Till statsrådet och chefen för Arbetsmarknadsdepartementet

Regeringen beslutade den 25 april 2019 att låta en särskild utredare lämna förslag om hur arbetsrätten kan moderniseras och anpassas efter dagens arbetsmarknad samtidigt som en grundläggande balans mellan arbetsmarknadens parter upprätthålls (dir. 2019:17).

Till särskild utredare förordnades samma dag justitierådet Gudmund Toijer.

Som sakkunniga i utredningen förordnades från och med den 20 maj 2019 departementssekreteraren Hanna Edlundh, Finansdepartementet, kanslirådet Elisabeth Kristensson, Näringsdepartementet, departementssekreteraren Susanna Ståhl, Arbetsmarknadsdepartementet, och rättssakkunniga Hanna Svensson, Arbetsmarknadsdepartementet. Från och med den 16 mars 2020 entledigades Hanna Svensson från uppdraget och ersattes från och med samma dag av kanslirådet Sofie Lagerstedt, Arbetsmarknadsdepartementet. Från och med den 20 april 2020 entledigades Hanna Edlundh från uppdraget och ersattes från och med samma dag av departementssekreteraren Ruth-Aida Nahum, Finansdepartementet.

Som experter i utredningen förordnades från och med den 25 april 2019 chefekonomen Anna Breman, Swedbank, professor Oskar Nordström Skans, Uppsala universitet, och docent Per Skedinger, Linnéuniversitetet. Som expert i utredningen förordnades från och med den 20 maj 2019 professor Ola Bergström, Göteborgs universitet. Med verkan från och med den 1 december 2019 entledigades Anna Breman från uppdraget som expert i utredningen och ersattes från och med den 17 februari 2020 av fil.dr. Åsa Olli Segendorf, Sveriges riksbank.

En referensgrupp förordnades från och med den 23 maj 2019. I den har ingått juristen Lise-Lotte Argulander, Företagarna, arbetsrätts-

juristen Niklas Beckman, Svenskt Näringsliv, arbetsrättschefen Tomas Björck, Sveriges Kommuner och Regioner, juristen Jens Lidén, TCO, chefsjuristen Lena Maier Söderberg, Saco, chefsjuristen Hedda Mann, Arbetsgivarverket, och juristen Sofie Rehnström, LO.

Som huvudsekreterare i utredningen anställdes från och med den 1 juni 2019 fil.dr. Marie Gartell. Som sekreterare i utredningen anställdes från och med den 1 maj 2019 departementssekreteraren Maria Rasmussen, från och med den 1 juni 2019 arbetsrättsjuristen Tommy Larsson och från och med den 1 augusti 2019 docent Pernilla Andersson Joona.

Under perioden den 16 oktober till den 15 december 2019 var professor Jonas Olofsson och professor Eskil Wadensjö anställda i utredningen.

Arbetet har bedrivits i nära samråd med experter, sakkunniga och representanter i referensgruppen. Utredaren svarar ensam för förslagen.

Härmed överlämnas betänkandet En moderniserad arbetsrätt (SOU 2020:30).

Utredningens uppdrag är härigenom slutfört.

Stockholm i juni 2020.

Gudmund Toijer

/Marie Gartell

Pernilla Andersson Joona Tommy Larsson Maria Rasmussen

5

Innehåll

1 Författningsförslag ..................................................... 45

1.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1982:80) om anställningsskydd .............................................................. 45 1.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1982:80) om anställningsskydd .............................................................. 61 1.3 Förslag till lag om ändring i lagen (2019:529) om ändring i lagen (1982:80) om anställningsskydd ................... 62 1.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet ............................................... 63 1.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen ................ 65 1.6 Förslag till lag om ändring lagen (1974:981) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning .................. 67 1.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1979:1184) om rätt till ledighet för vissa föreningsuppdrag inom skolan, m.m. ......................................................................................... 68 1.8 Förslag till lag om ändring i lagen (1986:163) om rätt till ledighet för utbildning i svenska för invandrare .............. 69 1.9 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1465) om ledighet för närståendevård .................................................... 70

Innehåll SOU 2020:30

6

1.10 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt .................................................................... 71 1.11 Förslag till lag om ändring i föräldraledighetslagen (1995:584) ............................................................................... 72 1.12 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:1293) om rätt till ledighet för att bedriva näringsverksamhet ..................... 73 1.13 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:209) om rätt till ledighet av trängande familjeskäl ..................................... 74 1.14 Förslag till lag om ändring i lagen (2008:565) om rätt till ledighet för att på grund av sjukdom prova annat arbete ....................................................................................... 75 1.15 Förslag till lag om ändring i diskrimineringslagen (2008:567) ............................................................................... 76

2 Uppdraget och dess genomförande .............................. 77

2.1 Uppdraget ............................................................................... 77 2.2 Utredningens arbete ............................................................... 77 2.3 Betänkandets disposition ....................................................... 78

3 Beskrivning av arbetsmarknaden ................................. 83

3.1 Inledning ................................................................................. 83 3.2 Utmaningar på den svenska arbetsmarknaden ..................... 83 3.2.1 Demografiska och strukturella förändringar riskerar förvärra bristen på kvalificerad arbetskraft ................................................................ 84 3.2.2 Hög arbetslöshet i vissa grupper ............................ 89 3.3 Anpassning till förändringar i ekonomin .............................. 95 3.3.1 Anställningar och uppsägningar ............................. 95 3.3.2 Kompetensutveckling ........................................... 102 3.3.3 Atypiska anställningsformer ................................ 110

Innehåll

7

3.4 Den svenska modellen och anställningsskyddet ................. 120 3.5 Sammanfattning .................................................................... 123

Referenser ........................................................................................ 125

4 Effekter av anställningsskyddet ................................. 129

4.1 Inledning................................................................................ 129 4.2 Fördelar och kostnader med anställningsskydd ur ett nationalekonomiskt perspektiv ............................................ 130 4.3 Förväntade effekter av anställningsskyddet ........................ 133 4.4 Effekter av anställningsskyddet – empiriska resultat.......... 142 4.4.1 Att jämföra länder med avseende på anställningsskydd och arbetsmarknadsutfall ....... 142 4.4.2 Svenska studier av effekten av förändrade turordningsregler ................................................... 144 4.5 Kompetensutveckling ........................................................... 151 4.6 Andra kostnader vid uppsägning ......................................... 158 4.7 Visstidsanställningar ............................................................. 162 4.8 Sammanfattning .................................................................... 169

Referenser ........................................................................................ 176

5 Lagregler om turordning vid uppsägning ..................... 185

5.1 En historisk utblick ............................................................... 185 5.1.1 Bakgrund ................................................................ 185 5.1.2 Anställningsskyddslagen ....................................... 186 5.1.3 Lagregleringens utveckling sedan 1982 ................ 187 5.2 Övergripande om anställningsskyddet vid arbetsbrist ....... 187 5.2.1 Begreppet arbetsbrist............................................. 187 5.2.2 Arbetsbrist som saklig grund och arbetsgivarens omplaceringsskyldighet ................ 189 5.2.3 Arbetsgivarens omplaceringsskyldighet i förhållande till turordningsreglerna ...................... 190

Innehåll SOU 2020:30

8

5.3 Möjligheten att hantera en arbetsbrist innan turordning ... 190 5.4 Huvuddragen i anställningsskyddslagens turordningsbestämmelser ..................................................... 193 5.4.1 Inledning ................................................................ 193 5.4.2 Arbetstagare som ska eller kan undantas från turordningen .................................................. 194 5.4.3 En indelning av arbetstagarna i turordningskretsar ................................................ 195 5.4.4 Placeringen av arbetstagare i turordning ............. 197 5.4.5 Sanktioner vid brott mot turordningsreglerna .... 201 5.5 Sammanfattning .................................................................... 201

Referenser ........................................................................................ 205

6 Kollektivavtalsbestämmelser om turordning vid uppsägning ........................................................ 207

6.1 Möjligheten att avvika från anställningsskyddslagen genom avtal ........................................................................... 207 6.2 Utformningen av kollektivavtalens reglering om turordning ....................................................................... 209 6.2.1 Avtalsbestämmelser för statlig sektor.................. 210 6.2.2 Avtalsbestämmelser för den kommunala och regionala sektorn ................................................... 213 6.2.3 Avtalsbestämmelser i privat sektor ...................... 214 6.3 Sammanfattning .................................................................... 221

Referenser ........................................................................................ 224

7 Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning ....................................................... 225

7.1 Inledning ............................................................................... 225 7.2 Ansvaret för arbetstagarens kompetensutveckling enligt arbetsrättslig lagstiftning...................................................... 226 7.3 Kompetensutveckling i anställningen enligt annan lagreglering ............................................................................ 229

Innehåll

9

7.4 Arbetsvillkorsdirektivet ........................................................ 233 7.5 ILO-konventionen om betald ledighet för studier ............. 234 7.6 Kompetensutveckling i kollektivavtal ................................. 235 7.6.1 Allmänt om omställningsavtal .............................. 235 7.6.2 Sambandet mellan turordningsbestämmelser och omställningsavtalen ........................................ 237 7.6.3 Proaktivt stöd för verksamhets- och kompetensutveckling ..................................... 238 7.6.4 Övriga kollektivavtal ............................................. 242 7.7 Några exempel på modeller för stöd till omställning ......... 244 7.8 Sammanfattning .................................................................... 246

Referenser ........................................................................................ 248

8 Arbetsgivarens kostnader vid uppsägning ................... 249

8.1 Inledning................................................................................ 249 8.2 Allmänt om avslutande av en anställning från arbetsgivarens sida ......................................................... 250 8.2.1 Uppsägning av en tillsvidareanställning ............... 250 8.2.2 Avslutande av en tidsbegränsad anställning ......... 252 8.2.3 Avslutande av en anställning genom avskedande ............................................................. 252 8.3 Något om innebörden av kravet på saklig och laga grund ...................................................................................... 253 8.3.1 Inledning ................................................................ 253 8.3.2 Saklig grund för uppsägning vid arbetsbrist ........ 254 8.3.3 Saklig grund för uppsägning av personliga skäl ... 255 8.3.4 Laga grund för avskedande ................................... 257 8.4 Regler om förfarandet vid avslutande av en anställning från arbetsgivarens sida ......................................................... 257 8.4.1 Förhandling och överläggning inför arbetsgivarens beslut ............................................. 257 8.4.2 Vissa krav på beslutets form och innehåll ............ 259 8.4.3 Hur ett beslut ska delges arbetstagaren ............... 260

Innehåll SOU 2020:30

10

8.4.4 Ordningsföreskrifter vid upphörande av tidsbegränsade anställningar ............................ 261 8.5 Ogiltigförklaring och skadestånd vid felaktigt skiljande från anställningen ................................................................. 261 8.6 Tidsfrister för att påkalla en rättstvist om ogiltigförklaring och skadestånd ................................... 263 8.6.1 Tvister om ogiltigförklaring av uppsägning eller avskedande ..................................................... 263 8.6.2 Tvister om skadestånd och andra fordringsanspråk ................................................... 264 8.7 Anställningen under en tvist om ogiltighet ........................ 265 8.7.1 Anställningen består vid ogiltigförklaring av en uppsägning ................................................... 265 8.7.2 En möjlighet till interimistisk prövning av tvist om ogiltighet ............................................ 266 8.8 Hur en rättstvist kan bedrivas enligt lag och kollektivavtal .................................................................. 267 8.8.1 Något om behörig domstol och om partsställningen ..................................................... 267 8.8.2 Samspelet mellan processuella och andra regler om tvisteförhandling ............................................. 268 8.8.3 Rättegångskostnader ............................................. 270 8.9 Sammanfattning .................................................................... 270

Referenser ........................................................................................ 275

9 Balansen i anställningsskyddet beroende på anställningsform .................................................. 277

9.1 Uppdraget ............................................................................. 277 9.2 Lagreglerade bestämmelser om tidsbegränsade anställningar .......................................................................... 278 9.2.1 Inledning ................................................................ 278 9.2.2 Olika typer av anställningar .................................. 278 9.2.3 Övergång av visstidsanställning till tillsvidareanställning i vissa fall ............................ 281 9.2.4 Arbetstagarens rätt till information ..................... 282

Innehåll

11

9.2.5 Besked om att tidsbegränsad anställning inte kommer att fortsätta ............................................. 283 9.2.6 Avslutande av anställningen .................................. 284 9.2.7 Företrädesrätt till återanställning ......................... 286 9.2.8 Annat utredningsarbete som rör visstidsanställda ..................................................... 286 9.2.9 Skydd mot diskriminering av deltidsarbetande arbetstagare och arbetstagare med tidsbegränsad anställning ...................................... 288 9.3 Arbetstidsmåttet ................................................................... 289 9.4 ILO-konventionen om deltidsarbete ................................... 290 9.5 Bestämmelser om tidsbegränsade anställningar inom olika sektorer ......................................................................... 291 9.5.1 Möjlighet till avvikelser från lagen ....................... 291 9.5.2 Den statliga sektorn .............................................. 291 9.5.3 Den kommunala och regionala sektorn ............... 293 9.5.4 Den privata sektorn ............................................... 294 9.6 Tillgång till omställningsförmåner ....................................... 296 9.7 Sammanfattning .................................................................... 298

Referenser ........................................................................................ 300

10.1 Inledning................................................................................ 303 10.2 Turordningsreglerna ............................................................. 303 10.2.1 Kostnader för att avvika från

turordningsreglerna ............................................... 305

10.2.2 Undersökningar från parterna .............................. 307 10.2.3 Andra undersökningar .......................................... 311 10.2.4 Andra aspekter av turordningsreglerna ................ 312

Innehåll SOU 2020:30

12

10.3 Kompetensutveckling ........................................................... 315 10.3.1 Incitament för arbetsgivaren att erbjuda

utbildning och arbetstagarnas incitament att delta .................................................................. 316

10.3.2 Inget i lag reglerat ansvar för kompetensutveckling ............................................ 320 10.4 Kostnader vid uppsägning .................................................... 322 10.5 Balans i anställningsskydd för arbetstagare med olika anställningsvillkor ................................................................. 324 10.5.1 Visstidsanställningar ur ett

arbetsgivarperspektiv ............................................ 325

10.5.2 Visstidsanställningar ur ett arbetstagarperspektiv ............................................ 327 10.6 Sammanfattning .................................................................... 332

Referenser ........................................................................................ 335

11.1 Inledning ............................................................................... 338 11.1.1 OECD:s index ....................................................... 338 11.2 Övergripande länderjämförelse ........................................... 342 11.3 De olika komponenterna i OECD:s index ......................... 347 11.3.1 Tillsvidareanställningar – varför rangordnar

OECD det svenska anställningsskyddet som relativt starkt? ........................................................ 347

11.3.2 Visstidsanställningar – varför rangordnar OECD det svenska anställningsskyddet som relativt svagt? ......................................................... 349 11.4 Sammanfattning .................................................................... 350

Referenser ........................................................................................ 352

12.1 Inledning ............................................................................... 355

Innehåll

13

12.2 Övergripande länderjämförelse ............................................ 356 12.3 Olika former av politik för att uppmuntra till vuxenutbildning ............................................................... 358 12.3.1 Exempel från andra länder .................................... 361 12.4 Sammanfattning .................................................................... 367

Referenser ........................................................................................ 369

13.1 Inledning................................................................................ 375 13.2 Varför en moderniserad arbetsrätt? ..................................... 376 13.3 Generella överväganden med utgångspunkt i nationalekonomisk forskning ............................................ 380 13.4 Hur gör och tänker andra? ................................................... 384 13.5 Generella överväganden för utformningen av en reglering ........................................................................ 387 13.5.1 Balansen mellan flexibilitet och trygghet ............. 387 13.5.2 En sammanhållen reglering? ................................. 391 13.5.3 Lagreglering i förhållande till

kollektivavtalssystemet ......................................... 394

Referenser ........................................................................................ 398

14.1 Övergripande om uppdraget ................................................ 401 14.2 Övergripande om behovet av lagändringar och faktorer att ta hänsyn till ..................................................................... 401 14.2.1 Kommittédirektiven .............................................. 401 14.2.2 Effekter av tvåundantaget ..................................... 402 14.3 Turordningsreglernas funktion och syfte............................ 403 14.4 Några utgångspunkter utifrån dagens förhållanden ........... 405 14.5 Hur tillämpas turordningsreglerna i dag? ............................ 407

Innehåll SOU 2020:30

14

14.5.1 Kollektivavtal reglerar ofta turordning men gäller inte för alla ................................................... 407 14.5.2 Inställningen till reglerna hos arbetsmarknadens parter ....................................... 408 14.5.3 Inställningen till reglerna enligt forskning och annat kunskapsunderlag ................................ 409 14.6 Ytterligare om uppdraget och dispositionen ...................... 410 14.7 En ny struktur på turordningsbestämmelserna .................. 410 14.8 Justerade regler om turordningskretsen ............................. 412 14.8.1 Begreppet driftsenhet bör användas även

fortsättningsvis ...................................................... 412

14.8.2 Indelningen i kollektivavtalsområden bör bibehållas ............................................................... 413 14.8.3 Begreppet turordningskrets bör användas också i fortsättningen ............................................ 414 14.8.4 Möjligheten att lägga samman driftsenheter bör slopas ............................................................... 414 14.9 Bestämmande av turordningen ............................................ 416 14.9.1 Anställningstidens längd bör fortsatt vara

utgångspunkten för turordningen........................ 416

14.9.2 Arbetsgivaren bör få välja i fall där flera arbetstagare har samma anställningstid................ 417 14.9.3 Kvalifikationer vid omplacering enligt turordningsreglerna .............................................. 417 14.9.4 Kravet på tillräckliga kvalifikationer vid omplacering med stöd av förtroendemannalagen bör inte ändras ................ 420 14.10 Utökade undantag från turordningen ................................. 421 14.10.1 Avgångsvederlag eller uppsägningsavgifter? ....... 421 14.10.2 Ett undantag från tillämpningen av

turordningsreglerna för mindre företag? ............. 422

14.10.3 En utökad flexibilitet i utbyte mot andra förpliktelser för arbetsgivaren? ............................ 423 14.10.4 En modell där alla företag får göra vissa undantag från turordningen.................................. 424 14.10.5 Ett proportionellt eller fast undantag? ................ 424

Innehåll

15

14.10.6 Hur stort bör undantaget högst kunna vara? ...... 425 14.10.7 Undantaget bör gälla oavsett antalet turordningskretsar ................................................. 427 14.10.8 Undantag bör inte få göras om arbetsgivaren nyligen har sagt upp personal på grund av arbetsbrist............................................................... 428 14.10.9 Övriga frågor ......................................................... 429 14.10.10 Tillämpningen av bestämmelserna på äldre arbetstagare ............................................................ 430 14.11 En justering i företrädesrätten till återanställning .............. 431 14.11.1 Återanställningsrätten i förhållande till

turordning vid uppsägning .................................... 431

14.11.2 Ålder bör inte vara avgörande för företrädesrätten till återanställning ...................... 432 14.11.3 Inga ändringar i övrigt bör ske i företrädesrätten till återanställning ...................... 432 14.12 Förslagen i förhållande till EU-rätten och Sveriges internationella åtaganden ...................................................... 434 14.13 Förslagen i förhållande till dataskyddsförordningen .......... 435

15.1 Övergripande om uppdraget ................................................ 439 15.2 Sammanfattande om gällande rätt ........................................ 441 15.3 Övergripande om behovet av lagändringar ......................... 442 15.4 Olika alternativ för en reglering av ett utökat ansvar ......... 443 15.4.1 Inledning ................................................................ 444 15.4.2 En lagreglerad rättslig förpliktelse? ...................... 444 15.4.3 En lagreglerad försäkringslösning?....................... 447 15.4.4 En ökad flexibilitet mot att arbetsgivaren

betalar för arbetstagarens kompetensutveckling? ........................................... 449

15.4.5 En ökad flexibilitet för arbetsgivare som omfattas av en försäkring med visst innehåll? ..... 450 15.4.6 Utredningens slutsatser ........................................ 453

Innehåll SOU 2020:30

16

15.5 Hur en lösning som bygger på kollektivavtal skulle kunna utformas ..................................................................... 454 15.5.1 En större flexibilitet kopplad till ett

kollektivavtal om kompetensutveckling .............. 454

15.5.2 Närmare om krav på kollektivavtalet för att ge en större flexibilitet ............................................... 456 15.5.3 Motsvarande möjlighet för andra än kollektivavtalsbundna parter............................ 457 15.5.4 Hur mycket större skulle undantaget vara? ........ 457 15.6 Utformningen av ett ansvar för kompetensutveckling i lag .. 458 15.6.1 Ett ansvar för kompetensutveckling inom

ramen för anställningen ........................................ 460

15.6.2 En reglering av ansvaret bör ske i anställningsskyddslagen ...................................... 461 15.6.3 Närmare om utformningen av ett lagreglerat ansvar ..................................................................... 462 15.6.4 En viss kvalifikationstid bör gälla......................... 465 15.6.5 En rätt att föra talan först efter anställningens upphörande ............................................................ 466 15.6.6 Frågan om sanktioner för arbetsgivarens underlåtenhet att kompetensutveckla .................. 467 15.6.7 En spärr mot upprepade skadestånd vid kortare anställningar ............................................. 470 15.6.8 Regleringen bör vara semidispositiv .................... 471 15.6.9 Skyldigheten att erbjuda kompetensutveckling bör inte gälla arbetstagare som har fyllt 68 år ...... 472 15.7 En skyldighet att lämna skriftlig information till arbetstagaren om kompetensutvecklingsinsatser ............... 473 15.8 En skyldighet att informera arbetstagarorganisationer om riktlinjerna för kompetensutvecklingsarbetet .............. 475 15.9 Förslagen i förhållande till EU-rätten ................................. 476 15.10 Förslagen i förhållande till dataskyddsförordningen ......... 478

16.1 Utgångspunkter för utredningens överväganden ............... 481 16.1.1 Övergripande om uppdraget ................................ 481

Innehåll

17

16.1.2 Behovet av lagändringar ........................................ 482 16.1.3 Uppsägningstvistutredningens förslag i SOU 2012:62 ......................................................... 486 16.1.4 Parternas inställning .............................................. 489 16.2 Endast kostnader i samband med tvister om uppsägning och avskedande bör ses över ................................................ 491 16.3 Något om kostnader i samband med tvist ........................... 493 16.4 Tänkbara alternativ för en reglering..................................... 496 16.5 Ändringar i reglerna kring ogiltigförklaring........................ 502 16.5.1 Vilken funktion har möjligheten till

ogiltigförklaring på dagens arbetsmarknad? ........ 503

16.5.2 En begränsning i möjligheten att ogiltigförklara en uppsägning ............................... 504 16.5.3 Anställningen bör inte som utgångspunkt bestå vid ogiltigförklaring av en uppsägning ........ 513 16.5.4 Förändringar i skadeståndsreglerna i 38 och 39 §§anställningsskyddslagen .............................. 519 16.5.5 Följdändringar ....................................................... 522 16.6 Förslagen i förhållande till EU-rätten och Sveriges internationella åtaganden ...................................................... 524

17.1 Utgångspunkter för utredningens överväganden ............... 527 17.1.1 Övergripande om uppdraget ................................. 527 17.1.2 Omständigheter att ta hänsyn till ......................... 529 17.1.3 Balansen i anställningsskyddet enligt lag ............. 531 17.1.4 Annat utredningsarbete i fråga om skyddet

för tidsbegränsat anställda ..................................... 532

17.1.5 Branschanpassningar genom kollektivavtal ......... 534 17.2 Överväganden och förslag .................................................... 534 17.2.1 Behovet av lagändringar ........................................ 534 17.2.2 Tänkbara alternativ för att stärka skyddet

för tidsbegränsat anställda ..................................... 537

Innehåll SOU 2020:30

18

17.2.3 En tidigarelagd företrädesrätt till återanställning för arbetstagare med allmän visstidsanställning ................................................. 539 17.2.4 En företrädesrätt till tillsvidareanställning för arbetstagare med allmän visstidsanställning ........ 543 17.3 Förslagen i förhållande till EU-rätten och Sveriges internationella åtaganden ..................................................... 553

18.1 Ikraftträdande ....................................................................... 555 18.2 Övergångsbestämmelser ...................................................... 556

19.1 Förslagens kontext ............................................................... 564 19.2 Sammanfattning av förslagen och dess konsekvenser ........ 566 19.2.1 Konsekvenser av utredningens förslag

sammantaget .......................................................... 576

19.3 Ändrade turordningsregler och tydligt utökade undantag ................................................................................ 588 19.3.1 Utredningens förslag ............................................ 588 19.3.2 Vad betyder utredningens förslag? ...................... 589 19.3.3 Vilka arbetsgivare påverkas? ................................. 591 19.3.4 Vilka arbetstagare påverkas? ................................. 597 19.3.5 Hur påverkas arbetsmarknadens

funktionssätt? ........................................................ 602

19.4 Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling ................ 603 19.4.1 Utredningens förslag ............................................ 603 19.4.2 Vad betyder utredningens förslag? ...................... 607 19.4.3 Vilka arbetsgivare påverkas? ................................. 611 19.4.4 Vika arbetstagare påverkas? .................................. 615 19.4.5 Hur påverkas arbetsmarknadens

funktionssätt? ........................................................ 618

Innehåll

19

19.5 Lägre och mer förutsägbara kostnader vid uppsägning ...... 619 19.5.1 Utredningens förslag ............................................. 619 19.5.2 Vad betyder utredningens förslag? ....................... 622 19.5.3 Vilka arbetsgivare påverkas? ................................. 627 19.5.4 Vilka arbetstagare påverkas? ................................. 629 19.5.5 Hur påverkas arbetsmarknadens

funktionssätt? ........................................................ 632

19.6 Balansen i anställningsskyddet beroende på anställningsform ............................................................... 633 19.6.1 Utredningens förslag ............................................. 633 19.6.2 Vad betyder utredningens förslag......................... 636 19.6.3 Vilka arbetsgivare påverkas? ................................. 639 19.6.4 Vilka arbetstagare påverkas? ................................. 643 19.6.5 Hur påverkas arbetsmarknadens

funktionssätt? ........................................................ 646

Referenser ........................................................................................ 648

20.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1982:80) om anställningsskydd .................................................................. 649 20.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1982:80) om anställningsskydd .................................................................. 686 20.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (2019:529) om ändring i lagen (1982:80) om anställningsskydd ................. 686 20.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet ............................................. 687 20.5 Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen .............. 689 20.6 Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:981) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning ....................... 690 20.7 Förslaget till lag om ändring i lagen (1979:1184) om rätt till ledighet för vissa föreningsuppdrag inom skolan, m.m. ....................................................................................... 691

Innehåll SOU 2020:30

20

20.8 Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:163) om rätt till ledighet för utbildning i svenska för invandrare ........... 692 20.9 Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:1465) om ledighet för närståendevård .................................................. 693 20.10 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt .................................................................. 693 20.11 Förslaget till lag om ändring i föräldraledighetslagen (1995:584) ............................................................................. 694 20.12 Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:1293) om rätt till ledighet för att bedriva näringsverksamhet ..................... 695 20.13 Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:209) om rätt till ledighet av trängande familjeskäl ................................... 695 20.14 Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:565) om rätt till ledighet för att på grund av sjukdom prova annat arbete ..................................................................................... 696 20.15 Förslaget till lag om ändring i diskrimineringslagen (2008:567) ............................................................................. 697

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2019:17 ........................................... 699

Bilaga 2 OECD-index; indikatorer ........................................... 715 Bilaga 3 Tidigare förslag – några exempel från litteraturen ..... 721

21

Sammanfattning

Inledning

Hur anställningsskyddet är reglerat och tillämpas är faktorer som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. Lagen om anställningsskydd infördes mot bakgrund av de strukturella förändringar som skedde i Sverige under 1960-talet. Förändringarna väckte farhågor om att arbetstillfällena skulle minska och regeringen tillsatte därför den så kallade Åmanska utredningen, som utarbetade underlaget till 1974 års lag om anställningsskydd. I stor utsträckning syftade lagen till att skydda den äldre arbetskraften men har också i allt större utsträckning fått den grundläggande funktionen att skydda arbetstagare mot godtyckliga uppsägningar.

Sedan anställningsskyddslagen infördes har det skett stora förändringar på arbetsmarknaden. Ekonomin har i högre grad kommit att domineras av tjänstesektorn. Utvecklingen har inneburit att produktionen är beroende av medarbetarnas kompetens, snarare än olika typer av råvaror. Även den demografiska utvecklingen har inneburit att efterfrågan på högkvalificerad arbetskraft har ökat. Utvecklingen har medfört att vissa grupper har fått det svårare att etablera sig på arbetsmarknaden.

Utvecklingen ställer höga krav på ekonomins anpassningsförmåga. Anpassningar till förändringar i omvärlden sker i den svenska ekonomin i hög grad genom anställningar och uppsägningar, det vill säga genom att arbetskraft rör sig mellan verksamheter som drar ner till verksamheter som expanderar. Rörligheten på arbetsmarknaden har ökat och anställningars varaktighet har minskat. Ett annat viktigt inslag för ekonomins anpassningsförmåga är kompetensutveckling i arbetslivet. Exempelvis har OECD i flera sammanhang påpekat att mer än hälften av produktivitetsökningarna hänger samman med anpassning av kvalifikationer och organisationsformer.

Sammanfattning SOU 2020:30

22

I takt med utvecklingen har arbetstagarnas kompetens blivit allt viktigare för att skapa trygghet på arbetsmarknaden.

Under slutfasen av arbetet med det här betänkandet har ekonomin och arbetsmarknaden utsatts för stora utmaningar i spåren av smittspridningen av covid-19. Bland annat har detta hitintills medfört ett flertal stora permitteringar och varsel. I tider av stora förändringar i samhället blir arbetsmarknadens anpassningsförmåga särskilt viktig. Det går inte att i närtid överblicka konsekvenserna av covid-19, och utredningen har därför inte haft möjlighet att närmare analysera effekterna av situationen.

Utredningens förslag syftar sammantaget till att främja verksamheters anpassningsförmåga och därmed främja tillväxt och välfärd. Samtidigt ska arbetstagarna fortsatt vara skyddade mot godtyckliga uppsägningar, och anställningstryggheten baseras i högre grad på ökade möjligheter till kompetensutveckling, ökade möjligheter att hitta ett jobb, och ökade möjligheter till en varaktig etablering på arbetsmarknaden. Det här är viktiga steg för att anpassa anställningsskyddet till hur arbetsmarknaden har utvecklats och förändrats sedan anställningsskyddslagen infördes.

Uppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att utarbeta författningsförslag om tydligt utökade undantag från turordningsreglerna samt om ett stärkt ansvar för arbetsgivaren för arbetstagarnas kompetensutveckling och omställningsförmåga inom ramen för anställningen. I uppdraget har också ingått att lämna författningsförslag som särskilt för mindre företag innebär lägre och mer förutsägbara kostnader vid uppsägningar, samtidigt som rättssäkerheten och skyddet mot godtycke upprätthålls. Slutligen har utredningen haft i uppdrag att överväga författningsändringar i syfte att skapa en bättre balans i anställningsskyddet för arbetstagare med olika anställningsvillkor.

Utredningen har i enlighet med direktiven haft den svenska arbetsmarknadsmodellen som utgångspunkt. Direktiven ger uttryck för att vissa delar av lagstiftningen på anställningsskyddets område behöver moderniseras men att den allmänna balansen mellan parterna på arbetsmarknaden ska bibehållas. Särskilt pekas i direktiven på ökade behov av flexibilitet för arbetsgivare när det gäller vilka arbetstagare

SOU 2020:30 Sammanfattning

23

som får stanna kvar i verksamheten vid en arbetsbrist. Det pekas även på arbetstagarnas behov av att fortlöpande utveckla sin kompetens för att därigenom stärka sitt skydd vid förändringar av arbetsgivarens verksamhet samt vid strukturomvandlingar i samhället.

I uppdragets samtliga delar har ingått att sammanställa och redogöra för relevant nationalekonomisk och arbetsrättslig forskning och att vid utarbetandet av förslagen beakta hur behoven på dagens arbetsmarknad ser ut, med särskilt fokus på de mindre företagens situation. Genomgående ger kommittédirektiven uttryck för att de förslag som läggs fram ska öka förutsättningarna för att särskilt personer som står långt utanför arbetsmarknaden, som unga och nyanlända, lättare ska kunna etablera sig på arbetsmarknaden.

Förslagen

Ändrade turordningsregler vid uppsägning

Vid uppsägningar på grund av arbetsbrist gäller turordningsregler som enkelt uttryckt innebär att arbetstagare med längre anställningstid ges företräde framför arbetstagare som har kortare anställningstid. Grundregeln bibehålls.

I dag gäller att arbetsgivare med högst tio arbetstagare vid uppsägning på grund av arbetsbrist från turordningen får ta undan högst två arbetstagare som arbetsgivaren bedömer vara av särskild betydelse för verksamheten. Utredningen föreslår att undantagsmöjligheten utökas till fem arbetstagare och att alla arbetsgivare, oavsett storlek, får möjlighet att göra undantag från turordningen. Har en arbetsgivare tidigare tagit undan en eller flera arbetstagare vid uppsägning på grund av arbetsbrist ska dock inga ytterligare undantag få göras vid uppsägning på grund av arbetsbrist som sker inom tre månader därefter.

I övrigt föreslår utredningen vissa ändringar i dagens turordningsregler. Möjligheten för en arbetstagarorganisation att inom avtalsområdet begära sammanläggning av flera driftsenheter tas bort. Det innebär att de arbetstagare som hör till en viss driftsenhet där det finns arbetsbrist alltid kommer att turordnas för sig. I praktiken innebär det att turordningskretsarna i vissa fall kan bli mindre.

Som i dag ska arbetstagarens anställningstid vara avgörande för placeringen i turordning. Vid lika anställningstid hos två eller flera

Sammanfattning SOU 2020:30

24

arbetstagare föreslår utredningen att arbetsgivaren ska få bestämma vem som ska ges företräde i förhållande till någon annan. I dag gäller att arbetstagarna turordnas utifrån ålder i sådana fall. Motsvarande ändring föreslås i bland annat reglerna om företrädesrätt till återanställning i anställningsskyddslagen.

Vidare föreslås en ändring när det gäller kravet på kvalifikationer för att en arbetstagare med stöd av turordningsreglerna ska få behålla sin anställning genom omplacering. I dag gäller att arbetstagaren ska ha tillräckliga kvalifikationer för arbetet för att han eller hon ska ha rätt att omplaceras till ett arbete som någon annan arbetstagare med kortare anställningstid redan utför. Enligt gällande praxis kan arbetsgivaren behöva acceptera att arbetstagaren behöver viss upplärningstid och vissa utbildningsinsatser efter en sådan omplacering. Enligt utredningens förslag ska arbetstagaren för att ha rätt att omplaceras med stöd av turordningsbestämmelserna vid omplaceringstillfället utan upplärning och utbildning ha kvalifikationer för det fortsatta arbetet.

Arbetsgivarens ansvar för arbetstagarnas kompetensutveckling

Utredningen föreslår att det i anställningsskyddslagen ska införas en skyldighet för arbetsgivare att i skälig utsträckning inom ramen för anställningen erbjuda sina arbetstagare kompetensutveckling. Skyldigheten föreslås gälla arbetstagare som har minst sex månaders sammanlagd anställningstid hos arbetsgivaren, oavsett om arbetstagaren har en tillsvidareanställning eller en tidsbegränsad anställning.

Skyldigheten föreslås gälla inom både offentlig sektor och den privata delen av arbetsmarknaden. Den ska tillämpas på alla arbetsgivare oavsett bransch och på alla typer av arbeten, och den ska omfatta alla anställningsformer enligt anställningsskyddslagen.

Med kompetensutveckling avses i princip alla typer av insatser som syftar till att höja arbetstagarens kompetens på ett sätt som kan vara relevant i arbetslivet. Arbetsgivarens ansvar i det enskilda fallet begränsas i stället av att det ska handla om insatser inom ramen för anställningen och att insatserna ska vara skäliga att kräva av arbetsgivaren.

Att insatserna ska ligga inom ramen för anställningen innebär att de ska vara relevanta för verksamheten. Syftet är alltså inte att arbets-

SOU 2020:30 Sammanfattning

25

tagaren ska kunna klara av något annat arbete på arbetsmarknaden. Dock är det rimligt att anta att kompetensutveckling inom anställningen kan stärka arbetstagarnas möjligheter att vara anställningsbar på flera delar av arbetsmarknaden.

Vad som är skäligt att kräva av arbetsgivaren i det enskilda fallet får bedömas utifrån samtliga relevanta omständigheter. I den föreslagna bestämmelsen pekas på några omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen. Vid skälighetsbedömningen ska beaktas om kompetensutvecklingen behövs med hänsyn till hur arbetstagarens arbetsuppgifter eller arbetsgivarens verksamhet utvecklas. Det kan handla om att verksamheten och det sätt på vilket arbetet utförs påverkas av den tekniska och digitala utvecklingen eller av något annat skäl, exempelvis ett beslut om förändringar i produktionen eller i verksamhetens inriktning.

Vid skälighetsbedömningen ska också särskilt beaktas hur kompetensutvecklingen och syftet med insatsen anknyter till arbetstagarens befintliga utbildning och erfarenhet. I arbetsgivarens ansvar ligger typiskt sett att arbetstagarna följer med i utvecklingen i arbetet på ett sätt som anknyter till arbetstagarens grundläggande kompetens och utbildning. Däremot är det normalt inte skäligt att kräva att arbetsgivaren står för insatser som innebär att arbetstagaren skaffar sig en helt ny grundläggande kompetens.

Rör det sig om en arbetsgivare med ett litet antal anställda ska vid skälighetsbedömningen särskilt beaktas om kompetensutvecklingen blir betungande för verksamheten. Det finns också utrymme att vid skälighetsbedömningen särskilt beakta att arbetstagaren tidigare har låtit bli att medverka till kompetensutveckling inom ramen för anställningen. Individen har alltså ett eget ansvar för att medverka i erbjuden kompetensutveckling.

Arbetsgivaren ska enligt förslaget inte vara skyldig att erbjuda kompetensutveckling till arbetstagare som har fyllt 68 år.

Arbetsgivare som inte har uppfyllt sitt ansvar ska betala skadestånd till arbetstagaren. Utredningen föreslår ett så kallat normerat skadestånd, där arbetsgivaren ska betala motsvarande två månadslöner till arbetstagaren vid brott mot ansvaret. Har arbetstagaren minst fem års anställningstid hos arbetsgivaren ska skadeståndet i stället motsvara tre månadslöner. Utformningen med ett normerat skadestånd innebär att kostnaden för att inte fullgöra sin skyldighet är förutsägbar för arbetsgivaren.

Sammanfattning SOU 2020:30

26

Arbetsgivarens ansvar ska enligt förslaget kunna prövas rättsligt först när arbetstagaren har sagts upp på grund av arbetsbrist eller när en tidsbegränsad anställning har upphört och inte förlängts med hänvisning till arbetsbrist.

Arbetsgivarens informationsskyldighet

Utredningen föreslår att en arbetsgivare ska vara skyldig att på begäran av en arbetstagare lämna skriftlig information om den kompetensutveckling arbetstagaren har fått inom ramen för kompetensutvecklingsansvaret. Begäran ska ske senast en månad efter att en anställning har upphört och arbetsgivaren ska lämna informationen senast en månad efter arbetstagarens begäran.

Utredningen föreslår även vissa ändringar i medbestämmandelagens regler om arbetstagarorganisationers rätt att få information av arbetsgivaren. Genom tillägg till dessa regler klargörs att arbetsgivarens informationsskyldighet i fråga om riktlinjerna för personalpolitiken omfattar även arbetstagarnas kompetensutveckling.

Lägre och mer förutsägbara kostnader vid uppsägning

Kravet på att en uppsägning från arbetsgivarens sida ska vara sakligt grundad ligger fast och några ändringar av själva saklig grundbegreppet föreslås inte.

Utredningen föreslår att anställningen inte längre som huvudregel ska bestå under tvistetiden i fall där en arbetstagare har yrkat på ogiltigförklaring av en uppsägning. För att anställningen ska bestå under tvisten ska krävas att arbetstagaren vid en interimistisk prövning i domstol gör sannolikt att det inte har förelegat saklig grund för uppsägningen. Förslaget innebär att regleringen i anställningsskyddslagen om ogiltigförklaring av uppsägningar och avskedanden samordnas.

Om arbetsgivaren vid tidpunkten för uppsägningen eller avskedandet hade högst 15 arbetstagare ska en ogiltigförklaring inte kunna ske. Bedömer en domstol att det inte har funnits saklig eller laga grund för uppsägningen eller avskedandet kan alltså arbetsgivaren endast bli skyldig att betala skadestånd motsvarande arbetstagarens ekonomiska förlust och för den kränkning åtgärden har

SOU 2020:30 Sammanfattning

27

inneburit. I sådana fall ska det ekonomiska skadeståndet alltid motsvara minst åtta månadslöner.

Det ska alltjämt vara möjligt att ogiltigförklara uppsägningar som vidtas av arbetsgivare med högst 15 arbetstagare i fall där så sker med stöd av annan lag än anställningsskyddslagen. Exempel på det är diskrimineringslagen, lagen om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen och ett antal arbetsrättsliga ledighetslagar.

Utredningen föreslår att de högsta möjliga belopp som arbetsgivaren kan få betala i skadestånd för att täcka arbetstagarens ekonomiska förlust efter anställningens upphörande ska höjas med två månadslöner. Denna ändring påverkar även nivån på de så kallade normerande skadestånd som en arbetsgivare ska betala för att anställningsförhållandet ska anses vara upplöst trots en dom om ogiltigförklaring.

Sammantaget innebär utredningens förslag i denna del att en ogiltighetstvist normalt inte kommer att kosta någonting för arbetsgivaren i fall där en uppsägning vid en rättslig prövning bedöms vara sakligt grundad. Har det inte funnits saklig grund för uppsägning blir det, för arbetsgivare med fler än 15 arbetstagare, mer kostsamt att upplösa anställningsförhållandet trots ogiltigheten. Det innebär med andra ord att det blir en tydlig skillnad i kostnad för arbetsgivaren i de fall en uppsägning bedöms vara sakligt grundad respektive bedöms vara osaklig. Utredningens förslag innebär också att kostnaden blir mer förutsägbar än i dag.

Balansen mellan olika anställningsformer

Utredningen har i denna del tolkat uppdraget som att det har avsett skillnaderna i anställningsskydd beroende på om arbetstagaren har en tillsvidareanställning eller en tidsbegränsad anställning. Utredningen har funnit att övriga förslag i betänkandet påverkar dessa skillnader i önskvärd riktning, främst när det gäller tidsbegränsat anställda arbetstagares rätt att erbjudas kompetensutveckling. Utredningen har dock funnit skäl att lägga fram ytterligare förslag.

Utredningen föreslår i denna del ett stärkt skydd för arbetstagare med allmän visstidsanställning. Den kategorin arbetstagare föreslås kvalificera sig för en företrädesrätt till återanställning när anställ-

Sammanfattning SOU 2020:30

28

ningen har pågått i mer än nio månader under en treårsperiod, i stället för tolv månader inom samma period som gäller enligt dagens regler.

När arbetstagaren har kvalificerat sig för en företrädesrätt till återanställning föreslås han eller hon dessutom ha en företrädesrätt till lediga tillsvidareanställningar och provanställningar hos arbetsgivaren under tiden en allmän visstidsanställning pågår. Företrädesrätten till en tillsvidareanställning föreslås gälla lediga anställningar på den driftsenhet där arbetstagaren arbetar under sin tidsbegränsade anställning och i förekommande fall i förhållande till arbete som faller inom samma kollektivavtalsområde. Ett krav är att arbetstagaren har tillräckliga kvalifikationer för arbetet i tillsvidareanställningen samt att han eller hon har anmält intresse av att vilja ha en tillsvidareanställning.

En följdändring föreslås när det gäller allmänt visstidsanställdas rätt att få information om att han eller hon inte kommer att få någon ny anställning efter att anställningen har upphört. Den föreslagna ändringen innebär att allmänt visstidsanställda kvalificerar sig för en rätt till sådan information efter att ha uppnått mer än nio månaders sammanlagd anställningstid inom en treårsperiod.

En i huvudsak semidispositiv reglering

Huvuddelen av de förslag till ny och ändrad reglering som utredningen lägger fram föreslås vara semidispositiv, det vill säga det ska vara möjligt att avvika från regleringen genom kollektivavtal som har slutits på viss nivå. Det gäller förslagen om turordningsregler, bestämmelserna om arbetsgivarens kompetensutvecklingsansvar och den föreslagna företrädesrätten till tillsvidareanställning för arbetstagare med allmän visstidsanställning. Därigenom blir det möjligt för arbetsmarknadens parter att själva hitta regleringar i kollektivavtal som är anpassade efter de särskilda förutsättningar som gäller i respektive bransch eller sektor, men även att hitta lösningar som är anpassade för att fungera på bästa möjliga sätt utifrån de förutsättningar som gäller på lokal nivå. Att regleringarna görs semidispositiva är en viktig del för att värna den svenska modellen och kollektivavtalen.

SOU 2020:30 Sammanfattning

29

Ikraftträdande

Förslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2022.

Konsekvenser

Utredningens förslag bidrar till att minska arbetsgivarens kostnader för att anpassa sin verksamhet efter förändringar i omvärlden. Förslagen innebär ökade möjligheter för arbetsgivare att vid en arbetsbristsituation behålla nödvändig kompetens, och gör det mindre kostsamt att vidta uppsägningar i de fall där det finns saklig grund. Utredningens förslag är utformade för att få störst betydelse för små arbetsgivare, vars verksamheter på många sätt är mer utsatta. Historiskt är det främst de små och medelstora företagen som bidragit till sysselsättningsökningen i ekonomin.

Att kostnaderna för att anpassa verksamheten efter förändringar i omvärlden minskar, innebär samtidigt att risken vid rekrytering minskar. Därmed ökar typiskt sett arbetsgivares benägenhet att rekrytera. Det förväntas särskilt påverka personer som är oprövade på arbetsmarknaden och där arbetsgivarna vid rekrytering kan uppleva en osäkerhet, exempelvis yngre, de som varit utan arbete en längre tid eller de som saknar erfarenhet från den svenska arbetsmarknaden.

Förslagen förväntas alltså medföra att rörligheten på arbetsmarknaden ökar. Det innebär att resurser snabbare kan flyttas mellan branscher och sektorer som drar ner, till verksamheter som expanderar. Dock förväntas inga tydliga effekter på nivån vad gäller sysselsättning och arbetslöshet, även om sammansättningen av arbetslösheten kan påverkas i viss grad.

Anställningstiden kommer fortsatt att vara viktig för anställningstryggheten, men kommer med utredningens förslag att få mindre betydelse. Exempelvis kommer anställda hos små arbetsgivare och med en lång anställningstid inte i lika hög grad vara skyddade av turordningsreglerna, samtidigt kan risken för uppsägningar minska för de med kortare anställningstid. Förslagen bedöms vara av störst betydelse för små arbetsgivare, vilket innebär att relativt många arbetsgivare påverkas. Samtidigt är det relativt få arbetstagare som har sin anställning hos små arbetsgivare.

Sammanfattning SOU 2020:30

30

Att anställningstiden, som kan anses vara ett objektivt kriterium, får en minskad betydelse för vissa arbetstagares anställningsskydd kan uppfattas som att risken för godtyckliga uppsägningar ökar. Dock gäller fortsatt att anställningstiden spelar en viktig roll för arbetstagarnas anställningsskydd, och att arbetstagare alltjämt är skyddade mot godtyckliga uppsägningar i anställningsskyddslagen genom kravet på saklig grund vid uppsägning från arbetsgivarens sida och i andra lagar som till exempel diskrimineringslagen. Det kommer att vara kostsamt, och i vissa fall bli dyrare, för arbetsgivare att säga upp arbetstagare utan att ha saklig grund.

Arbetstagares kompetens kommer att spela en viktigare roll för anställningstryggheten. Bland annat därför föreslår utredningen en lagreglerad skyldighet för arbetsgivare att tillhandahålla skälig kompetensutveckling i anställningen. Syftet är att arbetstagare ska få ökade möjligheter att ställa om inom anställningen och därmed i högre grad kunna vara kvar hos arbetsgivaren även när verksamheten förändras. En ökad kompetens kan också bidra till att underlätta möjligheterna att hitta ett nytt jobb i händelse av arbetslöshet. Kompetensutveckling av medarbetare gynnar normalt sett arbetsgivarnas verksamhet, men innebär ändå en direkt kostnad för arbetsgivarna. Många arbetsgivare erbjuder redan arbetstagare kontinuerlig kompetensutveckling, och det finns också avtal på flera delar av arbetsmarknaden som reglerar arbetsgivares ansvar för kompetensutveckling inom anställningen.

För att ansvaret inte ska bli oproportionerligt stort för små arbetsgivare ska, vid en skälighetsbedömning, hänsyn tas till arbetsgivarens storlek. Att ansvaret också gäller visstidsanställda kommer att medföra en bättre balans i regleringen mellan de som har en visstidsanställning och de som har en tillsvidareanställning.

Vidare föreslår utredningen en företrädesrätt till tillsvidareanställning för de som har en allmän visstidsanställning. Även detta är ett sätt att öka arbetstagarnas anställningstrygghet, genom att främja övergångar från visstidsanställningar till tillsvidareanställningar. Det vill säga, fler ska få möjlighet att mer varaktigt etablera sig på arbetsmarknaden.

Förslagen om kompetensutveckling och en utökad företrädesrätt bidrar till att öka arbetstagarnas anställningstrygghet, men innebär samtidigt ökade kostnader för arbetsgivarna. Ökade kostnader kan medföra att både uppsägningar och anställningar blir färre. Det vill

SOU 2020:30 Sammanfattning

31

säga, att rörligheten på arbetsmarknaden minskar. Det riskerar bland annat att medföra att det blir svårare för personer som står långt från arbetsmarknaden att etablera sig.

Sammantaget bedöms utredningens förslag underlätta för arbetsgivare att anpassa verksamheten efter förändringar i omvärlden samtidigt som anställningstryggheten, med en delvis ändrad utformning, bibehålls. Sett till arbetsgivarnas kostnader kan dock förslagen i viss utsträckning verka i skilda riktningar. Å ena sidan förväntas förslagen minska arbetsgivarnas kostnad vad gäller att anpassa storleken och sammansättningen av personalstyrkan. Å andra sidan bedöms förslagen om att ge arbetsgivare ett utökat ansvar för kompetensutveckling och utökad företrädesrätt för visstidsanställda öka arbetsgivarens kostnad, vilket kan ge motsatt effekt. Kompetensutvecklingen måste emellertid ses som ett nödvändigt inslag i ett moderniserat anställningsskydd och medför också en större omställningsförmåga hos arbetstagarna med de positiva effekter som det kan förväntas medföra. Att skillnaden i reglering mellan visstidsanställningar och tillsvidareanställningar minskar bör öka arbetsgivares incitament att i högre grad använda tillsvidareanställningar.

Utredningens bedömning är att arbetsgivares möjligheter att anpassa sin verksamhet kommer att påverkas positivt, det gäller särskilt små arbetsgivare. Möjligheterna att anpassa verksamheter efter förändringar i omvärlden är viktiga för alla företags konkurrensförmåga och tillväxt och för en effektiv och rationellt bedriven offentlig förvaltning. Anställningstryggheten kommer i högre grad att baseras på kompetens, möjligheten att hitta ett jobb och förutsättningarna för att få en varaktig anställning snarare än på anställningstid.

På längre sikt, när effekterna ackumuleras över tid, kan förslagen också ha en påverkan på samhällsekonomin. Bland annat i form av ökad tillväxt och välfärd.

För att möta de utmaningar som finns på arbetsmarknaden kan det behövas förändringar på en rad områden. Anställningsskyddet är bara en av flera faktorer som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. Andra faktorer som är viktiga är exempelvis lönebildningen, arbetslöshetsförsäkringen, socialförsäkringssystemen och det reguljära utbildningssystemet. Det är viktigt att de olika delarna anpassas och utformas för att sammantaget främja arbetsmarknadens funktionssätt och ekonomins utveckling.

33

Summary

Introduction

The way in which employment protection is regulated and applied affects the functioning of the labour market. The Employment Protection Act was introduced against the background of structural changes in Sweden in the 1960s. These changes resulted in concern for jobs, and the Government appointed the ”Åman Inquiry”, which drafted the basis for the 1974 Employment Protection Act. When introduced, the Employment Protection Act was largely intended to protect older members of the workforce. At present, its fundamental purpose is to protect employees from unfair dismissal.

The period since the introduction of the Act has been one of great change in the labour market. The economy has come to be more dominated by the service sector. This has made production more dependent on employees’ skills rather than different types of raw materials. Demographic trends have also led to an increase in the demand for highly qualified labour. Furthermore, these developments have made it more difficult for certain groups to become established in the labour market.

These developments also make high demands on the adaptability of the economy. In the Swedish labour market model, adjustments to economic change have traditionally mainly been accomplished through changes in employment, i.e. by workers moving from businesses that are cutting back to businesses that are expanding. Mobility in the labour market has increased and the duration of employment has decreased. Another feature of importance for the adaptability of the economy is skills development in working life. For instance, the OECD has pointed out in several contexts that more than half of productivity growth is associated with the adaptation of qualifications and forms of organisation.

Summary SOU 2020:30

34

In the light of the developments described above, workers’ skills have become ever more important for the job security in the labour market.

As this report nears completion, the economy and the labour market are being subjected to major challenges in the wake of the spread of the COVID-19 infection. So far this has, for instance, resulted in a number of large temporary layoffs and redundancy notices. The adaptability of the labour market is particularly important at times of major change in society. It will not be possible, in the near future, to overview the impacts of COVID-19, so the Inquiry is not going to analyse the effects of the situation.

The Inquiry’s proposals, taken together, are intended to promote the adaptability of organisations and, by doing so, to promote growth and the level of living standards. At the same time, workers have to continue to be protected from unfair dismissal, and job security will be based to a greater extent on increased opportunities for skills development, greater chances of finding jobs and increased possibilities of becoming firmly established in the labour market. These are important steps in adapting job security to how the labour market has developed and changed since the introduction of the Employment Protection Act.

Remit

The remit of the Inquiry has been to draft legislative proposals that clearly increase exemptions from the rules on the order of selection for redundancy and that strengthen the responsibility of the employer for their employees’ skills development and transition capacity as part of their employment. Our remit has also included presenting legislative proposals that mean lower and more predictable costs for terminations with notice, especially for small firms, while maintaining the rule of law and protection from unfair treatment. Finally, the Inquiry's remit has included considering legislative amendments in order to establish a better balance in employment protection for employees with different terms and conditions of employment.

In accordance with its terms of reference the Inquiry has taken the Swedish labour market model as its starting point. Our terms of reference state that some parts of legislation in the area of employment

Summary

35

protection need to be modernised but that the general balance between the social partners has to be maintained. Our terms of reference point particularly to greater needs of flexibility for employers concerning which employees are able to remain in their organisation when there is a shortage of work. They also point to workers’ needs to continually enhance their skills so as to thereby strengthen their protection when changes are made in their employer’s organisation and when structural change is under way in society.

All parts of our remit include compiling and presenting relevant research in economics and labour law. In drafting our proposals the Inquiry is to take account of what needs are like in the labour market of today, focusing particularly on the situation of small businesses. One consistent theme running through our terms of reference is that the proposals presented should contribute to making it easier – especially for people with a weak position in the labour market, such as young people and new arrivals – to become established in the labour market.

Proposals

Changes in the rules on the order of selection for redundancy

In the event of redundancy (i.e. termination with notice on the grounds of shortage of work) order of selection rules come into operation. Put simply, these rules mean that employees with a longer period of employment (i.e. more seniority) are given priority ahead of employees with a shorter period of employment. This basic rule is retained.

The current position is that in the event of redundancy, an employer with at most ten employees may exempt at most two employees judged to be of particular importance for their future operations from the order of selection. The Inquiry proposes that this possibility of making exemptions be expanded to five employees and that all employers, irrespective of size, be given the possibility of making exemptions from the order of selection. If an employer has previously exempted employees from redundancies, no further

Summary SOU 2020:30

36

exemptions should be permitted in the event of redundancies that take place within the succeeding three months.

The Inquiry also proposes some changes to the current order of selection rules. The possibility for an employee organisation to request the combination of several operational units in the same collective agreement sector should be removed. This means that the employees belonging to a particular operational unit where there is a shortage of work will always be placed in their own order of selection. In practice this means that order of selection groups may be smaller in some cases.

