SOU 2019:3

Effektivt, tydligt och träffsäkert – det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad

Till statsrådet och chefen för Arbetsmarknadsdepartementet

Regeringen beslutade den 22 juni 2016 att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera och föreslå åtgärder för hur det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken kan göras mer effektivt och tydligt och hur Arbetsförmedlingens uppdrag kan utformas (dir. 2016:56). Samma dag förordnades Cecilia Fahlberg Pihlgren som särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Arbetsmarknadsutredningen (A 2016:03).

Regeringen beslutade den 22 juni 2017 om tilläggsdirektiv (dir. 2017:71) till utredningen. Genom tilläggsdirektivet tillkom bl.a. uppdraget att analysera och lämna förslag om hur de delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myndighetsutövning kan läggas ut på andra aktörer samt hur arbetsmarknadspolitiken i större utsträckning ska kunna samverka med relevanta aktörer på regional och nationell nivå i syfte att stärka kompetensförsörjningen.

Som experter i utredningen förordnades från den 16 december 2016 kanslirådet Henrik Jonsson och kanslirådet Petra Capelle, Arbetsmarknadsdepartementet, departementssekreteraren Américo Fernandez och rättssakkunnig Håkan Eriksson, Finansdepartementet, ämnesrådet Karin Stillerud, och ämnesrådet Peter Wollberg, Socialdepartementet, departementssekreteraren Christina Hassel och departementssekreteraren Mårten Svensson Risdal, Utbildningsdepartementet samt departementssekreteraren Carl-Johan Klint, Näringsdepartementet. Samma dag förordnades som experter också analysdirektören Annika Sundén, Arbetsförmedlingen, verksjuristen Niklas Wallentin, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), enhetschefen Andreas Larsson, Svenska ESF-rådet, fil. dr. Martin Söderström, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU),

områdeschefen Magnus Engberg, Försäkringskassan, upphandlingsjuristen Ulrika Sjöholm, Upphandlingsmyndigheten, analytikern Therese Wallqvister, Tillväxtverket, utredaren Maria Karanta, Statskontoret, den seniora rådgivaren Eva Nordlund, Skolverket, verksamhetschefen Christer Bergqvist, Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH), utredaren Malin Jönsson, Universitets- och högskolerådet (UHR), utredaren Staffan Nilsson, Universitetskanslerämbetet, biträdande generalsekreteraren Anna-Carin Bylund, Folkbildningsrådet samt utredaren Vivi Jacobson-Libietis, Sveriges kommuner och landsting (SKL).

Petra Capelle entledigades från uppdraget som expert den 3 februari 2017. Samma dag förordnades kanslirådet Jonas Jarefors, Arbetsmarknadsdepartementet, som expert i utredningen. Mårten Svensson Risdal entledigades från uppdraget som expert den 15 maj 2017. Samma dag förordnades Petra Capelle åter som expert, nu från Utbildningsdepartementet. Utredaren Staffan Nilsson, Universitetskanslerämbetet entledigades från uppdraget januari 2018. Ulrika Sjöholm entledigades från uppdraget som expert den 17 maj 2018. Förbundsjuristen Helena Linde förordnades den 30 oktober 2017. Utredare Marie Kahlroth förordnades den 1 februari 2018.

Till utredningen har även en referensgrupp funnits kopplad. Referensgruppen har utgjorts av representanter från Arbetsgivaralliansen och KFO, Arbetsgivarverket, Företagarna, Ledarna, LO, Offentliganställdas förhandlingsråd, PTK, Saco, Svenskt Näringsliv, Sveriges kommuner och landsting samt TCO.

Som sekreterare i utredningen anställdes Soledad Grafeuille (huvudsekreterare) den 1 augusti 2016, Louise Gerdemo Holmgren den 1 oktober 2016, Carina Cronsioe den 1 oktober 2016 till den 31 augusti 2017, Elsa Engström 1 december 2016, Mia Löw 1 december 2016 till den 25 juni 2017, Mikael Vall den 1 augusti 2017 till den 31 maj 2017, Josefin Landfeldt (då Edström) den 7 augusti 2017, Cathrine Carlberg den 13 september 2017, Fredrik Ribbing den 9 april 2018 och Ulrika Sjöholm den 18 maj 2018.

Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande Effektivt, tyd-

ligt och träffsäkert – det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad

(SOU 2019:3).

Stockholm i januari 2019

Cecilia Fahlberg Pihlgren

/Soledad Grafeuille Louise Gerdemo Holmgren Elsa Engström Josefin Landfeldt Cathrine Carlberg Fredrik Ribbing Ulrika Sjöholm

Sammanfattning

Enligt kommittédirektiven ska utredningen lämna förslag till hur det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken kan göras mer effektivt och tydligt och hur Arbetsförmedlingens uppdrag kan utformas för att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Det breda utredningsuppdraget har sorterats in i en omfattande analys som utgör grunden när utredningen nu lägger fram sitt slutbetänkande ”Effektivt, tydligt och träffsäkert – det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad”.

Flera samhällsförändringar har medfört nya utmaningar för arbetsmarknadspolitiken och Arbetsförmedlingen de senaste åren. En större andel av de inskrivna står långt ifrån arbetsmarknaden jämfört med tidigare, samtidigt som arbetskraftsbrist råder. Att förutse vilka ytterligare utmaningar arbetsmarknadspolitiken kommer att möta i framtiden är vanskligt. Men genom att analysera pågående trender är det möjligt att göra kvalificerade antaganden kring hur arbetsmarknaden kan komma att förändras och hur det statliga åtagandet behöver utvecklas för att möta dessa förändringar.

Förändringstakten på arbetsmarknaden är hög och ställer krav på arbetskraftens omställningsförmåga. Nya arbetstillfällen och förändringar i befintliga arbetsuppgifter kommer att medföra förändrade kompetenskrav. För många individer leder det snabbt till nya möjligheter, medan andra behöver stöd för att finna vägar framåt. För att arbetsmarknadspolitiken ska vara fortsatt relevant för framtidens arbetsmarknad behöver dess verktyg vara anpassade efter de behov som aktualiseras, både av arbetslöshetens sammansättning och arbetsmarknadens krav.

Samtidigt som teknikutvecklingen i alla dess former leder till utmaningar på arbetsmarknaden möjliggör samma utveckling också en högre effektivitet och träffsäkerhet i arbetsmarknadspolitiken, något som återspeglas i flera av de förslag som nu lämnas.

Utredningens förslag och bedömningar innebär sammanfattningsvis: – Arbetsförmedlingen får en ny förordning med instruktion och

den befintliga instruktionen upphävs. – Arbetsförmedlingen ges ett uttryckligt uppdrag att bedöma

enskildas ställning på arbetsmarknaden, i syfte att uppnå en mer träffsäker och behovsbaserad arbetsmarknadspolitik. – Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag sänks kontinuerligt för att

öka drivkraften mot effektivisering genom automatisering och digitalisering. – Arbetsförmedlingen får i uppdrag att erbjuda ett enhetligt och

utförarneutralt utbud av arbetsmarknadstjänster, som ska tillhandahållas på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet och där interna och externa utförare behandlas likvärdigt. – Arbetsförmedlingens användning av utbildningsinsatser tydliggörs.

Reguljär utbildning ska användas i större utsträckning. – En översyn av det arbetsmarknadspolitiska regelverket föreslås. – En regelöversyn av arbetslöshetsersättningar föreslås med syftet

att uppnå en effektiv och rättssäker kontroll, där antingen Arbetsförmedlingen eller a-kassorna ges kontrollansvaret. – En ny nationell myndighet med ett samlat ansvar för kompetens-

försörjningspolitiken inrättas. Förslaget innebär att verksamheter överförs från befintliga berörda myndigheter. – De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna får ett tydligare mandat

för det regionala kompetensförsörjningsarbetet. – Ansvarsfördelningen och gränsdragningen mellan stat och kom-

mun inom de arbetsmarknads-, och socialpolitiska områdena tydliggörs i författning. – En mer kostnadseffektiv verksamhet bedöms möjliggöra årliga

besparingar om minst 1,5 miljarder kronor från och med det år förslagen genomförs.

Utredningens samlade förslag motiverar ett nytt namn som bättre avspeglar myndighetens uppgifter än vad namnet Arbetsförmedlingen gör. Utredningen bedömer att namnet Arbetsmarknadsmyndigheten på ett tydligare och mer övergripande sätt sammanfattar myndighetens ansvarsområden i jämförelse med det nuvarande. Det nya namnet kopplar till Riksdagens mål för arbetsmarknadspolitiken som innebär att arbetsmarknadspolitikens insatser ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Vidare görs bedömningen att det föreslagna namnet på myndigheten tydligare återspeglar myndighetens ansvar för att erbjuda arbetsmarknadsstöd till den som är anmäld som arbetssökande i syfte att förbättra dennes möjligheter att nå sysselsättning. Eftersom platsförmedling bara är en av många former av stöd som erbjuds inom ramen för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, är det nuvarande namnet Arbetsförmedlingen missvisande och riskerar att ge felaktiga förväntningar. Ett namn som bättre motsvarar myndighetens uppdrag är därför att föredra.

Sammanfattande bakgrund till utredningens förslag och bedömningar

Ett ändamålsenligt uppdrag

Arbetsförmedlingen får en ny förordning med instruktion och den befintliga instruktionen upphävs. Myndighetens huvudsakliga ansvar ska inte vara inriktat på förmedling av arbeten i allmänhet, utan att erbjuda arbetsmarknadsstöd till den som är anmäld hos myndigheten. Med arbetsmarknadsstöd avses ekonomiskt och praktiskt stöd i syfte att

1. den som söker arbete ska komma närmare arbetsmarknaden,

2. sammanföra den som söker arbete med den som söker arbets-

kraft, eller

3. den som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbets-

förmåga ska kunna behålla ett arbete.

Arbetsförmedlingen ska genom arbetsmarknadsstödet bidra till en varaktigt högre sysselsättning och en lägre arbetslöshet.

