt få rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde bör således ha möjlighet att få t.ex. ledsagartjänst som bistånd enligt socialtjänstlagen.
Utredningens förslag är, att om den som söker tillstånd till färdtjänst eller riksfärdtjänst behöver en eller flera ledsagare i samband med resorna, tillståndet skall gälla även för denna eller dessa ledsagare. Enligt utredningens uppfattning kan det i enstaka fall finnas behov av mer än en ledsagare. Genom förslaget får behovet av ledsagare inte endast anknytning till själva resan utan kan också avse t.ex. vistelsen vid resmålet. Utredningen anser inte att det finns någon större risk för att missförstånd kan uppstå i förhållande till annan lagstiftning där termen ledsagare används, eftersom lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst inte på något vis reglerar rätten till ledsagare utan endast att tillståndet till färdtjänst eller riksfärdtjänst gäller även för ledsagaren. Det ankommer
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
95
således på tillståndshavaren själv att genom ansökan enligt någon annan lagstiftning eller genom något annat förfarande skaffa någon som kan vara ledsagare. Kommunen eller trafikhuvudmannen får därefter göra en individuell bedömning av om den enskilde behöver t.ex. en ledsagare i samband med resorna. Mot bakgrund av det anförda finns inte skäl att nu föreslå ändring av den aktuella termen. Det förhållandet att färdtjänst i första hand skall betraktas som en transportform i stället för en form av bistånd utgör enligt utredningens uppfattning inte hinder mot aktuellt förslag om ledsagare, eftersom färdtjänsten får anses vara en kompletterande kollektiv transportform som inte helt kan jämställas med allmänna kommunikationsmedel.
För tydlighetens skull bör en ledsagare definieras som en enskild som måste följa med tillståndshavaren i samband med resorna för att han eller hon skall kunna genomföra sina resor och ändamålen med dessa.
Enligt utredningens uppfattning bör, liksom tidigare, avgift inte tas ut för den eller de ledsagare som resenären har behov av.
6.4 Medresenär
Utredningens förslag: Om det är skäligt att den som söker till-
stånd till färdtjänst skall ha sällskap på resorna av en eller flera medresenärer, skall tillståndet gälla även för denna eller dessa.
En medresenär skall definieras som en enskild som utan att vara ledsagare reser i sällskap med tillståndshavaren.
Ett beslut om medresenär skall få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Vägverkets bedömning: Vägverkets bedömning är att begreppet
medresenär eventuellt bör behandlas i lagen (1997:736) om färdtjänst.
Remissinstanserna: Svenska Kommunförbundet anser att det inte
finns behov av att behandla begreppet medresenär i lagen om färdtjänst. Socialstyrelsen anser att vissa behov som går utöver själva resan för den enskilde måste kunna tillgodoses genom lagen om färdtjänst. Hit hör enligt Socialstyrelsen bl.a. möjligheten för småbarnsföräldrar att kunna lämna och hämta barnen på vägen till och
Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
96
från arbetet, att man skall kunna ta med sig ledsagare, personliga assistenter, kontaktpersoner och att i vissa fall medresenärer kan behövas före och efter resan.
Vägverkets bedömning
Såsom redovisats är Vägverkets bedömning att begreppet medresenär eventuellt bör införas i lagen om färdtjänst. Vägverket pekar på att särskilda svårigheter kan uppstå för familjer med två eller flera barn där ett av barnen är funktionshindrat och har färdtjänst. Enligt verket kan i sådant fall den situationen uppkomma, att syskon till det funktionshindrade barnet inte kan följa med på resan, om kommunen tillåter endast en medresenär.
Medresenär
Enligt vad utredningen erfarit är det inte alla kommuner och trafikhuvudmän som tillåter att ett tillstånd till färdtjänst även omfattar en medresenär. En medresenär kan exempelvis vara ett barn, en annan anhörig eller en bekant till den färdtjänstberättigade. De kommuner som tillåter medresenär tar som regel ut en avgift för denne. Enligt resenärspublikationen, som närmare redovisas i kapitel 5, är det två förhållanden som särskilt påverkar möjligheterna för färdtjänstberättigade att fullgöra sin föräldraroll. Dessa är begränsningar av antalet resor med färdtjänsten och begränsningar av möjligheterna att ta med egna barn på resorna.
Enligt utredningens uppfattning får det anses vara uppenbart att det kan uppkomma stora svårigheter för en funktionshindrad att fullgöra sin föräldraroll, om man inte får ta med egna barn i färdtjänsten. Det kan givetvis också vara problematiskt för en funktionshindrad förälder med flera små barn, om kommunen tillåter endast en medresenär. Det kan även uppkomma andra situationer där det kan te sig oskäligt att ett tillstånd till färdtjänst inte omfattar t.ex. en anhörig eller en bekant till den färdtjänstberättigade.
Av nu gällande lagstiftning avseende färdtjänsten framgår inte att ett tillstånd till färdtjänst kan inkludera medresenärer. Mot bakgrund av det här anförda är det utredningens uppfattning att det bör införas en bestämmelse, av vilken framgår att om det är
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
97
skäligt att den som söker tillstånd till färdtjänst skall ha sällskap på resorna av en eller flera medresenärer, skall tillståndet gälla även för denna eller dessa. På så vis får den färdtjänstberättigade inte någon obegränsad rätt att ta med en eller flera medresenärer, utan beslutsfattaren får göra en skälighetsbedömning av huruvida medresenär skall beviljas.
Enligt utredningens uppfattning bör det inte finnas ett lika starkt behov av att införa en bestämmelse om medresenär i lagen (1997:735) om riksfärdtjänst som i lagen om färdtjänst. I sammanhanget bör påpekas att betydligt färre personer har tillstånd till riksfärdtjänst än färdtjänst och att resor inom riksfärdtjänsten, som i vissa fall sker med flyg, som regel är längre än resor inom färdtjänsten. Det förefaller därför inte sannolikt att resor inom riksfärdtjänsten i samma utsträckning som inom färdtjänsten används i samband med exempelvis lämnade och hämtande av barn på daghem. Ett viktigt syfte med att införa en bestämmelse om medresenär i lagen om färdtjänst är ju att underlätta den funktionshindrades föräldraroll.
En medresenär skall definieras som en enskild som utan att vara ledsagare reser i sällskap med tillståndshavaren.
Ett beslut om medresenär bör kunna överklagas på samma sätt som ett beslut om ledsagare. Beslut om medresenär skall således få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol och prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätten. Den nuvarande bestämmelsen om överklagande, 16 § lagen om färdtjänst, är utformad så att den utan ändring kommer att inbegripa beslut om medresenär.
Kommunerna bör ha möjlighet att ta ut en avgift för medresenär.
6.5 Föreskrifter och villkor
Enligt 9 § lagen (1997:736) om färdtjänst får ett tillstånd till färdtjänst meddelas för viss tid eller tills vidare. Tillstånd får i skälig omfattning förenas med föreskrifter om vilket färdsätt som får användas, hur många resor tillståndet omfattar och inom vilket område resor får göras. Om det finns särskilda skäl får tillståndet även i övrigt förenas med villkor.
I avsnitt 2.3.3 finns en närmare beskrivning av 9 § lagen om färdtjänst, dess förarbeten och praxis som rör aktuell bestämmelse. Enligt utredningens uppfattning är det framför allt i två hänseenden
Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
98
som 9 § lagen om färdtjänst bör bli föremål för utredningens närmare överväganden. Det gäller dels frågan om föreskrifter som begränsar antalet resor, dels frågan om en individualisering av villkoren för färdtjänst som tar hänsyn till den enskildes funktionshinder och de behov som följer av funktionshindret.
Av 7 § lagen (1997:735) om riksfärdtjänst framgår att tillstånd till riksfärdtjänst får förenas med föreskrifter endast vad gäller färdsätt. Däri inbegrips också föreskrifter om samåkning och om hur resa skall beställas. Det har inte framkommit något om nämnda lagrum i den utvärdering som Vägverket gjort som motiverar att utredningen närmare överväger ändringar i aktuell bestämmelse.
6.5.1 Föreskrifter om begränsning av antalet resor
Utredningens förslag: Det skall vara fortsatt tillåtet att genom
individuella föreskrifter begränsa antalet resor inom färdtjänsten. Resor som är av väsentlig betydelse för den enskilde får dock begränsas till antalet endast om det är skäligt.
Ett tillstånd till färdtjänst får enligt 9 § lagen (1997:736) om färdtjänst i skälig omfattning förenas med föreskrifter om bl.a. hur många resor tillståndet omfattar. I förarbetena till lagen om färdtjänst (prop. 1996/97:115 s. 52 ff. och 79) uttalas dock att nödvändiga resor, som t.ex. resor till och från arbetet eller skolan, inte skall begränsas till antalet.
Enligt rättsfallspublikationen, s. 111, har de angivna förarbetena i vissa fall tolkats som att det endast är resor till och från arbetet eller till skolan som är att betrakta som nödvändiga resor och att övriga resor därmed kan begränsas till antalet. Såsom redovisats i avsnitt 5.3.5 är det vidare enligt resenärspublikationen främst två förhållanden som särskilt påverkar möjligheterna för färdtjänstberättigade att fullgöra sin föräldraroll. Dels är det begränsningar av antalet resor med färdtjänsten, dels begränsningar av möjligheterna att ta med egna barn på resorna. När antalet resor i färdtjänsten är begränsat är det svårt för föräldrar att få antalet resor att räcka till alla behov, exempelvis resor till olika aktiviteter.
I Vägverkets rapport, 2001:95, har inte lämnats några förslag avseende föreskrifter inom färdtjänsten. Några remissinstanser, bl.a.
Synskadades Riksförbund och Handikappförbundens samarbetsorgan
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
99
uttalar dock att det över huvud taget inte bör vara möjligt att begränsa antalet resor inom färdtjänsten.
Enligt utredningens uppfattning bör begreppet nödvändiga resor omfatta mer än endast resor till arbete eller skola. Av redovisade motivuttalanden framgår också att angivandet av resor till arbete och skola endast är exempel på vad som kan anses vara nödvändiga resor. Med hänsyn till vad som framkommit i Vägverkets utvärdering och att föreskrifter om begränsningar av antalet resor i hög grad kan påverka en funktionshindrads tillvaro bör bestämmelsen ändras.
Utredningen har övervägt alternativet att föreslå att det inte längre skall vara möjligt att meddela föreskrifter om antalsbegränsningar av resor inom färdtjänsten, men funnit att de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna av ett sådant alternativ är för svåra att överblicka. Utredningens uppfattning är således att det fortsatt skall vara tillåtet att meddela individuella föreskrifter om begränsningar av antalet resor. Detta kan enligt utredningens mening inte anses vara diskriminerande mot funktionshindrade, eftersom lagen om färdtjänst gäller särskilt anordnade transporter för personer med funktionshinder och därför inte helt kan jämställas med allmänna kommunikationsmedel där det inte finns några begränsningar av antalet resor.
Enligt utredningens uppfattning bör bestämmelsen om föreskrifter ändras, så att resor som är av väsentlig betydelse för den enskilde får begränsas till antalet endast om det är skäligt. På så vis blir det inte möjligt att i samma omfattning som i dag föreskriva begränsningar av antalet resor. Begreppet nödvändiga resor skall utgå i detta sammanhang.
Det kan visserligen hävdas att för den som har tillstånd till färdtjänst är alla resor av väsentlig betydelse. Utredningen är dock av uppfattningen att i detta författningsärende får vissa resor anses vara mer angelägna för den enskilde än andra resor. Det är därför utredningens mening att t.ex. resor till arbete, vissa studier exempelvis universitetsstudier eller yrkesutbildningar, daghem, förskola, dagverksamhet enligt socialtjänstlagen (2001:453) och daglig verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade får begränsas till antalet endast om det är skäligt. Enligt utredningens uppfattning kan det dock i princip aldrig vara skäligt att begränsa antalet resor till exempelvis arbete eller vissa studier.
Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
100
Utredningen föreslår således att det fortsatt skall vara tillåtet att genom individuella föreskrifter begränsa antalet resor inom färdtjänsten. Resor som är av väsentlig betydelse för den enskilde får dock begränsas till antalet endast om det är skäligt.
6.5.2 Villkor
Utredningens förslag: Det skall vara möjligt att förena tillstånd
till färdtjänst med individuella villkor som tar hänsyn till den enskildes funktionshinder och de behov som följer av funktionshindret.
Vägverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med utred-
ningens.
Remissinstanserna: Riksförbundet För Utvecklingsstörda Barn,
Ungdomar och Vuxna anser att ett tillstånd till färdtjänst skall kunna förenas med de villkor som är nödvändiga för att tillståndshavaren skall kunna resa på ett bra sätt. Handikappförbundens samarbetsorgan anser att en individuell anpassning av resandet är den enda möjligheten för en del individer att över huvud taget kunna genomföra sin resa. Socialstyrelsen anser att det måste vara möjligt att förena ett tillstånd till färdtjänst med individuella villkor eftersom färdtjänsten är till för personer med olika behov. Svenska Kommunförbundet tillstyrker förslaget att skapa ökade möjligheter för individuell anpassning av färdtjänsten men vill erinra om att en utvidgning av kommunernas ansvar kräver ett resurstillskott till kommunerna. Svenska Lokaltrafikföreningen anser att det kommer att uppstå problem om en eventuell utvidgad reseservice benämns färdtjänst.
Vägverkets förslag
Vägverket anser att det bör bli möjligt att förena ett tillstånd till färdtjänst med individuella villkor i större omfattning än för närvarande. Enligt verket tillåter lagen om färdtjänst i dag en viss individualisering av färdtjänsttillståndet såsom tillstånd till särskild placering i fordonet eller till undantag från planering för gemensam resa. Vägverket konstaterar emellertid att lagen om färdtjänst inte
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
101
ger utrymme för någon personlig anpassning av tillståndet till den färdtjänstberättigades funktionshinder och behov, t.ex. särskild förare eller bärhjälp. Verket pekar på att individuella villkor för tillståndet till färdtjänst kan vara en förutsättning för att den tillståndsberättigade över huvud taget skall kunna använda sig av färdtjänsten.
Utredningens bedömning
Såsom redovisats i avsnitt 2.3.3 har Regeringsrätten i avgörandet RÅ 2000 ref 8 funnit att bestämmelserna i 9 § lagen (1997:736) om färdtjänst ger möjligheter för de ansvariga att i olika hänseenden begränsa och precisera förmånen, men att de däremot inte ger stöd för att utvidga de skyldigheter som följer av lagens bestämmelser i övrigt. En samordning genom beställningscentral synes enligt Regeringsrätten dock inte hindra att tjänsterna individualiseras i vissa hänseenden, t.ex. genom tillstånd till särskild placering i taxi eller till undantag från planering för gemensam resa.
Såsom Vägverket anfört kan den som har tillstånd till färdtjänst vara i behov av att tillståndet förenas med ett särskilt villkor, t.ex. bärhjälp, ett sanerat fordon, ett hjälpmedel, ett särskilt fordon och viss annan service. Den gällande lagstiftningen ger endast stöd för de ansvariga att i olika hänseenden begränsa och precisera färdtjänsten men inte att ge individuella villkor av utvidgande art. Detta är enligt utredningens uppfattning inte skäligt, eftersom vissa villkor kan vara en förutsättning för att den funktionshindrade över huvud taget skall kunna genomföra sin resa. Utredningen anser därför att det bör föreskrivas att tillstånd till färdtjänst kan förenas med individuella villkor, vilka tar hänsyn till den enskildes funktionshinder och de behov som följer av funktionshindret. Enligt vad utredningen erfarit finns det ett stort antal villkor som kan komma i fråga inom färdtjänsten, bl.a. villkor som är relaterade till psykisk sjukdom, allergi och vikt. Med hänsyn härtill anser utredningen att det kan vara orimligt att den enskildes alla önskemål om villkor tillgodoses. Utgångspunkten för tillståndsgivarna bör dock givetvis vara att sörja för att tillstånd till färdtjänst förenas med villkor som tar hänsyn till funktionshinder.
Mot bakgrund av vad som anförts föreslår utredningen att tillståndsgivarna får möjlighet att förena tillstånd till färdtjänst med
Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
102
individuella villkor vilka tar hänsyn till den enskildes funktionshinder och de behov som följer av funktionshindret.
6.6 Ett barnperspektiv avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
Utredningens förslag: När färdtjänsten eller riksfärdtjänsten rör
barn skall i varje enskilt fall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Med barn avses varje människa under 18 år.
Utredningens bedömning: Vid bedömningen av huruvida ett
mindre barn skall ges tillstånd till färdtjänst bör vårdnadshavarens ansvar för barnet beaktas.
Vägverkets förslag och bedömning: Överensstämmer i huvudsak
med utredningens.
Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks eller lämnas utan erinran av
remissinstanserna. Barnombudsmannen anser att reglerna kring färdtjänsten bör utformas på ett sådant sätt att barnen inte missgynnas i framtiden. Riksförbundet För Utvecklingsstörda Barn,
Ungdomar och Vuxna anser att barns tillstånd till färdtjänst inte kan grunda sig på samma bedömningar som för vuxna. Socialstyrelsen anser att det är en självklar utgångspunkt att tillämpningen av lagen om färdtjänst skall ske ur ett barnperspektiv.
Vägverkets förslag och bedömning
Vägverkets förslag innebär att man skall stärka barns rättigheter till färdtjänst genom att införa en bestämmelse om ett barnperspektiv inom färdtjänsten. Enligt verket bör den nya bestämmelsen motsvara vad som stadgas i 1 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453). Av nyssnämnda lagrum framgår att när åtgärder rör barn skall det särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver och att med barn avses varje människa under 18 år. Vägverket konstaterar att ett flertal kommuner har bestämmelser som i hög grad inskränker funktionshindrades barns rätt till färdtjänst, vilket innebär bl.a. att barn över huvud taget inte beviljas färdtjänst eller att barn endast ges tillstånd till färdtjänst om det föreligger ”särskilda” eller
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
103
”synnerliga” skäl. Vidare pekas på att kommunerna hänvisar till föräldraansvaret som grund för en restriktiv bedömning av barns rätt till färdtjänst. Det konstateras även att det inte finns några särskilda bestämmelser i lagen om färdtjänst om vare sig barns rätt till färdtjänst eller beträffande ålderskrav för tillstånd till färdtjänst. Mot den angivna bakgrunden är det Vägverkets bedömning att ansökningar om tillstånd till färdtjänst för barn med funktionshinder skall prövas på samma sätt som övriga ansökningar om färdtjänst.
Barnkonventionen
Sverige ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter (Barnkonventionen) efter ett beslut i riksdagen den 21 juni 1990 (prop. 1989/90:107, bet. 1989/90:SoU28, rskr. 1989/90:350). Genom ratificeringen har Sverige iklätt sig en internationell folkrättslig förpliktelse att följa konventionens bestämmelser.
I Barnkonventionen finns redovisat fyra grundläggande principer, nämligen förbud mot diskriminering, principen om barnets bästa, rätten till liv och rätten att uttrycka sina åsikter. Enligt utredningens uppfattning är framför allt förbudet mot diskriminering och principen om barnets bästa av intresse för färdtjänsten.
I artikel 2.1 Barnkonventionen uttalas följande om förbudet mot diskriminering.
Konventionsstaterna skall respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i denna konvention utan åtskillnad av något slag, oavsett barnets eller dess förälders eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, handikapp, börd eller ställning i övrigt.
I den uppräkning som finns i artikel 2 av icke-diskrimineringsgrunder ingår termen handikapp. Artikel 23 bekräftar ytterligare den rätt som tillkommer ett barn med handikapp att tillförsäkras de rättigheter som stadgas i Barnkonventionen. I den sistnämnda artikeln redovisas ett antal särskilda åligganden för staten i syfte att för ett barn med handikapp säkerställa dess värdighet, främja dess självförtroende och möjliggöra ett aktivt deltagande i samhället.
Artikel 3 i Barnkonventionen ger uttryck för principen att när åtgärder rör barn särskilt skall beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. I artikel 3.1 uttalas följande.
Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
104
Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, skall barnets bästa komma i främsta rummet.
I barnkommitténs delbetänkande SOU 1996:115 uttalades bl.a. följande avseende begreppet barnperspektiv.
Utgångspunkten i barnperspektivet är respekten för barnets fulla människovärde och integritet. Alla människor – stora som små – har lika värde. Visserligen växer barn upp med mycket olika ekonomiska, politiska och religiösa förutsättningar, men varje barn har ändå samma rätt att bli bemött med respekt och få samma skydd för sin integritet. Ytterligare en utgångspunkt i barnperspektivet är barndomens egenvärde. Barn ses inte som bihang till föräldrarna eller som passiva mottagare av föräldrapåverkan. De ses inte heller som miniatyrupplagor av vuxna utan som unika individer med egna behov. Barndomen ses således inte enbart som en förberedelsetid för vuxenlivet utan som en del av livet med ett värde i sig. Barnkonventionen bekräftar därmed den syn och den nya förståelse för barns behov som har vuxit fram under 1900-talet; att barn är individer med egna behov och uppfattningar om verkligheten, som i en rad avseenden skiljer sig från vuxnas.
Ett flertal olika författningar har kompletterats med ett barnperspektiv som svarar mot innehållet i artikel 3 i Barnkonventionen bl.a. dåvarande socialtjänstlagen (1980:620). I förarbetena till sistnämnda lag (prop. 1996/97:124 s. 99) anförde regeringen bl.a. följande.
Regeringen anser att varje beslut som rör ett barn måste grunda sig på en bedömning om vad som är bäst för just det barnet. Olika förslag till lösningar behöver analyseras och vägas mot varandra i en beslutssituation. Barnets bästa är inte alltid avgörande för vilket beslut som fattas, men skall alltid beaktas, utredas och redovisas. Barnperspektivet står ibland i motsatsförhållande till ett vuxenperspektiv. Barn kan dock inte ses isolerade från sina föräldrar och föräldrar kan inte ses isolerade från sina barn.
Utredningens bedömning
Bestämmelsen om ett barnperspektiv finns numera i 1 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453). Enligt utredningens uppfattning är det skäligt att lagen om färdtjänst kompletteras med en bestämmelse om ett barnperspektiv som svarar mot artikel 3 i Barnkonventionen, eftersom funktionshindrade barn och ungdomar får anses
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
105
vara en särskilt utsatt grupp i samhället. Möjligheten att få tillstånd till färdtjänst kan givetvis påverka dessa funktionshindrade barns möjligheter att leva som andra barn. Genom en bestämmelse om ett barnperspektiv inom färdtjänsten framhålls vikten av att barnets bästa alltid beaktas, utreds och redovisas i varje enskilt ärende med anknytning till färdtjänsten. Enligt Barnkonventionen är man barn till dess man fyller 18 år, om man inte blir myndig tidigare enligt den lag som gäller för barnet. Av lagen om färdtjänst bör således framgå att när färdtjänsten rör barn skall det i varje enskilt fall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver och att med barn avses varje människa under 18 år. Enligt utredningens bedömning bör lagen (1997:735) om riksfärdtjänst också kompletteras med ett barnperspektiv i konsekvens med vad som sagts beträffande ett barnperspektiv inom färdtjänsten.
De av utredningen föreslagna bestämmelserna får anses vara tillräckliga för att på ett godtagbart sätt stärka barnens ställning när det gäller färdtjänsten och riksfärdtjänsten. Mot bakgrund av vad som nu anförts är det utredningens uppfattning att lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst inte behöver kompletteras med ytterligare bestämmelser som svarar mot artiklar i Barnkonventionen.
Färdtjänst och föräldraansvaret
Av 7 § lagen om färdtjänst framgår att tillstånd till färdtjänst skall meddelas för den som på grund av funktionshinder, som inte endast är tillfälligt, har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller resa med allmänna kommunikationsmedel. Några särskilda bestämmelser om barns möjligheter att få tillstånd till färdtjänst finns inte i nu aktuell lag. Med hänsyn till vad Vägverket anfört om att ansökningar om tillstånd till färdtjänst för funktionshindrade barn skall bedömas på samma vis som motsvarande ansökningar från vuxna finns skäl att närmare belysa föräldraansvaret enligt föräldrabalken (1949:381) och små barns förmåga att på egen hand resa med allmänna kommunikationsmedel.
Enligt 6 kap. föräldrabalken har ett barn rätt till bl.a. omvårdnad. Den som har vårdnaden om ett barn har ett ansvar för bl.a. barnets personliga förhållanden och för att ha uppsikt över barnet till dess barnet har nått en sådan ålder och mognad att någon uppsikt inte längre behövs. Det är enligt utredningens bedömning inte skäligt
Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
106
att helt bortse från detta ansvar vid bedömning av om ett barn skall ges tillstånd till färdtjänst, eftersom små barn alltid har ett omfattande tillsynsbehov även om de inte är funktionshindrade. Ett barns oförmåga att resa med allmänna kommunikationsmedel kan därför i lika hög utsträckning bero på barnets ålder och utvecklingsgrad som ett funktionshinder. Vid bedömning av huruvida tillstånd till färdtjänst skall beviljas ett mindre barn är det därför lämpligt att utreda om barnet har väsentliga svårigheter att förflytta sig eller resa med allmänna kommunikationsmedel tillsammans med en vuxen person. Sådana väsentliga svårigheter kan givetvis uppstå om ett barn har t.ex. omfattande hjälpmedelsbehov och behov av vårdinsatser under resan.
Mot bakgrund av det anförda är det således utredningens uppfattning att hänsyn skall tas till en vårdnadshavares ansvar för sitt barn vid bedömningen av huruvida ett mindre barn skall ges tillstånd till färdtjänst och att ett sådant tillstånd skall beviljas, om svårigheterna för ett barn att förflytta sig eller att resa med allmänna kommunikationsmedel beror på funktionshindret och inte på ålder och mognad. Ett sådant synsätt finner utredningen inte strida mot Barnkonventionen.
6.7 Tillstånd till färdtjänst
Utredningens bedömning: Förutsättningarna för tillstånd till
färdtjänst skall inte ändras.
Vägverkets bedömning: Enligt Vägverket kan det finnas behov av
att tydliggöra vad som menas med rekvisitet ”väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand” i 7 § lagen (1997:736) om färdtjänst.
Remissinstanser: Riksförbundet För Utvecklingsstörda Barn,
Ungdomar och Vuxna anser att det behövs ett förtydligande av vad som skall avses med begreppet ”väsentliga svårigheter” och att det bör uttalas att funktionshinder som skapar förflyttningshandikapp skall ge rätt till färdtjänst.
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
107
Förutsättningarna för tillstånd till färdtjänst
Vägverkets bedömning att det föreligger behov av förtydligande av förutsättningarna för tillstånd till färdtjänst synes ha sin grund i uppgifter i den s.k. producentpublikationen (s. 60 ff.) Enligt publikationen efterfrågar kommunerna förtydligande av i princip alla rekvisit för tillstånd till färdtjänst.
I 7 § lagen om färdtjänst anges de närmare förutsättningarna för att en person skall få färdtjänst. På Lagrådets inrådan har, efter modell av vad som gäller enligt förordningen (1988:890) om bilstöd till handikappade, som villkor för att tillståndsgivaren skall vara skyldig att meddela tillstånd till färdtjänst angetts att den funktionshindrade har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel. För att tillstånd till färdtjänst skall meddelas krävs också att funktionshindret inte endast är tillfälligt. Motivet för att föra in det sistnämnda rekvisitet i lagtexten är att utesluta mera kortvariga funktionshinder, som t.ex. sådana som är orsakade av olyckor där den drabbade enligt nuvarande praxis får sina reskostnader ersatta av försäkringsbolag (prop. 1996/97:115 s. 79).
Enligt utredningens mening är det inte lämpligt att i 7 § lagen om färdtjänst närmare söka ange vad som skall avses med bl.a. rekvisiten ”väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel”. Huruvida förutsättningarna för tillstånd till färdtjänst är uppfyllda är ju beroende av omständigheterna i varje särskilt fall. Det bör i sammanhanget påpekas att aktuell bestämmelse har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Det är också att märka att den osäkerhet som i vart fall tycks ha funnits beträffande tolkningen av rekvisiten i aktuellt lagrum på sikt bör avta genom avgöranden från förvaltningsdomstolarna. Enligt svensk rättstradition får inte en lag ges en ny tillämpning utan en ny lagstiftningsåtgärd. Det kan således inte komma i fråga att försöka påverka tillämpningen av 7 § lagen om färdtjänst genom endast motivuttalanden. Det nyssnämnda utgör dock inget hinder mot en redogörelse av motivuttalanden avseende förordningen om bilstöd till handikappade, eftersom 7 § lagen om färdtjänst har utformats efter modell av vad som gäller enligt den förordningen.
Med handikappad avses enligt 2 § första stycket förordningen om bilstöd till handikappade den som på grund av varaktigt funktionshinder har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen
Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
108
hand eller att anlita allmänna kommunikationer. I samband med tillkomsten av förordningen uttalade föredragande statsrådet bl.a. följande (prop. 1987/88:99 s. 17).
Som jag framhållit är målgruppen för bilstödet personer som på grund av varaktiga funktionshinder har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller anlita allmänna kommunikationer. Det är av naturliga skäl svårt att i detalj ange i vilka situationer dessa förutsättningar skall anses föreligga. Det ena fallet är inte det andra likt. Självfallet måste en noggrann prövning göras i det enskilda fallet. – En av förutsättningarna för att bilstöd skall kunna lämnas är, som nämnts, att personen i fråga har ett varaktigt funktionshinder. – Ett annat grundläggande villkor är att det är själva funktionshindret som ger upphov till väsentliga förflyttningssvårigheter. En sådan situation uppkommer enligt min mening när den enskilde har väsentliga svårigheter att anlita allmänna kommunikationer. Det kan bl.a. gälla personer som vid förflyttning är beroende av olika hjälpmedel, t.ex. rullstol, bockar eller käppar. Väsentliga förflyttningssvårigheter kan även föreligga vid tillstånd av svåra astmatiska besvär eller vid andra liknande allvarliga tillstånd.
Det är således utredningens uppfattning att motivuttalanden avseende rekvisitet ”väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel” i 2 § förordningen om bilstöd till handikappade kan tjäna som viss vägledning vid tillämpningen av motsvarande rekvisit i 7 § lagen om färdtjänst.
6.8 Skyldighet att höra kommunen innan tillstånd ges till färdtjänst eller riksfärdtjänst
Utredningens förslag: Det skall inte längre finnas en skyldighet
för trafikhuvudmannen att låta kommunen yttra sig i varje tillståndsärende om färdtjänst eller riksfärdtjänst.
Av 6 § tredje stycket lagen (1997:736) om färdtjänst framgår att innan en trafikhuvudman prövar en ansökan om färdtjänst skall den kommun där den sökande är folkbokförd höras. Motsvarande bestämmelse för riksfärdtjänsten finns i 4 § lagen (1997:735) om riksfärdtjänst. Syftet med de nämnda bestämmelserna är att ge beredningen av ärenden om färdtjänst och riksfärdtjänst en tydlig lokal förankring (prop. 1996/97:115 s. 41).
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
109
Enligt vad utredningen erfarit fyller det aktuella förfarandet inte någon större praktisk funktion. Kommunen gör i de flesta fall inte någon särskild utredning med anledning av den information som ges av trafikhuvudmannen, eftersom ansvaret för färdtjänsten och riksfärdtjänsten har överlämnats till denne. Kommunen har inte heller någon skyldighet att göra någon särskild utredning med anledning av informationen från trafikhuvudmannen. Utredningen har således erfarit att det ifrågavarande förfarandet med hörande av kommunen i många fall endast leder till att kommunen får vetskap om att ansökningar om färdtjänst eller riksfärdtjänst skall prövas utan att kommunen yttrar sig om ärendena.
Mot bakgrund av nu redovisade omständigheter anser utredningen att bestämmelserna om skyldigheten för trafikhuvudmannen att i varje tillståndsärende låta kommunen yttra sig inte behövs. Dessa bestämmelser i lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst bör därför tas bort.
6.9 Tillsyn eller sektorsansvar över färdtjänsten och riksfärdtjänsten?
Utredningens förslag: Vägverket skall ha ett sektorsansvar för
färdtjänsten och riksfärdtjänsten.
Vägverkets förslag: Vägverket föreslår att en tillsynsmyndighet
skall finnas för färdtjänsten. Vägverket anser att ett eventuellt beslut om att inrätta en tillsynsmyndighet över färdtjänsten bör anstå till dess Tillsynsutredningen (Ju 2000:06) avslutat sitt arbete.
Remissinstanser: Flertalet remissinstanser tillstyrker Vägverkets
förslag. Handikappombudsmannen anser, i motsats till Vägverket, att en tillsynsmyndighet kan utpekas utan att man avvaktar resultatet från Tillsynsutredningen. Enligt Handikappombudsmannen kan Vägverket vara ett alternativ till en tillsynsmyndighet. De
Handikappades Riksförbund anser att en tillsynsmyndighet skall utfärda föreskrifter för att motverka skillnader i kommunernas föreskrifter om färdtjänsten. Socialstyrelsen anser att det med hänsyn till det decentraliserade ansvaret över färdtjänsten är viktigt att det finns en tillsynsmyndighet som kan verka för kvalitet inom färdtjänsten och för utvärdering av tillämpningen av lagen (1997:736) om färdtjänst. Enligt Socialstyrelsen är det betydelsefullt att enskilda
Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
110
kan vända sig till en tillsynsmyndighet med sina klagomål.
Landstingsförbundet, Svenska Lokaltrafikföreningen, Statskontoret och Svenska Kommunförbundet har avstyrkt Vägverkets förslag. Statskontoret anser att förnyad ställning bör tas till sektorsansvaret och tillsynen inom hela transportsektorn och att ingen särskild tillsynsmyndighet behövs för färdtjänsten.
Vägverkets förslag om en tillsynsmyndighet
Enligt Vägverket finns det behov av en tillsynsmyndighet över färdtjänsten. Den viktigaste uppgiften för en sådan myndighet skulle enligt Vägverket vara att bidra till att bl.a. handläggning av ärenden om färdtjänst sker med god kvalitet. Vägverket anser att en tillsynsmyndighet också skall handlägga färdtjänstberättigades klagomål över t.ex. bemötande, service och avgiftsberäkningar. Vidare pekas på att en tillsynsmyndighet kan stödja kommuner med råd bl.a. vad som gäller vid beräkning av kommunens självkostnader för färdtjänsten. Enligt verket bör en tillsynsmyndighet även ge stöd i frågor som rör samordningen mellan olika författningar och olika former av samhällsstöd. Därtill anför Vägverket att det i en tillsynsmyndighets uppgifter också bör ingå exempelvis att trafikförsörjningsplaner upprättas och att åtgärder vidtas som bemyndigats av staten om reglerna inte följs. En annan uppgift för en tillsynsmyndighet bör enligt Vägverket vara att löpande följa och rapportera om utvecklingen inom färdtjänsten. Enligt Vägverket finns det för närvarande inte behov av en föreskrivande tillsynsmyndighet. Vägverket tar inte ställning till om tillsyn för färdtjänsten skall skötas av en befintlig eller en nyinrättad myndighet. Vägverket anser att ett eventuellt beslut om att inrätta en tillsynsmyndighet bör anstå till dess Tillsynsutredningens arbete är avslutat.
Tillsynsutredningen
Regeringen beslutade den 21 september 2000 att tillkalla en utredare med uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut. Utredningsarbetet skall enligt direktiven
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
111
bedrivas i två etapper. I den första delen av uppdraget skall utredaren bl.a. kartlägga den statliga tillsynen samt de problem som förekommer. Regeringen avser att lämna tilläggsdirektiv för den andra delen av uppdraget.
Den första fasen av Tillsynsutredningens arbete är avslutat och utredningen har överlämnat sitt delbetänkande Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14) till regeringen. Tillsynsutredningen har inte haft i uppdrag att lämna några förslag i delbetänkandet utan i stället belyser utredningen t.ex. den nuvarande statliga tillsynens bredd och omfattning, aktörerna i olika tillsynssystem och relationerna dem emellan samt tillsynens relationer till andra förhållanden i samhället, vilka ofta med snarlika syften är ägnade att tillförsäkra medborgarna på olika sätt angivna förutsättningar och villkor.
I förkortad och förenklad form ser Tillsynsutredningen tillsyn som ett statligt styrinstrument som används för att säkerställa att vissa typer av lagar och förordningar samt villkor i samband med tillståndsgivning efterlevs. Tillsynens kärna är enligt Tillsynsutredningen snarare granskning än utveckling och tonvikten ligger på processer och regler snarare än på mål och resultat.
Tillsynsutredningen anför bl.a. följande beträffande allmänna utgångspunkter om tillsynens roll och tillsynsuppdragens rättsliga grunder (SOU 2002:14 s. 163).
Statlig tillsyn är ett förvaltningspolitiskt redskap. Sett ur statsmaktsperspektiv är tillsynen besläktad och uppvisar likheter med ett flertal andra typer av insatser vilka också de syftar till att uppnå lagefterlevnad och effektivitet i väsentliga samhälleliga funktioner. Även ur medborgarens perspektiv, med krav på lika och rättssäker behandling i många olika samhälleliga sammanhang, har tillsynen betydande likheter med andra åtgärder.
Användningen av statlig tillsyn som förvaltningspolitiskt redskap bör tydligt inriktas mot granskning av sådana verksamheter och förhållanden i samhället där de unika medel tillsynen erbjuder är de mest relevanta. Till dessa medel hör inte minst tillsynsorganens möjligheter till rättsligt verkande åtgärder och sanktioner i förhållande till den ansvariga för ett tillsynsobjekt.
Tillsyn är därför ett särskilt väl lämpat redskap när lagstiftningen ger uttryck för en garanti för att vissa särskilda villkor och förhållanden skall råda i ett tillsynsobjekts relation till en enskild medborgare. I de fall samhället endast har ett mer allmänt intresse av att normera, följa eller stödja utvecklingen inom en viss samhällssektor bör andra former av insatser övervägas.
Tillsyn i den mening utredningen förordar, innebär en tydlig myndighetsutövning. Därför är huvudregeln att tillsynsuppdrag grundas på
Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
112
lag. I lagen skall identifieras vilka företeelser eller föremål (tillsynsobjekt) som tillsynen riktas mot.
I delbetänkandet, s. 156 ff., finns vidare en redovisning av bl.a. den statliga tillsynens förhållande till annan lagstiftning. Enligt Tillsynsutredningen är uppföljning en beskrivning av hur något har utvecklats. Utredningen konstaterar att syftet med uppföljning oftast är att man snabbt skall kunna vidta olika korrigerande åtgärder innan det är för sent eller som en utgångspunkt för att kunna göra djupare analyser. Utredningen menar att det genom denna beskrivning framgår en viktig skillnad mot tillsyn; uppföljningen genererar inte ställningstaganden huruvida tillståndet hos ett tillsynsobjekt är rätt eller fel, bara hur tillståndet är.
Finns det behov av en myndighet som ansvarar för bl.a. redovisning, analys och utvärdering av utvecklingen inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten?
Av Vägverkets redovisning i den preliminära slutrapporten (publikation nr 2001:95) framgår att ett flertal handikapporganisationer och olika myndigheter har uttalat att det finns behov av en tillsynsmyndighet för färdtjänsten. Som skäl har anförts bl.a. att det finns stora variationer mellan kommunerna vad avser föreskrifter och villkor för färdtjänsten samt taxor. Vägverket anser att behovet av samordning och rådgivning är betydande såväl ur ett resenärs- som ett producentperspektiv. Det konstateras även att det finns behov av rådgivning i form av t.ex. sammanställning och analys av domar från förvaltningsdomstolarna för att kunna utforma bestämmelser hos kommunerna och trafikhuvudmännen i enlighet med avgöranden från domstolarna. Utifrån denna aspekt bedömer Vägverket att det kan finnas behov av en tillsynsmyndighet för rådgivning, information och uppföljning.
Det framgår inte av förordningen (1997:652) med instruktion för Vägverket att verket skulle ha ett uttalat sektorsansvar för färdtjänsten eller riksfärdtjänsten. Enligt nämnda förordning har dock Vägverket ett samlat ansvar för hela vägtransportsystemet. Verket skall vidare arbeta för att hänsyn tas till funktionshindrades behov inom hela vägtransportsystemet. Med hänsyn till det anförda kan man argumentera för att färdtjänsten och riksfärdtjänsten redan ingår i Vägverkets sektorsansvar. Enligt utredningens uppfattning
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
113
har dock verket inte agerat som om så vore fallet genom att t.ex. varje år till regeringen redovisa hur tillståndet är inom båda dessa transportformer.
I en utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten bör ingå att följa tillämpningen av både lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst. Att det finns vissa uppgifter att tillgå om färdtjänsten och riksfärdtjänsten, exempelvis om antalet tillstånd, antalet resor och kostnader, är enligt utredningens mening inte tillräckligt för att möjliggöra kontinuerliga och korrekta överväganden om utvecklingen inom dessa områden. Utredningen anser att det får vara en stor brist att ingen myndighet nu har ett uttalat ansvar för att göra sådana överväganden. Utredningen har erfarit att det också finns brister vad avser information och rådgivning till allmänheten i frågor som rör färdtjänsten, vilket framgår av bl.a. Vägverkets uppfattning att det finns bristande kunskaper hos enskilda om vad som ingår i begreppet färdtjänst, se avsnitt 6.11.
Enligt utredningens uppfattning finns det behov av en myndighet som har ett klart uttalat ansvar för redovisning, analys och utvärdering av utvecklingen inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten. I detta sammanhang bör särskilt anmärkas att Socialstyrelsen och länsstyrelserna tidigare genom 67 och 68 §§socialtjänstlagen (1980:620) hade ett statligt respektive ett regionalt tillsynsansvar för bl.a. färdtjänsten. Socialstyrelsen skulle därvid utfärda allmänna råd som också berörde färdtjänsten. Länsstyrelserna skulle exempelvis följa socialnämndernas tillämpning av socialtjänstlagen avseende färdtjänsten och informera och ge råd till allmänheten i frågor som avsåg färdtjänsten.
Utredningens bedömning av frågan om tillsyn eller sektorsansvar för färdtjänsten och riksfärdtjänsten
I förarbetena till socialtjänstlagen (2001:453) (prop. 2000/01:80 s. 99) uttalas bl.a. följande.
Den statliga tillsynen är viktig för att stärka efterlevnaden av de föreskrifter regering och riksdag beslutat. En aktiv statlig tillsyn syftar till att bevaka den enskildes rättssäkerhet och lagligheten i socialtjänstens verksamheter men också till att uppnå en likvärdig verksamhet över hela landet. Den statliga tillsynen har sedan länge utvecklats mot en mindre grad av kontroll och med ökad tonvikt på uppföljning, utvärdering, kunskapsförmedling och rådgivning. Bakgrunden till denna utveckling är en medveten strävan att minska
Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
114
anslaget av detaljanvisningar och myndighetskontroll till förmån för ett mer aktivt arbetssätt.
Såsom regeringen anfört ovan har den statliga tillsynen utvecklats mot bl.a. uppföljning, kunskapsförmedling och rådgivning och mot mindre myndighetskontroll. Enligt utredningens uppfattning bör det krävas mycket starka skäl för att slutgiltigt utforma en eventuell tillsyn över färdtjänsten och riksfärdtjänsten, som inte följer den utveckling som regeringen beskrivit, nämligen att minska kontrollen och lägga ökad tonvikt på utvärdering, kunskapsförmedling och rådgivning. Sådana skäl har enligt utredningens mening varken framkommit i Vägverkets preliminära slutrapport eller i de publikationer som utgör underlag till rapporten. I verkets förslag om en tillsynsmyndighet över färdtjänsten synes också läggas största vikt vid uppgifter som rådgivning, information och uppföljning samt kontinuerlig rapportering av utvecklingen inom färdtjänsten. Enligt Vägverket finns det för närvarande inte heller behov av en föreskrivande tillsynsmyndighet. Vägverket har dock föreslagit att en tillsynsmyndighet skall kunna vidta åtgärder som bemyndigats av staten, om efterlevnad inte sker av lagen om färdtjänst.