As at present, seniority will be decisive for their placing in the order of selection. If two or more employees have the same period of employment, the Inquiry proposes allowing the employer to decide who is to be given priority in relation to someone else. The position at present is that, in these cases, the employees are placed in the order of selection on the basis of their age. A corresponding amendment is proposed to, for example, the rules on a priority right of reemployment in the Employment Protection Act.

The Inquiry also proposes an amendment regarding the qualification requirement for an employee to be able to retain their employment through a transfer pursuant to the order of selection rules. At present the employee has to have sufficient qualifications for the work in order to have the right to be transferred to work that some other employee with a less seniority is already performing. Under current case law an employer may have to accept that an employee needs a certain period of on-the-job training and some training courses after such a transfer. The Inquiry’s proposal is that to have the right to a transfer pursuant to the order of selection rules the employee should, at the time of the transfer, have qualifications for their future work without on-the-job training or training courses.

Employer’s responsibility for employees’ skills development

The Inquiry proposes adding an obligation to the Employment Protection Act that requires employers to offer their employees reasonable skills development as part of their employment. The proposal is that this obligation should apply to employees who have an aggregate period of employment of at least six months with the

Summary

37

employer, irrespective of whether they have an open-ended employment contract or a temporary employment contract.

The Inquiry proposes that this obligation should apply both in the public sector and in the private part of the labour market. It should apply to all employers, irrespective of industry, and to all types of work, and it should cover all forms of employment under the Employment Protection Act.

In principle, skills development means all types of measures intended to raise the employee’s skills in a way that can be relevant for working life. In specific cases, the employer’s responsibility is instead limited by the requirements that the measures have to be provided as part of their employment and that it is reasonable to expect the employer to provide them.

The requirement that the measures have to be provided as part of their employment means that they have to be relevant to the organisation. So, the aim is not to enable the employee to perform some other job in the labour market. It is, however, reasonable to assume that employer-provided skills development can enhance the employee’s prospects of being employable in other parts of the labour market as well.

What it is reasonable to expect of the employer will have to be assessed in each specific case in the light of all the relevant circumstances. The proposed provision points to some circumstances that should be given particular attention in this assessment. The assessment of reasonableness should take account of whether the skills development is needed in view of the development of the employee’s work duties or the employer’s organisation. This can involve the organisation and the way in which the work is performed being affected by technical or digital development or by some other consideration such as a decision to make changes in production or in the direction of activities.

Another point that should be given particular consideration in the assessment of reasonableness is how the skills development and the purpose of the measure are linked to the employee’s existing training and experience. Typically, the employer’s responsibility includes ensuring that employees keep up with developments in their work in a way that is linked to their basic skills and education or training. In contrast, it is not normally reasonable to expect the employer to be

Summary SOU 2020:30

38

responsible for measures that results in the employee acquiring a completely new basic skill.

In the case of an employer with a small number of employees, the assessment of reasonableness should take particular account of whether the skills development will be a burden for the employer. There is also scope in the assessment of reasonableness to take particular account of a previous failure by an employee to participate in skills development as part of their employment. So the individual has a personal responsibility regarding participation in skills development offered.

The Inquiry proposes that the employer should not be responsible for offering skills development to employees who are 68 or older.

Employers who have not fulfilled their responsibility should have to pay damages to the employee. The Inquiry proposes ‘standardised damages’, where an employer in breach of this responsibility should be required to pay the employee the equivalent of two monthly wages. If the employee has a period of employment of at least five years with the employer, the damages should instead correspond to three monthly wages. The design of the standardised damages means that the cost of not fulfilling this obligation is predictable for the employer.

Under this proposal it should only be possible to conduct a legal examination of the employer’s responsibility when the employee has been made redundant or when a temporary employment contract has not been extended and the reason given is shortage of work.

Employer’s responsibility to provide information

The Inquiry proposes that the employer should be obliged, when requested by an employee, to provide written information about the skills development that the employee has received as part of the employer’s responsibility for the employee’s skills development. The request should be made no later than one month after the end of an employment and the employer should provide the information no later than one month after the employee’s request.

The Inquiry also proposes some amendments to the rules in the Employment (Co-determination in the Workplace) Act about the right of employee organisations to receive information from the

Summary

39

employer. Supplements proposed to these rules make clear that the employer’s obligation to provide information regarding guidelines for personnel policy also covers the skills development of employees.

Lower and more predictable costs for termination with notice

The requirement that there have to be objective grounds for termination with notice by the employer remains in place, and no changes are proposed to the concept of objective grounds itself.

The Inquiry proposes that the main rule should no longer be that the employment continues during the period of the dispute in cases where an employee has made a claim to have a termination with notice declared invalid. For the employment to continue during the dispute, the employee will have to show probable cause, at an interim examination by a court, that there was no objective ground for the termination with notice. This proposal brings the regulations in the Employment Protection Act on the declaration of the invalidity of terminations with notice and summary dismissals into line with one another.

If the employer has no more than fifteen employees at the time of the termination with notice or summary dismissal, it should not be possible to have it declared invalid. If a court makes the assessment that there was no objective or legal ground for the termination with notice or summary dismissal, the employer will thus only be obliged to pay damages corresponding to the employee’s financial loss, as well as for the violation resulting from the measure. In such cases the financial damages should always correspond to at least eight monthly wages.

It should still be possible to declare terminations with notice issued by an employer with not more than fifteen employees invalid in cases where they take place pursuant to an act other than the Employment Protection Act. Examples are the Discrimination Act, the Trade Union Representatives (Status at the Workplace) Act and a number of acts in labour law relating to leave days.

The Inquiry proposes that the highest possible amount that the employer may have to pay in damages to cover the employee’s financial loss after the end of the employment should be increased by two monthly wages. This change also affects the level of the standardised

Summary SOU 2020:30

40

damages payable by the employer because the employment relationship has to be considered as dissolved despite a judgment of invalidity.

Taken together, the Inquiry’s proposals in this part of its remit mean that a dispute about invalidity will not normally cost the employer anything in cases where a termination with notice has been found, in a legal examination, to have objective grounds. If there were no objective grounds for the termination with notice, it will be more costly for an employer with more than 15 employees to dissolve the employment relationship despite the invalidity. This means, in other words, that there will be a clear difference in cost for the employer between cases where a termination with notice is held to have objecttive grounds and one where it is held not to have objective grounds. The Inquiry’s proposal also means that the cost will be more predictable than it is at present.

Balance between different forms of employment

In this area the Inquiry has interpreted its remit as relating to the differences in employment protection depending on whether the worker has an open-ended employment contract or a temporary employment contract. The Inquiry has concluded that the other proposals in this report influence these differences in the desired direction, principally through the right of temporary employees to be offered skills development. The Inquiry has, however, found reason to present additional proposals.

Here the Inquiry proposes stronger protection for employees with general fixed-term employment. Our proposal is that this category of employees should qualify for a priority right of re-employment when their employment has lasted for more than nine months in a threeyear period instead of twelve months in the same period, which is the position under the current rules.

The inquiry also propose that when an employee has qualified for a priority right to re-employment, they should also have a priority right to vacant open-ended employment and employment that starts with probation with the employer during the period when a general fixed-term employment is running. We propose that the priority right to open-ended employment should apply to vacant positions in the operational unit where the employee is working during their tempo-

Summary

41

rary employment and, where relevant, in relation to work that comes under the same collective agreement sector. One requirement is that the employee has sufficient qualifications for work in the open-ended employment and that they have notified interest in having an openended employment.

A consequential amendment is proposed regarding the right of employees with general fixed-term employment to be informed that they will not be given a new employment after their employment has ended. The proposed amendment means that employees with general fixed-term employment qualify for a right to such information after having attained an aggregate period of employment of more than nine months in a three-year period.

Mainly semi-mandatory regulations

The Inquiry proposes that most of the proposals of new and amended regulations it presents should be semi-mandatory, i.e. it should be possible to depart from the regulations in collective agreements made at a particular level. This applies to the proposals on order of selection rules, the provisions on the employer’s responsibility for skills development and the proposed priority right to open-ended employment for employees with general fixed-term employment. This will make it possible for the social partners to find regulations in collective agreements adapted to the specific conditions that apply to each industry or sector, and also to find solutions adapted so that they function in the best possible way in the light of the conditions that apply at local level. Making the regulations semi-mandatory is an important step in safeguarding the Swedish model and the collective agreements.

Entry into force

It is proposed that the Inquiry’s proposals enter into force on 1 January 2022.

Summary SOU 2020:30

42

Impacts

The Inquiry’s proposals contribute to reducing the cost for employers of adapting their organisations to economic change. The proposals provide greater possibilities for employers to retain the necessary skills when there is a shortage of work and facilitate terminations with notice when there are objective grounds. The Inquiry’s proposals are designed to be of most importance for small employers, whose organisations are more vulnerable in many ways. Historically, it is also small- and medium-sized enterprises that have contributed to the employment growth in the economy.

This reduction in the costs of adapting organisations to changes in the economy means that the risk involved in hiring new employees will decrease at the same time. This change is expected to increase employers’ propensity to recruit. It is expected to have a particularly great impact for individuals with no or limited experience in the labour market, where employers may experience uncertainty when recruiting. Examples are young people and people who have been out of work for a long time or who do not have experience of the Swedish labour market.

The proposals are expected to result in greater mobility in the labour market. This means that resources can be moved more easily from industries and sectors that are cutting back to organisations that are expanding. However, no clear effects are expected on the level of aggregate employment and unemployment, even though the composition of the group of unemployed may be affected to some extent.

Seniority will continue to be important for job security, but will be of less importance with the Inquiry’s proposals. Employees in smaller organisations who have a long period of employment will not be protected to as great an extent by the order of selection rules. At the same time, the risk for termination with notice may decrease for those with a shorter period of employment. The proposals are of most importance for small employers, which means that a relatively large number of employers are affected. At the same time, relatively few employees are employed by small employers.

The fact that seniority, which can be considered an objective criterion, will be of less importance for the job security of some employees may be perceived as an increased risk for unfair dismissals.

Summary

43

But it remains the case that seniority plays an important role for employees’ employment protection and that employees are still protected from unfair dismissal in the Employment Protection Act through the requirement of objective grounds in the event of termination with notice by the employer and in other laws such as the Discrimination Act. It will still be costly, and in some cases even more costly, for employers to terminate employees with notice unless they have an objective ground to do so.

Employees’ skills will play a more important role for job security. The Inquiry therefore proposes a statutory obligation for employers to provide employees with reasonable skills development as part of their employment. The purpose is to give employees greater possibilities to change tasks within a certain organisation, thus enabling them to also remain with the same employer when there are organisational changes. Enhanced skills may also help to make it easier to find a new job should they become unemployed. Normally, an employer’s operations benefit from skills development of employees, but there is also a direct cost for employers. Many employers already offer employees continuous skills development, and there are also agreements for parts of the labour market that regulate the responsibility of employers for providing skills development for employees as part of their employment.

To avoid this responsibility becoming disproportionately large for small employers, clear account has to be taken of the size of the employer in an assessment of reasonableness. The fact that this responsibility also applies to fixed-term employees will lead to smaller regulatory differences between employees with fixed-term contracts and those with open-ended contracts.

The Inquiry also proposes a greater priority right to open-ended employment for employees who have a fixed-term contract. This is also a way of increasing job security, by promoting transitions from fixed-term contracts to open-ended contracts, i.e. the chances for those with a fixed-term contract to establish themselves more permanently in the labour market will increase.

The proposals about skills development and a greater priority right contribute to increasing job security, but involve increased costs for employers at the same time. Increased costs can result in both fewer terminations and fewer new hires. That is, mobility on the labour market may possibly decrease. One risk would then be that this would

Summary SOU 2020:30

44

make it harder for people who are remote from the labour market to find employment.

In an overall assessment, the Inquiry’s proposals will make it easier for employers to adapt their organisation to economic change while retaining job security, albeit differently designed in parts. In terms of employers’ costs, however, the proposals may operate in different directions to some extent.

On the one hand, the proposals reduce the cost for employers of adapting their organisations to economic change. On the other hand, the proposals to give employers more responsibility for skills development and to increase the priority right of fixed-term employees are judged to increase employers’ costs, which can have the opposite effect. Skills development must, however, be seen as an essential component of modernised employment protection and also results in a greater transitioning capacity among employees with the positive effects that this can be expected to generate. However, the decrease in the regulatory difference between fixed-term and open-ended employment contracts should give employers an incentive to make more use of open-ended contracts.

The Inquiry’s assessment is that the impact on the ability of employers to adapt their organisations will be positive, in particular for small employers. The ability to adapt organisations to economic change is important for all businesses’ competitiveness and growth and for efficient and rational public administration. Job security will be based to a greater extent on skills, the possibility of finding a job and the possibilities of obtaining lasting employment than on seniority.

In the longer term, if the effects accumulate over time, the proposals may also have an impact on the economy, in the form of greater growth and a higher level of living standards, for instance.

Changes may be needed in a number of areas to address the current challenges in the labour market. Employment protection is only one of several factors that influence the functioning of the labour market. Other important factors include wage formation, unemployment insurance, the social insurance systems and the regular education system. It is important that the various parts are adapted and designed so that they work together to foster the functioning of the labour market and the development of the economy.

45

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1982:80 ) om anställningsskydd

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1982:80) om anställningsskydd

dels att 2, 3, 15, 22, 26, 33 b, 33 c, 34, 35, 39, 43 §§ och rubriken

närmast före 22 § ska ha följande lydelse

dels att det ska införas tretton nya paragrafer, 21 a, 21 b, 22 a–22 e,

25 b, 25 c, 33 e, 34 a, 38 a, 38 b §§ och närmast före 21 a, 22 a, 22 d, 34, 34 a och 35 §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §1

Om det i en annan lag eller i en förordning som har meddelats med stöd av en lag finns särskilda föreskrifter som avviker från denna lag, ska dessa föreskrifter gälla.

Ett avtal är ogiltigt i den mån det upphäver eller inskränker arbetstagarnas rättigheter enligt denna lag.

Genom ett kollektivavtal får det göras avvikelser från 5–6, 22, 25–27 och 33 d §§. Om avtalet inte har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation, krävs dock att det mellan parterna i andra frågor gäller ett kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en sådan organisation eller att ett sådant kollek-

Genom ett kollektivavtal får det göras avvikelser från 5–6, 21 a, 22–22 e, 25–27, 33 d och 38 b §§. Om avtalet inte har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation, krävs dock att det mellan parterna i andra frågor gäller ett kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en sådan organisation eller att ett sådant

1 Senaste lydelse 2019:528.

Författningsförslag SOU 2020:30

46

tivavtal tillfälligt inte gäller. Under samma förutsättning är det också tillåtet att genom ett kollektivavtal bestämma den närmare beräkningen av förmåner som avses i 12 §.

kollektivavtal tillfälligt inte gäller. Under samma förutsättning är det också tillåtet att genom ett kollektivavtal bestämma den närmare beräkningen av förmåner som avses i 12 §.

Genom ett kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation får det även göras avvikelser från 4 a, 11, 15, 21, 28, 32, 33 a, 33 b, 40 och 41 §§. Det är också tillåtet att genom ett sådant kollektivavtal göra avvikelser

1. från 6 b–6 e §§ under förutsättning att avtalet inte innebär att mindre förmånliga regler ska tillämpas för arbetstagarna än som följer av

– rådets direktiv 2001/23/EG av den 12 mars 2001 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagares rättigheter vid överlåtelse av företag, verksamheter eller delar av företag eller verksamheter, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1794, eller

– rådets direktiv 91/533/EEG av den 14 oktober 1991 om arbetsgivares skyldighet att upplysa arbetstagarna om de regler som är tillämpliga på anställningsavtalet eller anställningsförhållandet, i den ursprungliga lydelsen,

2. från 30 a §, när det gäller besked enligt 15 §,

3. från 30, 30 a och 31 §§, när det gäller den lokala arbetstagarorganisationens rättigheter, och

4. från 4 § andra stycket när det gäller hur ett anställningsavtal som gäller tills vidare kan upphöra vid den tidpunkt som anges i 32 a §.

Avtal om avvikelser från 21 § får träffas även utanför kollektivavtalsförhållanden, om avtalet innebär att kollektivavtal som med stöd av fjärde stycket har träffats för verksamhetsområdet ska tilllämpas.

En arbetsgivare som är bunden av ett kollektivavtal enligt tredje eller fjärde stycket får tillämpa avtalet även på arbetstagare som inte är medlemmar av den avtalsslutande arbetstagarorganisationen men sysselsätts i arbete som avses med avtalet.

SOU 2020:30 Författningsförslag

47

3 §2

Vid tillämpning av 5 a, 11, 15,

22, 25, 26 och 39 §§ gäller föl-

jande särskilda bestämmelser om beräkning av anställningstid:

Vid tillämpning av 5 a, 11, 15,

21 a, 22 d, 25, 25 b, 25 c, 26, 38 b

och 39 §§ gäller följande särskilda bestämmelser om beräkning av anställningstid:

1. En arbetstagare som byter anställning genom att övergå från en arbetsgivare till en annan får i den senare anställningen tillgodoräkna sig också tiden i den förra, om arbetsgivarna vid tidpunkten för övergången tillhör samma koncern.

2. En arbetstagare som byter anställning i samband med att ett företag, en verksamhet eller en del av en verksamhet övergår från en arbetsgivare till en annan genom en sådan övergång som omfattas av 6 b § får tillgodoräkna sig tiden hos den förra arbetsgivaren när anställningstid ska beräknas hos den senare. Detta gäller även vid byte av anställning i samband med konkurs.

3. Om det sker flera sådana byten av anställning som avses i 1–2, får arbetstagaren räkna samman anställningstiderna hos alla arbetsgivarna. Arbetstagare som har fått återanställning enligt 25 § ska anses ha uppnått den anställningstid som fordras för besked enligt 15 § och företrädesrätt enligt 25 §.

15 §3

En arbetstagare som är anställd för begränsad tid enligt 5 § och som inte kommer att få fortsatt anställning när anställningen upphör, skall få besked av arbetsgivaren om detta minst en månad före anställningstidens utgång.

En förutsättning för rätt till

sådant besked är dock att arbets-

tagaren, när anställningen upphör, har varit anställd hos arbetsgivaren mer än tolv månader under

En arbetstagare som är anställd för begränsad tid enligt 5 § och som inte kommer att få fortsatt anställning när anställningen upphör, ska få besked av arbetsgivaren om detta minst en månad före anställningstidens utgång.

En förutsättning för rätt till besked enligt första stycket är att arbetstagaren, när anställningen upphör, har varit anställd hos arbetsgivaren mer än tolv måna-

2 Senaste lydelse 2016:248. 3 Senaste lydelse 2007:390.

Författningsförslag SOU 2020:30

48

de senaste tre åren. Är anställningstiden så kort att besked inte kan lämnas en månad i förväg,

skall beskedet i stället lämnas när

anställningen börjar.

Om en säsongsanställd arbetstagare, som när anställningen upphör har varit säsongsanställd hos arbetsgivaren mer än sex månader under de senaste två åren, inte kommer att få fortsatt säsongsanställning vid den nya säsongens början, skall arbetsgivaren ge arbetstagaren besked om detta minst en månad innan den nya säsongen börjar.

der under de senaste tre åren

eller, om arbetstagaren har anställts på begränsad tid enligt 5 § 1, nio månader under de senaste tre åren. Är anställningstiden så kort

att besked inte kan lämnas en månad i förväg, ska beskedet i stället lämnas när anställningen börjar.

Om en säsongsanställd arbetstagare, som när anställningen upphör har varit säsongsanställd hos arbetsgivaren mer än sex månader under de senaste två åren, inte kommer att få fortsatt säsongsanställning vid den nya säsongens början, ska arbetsgivaren ge arbetstagaren besked om detta minst en månad innan den nya säsongen börjar.

Kompetensutveckling

21 a §

Arbetsgivaren ska i skälig utsträckning erbjuda arbetstagaren kompetensutveckling inom ramen för anställningen.

Vid bedömningen av vad som är skäligt ska det särskilt beaktas

1. om kompetensutvecklingen behövs med hänsyn till den tekniska och digitala utvecklingen av arbetstagarens arbetsuppgifter eller av arbetsgivarens verksamhet,

2. om kompetensutvecklingen av något annat skäl behövs med hänsyn till förändringar av arbets-

SOU 2020:30 Författningsförslag

49

tagarens arbetsuppgifter eller av arbetsgivarens verksamhet,

3. om kompetensutvecklingen anknyter till arbetstagarens grundläggande utbildning och erfarenhet,

4. om kompetensutvecklingen skulle bli betungande för en arbetsgivare med ett litet antal arbetstagare, och

5. om arbetstagaren tidigare inte har medverkat till kompetensutveckling inom ramen för en anställning hos arbetsgivaren.

Om arbetstagarens sammanlagda anställningstid hos arbetsgivaren är kortare än sex månader, är arbetsgivaren inte skyldig att erbjuda kompetensutveckling enligt första stycket.

21 b §

Arbetsgivaren ska på begäran av arbetstagaren lämna skriftlig information om den kompetensutveckling som arbetstagaren har fått enligt 21 a §.

Informationen ska lämnas senast en månad från det att begäran har framställts.

En begäran enligt första stycket ska framställas senast en månad efter att en anställning har upphört.

Författningsförslag SOU 2020:30

50

Turordning vid uppsägning Turordningsregler

22 §4

Vid uppsägning på grund av arbetsbrist skall arbetsgivaren

iaktta följande turordningsregler.

Innan turordningen fastställs får en arbetsgivare med högst tio arbetstagare oavsett antalet turordningskretsar undanta högst två arbetstagare som enligt arbetsgivarens bedömning är av särskild betydelse för den fortsatta verksamheten. Vid beräkningen av antalet arbetstagare hos arbetsgivaren bortses från arbetstagare som avses i 1 §. Den eller de arbetstagare som undantas har företräde till fortsatt anställning.

Har arbetsgivaren flera driftsenheter, fastställs en turordning för varje enhet för sig. Enbart den omständigheten att en arbetstagare har sin arbetsplats i sin bostad medför inte att den arbetsplatsen utgör en egen driftsenhet. Om arbetsgivaren är eller brukar vara bunden av kollektivavtal, fastställs en särskild turordning för varje avtalsområde. Finns det i ett sådant fall flera driftsenheter på samma ort, skall inom en arbetstagarorganisations avtalsområde fastställas en gemensam turordning för samtliga enheter på orten, om organisationen begär det senast vid förhandlingar enligt 29 §.

Vid uppsägning på grund av arbetsbrist ska arbetsgivaren följa

turordningsreglerna i 22 a–22 e §§.

4 Senaste lydelse 2000:763.

SOU 2020:30 Författningsförslag

51

Turordningen för de arbetstagare som inte undantagits bestäms med utgångspunkt i varje arbetstagares sammanlagda anställningstid hos arbetsgivaren. Arbetstagare med längre anställningstid har företräde framför arbetstagare med kortare anställningstid. Vid lika anställningstid ger högre ålder företräde. Kan en arbetstagare endast efter omplacering beredas fortsatt arbete hos arbetsgivaren, gäller som förutsättning för företräde enligt turordningen att arbetstagaren har tillräckliga kvalifikationer för det fortsatta arbetet.

Turordningskretsar

22 a §

Turordningen fastställs inom turordningskretsar.

22 b §

Om arbetsgivaren har flera driftsenheter, ska varje driftsenhet vara en turordningskrets. Till turordningskretsen hör de arbetstagare som utför huvuddelen av sitt arbete vid driftsenheten. Enbart den omständigheten att en arbetstagare har sin arbetsplats i sin bostad medför inte att den arbetsplatsen är en egen turordningskrets.

Om arbetsgivaren inte har fler än en driftsenhet, hör alla arbetstagare till en och samma turordningskrets.

Författningsförslag SOU 2020:30

52

22 c §

Om arbetsgivaren är eller brukar vara bunden av kollektivavtal, ska varje avtalsområde vara en turordningskrets. Om arbetsgivaren har flera driftsenheter, ska varje avtalsområde inom driftsenheten vara en turordningskrets.

Turordning

22 d §

När turordningen fastställs inom en turordningskrets, ska arbetstagare med längre sammanlagd anställningstid hos arbetsgivaren ha företräde framför arbetstagare med kortare anställningstid. Vid lika anställningstid bestämmer arbetsgivaren vem som ska ges företräde.

Om en arbetstagare bara genom omplacering kan ges fortsatt anställning hos arbetsgivaren, har arbetstagaren rätt till företräde bara om han eller hon vid omplaceringstillfället utan upplärning och utbildning har kvalifikationer för det fortsatta arbetet.

SOU 2020:30 Författningsförslag

53

22 e §

Innan turordningen fastställs får arbetsgivaren sammanlagt ta undan högst fem arbetstagare som enligt arbetsgivarens bedömning har särskild betydelse för den fortsatta verksamheten. Detta gäller oavsett antalet turordningskretsar.

Om arbetsgivaren har tagit undan en eller flera arbetstagare med stöd av första stycket, får inga ytterligare undantag göras vid uppsägning som sker inom tre månader därefter.

25 b §

Arbetstagare som har anställts för begränsad tid enligt 5 § 1 och som på grund av arbetsbrist inte har fått fortsatt anställning har företrädesrätt till återanställning hos arbetsgivaren enligt 25 § om arbetstagaren har varit anställd hos arbetsgivaren i sammanlagt mer än nio månader under den senaste treårsperioden.

25 c §

Arbetstagare som har anställts för begränsad tid enligt 5 § 1 och som har kvalificerat sig för företrädesrätt till återanställning enligt 25 b § har under den tid som anställningen pågår företrädesrätt till lediga tillsvidareanställningar och provanställningar hos arbetsgivaren. Detta gäller dock bara om arbetstagaren

Författningsförslag SOU 2020:30

54

1. har anmält till arbetsgivaren att han eller hon vill ha en tillsvidareanställning, och

2. har tillräckliga kvalifikationer för arbetsuppgifterna i den nya anställningen.

Om arbetsgivaren har flera driftsenheter, gäller företrädesrätten anställning inom den enhet där arbetstagaren är sysselsatt i den tidsbegränsade anställningen. Omfattas den tidsbegränsade anställningen av ett kollektivavtal som arbetsgivaren är eller brukar vara bunden av gäller företrädesrätten bara i förhållande till arbete som omfattas av det avtalet.

Företrädesrätten gäller inte mot den som har rätt till omplacering enligt 7 § andra stycket eller företrädesrätt enligt 25–25 b §§.

26 §5

Om flera arbetstagare har företrädesrätt till återanställning enligt 25 § eller företrädesrätt till en anställning med högre sysselsättningsgrad enligt 25 a §, bestäms turordningen dem emellan med utgångspunkt i varje arbetstagares sammanlagda anställningstid hos arbetsgivaren. Arbetstagare med längre anställningstid har företräde framför arbetstagare med kortare anställningstid. Vid lika anställningstid ger högre ålder företräde.

Om flera arbetstagare har företrädesrätt till återanställning enligt 25 eller 25 b §, företrädesrätt till en anställning med högre sysselsättningsgrad enligt 25 a §

eller företräde till en tillsvidareanställning enligt 25 c §, bestäms

turordningen dem emellan med utgångspunkt i varje arbetstagares sammanlagda anställningstid hos arbetsgivaren. Arbetstagare med längre anställningstid har företräde framför arbetstagare med kortare anställningstid. Vid lika anställningstid bestämmer

5 Senaste lydelse 1996:1424.

SOU 2020:30 Författningsförslag

55

arbetsgivaren vem som ska ges

företräde.

33 b §

En arbetstagare som har fyllt 68 år har inte rätt till längre uppsägningstid än en månad och har inte heller företrädesrätt enligt

22, 23, 25 eller 25 a §.

En arbetstagare som har fyllt 68 år har inte rätt till längre uppsägningstid än en månad och har inte heller företrädesrätt enligt

22 d, 23 eller 25–25 c §§.

33 c §

Vid avskedande av en arbetstagare som har fyllt 68 år tillämpas inte bestämmelsen i 35 § om ogiltigförklaring. I den situationen behöver ett besked enligt 19 § andra stycket inte innehålla information om vad arbetstagaren ska iaktta om arbetstagaren vill göra gällande att avskedandet är ogiltigt.

Vid avskedande av en arbetstagare som har fyllt 68 år tillämpas inte bestämmelsen i 34 §

andra stycket om ogiltigförklar-

ing. I den situationen behöver ett besked enligt 19 § andra stycket inte innehålla information om vad arbetstagaren ska iaktta om arbetstagaren vill göra gällande att avskedandet är ogiltigt.

33 e §

En arbetsgivare är inte skyldig att erbjuda arbetstagaren kompetensutveckling enligt 21 a §, om arbetstagaren har fyllt 68 år.

Ogiltigförklaring

34 §

Om en arbetstagare sägs upp utan saklig grund, skall uppsägningen förklaras ogiltig på yrkande av arbetstagaren. Detta gäller dock

ej, om uppsägningen angrips endast därför att den strider mot turordningsregler.

Om en arbetstagare sägs upp utan saklig grund, ska uppsägningen förklaras ogiltig på yrkande av arbetstagaren.

Om en arbetstagare har avskedats under omständigheter som inte ens skulle ha räckt till för en giltig uppsägning, ska avskedandet

Författningsförslag SOU 2020:30

56

Uppkommer tvist om en uppsägnings giltighet, upphör ej anställningen till följd av uppsägningen förrän tvisten har slutligt avgjorts. Arbetstagaren får inte heller avstängas från arbete på grund av de omständigheter som har föranlett uppsägningen annat än om det finns särskilda skäl. Arbetstagaren har rätt till lön och andra förmåner enligt 12–14 §§ så länge anställningen består.

Domstol kan för tiden intill det slutliga avgörandet besluta att anställningen skall upphöra vid uppsägningstidens utgång eller vid den senare tidpunkt som domstolen bestämmer eller att en pågående avstängning skall upphöra.

förklaras ogiltigt på yrkande av arbetstagaren.

Om arbetstagaren gör sannolikt att beslutet om uppsägning eller avskedande är ogiltigt, får domstol besluta att anställningen trots uppsägningen eller avskedandet ska bestå tills tvisten har avgjorts slutligt.

Förbud mot avstängning

34 a §

Om en domstol har meddelat beslut enligt 34 § tredje stycket, får arbetsgivaren inte stänga av arbetstagaren från arbete på grund av de omständigheter som har föranlett uppsägningen eller avskedandet.

Arbetstagaren har rätt till lön och andra förmåner enligt 12–14 §§ så länge anställningen består.

SOU 2020:30 Författningsförslag

57

Undantag från ogiltigförklaring

35 §

Har en arbetstagare blivit avskedad under omständigheter som inte ens skulle ha räckt till för en giltig uppsägning, skall avskedandet förklaras ogiltigt på yrkande av arbetstagaren.

Om ett sådant yrkande framställs, kan domstol besluta att anställningen trots avskedandet skall bestå tills tvisten har slutligt avgjorts.

Har en domstol meddelat beslut enligt andra stycket, får arbetsgivaren inte avstänga arbetstagaren från arbete på grund av de omständigheter som har föranlett avskedandet. Arbetstagaren har rätt till lön och andra förmåner enligt 12–14 §§ så länge anställningen består.

Det som sägs om ogiltigförklaring i 34 § första och andra styckena gäller inte om arbetsgivaren vid tidpunkten för uppsägningen eller avskedandet har högst 15 arbetstagare som denna lag är tillämplig på och arbetstagarens yrkande grundas endast på att arbetsgivarens åtgärd strider mot 7 eller 18 §.

Det som sägs i 34 § första stycket gäller inte heller om en uppsägning angrips endast därför att den strider mot turordningsregler.

38 a §

Om arbetsgivaren bryter mot denna lag i fall där 35 § första stycket tillämpas, ska ersättningen för arbetstagarens förlust vid tilllämpningen av 38 § anses motsvara minst åtta månadslöner.

38 b §

En arbetsgivare som bryter mot 21 a § ska betala skadestånd till arbetstagaren, om arbetstagaren har sagts upp på grund av arbetsbrist eller om en tidsbegränsad anställning har upphört och arbetstaga-

Författningsförslag SOU 2020:30

58

ren inte har fått fortsatt anställning på grund av arbetsbrist.

Skadestånd enligt första stycket ska, i stället för det som sägs i 38 §, motsvara två månadslöner. Om arbetstagaren har minst fem års sammanlagd anställningstid hos arbetsgivaren när anställningen upphör, ska beloppet motsvara tre månadslöner.

Om arbetsgivaren har betalat eller förpliktats att betala skadestånd för brott mot 21 a § avseende viss anställningstid, ska arbetstagarens rätt till skadestånd för anställningstid därefter bedömas som om arbetsgivaren har fullgjort sin skyldighet att erbjuda kompetensutveckling under den tid som betalningen eller förpliktelsen avser.

39 §6

Om en arbetsgivare vägrar att rätta sig efter en dom, varigenom en domstol har ogiltigförklarat en uppsägning eller ett avskedande eller har förklarat att en tidsbegränsad anställning skall gälla tills vidare, skall anställningsförhållandet anses som upplöst. Arbetsgivaren skall för sin vägran betala skadestånd till arbetstagaren enligt följande bestämmelser.

Skadeståndet beräknas med utgångspunkt i arbetstagarens sammanlagda anställningstid hos arbetsgivaren när anställningsför-

Om en arbetsgivare vägrar att rätta sig efter en dom, varigenom en domstol har ogiltigförklarat en uppsägning eller ett avskedande eller har förklarat att en tidsbegränsad anställning ska gälla tills vidare, ska anställningsförhållandet anses som upplöst. Arbetsgivaren ska för sin vägran betala skadestånd till arbetstagaren enligt följande bestämmelser.

Skadeståndet beräknas med utgångspunkt i arbetstagarens sammanlagda anställningstid hos arbetsgivaren när anställningsför-

6 Senaste lydelse 2007:389.

SOU 2020:30 Författningsförslag

59

hållandet upplöses och bestäms till ett belopp motsvarande

16 månadslöner vid mindre än

fem års anställningstid,

24 månadslöner vid minst fem

men mindre än tio års anställningstid,

32 månadslöner vid minst tio

års anställningstid.

Skadeståndet får dock inte bestämmas så att beloppet beräknas efter flera månadslöner än som motsvarar antalet påbörjade anställningsmånader hos arbetsgivaren. Har arbetstagaren varit anställd mindre än sex månader,

skall beloppet likväl motsvara sex

månadslöner.

hållandet upplöses och bestäms till ett belopp motsvarande

18 månadslöner vid mindre än

fem års anställningstid,

26 månadslöner vid minst fem

men mindre än tio års anställningstid,

34 månadslöner vid minst tio

års anställningstid.

Skadeståndet får dock inte bestämmas så att beloppet beräknas efter flera månadslöner än som motsvarar antalet påbörjade anställningsmånader hos arbetsgivaren. Har arbetstagaren varit anställd mindre än åtta månader,

ska beloppet ändå motsvara åtta

månadslöner.

43 §7

Mål om tillämpning av denna lag handläggs enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Mål som avses i 34– 36 §§ skall handläggas skyndsamt.

Ett yrkande om beslut enligt 34 § tredje stycket, 35 § andra

stycket eller 36 § andra stycket får

inte bifallas utan att motparten har beretts tillfälle att yttra sig. Om ett dröjsmål skulle medföra risk för skada, får dock domstolen omedelbart bifalla yrkandet att gälla till dess annat beslutas. Beslut som en tingsrätt har meddelat under rättegången får överklagas särskilt.

Mål om tillämpning av denna lag handläggs enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Mål som avses i 34– 36 §§ ska handläggas skyndsamt.

Ett yrkande om beslut enligt 34 § tredje stycket eller 36 § andra stycket får inte bifallas utan att motparten har beretts tillfälle att yttra sig. Om ett dröjsmål skulle medföra risk för skada, får dock domstolen omedelbart bifalla yrkandet att gälla till dess annat beslutas. Beslut som en tingsrätt har meddelat under rättegången får överklagas särskilt.

7 Senaste lydelse 1994:1046.

Författningsförslag SOU 2020:30

60

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

2. Äldre regler gäller för uppsägningar och avskedanden som har skett innan ikraftträdandet.

3. Äldre regler om turordning enligt 22 § tillämpas i samband med förhandling enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet i fråga om uppsägning på grund av arbetsbrist, om förhandlingen har begärts före ikraftträdandet.

4. Arbetsgivaren är skyldig att erbjuda arbetstagarna kompetensutveckling enligt 21 a § från tidpunkten för ikraftträdandet. Bedömningen av vilken kompetensutveckling som ska erbjudas tar sikte på förhållandena efter ikraftträdandet.

5. Bestämmelserna om en tidigarelagd företrädesrätt till återanställning och en företrädesrätt till tillsvidareanställning enligt 25 b respektive 25 c § ska inte tillämpas på avtal om allmän visstidsanställning som har ingåtts före ikraftträdandet.

6. Vid beräkning av anställningstid ska även anställningstid före den 1 januari 2022 beaktas.

SOU 2020:30 Författningsförslag

61

1.2 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1982:80 ) om anställningsskydd

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1982:80) om anställningsskydd att 33 e § ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt 1.1 Föreslagen lydelse

33 e §

En arbetsgivare är inte skyldig att erbjuda arbetstagaren kompetensutveckling enligt 21 a §, om arbetstagaren har fyllt 68 år.

En arbetsgivare är inte skyldig att erbjuda arbetstagaren kompetensutveckling enligt 21 a §, om arbetstagaren har fyllt 69 år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

Författningsförslag SOU 2020:30

62

1.3 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2019:529 ) om ändring i lagen ( 1982:80 ) om anställningsskydd

Härigenom föreskrivs att 33 b och 33 c §§ lagen (1982:80) om anställningsskydd i stället för lydelsen enligt lagen (2019:529) om ändring i lagen om anställningsskydd ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt SFS 2019:529 Föreslagen lydelse

33 b §

En arbetstagare som har fyllt 69 år har inte rätt till längre uppsägningstid än en månad och har inte heller företrädesrätt enligt 22, 23, 25 eller 25 a §.

En arbetstagare som har fyllt 69 år har inte rätt till längre uppsägningstid än en månad och har inte heller företrädesrätt enligt

22 d, 23 eller 25–25 c §§.

33 c §

Vid avskedande av en arbetstagare som har fyllt 69 år tillämpas inte bestämmelsen i 35 § om ogiltigförklaring. I den situationen behöver ett besked enligt 19 § andra stycket inte innehålla information om vad arbetstagaren ska iaktta om arbetstagaren vill göra gällande att avskedandet är ogiltigt.

Vid avskedande av en arbetstagare som har fyllt 69 år tillämpas inte bestämmelsen i 34 §

andra stycket om ogiltigförklar-

ing. I den situationen behöver ett besked enligt 19 § andra stycket inte innehålla information om vad arbetstagaren ska iaktta om arbetstagaren vill göra gällande att avskedandet är ogiltigt.

SOU 2020:30 Författningsförslag

63

1.4 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1976:580 ) om medbestämmande i arbetslivet

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet att 19 och 19 a §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

19 §

Arbetsgivare skall fortlöpande hålla arbetstagarorganisation i förhållande till vilken han är bunden av kollektivavtal underrättad om hur hans verksamhet utvecklas produktionsmässigt och ekonomiskt liksom om riktlinjerna för personalpolitiken.

Arbetsgivaren skall dessutom bereda arbetstagarorganisationen tillfälle att granska böcker, räkenskaper och andra handlingar, som rör arbetsgivarens verksamhet, i den omfattning som organisationen behöver för att tillvarataga medlemmarnas gemensamma intressen i förhållande till arbetsgivaren.

Om det kan ske utan oskälig kostnad eller omgång, skall arbetsgivaren på begäran förse arbetstagarorganisationen med avskrift av handling och biträda organisationen med utredning, som den behöver för nyss angivet ändamål.

Arbetsgivare ska fortlöpande hålla arbetstagarorganisation i förhållande till vilken han är bunden av kollektivavtal underrättad om hur verksamheten utvecklas produktionsmässigt och ekonomiskt liksom om riktlinjerna för personalpolitiken och arbetstagarnas

kompetensutveckling.

Arbetsgivaren ska dessutom bereda arbetstagarorganisationen tillfälle att granska böcker, räkenskaper och andra handlingar, som rör arbetsgivarens verksamhet, i den omfattning som organisationen behöver för att tillvarata medlemmarnas gemensamma intressen i förhållande till arbetsgivaren.

Om det kan ske utan oskälig kostnad eller omgång, ska arbetsgivaren på begäran förse arbetstagarorganisationen med avskrift av handling och biträda organisationen med utredning, som den behöver för nyss angivet ändamål.

Författningsförslag SOU 2020:30

64

19 a §8

En arbetsgivare som inte är bunden av något kollektivavtal alls skall fortlöpande hålla arbetstagarorganisationer som har medlemmar som är arbetstagare hos arbetsgivaren underrättade om hur verksamheten utvecklas produktionsmässigt och ekonomiskt liksom om riktlinjerna för personalpolitiken.

En arbetsgivare som inte är bunden av något kollektivavtal alls ska fortlöpande hålla arbetstagarorganisationer som har medlemmar som är arbetstagare hos arbetsgivaren underrättade om hur verksamheten utvecklas produktionsmässigt och ekonomiskt liksom om riktlinjerna för personalpolitiken och arbetstagarnas

kompetensutveckling.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

8 Senaste lydelse 2005:392.

SOU 2020:30 Författningsförslag

65

1.5 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1974:358 ) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen att 8 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 §9

Vid uppsägning på grund av arbetsbrist och vid permittering

skall facklig förtroendeman, utan hinder av 22 § lagen (1982:80)

om anställningsskydd, ges företräde till fortsatt arbete, om det är av särskild betydelse för den fackliga verksamheten på arbetsplatsen. Kan förtroendemannen endast efter omplacering beredas fortsatt arbete, gäller som förutsättning för att han skall ges företräde att han har tillräckliga kvalifikationer för detta arbete.

Uppsägning som sker i strid med första stycket skall på yrkande av förtroendemannen förklaras ogiltig. Härvid skall 34 § andra

och tredje styckena, 37, 39, 40 och

42 §§ samt 43 § andra stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd gälla.

Vid uppsägning på grund av arbetsbrist ska facklig förtroendeman, oberoende av turordningen

enligt 22–22 e §§ lagen (1982:80)

om anställningsskydd, ges företräde till fortsatt arbete, om det är av särskild betydelse för den fackliga verksamheten på arbetsplatsen. Kan förtroendemannen endast efter omplacering beredas fortsatt arbete, gäller som förutsättning för företräde att han

eller hon har tillräckliga kvalifika-

tioner för detta arbete.

Uppsägning som sker i strid med första stycket ska på yrkande av förtroendemannen förklaras ogiltig. Om det uppkommer tvist

om en uppsägnings giltighet, upphör inte anställningen till följd av uppsägningen förrän tvisten har avgjorts slutligt. Förtroendemannen får inte heller avstängas från arbete på grund av arbetsbristen. Förtroendemannen har rätt till lön och andra förmåner enligt 12–14 §§ lagen om anställningsskydd så länge anställningen består. I övrigt till-

9 Senaste lydelse 1982:87.

Författningsförslag SOU 2020:30

66

lämpas 37, 39, 40 och 42 §§ samt

43 § andra stycket lagen om anställningsskydd.

Domstol kan för tiden till det slutliga avgörandet besluta att anställningen ska upphöra vid uppsägningstidens utgång eller vid den senare tidpunkt som domstolen bestämmer eller att en pågående avstängning ska upphöra.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

SOU 2020:30 Författningsförslag

67

1.6 Förslag till lag om ändring lagen ( 1974:981 ) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1974:981) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning att 8 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 §10

Sker uppsägning eller avskedande enbart av det skälet att arbetstagare begär eller tar i anspråk sin rätt till ledighet, skall åtgärden på yrkande av arbetstagaren förklaras ogiltig. Därvid

skall 34, 35, 37, 39, 40, 42 och

43 §§ lagen (1982:80) om anställningsskydd gälla.

Sker uppsägning eller avskedande enbart av det skälet att arbetstagare begär eller tar i anspråk sin rätt till ledighet, ska åtgärden på yrkande av arbetstagaren förklaras ogiltig. Därvid

ska 34 § tredje stycket, 34 a, 37,

39, 40, 42 och 43 §§ lagen (1982:80) om anställningsskydd gälla.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

10 Senaste lydelse 1982:89.

Författningsförslag SOU 2020:30

68

1.7 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1979:1184 ) om rätt till ledighet för vissa föreningsuppdrag inom skolan, m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1979:1184) om rätt till ledighet för vissa föreningsuppdrag inom skolan, m.m. att 10 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 §11

Mål om tillämpning av denna lag handläggs enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.

Förs talan med anledning av uppsägning eller avskedande

skall 34 och 35 §§, 37 §, 38 §

andra stycket andra meningen, 39–42 §§ samt 43 § första stycket andra meningen och andra stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd gälla i tillämpliga delar. I fråga om annan talan tillämpas 6466 och 68 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet på motsvarande sätt.

Förs talan med anledning av uppsägning eller avskedande ska

34 § tredje stycket, 34 a och 37 §§,

38 § andra stycket andra meningen, 39–42 §§ samt 43 § första stycket andra meningen och andra stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd gälla i tilllämpliga delar. I fråga om annan talan tillämpas 6466 och 68 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet på motsvarande sätt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

11 Senaste lydelse 1982:93.

SOU 2020:30 Författningsförslag

69

1.8 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1986:163 ) om rätt till ledighet för utbildning i svenska för invandrare

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1986:163) om rätt till ledighet för utbildning i svenska för invandrare att 9 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 §

Mål om tillämpning av denna lag handläggs enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.

Förs talan med anledning av uppsägning eller avskedande, skall

34 och 35 §§, 37 §, 38 § andra

stycket andra meningen, 39–42 §§ samt 43 § första stycket andra meningen och andra stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd gälla i tillämpliga delar. I fråga om annan talan tillämpas 6466 och 68 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet på motsvarande sätt.

Förs talan med anledning av uppsägning eller avskedande ska

34 § tredje stycket, 34 a och 37 §§,

38 § andra stycket andra meningen, 39–42 §§ samt 43 § första stycket andra meningen och andra stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd gälla i tilllämpliga delar. I fråga om annan talan tillämpas 6466 och 68 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet på motsvarande sätt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

Författningsförslag SOU 2020:30

70

1.9 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1988:1465 ) om ledighet för närståendevård

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:1465) om ledighet för närståendevård att 27 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

27 §

Mål om tillämpning av 21–26 §§ handläggs enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.

Förs talan med anledning av uppsägning eller avskedande, skall 34 och 35 §§, 37 §, 38 § andra stycket andra meningen, 39–42 §§ samt 43 § första stycket andra meningen och andra stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd gälla i tillämpliga delar. I fråga om annan talan tillämpas 6466 och 68 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet på motsvarande sätt.

Förs talan med anledning av uppsägning eller avskedande ska

34 § tredje stycket, 34 a och 37 §§,

38 § andra stycket andra meningen, 39–42 §§ samt 43 § första stycket andra meningen och andra stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd gälla i tillämpliga delar. I fråga om annan talan tillämpas 6466 och 68 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet på motsvarande sätt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

SOU 2020:30 Författningsförslag

71

1.10 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1994:1809 ) om totalförsvarsplikt

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt att 9 kap. 6 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 kap.

6 §

Om uppsägning eller avskedande sker i strid mot bestämmelserna i detta kapitel, skall åtgärden förklaras ogiltig på yrkande av arbetstagaren. Beträffande tvist om giltigheten av uppsägning eller avskedande skall 34,

35, 37, 39, 40, 42 och 43 §§ lagen

(1982:80) om anställningsskydd gälla.

Om uppsägning eller avskedande sker i strid mot bestämmelserna i detta kapitel, ska åtgärden förklaras ogiltig på yrkande av arbetstagaren. Beträffande tvist om giltigheten av uppsägning eller avskedande ska 34 §

tredje stycket, 34 a, 37, 39, 40, 42

och 43 §§ lagen (1982:80) om anställningsskydd gälla.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

Författningsförslag SOU 2020:30

72

1.11 Förslag till lag om ändring i föräldraledighetslagen (1995:584)

Härigenom föreskrivs i fråga om föräldraledighetslagen (1995:584) att 23 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

23 §

Mål om tillämpningen av denna lag handläggs enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.

Förs talan med anledning av uppsägning eller avskedande, skall

34 och 35 §§, 37 §, 38 § andra

stycket andra meningen, 39–42 §§ samt 43 § första stycket andra meningen och andra stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd gälla i tillämpliga delar. I fråga om annan talan tillämpas 6466 och 68 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet på motsvarande sätt.

Förs talan med anledning av uppsägning eller avskedande ska

34 § tredje stycket, 34 a och 37 §§,

38 § andra stycket andra meningen, 39–42 §§ samt 43 § första stycket andra meningen och andra stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd gälla i tilllämpliga delar. I fråga om annan talan tillämpas 6466 och 68 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet på motsvarande sätt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

SOU 2020:30 Författningsförslag

73

1.12 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1997:1293 ) om rätt till ledighet för att bedriva näringsverksamhet

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:1293) om rätt till ledighet för att bedriva näringsverksamhet att 11 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 §

Mål om tillämpningen av denna lag handläggs enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.

Förs talan med anledning av en uppsägning eller ett avskedande, tillämpas 34 och 35 §§, 37 §, 38 § andra stycket andra meningen, 39–42 §§ samt 43 § första stycket andra meningen och andra stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd. I fråga om annan talan tillämpas 6466 och 68 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet.

Förs talan med anledning av en uppsägning eller ett avskedande tillämpas 34 § tredje

stycket, 34 a och 37 §§, 38 § andra

stycket andra meningen, 39–42 §§ samt 43 § första stycket andra meningen och andra stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd. I fråga om annan talan tillämpas 6466 och 68 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

Författningsförslag SOU 2020:30

74

1.13 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1998:209 ) om rätt till ledighet av trängande familjeskäl

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:209) om rätt till ledighet av trängande familjeskäl att 6 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §

Mål om tillämpning av denna lag handläggs enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.

Förs talan med anledning av uppsägning eller avskedande tilllämpas 34, 35 och 37 §§, 38 § andra stycket andra meningen, 39–42 §§ samt 43 § första stycket andra meningen och andra stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd. I fråga om annan talan tillämpas 6466 och 68 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet.

Förs talan med anledning av uppsägning eller avskedande tilllämpas 34 § tredje stycket, 34 a och 37 §§, 38 § andra stycket andra meningen, 39–42 §§ samt 43 § första stycket andra meningen och andra stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd. I fråga om annan talan tillämpas 6466 och 68 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

SOU 2020:30 Författningsförslag

75

1.14 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2008:565 ) om rätt till ledighet för att på grund av sjukdom prova annat arbete

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2008:565) om rätt till ledighet för att på grund av sjukdom prova annat arbete att 14 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

14 §

Mål om tillämpningen av denna lag handläggs enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.

Förs talan med anledning av uppsägning eller avskedande, ska

34, 35 och 37 §§, 38 § andra

stycket andra meningen, 39–42 §§ samt 43 § första stycket andra meningen och andra stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd gälla i tillämpliga delar. I fråga om annan talan tillämpas 6466 och 68 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet på motsvarande sätt.

Förs talan med anledning av uppsägning eller avskedande, ska

34 § tredje stycket, 34 a och 37 §§,

38 § andra stycket andra meningen, 39–42 §§ samt 43 § första stycket andra meningen och andra stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd gälla i tillämpliga delar. I fråga om annan talan tillämpas 6466 och 68 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet på motsvarande sätt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

Författningsförslag SOU 2020:30

76

1.15 Förslag till lag om ändring i diskrimineringslagen (2008:567)

Härigenom föreskrivs i fråga om diskrimineringslagen (2008:567) att 6 kap. 8 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap.

8 §12

Om någon för talan med anledning av uppsägning eller avskedande ska följande bestämmelser i lagen (1982:80) om anställningsskydd tillämpas:

– 34 § om en uppsägnings giltighet m.m.,

– 35 § om ett avskedandes giltighet m.m.,

– 37 § om avstängning när en uppsägning eller ett avskedande ogiltigförklarats, och

– 43 § första stycket andra meningen och andra stycket om skyndsam handläggning m.m.

Om någon för talan med anledning av uppsägning eller avskedande ska följande bestämmelser i lagen (1982:80) om anställningsskydd tillämpas:

– 34 och 34 a §§ om en uppsägnings eller ett avskedandes giltighet m.m.,

– 37 § om avstängning när en uppsägning eller ett avskedande ogiltigförklarats, och

– 43 § första stycket andra meningen och andra stycket om skyndsam handläggning m.m.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

12 Senaste lydelse 2011:742.

77

2 Uppdraget och dess genomförande

2.1 Uppdraget

De kommittédirektiv som har styrt utredningens uppdrag bifogas i dess helhet i bilaga 1. Sammanfattningsvis har utredningen haft i uppdrag att lämna förslag om utökade undantag från anställningsskyddslagens turordningsregler samt om ett utökat ansvar för arbetsgivare för arbetstagarnas kompetensutveckling och omställningsförmåga inom ramen för anställningen. Vidare har utredningen haft i uppdrag att lämna förslag som innebär lägre och mer förutsägbara kostnader vid uppsägning, samtidigt som rättssäkerheten och skyddet mot godtycke upprätthålls. Slutligen har utredningen haft i uppdrag att överväga lagändringar som innebär en bättre balans i anställningsskyddet för arbetstagare med olika anställningsvillkor.

2.2 Utredningens arbete

Utredningsarbetet har genomförts i samråd med utredningens sakkunniga och experter samt med den referensgrupp som förordnats för att delta i utredningens arbete. Sakkunniga, experter och representanter i referensgruppen har tagit del av utredningens utkast till bakgrundstexter, överväganden och förslag för att lämna synpunkter på innehållet. Gemensamma sammanträden har hållits vid nio tillfällen, varav fyra har ägt rum under 2020. Därutöver har särskilda möten med delar av sekretariatet och utredningens experter hållits vid fyra tillfällen. Vid ett tillfälle har utredningens experter och delar av sekretariatet haft ett telefonmöte med professor Pierre Cahuc, Sciences Po, Frankrike. Syftet med mötet var att diskutera de förslag Cahuc lämnat vad gäller det svenska anställningsskyddet i Långtids-

Uppdraget och dess genomförande SOU 2020:30

78

utredningen 2011, samt att diskutera det aktuella forskningsläget på området.

Utredningen har därutöver enskilt träffat företrädare för LO, TCO respektive Saco på arbetstagarsidan samt Svenskt Näringsliv, Sveriges Kommuner och Regioner respektive Arbetsgivarverket på arbetsgivarsidan. Utredningen har också enskilt träffat företrädare för Företagarna.

I enlighet med kommittédirektiven har utredningen träffat några av de större omställningsorganisationerna på arbetsmarknaden, nämligen Omställningsfonden, Trygghetsstiftelsen och TRR. Vidare har utredningen samrått med några andra utredningar, nämligen Delegationen för senior arbetskraft (S 2018:10), Utredningen om en ny arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster (A 2018:01), Jämlikhetskommissionen (Fi 2018:07), Kommissionen för jämställda livsinkomster (A 2020:01) samt de tjänstemän inom Arbetsmarknadsdepartementet som har haft i uppdrag att ta fram förslag om hur EU:s arbetsvillkorsdirektiv bör genomföras i svensk rätt (A 2019:B).

Utredningen har också besökt och vid några tillfällen medverkat vid ett antal seminarier under utredningens gång.

2.3 Betänkandets disposition

I betänkandets kapitel 3 och 4 finns en beskrivning av den svenska arbetsmarknaden och en genomgång av relevant nationalekonomisk forskning. I kapitel 5 och 6 finns en redogörelse för gällande rätt när det gäller turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist enligt lag respektive kollektivavtal, i kapitel 7 redogörs för gällande rätt i fråga om arbetsgivarens ansvar för arbetstagarens kompetensutveckling och omställning, i kapitel 8 finns en beskrivning av gällande rätt i fråga om arbetsgivarens kostnader vid uppsägning och i kapitel 9 finns motsvarande redogörelse för gällande rätt i fråga om anställningsskyddet beroende på bland annat anställningsform.

I kapitel 10 redogörs för hur anställningsskyddet fungerar i praktiken baserat på arbetsrättslig forskning och annat kunskapsunderlag. I kapitel 11 beskrivs hur det svenska anställningsskyddet är utformat i relation till andra länder. I kapitel 12 redogörs för hur situationen ser ut i några andra länder när det gäller arbetsgivarens

SOU 2020:30 Uppdraget och dess genomförande

79

ansvar för kompetensutveckling samt ländernas politik för att uppmuntra till vuxenutbildning.