De uppgifter som framgår av instruktionen ska sammantaget ge en god bild av myndighetens huvudsakliga verksamhet, vara lämpliga för att redovisa verksamhetens resultat och vara formulerade som uppgifter.

Instruktionen får en tydligare position som grunden för myndighetens uppdrag. Beskrivningar av verksamhetens syfte, prioriteringar och uppgifter bör hållas isär och uppdelningen mellan instruktionen och förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska bli tydligare.

Instruktionen ska också tydliggöra ansvaret i förhållande till andra myndigheter, däribland kommuner.

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen är i form av central arbetsmarknadsmyndighet den huvudsakliga aktören för den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Det är därmed viktigt att myndigheten bedriver en effektiv verksamhet. En central förutsättning är att regeringens styrning – i form av anslagstilldelning, mål och uppdrag, samt de regler som sätter ramarna för verksamheten – är ändamålsenlig. Utredningen kan konstatera att Arbetsförmedlingens effektivitet i praktiken har begränsats av att regeringens styrning genom åren varit detaljerad, föränderlig och kortsiktig. Utredningen bedömer att det finns en effektiviseringspotential i Arbetsförmedlingens verksamhet. Genom ökad automatisering och digitalisering, kan en sådan effektivisering realiseras, men detta kräver förändringar i regeringens styrning.

De bedömningar och förslag som lämnas i kapitlet syftar till att åstadkomma en minskning av kostnaderna för Arbetsförmedlingens verksamhet i kombination med förbättrade resultat. Myndighetens förutsättningar att göra rätt saker på det mest effektiva sättet ska förbättras genom ökade befogenheter att utforma verksamheten i kombination med stabila planeringsförutsättningar och ett tydligt kostnadstryck. Med mer övergripande och stabila regler i författning, i kombination med regler som förs ned från förordningsnivå till myndighetens föreskrifter eller styrdokument, kan den arbetsmarknadspolitiska verksamheten snabbare och bättre anpassas till

arbetssökandes varierade behov. Detta bör i sin tur leda till bättre resultat i termer av att fler arbetssökande har en kompetens som möter arbetsmarknadens behov och till att fler kommer i arbete snabbare.

Förbättrad kontroll och administration av ersättning under arbetslöshet

Arbetsförmedlingens kontrolluppdrag innebär att myndigheten ska kontrollera att arbetssökande aktivt söker arbete och i övrigt sköter överenskomna åtaganden.

Uppgiften har genom harmonisering av de olika regelverken för ersättning kommit att inkludera inte bara arbetslöshetsförsäkring utan även aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Om en arbetssökande brister i förhållande till villkoren för ersättning ska den instans som utreder och beslutar om sanktion underrättas. Det betyder i fallet med arbetslöshetsförsäkring en arbetslöshetskassa och, för övriga ersättningar, den egna myndigheten.

Kontroller och möjlighet till sanktioner ska säkra ersättningssystemens legitimitet och påverka att den som uppbär ersättning vidtar lämpliga åtgärder för att tiden i arbetslöshet ska bli så kort som möjligt.

Det har under lång tid funnits problem förknippade med Arbetsförmedlingens arbete med kontroll av arbetssökande med ersättning. Flera av dessa problem har kvarstått även efter att ett stort antal granskningsrapporter har innehållit såväl kritik som förslag till förbättringar. Sammanfattningsvis ser utredningen att: – kontrollfunktionen präglar Arbetsförmedlingens förhållningssätt

till arbetssökande och försvårar utförandet av andra uppgifter, – det finns problem med rättsosäkerhet och bristande kvalitet i kon-

trollarbetet och – uppdelningen av uppgifter kopplade till kontroll och administra-

tion av ersättning på flera aktörer skapar ineffektivitet.

För att komma till rätta med problemen föreslås att en regelöversyn genomförs med syftet att möjliggöra en effektiv och rättssäker kontroll. Därutöver bedömer utredningen att det behövs åtgärder för att åstadkomma en mer ändamålsenlig organisering av kontrollarbetet

där stöd och kontroll separeras. För denna presenteras två alternativa lösningar – förbättringar inom Arbetsförmedlingen eller att ge arbetslöshetskassorna ansvaret för kontroll av arbetssökande med ersättning. Utredningen lämnar två bedömningar som syftar till att uppnå förenklingar för arbetssökande respektive förstärkt kontroll. Dessa gäller en sammanslagen rapportering och e-tjänst för arbetssökande samt införandet av en aktivitetsförsäkran.

En förstärkt arbetsmarknadsbedömning

Att stärka individens ställning på arbetsmarknaden genom olika insatser eller underlätta för individen att få ett arbete är arbetsmarknadspolitikens viktigaste uppgift. Utredningen anser att arbetsmarknadspolitiken måste bli mer träffsäker och vara behovsbaserad. Resurserna ska styras till de individer och de insatser där de ger störst effekt. För att det ska vara möjligt krävs att en arbetsmarknadsbedömning görs för varje arbetssökande. Bedömningen av de arbetssökandes behov är central för arbetsmarknadspolitiken. Det är den som ska ligga till grund för vilka insatser individen eventuellt ska ta del av.

Förslaget innebär att den nuvarande modellen för arbetsmarknadspolitiska prioriteringar, där rätt till stöd och förmåner ges till breda fördefinierade målgrupper, ersätts av individuella bedömningar av de arbetssökande. Att göra en arbetsmarknadsbedömning av den arbetssökandes avstånd till arbetsmarknaden är kärnan i det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken. Utredningen föreslår att:

  • Arbetsförmedlingen ges i uttryckligt uppdrag att bedöma arbetssökandes ställning på arbetsmarknaden och avståndet till densamma. Uppgiften att genomföra arbetsmarknadsbedömningen förs in i förordningen med instruktion för Arbetsförmedlingen.
  • Arbetsförmedlingen ska använda en statistisk modell för att bedöma arbetssökandes sannolikhet att bli långtidsarbetslös och kategorisera de arbetssökande utifrån deras bedömda avstånd från arbetsmarknaden.
  • Handlingsplanen avskaffas och ersätts med en individuell planering för det arbetsmarknadsstöd som Arbetsförmedlingen har beslutat om att erbjuda den arbetssökande.
  • Arbetsförmedlingen ska avgöra vilka insatser som är mest lämpliga för den arbetssökande genom bättre dokumentation av den arbetssökandes förutsättningar i relation till arbetsgivares krav i relevanta yrken.

En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser

Arbetskraftsbehovet är som störst inom yrken som kräver gymnasial eller eftergymnasial utbildning och allt tyder på att kompetenskraven även framöver kommer vara höga och snabbt föränderliga. Samtidigt är gruppen arbetslösa med låg utbildningsnivå fortsatt stor bland de inskrivna hos Arbetsförmedlingen. Att genom utbildning stärka individers ställning på arbetsmarknaden kommer vara en viktig uppgift för arbetsmarknadspolitiken i framtiden.

Arbetssökandes utbildningsbehov kan dock se olika ut. För att möta dessa varierande behov krävs att Arbetsförmedlingen har tillgång till ett ändamålsenligt utbud av utbildningsinsatser som är möjliga att anpassa både efter individers och efter arbetsmarknadens behov. Det behöver också bli tydligare vilka utbildningsinsatser myndigheten själv ska ansvara för, respektive hur myndigheten ska använda sig av utbildningsinsatser i det reguljära utbildningssystemet. Arbetsförmedlingen har i dag i huvudsak tre sätt att bidra till att inskrivna arbetssökande tar del av utbildningsinsatser som stärker deras ställning på arbetsmarknaden – genom motivering och vägledning till utbildning i det reguljära utbildningssystemet, genom anvisning till utbildningstjänster som myndigheten handhar inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program, samt i vissa fall genom anvisning till utbildning i det reguljära utbildningssystemet inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program.

Arbetsförmedlingen kommer i framtiden både behöva kunna vägleda, och vid behov anvisa, personer till det reguljära utbildningssystemet samt anvisa personer till utbildningsinsatser som tillhandahålls av myndigheten. Hur Arbetsförmedlingen bör stärka myndighetens vägledning inför val av studier och arbete har utredningen beskrivit i delbetänkandet Vägledning för framtidens arbetsmarknad (SOU 2017:82). I detta betänkande lämnas förslag om hur Arbetsförmedlingen ska kunna erbjuda utbildning som arbetsmarknads-

politisk insats om en arbetsmarknadsbedömning av individens avstånd till arbetsmarknaden och eventuellt behov av stöd resulterat i detta. Utredningen föreslår att:

  • Arbetsförmedlingen ska fokusera på att tillhandahålla kortare, gärna arbetsplatsförlagda utbildningsinsatser anpassade efter arbetsgivares konkreta rekryteringsbehov, det som myndigheten i dag kallar rekryteringsutbildningar.
  • Övriga utbildningsbehov ska i första hand tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet, genom vägledning eller anvisning. För detta ges Arbetsförmedlingen tydligare möjligheter att använda reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats, vilket ger möjlighet till försörjning från arbetsmarknadspolitiken under studietiden.
  • Bara om individers utbildningsbehov av någon anledning inte kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet ska Arbetsförmedlingen tillhandahålla en utbildningstjänst som motsvarar reguljär utbildning.

En samlad kompetensförsörjningspolitik

Den svenska arbetsmarknaden kännetecknas av arbetskraftsbrist inom ett flertal sektorer. Arbetsgivare uppger att rekryteringar misslyckas eller uteblir på grund av svårigheten att hitta kandidater med rätt utbildning eller arbetslivserfarenhet. Samtidigt står en grupp arbetssökande långvarigt utan arbete, delvis på grund av brist på sådan utbildning och erfarenhet. Resultatet blir att arbetsgivare inte kan hitta den kompetens som krävs för att säkra konkurrenskraft i den privata sektorn och kvalitet i den offentliga. Det innebär också en ökad tudelning på arbetsmarknaden, där en grupp arbetssökande inte lyckas nå en varaktig etablering på arbetsmarknaden trots pågående högkonjunktur och riskerar att fastna i långvarig arbetslöshet.