Av förordningen (1997:652) med instruktion för Vägverket framgår att Vägverket särskilt skall verka för att hänsyn tas till funktionshindrades behov inom hela vägtransportsystemet och att verket ansvarar för frågor om handikappanpassning av kollektivtrafik på väg. Vägverket skall inom ramen för sitt sektorsansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga parter. Vägverket skall enligt nu aktuell förordning vidare verka för bl.a. spridning av nödvändig kunskap och information inom verkets ansvarsområde. Enligt 5 § nyssnämnda förordning skall verket i mars månad varje år till regeringen lämna en redovisning, analys och utvärdering av utvecklingen inom de områden som berörs av verkets sektorsansvar. vore det därför följdriktigt och lämpligt att Vägverket hade ett
Färdtjänst betraktas numera i första hand som en transportform i stället för en form av bistånd. Enligt utredningens bedömning klart uttalat sektorsansvar också för färdtjänsten och riksfärdtjänsten. Enligt vad utredningen erfarit har Vägverket också byggt upp en kompetens vad avser både färdtjänst och riksfärdtjänst. I detta sammanhang bör särskilt framhållas att verkets förslag om en tillsynsmyndighets uppgifter till övervägande del motsvarar de
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
115
generella uppgifter som Vägverket redan har att ombesörja inom ramen för sitt sektorsansvar för vägtransportsystemet. Enligt utredningens uppfattning är det med hänsyn till vad Tillsynsutredningen uttalat om begreppet tillsyn också tveksamt om verkets förslag om tillsynsmyndighetens huvudsakliga arbetsuppgifter, utvärdering och rapportering, över huvud taget är att hänföra till termen tillsyn. Vidare bör åter uppmärksammas att den statliga tillsynen under en längre tid har utvecklats mot en mindre grad av kontroll och med ökad tonvikt på bl.a. utvärdering och rådgivning. Bakgrunden till denna utveckling är en medveten strävan att minska anslaget av detaljanvisningar och myndighetskontroll. En myndighet som har ansvar för exempelvis utvärdering av färdtjänsten bör därför enligt utredningens mening inte ha möjlighet att t.ex. ge föreskrifter eller att vidta åtgärder för rättelse av författningsöverträdelser. Det är också att märka att beslut om t.ex. tillstånd till färdtjänst eller föreskrifter om färdtjänst genom överklagande kan bli föremål för prövning i förvaltningsdomstol och att Handikappombudsmannen har till uppgift att bevaka frågor som rör funktionshindrade personers rättigheter och intressen.
Sammantaget anser utredningen att det finns starka skäl för att föreslå att Vägverket skall ha ett sektorsansvar för både färdtjänsten och riksfärdtjänsten i stället för att föreslå att en särskild tillsynsmyndighet inrättas för aktuella verksamheter.
Enligt utredningens bedömning skall Vägverket inom sitt sektorsansvar verka för att hänsyn tas till funktionshindrades behov inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten. Av nuvarande sektorsansvar framgår att Vägverket skall verka för bl.a. att funktionshindrades behov beaktas vid planering, byggande samt drift och underhåll av vägtrafikmiljön och den kollektiva trafiken. För att olika grupper av funktionshindrade skall kunna delta i samhällslivet på samma villkor som andra medborgare krävs också enligt utredningens uppfattning att färdtjänsten och riksfärdtjänsten fungerar på ett ändamålsenligt sätt, dvs. att färdtjänsten och riksfärdtjänsten tillämpas i enlighet med lagarna för dessa verksamheter. Vägverket skall därför i mars månad varje år till regeringen lämna en redovisning, analys och utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten till regeringen. Genom en sådan ordning får regeringen kontinuerligt information om tillståndet inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten och kan agera om utvecklingen inom dessa verksamheter inte är tillfredställande. Det är viktigt att verket samverkar med bl.a. Svenska Kommunförbundet,
Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
116
Svenska Lokaltrafikföreningen och olika handikapporganisationer i utvärderingsarbetet. Det är givetvis också av största vikt att de som t.ex. har tillstånd till färdtjänst eller andra enskilda genom egna initiativ får möjlighet att redovisa sina erfarenheter av färdtjänsten eller riksfärdtjänsten till verket.
Vägverket bör även verka för att nödvändig information om färdtjänsten och riksfärdtjänsten sprids. Vägverket skall vidare, såsom gäller för övrigt sektorsansvar, vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga parter. Bestämmelserna i förordningen med instruktion för Vägverket är utformade så att de utan ändring kommer att inbegripa de flesta av angivna uppgifter för verket.
Enligt utredningens mening är det angeläget att arbetet med bl.a. kontinuerlig utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten kommer till stånd så fort som möjligt, varför ändringar i förordningen med instruktion för Vägverket inte bör anstå till dess Tillsynsutredningen avslutat sitt arbete.
6.10 Trafikförsörjningsplaner m.m.
Utredningens bedömning: Det skall inte införas något krav i lagen
(1997:736) om färdtjänst att kommuner och trafikhuvudmän skall anta trafikförsörjningsplaner avseende färdtjänsten. Det skall inte införas något krav, varken på rapportering av överenskommelser mellan olika aktörer inom färdtjänsten eller de resultat som skall uppnås för ökad tillgänglighet för olika grupper av funktionshindrade.
Vägverkets förslag: Vägverket föreslår att kravet på kommuner
eller trafikhuvudmän att anta en trafikförsörjningsplan skall framgå av såväl lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik, som lagen om färdtjänst. Vägverket anser också att kravet på framtagande av en trafikförsörjningsplan eventuellt bör kompletteras med krav på rapportering av överenskommelser mellan olika aktörer inom färdtjänsten och de resultat som uppnås för ökad tillgänglighet för olika grupper av funktionshindrade.
Remissinstanserna: Alla remissinstanser som yttrat sig i frågan har
inget att erinra mot att kravet på kommuner eller trafikhuvudmän att anta en trafikförsörjningsplan skall framgå både av lagen om
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
117
ansvar för viss kollektiv persontrafik och lagen om färdtjänst. Flertalet av remissinstanserna tillstyrker att det införs ett krav på rapportering om de resultat som uppnås för ökade tillgänglighet för olika grupper av funktionshindrade. Svenska Kommunförbundet och Svenska Lokaltrafikföreningen avstyrker dock det sistnämnda förslaget. Enligt Svenska Lokaltrafikföreningen torde insamling av nödvändig information inrymmas i Vägverkets sektorsansvar.
Trafikförsörjningsplaner
Av 6 § lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik framgår att omfattningen av trafik enligt lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst och grunderna för prissättningen för resor med sådan trafik skall anges i en trafikförsörjningsplan som kommunen årligen antar efter samråd med trafikhuvudmannen och landstinget i länet. Har en kommun överlåtit sina uppgifter enligt lagen om färdtjänst eller lagen om riksfärdtjänst till trafikhuvudmannen, skall trafikhuvudmannens trafikförsörjningsplan omfatta även resor enligt dessa lagar. I trafikförsörjningsplanerna skall det redogöras för miljöskyddande åtgärder.
Vägverkets förslag om att kravet på kommuner eller trafikhuvudmän att anta en trafikförsörjningsplan skall framgå av såväl lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik, som lagen om färdtjänst synes vara föranlett av uppgifter i verkets publikation nr 2000:103 om att det finns en trafikförsörjningsplan för färdtjänst i endast 20 % av kommunerna. Enligt utredningens mening får det anses anmärkningsvärt att så få kommuner antagit en trafikförsörjningsplan trots lagstadgat krav. Utredningen är dock införstådd med att dessa uppgifter härrör från år 2000 och att det i dag bör vara fler kommuner som antagit trafikförsörjningsplaner. Utredningen finner det emellertid inte lämpligt eller särskilt meningsfullt att i två olika författningar uttryckligen ange samma bestämmelse med krav på antagande av trafikförsörjningsplaner. Enligt utredningens uppfattning har det inte heller framkommit skäl som motiverar upphävande av bestämmelsen om trafikförsörjningsplaner i lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik och införande av en liknande bestämmelse i lagen om färdtjänst eller att i den sistnämnda lagen hänvisa till bestämmelsen om trafikförsörjningsplaner. Vad som framkommit visar i stället på behovet av att
Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
118
Vägverket får ett sektorsansvar för färdtjänsten och riksfärdtjänsten med rapporteringskrav till regeringen.
Krav på rapportering av överenskommelser mellan olika aktörer inom färdtjänsten och de resultat som uppnås för ökad tillgänglighet för olika grupper av funktionshindrade.
Enligt 2 § lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik skall den som har tillsyn över kollektivtrafik och den som utövar sådan trafik se till att trafiken anpassas med hänsyn till resenärer med funktionshinder. Detta gäller såväl vid planeringen av kollektivtrafiken som vid dess genomförande. Vidare skall de färdmedel som används vara lämpade för funktionshindrade resenärer. Det är således inte endast färdmedlen som skall ge en bättre tillgänglighet för funktionshindrade utan också terminaler, hållplatsanläggningar samt den yttre miljön vid dessa, se prop. 1996/97:115 s. 62. I förordningen (1980:398) om handikappanpassad kollektivtrafik regleras Vägverkets, Banverkets, Luftfartsverkets och Sjöfartsverkets befogenheter att meddela föreskrifter om handikappanpassning.
Enligt utredningens bedömning har frågan om resultat som uppnås för ökad tillgänglighet för olika grupper av funktionshindrade mer anknytning till exempelvis lagen och förordningen om handikappanpassad kollektivtrafik än till lagen om färdtjänst, eftersom den senare lagstiftningen rör en specifik transportform. Tillstånd till färdtjänst skall ju meddelas den som bl.a. har väsentliga svårigheter att resa med allmänna kommunikationsmedel. Det är vidare utredningens uppfattning att en myndighet med sektorsansvar för färdtjänsten bör ha möjlighet att inhämta de upplysningar som behövs för en årlig utvärdering av tillståndet inom färdtjänsten. Med ett sådant förfarande förefaller det inte finnas behov av någon generell rapporteringsskyldighet, varken beträffande överenskommelser mellan olika aktörer inom färdtjänsten eller avseende de resultat som uppnåtts för ökad tillgänglighet för olika grupper av funktionshindrade.
Mot bakgrund av det anförda anser utredningen att det inte bör införas en bestämmelse om krav på rapportering av nyssnämnda uppgifter i lagen om färdtjänst.
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
119
6.11 Begreppet färdtjänst
Utredningens bedömning: Begreppet färdtjänst skall inte ändras.
Vägverkets förslag: Vägverket föreslår att begreppet färdtjänst
ändras.
Remissinstanserna: Svenska kommunförbundet, Svenska Lokal-
trafikföreningen, Landstingsförbundet och Boverket är några av de remissinstanser som förordar att begreppet färdtjänst ändras.
Enligt Svenska Kommunförbundet bör det införas ett begrepp som bättre återspeglar lagens intentioner och kopplingen till kollektivtrafiken. Synskadades Riksförbund, Handikappförbundens Samarbetsorgan och Riksförbundet för Trafik- och Polioskadade avstyrker däremot förslaget. De Handikappades Riksförbund anser att en förändring av begreppet färdtjänst i sig inte innebär någon förändring av transportsituationen för funktionshindrade.
Begreppet färdtjänst
Vägverket anser att begreppet färdtjänst i flera avseenden inte stöder en önskvärd utveckling mot ändrat resande för funktionshindrade genom fler resor i kollektivtrafiken. Som skäl anförs bl.a. att färdtjänstbegreppet inte ger någon definition av det stöd som lagstiftningen avser. Det konstateras att flertalet människor anser att färdtjänst är en form av socialt bistånd till funktionshindrade och äldre trots att exempelvis åldern i sig är helt oväsentlig vad avser möjligheterna att få rätt till färdtjänst. Enligt Vägverket har den utveckling som skett gett allt fler funktionshindrade möjlighet att använda sig av den ordinarie såväl linjelagda som anropsstyrda kollektivtrafiken åtminstone i någon del av en resa i ett ”dörr till dörr perspektiv”. Denna utveckling innebär bl.a. att färdtjänst inte längre med automatik innebär taxiresa utan på många håll utvecklas mot att bli en del i ett ordinarie kollektivtrafikutbud.
Färdtjänst är en transportform för funktionshindrade som har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel. Genom färdtjänsten tillhandahålls transporter i särskilt anpassade fordon eller i taxibilar. Vägverket har inte lämnat något förslag till vilket begrepp som skall ersätta färdtjänst eller till hur begreppet färdtjänst eventuellt skall
Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
120
kompletteras. Begreppet färdtjänst är väl inarbetat och har funnits under lång tid. Det bör därför krävas starka skäl för att ändra eller komplettera detta begrepp. Att det i vissa fall har skett en anpassning av kollektivtrafiken och den yttre miljön, så att de med funktionshinder i större omfattning kan resa med kollektiva färdmedel, är enligt utredningens uppfattning inte skäl nog för att ändra begreppet färdtjänst. Det är vidare utredningens uppfattning att bristande kunskaper hos enskilda om vad som ingår i begreppet färdtjänst snarare bör föranleda en diskussion om innehållet och omfattningen av den information som ges om färdtjänsten än ett ifrågasättande av begreppet som sådant. Det kan vidare konstateras att utredningens förslag i övrigt inte är av den karaktären eller omfattning, att dessa i sig ger anledning till att ändra begreppet färdtjänst.
Utredningen finner sammantaget att det inte tillkommit några omständigheter som motiverar att man nu ändrar termen färdtjänst.
6.12 Färdtjänst i förhållande till socialtjänstlagen (2001:453)
Utredningens bedömning: Det finns inte någon möjlighet att
bevilja bistånd enligt socialtjänstlagen till färdtjänst.
I samband med remissbehandlingen av Vägverkets förslag har ett flertal remissinstanser anfört att det råder oklarhet huruvida bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) kan beviljas till färdtjänst och att det är angeläget med en analys av frågan.
I regeringens prop. 1996/97:115 s. 36 diskuterades frågan huruvida regelrätt färdtjänst kunde ges som bistånd enligt den dåvarande socialtjänstlagen (1980:620) trots att färdtjänst enligt regeringens förslag i första hand skulle betraktas som en transportform i stället för en form av bistånd. Regeringen anförde bl.a. följande.
Det förhållandet att färdtjänst inte längre primärt skall behandlas som en form av bistånd innebär givetvis inte att vad som föreskrivs i 3 § socialtjänstlagen om kommunens yttersta ansvar för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver, inte längre skulle gälla. Det kan inte uteslutas att det alltjämt undantagsvis kan uppstå situationer när funktionshindrade behöver bistånd enligt socialtjänst-
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
121
lagen från kommunen för att kunna resa. Detta är dock inte något specifikt för funktionshindrade. Även en person utan funktionshinder kan behöva sådan hjälp. Det kommer däremot inte att bli möjligt att kräva av kommunen att regelrätt färdtjänst ges som bistånd eller service enligt socialtjänstlagen.
Den nyssnämnda socialtjänstlagen har upphävts och ersatts av socialtjänstlagen (2001:453) (prop. 2000/01:80, bet. 2000/01:SoU18, rskr. 2001/01:259). I 2 kap. 2 § socialtjänstlagen stadgas att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Av 4 kap. 1 § socialtjänstlagen framgår att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Socialutskottet har i sina av riksdagen godkända betänkanden, bet. 2000/01:SoU18 s. 83 anfört bl.a. följande.
Om en person t.ex. endast har ett tillfälligt funktionshinder eller av andra skäl inte omfattas av bestämmelserna i lagen om färdtjänst kan rätt till bistånd till resor föreligga enligt socialtjänstlagen. Färdtjänstlagen bygger visserligen på folkbokföringskommunens ansvar medan vistelsekommunen har ansvaret för bistånd enligt socialtjänstlagen. Färdtjänstlagen ger emellertid kommunerna/trafikhuvudmännen rätt att bevilja färdtjänst för resor även mellan den egna kommunen samt inom och mellan andra kommuner. I socialtjänstlagen anges som en förutsättning för bistånd att behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Har personen i fråga rätt till färdtjänst skall bistånd enligt socialtjänstlagen således inte utgå. Mot bakgrund av vad som anförts finner utskottet att det inte behövs något särskilt förtydligande rörande färdtjänst i den nya socialtjänstlagen.
Såsom framgått ovan kan bistånd enligt socialtjänstlagen över huvud taget inte utgå till regelrätt färdtjänst. Bistånd enligt socialtjänstlagen kan däremot beviljas till exempelvis egenavgiften till färdtjänst eller andra resor. Anledningen härtill är bl.a. ovan redovisade bestämmelse i socialtjänstlagen om kommunens yttersta ansvar för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. Det är således inte riktigt att använda begreppet färdtjänst när bistånd till resor beviljas enligt socialtjänstlagen, eftersom färdtjänst endast kan ges med stöd av lagen (1997:736) om färdtjänst. Tillstånd till färdtjänst ges ju endast den som på grund av varaktigt funktionshinder har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel. Om dessa förutsättningar inte är för handen skall
Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
122
således tillstånd till färdtjänst inte medges, varvid den enskilde kan söka bistånd enligt socialtjänstlagen till resa.
Utredningen gör således samma bedömning beträffande färdtjänst och bistånd enligt socialtjänstlagen till resor som regeringen gjorde i prop. 1996/97:115 och socialutskottet gjorde i bet. 2000/01:SoU18.
6.13 Hänvisning till socialtjänstlagen (2001:453)
Utredningens bedömning: Det skall inte införas någon skyldighet
i lagen om färdtjänst för kommuner eller trafikhuvudmän att hänvisa till bistånd enligt socialtjänstlagen för resor, om avslag ges på ansökan om färdtjänst.
Vägverkets förslag: Vägverket föreslår att en kommun skall ha
skyldighet att hänvisa till bistånd enligt socialtjänstlagen för resor, om den sökande inte beviljas färdtjänst.
Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig har
Kollektivtrafikkommittén, Banverket, Sjöfartsverket och Rikstrafiken inget att erinra mot Vägverkets förslag. De Handikappades Riksförbund ställer sig däremot tveksam till förslaget. Svenska Kommunförbundet, Svenska Lokaltrafikföreningen, Handikappförbundens samarbetsorgan, Riksförbundet för Trafik- och Polioskadade och Synskadades Riksförbund avstyrker förslaget. Socialstyrelsen avstyrker också förslaget och anför att det är ytterst viktigt att personer som har behov av färdtjänst inte skall bli hänvisade till att söka bistånd enligt socialtjänstlagen. Enligt Socialstyrelsen måste det finnas en möjlighet att göra en helhetsbedömning utifrån den enskildes behov.
Vägverkets förslag
Vägverket anser att kommunerna skall ha en skyldighet att hänvisa till bistånd enligt socialtjänstlagen för resor, om den sökande inte beviljas färdtjänst. Som skäl åberopas uppgifter som framgår av den av utredningen nämnda producentpublikationen. Vid djupintervjuer med kommunerna har bl.a. framkommit att ca hälften av
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
123
kommunerna inte hänvisar en sökande som inte beviljats färdtjänst att i stället ansöka om bistånd enligt socialtjänstlagen till resor.
Det bör först anmärkas att en eventuell skyldighet att hänvisa till bistånd enligt socialtjänstlagen även bör omfatta trafikhuvudmännen, eftersom dessa också kan fatta beslut om avslag på ansökan om färdtjänst.
Såsom utredningen anfört kan den enskilde, efter det att en ansökan om färdtjänst avslagits, ansöka om bistånd enligt socialtjänstlagen till resa. Vid en sådan prövning görs, till skillnad från vad som gäller vid bedömningen av tillstånd till färdtjänst, en helhetsbedömning av den enskildes situation, varigenom den sökande skall tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Anledningen till att tillstånd till färdtjänst inte beviljas kan bero på en mängd olika omständigheter, bl.a. att resorna bekostas av det allmänna, vilket är fallet vid t.ex. värnpliktsresor eller sjukresor. Med hänsyn härtill framstår det som alltför långtgående att införa en skyldighet för kommuner eller trafikhuvudmän att hänvisa till bistånd enligt socialtjänstlagen när tillstånd inte ges till färdtjänst.
Utredningen ställer sig vidare tveksam till om Vägverkets förslag är lämpligt ur författningsteknisk synvinkel, eftersom det finns ett stort antal författningar med motsvarande beröring till socialtjänstlagen som lagen om färdtjänst utan att det i dessa andra författningar, t.ex. lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, finns någon skyldighet att hänvisa till rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen vid avslag på olika ansökningar.
Mot bakgrund av vad som nu anförts är det utredningens uppfattning att det inte bör införas en bestämmelse i lagen om färdtjänst om skyldighet för kommunerna eller trafikhuvudmännen att i samband med avslag på ansökan om tillstånd till färdtjänst hänvisa till bistånd enligt socialtjänstlagen. I detta sammanhang bör erinras om myndigheternas serviceskyldighet enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223). I bestämmelsen stadgas bl.a. att varje myndighet skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde.
Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
124
6.14 Stöd till resor enligt annan författning än lagen ( 1997:736 ) om färdtjänst
Utredningens bedömning: Vid prövning av en ansökan om färd-
tjänst bör det inte införas någon möjlighet för kommuner att fatta beslut om stöd till resor utifrån annan lagstiftning än lagen (1997:736) om färdtjänst.
Vägverkets förslag: Det bör vara möjligt för en kommun att vid en
prövning av en ansökan om färdtjänst fatta beslut om stöd till resor utifrån annan lagstiftning än lagen om färdtjänst.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har avstyrkt för-
slaget.
Vägverkets förslag
Det synes vara Vägverkets ståndpunkt att en kommun i samband med avslag på en ansökan om färdtjänst skall få möjlighet att pröva och besluta om den sökande skall få t.ex. bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) till resor, utan att den sökande lämnat en ny ansökan om det sistnämnda.
Utredningens bedömning
Enligt utredningens mening bör det inte komma i fråga att en kommun i ett ärende enligt lagen om färdtjänst fattar beslut om t.ex. bistånd enligt socialtjänstlagen till resor. I angivet exempel är fråga om två skilda lagstiftningar som innehåller olika förutsättningar för beviljande av färdtjänst respektive beviljande av bistånd till resor. Den av Vägverket föreslagna ordningen skulle därmed kunna innebära en stor nackdel för den sökande till färdtjänst, som inte haft anledning att argumentera för bistånd till resor.
Sammantaget anser utredningen det vara förvaltningsrättsligt mindre lämpligt, att en myndighet i ett ärende enligt en författning fattar beslut enligt en annan författning och utan ansökan därom.
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
125
6.15 Gynnande förvaltningsbeslut m.m.
Utredningens förslag: I lagen (1997:736) om färdtjänst skall
införas bestämmelser motsvarande numera upphävda övergångsbestämmelser i socialtjänstlagen (1980:620), dels om gynnande förvaltningsbeslut, dels om att lagen om färdtjänst från och med den 1 januari 2000 skall tillämpas på tillstånd till färdtjänst som har meddelats före ikraftträdandet av lagen om färdtjänst.
Svenska Kommunförbundet har uppmärksammat utredningen på att det i den nya socialtjänstlagen (2001:451) saknas motsvarighet till de övergångsbestämmelser för färdtjänsten som fanns i den tidigare socialtjänstlagen (1980:620). Enligt Svenska Kommunförbundet är det oklart om detta var en avsiktlig förändring från lagstiftarens sida. Svenska Kommunförbundet föreslår att tillstånd till färdtjänst som meddelats med stöd av den äldre socialtjänstlagens bestämmelser bör ges en begränsad giltighetstid. Enligt förbundet kommer annars de olika förutsättningarna för tillstånd till färdtjänst enligt dels den tidigare socialtjänstlagen, dels lagen om färdtjänst att på ett orättvist sätt permanenta skillnader mellan enskilda med lika behov, beroende på tidpunkten för respektive färdtjänstbeslut. Det är enligt Svenska Kommunförbundet också viktigt att det tydliggörs, att tillstånd till färdtjänst som meddelats enligt den äldre socialtjänstlagen kan överlåtas till trafikhuvudmannen.
Bakgrund
I samband med att regleringen av färdtjänsten utmönstrades ur socialtjänstlagen och togs in i lagen om färdtjänst tillkom punkten 5 i övergångsbestämmelserna till den förstnämnda lagen (prop. 1997:115, bet. 1997/98:TU3, rskr. 1997/98:10) i vilken stadgades att i fråga om beslut som har meddelats före ikraftträdandet av lagen om färdtjänst gäller äldre bestämmelser. I förarbetena till bestämmelsen, s. 75, anförde regeringen att tillstånd till färdtjänst som getts enligt socialtjänstlagen utgjorde gynnande förvaltningsbeslut och skulle fortsätta att gälla enligt sin lydelse.
Den aktuella övergångsregeln har därefter ändrats på så vis att lagen om färdtjänst från och med den 1 januari 2000 skall tillämpas på tillstånd till färdtjänst som har meddelats före ikraftträdandet av lagen om färdtjänst (prop. 1998/99:91, bet. 1998/99:TU13, rskr.
Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
126
1998/99:214). Bestämmelsen innebar att tillstånd till färdtjänst enligt socialtjänstlagen fortsatte att gälla, men att bestämmelser i lagen om färdtjänst bl.a. om under vilka förutsättningar tillstånden kan återkallas eller föreskrifter ändras blev tillämpliga även på ett äldre tillstånd. Enligt regeringen innebar bestämmelsen att det inte längre förelåg några praktiska hinder mot att hanteringen av färdtjänsten överfördes till trafikhuvudmannen.
Utredningen konstaterar att redovisade övergångsbestämmelser avseende färdtjänsten upphävts genom upphävandet av den tidigare socialtjänstlagen och ikraftträdandet den 1 januari 2002 av den nya socialtjänstlagen (2001:453) (prop. 2000/01:80, bet. 2000/01:SoU18, rskr. 2000/01:259). Enligt utredningens mening förefaller upphävandet av nu aktuella övergångsbestämmelser ha skett genom ett förbiseende.
Det bör i detta sammanhang anmärkas att nu gällande övergångsbestämmelser som avser riksfärdtjänsten har motsvarande innehåll som tidigare övergångsbestämmelser avseende färdtjänsten.
Gynnande förvaltningsbeslut
Frågan om omprövning av gynnande förvaltningsbeslut har varit föremål för Regeringsrättens prövning i bl.a. rättsfallet RÅ 2000 ref 16, i vilket domstolen fann att ett beslut om bistånd enligt socialtjänstlagen i form av hemtjänst inte kunde omprövas och ändras till biståndstagarens nackdel. Regeringsrätten anförde därvid bl.a. följande om gynnande förvaltningsbeslut.
Någon generell regel om de förutsättningar under vilka en beslutsmyndighet av annan anledning än rena förbiseendefel kan ompröva sitt tidigare beslut till den enskildes nackdel kan inte anses gälla i svensk rätt. För orubblighet talar hänsynen till den enskildes trygghet, eftersom den enskilde kan ha förlitat sig på beslutet och vidtagit en rad åtgärder med anledning av detta. Mot orubblighet talar å andra sidan att ett beslut kan visa sig vara olagligt eller klart olämpligt eller att nya omständigheter uppdagats som ställt saken i ett helt eller delvis nytt ljus. Såvitt avser gynnande beslut anses emellertid enligt härskande uppfattning att trygghetsaspekten är avgörande. Undantag anses kunna göras dels om beslutet försetts med återkallelseförbehåll – vilket kan ha getts i den tillämpliga författningen – dels om tvingande säkerhetsskäl påfordrar en omedelbar återkallelse exempelvis då fara annars föreligger för människors liv eller hälsa och dels om tillståndet blivit oriktigt på grund av att den enskilde vilselett myndigheten.
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
127
Såsom redovisats har Svenska Kommunförbundet föreslagit att tillstånd till färdtjänst som meddelats med stöd av den äldre socialtjänstlagen bör ges begränsad giltighetstid. Regeringen har dock i prop. 1998/99:91 tagit ställning till ett likartat förslag från förbundet och då funnit skäl att utforma övergångsbestämmelserna annorlunda än vad som angivits i Svenska Kommunförbundets förslag. Regeringens bedömning i de nyssnämnda förarbetena var att man i stället för att sätta ett slutdatum för giltighetstiden för de äldre färdtjänsttillstånden borde ange att från och med ett visst datum skulle lagen om färdtjänst tillämpas på de äldre tillstånden.
Mot bakgrund av det här anförda och att det inte framkommit några nya skäl för Svenska Kommunförbundets förslag är det utredningens uppfattning att det inte är lämpligt eller särskilt meningsfullt att nu föreslå att tillstånd till färdtjänst enligt den äldre socialtjänstlagen skall ges en begränsad giltighetstid.
Med hänsyn till vad Regeringsrätten anfört ovan om omprövning av gynnande förvaltningsbeslut kan det emellertid ifrågasättas om det finns något behov av en särskild övergångsbestämmelse med lydelsen att i fråga om beslut avseende färdtjänst som har meddelats före ikraftträdandet av lagen om färdtjänst gäller äldre bestämmelser. För tydlighetens skull bör dock angivna övergångsregel införas i lagen om färdtjänst.
Lagen om färdtjänst och dess tillämplighet på äldre färdtjänstillstånd
Det är som redovisats utredningens uppfattning att upphävandet av nu aktuella övergångsbestämmelser avseende färdtjänsten har skett genom ett förbiseende. Utredningen finner därför inget hinder mot att föreslå att lagen om färdtjänst från och med den 1 januari 2000 skall tillämpas på tillstånd till färdtjänst som har meddelats före ikraftträdandet av lagen om färdtjänst. Liksom regeringen anfört tidigare innebär bestämmelsen att de äldre tillstånden till färdtjänst fortsätter att gälla, men att bestämmelserna i lagen om färdtjänst blir tillämpliga även på dessa tillstånd. På så vis finns inga hinder mot att äldre tillstånd till färdtjänst överförs till trafikhuvudmannen. Denna övergångsregel bör liksom bestämmelsen ovan införas i lagen om färdtjänst som en övergångsbestämmelse och inte som en materiell bestämmelse.
Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
128
6.16 Egenavgifter inom färdtjänsten
Utredningens förslag: Bestämmelsen om att det regionförbund
som är länstrafikansvarigt kan bestämma grunderna för avgifterna tas bort
Utredningens bedömning: Egenavgiften skall även fort-
sättningsvis bestämmas lokalt. Nuvarande regler om att avgifterna skall vara skäliga och att dessa inte får överstiga tillståndsgivarens självkostnader bör inte ändras.
Vägverkets bedömning: Överensstämmer i huvudsak med
utredningens. Enligt Vägverket finns det dock behov av att tydliggöra vad som innefattas i begreppet självkostnader. Verket anser också att krav bör ställas på att egenavgiften för färdtjänsten har en direkt koppling till priset vid resa med linjetrafiken.
Remissinstanserna: Synskadades Riksförbund, De Handikappades
Riksförbund, Handikappförbundens Samarbetsorgan, Riksförbundet för Trafik- och Polioskadade och Handikappombudsmannen anser att egenavgiften i färdtjänsten skall ligga på samma nivå som i kollektivtrafiken. Svenska Kommunförbundet och Svenska lokaltrafikföreningen har inget att erinra mot att egenavgiften även fortsättningsvis som huvudregel skall bestämmas av kommunen.
Vägverkets bedömning
Enligt Vägverket visar gjorda utvärderingar att nivåer på och principer för beräkning av egenavgifter har varierat och fortfarande varierar mycket kraftigt mellan olika kommuner. Verket konstaterar att om egenavgiften inte i någon form är kopplad till kollektivtrafiktaxan är det vanligast att avgiften är bestämd till en viss procent av taxameterpriset. Tillståndsgivaren till färdtjänst bör enligt verket förfoga över prissättningsinstrumentet, eftersom resandet omfattning beror på många sammanhängande faktorer. Vägverket anser dock också att krav bör ställas på att egenavgiften för färdtjänsten har en direkt koppling till priset vid resa med linjetrafiken, vilket enligt verket torde utgöra ett incitament till att ytterligare öka ansträngningarna att anpassa ordinarie linjelagd kollektivtrafik till funktionshindrade. Vidare pekas på att det finns
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
129
behov av att tydliggöra vad som avses med begreppet självkostnader i 11 § lagen (1997:736) om färdtjänst.
Bakgrund
Såsom redovisats i avsnitt 2.3.5 skall kommunen, om den är tillståndsgivare, bestämma grunderna för avgifterna inom färdtjänsten. I 11 § andra och tredje styckena lagen om färdtjänst regleras vem som skall bestämma grunderna för avgifterna när en trafikhuvudman är tillståndsgivare. En grundförutsättning för att få inflytande över avgifterna är att man hör till de länstrafikansvariga. Som nämnts i avsnitt 2.3.4 är i normalfallet kommunerna och landstinget i ett län tillsammans länstrafikansvariga, men det kan också vara kommunerna ensamma eller landstinget ensamt.
Om en trafikhuvudman ansvarar för färdtjänst är det landstinget och de kommuner som överlåtit ansvaret för färdtjänst till trafikhuvudmannen som gemensamt skall besluta om grunderna för avgifterna. Detta gäller endast när landstinget och berörda kommuner är länstrafikansvariga. Om landstinget och de kommuner som överlåtit sin uppgift att besluta om färdtjänst är överens, skall enbart kommunerna bestämma avgifterna. Om oenighet råder om avgifternas storlek, skall regeringen besluta om nivån på avgifterna.
Av 11 § fjärde stycket lagen om färdtjänst framgår att avgifterna skall vara skäliga och inte får överstiga tillståndsgivarens självkostnader.
Beslut om grunderna för avgifterna kan endast bli föremål för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900).
Utredningens bedömning
Bestämmelsen i 11 § andra stycket 2 lagen om färdtjänst skall tas bort, eftersom regionförbund inte anges som länstrafikansvariga enligt 4 § lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik.
Den utvärdering som gjorts visar enligt utredningens mening att egenavgifterna inom färdtjänstens skiftar i betydande omfattning mellan kommunerna. Det finns stora variationer både när det gäller taxans konstruktion och sättet att beräkna avgiften samt beträffande avgiftens storlek. Att avgifterna skulle komma att skilja
Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
130
sig mellan landets olika kommuner förutsattes emellertid redan i motivuttalanden till lagen om färdtjänst (prop. 1996/97:115 s. 57). Regeringen anförde därvid att skillnader beträffande bl.a. egenavgiftens nivå inom färdtjänsten inte var principiellt annorlunda än att kollektivtrafiktaxan varierade mellan de olika länen.
Enligt utredningens mening är det skäligt att kommuner m.fl. fortsatt får fatta beslut om egenavgifterna inom färdtjänsten med hänsyn till bl.a. rådande lokala ekonomiska förutsättningar och kostnader för att tillhandahålla en färdtjänstresa. Att egenavgifterna varierar mellan kommunerna är, med hänsyn till vad regeringen uttalat i nämnda förarbeten, inte ett tillräckligt skäl till att staten bör reglera egenavgifterna för färdtjänsten.
Färdtjänst definieras som särskilt anordnade transporter för personer med funktionshinder och verksamheten kan därför inte helt jämställas med allmänna kommunikationer. Mot bakgrund av det anförda kan det förhållandet att egenavgiften i vissa fall överstiger kollektivtrafiktaxan enligt utredningens uppfattning inte anses vara diskriminerande mot funktionshindrade. I sammanhanget bör påpekas att det är föreskrivet att egenavgifterna skall vara skäliga och inte får överstiga tillståndsgivarens självkostnader. Beslut om grunderna för avgifterna kan vidare, såsom nämnts, bli föremål för laglighetsprövning. Vägverket sektorsansvar för färdtjänsten bör givetvis även omfatta avgifterna inom denna verksamhet.
Vägverket anser att utredningen bör förtydliga vad som avses med rekvisitet ”självkostnader” i 11 § lagen om färdtjänst. Enligt verkets uppfattning finns det inte skäl att göra ändringar i nämnda bestämmelse. Det är också utredningens uppfattning att den utvärdering som gjorts inte motiverar någon ändring i angivet lagrum. Såsom nämnts i avsnitt 6.7 får en lag enligt svensk rättstradition inte ges en ny tillämpning utan en ny lagstiftningsåtgärd. Enligt utredningens mening är det därför inte lämpligt att i detta sammanhang närmare försöka beskriva vad som avses med självkostnader utan svar får sökas i avgöranden från förvaltningsdomstolarna.
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
131
6.17 Egenavgifter inom riksfärdtjänsten
Utredningens förslag: Om en kommun är tillståndsgivare till riks-
färdtjänst skall grunderna för avgifterna bestämmas av kommunen. Om en trafikhuvudman ansvarar för riksfärdtjänst är det landstinget och de kommuner som överlåtit ansvaret för riksfärdtjänst till trafikhuvudmannen som gemensamt skall besluta om grunderna för avgifterna. Detta gäller endast när landstinget och berörda kommuner är länstrafikansvariga. Om landstinget och de kommuner som överlåtit sin uppgift att besluta om riksfärdtjänst är överens, skall enbart kommunerna bestämma avgifterna. Om oenighet råder om avgifternas storlek, skall regeringen besluta om nivån på avgifterna.
Avgiften för riksfärdtjänst skall, som tidigare, motsvara normala reskostnader med allmänna färdmedel.
Regeringen skall, liksom tidigare, få meddela närmare föreskrifter om att vissa grupper av tillståndshavare skall få reducerade avgifter.
Bakgrund
Vid resa med riksfärdtjänst skall tillståndshavaren enligt 8 § lagen (1997:735) om riksfärdtjänst betala en avgift, egenavgift, som motsvarar normala reskostnader med allmänna färdmedel. Avgiften bör enligt motivuttalanden prop. 1992/93:150 bil. 5 motsvara normala reskostnader vid resa med 2 klass tåg med SJ.
Regeringen meddelar närmare föreskrifter om egenavgifter inom riksfärdtjänsten genom förordningen (1993:1148) om egenavgifter vid resor med riksfärdtjänst. I 3 § förordningen anges bl.a. vilka belopp egenavgiften skall uppgå till vid olika vägavstånd i kilometer. Av nyssnämnda bestämmelse i förordningen framgår också att resenärer under 26 år och studerande som innehar Centrala studiestödsnämndens rabattkort eller Sverige Förenade Studentkårs studentkort skall betala 70 % av egenavgiften.
Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten SOU 2003:87
132
Utredningens bedömning
Utredningen konstaterar att 3 § ifrågavarande förordning senast ändrades genom förordningen (1996:1094) om ändring i förordningen om egenavgifter vid resor med kommunal riksfärdtjänst, vilken trädde i kraft den 1 januari 1997. Med hänsyn till det anförda är det enligt utredningen skäligt att anta att nivån på egenavgifterna inom riksfärdtjänsten under senare år inte har följt t.ex. taxesättningen inom järnvägstrafiken. Enligt vad utredningen erfarit är vissa kommuner dels missnöjda med beskrivna förhållanden, dels att kommunerna inte själva får bestämma egenavgifternas storlek inom riksfärdtjänsten.
Enligt utredningens mening är en rimlig utgångspunkt att den som bär kostnaderna för en verksamhet också skall ha inflytande över avgifterna för att delvis finansiera denna verksamhet.
Mot bakgrund av det här anförda är det utredningens uppfattning att bestämmelserna om avgifter inom riksfärdtjänsten i huvudsak bör motsvara 10 och 11 §§ lagen om färdtjänst (1997:736). Bestämmelsen i 11 § andra stycket 2 lagen om färdtjänst skall dock tas bort, eftersom regionförbund inte anges som länstrafikansvariga enligt 4 § lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. Om en kommun är tillståndsgivare skall således grunderna för avgifterna bestämmas av kommunen. Är en trafikhuvudman tillståndsgivare skall grunderna för avgifterna bestämmas av kommunerna och landstinget i länet. Detta gäller endast när landstinget och berörda kommuner är länstrafikansvariga. Om landstinget och de kommuner som överlåtit sin uppgift att besluta om riksfärdtjänst är överens, skall enbart kommunerna bestämma avgifterna. Liksom vad som gäller för färdtjänsten bör de kommuner som inte har överlåtit sina uppgifter till trafikhuvudmannen inte delta i beslutet. Om enighet inte uppnås om grunderna för avgifterna, skall dessa bestämmas av regeringen (se prop. 1996/97:115 s. ff.).
Det är dock viktigt att egenavgiften inom riksfärdtjänsten även fortsättningsvis kan grundas på vad som allmänt kan uppfattas som normala reskostnader och avgiften skall därför fortsatt motsvara normala reskostnader med allmänna färdmedel.
Utredningen föreslår således att den avgift som resenären skall betala vid riksfärdtjänst, såsom en huvudregel, skall bestämmas av kommunen. Det nämnda medför att regeringen inte längre skall ges möjlighet att meddela föreskrifter om beräkningen av den egenavgift som tillståndshavaren skall betala vid resa med riksfärdtjänsten.
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
133
Enligt utredningens uppfattning bör dock regeringen ha kvar möjligheten att föreskriva om att vissa grupper av tillståndshavare skall få reducerad egenavgift.
Beslut om egenavgifter inom riksfärdtjänsten bör i likhet med avgifterna inom färdtjänsten kunna prövas av förvaltningsdomstol. Detta innebär att grunderna för avgifterna endast kan bli föremål för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900). Beslut om avgifter i individuella fall, som gäller tillämpningen av grunderna, bör dock kunna bli föremål för förvaltningsbesvär.
135
7 Rättslig reglering till skydd för den personliga integriteten
Det finns inte någon författning som tar direkt sikte på den behandling av personuppgifter som förekommer inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten. I olika författningar finns dock bestämmelser som gäller generellt för behandling av personuppgifter oberoende av inom vilket samhällsområde registren kommer till användning. Dessa bestämmelser har i första hand till syfte att tillförsäkra den registrerade ett skydd för den personliga integriteten.
I detta kapitel skall redovisas några av de mest betydelsefulla bestämmelserna för behandling av personuppgifter inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten.
7.1 Regeringsformen
I 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen stadgas att det allmänna skall värna den enskildes privatliv och familjeliv. En särskild bestämmelse om den personliga integriteten och ADB finns i 2 kap. 3 § regeringsformen, vari anges att varje medborgare skall, i den utsträckning som närmare anges i lag, skyddas mot att hans eller hennes personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom eller henne registreras med hjälp av ADB. Från och med den 24 oktober 1998 regleras den grundläggande ramen för behandling av personuppgifter i personuppgiftslagen (1998:204), som ersatt datalagen (1973:289).
Rättslig reglering till skydd för den personliga integriteten SOU 2003:87
136
I 2 kap. tryckfrihetsförordningen finns bestämmelser om rätten att ta del av allmänna handlingar (offentlighetsprincipen).
ADB-upptagningar, upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel, är handlingar i tryckfrihetsförordningens mening.
En upptagning är allmän handling om den förvaras hos en myndighet och den enligt särskilda regler är att anse som upprättad hos eller inkommen till myndigheten. Upptagningen anses förvarad hos myndigheten om den är tillgänglig där för myndigheten med tekniskt hjälpmedel, som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att upptagningen kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas.
7.3 Sekretesslagen
Av 7 kap. 37 § sekretesslagen (1980:100) framgår att sekretess skall gälla i ärende om tillstånd till färdtjänst och riksfärdtjänst om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Paragrafen har utformats efter förebild av sekretessen i socialtjänsten, 7 kap. 4 § sekretesslagen. Sekretess i ärende om färdtjänst och riksfärdtjänst gäller således för alla uppgifter om enskilds personliga förhållanden och sekretessen är inte mindre sträng än för uppgifter inom socialtjänsten. Sekretessen i färdtjänsten och riksfärdtjänsten gäller på samma sätt hos en kommunal nämnd som hos en trafikhuvudman och även om den sistnämnda är ett aktiebolag.
Sekretess gäller enligt 1 kap. 3 § sekretesslagen även mellan myndigheter. I vissa fall finns det behov av att överföra information som är nödvändig för att besluta i ett tillståndsärende om färdtjänst eller riksfärdtjänst från en kommunal nämnd till en trafikhuvudman som är tillståndsgivare. Eftersom sekretess råder om uppgifter om en enskilds personliga förhållanden kan en kommun inte utan vidare lämna ut sådana uppgifter till trafikhuvudmannen. I detta avseende är det regeringens uppfattning att en kommunal nämnd skall kunna lämna ut uppgifter om en enskilds personliga förhållanden till tillståndsgivaren endast om den enskilde har lämnat sitt samtycke härtill. Om den enskilde inte
SOU 2003:87 Rättslig reglering till skydd för den personliga integriteten
137
lämnar sitt samtycke har tillståndsgivaren att fatta beslut på den föreliggande utredningen, se prop. 1996/97:115 s. 48.