I kapitel 13–18 redogörs för utredningens överväganden och förslag. Kapitel 13 innehåller överväganden och utgångspunkter av mer generell och övergripande karaktär. Kapitel 14 och 15 innehåller utredningens överväganden och förslag i fråga om ändrade turordningsregler respektive arbetsgivarens ansvar för arbetstagarnas kompetensutveckling inom ramen för anställningen. I kapitel 16 och 17 redogörs för utredningens överväganden och förslag när det gäller lägre och mer förutsägbara kostnader vid uppsägning respektive balansen i anställningsskyddet beroende på anställningsform. I kapitel 18 återfinns utredningens överväganden och förslag om ikraftträdande samt om övergångsbestämmelser.

I kapitel 19 analyseras konsekvenserna av utredningens förslag. Betänkandet avslutas med en författningskommentar i kapitel 20.

Inom ramen för utredningsarbetet har en underlagsrapport upprättats. Underlagsrapporten Vuxenutbildning för arbetsmarknaden finns tillgänglig tillsammans med betänkandet på www.regeringen.se.

Uppdraget och dess genomförande SOU 2020:30

80

SOU 2020:30 Uppdraget och dess genomförande

81

EN BESKRIVNING AV DEN SVENSKA ARBETSMARKNADEN

OCH ANSTÄLLNINGSSKYDDET INOM NATIONALEKONOMISK

FORSKNING

83

3 Beskrivning av arbetsmarknaden

3.1 Inledning

Enligt utredningens direktiv1 ska utredaren föreslå hur arbetsrätten kan moderniseras och anpassas efter dagens arbetsmarknad samtidigt som en grundläggande balans mellan arbetsmarknadens parter upprätthålls. Förslagen och analysen av dess konsekvenser behöver med andra ord ta sin utgångspunkt i en beskrivning av den svenska arbetsmarknaden och dess utmaningar.

Under slutfasen av arbetet med att färdigställa det här betänkandet står den svenska ekonomin och arbetsmarknaden inför stora utmaningar till följd av smittspridningen av covid-19. Det kommer ta lång tid innan konsekvenserna går att överblicka, och utredningen har inte haft möjlighet att ta hänsyn till dessa utmaningar i beskrivningen av arbetsmarknaden. De ekonomiska konsekvenserna av krisen kommer dock, bland annat, att bero på hur väl arbetsmarknaden och dess regelverk är anpassat för att hantera stora och oväntade förändringar i efterfrågan på varor och tjänster.

Beskrivningen av arbetsmarknaden och dess utmaningar är avgränsad till de områden utredningen bedömer vara mest centrala utifrån utredningens direktiv. Det ligger inte inom utredningens uppdrag eller förutsättningar att se över arbetsmarknadens funktionssätt i sin helhet.

3.2 Utmaningar på den svenska arbetsmarknaden

Något som under senare år har varit kännetecknande för den svenska arbetsmarknaden är att det råder brist på arbetskraft samtidigt som arbetslösheten är hög i vissa grupper. Konsekvensen av arbetskrafts-

1 Se bilaga 1.

Beskrivning av arbetsmarknaden SOU 2020:30

84

bristen blir att arbetsgivare har svårt att rekrytera personer, och i synnerhet personer med rätt kompetens. Därmed riskerar produktiviteten och tillväxten att hämmas, vilket i sin tur påverkar välfärden.

Hur arbetsmarknaden fungerar beror på flera faktorer. Om lönerna är satta så att jämvikt på arbetsmarknaden råder är det faktiska utbudet alltid lika med efterfrågan och den arbetslöshet vi observerar skulle då enbart bero på att det tar en viss tid att söka och byta jobb och justera löner, det vill säga så kallad friktionsarbetslöshet. I verkligheten finns det dock en rad olika faktorer som gör att jämnvikt i princip aldrig råder. Det handlar om institutionella faktorer som till exempel anställningsskyddet och socialförsäkringssystemet, men också om omvärldsfaktorer så som konjunktursvängningar och strukturella förändringar. Nedan beskrivs efterfrågan och utbudet av arbetskraft på den svenska arbetsmarknaden, vad vi kan förvänta oss framöver samt hur anpassningar till förändringar på arbetsmarknaden kan ske. Slutligen diskuteras kortfattat den svenska modellen.

3.2.1 Demografiska och strukturella förändringar riskerar förvärra bristen på kvalificerad arbetskraft

Det är främst inom utbildning samt vård och omsorg, men även inom data/it som det finns brist på arbetskraft.2 Detta är yrken med höga kvalifikationskrav. Arbetsförmedlingen bedömer att den demografiska utvecklingen innebär att bristen på arbetskraft riskerar att förvärras. Vidare bedömer Arbetsförmedlingen att strukturförändringar, inte minst genom fortsatt digitalisering och allmän teknikutveckling, sannolikt kommer att förstärka obalansen mellan utbudet och efterfrågan på arbetskraft de närmaste åren.

2 Arbetsförmedlingen (2019a).

SOU 2020:30 Beskrivning av arbetsmarknaden

85

Den demografiska utvecklingen ställer krav på en väl fungerande arbetsmarknad

Demografiska förändringar påverkar arbetsmarknaden och är relativt lätta att prediktera.3 Förändringarna består i princip av förändringar i födelsetal, förväntad livslängd samt ut- och invandring. Demografin i ett land påverkar både arbetsutbudet och arbetskraftsefterfrågans sammansättning. Arbetsutbudet påverkas av antalet personer som lämnar och kommer in på arbetsmarknaden, men också av sammansättningen av befolkningen i termer av bland annat utbildningsnivå, erfarenhet och bostadsort. Arbetskraftsefterfrågan påverkas till exempel genom att en åldrande befolkning innebär högre efterfrågan på vård och omsorg, och genom att fler barn innebär en ökad efterfrågan på utbildning. Dessutom innebär fler äldre och unga att en större andel av befolkningen behöver försörjas av färre, vilket ökar kraven på att arbetsmarknaden och ekonomin i ett land fungerar effektivt.

Figur 3.1 visar hur åldersfördelningen i Sverige såg ut omkring tidpunkten för anställningsskyddslagens4 införande, hur den ser ut i dag, och hur den förväntas se ut 2070. Utifrån figuren kan det konstateras att vi hade stora grupper som var på väg in på arbetsmarknaden när anställningsskyddslagen infördes, medan vi nu har stora grupper som lämnar. Med andra ord blir befolkningen allt äldre. Enligt SCB:s befolkningsprognos kan vi förvänta oss en befolkningsökning framöver. Dels på grund av att människor lever allt längre, dels för att det förväntas födas fler än det dör. Därutöver förväntas invandringen vara högre än utvandringen. Sammantaget förväntas en allt större andel av befolkningen utgöras av äldre.

Några trender vad gäller arbetskraftens sammansättningar har hitintills varit tydliga.5 Unga etablerar sig på arbetsmarknaden allt senare samtidigt som utbildningsnivån har ökat. Vad gäller utträdet från arbetsmarknaden har sysselsättningen totalt sett ökat för äldre upp till pensionsålder, men minskat för åldersgrupper över 65 år. Hela sysselsättningsökningen för äldre beror på att kvinnor har ökat sitt deltagande på arbetsmarknaden. Vidare har invandringen varierat över tid, både vad gäller omfattning och sammansättning. Under de senare åren har flykting- och anhöriginvandringen ökat kraftigt.

3 Lindh (2006). 4 Lagen (1982:80) om anställningsskydd. 5 Wadensjö (2011).

Beskrivning av arbetsmarknaden SOU 2020:30

86

Källa: SCB.

En relevant fråga är i vilken mån invandringen kan mildra utmaningarna som följer av en åldrande befolkning.6 En direkt effekt av invandringen är att åldersstrukturen förändras, och fler personer är i arbetsför ålder. SCB påpekar att det är mycket svårt att förutsäga framtida migration, men bedömer att andelen utrikes födda i befolkningen kommer att öka påtagligt. De demografiska utmaningarna innebär betydande behov av framtida invandring för att upprätthålla sysselsättning och tillväxt, men det förutsätter att etableringen och integrationen på arbetsmarknaden fungerar. Sverige har stora utmaningar vad gäller nyanländas etablering på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadsläget för bland annat utrikes födda beskrivs mer utförligt i avsnitt 3.2.2 i det följande.

6 Forslund och Åslund (2016). I rapporten diskuteras migrationens betydelse för Sveriges arbetsmarknad och ekonomi ur ett långsiktigt perspektiv, och vilka insatser och reformer som kan påverka utfallen.

0,1 0,08 0,06 0,04 0,02

0, 0,02 0,04 0,06 0,08

0,1

0-4 år 5-9 år

10-14 år 15-19 år 20-24 år 25-29 år 30-34 år 35-39 år 40-44 år 45-49 år 50-54 år 55-59 år 60-64 år 65-69 år 70-74 år 75-79 år 80-84 år 85-89 år 90-94 år 95-99 år

100+ år

Kvinnor 1975 Kvinnor 2019 Kvinnor 2070

Män 1975 Män 2019 Män 2070

SOU 2020:30 Beskrivning av arbetsmarknaden

87

Osäkerhet vid strukturella förändringar kräver flexibilitet och god anpassningsförmåga

Det har skett omfattande strukturella förändringar på den svenska arbetsmarknaden sedan anställningsskyddslagens införande (figur 3.2). Jordbrukssektorn och sektorerna industri och hantverk har kontinuerligt minskat, medan privata tjänster och i synnerhet offentliga tjänster har ökat och utgör tillsammans i dag omkring 80 procent av ekonomin. Sammantaget har produktionen blivit allt mer beroende av arbetstagarnas kompetens, och i mindre grad av råvaror.

Not: Byggverksamhet, handel, transport, hotell och restaurang, information och kommunikation, finansiell verksamhet, företagstjänster, personliga och kulturella tjänster ingår i privata tjänster. Utbildning, vård och omsorg och offentlig förvaltning räknas som offentliga tjänster. Källa: Historia.se (1960–2000), 2018 AKU.

Vad gäller strukturomvandlingar finns det olika bilder av vad den förväntas innebära för sysselsättningen framöver. Det finns studier som hävdar att den ökade digitaliseringen innebär att nästan hälften av jobben ligger i farozonen att automatiseras, medan andra drar slutsatser om betydligt mer begränsade effekter.7 Exempelvis visar

7 Se Egebark och Thunstörm (2018) för en genomgång av forskningen om digitalisering, automatisering och dess konsekvenser på arbetsmarknaden. Se även SOU 2008:105 och 2015:104

Långtidsutredningen för en diskussion om strukturella förändringar.

0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015

Jordbruk Industri och hantverk Offentliga tjänster Privata tjänster

Beskrivning av arbetsmarknaden SOU 2020:30

88

en studie som utgår från vilka arbetsuppgifter snarare än vilka yrken som kan komma att automatiseras på att endast 9 procent av alla jobb i OECD hotas av automatisering.8 Den här typen av teknikskiften är inget nytt, och i Långtidsutredningens betänkande9 dras slutsatsen att strukturomvandlingstakten i Sverige tycks ha varit stabil sedan 1960-talet. Vidare dras slutsatsen att det krävs att ekonomin, och inte minst arbetsmarknaden, har en god anpassningsförmåga för att omvandlingstrycket inte ska riskera att leda till bland annat högre strukturell arbetslöshet. Egebark och Thunström (2018), som sammanställt aktuell forskning på området drar slutsatsen att det inom forskningen i dag tycks finnas konsensus om att strukturomvandlingen bedöms gå snabbare och påverkar fler områden än tidigare.10 Enligt författarna bedöms den nya tekniken innebära ökade behov av omskolning, omställning och kontinuerlig kompetensutveckling.

Det är omöjligt att med säkerhet kunna förutse vilka specifika förändringar som kommer ske i den svenska ekonomin, eller vilka branscher, regioner eller individer som kommer påverkas. Med utgångspunkt i detta dras i SOU 2008:105 slutsatsen att inriktningen på politik för en god anpassningsförmåga bör vara så generell som möjlig. Med samma utgångspunkt drar Heyman och Sjöholm (2018), som studerat globalisering och svensk arbetsmarknad, slutsatsen att utbildning även i framtiden kommer att spela en viktig roll för att undvika att grupper slås ut från arbetsmarknaden. De framhåller att det i en situation med stor osäkerhet är viktigt att främja rörligheten på arbetsmarknaden. Det handlar både om rörlighet mellan yrken och om geografisk rörlighet. Högre utbildning är ett sätt att öka graden av flexibilitet, men även utbildning kontinuerligt över arbetslivet är önskvärt. För att främja tillväxt och produktivitet krävs att arbetskraft kan flytta mellan verksamheter som drar ned och slås ut till verksamheter som expanderar.

8 Arntz m.fl (2016). 9SOU 2015:104. 10 En annan bedömning har gjorts i Långtidsutredningen (2008) och (2015).

SOU 2020:30 Beskrivning av arbetsmarknaden

89

3.2.2 Hög arbetslöshet i vissa grupper

Arbetskraftsdeltagandet och sysselsättningen har sedan 90-talskrisen utvecklats positivt och var 2018 nästan tio procentenheter högre än för genomsnittet i EU.11 Vad gäller arbetslösheten har inte utvecklingen varit lika positiv – arbetslösheten låg 2018 nära genomsnittet i EU.

Att beskriva arbetsmarknadsläget för unga (15–24 år) är mer komplext än för andra grupper. Till exempel kan ett lågt arbetskraftsdeltagande vara något positivt eftersom det kan återspegla att unga i hög grad befinner sig i högre utbildning. Ungdomsarbetslösheten är relativt hög i Sverige, men förklaringar till detta kan till stora delar hittas i institutionella skillnader mellan länder. För att hitta ett mått som är mer jämförbart mellan länder används i stället NEET/UVAS (andelen unga som varken arbetar eller studerar). Vid en sådan jämförelse visar det sig att Sverige presterar relativt bra. År 2017 var andelen drygt 6 procent, medan snittet för EU var knappt 11 procent. Det är dock viktigt att komma ihåg att det finns grupper av unga som har stora svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Det handlar främst om unga som inte har slutfört gymnasiet, unga med invandrarbakgrund och unga med funktionsnedsättningar. Unga som inte har slutfört gymnasiet och unga med funktionsnedsättning är grupper som växer och som dessutom klarar sig allt sämre på arbetsmarknaden. Ytterligare en aspekt vad gäller unga är att arbetsmarknadsinträdet i Sverige sker relativt sent – genomsnittsåldern är högst i EU. Detta återspeglar både en relativt hög ålder för när högre studier påbörjas och att studierna pågår under en relativt lång tid.

Grupper som har en särskilt svår situation på arbetsmarknaden är utrikes födda och de som saknar en fullständig gymnasieutbildning. Sysselsättningsgapet mellan inrikes och utrikes födda är omkring 20 procentenheter, även om det krympt något över tid (figur 3.3). Dock finns det stora skillnader inom gruppen utrikes födda, exempelvis med avseende på utbildningsnivå.12 Vid sidan av att utbildningsnivån kan utgöra ett hinder för etablering på arbetsmarknaden

11 Avsnittet baseras i huvudsak på Forslund (2019). 12 Se exempelvis AKU 2019. Se även SCB (2018), som specifikt undersöker sysselsättningen för högutbildade utrikes födda. Det finns stora skillnaden mellan, män och kvinnor, mellan personer med olika utbildningsnivå, samt beroende på invandringsår och skäl till invandring.

Beskrivning av arbetsmarknaden SOU 2020:30

90

förekommer diskriminering. Studier visar att det inträffar att personer med icke typiska svenska namn har lägre sannolikhet att bli kallad på intervju.13

Sysselsättningsgapet mellan de med olika utbildningsnivå är än mer påtagligt än sysselsättningsgapet mellan inrikes och utrikes födda – skillnaden i sysselsättningsgrad mellan de som inte slutfört respektive har slutfört gymnasiet är omkring 35 procentenheter (figur 3.4).

Antalet inskrivna med svag konkurrensförmåga har ökat kraftigt, och Arbetsförmedlingen (2019a) bedömer att antalet kommer att öka ytterligare (figur 3.5 och 3.6). Utvecklingen medför en överhängande risk för att långtidsarbetslösheten ökar.

Källa: Forslund (2019)/AKU.

13 Metoden som använts innebär att fiktiva ansökningar skickas till olika lediga jobb. De ansökningar som skickas ut är likvärdiga vad gäller att de sökande har samma kön, ålder, utbildning och arbetslivserfarenhet men skiljer sig åt beträffande ursprung. Detta signaleras genom att de har olika namn; ofta ett svenskklingande och ett arabiskklingande. Se t.ex. Carlsson och Rooth (2007) och Bursell (2014).

0,60 0,70 0,80 0,90 1,00

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

A n d el

År

Sysselsättningsgrad inrikes födda Sysselsättningsgrad utrikes födda Arbetskraftsdeltagande inrikes födda Arbetskraftsdeltagande utrikes födda

SOU 2020:30 Beskrivning av arbetsmarknaden

91

Källa: Forslund (2019)/AKU.

0,00 0,50 1,00

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

A n d el

År

Sysselsättningsgrad förgymnasial utbildning Sysselsättningsgrad gymnasial utbildning Sysselsättningsgrad eftergymnasial utbildning Arbetskraftsdeltagande förgymnasial utbildning Arbetskraftsdeltagande gymnasial utbildning

Beskrivning av arbetsmarknaden SOU 2020:30

92

Not: Arbetslösa med svag konkurrensförmåga inkluderar personer som saknar gymnasieutbildning, personer födda utanför Europa, personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga och personer 55 år eller äldre. Talen är rensade för dubbelräkningar, vilket innebär att en person endast räknas en gång även om personer har flera av de egenskaper som innebär en svag konkurrensförmåga. Källa: Arbetsförmedlingen (2019b).

Källa: Arbetsförmedlingen(2019c).

0

50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 300 000

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

A n tal

År

Med svag konkurrensförmåga Övriga inskrivna arbetslösa

0

50 000 100 000 150 000 200 000

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

A n tal

År

Utomeur. födda Förgymnasial

Nyanlända

Funk.ned.

Äldre

SOU 2020:30 Beskrivning av arbetsmarknaden

93

Äldre riskerar att mer varaktigt hamna utanför arbetsmarknaden

Som redan nämnts har sysselsättningen ökat för äldre upp till pensionsåldern, men minskat för åldersgrupper över 65 år. Hela sysselsättningsökningen för äldre beror på att kvinnor har ökat sitt deltagande på arbetsmarknaden.

I figur 3.7 redovisas hur arbetslösheten och långtidsarbetslösheten ser ut för olika åldersgrupper. Som figuren visar är arbetslösheten högst för unga, medan andelen av de arbetslösa som är långtidsarbetslösa är högst för de äldre.14 Sammantaget kan det konstateras att unga har en relativt hög risk att vara arbetslösa, men att de relativt sällan drabbas av långtidsarbetslöshet. Det omvända gäller äldre, som har låg risk för arbetslöshet men har en hög risk att vid arbetslöshet mer varaktigt hamna utanför arbetsmarknaden.

Vidare visar Carlsson och Eriksson (2018) att det förekommer åldersdiskriminering på arbetsmarknaden. Sannolikheten att vid en rekryteringssituation blir kontaktad av arbetsgivare faller med ålder. Sannolikheten börjar falla redan i 40-årsåldern och vid den nuvarande pensionsåldern är kontaktsannolikheten nära noll. Kontaktsannolikheten faller snabbare med åldern för kvinnor än för män.15

14 Nivån på andelen långtidsarbetslösa skiljer sig mellan de olika statistikkällorna. 15 Den tidiga nedgången i kontaktsannolikheten tyder på att den huvudsakliga förklaringen till åldersdiskriminering på arbetsmarknaden inte handlar om att vara äldre, till exempel över 55 år, utan snarare om att inte vara ung, till exempel under 40–45 år.

Beskrivning av arbetsmarknaden SOU 2020:30

94

Källa: AKU.

Outnyttjade arbetskraftsresurser

Arbetsförmedlingen (2019a) konstaterar att de arbetskraftsresurser som inte nyttjas i huvudsak finns bland utrikes födda. De lediga resurserna finns för alla utbildningsnivåer, men i betydligt högre grad bland de med högst en förgymnasial utbildning och för kvinnor (figur 3.8).16 För de med kort utbildning och kvinnor är arbetslösheten mycket hög, samtidigt som många står utanför arbetskraften. Arbetsförmedlingen konstaterar vidare att det även finns potential att öka sysselsättningsgraden bland äldre. Ett sätt är om äldre stannar kvar längre på arbetsmarknaden innan de går i pension. Det skulle även kunna finnas möjligheter att påskynda inströmningen av yngre på arbetsmarknaden, även om det är svårare att bedöma i vilken utsträckning detta kan göras.

16 Under hösten 2019 upptäcktes kvalitetsbrister i data och SCB har därför uppdaterat statistiken för perioden juli 2018 till september 2019. Revideringen för det första kvartalen 2019 innebar att den relativa arbetslösheten reviderades upp med i genomsnitt 0,6 procentenheter för hela befolkningen.

0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30

15-24 år

25-54 år

55-74 år

Andel

Ålder

Arbetslöshet Varav arbetslösa minst ett år

SOU 2020:30 Beskrivning av arbetsmarknaden

95

Källa: Arbetsförmedlingen (2019b)/SCB.

3.3 Anpassning till förändringar i ekonomin

I Sverige har anpassning vid strukturella omställningar skett via uppsägningar och anställningar, snare än via anpassning av löner.17 I ett sådant system spelar enligt Forslund (2019), förutom möjligheterna till att säga upp och anställa personal, kompetensutveckling en särskilt viktig roll.

3.3.1 Anställningar och uppsägningar

I tider av stora strukturella förändringar ökar kraven på ekonomins anpassningsförmåga för att inte omvandlingstrycket ska medföra att produktionsresurser står oanvända eller felanvända under längre perioder.18 Är ekonomins anpassningsförmåga god flyttas resurser i form av arbetskraft och kapital relativt enkelt från krympande till växande verksamheter. Är anpassningsförmågan däremot dålig kan resurser hållas kvar i mindre produktiva verksamheter eller vara helt outnyttjade i form av exempelvis bestående arbetslöshet. När om-

17 Forslund (2019). 18SOU 2015:104.

0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0

Förgymnasial utbildning Gymnasial utbildning Eftergymnasial

utbildning

Andel

Kvinnor

Män

Beskrivning av arbetsmarknaden SOU 2020:30

96

vandlingstrycket är högt i förhållande till anpassningsförmågan leder det till ett lägre resursutnyttjande och en längre omställningstid. Det kan till exempel handla om kostnader för de individer som berörs av flytt eller arbetslöshet, offentliga kostnader för socialförsäkringssystemet, eller minskat värde av investeringar i maskiner, fastigheter och infrastruktur. För att omvandlingen ska leda till ökat välstånd i samhället krävs en god anpassningsförmåga hos såväl offentlig sektor som företag och individer.

Vid strukturella förändringar både skapas det och försvinner många jobb. ESO (2013) visar att det under perioden 1990–2009 netto skapades nästan 190 000 nya jobb i det svenska näringslivet. Dessa 190 000 jobb var skillnaden mellan 3 420 000 skapade jobb och 3 230 000 nedlagda jobb.

Det är svårt att göra internationella jämförelser vad gäller rörligheten på arbetsmarknaden på grund av bristen på internationellt jämförbara data. Det finns en studie av Gómez-Salvador (2003) som jämför jobbflöden för tolv europeiska länder. För att skapa jämförbarhet inkluderas i studien enbart existerande företag med minst tio anställda, och resultaten visar att Sverige har den näst högsta omallokeringen av jobb av de länder som jämförs. Samtidigt menar Haltiwanger m.fl. (2014) att det finns problem med att jämföra jobbflöden mellan länder, och att bristen på jämförbara data kan vara förklaringen till resultat i tidigare studier som visar att länder med starkare regleringar på arbetsmarknaden har en snabbare omsättning av jobb. De visar i sin studie, där de tar hänsyn till bland annat sektor och företagsstorlek, att en starkare reglering vid anställning och uppsägning snarare tenderar att minska takten i vilken jobb omsätts. Studien inkluderar 16 länder.19

OECD (2019) undersöker hur jobb-till-jobbflödena har förändrats under perioden 2006–2017. Under perioden har dessa flöden ökat för de flesta OECD-länderna, och av de länder som jämförs har Sverige den näst högsta ökningen (se figur 3.9).20

19 USA, Tyskland, Finland, Frankrike, Storbritannien, Italien, Portugal, Argentina, Brasilien, Chile, Colombia, México, Estland, Ungern Lettland, Slovenien. 20 27 länder ingår i jämförelsen, utredningen redovisar bara de länder som är av särskilt intresse att jämföra med. För en fullständig jämförelse se OEDC (2019).

SOU 2020:30 Beskrivning av arbetsmarknaden

97

Källa: OECD. Norge ingår inte på grund av bristande datakvalité.

Totalt omsätts det fler jobb under lågkonjunkturer än under högkonjunkturer, det vill säga, det finns ett kontracykliskt mönster i omsättning av jobb. Men det finns stor variation mellan olika grupper av arbetstagare. Under 90-talskrisen både skapades det färre och försvann fler jobb för de med högst förgymnasial utbildning jämfört med för de med längre utbildning.21 Främst består skillnaden mellan grupperna i att de jobb som försvinner för de med lägst utbildningsnivå inte kompenseras genom att det skapas fler jobb när konjunkturen vänder. Resultaten visar alltså att lågkonjunkturer är perioder som arbetsgivare använder för att i första hand säga upp lågutbildad personal medan de i större utsträckning behåller mer högutbildad personal.22 Vidare finns det skillnader vad avser olika åldersgrupper.23 De åldersgrupper som har undersökts är i) 16–29 åringar ii) 30–49 åringar iii) 50–65 åringar. Jobbflödena är lägre för

21 Gartell m.fl. (2009). 22 Det här resultat kan enligt Garibaldi (1998) tolkas som att uppsägningskostnaderna är högre för högutbildade än för lågutbildade. Detta om uppsägningskostnaden tolkas i en vidare mening och inkluderar t.ex. kostnader för förlust av företagsspecifikt humankapital, kostnader för nyrekryteringar och för utbildning av att nyanställa. 23 Gartell m.fl. (2008).

-2 -1

0 1 2 3 4 Pro ce n te n h et

Beskrivning av arbetsmarknaden SOU 2020:30

98

äldre än för yngre arbetstagare, och skillnaden drivs framför allt av variationer i de arbeten som skapas.24

ESO (2013) har undersökt jobbflöden för företag av olika storlek, där de definierar företag med 3–9 anställda som små, 10–99 anställda som medelstora, och företag med 200 och fler anställda som stora. De visar att omsättningen av jobb är större ju mindre företagen är. De konstaterar vidare att det är de små och i synnerhet de medelstora företagen som bidragit till sysselsättningsökningen i näringslivet under den studerade perioden, medan nettosysselsättningen för de stora företagen har varit negativ.

I sammanhanget är det relevant att förstå hur företagsstrukturen i Sverige ser ut, och hur stor andel av arbetstagarna som arbetar vid företag av olika storlek. Figur 3.10 nedan visar företagsstrukturen efter storlek och andelen arbetstagare i olika stora företag. Av figuren framgår att knappt runt 70 procent av alla företag har 1–4 anställda och ungefär 15 procent av företagen har 5–9 anställda. Det innebär alltså att 85 procent av alla företag på svensk arbetsmarknad har under 10 anställda. Av figuren framgår vidare att bara 0,6 procent av alla företag har 200 eller fler anställda men att närmare 60 procent av alla arbetstagare arbetar vid dessa företag.

24 Under hela den studerade perioden har det relativt sett skapats betydligt fler arbeten för yngre arbetstagare. De arbeten som skapas för yngre arbetstagare påverkas dock mer av konjunktursvängningarna. Detta gäller även om hänsyn tas till utbildningsnivå.

SOU 2020:30 Beskrivning av arbetsmarknaden

99

Källa: Företagsdatabasen (FDB), SCB.

Vidare visar ESO (2013) på stor variation i jobbflöden mellan olika branscher inom näringslivet. De visar att omsättningen av jobb var större inom tjänstesektorn än inom industrin under perioden 1996– 2009. Antalet skapade jobb överstiger för de flesta år under perioden antalet nedlagda för tjänstesektorn, medan det motsatta är fallet inom tillverkningsindustrin.

Varaktigheten i anställningar har minskat

Vid sidan av hur jobbflöden ser ut, är jobbstabliteten en viktig komponent för hur arbetsmarknaden fungerar. I debatten om framtidens arbetsmarknad är en vanlig föreställning att anställningsformer där anställningstiden bli allt kortare kommer att bli vanligare, och att livstidsanställningar kommer bli allt ovanligare.25 Om en sådan utveckling främst är ett resultat av ofrivilliga avslut av jobb, kan det innebära mer osäkra anställningar och inkomster för individer. Å andra sidan kan det främja individers karriärmöjligheter och löneutveckling samtidigt som arbetsgivare lättare kan anpassa sin verksamhet efter förändringar i efterfrågan.

25 OECD (2019).

0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70 0,80 0,90 1,00

1-4 5-9 10-19 20-49 50-99 100-199 200 -

An d el

Antal anställda

Andel arbetsgivare Andel arbetstagare

Beskrivning av arbetsmarknaden SOU 2020:30

100

OECD (2019) har undersökt om jobbstabiliteten verkligen har minskat över tid. För OECD i genomsnitt har förändringarna i genomsnitt varit små, när hänsyn tas till arbetskraftens sammansättning har anställningars varaktighet minskat med knappt 5 procent. Men variationen mellan länder är stor. Sverige är det land där varaktigheten i anställningar har minskat mest, med 17 procent mellan 2006 och 2017 (figur 3.11). Vidare visar OECD att minskningen i varaktighet har varit större för personer med kort utbildning (de som inte har avslutat gymnasiet). I Sverige har minskningen för gruppen varit drygt 30 procent.

Figur 3.11 Förändring i anställningens varaktighet 2006–2017

Personer som ej är i utbildning

Källa: OECD.

Not: Den justerade förändringen tar hänsyn till arbetskraftens sammansättning i termer av ålder, kön och utbildning.

För att undersöka om den minskade jobbstabiliteten beror på ökad rörlighet har OECD vidare undersökt flöden mellan jobb och flöden från jobb till arbetslöshet. I Sverige har båda typerna av flöden ökat under perioden. Samtidigt har flöden till ofrivillig arbetslöshet minskat påtagligt (figur 3.12). Sammantaget har alltså anställningarnas varaktighet minskat i Sverige samtidigt som rörligheten ökat och ofrivilliga avslut av anställningar minskat.

‐20 ‐15 ‐10

‐5

0 5 10 15 20

Sverige

Danmark

Finla n d

OE CD

Tyskland

Norge

Nederl änderna

proc entuel l förändring

Ojusterat Justerat

SOU 2020:30 Beskrivning av arbetsmarknaden

101

Källa: OECD.

Hur går det för dem som blir uppsagda?

OECD (2013) har undersökt hur det går för personer som ofrivilligt förlorar jobbet på grund av exempelvis företagsnedläggning eller arbetsbrist. Det är problematiskt att jämföra länder ur denna aspekt eftersom det råder brist på jämförbara data. OECD har gjort avgränsningar i data för att öka jämförbarheten. Bland annat studeras personers arbetssituation enbart en gång per år, de exkluderar också anställda i offentlig sektor och företag med färre än tio anställda. Vidare exkluderas arbetstagare med kortare anställningstid än ett år, eller som är yngre än 20 år och äldre än 64 år. Tidsperioden som studeras är 2000–2008 och 2009–2010.

Resultaten för Sverige visar att män, yngre och de som är anställda i företag med mellan 10 och 49 anställda har en högre risk för att förlora jobbet, medan äldre har en relativt lägre risk. Vidare visar resultaten att av de som ofrivilligt förlorar jobbet i Sverige har – relativt de som förlorar jobbet i andra länder – en hög återanställningsmöjlighet. Över 80 procent har fått ett nytt jobb inom ett år. Det finns variation vad gäller sannolikheten att åter ha en anställning mellan olika grupper av individer. För Sverige gäller att både äldre

-2,5 -2,0 -1,5 -1,0 -0,5

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5

Sve ri ge

Tys kl an d

Fi n lan d

O ECD

Dan mark

N e d e rl än d ern a

Pro ce n tu el l fö rän d ri n g

Beskrivning av arbetsmarknaden SOU 2020:30

102

(55–64 år) och yngre (20–24 år) har lägre sannolikhet att ha fått ett nytt jobb än de mellan 35–44 år. Vidare har de med en kort utbildning, som inte avslutat gymnasiet, en lägre sannolikhet att ha ett nytt jobb jämfört med de som har en längre utbildning.

3.3.2 Kompetensutveckling

Det har ovan konstaterats att efterfrågan på högkvalificerad arbetskraft ökat, och att efterfrågan bedöms öka ytterligare framöver. Medarbetares kompetens har blivit allt viktigare för verksamheters produktion och konkurrensförmåga. Det handlar både om möjligheten att rekrytera personer med rätt kompetens, och om att utveckla medarbetares kompetens.

Det har under senare år varit brist på rätt utbildad arbetskraft, men det finns ett potentiellt arbetskraftsutbud i form av utrikes födda, och i viss mån av äldre och unga. Detta potentiella utbud måste, som Arbetsförmedlingen (2019b) konstaterar, dock omvandlas till ett faktiskt utbud. För att kunna göra det bedöms det krävas kompetensutvecklings- och omställningsinsatser.26 Eftersom många av de som tillhör grupper som har det svårt att ta sig in på arbetsmarknaden har passerat den obligatoriska skolåldern, blir annat lärande viktig för att åtgärda kompetensbristen.27 För en mer utförlig beskrivning se underlagsrapporten om vuxenutbildning av Olofsson och Wadensjö (2020).

Olika slags lärande

Det finns olika slags lärande.28 För det första brukar det talas om

formellt lärande. Det är det lärande som sker inom ramen för formella

utbildningsinstitutioner och som resulterar i nationellt erkända betyg och examina. För det andra diskuteras icke-formellt lärande. Med begreppet icke-formellt lärande avses till exempel kurser och studiecirklar som inte är kopplade till det reguljära utbildningssystemet. Det betyder att lärandet inte är nivåbestämt och resulterar i erkända utbildningsbevis. För det tredje talas det om informellt lärande. Det

26 OECD (2014) framhåller särskilt vikten av utbildningsinsatser för nyanlända kvinnor med ingen eller kort utbildning. 27 Arbetsmarknadsekonomiska rådet (2018) 28 Se till exempel Karlson och Ronquist (2016) samt Eurostat (2016).

SOU 2020:30 Beskrivning av arbetsmarknaden

103

informella lärandet avser studier som individen organiserar på egen hand, till exempel genom att läsa böcker och delta i föreningsmöten. Det kan också handla om ett mer strukturerat och handlett lärande som sker i anslutning till arbetsuppgifter. Avslutningsvis, för det fjärde, förekommer ett slumpvist eller oavsiktligt lärande. Det här handlar alltså om sådant vi lär oss i vardagen, till exempel när vi jobbar med något på arbetsplatsen, lyssnar på radion eller läser tidningen. Poängen är att det alltid sker ett lärande – i olika omfattning – utan att det alltid är avsikten.

Vad avser målgruppen för olika typer av lärande kan man förenklat säga att de som står utanför arbetsmarknaden främst deltar i formell vuxenutbildning, medan de som har ett arbete främst deltar i informell vuxenutbildning som i hög grad är anordnad av arbetsgivare.29

Det livslånga lärandet

I den internationella debatten om livslångt lärande var till en början det fördelningspolitiska perspektivet helt dominerande. Efter utbyggnaden av utbildningen på grundläggande och högre nivå i flera länder i Västeuropa från 1950- och 60-talen och framåt kunde man konstatera att skillnaderna mellan olika generationer i utbildningsavseende hade tilltagit, vilket tvärt emot de ursprungliga intentionerna med reformerna riskerade att bidra till ökade sociala klyftor. Dessutom pekade erfarenheterna på att utbyggnaden av utbildningssystemet på efterobligatorisk nivå, allt från gymnasieutbildningar till högre utbildningar, hade tenderat att stärka grupper i samhället med en stark socioekonomisk ställning. Även om volymerna i utbildningssystemet således ökade skedde en reproduktion av socioekonomiska skillnader. För att motverka dessa tendenser rekommenderades insatser som skulle göra det möjligt för flera att kontinuerligt delta i lärande under olika faser av livet.

Från 1980-talet tillkom ytterligare en dimension i diskussionen om det livslånga lärandet. Det handlade om det livslånga lärandets betydelse för att möjliggöra en förändring i arbetslivet, bort från standardiserad produktion av varor och tjänster till ett flexibelt och kundanpassat system för kvalitetsproduktion. Tekniska förutsätt-

29 Stenberg (2019).

Beskrivning av arbetsmarknaden SOU 2020:30

104

ningar i spåren av datoriseringen och mer decentraliserade arbetsorganisationer ställde helt nya krav på arbetskraftens kompetensmässiga och fysiska omställningsförmåga. Arbetskraftens kunskaper och färdigheter framstod alltmer som nyckeln till konkurrenskraft, såväl ur ett företagsekonomiskt som samhällsekonomiskt perspektiv. Det talade i sin tur för att en infrastruktur för lärande måste byggas upp både på och utanför arbetsplatserna.

Studier bekräftar att produktivitetsökningen i företag i hög grad baseras på förändringar på verksamhetsnivå. OECD har i olika sammanhang pekat på att mer än hälften av produktivitetsökningarna hänger samman med förändringar på verksamhetsnivå.30 Mer specifikt handlar det om en anpassning av kvalifikationer och organisationsformer till nya förutsättningar kopplade till ny teknik.

Vid sidan av strukturella förändringar på arbetsmarknaden, förändras också befolkningens sammansättning ständigt. Som redan nämnts är två demografiska förändringar för närvarande mycket tydliga; en ökande andel av såväl befolkningen som arbetskraften är äldre och en ökande andel av arbetskraften är född i ett annat land än i Sverige. Båda dessa förändringar har konsekvenser för behovet av vuxenutbildning, såväl dess omfattning som dess utformning.

Det livslånga lärandet och äldre

En allt större del av befolkningen är äldre och bland dem som är i aktiv ålder blir gradvis en större andel äldre. De ekonomiska konsekvenserna av att en ökande andel av befolkningen är äldre ligger bakom olika åtgärder som syftar till att höja åldern vid utträdet ur arbetslivet som reformeringar av pensionssystemet och höjning av den så kallade LAS-åldern31. Det är inte unikt för Sverige – i flera länder är det än mer påtagligt. Dock förstärker en höjning av pensionsåldern ytterligare tendensen till att en större del av arbetskraften är äldre än vad som har varit fallet tidigare.

Ålder kan påverka möjligheterna att utföra olika arbetsuppgifter; möjligheterna skiljer sig åt mellan olika yrken. Det är i många fall en förutsättning med en anpassning av arbetsuppgifterna, ett byte av arbetsuppgifter eller ett byte av yrke för att en person ska kunna vara

30 OECD (1998), Lundvall (1999). 31 En höjning av LAS-åldern innebär att åldersgränsen i anställningsskyddslagen höjs från 67 år till 69 år. Därmed förlängs anställningsskyddet för äldre arbetstagare.

SOU 2020:30 Beskrivning av arbetsmarknaden

105

kvar i arbetslivet upp till pensionsåldern. Sådana byten och sådan utbildning bör planeras och genomföras innan det är för sent i den meningen att personen då redan inte kan klara av att sina nuvarande arbetsuppgifter. I en del fall kräver bytet till nya och möjliga arbetsuppgifter också byte av arbetsgivare. En annan möjlighet att kunna klara av att arbeta till högre ålder är genom kortare arbetstid, till exempel genom deltidspensionering.

Det livslånga lärandet och utrikes födda

En ökande andel av arbetskraften i Sverige är född i annat land än Sverige. Också den utrikes födda delen av befolkningen får en förändrad sammansättning vad gäller ålder; många har kommit när de varit unga, men de blir ju efter hand äldre. En allt större andel av de utrikes födda kommer under kommande decennier att vara äldre. Många av arbetskraftsinvandrarna har kommit till fysiskt krävande arbeten och det gäller också i inte så få fall även de som kommit som flyktingar eller som anhöriga till arbetskraftsinvandrare eller flyktingar.32 Även bland de utrikes födda finns det och kommer det att finnas allt fler som behöver byta arbetsuppgifter eller yrke. För de som tillhör denna grupp finns det också ett behov av utbildning, vilket i en del fall kan kräva extra insatser beroende på vilken som är deras bakomliggande grundutbildning och vilka kunskaper i svenska de med utländsk bakgrund har.

Det livslånga lärandet och andra grupper

Det är naturligtvis inte bara äldre som behöver eller önskar byta yrke. En del vill komma vidare till yrken och arbetsuppgifter som är mer utmanande, andra önskar byta yrken för att de inte trivs eller känner att de inte passar för sitt yrke eller sina arbetsuppgifter. Att det finns en rörlighet från olika yrken beror inte bara på att löner och andra förmånsrelaterade faktorer är olika inom olika yrken. En viss rörlighet från yrket är vad man kan förvänta sig i alla yrken. En

32 Vad gäller arbetskraftsinvandrares arbetsmiljö se Wadensjö (1976) och olika bidrag i Rauhut och Broström (red.) (2019) och vad gäller vilka arbeten ensamkommande unga får se Çelikaksoy och Wadensjö (2018).

Beskrivning av arbetsmarknaden SOU 2020:30

106

del känner att de inte passar för det yrke de har, andra vill pröva på ett nytt även om de trivs med sitt yrke.

Deltagande i formellt och icke-formellt lärande är högt i Sverige

Sverige är ett av de länder där deltagandet i formellt och icke-formellt lärande är högst. Eurostats uppgifter belyser deltagandet i formellt och icke-formellt lärande i olika åldersgrupper från 1990-talets början och framåt. Uppgifterna bygger på arbetskraftsundersökningar i respektive land, det vill säga urvalsundersökningar, och belyser den genomsnittliga andelen av en viss åldersgrupp som anger att de har deltagit i lärandeaktiviteter under den senaste fyraveckorsperioden. Uppgifterna får – som alltid när det gäller internationella jämförelser – tolkas med försiktighet. Men uppgifterna ger ändå ett grovt mått på omfattningen av lärandet i olika länder.

Uppgifterna i tabell 3.1 visar att de nordiska länderna generellt sett har ett högt deltagande i lärandeaktiviteter. Genomsnittet för andra länder inom EU är betydligt lägre. Sverige ligger i topp i Norden och kommer på andra plats efter Schweiz i Europa.

År 2018

Procent

Sverige

29

Finland

28

Danmark

24

Island

22

Norge

20

EU 28

11

Källa: Eurostat. Life-long learning. Uppgifterna har avrundats till närmaste heltal.

Tittar vi närmare på uppgifterna från Eurostat kan vi konstatera att Sverige utmärker sig genom att ha en relativt hög andel vuxna i både formellt och icke-formellt lärande. Detta bekräftas också av Eurostats statistik. Enligt uppgifterna för 2018 uppgav i genomsnitt 24 procent av de tillfrågade i Sverige i åldern 25–64 år att de hade deltagit i icke-

SOU 2020:30 Beskrivning av arbetsmarknaden

107

formellt och informellt lärande de senaste fyra veckorna (tabell 3.2). 8 procent hade deltagit i formellt lärande (tabell 3.3).

2009

2012

2015

2018

Sverige

18

22

24

24

Finland

16

17

18

21

Danmark

28

27

26

18

Norge

14

15

15

14

EU

7

7

8

9

Källa: Eurostat/ Life-long learning. Uppgifterna har avrundats till närmaste heltal.

2009

2012

2015

2018

Finland

8

9

9

10

Sverige

6

7

8

8

Danmark

5

6

7

7

Norge

6

6

7

7

EU

3

3

3

3

Källa: Eurostat/ Life-long learning. Uppgifterna har avrundats till närmaste heltal.

Det kan vara värt att notera att det är betydande skillnader mellan kvinnor och män. Kvinnor uppger i högre grad att de har deltagit i lärandeaktiviteter. Samma mönster gäller i alla nordiska länder. 10 procent av kvinnorna i Sverige i de aktuella åldrarna uppgav år 2018 att de hade deltagit i formellt lärande. 29 procent uppgav att de hade deltagit i icke-formellt eller informellt lärande. Bland männen var motsvarande uppgifter 6 procent respektive 18 procent. Det finns flera förklaringar till skillnaderna mellan kvinnor och män. En förklaring är att kvinnor generellt sett är mer studiebenägna, vilket bland annat yttrar sig i att kvinnor i högre grad deltar i studiecirklar. En annan förklaring är att en större andel kvinnor arbetar inom offentlig sektor. Det är vanligare med utbildningsinsatser av anställda i offentlig sektor än i det privata näringslivet.

Beskrivning av arbetsmarknaden SOU 2020:30

108

Svenska företag avsätter en relativt liten andel av lönesumman till utbildningsrelaterade aktiviteter och antalet kompetensutvecklingsdagar är relativt få

En lite annorlunda bild framkommer emellertid om man utgår från uppföljningar som tar fasta på hur stor andel av lönesumman som avsätts för kompetensutveckling och hur många dagar som en anställd i genomsnitt ägnar åt kompetensutveckling. Ett exempel är de jämförande studier som tas fram inom ramen för Cranfield Network on International Strategic Human Resource Management (Cranet). Studierna täcker 35 medverkande länder.33 Resultaten baseras på en webbaserad enkätundersökning som genomfördes åren 2014–15. I Sverige skickades enkäten till drygt 2 000 privata företag och offentliga verksamheter med minst 100 anställda. Svarsfrekvensen var låg, cirka 14 procent. Det går därför inte att dra några säkra slutsatser på grundval av denna undersökning. Dock är det en av få jämförande undersökningar, och vi väljer därför ändå att redovisa resultaten.

I den senaste publicerade rapporten framkommer att Sverige inte är ett av de länder inom EU där företagen avsätter störst andel av lönesumman för att finansiera utbildningsrelaterade aktiviteter.34 De undersökta företagen avsätter ungefär 3,5 procent av lönesumman för kompetensutvecklande insatser i Sverige jämfört med 3,3 procent inom EU. I Danmark och Norge är andelarna högre än i Sverige. I Finland är däremot andelen lägre. Även om man tittar på antalet kompetensutvecklingsdagar i genomsnitt per år framkommer alltså en något annorlunda bild. I Sverige är det 5 dagar per år jämfört med drygt 6 dagar som genomsnitt för hela EU. Sverige ligger här en bra bit efter Danmark och Norge (6,6 respektive 6,8 dagar).35 Däremot är antalet kompetensutvecklingsdagar lägre i Finland (4,2 dagar).

33 Undersökningen genomförs av 40 medverkande universitet. 34 Se Cranet (2017). En svaghet i undersökningen är emellertid att det inte görs någon distinktion mellan formellt och informellt lärande. 35 Sett till procent har Sverige alltså omkring 35 procent färre dagar i kompetensutveckling än Danmark och Norge.

SOU 2020:30 Beskrivning av arbetsmarknaden

109

Svenska företag uppger att de i mycket hög utsträckning erbjuder möjligheter till såväl formellt som informellt lärande

Ett annat sätt att mäta förekomsten av kompetensutveckling är att fråga företag om de erbjuder kompetensutveckling till de anställda.

Eurofound gör återkommande företagsundersökningar. Den senaste publicerade undersökningen – 3rd European Company Survey (2015) – visade att spridningen mellan medlemsländerna i hur stor andel av företagen som erbjuder anställda formell utbildning liksom lärande i arbetet (on-the-job-training/informellt lärande) var betydande.36 Bland de företag som uppgav att de erbjöd anställda möjligheter till såväl formellt som informellt lärande menade flertalet att det viktigaste motivet var att anställda skulle utveckla färdigheter kopplade till ordinarie arbetsuppgifter, det näst viktigaste skälet var träning i hälso- och säkerhetsfrågor och det tredje vanligaste motivet var att anställda skulle ges bättre möjligheter att växla mellan olika arbetsuppgifter. Även i denna undersökning, som baserades på standardiserade telefonintervjuer med tusentals medverkande företag i olika EU-länder, framkom att svenska företag i mycket hög utsträckning erbjuder möjligheter till såväl formellt som informellt lärande. Över 85 procent av de medverkande svenska företagen erbjöd anställda möjligheter till betald utbildning vid sidan av arbetet. Över 90 procent organiserade någon form av lärande i arbetet. Enbart Finland redovisade en högre andel företag som organiserade lärande för anställda.

En relativt hög andel av arbetstagarna i Sverige upplever goda möjligheter till lärande i arbetet

Andra undersökningar, riktade till arbetstagare, pekar i samma riktning. Vartannat år genomförs detaljerade intervjubaserade undersökningar av medborgares attityder, värderingar och beteenden i 30 europeiska länder inom ramen för European Social Survey (ESS). I ESS för 2010 lyftes flera frågor kopplade till lärande i arbetslivet. En fråga handlade om i vilken utsträckning arbetsuppgifterna upplevs som varierande. 43 procent av de svenska deltagarna instämde helt i att de upplevde sitt arbete som varierande, jämfört med ett genomsnitt på 32 procent för samtliga länder. En hög andel instämde

36 Eurofound (2015).

Beskrivning av arbetsmarknaden SOU 2020:30

110

också i påståendet att de nuvarande arbetsuppgifterna förutsätter att man kontinuerligt lär sig nya saker, närmare bestämt 48 procent i Sverige jämfört med ett genomsnitt på 28 procent. Resultatet av undersökningen talar för att det svenska arbetslivet omfattar betydande inslag av både formellt och informellt lärande.

År 2012 genomförde OECD den första riktigt omfattande kartläggningen av vuxnas kognitiva förmågor inom ramen för Programme for the International Assessment of Edult Competencies (PIAAC). PIAAC är ett slags parallellstudie till PISA-undersökningarna, som mäter likartade förmågor hos 15-åriga ungdomar. I undersökningen mäts främst läsförmåga, räkneförmåga och problemlösningsförmåga. Även i PIAAC från 2012 ges en bild av att Sverige och de övriga nordiska länderna utmärker sig positivt när det gäller lärande i arbetslivet. Över 50 procent i de undersökta årskullarna menade att de lärde sig nya saker i arbetet varje vecka (Myrberg 2014). Matchningen mellan tidigare utbildning och arbetets innehåll framstod också som relativt god. Två tredjedelar menade att arbetsuppgifternas svårighetsgrad motsvarade deras utbildningsnivå. Matchningen var emellertid något sämre för de yngre. Endast var sjunde i den yngre populationen (under 25 år) menade att det arbete de hade kräver mer än ett års efterobligatorisk utbildning. Möjligheterna till lärande i arbetet tycktes också genomgående vara sämre för de yngsta, något som rimligen kan förklaras av att inträdesjobben på arbetsmarknaden är mindre kvalificerade samtidigt som det tar viss tid innan unga vuxna får ett jobb som motsvarar individuella kvalifikationer och intressen.

3.3.3 Atypiska anställningsformer

37

Det finns flera skäl än brist på (rätt) kompetens till att arbetsgivare inte anställer personer. Det kan exempelvis handla om diskriminering men också om den risk som arbetsgivaren upplever vid anställning av personer som har varit utan arbete en längre tid. Enligt nationalekonomisk teori är denna risk högre vid ett starkare anställningsskydd, och kan ses som en del av kostnaden vid ett anställningsbeslut (se kapitel 4).

37 Avsnittet baseras främst på Arbetsmarknadsekonomiska rådet (2018), där en mer utförlig diskussion förs.

SOU 2020:30 Beskrivning av arbetsmarknaden

111

I litteraturen diskuteras att när anställningsskyddet är starkare tenderar det att växa fram andra mer osäkra anställningsformer, även kallade atypiska anställningsformer. Atypiska anställningsformer är sådana som inte definieras som typiska enligt: sysselsatta som i) har ett anställningskontrakt, ii) täcks av kollektivavtal, iii) är tillsvidareanställda, och iv) utför arbete åt och är anställda av en och samma arbetsgivare.38 Kategorier av anställda som arbetar i atypiska anställningar är visstidsanställda, företagare, anställda utan kollektivavtal, de som har flera sysselsättningar, bemanningsanställda, och egenanställda. Vissa menar att vi är mitt inne i en strukturomvandling som slår ut traditionella (typiska) anställningar och där en mer uppdragsbaserad arbetsmarknad, med mer osäkra anställningsformer, växer fram.39Några av dessa atypiska anställningsformer beskrivs nedan.40

Visstidsanställningar

Det finns flera olika former av visstidsanställningar med olika trygghetsvillkor. I lagen nämns säsongsarbete, vikariat, provanställning, avtal när arbetstagaren fyllt 67 år samt allmän visstidsanställning. Allmän visstidsanställning infördes 2007 och är den nyaste och mest flexibla formen av visstidsanställningar eftersom arbetsgivaren inte behöver ange några särskilda skäl för anställningen.41

När det gäller visstidsanställningar handlar det ur ett arbetsgivarperspektiv, förutom att kompensera för tillfälligt frånvarande arbetskraft, om möjligheterna att kunna anpassa sin verksamhet genom att variera antalet anställda. Huruvida arbetsgivaren väljer en tillsvidare- eller visstidsanställning handlar dels om de förväntade kostnaderna om någon erbjuds en tillsvidareanställning, dels om möjligheterna att erbjuda en tillfällig anställning. Om kostnaderna för det förra är höga och möjligheten till det senare är goda, kan arbetsgivaren i många fall erbjuda en tillfällig anställning snarare än en tillsvidareanställning. Cahuc (2011) menar att anställningsskyddet i praktiken skapar en

38 Arbetsmarknadsekonomiska rådet (2018). 39 Arbetsmarknadsekonomiska rådet (2018). 40 För en mer utförlig och heltäckande beskrivning se Arbetsmarknadsekonomiska rådet (2018). 41 Allmän visstidsanställning kan pågå upp till två år hos samma arbetsgivare inom en ramperiod på fem år utan att behöva omvandlas till en tillsvidareanställning. År 2016 infördes, för att minska risken för missbruk genom staplande av olika former av visstidsanställningar hos samma arbetsgivare, en ny LAS bestämmelse. Under vissa villkor kan anställningstiden i andra former av visstidsanställningar hos samma arbetsgivare räknas samman med allmän visstidsanställning så att ramperioden kan blir längre än fem år.

Beskrivning av arbetsmarknaden SOU 2020:30

112

tudelning mellan osäkra jobb med dåliga anställningsvillkor och stabila jobb med bättre anställningsvillkor. I en internationell jämförelse är det mer vanligt med olika former av tillfälliga anställningar i Sverige än i många andra jämförbara europeiska länder (se figur 3.13).

Källa: Calmfors m.fl. (2018)/Eurostat.

0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Andel

År

15-64 år

Sverige

Danmark

Finland

Norge

EU28

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Andel

År

15-24 år

Sverige

Danmark

Finland

Norge

EU28

SOU 2020:30 Beskrivning av arbetsmarknaden

113

Utöver möjligheten att snabbt kunna anpassa storleken på personalstyrkan eller för att ersätta tillfälligt frånvarande medarbetare, kan arbetsgivaren också använda visstidsanställningar som en form av provanställning. Det innebär att arbetsgivaren kan testa en arbetstagare under en tid för att därefter fatta beslut om anställningen ska övergå i en tillsvidareanställning (Calmfors m.fl. 2018).

Utmärkande för Sverige är att personer med svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden är mer överrepresenterade bland de visstidsanställda.42 Ungdomar, utrikes födda, lågutbildade, anställda i jobb med låga kvalifikationskrav och personer med låga färdighetsnivåer är oftare visstidsanställda än andra grupper.43

I Figur 3.14–3.18 nedan presenteras andelen anställda som hade tidsbegränsade anställningar år 2018, uppdelat på flykting- och anhöriginvandrare, övriga utrikes födda och inrikes födda.44 Statistiken baseras på Arbetskraftsundersökningen (AKU) och tidsbegränsade anställningar inkluderar vikariat, anställningsstöd, säsongsarbete, provanställning eller objekts-/projektanställning samt övriga former av tidsbegränsade anställningar.45 Det kan vara värt att notera att definition av visstidsanställningar som förekommer i AKU inte helt överensstämmer med definitionen av visstidsanställningar i anställningsskyddslagen. AKU är en intervjuundersökning och för att få information kring huruvida respondenterna har en tillsvidare- eller en visstidsanställning ställs först frågan om respondenten har en tidsbegränsad eller fast/tillsvidareanställning. Om respondenten uppger att han eller hon har en tidsbegränsad anställning ställs frågan om vilken typ av tidsbegränsad anställning hon eller han har.46 Uppgifter om typ av tidsbegränsad anställning baseras alltså på respondentens egen uppfattning.

I Figur 3.14 framkommer det att det är vanligare bland flykting- och anhöriginvandrare att ha en tidsbegränsad anställning, omkring 30 procent av de som är anställda har det. Motsvarande siffra för övriga utrikes födda är 19 procent och för inrikes födda 11 procent.