Dessa utmaningar kan inte hanteras enbart inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Kompetensförsörjning är en fråga som rör sig över flera politikområden och olika organisatoriska nivåer samt kräver samverkan mellan många olika aktörer. För att möta dessa utmaningar ser utredningen behov av en samlad kompetensförsörjningspolitik. Med kompetensförsörjningspolitik avser utredningen

insatser med syfte att bidra till att individer och verksamheter i hela landet har kompetenser som ger ett konkurrenskraftigt näringsliv, en effektiv offentlig sektor och gör att så få som möjligt står utanför arbetslivet. I dag är målsättningen och ansvarsfördelningen för kompetensförsörjningsfrågorna inte tydlig, vilket gör att myndigheter utför insatser i organisatoriska stuprör och bygger upp parallella strukturer. Samtidigt riskerar frågor som saknar en utpekad ansvarig aktör, som frågor om individers livslånga lärande och näringslivets och offentlig sektors strategiska kompetensförsörjning, att falla mellan stolarna.

Det finns ett stort behov av att öka samordningen och samsynen inom kompetensförsörjningspolitiken. På nationell nivå behövs en samlad problembild och nationella målsättningar som ger möjligheter att hantera strukturella förändringar t.ex. till följd av teknisk utveckling, en åldrande befolkning, globalisering och migration. På regional nivå behövs en stabil struktur för det regionala kompetensförsörjningsarbetet samt en långsiktig samverkan mellan berörda aktörer som ger bättre förutsättningar att hantera regionala förändringar som mottagande av nyanlända och insatser för att underlätta omställning efter större varsel eller nedläggningar.

Utredningens slutsats är att kompetensförsörjningsarbetet måste stärkas både på nationell och regional nivå och föreslår därför att:

  • En ny statlig myndighet får ett samlat ansvar för kompetensförsörjningspolitiken. Myndigheten ska ansvara för att samordna och främja kompetensförsörjningsarbetet och utgöra ett rådgivande organ till regeringen och andra relevanta myndigheter. Myndigheten ska ha en strategisk roll för det samlade arbetet för utveckling och användning av kompetens i syfte att stärka både individers och verksamheters omställningsförmåga. Som utgångspunkt för myndighetens arbete ska en nationell strategi för kompetensförsörjningspolitik tas fram i samverkan mellan den politiska ledningen för berörda departement, arbetslivets representanter och andra relevanta aktörer.
  • De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna får ett tydligare regionalt mandat i kompetensförsörjningsfrågor. Förslaget syftar både till att befästa det arbete som redan bedrivs, men också att utöka mandatet på vissa områden och att lägga en grund för framtida ambitionshöjningar.

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

Samtidigt som staten fortsatt har det huvudsakliga ansvaret för arbetsmarknadspolitiken har de kommunala arbetsmarknadsåtgärderna ökat i sådan omfattning att det kan vara relevant att tala om två parallella arbetsmarknadspolitiska system. Att det råder oklarhet kring vem som har ansvar för att ordna insatser för vissa arbetssökande, innebär en risk både för att kommunerna och Arbetsförmedlingen gör samma saker och för att arbetslösa kan falla mellan stolarna. Det innebär också en risk för bristande likvärdighet och rättssäkerhet, då en arbetssökande kan få tillgång till olika typer av stöd och insatser.

Förekomsten av två olika system som båda innehåller administration, planering, insatser och kontroll för samma grupp arbetssökande utgör enligt utredningen inte en effektiv användning av samhällets resurser. Därför är det av avgörande betydelse att ansvaret för Arbetsförmedlingen respektive kommunerna i arbetsmarknadspolitiken tydliggörs.

De betydande skillnaderna i hur kommunerna och Arbetsförmedlingen uppfattar det statliga åtagandet, och därmed ansvarsfördelningen dem emellan, påverkar också hur samverkan fungerar.

För att komma tillrätta med problemet att de offentliga resurserna inte används effektivt och att den enskilde inte får bästa möjliga stöd från offentlig sektor har utredningen valt att föreslå en lösning som innebär dels en tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun, dels en utökad skyldighet att samarbeta. Utredningen förslår att:

  • Gränsdragningen mellan vad som är ett statligt ansvar respektive ett kommunalt ansvar i arbetsmarknadspolitiken tydliggörs, på såväl det arbetsmarknadspolitiska som det socialpolitiska och utbildningspolitiska området.
  • Samverkan kring den enskilde bör ske regelmässigt i planeringen av stödet till de personer som har behov av både Arbetsförmedlingens och socialtjänstens stöd. Sådan samverkan ska ske genom en samordnad individuell plan mellan Arbetsförmedlingen och kommunens socialtjänst.

Överlappningen mellan det statliga ansvaret och kommunernas befogenhet ska minska. Förslagen syftar till att skapa bättre förutsättningar för en likvärdig service för alla medborgare samt en samhällsekonomiskt och offentligfinansiellt effektiv arbetsmarknadspolitik. Den avgörande förutsättningen för att dessa syften ska kunna uppnås är dock att Arbetsförmedlingen och kommunerna tar ansvar för sina uppdrag.

Ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

Arbetsförmedlingen har under många år använt externa utförare i omfattande utsträckning. Myndigheten köper årligen arbetsmarknadstjänster av externa utförare för 5–6 miljarder kronor. Detta motsvarar cirka 60 procent av Arbetsförmedlingens totala verksamhetskostnad, det vill säga kostnaden för all personal som är anställd i myndigheten oavsett arbetsuppgift, samt därtill kostnader för bland annat lokaler och it.

Trots detta saknas möjlighet att avgöra om myndigheten genom att använda externa utförare har uppnått bättre resultat eller lägre kostnader, jämfört med om motsvarande verksamhet skulle ha utförts i egen regi. Den befintliga svenska och internationella forskningen ger inte stöd för att anta att privata utförare av arbetsmarknadstjänster uppnår bättre resultat än offentliga. Det finns dock studier som tyder på att det kan innebära ökade kostnader att använda privata utförare jämfört med att utföra motsvarande tjänster i offentlig regi.

En förklaring till att det inte går att utvärdera effekterna av myndighetens användning av externa utförare, är att möjlighet att jämföra arbetsmarknadstjänster i intern och extern regi saknas. Den interna verksamheten är inte avgränsad i vare sig innehåll eller tid. För de arbetsmarknadstjänster som bedrivs i intern regi saknas därför statistik vad gäller exempelvis antalet deltagare i, resultatet av och kostnaderna för verksamheten. Därmed kan den interna regin inte jämföras med tillgängliga uppgifter om kostnader och resultat för arbetsmarknadstjänster i extern regi.

För att kunna avgöra hur externa utförare kan bidra till en väl fungerande arbetsmarknad behöver de mervärden som de externa utförarna bidrar med, i förhållande till att utföra motsvarande verk-

samhet i egen regi, identifieras. För att kunna identifiera när mervärden uppnås genom att tillhandahålla en arbetsmarknadstjänst i extern regi, och vilka dessa mervärden är, behöver interna och externa utförare tillhandahålla samma tjänster enligt likvärdiga förutsättningar. Utredningen föreslår därför att Arbetsförmedlingen får i uppdrag att:

  • tillhandahålla arbetsmarknadstjänster på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet,
  • separera den del av verksamheten som i egen regi utför arbetsmarknadstjänster från myndighetens verksamhet i övrigt såväl organisatoriskt (genom avgränsning mot övriga uppgifter) som ekonomiskt (genom ett nytt anslag) och inordna den egna regin i ett enhetligt och utförarneutralt utbud av arbetsmarknadstjänster,
  • säkerställa att interna och externa utförare av arbetsmarknadstjänster behandlas likvärdigt.

Uppdrag lämnas därutöver till andra myndigheter att följa upp om de förslag som lämnas ovan genomförs på ett utförarneutralt och samhällsekonomiskt effektivt sätt.

Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

Arbetsförmedlingens uppdrag beskrivs ofta i form av att myndigheten ska sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft samt säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring. I praktiken är myndighetens uppdrag bredare och mer komplext. Utredningen redogör i kapitlet för Arbetsförmedlingens uppdrag, vilka delar av detta uppdrag som innefattar myndighetsutövning, samt hur de delar som inte innefattar myndighetsutövning kan läggas ut på andra aktörer.

Utredningen bedömer att det inte är ändamålsenligt att lägga ut alla befintliga uppgifter som inte är myndighetsutövning till andra aktörer och lämna befintlig myndighetsutövning i Arbetsförmedlingen intakt. Det är exempelvis inte givet att Arbetsförmedlingen kan anvisa till arbetsmarknadspolitiska program och insatser om myndigheten inte längre ska planera det stöd som erbjuds tillsammans med den arbetssökande. Uppgifter som i sig inte är eller sker vid

myndighetsutövning kan påverka hur myndighetsutövningen utförs och ställa andra krav på denna. Mot bakgrund av detta redogör utredningen för möjliga förändringar av ansvaret för utförande och konsekvenser för den statliga styrningen och uppföljningen för desamma utifrån tre modeller. Den huvudsakliga skillnaden mellan de tre modellerna gäller graden av statlig styrning – i form av reglering, uppföljning och kontroll – av den verksamhet som de privata utförarna bedriver (vilket motsvarar graden av frihet som de privata utförarna ges att utforma denna verksamhet).

De delar av myndighetens uppdrag som inte innefattar myndighetsutövning utgörs även av andra typer av uppgifter än de som avser utförande. Utredningen redogör för hur var och en av dessa uppgifter kan läggas ut.

Avslutningsvis konstaterar utredningen – utifrån en sammanvägd bedömning – att det statliga åtagandet vare sig skulle bli mer effektivt, tydligt eller ge bättre förutsättningar för samverkan om de delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myndighetsutövning skulle läggas ut på andra aktörer. Mot bakgrund av detta lämnar utredningen i stället förslag om hur ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster ska åstadkommas. Förslaget om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster syftar – i likhet med utredningens förslag i övrigt – till en effektiv, tydlig och träffsäker arbetsmarknadspolitik.

Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

I slutet av betänkandet redovisas kostnader och finansiella konsekvenser av utredningens samlade förslag. Utgångspunkten för beräkningar av förslagens ekonomiska konsekvenser har varit budget och räkenskaper för helåret 2017. Kostnadsökningar och intäktsminskningar beskrivs som skillnaden mellan 2017 och ett tilltänkt nyläge där samtliga förslag har genomförts.

Finansieringen av Arbetsförmedlingens verksamhetsrelaterade uppgifter kommer att påverkas på flera sätt. Ett nytt anslag skapas för att finansiera arbetsmarknadstjänster oavsett typ av utförare.

Givet att konjunktur och politiska prioriteringar är desamma kommer lika många arbetssökande få arbetsmarknadsstöd efter genomförda förändringar. Antalet arbetssökande som får ersättning

för deltagande i arbetsmarknadspolitiska program eller ekonomiskt stöd vid anställning påverkas därmed inte. Utredningens förslag innebär däremot att myndighetens beslut om vilka arbetssökande som får arbetsmarknadsstöd kommer att bli mer träffsäkra. Den förstärkta arbetsmarknadsbedömningen möjliggör en effektivare användning av arbetsmarknadspolitikens resurser. Prioritering ges till arbetssökande som i avsaknad av stöd bedöms kvarstå under lång tid i arbetslöshet.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om upphävande av lagen (1944:475) om arbetslöshetsnämnd

Härigenom föreskrivs att lagen (1944:475) om arbetslöshetsnämnd ska upphöra att gälla vid utgången av juni 2023.

1.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:238) om arbetslösförsäkring att 43 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

43 §1

En sökande ska varnas om han eller hon

1. utan godtagbart skäl inte medverkat till att upprätta en indi-

viduell handlingsplan,

En sökande ska varnas om han eller hon

1. utan godtagbart skäl inte medverkat i genomförandet av ar-

betsmarknadsbedömningen vari upprättandet av en individuell planering ingår om sådan ska göras,

2. utan godtagbart skäl inte lämnat en aktivitetsrapport till den offentliga arbetsförmedlingen inom utsatt tid,

3. utan godtagbart skäl inte besökt eller tagit kontakt med den offentliga arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör vid överenskommen eller på annat sätt beslutad tidpunkt,

4. utan godtagbart skäl inte sökt anvisat lämpligt arbete, eller

5. inte aktivt sökt lämpliga arbeten. Om sökanden missköter arbetssökandet enligt första stycket vid upprepade tillfällen inom samma ersättningsperiod, ska han eller hon stängas av från rätt till ersättning.

Avstängningstiden ska vara 1 ersättningsdag vid det andra tillfället, 5 ersättningsdagar vid det tredje tillfället och 10 ersättningsdagar vid det fjärde tillfället. Vid ett femte fall av misskötsamhet under ersättningsperioden, har sökanden inte rätt till ersättning förrän han eller hon på nytt uppfyllt ett arbetsvillkor.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.

1 Senaste lydelse 2013:152.

1.3. Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)

Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (2001:453)

dels att 4 kap. 4–6 §§ ska upphöra att gälla,

dels att 16 kap. 3 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 2 kap. 8 §, med följande

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

8 §

När den enskilde har behov av insatser både från socialtjänsten och från Arbetsförmedlingen ska kommunen tillsammans med Arbetsförmedlingen upprätta en samordnad individuell plan.

Planen ska upprättas om kommunen eller Arbetsförmedlingen bedömer att den behövs för att den enskilde ska få sina behov tillgodosedda, och om den enskilde samtycker till att den upprättas. Arbetet med planen ska påbörjas utan dröjsmål.

Planen ska när det är möjligt upprättas tillsammans med den enskilde.

Av planen ska det framgå

1. vilka insatser som behövs,

2. vilka insatser respektive huvudman ska svara för,

3. vilka åtgärder som vidtas av någon annan än kommunen eller Arbetsförmedlingen, och

4. vem av huvudmännen som ska ha det övergripande ansvaret för planen.

16 kap.

3 §2

Socialnämndens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, om nämnden har meddelat beslut i fråga om

– ansökan enligt 2 a kap. 8 §, – bistånd enligt 4 kap. 1 §,

– vägran eller nedsättning av fortsatt försörjningsstöd enligt 4 kap. 5 §,

– förbud eller begränsning enligt 5 kap. 2 §, – medgivande enligt 6 kap. 6 §, – medgivande enligt 6 kap. 12 §, – återkallelse av medgivande enligt 6 kap. 13 §, – samtycke enligt 6 kap. 14 §, eller – avgifter eller förbehållsbelopp enligt 8 kap. 4–9 §§. Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. En förvaltningsrätt eller kammarrätt får dock förordna att dess beslut ska verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.

På begäran av sökanden får verkställandet av beslut om bistånd enligt 4 kap. 1 § senareläggas om verkställandet sker inom ett valfrihetssystem enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020 i fråga om 2 kap. 8 § och i övrigt den 1 juli 2023.

2 Senaste lydelse 2015:970.

1.4. Förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 2 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap.

2 §

Kommuner får, efter överenskommelse med Arbetsförmedlingen, anordna aktiviteter för deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Regeringen meddelar föreskrifter om under vilka förutsättningar Arbetsförmedlingen får ingå sådana överenskommelser samt om innehållet i överenskommelserna.

Kommuner får ackvirera platser för feriearbete och feriepraktik.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.

1.5. Förslag till förordning (0000:0000) med instruktion för Arbetsförmedlingen

Regeringen föreskriver följande.

Uppgifter

1 §Arbetsförmedlingen är förvaltningsmyndighet för frågor som har sin grund i arbetsmarknadspolitiken och ansvarar för den offentliga arbetsförmedlingen. Verksamheten består huvudsakligen i att erbjuda arbetsmarknadsstöd till den som är anmäld hos myndigheten.

Med arbetsmarknadsstöd avses ekonomiskt och praktiskt stöd i syfte att

1. den som söker arbete ska komma närmare arbetsmarknaden,

2. sammanföra den som söker arbete med den som söker arbetskraft, eller

3. den som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga ska kunna behålla ett arbete.

Arbetsförmedlingen ska genom arbetsmarknadsstödet bidra till en varaktigt högre sysselsättning och en lägre arbetslöshet.

2 § Myndigheten har till uppgift att

1. anmäla, omregistrera och avregistrera enskilda som arbetssökande hos myndigheten,

2. genomföra en arbetsmarknadsbedömning av den som är anmäld genom att bedöma den enskildes avstånd till arbetsmarknaden, prioritera resurser till särskilt arbetsmarknadsstöd, motivera beslut om arbetsmarknadsstöd och planera beslutat arbetsmarknadsstöd tillsammans med den enskilde,

3. utveckla, förvalta och tillämpa samhällsekonomiska analyser som grund för beslut om hur praktiskt arbetsmarknadsstöd ska utformas och tillhandahållas på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet,

4. stödja arbetssökande i att uppfylla villkor för ersättning under arbetslöshet genom information, uppföljning och kontroll,

5. samla in uppgifter om arbetsmarknadens kompetensbehov,

6. förse regeringen med relevant underlag som grund för utveckling av arbetsmarknadspolitiken,

7. bistå myndigheter och andra som bedriver uppföljning och utvärdering inom myndighetens verksamhetsområde,

8. främja mångfald och jämställdhet samt motverka diskriminering i arbetslivet och en könsuppdelning på arbetsmarknaden samt

9. säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott samt i detta arbete samverka med berörda parter.

3 §Myndigheten har ett sektorsansvar för funktionshindersfrågor inom arbetsmarknadspolitiken och ska inom ramen för detta ansvar vara samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter.

4 § Myndigheten har ett ansvar för att nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden. Myndigheten ska inom ramen för detta ansvar vara samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter.

Myndigheten har ett särskilt ansvar för vissa nyanlända invandrare enligt lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

5 § Myndigheten ska för Sveriges del

1. fullgöra de uppgifter som den centrala arbetsmarknadsmyndigheten och de särskilda förmedlingarna har enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen, och

2. fungera som nationellt samordningskontor enligt artikel 9.1 och som Euresmedlem enligt artikel 10.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/589 av den 13 april 2016 om ett europeiskt nätverk för arbetsförmedlingar (Eures), om arbetstagares tillgång till rörlighetstjänster och om ytterligare integration av arbetsmarknaderna samt om ändring av förordningarna (EU) nr 492/11 och (EU) nr 1296/2013.

Myndigheten ska vidare medverka i sådant informations- och erfarenhetsutbyte med andra medlemsstaters arbetsförmedlingar och med Europeiska kommissionen som sker inom ramen för den öppna samordningsmetoden på sysselsättningsområdet.

6 § Myndigheten får, inom ramen för full kostnadstäckning, bedriva sådan tjänsteexport som är förenlig med myndighetens uppgifter och verksamhetsområde.

7 § Om Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen funnit brister i sin granskning enligt 2 § 1– 10 förordningen (2007:906) med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, ska myndigheten till regeringen och inspektionen redovisa vilka åtgärder som vidtagits eller kommer att vidtas med anledning av inspektionens granskning.

8 § Myndigheten fullgör därutöver

1. vissa uppgifter som rör arbetslöshetsförsäkringen enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring och förordningen (1997:836) om arbetslöshetskassor,

2. vissa uppgifter som rör arbetstillstånd enligt utlänningslagen (2005:716) och utlänningsförordningen (2006:97), samt

3. vissa uppgifter vid varsel om driftsinskränkning och för att främja anställning av äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga enligt lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder.

9 §I övrigt har myndigheten de uppgifter som framgår av förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten eller av lag eller annan förordning.

Samverkan

10 § Myndigheten ska bedriva den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i samverkan med andra aktörer som bidrar till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt.