Bestämmelserna om sekretess och tystnadsplikt i sekretesslagen gäller endast i det allmännas verksamhet, se 1 kap. 1 § sekretesslagen, dvs. för nämnder, styrelser, andra myndigheter hos staten, kommunerna och landstingen samt för sådana bolag som jämställs med myndigheter, exempelvis en trafikhuvudman som är ett aktiebolag. Sekretesslagen gäller däremot inte för personer som är verksamma inom en enskild verksamhet som utför färdtjänst eller riksfärdtjänst åt kommunen eller trafikhuvudmannen, exempelvis ett taxiföretag. Det stadgas därför i 15 § lagen (1997:736) om färdtjänst och 12 § lagen (1997:735) om riksfärdtjänst att personer som är eller har varit verksamma inom enskild verksamhet som bedrivs yrkesmässigt och som omfattas av de aktuella lagarna inte obehörigen får röja vad de i verksamheten fått veta om någons personliga förhållanden.
Trots sekretessen finns det dock en begränsad möjlighet att till beställningscentraler för transporter och trafikutövare lämna ut sådana uppgifter som behövs för att utföra transporten, se 14 § lagen om färdtjänst och 11 § lagen om riksfärdtjänst. Dessa uppgifter kan givetvis vara av den beskaffenheten att det står klart att de kan röjas utan att den enskilde lider men. I sådant fall gäller inte sekretess. Det kan vidare vara fråga om uppgifter som är nödvändiga för att anordna transporten, samtidigt som det inte är praktiskt möjligt att kräva den sökandes samtycke i varje enskilt fall. Exempel på uppgifter som avses är om specialfordon eller annan utrustning krävs, om fordonet måste vara sanerat på något sätt eller inte får ha använts till att transportera exempelvis pälsdjur och om en ledsagare eller en ledarhund måste följa med.
7.4 Datalagen
7.4.1 Lagen och tillämpningsområdet
Den 24 oktober 1998 trädde personuppgiftslagen (1998:204) i kraft. Samtidigt upphörde datalagen (1973:289) att gälla, med undantag för bl.a. vid den tidpunkten pågående behandlingar av personuppgifter, för vilka datalagen gällde till och med den 30 september 2001. Datalagen hade till syfte att skydda den enskilde mot sådant otillbörligt intrång i den personliga integriteten
Rättslig reglering till skydd för den personliga integriteten SOU 2003:87
138
som kan bli en konsekvens av dataregistrering. Datalagen reglerade användandet av personregister, med vilket förstås register, förteckning eller andra anteckningar som förs med hjälp av automatisk databehandling och som innehåller personuppgifter som kan hänföras till den som avses med uppgifterna. Integritetsskyddet omfattade endast fysiska personer. Lagen innehöll bestämmelser om bl.a. tillstånd, registeransvarigs skyldigheter, tillsyn, straff och skadestånd.
7.4.2 Datainspektionen och tillstånd
Ett personregister fick inrättas och föras av den som anmält sig till Datainspektionen och fått en licens. Personuppgifter som innehöll särskilt känsliga personuppgifter, omdömen och värderingar om den registrerade, uppgifter om personer som saknade anknytning till den registeransvarige och personuppgifter som hämtades från andra personregister (samkörning) krävde normalt tillstånd från Datainspektionen för att få inrättas och föras. Datainspektionens möjlighet att meddela nya tillstånd upphörde den 24 oktober 1998, när personuppgiftslagen trädde i kraft. Uppgifter ansågs vara särskilt känsliga om de avslöjade att någon t.ex. misstänktes för eller hade dömts för brott, uppbar socialt bistånd eller om uppgifterna berörde personens hälsotillstånd. Också uppgifter om ras, politisk uppfattning, religiös tro eller övertygelse i övrigt föll inom kategorin särskilt känsliga uppgifter.
Vid tillståndsprövningen skulle Datainspektionen ta ställning till om det fanns anledning att anta att registreringen medförde ett otillbörligt intrång i den registrerades integritet. Om så var fallet skulle ett tillstånd inte lämnas. För de fall att Datainspektionen gav tillstånd, så skulle inspektionen också meddela föreskrifter om ändamålet med registret. Datainspektionen fick också, i den utsträckning det behövdes, för att hindra otillbörligt intrång i personlig integritet, meddela föreskrifter om exempelvis vilka uppgifter som fick ingå i registret, de bearbetningar av personuppgifter som fick göras med hjälp av automatisk databehandling, bevarande och gallring av uppgifter samt kontroll och säkerhet.
Undantagna från tillståndsplikt var bl.a. statsmaktsregister, dvs. register vars inrättande beslutats av riksdag eller regering. I dessa fall behövdes således inte tillstånd från Datainspektionen, trots att registren kunde innehålla särskilt känsliga uppgifter. Sådana
SOU 2003:87 Rättslig reglering till skydd för den personliga integriteten
139
personregister reglerades, och regleras än i dag, ofta i särskilda registerförfattningar
7.4.3 Den registeransvariges skyldigheter
Registeransvarig var den för vars verksamhet ett personregister fördes, om han förfogade över registret. Såväl fysiska personer som företag och myndigheter kunde vara registeransvariga. Den registeransvarige var skyldig att se till att ett personregister fördes så att otillbörligt intrång inte skedde i den registrerades personliga integritet. En registeransvarig skulle även se till att registret fördes för det ändamål det var avsett för samt att uppgifterna behandlades i överensstämmelse med ändamålet och i enlighet med lag och andra föreskrifter.
7.5 Internationell reglering
7.5.1 Europarådets dataskyddskonvention
Europarådets ministerkommitté antog år 1980 en konvention till skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter (dataskyddskonventionen). Konventionen trädde i kraft den 1 oktober 1985 och har tillträtts av Sverige. Konventionens syfte är att säkerställa respekten för grundläggande fri- och rättigheter, särskilt den enskildes rätt till personlig integritet i samband med automatisk databehandling av personuppgifter och att förbättra förutsättningarna för ett fritt informationsflöde över gränserna.
7.5.2 Rekommendationer och riktlinjer om dataskydd
Europarådet har antagit åtskilliga rekommendationer om dataskydd inom olika områden. Dessa rekommendationer är i och för sig inte bindande för medlemsländerna, men genom att anta en rekommendation utan reservation anses medlemslandet i princip ha åtagit sig att följa den och anpassa sin nationella lagstiftning efter rekommendationens innehåll.
Internationella riktlinjer för integritetsskydd och persondataflöde har även färdigställts inom Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD). Ett antal internationella
Rättslig reglering till skydd för den personliga integriteten SOU 2003:87
140
organisationer och företag har antagit egna regler om dataskydd som bygger på OECD:s riktlinjer. Riktlinjerna överensstämmer i princip med de bestämmelser som återfinns i dataskyddskonventionen. Det bör tilläggas att år 1998 antogs OECD:s ministerdeklaration ”Protection of Privacy on Global Networks”, som innebar att man slog fast intentionen att i ett internationellt perspektiv harmoniera de regler som bör gälla för hantering av personuppgifter i globala nätverk, för att skydda den personliga integriteten.
7.5.3 Dataskyddsdirektivet
Det har inom EU ansetts nödvändigt att det finns en hög och gemensam nivå för skyddet mot integritetskränkningar i samband med behandling av personuppgifter, för att trygga ett fritt flöde av information mellan medlemsstaterna. Den 24 oktober 1995 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG
1
om skydd för
enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Direktivets principer om skydd för enskilda personers fri- och rättigheter är en precisering och förstärkning av principerna i dataskyddskonventionen år 1981. I artikel 1 anges syftet med direktivet, nämligen att medlemsstaterna, i överensstämmelse med direktivet, skall skydda fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter, särskilt rätten till privatliv, i samband med behandling av personuppgifter. Syftet med direktivet är vidare att det skall finnas en likvärdig skyddsnivå i alla medlemsstater, så att staterna inte skall kunna hindra det fria flödet av personuppgifter till andra medlemsstater under hänvisning till enskilda personers fri- och rättigheter.
Dataskyddsdirektivet innebär inte att man skall anta en gemensam personuppgiftslag för hela EU. Ett direktiv är endast bindande i fråga om det resultat som skall uppnås och överlämnar åt medlemsstaterna att själva välja form och metod. Medlemsstaterna kan dock inte föreskriva vare sig ett bättre eller sämre skydd för den personliga integriteten vid behandling av personuppgifter eller för det fria flödet av sådana uppgifter än vad som följer av dataskyddsdirektivet.
1 EGT L 281, 23.11.1995 s. 31 (Celex 31995L0046).
SOU 2003:87 Rättslig reglering till skydd för den personliga integriteten
141
Direktivets tillämpningsområde
Dataskyddsdirektivet handlar om fysiska personers skydd. Skyddet för juridiska personer berörs inte av direktivet. Inte heller berörs sådan verksamhet som faller utanför gemenskapsrätten, däribland verksamhet som rör allmän säkerhet, försvar, statens säkerhet och statens verksamhet på straffrättens område.
Direktivet är tillämpligt på all behandling av personuppgifter och således också på manuella register, dock endast på sådana manuella register som är sökbara utifrån särskilda kriterier. Utanför tillämpningsområdet faller t.ex. ostrukturerade akter. Dataskyddsdirektivet omfattar inte behandling av personuppgifter för privat bruk, oavsett om behandlingen är automatiserad eller manuell.
Bestämmelser om när personuppgifter får behandlas
Enligt dataskyddsdirektivet, artikel 6, måste all behandling av personuppgifter vara laglig och korrekt. Personuppgifter får endast samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Senare användning får inte ske på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. Av artikeln framgår också bl.a. att oriktiga uppgifter eller ofullständiga uppgifter skall utplånas eller rättas.
Behandling av personuppgifter är tillåten om den registrerade otvetydigt har lämnat sitt samtycke eller behandlingen är nödvändig för att fullgöra ett avtal i vilket den registrerade är part eller för att på den enskildes begäran vidta åtgärder inför ett avtal. Behandling får också ske om den är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åligger den registeransvarige eller för att skydda vitala intressen för den registrerade. Vidare får behandling ske om den är nödvändig för att utföra en arbetsuppgift som antingen är av allmänt intresse eller utgör ett led i myndighetsutövning. Slutligen får personuppgifter behandlas efter en intresseavvägning, nämligen om intresset av att den registeransvarige får behandla uppgifterna överväger den registrerades intresse av att de inte behandlas, se artikel 7.
Som en huvudregel föreskrivs förbud mot behandling av känsliga uppgifter, artikel 8.1. Till känsliga uppgifter räknas uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politisk uppfattning, religiös eller filosofisk övertygelse, facklig tillhörighet och uppgifter som rör hälsa eller sexualliv. Dessa kategorier av uppgifter får inte
Rättslig reglering till skydd för den personliga integriteten SOU 2003:87
142
behandlas utan uttryckligt samtycke av den registrerade, se artikel 8.2. I vissa särskilt angivna undantagsfall får dock sådan behandling ske även utan den enskildes samtycke, exempelvis när behandlingen av uppgifter är nödvändig med hänsyn till förebyggande hälso- och sjukvård, medicinska diagnoser och vård eller behandling. Medlemsländerna får under förutsättning av lämpliga skyddsåtgärder och av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse besluta om andra undantag än de som anges i direktivet.
Information till den registrerade och rättelse
Dataskyddsdirektivet föreskriver att den registeransvarige eller dennes företrädare skall lämna den registrerade viss information, se artiklarna 10 och 11. Skyldigheten att lämna information gäller dock inte i de fall den registrerade redan känner till uppgifterna. Den registrerade har rätt till information om bl.a. ändamålen med behandlingen, mottagare eller de kategorier av mottagare till vilka uppgifterna utlämnas och begriplig information om vilka uppgifter som behandlas. Har uppgifterna inte lämnats av den registrerade själv behöver den registeransvarige inte lämna någon information, om det skulle visa sig vara omöjligt eller innebära en ansträngning som inte står i proportion till nyttan. Den registrerade har emellertid rätt att på begäran få information om de registrerade uppgifterna, ett s.k. registerutdrag, se artikel 12.
Den registrerade skall i förekommande fall ha rätt att få sådana uppgifter som inte har behandlats i enlighet med bestämmelserna i direktivet rättade, utplånade eller blockerade. I direktivet finns inte någon definition av begreppet blockering. Av Kommissionens förklaring till direktivförslaget tycks framgå att med blockering avses att den registeransvarige får fortsätta att lagra uppgifterna, men inte på annat sätt behandla eller använda dem, se SOU 1997:39 s. 143. Om en uppgift rättas skall den registeransvarige underrätta tredje man som fått del av den felaktiga uppgiften. Detta gäller dock inte om en underrättelse är omöjlig eller skulle innebära en oproportionerligt stor ansträngning.
I artikel 13 finns det bestämmelser om att medlemsstaterna får föreskriva begränsningar i fråga om vissa skyldigheter och rättigheter, bl.a. informationsskyldigheten och rättigheten att på begäran få tillgång till uppgifter. En sådan begränsning måste vara en
SOU 2003:87 Rättslig reglering till skydd för den personliga integriteten
143
nödvändig åtgärd med hänsyn till vissa allmänna intressen, bl.a. skyddet av den registrerades eller andras fri- och rättigheter.
Artikel 17 innehåller bestämmelser om säkerheten vid behandlingen av personuppgifter. Den registeransvarige skall genomföra lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda personuppgifter mot varje slag av otillåten behandling. Personuppgifter skall dessutom skyddas mot bl.a. otillåten spridning, mot att de går förlorade genom olyckshändelse och mot att de ändras.
Anmälan till tillsynsmyndigheten
Av artikel 18 i dataskyddsdirektivet framgår att medlemsstaterna är tvungna att föreskriva att den registeransvarige eller dennes företrädare skall underrätta tillsynsmyndigheten innan genomförandet av en behandling som helt eller delvis genomförs på automatisk väg eller en serie av sådana automatiska behandlingar som har samma eller närbesläktade ändamål. För icke-automatiserade behandlingar av personuppgifter är det tillåtet för medlemsstaterna att föreskriva att vissa eller alla sådana behandlingar skall anmälas eller att ett förenklat anmälningsförfarande skall gälla för dem.
Undantag från anmälningsplikten alternativt tillämpning av ett förenklat förfarande får föreskrivas dels om det med hänsyn till de behandlade uppgifterna inte är sannolikt att den registrerades fri- eller rättigheter kränks, dels när ett uppgiftsskyddsombud (personuppgiftsombud) har utsetts.
I juni 1995 utfärdade regeringen direktiv till Datalagskommittén om en total revision av datalagen och en analys av hur Dataskyddsdirektivet skulle införlivas i svensk rätt. Uppdraget redovisades i betänkandet Integritet – Offentlighet – Informationsteknik, SOU 1997:39. Regeringen beslutade den 8 december 1997 propositionen 1997/98:44 Personuppgiftslag (bet. 1997/98:KU18, rskr. 1997/98:180), vilken i huvudsak bygger på det förslag som lades fram i betänkandet.
Personuppgiftslagen (1998:204) trädde i kraft den 24 oktober 1998 samtidigt som datalagen upphörde att gälla. I fråga om behandling av personuppgifter som påbörjats före den 1 oktober 2001 skulle personuppgiftslagen emellertid inte tillämpas.
Rättslig reglering till skydd för den personliga integriteten SOU 2003:87
144
Detsamma gällde bl.a. för behandling som utfördes för ett visst bestämt ändamål om behandlingen för ändamålet påbörjades före ikraftträdandet.
7.6.1 Lagen och dess tillämpningsområde
Personuppgiftslagen (1998:204), som i huvudsak följer dataskyddsdirektivets text och disposition, omfattar all automatiserad behandling av personuppgifter och manuell behandling av personuppgifter i s.k. manuella register. I sistnämnda fall skall det vara fråga om uppgifter som ingår eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter vilka är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier, 5 §. Syftet med lagen är enligt 1 § att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter.
Lagen är generellt tillämplig och omfattar även sådan verksamhet som faller utanför EG-rätten, exempelvis behandling av personuppgifter hos polisen eller försvarsmakten. Av 2 § framgår att avvikande bestämmelser i lag eller förordning gäller framför personuppgiftslagen. Beslut som riksdagen eller regeringen har fattat i annan form än lag eller förordning tar däremot inte över bestämmelserna i personuppgiftslagen. Det är således följdriktigt att föreskrifter som myndigheter har beslutat inte heller tar över bestämmelserna i aktuell lag. Det finns vidare i 8 § en bestämmelse som klargör att lagen inte skall tillämpas, om det skulle inskränka myndigheternas skyldigheter att lämna ut personuppgifter enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen. I samma paragraf framgår också att lagen inte hindrar att en myndighet arkiverar och bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial tas om hand av en arkivmyndighet.
Sådan behandling av personuppgifter som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur undantas från personuppgiftslagen (6 §). Behandling av uppgifter om juridiska personer omfattas över huvud taget inte av lagen. I lagen görs vidare ett undantag för sådan behandling av personuppgifter som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande (7 §).
De regler i dataskyddsdirektivet som införts i personuppgiftslagen är i huvudsak generella. Enligt artikel 5 i direktivet åligger det medlemsstaterna att inom den ram direktivet drar upp precisera på
SOU 2003:87 Rättslig reglering till skydd för den personliga integriteten
145
vilka villkor behandling av personuppgifter är tillåtna. Enligt regeringen kan en generell lag som i princip avser att reglera all icke privat användning inte gärna innehålla annat än generella principer och de allra viktigaste undantagen från dessa, se prop. 1997/98:44 s. 56. Regeringen eller Datainspektionen får därför bemyndigas att föreskriva undantag från vissa bestämmelser i personuppgiftslagen och precisera de generella principer som lagen innehåller.
7.6.2 Definitioner
Genom personuppgiftslagen (1998:204) utmönstras en rad begrepp som använts i datalagen, t.ex. personregister. En rad nya begrepp införs, vilka definieras i 3 §. Personuppgifter i lagens mening är all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Det innebär att varken juridiska personer eller avlidna personer omfattas av lagens tillämpningsområde. Med behandling av personuppgifter avses varje åtgärd som vidtas med uppgifterna, vare sig det sker på automatiserad väg eller inte, t.ex. insamling, lagring, bearbetning, inhämtande, utlämnande, samkörning eller förstöring. Personuppgiftsansvarig är den som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandlingen av personuppgifter. Ett personuppgiftsbiträde behandlar personuppgifter för den personuppgiftsansvariges räkning. Med personuppgiftsombud avses den fysiska person som, efter förordnande av den personuppgiftsansvarige, självständigt skall se till att personuppgifter behandlas på ett korrekt och lagligt sätt. Med samtycke avses varje slag av frivillig, särskild och otvetydig viljeyttring genom vilken den registrerade, efter att ha fått information, godtar behandling av personuppgifter som rör honom eller henne. Det krävs inte att samtycket är skriftligt.
7.6.3 Förutsättningar för behandling av personuppgifter
Grundläggande krav (9 §)
De grundläggande kraven på behandling av personuppgifter i personuppgiftslagen (1998:204) stämmer överens med de krav som medlemsstaterna skall föreskriva enligt artikel 6 i dataskyddsdirektivet. Enligt lagen skall personuppgifter alltid behandlas på ett korrekt och lagligt sätt samt i enlighet med god sed. De skall
Rättslig reglering till skydd för den personliga integriteten SOU 2003:87
146
samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Efter insamlingen får uppgifterna inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det ändamål för vilket de samlades in, vilket bl.a. innebär att uppgifterna inte får lämnas ut till annan om det är oförenligt med de ursprungliga ändamålen. Ett utlämnande med stöd av offentlighetsprincipen i 2 kap. TF hindras dock inte av denna princip. Att ändamålen skall vara särskilda innebär att en alltför allmänt hållen ändamålsbeskrivning inte får godtas. Hur detaljerad ändamålsbeskrivningen måste vara får avgöras i praxis och genom föreskrifter från regeringen och Datainspektionen. Det anses inte oförenligt med de ursprungliga ändamålen att behandla uppgifterna för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål.
De behandlade uppgifterna måste vara riktiga och relevanta och de får inte omfatta mer än vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål för vilka uppgifterna har samlats in eller för vilka de senare behandlas. Om det är nödvändigt skall uppgifterna också vara aktuella. Alla rimliga åtgärder måste vidtas för att säkerställa utplåning eller rättelse av sådana personuppgifter som är felaktiga eller ofullständiga i förhållande till de ändamål för vilka de samlats in eller för vilka de senare behandlas. Personuppgifterna får inte heller bevaras längre än nödvändigt med hänsyn till de ändamål för vilka uppgifterna behandlas. Därefter måste de avidentifieras eller förstöras. Eftersom personuppgiftslagen är subsidiär till annan lagstiftning, får uppgifterna emellertid inte avidentifieras eller på annat sätt förstöras (dvs. gallras) om det strider mot bl.a. tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingar.
När behandling av personuppgifter är tillåten (10–12 §§)
Personuppgifter får behandlas bara om den enskilde har lämnat sitt samtycke till behandlingen eller om behandlingen är nödvändig för vissa särskilda ändamål. Om den registrerade återkallar sitt samtycke får ytterligare personuppgifter om denne inte registreras. I vissa fall får dock personuppgifter behandlas trots att samtycke från den registrerade saknas. En förutsättning i samtliga dessa fall är att behandlingen är nödvändig för ändamålen. Här kan anmärkas att flertalet automatiserade bearbetningar av personuppgifter också kan utföras manuellt. Nödvändighetsrekvisitet har av Datalagskommittén tolkats så att personuppgifter får behandlas även i de fall det är faktiskt möjligt att utföra uppgiften på annat sätt, om
SOU 2003:87 Rättslig reglering till skydd för den personliga integriteten
147
förfarandet underlättas genom användningen av automatisk databehandling (SOU 1997:39 s. 359).
Av 10 § personuppgiftslagen framgår att personuppgifter får behandlas i samband med ett avtal med den registrerade när det krävs för fullgörandet av avtalet eller när det behövs för att på den registrerades begäran vidta åtgärder innan avtalet träffas. Vidare får behandling utföras om det är nödvändigt för att den personuppgiftsansvarige skall kunna fullgöra en rättslig skyldighet som åvilar honom eller henne. Personuppgifter får också behandlas för att skydda vitala intressen för den registrerade. Likaså får sådana uppgifter behandlas om det är nödvändigt för att en arbetsuppgift av allmänt intresse skall kunna utföras och för att den personuppgiftsansvarige, eller någon annan till vilken personuppgifter har lämnats ut, skall kunna utföra en arbetsuppgift i samband med myndighetsutövning.
Personuppgifter får vidare behandlas om en avvägning ger vid handen att den personuppgiftsansvariges berättigade intresse av en behandling väger tyngre än den registrerades intresse av skydd. Vid intresseavvägningen jämställs med den personuppgiftsansvarige också sådana tredje män till vilka uppgiften lämnas ut.
Om en behandling av personuppgifter inte kan räknas till något av de fall som anges i 10 §, är behandlingen otillåten och får inte genomföras.
Behandling av känsliga personuppgifter (13 §)
I artikel 8 i dataskyddsdirektivet föreskrivs att medlemsstaterna skall förbjuda behandling av personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse samt medlemskap i fackförening. Likaså är det förbjudet att behandla sådana personuppgifter som rör hälsa eller sexualliv. I fråga om uppgifter som rör hälsa omfattas uppgifter om den registrerades tidigare, nuvarande och framtida fysiska och psykiska hälsa samt uppgifter om missbruk av droger och alkohol. I personuppgiftslagen återfinns direktivets förbud mot behandling av känsliga personuppgifter.
Rättslig reglering till skydd för den personliga integriteten SOU 2003:87
148
Undantag från förbudet (14–20 §§)
I 14−20 §§personuppgiftslagen finns det bestämmelser som medför att känsliga personuppgifter i vissa fall ändå får behandlas. Förbudet mot behandling av känsliga personuppgifter gäller inte om den registrerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen. Till skillnad från när samtycke krävs i andra sammanhang måste i fråga om känsliga personuppgifter samtycket emellertid vara uttryckligt, dvs. klart manifesterat.
Känsliga personuppgifter får vidare behandlas när det är nödvändigt för att den personuppgiftsansvarige skall kunna fullgöra sina skyldigheter eller utöva sina rättigheter inom arbetsrätten. I stort sett gäller det fullgörandet av alla skyldigheter och rättigheter för arbetsgivaren beträffande de anställda och deras organisationer. De uppgifter som behandlas under denna förutsättning får lämnas ut till tredje man endast om det inom arbetsrätten finns en uttrycklig skyldighet för den personuppgiftsansvarige att göra det eller om den registrerade har samtyckt till utlämnandet.
Om den registrerade inte kan lämna sitt samtycke, får känsliga personuppgifter behandlas när det är nödvändigt för att den registrerades vitala intressen skall kunna skyddas. Innebörden av begreppet vitala intressen är inte entydigt definierat, utan ett sådant intresse kan antingen vara av grundläggande betydelse för den registrerade alternativt vara livsviktigt för honom eller henne.
Förbudet mot att behandla känsliga personuppgifter gäller inte heller när behandlingen utförs inom ramen för ideella organisationers berättigade verksamhet med ett politiskt, filosofiskt, religiöst eller fackligt syfte. För att sådan behandling skall vara tillåten förutsätts emellertid att behandlingen endast avser uppgifter om medlemmar eller personer som organisationen på grund av sitt ändamål har regelbunden kontakt med. Utlämnande av sådana uppgifter till tredje man kräver den registrerades uttryckliga samtycke.
Det är tillåtet att behandla känsliga personuppgifter som på ett tydligt sätt offentliggörs av den registrerade. Det är vidare tillåtet att behandla känsliga personuppgifter när det är nödvändig för att kunna fastslå, göra gällande eller försvara rättsliga anspråk. Detta gäller när det förhållande som faller in under definitionen av känsliga personuppgifter också är en förutsättning för att personen i fråga skall ha rätt till en förmån eller ha en rättslig skyldighet gentemot någon annan. Som exempel kan nämnas rätten för en
SOU 2003:87 Rättslig reglering till skydd för den personliga integriteten
149
sjuk person att få försäkringsersättning eller skyldigheten för den som tillhör Svenska kyrkan att betala avgift.
Förbudet mot behandling av känsliga uppgifter gäller inte när behandlingen är nödvändig med hänsyn till förebyggande hälso- och sjukvård, medicinska diagnoser, vård eller behandling samt administration av hälso- och sjukvård. Förbudet gäller inte heller när sådana uppgifter behandlas antingen av någon som är yrkesmässigt verksam inom hälso- och sjukvårdsområdet och som samtidigt är underkastad tystnadsplikt eller av någon annan person som är underkastad en liknande tystnadsplikt. Slutligen undantas, under vissa förutsättningar, behandling för forskning och statistik från förbudet.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, dvs. Datainspektionen, får meddela föreskrifter om ytterligare undantag, om det behövs med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse, exempelvis folkhälsa.
7.6.4 Information till den registrerade
I 23−27 §§personuppgiftslagen (1998:204) finns bestämmelser om information till den registrerade. Bestämmelserna gäller främst den information som den personuppgiftsansvarige utan uppmaning har att lämna.
Om uppgifter om en person lämnas av personen själv, skall den personuppgiftsansvarige i samband därmed självmant lämna den registrerade information om behandlingen.
Om personuppgifterna inhämtas från någon annan källa än den registrerade själv, skall den personuppgiftsansvarige utan uppmaning lämna den registrerade information om behandlingen, när uppgifterna registreras. Är uppgifterna avsedda att lämnas ut till tredje man behöver informationen emellertid inte lämnas förrän uppgifterna lämnas ut för första gången. Informationen skall innehålla uppgifter om vem den personuppgiftsansvarige är, ändamålet med behandlingen och all övrig information som den registrerade behöver för att kunna ta tillvara sina rättigheter i samband med behandlingen.
Enligt 25 § personuppgiftslagen behöver information inte lämnas om sådant som den registrerade redan känner till, exempelvis på grund av att han eller hon redan har fått informationen i enlighet med annan lagstiftning.
Rättslig reglering till skydd för den personliga integriteten SOU 2003:87
150
Har uppgifterna hämtats in från en annan källa än den registrerade själv, behöver informationen inte lämnas om det är omöjligt eller skulle innebära en oproportionerligt stor arbetsinsats.
Den personuppgiftsansvarige är skyldig att, till var och en som ansöker om det, en gång per kalenderår gratis lämna besked om huruvida uppgifter som rör sökanden behandlas eller inte, ändamålet med behandlingen, vilka uppgifter som behandlats, varifrån dessa kommer och till vem de lämnas ut. Sådan information behöver emellertid inte lämnas beträffande personuppgifter i löpande text som inte fått sin slutliga utformning när ansökan gjordes eller som utgör minnesanteckning eller liknande. Detta gäller dock inte om uppgifterna har lämnats ut till tredje man eller om uppgifterna behandlas enbart för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål, eller när det gäller löpande text som inte har fått sin slutliga utformning, om uppgifterna har behandlats under längre tid än ett år.
I den utsträckning det i en lag eller annan författning eller i ett beslut som har meddelats med stöd av en författning är särskilt föreskrivet att uppgifter inte får lämnas ut till den registrerade, behöver information inte lämnas. Regler om sekretess och tystnadsplikt går således före beskriven informationsskyldighet.
7.6.5 Rättelse
Av 28 § personuppgiftslagen (1998:204) framgår att den personuppgiftsansvarige är skyldig att på begäran av den registrerade snarast rätta, blockera eller utplåna sådana personuppgifter som inte har behandlats i enlighet med personuppgiftslagen eller föreskrifter som har utfärdats med stöd av lagen. Med blockering avses varje åtgärd som kan vidtas för att de ifrågavarande personuppgifterna i alla sammanhang skall vara förknippade med tydlig information om att de är spärrade och inte får lämnas ut till tredje man och anledningen till spärren.
Den personuppgiftsansvarige skall i vissa fall lämna en underrättelse om vidtagna korrigeringsåtgärder till tredje man till vilka personuppgifterna har lämnats ut. Detta skall ske om den registrerade begär det eller om det behövs för att undvika mera betydande skada eller olägenhet för den registrerade. En underrättelse behöver dock inte lämnas om det visar sig vara omöjligt att underrätta eller det skulle innebära en oproportionerligt stor
SOU 2003:87 Rättslig reglering till skydd för den personliga integriteten
151
arbetsinsats att lämna en underrättelse. Den personuppgiftsansvarige har inte någon skyldighet att hålla reda på till vem uppgifterna lämnas ut. Om den personuppgiftsansvarige inte vet till vilka uppgifterna har lämnats ut, är det omöjligt att senare underrätta dem.
7.6.6 Säkerheten vid behandling av personuppgifter
Bestämmelser om säkerheten vid behandling av personuppgifter finns i 30 och 32 §§personuppgiftslagen (1998:204). Ett personuppgiftsbiträde, den som behandlar personuppgifter för den personuppgiftsansvariges räkning, och den eller de personer som arbetar under biträdets eller den personuppgiftsansvariges räkning får bara behandla personuppgifter i enlighet med instruktioner från den personuppgiftsansvarige. Instruktionerna bör formuleras på ett sådant sätt att var och en som arbetar med personuppgifter skall veta vilka ändamålen är med behandlingen och att behandling som är oförenlig med dessa ändamål är förbjuden. Om det i lag eller annan författning finns särskilda bestämmelser om behandlingen av personuppgifter i det allmännas verksamhet i sådana frågor, skall i stället de bestämmelserna tillämpas. Det gäller i huvudsak bestämmelser om tystnadsplikt och sekretess.
Den personuppgiftsansvarige är skyldig att vidta tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda personuppgifterna. Åtgärderna skall åstadkomma en lämplig säkerhetsnivå med hänsyn till de tekniska möjligheter som finns, kostnaden för att genomföra åtgärderna, riskerna med behandlingen och hur känsliga de behandlade uppgifterna är.
Enligt 32 § personuppgiftslagen får Datainspektionen meddela beslut om säkerhetsåtgärder i enskilda fall. Följs inte beslutet frivilligt i det enskilda fallet, kan Datainspektionen enligt 45 § vid vite förbjuda den personuppgiftsansvarige att fortsätta att behandla personuppgifter på något annat sätt än genom att lagra dem.
7.6.7 Tillsynsmyndighetens befogenheter
I 43−47 §§personuppgiftslagen (1998:204) regleras vissa av de befogenheter som tillkommer tillsynsmyndigheten, dvs. Datainspektionen, vilken har rätt att för sin tillsyn på begäran få tillgång
Rättslig reglering till skydd för den personliga integriteten SOU 2003:87
152
till bl.a. personuppgifter som behandlats och tillträde till sådana lokaler som har anknytning till behandlingen. Om Datainspektionen inte kan få tillräckligt underlag för att konstatera att behandlingen av personuppgifter är laglig, kan myndigheten också vid vite förbjuda den personuppgiftsansvarige att behandla personuppgifter på annat sätt än genom att lagra dem. Datainspektionen får också hos länsrätten ansöka om att sådana personuppgifter som har behandlats på ett olagligt sätt skall utplånas.
7.6.8 Anmälan till Datainspektionen
Anmälningsskyldighet (36 §)
Den personuppgiftsansvarige är skyldig att till Datainspektionen anmäla helt eller delvis automatiserad behandling av personuppgifter innan en sådan behandling företas. Manuella behandlingar omfattas inte av anmälningsskyldigheten. Avsikten med anmälningsskyldigheten är att göra behandlingens ändamål och dess viktigaste egenskaper kända. Datainspektionen skall föra register över anmälda behandlingar.
I förarbetena (prop. 1997/98:44 s.97) till personuppgiftslagen (1998:204) redovisas regeringens uppfattning om Datainspektionens verksamhet. Enligt regeringen borde denna verksamhet koncentreras till att ge råd och sprida kunskap om de materiella reglerna samt att utöva tillsyn över att reglerna följs. Dataskyddsdirektivet föreskriver dock som huvudregel att alla automatiserade behandlingar av personuppgifter skall anmälas på förhand till tillsynsmyndigheten, se artikel 18.1. En sådan ordning skulle innebära att Datainspektionen, i motsats till regeringens uppfattning, i huvudsak skulle ägna sig åt hantering av anmälningar, tillstånd m.m. Från anmälningsskyldigheten får ett medlemsland emellertid föreskriva undantag.
För att kunna tillgodose både kravet att följa direktivet och önskemålet att begränsa anmälningsskyldigheten, har i personuppgiftslagen en principiell anmälningsskyldighet till Datainspektionen införts, samtidigt som möjligheterna att föreskriva om undantag från skyldigheten har utnyttjats fullt ut. När fråga är om särskilt integritetskänsliga behandlingar, som Datainspektionen skall kontrollera innan de påbörjas, föreskrivs dock inga undantag från anmälningsskyldigheten.
SOU 2003:87 Rättslig reglering till skydd för den personliga integriteten
153
I personuppgiftslagen finns ett bemyndigande som ger regeringen eller Datainspektionen möjlighet att genom föreskrifter meddela undantag från anmälningsskyldigheten.
Personuppgiftsombud (37
−
40 §§)
En anmälan till Datainspektionen avseende automatiserad behandling av personuppgifter behöver inte ske, om den personuppgiftsansvarige har anmält till Datainspektionen att ett personuppgiftsombud utsetts och vem denne är. Personuppgiftsombudet skall ha till uppgift att självständigt se till att den personuppgiftsansvarige behandlar personuppgifter på ett lagligt och korrekt sätt och i enlighet med god sed samt påpeka eventuella brister för denne. Om personuppgiftsombudet finner anledning att misstänka att den personuppgiftsansvarige bryter mot de bestämmelser som gäller för behandlingen av personuppgifter och om någon rättelse inte vidtas, skall personuppgiftsombudet anmäla detta till Datainspektionen. Personuppgiftsombudet skall vidare bl.a. hjälpa registrerade att få rättelse när det finns anledning att misstänka att behandlade personuppgifter är felaktiga eller ofullständiga.
7.6.9 Skadestånd och straff
Skadestånd (48 §)
Den personuppgiftsansvarige skall ersätta den registrerade för skada och kränkning av den personliga integriteten som en behandling av personuppgifter i strid mot lagen har orsakat. Skadestånd kan således inte utgå vid brott mot motsvarande bestämmelser i s.k. registerförfattningar, vilka enligt 2 § gäller framför personuppgiftslagen (1998:204). Om skadestånd skall utgå i det sistnämnda fallet måste registerförfattningen innehålla egna skadeståndsbestämmelser eller en hänvisning till 48 § personuppgiftslagen.
Rätten till ersättning omfattar inte bara personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada, utan även den kränkning av den personliga integriteten som behandlingen kan ha medfört. Ersättningen för kränkningen bör uppskattas efter skälighet mot bakgrund av samtliga omständigheter i det aktuella fallet.
Skadeståndsansvaret är i princip strikt. Det finns dock en möjlighet att helt eller delvis jämka skadeståndet, om den person-
Rättslig reglering till skydd för den personliga integriteten SOU 2003:87
154
uppgiftsansvarige kan visa att den felaktiga behandlingen inte berodde på honom eller henne.
Straff (49 §)
Behandling av personuppgifter i strid med personuppgiftslagen kan medföra skyldighet att till de drabbade betala skadestånd och kan dessutom föranleda ett vitesföreläggande av tillsynsmyndigheten. Vissa förseelser är också straffbelagda. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vissa bestämmelser i lagen kan dömas till böter eller fängelse i högst sex månader eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst två år.
Det är straffbart att lämna osanna uppgifter i den information till den registrerade som lagen föreskriver eller i information till Datainspektionen. Det är vidare straffbart om någon i strid med lagen behandlar känsliga personuppgifter, för över uppgifter till tredje land eller underlåter att göra föreskriven anmälan om behandling av personuppgifter till Datainspektionen. I ringa fall skall emellertid inte dömas till ansvar. Vid en sådan bedömning får beaktas bl.a. vilken integritetskränkning eller risk för integritetskränkning som behandlingen orsakat.
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter
165
personuppgifter som utförs inom den offentliga sektorn. Enligt Datalagskommittén, SOU 1997:39 s. 362, bör man till dess att något annat framkommer kunna utgå från att det som i Sverige brukar anses som myndighetsutövning omfattas av lagrummet.
Enligt 10 § b) personuppgiftslagen får personuppgifter behandlas om det är nödvändigt för att den personuppgiftsansvarige skall kunna fullgöra en rättslig skyldighet. En definition av rättslig skyldighet skulle kunna vara sådana skyldigheter som grundar sig på författningsbestämmelser (se SOU 1997:39 s. 360).
Såsom utredningen redan konstaterat i delbetänkandet får datoriserade och manuella register med personuppgifter anses vara nödvändiga för att kommunerna och trafikhuvudmännen skall kunna fullgöra sina uppgifter inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten gentemot de ca 400 000 personer som är berättigade till färdtjänst och de ca 26 000 som är berättigade till riksfärdtjänst. Nödvändighetsrekvisitet är således uppfyllt.
Med myndighetsutövning avses sådan offentlig verksamhet som innebär utövande av befogenhet att för enskild bestämma förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd eller annat jämförbart förhållande, se prop. 1985/86:80 s. 55. Att pröva frågor om tillstånd till färdtjänst och riksfärdtjänst får betraktas som myndighetsutövning, även om det exempelvis är ett aktiebolag som prövar en sådan fråga.
Av lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst framgår att varje kommun ansvarar för färdtjänsten och riksfärdtjänsten för sina invånare. Detta ansvar kan överlåtas till trafikhuvudmannen i länet. En behandling av personuppgifter kan då vara nödvändig för att angivna juridiska personer skall kunna fullgöra sina rättsliga skyldigheter.
Enligt utredningens uppfattning bör det således vara möjligt för kommuner och olika trafikhuvudmän att med stöd av aktuella bestämmelser i personuppgiftslagen fortsätta att föra olika register med anknytning till färdtjänsten och riksfärdtjänsten till den del de inte innehåller känsliga personuppgifter. Någon särskild författningsreglering är inte nödvändig för sådana register. Behandling av personuppgifter i tillståndsregister och beställningsregister behöver emellertid regleras särskilt.
Såsom redovisats är personuppgiftslagen generellt tillämplig på all behandling av personuppgifter inte bara i register utan även i löpande text, t.ex. ordbehandlingsdokument. Enligt 8 § personuppgiftsförordningen (1998:1191) är det tillåtet att behandla känsliga
Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter SOU 2003:87
166
uppgifter i löpande text, om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det. Utredningen finner därför inte något behov av särskild författningsreglering avseende behandling av personuppgifter i löpande text, utöver den som utförs i tillstånds- och beställningsregister.
Behandling av känsliga uppgifter m.m.
I 13 § personuppgiftslagen föreskrivs ett principiellt förbud mot att behandla vad som enligt lagrummet är att beteckna som känsliga personuppgifter. För sådana uppgifter är det således inte tillräckligt att de krav som uppställs i 10 § personuppgiftslagen är uppfyllda för att behandling skall vara tillåten. Känsliga uppgifter är personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening eller som rör hälsa eller sexualliv. Av intresse för färdtjänsten och riksfärdtjänsten är enligt utredningens uppfattning i detta fall främst uppgifter som rör hälsa och uppgifter om tolk (som indirekt kan vara en uppgift om etniskt ursprung). Av 14 § personuppgiftslagen framgår att förbudet mot behandling av känsliga personuppgifter inte gäller om den registrerade har lämnat sitt uttryckliga samtycke till behandlingen.
Det har inte varit möjligt att i delbetänkandet eller i detta betänkande i detalj beskriva varje automatiserat och manuellt register med personuppgifter som förs inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten, eftersom kommunerna och trafikhuvudmännen har olika sådana register. Av särskilt intresse för detta utredningsuppdrag är endast sådana register som utredningen betecknar tillståndsregister och beställningsregister, eftersom dessa som regel innehåller känsliga uppgifter som direkt eller indirekt rör hälsa. Av enkätundersökningen som gjordes i samband med arbetet med delbetänkandet framgår t.ex. att uppgifter om personers funktionsnedsättningar, allergier och hjälpmedel vid transporter (exempelvis rullstol och ledarhund) i vissa fall behandlas i tillståndsregister och beställningsregister inom färdtjänsten. Det förekommer att känsliga uppgifter om hälsa också behandlas i sådana register som avser riksfärdtjänsten. Känsliga personuppgifter får inte behandlas utan särskilt författningsstöd, utom i de undantagsfall som anges i personuppgiftslagen. Mot bakgrund av redovisningen ovan förefaller det vara endast ett undantag som
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter
167
är av intresse för färdtjänsten och riksfärdtjänsten, nämligen uttryckligt samtycke.
Antalet personer som har tillstånd till färdtjänst är, som tidigare anförts, ca 400 000 och antalet personer som har tillstånd till riksfärdtjänst är ca 26 000. Att begära samtycke av dessa personer torde med hänsyn till antalet tillstånd vara om inte omöjligt så i vart fall både besvärligt och kostsamt. Detta sammantaget med utredningens uppfattning om att det finns behov av att behandla sådana känsliga uppgifter i register inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten för att kommunerna, trafikhuvudmännen, beställningscentraler och trafikutövare skall kunna fullgöra sina uppgifter i dessa verksamheter utgör såsom redovisats i delbetänkandet tillräckliga skäl för en särskild författningsreglering.
Konstitutionsutskottet har i sina av riksdagen godkända betänkanden (bet. 1990/91:KU11 s. 11 och 1997/98:KU18 s. 48) anfört att myndighetsregister med ett stort antal registrerade och ett känsligt innehåll skall regleras särskilt i lag. Regeringen har delat konstitutionsutskottets bedömning (prop. 1990/91:60 s. 58 och 1997/98:44 s. 41). Kommunernas och trafikhuvudmännens behandling av personuppgifter inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten i tillstånds- och beställningsregister är enligt utredningens mening, som redovisats i delbetänkandet, av sådan karaktär och omfattning att vissa principer för sådan behandling bör slås fast i lag. Detsamma gäller för behandling av personuppgifter som en enskild utför i ett beställningsregister på grund av att denne har ett avtal med en kommun eller en trafikhuvudman om utförande av resor enligt lagen om färdtjänst eller lagen om riksfärdtjänst eller ett avtal om en beställningscentral. I kommittédirektiven uttalas emellertid att det är angeläget att en författningsreglering kommer till stånd så snart som möjligt, varför utredningen i delbetänkandet har föreslagit att regleringen under en övergångsperiod bör ske i förordning. I nu aktuellt betänkande föreslås att den övervägande delen av dessa bestämmelser i stället skall författningsregleras i lag.