42 Arbetsmarknadsekonomiska rådet (2017). Se också Calmfors m.fl. (2018) för en jämförelse av andelen visstidsanställda av alla anställda i Sverige och i övriga nordiska länder, samt EU28. 43 SCB (2019) visar att det bland anställda flyktingar och flyktinganhöriga är en överrepresentation av kvinnor med tidsbegränsade anställningar, och särskilt kvinnor med kortare utbildning. 44 Samtliga resultat är baserade på AKU och återfinns i SCB (2019). 45 Under hösten 2019 reviderades statistiken från AKU för perioden från juli 2018 till september 2019 på grund av kvalitetsbrister i data. Revideringen ledde bland annat till att antalet visstidsanställda justerades upp. Det innebär att andelen visstidsanställda som presenteras i Figurerna 3.14- 3.18 möjligen är en underskattning av den verkliga andelen. 46 Se AKUs svarsblankett för alla olika svarsalternativ.

Beskrivning av arbetsmarknaden SOU 2020:30

114

I samtliga grupper är tidsbegränsade anställningar vanligare bland kvinnor än bland män även om skillnaden mellan könen är liten bland flykting- och anhöriginvandrare.

Det går att argumentera för att de grupper som är överrepresenterade bland de visstidsanställda är missgynnade på arbetsmarknaden på flera sätt. Först genom att arbetslösheten är avsevärt högre i grupperna än för arbetskraften i stort och att de har svårt att få någon form av anställning över huvud taget, sedan för att de i högre utsträckning får någon form av tillfällig och ofta mer osäker anställning jämfört med arbetstagare i andra grupper när de väl har en anställning. Vidare är visstidsanställningar ofta ofrivilliga i den mening att personer ofta uppger att skälet till att de har en visstidsanställning är att de inte kunnat få en tillsvidareanställning.47 Andelen av visstidsanställningar som utifrån detta kan betraktas som ofrivilliga är i Sverige omkring 60 procent.

I figur 3.15 (män) och 3.16 (kvinnor) presenteras andelen tidsbegränsat anställda efter ålder och invandringsbakgrund. I båda figurerna framkommer att förekomsten av tidsbegränsade anställningar minskar med stigande ålder för alla grupper. Det finns dock en liten tendens att det skulle vara vanligare i den äldsta åldersgruppen jämfört med dem som är något yngre.

I figur 3.17 (män) och 3.18 (kvinnor) presenteras andelen tidsbegränsat anställda efter utbildningsnivå och invandringsbakgrund. Andelen som har en visstidsanställning är högre ju kortare utbildning personerna har.

47 Arbetsmarknadsekonomiska rådet (2017).

SOU 2020:30 Beskrivning av arbetsmarknaden

115

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna (AKU).

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna (AKU).

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6

Flykting- och anhöriginvandrare

Övriga utrikes födda Inrikes födda

An d el

Alla Män Kvinnor

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9

1

20-24 år 25-34 år 35-44 år 45-54 år 55-64 år

An d el

Flykting- och anhöriginvandrare Övriga utrikes födda Inrikes födda

Beskrivning av arbetsmarknaden SOU 2020:30

116

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna (AKU).

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna (AKU).

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9

1

20-24 år 25-34 år 35-44 år 45-54 år 55-64 år

And el

Flykting- och anhöriginvandrare Övriga utrikes födda Inrikes födda

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6

Förgymnasial

Gymnasial Eftergymnasial

An d el

Högsta utbildningsnivå

Flykting- och anhöriginvandrare Övriga utrikes födda Inrikes födda

SOU 2020:30 Beskrivning av arbetsmarknaden

117

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna (AKU).

Vidare varierar andelen visstidsanställda över sektorer, och är högre i statlig och kommunal sektor jämfört med i privat sektor.48 Förekomsten av visstidsanställningar varierar också mycket mellan olika branscher. Högst andel visstidsanställda återfinns inom hotell och restaurang, personliga och kulturella tjänster samt utbildning. Lägst andel visstidsanställda återfinns inom tillverkning, information och kommunikation samt bygg.

Bemanningsbranschen

Ett annat fenomen som har uppmärksammats är framväxten av bemanningsbranschen. Det utmärkande draget för bemanningsbranschen är att utbytet mellan uppdragsgivare och arbetstagare sker via en tredje part. Branschen har ökat mycket i omfattning, men står fortfarande bara för en liten del av den totala sysselsättningen.49I november 2015 arbetade 1,5 procent av alla sysselsatta för ett

48 Svenskt näringsliv och LO (2016). 49 Arbetsmarknadsekonomiska rådet (2018).

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6

Förgymnasial

Gymnasial Eftergymnasial

An d el

Högsta utbildningsnivå

Flykting- och anhöriginvandrare Övriga utrikes födda Inrikes födda

Beskrivning av arbetsmarknaden SOU 2020:30

118

bemanningsföretag. Andelen är dock nästan dubbelt så hög om man i stället utgår från hur många personer som någon gång under ett år passerar bemanningsbranschen.50

Branschen erbjuder en hög grad av flexibilitet, till exempel minskade antalet anställda hos bemanningsföretag drastiskt under finanskrisen 2008–2009 för att sedan snabbt återhämta sig. Branschen skapar med andra ord möjligheter för företag att snabbt ställa om efter förändringar i efterfrågan. Utmärkande för branschen är att de anställda i genomsnitt är mycket yngre, och att män och utrikes födda är något överrepresenterade.

Egenanställning och egenföretagande

Vidare har svenska egenanställningsföretag växt snabbt de senaste åren och antalet egenanställda har ökat kraftigt, men från en låg nivå. Antalet egenanställda är fortfarande mycket litet. Egenanställning innebär att den anställda utför ett arbete åt ett kundföretag. Egenanställningsföretaget fakturerar kundföretaget åt sina tillfälligt anställda samt betalar ut lön. Normalt sätt tar även egenanställningsföretaget ut en viss provision. Egenanställda omfattas inte av något kollektivavtal.

Egenanställning liknar bemanningsbranschen på det sätt att utbytet mellan arbetsgivare och arbetstagare sker via en tredje part. Det finns delade meningar om vilken roll egenanställningsföretag spelar. Vissa menar att företagen är ett instrument för att öka flexibiliteten på arbetsmarknaden och ser fenomenet som en del av den pågående strukturomvandlingen. Andra ser företagsformen som ett sätt att förenkla för egenföretagare. Kritiker menar att anställningsformen är ett sätt att kringgå den svenska modellen med kollektivavtal och reglerade arbetsvillkor. Skiljelinjen verkar med andra ord gå mellan de som ser egenanställda som regelrätta företagare, eller som anställda som tvingas acceptera dåliga villkor. Även mer traditionellt egenföretagande kan betraktas som en atypisk sysselsättningsform och tidigare studier har visat att till exempel utrikes födda, framför allt de födda i Mellanöstern, är överrepresenterade i egenföretagande.51 Det har i litteraturen förts fram flera olika för-

50 Bemanningsföretagen (2017). 51 För en översikt av forskningen på området se t.ex. Aldén och Hammarstedt (2017).

SOU 2020:30 Beskrivning av arbetsmarknaden

119

klaringar till varför just utrikes födda är mer benägna än inrikes födda att vara egenföretagare. En möjlig förklaring är att många har erfarenhet från egenföretagande från sitt hemland och därför väljer att starta företag även i sitt nya hemland. En annan möjlig förklaring är att många i gruppen har haft svårigheter att hitta en löneanställning och därför väljer att bli företagare. Som företagare finns det inga restriktioner på den lägsta lön till vilken man kan arbeta eller hur lång arbetstiden kan vara. Det kan alltså vara ett sätt att etablera sig på den relativt reglerade svenska arbetsmarknaden.

Gig-arbete

Något som tagit allt mer plats i debatten de senaste åren är den så kallade gig-ekonomin. Det kan beskrivas som en ny typ av arbetsmarknad där tekniken bidrar till att minska friktionen på arbetsmarknaden.52 Det handlar om att en person som vill ha hjälp med att utföra en uppgift (exempelvis översätta en text, flytta och montera möbler, taxitjänster eller få mat hemkörd), och där en annan person är villig att genast utföra arbetsuppgiften. De digitala plattformarna kan då bidra till att dessa personer lätt kan finna varandra. Det finns ingen vedertagen definition av gig-ekonomin, men den definieras ibland som arbetsformer som saknar ett formellt förhållande mellan en arbetsgivare och en arbetstagare.

Eftersom det saknas formella definitioner är det också svårt att mäta förekomsten av denna typ av arbete. Enligt den genomgång som görs i Egebark och Thunström (2018) tyder det mesta på att gig-arbete är en marginell företeelse i Sverige, och att de flesta som utför den här typen av arbete gör det vid sidan av en mer traditionell sysselsättning. Dock är bedömningen att denna del av arbetsmarknaden fortsatt kommer att växa.

Centralt för gig-ekonomin är att de institutioner som traditionellt förknippas med svensk arbetsmarknad, så som kollektivavtal, rimliga försäkringar, a-kassa och anställningsskydd, ofta tycks sättas ur spel.

52 Egebark och Thunström (2018). I rapporten görs en genomgång av litteraturen och kunskapen på området.

Beskrivning av arbetsmarknaden SOU 2020:30

120

Subventionerade anställningar

Utöver dessa atypiska anställningsformer finns subventionerade anställningar som är direkt riktade mot grupper som har särskilt svårt att etablera sig på arbetsmarknaden.53 Lönesubventionen ska kompensera arbetsgivaren för att individer med lång arbetslöshetstid kan ha låg produktivitet i förhållande till anställningskostnaden, eller för att det kan vara svårt att bedöma individens produktivitet.

Omfattningen av subventionerade anställningar har trendmässigt ökat sedan 2001, och denna ökning har varit särskilt påtaglig sedan 2010.54 Detta återspeglar både att målgruppen har blivit större och att större andelar av målgruppen fått del av de subventionerade jobben. Nystartsjobben har varit dominerande sedan de introducerades 2007. Under de nio första månaderna 2019 hade i genomsnitt 58 200 personer anställningsstöd, varav 39 700 utgjordes av nystartsjobb.55 Vidare ska de så kallade etableringsjobben införas, med syfte att fler nyanlända och långtidsarbetslösa ska komma i arbete (Prop. 2019/20:1).

Det finns några studier som undersöker arbetsgivarnas perspektiv på subventionerade anställningar.56 Studierna undersöker bland annat vad som skulle kunna få arbetsgivare att använda anställningsstöd och att därmed anställa (fler) personer med en svag förankring på arbetsmarknaden. En slutsats från dessa studier är att det för arbetsgivarna tycks viktigt att minska risken vid anställning, och att den direkta kostnaden tycks spela mindre roll.

3.4 Den svenska modellen och anställningsskyddet

Lagstiftningsarbetet på anställningsskyddets område inleddes i slutet av 1960-talet och lagen (1974:12) om anställningsskydd trädde i kraft 1974, dessförinnan reglerades villkoren uteslutande i kollektivavtal. En viktig del av det som ledde fram till lagstiftningen var det utsatta läge som äldre arbetstagare och vissa andra särskilda grupper av arbetstagare hade hamnat i på grund av den pågående strukturomvandlingen. Som Björklund m.fl. (2014) uttrycker det kan lagstiftningen på det arbetsrättsliga området från början sägas ha haft

53 Utredningen inkluderar här även Nystartsjobb, även om det i egentlig mening inte inkluderas i subventionerade anställningar. 54 Forslund (2019). 55 Arbetsförmedlingens månadsstatistik november 2019. 56 Statskontoret (2011), Behrenz m.fl (2015), Arbetsmarknadsekonomiska rådet (2017).

SOU 2020:30 Beskrivning av arbetsmarknaden

121

som grundläggande premiss att arbetstagare är den svagare parten i ett oreglerat anställningsförhållande. I frånvaron av ett anställningsskydd kan arbetsgivaren fritt välja när en arbetstagare ska sägas upp och vem som ska sägas upp. I ett sådant system finns det en risk att enskilda individer drabbas och blir uppsagda utan att något objektivt godtagbart skäl föreligger, men det finns också en risk att arbetsgivaren har en högre omsättning av personal än vad som kan ses som samhällsekonomiskt lönsamt. En alltför hög omsättning av personal är normalt sett inte heller företagsekonomiskt lönsamt.

Den svenska lagstiftningen på området anger att det måste finnas sakliga skäl för arbetsgivaren att säga upp en arbetstagare av personliga skäl. Avsikten med detta regelverk är att skydda arbetstagare mot osakliga uppsägningar. Om det i rättslig mening råder arbetsbrist, vilket utgör saklig grund för uppsägning, har arbetsgivaren turordningsregler att förhålla sig till när det ska avgöras vem som blir uppsagd.57 Vid sidan av lagregleringen på anställningsskyddets område finns dessutom en reglering i medbestämmandelagen som ger arbetstagarorganisationer visst inflytande inför arbetsgivarens beslut både i organisatoriska frågor och i frågor som specifikt rör någon av organisationens medlemmar.58 Hur anställningsskyddet är reglerat i lag beskrivs mer utförligt i kapitel 5.

Utmärkande för den svenska arbetsmarknadsmodellen är den stora betydelsen av kollektivavtal mellan arbetsgivarorganisationer och arbetstagarorganisationer.59 Modellen bygger på att parterna i hög grad själva förhandlar fram villkoren för anställda snarare än att villkoren bestäms genom lagstiftning. Kollektivavtalen reglerar en rad anställningsvillkor, såsom till exempel uppsägningstider och stöd till omställning vid uppsägningar, arbetstidens längd och förläggning, semester och visstidsanställningar. En fördel med detta system är att anställningsvillkoren kan varieras mellan olika branscher och yrken utefter dess förutsättningar. Kollektivavtalens täckningsgrad och den fackliga organisationsgraden i Sverige är en av de högsta inom OECD, och beskrivs mer utförligt nedan.

Ur ett internationellt perspektiv, enligt det index som OECD har tagit fram, ses Sverige som ett land med ett förhållandevis starkt

57 Turordningsreglerna innebär i korthet att arbetstagare med längre anställningstid har företräde till fortsatt anställning före arbetstagare med kortare anställningstid. 58 Lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, se särskilt 11–14 §§. 59 Arbetsmarknadsekonomiska rådet (2018b).

Beskrivning av arbetsmarknaden SOU 2020:30

122

anställningsskydd.60 Det som dock är utmärkande för Sverige är den stora skillnaden i reglering mellan visstids- och tillsvidareanställningar, där Sverige bedöms ha ett relativt starkt anställningsskydd vad gäller tillsvidareanställningar men ett relativt svagt skydd vad gäller visstidsanställningar. Vissa menar att OECD:s index överdriver hur starkt det svenska anställningsskyddet för tillsvidareanställningar är.61 Trots att det råder delade meningar om det svenska anställningsskyddet kommer vi i den fortsatta diskussionen – kring vilka effekter som vi utifrån teorin kan förvänta oss – utgå från hur ett relativt starkt anställningsskydd kan antas påverka utfallet på arbetsmarknaden. Se kapitel 11 för en mer utförlig redovisning av OECD:s index och en diskussion om det svenska anställningsskyddet ur ett internationellt perspektiv.

Minskad organisationsgrad bland arbetstagare på den svenska arbetsmarknaden

År 2016 var kollektivavtalens täckningsgrad 90 procent, vilket är en av de högsta inom OECD.62 Arbetsmarknadsekonomiska rådet (2018b) har studerat den fackliga organisationsgraden och kollektivavtalens täckningsgrad i Sverige mellan 1993 och 2016. År 2016 var kollektivavtalens täckningsgrad 90 procent, och andelen fackligt organiserade av anställda 16–64 år i hela ekonomin knappt 70 procent. Det senare är en nedgång på hela 16 procentenheter sedan 1993. Det finns flera hypoteser som lyfts fram vad gäller den långsiktiga trenden med fallande facklig organisationsgrad. En vanlig sådan är enligt Arbetsmarknadsekonomiska rådet (2018b) att det skett förändringar i attityden till fackligt medlemskap som hänger samman med ändrade värderingar, där samhället kännetecknas av en ökad individualisering.63

Kollektivavtalens täckningsgrad är högre än den fackliga organisationsgraden. Det beror på att även oorganiserade anställda i företag med kollektivavtal för liknande anställningar omfattas. Den

60 Arbetsmarknadsekonomiska rådet (2017). 61 Exempelvis menar Forslund (2019) att skillnaden i regleringen mellan tillsvidare och tillfälliga anställningar i Sverige överdrivs av OECD, eftersom de strikta turordningsreglerna kan avtalas bort i kollektivavtal. Vidare har arbetsgivaren alltid rätt att säga upp personal på grund av arbetsbrist, och det är helt upp till arbetsgivaren att avgöra när och var arbetsbristen finns. 62 Arbetsmarknadsekonomiska rådet (2018b). 63 Det stora fallet 2006–2008 berodde bland annat på ökade a-kasseavgifter, men det är inte det som kan förklara den mer långsiktiga trenden.

SOU 2020:30 Beskrivning av arbetsmarknaden

123

kraftiga minskningen av den fackliga organisationsgraden motsvaras inte av någon liknande utveckling för kollektivavtalens täckningsgrad, som i stort sett har varit oförändrad. Arbetsgivarnas organisationsgrad, mätt som andelen anställda hos arbetsgivare som tillhör någon arbetsgivarorganisation har ökat något över tid och var 2016 för hela ekonomin 88 procent, och den var något högre i den offentliga sektorn än i den privata. Ett annat sätt att se på arbetsgivarnas organisationsgrad, än att se på antalet anställda, är att i stället undersöka andelen företag som är medlemmar i en arbetsgivarorganisation respektive har kollektivavtal. Enligt den sammanställning Arbetsmarknadsekonomiska rådet (2018b) har gjort hade 45 procent av alla företag kollektivavtal 2012, och av de mindre företagen (1–49 anställda) hade 42 procent kollektivavtal. Kollektivavtalens täckningsgrad skiljer sig mycket åt mellan branscher.

Även den fackliga organisationsgraden skiljer sig kraftigt åt mellan olika sektorer och branscher. Den var 2016 högst i den offentliga sektorn (runt 80 procent) och i tillverkningsindustrin (drygt 78 procent), och lägst inom handel och övriga privata tjänster (runt 60 procent). Organisationsgraden har fallit både för arbetare och tjänstemän, men fallet har varit kraftigare för arbetare. Vidare stiger organisationsgraden med de anställdas ålder, och är högre för inrikes än för utrikes födda.

3.5 Sammanfattning

Anställningsskyddets reglering och tillämpning är en av de faktorer som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. Utredningen har som uppdrag att se över anställningsskyddet mot bakgrund av de förändringar som skett på arbetsmarknaden de senaste decennierna samt utifrån den förväntade utvecklingen.

Det har under lång tid skett stora strukturella förändringar av arbetsmarknaden. Först från ett jordbrukssamhälle till allt mer industriell verksamhet, och senare har ekonomin i hög grad kommit att domineras av tjänstesektorn. Framöver förväntas en ökad automatisering och digitalisering. Den här utvecklingen innebär att arbetsuppgifter, yrken och branscher försvinner medan andra tillkommer. Det innebär att nya kompetenser och färdigheter behövs. I synnerhet har efterfrågan på högkvalificerad arbetskraft ökat, och bedöm-

Beskrivning av arbetsmarknaden SOU 2020:30

124

ningen är att den utvecklingen kommer att fortsätta. Vidare har vi en demografisk utveckling där en allt större del av befolkningen består av äldre, samtidigt som vi under senare år har haft en omfattande flyktinginvandring. Det här innebär sammantaget att allt färre ska försörja allt fler, och att vi har en brist på arbetskraft samtidigt som många står utanför arbetsmarknaden.

Utvecklingen på arbetsmarknaden har också inneburit att både anställningsformer och anställningars varaktighet har förändrats. Anställningars varaktighet har minskat, och det bli allt mer ovanligt att en arbetstagare stannar på en och samma arbetsplats över arbetslivet. Det vill säga rörligheten på arbetsmarknaden har ökat.

Sammantaget ställer utvecklingen höga krav på arbetsmarknadens funktionssätt. Att ha en god anpassningsförmåga till strukturella förändringar och goda möjligheter för de som står utanför arbetsmarknaden att etablera sig är avgörande för en fortsatt god tillväxt. Här är anställningsskyddet en viktig pusselbit. Anställningsskyddets primära funktion kan dock sägas vara att skydda individer från godtyckliga uppsägningar, där anställningstiden utgör utgångspunkten för vilka arbetstagare som har företräde till fortsatt anställning vid uppsägningar. Utifrån de senaste decenniernas utveckling på arbetsmarknaden och vad vi kan förvänta oss framöver finns det behov av förändringar i anställningsskyddet även av denna anledning. En lång anställningstid utgör i lägre grad ett skydd mot uppsägningar, det som snarare kan förväntas skydda arbetstagare mot arbetslöshet är att de besitter kompetenser och förmågor som efterfrågas på arbetsmarknaden.

SOU 2020:30 Beskrivning av arbetsmarknaden

125

Referenser

AKU svarsblankett (2019), www.scb.se/contentassets/71452f0475124a259cec3c1dc6f79536/nykla

ssblankett_2019.pdf. Aldén, L. och Hammarstedt, M. (2017). ”Egenföretagande bland

utrikes födda. En översikt över utvecklingen under 2000-talet”, Arbetsmarknadsekonomiska rådet, underlagsrapport 1/2017. Arbetsförmedlingen (2019a), ”Omvärldsrapport 2019. Digitalisering,

demografi och arbetsmarknadspolitik”, Arbetsförmedlingen analys 2019:3. Arbetsförmedlingen (2019b), ”Arbetsmarknadsutsikterna våren 2019.

Prognos för arbetsmarknaden 2019–2020”. Arbetsförmedlingen (2019c), ”Arbetsmarknadsrapport 2019”. Arbets-

förmedlingen analys 2019:7. Arbetsmarknadsekonomiska rådet (2017), ”Arbetsmarknadsekono-

misk rapport. Tudelningen på arbetsmarknaden.” Arbetsmarknadsekonomiska rådet (2018), ”Arbetsmarknadsekono-

misk rapport. Olika vägar till jobb.” Arbetsmarknadsekonomiska rådet (2018b), ”Hur fungerar kollektiv-

avtalen?” Arntz, M., Gregory, T. och Zierahn, U. (2016), ”The Risk of Auto-

mation for Jobs in OECD countries”, OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No 189, OECD Publishing, Paris. Behrenz, L., Delander, L., Fröding, O., Matthieu, C., Månsson, J. och

Ottosson, M. (2015), ”Arbetsgivares perspektiv på subventionerade anställningar – En kartläggning”, Rapport 2015:17, Labour Market and Discrimination Studies Centre, Linnéuniversitetet. Bemanningsföretagen (2017), ”Bemanningsföretagens årsrapport

2017”, Bemanningsföretagen, Almega. Björklund, A., P-A. Edin, P. Fredriksson, B. Holmlund och

Wadensjö, E. (2014), Arbetsmarknaden, Studentlitteratur AB. Bursell, M. (2014), ”The Multiple Burdens of Foreign-Named Men:

Evidence from a Field Experiment on Gendered Ethnic Hiring Discrimination in Sweden”, European Sociological Review, Vol. 30, s. 399−409.

Beskrivning av arbetsmarknaden SOU 2020:30

126

Cahuc, P. (2011), ”Det svenska anställningsskyddet”, Bilaga 6 till

Långtidsutredningen 2011. Calmfors, L., Danielsson, P., Ek, S., Kolm, A-S., Pekkarinen, T., och

Skedinger, P. (2018), Hur ska fler komma in på arbetsmarknaden?, Dialogos, Stockholm. Carlsson, M. och Eriksson, S. (2018), ”Bortvald på grund av ålder – åldersdiskriminering vid rekryteringar”, Delegationen för Senior

arbetskraft, S 2018:10. Carlsson, M. och Rooth, D-O. (2007), ”Evidence of ethnic

discrimination in the Swedish Labor market using experimental data”, Labor Economics, Vol. 14(4), s. 716–729. Cranet (2017), ”Cranet Survey on Human Resource Management”,

International Executive Report 2017 Çelikaksoy, A. och Wadensjö, E. (2018), ”Ensamkommande barns och

ungas väg in i det svenska samhället”, Delegationen för migrationsstudier (DELMI), Rapport 2018:3. Egebark, J. och Thunstörm, H. (2018), ”Automatisering, polarisering

och massarbetslöshet – vad säger forskningen?”, Arbetsförmedlingen analys 2018:7. ESO: Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (2013), ”Var

skapas jobben? En ESO-rapport om dynamiken i svenskt näringsliv 1990–2009”, Rapport 2013:3. Eurostat (2016). Classification of learning activities (CLA).

Manuals and guidelines (www.ec.europa.eu/eurostat). Eurofound (2015), ”3rd European Company Survey. Workplace

innovation in European companies” Forslund, A. (2019), ”Employment outcomes and policies in Sweden

during recent decades”, IFAU Working paper 2019:15. Forslund, A och Åslund, O. (2016), ”Migration, demografi, arbets-

marknad och ekonomi”, Underlagsrapport från analysgruppen Arbetet i framtiden. Gomez-Salvador, R. Messina, J., och Vallanti, G. (2003), ”Gross job

flows an institutions in Europe”, European Central Bank. Garibaldi, P. (1998), ”Job flow dynamics and firing restrictions”,

European Economic Review, vol. 42, nr 2, s. 245–275.

SOU 2020:30 Beskrivning av arbetsmarknaden

127

Gartell, M., Jans A-C., och Persson, H. (2008), ”The importance of

age for the reallocation of labor: Evidence from Swedish linked employer-employee data 1986–2002”, Arbetsrapport 2008:14, Institutet för Framtidsstudier. Gartell, M., Jans A-C., och Persson, H. (2009), ”The importance of

education for the reallocation of labor: Evidence from Swedish linked employer-employee data 1986–2002”, Labour Economics, vol. 17 (1), sid 206–214. Haltiwanger, J., Scarpetta, S., och Schweiger, H. (2014), ”Cross

country differences in job reallocation: The role of industry, firm size and regulations”, Labour Economics, Vol 26, s. 11–25. Heyman, F. och Sjöholm, F. (2018), ”Globalisering och svensk arbets-

marknad”, SNS Förlag. Karlson, N. och Ronquist, F. (2016), ”Yrkesutbildningens irrvägar: En

systemanalys av svensk yrkesutbildning”, Rapport nr 20 februari 2016. Stockholm: Ratio. Lindh, T. (2006), ”Generationsväxlingens problem och möjligheter”,

SOU 206:102 samverkan för ungas etablering på arbetsmarknaden. Lundvall, B-Å. (1999). ”Det danske innovationssystem – DISKO-

projekte”, Rapport nr. 9, Sammenfattande rapport. Myrberg, M. (2014), ”Ungdomsutbildningens betydelse för utveck-

lingen av kognitiva färdigheter och arbetsmarknadsetablering senare i livet”, i J-E. Gustafsson, P. Lind, E. Mellander och M. Myrberg, Lära för livet? Om skolans och arbetslivets avtryck i vuxnas färdigheter, SNS Förlag, Stockholm. OECD (1998), ”Science, Technology and Industry Outlook”, Paris. OECD (2013), ”Back to work: Re-employment, Earnings and Skill

Use after Job Displacement”, Paris. OECD (2014), ”Finding the way: A discussion of the Swedish migrant

integration system”, Paris. OECD (2019), ”Employment outlook”, Paris. Olofsson J., och Wadensjö, E. (2020), ”Vuxenutbildning för arbets-

marknaden”, underlagsrapport till utredningen om en moderniserad arbetsrätt (SOU 2020:30). Prop 2019/20:1, Budgetpropositionen för 2020. Regeringen.

Beskrivning av arbetsmarknaden SOU 2020:30

128

Rauhut, D. och Broström, L. (red.) (2019), ”Med öppna armar? Om

integration och invandringen till Sverige 1945–1970”, Daidalos, Göteborg. SCB (2018), ”Arbetsmarknaden 2018 för högutbildade utrikes födda”,

Statistiska central byrån. SCB (2019), ”Arbetsmarknadssituationen för flyktingar och

flyktinganhöriga 2010–2018”, Statistiska meddelanden, AM 110. SOU 2008:105, ”Långtidsutredningen 2008”, Huvudbetänkande. SOU 2015:104, ”Långtidsutredningen 2015”, Huvudbetänkande. Statskontoret (2011), ”Subventionerade anställningar. En kartlägg-

ning”, Statskontoret, Stockholm. Stenberg A. (2019), ”Kan utbildning för vuxna påverka jobbchanser

och inkomster?”, Långtidsutredningen 2019 (SOU 2019:65), bilaga 8. Svenskt näringsliv och LO (2016), ”Tidsbegränsade anställningar på

svensk arbetsmarknad – en kartläggning av förekomsten, behoven och hur de används”. Wadensjö, E. (1976), ”Occupational Segregation of Migrant Workers

in Sweden”, Växjö Migration Studies 5. Wadensjö, E. (2011), ”De äldres återkomst till arbetsmarknaden – ett

långsiktigt perspektiv”, Statistiska centralbyrån 2011:3 Arbetskraftsundersökningarna 50 år.

129

4 Effekter av anställningsskyddet

4.1 Inledning

Enligt direktiven1 ska utredningen bland annat beakta vad som tidigare framkommit i nationalekonomisk forskning. I detta kapitel redovisas därför vad som framkommit i både teoretisk och empirisk forskning beträffande anställningsskyddets effekter på arbetsmarknadens funktionssätt.

Utredningen har valt att fokusera på de forskningsresultat som bedöms som mest centrala utifrån uppdraget. Det kan finnas andra teoriramar och empiriska resultat som angränsar till våra frågeställningar, men utredningens uppdrag och förutsättningar gör det inte möjligt att ge en heltäckande bild av dessa studier. I sammanhanget kan det vara viktigt att komma ihåg att det ofta behövs empiriska studier för att bedöma de teoretiska resultatens kvantitativa relevans. Vad gäller dem empiriska forskningen har vi främst valt att fokusera på forskning på svenska data, men vi redovisar även resultat från andra länder. Vilka konsekvenser vi kan förvänta oss av utredningens förslag i den svenska kontexten kommer att diskuteras i konsekvensanalysen.

Nedan följer först ett avsnitt som översiktligt beskriver anställningsskyddets fördelar och kostnader från ett teoretiskt perspektiv. Därefter redovisas och diskuteras mer ingående empirisk forskning om anställningsskyddets effekter.

1 Se bilaga 1.

Effekter av anställningsskyddet SOU 2020:30

130

4.2 Fördelar och kostnader med anställningsskydd ur ett nationalekonomiskt perspektiv

Som redan nämnts är det primära syftet med anställningsskyddet att skydda arbetstagare från godtyckliga uppsägningar. I frånvaron av ett anställningsskydd kan arbetsgivaren säga upp vilka arbetstagare han eller hon vill utan att det finns saklig grund. Detta innebär med andra ord en risk för arbetstagaren. Arbetstagare tenderar att ogilla risk och osäkerhet, men de har i ett anställningsförhållande små möjligheter att försäkra sig mot en sådan osäkerhet på den privata försäkringsmarknaden.2 Ett lagstadgat anställningsskydd kan dock fungera som en försäkring, i form av uppsägningstid eller avgångsvederlag vid uppsägning.3 Om löner sätts i en förhandling där de förhandlande parterna tar hänsyn till alla inkomster och utgifter så kommer denna försäkring fås i utbyte mot en lägre lön, där den lägre lönen kan ses som en form av försäkringspremie.4 Om arbetsgivaren bryter avtalet kan detta vara förenat med en hög kostnad för arbetsgivaren. Om kostnaden för att hålla det ingångna avtalet är mindre än dessa kostnader så kommer arbetsgivaren hålla sin del av avtalet.

Den nationalekonomiska litteraturen har alltså visat att anställningsskyddet kan fungera som en försäkring som minskar arbetstagarens risk samtidigt som anställningsskyddet utgör en kostnad för arbetsgivaren. Ju starkare anställningsskydd desto högre kostnad förknippad med att förändra personalstyrkans storlek och sammansättning. Arbetsgivarens kostnad består dels av faktiska kostnader för administration, för utbetalning av eventuella avgångsvederlag eller kostnader i samband med att en tvist uppstår, dels av en mer indirekt kostnad. Indirekt kan ett starkt anställningsskydd, bland annat, göra det svårare för arbetsgivaren att behålla de mest produktiva medarbetarna och därmed bedriva sin verksamhet så effektivt som möjligt. Anställningsskyddet för över en del av risken på arbetsgivarsidan. Dessa kostnader är därmed en del av den risk arbetsgivaren upplever vid ett anställningsbeslut, och risken ökar om

2 Se Pissarides (2001) för en beskrivning av en teoretisk modell i vilken förekomsten av ett lagstadgat anställningsskydd motiveras av att arbetstagaren vill försäkra sig mot risk. 3 Lagstiftning kan behövas vid någon form av marknadsmisslyckande. I detta fall handlar det om en ofullständig försäkringsmarknad. 4 Arbetstagaren får alltså en lägre lön under den mest produktiva fasen, och kompenseras med en högre lön under den mindre produktiva fasen som uppstår då en uppsägning närmar sig.

SOU 2020:30 Effekter av anställningsskyddet

131

det är dyrt att säga upp arbetstagaren eller om uppsägningskostnaderna är svåra att förutsäga.

Fördelar ur ett samhällsekonomiskt perspektiv

Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv finns det både fördelar och nackdelar med ett starkt anställningsskydd. En fördel är att anställningsskyddet, i bästa fall, kan göra att arbetsgivare inte säger upp fler arbetstagare än vad som är samhällsekonomiskt motiverat. Anledningen är att uppsägningar kan ge kostnader som inte arbetsgivaren behöver beakta vid sitt uppsägningsbeslut. Dessa externa kostnader består dels av minskade skatteintäkter till det gemensamma, dels av ökade utgifter i form av till exempel arbetslöshetsersättning och bidrag. Att uppsägningarna inte hamnar på en allt för hög nivå har därför en positiv inverkan på den gemensamma välfärden (Booth och Zoega 2003). Sammantaget finns det alltså anledning att anta att den totala kostnaden förknippad med att säga upp arbetstagare är större än den direkta kostnaden som bärs av berörda individer och arbetsgivare. Ett anställningsskydd som bidrar till att arbetsgivarens kostnad vid uppsägning blir högre kan därmed göra att kostnaderna bättre svarar mot den totala kostnaden vid uppsägningar, vilket i sin tur kan göra att uppsägningarna hamnar på en lägre – och mer samhällsekonomiskt effektiv nivå.

Samhällsekonomiska kostnader

Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv finns det även nackdelar förenat med ett allt för starkt anställningsskydd. Om kostnaden för att anpassa personalstyrkans storlek och sammansättning är alltför hög kan det ha en negativ inverkan på den samhällsekonomiska effektiviteten. En anledning till detta är att produktivitetsökande anpassning kan utebli eller fördröjas. En annan anledning är att anställningsskyddet kan ge arbetsgivarna incitament att säga upp fel grupper av arbetstagare. Dessa farhågor kan ses som särskilt viktiga för företag som verkar på en konkurrensutsatt marknad och som behöver ta hänsyn till vad som sker i omvärlden för att kunna vara internationellt konkurrenskraftiga. Ett högt omvandlingstryck i ekonomin innebär också att vissa typer av jobb tillkommer, en process som leder till

Effekter av anställningsskyddet SOU 2020:30

132

ökad produktivitet och högre gemensam välfärd även om det samtidigt innebär en betydande förlust för de individer vars jobb försvinner.

Om anställningsskyddet är utformat på ett sådant sätt att arbetsgivaren behåller arbetstagare eller funktioner som inte längre är produktiva så kan det ha betydande negativa konsekvenser för ekonomin. Ett starkt anställningsskydd kan minska rörligheten på arbetsmarknaden, genom exempelvis relativt få uppsägningar och nyanställningar, och därigenom begränsa produktivitetstillväxten. Skälet till att även nyanställningar förväntas påverkas av anställningsskyddets utformning är att arbetsgivare redan då de står inför beslutet att anställa förväntas ta hänsyn till kostnader som kan uppstå vid en eventuell uppsägning.

En lägre rörlighet på arbetsmarknaden kan också göra det svårare för grupper som står utan ett arbete att etablera sig. Ett starkt anställningsskydd kan göra att arbetsgivare blir mindre benägna att anställa personer vars produktivitet är svår att bedöma. Detta kan särskilt drabba arbetssökande med liten eller begränsad erfarenhet från svensk arbetsmarknad, särskilt om personen också saknar svensk utbildning. Detta beror på att sådana faktorer kan göra det särskilt svårt för arbetsgivaren att göra en bedömning av personens produktivitet.

En optimal nivå av anställningsskydd

Sammanfattningsvis kan alltså sägas att det både finns fördelar och nackdelar förenat med ett starkt anställningsskydd. Diskussionen i litteraturen har oftast inte handlat om huruvida det ska finnas ett anställningsskydd eller ej, utan snarare om hur starkt det ska vara. I dessa sammanhang talas det ibland om en ”optimal” nivå av anställningsskydd, det vill säga en nivå som innebär tillräckliga fördelar för den enskilde arbetstagaren men inte de nackdelar som kan vara förknippade med ett alltför starkt skydd. En återkommande slutsats i litteraturen är att det är möjligt att denna optimala nivå kan skilja sig åt mellan olika sektorer av ekonomin (Booth och Zoega 2003; Belot m.fl. 2007).

SOU 2020:30 Effekter av anställningsskyddet

133

4.3 Förväntade effekter av anställningsskyddet

Med hjälp av resultat från den teoretiska forskningen kan något sägas om hur vi kan förvänta oss att graden av anställningsskydd påverkar aggregerade storheter som sysselsättning eller arbetslöshet, eller sannolikheten för arbetsgivare eller arbetstagare att bete sig på ett visst sätt. Vi kan alltså säga något om hur vi förväntar oss att verksamheter och individer kommer att agera och påverkas.

När förväntade effekter av anställningsskyddet diskuteras finns det ett antal möjliga utfall som kan vara av intresse. Det är till exempel av betydelse att veta hur ett starkare anställningsskydd påverkar uppsägningar, nyanställningar, sysselsättning och arbetslöshet generellt samt för olika grupper. Det är också av betydelse att diskutera hur graden av anställningsskydd påverkar produktivitet och tillväxt. Dessutom finns det ett antal andra utfall som den empiriska forskningen har studerat, till exempel sjukskrivningar och uttag av vård av barn.

Ett starkare anställningsskydd ökar kostnaden vid uppsägning och risken vid rekrytering

I regelverket om anställningsskyddet görs skillnad mellan uppsägningar på grund av arbetsbrist och uppsägningar av enskilda arbetstagare av personliga skäl. Gemensamt för båda typerna av uppsägningar är att ett starkare skydd för arbetstagarna innebär en högre kostnad för arbetsgivaren. Det är rimligt att tro att en uppluckring av anställningsskyddet vad gäller uppsägningar på grund av arbetsbrist påverkar arbetsgivaren på ett liknande sätt som ett försvagat skydd för enskilda arbetstagare mot uppsägning av personliga skäl. I båda fallen är regelförändringar i denna riktning förknippat med minskade kostnader för arbetsgivare att säga upp arbetstagare, oavsett om det handlar om arbetsbrist eller personliga skäl. I båda fallen kan vi också förvänta oss att det påverkar både uppsägningar och nyanställningar. Om till exempel kostnaden för uppsägning av personliga skäl minskar, minskar också den förväntade kostnaden av att göra en felaktig rekrytering. Detta skulle kunna medföra att arbetsgivaren blir beredd att ta en större risk och anställa någon vars kompetens är svårare att bedöma.

Effekter av anställningsskyddet SOU 2020:30

134

Ett starkare anställningsskydd missgynnar de som har en svagare ställning på arbetsmarknaden

Som nämndes ovan kan vi förvänta oss att uppsägningar minskar vid ett striktare anställningsskydd då kostnaden förknippad med att säga upp arbetstagare är förhållandevis hög. Det är därför rimligt att tro att ett försvagat anställningsskydd skulle leda till att fler arbetstagare sägs upp. På motsvarande sätt finns det skäl att tro att en minskad kostnad för att säga upp arbetstagare också leder till fler nyanställningar då arbetsgivaren förväntas ta den nu lägre kostnaden för att säga upp i beaktande redan när beslut om anställning tas. Effekten på den aggregerade sysselsättningen och arbetslösheten är därmed oklar eftersom det beror på hur storleken på uppsägningarna förhåller sig till storleken på nyanställningar och det blir en empirisk fråga vilken effekt som är störst och hur sysselsättning och arbetslöshet påverkas.

Generellt kan det sägas att anställningsskyddet är utformat så att det gynnar personer som är etablerade på arbetsmarknaden och som redan har ett jobb, så kallade insiders, men att det missgynnar personer med en svagare ställning på arbetsmarknaden så kallade outsiders. Även om ett försvagat anställningsskydd inte skulle påverka den aggregerade sysselsättningen eller arbetslösheten så är det möjligt att sammansättningen av gruppen arbetstagare kan komma att påverkas. Vid ett försvagat anställningsskydd är förväntningen att det kommer att ske fler uppsägningar bland äldre arbetstagare, om de till exempel inte längre är skyddade genom lång anställningstid, och att fler ur gruppen som är nya på arbetsmarknaden kommer att anställas.

Som nämndes ovan är ett starkare anställningsskydd förknippat med mindre rörlighet på arbetsmarknaden. Detta kan både innebära längre anställningstider då anställda tjänar på att vara anställda länge hos samma arbetsgivare, men också längre arbetslöshetsperioder.

Ett starkare anställningsskydd medför mindre variationer i sysselsättning och arbetslöshet över konjunkturen

Både teoretisk och empirisk forskning indikerar att förändringar i sysselsättning och arbetslöshet över konjunkturcykeln blir mindre om kostnaderna för att säga upp är högre (se t.ex. Blanchard och Wolfers 2000). Vid en lågkonjunktur skulle inte lika många sägas

SOU 2020:30 Effekter av anställningsskyddet

135

upp med ett starkt anställningsskydd men i en högkonjunktur skulle inte heller lika många nyanställas.

Lönebildningen har betydelse för hur anställningsskyddet påverkar sysselsättning och arbetslöshet

Effekten av anställningsskyddet beror till viss del på hur lönerna bestäms. På en helt oreglerad (arbets)marknad bör det ske en anpassning av lönerna så att det uppstår någon form av balans mellan utbud och efterfrågan. Tanken är att om lönen är ”för hög” så kommer efterfrågan på arbetskraft vid denna lön att vara lägre än utbudet på arbetskraft. Det finns då en så kallad strukturell arbetslöshet. På en flexibel arbetsmarknad bör då lönerna anpassas nedåt tills dess att jämvikt mellan utbud och efterfrågan uppstår. I takt med att lönerna sjunker så ökar efterfrågan på arbetskraft, eventuellt minskar även utbudet av arbetskraft samtidigt. Det är alltså genom en anpassning av lönerna, i detta fall nedåt, som arbetslösheten minskar.

Den svenska arbetsmarknaden ses ofta som en förhållandevis reglerad marknad men lönerna tycks lika fullt anpassa sig efter obalanser i utbud och efterfrågan, även om anpassningen ibland tar tid. Anpassningen kan i princip både ske via hur löneutrymmet bestäms i de nationella kollektiva löneförhandlingarna och via löneglidning inom ramen för den lokala lönebildningen.5

Lönebildningen kan ha betydelse vad gäller effekten av anställningsskyddet. Teoretisk kan ett starkare anställningsskydd både leda till sänkta och höjda löner. Som diskuterades ovan kan ett starkare anställningsskydd göra att löner sänks för att kompensera arbetsgivaren för den ökade kostnaden förknippad med att säga upp arbetstagare. Om arbetsgivaren på så vis kan kompenseras för den ökade kostnaden undviks alltså att kostnaderna leder till minskad efterfrågan på arbetskraft. Effekterna av ett starkt anställningsskydd på sysselsättning och arbetslöshet kan därför bli mindre om lönerna är mer anpassliga (Lazear 1990). Om lönerna i stället är mer trögrörliga, både uppåt och nedåt, är det troligt att sysselsättning och arbetslöshet i högre grad påverkas vid ett förstärkt anställningsskydd.

5 Carlsson m.fl. (2017) analyserar hur löner förändras vid förändringar i regional arbetslöshet och finner att det, trots förhållandevis stabila reallönerna under de senaste 15 åren, har skett en anpassning av lönerna till förändringar i regional arbetslöshet.

Effekter av anställningsskyddet SOU 2020:30

136

I teorin är det också möjligt att ett starkare anställningsskydd leder till ökade löner, och därmed lägre efterfrågan på arbetskraft. Förklaringen är att ett starkare anställningsskydd kan stärka arbetstagarnas förhandlingsstyrka gentemot arbetsgivarna.6

Teoretisk oklar effekt av anställningsskyddet på produktivitet och tillväxt

Det har i litteraturen diskuterats i vilken utsträckning utformningen av anställningsskyddet påverkar produktivitet och tillväxt. Det finns argument både för att det kan ha en negativ och en positiv inverkan på produktiviteten och effekten kan gå via flera olika mekanismer. Vid ett starkare anställningsskydd blir det svårare för verksamheter att anpassa sig till förändrade förutsättningar och ställa om personalstyrkans storlek och sammansättning. Detta kan hämma produktivitet och tillväxt dels om anpassningen tar lång tid till exempel på grund av uppsägningstider och förhandlingar, dels genom att arbetsgivaren inte alltid kan behålla de mest produktiva medarbetarna. Det kan också medföra att fler improduktiva jobb behålls.

Ett annat sätt på vilket produktiviteten kan påverkas negativt är genom att arbetsgivaren blir mindre benägen att ta risker vid ett starkare anställningsskydd, något som kan behövas för en god innovationstakt. Det kan till exempel handla om att arbetsgivaren inte väljer att testa nya tekniker eller producera nya typer av varor och tjänster om utfallet av sådana satsningar är osäkert. Detta skulle i sin tur kunna leda till färre innovationer och sämre tillväxt (Uddén Sonnegård 2017). Men det finns även argument för att innovationstakten ökar med ett starkare anställningsskydd. Om arbetsgivare, för att undvika kostsamma uppsägningar, väljer att göra produktivitetshöjande investeringar kan detta i stället ha en positiv effekt på produktiviteten.

Anställningsskyddet kan också påverka arbetstagarnas arbetsinsats vilket i sin tur kan påverka produktiviteten. Men exakt hur arbetsinsatsen påverkas är en empirisk fråga. Å ena sidan kan ett starkare anställningsskydd leda till att arbetstagarna känner sig trygga i sin anställning oavsett hur de presterar på jobbet, det vill säga de har få incitament att påverka sina chanser att behålla jobbet

6 För en mer omfattande diskussion kring och analys av sambandet mellan senioritet och lön se t.ex. Böckerman m.fl. (2018) och Buhai m.fl. (2014).

SOU 2020:30 Effekter av anställningsskyddet

137

genom att prestera väl på arbetet. Å andra sidan kan ett starkare anställningsskydd leda till att arbetstagarna gör större investeringar i företagsspecifikt humankapital vilket kan ha en positiv inverkan på produktiviteten. Skälet till att denna typ av investeringar antas öka är att om risken att förlora sitt nuvarande jobb är liten har arbetstagaren större incitament att investera i kunskap som kan användas just i detta företag men som kanske är av lite värde i andra företag. Här skulle vi alltså förvänta oss att ett försvagat anställningsskydd minskade arbetstagarnas incitament att investera i företagsspecifikt humankapital. Detta diskuteras mer ingående nedan.

Sammanfattningsvis är de teoretiska prediktionerna av sambandet mellan produktivitet och grad av anställningsskydd inte entydiga.

Möjligen innebär ett starkare anställningsskydd större investeringar i kompetensutveckling

Kompetensutveckling kan både handla om det som sker inom ramen för den nuvarande anställningen, så kallad internutbildning (eller så kallad on-the-job training), och om det som sker efter avslutad anställningen, till exempel i form av omställning. Det kan dessutom både handla om investeringar i generellt humankapital, det vill säga kompetenser och kvalifikationer som kan användas på hela arbetsmarknaden, och företagsspecifikt humankapital. Med utgångspunkt i humankapitalteorin kan vi förvänta oss att arbetstagare och arbetsgivare har olika incitament att delta i respektive erbjuda de olika typerna av kompetensutveckling inom ramen för en anställning.7Som vid alla typer av investeringar antas aktörerna, i detta fall arbetstagare och arbetsgivare, göra en bedömning av hur de förväntade intäkterna av en viss investering förhåller sig till kostnaderna. Kostnaden för arbetstagaren består av utebliven lön under utbildningstiden medan intäkterna består av högre förväntad lön i framtiden. För arbetsgivaren utgörs kostnaden dels av direkta kostnader som till exempel kursavgift om det handlar om en formell utbildning, dels av indirekta kostnader i form av förlorat produktionstillskott under tiden arbetstagaren deltar i utbildning. Om utbildningen är av mer informell karaktär och till exempel består av handledning från mer

7 Se Björklund m.fl (2014) för en genomgång av humankapitalteorin.

Effekter av anställningsskyddet SOU 2020:30

138

erfarna medarbetare består kostnaderna också av förlorat produktionstillskott som medarbetaren skulle ha bidragit med.

När det gäller investeringar i generellt humankapital kan vi utifrån de teoretiska antaganden som görs i modellen argumentera för att den bör förläggas så tidigt som möjligt under en anställning. Detta då både arbetstagare och arbetsgivare kan uppbära avkastningen på den gjorda investeringen under en längre tid. Ytterligare en intressant slutsats utifrån modellen är att det är arbetstagaren som får bära kostnaden för denna typ av utbildningsinvesteringar.8 Arbetsgivaren har inga incitament att bekosta investeringar i generellt humankapital då arbetstagaren kan få avkastning för den i termer av högre lön på hela arbetsmarknaden. Arbetstagaren är dock villig att bära kostnaden då han eller hon kan få avkastning på den gjorda investeringen på hela arbetsmarknaden.

När det gäller företagsspecifikt humankapital har varken arbetstagare eller arbetsgivare incitament att stå för kostnaden. Arbetstagaren vill inte stå för kostnaden då han eller hon inte kan få avkastning på den gjorda investeringen utanför verksamheten och arbetsgivaren kan på motsvarande sätt inte få ta del av avkastningen om arbetstagaren väljer att lämna verksamheten. Teorins lösning på detta är att arbetstagare och arbetsgivare kommer överens om ett anställningskontrakt där arbetstagaren står för en del av kostnaden för utbildningen genom att avstå en del av lönen under utbildningstiden för att sedan bli kompenserad genom att lönen stiger med anställningstiden när en del av avkastningen inkluderas i lönen.

En skillnad vad gäller generellt och företagsspecifikt humankapital är att man kan förvänta sig lägre personalomsättning och längre anställningstid för personer med företagsspecifikt humankapital.

Förväntningen utifrån teorin är således att investeringar i båda typerna av internutbildning ökar arbetstagarnas produktivitet men frågan är då hur incitamenten att dels delta i, dels erbjuda denna form av kompetensutveckling påverkas av graden av anställningsskydd? Det är möjligt att minskade kostnader för att säga upp anställda innebär att verksamheter investerar mindre i Forskning och utveckling (Koeniger 2005; Nickel och Layard 1999) och att de anställda

8 Det finns teoretiska modeller som utmanar denna slutsats och i stället argumenterar för att företag även har incitament att bekosta generell utbildning. Se t.ex. Acemoglu och Pischke (1998).

SOU 2020:30 Effekter av anställningsskyddet

139

blir mindre benägna att investera i företagsspecifikt humankapital (Belot m.fl. 2007). Detta skulle kunna leda till lägre produktivitet. Teorin besvarar dock inte frågan om varför arbetsgivare inte självmant låter bli att säga upp personal som de kompetensutvecklat.

Starkare anställningsskydd kan medföra mer stigmatisering

I litteraturen har frågan om hur ett starkt anställningsskydd påverkar synen på arbetslöshet och stigmat förknippat med att vara arbetslös diskuterats (se till exempel Canziana och Petrongolo 2001; Kugler och Saint-Paul 2004). Om ett starkt anställningsskydd leder till att arbetsgivare är återhållsamma vad gäller uppsägningar finns det en risk att stigmat förenat med att vara arbetslös blir starkare. Detta kan både påverka arbetsgivarens uppfattning om arbetssökande som är arbetslösa och de arbetslösas egen upplevelse av att vara utan arbete. I en ekonomi med ett svagare anställningsskydd och där rörligheten är större blir det helt enkelt mindre stigmatiserande att under perioder ha varit utan arbete och arbetsgivarna behöver inte uppfatta det som en negativ signal att en arbetssökande är utan arbete.

I den svenska kontexten finns det å andra sidan skäl att tro att förekomsten av turordningsregler kan motverka den stigmatisering som arbetslöshet kan orsaka. Om både arbetstagare och arbetsgivare är medvetna om att det finns objektiva kriterier baserade på anställningstid som avgöra vem som ska sägas upp vid arbetsbrist är det mindre risk att en uppsägning tolkas som en indikation på att en arbetstagare är lågproduktiv.

Arbetstagarnas tycks uppleva mindre trygghet vid ett starkt anställningsskydd 9

En annan del av anställningsskyddets effekter är arbetstagarnas upplevda trygghet. Här handlar det dels om tryggheten i den nuvarande anställningen, dels om tryggheten på arbetsmarknaden i vidare bemärkelse. Tryggheten på arbetsmarknaden inkluderar även möjligheten att få ett nytt jobb vid uppsägning. Teoretiskt är det oklart vilken effekt ett starkare anställningsskydd har på den upplevda tryggheten, då det minskar risken att bli uppsagd men även möjligheterna att få

9 Avsnittet baseras på Skedinger (2008).

Effekter av anställningsskyddet SOU 2020:30

140

ett nytt jobb vid uppsägning. Empiriskt finns det flera svårigheter med att fånga riktningen på sambandet mellan anställningsskydd och upplevd trygghet. Det finns dock ett flertal studier baserade på intervjuer som angriper frågeställningen.10 Resultaten från dessa studier tyder inte på att striktare anställningsskydd är förenat med en högre upplevd trygghet för individen, varken vad gäller tryggheten i den aktuella anställningen eller i vidare bemärkelse. Resultaten indikerar snarare det omvända. En möjlig förklaring är att arbetsgivare i länder med starkare anställningsskydd i högre grad använder sig av tillfälliga anställningar. Dock tyder resultaten på att även personer med tillsvidareanställningar upplever mindre trygghet. En anledning till det kan vara att arbetsgivare blir mindre benägna att anställa arbetslösa i förhållande till ombytessökande när anställningsskyddet är starkt. Med andra ord, samtidigt som ett striktare anställningsskydd innebär lägre risk att bli av med jobbet innebär det också större svårigheter att hitta ett nytt jobb. Skedinger (2008) menar att resultaten reser ett par frågor. Dels i vilken grad anställningsskyddet verkligen kan bidra till att lösa problemet, som diskuterats ovan, med att arbetstagare inte kan försäkra sig mot osäkerhet på den privata marknaden. Det vill säga, att anställningsskyddet kan fungera som en slags försäkring för att skydda arbetstagaren mot oönskad risk. Dels menar Skedinger att det reser frågan om arbetsgivare i länder med starkare anställningsskydd har större möjligheter att genom bland annat förhandlingar mellan arbetstagarorganisationen och arbetsgivare avvika från det arbetsrättsliga regelverket än i andra länder. Av detta skäl skulle arbetstagare möjligen kunna uppleva systemet som mindre förutsägbart vilken i sin tur kan bidra till en ökad upplevd otrygghet.

Sammanfattning

När anställningsskyddet utformas handlar det om att göra avvägningar. Det handlar om att väga skyddet mot godtyckliga uppsägningar och en ändamålsenlig kostnad för uppsägningar mot eventuellt negativa effekter på sysselsättning och produktivitet, samt marginalgruppers möjlighet att etablera sig på arbetsmarknaden.

Vad gäller flera av de ovan diskuterade utfallen ger teorin inget entydigt svar kring vilken roll vi kan förvänta oss att anställnings-

10 Se Skedinger (2008) för en genomgång av forskning på området.

SOU 2020:30 Effekter av anställningsskyddet

141

skyddet spelar. Detta gäller i första hand effekten av anställningsskyddet på löner, produktivitet, tillväxt och olika utbildningsinvesteringar inom ramen för en anställning. När det gäller effekten på uppsägningar och nyanställningar är de teoretiska prediktionerna tydligare – både uppsägningar och nyanställningar förväntas minska med graden av anställningsskydd. Den totala effekten på sysselsättning och arbetslöshet är dock oklar, det beror på den sammanlagda effekten av uppsägningar och nyanställningar. Relaterat till detta, kan vi förvänta oss att både anställnings- och arbetslöshetstiderna ökar med graden av anställningsskydd men också att variationerna över konjunkturcykeln blir mindre med ett starkare anställningsskydd.