11 § Myndigheten ska särskilt samverka med de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna i syfte att stärka arbetsmarknadspolitikens bidrag till den regionala kompetensförsörjningen.

12 § Myndigheten ska särskilt samverka med kommunerna i syfte att samordna stödet till den som är anmäld som arbetssökande.

13 § Myndigheten ska särskilt samverka med skolan för att genom vägledning och information underlätta övergången från skola till arbetsliv för den som har ett funktionshinder och har fyllt 16 men inte 30 år.

14 § Myndigheten ska särskilt samverka med Försäkringskassan,

Arbetsmiljöverket och Socialstyrelsen i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser inom rehabiliteringsområdet. Myndigheten ska i samma syfte samverka med Försäkringskassan, kommun och landsting enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser.

15 § Myndigheten ska särskilt samverka med Försäkringskassan för att öka möjligheterna till egen försörjning genom förvärvsarbete för den som får aktivitetsersättning enligt socialförsäkringsbalken.

Ledning

16 § Myndigheten leds av en styrelse.

17 § Styrelsen ska bestå av högst nio ledamöter.

Organisation

18 §Vid myndigheten finns en central enhet för omprövning av beslut.

Särskilda organ

Partsrådet

19 §Inom myndigheten finns ett rådgivande organ som benämns partsråd. Partsrådet är rådgivande i frågor som rör myndighetens verksamhet.

Partsrådet består av myndighetschefen, som är ordförande, och representanter för till lika antal arbetsgivare och arbetstagare.

Anställningar och uppdrag

20 § Generaldirektören är myndighetschef.

21 § Vid myndigheten finns en överdirektör.

22 §Ledamöterna i partsrådet utses av myndigheten. Andra ledamöter än ordföranden utses efter samråd med representativa arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer.

Personalansvarsnämnd

23 § Vid myndigheten finns en personalansvarsnämnd.

Tillämpligheten av vissa förordningar

24 § Myndigheten ska tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228) och personalföreträdarförordningen (1987:1101).

Avgifter

25 § Myndigheten får endast ta betalt för annonsering eller annan särskild åtgärd som begärs av enskild samt för sådan tjänsteexport som avses i 6 §.

Undantag från myndighetsförordningen

26 § Följande bestämmelser i myndighetsförordningen (2007:515) ska inte tillämpas på myndigheten i fråga om beslut som fattas genom automatiserad behandling:

1. 21 § punkten 3 om att det för varje beslut i ett ärende ska upprättas en handling som visar vem som har fattat beslutet,

2. 21 § punkten 4 om att det för varje beslut i ett ärende ska upprättas en handling som visar vem som har varit föredragande,

3. 21 § punkten 5 om att det för varje beslut i ett ärende ska upprättas en handling som visar vem som har varit med vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020, då förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen ska upphöra att gälla.

1.6. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

dels att 2, 12 och 20 §§ ska upphöra att gälla,

dels att rubriken närmast före 12 §, ”Unga med funktionshinder”,

ska utgå,

dels att 6, 6 a och 9 §§ samt rubriken närmast före 6 § ska ha

följande lydelse,

dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 4 a–4 c §§ och 6 c §,

med följande lydelse,

dels att det närmast före 1 § ska införas en ny rubrik som ska lyda

”Inledande bestämmelser”.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 a §

Den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska utformas så att

1. den bedrivs på ett effektivt, enhetligt och rättssäkert sätt,

2. de som står långt ifrån arbetsmarknaden prioriteras,

3. den anpassas till enskildas behov och förutsättningar i hela landet,

4. den som söker arbete erbjuds likvärdig service i hela landet,

5. den inte snedvrider konkurrensförutsättningarna på marknaden såvida det inte är arbetsmarknadspolitiskt motiverat,

6. den inte bidrar till att arbetstillfällen trängs undan såvida det inte är arbetsmarknadspolitiskt motiverat, och

7. alla utförare, interna och externa, behandlas likvärdigt, såvida det inte finns skäl för något annat.

4 b §

Arbetsförmedlingen ska dokumentera och på regeringens begäran redovisa hur myndigheten har gått tillväga vid tillämpning av sådana samhällsekonomiska analyser som anges i 2 § punkt 3 förordningen ( 0000:0000 ) om instruktion för Arbetsförmedlingen.

4 c §

Arbetsförmedlingen ska använda en statistisk modell i arbetsmarknadsbedömningen när det gäller bedömningen av den enskildes avstånd till arbetsmarknaden och prioritering av resurser till särskilt arbetsmarknadsstöd.

Individuella handlingsplaner och aktivitetsrapporter

Individuell planering och aktivitetsrapporter

6 §3

Arbetsförmedlingen ska under den arbetssökandes medverkan upprätta en individuell handlings-

plan där sökandens skyldigheter, planerade aktiviteter och arbetssökandets inriktning anges. Pla-

nen ska upprättas senast 30 dagar från det att han eller hon anmäler sig som arbetssökande hos Ar-

Om Arbetsförmedlingen har beslutat om arbetsmarknadsstöd till den arbetssökande ska myndigheten under den arbetssökan-

des medverkan upprätta en individuell planering där sökandens skyldigheter, beslutet om arbets-

marknadsstöd samt stödets inrikt-

ning anges. Planen ska upprättas senast 30 dagar från det att han

3 Senaste lydelse 2017:821.

betsförmedlingen. En handlings-

plan för den som inte fyllt 25 år

bör dock upprättas tidigare.

En individuell handlingsplan för en nyanländ som har anvisats till det arbetsmarknadspolitiska programmet etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare enligt förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska upprättas så snart som möjligt efter att den nyanlände första gången har folkbokförts i en kommun.

Arbetsförmedlingen får meddela närmare föreskrifter om

handlingsplanernas innehåll och

om hur de ska följas upp.

eller hon anmäler sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. En individuell planering för den som inte fyllt 25 år bör dock upprättas tidigare.

En individuell planering för en nyanländ som har anvisats till det arbetsmarknadspolitiska programmet etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare enligt förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska upprättas så snart som möjligt efter att den nyanlände första gången har folkbokförts i en kommun.

Arbetsförmedlingen får meddela närmare föreskrifter om den

individuella planeringens innehåll

och om hur den ska följas upp.

6 a §4

Med utgångspunkt i sin individuella handlingsplan ska den som är arbetslös regelbundet i en aktivitetsrapport redovisa vilka åtgärder han eller hon har vidtagit för att ta sig ur sin arbetslöshet. Den som får eller begär arbetslöshetsersättning ska redovisa sina aktiviteter minst en gång per månad.

Med utgångspunkt i sin individuella planering ska den som är arbetslös regelbundet i en aktivitetsrapport redovisa vilka åtgärder han eller hon har vidtagit för att ta sig ur sin arbetslöshet. Den som får eller begär arbetslöshetsersättning ska redovisa sina aktiviteter minst en gång per månad.

Aktivitetsrapporten ska lämnas till Arbetsförmedlingen senast två veckor efter utgången av den period rapporten avser.

Arbetsförmedlingen ska skyndsamt granska inkomna aktivitetsrapporter.

4 Senaste lydelse 2017:821.

6 c §

När den enskilde har behov av insatser både från Arbetsförmedlingen och från socialtjänsten ska Arbetsförmedlingen tillsammans med kommunen upprätta en individuell plan.

Planen ska upprättas om Arbetsförmedlingen eller kommunen bedömer att den behövs för att den enskilde ska få sina behov tillgodosedda, och om den enskilde samtycker till att den upprättas. Arbetet med planen ska påbörjas utan dröjsmål.

Planen ska när det är möjligt upprättas tillsammans med den enskilde.

Av planen ska det framgå

1. vilka insatser som behövs,

2. vilka insatser respektive huvudman ska svara för,

3. vilka åtgärder som vidtas av någon annan än Arbetsförmedlingen eller kommunen, och

4. vem av huvudmännen som ska ha det övergripande ansvaret för planen.

9 §5

De arbetsmarknadspolitiska programmen är arbetsmarknadspolitiska insatser som syftar till att stärka den enskildes möjligheter att få eller behålla ett arbete. Bestämmelser om programmen finns i

1. lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program,

2. förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program,

3. förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin,

4. förordningen (2007:813) om jobbgaranti för ungdomar,

5 Senaste lydelse 2018:45.

5. förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga,

6. förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, och

7. förordningen (2018:42) om särskilt anställningsstöd. I förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser finns bestämmelser om att den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program kan få ersättning.

En anvisning till ett program ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad. Det betyder att en anvisning får göras endast om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv.

Arbetsförmedlingen får anvisa en enskild att ansöka till en utbildning i det reguljära utbildningssystemet. Arbetsförmedlingen ska inte tillhandahålla utbildning om den enskildes utbildningsbehov kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet. Arbetsförmedlingen får meddela föreskrifter om sådan anvisning.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

1.7. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program

dels att rubriken närmast före 13 §, ”Validering”, ska utgå,

dels att 11, 12 och 32 §§ samt rubriken närmast före 11 § ska ha

följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 13 c §§, med följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Arbetsmarknadsutbildning Vägledning, validering och utbildning

11 §

Med arbetsmarknadsutbild-

ning avses yrkesinriktad utbild-

ning som syftar till att underlätta

för den enskilde att få eller behålla ett arbete och som motver-

kar att brist på arbetskraft uppstår på arbetsmarknaden.

Arbetsmarknadsutbildning får

erbjudas en arbetssökande för att

underlätta för den enskilde att få eller behålla ett arbete och för att

lösa arbetsgivares konkreta rekryteringsbehov.

Utbildning som handhas av Arbetsförmedlingen och som motsvarar reguljär utbildning får erbjudas om individens utbildningsbehov inte kan tillgodoses genom reguljär utbildning.

12 §6

Uppdragsutbildning på efter-

gymnasial nivå får utnyttjas som arbetsmarknadsutbildning för personer utan erfarenhet av svenskt arbetsliv eller med begränsad sådan erfarenhet om utbildningen

Uppdragsutbildning och regul-

jär utbildning får utnyttjas om

utbildningen motsvarar längst 6 månaders heltidsstudier.