Personuppgiftslagen, som i detta avseende har samma tillämpningsområde som dataskyddsdirektivet, omfattar såväl automatiserad behandling av personuppgifter som manuell behandling av personuppgifter i register. Med register avses enligt dataskyddsdirektivet varje strukturerad samling av personuppgifter som är tillgänglig enligt särskilda kriterier. För manuella register gäller särskilda övergångsbestämmelser, om registret fanns eller påbörjades innan personuppgiftslagen trädde i kraft, vilket medför att
Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter SOU 2003:87
168
flera bestämmelser i personuppgiftslagen inte blir tillämpliga på ett sådant manuellt register förrän år 2007. Enligt vad utredningen anfört i delbetänkandet förekommer manuella tillstånds- och beställningsregister inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten i ytterst begränsad omfattning. Trots detta är det utredningens uppfattning att också sådana register bör omfattas av den särskilda författningsregleringen.
Såsom konstaterats i delbetänkandet är det endast den behandling av personuppgifter som sker automatiserat och manuellt inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten i tillståndsregister och beställningsregister som behöver författningsregleras särskilt. För tydlighetens skull har sådana register definierats i den av utredningen tidigare föreslagna förordningen. Det är vidare utredningens uppfattning att nu föreslagen lag skall vara tillämplig när det är kommuner och trafikhuvudmän som behandlar personuppgifter i nämnda register. Lagen bör dock även gälla för en enskilds behandling av personuppgifter i ett beställningsregister, om den enskilde har ett avtal med en kommun eller en trafikhuvudman om utförande av resor enligt lagen om färdtjänst eller lagen om riksfärdtjänst eller ett avtal om en beställningscentral.
För övriga register inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten bör personuppgiftslagen fortsatt vara ensamt tillämplig på behandlingen av personuppgifter.
Databas eller register
I ett flertal särskilda författningar om behandling av personuppgifter förekommer inte det traditionella registerbegreppet, utan i stället har begreppet databas införts som en juridisk beteckning på automatiserade uppgiftssamlingar som används gemensamt inom en verksamhet och för vilka särskilda handlingsregler gäller. Det bör enligt utredningens uppfattning övervägas om begreppet tillståndsregister i stället skall ersättas med termen databas, eftersom det i vissa datorsystem som innehåller olika uppgifter som är avgörande för tillstånd till bl.a. färdtjänst ingår elektronisk ärendehantering, där inkomna handlingar kan skannas, t.ex. läkarintyg, och beslut upprättas med automatiserad behandling och sedan lagras elektroniskt. Utredningen har erfarit att sådana uppgiftssamlingar används gemensamt av tillståndsgivarens personal. Enligt utredningens mening är dock det som utredningen betecknar
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter
169
beställningsregister mer ett register än en databas, vilket medför att mer korrekta benämningar skulle vara tillståndsdatabas respektive beställningsregister. Att använda skilda beteckningar förordas emellertid inte av utredningen, eftersom en sådan begreppsblandning förmodligen inte skulle vara klargörande för de registrerade. För att uppnå en enhetlig terminologi anser utredningen således att beteckningarna tillståndsregister och beställningsregister skall behållas. Det bör i sammanhanget framhållas att beteckningarna register eller databas inte finns angivna i personuppgiftslagen.
Den registrerades rätt att motsätta sig behandling av uppgifter
Enligt artikel 14 a) i dataskyddsdirektivet skall medlemsstaterna tillförsäkra den registrerade rätten att när som helst av avgörande och berättigade skäl som rör den registrerades personliga situation motsätta sig behandling av uppgifter som rör honom eller henne. Detta gäller åtminstone i de fall som avses i bl.a. artikel 7 e), av vilken framgår att personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt för att utföra en arbetsuppgift som är ett led i myndighetsutövning, utom när den nationella lagstiftningen föreskriver något annat.
Av 12 § andra stycket personuppgiftslagen framgår att en registrerad, utöver vad som följer av 11 § och 12 § första stycket, inte har rätt att motsätta sig sådan behandling av personuppgifter som är tillåten enligt den lagen. Utformningen av bestämmelsen är sådan att den inte omfattar behandling som sker enligt bl.a. särskilda registerförfattningar. Det finns skäl att anta att de som är i behov av eller redan är berättigade till färdtjänst eller riksfärdtjänst inte skulle motsätta sig sådan behandling av personuppgifter, som t.ex. en kommun utför korrekt med stöd av nu aktuell lag, eftersom behandlingen är en förutsättning för att färdtjänsten respektive riksfärdtjänsten skall kunna fungera på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Enligt utredningens uppfattning bör trots detta, liksom i tidigare föreslagen förordning, uttryckligen anges att behandling av personuppgifter som är tillåten enligt den särskilda registerförfattningen får utföras även om den registrerade motsätter sig behandlingen.
Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter SOU 2003:87
170
9.3 Användning av personnummer
Utredningens bedömning: Personuppgiftslagens (1998:204)
bestämmelser om personnummer bör gälla när personuppgifter behandlas inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten.
Enligt 22 § personuppgiftslagen får uppgifter om personnummer och samordningsnummer behandlas utan samtycke bara när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller av något annat beaktansvärt ändamål. Syftet med bestämmelsen är att det beträffande varje enskilt register skall göras en intresseavvägning mellan de skäl som gör att behandlingen av personnummer och samordningsnummer är påkallade, och behovet av ett fullgott skydd för den personliga integriteten.
Som nämnts i delbetänkandet bör inte denna reglering avseende samordningsnummer vara av något större intresse för färdtjänsten eller riksfärdtjänsten, eftersom det för varje folkbokförd person fastställs ett personnummer, se 18 § folkbokföringslagen (1991:481). En enskilds rätt till färdtjänst eller riksfärdtjänst förutsätter nämligen att man är folkbokförd i en kommun.
Ett personnummer är en enhetlig och en för varje person särskiljande och varaktig identitetsbeteckning. Det är ett billigt och säkert instrument för identifiering av enskilda. Ett personnummer är vidare kort och det är lätt att kontrollera. En användning av personnummer inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten kan exempelvis bidra till att förväxlingar av resenärer undviks och att transportmedlen utnyttjas effektivt vilket påverkar bl.a. kostnaderna för färdtjänsten.
Med beaktande av vad som anförts ovan är det utredningens uppfattning att registrering av personnummer inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten även fortsättningsvis skall kunna ske utan särskild författningsreglering utöver personuppgiftslagen. Vid denna bedömning tas också hänsyn till de bestämmelser om sekretess som gäller inom dessa verksamheter till skydd för den enskildes personliga integritet. Det bör dock understrykas att kommuner, trafikhuvudmän m.fl. skall överväga behovet av att registrera personnummer beträffande varje enskilt register.
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter
171
9.4 Författningsreglerad behandling av personuppgifter i ett tillståndsregister respektive ett beställningsregister
9.4.1 Ändamål
Utredningens förslag: Ett tillståndsregister skall få användas för
handläggning av ärenden enligt lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst. Ett sådant register skall dessutom få användas för planering och utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten samt för framställning av statistik.
Ett beställningsregister inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten skall få användas för planering, samordning, beställning och annan administration av resor. Även ett sådant register skall få användas för planering och utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten samt för framställning av statistik.
I särskilda registerförfattningar är ändamålsbestämmelser av central betydelse, eftersom sådana bestämmelser anger den allmänna ramen för registrens innehåll och på vilket sätt den personuppgiftsansvarige får använda dessa. Avgränsningen av de ändamål för vilka ett register får användas är därför av stor betydelse för skyddet av den personliga integriteten. Enligt 9 § personuppgiftslagen (1998:204) får personuppgifter endast samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Av lagrummet framgår vidare att senare behandling inte får vara oförenlig med de ursprungliga ändamålen och att de personuppgifter som behandlas skall vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behandlingen.
Behandling av personuppgifter i ett tillståndsregister eller ett beställningsregister inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten kommer att omfatta känsliga personuppgifter, exempelvis uppgifter om den funktionshindrades behov av särskilt hjälpmedel. Det är därför viktigt att grundläggande krav ställs på behandlingen och att den tillgodoser den enskildes integritetsskydd. För att åstadkomma ett tillräckligt integritetsskydd är det lämpligt att specificera ändamålen för behandling av personuppgifter i tillståndsregister och beställningsregister.
Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter SOU 2003:87
172
Tillståndsregister
Av utredningens enkätundersökning och av Datainspektionens tidigare meddelade beslut framgår att ett s.k. tillståndsregister används för bl.a. utredning om färdtjänst, diarieändamål, aktkontroll, statistik och för att de som beviljats resor skall ha möjlighet att få resor beställda och utförda enligt de tillstånd som givits.
Vad som framkommit visar enligt utredningens mening att ett tillståndsregister bör få användas för handläggning av ärenden enligt lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst. I begreppet handläggning ingår bl.a. utredning om färdtjänst och riksfärdtjänst, utredning om vilka behov den enskilde har avseende resor, journalhantering, diarieföring, aktkontroll, produktion av tillståndsbevis eller färdtjänstkort, hjälpmedel för utskrift och expediering av beslut, betalningsadministration för resorna samt delgivningsrutiner. Ett sådant register bör också få användas för framställning av statistik. Såsom utredningen redan konstaterat i delbetänkandet är det vidare av mycket stort värde för kommuner och trafikhuvudmän att få använda ett tillståndsregister för att ta fram underlag för planering och utvärdering av den egna verksamheten, även om det inte sker uteslutande i statistisk form. Det kan i detta avseende vara fråga om att ta fram olika avstämningsunderlag eller bokföringsunderlag.
Beställningsregister
Vad som framkommit vid utredningens enkätundersökning i samband med arbetet med delbetänkandet och analys av Datainspektionens tidigare beslut visar att ändamålet med ett beställningsregister kan vara att möjliggöra planering, samordning och beställning av resor, exempelvis bokning av ett fordon till den färdtjänstberättigade och utskrift av en körorder till en trafikutövare. Ett beställningsregister bör också få användas för annan administration av resor, t.ex. vid betalning av resorna. För att kommuner, trafikhuvudmän, beställningscentraler och trafikutövare skall kunna fullgöra sina uppgifter inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten är det motiverat att uppgifter i ett beställningsregister får behandlas för de ändamål som nyss nämnts. Enligt utredningens uppfattning bör ett beställningsregister också få användas för planering och utvärdering av den egna verksamheten, t.ex. för att ta
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter
173
fram avstämningsunderlag eller bokföringsunderlag eller för kontroll av att trafikutövaren utfört en beställd resa. Ett sådant register bör vidare få användas för framställning av statistik.
9.4.2 Innehåll
Utredningens förslag: Det skall införas en bestämmelse som anger
dels vilka kategorier av personuppgifter som skall få behandlas i tillståndsregister och beställningsregister, dels att också handlingar skall få behandlas i tillståndsregister.
Det skall vidare införas särskilda bestämmelser om vilka känsliga personuppgifter som får behandlas.
I ett tillståndsregister skall man få behandla uppgifter om behov av tolk, som ensamma eller i kombination med andra uppgifter kan ge information om etniskt ursprung. I ett sådant register skall också andra känsliga personuppgifter få behandlas om behandlingen utförs i löpande text och uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av ärendet. Känsliga personuppgifter om hälsa skall dessutom få registreras i ett tillståndsregister om uppgifterna har lämnats i ett ärende om färdtjänst eller riksfärdtjänst eller är nödvändiga för ändamålen med ett sådant register. Handlingar som har kommit in i ett ärende skall behandlas utan begränsningar i fråga om känsliga personuppgifter.
I ett beställningsregister skall man få behandla sådana känsliga uppgifter som rör hälsa och som anges i en särskild förordning, om uppgifterna är nödvändiga för ändamålen med ett sådant register.
Såsom konstaterats i delbetänkandet har en reglering av innehållet i ett register stor betydelse för skyddet av den personliga integriteten. Behovet av skydd förstärks när de uppgifter som behövs är av känslig natur.
Elektroniska handlingar
I äldre dataregister var det vanligt att det endast förekom sammanställningar av enskilda uppgifter om de registrerade personerna, dvs. register i ordets vanliga bemärkelse. I dag är det däremot
Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter SOU 2003:87
174
vanligt att handlingar behandlas i myndigheternas datoriserade ärendehanteringssystem. Detta förekommer även inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten. Exempel på sådana elektroniska handlingar kan vara skrivelser från enskilda eller läkarintyg som skannas och lagras i datorsystemet samt de beslut och andra handlingar som myndigheten själv upprättar med hjälp av ordbehandling. För att kommunerna och trafikhuvudmännen på ett effektivt sätt skall kunna sköta hanteringen av tillståndsärenden anser utredningen att sådana elektroniska handlingar måste få behandlas i de datorsystem som utredningen kallar tillståndsregister. Däremot kan utredningen inte se att ett motsvarande behov finns i fråga om beställningsregister. Enligt utredningens mening bör det i lag anges att handlingar som har kommit in eller upprättats i ett tillståndsärende skall få behandlas i tillståndsregistret. För sådana handlingar som har kommit in till en myndighet måste särskilda regler om känsliga personuppgifter gälla. Utredningen återkommer till den frågan längre fram i detta avsnitt.
Kategorier av personuppgifter
I sitt remissvar avseende utredningens delbetänkande anser
Kammarrätten i Jönköping att den av utredningen föreslagna registerförordningen bör innehålla bestämmelser om vilka uppgifter som får behandlas i tillståndsregister och beställningsregister, dvs. inte endast en reglering av känsliga uppgifter utan av uppgifter generellt.
Enligt utredningens mening kan det vara befogat att i lag ange vilka kategorier av personuppgifter som får behandlas i ett tillståndsregister respektive ett beställningsregister, eftersom man då tydliggör vilka uppgifter som får finnas i registren. En sådan reglering kan vara till fördel för bl.a. den registrerade som på ett enkelt sätt kan ta reda på vilka kategorier av uppgifter som finns i registren. Ur integritetssynpunkt kan det också vara viktigt att innehållet i registren närmare preciseras i lagen. Det är dock utredningens uppfattning att det inte kan komma i fråga att i lag ange tillåtet innehåll i tillstånds- och beställningsregister i detalj, eftersom listan över vilka uppgifter som får behandlas skulle bli mycket omfattande med hänsyn till alla de olika uppgifter som kan ingå. Det bör i stället vara regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer som får meddela ytterligare föreskrifter om innehållet i
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter
175
detalj i tillståndsregister och beställningsregister. Något särskilt bemyndigande i lag är inte nödvändigt för att regeringen skall ha denna möjlighet (se prop. 2000/01:33, s. 345).
Enligt utredningens mening bör det således i en författning om tillståndsregister och beställningsregister endast anges vilka kategorier av personuppgifter som får behandlas.
Kategorier av personuppgifter i ett tillståndsregister
I ett tillståndsregister bör få behandlas de känsliga personuppgifter som närmare beskrivs nedan och följande kategorier av personuppgifter.
• En fysisk persons identitet samt bosättning, telefonnummer, behov av tolk och andra liknande uppgifter som behövs för kommunikation med personen.
• Ärendenummer, ärendekoder, ärendemening och andra uppgifter som beskriver ett ärende.
• Händelser och åtgärder under ett ärendes handläggning.
• Uppgifter om sakförhållanden och andra omständigheter som har betydelse för ett ärende.
Kategorier av personuppgifter i ett beställningsregister
Såsom redovisats i delbetänkandet bör man få behandla vissa känsliga personuppgifter om hälsa i ett beställningsregister. En redogörelse för utredningens övervägande härvidlag finns nedan. I övrigt bör ett beställningsregister få innehålla följande kategorier av personuppgifter.
• En fysisk persons identitet samt bosättning, telefonnummer, behov av tolk och andra liknande uppgifter som behövs för kommunikation med personen.
• Uppgifter om sakförhållanden och andra omständigheter som har betydelse för anordnande av resor.
Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter SOU 2003:87
176
Allmänt om känsliga personuppgifter
Känsliga personuppgifter får inte behandlas utan särskilt författningsstöd, utom i de undantagsfall som anges i personuppgiftslagen. Av 20 § personuppgiftslagen framgår dock att regeringen får meddela ytterligare undantag från förbudet mot att behandla känsliga uppgifter, om det behövs med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse. I ett tidigare lagstiftningsärende (prop. 2000/01:80 s. 144) har gjorts bedömningen att det är ett viktigt allmänt intresse att socialtjänsten kan utföra sina arbetsuppgifter på ett tillfredställande sätt.
Känsliga uppgifter om hälsa i ett tillståndsregister
Av redovisningen i delbetänkandet framgår att ett tillståndsregister kan innehålla uppgifter om bl.a. funktionshinder, behov av hjälpmedel eller av särskilt fordon och av service. Ett sådant register kan också innehålla uppgifter om bl.a. ärendets handläggning, medicinsk utredning i övrigt, personnummer och adress.
Personuppgiftslagen innehåller emellertid ett principiellt förbud mot att behandla personuppgifter som rör bl.a. hälsa. Vissa av uppgifterna i ett tillståndsregister, exempelvis om en persons funktionshinder eller behovet av hjälpmedel, får såsom anförts i delbetänkandet betecknas som sådana känsliga personuppgifter. Från förbudet gäller undantag bl.a. vid uttryckligt samtycke från den registrerade. Det undantaget är dock besvärligt och kostsamt att använda när det gäller register som rör personer berättigade till färdtjänst eller riksfärdtjänst. För att känsliga uppgifter om hälsa skall kunna registreras i kommunernas och trafikhuvudmännens tillståndsregister måste detta därför uttryckligen framgå av annan lag eller förordning. I detta sammanhang bör det framhållas att kommuner och trafikhuvudmän har behov av att kunna behandla sådana känsliga personuppgifter för att klara sina åligganden inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten. Att kommuner och trafikhuvudmän skall ges möjlighet att utföra sina arbetsuppgifter inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten på ett tillfredställande sätt är enligt utredningens uppfattning ett viktigt allmänt intresse. Känsliga personuppgifter som rör hälsa bör därför få behandlas i ett tillståndsregister under förutsättning att uppgifterna har lämnats i ett
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter
177
ärende om färdtjänst eller riksfärdtjänst eller är nödvändiga för de ändamål som i föreslagen lag särskilt anges för ett tillståndsregister.
Såsom utredningen anfört tidigare bör det finnas möjlighet att elektroniskt behandla inte bara enskilda personuppgifter utan också kompletta handlingar, t.ex. beslut eller skannade läkarintyg. För sådana handlingar som tillståndsgivaren själv upprättar anser utredningen att det är tillräckligt med dels de bestämmelser som gäller generellt för registrering av personuppgifter och som har återgetts ovan, dels bestämmelsen i 8 § personuppgiftsförordningen (1998:1191). I sistnämnda bestämmelse stadgas att utöver vad som anges i 15−19 §§personuppgiftslagen får känsliga personuppgifter behandlas av en myndighet i löpande text om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det. Om tillståndsgivaren vill upprätta en handling i ett ärendehanteringssystem som används med stöd av den föreslagna lagen, måste hänsyn alltså tas till att känsliga personuppgifter får förekomma endast om de har lämnats i ärendet eller är nödvändiga för handläggningen av det.
Handlingar som kommer in till tillståndsgivaren från utomstående, t.ex. läkarintyg, partsskivelser och expertutlåtanden. kan däremot av praktiska skäl inte följa samma regler. Det är nämligen inte möjligt för tillståndsgivaren att själv styra över vilka uppgifter en sådan handling innehåller. För att ett elektroniskt ärendehanteringssystem skall fungera på ett effektivt sätt, måste sådana handlingar kunna skannas och lagras i systemet i det skick de kommer in, även om de innehåller känsliga personuppgifter som det inte är tillåtet att registrera i tillståndsregistret. Utredningen anser därför att det bör vara tillåtet att behandla inkomna handlingar i ett tillståndsregister, utan några begränsningar i fråga om känsliga personuppgifter.
Känsliga uppgifter om hälsa i ett beställningsregister
I ett beställningsregister finns sådana uppgifter om tillståndshavaren som är av särskilt intresse för beställningscentraler och trafikutövare. Det är fråga om uppgifter som är nödvändiga för att anordna en resa. I ett beställningsregister behövs uppgifter bl.a. om det krävs specialfordon eller annan utrustning, om samåkning med andra resenärer är möjlig, behov av ledsagare eller ledarhund, placering i fordonet, resebeställningar, adresser, telefonnummer
Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter SOU 2003:87
178
och portkoder. Det förekommer att beställningsregister används också inom riksfärdtjänsten.
I ett beställningsregister finns således uppgifter om den enskilde är exempelvis rullstolsburen eller har ledarhund, uppgifter som enligt utredningens mening får anses röra hälsa. I likhet med vad som bör gälla för ett tillståndsregister måste det därför uttryckligen framgå av annan lag eller förordning, om känsliga uppgifter som rör hälsa skall kunna registreras utan uttryckligt samtycke i ett s.k. beställningsregister. Det får anses vara ett viktigt allmänt intresse att kommuner, trafikhuvudmän, beställningscentraler och trafikutövare skall kunna ges möjlighet att utföra sina arbetsuppgifter inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten på ett tillfredställande sätt. I detta arbete är ett beställningsregister av central betydelse.
Sekretess i ärenden om färdtjänst och riksfärdtjänst gäller för alla uppgifter om enskilds personliga förhållanden. Trots sekretessen finns det en begränsad möjlighet för en tillståndsgivare att till en beställningscentral för transporter och till en trafikutövare lämna ut sådana uppgifter som behövs för att anordna transporten. Bestämmelserna om sekretess sammantaget med ändamålet med ett beställningsregister, dvs. att möjliggöra t.ex. planering, samordning och beställning av resor, medför att förekomsten av känsliga personuppgifter om hälsa bör vara betydligt mindre omfattande än i ett tillståndsregister. Det kan därför vara lämpligt att specificera vilka uppgifter rörande hälsa som får registreras i ett automatiserat eller manuellt beställningsregister. Till en lag om behandling av personuppgifter inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten bör det därför finnas en förordning med specificering av sådana uppgifter. I förordningen bör således inte en fullständig uppräkning göras av vilka uppgifter som får förekomma i ett beställningsregister, utan endast redovisas vilka uppgifter om hälsa som får förekomma i ett sådant register.
Följande uppgifter som indirekt kan röra hälsa bör få förekomma i ett beställningsregister.
Uppgifter om den färdtjänstberättigades behov av:
• hjälpmedel, exempelvis rullstol, rollator eller krycka, ledarhund etc. som används vid förflyttning eller andra hjälpmedel, t.ex. medicinsk utrustning
• specialfordon
• ledsagare
• viss placering i fordonet
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter
179
• ett sanerat fordon eller på annat sätt anpassat fordon, exempelvis uppgifter om att pälshår inte får förekomma i fordonet
• viss annan service för att transporten skall kunna utföras, t.ex. uppgifter om att den färdtjänstberättigade behöver viss hjälp av chaufför etc.
I ett beställningsregister bör vidare få förekomma uppgifter om samåkning med andra resenärer är möjlig.
De angivna känsliga uppgifterna får behandlas i ett beställningsregister under förutsättning att uppgifterna har lämnats i ett ärende om färdtjänst eller riksfärdtjänst eller är nödvändiga för de ändamål som i föreslagen lag särskilt anges för ett beställningsregister. Det är således utredningens uppfattning att det är nödvändigt för bl.a. beställningscentraler och enskilda trafikutövare, såsom ett taxiföretag, att få tillgång till angivna indirekta uppgifter om hälsa i ett beställningsregister. Däremot kan det inte anses nödvändigt för en beställningscentral att registrera direkta hälsouppgifter, t.ex. diagnoser.
Andra uppgifter om hälsa, exempelvis den enskildes funktionsnedsättning eller diagnos och övriga känsliga personuppgifter enligt 13 § personuppgiftslagen är således förbjudna att behandla i ett automatiserat eller manuellt beställningsregister, om inte annat följer av personuppgiftslagen.
9.4.3 Personuppgiftsansvar
Utredningens förslag: En kommunal myndighet är person-
uppgiftsansvarig för behandling av personuppgifter i tillståndsregister och beställningsregister som den för. En trafikhuvudman är ansvarig för behandling i sådana register som den för. En juridisk eller en fysisk person som ansvarar för privat verksamhet är personuppgiftsansvarig för behandling i ett beställningsregister som den för i sin verksamhet.
Särskild reglering av personuppgiftsansvaret
Av 3 § personuppgiftslagen (1998:204) framgår att med personuppgiftsansvarig avses den som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandling av
Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter SOU 2003:87
180
personuppgifter. I 9 § personuppgiftslagen anges de grundläggande kraven på den personuppgiftsansvariges behandling av personuppgifter. Den personuppgiftsansvarige skall bl.a. se till att personuppgifter endast behandlas i överensstämmelse med lag och att personuppgifter alltid behandlas på ett korrekt sätt och i enlighet med god sed. Den personuppgiftsansvarige ansvarar gentemot de registrerade för att de grundläggande kraven alltid uppfylls vid behandlingen av personuppgifter. Detta ansvar gäller även om den personuppgiftsansvarige har anlitat ett personuppgiftsbiträde eller utsett ett personuppgiftsombud. Vidare innebär personuppgiftsansvaret skyldigheter att bl.a. lämna information till den registrerade, att vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda de personuppgifter som behandlas och att ersätta den registrerade för skada som åstadkommits på grund av felaktig behandling av personuppgifter, se 23–27 §§, 31 och 48 §§personuppgiftslagen.
Det finns två alternativa lösningar till hur frågan om personuppgiftsansvar skall regleras. I det första alternativet anges det direkt i författningen vem som är personuppgiftsansvarig. I det andra alternativet berörs inte personuppgiftsansvaret i den särskilda registerförfattningen. Det sistnämnda alternativet medför att personuppgiftslagens bestämmelser gäller och att frågan om vem som är personuppgiftsansvarig får avgöras genom en tillämpning av den lagen. I särskilda registerförfattningar som är knutna till personuppgiftslagen finns exempel på båda varianter.
Utredningens bedömning i delbetänkandet var att frågan om vem som bör vara personuppgiftsansvarig för behandling av personuppgifter i ett tillståndsregister eller ett beställningsregister övergångsvis skulle avgöras efter en tillämpning av bestämmelserna i personuppgiftslagen. Utredningen var dock av uppfattningen att personuppgiftsansvaret för ett beställningsregister borde åvila kommunen eller trafikhuvudmannen även i de fall dessa inte skötte ett beställningsregister. Om ett privat bolag administrerade ett beställningsregister borde detta enligt utredningen ske i egenskap av personuppgiftsbiträde.
Flertalet remissinstanser anser att personuppgiftsansvaret uttryckligen bör regleras i en registerförfattning avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten. Svenska Kommunförbundet, Svenska
Lokaltrafikföreningen, Landstingsförbundet och Länsrätten i Östergötlands län är av uppfattningen att det saknas anledning att beträffande tillståndsregister och beställningsregister frångå den ordning
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter
181
avseende personuppgiftsansvar i register inom socialtjänsten och som framgår av 11 och 17 §§ förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten. Enligt Svenska Kommunförbundet, Svenska Lokaltrafikföreningen och Landstingsförbundet skulle en reglering som innebär att kommunen eller trafikhuvudmannen är personuppgiftsansvariga för den behandling av personuppgifter som utförs av en utförare medföra stora praktiska problem samtidigt som den inte skulle innebära några fördelar ur integritetssynpunkt. Nämnda organisationer konstaterar att en sådan reglering skulle innebära att kommunen eller trafikhuvudmannen har ansvaret för att tillse att behandlingen av personuppgifter hos en utförare sker i enlighet med bestämmelserna i personuppgiftslagen. Vidare pekas på att regleringen medför att kommunen alternativt trafikhuvudmannen har ansvaret för att verkställa en begäran från en registrerad om att få ett registerutdrag enligt 26 § personuppgiftslagen. Det konstateras även att kommunen eller trafikhuvudmannen med nämnda reglering blir skadeståndsskyldiga för behandlingar som biträdet utför i strid med den föreslagna förordningen eller mot personuppgiftslagen.
Utredningen har i delbetänkandet inte lämnat något förslag vad avser personuppgiftsansvaret för ett tillståndsregister eller ett beställningsregister utan har i stället gjort den bedömning som redovisas ovan. Utredningen konstaterar emellertid i delbetänkandet att det blir enklare för den enskilde att få rätt gentemot den personuppgiftsansvarige, om avgränsningsfrågor kan undvikas genom en bestämmelse som klart uttalar vem som bär personuppgiftsansvaret. Vidare pekas på att det kan förekomma flera olika aktörer inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten, vilket är ett skäl som talar för att det i en författning om tillståndsregister och beställningsregister uttryckligen bör anges vem eller vilka som är personuppgiftsansvariga. Enligt utredningens uppfattning finns det inte skäl att frångå denna bedömning om personuppgiftsansvaret i slutbetänkandet.
Vem eller vilka skall vara personuppgiftsansvariga för tillståndsregister och beställningsregister?
Såsom konstaterats i delbetänkandet kan det förekomma flera olika aktörer inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten. Kommunen är i och för sig huvudman för båda dessa verksamheter men kan överlåta
Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter SOU 2003:87
182
sina uppgifter till trafikhuvudmannen i länet, vilken kan vara t.ex. ett kommunalförbund eller ett aktiebolag.
Kommunens uppgifter fullgörs av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer. Ansvaret för färdtjänsten ligger i de flesta kommuner kvar på socialnämnden. Ansvarig nämnd för färdtjänsten och riksfärdtjänsten kan också vara t.ex. en färdtjänstnämnd, en teknisk nämnd eller en kommundelsnämnd. I ett informationsblad från Datainspektionen anges att i en kommun är normalt både kommunstyrelsen och de kommunala nämnderna, om de är så självständiga att de är förvaltningsmyndigheter, personuppgiftsansvariga, var och en i sin verksamhet. Enligt informationsbladet är det inte möjligt att generellt ange vilket organ i kommunen som är personuppgiftsansvarigt, utan de faktiska omständigheterna måste prövas i varje enskilt fall, exempelvis om nämnden självständigt förfogar över de personuppgifter som behandlas.
Ett flertal remissinstanser har förordat en reglering av personuppgiftsansvaret för tillståndsregister och beställningsregister motsvarande den reglering som finns i 11 och 17 §§ förordningen om behandlingen av personuppgifter inom socialtjänsten. Enligt 11 § är en kommunal myndighet personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter inom socialtjänsten som myndigheten utför. Av 17 § framgår att en juridisk eller fysisk person som ansvarar för privat verksamhet är personuppgiftsansvarig för den behandling som görs i dess verksamhet. En motsvarande reglering för tillståndsregister och beställningsregister skulle innebära att en kommunal myndighet eller en trafikhuvudman är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter i tillståndsregister och beställningsregister som myndigheten eller trafikhuvudmannen utför och att en juridisk eller en fysisk person som ansvarar för privat verksamhet är personuppgiftsansvarig för den behandling som görs i beställningsregister i dess verksamhet.
Med hänsyn bl.a. till gällande bestämmelser om sekretess, förutsätter utredningen att ett tillståndsregister inte sköts och administreras av annan än tillståndsgivaren till färdtjänst eller riksfärdtjänst, dvs. en kommun eller en trafikhuvudman. Ett beställningsregister kan däremot, som tidigare redovisats, administreras av bl.a. en kommun, en trafikhuvudman och ett aktiebolag, t.ex. ett privat taxibolag. Enligt utredningens mening finns det skäl till att låta personuppgiftsansvaret åvila kommunen eller trafikhuvudmannen för ett beställningsregister som administreras av exempelvis ett privat taxibolag. Anledningen härtill är att det finns
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter
183
indirekta känsliga personuppgifter om hälsa i ett beställningsregister. Ett privat bolag som administrerar ett beställningsregister driver en verksamhet som över huvud taget inte innefattar t.ex. vård och omsorg. Känsliga uppgifter om hälsa är således i sig artfrämmande för den privata verksamheten i t.ex. ett taxibolag. Det är vidare sannolikt att regleringen i 17 § förordningen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten rör bl.a. privata behandlingshem inom socialtjänsten, och att denna bestämmelse på så vis har naturlig anknytning till t.ex. vård och omsorg och därmed ett tydligt samband till uppgifter om hälsa.
Mot bakgrund av det här anförda är det således utredningens uppfattning att det kan finnas skäl för att låta kommunen eller trafikhuvudmannen vara personuppgiftsansvarig även för beställningscentraler som drivs i privat regi. Om ett privat bolag administrerar ett beställningsregister skulle detta i så fall kunna ske i egenskap av personuppgiftsbiträde. Utredningen kan dock inte bortse från de synpunkter som lämnats i det särskilda yttrandet till delbetänkandet och i flera remissvar. Som anförts är det bl.a.
Svenska Kommunförbundets och Svenska Lokaltrafikföreningens åsikt att den av utredningen förordade lösningen av personuppgiftsansvaret för tillstånds- och beställningsregister kan medföra mycket stora praktiska problem för framför allt kommuner och trafikhuvudmän.
Utredningen, som närmare analyserat de skäl som anförts i det särskilda yttrandet och i remissvaren, instämmer i att det uppkommer många praktiska problem om en kommun eller trafikhuvudman också skall vara personuppgiftsansvarig för behandling av uppgifter, som utförs av en privat aktör i ett beställningsregister. Att i detalj styra behandlingen av personuppgifter som någon annan utför innebär givetvis extra arbetsinsatser och därmed ökade kostnader. En annan aspekt är att t.ex. kommunen, som personuppgiftsansvarig, kan drabbas av skadeståndsskyldighet för behandling av personuppgifter som ett personuppgiftsbiträde utfört även om det skett i strid med kommunens instruktioner.
Utredningen får således göra en avvägning mellan dels effektivitetsaspekter, dels integritetsaspekter. Av stor betydelse är då att de känsliga personuppgifter som förekommer i beställningsregister endast indirekt kan ge viss information om enskildas hälsotillstånd. Det får inte förekomma uttryckliga uppgifter om funktionshinder eller diagnoser m.m, utan informationen får endast avse t.ex. den enskildes behov av stor bil eller ledsagare. Även om vissa slutsatser
Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter SOU 2003:87
184
naturligtvis ibland kan dras även av sådan information, är det enligt utredningens uppfattning fråga om förhållandevis mindre integritetskänsliga uppgifter. Privata aktörer kommer dessutom inte att ha tillgång till några kompletterande känsliga uppgifter i andra register, t.ex. tillståndsregister. Det kan därför inte förväntas uppstå någon risk för att privata aktörer samkör olika register med varandra eller på annat liknande sätt gör integritetskänsliga bearbetningar av informationen i beställningsregister. Integritetsriskerna med att privata aktörer för egna beställningsregister bör därför inte överdrivas.
Sammantaget anser utredningen att det finns övervägande skäl för en reglering av personuppgiftsansvaret som tillåter att administrationen av tillståndsregister och beställningsregister fungerar på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Utredningen föreslår därför att en kommunal myndighet eller en trafikhuvudman skall vara personuppgiftsansvarig för behandling av personuppgifter i tillståndsregister och beställningsregister, som den kommunala myndigheten eller trafikhuvudmannen för. En juridisk eller en fysisk person som ansvarar för privat verksamhet skall vara personuppgiftsansvarig för behandling i ett beställningsregister som den för i sin verksamhet.
9.4.4 Sökbegränsningar
Utredningens förslag: Det skall finnas begränsningar i möjlig-
heten att söka i tillståndsregister och beställningsregister. Som sökbegrepp skall endast få användas namn, personnummer, telefonnummer och kundnummer samt andra liknande uppgifter som identifierar en person. Som sökbegrepp i ett tillståndsregister får dessutom användas ärendenummer och andra liknande uppgifter som identifierar ett ärende.
Vid planering och utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten samt vid framställning av statistik skall i stället samtliga uppgifter utom de som identifierar en person eller ett ärende få användas som sökbegrepp.
En myndighet är enligt tryckfrihetsförordningen i princip skyldig att använda alla uppgifter som sökbegrepp för att ta fram den information som någon begär att få ta del av. Ett utlämnande skall emellertid alltid föregås av en sekretessprövning. Av 2 kap. 3 §
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter
185
tryckfrihetsförordningen framgår dock att en myndighets befogenhet att göra sammanställningar av upptagningar, t.ex. automatiserade register, tillgängliga för egen räkning kan begränsas genom lag eller förordning. Rättsliga begränsningar av detta slag kan ske genom föreskrifter om sökbegrepp i ett register. En sådan föreskrift innebär enligt nämnda lagrum i tryckfrihetsförordningen att sammanställningen i fråga inte är en allmän handling.
Kommuner och trafikhuvudmän m.fl. är för närvarande inte genom författning underställda några egentliga begränsningar när det gäller möjligheterna att söka i registren inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten. Av utredningens enkätundersökning framgår att kommuner och trafikhuvudmän i huvudsak använder endast personnummer, namn, telefonnummer och eventuella kundnummer som sökbegrepp i tillstånds- och beställningsregister. Som utredningen anfört i delbetänkandet förekommer det dock att andra sökbegrepp än de nu redovisade används vid sökning i register inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten, t.ex. adresser, ärendenummer, utförda resor, färdsätt, funktionskoder (kan vara ett specifikt nummer som är knutet till en viss funktionsnedsättning) och ålder.
Det är utredningens uppfattning att det är viktigt att sökbegrepp som är känsliga ur integritetssynpunkt används i mycket begränsad omfattning eller inte alls. Konsekvensen av en sådan begränsning är normalt att varken myndigheten eller en enskild kan få ta del av information genom användande av vissa sökbegrepp. Genom ett sådant förfarande uppnås ett ökat integritetsskydd, men samtidigt begränsas registrets användbarhet, exempelvis vid framtagande av uppgifter för statistik. Uppgifterna som ingår i tillståndsregister och beställningsregister kan delvis vara av känslig beskaffenhet. Det kan gälla uppgifter om t.ex. en funktionsnedsättning men också uppgifter om behov av olika hjälpmedel vid förflyttning. Förekomsten av känsliga uppgifter i registren talar för att tillåtna sökbegrepp bör begränsas.
Utredningen har inte något att invända mot att de sökbegränsningar som i dag synes tillämpas för vissa av registren inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten ges fortsatt giltighet. Det bör därför uttryckligen framgå av lagen, att tillåtna sökbegrepp är bl.a. personnummer, namn, telefonnummer och kundnummer. Enligt utredningens mening bör det inte heller finnas hinder mot att använda andra liknande uppgifter som identifierar en person, t.ex. en adress, som sökbegrepp. Vidare förefaller ett ärendenummer
Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter SOU 2003:87
186
vara ett viktigt sökbegrepp för att bl.a. handlägga tillståndsärenden, eftersom ett sådant nummer givetvis har anknytning till ett pågående ärende eller ett redan fattat beslut. Att använda ärendenummer som sökbegrepp kan vidare medföra att personnummer, namn etc. utnyttjas i mer begränsad omfattning vid sökning i ett register, vilket torde vara en fördel ur integritetssynpunkt. Som sökbegrepp i ett tillståndsregister bör också få användas andra liknande uppgifter som identifierar ett ärende. De sistnämnda uppgifterna skall således självständigt och direkt identifiera vilket ärende det är fråga om.
Mot en sådan begränsning av sökbegrepp som redovisas ovan kan anföras att ändamålen med tillståndsregister och beställningsregister inbegriper planering och utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten samt framställning av statistik. Det ligger i sakens natur att det är svårt att utföra en arbetsuppgift inom ramen för dessa ändamål om det endast är tillåtet att använda nyssnämnda sökbegrepp. Det är därför utredningens uppfattning att sökbegränsningen bör få en annan utformning vid planering och utvärdering samt vid framställning av statistik.
Det är svårt att nu bestämma exakt vilka uppgifter som är obehövliga vid sådana arbeten, men enligt utredningens mening torde det inte finnas något större behov av uppgifter om personnummer, namn, telefonnummer och kundnummer eller andra liknande uppgifter som identifierar en person vid exempelvis framställning av statistik. Det är sannolikt inte heller nödvändigt att i detta sammanhang använda ärendenummer som sökbegrepp. Enligt utredningens uppfattning torde det däremot finnas behov av att använda bl.a. känsliga uppgifter som sökbegrepp vid framställning av statistik för utvärdering och planering av verksamheten, eftersom t.ex. uppgifter om hur många färdtjänstberättigade i en kommun som är rullstolsburna kan påverka kommunens eller trafikhuvudmannens val vid upphandlingen av en trafikutövare. Även uppgifter om t.ex. ålderskategorier bör kunna användas som sökbegrepp. Svenska Lokaltrafikföreningen anser i sitt remissvar över delbetänkandet att sökbegreppen bör utvidgas till att även omfatta färdsätt och utförda resor, eftersom det ibland finns behov av att skicka personlig information till en speciell grupp, t.ex. om allargianpassade fordon. Enligt utredningens uppfattning får det nämnda anses ingå i planering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten och det är därmed möjligt att använda exempelvis färdsätt som sökbegrepp.
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter
187
Det bör särskilt anmärkas att det är viktigt att sakuppgifter och identitetsuppgifter är åtskilda vid planering och utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten samt vid framställning av statistik, så att enskilda inte kan identifieras i dessa sammanhang. I föreslagen lag anges därför att endast andra uppgifter än sådana som direkt identifierar personer eller ärenden får användas som sökbegrepp vid planering och utvärdering av verksamheten samt vid framställning av statistik.
Datainspektionen anser att utredningen ytterligare bör överväga om enskilda skall ges samma sökmöjligheter vid planering och utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten samt vid framställning av statistik som kommuner och trafikhuvudmän. Ändamålet med ett beställningsregister kan bl.a. vara planering och utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten samt framställning av statistik. Ett sådant register kan som tidigare redovisats föras av t.ex. ett privat bolag. Enligt utredningens uppfattning torde ett sådant enskilt subjekt också ha behov av exempelvis planering av beställningsverksamhet med anknytning till färdtjänsten och riksfärdtjänsten.
9.4.5 Bevarande och gallring
Utredningens förslag: Uppgifter i ett tillståndsregister skall
bevaras och gallras enligt bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204).
Uppgifter i ett beställningsregister skall gallras senast ett år efter utgången av det kalenderår då tillståndet till färdtjänsten eller riksfärdtjänsten upphörde. Arkivmyndigheten i en kommun eller ett landsting skall få meddela beslut om att uppgifter i ett beställningsregister som förs av en kommun eller en trafikhuvudman skall gallras vid en senare tidpunkt eller bevaras.
Utredningens bedömning i delbetänkandet (SOU2003:4) var att uppgifter i tillståndsregister och beställningsregister, i avvaktan på närmare överväganden i slutbetänkandet, tills vidare skulle bevaras och gallras enligt bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204). För offentliga aktörer medför detta att arkivlagen skall tillämpas. Huvudregeln är alltså att allmänna handlingar skall bevaras. För privata beställningscentraler innebär en sådan ickereglering att uppgifterna skall gallras när de inte längre behövs.
Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter SOU 2003:87
188
Såsom konstateras i delbetänkandet samlas förhållandevis stora mängder uppgifter om enskilda personer i tillstånds- och beställningsregister inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten. Dessa uppgifter kan i vissa avseenden vara integritetskänsliga. Bestämmelser om bevarande och gallring utgör resultatet av avvägningar mellan å ena sidan integritetsskyddsintressen och å andra sidan insyns- och rättssäkerhetsaspekter, myndigheternas informationsbehov samt forskningsintresset (se prop. 1989/90:72 s. 51 ff. och prop. 1997/98:108 s. 80).
Utredningen har övervägt olika alternativ till hur gallringsbestämmelser kan utformas för tillståndsregister och beställningsregister. Inledningsvis vill utredningen kort redovisa en metod som med anledning av färdtjänstens nära koppling till socialtjänsten har varit föremål för diskussion, nämligen den som tillämpas för register inom just socialtjänsten.
Gallringsbestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453)
I socialtjänstlagen finns vissa bestämmelser som tar över arkivlagens regler om bevarande och gallring. Av 12 kap. 2 § socialtjänstlagen föreskrivs att anteckningar och andra uppgifter i en personakt hos socialnämnden som tillhör en sammanställning av personuppgifter skall gallras fem år efter det att sista anteckningen gjordes i akten. I lagrummets andra stycke föreskrivs att uppgifter i en sammanställning av personuppgifter skall gallras fem år efter det att förhållanden som uppgifterna avser har upphört. Gallringen skall vara avslutad senast kalenderåret efter det att gallringsskyldigheten inträdde. Av 12 kap. 4 § tredje stycket samma lag framgår att vissa handlingar som annars skulle ha gallrats undantas från gallring med hänsyn till forskningens behov i ett representativt urval av kommuner och i övriga kommuner beträffande ett representativt urval av personer. I sistnämnda fall gäller det personer födda den femte, femtonde och tjugofemte i varje månad.