Anställningsskyddets nuvarande utformning medför att det finns skillnader i hur skyddet är fördelat mellan olika grupper. Exempelvis har personer med lång anställningstid ett starkare skydd än personer som är nya på arbetsmarknaden och generellt har tillsvidareanställda ett starkare skydd än visstidsanställda.11 Med andra ord kan ett starkt anställningsskydd försvåra för grupper som står utanför (outisders) att varaktigt etablera sig på arbetsmarknaden. Detta stämmer också väl överens med resultaten från studier som undersöker arbetstagares upplevda trygghet. Den upplevda tryggheten tenderar att vara lägre vid ett starkare anställningsskydd trots att risken att bli uppsagd är mindre. Förklaringen skulle kunna vara att ett starkare anställningsskydd också innebär att det är svårare att få ett nytt jobb vid uppsägning.

Sammanfattningsvis klargör den teoretiska forskningen vilka mekanismer som är viktiga att beakta när ett anställningsskydd ska utformas, men samtidigt krävs det empirisk forskning för att bedöma hur stora dessa effekter är. Eftersom det i många fall finns motverkande mekanismer behövs den empiriska forskning även för att kunna uttala sig om i vilken riktning den samlade effekten rör sig, det vill säga vilken av de motverkande mekanismerna som är mest betydelsefull. I avsnitt 4.4 går vi därför vidare med att diskutera resultaten från den forskning som empiriskt har undersökt sambandet mellan graden av anställningsskydd och en rad olika utfall.

11 Visstidsanställda kan dock sägas ha ett starkare skydd mot uppsägningar under den tid anställningen ska pågå enligt avtalet. För att en visstidsanställning ska avslutas i förtid krävs normalt att arbetstagaren grovt har brutit mot sina skyldigheter enligt anställningsavtalet, dvs. starkare skäl än som gäller för en uppsägning av en tillsvidareanställning. Dock kan tidsbegränsade provanställningar avlutas i förtid utan att särskilda skäl behöver anges.

Effekter av anställningsskyddet SOU 2020:30

142

4.4 Effekter av anställningsskyddet – empiriska resultat

Inom den nationalekonomiska forskningen som studerat effekter av anställningsskyddet på arbetsmarknadens funktionssätt har olika empiriska ansatser använts. En ansats som använts är att jämföra hur starkt anställningsskyddet är i olika länder och sedan undersöka om anställningsskyddets styrka samvarierar med sysselsättningsnivån i länderna.12 En annan vanlig ansats är att studera förändringar i lagstiftningen inom ett land och undersöka arbetsmarknadsutfall före och efter dessa förändringar. Vissa studier angriper frågeställningen genom att utnyttja variationer både över tid och mellan länder.

4.4.1 Att jämföra länder med avseende på anställningsskydd och arbetsmarknadsutfall

I denna typ av studier jämförs graden av anställningsskydd och olika utfall – oftast aggregerad sysselsättning och arbetslöshet – mellan olika länder. Dessa studier undersöker ofta betydelsen av anställningsskyddet mer generellt och fokuserar inte på vissa specifika delar, som till exempel turordningsreglerna. Graden av anställningsskydd mäts ofta genom ett index där olika delar av skyddet har vägts samman. Det index som ofta har använts har konstruerats av OECD och tar hänsyn till lagstiftning vad gäller tillsvidareanställningar, tidsbegränsade anställningar och kollektiva uppsägningar. För en mer utförlig diskussion kring OECD:s index se kapitel 11.13 Den variation i grad av anställningsskydd som krävs för att kunna identifiera någon eventuell effekt består alltså i dessa studier av skillnader mellan länder eller i vissa fall, skillnader både över tid och mellan länder. En nackdel med denna ansats är att det är svårt att ”isolera” den faktor som man är intresserad av och därmed kunna dra slutsatsen att skillnader i utfall mellan länder också beror på skillnader i grad av anställningsskydd. Ytterligare en nackdel med att använda OECD:s index är att indexet i första hand tar hänsyn till skillnader i

12 Se Skedinger (2008) för en beskrivning av tidigare forskning kring sambandet mellan anställningsskydd och arbetsgivarens anställningsbeteende. 13 För mer information om OECD:s index se även t.ex. www.oecd.org/employment/emp/oecdindicatorsofemploymentprotection.htm.

SOU 2020:30 Effekter av anställningsskyddet

143

lagstiftning mellan länderna medan utformningen av indexet inte har hänsyn tas till skillnader i rättstillämpning och utformningen av kollektivavtalen.14 Skedinger (2008) menar att det finns skäl att förhålla sig kritisk till resultaten som återfinns i denna typ av studier då resultaten bland annat tycks bero på vilka länder som jämförs och vilken tidsperiod som studeras.

Starkare anställningsskydd påverkar sysselsättningen bland unga

I både Skedinger (2008) och Skedinger (2011) sammanfattas forskningen som använder denna ansats och författaren drar slutsatsen att resultaten är blandande. Medan en del studier finner stöd för att ett starkare anställningsskydd är förenat med lägre aggregerad sysselsättning eller högre arbetslöshet finns det också studier som inte finner något samband mellan graden av anställningsskydd och arbetslöshet.15 Det finns ett antal studier som undersöker effekten av anställningsskyddet på sysselsättningen i vissa specifika grupper, till exempel unga eller kvinnor. Resultaten från dessa studier är mer samstämmiga och tycks visa på att ett starkare anställningsskydd är förknippat med lägre sysselsättningen och högre arbetslösheten bland unga.

Allt för starkt anställningsskydd påverkar produktiviteten negativt

OECD:s index över hur graden av anställningsskydd varierar mellan länder och över tid har också använts för att studera samband mellan graden av anställningsskydd och tillväxt (Belot m.fl. 2007). Som diskuterades i teoriavsnittet finns det argument både för ökad och minskat produktivitet vid ett försvagat anställningsskydd. Belot m.fl. (2007) finner ett icke-linjärt samband mellan anställningsskydd och tillväxt vilket innebär att sambandet tycks se olika ut för olika nivåer av graden av anställningsskydd. Mer specifikt så finner de att tillväxten tycks påverkas positivt av graden av anställningsskydd upp till en viss nivå av anställningsskyddet men därefter tycks ytterligare ökningar av graden av anställningsskydd ha en negativ effekt på tillväxten. Mekanismerna som föreslås ligga bakom detta icke-linjära

14 Se kapitel 11för en mer utförlig diskussion kring utformningen indexet. 15 Se Skedinger (2011) för en genomgång av en lång rad referenser.

Effekter av anställningsskyddet SOU 2020:30

144

samband är att ett starkare anställningsskydd, upp till en viss nivå ger arbetstagare ökade incitament att investera i företagsspecifikt humankapital vilket har en positiv inverkan på tillväxten men vid alltför höga nivåer av anställningsskyddet dominerar den negativa effekten i termer av den ökade kostnaden vid uppsägningar. En annan intressant slutsats från analysen är att den exakta nivån på det optimala anställningsskyddet, i detta fall den högsta möjliga nivån av skydd som är förknippat med en positiv inverkan på tillväxten, beror på hur andra institutioner på arbetsmarknaden är utformade, till exempel lönerörlighet och system för omfördelning. Ytterligare en slutsats är att det optimala anställningsskyddet inte behöver vara det samma för alla verksamheter och för alla arbetstagare. Exempelvis kan det bero på vilken roll företagsspecifikt humankapital spelar i en sektor.

4.4.2 Svenska studier av effekten av förändrade turordningsregler

Ovan diskuterades resultaten från studier som analyserat betydelsen av anställningsskyddet generellt. Det finns också studier som analyserar effekten av vissa specifika delar av anställningsskyddet, till exempel turordningsreglerna. I januari 2001 infördes möjligheten för företag med högst tio anställda att undanta högst två arbetstagare från turordningsreglerna vid uppsägning på grund av arbetsbrist. Denna förändring kan ses som att kostnaden för mindre företag att säga upp arbetstagare minskade. Som nämndes ovan kan en lagändring av denna typ göra det möjligt för forskare att identifiera effekten av förändringen på en rad olika utfall. Det finns ett förhållandevis stort antal svenska studier som just undersöker effekten av tvåundantaget och resultaten från dessa studier diskuteras nedan.

Undantag från turordningsreglerna ökade både nyanställningar och antalet avslutade anställningar men hade ingen tydlig påverkan på sysselsättningen

von Below och Skogman Thoursie (2010) studerar effekten av reformen på nyanställningar och avslutade anställningar, de utfall som man utifrån teorin kanske i första hand förväntar sig ska påverkas.

SOU 2020:30 Effekter av anställningsskyddet

145

Analysen begränsas till att dels omfatta företag med 2–10 anställda, det vill säga företag som påverkades av regelförändringen, dels företag med 11–15 anställda som inte påverkades av förändringen. Tidsperioden som studeras är 1996–2005 och effekten av regelförändringen studeras genom en så kallad difference-in-differences ansats. Det innebär att en jämförelse görs mellan förändringen hos de mindre företagens anställningsbeslut före och efter regelförändringen med motsvarande skillnad i anställningsbeslut hos de större företagen som inte påverkades av regelförändringen.16 Dessvärre finns det inte möjlighet att separera mellan frivilliga uppsägningar och uppsägningar som sker på arbetsgivarens initiativ. Resultaten av den empiriska analysen tyder på att införandet av undantag från turordningsreglerna hade den förväntade effekten – både nyanställningar och avslutade anställningar ökade. Dock ökade båda med ungefär lika mycket, omkring 5 procent, vilket innebär en nettoeffekt nära noll, det vill säga sysselsättningen i stort tycks inte ha påverkats. Författarna utför beräkningar för att kunna göra en bedömning kring om detta ska betraktas som en stor eller liten effekt. Slutsatsen blir att förändringarna i nyanställningar och avslutade anställningar inte är särskilt stora i förhållande till de förändringar av arbetskraftens storlek som vanligen sker mellan två år. Enligt författarna är en möjlig förklaring till de förhållandevis små effekterna att arbetsgivare i realiteten hade stora möjligheter att avvika från en turordning baserad på anställningstid också innan möjligheten till undantag infördes i lagen.

von Below och Skogman Thoursie (2010) undersöker också om införandet av tvåundantaget har påverkat olika grupper på olika sätt. Här framkommer att varken nyanställningar eller avslutade anställningar ökade bland arbetstagare i åldersgruppen 55–64 år. För unga tycks både nyanställningar och avslutade anställningar ha ökat men i ungefär samma utsträckning vilket medför att den totala sysselsättningen i gruppen troligen inte påverkades. Vad gäller utrikes födda återfinns att nyanställningarna ökade medan författarna inte fann någon effekt på avslutade anställningar.

16 Genom att använda data där arbetstagare matchas till arbetsgivare och där det finns information om startmånad och slutmånad för alla anställningar kan nyanställningar såväl som uppsägningar studeras.

Effekter av anställningsskyddet SOU 2020:30

146

Effekten av tvåundantaget undersöks också separat för företag med 2–5 anställda och för företag med mellan 6–10 anställda. Författarna finner då en effekt enbart för företagen med 2–5 anställda.

Undantag från turordningsreglerna påverkade arbetstagarnas produktivitet positivt

Olsson (2009) undersöker effekten av tvåundantaget på sjukfrånvaro och finner att framför allt korttidsfrånvaron minskade i de företag som påverkades av reformen relativt de företag som inte påverkades. I denna studie ses sjukfrånvaro som ett mått på arbetstagarnas ansträngning (eng. effort), eller produktivitet, och en slutsats blir därmed att produktiviteten tycks öka som ett resultat av reformen.17Författaren drar slutsatsen att resultatet förklaras av en förändring i arbetstagarnas beteende snarare än av en förändring av sammansättningen av arbetstagare. Om risken att bli uppsagd ökar genom att lång anställningstid inte längre utgör en säkerhet mot uppsägning kan det i teorin leda till att arbetstagarna blir mer måna om att ha hög närvaro på arbetsplatsen och att prestera på en hög nivå.

Resultatet beträffande sambandet mellan försvagat anställningsskydd och ökad produktivitet är också i linje med vad Bjuggren (2018) finner då ett mer direkt mått på produktivitet används – ekonomiskt mervärde per anställd.18

Som diskuterades ovan kan man utifrån teori argumentera för att ett försvagat anställningsskydd både kan leda till förbättrad och försämrad produktivitet. Det skulle kunna leda till förbättrad produktivitet genom att företagen har större möjligheter att anpassa personalstyrkans storlek och sammansättning när förutsättningarna för verksamheten ändras. Det kan också stärka arbetstagarnas incitament att prestera väl på arbetet. Å andra sidan kan man utifrån teorin förvänta sig att investeringar i företagsspecifikt humankapital minskar vilket skulle kunna ha en negativ inverkan på produktiviteten. Det blir således en empirisk fråga.

17 Andra studier som har undersökt sambandet mellan sjukfrånvaro och anställningstrygghet är t.ex. Ichino och Riphahn (2005). De studerar anställda på en italiensk bank och finner att sjukfrånvaron ökar när anställda övergår från mindre trygga provanställningar till mer trygga tillsvidareanställningar. 18 Ett företags ekonomiska mervärde beräknas som skillnaden mellan rörelseresultat efter skatt och kapitalkostnad för totalt kapital.

SOU 2020:30 Effekter av anställningsskyddet

147

Olsson (2017) studerar effekten av reformen på föräldrars benägenhet att vara hemma för vård av barn. I likhet med fallet då effekten av tvåundantaget på sjukskrivningar analyserades är hypotesen att ett svagare anställningsskydd gör arbetstagare mindre benägna att vara frånvarande från arbetet. Olsson finner att det svagare anställningsskyddet ledde till en minskning av uttaget av vård av barn bland fäder som direkt påverkades av förändringen. Det är intressant att notera att mödrars benägenhet att tillfälligt vara hemma för vård av barn inte påverkas. En möjlig förklaring till detta är att tidigare forskning har visat att föräldraledighet bland fäder kan uppfattas som en signal på en mindre vilja att göra karriär vilket kan ses som något negativt hos arbetsgivaren. Mödrars föräldraledighet tycks däremot inte uppfattas på samma negativa sätt av arbetsgivarna.19

Undantag från turordningsreglerna gör arbetsgivarna mer benägna att anställa personer med svagare förankring på arbetsmarknaden

Butschek och Sauermann (2019) studerar effekten av reformen på graden av selektivitet hos arbetsgivaren vid nyanställningar. Enligt författarna har få studier undersökt hur anställningsskyddet påverkar vilka som anställs. Genom att använda ett mått på individernas produktivitet, eller förmågor (eng. ability), finner de att införandet av tvåundantaget medförde att nivån på de nyanställdas produktivitet minskade.20 Författarna förklarar resultatet med att arbetsgivarna blir mindre selektiva i sina anställningsbeslut genom att trösklarna för att anställa någon sänks när kostnaden för att säga upp arbetstagare minskar.

Bjuggren och Skedinger (2018) analyserar en liknande frågeställning – de undersöker om tvåundantaget ledde till att arbetsgivare i högre utsträckning rekryterade arbetstagare från arbetslöshet eller från deltagande i olika arbetsmarknadspolitiska program. Generellt kan det ses som att arbetsgivaren tar en större risk genom att anställa

19 Se Albrecht m.fl. (1999) för en utförlig diskussion och analys av detta. 20 Data innehåller inget direkt mått på arbetstagarnas produktivitet, eller ability, utan författarna gör en approximation med hjälp av annan information. För det första finns det för ett urval av individer information om genomsnittsbetyg vid 15-års ålder, för det andra finns det information om testresultat från mönstringen för män, och för det tredje konstrueras ett mått på produktivitet som baseras på individens tidigare löner. Eftersom de två första måtten bara finns för ett urval av individer föredrar författarna att använda det tredje produktivitetsmåttet. Resultaten av den empiriska analysen blir dock liknande oavsett vilket mått som används.

Effekter av anställningsskyddet SOU 2020:30

148

någon som är arbetslös eller som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program jämfört med att anställa någon som redan har ett jobb. Arbetslöshet kan möjligen uppfattas som en signal på låg produktivitet och det kan finnas ett stigma förknippat med att vara arbetslös som kan påverka individernas chans till framtida anställning (Kugler och Saint-Paul 2004).21 Författarnas förväntning var att en uppluckring av turordningsreglerna skulle leda till att arbetsgivarna blev mer benägna att anställa någon direkt från arbetslöshet. Resultatet från den empiriska analysen antydde att så var fallet – andelen nya arbetstagare som kom direkt från arbetslöshet ökade. Dock fann författarna att det bara är andelen arbetslösa som har deltagit i arbetsmarknadspolitiska program av förberedande karaktär som ökar medan det inte sker någon ökning av andelen som går från subventionerade anställningar till reguljär anställning. Vidare visar resultaten att den ökade rekryteringen från arbetslöshet framför allt gäller arbetslösa med högre utbildning och att det framför allt är personer med korta arbetslöshetsperioder som har anställts i högre utsträckning. Sammantaget leder dessa resultat till att författarna drar slutsatsen att försvagningen av anställningsskyddet i detta fall framför allt inneburit en ökad rekrytering av arbetslösa som i mindre grad blivit stigmatiserade av arbetslöshet. Till exempel ökade inte övergången från långtidsarbetslöshet eller från subventionerade anställningar till arbete. Författarna menar att detta är grupper för vilka stigmat av att vara utan arbete är större och att tvåundantaget inte varit tillräckligt för att underlätta för dessa grupper att få en anställning.

Osäkert om undantag från turordningsreglerna påverkat tillväxten i mindre företag

Eftersom undantaget bara gällt en viss typ av arbetsgivare – de med högst tio arbetstagare – är det möjligt att införandet av denna gräns har påverkat företagens vilja att växa. Om ett företag går från att ha tio till elva arbetstagare är det inte möjligt för dem att göra undantag från turordningsreglerna enligt vad som föreskrivs i anställnings-

21 Senare forskning visar att arbetsgivarna använder pågående arbetslöshetsperioder som sorteringsinstrument, det vill säga, allt annat lika sorteras personer med pågående arbetslöshetsperioder bort i rekryteringsprocessen. Se Eriksson och Rooth (2014), Kroft m.fl. (2013).

SOU 2020:30 Effekter av anställningsskyddet

149

skyddslagen22. von Below och Skogman Thoursie (2010) undersöker detta genom att studera hur fördelningen av företagens storlek ser ut innan och efter tvåundantaget infördes. De finner inga tecken på att andelen företag med tio anställda skulle vara ovanligt mycket högre efter införandet av undantagsregeln. De finner alltså inte stöd för att införandet av tvåundantaget skulle ha haft någon effekt på tillväxten, det vill säga företagens benägenhet att öka antalet anställda. Bornhäll m.fl. (2017) finner däremot att tvåundantaget skapade en tillväxtbarriär för de små företagen då de finner stöd för att företag med tio anställda lät bli att anställa. En möjlig förklaring till att de två studierna kommer fram till olika slutsatser är att olika datakällor används samt att Bornhäll m.fl. (2017) enbart inkluderar aktiebolag. Resultaten från dessa två studier leder till att Bjuggren m.fl. (2018) drar slutsatsen att det är osäkert om tvåundantaget har påverkat sysselsättningstillväxten i de mindre företagen.

Äldre och lågavlönade arbetstagare får ett starkare skydd om det finns turordningsregler som regleras i lag

Medan de ovan diskuterade studierna har analyserat effekten av införandet av tvåundantaget, det vill säga effekten av ett försvagat anställningsskydd för små företag, jämför Böckerman m. fl. (2018) utträdet ur multinationella företag som har arbetsplatser både i Sverige och Finland, två länder där regelverket kring uppsägningar skiljer sig åt. Till skillnad från i Sverige så finns i Finland inga lagreglerade turordningsregler där sannolikheten att få behålla en anställning vid uppsägningar på grund av arbetsbrist beror på anställningstid. De svenska och finska enheterna inom de olika multinationella företagen är i hög utsträckning verksamma under liknade makroekonomiska förutsättningar med avseende på till exempel arbetslöshet, BNP per capita, utbildningsnivå, facklig styrka och industristruktur men möter olika typer av regleringar på arbetsmarknaden framför allt beträffande turordningsreglerna. Resultatet från den empiriska analysen tyder på att arbetstagare med längre anställningstid i förhållande till andra på företaget löper en mindre risk att bli uppsagda på svenska arbetsställen som minskar sin arbets-

22 Lagen (1982:80) om anställningsskydd.

Effekter av anställningsskyddet SOU 2020:30

150

styrka jämfört med sannolikheten för gruppen att bli uppsagd på finska arbetsställen.23 Samma mönster kan ses även för lågavlönade arbetstagare. Dessa resultat stämmer överens med vad som kan förväntas utifrån turordningsreglerna – vid uppsägningar har arbetstagare med längre anställningstid ett starkare skydd om det finns turordningsregler som regleras i lag jämfört med om det inte finns något regelverk kring detta. Det bör dock påpekas att författarna inte finner någon effekt av lagstiftningen på sannolikheten för högutbildade att bli uppsagda vilket tyder på att lagstiftningen i högre grad skyddar mer seniora arbetstagare med lägre produktivitet (det vill säga lägre lön).

Det finns också en annan litteratur som mer indirekt analyserat vilken roll turordningsreglerna spelar. Gartell m.fl. (2009) studerar jobbflöden för arbetstagare i olika åldrar och finner, i motsatt till vad som är förväntat då anställningsskyddet är starkare för äldre än för yngre arbetstagare, att äldre har ett mer kontracykliskt mönster. Det vill säga, omsättningen av jobb är högre i lågkonjunkturer än i högkonjunkturer, och detta mönster är tydligare för äldre än för yngre arbetstagare. Vidare finner både Calleman (1999) och Jans (2002) att yngre och äldre arbetstagare har högre risk att bli uppsagda jämfört med medelålders arbetstagare. En slutsats som dras från dessa resultat är att undantagen från turordningsreglerna tycks ha varit vanliga, och i synnerhet under lågkonjunkturer. Vidare tolkas resultaten som att uppsägningskostnaden för äldre är lägre än förväntat och att det tycks finnas många andra faktorer utöver turordningsreglerna som spelar roll.

Små företag påverkades mer av tvåundantaget

Ett resultat som återkommer i flera av de ovan diskuterade studierna är att effekten av tvåundantaget framför allt återfinns bland företag med fem eller färre anställda. Det gäller effekten på nyanställningar och uppsägningar såväl som effekten på hur selektiva arbetsgivarna var vid rekryteringar (de blev mindre selektiva efter införandet av undantaget). Det blir i detta sammanhang viktigt att ta hänsyn till hur stort ”bettet” av införandet av undantaget var, det vill säga i vilken

23 Dessa resultat baseras på en analys av vad författarna kallar ”krympande” företag. Ett krympande företag definieras som ett företag på vilket arbetsstyrkan minskar med mer än 20 procent mellan två år.

SOU 2020:30 Effekter av anställningsskyddet

151

grad införandet av tvåundantaget påverkade företag av olika storlek. Att undanta två personer i ett företag med till exempel tre anställda innebär i princip att alla tre arbetstagarna är oskyddade och att det skydd som turordningsreglerna medför upphör medan andelen skyddade arbetstagare i ett företag med tio anställda fortfarande är förhållandevis högt. Sauermann och Butschek (2019) men även Bjuggren och Skedinger (2018) gör beräkningar av hur stor förändring av andelen skyddade och oskyddade arbetstagare blev när tvåundantaget infördes. Beräkningarna visar att graden av förändring (antingen uttryck i procent eller procentenheter) minskar med företagens storlek. Utifrån dessa resultat finns det skäl att tro att om också större företag ska förändra sitt anställnings- och uppsägningsbeteende så bör det finnas möjlighet att undantag fler än två arbetstagare från turordningsreglerna. Det är dock svårt att dra några slutsatser kring storleken på effekterna för större företag utifrån de effekter som återfinns för de minsta företagen.

4.5 Kompetensutveckling

24

Såväl i underlagsrapporten till utredningen som i tidigare forskning kring vuxenutbildning och kompetensutveckling diskuteras ett antal olika frågeställningar. I kapitel 3 sammanfattas vad som framkommit i tidigare studier beträffande förekomsten av olika typer av vuxenutbildning. I detta avsnitt diskuteras dels vad tidigare forskning visat kring effekterna av att delta i olika typer av vuxenutbildning, dels vad forskningen säger beträffande arbetsgivares incitament att anordna och finansiera kompetensutveckling för de anställda. För utredningens syften är den sistnämnda frågan av störst intresse. Skillnader mellan olika former av kompetensutveckling, exempelvis vuxenutbildning, personalutbildning och lärande på jobbet, samt skillnaden mellan att delta i kompetensutveckling som arbetslös eller att delta inom ramen för en anställning, diskuteras också i andra kapitel samt i underlagsrapporten om vuxenutbildning av Olofsson och Wadensjö (2020).

Humankapitalets utveckling över arbetslivet bestäms av flera faktorer. Cunha och Heckman (2007) beskriver humankapitalets utveckling genom att anta att investeringar i utbildning kan ha två

24 Avsnittet bygger på underlagsrapporten av Olofsson och Wadensjö (2020).

Effekter av anställningsskyddet SOU 2020:30

152

effekter. Dels en direkt effekt genom att det ackumulerar humankapital, dels en indirekt effekt genom att de nya kunskaperna underlättar ytterligare lärande. De båda ger upphov till en multi-

plikatoreffekt som gör att avkastningen på humankapital tenderar att

öka över tid. Det innebär att nya kunskaper höjer förmågan till inlärning vilket in sin tur medför att framtida investeringar i humankapital blir mer effektiva och därmed också mer sannolika. Detta sätt att se på utbildningsinvesteringar innebär också att sannolikheten att delta i utbildning ökar om individen har god studieförmåga. Detta resonemang ligger också i linje med slutsatsen i Müller och Behringer (2012) att systemet för utbildning av vuxna och redan yrkesverksamma inte fullt ut kan kompensera för skillnader i grundläggande utbildning.

Cunha och Heckman (2007) diskuterar vidare behovet av att det sker kontinuerliga investeringar i humankapital över arbetslivet. Om kunskaper inte används eller utvecklas genom vidareutbildning risker de att glömmas bort och gå förlorade. Vidare förändras omvärlden kontinuerligt, vilket ställer krav på kompetensutveckling och omställning.

Effekten av att delta i utbildning som vuxen

Det är svårt att empiriskt utvärdera effekter av investeringar i humankapital som sker inom företag och på arbetsplatser.25 Lärande på jobbet är svårt att mäta, både i omfattning och i fråga om hur stora resurser som tagits i anspråk. Dessutom finns en risk att de individer som får del av personalutbildning skiljer sig från de som inte får ta del av det. Empiriska undersökningar finner att personalutbildning är mer vanligt förekommande bland högutbildade på arbetsmarknaden.26 Det mönstret är förväntat om arbetsgivare i första hand utbildar anställda med hög förmåga att lära sig nytt, eftersom det gör investeringar i humankapital mer effektiva.

De empiriska utvärderingar av personalutbildning som finns indikerar att avkastningen är positiv på sysselsättning och inkomster, och betydligt högre jämfört med formell vuxenutbildning.27 Ett sådan resultat kan tolkas som att det är den faktiska kompetens-

25 Stenberg (2019). 26 SCB (2018). 27 Stenberg (2019).

SOU 2020:30 Effekter av anställningsskyddet

153

utvecklingen som ger avkastning. Men resultatet skulle också kunna bero på att det främst är individer som ändå skulle ha haft en bättre löneutveckling än jämförelsegruppen som får ta del av utbildningsinsatser.

Vad avser den formella vuxenutbildningen är den empiriska forskningen mer omfattande. Dock är forskningen för sysselsatta betydligt mer begränsad jämfört med den forskning som finns för de som saknar ett arbete. Stenberg (2019) drar slutsatsen att utbildning för vuxna generellt ger positiva resultat i form av inkomster och sysselsättning men att det tar förhållandevis lång tid innan effekten uppstår. Några studier har också undersökt vuxenutbildning för sysselsatta. I Arendt m.fl. (2017) görs en genomgång av utvärderingar av vuxenutbildning i sex länder: Danmark, Finland, Norge och Sverige samt Schweiz och Tyskland. Utvärderingar avser såväl effekter för arbetslösa (merparten av utredningarna) som för de som har arbete. För Danmark visar undersökningarna att utbildningsinsatser för arbetslösa på kort sikt innebär lägre sysselsättning men på längre sikt återfinns ingen effekt på sysselsättningen. Det finns olika effekter beroende på kursernas karaktär – negativa effekter för allmänna kurser och svagt positiva effekter vad gäller arbetslöshet för de mer yrkesinriktade kurserna. För de sysselsatta finns det ett svagt belägg för en viss positiv effekt för yrkesinriktade kurser. Yrkesutbildningen kan enligt undersökningar ge ett visst bidrag till yrkesrörlighet.

För de övriga nordiska länderna är resultaten lite starkare vad gäller de mer långsiktiga effekterna. De finner, som för Danmark, negativa konsekvenser för de arbetslösa vad gäller sysselsättning och löner på kort sikt men å andra sidan klart positiva effekter vad gäller såväl sysselsättning och löner på längre sikt. För de sysselsatta som genomgår yrkesutbildning är effekterna oklara.

Undersökningarna avseende Schweiz och Tyskland pekar på positiva effekter för lite längre kurser men oklara effekter för de kortare kurserna (under tre månaders varaktighet) för de som är arbetslösa. Tyska studier pekar på att det kan finnas positiva effekter för anställda som genomgår yrkesinriktad utbildning på lite längre sikt. Längre, men inte kortare, kurser verkar öka yrkesmobiliteteten enligt i översikten redovisade undersökningar.

En utvärdering av en stor satsning på vuxenutbildning, Bolvig m.fl. (2017), består av separata studier av olika typer av vuxenutbild-

Effekter av anställningsskyddet SOU 2020:30

154

ning för både arbetslösa och sysselsatta. Utvärderingen avser effekter på deltagarnas sysselsättning och löneinkomst men också andra effekter. Det görs också separata cost-benefitanalyser för de olika typerna av utbildning. Den allmänna vuxenutbildningen visar sig ge negativa effekter vad gäller såväl sysselsättning och löneinkomst men här framkommer också att fler går vidare till annan utbildning. Cost-benefitanalyserna visar på negativa resultat. För andra former av utbildning som arbetsmarknadsutbildning finns positiva resultat vad gäller sysselsättning och löneinkomster men fortfarande i de flesta fall negativa resultat från cost-benfitanalyserna, där ju hänsyn också tas till kostnaderna för utbildningen.

I Andersson (2018) studeras hur rådgivningsinsatser, snarare än egentlig kompetensutveckling, genom omställningsavtalet för privatanställda arbetare påverkar arbetslöshet och efterföljande jobbkvalitet. Här studeras effekterna av omställningsstödet för en grupp med kort anställningstid som har sagts upp genom större varsel. Resultaten indikerar att rådgivningsinsatserna inte har haft någon effekt på sannolikheten att bli arbetslös, tiden i arbetslöshet eller inkomster för den grupp som studeras. Däremot visar resultaten att insatserna har haft en stark positiv effekt på matchningskvaliteten i termer av hur länge det nya jobbet varar.

Hur kan arbetsgivarnas incitament att erbjuda kompetensutveckling påverkas?

En återkommande fråga vad gäller deltagande i utbildning är hur det ska finansieras. Som diskuterades ovan kan utbildning ses som en investering som också genererar en viss avkastning. I fallet med utbildning för de som redan är yrkesverksamma handlar det om huruvida arbetsgivare är beredda att stå för kostnaden om det råder osäkerhet kring om arbetsgivaren också får ta del av avkastningen på utbildningsinvesteringen. I litteraturen diskuteras olika sätt på vilket system för finansiering av utbildning kan utformas.

Müller och Behringer (2012) har gjort en sammanställning av forskningen kring hur olika former av skattelättnader (subventioner) och avgiftssystem fungerar. Syftet med båda dessa instrument är att öka mängden kompetensutveckling som arbetsgivaren erbjuder för att på så sätt säkra upp kompetensförsörjningen vilket i sin tur förväntas leda till ökad produktivitet och tillväxt samt stärkt kon-

SOU 2020:30 Effekter av anställningsskyddet

155

kurrenskraft. En slutsats som dras, baserat på genomgången av tidigare studier, är att kunskapen vad avser effektiviteten av olika policyinstrument som syftar till att främja personalutbildning är bristfällig. Vad gäller skattelättnader diskuteras risken för dödviktseffekter, det vill säga att subventionen används för utbildning som skulle ha ägt rum även utan subventionen, och risken att en viss typ av arbetstagare och en viss typ av lärande främjas. Beträffande dödvikseffekten drar författaren slutsatsen att det inte är ovanligt att det är förhållandevis vanligt att både arbetsgivare och arbetstagare uppger att den aktuella utbildningen skulle ha ägt rum även utan subventionen. Författarna pekar vidare på att det ofta är stora företag med högutbildad arbetskraft som gynnas och att mer formellt lärande gynnas framför det informella. En fördel med ett system med skattelättnader är dock att det är förenat med förhållandevis lite byråkrati.

Författarna diskuterar också förekomsten av obligatoriska avgifter som arbetsgivaren betalar. Deras genomgång visar att avgifter till och med kan minska arbetsgivares investeringar, vilket inte uppvägs av de potentiella fördelarna.28 Sammantaget konstateras att sannolikheten att arbetsgivarna ska acceptera avgifterna ökar ju mer ”riktad” avgiften är (exempelvis sektoriell eller regional) och desto mer lokal kontrollen över fonderna är. Kritiken avser snarare universella avgifter som initieras av regeringar och baseras på lag. Starka trepartsrelationer på sektornivå tycks vara ett viktigt inslag i framgångsrika avgiftssystem.29 Dock förblir ofta sektorutbildningsfonder små i omfattning (exempelvis Nederländerna och Danmark). Vad gäller avgiftssystem tycks liknande problem som för skattelättnader uppstå. Det vill säga, det tycks främst gynna de som är anställda hos stora arbetsgivare och det är ofta de mer väletablerade arbetstagarna som får ta del av det.

Sammantaget instämmer Müller och Behringer (2012) i OEDC:s (2004) slutsats att politik och praxis för vuxenutbildning inte kan kompensera för ojämlikheter i grundutbildning och att välinriktat ekonomiskt stöd till specifika företag och anställda tycks vara mer lämpligt än omfattande stöd för ett stort antal företag. De konstaterar också att det kan behövas särskilda instrument för att möta små arbetsgivares behov.

28 Smith och Billett (2004). 29 Stanfield m.fl. (2009).

Effekter av anställningsskyddet SOU 2020:30

156

Ett exempel på en specifik policyförändring som har utvärderats är införandet en skattelagstiftning i Nederländerna 1998 när företag kunde kräva 120 procent av sina utgifter för utbildning som ett skatteavdrag.30 För att utbilda arbetstagare som är 40 år eller äldre var avdraget 140 procent. Leuven och Oosterbeek (2004) har utvärderat systemet och finner inte att det bidrog till att öka deltagande i utbildning. Däremot skedde en viss omfördelning av utbildning, där det blev något vanligare med utbildning för de över 40 år, och något mindre vanligt bland de strax under 40 år. Med andra ord har utbildningen skjutits upp tills dessa arbetstagare har fyllt 40 år.

Individuellt sparande och subventioner riktade till individer

Ett annat sätt på vilket medel kan avsättas för arbetstagares kompetensutveckling är genom inrättande av individuella utbildnings-

konton. Dessa kan finansierade delvis genom offentligt stöd men

delvis också genom arbetsgivar- och egenfinansiering. Även om denna form av sparkonton i dagsläget egentligen bara existerar i Frankrike

(Compte Personnel de Formation )

diskuteras möjligheten att införa

dem i flera europeiska länder. Ett av skälen till att möjligheten att göra ett kompetenssparande individuellt, övervägs är att det blir allt vanligare med anställningar där arbetstagare har en mer kortvarig relation till en och samma arbetsgivare. Det handlar exempelvis om olika former av visstidsanställningar, egenanställningar eller arbete inom gigekonomin. Denna utveckling, tillsammans med den pågående strukturomvandlingen, gör att det kan finnas behov av att fundera över möjligheter för individers kompetensutveckling som inte är starkt kopplat till en anställning hos en viss arbetsgivare.

I OECD (2019) görs en genomgång av de system som har likheter med individuella sparkonton.31 I underlagsrapporten samt i kapitel 12 återfinns en genomgång av de olika programmens utformning. Då det hittills varit förhållandevis ovanligt med denna typ av

30 OECD (2004); Leuven och Oosterbeek (2004). Avsnittet om Nederländerna bygger på Müller och Behringer (2012). 31 Eftersom denna typ av konton egentligen bara existerar i Frankrike har OECD (2019) ett bredare perspektiv och genomgången innefattar även andra liknande lösningar:

i) individuella

sparkonton, där individer sparar med syfte att pengarna ska gå till utbildning. Oanvända

resurser tillfaller individen. Denna typ av konton är mycket ovanliga, ii) individuell subvention (eng. voucher), som är en direkt subvention till individen. Detta är det i dag det vanligaste sättet på vilket stöd till utbildning kan riktas till enskilda individer.

SOU 2020:30 Effekter av anställningsskyddet

157

system är också kunskapen kring hur väl de fungerar begränsad. Nedan sammanfattas vad som framkommit i tidigare undersökningar. Tidigare undersökningar utgörs i huvudsak av fallstudier hämtade från sex länder – Frankrike, Österrike, Storbritannien (Skottland), USA, Italien och Singapore. Dessa program är med ett undantag finansierade genom skattemedel. Undantaget är Frankrike där finansieringen sker genom arbetsgivaravgifter.32 I flera länder har finansieringen utformats för att särskilt stimulera kompetensutveckling för mer marginaliserade grupper på arbetsmarknaden, så som personer med kortare utbildning, utrikes födda, och personer med nedsatt arbetsförmåga. Inget av länderna i Norden ingår i denna genomgång, då det ännu inte finns någon sådan åtgärd i de nordiska länderna som går att undersöka, även om försökt gjorts i Sverige.

I OECD (2019b) sammanfattas de viktigaste lärdomarna från genomgången av de olika programmen. En viktig lärdom är att systemet kan leda till dödviktsförluster (ineffektiv resursanvändning) och att lågutbildade är underrepresenterade bland deltagarna. En rekommendation är därför att individuella program bör vara avgränsade och välriktade. Dock ökar program som är riktade enbart mot vissa grupper den administrativa bördan.

En annan lärdom är att finansiering bör vara betydande för att ge bra resultat. De flesta befintliga system ger relativt små stödbelopp, vilket innebär att deltagarna i praktiken endast kan genomföra utbildningsprogram med kort varaktighet och som därmed sannolikt inte leder till betydande kompetensutveckling eller omställning. Dessutom har många program medfinansieringskrav som kan försvåra för de med kort utbildning och låginkomsttagare. En av de största kostnaderna för att genomföra utbildning är ofta de uteblivna inkomsterna under utbildningen. Därför kan det vara en fördel att tillåta att stödet kombineras med andra typer av stöd. Ytterligare lärdomar är att systemen måsta vara enkla och transparenta, att det är viktigt att jobba med exempelvis certifiering av leverantörer för att främja kvaliteten i utbildningen, samt att utformningen av finansieringen av system är viktig. Hur programmen finansieras har konsekvenser vad gäller omfördelning av resurser. Ju högre individuellt sparande eller samfinansieringskrav, desto mindre omfördelning av resurser. Samtidigt kan en högre skattefinansiering göra systemet

32 För en utförlig beskrivning av systemen i de olika länderna: OECD (2019).

Effekter av anställningsskyddet SOU 2020:30

158

känsligt för budgetbegränsningar, och kan därmed också göra systemet mer oförutsägbart.

Det har tidigare funnits planer på att införa ett system med individuellt kompetenssparande (IKS) även i Sverige (se till exempel SOU 2000:119). I utredningen nämns bland annat att ett sådant system inte är avsett att överta eller ersätta andra insatser för vuxnas kompetensutveckling utan ska ses som ett komplement och ett tillskott utöver det som sker i dag. Arbetsgivarna ska även fortsättningsvis ett odelat ansvar för den verksamhetsrelaterade kompetensutvecklingen, det vill säga det lärande som den anställde behöver för att behålla och vidareutvecklas i sitt nuvarande jobb. Utredningen skriver vidare att det är önskvärt och viktigt att det generella systemet kompletteras med avtal och överenskommelser som innebär att arbetsgivarna medverkar. Det bör i systemet finnas incitament också för arbetsgivarna att bidra till individernas kompetenssparande. I samband med en inledande skatteväxling 2000 avsattes 1,15 miljarder kronor årligen för att finansiera uppbyggnaden av kompetenskontona. Men den dåvarande regeringen valde att i 2004 års budgetproposition avsluta uppbyggandet. Beslutet motiverades med att det trots betydande ansträngningar inte hade gått att konstruera ett tillfredsställande system för kompetenssparande som fått brett stöd hos arbetsmarknadens parter.

4.6 Andra kostnader vid uppsägning

Det finns förhållandevis få nationalekonomiska studier som har undersökt sambandet mellan andra kostnader vid uppsägningar och olika utfall. Ett undantag är Martins (2009) som analyserar effekten av en lagändring i Portugal, ett land som haft ett förhållandevis starkt anställningsskydd. Lagändringen innebar minskade kostnader förknippade med uppsägningar av personliga skäl för företag med 20 eller färre anställda. Förändringen innebar framför allt förenklade rutiner och mindre administration för de mindre företagen när de skulle säga upp arbetstagare av personliga skäl.33

33 T.ex. behövde små företag inte längre bevisa i rätten att de hade diskuterat skälen till uppsägningen med arbetstagaren ifråga. De behövde inte heller längre intervjua vittnen, involvera fackförbundet i processen eller skriva ett dokument som i detalj beskrev hela uppsägningsprocessen.

SOU 2020:30 Effekter av anställningsskyddet

159

Den metodologiska ansatsen som använts i denna studie är den samma som de svenska studierna som undersöker effekten av tvåundantaget: en jämförelse görs mellan de företag som inte påverkades av lagändringen, det vill säga företag med fler än 20 anställda, och företag som påverkades, innan och efter genomförandet av lagändringen. Utfallen som studeras är några av de som man utifrån teorin kan förvänta sig skulle påverkas: nyanställningar, uppsägningar, löner och företagens produktivitet. Till skillnad från många andra empiriska studier finner Martins (2009) inte någon signifikant effekt på jobbflöden, möjligen en liten effekt på nyanställningar men detta resultat är inte robust. Inte heller återfinns någon effekt på löner. Däremot tyder resultaten på att företagens resultat, mätt i termer av total försäljning och överskott per arbetstagare, påverkas positivt av minskade kostnader för att säga upp av personliga skäl. Detta kan möjligen förklaras av att arbetstagarnas beteende påverkas – om risken för att bli uppsagd av personliga skäl ökar kan det ha en positiv effekt på arbetstagarnas arbetsinsats vilket leder till förbättrat resultat för företagen.

Det finns ytterligare ett antal studier som undersöker effekten av förändringar i kostnaden för att säga upp anställda. Utifrån teorin är förväntningen att ökade uppsägningskostnader både leder till en minskning av uppsägningar och en minskning av nyanställningarna medan sänkta kostnader förväntas ha den motsatta effekten.

År 2004 ändrades gränsen för vilka företag som inte omfattades av det tyska anställningsskyddet. Under perioden 1999 till 2003 var endast företag med upp till fem anställda undantagna från reglering men 2004 ändrades gränsen till att också omfatta företag med upp till tio anställda. Medan anställningsskyddet för arbetstagare som redan var anställda inte påverkades gällde de nya reglerna för arbetstagare som anställdes efter den 31 december 2003 på företag med fler än fem arbetstagare men färre än elva arbetstagare. Bauernschuster (2013) använder en så kallad difference-in-differences metod för att analysera effekten av förändringen och finner en positiv effekt av en uppluckring av anställningsskyddet på nyanställningar i små företag.

Det finns flera studier som undersöker effekten av olika förändringar av anställningsskyddet i Italien. År 1990 genomfördes en arbetsmarknadsreform i landet som innebar ett stärkt anställningsskydd för tillsvidareanställda arbetstagare i företag med upp till 15 arbetstagare, jämfört med det skydd som arbetstagare i företag med

Effekter av anställningsskyddet SOU 2020:30

160

fler än 15 anställda hade. Reformen, som innebar en ökad kostnad vid uppsägningar på osaklig grund (unfair dismissal), har utvärderats av Kugler och Pica (2008). De finner att ökningen av uppsägningskostnaden ledde till en minskning av både nyanställningar och uppsägningar. Sammantaget finner de en negligerbar effekt på den totala sysselsättningen. Överlag ger resultaten i studien stöd för uppfattningen att uppsägningskostnader minskar rörligheten på arbetsmarknaden genom att minska jobbflödena både in och ut från anställningar.

I ytterligare en studie av anställningsskyddet i Italien återfinns att tillsvidareanställda i företag med mindre restriktivt anställningsskydd löper större risk att bli uppsagda (Boeri och Jimeno 2005). Vidare återfinns att tröskeln i anställningsskyddet vid 15 anställda inte tycks ha någon effekt på tillväxten i företagen.

Andra studier som har undersökt tröskeleffekten just vad gäller skillnaden i kostnader för uppsägning, snarare än skillnad i turordningsregler, är Garibaldi m.fl. (2003) och Schivardi och Torrini (2008). Under den studerade tidsperioden var kostnaden för att säga upp arbetstagare högre för företag med fler än 15 anställda. Ur denna synvinkel skulle det alltså finnas fördelar för företag att ha 15 eller färre anställda.

Garibaldi m.fl. (2003) finner att benägenheten att krympa med en arbetstagare jämfört med benägenheten att växa med en arbetstagare är som minst vid 15 anställda, det vill säga precis där tröskeln är. Detta leder författarna till att dra slutsatsen att det tycks finnas en liten men statistiskt säkerställd tröskeleffekt. Schivardi och Torrini (2008) undersöker företags benägenhet att växa när de befinner sig i närheten av tröskeln på 15 anställda. De finner att sannolikheten att ett företag växer i antalet anställda minskar med omkring 2 procentenheter då de befinner sig nära tröskeln.

I december 2014 genomfördes en omfattande reform av anställningsskyddet i Italien (Boeri och Garibaldi 2019). Reformen innebar bland annat att rätten att återgå i tjänst om en uppsägning på osaklig grund ogiltigförklarades, togs bort i företag med 15 eller fler arbetstagare.34 Förändringen gällde för alla nyanställda med tillsvidareanställning. Även om rätten att återgå i tjänst i dessa fall inte använts i stor utsträckning menar författarna att risken för att det ska hända har avskräckt arbetsgivare från att anställa på tillsvidarekontrakt då det medförde en högre kostnad för att säga upp (upp till 36 månads-

34 Dessa regler gällde i företag med 15 eller färre anställda redan innan reformen 2014.

SOU 2020:30 Effekter av anställningsskyddet

161

löner) även när det gäller korta anställningar. Rätten att återgå i tjänst begränsades till fall där arbetstagaren kunde hävda att han eller hon blivit uppsagt på någon av diskrimineringsgrunderna. Möjligheten att återgå i tjänst vid uppsägning av ekonomiska skäl togs bort. Samtidigt infördes ett system med avgångsvederlag vid uppsägningar på osaklig grund av ekonomiska skäl. Den nya typen av kontrakt ersatte möjligheten till återanställning med en monetär kompensation för uppsägningar på grund av arbetsbrist som ogiltigförklarades (economic unfair dismissal). Denna form av avgångsvederlag motsvarar fyra månadslöner för de som har varit anställda upp till två år och ökar därefter med anställningstid upp till maximalt 24 månadslöner vid 12 års anställningstid. Reformen innebar också en möjlighet att lösa situationen utanför domstol. Det blev möjligt för arbetsgivaren att direkt betala arbetstagaren två månadslöner till dem som har varit anställda upp till två år. Därefter skulle arbetsgivaren betala ytterligare en månadslön för varje anställningsår upp till 18 månadslöner för dem som har varit anställda i 18 år. Om arbetstagaren accepterade den senare överenskommelsen skulle det innebära att arbetstagaren var förhindrad att gå till domstol för att överklaga beslut om uppsägning. Författarna menar att båda parter har starka incitament att komma överens om en sådan överenskommelse då ersättningen arbetstagaren erhåller är helt skattebefriad.

Författarna finner att sänkningen av uppsägningskostnaden i de större företagen (15 eller fler anställda) ledde till ökade uppsägningar i just dessa företag. Samtidigt som förändringen av uppsägningskostnaderna genomfördes, infördes också en subvention för att anställda nya medarbetare på tillsvidarekontrakt. Effekten av subventionen på nyanställningar tycks ha varit starkare än effekten på uppsägningar.

Även längden på uppsägningstiden påverkar arbetsgivarens kostnad för att säga upp arbetstagare. Heyman och Skedinger (2016) använder svenska data och studerar effekten av en förändring i anställningsskyddslagen som genomfördes 1997. Förändringen innebar i praktiken att uppsägningstiden för arbetstagare 45 år och äldre blev kortare. Tidigare var uppsägningstiden baserad på ålder, men efter reformen baseras den i stället på anställningstid. Detta medförde en minskning i uppsägningstiden från 6 till 1 månad för nyanställda äldre arbetstagare, vilket samtidigt minskade arbetsgivarnas kostnad vid uppsägning. Yngre arbetstagare påverkades mycket lite eller inte alls av förändringen. De studerar flöden för äldre respektive yngre

Effekter av anställningsskyddet SOU 2020:30

162

arbetstagare före och efter förändringen. Resultaten visar på olika resultat över avtalsområden, men för i princip alla områden både avslutades och påbörjades fler anställningar som en effekt av reformen. Med andra ord ökade omsättningen av arbetstagare som en följd av att uppsägningskostnaden minskade.

4.7 Visstidsanställningar

I kapitel 3 framkom att vissa marginalgrupper är överrepresenterade i visstidsanställningar på svenska arbetsmarknad. Frågor som, utifrån forskningen, diskuteras nedan är bland annat varför visstidsanställningar används och varför det finns stora skillnader mellan olika grupper?

Ett starkare anställningsskydd kan öka arbetsgivarens efterfrågan på visstidsanställningar

Om det är förhållandevis enkelt att anställa arbetstagare på visstid kan det vara ett sätt för verksamheter att uppnå flexibilitet och göra det lättare att anpassa personalstyrkans storlek efter verksamhetens behov. Om en arbetstagare bara är anställd under en begränsad och förhållandevis kort tid blir arbetsgivarens åtaganden gentemot arbetstagaren också förhållandevis kortvarigt. Om det inte längre finns behov av arbetstagaren när den tidsbegränsade anställningen har löpt ut får han eller hon lämna företaget.35 Vid en ökad efterfrågan kan företagen också snabbt öka personalstyrkan genom att anställa medarbetare på tillfälliga kontrakt. Om det finns få restriktioner för företagen vad gäller möjligheten att ha tillfälligt anställd personal kan man åstadkomma ökad flexibilitet utan att minska anställningsskyddet för de med tillsvidareanställningar (Kahn 2010). Brügemann (2007) argumenterar för att det kan vara politiskt förhållandevis svårt att luckra upp anställningsskyddet i ett land som en gång infört ett starkt skydd för arbetstagare med tillsvidareanställningar. Det kan då vara enklare att ha mindre restriktioner vad gäller möjligheten att ha visstidsanställda.

35 Under tiden en visstidsanställning pågår har arbetstagaren ett förhållandevis gott anställningsskydd då anställningen inte kan avslutas i förtid. Visstidsanställda inkluderas inte heller i turordningen om arbetsgivaren behöver säga upp arbetstagare på grund av arbetsbrist.

SOU 2020:30 Effekter av anställningsskyddet

163

Ett argument för att underlätta för företagen att ha visstidsanställda är att det skulle ha en positiv inverkan på sysselsättningen. Men det finns en risk att företagen inte anställer fler personer utan i stället ersätter tillsvidareanställningar med visstidsanställningar. Det skulle i sådana fall inte ha någon effekt på arbetslöshet och sysselsättning. Denna fråga har analyserats empiriskt i forskningen och resultaten från dessa studier diskuteras mer ingående nedan. Men redan nu kan nämnas att det tycks finnas stöd i forskningen för att en uppluckring i regelverket kring visstidsanställningar ökar förekomsten av dessa men att det i första hand handlar om att arbetsgivare ersätter tillsvidareanställningar med tillfälliga anställningar snarare än att det skapas nya arbeten (Kahn 2010). Om det förhåller sig på det sättet kan en politik som leder till att arbetsgivare ersätter tillsvidareanställda med visstidsanställda leda till en välfärdsförsämring för arbetstagare i genomsnitt, i synnerhet om inte arbetslösheten samtidigt minskar (Blanchard och Landier, 2002; Cahuc och Postel-Vinay, 2002).

Som nämndes ovan är det rimligt att tro att företagens efterfrågan på visstidsanställningar ökar då anställningsskyddet för dem med tillsvidareanställningar är förhållandevis starkt och det finns få restriktioner vad gäller visstidsanställningar (Calmfors m. fl. 2018). Men även om det finns fördelar för företagen förknippat med stora möjligheter att anställa på visstid kan det vara förenat med en del nackdelar, framför allt ur ett arbetstagarperspektiv.36 Exempelvis har studier från andra länder visat att visstidsanställningar är förknippade med lägre lön och mindre av kompetensutveckling (Booth m.fl. 2002a; Kahn 2007). Visstidsanställningar innebär också i flera avseenden mindre trygghet för de personer som har dem. Det handlar både om anställningsskydd men även osäkerhet kring hur länge man får arbeta hos en arbetsgivare eller om hur många timmar man får jobba om man kallas in vid behov. Därmed skapar det en osäkerhet kring den framtida ekonomiska situationen. Cahuc (2011) menar att anställningsskyddet i praktiken skapar en tudelning mellan osäkra jobb med sämre anställningsvillkor och stabila jobba med bättre anställningsvillkor.

Men om många visstidsanställningar övergår till tillsvidareanställningar och om de som innehar dem varierar så skulle det vara ett

36 Se t.ex. Bergström (2003) för en diskussion kring hur olika former av tillfälliga anställningar kan påverka individen.

Effekter av anställningsskyddet SOU 2020:30

164

mindre problem. Det skulle alltså inte handla om att det är samma personer som under en lång tid innehar dessa anställningar. Det finns ett flertal empiriska studier som undersöker den så kallade språngbrädehypotesen, det vill säga om visstidsanställningar kan fungera som en väg in till en tillsvidareanställning. Resultaten från dessa studier diskuteras mer ingående nedan.

Ytterligare ett problem som kan uppstå vad gäller visstidsanställningar är om vissa grupper är överrepresenterade i anställningsformen. Som framgick i kapitel 3 är andelen bland anställda som har tidsbegränsade anställningar högre bland flykting- och anhöriginvandrare än bland inrikes födda. Bland alla grupper, oavsett födelseland, kan man också se att andelen som har tidsbegränsade anställningar i åldersgruppen 20–24 år är avsevärt högre än andra åldersgrupper. Jämför man kvinnor och män är andelen högre bland kvinnor än bland män och jämför man anställda med olika utbildningsnivå så är andelen högre bland de med lägre utbildning.37

Sammantaget kan sägas att det både kan finnas fördelar och nackdelar med mindre restriktiva regler vad gäller företagens möjlighet att anställa på visstid. Å ena sidan ökar det företagens flexibilitet och förbättrar möjligheter till anpassning både vid upp och nedgångar i efterfrågan. Dessutom kan visstidsanställningar fungera som en väg in på arbetsmarknaden för grupper med en svag anknytning. Å andra sidan förknippas ofta visstidsanställningar med sämre villkor både när det gäller anställningsskydd, löner, kompetensutveckling och ekonomisk trygghet. Detta är i synnerhet ett problem om visstidsanställningarna inte leder vidare till fasta anställningar och om det därmed är samma individer som under långa perioder innehar olika visstidsanställningar. Det blir en fråga för den empiriska forskningen att försöka klarlägga hur de olika sambanden ser ut.