6 Senaste lydelse 2015:947.

motsvarar längst 6 månaders heltidsstudier.

13 c §

Fördjupad vägledning får erbjudas en arbetssökande som stöd för att den enskilde ska kunna göra ett övervägt val av arbete och utbildning.

32 §7

Arbetsförmedlingen ska ingå en överenskommelse med den som ska samverka om ett projekt med arbetsmarknadspolitisk inriktning. När överenskommelsen ingås ska Arbetsförmedlingen särskilt beakta att projektet är förenligt med de huvuduppgifter för

den arbetsmarknadspolitiska verksamheten som anges i 2 och 3 §§ förordningen ( 2007:1030 ) med instruktion för Arbetsförmedlingen.

Arbetsförmedlingen ska ingå en överenskommelse med den som ska samverka om ett projekt med arbetsmarknadspolitisk inriktning. När överenskommelsen ingås ska Arbetsförmedlingen särskilt beakta att projektet är förenligt med myndighetens huvud-

sakliga uppdrag som anges i 1 § förordningen ( 0000:0000 ) med instruktion för Arbetsförmedlingen och kraven på den arbetsmarknadspolitiska verksamheten som anges i 4 a § förordningen ( 2000:628 ) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

Av överenskommelsen ska följande framgå: – projektets syfte, innehåll och omfattning, – formerna för Arbetsförmedlingens medverkan i projektet, – hur projektet ska finansieras, – avtalat projektstöd till den som i samverkan med Arbetsförmedlingen anordnar projektet, och

– hur projektet ska följas upp och utvärderas. Medel som avsatts till ett projekt får inte användas till ersättning som avser försörjning av den som tar del av ett projekt.

7 Senaste lydelse 2007:1031.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

2. Den äldre lydelsen av 11 § och rubriken närmast före 11 § samt rubriken närmast 13 § gäller fortfarande för anvisningar till de arbetsmarknadspolitiska programmen Arbetsmarknadsutbildning respektive Validering som gjorts före ikraftträdande.

1.8. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten att 7 a och 7 f §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 a §8

För tillhandahållande av information till Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen enligt 5 § 3 lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten får följande personuppgifter behandlas för verksamhet som avser tillsyn och uppföljning:

1. namn, person- eller samordningsnummer samt postnummer,

2. uppgift om huruvida den arbetssökande är utrikes född,

3. uppgift om arbetslöshet och tillhörighet till arbetslöshetskassa enligt registrering,

4. uppgift om arbets- och uppehållstillstånd,

5. önskemål om typ av arbete, arbetstid, arbetsort, anställningsform och varaktighet samt uppgifter om körkort, körkortsklass och tillgång till bil, utbildning, arbetslivserfarenhet, tidigare arbetsgivare, speciell kompetens, språkkunskaper och andra uppgifter som har betydelse vid arbetssökning,

6. uppgifter om tidpunkter, händelser och innehåll i kontakter med Arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör,

7. uppgifter om anvisning till arbetsmarknadspolitiska program, typ av program, utbetald ersättning från arbetslöshetskassa eller för deltagande i arbetsmarknadspolitiska program, de tidsperioder utbetalningarna avser och om samordning med andra förmåner,

8. uppgifter om sökta arbeten, anvisningar att söka arbete och resultatet av anvisningarna,

9. uppgifter ur de arbetssökandes individuella handlingsplaner,

9. uppgifter gällande utfallet av

arbetsmarknadsbedömningen samt

uppgifter ur de arbetssökandes individuella planering,

8 Senaste lydelse 2017:825.

10. uppgifter som avses i 16 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, med undantag för andra adressuppgifter än postnummer, och

11. de uppgifter som i övrigt behövs för att fullgöra den uppgiftsskyldighet som framgår av 9 kap. 2 § förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.

7 f §9

För tillhandahållande av information till kompletterande aktörer enligt 5 § 7 lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten får följande personuppgifter behandlas:

1. namn, person- eller samordningsnummer, adress, telefonnummer och e-postadress,

2. uppgift om arbetsutbud, önskemål om typ av arbete, arbetstid, arbetsort, anställningsform och varaktighet, uppgift om körkort och tillgång till bil, utbildning, arbetslivserfarenhet och tidigare arbetsgivare, speciell kompetens samt andra uppgifter som har betydelse vid arbetssökning,

3. uppgifter om anvisningar att söka arbete och arbetsmarknadspolitiska program samt uppgifter om att en anvisning avbrutits,

4. uppgifter om behov av språk-, syn- eller teckentolk eller arbetshjälpmedel eller om behov av anpassning av insatsen på grund av funktionsnedsättning,

5. uppgifter om omständigheter som berättigar den kompletterande aktören till resultatbaserad ersättning,

6. uppgifter som ingår i en individuell handlingsplan, och

6. uppgifter som ingår i en individuell planering, och

7. andra uppgifter som är absolut nödvändiga för att den kompletterande aktören ska kunna utföra sitt uppdrag.

7. uppgifter som fastställts i

arbetsmarknadsbedömningen samt

andra uppgifter som är absolut nödvändiga för att den kompletterande aktören ska kunna utföra sitt uppdrag.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

9 Senaste lydelse 2017:825.

1.9. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin att 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §10

Inom ramen för jobb- och utvecklingsgarantin ska Arbetsförmedlingen

1. kartlägga vilka ytterligare insatser deltagaren behöver för att kunna stärka sin position på arbetsmarknaden,

2. lämna det stöd som deltagaren behöver för att uppfylla det som framgår av den individuella

handlingsplan som ska upprättas

enligt 6 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, och

2. lämna det stöd som deltagaren behöver för att uppfylla det som framgår av den individuella

planeringen som ska upprättas

enligt 6 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, och

3. kontinuerligt följa upp dels resultatet av de insatser deltagaren tagit del av inom programmet, dels att deltagaren har både insatser och tid att söka arbete i sådan omfattning som behövs för att uppnå syftet med programmet.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

10 Senaste lydelse 2015:949.

1.10. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning att 34 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

34 §

Statens skolverk ska vid sin fördelning av statsbidrag ta hänsyn till behoven av kompetens på arbetsmarknaden och arbetslös-

hetens omfattning i de samverk-

ande kommunerna.

Statens skolverk ska vid sin fördelning av statsbidrag ta hänsyn till arbetslöshetens omfattning

och behoven av kompetens på hela arbetsmarknaden i de sam-

verkande kommunerna. Hänsyn

ska tas till det utlåtande om planeringen av utbildningsutbudet som lämnats från berörd regionalt utvecklingsansvarig aktör.

Första stycket gäller inte sammanhållna yrkesutbildningar till yrkesförare för persontransporter eller godstransporter. För sådan utbildning gäller i stället att Skolverket vid sin fördelning av statsbidrag ska ta hänsyn till behovet av geografisk spridning av utbildningsplatserna.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

1.11. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete att det ska införas tre nya paragrafer, 14 a–c §§, och en ny rubrik närmast före 14 a §, med följande lydelse.

Regionalt kompetensförsörjningsarbete

14 a § Det regionala tillväxtarbetet ska omfatta regionalt kompetensförsörjningsarbete.

14 b § Med regionalt kompetensförsörjningsarbete avses i denna förordning strategiskt arbete som bidrar till en väl fungerande kompetensförsörjning i näringslivet och offentlig sektor.

14 c § I det regionala kompetensförsörjningsarbetet ingår att

1. utifrån de prioriteringar som görs i den regionala utvecklingsstrategin och andra relevanta strategier fastställa målsättningar för och samordna regionalt kompetensförsörjningsarbete i samverkan med kommuner, statliga myndigheter, utbildningsanordnare och andra berörda aktörer,

2. bidra med analyser och prognoser över kompetensförsörjningsbehov i näringslivet och i den offentliga sektorn i länet på kort och lång sikt. Här ingår att bidra med analyser inför utbildningsdimensionering inom olika utbildningsformer inom länet, och särskilt lämna utlåtande till länets kommuner om den planering av utbildningsutbud som görs i ansökningar om statsbidrag enligt förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning,

3. med utgångspunkt i de behov som framkommer i analyser och prognoser, samordna och samverka kring insatser tillsammans med kommuner, statliga myndigheter, företrädare för arbetslivet, utbildningsanordnare samt andra berörda aktörer, och

4. samverka med Arbetsförmedlingen och länets kommuner kring planering av utbudet av utbildning och validering som arbetsmarknadspolitiska insatser.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

1.12. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser att 10 kap. 5 och 9 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 kap.

5 §

Aktivitetsstöd, utvecklingsersättning, etableringsersättning, etableringstillägg och bostadsersättning får inte lämnas för längre tid tillbaka än månaden före ansökningsmånaden, om det inte finns särskilda skäl.

Ersättning för resor, logi och dubbelt boende och vissa andra kostnader enligt 3 kap. 1–9 §§ får inte lämnas för kostnader som uppstår före en ansökan, om det inte finns särskilda skäl.

Första stycket gäller inte etableringsersättning som lämnas för deltagande i kartläggning och medverkan till upprättandet av en individuell handlingsplan eller för etableringstillägg och bostadsersättning som lämnas under tiden för kartläggning och upprättandet av en individuell handlingsplan.

Första stycket gäller inte etableringsersättning som lämnas för deltagande i kartläggning och medverkan till upprättandet av en individuell planering eller för etableringstillägg och bostadsersättning som lämnas under tiden för kartläggning och upprättandet av en individuell planering.

9 §

Aktivitetsstöd, utvecklingsersättning, etableringsersättning, etableringstillägg och bostadsersättning beräknas och betalas ut av Försäkringskassan månadsvis i efterskott.