I 7 kap. 3 § socialtjänstlagen finns en bestämmelse om bevarande av dokumentation i enskild verksamhet. I lagrummet uttalas att vissa bestämmelser i socialtjänstlagen om dokumentation i tillämpliga delar gäller i enskild verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn samt att dokumentationen skall bevaras så länge den kan antas ha betydelse för åtgärder i verksamheten.
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter
189
Utredningen har övervägt om bevarande och gallring av uppgifter i tillstånds- och beställningsregister skall ske med beaktande av bestämmelserna i socialtjänstlagen. Riksarkivet anser att socialtjänstlagens regler om bevarande och gallring blir allt mer obsoleta och att det är angeläget med en översyn av dessa regler. Enligt
Riksarkivet tillgodoser de nuvarande reglerna endast delvis forskningens behov och man framhåller att möjligheterna att i framtiden allsidigt forska om vår tids samhälle minskar, se prop. 2000/01:80 s. 155.
Mot bakgrund av det här anförda är det utredningens uppfattning att bevarande och gallring i tillståndsregister och beställningsregister inte skall ske med bestämmelserna i socialtjänstlagen som förebild.
Fyra alternativa metoder för gallring och bevarande
Som utredningen nämnt i inledningen av detta avsnitt finns det olika alternativa metoder för att reglera gallring och bevarande av uppgifter i register. Ett första alternativ kan vara att inte ha några särbestämmelser alls, dvs. det utredningen föreslog i delbetänkandet. Ett andra alternativ kan vara att som huvudregel ange att samtliga uppgifter skall gallras och när det skall göras, men ge en arkivmyndighet möjlighet att föreskriva undantag. Ett tredje alternativ kan vara att i detalj ange vilka uppgifter som skall gallras eller bevaras och när det skall göras, men ge en arkivmyndighet möjlighet att föreskriva undantag. Ett fjärde alternativ kan vara att ange att samtliga uppgifter skall gallras och när det skall göras, utan att ge en arkivmyndighet möjlighet att föreskriva undantag. I de flesta särskilda registerförfattningar tillämpas alternativ ett eller två.
Enligt utredningens mening kan det inte komma i fråga att i detalj ange vilka uppgifter som skall gallras eller bevaras i tillstånds- och beställningsregister, eftersom dessa register innehåller en stor mängd uppgifter. Exempelvis kan det i ett tillståndsregister ingå elektronisk ärendehantering, där inkomna handlingar som läkarintyg m.m. kan skannas och lagras. Med hänsyn till framför allt offentlighetsprincipen och forskningsintresset är också det ovan redovisade fjärde alternativet, dvs. att samtliga uppgifter skall gallras utan möjlighet till undantag, enligt utredningens uppfattning uteslutet när det gäller tillstånds- och beställningsregister.
Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter SOU 2003:87
190
Enligt utredningens uppfattning är det således endast de ovan redovisade första och andra alternativen som kan komma i fråga för närmare överväganden. Innebörden av alternativ två är relativt enkel att förstå. Det skall direkt i lagen anges en huvudregel för när gallring skall ske, men berörda arkivmyndigheter har möjlighet att föreskriva om undantag. Det krävs alltså ett aktivt ställningstagande och handlande från främst kommunernas sida för att uppgifter skall bevaras. För förståelsen av alternativ ett kan det finnas anledning att kort redovisa vilka regler i personuppgiftslagen och arkivlagen som blir tillämpliga om ingen reglering alls sker i registerlagen.
Bevarande och gallring enligt personuppgiftslagen och arkivlagen
Regler om bevarande och gallring av allmänna handlingar hos myndigheter finns i arkivlagen (1990:782). De bestämmelser som gäller för kommunala myndigheters arkiv gäller även för arkiv hos sådana juridiska personer som avses i 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100), dvs. aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner, landsting eller kommunalförbund utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Enligt lagen är huvudregeln att allmänna handlingar skall bevaras. Av 10 § arkivlagen framgår emellertid att allmänna handlingar får gallras. Gallringen skall ske på ett sådant sätt att kvarvarande arkivmaterial kan tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, rättskipningens och förvaltningens behov av information samt forskningens behov. I annan lag eller förordning får det finnas avvikande bestämmelser om gallring som tar över arkivlagens bestämmelser. Av 8 § andra stycket arkivlagen framgår att kommunstyrelsen är arkivmyndighet i kommunen och landstingsstyrelsen i landstinget, om inte kommunfullmäktige eller landstingsfullmäktige har utsett någon annan nämnd eller styrelse till arkivmyndighet. Enligt 16 § samma lag får kommunfullmäktige eller landstingsfullmäktige meddela föreskrifter om arkivvården inom kommunen, i den utsträckning något annat inte är särskilt föreskrivet. Det är således kommuner och landsting som bestämmer vilka gallringsbestämmelser för allmänna handlingar som skall gälla inom dessa myndigheter. Arkivlagen är tillämplig utan någon hänvisning behöver göras till den lagen (prop. 1997/98:108 s. 80).
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter
191
Enskilda rättssubjekts arkiv regleras inte av arkivlagen annat än om offentlighetsprincipen gjorts tillämplig på handlingar hos sådana subjekt (jfr 1 kap.8 och 9 §§sekretesslagen). Personuppgiftslagen gäller dock för dessa arkivbildare. I 9 § i) första stycket personuppgiftslagen anges att personuppgifter inte får behandlas under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Därefter måste de avidentifieras eller förstöras, dvs. det som motsvarar gallring av allmänna handlingar.
Utredningens bedömning
En särskild författningsreglering av möjligheten att gallra de uppgifter som finns i tillstånds- och beställningsregister kan vara viktig för att skydda enskildas integritet. En alltför begränsad gallring kan medföra att t.ex. känsliga uppgifter om den enskilde onödigtvis finns kvar i ett register och det kan då uppstå integritetsproblem. En gallringsbestämmelse skall emellertid också tillgodose bl.a. offentlighetsprincipen och forskningens behov. En alltför omfattande gallring kan givetvis få till följd att det inte finns ett tillräckligt underlag för att möjliggöra vanlig insyn i myndigheternas verksamhet eller särskilda undersökningar av olika slag.
Såsom redovisats i tidigare avsnitt har ett tillståndsregister ett delvis annat ändamål och innehåll än ett beställningsregister. Ett tillståndsregister används i vissa fall som ett ärendehanteringssystem och har därför ett betydligt större informationsinnehåll än ett beställningsregister. Framför allt innehåller ett tillståndsregister betydligt fler känsliga personuppgifter. I princip används ett tillståndsregister för hela handläggningen av ärenden om färdtjänst och riksfärdtjänst, medan ett beställningsregister endast används för att praktiskt kunna anordna och samordna resor. Enligt utredningens uppfattning talar registrens olika ändamål och innehåll för att gallringsbestämmelserna bör utformas på olika sätt.
Mot bakgrund av nu redovisade omständigheter anser utredningen att ett tillståndsregister är mer betydelsefullt än ett beställningsregister med hänsyn till både integritetsintresset och offentlighetsintresset. För ett integritetskänsligt register kan det vara lämpligt att tillämpa en metod som utredningen kallar alternativ två, dvs. att det i lag anges en huvudregel för när gallring skall ske, men att en arkivmyndighet ges möjlighet att föreskriva
Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter SOU 2003:87
192
undantag. Denna lagstiftningsmetod har dock på senare tid allt mer blivit föremål för kritik, eftersom metoden på sikt kan medföra att färre uppgifter bevaras och därmed inte kan vara tillgängliga i framtiden (se t.ex. SOU 2002:113 s. 339 ff.). Det förtjänar att påpekas att ett stort antal uppgifter i dag finns endast i elektronisk form och att en omfattande gallring av informationen därför helt kan omöjliggöra såväl allmänhetens insyn som framtida forskning.
Med hänsyn till bl.a. offentlighetsintresset är det utredningens uppfattning att uppgifter i ett tillståndsregister bör bevaras och gallras enligt bestämmelserna i personuppgiftslagen. Det innebär att arkivlagen blir tillämplig på de uppgifter som utgör allmänna handlingar och huvudprincipen enligt arkivlagen är att allmänna handlingar skall bevaras. Integritetsaspekterna anser utredningen får tillgodoses främst genom den bestämmelse som föreslås om sökbegränsningar och som innebär att möjligheterna för myndigheter eller enskilda att göra sammanställningar av känsligt material är mycket små. Därutöver har kommunerna (och eventuellt landstingen) möjlighet att meddela beslut om vilka gallringsbestämmelser som skall gälla för uppgifter i ett tillståndsregister. Det kommer alltså att finnas förutsättningar för att av bl.a. integritetsskäl gallra ut uppgifter ur registren. Med detta förslag kommer i princip samma regler att gälla för all information om enskilda i tillståndsärenden, oavsett om informationen finns lagrad elektroniskt eller på papper.
Såsom anförts är det utredningens uppfattning att ett beställningsregister innehåller färre integritetskänsliga uppgifter än ett tillståndsregister. Det är också utredningens uppfattning att uppgifterna i ett sådant register inte torde vara av något större värde vad avser offentlighetsintresset. Mot bakgrund härav anser utredningen att det av utredningen benämnda alternativ två bör vara en lämplig reglering för gallring av uppgifter i ett beställningsregister. Utredningen anser att det är skäligt att uppgifter i ett beställningsregister gallras senast ett år efter utgången av det kalenderår då tillståndet till färdtjänst eller riksfärdtjänst upphörde. Från den nu redovisade huvudregeln för gallring bör det få föreskrivas undantag, som innebär att uppgifter antingen skall gallras vid en senare tidpunkt eller bevaras.
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter
193
9.4.6 Särskilt om beställningscentraler och trafikutövare samt direktåtkomst
Utredningens förslag: Endast den som behöver ha tillgång till
uppgifter i ett beställningsregister för de ändamål som gäller för ett sådant register skall få ha direktåtkomst till uppgifterna. Direktåtkomst får endast omfatta de uppgifter som behövs för att anordna resor.
Regeringen skall dock få möjlighet att föreskriva att en tillståndshavare till färdtjänst eller riksfärdtjänst kan få direktåtkomst till uppgifter om sig själv i ett beställningsregister.
Allmänt
En beställningscentral kan administreras av exempelvis en kommun, en trafikhuvudman eller ett privat taxibolag. Ett av de effektivaste sätten att sänka kommunernas och andra trafikhuvudmäns kostnader för färdtjänsten är att samordna resor. Det kan ske genom att flera personer samtidigt reser i ett fordon eller att viss planering sker avseende resorna, bl.a. vad avser färdväg. Det förekommer också att samordning sker mellan färdtjänsten och andra samhällsbetalda resor, t.ex. sjukresor och skolskjutsar. För att kunna tillgodogöra sig sådana möjligheter till samordning är det som regel nödvändigt med en gemensam beställningscentral.
I likhet med vad som gäller för beställningscentraler finns det både samhällsägda och privatägda trafikutövare, dvs. trafikutövandet kan skötas av exempelvis en kommun eller ett taxiföretag.
Direktåtkomst
Såsom anförts i delbetänkandet ligger det inte inom utredningens uppdrag att göra en översyn av behandlingen av personuppgifter i register i samband med anordnandet av sjukresor, skolskjutsar eller andra samhällsbetalda resor. Utredningen vill dock påpeka att det i och för sig inte finns något direkt hinder mot att en och samma beställningscentral i sitt arbete med anordnande av transporter samordnar information om t.ex. både färdtjänst- och sjukreseberättigade personer. Det krävs emellertid att uppgifterna i ett beställningsregister avseende färdtjänstberättigade och eventuellt
Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter SOU 2003:87
194
riksfärdtjänstberättigade behandlas i överensstämmelse med bestämmelserna i utredningens förslag.
Att den som har bestämmanderätt över ändamålen med och medlen för behandling av personuppgifter, dvs. den personuppgiftsansvarige, skall ha tillgång till alla uppgifterna i sina egna register får anses klart. Med direktåtkomst avses vanligen att någon annan än den personuppgiftsansvarige har direkt tillgång till uppgifter i ett register, och således inte vid varje enskilt tillfälle behöver begära att få ta del av uppgifterna. Det finns därför endast behov av särskilda bestämmelser om direktåtkomst, om någon annan än den personuppgiftsansvarige behöver ha tillgång till uppgifterna i ett register.
Såsom tidigare redovisats organiseras färdtjänsten och riksfärdtjänsten inte på samma sätt hos olika kommuner och trafikhuvudmän. Detta medför givetvis också skillnader i uppbyggnaden och hanteringen av register i nyssnämnda verksamheter. Av den enkätundersökning som utredningen gjort framkommer att uppgifter som behövs för att anordna en resa i vissa fall överförs från ett tillståndsregister till ett beställningsregister. Vidare framgår det att en handläggare som har att bedöma tillstånd till färdtjänst och riksfärdtjänst kan ha tillgång till uppgifterna i både tillstånds- och beställningsregistret medan en beställningsmottagare, dvs. viss personal i beställningscentralen, endast har tillgång till uppgifter i det sistnämnda registret.
Enligt vad utredningen erfarit förekommer det att annan än den personuppgiftsansvarige har tillgång till uppgifterna i ett beställningsregister, t.ex. om beställningscentralen är privatägd. Från integritetssynpunkt är det angeläget att direktåtkomst till uppgifterna i ett beställningsregister inte är vidare än vad som behövs med hänsyn till de ändamål för vilka uppgifterna behandlas. Tillgång till uppgifterna i ett beställningsregister bör begränsas så att direktåtkomst enbart ges den som behöver uppgifterna för att kunna utföra sitt arbete. Uppgifterna får naturligtvis inte användas för något annat än de ändamål för vilka ett beställningsregister får föras. I praktiken torde direktåtkomst endast förekomma i de fall då en beställningscentral inte för ett eget beställningsregister, t.ex. när ett privat bolag använder sig av uppgifter i kommunens register.
Sekretess gäller i ärenden om tillstånd till färdtjänst och riksfärdtjänst för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden, om uppgiftslämnaren inte är säker på att uppgifterna kan lämnas ut utan att den enskilde lider men. Direktåtkomst till sekretessbelagda
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter
195
uppgifter kräver att det finns en sekretessbrytande bestämmelse som tillåter att uppgifterna lämnas ut. Sådana bestämmelser finns i 15 § lagen (1997:736) om färdtjänst och 12 § lagen (1997:735) om riksfärdtjänst. Utredningens förslag till reglering av direktåtkomst är i överensstämmelse med dessa bestämmelser.
Enligt 31 § personuppgiftslagen skall den personuppgiftsansvarige vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda de personuppgifter som behandlas. Det ankommer således på den personuppgiftsansvarige att t.ex. utforma nödvändiga system för behörighetskontroll m.m., vilket är viktigt med hänsyn till att ett beställningsregister innehåller uppgifter som indirekt kan beröra enskilda personers hälsa.
Direktåtkomst för en tillståndshavare till färdtjänst eller riksfärdtjänst till uppgifter om sig själv i ett beställningsregister
Utredningen har erfarit att det i vissa kommuner är möjligt för en tillståndshavare till färdtjänst eller riksfärdtjänst att använda Internet för bokning av resor. Det förekommer då att en resenär, efter att ha loggat in sig på beställningscentralens webbplats, kan få tillgång till uppgifter om sig själv i ett beställningsregister, t.ex. uppgifter om tidigare genomförda resor. Utredningen anser att det inte finns några principiella integritetsskäl som talar mot att beställningscentraler tillämpar en sådan ordning. Ett exempel på liknande system i en annan verksamhet, är den enskildes rätt att enligt lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet få tillgång till uppgifter om sig själv i beskattningsdatabasen. Genom den bestämmelsen är det nu tillåtet för skatteförvaltningen att tillhandahålla de medel som krävs för att enskilda skall kunna deklarera genom Internet.
Mot bakgrund av det här anförda är det utredningens uppfattning att det bör vara möjligt för en tillståndshavare till färdtjänst eller riksfärdtjänst att få direktåtkomst till uppgifter om sig själv i ett beställningsregister. En förutsättning för detta är självfallet att det finns en acceptabel teknisk säkerhet som garanterar att ingen annan än den än den enskilde resenären själv får tillgång till de ifrågavarande uppgifterna. Utredningen har inte möjlighet att bedöma i vilken omfattning sådana tekniska förutsättningar finns hos beställningscentralerna i dag, och är därför inte beredd att nu lämna ett konkret förslag som tillåter att
Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter SOU 2003:87
196
tillståndshavare får direktåtkomst till egna uppgifter. I stället föreslår utredningen att regeringen ges möjlighet att i förordning föreskriva om en sådan rätt till direktåtkomst.
9.5 Enskildas rättigheter
Det är endast fysiska personer, jfr 3 § personuppgiftslagen (1998:204), som kan kräva information om utförd behandling av personuppgifter eller rättelse av felaktiga uppgifter samt begära skadestånd.
9.5.1 Rättelse
Utredningens förslag: De bestämmelser om rättelse som finns i
personuppgiftslagen (1998:204) skall gälla även behandlingar som utförts i strid med nu aktuell lag.
Av 28 § personuppgiftslagen framgår att den personuppgiftsansvarige är skyldig att på begäran av den registrerade snarast rätta, blockera eller utplåna sådana personuppgifter som inte har behandlats i enlighet med lagen eller föreskrifter som har utfärdats med stöd av lagen. Med blockering avses att en uppgift förknippas med information om att den är spärrad för annat utlämnande än vad som anges i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. I lagrummet uttalas inte vilken av de alternativa metoderna som skall väljas i olika situationer och den personuppgiftsansvarige får således välja själv. Att en uppgift behandlas i strid med personuppgiftslagen kan innebära antingen att uppgiften är felaktig eller att den används på ett felaktigt sätt i verksamheten. Det sistnämnda fallet bör t.ex. vara för handen när behandlingen av en personuppgift inte sker i överensstämmelse med ändamålet med registret.
Bestämmelserna om rättelse gäller endast för behandling av uppgifter enligt personuppgiftslagen eller föreskrifter som har utfärdats med stöd av lagen, vilket betyder bl.a. att rättelse enligt lagrummet inte kan ske vid behandling i strid mot bestämmelser i s.k. särskilda registerförfattningar, som gäller framför personuppgiftslagen. Den enskilde bör ha möjlighet till rättelse av uppgifter som behandlas enligt nu aktuell lag och det är därför nödvändigt att i
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter
197
denna lag införa en hänvisning till bestämmelsen i personuppgiftslagen.
9.5.2 Skadestånd
Utredningens förslag: De bestämmelser om skadestånd som finns
i personuppgiftslagen (1998:204) skall gälla även behandlingar som utförts i strid med nu föreslagen lag.
Enligt 48 § personuppgiftslagen skall den personuppgiftsansvarige ersätta den registrerade för den skada som en behandling av personuppgifter i strid med den lagen har orsakat. Bestämmelserna om skadestånd gäller således endast för brott mot personuppgiftslagen. Enligt utredningens uppfattning bör den enskilde ha samma förutsättningar till skadestånd om han eller hon lider skada av behandling som utförs i strid med nu aktuell lag. I lagen bör därför införas en hänvisning till bestämmelserna om skadestånd i personuppgiftslagen.
9.5.3 Information till den registrerade
Utredningens bedömning: Bestämmelserna i personuppgiftslagen
(1998:204) om den personuppgiftsansvariges informationsplikt bör gälla även när personuppgifter behandlas i ett tillståndsregister eller ett beställningsregister inom färdtjänsten eller riksfärdtjänsten.
Bestämmelser om vilken information den registrerade har rätt till då personuppgifter beträffande honom eller henne behandlas finns i 23−27 §§personuppgiftslagen. En redogörelse för dessa bestämmelser lämnas i avsnitt 7.6.4. När uppgifter om en person inhämtas från denne själv skall den personuppgiftsansvarige alltid självmant lämna information om behandlingen. Sådan information är obligatorisk, dvs. det finns inte möjlighet till undantag från denna informationsskyldighet. Det bör inte uppkomma några större problem för kommuner, trafikhuvudmän m.fl. att tillgodose sådan informationsskyldighet.
Om personuppgifter samlas in från någon annan än den registrerade skall information lämnas när uppgifterna registreras. Information behöver dock inte lämnas, om det finns bestämmelser
Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter SOU 2003:87
198
om registrerandet eller utlämnandet av personuppgifterna i en lag eller någon annan författning. Information behöver inte heller lämnas om det visar sig vara omöjligt eller skulle innebära en oproportionerligt stor arbetsinsats.
Såsom konstaterats i delbetänkandet inhämtas uppgifter om en sökande till färdtjänst eller riksfärdtjänst i första hand från den sökande själv och information behöver inte lämnas om sådant som den enskilde redan känner till. Av 16 § förvaltningslagen (1986:223) framgår att en sökande har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet från annan än honom själv, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Den enskilde bör därför redan genom denna bestämmelse om kommunicering få information bl.a. om personuppgifter som samlas in från någon annan än honom eller henne. Med hänsyn till det anförda torde informationsskyldigheten inte förorsaka kommuner, trafikhuvudmän eller enskilda några större svårigheter. Såsom anförts i delbetänkandet beträffande färdtjänsten och riksfärdtjänsten saknas det således skäl att göra undantag, vare sig genom utvidgning eller genom inskränkning, från den informationsskyldighet som föreskrivs i personuppgiftslagen.
9.6 Överklagande
Utredningens förslag: En kommuns eller en trafikhuvudmans
beslut om att avslå en ansökan om rättelse eller information enligt 26 § personuppgiftslagen (1998:204) skall få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. När trafikhuvudmannen är ett aktiebolag som fattat nämnda beslut, skall bolaget därvid vara den enskildes motpart. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
I ett flertal särskilda registerförfattningar, bl.a. lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten och lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i Tullverkets verksamhet, finns bestämmelser om att ifrågavarande myndigheters beslut om rättelse eller information enligt 26 § personuppgiftslagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Av förarbetena till förstnämnda lag (prop. 2000/01:80 s. 159) framgår att regeringens uppfattning är att beslut angående behandling av personuppgifter som direkt rör den enskilde skall kunna överklagas. Enligt
SOU 2003:87 Överväganden och förslag avseende behandling av personuppgifter
199
regeringen bör man därför kunna överklaga sådana beslut som redovisats ovan.
Det finns inte skäl till att i detta betänkande göra en annan bedömning än den utredningen tidigare gjort i delbetänkandet om överklagande. Enligt utredningens mening skall därför en kommuns eller en trafikhuvudmans beslut om att avslå en ansökan om information och om rättelse kunna överklagas som förvaltningsbeslut, jfr 10 kap. 3 § kommunallagen (1991:900). I detta sammanhang bör anmärkas att det i 13 § lagen om färdtjänst stadgas att förvaltningslagen skall tillämpas på en trafikhuvudman som är ett aktiebolag och handlägger tillståndsärenden. Besluten får således i enlighet med 22 a § förvaltningslagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol och det bör krävas prövningstillstånd för överklagande till kammarrätten. Det bör understrykas att alla beslut om rättelse och information enligt 26 § personuppgiftslagen inte får överklagas, eftersom sådana beslut också kan fattas av t.ex. ett privat taxiföretag som för ett beställningsregister.
Om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut blir enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) den myndighet som först beslutade i saken den enskildes motpart. Av 33 § samma lag framgår att myndigheten därigenom får överklaga domstolens beslut. Som framgår ovan kan en trafikhuvudman vara t.ex. ett aktiebolag och detta bolag kan då avslå t.ex. en ansökan om information. Tvåpartsprocessen är emellertid inte tillämplig på måltyper där en förvaltningsuppgift överlämnas åt ett bolag, eftersom ett sådant enskilt subjekt inte är en förvaltningsmyndighet. Bestämmelsen om överklagande bör därför utformas på så vis att tvåpartsprocessen skall gälla även när ett icke privat aktiebolag fattat nu aktuella beslut om rättelse eller information.
Andra beslut som rör behandling av personuppgifter i tillståndsregister och beställningsregister kan inte överklagas.
201
10 Överväganden avseende undantag från upphandlingsskyldighet
10.1 Inledning
Ett av de övergripande syftena med den nya lagstiftningen avseende färdtjänsten, riksfärdtjänsten och ansvar för viss kollektiv persontrafik är att göra kollektivtrafiken mer tillgänglig för funktionshindrade. Vidare är syftet att kostnaderna för färdtjänsten och riksfärdtjänsten skall begränsas genom ändrat resande, främst genom fler resor i den anpassade linjetrafiken och genom ökad samordning av olika slag av offentligt betalda resor. Det skall skapas en ekonomisk stimulans för bättre samordning och bättre handikappanpassning av kollektivtrafiken genom att ge kommuner och landsting en möjlighet att hantera dels färdtjänsten och riksfärdtjänsten, dels ordinarie kollektivtrafik genom samma trafikhuvudman (prop. 1996/97:115 s. 28, 34 och 35 ff).
10.2 Trafikhuvudmannen och samordning
Begreppen länstrafikansvariga och trafikhuvudman
Enligt 1 § lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik skall det för att främja en tillfredställande trafikförsörjning i varje län finnas länstrafikansvariga som ansvarar för den lokala och regionala linjetrafiken för persontransporter.
Såsom redovisas i avsnitt 2.3.4 är som huvudregel landstinget och kommunerna i länet gemensamt länstrafikansvariga. I Stockholms län är landstinget länstrafikansvarigt och i Gotlands län är kommunen länstrafikansvarig. Landstinget och kommunerna i övriga län kan komma överens om att antingen landstinget eller kommunerna skall vara länstrafikansvariga.
Av 1 § lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik framgår att de länstrafikansvarigas uppgifter skall handhas av en trafikhuvudman,
Överväganden avseende undantag från upphandlingsskyldighet SOU 2003:87
202
vilket är benämningen på den juridiska person som skall sköta de länstrafikansvarigas uppgifter. Såsom nämnts i avsnitt 2.3.4 skall en trafikhuvudman som grundregel vara ett kommunalförbund. Är de som är länstrafikansvariga överens, kan trafikhuvudmannen vara ett aktiebolag, vari de länstrafikansvariga skall inneha samtliga aktier. Trafikhuvudmannen kan också vara ett enskilt landsting eller, beträffande Gotland, en ensam kommun.
Samordning
I 7 § första stycket lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik stadgas att trafikhuvudmannen efter överenskommelse med landstinget eller en kommun i länet får upphandla persontransport- och samordningstjänster för sådana transportändamål som kommunerna eller landstinget skall tillgodose samt samordna sådana transportjänster. Med samordningstjänster avses beställningscentraler. Ett av syftena med bestämmelsen är att samordning skall kunna ske mellan trafikhuvudmannens persontransporter och t.ex. skolskjutsar och sjukresor (prop. 1996/97:115 s. 85). I nämnda förarbeten till lagen om färdtjänst (s. 36 ff.) konstateras att enighet råder om att det finns stora fördelar, ekonomiskt sett, med att samordna olika slag av samhällsbetalda resor.
Sjukresor
Av 1 § lagen (1991:419) om resekostnadsersättning vid sjukresor framgår att sjukvårdshuvudmännen, dvs. landsting eller kommuner som inte tillhör något landsting, har en skyldighet att pröva frågor om och betala ut ersättning för sjukresor. Den enskilde är berättigad till resekostnadsersättning vid resor till de flesta former av sjukvård, tandvård, sjukvårdande behandling och sjukgymnastik. Den enskilde har även rätt till resekostnadsersättning vid resor som har ett samband med exempelvis utprovning av handikapphjälpmedel och rehabiliteringsinsatser. Resekostnadsersättningen beräknas enligt de grunder som sjukvårdshuvudmannen bestämmer.
I lagen om resekostnadsersättning vid sjukresor finns det inte någon bestämmelse om att sjukvårdshuvudmännen kan överlåta verksamheten enligt angivna lag till en trafikhuvudman.
SOU 2003:87 Överväganden avseende undantag från upphandlingsskyldighet
203
Trafikhuvudmannens ansvar för färdtjänst och riksfärdtjänst
Om kommunen, landstinget och trafikhuvudmannen i länet är överens, kan kommunens uppgifter enligt lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst överlåtas till trafikhuvudmannen i länet. Det nämnda framgår av 4 § lagen om färdtjänst och 3 § lagen om riksfärdtjänst. Bestämmelserna har tillkommit för att underlätta samordning av olika slag av offentligt betalda resor genom att trafikhuvudmannen inte bara svarar för den lokala och regionala linjetrafiken för persontransporter utan också svarar för färdtjänsten och riksfärdtjänsten. Genom samordningen kan trafikhuvudmannen få del av de minskade kostnader inom t.ex. färdtjänsten som en ökad handikappanpassning kan medföra. Om det föreligger skilda huvudmannaskap för linjetrafiken respektive specialtransporter får trafikhuvudmannen för linjetrafiken i regel enbart ökade kostnader för sina anpassningsåtgärder (prop. 1996/97:115 s. 115).
En förvaltningsuppgift kan enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen överlämnas till bl.a. bolag. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning måste det ske med stöd av lag. Såsom redovisats i avsnitt 2.3.4 är de uppgifter som enligt lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst som kan överlåtas till trafikhuvudmannen dels ansvaret för att anordna färdtjänsten, dels uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Beställningsverksamheten kan en kommun uppdra åt annan utan stöd i lagen om färdtjänst eller lagen om riksfärdtjänst. Beställningsverksamheten anses nämligen inte innefatta myndighetsutövning. En helt annan fråga är emellertid om en kommun kan tilldela en fristående juridisk person ett kontrakt på en beställningscentral utan upphandling.
10.3 Offentlig upphandling
I rättsfallet RÅ 2000 ref 60, vilket beskrivs närmare nedan, fann Regeringsrätten att lagen (1992:1528) om offentlig upphandling var tillämplig på ett förfarande där ett landsting genom ett avtal med ett av landstinget och kommunerna i länet gemensamt ägt bolag bl.a. överlät sin beställningscentral för sjukresor till bolaget.
Enligt kommittédirektiven finns det dock hos vissa kommuner och landsting en önskan att samordna beställningarna av sjukresor
Överväganden avseende undantag från upphandlingsskyldighet SOU 2003:87
204
och färdtjänstresor i trafikhuvudmannens beställningscentral. Detta skulle enligt kommunerna och landstingen avsevärt effektivisera verksamheten.
Utredningens uppgift är att överväga om det är lämpligt att undanta samordningen av beställning av sjuk- och färdtjänstresor i en beställningscentral från upphandlingskravet i lagen om offentlig upphandling.
I betänkandet Kollektivtrafik med människan i centrum, SOU 2003:67 s. 324 ff., är Kollektivtrafikkommitténs bedömning att lagen om offentlig upphandling skall ändras så att ägarna skall kunna överföra sina beställningscentraler till sina trafikhuvudmän utan föregående upphandling, se avsnitt 6.1.
10.4 Allmänt om offentlig upphandling
Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling gäller vid upphandling som görs av bl.a. staten, kommuner, landsting och bolag inom offentlig förvaltning. Lagen har väsentligen tillkommit för att införliva EG-direktiven om offentlig upphandling. EG:s regelverk avser att åstadkomma en öppen och konkurrensutsatt upphandlingsmarknad för alla betydande sektorer inom upphandlingen. Genom kraven i 1 kap. 4 § lagen om offentlig upphandling på att upphandling skall göras med utnyttjande av bl.a. konkurrens och affärsmässighet ansågs de grundläggande principerna i EG-rätten att upphandling skall genomföras i konkurrens och utan diskriminering genomförda i svensk rätt (se prop. 1992/93:88 s. 40 och s. 59–60)
Affärsmässigheten uttrycks i 1 kap. 22 § lagen om offentlig upphandling genom kravet att grunden för antagande av anbud skall vara att anbudet avser det lägsta priset. Alternativt kan det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga antas. Vid bedömningen av vilket anbud som är mest fördelaktigt, skall den upphandlande enheten ta hänsyn till samtliga omständigheter såsom pris, leveranstid, driftkostnader, kvalitet, estetiska, funktionella och tekniska egenskaper, service m.m. En diskriminerande upphandling innebär att affärsmässigheten sätts åt sidan till förmån för i sammanhanget ovidkommande hänsyn. Upphandlande enheter får inte godtyckligt förkasta anbud. Den upphandlande enheten måste kunna motivera både varför ett avtal slöts och varför övriga anbud förkastades.
SOU 2003:87 Överväganden avseende undantag från upphandlingsskyldighet
205
I 5 kap. lagen om offentlig upphandling regleras upphandling av vissa tjänster som anges i avdelning A i en bilaga till lagen, s.k. A-tjänster. Bestämmelserna genomför rådets direktiv 92/50/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster (tjänstedirektivet)1. Av 5 kap. 2 § samma lag framgår att bestämmelserna i kapitlet inte skall tillämpas vid upphandling av tjänster från en annan upphandlande enhet som på grund av lag eller annan författning, som är förenlig med Romfördraget, har ensamrätt att utföra tjänsten. I förarbetena till lagen om offentlig upphandling (prop. 1992/93: s. 96) anges att en sådan ensamrätt i praktiken är monopol. Undantagsbestämmelsen motsvarar artikel 6 i tjänstedirektivet.
Regeringsrättens avgörande RÅ 2000 ref 60
I rättsfallet RÅ 2000 ref 60 var fråga om bl.a. följande förhållanden. Ett landsting uppdrog åt trafikhuvudmannen i länet (länstrafikbolaget) att bedriva beställningscentral för sjukresor i länet. Som stöd för beslutet åberopade landstinget 7 § lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. Bolaget skulle på uppdrag av landstinget ansvara för drift av en beställningscentral, upphandling, samordning, administration av samtliga sjukresetransporter m.m. Bolaget skulle fakturera landstinget för utförda tjänster.
Sökanden gjorde gällande att det ifrågavarande uppdraget skulle upphandlas enligt lagen om offentlig upphandling och att den aktuella upphandlingen var att betrakta som en otillåten direktupphandling, dvs. en upphandling utan anbudsförfarande.
Regeringsrätten konstaterade att det av handlingarna i målet framgick att landstinget avsåg att träffa en överenskommelse om köp av tjänster av trafikhuvudmannen mot fastställd ersättning. En sådan överenskommelse innefattade enligt Regeringsrätten en upphandling av tjänst på vilken lagen om offentlig upphandling var tillämplig. Regeringsrätten konstaterade vidare att länstrafikbolaget var att betrakta som en upphandlande enhet i lagens mening. Bolaget hade av de länstrafikansvariga, landstinget och kommunerna, anförtrotts att vara trafikhuvudman. Domstolen anförde att landstinget enligt de förslag till avtal som förelåg hade för avsikt att ge bolaget uppdraget att driva beställningscentral avseende landstingets
1 EGT nr L 209, 24/07/1992 s. 1-24, ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv /9752/EG den 13 oktober 1997, EGT nr L 328, 28/11/1997 s. 1-59.
Överväganden avseende undantag från upphandlingsskyldighet SOU 2003:87
206
sjukresor. Regeringsrätten konstaterade att det i någon lag eller annan författning inte fanns någon föreskriven ensamrätt för bolaget att utföra samordningstjänster beträffande sjukresor och anförde därtill följande.
Avsaknaden av rättslig monopolställning, som utesluter andra tjänsteleverantörer, framgår redan av nyssnämnda 7 § lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik. Att landstinget, från vilket bolaget avses erhålla uppdraget, inte heller har ensamrätt att bedriva eller samordna sjukresor följer av lagen (1991:419) om resekostnadsersättning vid sjukresor, enligt vilken landstinget under vissa förutsättningar skall lämna sådan ersättning. Det anförda innebär att undantagsregeln i 5 kap. 2 § lagen om offentlig upphandling inte är tillämplig och att landstingets överklagande följaktligen inte skall bifallas. Kammarrättens domslut, att landstingets upphandling av beställningscentral skall göras om, skall därför fastställas.
10.5 Undantag från upphandlingsskyldighet
Utredningens bedömning: Det finns för närvarande inte några
rättsliga möjligheter att undanta uppdrag till trafikhuvudmannen att bedriva beställningscentral för sjukresor, färdtjänst och riksfärdtjänst från upphandlingsskyldighet.
Samordning av olika samhällsbetalda resor
Såsom redovisats är ett av syftena med den nya lagstiftningen avseende färdtjänsten och ansvar för viss kollektiv trafik att det skall skapas en ekonomisk stimulans för bättre samordning av olika samhällsbetalda resor genom att ge kommuner och landsting en möjlighet att hantera dels färdtjänsten och riksfärdtjänsten, dels ordinarie kollektivtrafik genom samma trafikhuvudman. I förarbetena (prop. 1996/97:115 s. 85) till lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik uttalas vidare att samordning skall kunna ske mellan trafikhuvudmannens persontransporter och exempelvis sjukresor.
Samverkan mellan landstingens sjukreseverksamhet och trafikhuvudmännen är omfattande och enligt uppgifter från Landstingsförbundet har 75 % av landstingen fått hjälp av eller överlåtit till trafikhuvudmannen att upphandla taxitjänster och då ofta i
SOU 2003:87 Överväganden avseende undantag från upphandlingsskyldighet
207
samverkan med kommunerna i länet. I ökande utsträckning medverkar trafikhuvudmännen i driften av sjukresor och landstingen och kommunerna har också i stor utsträckning samarbete vad avser färdtjänst och sjukresor. En sådan samverkan innebär att färdtjänstresenärer och sjukresenärer reser i samma fordon. En förutsättning för en effektiv samordning av olika samhällsbetalda resor är enligt utredningens uppfattning att det finns möjligheter att ha en gemensam beställningscentral för dessa resor.
Enligt utredningen mening får det anses vara klart att krav på upphandling när uppdrag skall ges till en trafikhuvudman att bedriva beställningscentral för t.ex. sjukresor kan försvåra en samordning av olika samhällsbetalda resor.
Krav på upphandling av beställningscentraler för sjukresor
Av rättsfallet RÅ 2000 ref 60 framgår att överenskommelse om bl.a. uppdrag att ansvara för drift av beställningscentral innefattar en upphandling av tjänster på vilken lagen om offentlig upphandling är tillämplig. Enligt utredningens mening får rättsfallet anses visa att ett kontrakt inte kan tilldelas en fristående juridisk person, t.ex. en trafikhuvudman, utan upphandling.
Krav på upphandling av beställningscentraler för färdtjänst och riksfärdtjänst
I rättsfallet RÅ 2000 ref 60 behandlas frågan ett landsting kan ge uppdrag åt trafikhuvudmannen i länet (länstrafikbolaget) att bedriva beställningscentral för sjukresor utan upphandling. En fråga som inte varit föremål för sakprövning i Regeringsrätten är om en kommun utan upphandling kan uppdra åt trafikhuvudmannen att bedriva beställningscentral för färdtjänst och riksfärdtjänst (det förekommer att en kommun tillhandahåller transporttjänster för riksfärdtjänst).
Enligt 4 § lagen (1997:736) om färdtjänst och 3 § lagen (1997:735) om riksfärdtjänst får en kommun överlåta sina uppgifter enligt lagen till trafikhuvudmannen i länet. Vad som här avses är ansvaret för att anordna färdtjänst och uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Om kommunen överlämnar en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning till exempelvis ett
Överväganden avseende undantag från upphandlingsskyldighet SOU 2003:87
208
bolag måste detta således ske med stöd av lag. Uppgifter av praktisk natur, såsom att utföra transporten eller beställningsverksamheten, kan kommunen följaktligen uppdra åt andra utan stöd i lagen (prop. 1996/97:115 s. 76 ff.). Det nämnda ger dock inte svar på frågan om en kommun kan tilldela en fristående juridisk person ett kontrakt på en beställningscentral utan upphandling.
Om kommunerna vill ge trafikhuvudmannen i uppdrag att bedriva beställningscentral för färdtjänst eller riksfärdtjänst är, liksom beträffande sjukresor, 7 § lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik tillämplig.
Enligt 7 § första stycket lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik får trafikhuvudmannen efter överenskommelse med landstinget eller en kommun i länet upphandla persontransport- och samordningstjänster för sådana transportändamål som kommunerna eller landstinget skall tillgodose samt samordna sådana transportjänster. Enligt vad utredningen har erfarit har bestämmelsen tolkats så, att exempelvis landstinget eller en kommun kan ge trafikhuvudmannen i uppdrag att antingen upphandla en beställningscentral eller att driva en sådan central i egen regi.
Utredningen anser att den nämnda tolkningen har stöd i lagtexten och i motivuttalanden (prop. 1996/97:115 s. 85). Det förhållandet att lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik föreskriver att t.ex. en kommun kan ge trafikhuvudmannen i uppdrag att bedriva beställningsverksamhet utgör dock inget hinder mot krav på upphandling, se RÅ 2000 ref 60. Av rättsfallet framgår ju, såsom redovisats, att ett landsting inte kan ge trafikhuvudmannen i uppdrag att bedriva en beställningscentral beträffande sjukresor utan att detta föregåtts av ett upphandlingsförfarande. Den aktuella överenskommelsen är enligt Regeringsrätten en upphandling av tjänster på vilken lagen om offentlig upphandling är tillämplig. Detsamma bör enligt utredningens mening gälla om en kommun tilldelar trafikhuvudmannen ett kontrakt att bedriva en beställningscentral avseende färdtjänst och riksfärdtjänst, eftersom samma bestämmelse, 7 § lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik, är tillämplig för sjukresor, färdtjänst och riksfärdtjänst. Den omständigheten att det i lagarna om färdtjänst och riksfärdtjänst finns bestämmelser om att kommunerna kan överlåta sina uppgifter enligt lagarna till en trafikhuvudman ändrar inte utredningens bedömning, eftersom dessa bestämmelser inte
SOU 2003:87 Överväganden avseende undantag från upphandlingsskyldighet
209
reglerar överlämnande till trafikhuvudman av beställningsverksamhet avseende färdtjänst och riksfärdtjänst.
Undantag enligt 5 kap. 2 § lagen om offentlig upphandling
För att undantagsbestämmelsen i 5 kap. 2 § lagen om offentlig upphandling skall vara tillämplig skall
1. det vara fråga om upphandling av tjänster,
2. upphandlingen göras från en annan upphandlande enhet,
3. uppdraget omfatta en tjänst som den andra upphandlande
enheten har ensamrätt att utföra, dvs. det skall råda monopol,
4. ensamrätten ha tillkommit på grund av lag eller annan
författning och
5. författningen vara förenlig med Romfördraget.
I rättsfallet RÅ 2000 ref 60 har Regeringsrätten funnit att förutsättningarna 1 och 2 är för handen men inte förutsättning 3, monopol. Utredningen har därför att ta ställning till om trafikhuvudmännen skall ges ensamrätt att bedriva beställningscentraler avseende sjukresor, färdtjänst och riksfärdtjänst.
Utredningen konstaterar att det finns privata beställningscentraler och att det således finns en marknad för sådana centraler. Det nämnda medför enligt utredningens mening att det bör krävas mycket starka skäl för att ge trafikhuvudmännen ensamrätt att bedriva beställningscentraler för bl.a. färdtjänst. Att kravet på upphandling kan skapa vissa problem för samordningen av olika samhällsbetalda resor är enligt utredningens uppfattning inte ett tillräckligt starkt skäl, för ge trafikhuvudmännen monopol på att bedriva beställningscentraler för bl.a. sjukresor.
Mot bakgrund av det anförda lägger utredningen således inte fram något förslag som ger trafikhuvudmännen ensamrätt att bedriva beställningscentraler för sjukresor, färdtjänst och riksfärdtjänst.
Undantag från upphandlingsskyldighet enligt Teckalmålet
Utredningen har också att ta ställning till om det finns möjlighet att föreskriva ett särskilt undantag från upphandlingsskyldighet för ovan beskrivna förhållanden, dvs. att ge trafikhuvudmannen i
Överväganden avseende undantag från upphandlingsskyldighet SOU 2003:87
210
uppdrag att bedriva beställningscentral för sjukresor, färdtjänst och riksfärdtjänst, i lagen om offentlig upphandling.
I betänkandet SOU 2001:31 föreslog upphandlingskommittén att det under vissa förutsättningar skulle öppnas möjlighet för en eller flera kommuner eller landsting att köpa och sälja till eller från helägda eller samägda (interkommunala) företag utan upphandlingsförfarande. Förutsättningarna var att företaget endast fick ägas av kommuner eller landsting, att företaget var en upphandlande enhet och att kommunen eller landstinget kunde visa att en anskaffning utan upphandlingsförfarande var motiverat av att det fanns uppenbara samordningsfördelar mellan kommunen eller landstinget och det kommunala eller interkommunala företaget (SOU 2001:31 s. 20).