I empiriska studier återfinns ett positivt samband mellan ett starkare anställningsskydd och förekomsten av visstidsanställningar

Som diskuteras ovan medför ett starkare anställningsskydd för tillsvidareanställda att arbetsgivarna får starkare incitament att använda sig av visstidsanställningar. Resultaten från ett flertal empiriska studier, som i första hand baseras på jämförelse mellan länder, finner

37 Samtliga resultat baseras på AKU återfinns i SCB (2019).

SOU 2020:30 Effekter av anställningsskyddet

165

resultat som pekar på att denna effekt kan vara av kvantitativ betydelse (se till exempel Booth m.fl. 2002b; Kahn 2007). Kahn (2007) undersöker också hur sambandet ser ut för olika demografiska grupper. Han finner dels att ett starkare anställningsskydd ökar den relativa arbetslösheten bland unga, utrikes födda och möjligen också bland kvinnor, dels att starkare anställningsskydd ökar den relativa förekomsten av tillfälliga anställningar bland lågkvalificerade arbetstagare, unga, infödda kvinnor och i synnerhet utrikes födda kvinnor.

Det finns även studier för enskilda länder, bland annat Italien, där graden av anställningsskydd varierar med företagsstorlek. Här återfinns att företag vars anställda har ett starkare anställningsskydd i högre utsträckning använder visstidsanställningar än företag vars anställda har ett svagare anställningsskydd (Hijzen m.fl. 2017). Författarna av studien argumenterar också för att en ökad användning av visstidsanställda har en negativ inverkan på produktiviteten.

I en studie som inkluderar ett stort antal utvecklingsländer analyseras dels sambandet mellan anställningsskydd och internutbildningar, dels sambandet mellan anställningsskyddet och visstidsanställningar. Här återfinns att när anställningsskyddet för fast anställda är relativt starkt använder företag i större utsträckning utbildning för att anpassa arbetskraftens kompetens till den tekniska utvecklingen. Men här återfinns också att de är mer benägna att använda tillfälliga anställningar för att öka flexibiliteten (Pierre och Scarpetta 2013). Studier visar också att förändringar i regelverket som gör det lättare för företag att ha visstidsanställda ökar förekomsten av dessa anställningar (Kahn 2010).

I en studie av Skedinger (2011) analyseras sambandet mellan graden av anställningsskydd och förekomsten av ofrivilliga visstidsanställningar med hjälp av data från Eurostat över 20 europeiska länder för perioden 1985–2009.38 Graden av anställningsskydd mäts med hjälp av ett index framtaget av OECD.39 Utifrån de resultat som framkommer drar Skedinger (2011) slutsatsen att ett mer strikt anställningsskydd tycks öka förekomsten av ofrivilliga visstidsanställningar. Detta gäller framför allt för yngre arbetstagare.

38 Andel ofrivilliga visstidsanställda mäts utifrån hur många som uppger att det huvudsakliga skälet till att de har en visstidsanställning var: ”Kunde inte hitta en tillsvidareanställning” (Could

not find permanent job

).

39 Se t.ex. Saco (2013) och kapitel 11 i denna volym för en beskrivning av indexet samt för en diskussion av möjliga problem med indexet.

Effekter av anställningsskyddet SOU 2020:30

166

Sammantaget ger alltså den empiriska forskningen ett relativt entydigt stöd för att det finns ett positivt samband mellan graden av anställningsskydd och förekomsten av visstidsanställningar.

Förekomsten av visstidsanställningar

Det finns även andra skäl för arbetsgivare att anställa på visstid. Det kan handla om att kunna anpassa storleken på personalstyrkan efter variationer i efterfrågan eller om att ersätta ordinarie personal vid tillfällig frånvaro. Ytterligare ett skäl för arbetsgivare att anställa på visstid är att det kan fungera som ett sätt att ”testa” arbetstagare innan ett beslut om tillsvidareanställning tas (se till exempel Gash 2008 och Korpi och Levin 2001).

När det gäller utbudssidan är en fråga varför vissa arbetstagare har dessa former av anställning snarare än en tillsvidareanställning då visstidsanställningar ofta uppfattas som mindre attraktiva ur ett arbetstagarperspektiv (se t.ex. Kalleberg m.fl. 2000; Booth m.fl. 2002a). För vissa individer kan det vara ett aktivt val att ha en form av anställning som innebär en svagare anknytning till en enskild arbetsgivare. Anledningar kan vara att individen vill ha variation både vad gäller arbetsplatser och arbetsuppgifter eller att individen är osäker på vilken typ av arbetsuppgifter han eller hon vill arbeta med. För andra individer är en visstidsanställning inte ett aktivt val utan det handlar snarare om svårigheter att få en tillsvidareanställning. Skäl till detta kan till viss del kopplas till det som diskuterades ovan – att arbetsgivaren anser att det finns en (för stor) risk förknippad med att erbjuda tillsvidareanställningar då kostnaden för att säga upp arbetstagare vid felaktiga rekryteringar är hög.

En studie baserad på data från Tyskland visar att arbetstagares benägenhet att acceptera en visstidsanställning hänger samman med personens förhandlingsstyrka i relation till arbetsgivaren. Personer med högre kvalifikationer och högre socioekonomisk status är mindre benägna att acceptera en visstidsanställning medan personer med lägre kvalifikationer och som har varit arbetslösa accepterar denna form av anställning i högre utsträckning (Auspurg och Gundert 2015).

SOU 2020:30 Effekter av anställningsskyddet

167

Konsekvenser för individen av att ha en visstidsanställning

Som nämndes ovan anses visstidsanställningar vara förknippade med en rad mindre fördelaktiga villkor jämfört med tillsvidareanställningar. Att inte ha en fast anställning kan också medföra svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden och i samhället. Det kan exempelvis innebära svårigheter att få banklån och därmed svårigheter att köpa en bostad eller en bil. Osäkerheten av att inte ha en fast anställning kan också ha en negativ inverkan på hälsa och välmående.40

Löneskillnader mellan arbetstagare med olika form av anställning har analyserats med hjälp av svenska registerdata för perioden 2005 – 2015 (Calmfors m.fl. 2018; Skedinger 2018). När hänsyn har tagits till skillnader i en stor mängd observerbara egenskaper, till exempel ålder, utbildning, kön, födelseland och sektor, återfinns relativt små löneskillnader mellan arbetstagare med olika typer av anställningskontrakt. Skillnaderna är mindre jämfört med vad som tidigare har återfunnits i internationella studier som använt jämförbara metoder (Calmfors m.fl. 2018). Möjliga förklaringar som nämns är den sammanpressade lönestrukturen på svensk arbetsmarknad och kollektivavtalens täckningsgrad (Skedinger 2018).

Visstidsanställningar leder i viss utsträckning till tillsvidareanställningar

Även om det finns vissa negativa aspekter förknippade med att ha en visstidsanställning kan det ur individens perspektiv innebära något positivt om det fungerar som en språngbräda in på arbetsmarknaden, det vill säga om det fungerar som ett sätt att gå från arbetslöshet eller ekonomisk inaktivitet, via en visstidsanställning, vidare till en fast anställning. Om många av dem som har tillfälliga anställningar bara har det tillfälligt och därefter har goda chanser att övergå till en tillsvidareanställning behöver det inte vara något negativt. Men om övergångssannolikheten är liten och det är samma personer som under

40 Det finns en del metodologiska problem kopplat till att undersöka sambandet mellan anställningsform och hälsa. Exempelvis kan det finnas problem med så kallad omvänd kausalitet, dvs. att hälsotillståndet påverkar möjligheten att få en tillsvidareanställning. Men det finns studier som försöker att ta hänsyn till detta och finner ett samband mellan att ha en tillfällig anställning och högre grad av psykisk stress jämfört med att ha en fast anställning. Se Waenerlund m.fl. (2011) för en diskussion.

Effekter av anställningsskyddet SOU 2020:30

168

lång tid har de tillfälliga anställningarna kan det bidra till en tudelningen på arbetsmarknaden.

Det finns en förhållandevis stor mängd litteratur, både inom nationalekonomi, sociologi och arbetsvetenskap, som undersöker i vilken utsträckning visstidsanställda övergår till tillsvidareanställningar.41

I en studie av Berglund m.fl. (2017) studeras tillfälliga anställningar med hjälp av AKU-data för perioden 1992 till 2010. Här delas visstidsanställningar upp i; provanställningar, vikariat, behovsanställning, anställning per timme och säsongsanställning. Totalt sett har knappt 40 procent av de tidsbegränsat anställda uppnått en tillsvidareanställning efter två år. Analysen av övergångssannolikheten för arbetstagare med olika typer av visstidsanställningar visar att vikariat och provanställningar är de former som i störst utsträckning leder till tillsvidareanställning. Behovsanställda och säsongsanställda har betydligt lägre odds för att ha en tillsvidareanställning två år senare, jämfört med de som har ett vikariat.

Tidigare studier baserade på AKU av Håkansson (2001) och Wallette (2004) visar att övergångssanolikheten till en tillsvidareanställning är högst bland dem med provanställningar. Håkansson (2011) finner vidare att vikariat och projektanställningar i högre grad leder till en stabil arbetsmarknadsetablering medan behovsanställningar och säsongsanställningar i högre utsträckning leder till en mer osäker arbetsmarknadssituation.

I och med att marginalgrupper är överrepresenterade bland de visstidsanställda i Sverige blir en viktig fråga om dessa anställningar utgör en språngbräda till tillsvidareanställningar för dessa grupper. Calmfors m.fl. (2018) undersöker övergångssannolikheten från olika visstidsanställningar till en tillsvidareanställning där övergången jämförs med sannolikheten att övergå från arbetslöshet till en tillsvidareanställning. Detta är i någon mening ett försök att svara på frågan om en visstidsanställning lönar sig bättre än att vara arbetslös. I analysen skattas sannolikheterna separat för inrikes- och utrikes födda. De finner, i likhet med Berglund m.fl. (2017), att visstidsanställningar överlag fungerar som språngbrädor till tillsvidareanställningar.

41 Det finns flera internationella studier som ger stöd för språngbrädeshypotesen. Se till exempel Ichino m.fl. (2008), Booth m.fl (2002), Givord och Wilner (2015), OECD (2015).

SOU 2020:30 Effekter av anställningsskyddet

169

Vid en uppdelning efter typ av visstidsanställning framkommer, i likhet med tidigare studier, att det finns skillnader i övergångssannolikhet mellan olika typer av visstidsanställningar. Det framkommer också vissa skillnader mellan inrikes- och utrikes födda. Relativt att vara arbetslös är det för inrikes födda framför allt provanställningar, vikariat och allmän visstidsanställning som är förenade med en högre övergångssannolikhet. Övergången från behovs- och timanställningar till tillsvidareanställningar är bara marginellt högre än övergången från arbetslöshet till en fast anställning.42 För utrikes födda tycks alla typer av visstidsanställningar vara förenat med en högre övergångssannolikhet till fasta anställningar relativt övergången från arbetslöshet till en tillsvidareanställning. En slutsats som dras i Calmfors m.fl. (2018) är att utrikes födda tycks tjäna relativt mer på att ha en visstidsanställning jämfört med att vara arbetslös, än vad inrikes födda gör. Författarna menar vidare att det är anmärkningsvärt att behovs- och timanställningar samt ”övriga” kontrakt i större utsträckning tycks fungera som språngbrädor för utomeuropeiskt födda än för inrikes födda när jämförelsen görs med arbetslösa. Behovs- och timanställningar är former av visstidsanställningar som i tidigare litteratur har benämnts som former som är mer osäkra.43 En slutsats som dras är att om regelverket för visstidsanställningar görs mer restriktivt är risken att det skapas färre visstidsanställningar med en minskad sysselsättning som följd. Detta kommer då sannolikt att främst drabba grupper som redan har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden.

4.8 Sammanfattning

Turordningsreglerna

Beträffande sambandet mellan graden av anställningsskydd, där reglerna för uppsägningar utgör en viktig komponent, tycks det i litteraturen finnas en konsensus kring att ett svagare anställningsskydd är associerat med fler nyanställningar och fler uppsägningar. När det gäller effekterna på total sysselsättning och arbetslöshet är

42 Behovs- och timanställda har 1,9 procentenheters högre sannolikhet än arbetslösa att få en fast anställning. För provanställda är övergångssannolikheten 50,6 procentenheter högre och för dem med vikariat och allmän visstidsanställning är övergångssannolikheten 12,1 procentenheter högre (Calmfors m.fl. 2018). 43 Se t.ex. Berglund m.fl. (2017) och Wingborg (2019) för en diskussion kring detta.

Effekter av anställningsskyddet SOU 2020:30

170

resultaten mer blandade och det är svårt att dra några definitiva slutsatser. En möjlig effekt är dock att sammansättningen av gruppen arbetstagare påverkas, vilket resultaten i några av de ovan diskuterade studierna tyder på. Ett starkare anställningsskydd tycks gynna grupper som redan är etablerade på arbetsmarknaden och missgynna grupper med en svagare ställning, till exempel ungdomar och utrikes födda.

I den nationalekonomiska litteraturen ses anställningsskyddet som en kostnad för arbetsgivare och ju mer omfattande skyddet är för arbetstagarna desto högre blir kostnaden för arbetsgivaren. Detta antas påverka både företagens och de anställdas beteende på olika sätt. Det finns ett stort antal svenska studier som undersöker effekten av införandet av möjligheten för arbetsgivare med högst tio arbetstagare att undanta högst två arbetstagare från turordningsreglerna på flera olika utfall på arbetsmarknaden. Möjligheten att undanta två arbetstagare från turordningsreglerna kan ses som en försvagning av anställningsskyddet och därmed som en minskning av kostnaden för företagen. Sammanfattningsvis kan sägas att studierna finner stöd för att införandet av tvåundantaget ledde till att både nyanställningar och uppsägningar ökade men att den totala effekten på sysselsättningen var nära noll. Vidare återfinns att undantaget ledde till att framför allt de korta sjukskrivningarna minskade, vilket kan ses som en indikation på att produktiviteten ökade. Regelförändringen tycks också ha lett till ett minskat uttag av tillfällig föräldrapenning (vård av barn) bland de fäder som direkt påverkades av undantaget. Andra studier har använt mer direkta mått på produktivitet såsom ekonomiskt mervärde per anställd (value

added), och finner också stöd för att produktiviteten ökade som ett

resultat av regelförändringen.

Andra studier har undersökt effekten av tvåundantaget på vilken typ av arbetstagare som anställs. En studie finner att undantaget medförde att fler nyanställda kom direkt från arbetslöshet, vilket tolkas som en indikation på att arbetsgivaren blir mer benägen att anställa arbetstagare där arbetsgivaren upplever en större osäkerhet vad gäller personens produktivitet. Dock gäller ökningen bara arbetslösa med kort arbetslöshetsperiod och de med högre utbildning, det vill säga undantaget tycks inte underlätta för mer utsatta grupper att få en anställning, som till exempel långtidsarbetslösa. Ytterligare en studie analyserar sammansättningen av de som anställs

SOU 2020:30 Effekter av anställningsskyddet

171

genom att definiera ett mått på den lägsta produktivitetsnivån hos nyanställda. Syftet är att undersöka hur införandet av tvåundantaget påverkade kvalifikationerna hos de anställa. Här återfinns, i linje med vad som förväntas utifrån teori, att lägstanivån på arbetstagarnas produktivitet går ner efter införandet av undantaget, det vill säga arbetsgivarna blir mer benägna att anställa personer med lägre produktivitet.

Författarna av de två ovan nämnda studierna drar, utifrån sina resultat, slutsatsen att införandet av tvåundantaget 2001 i viss utsträckning ökade arbetsgivarnas benägenhet att anställa personer med lägre (förväntad) produktivitet. Vidare dras slutsatsen att det kan krävas utökade möjligheter att frångå turordningsreglerna för att arbetsgivarna ska bli mer benägna att anställda personer med svagare ställning på arbetsmarknaden och för att sysselsättningen för dessa personer ska påverkas.

Kompetensutveckling

I och med den pågående strukturomvandlingen, som bland annat inneburit en ökad digitalisering och automatisering, har det argumenterats för att arbetstagarnas kvalifikationer kommer att bli allt viktigare för deras trygghet på arbetsmarknaden. Hur det livslånga lärandet bäst främjas är viktigt för att säkra den framtida kompetensförsörjningen på arbetsmarknaden. Frågan kring hur arbetsgivarnas ansvar för kompetensutveckling inom ramen för anställningen kan stärkas ingår bland de frågor som utredningen analyserar. Men flera viktiga aspekter av frågan kring det livslånga lärandet ligger utanför utredningens uppdrag. I litteraturgenomgången i underlagsrapporten diskuteras ett antal policyinstrument som har använts i andra länder för att främja kompetensutvecklingen. Det handlar dels om olika typer av subventioner, eller skattelättnader, för arbetsgivare som finansierar olika former av utbildning för sina anställda, dels om system baserade på avgifter som arbetsgivare betalar in och som sedan kan användas för kompetensutveckling av de anställda. I vissa länder har också ett system med subventioner, eller så kallade

vouchers, riktade till enskilda individer använts. För Sveriges del har

inte något av dessa policyinstrument använts i större skala. Arbetsgivares och arbetstagares skyldigheter att anordna respektive delta i

Effekter av anställningsskyddet SOU 2020:30

172

kompetensutveckling regleras inte heller i lag. Det som i Sverige har störst likheter med ett sammanhållet system för utbildningsinsatser för de som redan är yrkesverksamma men som riskerar att bli uppsagda är omställningsavtalen som administreras av de olika omställningsorganisationerna på arbetsmarknaden. I underlagsrapporten lyfts också några exempel på avtalsbaserade överenskommelser gällande kompetensutveckling för arbetare och tjänstemän fram. Där behandlas dessutom frågor om branschvalidering. Arbetsgivare med kollektivavtal är knutna till omställningsfonderna som finansieras genom att arbetsgivarna betalar en viss andel av den totala lönekostnaden till fonderna. Andelen varierar mellan olika avtal och för arbetare inom privat sektor är andelen 0,3 procent av den totala lönekostnaden. Det är inte personer som sagts upp som själva ansöker om stöd utan det är i stället företagen som tillsammans med facken ansöker om stöd för samtliga uppsagda som omfattas av avtalet. För arbetstagare anställda på företag utan kollektivavtal finns inte denna möjlighet. En uppskattning är att omkring 60 procent av den svenska arbetskraften i dag omfattas av omställningsavtal (Andersson 2018).

Det är svårt, baserat på det som framkommit i tidigare forskning, att dra någon slutsats kring vilken typ av system för kompetensutveckling inom ramen för anställningen som fungerar mest effektivt. Både skattelättnader och avgiftssystem tycks medföra att det i första hand är personer med en redan stark ställning på arbetsmarknaden som gynnas och att det i första hand är större arbetsgivare som erbjuder kompetensutveckling. Beträffande individuella utbildningskonton, eller subventioner direkt riktade till individen, är ett sådant system förknippad med både fördelar och nackdelar. För att ett sådant system ska fungera effektivt blir det viktig att fundera över hur det ska utformas. Exempelvis drar OECD slutsatsen att stödet i befintliga system ofta är (för) lågt och att det kan behöva kompletteras med stöd från andra system. Dessutom är det inte ovanligt att det finns krav på viss grad av egenfinansiering vilket kan leda till att de med redan höga inkomster och stark position på arbetsmarknaden är de som gynnas.

Det är inte heller helt uppenbart utifrån vilka kriterier ett system för kompetensutveckling ska bedömas, eller utvärderas. Ett möjligt mått på hur väl kompetensutveckling eller omställningsinsatser har fungerat är hur lång tid det tar för de som sagts upp att få ett nytt

SOU 2020:30 Effekter av anställningsskyddet

173

jobb. Ett annat sätta att mäta insatsernas effektivitet på skulle vara att undersöka risken att bli uppsagd. Men som diskuterades ovan finns det skäl att tro att det finns skillnader mellan arbetstagare som tar del av, respektive inte tar del av, kompetensutvecklingsinsatser som också påverkar de ovan nämnda utfallen.

Andra kostnader vid uppsägning

Inom nationalekonomisk forskning antas anställningsskyddet utgöra en kostnad för arbetsgivaren där ett starkare skydd för arbetstagaren utgör en högre kostnad för arbetsgivaren. Höga kostnader förknippade med uppsägningar av personliga skäl antas ha samma effekt på uppsägningar och nyanställningar som höga kostnader förknippade med uppsägningar på grund av arbetsbrist. Det vill säga att höga kostnader medför lägre rörlighet på arbetsmarknaden både genom färre uppsägningar och färre nyanställningar.

Det finns förhållandevis få tidigare studier som direkt analyserar effekten av en förändrade kostnader för att säga upp arbetstagare på sysselsättning och rörlighet. Resultaten från de studier som finns, framförallt för länder i Sydeuropa, indikerar att både nyanställningar och uppsägningar påverkas i viss utsträckning men att effekten på nettoflödena är marginell. Effekterna kan i de här delarna antas likna dem som diskuterats vad gäller utökade undantag från turordningsreglerna som innebär minskade kostnader i samband med uppsägningar på grund av arbetsbrist.

Exempel på förändringar som har genomförts i andra länder är förenklade rutiner och mindre administration i samband med uppsägningar av personliga skäl för företag med högst tolv anställda (Portugal). I en utvärdering av reformen återfinns inte någon signifikant effekt på jobbflöden (Martins 2009). Dock återfinns en liten effekt på nyanställningar men detta resultat är inte robust. Inte heller återfinns någon effekt på löner. Däremot tyder resultaten på att företagens resultat påverkas positivt av minskade kostnader för att säga upp av personliga skäl. Detta kan möjligen förklaras av att arbetstagarnas beteende påverkas – om risken för att bli uppsagd av personliga skäl ökar kan det ha en positiv effekt på arbetstagarnas arbetsinsats vilket leder till förbättrat resultat för företagen.

Effekter av anställningsskyddet SOU 2020:30

174

En annan förändring som analyserats i litteraturen är när man i Italien tog bort rätten att återgå i tjänst om en uppsägning på osaklig grund ogiltigförklarades i företag med 15 eller fler arbetstagare (Boeri och Garibaldi 2019). Här har forskare funnit att sänkningen av uppsägningskostnaden i de företag som omfattades av regelförändringen ledde till ökade uppsägningar i just dessa företag.

Visstidsanställda

Det finns flera olika skäl till att arbetsgivare använder visstidsanställningar. Det kan handla om att kunna anpassa storleken på personalstyrkan efter variationer i efterfrågan eller om att ersätta ordinarie personal vid tillfällig frånvaro. Ytterligare ett skäl för arbetsgivare att anställa på visstid är att det kan fungera som ett sätt att ”testa” arbetstagare innan ett beslut om tillsvidareanställning tas.

Det finns skäl att tro att arbetsgivarens efterfrågan på visstidsanställningar ökar när anställningsskyddet för dem med en tillsvidareanställning är starkt. Detta samband har fått stöd inom den empiriska forskningen, både i studier baserade på jämförelser mellan länder och baserat på jämförelser mellan företag med olika grad av anställningsskydd för tillsvidareanställda inom ett och samma land. Forskningen har också funnit stöd för att en uppluckring av regelverket kring visstidsanställningar tycks öka förekomsten av dessa men att det i första hand handlar om att arbetsgivare ersätter tillsvidareanställningar med tillfälliga anställningar snarare än att det skapas nya jobb. Sammantaget ger alltså den empiriska forskningen stöd för att det finns ett positivt samband mellan graden av anställningsskydd för tillsvidareanställda och förekomsten av visstidsanställningar.

Som visades i kapitel 3 är visstidsanställningar vanligare bland utrikes födda och unga (20–24 år) jämfört med inrikes födda och arbetstagare 25 år och äldre. Men det kan finnas både nackdelar och fördelar förknippade med att ha en visstidsanställning. Tidigare forskning, både för Sverige och internationellt, har visat att visstidsanställningar kan vara förknippade med en rad mindre fördelaktiga villkor jämfört med tillsvidareanställningar. Det kan exempelvis handla om sämre tillgång till kompetensutveckling, större osäkerhet kring framtida jobbmöjligheter och mindre ekonomisk trygghet.

SOU 2020:30 Effekter av anställningsskyddet

175

Osäkerheten av att inte ha en fast anställning kan också ha en negativ inverkan på hälsa och välmående. Detta är i synnerhet ett problem om visstidsanställningarna inte leder vidare till fasta anställningar och om det är samma individer som under långa perioder innehar olika former av visstidsanställningar.

Även om det finns en risk att arbetstagare fastnar i en visstidsanställning framkommer det i forskningen att övergångarna från visstidsanställning till en tillsvidareanställning är betydande. Det har i forskningen också framkommit att visstidsanställningar kan vara särskilt gynnsamma för utrikes födda. Visstidsanställningar kan därmed vara viktiga för att personer ska kunna komma in på arbetsmarknaden och på sikt få en fast förankring på arbetsmarknaden.

Sammantaget kan sägas att det både kan finnas fördelar och nackdelar med mindre restriktiva regler vad gäller företagens möjlighet att anställa på visstid. Å ena sidan ökar det företagens flexibilitet och förbättrar möjligheter till anpassning både vid upp och nedgångar i efterfrågan. Dessutom kan visstidsanställningar fungera som en väg in på arbetsmarknaden för grupper med en svag anknytning. Å andra sidan förknippas ofta visstidsanställningar med sämre villkor både när det gäller anställningsskydd, löner, kompetensutveckling och ekonomisk trygghet.

Effekter av anställningsskyddet SOU 2020:30

176

Referenser

Acemoglu, D. och Pischke, J-S. (1998), ”Why do firms train?”

Quarterly Journal of Economics, Vol. 113(1), s. 79–119.

Andersson, J. (2018), ”Tidiga insatser till varslade arbetare. Effekter av

kollektivavtalade omställningsinsatser”, IFAU Rapport 2018:26. Albrecht, J., Edin, P-A., Sundström, M, och Vroman, S. (1999),

”Career interruptions and subsequent earnings: A re-examination using Swedish data”, Journal of Human Resources, Vol. 34(2), s. 294–311. Arendt, J. N., Trap Wolf, R. och Werner, M. (2017), ”Litteraturreview

af effektanalyser om voksen- og efteruddannelsesindsatsen”, KORA, Köpenhamn. Auspurg, K. och Gundert, S. (2015), ”Precarious employment and

bargaining power: Results of a factor analysis”, Zeitschrift für

Soziologie, Vol. 44(2), s. 99–117.

Bauernschuster, S. (2013), ”Dismissal protection and small firms'

hirings: evidence from a policy reform”, Small Business Economics, Vol. 40(2), s. 293–307. Belot, M., Boone, J. och van Ours, J. (2007), ”Welfare-improving

Employment protection”, Economica. Vol. 74, s. 381–396. von Below, D. och Skogman Thoursie, P. (2010), ”Last in, first out?

Estimating the effect of seniority rules in Sweden”, Labour

Economics. Vol. 17(2), s. 987–997.

Berglund, T., Håkansson K., Isidorsson, T. och Alfonsson, J. (2017),

”Temporary Employment and the Future Labor Market Status”,

Nordic Journal of Working Life Studies, 7.

Bergström, O. (2003), ”Beyond atypically”, i Contingent employment

in Europe and the United States. (red.) Ola Bergström och Donald

Storrie. Edward Elgar; Cheltenham, UK. Bjuggren, C. M. (2018), ”Employment protection and labor produc-

tivity”, Journal of Public Economics, Vol. 157, s. 138–157. Bjuggren, C. M. och Skedinger, P. (2018), ”Does job security hamper

employment prospects?”, IFN Working Paper No. 1255.

SOU 2020:30 Effekter av anställningsskyddet

177

Bjuggren, C. M., Olsson, M. och Skedinger, P. (2018), ”Turordnings-

regler – lagstiftning med konsekvenser eller spel för gallerierna?”,

Ekonomisk Debatt, nr 3, årg. 46, s. 5–16.

Björklund, A., Edin, P-A., Fredriksson, P., Holmlund, B. och

Wadensjö, E. (2014). Arbetsmarknaden, Studentlitteratur AB. Blanchard, O. och Landier, A. (2002), ”The perverse effects of partial

labor market reforms: fixed-term contracts in France”, The

Economic Journal. Vol. 112, s. F214-F244.

Blanchard, O. och Wolfers, J. (2000). ”The role of shocks and

institutions in the rise of European Unemployment: the aggregate evidence”, Economic Journal, Vol. 110(462), s. C1-C33. Boeri, T. och Garibaldi, P. (2019), ”A tale of comprehensive labor

market reforms: Evidence from the Italian jobs act”, Labour

Economics, Vol. 59, s. 33–48.

Boeri, T. och Jimeno, J.F. (2005), ”The effects of employment

protection: learning from variable enforcement”, European

Economic Review, Vol. 49(8), s. 2057–2077.

Bolvig, I., Kristensen, N. och Skipper, L. (2017), ”Effektevaluering af

voksen- og efteruddannelseindsatsen”, KORA, Köpenhamn. Booth, A. L., Francesconi, M. och Frank, J. (2002a), ”Temporary Jobs:

Stepping stones or dead ends?” The Economic Journal, Vol. 112, s. F189-F213. Booth, A.L., Dolado, J. J. och Frank, J. (2002b). ”Symposium on

temporary work. Introduction”, The Economic Journal, Vol. 112, s. F181-F188. Booth, A. L. och Zoega, G. (2003), ”On the welfare implications of

firing costs”, European Journal of Political Economy, Vol. 19, s. 759–775. Bornhäll, A., Daunfeldt, S-O. och Rudholm, N. (2017). ”Employ-

ment protection legislation and firm growth: evidence from a natural experiment”, Industrial and Corporate Change, Vol. 26(1), s. 169–185. Brügemann, B. (2007), ”Employment protection: though to scrap or

though to get?” Economic Journal, Vol. 117(521), F386-F415. Buhai, S., Portala, M., Teulings, C. och van Vuuren, A. (2014), ”Returns

to tenure or seniority?”, Econometrica, Vol. 82(2), s. 705–730.

Effekter av anställningsskyddet SOU 2020:30

178

Butschek, S. och Sauermann, J. (2019), ”The Effect of Employment

Protection on Firms´ Worker Selection”, IZA Discussion paper No. 12305. Böckerman, P., Skedinger, P. och Uusitalo, R. (2018), ”Seniority rules,

worker mobility and wages: Evidence from multi-country linked employer-employee data”, Labour Economics, Vol. 51, s. 48–62. Cahuc, P. (2011), ”Det svenska anställningsskyddet”, Bilaga 6 till

Långtidsutredningen 2011. Cahuc, P. och Postel-Vinay, F. (2002), ”Temporary jobs, employment

protection and labor market performance”, Labour Economic. Vol.9, s. 63–91. Calleman, C. (1999), ”Turordning vid uppsägning”, doktors-

avhandling, Juridiska institutionen, Umeå universitet, Umeå. Calmfors, L., Danielsson, P., Ek, S., Kolm, A-S., Pekkarinen, T. och

Skedinger, P. (2018), Hur ska fler komma in på arbetsmarknaden? Dialogos, Stockholm. Canziani, P. och Petrongolo, B. (2001), ”Firing costs and stigma.

A theoretical analysis and evidence from microdata”, European

Economic Review, Vol. 45, s. 1877–1906.

Carlsson, M., Häkkinen Skans, I. och Nordström Skans, O. (2017).

”Wage flexibility in a unionized economy with stable wage dispersion”, Working Paper, September, Konjunkturinstitutet. Cunha, F och Heckman, J. (2007), ”The economics of human

development – the technology of skill formation”, American

Economic Review, Vol. 97(2), 31–47.

Eriksson, S. och Rooth, D-O. (2014), ”Do employers use un-

employment as a sorting criterion when hiring? Evidence from a field experiment, American Economic Review, Vol. 104(3), s. 1014–1039. Garibaldi, P. (1998), ”Job flow dynamics and firing restrictions”,

European Economic Review, Vol 42(2), s. 245–275.

Garibaldi, P., Pacelli, L. och Borgarello, A. (2003), ”Employment

protection legislation and the size of firms”, IZA Discussion Papers. No. 787. Gartell, M, Jans A-C. och Persson, H. (2009), ”The importance of

education for the reallocation of labor: Evidence from Swedish

SOU 2020:30 Effekter av anställningsskyddet

179

linked employer-employee data 1986–2002”, Labour Economics, Vol. 17 (1), s. 206–214. Gash, V. (2008), ”Bridge or Trap? Temporary Workers’ Transitions to

Unemployment and to the Standard Employment Contract”,

European Sociological Review, Vol. 24(5), s. 651–668.

Givord, P. och Wilner, L (2015), ”When Does the Stepping stone

Work? Fixed-term Contracts versus Temporary Agency Work in Changing Economic Conditions”, Journal of Applied Economics, Vol. 30(5), s. 787–805. Heyman, F. och Skedinger, P. (2016), ”Employment protection

reform, enforcement in collective agreements and worker flows”,

Industrial Relations, Vol. 55(4), s. 662–704.

Hijzen, A., Mondauto, L. och Scarpetta, S. (2017), ”The impact of

employment protection: Evidence from a regression discontinuity approach”, Labour Economic, Vol 46, s. 64–76. Håkansson, K. (2001), ”Språngbräda eller segmentering? En logitudi-

nell studie av tidsbegränsat anställda”, Forskningsrapport 2001:1, IFAU, Uppsala. Ichino, A., Mealli, F. och Nannicini, T. (2008), ”From temporary

help jobs to permanent employment: what can we learn from matching estimators?”, Journal of Applied Econometrics, Vol. 23(3), s. 305–327. Ichino, A. och Riphahn, R.T. (2005), ”The effect of employment

protection on worker effort: Absenteeism during and after probation”, Journal of European Economic Association. Vol. 3(1), s. 120–143. Jans, A-C. (2002), ”Notifications and Job Losses on the Swedish

Labour Market”, doktorsavhandling, nr 54, Institutet för social forskning (SOFI), Stockholms universitet, Stockholm. Kahn, L. M. (2007), ”The Impact of Employment Protection

Mandates on Demographic Temporary Employment Patterns: International Microeconomic Evidence”, Economic Journal, Vol. 117(521), s. F333-F356. Kahn, L. M. (2010), ”Employment protection reforms, employment

and the incidence of temporary jobs in Europe: 1996–2001”, Labour

Economics, Vol. 17, s. 1–15.

Effekter av anställningsskyddet SOU 2020:30

180

Kalleberg, A. L., Reskin, B. F. och Hudson, K. (2000), ”Bad jobs in

America: standard and non-standard employment relations and job quality in the United States”, American Sociological Review, Vol. 65, s. 256–278. Koeniger, W. (2005), ”Dismissal cost and innovation”, Economic

Letters, Vol. 88(1), s.79–84.

Korpi, T. och Levin, H. (2001), ”Precarious Footing: Temporary

Employment as a Stepping Stone out of Unemployment in Sweden”, Work, Employment and Society, Vol. 15, s. 127–148. Kugler, A. och Pica, G. (2008), ”Effects of employment protection on

worker and job flows: Evidence from the 1990 Italian reform”,

Labour Economic, Vol. 15, s. 78–95.

Kugler, A. D. och Saint-Paul, G. (2004), ”How do firing costs affect

worker flows in a world with adverse selection?”, Journal of Labor

Economics, Vol. 22(3), s. 553–584.

Kroft, K., Lange, F. och Notowidigo, M. J. (2013), ”Duration Depen-

dence and Labor Market Conditions: Evidence from a Field Experiment”, Quarterly Journal of Economics, Vol. 128(3) s. 1123–1167. Lazear, E. P. (1990), ”Job Security Provision and Employment,

Quaterly Journal of Economics, Vol. 105(3), s. 699–726.

Leuven, E. och Oosterbeek, H. (2004), ”Evaluating the effect of tax

deductions on training”, Journal of Labour Economics, 22(2), s. 461–488. Martins, P. S. (2009), ”Dismissal for Cause: The Difference that Just

Eight Paragraphs Can Make”, Journal of Labor Economic, Vol. 27(2), s. 257–279. Müller, N. och Behringer, F. (2012), ”Subsidies and Levies as Policy

Instruments to Encourage Employer-Provided Training”, OECD Education Working Papers No. 80. Nickell, S. och Layard, R. (1999), ”Labor market institutions and

economic performance”, i Handbook of Labor Economics, Orely Ashenfelter och David Card (reds), s. 3029–3084, Amsterdam: North-Holland. OECD (2004), Co-Financing Lifelong Learning – Towards a Systemic

Approach, Paris. OECD (2015), ”Employment outlook”, Paris.

SOU 2020:30 Effekter av anställningsskyddet

181

OECD (2019), ”Individual Learning Accounts; Panacea or Pandora’s

Box?”, OECD Publishing, Paris. Olofsson, J. och Wadensjö, E. (2020). Vuxenutbildning för arbets-

marknaden. Underlagsrapport till utredningen om en moderniserad arbetsrätt SOU 2020:30. Olsson, M. (2009), ”Employment protection and sickness absence”,

Labour Economics, Vol. 16, s. 208–214.

Olsson, M. (2017), ”Direct and cross effects of employment

protection: The case of parental Childcare”, Scandinavian Journal

of Economics, Vol. 119(4), s. 1105–1128.

Pierre, G. och Scarpetta, S. (2013), ”Do firms make greater use of

training and temporary employment when labor adjustment costs are high?”, IZA Journal of Labor Policy. Vol. 2(15), s. 2–15. Pissarides, C. (2001), ”Employment protection”, Labour Economics,

Vol.8, s. 131–159. Saco (2013), ”LAS i förändring – ett kunskapsunderlag om anställ-

ningsskydd, kompetens och omställning”, SACO. SCB (2018), ”Vuxnas deltagande i utbildning – personalutbildning och

andra former av utbildning”, Temarapport 2018:1. Utbildning. SCB (2019), ”Arbetsmarknadssituationen för flyktingar och flyk-

tinganhöriga 2010–2018”, SCB. Statistiska meddelanden AM 110 SM 1901. Schivardi, F. och Torrini, R. (2008), ”Identifying the effects of firing

restrictions through size-contingent differences in regulation”,

Labour Economics, Vol. 15, s. 482–511.

Skedinger, P. (2008), Effekter av anställningsskyddet. Vad säger forsk-

ningen? SNS Förlag.

Skedinger, P. (2011), ”Employment consequences of employment

protection legislation”, Nordic Economic Policy Review, nr. 1/2011, s. 45–90. Skedinger, P. (2018), ”Non-standard employment in Sweden”, De

Economist, Vol. 166(4), s. 433–454.

Smith, A. and Billett S. (2005), ”Getting Employers to Spend More on

Training: Lessons from Overseas”, i K. Ball (red.), Funding and

Financing of Vocational Education and Training, Adelaide, National

Centre for Vocational Education Research.

Effekter av anställningsskyddet SOU 2020:30

182

Stanfield, C., Sloan, J., Cox, A. och Stone I. (2009), ”Review of

Employer Collective Measures”, Final Report, Evidence Report 10, UK Commission for Employment and Skills, London. Stenberg, A. (2019), ”Kan utbildningar för vuxna påverka jobb-

chanser och inkomster?”, Bilaga 8 till Långtidsutredningen 2019, SOU 2019:48. SOU 2000:119, ”Individuellt kompetenssparande – med start år 2002”. Uddén Sunnegård, E. (2017), Är anställningsskyddet ett hinder för hög

produktivitet? En internationell översikt, Ratio.

Waenerlund, A-K., Virtanen, P och Hammarström, A. (2011), ”Is

temporary employment related to health status? Analysis of the Northern Swedish cohort”, Scandinavian Journal of Public Health, Vol. 39, s. 533–539. Wallette, M. (2004), ”Temporary Jobs in Sweden: Incidence, Exit, and

On-the-Job Training”, Lund Economic Studies no. 20, Lunds universitet. Wingborg, M. (2019), ”Fler otrygga jobb och färre fackligt anslutna.

Statistik och analyser för åren 2005–2018”, Arena Idé.

GÄLLANDE RÄTT I

RELEVANTA DELAR

185

5 Lagregler om turordning vid uppsägning

5.1 En historisk utblick

5.1.1 Bakgrund

Regler om vad som ska gälla vid en övertalighet i arbetsgivarens verksamhet fanns i Sverige fram till början av 1970-talet uteslutande i kollektivavtal. Lagstiftningsarbetet på anställningsskyddets område inleddes med att det i slutet av 1960-talet tillsattes en utredning som bland annat hade i uppdrag att allsidigt se över anställningstryggheten med särskild tonvikt på äldre arbetstagares situation.1 Ett framträdande skäl bakom tillsättandet av utredningen, och den lagstiftning som utredningens förslag ledde fram till, var det utsatta läge som äldre arbetstagare och vissa andra särskilda grupper av arbetstagare bedömdes ha hamnat i på grund av den pågående strukturomvandlingen både på arbetsmarknaden och inom näringslivet i Sverige.2 Det ansågs dock också vara angeläget att allmänt stärka anställningstryggheten genom lagstiftning.

Äldre arbetstagares situation på arbetsmarknaden bedömdes av lagstiftaren vara så allvarlig att det redan 1971, det vill säga innan den tillsatta utredningen hade slutfört sitt uppdrag, infördes lagstiftning i syfte att särskilt skydda äldre arbetstagare vid uppsägningar.3 Enligt den lagstiftningen hade arbetstagare över vissa angivna åldrar rätt till uppsägningstid och under vissa förutsättningar också företrädesrätt

1 Utredningen brukar kallas den Åmanska utredningen och levererade förslag i två betänkanden, SOU 1973:7 och SOU 1973:56. 2 Se prop. 1973:129 s. 18 ff. Det konstaterades att tillströmningen av ungdomar och kvinnor på arbetsmarknaden var hög och att det ökade antalet driftsinskränkningar som strukturförändringar inom näringslivet hade lett till hade inneburit en relativt sett hög arbetslöshet bland äldre. Statistik visade också att äldre personer hade längre arbetslöshetsperioder jämfört med andra grupper av arbetstagare. 3 Lagen (1971:199) om anställningsskydd för vissa arbetstagare.

Lagregler om turordning vid uppsägning SOU 2020:30

186

till återanställning hos arbetsgivaren. Det gällde dock bara om uppsägningen var grundad på andra omständigheter än att arbetstagaren i väsentlig mån hade åsidosatt sina skyldigheter mot arbetsgivaren.

Den ovan nämnda lagstiftningen upphävdes den 1 juli 1974 samtidigt som lagen (1974:12) om anställningsskydd trädde i kraft. Genom den lagen infördes, vid sidan av bland annat ett krav på saklig grund för uppsägning, regler om turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist samt vid permittering.4

Regleringen om turordning i 1974 års anställningsskyddslag tog sin utgångspunkt i att arbetstagare med längre anställningstid skulle ges företräde till fortsatt anställning framför arbetstagare med kortare anställningstid. Äldre arbetstagare gavs ett särskilt skydd genom att vid tillämpningen av turordningsbestämmelserna få tillgodoräkna sig en extra anställningsmånad per anställningsmånad som han eller hon hade påbörjat efter att ha fyllt 45 år. Arbetstagaren fick dock tillgodoräkna sig sammanlagt högst 60 sådana extra anställningsmånader.

Arbetstagarens ålder gavs också betydelse i det fallet att två eller flera arbetstagare har lika lång anställningstid hos arbetsgivaren, då arbetstagare med högre levnadsålder gavs företräde framför yngre arbetstagare.

Genom 1974 års anställningsskyddslag infördes också en rätt till företräde till återanställning för arbetstagare som blivit uppsagda på grund av arbetsbrist. Även den företrädesrätten gjordes på motsvarande sätt beroende av de uppsagda arbetstagarnas upparbetade anställningstid och ålder i förhållande till varandra.

Den 1 april 1982 ersattes 1974 års anställningsskyddslag med lagen (1982:80) om anställningsskydd (härefter anställningsskyddslagen). Turordningsbestämmelserna från 1974 års lag flyttades i sak oförändrade över till den nya lagen och placerades som i den tidigare lagen huvudsakligen i 22 §.

4 Det ska noteras att turordningsbestämmelserna i 1974 års anställningsskyddslag enligt en övergångsbestämmelse inte skulle tillämpas på det statliga området. Frågan om turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist på statens område reglerades fram till kollektivavtalet TurA-S tillkomst 1984 i särskild lagstiftning eller i förordning.

SOU 2020:30 Lagregler om turordning vid uppsägning

187

5.1.3 Lagregleringens utveckling sedan 1982

Bortsett från en justering den 1 januari 1985, med innebörd att lagens turordningsbestämmelser inte ska tillämpas vid permitteringar, gjordes inga ändringar i 22 § anställningsskyddslagen förrän den 1 januari 1994. Då tillfördes paragrafen en rätt för arbetsgivaren att inom varje turordningskrets som drabbats av arbetsbrist undanta högst två arbetstagare som arbetsgivaren bedömde vara av särskild betydelse för den fortsatta driften. Denna möjlighet till undantag avskaffades den 1 januari 1995 för att åter införas den 1 januari 2001, dock med den begränsningen att undantagsmöjligheten bara gäller för arbetsgivare med högst tio arbetstagare och oavsett antalet turordningskretsar. De undantagna arbetstagarna ska vidare enligt den reglering som infördes 2001 ha särskild betydelse för den fortsatta verksamheten i stället för, som enligt 1994 års lagstiftning, driften.

Samtidigt med att undantagsmöjligheten återinfördes gjordes också ett tillägg till 22 § anställningsskyddslagen, med innebörd att endast den omständigheten att en arbetstagare har sin arbetsplats i sin bostad inte medför att den arbetsplatsen bildar en egen driftsenhet.

Den 1 juli 2007 ändrades anställningsskyddslagen genom att rätten avskaffades för arbetstagare som fyllt 45 år att vid tillämpningen av bland annat lagens turordningsregler tillgodoräkna sig extra anställningstid.

5.2 Övergripande om anställningsskyddet vid arbetsbrist

5.2.1 Begreppet arbetsbrist

Vissa av anställningsskyddslagens bestämmelser, däribland 22 § om turordning, är bara tillämpliga när en arbetsgivare står inför ett beslut om att säga upp arbetstagare på grund av arbetsbrist. Begreppet arbetsbrist definieras inte närmare i anställningsskyddslagen. Motsatsvis följer dock att en uppsägning är grundad på arbetsbrist om den beror på andra förhållanden än sådana som hänför sig till arbetstagaren personligen.

Inom svensk arbetsrätt är det en grundläggande princip att arbetsgivaren har rätt att organisera sin verksamhet på det sätt som

Lagregler om turordning vid uppsägning SOU 2020:30

188

arbetsgivaren finner lämpligt. Genom medbestämmandelagen5 ges dock arbetstagarorganisationer en viss rätt till inflytande även i organisatoriska frågor, särskilt genom regleringen i 11–14 §§ om arbetsgivarens så kallade primära förhandlingsskyldighet inför en viktigare förändring av verksamheten.

Med viss förenkling kan sägas att en uppsägning är grundad på arbetsbrist om den har sin bakgrund i att arbetsgivaren har beslutat i någon organisatorisk fråga inom ramen för företagsledningsrätten.6Det saknar betydelse om beslutet är föranlett av exempelvis en minskad orderingång eller om arbetsgivaren av någon annan anledning har beslutat att bedriva den befintliga verksamheten i mindre omfattning eller på ett annat sätt än tidigare.

I begreppet arbetsbrist ligger inte bara att det på grund av arbetsgivarens beslut har uppstått brist på arbete i egentlig mening. Exempelvis har i Arbetsdomstolens praxis ett beslut om uppsägning som föranletts av att arbetstagaren inte har accepterat en av kostnadsskäl indragen bilförmån ansetts vara grundad på arbetsbrist.7När det gäller uppsägningar som har sin bakgrund i att arbetstagaren inte har godtagit förändrade villkor för anställningen uppstår dock inte sällan gränsdragningsfrågor när det gäller om uppsägningen i själva verket varit grundad på omständigheter som är hänförliga till arbetstagaren personligen. Arbetsdomstolen har i sådana fall uttryckt att det rör sig om arbetsbrist om det är företagsekonomiska överväganden som lett till slutsatsen att verksamheten inte kan bära det aktuella villkoret. Är grunden för arbetsgivarens uppfattning i stället att verksamheten visserligen kan bära villkoret men att arbetstagaren inte presterar på en nivå som motiverar exempelvis en viss lön så rör det sig i princip om omständigheter som är hänförliga till henne eller honom personligen.8

Ett annat exempel på arbetsbrist som inte har sin bakgrund i brist på arbete i egentlig mening är att arbetsgivaren har beslutat att hela eller delar av verksamheten inte längre ska bedrivas med egna anställda, utan genom exempelvis anlitandet av bemanningsföretag.

5 Lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. 6 Företagsledningsrätten gäller även i offentlig verksamhet, även om det i sådana fall genom lag eller annan författning kan vara reglerat hur och i vilken omfattning en verksamhet ska bedrivas. 7 Se AD 1993 nr 61. 8 Se exempelvis AD 1994 nr 122.

SOU 2020:30 Lagregler om turordning vid uppsägning

189

Även om verksamheten ska bedrivas i samma omfattning som tidigare är i sådana fall de uppsägningar som sker av den befintliga personalen grundad på arbetsbrist i den mening som avses i anställningsskyddslagen.9

Med andra ord används uttrycket arbetsbrist som ett lagtekniskt begrepp och rymmer mer än vad som följer av allmänt språkbruk.

5.2.2 Arbetsbrist som saklig grund och arbetsgivarens omplaceringsskyldighet

Enligt 7 § första stycket anställningsskyddslagen krävs saklig grund för en uppsägning för att den ska vara giltig. Arbetsbrist hos arbetsgivaren godas i princip alltid som grund för en uppsägning, låt vara att det som berörts ovan kan uppstå gränsdragningsfrågor när det gäller om uppsägningen verkligen är grundad på arbetsbrist och inte på omständigheter som är hänförliga till arbetstagaren personligen.

Även om en av arbetsgivaren åberopad arbetsbrist i sig godtas som grund för en uppsägning föreligger enligt 7 § andra stycket anställningsskyddslagen aldrig saklig grund om det är skäligt att kräva att arbetsgivaren bereder arbetstagaren annat arbete hos sig. I denna omplaceringsskyldighet ligger att arbetsgivaren måste utreda om det finns några lediga arbeten som arbetstagaren skäligen bör erbjudas.

Omplaceringsskyldigheten enligt 7 § andra stycket anställningsskyddslagen gäller lediga arbeten i hela arbetsgivarens verksamhet och även i fråga om arbete som inte omfattas av det befintliga anställningsavtalet. Enligt förarbetsuttalanden och Arbetsdomstolens praxis är det dock normalt inte skäligt att kräva av arbetsgivaren att arbetstagaren erbjuds omplacering till ett arbete som han eller hon saknar tillräckliga kvalifikationer för. Vad som ligger i begreppet tillräckliga kvalifikationer återkommer utredningen till senare i detta kapitel i samband med genomgången av anställningsskyddslagens turordningsregler.

9 Se AD 2003 nr 4.

Lagregler om turordning vid uppsägning SOU 2020:30

190

5.2.3 Arbetsgivarens omplaceringsskyldighet i förhållande till turordningsreglerna

En fråga som kan uppstå i en arbetsbristsituation är hur arbetsgivarens omplaceringsskyldighet enligt 7 § anställningsskyddslagen förhåller sig till lagens turordningsbestämmelser. Finns ett eller flera lediga arbeten hos arbetsgivaren som berörda arbetstagare skäligen bör erbjudas inom ramen för omplaceringsskyldigheten kan fråga uppstå i vilken ordning erbjudanden om omplacering till lediga arbeten ska ske och vilken av arbetstagarna som ska erbjudas ett visst arbete. Ordningen i vilken omplaceringserbjudanden lämnas till berörda arbetstagare kan, utifrån hur anställningsskyddet vid en arbetsbrist i övrigt är uppbyggt, få konsekvenser för vilken eller vilka arbetstagare som slutligen kommer att beröras av en uppsägning.

Frågan om i vilken ordning erbjudanden inom ramen för arbetsgivarens omplaceringsskyldighet ska lämnas var länge omdiskuterad och rättsläget oklart. Särskilt utifrån Arbetsdomstolens avgöranden i AD 2009 nr 50 och AD 2011 nr 30 kan dock gällande rättsläge beskrivas enligt följande.

Erbjudanden till arbetstagare inom ramen för arbetsgivarens omplaceringsskyldighet enligt 7 § andra stycket anställningsskyddslagen behöver inte ske i turordning. Så länge ett lämnat erbjudande om omplacering är skäligt, i den meningen att arbetstagaren vid en rättslig bedömning bör acceptera det, anses arbetsgivaren genom att lämna erbjudandet ha uppfyllt sin omplaceringsskyldighet avseende den arbetstagaren. Det finns saklig grund för uppsägning av arbetstagaren om han eller hon tackar nej till ett erbjudande om omplacering som han eller hon skäligen borde ha accepterat.

En tillämpning av turordningsbestämmelserna i 22 § anställningsskyddslagen aktualiseras alltså först när arbetsgivaren har fullgjort sin omplaceringsskyldighet och arbetsbristen ändå innebär att någon arbetstagare behöver sägas upp.

5.3 Möjligheten att hantera en arbetsbrist innan turordning

Av ordalydelsen i 22 § första stycket anställningsskyddslagen framgår att turordningsreglerna aktualiseras först när arbetsgivaren på grund av en arbetsbrist faktiskt står inför att fatta beslut om upp-

SOU 2020:30 Lagregler om turordning vid uppsägning

191

sägning av en eller flera arbetstagare.10 Ovan har beskrivits att arbetsgivaren har en skyldighet att försöka omplacera arbetstagare som berörs av en arbetsbrist innan en uppsägning anses vara sakligt grundad.

Innan frågan om arbetsgivarens omplaceringsskyldighet enligt 7 § andra stycket anställningsskyddslagen och turordningsreglerna i 22 § samma lag aktualiseras finns dock andra sätt att lösa en övertalighet som har uppstått på grund av en förändring i arbetsgivarens organisation.

Som berörts ovan har arbetsgivare enligt bestämmelserna i 11–14 §§ medbestämmandelagen i regel en skyldighet att förhandla med berörda arbetstagarorganisationer inför en organisationsförändring. Denna primära förhandlingsskyldighet kan aktualiseras även inför arbetsgivarens beslut om förändringar av arbets- och anställningsförhållandena för någon av arbetstagarorganisationens medlemmar. Att reglerna i 11–14 §§ medbestämmandelagen ska tillämpas inför ett beslut om uppsägning på grund av arbetsbrist klargörs i 29 § anställningsskyddslagen.

Inom ramen för arbetsgivarens förhandlingar med berörda arbetstagarorganisationer finns utrymme att hitta lösningar när det gäller hur en organisatorisk förändring ska påverka personalsammansättningen. Att det mellan arbetsgivaren och berörda fackliga organisationer är möjligt att träffa avtal om en viss ordning för uppsägning som avviker från lagens turordningsregler återkommer utredningen till i kapitel 6.

En arbetsbrist kan också hanteras genom att arbetsgivaren med stöd av sin rätt att leda och fördela arbetet omplacerar en eller flera arbetstagare till någon annan del av verksamheten. Det ska dock noteras att ett ensidigt beslut från arbetsgivaren om omplacering eller förflyttning normalt endast kan ske inom ramen för anställningsavtalet. I fall där arbetsgivaren utan att inleda ett formellt uppsägningsförfarande vill omplacera en arbetstagare till arbete som ligger utanför arbetstagarens arbetsskyldighet enligt anställningsavtalet krävs en överenskommelse med arbetstagaren om det.11

10 Består arbetsbristen i att arbetsgivaren har beslutat att inte längre bedriva någon verksamhet med anställda blir det självfallet inte heller aktuellt att upprätta en turordning inför uppsägningarna. 11 På statens område ska vid ett beslut om anställning tas hänsyn till reglerna om förtjänst och skicklighet samt skyldigheten att informera om anställningen. Dessa regler kan påverka

Lagregler om turordning vid uppsägning SOU 2020:30

192

En övertalighet i verksamheten kan också lösas genom överenskommelser med enskilda arbetstagare om avslut av anställningen. Inte sällan erbjuds en arbetstagare som väljer att avsluta sin anställning arbetsbefrielse under sin uppsägningstid och i vissa fall ett avgångsvederlag. I fall där arbetstagaren börjar närma sig pensionsåldern kan en överenskommelse om avslut av anställningen innefatta viss utfyllnad av pension.

Eftersom det i de nu beskrivna fallen inte handlar om något ensidigt beslut om uppsägning av anställningsavtalet behöver arbetsgivaren inte förhålla sig till turordningsreglerna i 22 § anställningsskyddslagen. Erbjudanden om frivillig avgång eller omplacering i syfte att hantera en arbetsbrist behöver alltså inte lämnas i en viss ordning enligt dessa regler.