Etableringsersättning som lämnas för deltagande i kartläggning och medverkan till upprättandet av en individuell handlingsplan får dock betalas ut oftare än månadsvis i efterskott. Detsamma gäller

Etableringsersättning som lämnas för deltagande i kartläggning och medverkan till upprättandet av en individuell planering får dock betalas ut oftare än månadsvis i efterskott. Detsamma gäller

etableringstillägg och bostadsersättning som lämnas under tiden för kartläggning och medverkan till upprättandet av en individuell handlingsplan.

etableringstillägg och bostadsersättning som lämnas under tiden för kartläggning och medverkan till upprättandet av en individuell planering.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

1.13. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare att 6, 11, 12 och 15 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §

Så snart en nyanländ uppfyller förutsättningarna för en anvisning, ska Arbetsförmedlingen pröva om en sådan anvisning ska göras.

Arbetsförmedlingen får anvisa den nyanlände till etableringsprogrammet efter en arbetsmark-

nadspolitisk bedömning enligt 9 § förordningen ( 2000:628 ) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

Arbetsförmedlingen får anvisa den nyanlände till etableringsprogrammet efter en arbetsmark-

nadsbedömning enligt 2 § punkten 2 förordningen ( 0000:0000 ) med instruktion för Arbetsförmedlingen.

11 §

En nyanländ ska under den första tiden i etableringsprogrammet delta i kartläggning och medverka till upprättandet av en sådan individuell handlingsplan som avses i 6 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

En nyanländ ska under den första tiden i etableringsprogrammet delta i kartläggning och medverka till upprättandet av en sådan individuell planering som avses i 6 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

12 §

En nyanländ ska inom ramen för etableringsprogrammet ta del av kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi) eller motsvarande utbildning vid folkhögskola enligt 24 kap. skollagen

En nyanländ ska inom ramen för etableringsprogrammet ta del av kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi) eller motsvarande utbildning vid folkhögskola enligt 24 kap. skollagen

(2010:800) och samhällsorientering enligt lagen (2013:156) om samhällsorientering så snart som möjligt efter det att en individuell handlingsplan har upprättats.

(2010:800) och samhällsorientering enligt lagen (2013:156) om samhällsorientering så snart som möjligt efter det att en individuell planering har upprättats.

15 §

Utöver deltagande i kartläggning och medverkan till upprättandet av en individuell handlings-

plan enligt 11 §, får insatserna i

programmet omfatta motsvarande 24 månader på heltid.

Utöver deltagande i kartläggning och medverkan till upprättandet av en individuell planering enligt 11 §, får insatserna i programmet omfatta motsvarande 24 månader på heltid.

Den nyanlände får ta del av insatser som längst till och med 36 månader från det att han eller hon första gången folkbokfördes i en kommun. För en nyanländ som folkbokförs i en kommun första gången medan han eller hon vistas i ett anläggningsboende hos Migrationsverket, ska denna tid i stället räknas från det att han eller hon först togs emot i en kommun.

Vid beräkningen av tiden med insatser enligt andra stycket ska bortses från tid i programmet före det att en individuell handlings-

plan har upprättats.

Vid beräkningen av tiden med insatser enligt andra stycket ska bortses från tid i programmet före det att en individuell planering har upprättats.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

2. Utredningens uppdrag och arbete

2.1. Slutbetänkandets disposition

Slutbetänkandet är uppdelat i två volymer. Den första volymen inleds med en kort genomgång av hur det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmarknad kan definieras, samt vilka förväntningar som finns på arbetsmarknadspolitiken i dag och i framtiden. Betänkandet har därefter en tematisk indelning med ett kapitel per sakområde som utredningen behandlat.

De tematiska kapitlen börjar i den första volymen och fortsätter i den andra. I respektive kapitel behandlas en eller flera av de frågeställningar som utredningen har att besvara. Konsekvenser av utredningens förslag presenteras i respektive kapitel, förutom ekonomiska konsekvenser som finns samlade i kapitlet Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser i betänkandets andra volym. I slutet av den andra volymen finns även ett antal bilagor med fördjupade kartläggningar och analyser.

2.2. Utredningens arbete inför slutbetänkandet

Efter att ha överlämnat sitt delbetänkande Vägledning för framtidens arbetsmarknad den 25 oktober 2017 fortsatte Arbetsmarknadsutredningens arbete inför slutbetänkandet.

Utredningen har i genomförandet av uppdraget tagit del av en stor mängd material i form av tidigare utredningar, rapporter, utvärderingar, forskningsstudier och inlagor från berörda intressenter. Utredningens expert- och referensgrupper har varit behjälpliga med underlag och löpande synpunkter. Ytterligare underlag har beställts

i form av externa underlagsrapporter specifikt framtagna för utredningen. Utredningen har även inhämtat egen empiri genom enkätstudier, fokusgrupper, intervjuer och studiebesök. En kort sammanfattning av utredningens arbete görs nedan.

2.2.1. Forum för löpande avstämningar

Expertgruppen

Till utredningen har en expertgrupp funnits kopplad med sakkunniga och experter från relevanta departement och myndigheter. Deltagarna i expertgruppen har bidragit med underlag till utredningen och fortlöpande lämnat synpunkter på arbetet utifrån sin sakkunskap och expertis.

Referensgruppen

Till utredningen har också en referensgrupp funnits kopplad med representanter från arbetsmarknadens parter. Genom referensgruppen har utredningen involverat arbetsmarknadens parter i arbetet och fortlöpande gett dem möjlighet att framföra synpunkter på utredningens inriktning och arbete.

2.2.2. Underlagsrapporter

I arbetet med slutbetänkandet har utredningen beställt tre underlagsrapporter. Rapporterna har direktupphandlats av externa konsulter. Hösten 2016 beställde utredningen en underlagsrapport om arbetsmarknadspolitikens funktion för den ekonomiska politiken som skrevs av forskaren Susanne Ackum. Delar av denna rapport återfinns i en bilaga till slutbetänkandet. Sommaren 2017 beställde utredningen en forskningsgenomgång av svenska och internationella studier om teknikutvecklingens påverkan på framtidens arbetsmarknad och mer specifikt frågan om jobbpolarisering. Forskningsgenomgången har främst utgjort underlag till det inledande kapitlet om förväntningar på arbetsmarknadspolitiken, samt till de kapitel som behandlar utbildningsinsatser i arbetsmarknadspolitiken respektive behovet av en samlad kompetensförsörjningspolitik.

Hösten 2017 beställdes en analys av hur Arbetsförmedlingens process för att upphandla tjänster från externa leverantörer kan förbättras. Vidare har Statskontoret varit utredningen behjälplig med en analys om hur uppföljning och tillsyn kan utformas i arbetsmarknadspolitiska insatser som utförs av andra aktörer än Arbetsförmedlingen. Statskontoret utgick ifrån olika scenarier som Arbetsmarknadsutredningen presenterade. I uppdraget ingick att analysera hur uppföljning och tillsyn borde organiseras, regleras, dimensioneras och finansieras för att bidra till en effektiv verksamhet, motverka målkonflikter och främja verksamhetsutveckling.

2.2.3. Enkäter

En enkätundersökning har riktats till leverantörer av tjänsten Stöd och matchning. Den ena delen av enkäten riktades till chefer, verksamhetsansvariga för tjänsten på leveransområdesnivå och syftade till att inhämta information om deras syn på bl.a. avtalet och ersättningsmodellen för tjänsten. Den andra delen av enkäten riktades till handledarna, vilka arbetar direkt med deltagarna i tjänsten, och syftade till att inhämta information om handledarnas egenskaper, hur de arbetar med tjänsten, samt vad de anser skulle kunna förbättra densamma.

En enkät har genomförts bland arbetsförmedlare med syfte att inhämta information om arbetsförmedlarnas arbete med den arbetsmarknadspolitiska bedömningen.

2.2.4. Utåtriktat arbete

Enligt sitt direktiv ska utredaren bedriva arbetet utåtriktat och i kontakt med berörda myndigheter, kommuner, aktörer med regionalt utvecklingsansvar, näringsliv och övriga intressenter, inklusive relevanta aktörer inom EU samt ta del av internationella erfarenheter för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och att använda relevanta erfarenheter i andra länder.

Utredningen har i enlighet med detta haft fortlöpande kontakter med ett stort antal berörda intressenter och deltagit i ett flertal seminarier, debatter och panelsamtal.

Riksdagens arbetsmarknadsutskott har vid två tillfällen informerats om utredningsarbetet, i maj 2017 och i oktober 2018 efter riksdagsvalet.

Arbetsmarknadsutredningens webbplats har varit ett nav i utredningens kommunikation, där möten, uttalanden och dokument presenterats som ett led i det utåtriktade arbetssättet.

Nedan redogörs för några av alla myndighetens externa kontakter.

Arbetsförmedlingen

Utredningen har under arbetets gång haft regelbunden kontakt med representanter för olika delar av Arbetsförmedlingens verksamhet. Detta inkluderar möten med representanter från lokala arbetsförmedlingskontor samt möten med sakansvariga vid myndighetens huvudkontor. Syftet med dessa möten har bland annat varit att inhämta uppgifter, samt föra dialog kring utredningens analyser och slutsatser. Dessa kontakter har samordnats av en för utredningen utsedd kontaktperson på myndigheten.

Regelbundna kontakter har också hållits med myndighetens ledning. Utredningen har haft möjlighet att presentera preliminära analyser, bedömningar och förslag vid Arbetsförmedlingens ledningsgrupps respektive styrelses ordinarie möten, och har därigenom kunnat ta del av synpunkter och kommentarer. Möten har även hållits med Arbetsförmedlingens ledningsstab och ekonomifunktion för att få information om nuläge och händelser av betydelse för utredningen.

Andra berörda myndigheter

Många statliga myndigheter med verksamhetsområden som berörs av utredningens uppdrag har funnits representerade i utredningens expertgrupp. Utöver löpande avstämningar med utredningens expertgrupp har separata möten hållits med myndigheter efter utredningens behov och/eller initiativ från myndigheterna.