Bakgrunden till Upphandlingskommitténs förslag är bl.a. EGdomstolens avgörande i det s.k. Teckalmålet2. I målet är rättsfrågan om det kan finnas undantag från upphandlingsskyldighet mellan kommuner och deras formellt sett juridiskt fristående företag. I målet sägs att det kan föreligga undantag från upphandlingsskyldighet om en lokal myndighet utövar en kontroll över en juridisk person motsvarande den som den utövar över sin egen förvaltning samtidigt som den juridiska personen bedriver huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med den eller de myndigheter som äger den juridiska personen.
Enligt kommittén skulle en lagändring i enlighet med förslaget göra det möjligt för en kommun eller ett kommunalt företag att samordna till exempel personal- och löneadministration, telefonväxel, underhåll och reparationer utan något föregående upphandlingsförfarande. En sådan samordning skulle enligt kommittén likställa en kommunal ”koncern” med sin privata motsvarighet.
I propositionen 2001/02:142 s. 84 Ändringar i lagen om offentlig upphandling m.m. anförde regeringen bl.a. följande.
EG-direktiven om offentlig upphandling och EG-domstolens praxis ger inte någon tydlig anvisning om rättsläget vad gäller rätten för kommun att göra anskaffningar utan upphandling från sitt helägda bolag. Remissinstanserna har olika uppfattning i frågan. Flera remissinstanser har dessutom anfört att den av kommittén föreslagna förutsättningen för regelns tillämpning, att det skall medföra dokumenterade och uppenbara samordningsfördelar, är alltför otydlig och svårtillämpad.
2 EG-domstolens dom 1998-11-18 i mål C-107/98, REG 1999 s. I-8121.
SOU 2003:87 Överväganden avseende undantag från upphandlingsskyldighet
211
Regeringen anser att frågan med hänsyn till det anförda bör beredas ytterligare.
Det redovisade förslaget från Upphandlingskommittén, som har Teckalmålet som grund, har ännu inte lett till någon lagstiftning. Utredningen bör dock ändå ta ställning till om det ifrågavarande avgörandet från EG-domstolen bör läggas till grund för undantag för upphandlingsskyldighet beträffande beställningscentraler för bl.a. sjukresor. Såsom redovisats kan det enligt Teckalmålet föreligga undantag från upphandlingsskyldighet om en lokal myndighet utövar en kontroll över en juridisk person motsvarande den som den utövar över sin egen förvaltning samtidigt som den juridiska personen bedriver huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med den eller de myndigheter som äger den juridiska personen.
Enligt utredningens uppfattning bör problem med upphandlingsskyldighet endast uppkomma i de fall då ett aktiebolag eller ett kommunalförbund är trafikhuvudman, eftersom ett landsting som ensamt är länstrafikansvarigt eller en kommun som ensam är länstrafikansvarig också skall vara trafikhuvudman.
I kommunala bolag utövar kommuner och landsting ägarfunktionen enligt aktiebolagslagens (1975:1385) bestämmelser. Ett aktiebolag är en självständig juridisk person som har tillgångar och skulder och kan gå i konkurs. Styrelsen för bolaget svarar för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter.
Med hänsyn till det anförda är det utredningens uppfattning att t.ex. en kommun inte kan anses utöva en kontroll över en trafikhuvudman som är ett aktiebolag motsvarande den kontroll som kommunen utövar över sin egen förvaltning.
Ett kommunalförbund kan bildas för samarbete mellan kommuner, mellan landsting eller mellan landsting och kommuner. Enligt 23 § kommunallagen (1991:900) skall det i ett kommunalförbund som beslutande församling finnas förbundsfullmäktige eller en förbundsdirektion. Varje förbundsmedlem skall vara representerad i den beslutande församlingen med minst en ledamot och en ersättare. Ett kommunalförbund är en självständig juridisk person.
Mot bakgrund av nu redovisade omständigheter anser utredningen att en enskild kommun eller ett enskilt landsting inte kan anses utöva en kontroll över ett kommunalförbund motsvarande den som kommunen eller landstinget utövar över sin egen förvaltning.
Överväganden avseende undantag från upphandlingsskyldighet SOU 2003:87
212
Enligt utredningens uppfattning får det vidare anses tveksamt om en trafikhuvudman som t.ex. fått i uppdrag att anordna färdtjänst och att administrera en beställningscentral kan anses bedriva huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med de myndigheter som äger trafikhuvudmannen.
Sammanfattningsvis anser utredningen att det för närvarande saknas rättsliga förutsättningar att föreslå undantag från upphandlingsskyldighet när ett kontrakt tilldelas trafikhuvudmannen att bedriva samordningstjänster (beställningscentraler) för sjukresor, färdtjänst och riksfärdtjänst. Det är utredningens uppfattning att denna fråga kan komma att aktualiseras på nytt. I sådant fall bör överväganden om undantag från upphandlingsskyldighet ske i ett större sammanhang. Utredningen är införstådd med att Kollektivtrafikkommittén redovisat uppfattningen att lagen om offentlig upphandling skall ändras, så att undantag skall ges från upphandlingsskylighet i de fall som redovisats ovan. Detta föranleder dock inte någon annan bedömning avseende upphandlingsskyldigheten än den som Färdtjänstutredningen redovisat.
Såsom utredningen anfört kan krav på upphandling försvåra en samordning av olika samhällsbetalda resor när uppdrag skall ges till en trafikhuvudman att driva en beställningscentral för t.ex. sjukresor och färdtjänst. I detta sammanhang bör dock anmärkas att det i 7 § lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik stadgas att trafikhuvudmannen, efter överenskommelse med landstinget eller en kommun i länet, får upphandla samordningstjänster (beställningscentraler). På så vis kan olika kommuner och landsting enas om att ge trafikhuvudmannen i uppdrag att upphandla en beställningscentral för exempelvis sjukresor och färdtjänst. Trafikhuvudmannen kan i sin tur sörja för att kraven som ställs i upphandlingen på en beställningscentral tillgodoser önskemål som främjar samordning mellan olika samhällsbetalda resor.
Enligt utredningens bedömning utgör Regeringsrättens avgörande i RÅ 2000 ref 60 inte hinder mot att exempelvis flera kommuner gör en gemensam upphandling av en beställningscentral och att kommunerna därefter tecknar gemensamt kontrakt för en sådan beställningscentral. Samordning kan enligt utredningens uppfattning också ske genom att kommuner och landsting i egen regi driver en gemensam beställningscentral.
213
11 Konsekvensbeskrivningar
11.1 Inledning
Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) skall, om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, en beräkning av dessa konsekvenser göras i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. Av 15 § samma förordning framgår att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för bl.a. sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet och för jämställdheten mellan kvinnor och män.
I betänkandet föreslås ändringar beträffande bl.a. färdtjänsten som rör ledsagare, föreskrifter och villkor m.m. och att det införs nya bestämmelser om exempelvis kvalitet inom färdtjänsten, ett barnperspektiv inom både färdtjänsten och riksfärdtjänsten samt att Vägverket skall ha ett uttalat sektorsansvar för de nämnda verksamheterna. Utredningen lämnar också förslag som kan innebära vissa förändringar i de nuvarande färdtjänst- och riksfärdtjänstregistren.
Enligt utredningens bedömning, vilken närmare utvecklas nedan, kommer förslagen att medföra vissa kostnadsökningar och endast marginellt påverka den kommunala självstyrelsen. De framlagda förslagen får inte någon sådan inverkan på andra i 15 § kommittéförordningen angivna områden som motiverar en särskild konsekvensbeskrivning av dessa.
Konsekvensbeskrivningar SOU 2003:87
214
11.2 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen
Utredningens bedömning: Utredningens förslag innebär
endast marginell påverkan av den kommunala självstyrelsen.
Av 3 § lagen (1997:736) om färdtjänst framgår bl.a. att varje kommun ansvarar, såvitt gäller kommuninvånarna, för att färdtjänst anordnas inom kommunen. Enligt 4 § lagen (1997:735) prövas frågor om tillstånd till riksfärdtjänst av kommunen där den sökande är folkbokförd. I båda lagarna finns således bestämmelser om vad som krävs för tillstånd till respektive verksamhet, ledsagare m.m. Utredningens förslag kan med hänsyn till det anförda inte anses i någon större utsträckning ge fler rättigheter för medborgarna. Utredningens förslag om att Vägverket skall ha ett uttalat sektorsansvar för färdtjänsten och riksfärdtjänsten innebär inte att verket utövar tillsyn över kommunal verksamhet, se avsnitt 6.9.
Mot bakgrund av nu redovisade omständigheter anser utredningen att förslagen i betänkandet endast marginellt kan anses påverka den kommunala självstyrelsen. Utredningens uppfattning är vidare att förslagen som rör registerfrågor inte påverkar den kommunala självstyrelsen.
11.3 Ekonomiska konsekvenser
11.3.1 Allmänt
Utredningens bedömning är att vissa av förslagen i betänkandet kommer att medföra ökade kostnader för bl.a. kommunerna. Det är enligt utredningens uppfattning mycket svårt att uppskatta de ifrågavarande kostnaderna, eftersom tillämpningen av lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst skiljer sig åt mellan kommunerna och trafikhuvudmännen. Kommunerna skiljer sig också åt vad avser samåkning och annan praktisk hantering av de aktuella verksamheterna. På grund av svårigheterna att uppskatta kostnaderna har utredningen anlitat Vägverket att göra en ekonomisk utvärdering av vissa av förslagen i betänkandet. I denna utvärdering har deltagit representanter från Svenska Kommunförbundet.
Vägverkets slutrapport i dess helhet framgår av bilaga 6.
SOU 2003:87 Konsekvensbeskrivningar
215
Enligt Vägverkets utvärdering av handikappolitiken, se avsnitt 4.3, kommer den pågående anpassningen av den allmänna kollektivtrafiken till funktionshindrades behov på sikt leda till färre tillståndshavare (50 000–200 000) till färdtjänst. Enligt utredningens bedömning är det skäligt att anta att kostnaderna för färdtjänsten och riksfärdtjänsten kommer att minska under ett längre tidsperspektiv. Utredningen har dock till uppgift att uppskatta de aktuella kostnaderna av förslagen i betänkandet.
Utredningens bedömning är att det endast är förslagen i betänkandet om ledsagare, medresenär, föreskrifter och villkor samt ett barnperspektiv avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten som kan medföra ekonomiska konsekvenser av betydelse för bl.a. kommunerna. Enligt utredningens uppfattning kan kostnader också uppkomma för Vägverket genom förslaget om ett sektorsansvar för färdtjänsten och riksfärdtjänsten. Vägverket har gjort en uppskattning av alla dessa kostnader.
Utredningen gör, liksom i betänkandet SOU 2003:4, den bedömningen att de förslag som innebär eventuella förändringar i de nuvarande färdtjänst- och riksfärdtjänstregistren kan medföra mindre kostnader av engångskaraktär för bl.a. kommuner och trafikhuvudmän.
Förslagen om medresenär, avgifter inom riksfärdtjänsten och om överklagande av beslut om rättelse eller information enligt 26 § personuppgiftslagen (1998:204) innebär att området för överklagande till allmän förvaltningsdomstol utökas. Domstolsprövning med anledning av dessa bestämmelser får förväntas förekomma i begränsad omfattning och bedöms därför inte påverka förvaltningsdomstolarnas resursbehov.
Vägverkets utvärdering av de ekonomiska konsekvenserna
Vid utvärderingen av de ekonomiska konsekvenserna använde Vägverket en förenklad metodik, i vilken det gjordes ett slumpmässigt urval av ett antal kommuner. Landets kommuner sorterades efter totala kostnader för färdtjänsten i tre grupper. De tio kommuner med störst kostnader för färdtjänsten under 2001 har bildat en grupp i vilken samtliga tio kommuner har undersökts. I två fall har urvalsenheten varit kommungrupp i stället för kommun (Stockholms kommun omfattar samtliga kommuner i Stockholms län och Göteborgs kommun omfattar Mölndals och Härryda
Konsekvensbeskrivningar SOU 2003:87
216
kommuner). De 40 kommuner som därnäst hade störst totala kostnader för färdtjänsten bildade en grupp från vilken tio kommuner drogs. De återstående 213 kommunerna bildade en tredje grupp från vilken 20 kommuner drogs (slutlig urvalsstorlek blev 18 kommuner).
Verket har efter en inledande kontakt med kommunerna per telefon sänt över ett informationsmaterial och en enkät till dessa. Kommunerna har därefter själv fått uppskatta kostnaderna för att genomföra olika preliminära förslag. Efter utskicket har Vägverket gjort djupintervjuer med representanter för kommunerna där utgångspunkten för intervjuerna varit nämnda informationsmaterial och enkät. Det skattningsförfarande som verket gjort innebär en enkel sammanvägning av resultaten från de tre grupperna enligt gängse stickprovsteori. I vissa fall har kommunerna inte kunnat uppskatta kostnaderna för några av de preliminära förslagen i enkäten och verket har då med utgångspunkt i tillgänglig statistik uppskattat hur kostnadsförändringen blir för kommunen. Den osäkerhet som kan finnas i resultatet av den ekonomiska utvärderingen på grund av att Vägverkets undersökning inte omfattar alla kommuner har åskådliggjorts i ett s.k. konfidensintervall. I sammanhanget bör vidare anmärkas att vissa preliminära förslag i utskicket till kommunerna inte är helt i överensstämmelse med utredningens slutliga förslag i betänkandet. De preliminära förslagen motsvarar dock i huvudsak förslagen i betänkandet.
Nedan följer kortfattade beskrivningar av Vägverkets utvärdering av ekonomiska konsekvenser av vissa av förslagen i betänkandet.
11.3.2 Ökade kostnader
Utredningens bedömning: Utredningens förslag om ledsagare,
medresenär, ett barnperspektiv avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten samt sektorsansvaret för nämnda verksamheter medför vissa kostnadsökningar.
Det förtjänar åter att påpekas att utredningen gjort bedömningen att det endast är förslagen i betänkandet om ledsagare, medresenär, föreskrifter och villkor, ett barnperspektiv avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten samt sektorsansvaret för nämnda verksamheter som kan medföra några större kostnadsökningar.
SOU 2003:87 Konsekvensbeskrivningar
217
Kommunerna tillämpar nu gällande lagstiftning på olika sätt. Det betyder att kommunerna har olika bestämmelser om t.ex. antalet resor, ledsagare, medresenär och barns möjlighet att få färdtjänst. Vägverkets kalkyler visar hur mycket kostnaderna för färdtjänsten förväntas öka jämfört med dagens kostnader. Verket har således inte utgått från att nu gällande lagstiftning skall tolkas på visst sätt.
Ledsagare
Utredningens preliminära förslag om ledsagare, som ligger till grund för Vägverkets beräkning av kostnaderna, motsvarar i princip förslaget om ledsagare i betänkandet. Utredningen föreslår att om den som söker tillstånd till färdtjänst eller riksfärdtjänst behöver en eller flera ledsagare i samband med resorna, skall tillståndet gälla även för denne eller dessa ledsagare. I det förslag som verket haft som utgångspunkt för sin utvärdering ingår dock inte förslaget om ledsagare inom riksfärdtjänsten. Om kommunerna inte har kunnat ange kostnaderna för det preliminära förslaget om ledsagare har Vägverket i stället använt uppgifter om bl.a. samåkningsgrad, antal resor med ledsagare, antal resor med medresenär, antal enkelresor och antal tillståndshavare för att kunna beräkna dessa kostnader.
Vägverket skattar kostnaderna för förslaget om ledsagare till 104 miljoner kr ± 38 miljoner kr. I utvärderingen konstateras att förslaget om ledsagare också kan leda till ett intäktsbortfall för kommunerna, eftersom fler medresenärer på resorna genom förslaget betraktas som ledsagare. Enligt motivuttalanden bör nämligen en ledsagare resa avgiftsfritt (prop. 1996/97:115 s. 78). Det ifrågavarande intäktsbortfallet har verket uppskattat till 28 miljoner kr, vilket ingår i totalsumman 104 miljoner kr.
Medresenär
Det preliminära förslag av utredningen om medresenär, som legat till grund för verkets utvärdering av kostnaderna, är helt i överensstämmelse med utredningens förslag om medresenär i betänkandet. Utredningen föreslår att om det är skäligt att den som söker tillstånd till färdtjänst skall ha sällskap på resorna av en eller flera medresenärer, skall tillståndet gälla även för denna eller dessa. Av
Konsekvensbeskrivningar SOU 2003:87
218
utvärderingen framgår att flera kommuner redan i dag beviljar tillstånd till färdtjänst för en eller flera medresenärer. Av de tillfrågade kommunerna var det fem som angav det preliminära förslaget om medresenär kan leda till ökade kostnader. Åtta kommuner angav att nämnda förslag endast marginellt kommer att påverka kostnaderna eller att man inte kunnat uppskatta kostnaderna. Övriga kommuner anförde att förslaget om medresenär inte skulle innebära några ökade kostnader.
Vägverket har skattat kostnaderna för förslaget om medresenär till 13 miljoner kr ± 12 miljoner kr.
Ett barnperspektiv avseende färdtjänsten och riksfärdtjänsten
Utredningen föreslår i betänkandet att när färdtjänsten eller riksfärdtjänsten rör barn skall i varje enskilt fall beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Vid bedömningen huruvida mindre barn skall ges tillstånd till färdtjänst bör enligt utredningen vårdnadshavarens ansvar för barnet beaktas. I det förslag som legat till grund för Vägverkets beräkning av kostnaderna ingår inte förslag om ett barnperspektiv inom riksfärdtjänsten. Enligt Vägverket förefaller de flesta kommuner ha ett barnperspektiv avseende färdtjänsten. En stor majoritet av kommunerna har svarat att barn från sex till tolv år beviljas tillstånd till färdtjänst utan att föräldraansvaret beaktas.
Verkets beräkning visar att förslagen om ett barnperspektiv inom färdtjänsten kan förväntas medföra ökade kostnader om 3 miljoner kr ± 200 000 kr.
Sektorsansvar för färdtjänsten och riksfärdtjänsten
Förslaget om ett sektorsansvar för färdtjänsten och riksfärdtjänsten kommer enligt Vägverket att medföra behov av i vart fall en heltidsanställning nationellt och en deltidsanställning vid varje region inom verket. Enligt Vägverket tillkommer dessutom kostnader för konsulter. De årliga kostnaderna för de anställda och konsulterna kan enligt verket uppskattas till 3,5 miljoner kr. Till detta skall läggas kostnader för att årligen samla, bearbeta och lagra information för utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten. Kostnaderna för det sistnämnda kan enligt verket beräknas till
SOU 2003:87 Konsekvensbeskrivningar
219
500 000 kr det första året och därefter till 250 000 kr per år. Enligt verket krävs också att studier genomförs som riktar sig mot både producenterna av tjänsterna och brukarna av dessa samt att en mer omfattande och systematisk utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten sker vart andra eller tredje år. Verket uppskattar kostnaderna för studier och en större utvärdering av dessa verksamheter till 2,5 miljoner kr. De årliga kostnaderna för ett sektorsansvar för färdtjänsten och riksfärdtjänsten kan därmed uppskattas till ca 4–6 miljoner kr.
Föreskrifter om antalet resor
Utredningen förordar att det skall vara fortsatt tillåtet att genom individuella föreskrifter begränsa antalet resor inom färdtjänsten. Enligt utredningens uppfattning är det dock angeläget att i en konsekvensbeskrivning beskriva hur borttagande av föreskrifter om antalsbegränsningar av resor kan påverka kommunernas kostnader för färdtjänsten. I Vägverkets utvärdering finns beskrivet hur olika föreskrifter beträffande antalet resor i Jönköping län respektive Göteborg påverkat antalet resor och därmed kostnaderna för färdtjänsten.
Från och med år 2002 övergick ansvaret för samordningen av resorna inom Jönköpings län från de enskilda kommunerna till länstrafiken. I samband därmed ändrades bl.a. föreskrifterna om antalet resor och tidigare begränsningar togs bort. Under perioden den 1 januari – den 31 juni 2002 ökade antalet resor med ca 3 % men samtidigt ökade antalet tillstånd till färdtjänst med samma procenttal. Enligt Vägverket är det därför svårt att uttala om förändringen av antalet resor beror på att antalsbegränsningen tagits bort. Enligt verket tyder dock resultatet på att avskaffande av antalsbegränsningar av resor inte i någon större utsträckning påverkat antalet genomförda resor i Jönköpings län.
Den 1 april 2003 ändrades föreskrifterna om begränsningar av antalet färdtjänstresor i Göteborg och varje tillståndshavare beviljades 120 resor per år. De ändrade föreskrifterna har enligt Vägverket inte påverkat antalet arbetsresor i någon större omfattning. Medelantalet resor i kategorin övriga resor har dock sjunkit med ca 0,7 resor per månad och person eller med ca åtta resor per år. Enligt verket har det nämnda inneburit en besparing för kommunen med ca 24 miljoner kr per år.
Konsekvensbeskrivningar SOU 2003:87
220
Utredningen föreslår att resor som är av väsentlig betydelse för den enskilde får begränsas till antalet endast om det är skäligt. Förslaget torde inte medföra några nämnvärda kostnadsökningar för kommunerna.
Villkor
Utredningens förslag i betänkandet är att det skall vara möjligt att förena tillstånd till färdtjänst med individuella villkor som tar hänsyn till tillståndshavarens funktionshinder och de behov som följer av funktionshindret. Vägverket konstaterar att kommunerna i flera fall medger att tillståndet till färdtjänst förenas med villkor som tar hänsyn till vad utredningen förordar. Enligt verket har det inte varit möjligt att uppskatta kostnaderna för aktuellt förslag. Vägverket bedömning är dock att förslaget om villkor inte innebär några kostnadsförändringar för kommunerna.
221
12 Ikraftträdande
För att de lämnade förslagen skall kunna genomföras fordras att berörda kommuner, trafikhuvudmän, Vägverket m.fl. får tid att förbereda vissa åtgärder, rörande t.ex. avgifter inom riksfärdtjänsten och sektorsansvaret för färdtjänsten och riksfärdtjänsten. Med hänsyn härtill och med beaktande av den tidsåtgång som erfordras för den fortsatta beredningen av förslagen i regeringskansli och riksdag bör förslagen kunna träda i kraft den 1 juni 2005.
Övergångsbestämmelser i lagen ( 1997:736 ) om färdtjänst
I avsnitt 6.13 föreslår utredningen att det i lagen om färdtjänst skall införas bestämmelser motsvarande numera upphävda övergångsbestämmelser i socialtjänstlagen (1980:620), dels om gynnande förvaltningsbeslut, dels om att lagen om färdtjänst från och med den 1 januari 2000 skall tillämpas på tillstånd till färdtjänst som har meddelats före ikraftträdandet av lagen om färdtjänst. Enligt utredningens bedömning finns det inte behov av förslag till ytterligare övergångsbestämmelser i lagen om färdtjänst.
Övergångsbestämmelser i lagen om behandling av personuppgifter inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten
Av övergångsbestämmelserna till personuppgiftslagen (1998:204) framgår att beträffande skadestånd skall den lagens bestämmelser tillämpas bara om den omständighet som yrkandet hänför sig till har inträffat efter det att personuppgiftslagen har trätt i kraft. Motsvarande övergångsbestämmelse bör finnas i den nu föreslagna lag om behandling av personuppgifter inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten. Lagens bestämmelser om skadestånd skall således tillämpas endast om den omständighet som yrkandet hänför sig till
Ikraftträdande SOU 2003:87
222
har inträffat efter det att lagen trätt i kraft. För behandling av personuppgifter som har påbörjats före ikraftträdandet kommer skadeståndsbestämmelserna i antingen datalagen (1973:289) eller personuppgiftslagen att vara tillämpliga.
För manuella register gäller särskilda övergångsbestämmelser i personuppgiftslagen och motsvarande bestämmelser bör finnas i nu ifrågavarande lag. Med hänsyn härtill skall bestämmelserna i den nya lagen inte börja tillämpas förrän den 1 oktober 2007, i fråga om sådan manuell behandling av personuppgifter som påbörjats före den 24 oktober 1998 eller manuell behandling av personuppgifter som utförs för ett visst ändamål, om manuell behandling för ändamålet påbörjats före den 24 oktober 1998.
223
13 Författningskommentar
13.1 Förslaget till lag om ändring i lagen ( 1997:736 ) om färdtjänst
3 §
Enligt förslaget skall insatser inom färdtjänsten vara av god kvalitet. Kvaliteten i verksamheten skall systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. För att utföra uppgifter inom färdtjänsten skall det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Det finns olika kvalitetsaspekter inom färdtjänsten exempelvis bemötande, att det föreligger skäliga hämtningstider, att fordon kommer i tid och att resorna sker på ett trafiksäkert sätt. Genom utredningens förslag om ett sektorsansvar för bl.a. färdtjänsten får Vägverket i uppdrag att analysera huruvida kvalitetsaspekterna uppfylls inom denna verksamhet.
6 §
Bestämmelsen i tredje stycket tas bort. Det skall således inte längre finnas en skyldighet för trafikhuvudmannen att låta kommunen yttra sig i varje tillståndsärende om färdtjänst. De närmare övervägandena i denna del finns i avsnitt 6.8.
7 §
Det införs en bestämmelse om ett barnperspektiv inom färdtjänsten. När färdtjänsten rör barn skall i varje enskilt fall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. I enlighet med den definition av barn som ges i FN:s konvention om barnets rättigheter, skall med barn avses varje människa under 18 år. Genom bestämmelsen framhålls vikten av att barnets bästa alltid beaktas,
Författningskommentar SOU 2003:87
224
utreds och redovisas i varje enskilt ärende med anknytning till färdtjänsten.
8 §
I paragrafen anges att om den som söker tillstånd till färdtjänst behöver en eller flera ledsagare i samband med resorna, skall tillståndet gälla även för denna eller dessa ledsagare. Genom bestämmelsen får behovet av ledsagare inte endast anknytning till själva resan utan kan avse också exempelvis vistelsen vid resmålet.
Begreppet ledsagare definieras i paragrafen. En ledsagare är en enskild som behöver medfölja tillståndshavaren i samband med resorna för att han eller hon skall kunna genomföra sina resor och ändamålen med dessa.
8 a §
Paragrafen är ny och reglerar att ett tillstånd till färdtjänst kan inkludera en eller flera medresenärer. En medresenär skall definieras som en enskild som utan att vara ledsagare reser i sällskap med tillståndshavaren. Den som beviljas tillstånd till färdtjänst får inte någon obegränsad rätt att ta med medresenärer på resorna, utan beslutsfattaren får göra en skälighetsbedömning av huruvida medresenär skall beviljas. Se vidare avsnitt 6.4.
9 §
I bestämmelsen regleras att det skall vara fortsatt tillåtet att genom individuella föreskrifter begränsa antalet resor inom färdtjänsten. Resor som är av väsentlig betydelse för den enskilde skall dock få begränsas till antalet endast om det är skäligt. Det tidigare använda begreppet nödvändiga resor skall inte längre användas inom färdtjänsten. Resor till exempelvis arbete, vissa studier, daghem och dagverksamhet för äldre får anses vara av väsentlig betydelse för den enskilde. Se avsnitt 6.5.1.
Det föreskrivs också att det skall vara möjligt att förena tillstånd till färdtjänst med individuella villkor som tar hänsyn till tillståndshavarens funktionshinder och de behov som följer av funktionshindret. Genom bestämmelsen kan tillståndet till färdtjänst förenas med villkor som t.ex. särskild förare och allergisanerat fordon. Förslaget har behandlats i avsnitt 6.5.2.
SOU 2003:87 Författningskommentar
225
11 §
Den tidigare bestämmelsen i andra stycket andra punkten tas bort, eftersom regionförbund inte anges som länstrafikansvariga enligt 4 § lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik.
13.2 Förslaget till lag om ändring i lagen ( 1997:735 ) om riksfärdtjänst
4 §
5 §
Se kommentaren till 7 § lagen om färdtjänst.
6 §
Se kommentaren till 8 § lagen om färdtjänst.
8 §
Förslaget innebär att grunderna för avgifterna inom riksfärdtjänsten som huvudregel skall bestämmas av kommunerna. Regeringen skall således inte fortsatt få föreskriva om avgifternas storlek utan endast få föreskriva om reducerad avgift för vissa grupper av tillståndshavare. De närmare övervägandena i denna del finns i avsnitt 6.17.
8 a §
Enligt första stycket skall kommunen, om den är tillståndsgivare, bestämma grunderna för avgifterna.
I andra och tredje stycket regleras vem som skall bestämma grunderna för avgifterna när en trafikhuvudman är tillståndsgivare. En förutsättning för att få inflytande över avgifterna är att man hör till de länstrafikansvariga. Bestämmelsen motsvarar 11 § lagen om färdtjänst. Se avsnitt 6.17.
Författningskommentar SOU 2003:87
226
13 §
Förslaget är en följd av att grunderna för avgifterna inom riksfärdtjänsten endast kan bli föremål för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900).
13.3 Förslaget till lag om viss behandling av personuppgifter inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten
1 §
Av 2 § personuppgiftslagen (1998:204) framgår att bestämmelser i lagar och förordningar som avviker från personuppgiftslagen gäller framför denna. För tydlighetens skull kan det dock ändå vara motiverat att det av lagen framgår att den gäller utöver personuppgiftslagen.
Lagen skall tillämpas vid kommuners och trafikhuvudmäns behandling av personuppgifter i ett tillståndsregister eller ett beställningsregister inom färdtjänsten eller riksfärdtjänsten, om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. Lagen skall även tillämpas på sådan behandling av personuppgifter som en enskild utför i ett beställningsregister. Det bör i detta sammanhang understrykas att förslaget inte innebär något förbud mot att ett tillstånds- eller ett beställningsregister förs utan anpassningar i enlighet med lagen. Personuppgiftslagens bestämmelser blir dock fullt tillämpliga på sådana register och är fortsatt tillämpliga på övriga register inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten.
Begreppen behandling av personuppgifter definieras i 3 § personuppgiftslagen. Med behandling av personuppgifter avses varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas i fråga om personuppgifter, vare sig det sker på automatisk väg eller inte, exempelvis genom insamling, registrering, organisering, lagring, bearbetning eller ändring, återvinning, inhämtande, användning, utlämnande genom översändande, spridning eller annat tillhandahållande av uppgifter, sammanställning eller samkörning, blockering, utplåning eller
SOU 2003:87 Författningskommentar
227
förstöring. Med personuppgift avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person i livet.
2 §
I avsnitt 2.3.4 lämnas en redovisning av trafikhuvudmannens uppgifter såvitt avser färdtjänsten och riksfärdtjänsten. Av utredningens enkätundersökning och av Datainspektionens tidigare beslut om register inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten framgår att känsliga personuppgifter enligt 13 § personuppgiftslagen som rör hälsa förekommer framför allt i register som utredningen betecknar tillståndsregister och beställningsregister. För tydlighetens skull definieras dessa register genom en hänvisning till ändamålsbestämmelserna i föreslagen lag.
3 §
I paragrafen anges de ändamål för vilka personuppgifter i ett tillståndsregister får användas, nämligen handläggning av ärenden enligt lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst. Ett sådant register får dessutom användas för planering och utvärdering av färdtjänsten och riksfärdtjänsten samt för framställning av statistik. Genom ändamålsbestämmelsen anges den yttre ramen för vad uppgifterna i ett tillståndsregister får användas till. Ändamålet har avgörande betydelse för vilka uppgifter som får tas in i registret och hur dessa uppgifter får behandlas. Bestämmelsen blir därför av stor vikt för den personliga integriteten. Det åligger den personuppgiftsansvariga att se till att uppgifterna i ett register används på ett sätt som står i överensstämmelse med registrets ändamål.
4 §
I bestämmelsen anges ändamålen med ett beställningsregister. Ett beställningsregisters ändamål kan vara planering, samordning, beställning och annan administration av resor. Ett sådant register kan dessutom användas för planering och utvärdering av verksamheten samt för framställning av statistik. Ett beställningsregister kan således användas t.ex. till framtagande av olika avstämningsunderlag, bokföringsunderlag och kontroll av att resor blivit utförda.
Författningskommentar SOU 2003:87
228
5 §
I paragrafen anges vem som skall vara personuppgiftsansvarig för tillståndsregister och beställningsregister. En kommunal myndighet är personuppgiftsansvarig för behandling av personuppgifter i tillståndsregister och beställningsregister som den för. En trafikhvudman är personuppgiftsansvarig för behandling i tillstånds- och beställningsregister som den för. En juridisk eller en fysisk person som ansvarar för privat verksamhet är personuppgiftsansvarig för behandling av personuppgifter i ett beställningsregister som den för i sin verksamhet.
Förslaget har behandlats i avsnitt 9.4.3.
6 §
I paragrafen anges vilka kategorier av personuppgifter som får behandlas i ett tillståndsregister. Se avsnitt 9.4.2.
7 §
I ett tillståndsregister får personuppgifter som rör hälsa behandlas om uppgifterna har lämnats i ett ärende om färdtjänst eller riksfärdtjänst eller om sådana uppgifter är nödvändiga för de ändamål som sägs i 3 §. Andra känsliga personuppgifter (med undantag för behov av tolk) får endast behandlas i löpande text och endast om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det. I handlingar som kommit in i ett ärende får känsliga personuppgifter dock behandlas utan den begränsning som framgår ovan. Anledningen härtill är att det förekommer att regelrätta handlingar behandlas i tillståndsregister. Exempel på sådana handlingar kan vara skrivelser från enskilda eller läkarintyg som skannas och lagras i datorsystemet. För att ett elektroniskt ärendehanteringssystem skall fungera effektivt, måste handlingar från utomstående kunna skannas och lagras i systemet i det skick de kommer in. Det bör därför vara tillåtet att behandla inkomna handlingar i ett tillståndsregister, utan några begränsningar i fråga om känsliga personuppgifter.
De närmare övervägandena i denna del finns i avsnitt 9.4.2.
SOU 2003:87 Författningskommentar
229
8 §
I paragrafen anges vilka kategorier av personuppgifter som får behandlas i ett beställningsregister. Se avsnitt 9.4.2.
9 §
Till skillnad från tillståndsregister (se 7 §) förekommer ingen ärendehantering i beställningsregister. Det finns därför inte samma behov av att behandla känsliga personuppgifter i ett beställningsregister. Vad som får behandlas är uppgifter om behov av tolk samt hälsouppgifter som är nödvändiga för att beställningscentraler skall kunna utföra sina arbetsuppgifter. Vad som avses är indirekta hälsouppgifter om t.ex. behov av rullstol. Se avsnitt 9.4.2.
10 §
I paragrafen regleras bruket av sökbegrepp i tillståndsregister och beställningsregister. Se avsnitt 9.4.4.
11 §
Uppgifter i ett beställningsregister skall gallras senast ett år efter utgången av det kalenderår då tillståndet till färdtjänsten eller riksfärdtjänsten upphörde, eftersom uppgifterna i ett sådant register inte torde vara av något större värde vad avser offentlighetsintresset. Se avsnitt 9.4.5.
12 §
Arkivmyndigheten i en kommun eller ett landsting får meddela beslut om att beställningsregister som förs av en kommun eller en trafikhuvudman skall gallras vid en senare tidpunkt än som anges i 11 § eller bevaras. Se avsnitt 9.4.5.
13 §
Direktåtkomst omfattar vanligen hela registret och den som får direktåtkomst kan arbeta mot registret med sina frågor. Endast den som för de i 4 § angivna ändamålen behöver ha tillgång till uppgifterna får ha direktåtkomst till uppgifterna i ett beställnings-
Författningskommentar SOU 2003:87
230
register. Direktåtkomst får endast omfatta de uppgifter som behövs för att anordna resor. Det finns endast behov av särskilda bestämmelser om direktåtkomst, om någon annan än den personuppgiftsansvarige har tillgång till uppgifterna i ett register. Enligt vad utredningen erfar bör detta komma i fråga endast avseende ett beställningsregister.
De närmare övervägandena avseende detta förslag finns i avsnitt 9.4.6.
14 §
Personuppgiftslagens bestämmelser om rättelse och skadestånd är utformade så att dessa gäller vid överträdelse av den lagen. Genom aktuell paragraf görs personuppgiftslagens bestämmelser tillämpliga också då personuppgifter behandlas i strid med nu föreslagen lag.
15 §
En kommuns eller en trafikhuvudmans beslut om rättelse skall kunna överklagas. Talan mot dessa beslut förs hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut blir enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) den myndighet som först beslutade i saken den enskildes motpart. Av 33 § nämnda lag följer att myndigheten därigenom får rätt att överklaga domstolens beslut. Tvåpartsprocessen är emellertid inte utan vidare tillämplig på måltyper där en förvaltningsuppgift överlämnas åt ett enskilt subjekt, eftersom ett sådant inte är en förvaltningsmyndighet. Bestämmelsen har därför utformats så att tvåpartsprocessen skall gälla även när ett aktiebolag fattat beslut om rättelse eller information.
SOU 2003:87 Författningskommentar
231
13.4 Förslaget till förordning om ändring i förordningen ( 1993:1148 ) om egenavgifter vid resor med riksfärdtjänst
3 §
Av kommentaren till 8 § lagen (1997:735) om riksfärdtjänst framgår att regeringen inte längre skall få meddela föreskrifter om egenavgiftens storlek inom riksfärdtjänsten men att regeringen fortsatt skall få meddela föreskrifter om reducerad avgift för vissa grupper av tillståndshavare. I den nu ifrågavarande paragrafen föreskrivs att resenärer under 26 år och studerande som innehar Centrala studiestödsnämndens rabattkort eller Sveriges Förenade Studenkårs studentkort skall betala 70 % av egenavgiften.
13.5 Förslaget till förordning om ändring i förordningen ( 1997:652 ) med instruktion för Vägverket
4 §
Enligt förslaget skall Vägverket även ansvara för frågor om färdtjänst och riksfärdtjänst. Verket får således ett uttalat sektorsansvar för nämnda verksamheter. Vägverket skall inom sitt sektorsansvar verka för bl.a. att hänsyn tas till funktionshindrades behov inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten och att nödvändig kunskap om och information om angivna verksamheter sprids. Förslaget har behandlats i avsnitt 6.9.
13.6 Förslaget till förordning om beställningsregister inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten
1 §
Av bestämmelsen framgår att begrepp i förordningen skall ha samma betydelse som i lagen om behandling av personuppgifter inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten.
Författningskommentar SOU 2003:87
232
2 §
Ett beställningsregister får inte i samma omfattning som ett tillståndsregister innehålla sådana känsliga personuppgifter som avses i 13 § personuppgiftslagen som rör hälsa, utan får endast innehålla sådana uppgifter som indirekt rör hälsa som anges i paragrafen. Anledningen härtill är bl.a. att det inte finns ett lika stort behov av uppgifter om den enskildes hälsa i ett beställningsregister som i ett tillståndsregister. Det bör anmärkas att det i paragrafen inte finns en fullständig uppräkning av vilka uppgifter som får förekomma i ett beställningsregister, utan endast en redovisning av vilka uppgifter om hälsa som får finnas i ett sådant register.
233
Särskilt yttrande av Maria Lundgren
6.5.1 Föreskrifter om begränsning av antalet resor
I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken framhålls att handikappolitiken ytterst är en demokratifråga och att handikapperspektivet ryms inom hela det politiska fältet. Personer med funktionshinder är medborgare med lika rättigheter och skyldigheter som andra medborgare. Detta perspektiv genomsyrar också FN:s standardregler. Enligt handlingsplanens syfte ska arbetet tydligare inriktas på att ta bort de hinder som finns för funktionshindrades fulla delaktighet i samhället. En av förutsättningarna för detta är att på egen hand och utan långsiktig planering eller andra begränsningar kunna resa. Färdtjänsten är i detta sammanhang en mycket viktig roll.
En begränsning av antalet resor leder ofrånkomligen till att den enskilde inte kan delta i samhällslivet på samma villkor som andra. Mot den bakgrunden kan jag inte ställa mig bakom det lagda förslaget om föreskrifter och villkor som medger begränsning av antalet resor med färdtjänst.
Blir beslutet ändå att begränsningar i resandet även fortsättningsvis möjliggörs vill jag förorda utredningens uppfattning att föreskrifterna i så fall ska meddelas efter individuell prövning, vilket inte sker idag. Människor med funktionshinder är inte en homogen grupp med likartade behov därmed är det oacceptabelt med generellt utfärdade begränsningar i antalet resor.
235
Särskilt yttrande av Leif Jeppsson
6.5.1 Föreskrifter om begränsning av antalet resor
Under denna rubrik föreslår utredningen att det även fortsättningsvis ska vara möjligt för en tillståndsgivare att begränsa antalet resor med färdtjänsten. Detta förslag är som jag ser det fullständigt oacceptabelt.
Visserligen är den formulering av 9 § som utredningen föreslår något bättre än den som nu gäller men det är ändå inte någon större förändring. Det talas visserligen inte längre om nödvändiga resor men det talas om resor som är av väsentlig betydelse för den enskilde. Det säger sig då själv att någon annan än den enskilde inte kan avgöra en sådan sak.
Trots detta för utredningen ett resonemang om att vissa resor ändå måste vara av större betydelse än andra. Man nämner då som exempel på sådana resor samma sak som har blivit praxis enligt den nuvarande lagstiftningen nämligen arbete och studier. Dessutom nämner man resor med barn till dagis och resor till daglig verksamhet.
Detta strider emot de tankegångar som framförs i den nationella planen för handikappfrågor och i FN:s standardregler för funktionshindrade att funktionshindrade ska kunna leva ett så normalt liv som möjligt och ta del i samhällslivet. Det kan då inte vara rimligt att den instans som är ansvarig för färdtjänsten ska ha möjlighet att avgöra vilka resor den färdtjänstberättigade har rätt att göra.
För det andra har det blivit betydligt svårare att få färdtjänst och det innebär att de som nu har färdtjänst är än mer beroende av den. Inte heller ur den aspekten kan det vara rimligt att tillåta en begränsning av antalet resor.
Enligt den enkät som vägverket gjort till kommunerna har de allra flesta kommuner slutat att göra sådana begränsningar eftersom detta inte visat sig vara något bra sätt att spara pengar på. Det finns
Särskilt yttrande av Leif Jeppsson SOU 2003:87
236
alltså inte heller några kommunalekonomiska skäl till att en sådan möjlighet ska finnas.
Sammanfattningsvis anser jag alltså att det inte finns några anledningar att ha en möjlighet för kommunerna eller andra tillståndsgivare att göra begränsningar av antalet resor. Min uppfattning är dessutom den att den förändring som föreslås i praktiken inte kommer att ha någon större betydelse.
Bilaga 1
237
Kommittédirektiv
Vissa färdtjänstfrågor Dir.
2002:108
Beslut vid regeringssammanträde den 22 augusti 2002.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas med uppgift att
• med utgångspunkt i Vägverkets redovisning av färdtjänstens
utveckling och tillstånd under perioden januari 1998 – september 2000 överväga behovet av ändringar i regelverket om färdtjänst,
• överväga om det är lämpligt att undanta samordningen av
beställning av sjuk- och färdtjänstresor i en beställningscentral från upphandlingskravet i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling och i så fall hur ett sådant undantag bör författningsregleras, samt
• lämna förslag till hur behandlingen av personuppgifter i kom-
munernas och trafikhuvudmännens register över färdtjänstberättigade bör författningsregleras.
Bakgrund och behovet av en utredning
Historik om färdtjänsten
Under 1960-talet började färdtjänst anordnas som ett frivilligt åtagande från kommunernas sida. Färdtjänst sågs som en humanitär insats med generellt utformad service för personer som på grund av funktionshinder hade begränsad förflyttningsförmåga och därigenom inskränkt tillgång till kollektivtrafik. År 1970 hade ett hundratal av landets då 850 kommuner inrättat färdtjänst i organiserad form. Införande av statsbidrag för färdtjänst aktualiserades av Handikapputredningen i betänkandet (SOU 1970:64) "Bättre socialtjänst åt handikappade". Allt fler kommuner inrättade också färdtjänst och år 1974 fanns sådan i 90 % av kommunerna. År 1980 hade färdtjänst inrättats i samtliga kommuner men det var först
Bilaga 1 SOU 2003:87
238
år 1982, i samband med att socialtjänstlagen trädde i kraft, som det blev en lagfäst skyldighet för kommunerna att tillhandahålla färdtjänst.