En arbetsbrist i verksamheten kan inte sällan också helt eller delvis lösas genom att tidsbegränsade anställningar löper ut utan att förnyas. Vidare kan arbetstagare som tillhör någon av de kategorier som anges i 1 § anställningsskyddslagen skiljas från sina anställningar utan att turordningsreglerna i 22 § anställningsskyddslagen behöver tillämpas. Det följer av att de på grund av undantagsbestämmelsen inte omfattas av anställningsskyddslagens bestämmelser.12

Sedan den 1 januari 2020 bör på motsvarande sätt arbetstagare som har fyllt 68 år kunna skiljas från sina anställningar utan att turordningsbestämmelserna över huvud taget blir tillämpliga. Det följer av att det enligt 33 § anställningsskyddslagen inte krävs någon saklig grund för en sådan uppsägning. Som utredningen återkommer till har dock lagstiftaren ansett det finnas behov av att uttryckligen ange att arbetstagare som har fyllt 68 år inte har rätt till företräde till fortsatt anställning med stöd av 22 § anställningsskyddslagen.13

möjligheten att träffa enskilda överenskommelser med arbetstagare om omplacering eftersom en sådan omplacering kan kräva ett nytt anställningsbeslut. Inom statlig verksamhet kan ett erbjudande om omplacering till ett arbete utanför arbetsskyldigheten endast ske inom ramen för arbetsgivarens omplaceringsskyldighet enligt 7 § andra stycket anställningsskyddslagen. 12 Se vidare avsnitt 5.4.2. 1333 b § anställningsskyddslagen, se prop. 2018/19:91 s. 67. Inte heller före den 1 januari i år krävdes någon särskild grund för att skilja en arbetstagare som fyllt, enligt den dåvarande regleringen, 67 år från sin anställning. Däremot var arbetsgivaren tvungen att före en viss tidpunkt lämna besked om att anställningen skulle upphöra för att så skulle ske vid utgången av den månad då arbetstagaren fyllde 67 år. Lämnades inget besked i tid krävdes återigen saklig grund för att kunna säga upp arbetstagaren, som dock i sådana fall inte hade företrädesrätt till fortsatt anställning enligt 22 § anställningsskyddslagen.

SOU 2020:30 Lagregler om turordning vid uppsägning

193

5.4 Huvuddragen i anställningsskyddslagens turordningsbestämmelser

5.4.1 Inledning

Som framgått i det föregående aktualiseras en tillämpning av turordningsbestämmelserna i 22 § anställningsskyddslagen bara när arbetsgivaren står inför ett beslut om uppsägning på grund av arbetsbrist. Regleringen bygger på att arbetstagarna konkurrerar med varandra om företräde till fortsatt anställning utifrån en turordning som fastställs enligt vissa i bestämmelsen angivna kriterier. Innan det blir aktuellt att över huvud taget tillämpa turordningsbestämmelserna kan, och i vissa fall ska, arbetsgivaren ha vidtagit andra åtgärder för att hantera arbetsbristen.

Enligt 2 § anställningsskyddslagen är det möjligt att under vissa förutsättningar avvika från 22 § anställningsskyddslagen genom kollektivavtal. Det innebär att det i kollektivavtal kan finnas regler om hur arbetstagares plats i turordningen ska bestämmas som helt eller delvis avviker från lagens. En genomgång av hur sådana regler kan se ut inom olika branscher och sektorer på svensk arbetsmarknad finns i avsnitt 6.2.

Anställningsskyddslagens reglering innebär att det också ofta är möjligt att i det enskilda fallet mellan kollektivavtalsbundna arbetsgivare och arbetstagarorganisationer komma överens om hur arbetstagarna ska turordnas. Resultatet av en sådan överenskommelse uppfyller normalt medbestämmandelagens formkrav för ett kollektivavtal och brukar kallas avtalsturlista.

I det följande avser utredningen dock att redogöra för huvuddragen i regleringen i 22 § anställningsskyddslagen och övrig lagreglering som har betydelse vid tillämpningen av den bestämmelsen. Vissa komponenter i turordningsbestämmelserna kommer att behandlas mer utförligt i samband med redogörelsen för utredningens överväganden och förslag i kapitel 14.

Lagregler om turordning vid uppsägning SOU 2020:30

194

5.4.2 Arbetstagare som ska eller kan undantas från turordningen

Vissa kategorier arbetstagare är alltid undantagna

Som nämnts tidigare undantas enligt 1 § anställningsskyddslagen vissa angivna kategorier arbetstagare från lagens tillämpning. Det rör sig exempelvis om arbetstagare som bedöms ha en företagsledande ställning, arbetstagare som tillhör arbetsgivarens familj och arbetstagare som har en gymnasial lärlingsanställning.

Undantaget i 1 § anställningsskyddslagen innebär alltså att arbetstagare som hör till någon av de uppräknade kategorierna kan skiljas från sin anställning utan att turordningsbestämmelserna i lagen behöver iakttas. Undantagsbestämmelsen bör på motsvarande sätt innebära att sådana arbetstagare också ska undantas när turordningen bland arbetsgivarens arbetstagare bestäms. Arbetstagare som anställningsskyddslagen är tillämplig på kan alltså inte med stöd av 22 § anställningsskyddslagen åberopa någon rätt till fortsatt anställning på bekostnad av någon arbetstagare som tillhör de kategorier arbetstagare som anges i 1 § anställningsskyddslagen.

Arbetsgivarens rätt att undanta högst två arbetstagare

Av 22 § andra stycket anställningsskyddslagen följer en rätt för arbetsgivare med högst tio arbetstagare att innan turordningen fastställs undanta högst två av dessa arbetstagare från turordningen. De arbetstagare som har undantagits med stöd av bestämmelsen har företräde till fortsatt anställning. Vid beräkningen av antalet arbetstagare hos arbetsgivaren ska bortses från arbetstagare som enligt 1 § anställningsskyddslagen är undantagna från lagens tillämpning.

Möjligheten till undantag är uttryckligen begränsad till två arbetstagare oavsett antalet turordningskretsar. Det är alltså sammanlagt högst två arbetstagare som får undantas även om två eller flera turordningskretsar berörs av arbetsbristen. Som framgått i det föregående är det en skillnad i förhållande till den undantagsmöjlighet som gällde enligt 1994 års lagstiftning.

För att undantag ska få göras ska det röra sig om arbetstagare som arbetsgivaren bedömer vara av särskild betydelse för den fortsatta verksamheten. I praktiken innebär regleringen att arbetsgivaren fritt

SOU 2020:30 Lagregler om turordning vid uppsägning

195

får välja vilken eller vilka arbetstagare som ska undantas från turordningen. Någon överprövning av de skäl som arbetsgivaren anför för sin bedömning kan inte göras, såvida det inte görs gällande att arbetsgivarens agerande strider mot någon annan lagstiftning. Exempelvis får enligt diskrimineringslagen14 en arbetsgivare inte missgynna någon arbetstagare på ett sätt som har samband med någon av de diskrimineringsgrunder som anges i lagen, bland annat kön, ålder och funktionsnedsättning. Enligt 8 § medbestämmandelagen gäller också ett förbud mot åtgärder från arbetsgivarens sida om åtgärden är till skada för arbetstagaren och den har ett samband med att arbetstagaren har utnyttjat sin föreningsrätt enligt 7 § i den lagen.

5.4.3 En indelning av arbetstagarna i turordningskretsar

En indelning i driftsenheter

Bedriver arbetsgivaren verksamhet i fler än en driftsenhet fastställs enligt 22 § tredje stycket anställningsskyddslagen en turordning för varje sådan enhet för sig. Begreppet driftsenhet definieras inte i lagen, men av förarbetena framgår att det har en i huvudsak geografisk, fysisk innebörd. Som exempel på driftsenhet i lagens mening anges en fabrik, en restaurang eller en butik. Flera byggnader, exempelvis en fabrik och ett kontor, inom ett och samma inhängande område ska enligt förarbetena också normalt betraktas som en och samma driftsenhet.

Arbetsdomstolen har i sin praxis i huvudsak upprätthållit det geografiska synsätt på begreppet driftsenhet som förarbetena ger uttryck för. I vissa fall kan dock ett mer organisatoriskt angreppssätt få genomslag, nämligen i fall där det rör sig om verksamhet som bedrivs på olika platser utan något fast driftsställe. I sådana fall kan med driftsenhet avses den plats från vilken uppdragen utgår eller där verksamhetens administrativa funktioner finns. Ett sådant mer organisatoriskt sätt att bestämma vilka arbetstagare som ska ingå i en turordningskrets har sedan den 1 januari 2001 kommit till uttryck i 22 § tredje stycket anställningsskyddslagen, genom att endast den omständigheten att en arbetstagare har sin arbetsplats i bostaden inte ska medföra att den arbetsplatsen utgör en egen driftsenhet.

Lagregler om turordning vid uppsägning SOU 2020:30

196

En indelning i kollektivavtalsområden

Om arbetsgivaren är eller brukar vara bunden av kollektivavtal ska turordningen inom driftsenheten fastställas för varje avtalsområde för sig. Det innebär i praktiken att arbetstagarna på en driftsenhet där det finns arbetsbrist ska delas upp utifrån det arbete de utför i förhållande till respektive kollektivavtals tillämpningsområde. Är arbetsgivaren kollektivavtalsbunden ska alltså normalt tjänstemän och arbetare bilda egna turordningskretsar. Ytterligare uppdelning kan aktualiseras i fall där arbetsgivaren har kollektivavtal som reglerar olika typer av tjänstemannaarbete eller olika typer av arbete som utförs av arbetare i verksamheten.

Arbetstagarorganisationers möjlighet att lägga samman kretsar

Arbetstagarparten i ett kollektivavtal kan begära att en gemensam turordning inom avtalsområdet fastställs för samtliga arbetsgivarens driftsenheter på orten. En sådan begäran om gemensam turordning ska ske senast i samband med förhandlingar enligt 29 § anställningsskyddslagen, det vill säga senast under de förhandlingar som arbetsgivaren är skyldig att påkalla med anledning av de förestående uppsägningarna enligt 11–14 §§ medbestämmandelagen.

Det är alltså orten som är den yttersta geografiska avgränsningen för hur stor en turordningskrets kan bli. Någon definition av begreppet ort finns inte i anställningsskyddslagen och begreppets innebörd berörs inte heller särskilt i förarbetena. Omständigheter som enligt Arbetsdomstolens praxis kan vara av betydelse vid bedömningen är om det kan betraktas vara fråga om en och samma eller olika befolkningskoncentrationer, om det finns obebyggda områden mellan de områden som ska bedömas, hur kommunikationerna mellan områdena ser ut och så vidare.

Begreppet ort är inte synonymt med kommun. Inom en kommun finns ofta flera områden som var för sig bildar orter i anställningsskyddslagens mening. Däremot verkar inte, utifrån vissa uttalanden i Arbetsdomstolens praxis, områden som är belägna i två olika kommuner kunna bilda en ort i nu aktuell betydelse.15

15 Se AD 1993 nr 99.

SOU 2020:30 Lagregler om turordning vid uppsägning

197

5.4.4 Placeringen av arbetstagare i turordning

En turordning med utgångspunkt i anställningstidens längd

När arbetstagare som inte är undantagna har delats in i turordningskretsar ska turordningen fastställas inom respektive krets där arbetsbristen finns. Utgångspunkten är enligt 22 § fjärde stycket anställningsskyddslagen att arbetstagare med längre anställningstid ges företräde till fortsatt anställning framför arbetstagare med kortare anställningstid.

Beräkningen av respektive arbetstagares anställningstid sker genom en tillämpning av 3 § anställningsskyddslagen. Det innebär att också anställningstid hos andra arbetsgivare i vissa fall ska tillgodoräknas arbetstagaren, nämligen när arbetstagarens anställning hos den befintliga arbetsgivaren har skett genom att han eller hon har bytt anställning från en annan arbetsgivare i samma koncern eller i samband med en sådan övergång av verksamhet som avses i 6 b § anställningsskyddslagen.

Har två eller flera arbetstagare lika lång anställningstid hos arbetsgivaren avgörs platsen i turordningen dem emellan genom att arbetstagare med högre ålder ges företräde framför arbetstagare med lägre ålder.

Ett krav på tillräckliga kvalifikationer

Om en arbetstagare endast efter omplacering kan beredas fortsatt arbete hos arbetsgivaren, gäller enligt 22 § fjärde stycket anställningsskyddslagen att han eller hon måste ha tillräckliga kvalifikationer för det fortsatta arbetet. Ingen arbetstagare kan alltså med stöd av turordningsreglerna i 22 § anställningsskyddslagen göra anspråk på företräde till fortsatt anställning om han eller hon saknar tillräckliga kvalifikationer för något arbete som fortsättningsvis ska utföras av anställda hos arbetsgivaren.

Har arbetstagaren tillräckliga kvalifikationer för arbete som även efter driftsinskränkningen ska utföras hos arbetsgivaren kan dock alltså han eller hon göra anspråk på fortsatt anställning på bekostnad av en arbetstagare med kortare anställningstid, även om det skulle innebära att arbetstagaren med längre anställningstid måste omplaceras.

Lagregler om turordning vid uppsägning SOU 2020:30

198

Kravet på tillräckliga kvalifikationer för att ges företräde genom omplacering innebär att arbetsgivaren redan enligt i dag gällande regler kan behöva se till att arbetstagaren utvecklar sin kompetens, något utredningen återkommer till i avsnitt 7.1.2. I begreppet tillräckliga kvalifikationer ligger nämligen inte att den arbetstagare som gör anspråk på att omplaceras omedelbart och utan upplärning måste kunna utföra det arbete som fortsatt kommer att utföras hos arbetsgivaren. Enligt Arbetsdomstolens praxis innebär begreppet att arbetstagaren ska ha de allmänna kvalifikationer som arbetsgivaren normalt kräver av den som söker arbetet i fråga. Viss upplärningstid och i vissa fall utbildningsinsatser måste accepteras av arbetsgivaren, däremot inte att den arbetstagare som med stöd av turordningsreglerna i övrigt gör anspråk på företräde till fortsatt anställning behöver utbilda sig för att erhålla den grundläggande yrkeskunskap som arbetet kräver.

Det är som utgångspunkt arbetsgivaren som bestämmer vilka kvalifikationskrav som gäller för ett visst arbete till vilket en omplacering skulle kunna vara aktuell. Vid sidan av rent formella meriter kan det röra sig om krav på exempelvis erfarenhet och viss kompetens, förutsatt att arbetsgivaren kan visa att motsvarande krav hade ställts upp och tillämpats om det hade rört sig om en nyanställning.16 Vidare kan i vissa fall arbetstagarens personliga egenskaper och lämplighet för den tjänst till vilken en omplacering är aktuell vägas in vid bedömningen av om han eller hon har tillräckliga kvalifikationer för arbetet.17

Om den tjänst en arbetstagare gör anspråk på omplacering till är nyinrättad eller efter en omorganisation har fått ett nytt innehåll gäller att de krav på kvalifikationer som arbetsgivaren uppställer inte framstår som obefogade eller överdrivna.18 I vissa fall kan Arbetsdomstolen, på motsvarande sätt som kan gälla vid påstående om att en uppsägning på grund av arbetsbrist i själva verket har skett av personliga skäl, göra en bedömning av skälen bakom organisationsförändringen. En organisationsförändring i form av ändrade kvalifikationskrav för en viss tjänst får inte framstå som en fingerad åtgärd

16 Se exempelvis AD 2018 nr 41. 17 Se exempelvis AD 2013 nr 11, där det dock ansågs saknas stöd för att arbetstagaren inte hade de egenskaper som krävdes. 18AD 2011 nr 5.

SOU 2020:30 Lagregler om turordning vid uppsägning

199

i syfte att undvika att just den aktuella arbetstagaren ska kunna åberopa en rätt till fortsatt anställning med stöd av turordningsreglerna.19

Annan reglering som kan påverka turordningen

I avsnitt 5.4.2 ovan har kort beskrivits att vissa arbetstagare enligt 1 § anställningsskyddslagen inte omfattas av lagens turordningsbestämmelser och att arbetsgivaren enligt 22 § andra stycket samma lag har en möjlighet att undanta högst två arbetstagare innan turordningen fastställs. Det finns därutöver vissa regler i både anställningsskyddslagen och annan lagstiftning som kan påverka hur fastställandet av turordningen enligt 22 § anställningslagen faller ut oberoende av arbetstagarens anställningstid.

Av 33 b § anställningsskyddslagen följer, som nämnts tidigare, att arbetstagare som har fyllt 68 år inte har någon företrädesrätt enligt 22 § anställningsskyddslagen.20 Det bör innebära att sådana arbetstagare hamnar längst ned på turordningslistan och alltså inte tillåts konkurrera ut någon arbetstagare som inte har nått upp till den angivna åldern. Genom att det inte ställs krav på saklig grund för uppsägning av arbetstagare som har fyllt 68 år bör dock en för arbetsgivaren enklare hantering ofta vara att innan en eventuell turordning fastställs säga upp dessa arbetstagare utan att åberopa arbetsbrist som grund för åtgärden.

Av 23 § anställningsskyddslagen följer att arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga under vissa angivna förutsättningar kan ha företräde till fortsatt arbete oberoende av turordningen. Om en sådan arbetstagare genom en tillämpning av 22 § anställningsskyddslagen hamnar bland de arbetstagare som ska sägas upp innebär 23 § alltså att han eller hon ändå kan ha företräde till fortsatt anställning på bekostnad av en arbetstagare med längre anställningstid.

Enligt 8 § första stycket förtroendemannalagen21 ska också eventuella fackliga förtroendemän i den lagens mening utan hinder av 22 § anställningsskyddslagen ges företräde till fortsatt anställning, under förutsättning att det är av särskild betydelse för den fackliga verksamheten på arbetsplatsen. Även en tillämpning av 8 § för-

19 Se exempelvis AD 1999 nr 98. 20 Den 1 januari 2023 höjs åldersgränsen i bl.a. 33 b § anställningsskyddslagen till 69 år (SFS 2019:529). 21 Lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen.

Lagregler om turordning vid uppsägning SOU 2020:30

200

troendemannalagen blir systematiskt sett aktuell först om den arbetstagare som har uppdrag som facklig förtroendeman på grund av sin kortare anställningstid genom en tillämpning av 22 § anställningsskyddslagen tillhör de arbetstagare som kommer att sägas upp. Också för arbetstagare med uppdrag som förtroendeman gäller kravet på tillräckliga kvalifikationer om arbetstagaren endast efter omplacering kan beredas fortsatt arbete hos arbetsgivaren.

Bestämmelsen i förtroendemannalagen syftar till att skydda den fackliga verksamheten på arbetsplatsen. Det är därför den arbetstagarorganisation som har utsett den fackliga förtroendemannen som har att åberopa att det är av särskild betydelse för den fackliga verksamheten att förtroendemannen får behålla sitt arbete trots turordningsbestämmelserna. Av 9 § förtroendemannalagen framgår att arbetstagarorganisationen har så kallat tolkningsföreträde i en eventuell tvist rörande om företrädesrätt enligt 8 § förtroendemannalagen föreligger eller inte.

I detta sammanhang ska även 12 § lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) kort beröras. Av bestämmelsen framgår att det vid bestämmandet av platsen i turordningen enligt anställningsskyddslagen på statens område ska tas hänsyn också till kravet att myndigheten på ett riktigt sätt fullgör sina rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter. Regeln har sitt ursprung i statstjänstemannalagen och intogs i den nuvarande lagen trots att den utredning som utarbetat lagförslagen och flera remissinstanser ansåg att den borde slopas. Lagstiftaren ansåg att bestämmelsen alltjämt var relevant för att uttrycka att allmänhetens intresse av en fungerande förvaltning och rättskipning ska sättas i första hand.22

Av förarbetena framgår att 12 § LOA syftar till att skydda den av arbetsbrist drabbade statliga verksamheten inte bara mot ett visst utfall vid placeringen av arbetstagarna i turordning utan även mot att myndigheten i egenskap av arbetsgivare själv genom undantagsmöjligheten i det nuvarande andra stycket i 22 § anställningsskyddslagen undantar vissa arbetstagare från turordningen.23

SOU 2020:30 Lagregler om turordning vid uppsägning

201

5.4.5 Sanktioner vid brott mot turordningsreglerna

Enligt 34 § anställningsskyddslagen kan en uppsägning inte ogiltigförklaras enbart på grund av att den strider mot turordningsreglerna. Angrips uppsägningen enbart på den grunden att arbetstagaren enligt turordningsreglerna har haft företrädesrätt till fortsatt anställning kan sanktionen för arbetsgivaren endast bli ekonomiskt och allmänt skadestånd enligt 38 § anställningsskyddslagen.

Har uppsägning på grund av arbetsbrist skett av en facklig förtroendeman trots att han eller hon har haft företrädesrätt till fortsatt anställning enligt 8 § förtroendemannalagen ska dock på yrkande av förtroendemannen uppsägningen ogiltigförklaras med stöd av den bestämmelsens andra stycke.

5.5 Sammanfattning

Turordningsreglernas syfte och regleringens utveckling

Turordningsbestämmelser har funnits i anställningsskyddslagen sedan den ursprungligen infördes 1974. Ett framträdande syfte med regleringen var att särskilt skydda äldre och vissa andra kategorier arbetstagare i situationer där en arbetsgivare står inför uppsägningar på grund av en övertalighet i verksamheten. Den tidigare gällande rätten att vid tillämpningen av turordningsbestämmelserna tillgodoräkna sig extra anställningstid för arbetstagare som fyllt 45 år avskaffades 2007. Turordningsreglerna kan dock sägas alltjämt särskilt gynna äldre arbetstagare, eftersom det kan antas att en äldre arbetstagare ofta har upparbetat en längre anställningstid jämfört med en yngre arbetstagare. Äldre arbetstagare skyddas också direkt genom att ges företräde till fortsatt anställning framför yngre arbetstagare om de i övrigt skulle ha samma plats i turordningen. När väl arbetstagaren har fyllt 68 år upphör dock all företrädesrätt till fortsatt anställning enligt turordningsbestämmelserna.

Turordningsreglerna tillämpas vid uppsägning på grund av arbetsbrist

Anställningsskyddslagens turordningsbestämmelser aktualiseras bara när uppsägningar ska ske på grund av arbetsbrist. Det är som utgångspunkt arbetsgivaren som i kraft av sin företagsledningsrätt

Lagregler om turordning vid uppsägning SOU 2020:30

202

avgör när en arbetsbrist föreligger i verksamheten, även om arbetstagarorganisationer genom regleringen i medbestämmandelagen har viss rätt till inflytande inför sådana beslut om förändringar i verksamheten som kan innebära att en arbetsbrist uppstår. Arbetsbrist är ett rättstekniskt begrepp som – med viss förenkling – innefattar alla omständigheter som inte är hänförliga till arbetstagaren personligen utan har sin bakgrund i att arbetsgivaren har fattat beslut om någon organisatorisk förändring av verksamheten.

Arbetsgivaren har möjlighet att hantera en arbetsbrist på olika sätt utan att turordningsbestämmelserna blir tillämpliga. Arbetsgivaren kan exempelvis genom ensidiga beslut inom ramen för arbetsledningsrätten eller genom enskilda överenskommelser omplacera en eller flera arbetstagare till annat arbete. Även överenskommelser med en eller flera arbetstagare om avslut av anställningen är möjliga att träffa utan att ta hänsyn behöver tas till turordningsbestämmelserna.

Arbetsgivaren kan också ha en skyldighet att erbjuda arbetstagaren en omplacering innan en uppsägning sker. Om det skäligen kan krävas att arbetsgivaren bereder arbetstagaren annat arbete hos sig föreligger nämligen inte saklig grund för uppsägning av arbetstagaren. Inte heller erbjudanden som lämnas inom ramen för denna omplaceringsskyldighet behöver lämnas i viss ordning enligt anställningsskyddslagens turordningsbestämmelser.

Först om en övertalighet kvarstår efter att arbetsgivaren har försökt att hantera arbetsbristen på annat sätt aktualiseras en tillämpning av anställningsskyddslagens turordningsbestämmelser. Genom en tillämpning av dessa bestämmelser avgörs frågan om vilken eller vilka arbetstagare som slutligt kommer att sägas upp på grund av arbetsbristen.

En indelning i turordningskretsar

Turordningsreglerna i anställningsskyddslagen bygger på att arbetsgivarens arbetstagare i ett första steg delas in i turordningskretsar. Bedriver arbetsgivaren verksamhet i flera driftsenheter ska arbetstagarna i respektive driftsenhet bilda egna turordningskretsar. Är eller brukar arbetsgivaren vara bunden av kollektivavtal ska arbetstagare som utför arbete inom ramen för kollektivavtalets eller

SOU 2020:30 Lagregler om turordning vid uppsägning

203

kollektivavtalens tillämpningsområde bilda egna turordningskretsar inom respektive driftsenhet. Arbetstagarparten i kollektivavtalet kan i dessa fall begära att samtliga driftsenheter på en och samma ort ska läggas samman och att alla arbetsgivarens arbetstagare på orten som arbetar inom kollektivavtalets tillämpningsområde därmed ska bilda en gemensam turordningskrets.

Fastställande av turordningen

I den eller de turordningskretsar där arbetsbristen finns ska därefter en turordning fastställas, där arbetstagare med längre anställningstid hos arbetsgivaren ges företräde till fortsatt anställning framför arbetstagare med kortare anställningstid. För arbetstagare som innehar ett arbete som på grund av arbetsbristen inte längre ska finnas kvar i verksamheten krävs dock att han eller hon utöver en längre anställningstid också har tillräckliga kvalifikationer för det arbete som utförs av arbetstagare med kortare anställningstid och som fortsatt ska utföras hos arbetsgivaren.

Undantag från turordningen och företräde i vissa fall

Vissa arbetstagare ska eller kan undantas från turordningen, vilket innebär att de inte enligt turordningsbestämmelserna kommer att tillhöra de arbetstagare som ska sägas upp på grund av en arbetsbrist i verksamheten. Det gäller arbetstagare som tillhör någon av de kategorier som är undantagna från anställningsskyddslagens tillämpningsområde, exempelvis arbetstagare med företagsledande ställning eller som tillhör arbetsgivarens familj. Arbetsgivare med högst tio arbetstagare har en möjlighet att från turordningen undanta högst två arbetstagare som enligt arbetsgivarens bedömning är av särskild betydelse för den fortsatta verksamheten.

Vidare kan vissa arbetstagare som inte är undantagna från turordningen under vissa förutsättningar ändå ha företräde till fortsatt anställning oberoende av deras anställningstid. Det rör sig om fackliga förtroendemän samt om arbetstagare som till följd av nedsatt arbetsförmåga har beretts särskild sysselsättning hos arbetsgivaren.

Lagregler om turordning vid uppsägning SOU 2020:30

204

Sanktionen för brott mot turordningen är skadestånd

Uppsägningar som enbart angrips med stöd av turordningsbestämmelserna i anställningsskyddslagen kan inte ogiltigförklaras. Har en arbetstagare sagts upp på grund av en felaktigt upprättad turordning är den sanktion som kan bli aktuell skadestånd motsvarande arbetstagarens ekonomiska förlust samt för den kränkning som brottet mot turordningsbestämmelserna har inneburit.

SOU 2020:30 Lagregler om turordning vid uppsägning

205

Referenser

Rättsfall

Offentligt tryck

Prop. 1973:129 med förslag till lag om anställningsskydd m.m. Prop. 1993/94:65 En ändrad lagstiftning för statsanställda m.fl. Prop. 2018/19:91 Anställningsskyddet förlängs tills arbetstagaren

fyllt 69 år. SOU 1973:7 Trygghet i anställningen, huvudbetänkande. SOU 1973:56 Trygghet i anställningen, delbetänkande.

207

6 Kollektivavtalsbestämmelser om turordning vid uppsägning

6.1 Möjligheten att avvika från anställningsskyddslagen genom avtal

Kollektivavtal

Det får enligt 2 § tredje och fjärde styckena göras avvikelser från flera av anställningsskyddslagens1 bestämmelser genom kollektivavtal, även genom så kallade hängavtal.2 En av de bestämmelser i lagen som det får göras avsteg från är 22 § om turordning vid uppsägning. Numera följer direkt av 2 § anställningsskyddslagen att såväl central som lokal arbetstagarorganisation kan avtala om andra bestämmelser än de som gäller enligt 22 §. För att det på lokal nivå med rättslig verkan ska kunna avtalas om avsteg från lagens turordningsbestämmelser krävs dock att avtalet på arbetstagarsidan har godkänts av en central organisation eller att det annars mellan parterna i andra frågor gäller ett kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central organisation eller att ett sådant kollektivavtal tillfälligt inte gäller.

Både de centrala och de lokala parterna kan alltså ingå avtal om turordning som avviker från lagens turordningsbestämmelser. Både på central och lokal nivå kan sådana avtal innehålla kriterier för hur turordningen ska bestämmas som helt eller delvis ersätter lagens bestämmelser. Vanliga exempel i avtal är att indelningen i turordningskretsar ska ske på ett sätt som avviker från 22 § tredje stycket anställningsskyddslagen.

1 Lagen (1982:80) om anställningsskydd. 2 Ett hängavtal är ett kollektivavtal mellan en arbetsgivare och en arbetstagarorganisation där arbetsgivaren förbinder sig att tillämpa förbundsavtalet för branschen utan att vara medlem i arbetsgivarorganisationen.

Kollektivavtalsbestämmelser om turordning vid uppsägning SOU 2020:30

208

Överenskommelser om turordning med anledning av arbetsbrist på arbetsplatsen kan också ske i enskilda fall mellan en arbetsgivare och en facklig organisation och då vanligen på lokal nivå. Parterna kommer då överens om att arbetstagarna med anledning av den aktuella arbetsbristen ska sägas upp i en ordning som avviker från det som hade blivit resultatet av en ren tillämpning av lagens bestämmelser eller eventuella generella bestämmelser i kollektivavtal. Man brukar då tala om att parterna upprättar en avtalsturlista.

Rättsverkningarna av en avtalsturlista skiljer sig från en situation där en arbetsgivare ensidigt vid en uppsägning beslutar om turordningen. Det är exempelvis inte möjligt för en enskild arbetstagare att föra talan om skadestånd enligt anställningsskyddslagen när de lokala parterna har kommit överens om en turordning enligt en avtalsturlista. Varken turordningsbestämmelser eller avtalsturlistor får dock strida mot diskrimineringslagstiftningen eller god sed på arbetsmarknaden.

I 6 § medbestämmandelagen3 definieras lokal respektive central arbetstagarorganisation. Med en lokal organisation avses en sådan sammanslutning av arbetstagare som är part i lokal förhandling med arbetsgivare, exempelvis klubb, sektion eller lokalavdelning, medan förbund eller därmed jämförlig sammanslutning av arbetstagare är en central organisation.4

Kollektivavtal som har slutits av arbetsgivar- eller arbetstagarorganisation binder de arbetstagare som är medlemmar i de avtalsslutande organisationerna enligt 26 § medbestämmandelagen. Kollektivavtalet får dock betydelse även för oorganiserade arbetstagare och arbetstagare som är medlemmar i en annan arbetstagarorganisation än den som är avtalsbärande. En arbetsgivare som är bunden av ett kollektivavtal får enligt 2 § sjätte stycket anställningsskyddslagen tillämpa avtalet även på övriga arbetstagare. Det förutsätter emellertid att arbetstagarna sysselsätts i sådant arbete som avses med avtalet.

Vid ett permanent avtalslöst tillstånd är rättsläget mer osäkert men utgångspunkten får antas vara att anställningsskyddslagens bestämmelser ska tillämpas fullt ut. En arbetsgivare som inte är bunden av kollektivavtal anses inte kunna tillämpa det kollektivavtal

3 Lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. 4Prop. 1975/76:105 s. 341.

SOU 2020:30 Kollektivavtalsbestämmelser om turordning vid uppsägning

209

för branschen som har ersatt anställningsskyddslagens regler även om avtalet skulle vara normerande i övrigt på arbetsplatsen.5

Anställningsavtal

Möjligheterna till avsteg från 22 § anställningsskyddslagen gäller inte avtal mellan en arbetsgivare och en enskild arbetstagare om det är till nackdel för arbetstagaren. I 2 § andra stycket anställningsskyddslagen anges att ett avtal är ogiltigt i den mån det upphäver eller inskränker arbetstagarens rättigheter enligt lagen. Om ett avtalsvillkor begränsar eller helt tar bort en förmån för arbetstagaren är avtalet ogiltigt i den delen. Det nu sagda utesluter dock inte att det finns andra möjligheter att reglera ett starkare anställningsskydd för en viss arbetstagare, exempelvis genom att arbetsgivaren förbinder sig att inte säga upp en anställning förrän efter ett visst datum.6

En arbetsgivare kan även komma överens med en arbetstagare om att anställningen ska upphöra, ofta i kombination med ett erbjudande om ett avgångsvederlag eller någon annan förmån. En sådan överenskommelse med en enskild arbetstagare bedöms inte i en uppkommen arbetsbristsituation strida mot 2 § anställningsskyddslagen.

6.2 Utformningen av kollektivavtalens reglering om turordning

I följande avsnitt kommer några olika regleringar om turordning i kollektivavtal att presenteras översiktligt. Antalet centrala kollektivavtal på den svenska arbetsmarknaden är relativt stort och avtalen kan dessutom förändras allt eftersom arbetsmarknadens parter förhandlar fram avtal med nytt innehåll.7 Av samtliga kollektivavtal har därför ett urval gjorts tillsammans med företrädare för arbetsmarknadens parter som har ingått i utredningens referensgrupp. Avtalen som behandlas i framställningen har en avtalstid som löper under 2019 om inget annat anges. Bestämmelser om turordning är inte sällan en del av det centrala kollektivavtalet om löner och

5 Lunning & Toijer, s. 127, Calleman, Turordning vid uppsägning, s. 230–231. 6 Lunning & Toijer, s. 111–113, Calleman, Turordning vid uppsägning, s. 227–228. 7 Den 31 december 2019 fanns 683 centrala kollektivavtal på den svenska arbetsmarknaden enligt Medlingsinstitutets årsrapport Avtalsrörelsen och lönebildningen 2019.

Kollektivavtalsbestämmelser om turordning vid uppsägning SOU 2020:30

210

allmänna anställningsvillkor för branschen som kollektivavtalsbundna arbetsgivare har att följa generellt. Det förekommer dock även särskilda kollektivavtal som innehåller enbart turordningsregler, såsom det inom den statliga sektorn gällande TurA-S.

Avtalsbestämmelserna kan med fördel jämföras och analyseras utifrån anställningsskyddslagens bestämmelser men också mellan olika sektorer och branscher samt när det gäller eventuella förändringar över tid. Några komponenter i kollektivavtalens bestämmelser som innebär avvikelser i förhållande till lagen uppmärksammas särskilt. Det rör sig om möjligheten för arbetsgivare med högst tio arbetstagare att undanta högst två arbetstagare innan turordningen fastställs, indelningen i turordningskretsar och begreppet driftsenhet, betydelsen av arbetstagarnas sammanlagda anställningstid i förhållande till verksamhetens behov samt betydelsen av att arbetstagaren har tillräckliga kvalifikationer för att beredas fortsatt arbete hos arbetsgivaren. En ytterligare komponent som tas upp är utrymmet för lokala parter att göra avsteg från det centrala kollektivavtalet.

6.2.1 Avtalsbestämmelser för statlig sektor

Inledning

För statligt anställda finns turordningsbestämmelser i avtal om turordning för arbetstagare hos staten (TurA-S). Antalet anställda inom den statliga sektorn är 268 000.8

Utgångspunkten för avtalet är att turordningen vid uppsägning, med avvikelse från 22 § tredje stycket anställningsskyddslagen, ska omfatta arbetstagare med i huvudsak jämförbara arbetsuppgifter hos myndigheten på den ort där arbetsbristen finns. Därmed finns en särreglering inom den statliga sektorn avseende hur turordningskretsarna ska avgränsas. Avtalsbestämmelserna balanseras av omställningsavtalet där arbetsgivarens skyldigheter att medverka till att berörda arbetstagare kan ställa om till annat arbete regleras. I övrigt gäller anställningsskyddslagens bestämmelser där turordningen bestäms utifrån anställningstid och i andra hand ålder. Kan en arbetstagare beredas fortsatt anställning endast efter en omplacering gäller

8Avtalsrörelsen och lönebildningen 2019 – Medlingsinstitutets årsrapport, s. 189.

SOU 2020:30 Kollektivavtalsbestämmelser om turordning vid uppsägning

211

att arbetstagaren ska ha tillräckliga kvalifikationer för det fortsatta arbetet.

I huvudsak jämförbara arbetsuppgifter

Det statliga avtalets centrala begrepp i 3 §, ”i huvudsak jämförbara arbetsuppgifter”, har tolkats i ett stort antal avgöranden i Arbetsdomstolen.9 Begreppet har getts en relativt vidsträckt tolkning eftersom ju snävare man tolkar uttrycket desto mer uttunnat blir det skydd för anställningen som följer av arbetstagarens längre anställningstid. Det ska vidare göras en jämförelse mellan de arbetsuppgifter som arbetstagarna faktiskt utför vid den tidpunkt då uppsägningen blir aktuell, såvida det inte enbart rör sig om tillfälliga arbetssysslor.10

Bestämmelsen i 3 § TurA-S har sitt ursprung i den numera upphävda statstjänstemannalagen, vars turordningsregler i statlig verksamhet tillämpades i stället för regleringen i 1974 års anställningsskyddslag. Enligt anställningsskyddslagen (numera 22 § tredje stycket) ska arbetstagarna vid uppsägning på grund av arbetsbrist delas in i turordningskretsar utifrån begreppen driftsenhet och kollektivavtalsområde. Enligt förarbetena ansågs det dock inte lämpligt att på statens område utgå från en turordningskrets som omfattar myndigheten eller förvaltningsenheten. Inte heller ansågs det lämpligt att generellt avgränsa en turordningskrets med utgångspunkt i kollektivavtalsområde, eftersom ett och samma statliga kollektivavtal i normalfallet gäller för så gott som alla arbetstagare hos en myndighet, oavsett deras yrkestillhörighet och arbetsuppgifter.

I stället ansågs det vara mer ändamålsenligt att avgränsa turordningskretsen utifrån de arbetsuppgifter som arbetsbristen avser. De tjänstemän som därmed kom att tillhöra samma turordningskrets var de med i huvudsak jämförbara arbetsuppgifter, med vilket avsågs ”arbetsuppgifter som i stort sett är av jämförbar beskaffenhet och inriktning”.11 Senare överfördes bestämmelsen om turordningskretsen från statstjänstemannalagen till förordningen (1976:865) om vissa turordningsfrågor i statligt reglerad anställning m.m. I förord-

Kollektivavtalsbestämmelser om turordning vid uppsägning SOU 2020:30

212

ningen gjordes bestämmelsen dispositiv. År 1984 upptogs bestämmelsen i 3 § i kollektivavtalet TurA-S och förordningen upphörde att gälla. I samband med att turordningen reglerades i kollektivavtalet gjordes det även ett tillägg om en avgränsning av turordningskretsen till myndigheten på den ort där arbetsbristen finns.

Det centrala avtalet ger utrymme för de lokala parterna, det vill säga arbetsgivaren och den lokala arbetstagarorganisationen, att träffa kollektivavtal om turordningen vid uppsägning. Ett sådant avtal kan innebära att turordningen i stället ska omfatta arbetstagare med i huvudsak jämförbara arbetsuppgifter vid en del av myndigheten på en viss ort, delar av myndigheten på mer än en ort eller myndigheten i dess helhet.

Verksamhetens behov

När en arbetstagares plats i turordningen ska bestämmas inom det statliga området, ska all anställningstid hos staten räknas oberoende av anställningsform. Om det finns särskilda skäl, får även anställningstid hos annan arbetsgivare än staten räknas med. En ytterligare fråga är om verksamhetens behov uttryckligen enligt avtalet ska tillmätas någon betydelse utöver arbetstagarnas sammanlagda anställningstid hos arbetsgivaren. En sådan reglering finns inte angiven i kollektivavtalet TurA-S. Indirekt kan emellertid verksamhetens behov få genomslag. Avsikten vid en driftsinskränkning är enligt parterna i avtalet att ta verksamhetens behov och förutsättningar som utgångspunkt vid turordningen.

Det finns också, som berörts tidigare, en bestämmelse som rör verksamhetens behov i lagen (1994:260) om offentlig anställning. I lagens 12 § anges att det vid bestämmandet av en arbetstagares plats i turordning för uppsägning ska tas hänsyn till kravet att myndigheten på ett riktigt sätt fullgör sina rättskipnings- och förvaltningsuppgifter.

SOU 2020:30 Kollektivavtalsbestämmelser om turordning vid uppsägning

213

6.2.2 Avtalsbestämmelser för den kommunala och regionala sektorn

Inom kommuner och regioner finns 1 210 000 arbetstagare.12 Ytterligare omkring 100 000 arbetstagare är anställda hos kommunnära företag.13

Arbets- och anställningsvillkoren för arbetstagare hos kommuner, regioner och kommunnära företag regleras huvudsakligen i kollektivavtalet Allmänna bestämmelser (AB). Därtill finns även omställningsavtalet KOM-KR för sektorn som ett komplement vid omställning. Allmänna bestämmelser utgör en del av den vid varje tidpunkt gällande huvudöverenskommelsen om lön och allmänna anställningsvillkor (HÖK) som Sveriges kommuner och regioner14och Sobona tecknar med ett antal centrala organisationer eller sammanslutningar av organisationer på arbetstagarsidan.

Formellt binds respektive kommun och region av HÖK genom att träffa lokalt kollektivavtal om lön och allmänna anställningsvillkor (LOK) med respektive arbetstagarorganisation eller sammanslutning av organisationer på lokal nivå. För företag som är medlem i Sobona ska dock bland annat Allmänna bestämmelser tillämpas redan genom HÖK, det vill säga det krävs inte något upprättande av ett särskilt lokalt kollektivavtal. När det gäller kommunnära företag tillämpas flertalet regler i Allmänna bestämmelser också enligt särskilda överenskommelser om lön och anställningsvillkor (ÖLA) mellan Sobona och ett antal fackliga organisationer inom LO som inte också tecknar huvudöverenskommelse med Sobona.

Villkoren i Allmänna bestämmelser tillämpas alltså på strax över en miljon arbetstagare och innehåller bland annat regler om turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist.15 Sedan den 1 maj 2020 tillämpas turordningsbestämmelserna i AB 20. Dessa regler motsvarar, med några justeringar, de turordningsbestämmelser som enligt AB 17 tillämpades under en treårig försöksperiod.

Regleringen i AB 20 innebär en avvikelse i förhållande till 22 § anställningsskyddslagen när det gäller hur turordningskretsen ska

12Avtalsrörelsen och lönebildningen 2019 – Medlingsinstitutets årsrapport, s. 189. 13 Med kommunnära företag avses här företag som är medlemmar i Sobona – Kommunala företagens arbetsgivarorganisation, www.sobona.se. 14 SKR. Före den 1 januari 2020 hette organisationen Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). 15 För vissa kategorier arbetstagare finns i bilagor till Allmänna bestämmelser särskilda regler om turordning som inte närmare kommer att beröras här.

Kollektivavtalsbestämmelser om turordning vid uppsägning SOU 2020:30

214

bestämmas. Enligt denna reglering ska inom driftsenheten i stället fastställas en turordning för grupp av arbetstagare som har befattningar med i huvudsak jämförbara arbetsuppgifter oavsett facklig tillhörighet.16 I en anmärkning till avtalstexten anges att det med begreppet i huvudsak jämförbara arbetsuppgifter avses befattningar vars innehåll och kompetenskrav är sådana att dess innehavare kan utföra de arbetsuppgifter som ingår i de befattningar som jämförs.

En arbetstagarorganisation kan begära sammanläggning av högst tre driftsenheter inom förvaltningsområdet på samma ort där arbetsbristen aktualiserats. Berörs flera arbetstagarorganisationers medlemmar av arbetsbristen ska dessa organisationer gemensamt meddela arbetsgivaren inom en viss tid vilka driftsenheter som ska läggas samman.

Om det efter en sammanläggning av driftsenheter enligt bestämmelsen framgår att endast en person bildar en turordningskrets, ska på begäran av arbetstagarens organisation samtliga driftsenheter inom förvaltningen på orten läggas samman, dock med begränsningen att bara arbetstagare med den aktuella befattningen ska ingå i kretsen. Finns i sådana fall bara en driftsenhet inom förvaltningen på orten så kan den fackliga organisationen begära en sammanläggning av högst tre driftsenheter inom förvaltningen i arbetsgivarens hela verksamhet.

Enligt Allmänna bestämmelser är det tillåtet att på lokal nivå komma överens om avvikelser i förhållande till regleringen i de centrala avtalen. Någon särskild bestämmelse eller anmärkning med innebörd att verksamhetens behov ska beaktas vid fastställandet av en turordning på lokal nivå finns inte i av avtalet.

6.2.3 Avtalsbestämmelser i privat sektor

Inledning

Inom privat sektor är antalet anställda 2 160 000. Det innebär att två tredjedelar av alla anställda arbetar i privat sektor och huvuddelen av dem omfattas av avtal som tecknas av Svenskt Näringslivs medlemsorganisationer på arbetsgivarsidan. Antalet centrala kollektivavtal

16 AB 17 § 35 mom. 1.

SOU 2020:30 Kollektivavtalsbestämmelser om turordning vid uppsägning

215

inom privat sektor är 658 av totalt 683 och kan delas upp i tjänstemannaavtal och LO-förbundens avtal.17

Tjänstemannaområdet

Inom tjänstemannaområdet finns bestämmelser om turordning vid driftinskränkningar i princip i samtliga centrala kollektivavtal. De centrala turordningsbestämmelserna har generellt sett en nära koppling till omställningsavtalen på respektive område och bör läsas och förstås tillsammans med dessa.

Lokala kollektivavtal med avvikelser från såväl centrala kollektivavtalsbestämmelser som turordningsreglerna i anställningsskyddslagen är enligt uppgift från representanter från arbetstagarsidan vanligt förekommande inom den privata sektorn på avtalsområdena. Detta stöds enligt arbetstagarsidan av en partsgemensamt framtagen rapport18 från 2011 där det anges att man i de flesta fall har kommit överens om vilka som ska sägas upp genom lokala överenskommelser. En motsatt uppfattning har emellertid framkommit från arbetsgivarsidan. Deras uppfattning är att överenskommelser om avsteg från turordningen är ovanliga på de allra flesta avtalsområden och i de fall en överenskommelse inte nås tillämpas anställningsskyddslagens turordningsregler. Parternas olika uppfattningar i frågan kan möjligen förklaras av en oklar terminologi om vad som avses med en överenskommelse. Det skulle kunna vara en upprättad avtalsturlista mellan parterna men även exempelvis en överenskommelse mellan en arbetsgivare och en enskild arbetstagare om att anställningen ska upphöra.

I privat sektor finns det inom Förhandlings- och samverkansrådet PTK19 en ”avtalsmall” för centrala turordningsregler härrörande från omställningsavtalen mellan PTK och Svenskt Näringsliv (omställningsavtalsmallen). Utgångspunkten är att de lokala parterna vid en aktualiserad personalinskränkning kommer överens om turordningen i enlighet med 22 § anställningsskyddslagen samt gör de avsteg från lagen som de anser att det finns behov av. I för-

17Avtalsrörelsen och lönebildningen 2019 – Medlingsinstitutets årsrapport, s. 189. 18Faktiska konsekvenser av turordningsreglerna i LAS och avtal – en rapport av Svenskt Närings-

liv och PTK.

19 PTK består av 26 medlemsförbund som tillsammans representerar närmare 880 000 tjänstemän i privat tjänst. Nästan samtliga av förbunden är också medlemmar i TCO eller Saco.

Kollektivavtalsbestämmelser om turordning vid uppsägning SOU 2020:30

216

handlingsprotokollet till Omställningsavtalet anges att parterna har ett gemensamt ansvar för att den arbetsstyrka som sammansätts gör det möjligt för företaget att uppnå ökad produktivitet, lönsamhet och konkurrenskraft.20 Om parterna inte når en överenskommelse tillämpas anställningsskyddslagens turordningsbestämmelser.

Omställningsavtalsmallen återfinns i en underbilaga till Omställningsavtalet mellan PTK och Svenskt Näringsliv och har följande inledande lydelse:

De lokala parterna skall vid aktualiserad personalinskränkning värdera företagets krav och behov i bemanningshänseende. Om dessa behov inte kan tillgodoses med tillämpning av lag skall fastställandet av turordning ske med avsteg från bestämmelserna i lagen om anställningsskydd.

De lokala parterna skall därvid göra ett urval av de anställda som skall sägas upp så att företagets behov av kompetens särskilt beaktas liksom företagets möjligheter att bedriva konkurrenskraftig verksamhet och därmed bereda fortsatt anställning.

Det förutsätts att de lokala parterna, på endera partens begäran, träffar överenskommelse om fastställande av turordning vid uppsägning med tillämpning av 22 § lagen om anställningsskydd och de avsteg från lagen som erfordras.

---

Den vanligast förekommande turordningsregleringen inom avtalsområdet mellan PTK och Svenskt Näringsliv är enligt omställningsavtalsmallens lydelse. Det gäller inom såväl industri- som tjänstesektorn. Sådana bestämmelser förekommer även utanför avtalsområdet. Flera avtal har även sin förebild i Omställningsavtalet men har bestämmelser som avviker från eller kompletterar det.

Exempel på kompletterande bestämmelser finns i Bemanningsavtalet mellan Kompetensföretagen (tidigare Bemanningsföretagen) på arbetsgivarsidan och Unionen samt Akademikerförbunden på arbetstagarsidan.21 I avtalet görs åtskillnad mellan olika tjänstemannakategorier bland annat genom att stationära tjänstemän, entreprenadtjänstemän och ambulerande tjänstemän utgör skilda turordningskretsar. Vidare anges att om det finns flera arbetstagarorganisationer inom tjänstemannaområdet ska en gemensam turord-

20 § 4 andra stycket. 21 § 1.1 andra stycket och § 13.5.

SOU 2020:30 Kollektivavtalsbestämmelser om turordning vid uppsägning

217

ning fastställas. Om enighet inte kan nås fastställs en gemensam turordningslista, efter samråd mellan förbunden, av den organisation som har flest medlemmar på det aktuella arbetsstället.

I Bemanningsavtalet enligt ovan samt i Bemanningsavtalet mellan Medieföretagen och Journalistförbundet finns särskilda bestämmelser avseende företagets behov av kompetens vid turordning.22Avgörande faktorer att ta hänsyn till i avtalet är bland annat pågående längre uppdrag eller specifik kompetens för uppdraget. De anställdas kompetens, efterfrågad kompetens och inriktning ska beaktas vid turordningen men också marknadssituationen och övriga omständigheter som påverkar företagets framtida inriktning och verksamhet.

I avtalen mellan bland annat KFO och flera arbetstagarorganisationer inom områden för idéburen välfärd och samhällsnyttiga verksamheter finns det, som tillägg till omställningsavtalsmallen, bestämmelser som stadgar att vissa yrkeskategorier ska utgöra egna turordningsområden. I exempelvis avtalet avseende fristående skolor, förskolor och fritidshem anges att vid upprättandet av turordningslistan utgör befattningen lärare ett turordningsområde, befattningarna föreståndare, förskollärare och fritidspedagog ett turordningsområde och befattningarna barnskötare, kökspersonal, lokalvårdare m.fl. ett turordningsområde för sig.23

Även i avtalet om allmänna anställningsvillkor för cirkelledare m.fl. ledare/lärare, med IDEA Studieförbunden som arbetsgivarpart och Lärarnas samverkansråd samt Teaterförbundet för scen och film som arbetstagarpart, finns vissa ”särbestämmelser” gällande turordning för respektive yrkeskategori cirkelledare i folkbildningsverksamheten, lärare i uppdragsverksamhet, lärare i gymnasiefriskola och lärare inom övriga utbildningar/områden. De lokala parterna kan dock träffa överenskommelse om annan turordning.24

I avtalet om allmänna anställningsvillkor för anställda inom Svenska kyrkan, mellan bland annat Svenska kyrkans arbetsgivarorganisation och Vision samt Lärarnas samverkansråd, finns avvikande turordningsbestämmelser. Avtalet gör det möjligt med lokala avvikelser och parterna ska då eftersträva att utsträcka räck-

22 § 13.5 resp. § 13.4. 23 Avtal mellan KFO, Lärarförbundet, Lärarnas riksförbund, Kommunal, Vision och Sveriges Skolledarförbund § 11. 24 § 12 Mom. 4.

Kollektivavtalsbestämmelser om turordning vid uppsägning SOU 2020:30

218

vidden för bland annat turordning så långt som det är praktiskt möjligt.25

I kollektivavtalet om löner och allmänna anställningsvillkor mellan Finansförbundet och Bankinstitutens Arbetsgivarorganisation, BAO, finns förutom regler om turordningsbestämmelser en särskild Trygghetsöverenskommelse. Denna innebär i korthet att uppsägning på grund av arbetsbrist så långt som möjligt ska undvikas och att varje annan möjlighet att lösa situationen inom företaget först ska prövas. Denna prövning ska innefatta möjligheten till omplacering, möjligheten till kompetensutveckling och möjligheten till avgångsvederlag. För arbetstagare med tillsvidareanställning ska enligt turordningsbestämmelserna, förutom omplacering till kontor på samma ort, även omplacering till annan ort prövas och då ska även medarbetarens personliga förhållanden i möjligaste mån beaktas. I övrigt ska hänsyn tas till arbetstagarens kvalifikationer och lämplighet för den ifrågavarande tjänsten. De lokala parterna kan dock träffa överenskommelse om avvikelse från anställningsskyddslagen och kollektivavtalets regler för turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist.26

En särskild reglering om turordning finns även i avtalet mellan BAO och arbetstagarorganisationerna Jusek, Civilekonomerna27 och Sveriges Ingenjörer där de lokala parterna kan träffa en överenskommelse om turordning vid uppsägning utifrån bankens bemanningsbehov och arbetstagarens anställningstid. I avtalet finns bestämmelser om vad som avses med tillräckliga kvalifikationer. Vid bedömningen ska utgångspunkten vara bankens behov av kompetens som är nödvändig för verksamheten. Avseende arbetstagarens kvalifikationer ska särskild vikt läggas vid såväl utbildning och yrkeskunnighet som personlig lämplighet.

Också inom försäkringsbranschen finns särskilda turordningsbestämmelser i kollektivavtalet för tjänstemän mellan Forena och Försäkringsbranschens Arbetsgivareorganisation, FAO.28

På några avtalsområden där det råder särskilda förhållanden har parterna i de centrala avtalen förhandlat bort turordningsreglerna i

25 § 35. 26 § 13.2. 27 Den 1 januari 2020 gick Jusek och Civilekonomerna samman och bildade det nya fackförbundet Akavia. 28 Kap. 2 § 9.

SOU 2020:30 Kollektivavtalsbestämmelser om turordning vid uppsägning

219

anställningsskyddslagen, exempelvis för den konstnärliga personalen inom scenkonstområdet.

LO-området

I Omställningsavtalet mellan Svenskt Näringsliv och LO finns bestämmelser om att de lokala parterna vid en personalinskränkning ska värdera företagets krav och behov i bemanningshänseende. De lokala parterna ska då göra ett urval av de medarbetare som ska sägas upp. I det urvalet ska företagets behov av kompetens särskilt beaktas liksom företagets möjligheter att bedriva konkurrenskraftig verksamhet och därmed bereda fortsatt anställning. Om parterna inte når en överenskommelse vid uppsägning kommer turordningsbestämmelserna i anställningsskyddslagen att gälla.29 I en partsgemensam rapport från 2011 framkommer att användningen av avtalsturlistor varierar stort mellan olika arbetstagarorganisationer och branscher.30

I ett avseende skiljer sig de centrala kollektivavtalen på LOområdet åt, nämligen när det gäller om de lokala parterna har rätt att generellt avtala om turordning vid uppsägning eller enbart ingå överenskommelser om hur turordningen ska fastställas i samband med själva uppsägningstillfället. Det förekommer i vissa centrala kollektivavtal även materiella bestämmelser avseende hur turordningskretsar ska bestämmas samt om att parterna ska beakta företagets behov utöver arbetstagarnas anställningstid.

I Byggavtalet och Teknikinstallationsavtalet är frågan om turordning exklusivt reglerad, det vill säga anställningsskyddslagens turordningsbestämmelser är inte tillämpliga på området. Inom byggsektorn avtalas turordningen särskilt för varje yrkesgrupp (turordningsenhet) inom ett verksamhetsområde (turordningsområde) med beaktande av företagets organisatoriska uppbyggnad. Om inte överenskommelse om turordningsområde kan träffas mellan de lokala parterna gäller de centrala parternas turordningsområden som en stupstocksregel. Det får dock enligt Byggavtalet träffas en överenskommelse om avvikelse från de angivna turordningsreglerna.

29 § 9. 30Faktiska konsekvenser av turordningsreglerna i LAS och avtal – en rapport av Svenskt Närings-

liv och LO, s. 22.