Rätten till insatser enligt socialtjänstlagen (1980:620) har sin grund i 1 § lagen, portalparagrafen, där det bl.a. stadgas att "samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet." Fram t.o.m. år 1997 var färdtjänst en sådan i socialtjänstlagen angiven insats. Kommunen har enligt socialtjänstlagen skyldighet att tillhandahålla också andra insatser än de angivna, om den enskilde har behov av sådana. Färdtjänst som beviljades enligt socialtjänstlagens tidigare bestämmelser kunde därför, med socialtjänstlagens synsätt, ha andra grunder än ett faktiskt funktionshinder. Lagen innehöll inga krav på funktionshinder som förutsättning för att få rätt till färdtjänst.
Riksdagen beslutade i oktober 1997 nya lagar om färdtjänst, riksfärdtjänst och ansvar för viss kollektiv persontrafik. Den nya lagstiftningen innebär ett nytt synsätt på färdtjänst och riksfärdtjänst. Från att ha varit en fråga om bistånd betraktas färdtjänst numera som en form av kollektivtrafik för att bidra till en tillfredsställande trafikförsörjning även för funktionshindrade.
Vägverkets rapport om färdtjänstens tillstånd och utveckling samt behov av tillsynsmyndighet.
I oktober 2001 redovisade Vägverket på regeringens uppdrag färdtjänstens utveckling och tillstånd under perioden januari 1998 – september 2000 (ärende nr N2000/8680/TP). Redovisningen har därefter remissbehandlats.
Enligt Vägverkets redovisning behövs förtydliganden av hur lagen (1997:736) om färdtjänst skall tillämpas. Vägverket har föreslagit att detta bör ske genom att lagen ändras i vissa avseenden. Enligt Vägverket har kommunerna efterfrågat bl.a. tydligare definitioner och stöd för tillämpning och tolkning av lagen.
Mot bakgrund av Vägverkets redovisning finns det behov av att ytterligare överväga om lagen om färdtjänst bör ändras. Därvid bör beaktas att framför allt de färdtjänstberättigade uppfattar att tillämpningen av lagen har tenderat att bli allt mer restriktiv, vilket leder till att de får försämrade transportmöjligheter. Som underlag
Bilaga 1
239
för en analys av eventuella lagändringar finns det ett omfattande underlag som Vägverket lagt till grund för sin redovisning.
Samordning av beställningscentraler för sjukresor och färdtjänst
Enligt 4 § lagen (1997:736) om färdtjänst får en kommun överlåta sina uppgifter enligt lagen till trafikhuvudmannen i länet. Detta får ske även om trafikhuvudmannen är ett aktiebolag. En liknande bestämmelse finns beträffande riksfärdtjänst i 3 § lagen (1997:735) om riksfärdtjänst. Syftet med att ge kommunerna möjlighet att genom trafikhuvudmannen hantera såväl färdtjänsten som den ordinarie kollektivtrafiken var att möjliggöra en bättre samordning av transportformerna och en bättre handikappanpassning av kollektivtrafiken. I vissa kommuner har det samlade ansvaret för färdtjänsten förts över på trafikhuvudmannen, medan andra kommuner har valt att endast föra över ansvaret för själva färdtjänsttransporterna på trafikhuvudmannen.
Den beskrivna lagregleringen innebär att en kommun kan överlåta ansvaret för färdtjänsten till trafikhuvudmannen även om denna är ett aktiebolag, utan att genomföra ett upphandlingsförfarande, jfr 5 kap. 2 § lagen (1992:1528) om offentlig upphandling.
Landstingen och vissa kommuner anordnar även s.k. sjukresor samt skall enligt bestämmelserna i lagen (1991:419) om sjukresor betala ersättning för sådana resor. I den lagstiftning som styr landstingens och kommunernas hantering av sjukresor finns inga bestämmelser om att ansvaret för denna verksamhet får överlåtas till trafikhuvudmannen. Detta innebär att om någon del av sjukreseverksamheten skall överlåtas på en trafikhuvudman som är ett aktiebolag, så måste det ske efter upphandling enlig lagen om offentlig upphandling, se bl.a. Regeringsrättens dom den 19 december 2000 i mål nr 180-2000. Syftet med kravet på att de aktuella tjänsterna skall upphandlas är att göra den offentliga verksamheten effektivare och billigare.
Det finns dock hos vissa kommuner och landsting en önskan att samordna beställningarna av sjukresor och färdtjänstresor i trafikhuvudmannens beställningscentral. Detta skulle enligt kommunerna och landstingen avsevärt effektivisera verksamheten.
Bilaga 1 SOU 2003:87
240
Vissa registerfrågor
Generella bestämmelser om behandling av personuppgifter finns i personuppgiftslagen (1998:204). Genom lagen genomförs Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT L 281, 23.11.1995, s. 31, Celex 31995L0046).
Enligt 13 § personuppgiftslagen är det som huvudregel förbjudet att behandla bl.a. sådana personuppgifter som rör hälsa. I 14-19 §§ samma lag finns en uttömmande uppräkning av undantag från förbudet. Enligt 15 § personuppgiftslagen är det således tillåtet att behandla uppgifter som rör hälsa om den registrerade har gett sitt uttryckliga samtycke till behandlingen. Vidare får bl.a. uppgifter som rör hälsa behandlas för hälso- och sjukvårdsändamål under de förutsättningar som anges i 18 § personuppgiftslagen.
Av 2 § personuppgiftslagen följer att om det i en annan lag eller i en förordning finns bestämmelser som avviker från personuppgiftslagen skall de bestämmelserna gälla. Detta innebär att ytterligare undantag från förbudet mot att behandla känsliga uppgifter kan föreskrivas i lag eller förordning. Sådana bestämmelser får dock inte strida mot det nämnda EG-direktivet.
För att kunna tillhandahålla en ändamålsenlig färdtjänst behöver kommuner och trafikhuvudmän föra automatiserade register över de färdtjänstberättigade. I registret måste det ingå vissa uppgifter som rör den färdtjänstberättigades hälsa, t.ex. om personen i fråga är rullstolsburen och därför måste åka i ett specialfordon.
Kommunernas och trafikhuvudmännens behandling av uppgifter omfattas inte av de undantag som anges i 15–19 §§personuppgiftslagen. Eftersom det för närvarande inte finns någon författning där kommuner och trafikhuvudmän undantas från förbudet mot att behandla känsliga uppgifter är dessa hänvisade till att begära samtycke från de färdtjänstberättigade. Med hänsyn till det stora antalet färdtjänstberättigade personer har detta dock visat sig kräva en stor arbetsinsats.
Mot bakgrund av det nu anförda bör kommunernas och trafikhuvudmännens rätt att behandla känsliga uppgifter författningsregleras. Detta bör på sikt ske i en lag (jfr prop. 1997/98:44, s. 41 och bet. 1990/91:KU11, s. 11). Det är dock angeläget att en författningsreglering kommer till stånd så snart som möjligt, varför regleringen under en övergångsperiod bör ske i förordning.
Bilaga 1
241
Uppdraget
En särskild utredare tillkallas med uppgift att överväga behovet av ändringar i regelverket om färdtjänst. Utgångspunkt bör vara Vägverkets redovisning. Utredaren skall därvid beakta vad som kommit fram vid remissbehandlingen av Vägverkets redovisning. Om utredaren kommer fram till att det finns behov av ändringar i regelverket skall förslag lämnas till de författningsändringar som behövs.
Utredaren skall vidare kartlägga vilka tjänster som enligt gällande regler kan överlåtas på trafikhuvudmannen utan att upphandling sker. Utredaren skall därvid särskilt analysera förhållandet mellan lagen om offentlig upphandling, färdtjänstlagstiftningen och lagstiftningen om sjukresor såvitt avser möjligheten till samordning av beställningar. Mot bakgrund av kartläggningen skall utredaren överväga om det är lämpligt att undanta samordningen av beställning av sjuk- och färdtjänstresor i en beställningscentral från upphandlingskravet i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Om utredaren skulle finna skäl för ett sådant undantag skall förslag till nödvändiga författningsändringar lämnas. Utredaren skall, särskilt med avseende på upphandlingsreglerna, samråda med Näringslivets nämnd för regelgranskning vad gäller redovisning av förslagets konsekvenser för små företag.
Utredaren skall dessutom, mot bakgrund av kommunernas och trafikhuvudmännens behov av att registrera färdtjänstberättigade, föreslå hur behandlingen av personuppgifter i ett sådant register skall författningsregleras. Eftersom det är angeläget att en sådan reglering kommer till stånd så snart som möjligt skall utredaren i ett delbetänkande föreslå en reglering i förordning. I slutbetänkandet skall utredaren dock föreslå hur registerföringen skall regleras i lag. Vid utarbetandet av sina förslag skall utredaren särskilt beakta att endast de uppgifter om de färdtjänstberättigades hälsa som oundgängligen är nödvändiga för att en tillfredsställande färdtjänst skall kunna tillhandahållas bör registreras. Utredaren skall även i övrigt beakta den enskildes behov av skydd mot otillbörliga ingrepp i hans eller hennes personliga integritet samt överväga i vad mån det är nödvändigt för enskilda trafikutövare, såsom taxiföretag, att få tillgång till uppgifter som rör de färdtjänstberättigades hälsa. Utredaren bör i denna del av uppdraget samråda med handikapporganisationerna, Svenska kommunförbundet och, i
Bilaga 1 SOU 2003:87
242
frågor om integritetsskydd och behandling av personuppgifter, Datainspektionen.
Utredaren skall samråda med kollektivtrafikkommittén (N 2001:05).
Redovisning av uppdraget
Utredaren skall senast den 1 februari 2003 lämna förslag till hur behandlingen av personuppgifter i register över färdtjänstberättigade bör regleras på förordningsnivå. Övriga delar av uppdraget skall redovisas senast den 1 november 2003.
(Näringsdepartementet)
Bilaga 2
243
Förfrågan om personregister vad avser färdtjänst och riksfärdtjänst
Regeringen beslutade den 22 augusti 2002 (direktiv 2002:108) att tillkalla en särskild utredare för att bl.a. lämna förslag till hur behandlingen av personuppgifter i kommunernas och trafikhuvudmännens register över färdtjänstberättigade bör författningsregleras. Särskild utredare är undertecknad Anders Engdahl, tidigare kanslichef i Trafikutskottet. Utredningen har tagit namnet Färdtjänstutredningen (N 2002:15).
Utredningens uppdrag skall vara slutfört den 1 november 2003. Utredningen skall dock redan den 1 februari 2003 lämna ett delbetänkande i vilken den skall redovisa förslag som beskrivits ovan.
För att kunna kartlägga användningen av personregister vad avser färdtjänst och riksfärdtjänst behöver utredningen en komplett sammanställning av de personregister som i dag används vid kommunerna, hos skilda trafikhuvudmän och beställningscentraler. Utredningen ber därför om hjälp med insamlingen av denna information.
• En sammanställning av personregister vad avser färdtjänst och
riksfärdtjänst som i dag används vid kommunerna, hos skilda trafikhuvudmän och hos beställningscentralerna.
• Har ni fört personregister vad avser färdtjänst och riksfärd-
tjänst med stöd av lag, förordning eller tidigare beslut av Datainspektionen?
• Kopior av tillstånd från Datainspektionen avseende person-
register vad avser färdtjänst och riksfärdtjänst som används vid kommunen eller trafikhuvudmannen (såväl grundbeslut som eventuella senare ändrings- eller tilläggsbeslut)
• Beskrivning av ADB-register enligt 15 kap. 11 § sekretesslagen
(1980:100)
• Vem var registeransvarig enligt datalagen (1973:289), vem är
registeransvarig enligt personuppgiftslagen (1998:204) för register om färdtjänst och riksfärdtjänst?
Bilaga 2 SOU 2003:87
244
• Har ni särskilda önskemål när det gäller personuppgifter som
bör registreras i ”tillståndsregister” respektive i ett register som beställningscentralerna har tillgång till?
• Kan ni ge en beskrivning av ovan redovisade personregister vad
avser ändamål, direktåtkomst, innehåll, sökbegränsningar och bevarande och gallring?
Det är av mycket stor vikt att informationen erhålls skyndsamt, eftersom utredningen har begränsad tid till sitt förfogande. Information bör således lämnas senast fredagen den 11 oktober 2002. Tack på förhand.
Materialet bör skickas till: Länsrätten i Skåne län Färdtjänstutredningen Mikael Ohlsson Box 4522 203 20 Malmö
Ni kan vidare skicka materialet elektroniskt, se adress ovan
Med vänlig hälsning
Anders Engdahl
/Mikael Ohlsson
Bilaga 3
245
Följande kommuner och trafikhuvudmän har besvarat enkäten, se bilaga 2
Gävle kommun Göteborgs stad Helsingborgs kommun Kävlinge kommun Marks kommun Norrköpings kommun
Färdtjänstnämnden i Stockholm Hallandstrafiken AB Kalmar läns Trafik AB Länstrafiken i Örebro Västernorrlands läns Trafik AB Västtrafik AB, Anropsstyrd trafik
Bilaga 4
247
Remissinstanser som avgett yttrande
Efter remiss har yttrande över Vägverkets rapport ”Preliminär slutrapport över färdtjänstens tillstånd och utveckling samt behov av tillsynsmyndighet (regeringsuppdrag K98/2302/4 samt rskr. 1999/2000:85)” avgetts av:
Statskontoret Konsumentverket Boverket Banverket Rikstrafiken Sjöfartsverket Luftfartsverket Statens Institut för Kommunikationsanalys Kollektivtrafikkommittén (N 2001:05) Handikappombudsmannen Svenska Kommunförbundet Landstingsförbundet Svenska Lokaltrafikföreningen Handikappförbundens Samarbetsorgan De Handikappades Riksförbund Synskadades Riksförbund Riksförbundet för mag- och tarmsjuka Riksförbundet för Utvecklingsstörda Barn, Ungdomar och Vuxna Svenska Parkinsonförbundet Barnombudsmannen Riksförbundet för Trafik- och Polioskadade
Remissinstanser som inte inkommit med något yttrande:
Riksrevisionsverket Sveriges Dövas Riksförbund Neurologiskt Handikappades Riksförbund
Bilaga 5
249
Några synpunkter på kollektivtrafikens tillgänglighet för funktionshindrade
av Leif Jeppsson/Synskadades Riksförbund Maria Lundgren/Handikappförbundens samarbetsorgan
Till färdtjänstutredningen
Som handikapprörelsens representanter vill vi lämna några synpunkter på kollektivtrafikens tillgänglighet för funktionshindrade.
Först ska vi påpeka att vi anser det mycket viktigt att den kollektiva trafiken anpassas till funktionshindrades behov. De åtgärder som har vidtagits i den riktningen är mycket vällovliga. Vi vill dock påpeka vikten av att betrakta tillgängligheten ur ett självständighetsperspektiv. En tillgänglig kollektivtrafik innebär möjlighet att resa på egen hand och spontant. Det skall inte förutsättas att en mängd faktorer skall fungera inklusive egen medförd assistans för att en resa skall kunna genomföras.
Det är därför färdtjänsten i många fall är den resform vi fortfarande värnar om eftersom den medför relativt stor självständighet och flexibilitet. Något standardresenären finner självklart
Det kvarstår dock många problem med den kollektiva trafiken som sällan kommer fram i debatten. Dessutom finns det grupper som alltid kommer att vara i behov av traditionell färdtjänst och riksfärdtjänst. Det är då viktigt att man inte glömmer bort dessa grupper.
Tanken när de nya lagarna om färdtjänst och riksfärdtjänst infördes var att eftersom den kollektiva trafiken förväntades bli allt mer tillgänglig skulle färdtjänståkandet kunna minska. I själva verket har utvecklingen på många håll blivit sådan att möjligheten att utnyttja färdtjänst har försämrats utan att motsvarande förbättringar gjorts i den kollektiva trafiken.
Dessutom ska man inte glömma att när det gäller icke funktionshindrade personer, görs en allt mindre del av alla resor med kollektiva transportmedel. Det är därför viktigt att det också vidtas åtgärder för att öka resandet med kollektivtrafik också bland icke
Bilaga 5 SOU 2003:87
250
funktionshindrade. Annars kommer det på lite sikt knappast att finnas någon kollektivtrafik att anpassa.
Är det då så för alla grupper att kollektivtrafiken blir allt mer anpassad? Nej skulle vi svara på den frågan. Även om mycket gjorts finns det fortfarande åtskilliga brister. För vissa grupper har utvecklingen snarare gått bakåt. Vi ska ge några exempel på det, och har valt att göra det ur ett synskade- respektive ett rörelsehinderperspektiv. Det finns grupper med andra funktionshinder vars behov inte tagits tillvara vid de anpassningsåtgärder som vidtagits.
När det gäller gruppen synskadade finns det vissa problem som snarare har ökat. På SJ har man sedan många år haft ledsagning vid tågbyte och till och från tågen. På senare år har man emellertid dragit in på den personliga betjäningen vid många stationer. Det är då tänkt att den ledsagningen ska skötas av taxi. I praktiken fungerar det då så att när man beställer en biljett skickas det ett fax till taxi på orten med en beställning.
I de flesta fall fungerar detta bra men alltför många gånger händer det dock att det inte klaffar. För personer som inte är mycket vana att åka kollektivt blir det då en väldig osäkerhet om huruvida man ska komma fram eller inte,
När det gäller andra tågbolag än SJ, bussbolag och lokala trafikhuvudmän finns det inte alltid någon sådan service. Ibland finns det men inte på alla bytespunkter.
Ett annat problem är att även om servicen finns fungerar den ibland inte t ex under helger beroende på brist på personal. Det innebär då att det blir svårt att resa.
Ett annat problem för gruppen synskadade är att när det gäller biljettförsäljningen sker den i allt större utsträckning genom automater. Det gäller såväl SJ som lokala och regionala trafikbolag. Om man ska köpa på annat sätt måste man ofta betala ett högre pris. Detta ser vi som en ren diskriminering och det innebär i praktiken att behovet av färdtjänst och riksfärdtjänst inte minskar utan snarare ökar.
När det gäller flexlinjer och den s k anropsstyrda trafiken är det vår erfarenhet att den inte fungerar särskilt bra om man har tider att passa. Det tar ofta väldigt lång tid innan en sådan buss kommer och dessutom brukar de bara gå vissa tider på dygnet. Denna service kan därför inte helt ersätta färdtjänst åtminstone inte för personer som är ganska aktiva och exempelvis har ett arbete.
Ur ett rörelsehinderperspektiv där resenären använder rullstol eller rollator eller annat förflyttningshjälpmedel är omgivningen
Bilaga 5
251
det allt överskuggande hindret. Det hjälper inte om kollektivtrafikens fordon är anpassade med lägre insteg m.m. om det är en fysisk omöjlighet att ta sig till hållplatsen. Problemet uppstår inte enbart i kringområdet kring hållplatsen utan ofta redan vid den egna ytterdörren. Att lösa detta genom att bevilja taxi eller specialfordon till och från hållplats har vi svårt att se skulle vara samhällsekonomiskt försvarbart. Sverige består ju av en hel del glesbygd där taxi i så fall ofta går tom till och från hållplats. Inte alltför sällan kör taxin sedan parallellt in till tätorten eller passerar närmaste affär som är de vanligaste resmålen.
Det andra avgörande problemet är den mänskliga faktorn som inte förstår behovet av korrekt information om t.ex. annan buss insatt på linjen, hiss ur funktion, behovet av hjälp vid ombordstigning, behovet av att inte bli bortglömd vid utlovad assistans – SJ och andra tågoperatörer har problem med detta och sitter man i en tågkupé är det som rörelsehindrad ytterst svårt att påkalla hjälp vid en station – m.fl. exempel.
Den mänskliga faktorn medför dessutom extra problem genom att utlova omständigheter som inte kan uppfyllas. Om detta beror på allmän snällhet eller en monumental okunnighet är svårt att svara på. Problem uppstår dock för den funktionshindrade resenären när det på plats visar sig att utlovade mått, ramplutningar, obefintliga trappsteg som visar sig vara trappsteg m.m. omöjliggör resandet.
Ytterligare hinder i det självständiga resandet med kollektivtrafik är den omständighet att det förutsätts så mycket kring personer med funktionshinder. Ett exempel är att det bara tycks behövas en sovkupé per tågset. Detta omöjliggör för två personer med rörelsehinder att gemensamt resa från t.ex. Göteborg till Åre på skidsemester samma dygn. Skidproblematiken är löst för länge sedan med nytänkande men insikten om att funktionshindrade lever aktiva och självständiga liv och kan ha behov av att resa på semester i sällskap finns inte.
Samma problem gäller med linjelagd busstrafik, även om turtiderna oftast är tätare än på tåg till fjällen. Vad händer om rullstolsplatsen i en stockholmsbuss är upptagen av barnvagnar eller av andra resenärer med rullstol.? Möjligheten att kunna passa en avtalad tid försvåras ju då.
Med dessa små exempel vill vi visa att det fortfarande finns stora problem i den kollektiva trafiken och att stora grupper av
Bilaga 5 SOU 2003:87
252
funktionshindrade inom överskådlig tid kommer att vara beroende av en väl fungerande färdtjänst och riksfärdtjänst.
Maria Lundgren Leif Jeppsson
Bilaga 6
253
Patrik Arousell Datum 2003-09-01
Slutrapport över ekonomisk
konsekvensberäkning för kommuner
med avseende på en förändring i
Lag (1997:736) om färdtjänst
Bilaga 6 SOU 2003:87
254
Innehåll
Sammanfattning .........................................................................256
1 Inledning .........................................................................259
1.1 Bakgrund .........................................................................259 1.2 Frågeställningar, metodik och undersökningens begränsningar...................................................................260
1.2.1 Ökade kostnader för trafikhuvudmän ...................261 1.2.2 Kostnadsförändringar, ja, men hur?.......................261
1.2.2.1 Ledsagare och medresenär ...........................261 1.2.2.2 Barns rätt.......................................................263 1.2.2.3 Individuell anpassning..................................263 1.2.2.4 Fri eller restriktiv tillståndsgivning med avseende på antal resor .................................264
1.3 Val av metodik och undersökningens begränsningar....264
2 Resultatredovisning....................................................................267
2.1 Ledsagare .........................................................................267
2.1.1 Kostnadsbedömning ...............................................267
2.2 Medresenär.......................................................................269
2.2.1 Kostnadsbedömning ...............................................269
2.3 Barns rätt .........................................................................270
2.3.1 Kostnadsbedömning ...............................................270
2.4 Individuell anpassning.....................................................271
2.4.1 Kostnadsbedömning ...............................................271
2.5 Tillståndsgivning för antal resor.....................................273
Bilaga 6
255
2.5.1 Kostnadsbedömning............................................... 273
2.5.1.1 Jönköping ..................................................... 273 2.5.1.2 Göteborg....................................................... 275
2.6 Sammanfattning av den ekonomiska konsekvens- beräkningen .................................................................... 276
Bilagor
Bilaga 1 PM från näringsdepartementet......................................... 277
Bilaga 2 Bedömning av Vägverkets kostnader för sektorsarbete avseende Färdtjänsten ....................................................... 280
Bilaga 3 Exempel på utskicksbrev .................................................. 282
Bilaga 4 FärBed, modellbeskrivning............................................... 286
Bilaga 5 Indatamaterial med avseende på ledsagare och medresenär ......................................................................... 289
Bilaga 6 Urvals- och skattningsmetodik för färdtjänst- utredningen........................................................................ 290
Bilaga 7 Sammanställning av kommunernas kostnader med
avseende ledsagare, medresenär och barns rätt .............. 292
Bilaga 6 SOU 2003:87
256
Sammanfattning
Vägverket har av Färdtjänstutredningen, N 2002:15, blivit ombedda att genomföra en ekonomisk konsekvensberäkning med avseende på förändringsförslag i Lag (1997:736) om färdtjänst inom områdena ledsagare, barns rätt, medresenär, antal resor samt individuell anpassning. Arbetet har genomförts i samarbete med Svenska kommunförbundet och tagit utgångspunkt i tidigare gjorda utredningar. Syftet med den ekonomiska konsekvensberäkningen har varit att svara på följande frågor:
1. Medför förslagen ökade kostnader för kommuner och trafikhuvudmän?
2. På vilket sätt skulle förslagen leda till ökade kostnader?
3. Är det möjligt att uppskatta de ökade kostnaderna?
4. Kan förslag 1-4 samt 6 (se bilaga 1) medföra ökade administrativa kostnader för kommuner och trafikhuvudmän? Är det möjligt att uppskatta de ökade administrativa kostnaderna?
Vidare har Vägverket ombetts klargöra de eventuella ekonomiska konsekvenser av utredningens förslag att Vägverket skall ha ett uttalat sektorsansvar för färdtjänsten.
De resultat som kommit fram i arbetet är i huvuddrag följande:
1. Medför förslagen ökade kostnader för kommuner och trafikhuvudmän?
Ja, kostnaderna kommer att förändras men kostnadsförändringen är starkt beroende av hur Lag (1997:736) om färdtjänst idag tillämpas inom kommunen samt om kommunen samordnar sina resor via en beställningscentral eller ej.
2. På vilket sätt skulle förslagen leda till ökade kostnader?
Med avseende på ledsagare är det främst samåkningsgraden, förändring i antal resor och omdefiniering av medresenärer till ledsagare som påverkar kostnadsförändringen, givet det som står skrivet ovan. Med avseende på barns rätt relateras kostnadsförändringen främst till vilken tolkning som kommunen idag gör och då relaterat till föräldraansvaret. Med avseende på medresenär relateras kostnadsförändringen främst till samåkningsgraden samt om begreppet medresenär idag tillämpas inom kommunen. Med avseende på antal resor är resestrukturen inom kommunen den avgörande faktorn.
Bilaga 6
257
Med avseende på individuell anpassning är den avgörande faktorn hur behovet ser ut hos färdtjänstresenärerna inom en kommun.
3. Är det möjligt att uppskatta de ökade kostnaderna?
Det har bedömts som möjligt att göra en partiell analys av vad förändringsförslagen ekonomiskt kan innebära för landets kommuner.
Med avseende på ledsagare är kostnadsskattningen angiven till 104±38 miljoner kronor (samtliga skattningar i det följande är angivna med ett 95%-igt konfidensintervall). Dock har ingen skattning kunna göras över en förändring i antalet resor med avseende på förändringsförslaget. Med avseende på barns rätt är kostnadsskattningen angiven till 3±0,2 miljoner kr. Med avseende på medresenär är kostnadsskattningen angiven till 13±12 miljoner kronor. Med avseende på individuell anpassning har ingen kostnadsbedömning kunnat genomföras. Dock tillämpar kommunerna idag till stor del olika former av individuell anpassning i en flexibel form där en generell skrivning i lagen troligtvis inte kommer att innebära några stora kostnadsförändringar för kommunerna.
Ingen generell kvantitativ bedömning har kunnat genomföras för kostnadsförändringen inom kommunerna vid ett eventuellt borttagande eller införande av en begränsning i antalet resor. Resultatet från diskussionen med Jönköping indikerar dock att ingen nämnvärd ökning i resandet inträffade då en tidigare begränsning i antal resor togs bort. Dock kan detta förklaras med att kommunen redan tidigare tillät relativt många resor. Vad som dock kan konstateras är att olika åldersgrupper reser olika mycket och därmed kommer de att påverkas olika vid ett införande av en begränsning. Den stora skillnaden föreligger här mellan personer under 65 år som reser betydligt mer än personer över 65 år. Det innebär att personer under 65 år kommer att påverkas mest vid ett borttagande/införande av en begränsning i antalet resor. Vid diskussioner med Göteborg framkom att då antalet resor begränsades till 120 resor per år sjönk medelantalet resor i kommunen med ca 0,7 resor per person och månad vilket innebar en besparing för kommunen med ca 24 miljoner kr under ett år.
För de områden där en kostnadsbedömning kunnat genomföras antas förändringsförslagen leda till en kostnadsökning för kommunerna på 120±40 miljoner kronor.
Bilaga 6 SOU 2003:87
258
4. Kan förslag 1–4 samt 6 medföra ökade administrativa kostnader för kommuner och trafikhuvudmän? Är det möjligt att uppskatta de ökade administrativa kostnaderna?
Förändringar i administrativa kostnader med avseende på förändringsförslagen har inte kvantifierats. Inom de områden där de flesta kommuner i princip redan implementerat det som förändringen i lagstiftningen åsyftar (individuell anpassning, barns rätt och medresenär) bör inga ytterligare administrativa kostnader tillkomma. För de andra områdena, ledsagare samt antal resor, kan en förändring i de administrativa kostnaderna ske men ingen skattning har gjorts av dessa kostnader. Dock kan det tänkas att om ledsagare generellt beviljas kommer de administrativa kostnaderna att minska. Detta eftersom ett beviljande av ledsagare idag kräver en prövning, något som inte kommer att behövas vid en förändring. Med avseende på en förändring i tillståndsgivningen av antal resor kan endast en observation redovisas och då för Göteborg. Då en restriktion på 120 färdtjänstresor1 per år genomfördes inom kommunen innebar det minskade administrativa kostnader relaterat till att antalet resor minskade men samtidigt ökade administrationen i och med att kontrollen över antal genomförda resor ökade. Sammantaget skedde dock ingen förändring i de administrativa kostnaderna.
Kostnaden för sektorsansvar
Med avseende på kostnaden för ett uttalat sektorsansvar för Vägverket inom färdtjänsten har denna skattats till mellan 4 000 000 och 6 000 000 kr årligen.
1 Generellt gäller i Göteborg en begränsning på 120 resor per år men möjligheten finns att överskrida detta antal resor.
Bilaga 6
259
1 Inledning 1.1 Bakgrund
Mellan 1998 och 2001 genomförde Vägverket en utredning med grund i regeringsuppdraget K98/2302/4 m.fl. i syftet att göra en utvärdering av handikappolitiken inom transportområdet. Ett syfte med utredningen var att utvärdera Lag (1997:736) om färdtjänst (hädanefter kallad för lagen) där resultatet från utvärderingen redovisades i rapporterna Utvärdering av ny lagstiftning för färdtjänst och riksfärdtjänst: ett producentperspektiv, Vägverkets Publ. nr 2000:103,
Utvärdering av ny lagstiftning för färdtjänst och riksfärdtjänst: ett resenärsperspektiv, Vägverkets Publ. nr 2001:43, Färdtjänst enligt lagen om färdtjänst i jämförelse med socialtjänstlagens tidigare bestämmelser, Publ. nr 2001:86.
Med utgångspunkt i de ovanstående rapporterna presenterades 2001 Preliminär slutrapport över färdtjänstens tillstånd och utveckling samt behov av tillsynsmyndighet, Vägverkets Publ. 2001:95 samt
Utvärdering av handikappolitiken inom transportområdet, Vägverkets Publ. nr 2001:125. I den preliminära slutrapporten föreslogs ett antal förändringar av den nuvarande lagstiftningen.
I sitt remissvar till Vägverket stödde Svenska kommunförbundet förslagen till förändringar i lagen med avseende på rätt till ledsagare, att större hänsyn ska tas till individuella behov samt att en klausul liknande den i socialtjänstlagstiftningen angående barns rättigheter ska föras in. Dock saknade kommunförbundet en ekonomisk konsekvensberäkning av vad de föreslagna förändringarna skulle innebära för kommunerna. I en tidigare rapport har Vägverket gjort en översiktlig bedömning över vilka kostnaderna kan tänkas bli för kommunerna. Dock baserades denna rapporten på grova antaganden och resultatet från undersökningen kan endast antas vara indikativ. Syftet med följande rapport är att på uppdrag från Färdtjänstutredningen, N 2002:15, göra en fördjupad ekonomisk konsekvensberäkning där data från kommuner och på en mer dissaggregerad nivå används för att genomföra den ekonomiska konsekvensberäkningen av de föreslagna lagförändringarna.
Bilaga 6 SOU 2003:87
260
1.2 Frågeställningar, metodik och undersökningens begränsningar
De frågeställningar som behandlas i denna rapport relateras till de frågeställningar som redovisas i PM:et från Färdtjänstutredningen daterat 2002-09-27 (se bilaga 1). I PM:et efterfrågas en bedömning av vad de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna blir med avseende på förändringar i lagen inom följande områden:
Ledsagare
Om den som söker tillstånd eller riksfärdtjänst önskar ledsagare vid resan, skall tillståndet gälla även ledsagaren. En ledsagare bör resa kostnadsfritt.
Barns rätt
Ett barn med funktionshinder skall på samma vis som en vuxen med funktionshinder ha rätt till färdtjänst.
Medresenär
Begreppet medresenär definieras i lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst. Genom förslaget blir det klart att en medresenär kan beviljas tillstånd till färdtjänst eller riksfärdtjänst.
Antal resor
Alternativ 1. Kommunerna skall inte längre få förena tillstånd till
färdtjänst med föreskrifter om hur många resor tillståndet omfattar.
Alternativ 2. Kommunerna får förena tillstånd till färdtjänst med
föreskrifter om hur många resor tillståndet omfattar
Individuell anpassning
Det föreskrivs i lagen om färdtjänst, att det i tillstånd som förenas med villkor kan ges utrymme för en individualisering av funktionshindrades behov av olika anpassning av färdtjänsten, exempelvis behov av särskild förare eller särskilt fordon allergisanerat fordon, bärhjälp, m.m.
Relaterat till dessa föreslagna förändringar ställs följande frågor vilket är de frågor som den följande rapporten avser att undersöka:
Bilaga 6
261
1. Medför förslagen ökade kostnader för kommuner och trafikhuvudmän?
2. På vilket sätt skulle förslagen leda till ökade kostnader?
3. Är det möjligt att uppskatta de ökade kostnaderna?
4. Kan förslag 1–4 samt 6 (se bilaga 1 där förslagen redovisas2) medföra ökade administrativa kostnader för kommuner och trafikhuvudmän? Är det möjligt att uppskatta de ökade administrativa kostnaderna?
1.2.1 Ökade kostnader för trafikhuvudmän
Relaterat till den första frågan kan det generellt sägas att de föreslagna förändringarna kommer att innebära en ökad kostnad för kommunerna. Dock kommer kostnadsförändringen att påverka kommunerna olika beroende på hur Lag (1997:736) om färdtjänst tillämpas. Då Lag (1997:736) om färdtjänst är en ramlagstiftning kan i praktiken varje kommun ses som unik med avseende på hur lagen i praktiken tillämpas. I det ena extremfallet är de förslag som föreslås i förändringen redan implementerade inom en kommun vilket gör att kommunen inte kommer att mötas av någon kostnadsökning vid en förändring lagen. I det andra fallet, om en kommun har en strikt tillämpning av lagen kan förslagen innebära en betydande kostnadsökning för kommunen.
1.2.2 Kostnadsförändringar, ja, men hur?
1.2.2.1 Ledsagare och medresenär
Relaterat till den andra frågan kan kostnadsförändringen med avseende på ledsagare och medresenär främst relateras till graden av samåkning inom en kommun samt hur många personer som tillåts samåka i ett fordon. Som exempel, antag att en kommun tillåter att tre personer samåker under en resa. Antag även att förslaget relaterat till ledsagare implementeras. Resultatet av förändringen antas även resultera i att samtliga personer som ansöker om ledsagare beviljas ledsagare. Antag nu att alla personer som beviljats
2 Under utredningen har direktiven förändrats där frågan om begränsning i resande utanför den egna kommunen (förslag 5 i PM:et daterat 2002-09-27, redovisat i bilaga 1) inte längre är aktuell. Därmed är det endast förslag 1-4 samt förslag 6 i PM:et som är aktuella att undersöka.
Bilaga 6 SOU 2003:87
262
ledsagare även nyttjar ledsagare vid en resa. Resultatet blir att alla möjligheter till samordning försvinner och dubbelt så många resor genereras.
Om däremot fyra personer tillåts under en resa, där förutsättningarna för övrigt är som ovan, kommer förändringen leda till att samordning av resor där tre eller fler personer reser omöjliggörs och därmed kommer antalet ytterligare genererade resor vara lika med antalet resor där tre eller fler personer tidigare samordnades. Graden av samåkning i en kommun kan sedan realteras till om kommunen har tillgång till en beställningscentral eller ej. För de kommuner som inte har en beställningscentral kan samåkningsgraden förväntas vara låg vilket resulterar i att förändringsförslagen med avseende på ledsagare och medresenär inte kan förväntas bidra till några större kostnadsökningar. Däremot, för kommuner med beställningscentraler och en hög samåkningsgrad kan kostnaderna förväntas bli höga då tidigare samordningsmöjligheter försvinner och nya resor genereras. Ytterligare en aspekt relaterad till ledsagare och medresenär är att det kan finnas ett uppdämt behov av resande bland personer som tidigare inte beviljats ledsagare. Vid en förändring i lagstiftningen med avseende på ledsagare och medresenär finns en sannolikhet att det uppdämda resbehovet realiseras och därmed genereras nya resor. Förändringsförslaget med avseende på medresenärer kommer dock regleras av vilken avgift kommunen tar ut av medresenären eller det regelsystem som bildas kring förändringsförslaget.
En sista aspekt på lagförslagen relaterade till ledsagare och medresenär är den koppling som idag finns mellan begreppen. Inom vissa kommuner beviljas ledsagare om behov finns under själva resan men om behov finns av hjälp vid målpunkten hänvisar kommunen till medresenär. Den föreslagna förändringen i lagstiftningen kommer i detta fall definiera en medresenär som ledsagare och därmed faller den intäkt bort för kommunen vilket medresenären betalat för resan. Vissa kommuner tillämpar även speciella regler där, om så behövs, chauffören är skyldig att hjälpa färdtjänstresenären med enklare uppgifter fem minuter före och fem minuter efter resans början/slut. Denna hjälp ses som ett substitut till ledsagare där ledsagare inte beviljas om det anses att färdtjänstresenären inte har behov av mer hjälp. Vid en förändring av lagstiftningen kan det tänkas att ovanstående tolkning sätts ur spel vilket leder till att fler färdtjänstresenärer beviljas ledsagare och
Bilaga 6
263
därmed minskar möjligheterna till samåkning. Däremot kommer kapaciteten inom färdtjänsten att ökas vilket kan innebära en intäkt för kommunen.
1.2.2.2 Barns rätt
Med avseende på barns rätt kan den antas att lagförändringsförslaget leder till att antalet individer som blir berättigade till färdtjänst ökar. Kostnaden relateras då till hur många personer som ytterligare tillkommer som färdtjänstresenärer samt hur många resor dessa personer förväntas göra under en tidsperiod.
1.2.2.3 Individuell anpassning
Med individuell anpassning kan det antas att förändringen leder till att fler särlösningar implementeras. I extremfallet kan individuell anpassning innebära att varje enskild färdtjänstresenär får sin egen specifika resa definierad. Exempel på individuella anpassningar är fysisk bärhjälp för en person, allergisanerade bilar, speciella bilar med avseende på ryggbesvär, krav på att en viss biltyp eller en viss chaufför ska vara tillgänglig e.t.c. Om individuell anpassning avser bärhjälp kommer krav ställas på att tekniska hjälpmedel ska stå till hands för chauffören samt att fordonet kommer att kunna nyttjas för resor under en tid vilket kan leda till att fler färdtjänstfordon måste kontrakteras inom kommunen. Med avseende på allergier måste en garanti lämnas att den personen som tidigare åkt fordonet inte har vissa typer av husdjur eller använder parfym t.ex. Speciella bilar för ryggbesvär måste kontrakteras eller köpas in av kommunen och om det endast är en färdtjänstberättigad som kräver detta kommer kapacitetsutnyttjandet av fordonet att vara lågt. Krav på en viss biltyp (märke el.dy.) kan försvåra samordningen av andra resor medan krav på en viss chaufför under dygnets alla timmar kan innebära dyra löneavtal för kommunen. Då det inte är entydigt definierat vad en individuell anpassning innebär är det dock svårt att avgöra vilka konsekvenserna kan bli med avseende på individuell anpassning.
Bilaga 6 SOU 2003:87
264
1.2.2.4 Fri eller restriktiv tillståndsgivning med avseende på antal resor
Principen för att fördela begränsade resurser sker antingen med avseende på priset eller regelsystemet. Beroende på vilken princip som tillämpas kommer systemen att utformas olika. I princip kan det totala antalet genererade resor regleras antingen via prismekanismen eller via regelsystemet så det totala antalet genererade resor blir det samma oavsett vilken av principerna som tillämpas.
Hur de båda förslagen kommer att slå är svårt att besvara men en trolig utveckling är att om tillståndsgivningen är fri och antalet resor ökar markant kommer kunden till större del få bära kostnaderna för färdtjänsten, givet att ingen budgetförstärkning sker. Resultatet kan bli att kommunen kommer att kunna hålla antalet resor konstant via prisförändringen och att en omfördelning av resande sker mellan olika grupper av färdtjänstresenärer.
I det andra fallet kommer främst de som genomför många resor att påverkas men troligtvis kommer begränsningen, beroende på hur många resor som tillåts inom kommunen, att innebära en besparing.
1.3 Val av metodik och undersökningens begränsningar
Metoden för att konsekvensbedöma de ekonomiska effekterna av en förändring i lagstiftningen har varit att gå ut till ett visst antal kommuner med frågor relaterade till centrala variabler vilka har en inverkan på vart och ett av förändringsförslagen För att undersöka vilka faktorer som kan påverkas av en förändring i lagen samt undersöka vilken typ av information relevant för förändringsförslagen som är tillgänglig hos kommunerna gjordes en förstudie där fyra kommuner besöktes (Älvdalen, Malung, Västerås och Södertälje). Syftet med förstudien var att undersöka vilken typ av metodik som kan tänkas vara mest relevant i för kostnadsberäkningen och då med utgångspunkt i den information som finns tillgänglig hos kommunerna. Resultatet från förstudien visar att kommunerna kan uppbringa detaljerad information relevant för att på ett detaljerat sätt konsekvensberäkna effekterna med avseende på föreslagna förändringarna i lagen men att informationen inte är strukturerad på ett sådant sätt att ett direkt uttag av densamma är möjlig inom tidsramen för uppdraget.
Bilaga 6
265
Som ett alternativ till att uppbringa och bearbeta stora datamängder valdes istället en förenklad metodik där ett slumpmässigt urval av ett visst antal kommuner gjorts där vi sedan, med utgångspunkt i det som skrivits under 1.2 valt att ta en inledande kontakt med kommunerna via telefon för att därefter sända över ett kombinerad informationsmaterial och frågeenkät där vi ett kommunerna själva göra en bedömning av vad kostnaderna med avseende på de föreslagna förändringarna är. Efter utskicket har sedan en tid bokats med kommunen för en djupintervju per telefon där utgångspunkten för intervjun är det tillsända materialet.
I det slumpmässiga urvalet har kommunerna delats in i tre grupper med avseende kommunens totala kostnader för färdtjänsten. Den första gruppen utgörs av de 10 kommuner i landet med den högsta totalkostnaden för färdtjänsten. Undantaget här är de kommuner som ingår i Stockholms län där kommunerna i länet setts som en kommun. Den andra gruppen utgörs av de 40 nästkommande kommuner med avseende på total kostnader för färdtjänsten och den tredje gruppen utgörs av de nästkommande 213 kommuner med avseende på total kostnad. I dessa tre grupper ingick automatiskt alla kommuner i den första stratifieringen. I strata två drogs 10 kommuner och ur strata tre drogs 20 kommuner. Total ingår då 40 kommuner i undersökningen.
Med utgångspunkt i de frågor som ställts i frågeformuläret har sedan kommunerna ombetts skatta de förväntade kostnaderna vid en eventuell förändring i lag om färdtjänst med avseende på ledsagare, medresenär, barns rätt, och individuell anpassning. Relaterat till den två sista förändringarna har kommunerna generellt kunnat avgivit ett svar men med avseende på kostnadskattningen för de två förstnämnda förändringarna har ca hälften av de tillfrågade kommunerna kunnat svara på hur kostnaderna kan tänkas att förändras. I de fall då kommunerna inte kunnat ange hur stor den förväntade kostnadsförändringen är har vi valt att via en modell, med utgångspunkt i tillgänglig statistik, skatta hur den förväntade kostnadsförändringen blir för kommunen (se bilaga 3 för en beskrivning av modellen, döpt till FärBed).
Med den valda metodiken är begränsningen i undersökningen följande. Med avseende på en förändring i lagen relaterat till ledsagare kan det inte avgöras om en person som beviljas ledsagare reser mer eller ej. Antagandet har då varit att, då detta antagande behövts, en person som inte tidigare haft ledsagare men beviljas kommer att resa i samma utsträckning som förut. Ett motiv för
Bilaga 6 SOU 2003:87
266
antagandet är att då en kommun intervjuades var förutsättningen för kommunen att de tidigare implementerat begränsningar i antalet tillåtna resor under ett år men då denna begränsningen togs bort kunde man se att i genomsnitt gjordes en mer resa per person och år. Det har bedömts att rätt till ledsagare har en mindre inverkan på resandet än detta. Därmed bör antalet resor endast öka marginellt. Det är även svårt att skatta hur många resor som tidigare gjorts med medresenär och som efter en förändring istället görs med ledsagare och därmed skatta hur stort intäktsbortfallet kan tänkas att vara för kommunen. Dock visar undersökningen att relativt få resor görs med medresenär och därmed bör intäktsbortfallet för kommunen endast vara marginellt.
Bilaga 6
267
2 Resultatredovisning 2.1 Ledsagare
Utgångspunkten för att bedöma kostnadsförändringen med avseende på förändringen i lagen relaterat till ledsagare har varit att kommunerna själva får skatta kostnadsförändringen. I enkäten redovisades vad förändringen avser där den informationen som gavs om förändringsförslaget var
Tolkning av vad förändring i Lag ( 1997:736 ) om färdtjänst avser med avseende på ledsagare
Förändringen i lagstiftningen med avseende på ledsagare syftar till att ledsagare skall beviljas med utgångspunkt i ett hela resan-perspektiv. Detta innebär att om en person är berättigad till färdtjänst skall ledsagare beviljas om personen anser sig vara i behov av ledsagaren under någon del av resan. Detta skiljer sig mot hur lagstiftningen idag tillämpas då ledsagare endast beviljas om den färdtjänstberättigade har behov av ledsagare under själva resan.
2.1.1 Kostnadsbedömning
Kostnadsförändringen relaterad till förändringsförslaget om ledsagare har gjorts med utgångspunkt i dels kommunernas egen kostnadsskattning och i de fall då kommunen inte kvantifierat kostnadsförändringen med FärBed. Då FärBed använts har uppgifter om samåkningsgrad, antal resor med ledsagare, antal resor med medresenär, antal enkelresor, antal färdtjänstberättigade, tidsfönstret inom vilket färdtjänstresenären måste vara beredd att åka, antal tidsperioder under dygnet, den genomsnittliga kostnaden per färdtjänstresa för kommunen samt antal tillåtna personer i en taxibil använts som indatamaterial.
Då indata i FärBed inte funnits tillgänglig från kommunen har proxydata använts. Med avseende på samåkningsgraden har medelvärdet över samåkningsgraden för de kommuner som har beställningscentral använts. De observationer där samåkningsgraden understiger 60 % tagits bort ur materialet.
Med avseende på medresenär har kommunerna differentierats med avseende på om kommunen tillåter ledsagare i ett hela resan perspektiv eller ej. En observation som gjorts i materialet är att kommuner som beviljar ledsagare med utgångspunkt i behovet under själva resan tenderar att ha fler resor med ledsagare än kommuner som beviljar ledsagare i hela resan-perspektivet.
Bilaga 6 SOU 2003:87
268
Proxyvariabeln för antalet resor med ledsagare har beräknats på samma sätt som ovan. Givet detta material har sedan medelvärdet för variablerna beräknats tillsammans med dess standardavvikelser (värdena samt antal observationer som ligger till grund för dessa värden redovisas i bilaga 5). Då värden saknats över vilken tidsperiod en färdtjänstresenär måste resa inom har antagandet gjorts att perioden sträcker sig över 60 minuter samt, om information saknas över hur många personer som får resa i en taxibil, har detta värde antagits till tre.
Beräkningen har sedan genomförts för tre fall, ett gynnsamt utfall (låg kostnad), ett genomsnittligt utfall (medelkostnad) och ett ogynnsamt utfall (hög kostnad). Då det antas att det endast är kommuner med beställningscentral och/eller kommuner där ledsagare ges om behov finns under själva resan som berörs av förändringen är det mest ogynnsamma utfallet för kommunerna att ha en låg andel resor med ledsagare och medresenärer i utgångsläget samt en hög andel resor med ledsagare och medresenärer efter förändringen. I genomsnittsfallet har medelvärdet för respektive skattad proxyvariabel använts medan de variabler som används i det mest gynnsamma fallet har en hög andel av resor med ledsagare och medresenärer i utgångsläget och en låg andel av resorna med ledsagare och medresenär i efter förändringen. Totalt har denna beräkningen genomförts för 15 av de 36 inkluderade kommunerna.
Nedan i tabell 2.1 redovisas de skattade kostnadsförändringarna samt variansen för de olika utfallen för samtliga kommuner i landet.
Tabell 2.1 Skattad kostnadsförändring med avseende på led-
sagare (kr)
Skattning Std.av.
Ogynnsamt
96 000 000 19 000 000
Medel
76 000 000 19 000 000
Gynnsamt
59 000 000 20 000 000
Ytterligare en kostnad som kan uppstå till följd av en förändring med avseende på ledsagare är att kommunen går miste om ett intäktsbortfall då medresenärer omdefinieras som ledsagare. Skattningen för denna kostnadsförändring har enbart gjorts för medelalternativet ovan. Då observationer saknats över antalet resor med medresenär i utgångsläget har det antagits att totat 8,54 % av
Bilaga 6
269
alla resor sker med medresenär. I situationen efter antas att denna andel sjunkit till 3,5 %. Differensen ger sedan det antal resor där kommunen går miste om en intäkt.
Avgiften medresenären betalar står i de flesta kommuner i proportion till den egenavgift som färdtjänstresenären betalar. Då det varit svårt att skatta hur stor denna avgift är, då den ofta relateras till reslängd och kollektivtrafiktaxor, har ett värde på 45 kr antagits med grund i de svar som givits från kommunerna. Tabell 2.2 redovisar det skattade intäktsbortfallet för samtliga landets kommuner.
Tabell 2.2 Skattat intäktsbortfall med avseende på intäkter från
medresenärer (kr)
Skattning Std.av.
Kostnadsförändring
28 000 000 1 000 000
2.2 Medresenär
Utgångspunkten för att bedöma kostnadsförändringen med avseende på förändringen i lagen relaterat till medresenär har varit att kommunerna själva får skatta kostnadsförändringen. I enkäten redovisades vad förändringen avser där den informationen som gavs om förändringsförslaget var
Tolkning av vad förändring i Lag ( 1997:736 ) om färdtjänst avser med avseende på medresenär
Om det är skäligt att den som söker eller har tillstånd till färdtjänst skall ha sällskap av en eller flera medresenärer, skall tillståndet gälla även för denna eller dessa. Kommunen själv bestämmer vilken taxa som skall påföras medresenären.
2.2.1 Kostnadsbedömning
Då kommunerna i de flesta fall redan implementerat begreppet medresenär bör inte förändringsförslaget innebära någon större total kostnadsförändring. Av de tillfrågade kommunerna var det fem som angav en förväntad kostnadsökning medan åtta kommuner bedömde att ökningen är marginell eller att den inte gick att kvantifiera. Övriga kommuner angav att förändringsförslaget inte skulle innebära någon kostnadsförändring.
Bilaga 6 SOU 2003:87
270
För att göra kostnadsberäkningen för de kommuner som inte kvantifierat kostnadsförändringen har det antagits att om kommunen redan tillämpar begreppet medresenär kommer kommunen inte att möta någon kostnadsförändring. Totalt har detta antagande gjorts för tre av de åtta kommunerna som inte kvantifierat kostnadsförändringen. För de övriga kommuner i gruppen antas en marginell kostandsökning på två procent med grund i de svar som övriga kommuner givit. Resultatet från sammanställningen för landets samtliga kommuner ges nedan i tabell 2.3
Tabell 2.3 Skattad kostnadsförändring med avseende på med-
resenär (kr)
Skattning Std.av.
Kostnadsförändring
13 000 000 6 000 000
2.3 Barns rätt
Utgångspunkten för att bedöma kostnadsförändringen med avseende på förändringen i lagen relaterat till barns rätt har varit att kommunerna själva fått skatta kostnadsförändringen. I enkäten redovisades vad förändringen avser där den informationen som gavs om förändringsförslaget var
Tolkning av vad förändring i Lag ( 1997:736 ) om färdtjänst avser med avseende på barns rätt
Vid bedömningen av huruvida ett mindre barn skall ges tillstånd till färdtjänst bör vårdnadshavarens ansvar för barnet beaktas. Ett sådant synsätt skall inte användas på barn som inte kan betraktas som små. I det sistnämnda fallet skall barn med funktionshinder ha samma rätt till färdtjänst som en vuxen.
2.3.1 Kostnadsbedömning
Vad som kan konstateras från de svar som avgivits från kommunerna är att det som lagstiftningen åsyftar till stor del redan är implementerat. Vad som skiljer kommunerna åt i deras svar är vid vilken ålder som de anser att föräldraansvaret får en mindre vikt vid bedömningen om färdtjänstillstånd. En stor majoritet av kommunerna har svarar att för personer i åldrarna från 6 till 12 år beviljas färdtjänsttillstånd generellt utan att hänsyn tas till föräldraansvaret.
Bilaga 6
271
Därmed skulle förändringsförslaget inte innebära någon kostnadsförändring för dessa kommuner om förändringsförslaget inte åsyftar någon speciell ålder.
Den totala kostnaden för landets kommuner relaterat till förändringsförslag redovisas nedan i tabell 2.4.
Tabell 2.4 Skattad kostnadsförändring med avseende på barns
rätt (kr)
Skattning Std.av.
Kostnadsförändring
3 000 000 100 000
2.4 Individuell anpassning
Utgångspunkten för att bedöma kostnadsförändringen med avseende på förändringen i lagen relaterat till medresenär har varit att kommunerna själva får skatta kostnadsförändringen. I enkäten redovisades vad förändringen avser där den informationen som gavs om förändringsförslaget var
d) Tolkning av vad förändring i Lag ( 1997:736 ) om färdtjänst avser med avseende på individuell anpassning
Det skall föreskrivas i lagen om färdtjänst, att det i tillstånd som förenas med villkor kan ges utrymme för en individualisering av funktionshindrades behov av olika anpassning av färdtjänsten, exempelvis behov av särskild förare eller särskilt fordon, allergisanerat fordon, bärhjälp m.m.
2.4.1 Kostnadsbedömning
Generellt kan sägas att ingen kostnadsbedömning varit möjlig inom detta förändringsförslaget. Alternativet till att kvantifiera förändringsförslaget har varit att tillfråga kommunerna om vilka möjligheterna idag är för individuell anpassning. Om lagstiftarna avser något annat än vad som redovisas nedan kan en kostnadsförändring tänkas men innan en utvärdering om kostnadsförändringar kan göras måste mer information ges om vad förändringen avser.
Nedan i tabell 2.5 redovisas den form av individuell anpassning som idag tillämpas i de tillfrågade kommunerna.
Bilaga 6 SOU 2003:87
272
Tabell 2.5 Vanligast förekommande former av individuell
anpassning
Form av individuell anpassning Antal kommuner
Ensamåkning 30 Bårtransport 22 Allergisanerade bilar 22 Bärhjälp 18 Framsätesåkning 14 Tillgång till speciell chaufför 12 Förarassistans 11 Specialfordon 11
Andra former av individuell anpassning som angivits är tillgång till barnkudde och barnstol (tre kommuner), ledarhund, anpassad transport för personer med ryggbesvär, tillgång till syrgas under transporten och särskild plats i bilen (två kommuner).
Att inte fler kommuner angivit att en viss form av individuell anpassning förekommer i kommunen kan relateras till att behovet av individuell anpassning är något unikt och speciellt i mindre kommuner är det sannolikt att det idag inte finns någon person med just det behovet av individuell anpassning. Därmed är det inte sagt att kommuner som inte angivit någon viss form av individuell anpassning inte har denna möjlighet om det skulle bli aktuellt.
Vad som kan konstateras är att kommunerna idag redan har en flexibilitet till individuell anpassning och en kostnadsförändring är betingad av vad lagen avser med individuell anpassning. Vid en generell skrivning av lagen är dock slutsatsen att kommunerna redan idag har implementerat det som förändringsförslaget åsyftar och därmed kommer det inte att innebära någon kostnadsförändring för kommunen.
Bilaga 6
273
2.5 Tillståndsgivning för antal resor
2.5.1 Kostnadsbedömning
2.5.1.1 Jönköping
Från och med 2002 övergick ansvaret för samordningen av resorna inom Jönköpings län från de enskilda kommunerna till länstrafiken. I och med förändringen förändrades även restriktionerna med avseende på antal resor inom färdtjänsten. Tidigare fanns en begränsning inskriven över antalet resor en person fick gör under ett år men togs bort då ansvaret för färdtjänsten gick över till länstrafiken. Under perioden från den 1/1 2002 till den 31/6 2002 kunde man se en ökning i antal resor med ca 3 % men samtidig ökade antalet tillstånd till färdtjänst med 3 % vilket gör det svårt att säga om förändringen i antalet resor beror på att begränsningen tagits bort eller att antalet tillstånd ökat. Dock tyder resultatet på att, för Jönköpings del, ett borttagande av en begränsning i antal resor inte påverkade antalet genomförda resor i någon nämnvärd omfattning. Resultatet kan förklaras med att den begränsning som kommunen tidigare hade i antalet resor var relativt högt satt så den svarade upp mot den reseefterfrågan som den övervägande andelen av färdtjänstresenärerna hade.
Dock kan införandet av en begränsning slå olika mot olika kategorier av åldersgrupper. I materialet från Jönköping ses att resestrukturen skiljer sig avsevärt mellan olika åldersgrupper. Om kostnaderna i Jönköpings län differentieras med avseende på åldersgrupperna yngre än 65 år och äldre än 65 år ges att för Jönköping står personer i åldersgruppen under 65 år för ca 45 % av kostnaderna medan denna åldersgrupp utgör ca 15 % av det totala antalet färdtjänstberättigade. Nedan i tabell 1 redovisas hur antalet resor fördelas i snitt mellan de olika åldersgrupperna. I materialet har resorna även differentierats med avseende på arbetsresor och övriga resor då arbetsresor inte berörs av förändringsförslagen och därmed bör lyftas ur.
Bilaga 6 SOU 2003:87
274
Tabell 2.6 Approximativ fördelning av antal resor per ålders-
grupp och resekategori under juni månad 2002, Jönköping
<65 år >65 år Totalt Arbetsresor
Övriga resor
Arbets- resor
Övriga resor
Resor
1833 7880 408 9631 19752
Personer (totalt)
3
971
4554 5525
Genomsnitt
1,9 8,1 0,09 2,1 3,6
Ur tabellen ses att i genomsnitt görs 1,9 arbetsresor per månad av personer under 65 år medan övriga resor görs igenomsnitt 8,1 gång per månad för samma grupp. För personer i åldersgruppen över 65 år är motsvarande siffror 0,09 respektive 2,1 resor per månad. Om det antas att denna månad är representativ (detta kan ifrågasättas då juni är en sommarmånad där arbetsresor bör vara lägre än genomsnittet under året samt att övriga resor bör vara högre än genomsnittet under året) ges att i genomsnitt företar personer i åldersgruppen under 65 år ca 100 resor per år medan personer i åldersgruppen över 65 år i genomsnitt företar ca 25 resor per år. Det genomsnittliga antalet resor för samtliga personer inom kommunen är ca 43 resor per person och år.
Resultatet från Jönköping indikerar att om en begränsning i antal resor införs kommer olika grupper av resande att påverkas i olika grad. Främst kommer begränsningen beröra kategorin övriga resor (alla resor utom arbetsresor) för personer i åldersgruppen under 65 år. Vilken inverkan begränsningen får är då direkt relaterad till hur många resor per period som begränsningen avser. I fallet ovan och om det kan antas att resorna är normalfördelade kring ett medelvärde bör en begränsning till 2 enkelresor (arbetsresor undantaget) per vecka beröra en stor andel av färdtjänstresenärerna i gruppen under 65 år medan en begränsning på 4 enkelresor (arbetsresor undantaget) per vecka endast bör ha en marginell inverkan. För gruppen färdtjänstresenärer över 65 år bör förändringen endast ha en marginell inverkan. Resultatet från Jönköping indikerar även att om en redan implementerad begränsning i antal resor per period tas bort kommer effekten på antal nygenererande resor starkt vara betingad av antalet personer berättigade till
3 Antalet färdtjänstberättigade är med avseende på antal personer den 31/12-2001
Bilaga 6
275
färdtjänst inom kommunen i åldersgruppen 65 år eller yngre. I materialet från Jönköping antyds att begränsningen i antal resor under en period som kommunen hade var på en sådan nivå att de flesta resor som efterfrågades kunde genomföras inom den rådande begränsningen. Därmed berördes endast en marginell andel av de färdtjänstberättigade.
2.5.1.2 Göteborg
Den 1/7-02 höjdes egenavgiften inom Göteborg med 5 kr från 25 till 30 kr. Den 1/11-02 infördes ett system med flextrafik där en färdtjänstresenär kunde ringa in och boka plats på en reguljär rutt. Detta system var till en början frivilligt men kom senare att bli obligatorisk. Efter förändringarna i skedde en minskning i antal genomförda resor med mellan 5–7 %. Den 1/4-03 genomfördes även en förändring i antal resor inom Göteborg där begränsningen sattes till 120 resor per år. Nedan i tabell 2.7 redovisas antalet resor i perioden närmast före förändringen av begräsningen i antal resor och perioden efter. Materialet har strukturerats så att det genomsnittliga antalet resor tre månader före förändringen jämförs mot perioden tre månader efter förändringen.
Tabell 2.7 Antal resor inom Göteborgs färdtjänst , jan.-mars 2003
och apr.-jun. 2003
Jan-mars 2003 Apr-jun 2003
Arbets- resor
Övriga resor
Arbetsresor
Övriga resor
Resor
28 548 74 438 28 455 58 624
Personer (totalt)
22 843 22 843
Genomsnitt (totalt)
1,2 3,3 1,2 2,6
Som ges ur tabellen ovan har inte antalet arbetsresor påverkats i någon nämnvärd omfattning medan medelantalet resor i kategorin övriga resor sjunkit med ca –0,7 resor per månad och person eller med ca 8 resor per år, från ca 54 resor per person och år till ca 45.
Bilaga 6 SOU 2003:87
276
Resultatet från Göteborg tyder på att begränsningen reducerat antal resor substantiellt inom kommunen. Vid en jämförelse med Jönköping kan det konstateras att i genomsnitt företog en person ca 11 fler färdtjänstresor per person i Göteborg före förändringen men att det genomsnittliga antalet resor efter förändringen närmade sig det genomsnittliga antalet resor per person i Jönköping.
2.6 Sammanfattning av den ekonomiska konsekvensberäkningen
Sammantaget kan det sägas att en partiell konsekvensberäkning kan genomföras för vad de föreslagna förändringarna i Lag (1997:736) om färdtjänst kan innebära för kommunerna. Partiell så till vida att ingen bedömning kan göras med avseende på hur antalet resor kommer att öka samt att ingen kostnadsbedömning har genomförts över vad en förändring i tillståndsgivningen i antal resor kan innebära för landets kommuner. Vad som inte heller har berörts i rapporten är hur de administrativa kostnaderna kommer att förändras. Därmed ges ingen heltäckande bild av vad förändringsförslagen kommer att innebära ekonomiskt för landets kommuner. Inom de områden där en konsekvensberäkning varit möjlig bedöms den totala kostnaden för landets kommuner till 120±40 miljoner kronor.
Bilaga 6
277
Bilaga 1 PM från näringsdepartementet
Färdtjänstutredningen
(N 2002:15)
Sekretariatet Mikael Ohlsson Tel: 040 – 661 67 34, 070 – 695 16 86 Fax: 040 – 611 85 39 E-post: mikael.ohlsson@industry.ministry.se Adress: Regeringskansliets utredningsavdelning, Gråbrödersgatan 2, 211 21 Malmö
Ekonomisk konsekvensberäkning
Färdtjänstutredningen överväger för närvarande vissa förslag som rör färdtjänsten och riksfärdtjänsten och är i behov av en ekonomisk konsekvensberäkning avseende dessa förslag, vilka redovisas nedan. Det bör anmärkas att frågorna nedan endast är räkneexempel. Utredningen har ännu inte tagit slutlig ställning till förslagen.
Förslag
1. Förslag: Om den som söker tillstånd till färdtjänst eller riksfärdtjänst önskar ledsagare vid resan, skall tillståndet gälla även ledsagaren. En ledsagare bör resa avgiftsfritt.
PM
2002-09-27
Bilaga 6 SOU 2003:87
278
2. Förslag: Ett barn med funktionshinder skall på samma vis som en vuxen med funktionshinder ha rätt till färdtjänst.
3. Förslag: Begreppet medresenär definieras i lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen(1997:735) om riksfärdtjänst. Genom förslaget blir det klart att en medresenär kan beviljas tillstånd till färdtjänst eller riksfärdtjänst.
4. Förslag: Alternativ 1: Kommunerna skall inte längre få förena tillstånd till färdtjänst med föreskrifter om hur många resor tillståndet omfattar. Alternativ 2: Kommunerna får i föreskrifter om antal resor begränsa antalet resor till lägst två tur- och returresor per vecka. Alternativ 3: Kommunerna får i föreskrifter om antal resor begränsa antalet resor till lägst fem tur och retur resor per vecka.
5. Förslag: Kommunerna får inte genom föreskrifter begränsa rätten att resa till angränsande kommuner.
6. Förslag: Det skall föreskrivas i lagen om färdtjänst, att det i tillstånd som förenas med villkor kan ges utrymme för en individualisering av funktionshindrades behov av olika anpassning av färdtjänsten, exempelvis behov av särskild förare eller särskilt fordon, allergisanerat fordon, bärhjälp m.m.
Frågor
a. Medför förslagen ökade kostnader för kommuner och trafikhuvudmän? b. På vilket sätt skulle förslagen kunna leda till ökade kostnader? c. Är det möjligt att uppskatta de ökade kostnaderna? Kan förslagen 1–6 medföra ökade administrativa kostnader för kommuner och trafikhuvudmän? Är det möjligt att uppskatta de ökade administrativa kostnaderna?
7. Förslag: Det skall inrättas en tillsynsmyndighet över färdtjänsten och riksfärdtjänsten. Vägverket bör vara tillsynsmyndighet. Vägverket skall därvid följa kommunernas och trafikhuvudmännens tillämpning av lagen om färdtjänst och lagen (1997:735)
Bilaga 6
279
om riksfärdtjänst, ta emot synpunkter samt informera till allmänheten i frågor som rör färdtjänsten och riksfärdtjänsten m.m.
Nedanstående fråga är endast ställd till Vägverket.
a. Vad skulle det kosta att inrätta en tillsynsmyndighet? (antal årsarbetskrafter, lokaler m.m.)
Bilaga 6 SOU 2003:87
280
Bilaga 2 Bedömning av Vägverkets kostnader för sektorsarbete avseende Färdtjänsten
Följande bedömning görs utifrån de redovisningar som framgår av Vägverkets slutrapport av utvärderingen av handikappolitiken samt de skrivningar som utredaren presenterat inför seminarium 2003-06. Vi vill betona att bedömningarna är mycket preliminära och gjorda enbart på erfarenhetsbasis samt att bedömningen av kostnader troligen bedömts något för låg.
Kontinuerlig utvärdering av färdtjänsten
Vad gäller innehållet torde detta i allt västentligt följa den utvärdering som gjordes i samband med regeringsuppdraget att utvärdera handikappolitiken. Förutom egna insatser krävs att studier genomförs som riktar sig till såväl producenter som brukare. En mer omfattande och systematisk utvärdering bedömer vi bör genomföras i ett intervall på 2-3 år. Bedömd kostnad såväl egna som köpta resurser ca 2 500 000 kr.
Att årligen, i mars, till regeringen lämna en redovisning och analys av tillståndet inom färdtjänsten är en del som naturligt bör ingå i den samlade redovisningen av utvecklingen inom vägtransportsystemet, benämnd ”Sektorsredovisning”. I denna redovisas en samlad bild av utvecklingen mot målen och olika aktörers resultat. Att årligen systematiskt samla, bearbeta och lagra information bedömer vi kräver resurser i storleksordningen 500 000 kr det första året och därefter ca 250 000 kr per år.
Sprida nödvändig kunskap och information, vara samlande, pådrivande och stödjande
Detta bedömer Vägverket som en relativt resurskrävande del. Det handlar bl.a. om att bygga upp kompetens på såväl nationell som regional nivå. Upprätta och förvalta fungerande nätverk. Kunna ge rådgivning och stöd till såväl enskilda som kommuner och andra aktörer. Samla och följa den praxis som utvecklas vid domstolsprövning. Anordna och genomföra konferenser. Ta fram informationsmaterial och initiera och delta i utvecklingen av utbildningar. Det är svårt att i dagsläget svara på hur mycket av detta som kan rymmas inom ramen för nuvarande sektorsarbete men Vägverket bedömer att det krävs förstärkning såväl resurs- som kompetensmässigt.
Bilaga 6
281
Vi bedömer att den krävs ca 1 resurs heltid nationellt och ca ½ resurs per Vägverksregion. Dessutom tillkommer kostnader för konsulter m.m. Grovt uppskattar Vägverket den tillkommande kostnaden till ca 3 500 000 kr.
Total bedömning av Vägverkets kostnader för sektorsarbetet avseende Färdtjänsten
Totalt tillkommande kostnad för vägverket vid ett utvecklat sektorsarbete avseende färdtjänsten 4–6 miljoner årligen.
Bilaga 6 SOU 2003:87
282
Bilaga 3 Exempel på utskicksbrev
Avsändare
Kommun/ Mottagare
Borlänge den xx/x-03
Hej.
Inom Vägverket pågår för närvarande en utredning av ekonomiska konsekvenser för landets kommuner med avseende på föreslagna förändringar i Lag (1997:736) om färdtjänst. Syftet med utredningen är närmare bestämt att undersöka vad förändringar inom den nuvarande Lag (1997:736) om färdtjänst med avseende på ledsagare, medresenär och barns rätt ekonomiskt kan innebära för landets kommuner. Utredningen genomförs i samarbete med Svenska kommunförbundet, med uppdrag från Näringsdepartementet.
Efter överenskommelse under vårt inledande samtal den x/x-03 sänder vi här över ytterligare information som bakgrundsmaterial till det fördjupade telefonintervjun som avtalats till den x/x-03 kl. xxxx. Inför denna intervju ber vi Dig läsa igenom materialet. Materialet ger information om vad de föreslagna förändringarna i
Lag (1997:736) om färdtjänst avser (observera att dessa tolkningar kan förändras under utredningens gång) samt relaterar några frågor till variabler som vi anser vara centrala för att kunna bedöma hur de föreslagna förändringarna påverkar kommunerna ekonomiskt. Om
Du anser att hänsyn behöver tas till ytterligare variabler inom Din kommun är vi tacksamma för om Du påpekar detta till oss under intervjun.
För att vi med relativt god precision skall kunna konsekvensbedöma lagförändringsförslagen är det viktigt att Du läst igenom detta material inför den fördjupade telefonintervjun den x/x-03
Bilaga 6
283
kl. xxxx. Om Du inte har möjlighet att delta vid den bokad tiden, var då vänlig att kontakta oss för ny tid. För frågor eller bokande av ny tid är ni välkomna att kontakta antingen:
Kontaktman på Svenska kommunförbundet
eller
Kontaktman på Vägverket
Med vänliga hälsningar:
Uppdragsgivare/ Titel (Vägverket)
Redovisning av föreslagna lagförändringar i Lag ( 1997:736 ) om färdtjänst samt tolkning av innebörden av lagförändringsförslagen
a) Tolkning av vad förändring i Lag ( 1997:736 ) om färdtjänst avser med avseende på ledsagare
Förändringen i lagstiftningen med avseende på ledsagare syftar till att ledsagare skall beviljas med utgångspunkt i ett hela resanperspektiv. Detta innebär att om en person är berättigad till färdtjänst skall ledsagare beviljas om personen anser sig vara i behov av ledsagaren under någon del av resan. Detta skiljer sig mot hur lagstiftningen idag tillämpas då ledsagare endast beviljas om den färdtjänstberättigade har behov av ledsagare under själva resan.
b) Tolkning av vad förändring i Lag ( 1997:736 ) om färdtjänst avser med avseende på medresenär
Om det är skäligt att den som söker eller har tillstånd till färdtjänst skall ha sällskap av en eller flera medresenärer, skall tillståndet gälla även för denna eller dessa. Kommunen själv bestämmer vilken taxa som skall påföras medresenären.
c) Tolkning av vad förändring i Lag ( 1997:736 ) om färdtjänst avser med avseende på barns rätt
Vid bedömningen av huruvida ett mindre barn skall ges tillstånd till färdtjänst bör vårdnadshavarens ansvar för barnet beaktas. Ett sådant synsätt skall inte användas på barn som inte kan betraktas
Bilaga 6 SOU 2003:87
284
som små. I det sistnämnda fallet skall barn med funktionshinder ha samma rätt till färdtjänst som en vuxen.
d) Tolkning av vad förändring i Lag ( 1997:736 ) om färdtjänst avser med avseende på individuell anpassning
Det skall föreskrivas i lagen om färdtjänst, att det i tillstånd som förenas med villkor kan ges utrymme för en individualisering av funktionshindrades behov av olika anpassning av färdtjänsten, exempelvis behov av särskild förare eller särskilt fordon, allergisanerat fordon, bärhjälp m.m.
Generella frågor om kommunens färdtjänst
1. Samordnas resorna inom kommunen via beställningscentral?
2. Hur många färdtjänstresenärer tillåter kommunen i en taxibil?
3. Finns det kopplingar mellan Socialtjänstlag (2001:453) och Lag (1997:736) om färdtjänst inom er kommun? (Inom vissa kommuner bekostar kommunen ledsagare om färdtjänstresenären ej själv kan uppbringa ledsagare via Socialtjänstlag (2001:453). Denna fråga avser att undersöka om det finns sådana kopplingar inom er kommun)
4. Finns någon begränsning inom kommunen med avseende på antal färdtjänstresor inom en given tidsperiod? Om ja, hur många resor kan den färdtjänstberättigade max. genomföra?
5. Har kommunen någon form av högkostnadsskydd för färdtjänstresenären? Om ja, hur är högkostnadsskyddet utformat och vilken omfattning har det?
6. På vilka grunder beviljas ledsagare till färdtjänstresenären?
a) Ledsagare beviljas generellt till personer som ansöker om ledsagare i sitt färdtjänstillstånd utan vidare prövning
b) Ledsagare beviljas inte generellt till personer som ansöker om ledsagare i sitt färdtjänsttillstånd utan vidare prövning.
7. Hur många färdtjänstresor samordnas inom er kommun?
8. Hur många färdtjänstresor sker med en medresenär inom er kommun?
Bilaga 6
285
9. Då en ansökan om färdtjänst behandlas för en person i omyndig ålder (0–18), tillämpar kommunen någon generell åldersgräns för tillståndsgivningen?
10. Hur många personer kan ha behov av individuell anpassning inom er kommun (alt. färdtjänstområde)?
11. Relaterat till fråga 12, vilken form av individuell anpassning kan komma att krävas för de personer inom kommunens färdtjänst som har behov av individuell anpassning?
Fråga relaterade till a)
12. Med avseende på vad som skrivits under a) ovan, hur uppskattar ni att kostnaderna kommer att förändras i er kommun efter en förändring i Lag (1997:736) om färdtjänst?
Fråga relaterade till b)
13. Med avseende på det som skrivs under b) ovan, hur uppskattar ni att kostnaderna kommer att förändras i er kommun efter en förändring i Lag (1997:736) om färdtjänst?
Fråga relaterade till c)
14. Med avseende på vad som skrivs under c) ovan,, hur uppskattar ni att kostnaderna kommer att förändras i er kommunen efter en förändring i Lag (1997:736) om färdtjänst?
Fråga relaterade till d)
15. Med avseende på vad som skrivs under d) ovan, hur uppskattar ni att kostnaderna kommer att förändras i er kommun efter en förändring i Lag (1997:736) om färdtjänst?
Bilaga 6 SOU 2003:87
286
Bilaga 4 FärBed, modellbeskrivning
FärBed är ett modellsystem som utvecklats och använts inom utredningen för att göra ekonomiska konsekvensanalyser av förändringarna i lagen.
De analyser som kan göras i FärBed relateras till de kostnadsförändringar som kan tänkas uppstå för en kommunen med avseende på förändring i samåkningsgraden, förändring i antal ledsagare, förändring i antal medresenärer, förändring i antal resor, förändring i det tidsfönster som resenären måste vara beredd att åka inom efter det att resan blivit beställd samt en förändring i det totala antalet resor.
Grunden för modellen är att den arbetar med utgångspunkten i en hypergeometrisk fördelning där den totala populationen utgörs av tre element, antal personer som reser ensamma, antal personer som reser med ledsagare och antal personer som reser med medresenär. Givet att man vet denna populationssammansättning behövs information om hur många resor som genereras under en period , den genomsnittliga kostnaden för en resan samt hur många personer som tillåts i en taxibil. Perioden definieras i modellen som det tidsfönster inom vilket en person måste vara beredd att åka från det personer ringer in en resa.
Givet denna information före och efter förändringen samt med antagandet om att alla resor fördelas jämnt över dygnets alla timmar kan sedan modellen användas för att bestämma vilka de ekonomiska konsekvenserna kan tänkas att bli vid en förändring i lagen. Modellen arbetar så att den, givet att ett visst antal resor genereras under en viss period, beräknar sannolikheten för att en viss kombination ur populationen uppstår (principen utgår ifrån att man gör en dragning av x antal individer ur populationen utan återläggning). Given en viss kombination ur populationens tre element med en viss sannolikhet bestämmer modellen det förväntade värdet på hur många personer samt hur många taxibilar som denna kombination ger upphov till under perioden. Då alla kombinationer med tillhörande sannolikhet bestämts beräknas det totala förväntade medelvärdet i antal taxibilar som kommer att behövas under perioden. Sedan, via en förändring i sammansättningen av populationens element, görs denna beräkning en gång till och differensen i förväntat antal taxibilar före och efter förändringen i populationssammansättningen ligger till grund för att bestämma kostnadsförändringen för kommunen.
Bilaga 6
287
Nedan ges ett exempel på hur FärBed fungerar. Antag att en kommun har totalt 700 färdtjänstberättigade. Under ett år görs totalt 35 000 färdtjänstresor med taxibil inom kommunen. I genomsnitt innebär det att varje person gör 50 resor per år. Samåkningsgraden inom kommunen är 80 % Kommunen har som regel att tre personer får åka i en taxibil samt att en person får vara beredd att åka ± 30 minuter från den tiden han eller hon beställt resan till. Genomsnittskostnaden för en färdtjänstresa i kommunen är 130 kr. Av de färdtjänstberättigade har totalt 200 personer rätt till ledsagare medan 5 % av det totala antalet resor görs med medresenär. Den genomsnittliga beläggningsgraden i en taxibil under en resa är 1,18 personer. Givet denna information kommer populationssammansättningen att vara 574 personer som åker som singlar, 91 personer som åker med ledsagare och 35 personer som åker med medresenär. Detta innebär att i ca 45 % av de resor som kan ske med ledsagare nyttjas ledsagare av personer som har rätt till det. Vidare, med en samåkningsgrad på 80 % innebär det att 28 000 av de genererade resorna samordnas under ett år. Givet tidsfönstret på +/- 30 min och antagandet om att alla resor fördelas jämt under dygnets alla timmar innebär det att under ett år skapas 8 766 perioder. Antal resor som rings in under en period är då lika med det totala antalet resor under ett år dividerar med det totala antalet perioder under året eller approximativ 3.
Antag nu att vid en förändring i lag om färdtjänst kommer antalet personer som blir beviljade ledsagare att öka från 200 till 525 (en ökning från ca 29 % av populationen till 75 %) av populationen samtidig som varken samåkningsgraden, beläggningsgraden eller antalet medresenärer förändras. Det antas även att andelen av de personer som har rätt till ledsagare och nyttjar ledsagare är som förut, d.v.s. approximativt 45 %. Populationssammansättningen har nu ändrats till att 426 personer reser ensamma, 239 personer reser med ledsagare samt att 35 personer reser med medresenär. Frågan som nu skall besvaras är vad detta innebär ekonomiskt för kommunerna? Givet att tre resor genereras under en period kan totalt 10 olika kombinationer uppstå. Genom antagandet att genomsnittet i antal resor under ett år är lika för varje element i populationen finns ingen skillnad i sannolikheten för att ett visst element dras framför ett annat. De tio kombinationerna som kan dras redovisas nedan.
Bilaga 6 SOU 2003:87
288
Tabell B 4.1 Möjliga kombinationer av resor före och efter samt dess sannolikheter
K S L M p
f
p
e
P T T
f
T
e
1 3 0 0 0,5509 0,2248 3 1 0,5508 0,2248 2 2 1 0 0,2629 0,3801 4 2 0,5258 0,7602 3 2 0 1 0,1011 0,0557 4 2 0,2022 0,1113 4 1 2 0 0,0413 0,2128 5 2 0,0826 0,4257 5 1 1 1 0,0321 0,0626 5 2 0,0642 0,1252 6 1 0 2 0,0060 0,0044 5 2 0,0120 0,0089 7 0 3 0 0,0021 0,0395 6 3 0,0063 0,1184 8 0 2 1 0,0025 0,0175 6 3 0,0075 0,0525 9 0 1 2 0,0010 0,0025 6 3 0,0030 0,0075 10 0 0 3 0,0001 0,0001 6 3 0,0003 0,0003
(K=kombination, S=singelresor, L=ledsagare, M=medresenär, pf =sannolikheten för att kombinationen uppstår före förändring, pe =sannolikheten för att kombinationen uppstår efter förändring, P=antal personer som reser , T=antal taxibilar som krävs, Tf =Antal taxibilar som efterfrågas under perioden för kombinationen, Te=Antal taxibilar som efterfrågas under perioden för kombinationen)
I genomsnitt kommer antalet efterfrågade taxibilar som krävs under den första perioden att vara lika med 1,455 medan efter förändringen kommer det genomsnittliga antalet taxibilar som efterfrågas att vara lika med 1,835 under en period. Under den första perioden efterfrågades approximativt 19 711 taxibilar under året där 12 755 resor samordnades medan 6 957 resor var singelresor. Kostnaden för kommunen var då 2 562 000 kr medan motsvarande siffror efter förändringen är en efterfrågan på approximativt 23 047 taxibilar där 16 056 taxibilar krävs för de samordnade resorna och 6 957 taxibilar krävs för singelresorna. Med en genomsnittskostnad för en resa på 130 kr kommer den totala kostnaden för kommunen att vara approximativt 2 996 000 kr eller en kostnadsökning med 16,9 %.
Bilaga 6
289
Bilaga 5 Indatamaterial med avseende på ledsagare och medresenär
Tabell B 5.1 Medelvärde för antal resor med ledsagare
Antal obs. Medelv. Std.av.
Ledsagare under
3 4,33 % 2,16 %
själva resan
Ledsagare under
4 15,25 % 1,50 %
hela resan
Tabell B 5.2 Medelvärde för antal resor med medresenär
Antal obs. Medelv. Std.av.
Ledsagare under
10 5,83 % 5,64 %
själva resan
Ledsagare under
4 3,50 % 3,00 %
hela resan
Tabell B 5.3 Använt indatamaterial då kommunobservationer saknas
Ledsagare
före
Ledsagare efter
Medresenär före
Medresenär efter
Ogynnsamt utfall
0,11 % 19,19 % 0,00 % 9,38 %
Genomsnittligt utfall
4,33 % 15,25 % 8,53 % 3,5 %
Gynnsamt utfall
8,56 % 12,31 % 19,58 % 0,00 %
Bilaga 6 SOU 2003:87
290
Bilaga 6 Urvals- och skattningsmetodik för färdtjänstutredningen
I färdtjänstutredningen har kommunernas sammanlagda kostnadsökning på grund av ändringar i lagstiftning skattats genom en stickprovsundersökning. Stickprovet drogs på följande sätt:
Landets kommuner sorterades efter total färdtjänstkostnad i tre grupper (stratum). De tio kommuner4 med störst färdtjänstkostnad under 2001 bildade en grupp i vilken samtliga tio undersöktes. De 40 kommuner som därnäst hade störst total färdtjänstkostnad bildade en grupp från vilken tio kommuner drogs. De återstående 213 kommunerna bildade en tredje grupp från vilken 20 kommuner drogs5. Dragningarna skedde med lika sannolikhet inom stratum – med så kallat ”obundet slumpmässigt urval”.
Skattningsförfarandet innebär en enkel sammanvägning av resultaten från de tre grupperna enligt gängse stickprovsteori. Formellt kan förfarandet beskrivas på följande sätt.
Låt symbolen y representera ökningen av en delkostnad eller den totala kostnadsökningen för en kommun på grund av lagändringar. Vi definierar mera specifikt
hi
y
= antal kronor ökade kostnader för kommun i i stratum h.
Den totala kostnadsökningen för alla kommuner i riket är
∑∑
= =
=
3
1 1 h
N
i
hi
h
y Y
där
h
N
= antal kommuner i stratum h
Y skattas med
∑ ∑
=
=
=
h
n
i
hi
h
h h
y
n N
Y
1
3
1
ˆ
där
h
n
= antal kommuner i urvalet i stratum h
4 I två fall är urvalsenheten här kommungrupp i stället för kommun: ”Stockholm” omfattar samtliga kommuner i Stockholms län. ”Göteborg” omfattar Göteborgs, Mölndals, och Härryda kommuner. 5 För två kommuner av dessa 20 kunde data inte samlas in varför den slutliga urvalsstorleken i denna grupp blev 18.
Bilaga 6
291
Variansen för
Yˆ
är
∑
=
− =
3
1
2
) ( ) ˆ (
h
h h
h
h
h
n S n N N Y V
där
∑
=
−
−
=
h
N
i
h
hi
h
h
Y y
N
S
1
2
2
) (
1 1
och
För att skatta variansen för
) ˆ (Y
V
kan vi konstatera att den första
termen är lika med noll eftersom samtliga i stratum 1 undersöks. En skattning av
) ˆ (Y
V
blir då
∑
=
− + =
3
2
2
) ( 0 ) ˆ (
h
h h
h
h
h
n s n N N Y v
där
∑
=
−
−
=
h
n
i
h
hi
h
h
y y
n
s
1
2
2
) (
1 1
och
∑
=
=
h
n
i
hi
h
h
y
n
y
1
1
Den osäkerhet som finns i undersökningsresultaten beroende på att man undersökt ett urval och inte alla kommuner kan åskådliggöras i ett så kallat konfidensintervall. Vi definierar ett 95procentigt konfidensintervall som
) ˆ ( 2 ˆ Y v Y ±
Intervallet skall tolkas så att det med 95 procents säkerhet innefattar det ”sanna” värdet. Det är dock viktigt att notera att det finns andra felkällor än urvalsfelet och som inte reflekteras i konfidensintervallet. Den kanske viktigaste är att mätvärdena för undersökningsvariabeln y bygger på antaganden kring ett framtida scenario och har därmed ett starkt subjektiv.
∑
=
=
h
N
i
hi
h
h
y
N
Y
1
1
Bilaga 6 SOU 2003:87
292
Bilaga 7 Sammanställning av kommunernas kostnader med
avseende ledsagare, medresenär och barns rätt (tkr)
Ledsagare Medresenär Barns rätt Dals-Ed
3 0 0
Falkenberg
67 0 0
Flen
39 0 0
Färgelanda
19 45 0
Gotland
596 487 0
Göteborg
37 769 0 2 820
Habo
11 32 0
Hallstahammar
81 0 0
Haparanda
19 37 0
Helsingborg
886 0 0
Herrljunga Utgår ur undersökningen Jönköping
1 878 534 0
Karlsborg Utgår ur undersökningen Kristinehamn
113 0 0
Köping
68 0 0
Lekeberg
6 0 0
Lindesberg
17 0 0
Linköping
6 500 800 0
Lomma
65 0 0
Malmö
3 857 0 0
Mark
109 0 0
Markaryd
21 26 0
Mjölby
102 0 0
Mullsjö
90 16 0
Mönsterås
33 500 0
Norrköping
840 0 0
Nybro
250 143 0
Staffanstorp
65 0 0
Stenungsund
71 0 0
Stockholm
7 882 0 0
Sundsvall
5 844 0 0
Uddevalla
159 0 0
Umeå
378 0 0
Uppsala
1 326 0 0
Varberg
256 0 0
Vimmerby
28 0 0
Västerås
893 0 0
Bilaga 6
293
Växjö
190 0 42
Örebro
373 0 0
Örnsköldsvik
197 0 0