Kollektivavtalsbestämmelser om turordning vid uppsägning SOU 2020:30

220

Därmed finns en delegering till lokala parter att komma överens om andra turordningskretsar.31

I Teknikinstallationsavtalet fastställs turordningen för tillsvidareanställda särskilt för varje yrkesgrupp som finns angiven i avtalet. Driftsenhet utgörs av företaget och har företaget filialer är dessa egna driftsenheter. Parterna ska beakta det gemensamma intresset att arbetare med tillräckliga kvalifikationer är nödvändiga för företagets fortbestånd. Särskilda regler gäller för service- och entreprenadmontörer där arbetstagarorganisationen kan begära en gemensam turordningskrets. Även i detta avtal får avvikelser från turordningsreglerna ske efter en överenskommelse mellan lokala parter.32

Enligt Teknikavtalet kan de lokala parterna träffa överenskommelse om turordning för uppsägning eller permittering mellan arbetare samt vid uppsägningstillfället eller inför återanställning också om turordning för återanställning. Föreningen och förbundet får när synnerliga skäl föreligger begära central förhandling om sådan överenskommelse.

Vissa centrala kollektivavtal innehåller endast ett fåtal materiella bestämmelser om vad som ska gälla vid en uppsägning. I stället finns en delegering till lokala parter. I såväl Infomediaavtalet som Träindustriavtalet framhålls att de lokala parterna i samband med uppsägning har möjlighet att genom skriftlig lokal överenskommelse göra avvikelser från bestämmelserna i anställningsskyddslagen avseende turordningen. I båda avtalen kan parterna då beakta andra omständigheter än anställningstidens längd. I Träindustriavtalet nämns yrkesskicklighet, lämplighet och särskild stor försörjningsplikt hos den anställde som faktorer att beakta.33 Även i bland annat Stål- och metallavtalet, I-avtalet, Gruvavtalet samt i en övervägande majoritet av avtalen inom livsmedelsbranschen lyfts möjligheten fram för de lokala parterna att i det enskilda fallet komma överens om turordningen. Ett par avtal kombinerar bestämmelsen med en förhandlingsordning med möjlighet för de centrala parterna att begära central förhandling vid synnerliga skäl.

Massa- och pappersindustriavtalet innehåller bestämmelser om att de lokala parterna vid aktualiserad personalinskränkning ska värdera företagets krav och behov i bemanningshänseende. Därefter

31 § 21 a. 32 § 21. 33 § 18 resp. § 9.

SOU 2020:30 Kollektivavtalsbestämmelser om turordning vid uppsägning

221

ska de lokala parterna fastställa turordningen med avsteg från lagens bestämmelser om det finns ett behov av det. Parterna ska då göra ett urval av de anställda som ska sägas upp, där företagets behov av kompetens särskilt beaktas liksom företagets möjligheter att bedriva konkurrenskraftig verksamhet och därmed förutsättningar att bereda fortsatt anställning.34

Även i Installationsavtalet finns bestämmelser med innebörden att parterna ska se till företagets behov vid bestämmandet av turordningen. I syfte att öka arbetstagarnas trygghet och förutsebarhet i anställningen samt öka företagets möjligheter till en optimal företagsstruktur är parterna överens om branschanpassning av 7, 22 och 25 §§anställningsskyddslagen. Såsom driftsenhet ska betraktas inom ett företag upprättad turordning eller annan enhet med särskild inriktning. För inrättande av fler än tre avdelningar på företaget eller någon av företagets filialer krävs en lokal överenskommelse. Om arbetsgivaren inte genomför vad som har överenskommits efter MBL-förhandlingen faller kretsarna och anställningsskyddslagen tillämpas fullt ut.35

Transportavtalet innehåller också bestämmelser om att en överenskommelse får träffas mellan de lokala parterna om avvikelse från lagens bestämmelser om turordning vid uppsägning. Företagets krav och behov i personalhänseende ska då särskilt beaktas liksom möjligheten att bedriva konkurrenskraftig verksamhet. Hänsyn ska tas till arbetstagares yrkeskvalifikationer. Vidare anges att begreppet driftsenhet ska avse företagets samtliga arbetsplatser på orten om inte parterna har kommit överens om en annan ordning.36

I Gröna riksavtalet mellan HRF och Visita görs enbart en hänvisning till anställningsskyddslagen i fråga om regler för upphörande av anställning, dock med tillägget att en lokal överenskommelse om turordning kan träffas mellan parterna.

6.3 Sammanfattning

De kollektivavtal som utredningen har gått igenom ger en bild av hur turordningsbestämmelserna hanteras av parterna själva utifrån det utrymme som finns i anställningsskyddslagen. Utformningen av

34 § 3. 35 3 kap. § 2. 36 20 §.

Kollektivavtalsbestämmelser om turordning vid uppsägning SOU 2020:30

222

kollektivavtalens reglering om turordning kan ses som ett uttryck för vilka behov parterna själva har ansett sig ha inom olika delar av arbetsmarknaden.

Kollektivavtalen täcker den större delen av den svenska arbetsmarknaden. Avtalen får tillämpas även på oorganiserade arbetstagare och arbetstagare som är medlemmar i en organisation som inte är avtalsbärande. Lagstiftaren har genom att göra turordningsreglerna i anställningsskyddslagen dispositiva möjliggjort branschanpassningar i kollektivavtalen, vilket arbetsmarknadens parter ofta också har utnyttjat. Avtalen innebär ofta en skyldighet för parterna att förhandla om avsteg från turordningen utifrån vissa kriterier. Om något avtal om avsteg från turordningen inte träffas genom en avtalsturlista tillämpas i stället anställningsskyddslagens turordningsbestämmelser med utgångspunkt i varje arbetstagares sammanlagda anställningstid. Arbetsmarknadens parter är i viss mån oense om i vilken utsträckning avsteg från turordningen på lokal nivå sker i praktiken.

Kollektivavtalen kan utformas på olika sätt i förhållande till turordningsbestämmelserna i anställningsskyddslagen. Det kan finnas en särreglering avseende hur turordningskretsarna ska bestämmas men där lagens bestämmelser om turordning i övrigt ska gälla. I andra fall kan avtalsbestämmelserna tillämpas i sin helhet i stället för lagens bestämmelser. Det förekommer vidare centrala avtal som delegerar rätten att avvika från bland annat lagens turordningsregler till lokala parter, inte sällan i kombination med vissa riktlinjer. Därmed finns också en möjlighet att träffa överenskommelser på lokal nivå om andra regler än vad anställningsskyddslagen anger och att avtala om hur en turordning ska fastställas i det enskilda fallet.

I kollektivavtalen förekommer det andra bestämmelser om indelning i turordningskretsar än de som anges i anställningsskyddslagen. Generellt innebär kollektivavtalens indelning en snävare krets än begreppet driftsenhet i lagens mening. Exempel på indelning enligt avtalen är efter jämförbara arbetsuppgifter eller utifrån yrkesgrupper. Hur turordningskretsarna bestäms har betydelse för anställningsskyddet.

Arbetstagarnas anställningstid kan ställas i förhållande till verksamhetens behov. I flera avtal inom den privata sektorn framhålls betydelsen av att företaget ska kunna bedriva en konkurrenskraftig verksamhet och därmed ges förutsättningar att bereda fortsatt anställning för arbetstagarna. I samband med skrivningar om före-

SOU 2020:30 Kollektivavtalsbestämmelser om turordning vid uppsägning

223

tagets behov förekommer regleringar kring innebörden av tillräckliga kvalifikationer såsom en arbetstagares yrkesskicklighet och lämplighet. Några uttryckliga avvikelser från undantaget om arbetsgivarens möjlighet att undanta högst två arbetstagare innan turordningen fastställs tycks inte förekomma i de centrala kollektivavtalen.

Kollektivavtalsbestämmelser om turordning vid uppsägning SOU 2020:30

224

Referenser

Rättsfall

Offentligt tryck

Prop. 1974:174 med förslag till lag om ändring i statstjänstemanna-

lagen (1965:274), m.m. Prop. 1975/76:105 med förslag till arbetsrättsreform m.m.

Litteratur m.m.

Calleman, C. (1999), ”Turordning vid uppsägning”, doktorsav-

handling, Juridiska institutionen, Umeå universitet, Umeå. Lunning, L. och Toijer, G. (2016), ”Anställningsskydd: en kom-

mentar”, Wolters Kluwer. Medlingsinstitutets årsrapport, ”Avtalsrörelsen och lönebildningen

2019”. Svenskt Näringsliv och LO (2011), ”Faktiska konsekvenser av tur-

ordningsreglerna i LAS och avtal – en rapport av Svenskt Näringsliv och LO”. Svenskt Näringsliv och PTK (2011), ”Faktiska konsekvenser av

turordningsreglerna i LAS och avtal – en rapport av Svenskt Näringsliv och PTK”.

225

7 Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning

7.1 Inledning

Enligt kommittédirektiven1 ska utredningen redogöra för hur arbetsgivarens kompetensutvecklingsansvar regleras enligt lag och kollektivavtal och ta fram förslag för att inom ramen för anställningen stärka arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och anställdas omställningsförmåga. Utredningen ska beakta möjligheterna till kompetensutveckling inom ramen för olika anställningsformer och för arbetstagare med olika arbetstidsmått. Som modell bör utredningen enligt kommittédirektiven undersöka möjligheten för arbetsgivare att använda sig av försäkringslösningar som ett sätt att ta ansvar för anställdas kompetensutveckling och omställningsförmåga inom ramen för anställningen.

I det följande redogörs för de arbetsrättsliga bestämmelser som finns på området kopplat till utbildning och kompetens. Därefter beskrivs några av de vanligaste omställningsavtalen på svensk arbetsmarknad. Slutligen beskrivs några förekommande modeller avseende arbetstagares möjligheter till kompetensutveckling.

1 Se bilaga 1.

Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning SOU 2020:30

226

7.2 Ansvaret för arbetstagarens kompetensutveckling enligt arbetsrättslig lagstiftning

Några utgångspunkter

Det finns i svensk arbetsrättslig lagstiftning i dag ingen generell skyldighet för arbetsgivare att utbilda eller på annat sätt kompetensutveckla sin personal. Det finns dock exempel i Arbetsdomstolens praxis angående saklig grund för uppsägning som kan sägas röra arbetsgivarens vidareutbildningsansvar.2 Om arbetsgivaren kan lastas för att en arbetstagare inte har den kompetens eller den erfarenhet som krävs för att kunna arbeta kvar i verksamheten kan den omständigheten i vissa fall innebära att saklig grund för uppsägning inte föreligger enligt 7 § anställningsskyddslagen.3

Utgångspunkten är dock att det i enlighet med arbetsgivarens arbets- och företagsledningsrätt är upp till arbetsgivaren att bedöma om det i verksamheten finns behov av kompetensutveckling av personalen och i så fall vilka resurser som ska läggas på det. Även frågan om vilka av arbetsgivarens anställda som ska kompetensutvecklas, exempelvis genom att ta del av en av arbetsgivaren bekostad utbildning, är det i princip upp till arbetsgivaren att avgöra.

Arbetsgivaren måste dock vid sina beslut förhålla sig till den lagstiftning som finns på diskrimineringsområdet. Enligt diskrimineringslagen (2008:567) får inte arbetsgivarens beslut vara direkt eller indirekt diskriminerande utifrån någon av de diskrimineringsgrunder som anges i lagen.4 Det finns också annan lagstiftning som förbjuder missgynnande av vissa kategorier arbetstagare, som föräldraledighetslagen (1995:584) och lagen (2002:293) om förbud mot diskriminering av deltidsarbetande arbetstagare och arbetstagare med tidsbegränsad anställning. Det finns även ett visst skydd mot missgynnande behandling av fackliga förtroendemän i förtroende-

2 Se AD 1994 nr 122. Målet gällde uppsägning av en arbetstagare som hade sin bakgrund i att arbetstagaren inte accepterade en lönesänkning. Arbetsgivaren ville sänka lönen eftersom arbetstagaren på grund av bristande erfarenhet inte fullt ut skulle kunna utföra vissa alternativa arbetsuppgifter när hans specialområde skulle upphöra. I målet ansågs arbetsgivaren kunna lastas för att arbetstagaren inte hade upparbetat den nödvändiga erfarenheten och ansågs därför tills vidare få tåla den bristande lönsamheten hos arbetstagaren. 3 Lagen (1982:80) om anställningsskydd. 4Diskrimineringslagen omfattar diskrimineringsgrunderna kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning och ålder.

SOU 2020:30 Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning

227

mannalagen5, liksom ett förbud i 8 § medbestämmandelagen6 mot åtgärder som är till skada för arbetstagaren och som vidtas med anledning av att arbetstagaren utnyttjar sin föreningsrätt, exempelvis genom att vara medlem i en arbetstagarorganisation.

Begreppet tillräckliga kvalifikationer i anställningsskyddslagen

Enligt gällande rätt finns vad som i praktiken kan beskrivas som en indirekt skyldighet för arbetsgivare att se till att en arbetstagare kan klara också andra arbetsuppgifter än de som han eller hon från början är anställd för att utföra. En uppsägning enligt 7 § anställningsskyddslagen är inte sakligt grundad om det är skäligt att kräva att arbetsgivaren bereder arbetstagaren annat arbete hos sig. Denna omplaceringsskyldighet för arbetsgivaren gäller både vid uppsägning av arbetstagaren av personliga skäl och på grund av arbetsbrist. Omplaceringsskyldigheten innebär att arbetsgivaren inför en uppsägning oftast behöver utreda om det finns något annat ledigt arbete i verksamheten som arbetstagaren skäligen bör erbjudas.

Enligt förarbetena till anställningsskyddslagen och Arbetsdomstolens praxis omfattar omplaceringsskyldigheten enligt 7 § andra stycket anställningsskyddslagen lediga arbeten som arbetstagaren har tillräckliga kvalifikationer för. I begreppet tillräckliga kvalifikationer ligger inte att arbetstagaren omedelbart fullt ut måste kunna utföra arbetet i fråga. Även om viss upplärning av arbetstagaren krävs för att han eller hon ska kunna klara arbetet kan kravet på tillräckliga kvalifikationer vara uppfyllt.7 En utgångspunkt vid den bedömningen är vilken tid och vilka insatser som normalt behövs för att en nyanställd person ska kunna klara arbetet i fråga.

Motsvarande krav på tillräckliga kvalifikationer gäller när en arbetstagare vid uppsägning på grund av arbetsbrist endast genom en omplacering kan erbjudas fortsatt anställning enligt turordningsreglerna i 22 § anställningsskyddslagen. Också när det gäller arbetstagares företrädesrätt till återanställning eller företräde till en anställning med högre arbetstidsmått enligt 25 respektive 25 a § gäller i princip motsvarande krav på tillräckliga kvalifikationer.

5 Lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen. 6 Lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. 7 Se exempelvis AD 1992 nr 14, AD 2005 nr 75 och AD 2010 nr 34.

Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning SOU 2020:30

228

Att arbetsgivaren kan behöva acceptera att en arbetstagare får ett arbete som han eller hon inte omedelbart fullt ut kan utföra innebär dock ingen direkt skyldighet för arbetsgivaren att kompetensutveckla arbetstagarna. Det rör sig snarare om en rätt för en arbetstagare att behålla eller erbjudas en anställning som han eller hon kan behöva viss upplärningstid och utbildning för att klara av.

Arbetstagares rätt till studieledighet

Vid sidan av anställningsskyddslagens regler om tillräckliga kvalifikationer saknas inom arbetsrättslig lagstiftning regler med koppling till arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och vidareutbildning inom ramen för anställningen. Det ska dock nämnas att arbetsgivaren enligt studieledighetslagen8 under vissa förutsättningar är skyldig att ge en arbetstagare ledigt från anställningen om han eller hon vill undergå utbildning. Det handlar dock i sådana fall alltså om utbildning som arbetstagaren på eget initiativ vill genomgå. Studieledighetslagen innehåller inga skyldigheter för arbetsgivaren att medverka till att arbetstagaren får tillgång till viss utbildning eller att på något sätt bekosta utbildningen. Någon rätt till lön eller annan ersättning under ledigheten har arbetstagaren inte heller enligt lagen.

Rätt till ledighet för bland annat utbildning enligt förtroendemannalagen

Enligt 6 § förtroendemannalagen har en facklig förtroendeman rätt till den ledighet som fordras för det fackliga uppdraget i en utsträckning som är skälig med hänsyn till förhållandena på arbetsplatsen. Av 7 § följer att förtroendemannen under vissa förutsättningar kan ha rätt till bibehållna anställningsförmåner, det vill säga i regel lön, under ledigheten. Under ett sådant fackligt uppdrag som innebär en rätt till ledighet enligt regleringen i förtroendemannalagen kan det bli aktuellt att genomgå utbildningar. För att vara ledighetsberättigande enligt lagen ska utbildningen dock avse facklig verksamhet och för att rätt till bibehållna anställningsförmåner ska föreligga krävs att utbildningen ska ha koppling till verksamheten på den fackliga förtroendemannens egen arbetsplats. I ett antal mål har

8 Lagen (1974:981) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning.

SOU 2020:30 Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning

229

Arbetsdomstolen prövat rätten till ledighet, med eller utan bibehållna anställningsförmåner, för deltagande i fackliga utbildningar.9

Ingen skyldighet till omställning till arbete hos annan arbetsgivare

Den gällande arbetsrättsliga lagstiftningen innehåller över huvud taget ingen skyldighet för arbetsgivare att bidra till en arbetstagares omställning till ett arbete hos någon annan arbetsgivare. Omplaceringsskyldigheten enligt 7 § andra stycket anställningsskyddslagen gäller enligt dess ordalydelse enbart till annat arbete hos arbetsgivaren. Detsamma gäller självfallet arbetstagares rätt att med stöd av turordningsreglerna i 22 § behålla en anställning vid arbetsbrist i verksamheten eller att få erbjudanden om återanställning eller om anställning med ett högre arbetstidsmått enligt 25 respektive 25 a § anställningsskyddslagen.

7.3 Kompetensutveckling i anställningen enligt annan lagreglering

Arbetsmiljörättsliga bestämmelser

Arbetsmiljölagen (1977:1160) har till ändamål att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö. Lagens krav gäller som huvudregel för varje verksamhet i vilken arbetstagare utför arbete för en arbetsgivares räkning.10Arbetsmiljölagen är en ramlag och bestämmelserna preciseras ytterligare genom föreskrifter som regeringen eller Arbetsmiljöverket meddelar. Arbetsmiljöarbetet ska omfatta alla fysiska, psykologiska och sociala förhållanden som har betydelse för arbetsmiljön. Arbetsmiljöfrågor regleras även EU-rättsligt i bland annat ramdirektivet om arbetsmiljö.11 Enligt artikel 12 i det direktivet ska arbetsgivaren säkerställa att varje arbetstagare får tillräcklig utbildning i arbetsmiljöfrågor.

Arbetsmiljölagens bestämmelser är i huvudsak av offentligrättslig natur. Huvuddelen av lagen kan alltså inte åberopas direkt av en-

9 Se t.ex. AD 1978 nr 11, AD 1979 nr 44, AD 1980 nr 90. 101 kap.1 och 2 §§arbetsmiljölagen. 11 Rådets direktiv (89/391/EEG) om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet.

Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning SOU 2020:30

230

skilda arbetstagare eller andra som berörs av regleringen. Det är Arbetsmiljöverket som utövar tillsyn över att lagens bestämmelser följs. Sanktioner mot eventuella brott mot lagen eller mot Arbetsmiljöverkets förelägganden med stöd av lagen är i regel sanktionsavgifter eller någon straffrättslig påföljd. Indirekt har dock vissa av Arbetsmiljölagens bestämmelser viss betydelse även inom arbetsrätten, bland annat i fall där arbetsgivarens rehabiliteringsansvar vid arbetstagarens bristande arbetsförmåga på grund av sjukdom eller skada aktualiseras.

I arbetsmiljölagen finns vissa bestämmelser som rör utbildning och kompetens. Av 3 kap. 3 § följer att arbetsgivaren ska se till att arbetstagaren får en god kännedom om de förhållanden under vilket arbetet bedrivs. Arbetstagaren ska upplysas om de risker som kan vara förbundna med arbetet. Arbetsgivaren ska därmed förvissa sig om att arbetstagaren har den utbildning som behövs och vet vad han eller hon har att iaktta för att undgå riskerna i arbetet. I föreskriften om systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1) finns även i 6 § regler om uppgiftsfördelning och kunskaper. Bestämmelsen innebär att arbetsgivaren ska se till att de som får i uppgift att bland annat verka för att risker i arbetet förebyggs har tillräcklig kompetens för att bedriva ett väl fungerande systematiskt arbetsmiljöarbete. I arbetsmiljölagen finns även en bestämmelse i 6 kap. 4 § om att skyddsombud ska få erforderlig utbildning, vilket arbetsgivare och arbetstagare gemensamt svarar för.

Enligt 2 kap. 1 § arbetsmiljölagen ska det vidare eftersträvas att arbetsförhållandena ger möjligheter till exempelvis personlig och yrkesmässig utveckling. I föreskriften om organisatorisk och social arbetsmiljö (AFS 2015:4) regleras särskilt hur arbetsgivaren ska förebygga risk för ohälsa på grund av organisatoriska och sociala förhållanden. Däribland ska det enligt 7 § finnas mål som syftar till att främja hälsa och öka organisationens förmåga att motverka ohälsa. I de allmänna råden till föreskriften förtydligas att arbetsgivaren bör ha en tydlig strategi för arbetet och att målen kan syfta till att exempelvis stärka och förbättra lärande.

Arbetstagarna ska även enligt 2 kap. 1 § arbetsmiljölagen ges möjlighet att medverka vid utformningen av sin egen arbetssituation samt i förändrings- och utvecklingsarbete som rör hans eller hennes eget arbete. I förarbetena anges att en aktiv medverkan i förnyelsearbetet också ger ökade krav på arbetstagarnas kunskaper och

SOU 2020:30 Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning

231

kompetens. Det anges att en viktig förutsättning för att arbetstagarna ska känna sig delaktiga är att de anställda ges möjlighet att lära, utvecklas och bredda sin kompetens.12

Arbetsgivaren har även ett visst rehabiliteringsansvar som uppstår när arbetstagarens arbetsförmåga blir nedsatt på grund av sjukdom eller skada. Enligt 3 kap. 2 a § tredje stycket arbetsmiljölagen ska arbetsgivaren se till att det i verksamheten finns en på lämpligt sätt organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet. Frågan om arbetsgivaren har uppfyllt sitt rehabiliteringsansvar i nu berört hänseende är ofta central när det gäller frågan om saklig grund har förelegat för uppsägning på grund av bristande arbetsförmåga till följd av arbetstagarens sjukdom eller skada.13 Har arbetsgivaren inte fullgjort sitt arbetsrättsliga rehabiliteringsansvar föreligger inte saklig grund för uppsägning enligt 7 § anställningsskyddslagen.

I Arbetsmiljöverkets föreskrifter finns ytterligare bestämmelser med innebörden att arbetsgivaren på visst sätt är skyldig att tillhandahålla utbildning i syfte att arbetstagarna ska kunna utföra sitt arbete utan att riskera ohälsa eller att skadas.14

Enligt diskrimineringslagen ska arbetsgivaren inom ramen för sin verksamhet bedriva aktiva åtgärder som ska genomföras fortlöpande. Med aktiva åtgärder avses förebyggande och främjande arbete för att motverka diskriminering och på annat sätt verka för lika rättigheter och möjligheter utifrån olika diskrimineringsgrunder. Arbetsgivarens arbete med aktiva åtgärder ska bland annat omfatta utbildning och övrig kompetensutveckling.15 Det rör sig dock om utbildning och kompetensutveckling i syfte att motverka diskriminering och främja likabehandling utifrån diskrimineringslagens syften. Lagen innebär ingen generell skyldighet att ge en arbetstagare utbildning eller att vidta andra kompetenshöjande insatser i förhållande den enskilde individens behov av att utvecklas i sitt arbete eller att klara av vissa arbetsuppgifter i verksamheten.

12Prop. 1990/91:140 s. 28. 13 Se exempelvis AD 2007 nr 12 med hänvisningar till tidigare rättsfall. 14 Exempelvis 14 § AFS 2005:16 Buller. 15Diskrimineringslagen 3 kap. 1–5 §§.

Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning SOU 2020:30

232

Kompetensåtgärder vid korttidsarbete

Korttidsarbete innebär att en arbetstagare tillfälligt går ner i arbetstid och lön för att möta en tillfällig svårighet på arbetsmarknaden. Enligt reglerna finns en möjlighet att ge tidsbegränsat stöd till arbetsgivare i vissa fall. Kostnaden har tidigare delats av arbetstagare, arbetsgivare och staten. Eftersom kostnaden till viss del bärs av staten innebär det att korttidsarbete utgör ett offentligt stöd.16

2018 tillsattes en utredning som fick i uppdrag att bland annat analysera om och i så fall hur statligt stöd vid korttidsarbete kan göras mer konkurrenskraftigt. Utredningen om ett mer konkurrenskraftigt system för stöd vid korttidsarbete lämnade över sitt delbetänkande (SOU 2018:66) i augusti 2018.

Med anledning av covid-19 har därefter flera förändringar gjorts i regleringarna kring korttidsarbete. Den 7 april trädde bland annat en ny lag i kraft. Så kallad korttidspemittering bygger på tidigare förslag om ett nytt system för stöd vid korttidsarbete. En skillnad är att subventioneringsgraden från staten har utökats under 2020. Staten kommer stå för tre fjärdedelar av kostnaden för att personal går ned i arbetstid, jämfört med korttidsarbete där kostnaden delas lika mellan arbetsgivare, arbetstagare och staten.

I februari 2019 lämnade utredningen om ett mer konkurrenskraftigt system för stöd vid korttidsarbete också över sitt slutbetänkande Stöd för validering eller kompetensåtgärder i samband med korttidsarbete (SOU 2019:10). Förslagen i slutbetänkandet bereds för närvarande i Regeringskansliet.

Utredningens förslag innebär sammanfattningsvis att arbetsgivare som har rätt att erhålla stöd för korttidsarbete också ska kunna få stöd för kompetensåtgärder som genomförs under den frigjorda tiden. Det statliga stödet ska uppgå till 60 procent av kostnaden för kompetensåtgärder som genomförs under upp till halva den frigjorda tiden. Vidare ska stöd för kompetensåtgärder kunna utgå under hela eller delar av tiden då korttidsarbete pågår på en arbetsplats. Stödet ska kunna lämnas för validering och åtgärder som syftar till att höja kompetensen hos arbetstagare. Ett nytt krav för att erhålla stöd för korttidsarbete föreslås införas, nämligen att parterna måste diskutera kompetensåtgärder i samband med att korttidsarbete införs på en arbetsplats.

16 Lagen (2013:948) om stöd vid korttidsarbete.

SOU 2020:30 Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning

233

Utbildning under utvecklingstid

Utredningen för ett hållbart arbetsliv över tid föreslog i sitt delbetänkande (SOU 2018:24) att den som är etablerad sysselsatt efter överenskommelse med sin arbetsgivare ska ha möjlighet att ansöka om och bli anvisad till utvecklingsledighet. Förslaget är att utvecklingsledigheten ska kunna ägnas åt utbildning, validering, arbetspraktik, prova annat arbete eller uppdrag eller åt att starta näringsverksamhet. Det krävs dock att arbetsgivaren anställer en vikarie motsvarande den utvecklingsledigas sysselsättningsgrad. Utvecklingsledighetens längd kan vara mellan tre och tolv månader och ska tas ut på heltid från den aktuella anställningen.17

Regeringen har i budgetpropositionen 2020 anfört att en möjlighet till utvecklingstid ska införas i syfte att bidra till anställdas behov av att utveckla sin kompetens eller utveckla ny kompetens för att stärka sin fortsatta anställningsbarhet. Genom att anställda får möjlighet till utvecklingstid stärks deras position på arbetsmarknaden samtidigt som rörligheten främjas i en tid då kraven på omställning ökar. Utbildning bör vara fokus under utvecklingstid och ska bland annat ge möjlighet och incitament för individer att utbilda sig till yrken inom branscher där det råder brist på arbetskraft. Ersättning bör lämnas till den som deltar i utvecklingstid. Arbetet med att utforma en modell för utvecklingstid pågår för närvarande inom Regeringskansliet.18

7.4 Arbetsvillkorsdirektivet

Den 20 juni 2019 antogs inom EU det så kallade arbetsvillkorsdirektivet.19 Syftet med direktivet är enligt artikel 1 att generellt förbättra arbetsvillkoren för arbetstagarna genom att främja tydligare och mer förutsägbara anställningar och samtidigt säkerställa anpassningsförmågan på arbetsmarknaden. Direktivet fastställer miniminormer för rättigheter som gäller för varje arbetstagare som har ett anställningsavtal eller ett anställningsförhållande enligt defi-

17SOU 2018:24 s. 373. 18Prop. 2019/20:1 Utgiftsområde 14, s. 48. 19 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1152 av den 20 juni 2019 om tydliga och förutsägbara arbetsvillkor i Europeiska unionen.

Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning SOU 2020:30

234

nitionen i lagstiftning, kollektivavtal eller praxis som gäller i varje medlemsstat.

I direktivets artikel 13 finns en bestämmelse kallad obligatorisk utbildning. Om arbetsgivare enligt unionsrätten, nationell rätt eller kollektivavtal är skyldiga att tillhandahålla utbildning för att arbetstagarna ska kunna utföra det arbete de är anställda för, ska medlemsstaterna säkerställa att sådan utbildning tillhandahålls utan kostnad för arbetstagaren. Deltagande i sådan utbildning ska räknas som arbetstid och – om möjligt – ske under arbetstid. Innebörden av bestämmelsen är att den enbart är tillämplig i fall där arbetsgivaren är skyldig att tillhandahålla utbildning enligt nationell rätt, kollektivavtal eller EU-rätten. Direktivet innebär alltså inte något krav på medlemsstaterna att införa någon skyldighet i sig för arbetsgivaren att utbilda eller på annat sätt kompetensutveckla sina anställda. Enligt artikel 14 får medlemsstaterna tillåta arbetsmarknadens parter att upprätthålla, förhandla, ingå och tillämpa kollektivavtal som fastställer regler om arbetstagares arbetsvillkor som avviker från bland annat artikel 13. Hänsyn måste dock tas till det övergripande skyddet för arbetstagare.

Någon sådan generell skyldighet som avses i direktivet finns som utredningen har konstaterat ovan i princip inte i svensk arbetsrättslig lagstiftning. Det skulle eventuellt kunna förekomma inom ramen för arbetsmiljöregelverket. Arbetet med genomförandet av Arbetsvillkorsdirektivet pågår för närvarande inom Regeringskansliet.20Direktivet ska vara genomfört i respektive medlemsstat senast den 1 augusti 2022.

7.5 ILO-konventionen om betald ledighet för studier

Konventionen (nr 140) om betald ledighet för studier trädde i kraft 1976. Till konventionen finns även en rekommendation (nr 148). I konventionen konstateras att det finns ett behov av återkommande undervisning och utbildning som kräver lämpliga åtgärder vad gäller ledighet för att tillmötesgå den vetenskapliga och tekniska utvecklingen och förändringen av de ekonomiska och sociala förhållandena.

Materiellt ålägger konventionen medlemsstaterna att främja beviljandet av betald ledighet för undervisning av ett antal angivna

20 A 2019:B.

SOU 2020:30 Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning

235

slag. Bestämmelserna ger medlemsstaterna utrymme att använda metoder lämpade efter landets förhållanden och sedvanor.21 Sverige hade vid tidpunkten då konventionen trädde i kraft nyligen infört den tidigare nämnda studieledighetslagen och ansåg att det väl utvecklade studiestödssystemet var tillräckligt för att uppfylla konventionens krav. Andra viktiga reformer som planerades vid tillfället var en vidgad vuxenutbildning, rätt till studiestöd för vuxna samt en allmän översyn av arbetsmarknadsutbildningen.

7.6 Kompetensutveckling i kollektivavtal

7.6.1 Allmänt om omställningsavtal

22

Sedan 1970-talet har det på den svenska arbetsmarknaden funnits trygghets- eller omställningsavtal för vissa grupper av arbetstagare. Det har under hand tillkommit flera avtal och numera täcker omställnings- och trygghetsavtal huvuddelen av den svenska arbetsmarknaden. Omställningsavtalen förvaltas av kollektivavtalsstiftelser och verksamheterna finansieras av att arbetsgivarna betalar in en procentuell andel av lönesumman. Kollektivavtalen bygger på frivilliga överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter och innehåller regleringar som parterna har kommit överens om avseende insatser och åtgärder för anställda som berörs av personalneddragningar. Utöver omställningsavtalen finns även statligt finansierad omställningsverksamhet som Arbetsförmedlingen tillhandahåller personer som är arbetssökande.

Den hjälp som omställningsorganisationerna erbjuder i samband med arbetsbristuppsägningar är en viktig del i det omställningssystem som arbetsmarknadens parter har skapat. Totalt finns cirka 15 olika omställningsorganisationer på den svenska arbetsmarknaden. Vilka de största omställningsavtalen är framgår av tabell 7.1.

21Prop. 1975:63 s. 1819. 22 Avseende avsnitt 7.6.1, se SOU 2018:24 s. 8995 och SOU 2019:5 s. 115116 och där anförda källor för ytterligare läsning.

Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning SOU 2020:30

236

Omställnings/ trygghetsorganisation

Avtalsparter Omställningsavtalet/ Trygghetsavtalet

Sektor Omfattning antal arbetstagare

Omställningsfonden SKR/Pacta – Kommunal, OFR, Akademikeralliansen

Kommun/ Region

1 100 000

TRR Trygghetsrådet

23

Privat

950 000

Trygghetsfonden TSL Svenskt Näringsliv – LO Privat

900 000

Trygghetsstiftelsen Arbetsgivarverket – OFR S/P/O. Saco-S, SEKO

Statlig

250 000

CIKO

KFO – LO

Privat

95 000

Trygghetsrådet TRS Arbetsgivaralliansen, Svensk Scenkonst – PTK

Privat

70 000

Källa: SOU 2018:24 s. 90 och SOU 2019:5 s. 115 samt uppgifter inhämtade av utredningen på omställningsorganisationernas hemsidor.

Kollektivavtalen omfattar både praktiskt och ekonomiskt stöd till arbetstagare som sägs upp inom det aktuella avtalsområdet. Syftet är att öka tryggheten för de anställda och att förbättra deras möjligheter till en ny anställning. Vilka resurser som finns tillgängliga, vilka insatser som används och stödets omfattning varierar dock mellan omställningsorganisationerna. Några exempel på stöd som kan erbjudas är kortare yrkesutbildningar eller validering av yrkeskunskaper.

Vid uppsägning får arbetstagaren ta del av aktiva omställningsåtgärder via omställningsavtalet, förutsatt att arbetstagaren kvalificerar sig för stöd. Omställningsstödet påbörjas ofta redan under uppsägningstiden eller ännu tidigare. Stödet kan vara personligt utformat och till exempel omfatta personliga samtal, förmedling av kontakter och träning i personlig marknadsföring. Syftet är att personen ska hitta ny anställning, eller att få hjälp med att starta ett eget företag. Därmed har parterna genom omställningsavtalen kom-

23 PTK består av 26 medlemsförbund som tillsammans representerar närmare 880 000 tjänstemän i privat tjänst. De flesta av förbunden inom PTK är också medlemmar i TCO eller Saco.

SOU 2020:30 Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning

237

mit överens om att arbetsgivare ska betala kollektivt för omställning även till annan verksamhet.

Majoriteten av kollektivavtalen förutsätter att arbetstagaren är tillsvidareanställd och har sagts upp på grund av arbetsbrist för att något stöd ska aktualiseras. Avtalen har olika regler för kvalificering, till exempel förekommer krav på en tillsvidareanställning under viss tid. Några avtal ger även stöd till arbetstagare vars visstidsanställning har avslutats eller som har sagts upp på grund av personliga skäl som beror på ohälsa.

Det finns skillnader avseende antalet nya ärenden per år mellan de olika arbetsmarknadssektorerna. Medan de större organisationerna inom den privata sektorn tillsammans fick lite drygt 29 000 nya ärenden under 2019 var motsvarande siffra för det statliga området strax under 4 000 och för det kommunala och regionala området cirka 1 300.24

7.6.2 Sambandet mellan turordningsbestämmelser och omställningsavtalen

I anställningsskyddslagens 22 § regleras turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist. Utgångspunkten i bestämmelsen är att turordningen bestäms efter varje arbetstagares sammanlagda anställningstid hos arbetsgivaren. Regeln innebär att arbetstagare med lång anställningstid som utgångspunkt får behålla sin anställning i en uppsägningssituation i stället för en arbetstagare med kortare anställningstid.

I avsnitt 6.2 har utredningen redogjort för några olika kollektivavtalsregleringar på turordningsområdet. Där har framkommit att turordningsbestämmelser i de centrala kollektivavtalen har en nära koppling till omställningsavtalen på respektive område. Representanterna för arbetsmarknadens parter i utredningens referensgrupp har framhållit att turordningsbestämmelserna och omställningsavtalen bör läsas och förstås tillsammans och att det finns en balans mellan avtalen. Exempelvis ska det vid turordningen enligt en viss kollektivavtalsreglering tas hänsyn till verksamhetens behov och intresset av att uppnå ökad produktivitet och lönsamhet. En sådan

24 Uppgifter lämnade till utredningen av omställningsorgansiationerna, ärendenummer: Komm2019/00516-85, Komm2019/00516-94, Komm2019/00516-95, Komm2019/00516-96, Komm2019/00516-97 och Komm2019/00516-98.

Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning SOU 2020:30

238

reglering avspeglar sig inte sällan i utformningen av arbetsgivarens skyldigheter i fråga om att hjälpa de arbetstagare som sägs upp med att ställa om till annat arbete. Med andra ord kan kollektivavtalsreglerade avsteg från turordningsbestämmelserna i anställningsskyddslagen balanseras upp av relativt generösa villkor om omställning för de arbetstagare som sägs upp vid en driftsinskränkning.

7.6.3 Proaktivt stöd för verksamhets- och kompetensutveckling

25

Statlig sektor

Även om samtliga omställningsorganisationer erbjuder stöd vid omställning för uppsagda så bedriver inte alla organisationer något proaktivt arbete med innebörden att ge stöd till kompetensutveckling för att förebygga uppsägningar på sikt. Däremot erbjuder omställningsorganisationerna som regel samtalsstöd och coachning i ett proaktivt skede.

I samband med RALS 2001 beslutade de centrala parterna på det statliga avtalsområdet att sänka avgiften till Trygghetsstiftelsen och låta sänkningen finansiera ett partsgemensamt och proaktivt lokalt omställningsarbete med stöd av dessa medel (lokala omställningsmedel). Parterna träffade året efter, det vill säga 2002, ett särskilt avtal om lokalt aktivt omställningsarbete som 2015 ersattes av nuvarande avtal om lokala omställningsmedel.

Enligt parterna inom det statliga avtalsområdet bildar detta avtal tillsammans med det centrala omställningsavtalet, som i sin tur ersatte det tidigare Trygghetsavtalet 2015, en sammanhållen omställningskedja. En kedja som knyter ihop det förebyggande omställningsarbetet under pågående anställning, för att stimulera fortsatt anställningsbarhet med det omställningsförmåner som träder in vid arbetsbrist eller när en tidsbegränsad anställning avslutas.

Både det centrala och det lokala omställningsarbetet finansieras genom en avsättning av lönesumman hos respektive arbetsgivare om för närvarande 0,3 procent vardera. De lokala omställningsmedlen ska enligt parterna användas till att finansiera ett långsiktigt, proaktivt, lokalt omställningsarbete som stödjer både verksamhetens

25 Avseende avsnitt 7.6.3, se SOU 2018:24 s. 8995 och SOU 2019:5 s. 115116 och där anförda källor för ytterligare läsning.

SOU 2020:30 Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning

239

och arbetstagarnas utveckling utifrån arbetslinjen och ett längre arbetsliv. För att åstadkomma en effektiv och verksamhetsnära omställning tecknar lokala parter ett lokalt avtal som reglerar det förebyggande omställningsarbetet i respektive verksamhet. Exempel på insatser som lokala omställningsmedel kan finansiera är utbildningsinsatser och särskilda tidsbegränsade tjänstgöringar med visst syfte, stöd av olika slag som mentor och handledare. I vissa fall kan igångsättning av större arbeten med kompetensanalyser rymmas inom detta område likväl som delpension, om det sker i omställningssyfte.26

Centrala parter inom avtalsområdet har gett Trygghetsstiftelsen i uppdrag att stödja detta arbete genom att anordna aktiviteter för lokala parter, i syfte att dessa partsgemensamt ska få ökad kunskap om och inspiration till hur de lokala omställningsmedlen kan användas. Det är parternas uppfattning att det är angeläget att arbetsgivaren och de lokala arbetstagarorganisationerna tar ett gemensamt ansvar för att de lokala omställningsmedlen används för åtgärder och aktiviteter utifrån ett helhetsperspektiv i verksamheten. I enlighet med avtalets syfte ska såväl kollektiva som individuella behov av omställning beaktas.27

Av en partsgemensam rapport framgår att nio av tio har tecknat avtal om lokala omställningsmedel och att 85 procent under samma period har använt medlen.28

Den kommunala sektorn och regionssektorn

I december 2019 undertecknade Sveriges Kommuner och Regioner29, Sobona och facken inom kommunal och regional sektor en principöverenskommelse om kompetensutveckling och omställning. Överenskommelsen innebär att ett nytt avtal (KOM-KR) började att gälla tills vidare från den 1 maj 2020. På det kommunala området har det sedan 2017 pågått en försöksverksamhet inom Omställningsfondens område. Det nya avtalet har ersatt det tidigare avtalet om tidig lokal omställning. Till grund för det nya kompetens- och omställnings-

26 Avtal om lokala omställningsmedel, partsgemensam kommentar, bilaga 3, 5 §. 27 Uppgifter lämnade till utredningen av Trygghetsstiftelsen, ärendenummer: Komm2019/00516-47. 28 Uppföljning av tillämpningen av Avtal om lokala omställningsmedel (2019), ärendenummer: Komm2019/00516-84. 29 SKR. Före den 1 januari 2020 hette organisationen Sveriges Kommuner och Landsting (SKL).

Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning SOU 2020:30

240

avtalet ligger bland annat det befintliga omställningsavtalet inom sektorn KOM-KL.

Regelverket syftar till att snabbt kunna identifiera de som är i behov av omställningsinsatser så att arbetsgivarna ska kunna behålla kompetensen i verksamheten och undvika framtida uppsägningar. Genom avtalet ska de anställdas möjligheter till kompetensutveckling och omställning stärkas ytterligare med utgångspunkt i verksamhetens behov av tidig omställning. Överenskommelsen innebär också att reglerna i Allmänna bestämmelser om turordning utifrån kriteriet i huvudsak jämförbara arbetsuppgifter inom sektorn införs permanent. Bestämmelserna innebär i korthet att det inom en driftsenhet fastställas en turordning för grupp av arbetstagare som har befattningar med i huvudsak jämförbara arbetsuppgifter oavsett facklig tillhörighet.30

Parterna är i principöverenskommelsen överens om att avtalet ska innehålla aktivt omställningsarbete för arbetstagare som sägs upp på grund av arbetsbrist, bestämmelser om ekonomiska förmåner som lön och kompletterande omställningsersättning samt förebyggande insatser. Även visstidsanställda ska omfattas av förebyggande insatser och omställningsinsatser kan ges till individer där arbetsgivaren har fullgjort sin rehabiliteringsskyldighet. Avtalet har också anpassats till den höjda pensionsåldern i det allmänna pensionssystemet.

Exempel på kompetensutvecklingsinsatser för omställning i ett tidigt skede är vidareutbildning för köksbiträden till kockar, vårdbiträden till undersköterskor och barnskötare till förskolelärare. Dessa insatser kan sedan leda till nytt arbete för deltagarna inom kommunen eller regionen. Utöver kompetensutvecklande insatser kan medel sökas för exempelvis coachning och samtalsstöd i ett proaktivt skede.

KOM-KR finansieras genom att arbetsgivare årligen betalar en premie som motsvarar 0,1 procent av arbetsgivarens lönesumma för arbetstagare med anställning enligt AB till Omställningsfonden KOM-KL.31

Antalet arbetsgivare som har använt Omställningsfondens proaktiva medel är 265 och antalet godkända ärenden 1 535. Totalt har

30 Se avsnitt 6.2.2 för ytterligare läsning. 31 Principöverenskommelse – Nytt kompetens- och omställningsavtal och därtill hörande ändringar i Allmänna bestämmelser m.m. (4 december 2019).

SOU 2020:30 Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning

241

15 985 arbetstagare omfattats av olika proaktiva åtgärder som erbjudits genom medel från Omställningsfonden.32

Privat sektor

Inom det privata området ger Trygghetsrådet TRS förebyggande stöd till anslutna organisationer. Stödet kan ske i form av utvecklingsprojekt i en enskild organisation, eller som kompetensutveckling i yrkesgrupper eller branscher. Därutöver finns även möjlighet till enskild rådgivning som vanligen riktar sig till nyckelpersoner i verksamheten, exempelvis chefer, lokala fackliga företrädare och HR-representanter. Syftet med stödet är att skapa livskraftiga organisationer med personal som har rätt och aktuell kompetens.

Sedan 2004 finns möjligheten till ekonomiskt stöd för verksamhets- och kompetensutveckling. Stödet kan erbjudas till kompetensutvecklande åtgärder som arbetsgivaren tillsammans med de anställda eller fackliga företrädare har funnit kunna förebygga uppsägningar. Det får då inte vara aktuellt med uppsägningar på arbetsplatsen och det lokala facket eller personalrepresentanter och ledningen måste vara överens och tillsammans söka stödet.33

TRS har möjlighet att ge ekonomiskt stöd för kompetensutveckling med maximalt 70 procent av de faktiska kostnaderna. Resterande kostnad ska företaget eller organisationen själv stå för. Alla anställda på arbetsplatsen ska ha möjlighet att vara delaktiga i satsningen och stödet beräknas utifrån maximalt 8 000 kronor per anställd. Den övre gränsen är 500 000 kronor per organisation. Det ekonomiska stödet kan enbart ges till en och samma organisation en gång.34

TRS ger stöd i projektform till omkring 10–15 verksamheter årligen, beroende på organisationsstorlek. Från 2009–2018 har cirka 1900 medarbetare på cirka 100 organisationer fått kompetensutveckling genom stödet. I genomsnitt betalar TRS 1 300 000 kronor per år i ekonomiskt stöd till kompetensutveckling.35

32 Uppgifter lämnade till utredningen av Omställningsfonden, ärendenummer: Komm2019/00516-29. Siffrorna avser tiden 2017 till september 2019. 33 Omställningsavtal, Arbetsgivaralliansen PTK Svenskt Scenkonst, från och med 2017-01-01, § 2 Moment 6. 34 Uppgifter inhämtade av utredningen på TRS hemsida www.trs.se 2019-10-04. 35 Uppgifter lämnade till utredningen av TRS, ärendenummer: Komm2019/00516-30.

Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning SOU 2020:30

242

7.6.4 Övriga kollektivavtal

Utöver omställningsavtalen finns även andra kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter som berör kompetensutveckling. Utvecklingsavtalet mellan Svenskt Näringsliv, LO och PTK från 1985 är ett ramavtal som ska ge uttryck för den viljeinriktning som parterna är ense om när det gäller att utveckla företagens effektivitet, lönsamhet och konkurrenskraft. Vidare ska avtalet skapa förutsättningar för sysselsättning, trygghet och utveckling i arbetet.36 Exempelvis anges i 4 § utvecklingsavtalet gällande teknisk utveckling att det är viktigt att de anställda ges möjligheter till vidareutbildning av sina yrkeskunskaper samt att utbildning sker på företagets bekostnad och med oförändrade anställnings- och löneförmåner.

Det finns ytterligare exempel på kollektivavtal som rör kompetensutveckling. Dessa avtal är vanligen framtagna inom olika branscher på förbundsnivå och ingår ofta i kollektivavtalet om löner och allmänna anställningsvillkor som en bilaga. I dessa kollektivavtal om kompetensutveckling inom privat sektor uttrycks vanligen en samsyn mellan parterna när det gäller behovet av kompetensutveckling. Avtalsparterna lyfter normalt fram den hårda konkurrensen och de snabba förändringarna i arbetslivet samt de anställdas behov av att utvecklas och anpassa sig till nya förutsättningar. I avtalen betonas arbetsgivarens ansvar att genomföra utvecklingsinsatser av personalen samtidigt som den enskilde arbetstagaren också bär ett ansvar för sin egen utveckling. Därutöver anges i regel betydelsen av den interna dialogen på företaget avseende utvecklingen av de anställdas kompetens samt lokal samverkan.

Ibland nämns olika former av utbildningsinsatser i avtalen. Det kan vara såväl interna som externa satsningar. När det gäller kompetensutveckling inom företaget anges som exempel lärande i arbetet såsom handledd utbildning, utvecklande arbetsuppgifter och en flödesorienterad arbetsorganisation. Även överföring av kunskap mellan individer och grupper framhålls. Det kan vara genom interna kurser, fadderskap, mentorskap, systematiskt sammansatta lärande nätverk, arbetsrotation, intern rekrytering, projektgrupper etcetera.

Inom transportområdet har parterna kommit överens om en rad utbildningar som syftar till vidareutbildning av redan yrkesverk-

36 Utvecklingsavtalet, s. 11. Vidare innehåller avtalet bland annat anvisningar om hur medbestämmandelagen ska tillämpas på arbetsplatsen.

SOU 2020:30 Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning

243

samma i företaget. Exempel på utbildningar är trafiksäkerhet, ADRkompetens, ergonomi, datafrågor/IT-frågor, företagsekonomi, kundhantering, miljökörning, livs- och läkemedel, truck, kran, säkerhet, logistik, lastsäkring.37

I några fall anges i avtalen planerad tidsåtgång för utbildningsinsatsen. Ofta i allmänna termer som att det är beroende av de anställdas förutsättningar och företagets behov eller att det behöver anpassas till varje enskilt företag och situation.

I Transportavtalet regleras att företagen ska tillhandahålla varje enskild arbetstagare all kompetensutveckling som är nödvändig för arbetet. Dock lägst ett genomsnitt om åtta timmar årligen under en femårsperiod. Om en arbetstagare inte årligen tillhandahållits kompetensutveckling ska företaget kunna uppvisa en kompetensutvecklingsplan. Även i Bussbranschavtalet finns motsvarande skrivning gällande att tillhandahålla kompetensutveckling med totalt ett genomsnitt om åtta timmar årligen under en femårsperiod. Verkstadsarbetare ska erbjudas kompetensutveckling motsvarande ett genomsnitt av sexton timmar årligen under en femårsperiod. I båda avtalen framgår att alla utbildningar som den anställde genomgår ska dokumenteras. Avtalsbestämmelserna har sin grund i att varje yrkeschaufför måste ha yrkeskompetens (YKB) för att få lov att arbeta, vilket är lagreglerat och bygger på ett EU-direktiv. Efter erhållen YKB måste fortbildning om sammanlagt 35 timmar ske under en femårsperiod för fortsatt kompetens. Därutöver kan även andra behörigheter behöva förnyas med jämna mellanrum.

I ett fåtal fall anges i avtalen att alla anställda bör eller kan ha exempelvis en skriftlig kompetensutvecklingsplan som revideras årligen.38

I den underlagsrapport om vuxenutbildning som utredningen har inhämtat finns ytterligare information om överenskommelser om kompetensutveckling i arbetslivet, se vidare kapitel 12.39

37 Transportavtalet (Biltrafikens arbetsgivarförbund ./. Svenska Transportarbetarförbundet), Bilaga G samt Bussbranschavtalet (Sveriges Bussföretag ./. Kommunal), § 13 Utbildning. 38 Exempelvis Avtal om samverkan och förslagsverksamhet inom massa- och pappersindustrin (Skogsindustrierna ./. Unionen, Sveriges Ingenjörer, Pappers, Ledarna) och Stål- och metallavtalet, bilaga (Industriarbetsgivarna./. IF Metall). 39 Se även underlagsrapporten om vuxenutbildning av Olofsson och Wadensjö (2020).

Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning SOU 2020:30

244

7.7 Några exempel på modeller för stöd till omställning

Gävle kommuns kompetenskonto

Utredningen för ett hållbart arbetsliv över tid beskriver i sitt delbetänkande (SOU 2018:24) exempel på individuella kompetenskonton i Gävle kommun. I Gävle kommun ges arbetstagarna möjlighet att avsätta lön till ett kompetenskonto. Arbetsgivaren sätter då av lika stor del som arbetstagaren till kompetenskontot. Kompetenskontot kan som mest uppgå till sammanlagt 200 000 kronor. De medel som finns på respektive individs kompetenskonto tas sedan ut som lön vid studier under studieledighet. Det är arbetstagaren som avgör vilken utbildning som ledigheten avser. Om arbetstagaren inte längre vill använda de pengar som avsatts och avsluta avsättningen utbetalas den avsatta summan som en engångsutbetalning vid nästa löneutbetalning.40 Av Gävle kommuns cirka 7 000 medarbetare är det sex medarbetare som har använt möjligheten att avsätta lön till kompetenskonto.41

Skandias kompetenskonto

År 1998 lanserade försäkringsbolaget Skandia en kompetensförsäkring. Den var utformad som en kapitalförsäkring med försäkringsbolaget, arbetsgivaren och arbetstagaren som parter. Arbetsgivaren och arbetstagare tecknade varsitt konto hos försäkringsbolaget. Maximalt fick fem procent av lönen från vardera parten, arbetsgivaren och arbetstagaren, sättas in på respektive konto. Behållningen på de båda kontona kunde sedan användas när arbetstagaren var ledig för kompetenshöjande åtgärder. Om arbetstagaren lämnade anställningen fick han eller hon behålla de pengar som hade satts in på det egna kontot. För att få del av arbetsgivarens insättning fanns dock vissa villkor som behövde vara uppfyllda, exempelvis att anställningen upphörde genom uppsägning på grund av arbetsbrist. Om den anställde avled tillföll medlen de efterlevande. Modellen innebar att den enskilde arbetstagaren är beroende av att arbets-

40 Se SOU 2018:24 s. 9697 och där anförda källor. 41 Uppgift lämnad till utredningen av Gävle kommun, ärendenummer: Komm2019/00516-99.

SOU 2020:30 Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning

245

givaren vill bidra till kompetensutvecklingen genom särskilt kompetenssparande. I en utvärdering som gjordes av Svenskt Näringsliv bedömdes erfarenheterna av modellen som övervägande positiva.42Kompetensförsäkringen avvecklades dock under 2010 på grund av att Skandia inte ansåg att den fyllde den funktion den var avsedd för.43

Individuellt kompetenssparande – IKS

Mot bakgrund av behovet av löpande kompetensutveckling under arbetslivet tillsatte regeringen 1999 en utredning för att utforma ett statligt stöd för individuell kompetensutveckling. Utredningen överlämnade 2000 sitt slutbetänkande Individuellt kompetenssparande, IKS – med start år 2002 (SOU 2000:119). Syftet med utredningens förslag var att skapa incitament för individen att frivilligt avsätta en del av sin inkomst till framtida kompetensutveckling. Detta skulle åstadkommas med hjälp av skattelättnader och subventioner. Även arbetsgivare fick en reducering av arbetsgivaravgiften för medel som sattes av på kompetenskonton till de anställda. Modellen krävde dock inte arbetsgivarens medverkan. Målet var att hela arbetskraften så småningom skulle ha ett eget kompetenskonto och att systemet skulle fungera som ett komplement till befintlig vuxenutbildning.

Utredningens förslag mötte kritik från bland annat arbetsmarknadens parter. LO befarade exempelvis att modellen skulle ge negativa fördelningseffekter eftersom högavlönade skulle kunna sätta av mer pengar. Svenskt Näringsliv ansåg att arbetsgivaren borde få mer att säga till om kring innehållet i kompetensutvecklingen.

År 2002 kom regeringens proposition Ett system för individuell kompetensutveckling44 som innehöll en omarbetning av utredningens förslag. Subventionerna på sparandet slopades och det föreslogs att arbetstagaren skulle kunna flytta pengarna på kontot utan avgifter. Subventionen inriktades i stället på att göra uttaget vid kompetenshöjande åtgärder mer förmånligt.

I samband med en inledande skatteväxling 2000 avsattes 1,15 miljarder kronor årligen för ett system med individuell kompe-

42 Se SOU 2018:24 s. 118 och där anförda källor. 43 Uppgift lämnad till utredningen av Skandia, ärendenummer: Komm2019/00516-68. 44Prop. 2001/02:175.