Arbetsmarknadens parter

Arbetsmarknadens parter har funnits representerade genom centralorganisationerna i utredningens referensgrupp. Utöver mötena med referensgruppen har separata möten hållits både med arbetstagar- och arbetsgivarrepresentanter efter behov och intresse. Separata hearingar har också hållits med representanter från medlemsorganisationer i Svenskt Näringsliv, LO, TCO respektive Saco när det gäller frågan om samverkan med arbetsmarknadspolitiken i syfte att stärka kompetensförsörjningen.

Synpunkter och underlag har också hämtats från partsägda omställningsorganisationer, särskilt från Trygghetsfonden TSL som hanterar det kollektivavtalade omställningsstödet för privatanställda arbetare.

Leverantörer av arbetsmarknadstjänster och utbildningsanordnare

Utredningen har i sitt arbete inhämtat synpunkter från leverantörer och från representanter från leverantörer till Arbetsförmedlingen. Detta inkluderar såväl små och stora leverantörer, leverantörer av olika typer av arbetsmarknadstjänster och med olika organisationsformer. Detta inkluderar möten med och inlagor från enskilda leverantörer samt med Almega och Almegas medlemsförbund. En workshop har vidare genomförts med medlemmar i Almega Kompetensföretagen. Utredningen har även fått inlagor från Folkbildningsrådet, haft löpande kontakter med nätverket Vuxenutbildning i samverkan och deltagit vid SKL:s nätverksträffar för vuxenutbildningschefer i kommuner i Sverige.

Ett antal möten har också genomförts med representanter från nätverks-, intresse- och paraplyorganisationer som arbetar med att stödja arbetssökande som står långt ifrån arbetsmarknaden.

Kommuner och landsting

Utredningen har haft omfattande kontakter med landets kommuner, främst gällande utredningens uppdrag att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna i arbetsmarknadspolitiken

men även gällande uppdraget att analysera förhållandet mellan arbetsmarknadsutbildningen och det reguljära utbildningssystemet och uppdraget att stärka samverkan för kompetensförsörjning.

Dialog har förts med enskilda kommuner, men även med nätverk som organiserar flera kommuner och med SKL. Utredningen har fört dialog med regioner och andra regionalt utvecklingsansvariga aktörer genom enskilda möten och genom de nätverk och mötesplatser som hanteras av SKL, Tillväxtverket och Näringsdepartementet. Utredningen har bland annat deltagit på Kompetensförsörjningsdagarna vid tre tillfällen.

Övriga intressenter

Utredningen har även träffat representanter för arbetslöshetskassorna vid ett flertal tillfällen. Organisationen Sveriges A-kassor har även inkommit med inlagor och faktaunderlag. Därutöver har utredningen presenterat sitt uppdrag och sina fördjupningsområden för Nationella rådet för finansiell samordning.

2.2.5. Fokusgrupper

Två fokusgruppsintervjuer har hållits på temat utbildning och kompetensförsörjning. En med medlemsföretag i Almega Utbildningsföretagen om hur arbetsmarknadsutbildning förhåller sig till reguljär utbildning och en med SKL:s nätverk ”Regional kontakt” för regionala utvecklingsdirektörer från hela landet om hur kompetensförsörjningsarbetet kan stärkas.

En fokusgrupp har genomförts med deltagare från ett urval av arbetslöshetskassor kring ansvaret för kontrolluppdraget.

2.2.6. Strukturerade intervjuer

Utredningen har genomfört individuella intervjuer med Arbetsförmedlingens ledningsgrupp, samt en gruppintervju med fackliga representanter för Arbetsförmedlingen.

2.2.7. Studiebesök

Studiebesök i Sverige

Studiebesök har gjorts i flera olika verksamheter för att inhämta kunskap om arbetsmarknadspolitikens genomförande på lokal nivå. Besök har särskilt gjorts på lokala arbetsförmedlingskontor och hos leverantörer av arbetsmarknadstjänster. Vidare har besök genomförts för att inhämta kunskap om verksamhet för arbetssökande i kommunal förvaltning.

Internationella studiebesök

Utredningen gjorde i mars 2017 en studieresa till Storbritannien för att studera användningen av externa utförare i arbetsmarknadspolitiken. Resan inkluderade möten med de privata utförarnas intresseorganisation, ett lokalt arbetsförmedlingskontor (Job center) samt med det departement som är huvudman för arbetsmarknadstjänsterna.

Ett studiebesök gjordes också i Norge i början av 2018 på den norska myndigheten Kompetanse Norge i syfte att studera myndighetens samordnande roll för den norska kompetensförsörjningspolitiken.

2.3. Kontakt med andra utredningar

Så som utredningens direktiv har föreskrivit har utredningen hållit kontakt med utredningen Översyn av mottagande och bosättning av asylsökande och nyanlända (Dir. 2015:107) och Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dir. 2014:157, 2015:68 respektive 2017:20). Utredningen har också, i enlighet med tilläggsdirektivet, träffat utredningen Organisationsöversyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet (Dir. 2017:37). Utöver detta har utredningen även haft kontakt med många andra relevanta utredningar.

2.4. Avgränsningar och definitioner

2.4.1. Avgränsningar

Utredningens uppdrag har varit omfångsrikt. Det har både omfattat specifika utredningsfrågor och mer öppna frågor. Det har därför varit nödvändigt för utredningen att avgränsa arbetet.

Utredningen har valt att inte behandla Arbetsförmedlingens uppdrag för rehabilitering eller myndighetens roll i funktionshinderpolitiken. I utredningens uppdrag har inte ingått att utreda frågor gällande arbetslöshetsrelaterad ersättning.

När det gäller utbildningsbehov ur ett arbetsmarknadspolitiskt perspektiv har utredningens arbete inte omfattat yrkesverksamma individers försörjning vid fortlöpande kompetensutveckling för att förebygga arbetslöshet och underlätta omställning.

Utredningen har vidare valt att inte rikta in utredningsarbetet mot särskilda målgrupper, exempelvis ungdomsarbetslöshet eller nyanlända invandrares etablering. Fokus har i stället varit hur individers olika behov tillgodoses, oberoende av individernas egenskaper i övrigt.

2.4.2. Centrala begrepp

Arbetsförmedlingens uppdrag

Med Arbetsförmedlingens uppdrag avses de samlade uppgifter som särskilt faller på Arbetsförmedlingen och som framgår av instruktionen eller annan författning. Med Arbetsförmedlingens uppdrag avses därmed inte de allmänna uppgifter som gäller för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen, t.ex. att ge service, lämna ut allmänna handlingar, upprätta årsredovisningar, samarbeta med andra myndigheter och löpande utveckla den egna verksamheten.

Arbetslösa

Med arbetslösa avses de arbetssökande som saknar arbete och som vill och kan ta ett arbete. En delmängd av dem kommer att vara inskrivna arbetslösa. Det vill säga vara inskrivna på Arbetsförmedlingen och tillhöra någon av de kategorier som klassificerats som arbetslöshet.

Arbetssökande

Med arbetssökande avses alla personer som av någon anledning söker arbete. Det inkluderar såväl personer som är ombytessökande som personer som är arbetslösa på hel- eller deltid. Det inkluderar även studerande och andra utanför arbetskraften som söker arbete på hel- eller deltid. En delmängd av dem kommer att vara inskrivna arbetssökande. Det vill säga valt att vara inskriven på Arbetsförmedlingen som arbetssökande.

Arbetsmarknadsbedömning

Med arbetsmarknadsbedömning avses den bedömning som utredningen föreslår att Arbetsförmedlingen ska ansvara för med syfte att bedöma individens avstånd till arbetsmarknaden. I arbetsmarknadsbedömningen ingår även beslut om den sökande får ta del av arbetsmarknadsstöd och vilka dessa i sådana fall är.

Arbetsmarknadsstöd

Med arbetsmarknadsstöd avses alla former av ekonomiskt och praktiskt stöd som Arbetsförmedlingen ansvarar för och som ges i syfte att den som söker arbete ska komma närmare arbetsmarknaden, för att sammanföra den som söker arbete med den som söker arbetskraft, eller för att den som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga ska kunna behålla ett arbete.

Det praktiska arbetsmarknadsstödet ges i form av arbetsmarknadstjänster som kan vara allmänna eller särskilda. Det ekonomiska stödet ges i form av ekonomisk ersättning och är särskilt. Se även arbetsmarknadstjänster (praktiskt stöd) och ekonomiskt stöd.

Med allmänt stöd avses att stödet är öppet för alla. Med särskilt stöd avses att stödet erbjuds en enskild efter beslut från Arbetsförmedlingen i det enskilda ärendet. En prioritering av resurserna behöver bland annat föregå ett beslut om att erbjuda särskilt stöd.

Arbetsmarknadstjänster (praktiskt stöd)

Med arbetsmarknadstjänster avses praktiskt arbetsmarknadsstöd; såsom arbetsförmedlingstjänster, utbildningstjänster, förberedande tjänster och rehabiliterande tjänster. Arbetsmarknadstjänster kan vara antingen allmänna eller särskilda. En allmän arbetsmarknadstjänst är öppen för alla. Även om den enskilde kan rekommenderas att ta del av en sådan tjänst så krävs ingen sådan rekommendation för att denne ska få tillgång till tjänsten. Ett exempel är Platsbanken. I dag är sådana allmänna tjänster sannolikt digitala. För att den enskilde ska kunna erhålla en särskild arbetsmarknadstjänst krävs att Arbetsförmedlingen fattar beslut om att erbjuda en sådan tjänst i det enskilda ärendet. En prioritering av resurserna behöver bland annat föregå ett sådant erbjudande.

Begrepp som gäller utförare

Med utförare avses en aktör som utför arbetsmarknadstjänster. Arbetsförmedlingen, andra statliga myndigheter, kommuner, landsting och företag är exempel på utförare. I betänkandet görs åtskillnad mellan tjänster som utförs av Arbetsförmedlingen respektive av externa utförare. Detta görs i regel genom begreppen intern respektive extern regi. Med intern regi avses arbetsmarknadstjänster som utförs av Arbetsförmedlingen medan extern regi syftar till arbetsmarknadstjänster som utförs av externa utförare. Egen regi används synonymt med intern regi. Åtskillnad gör vidare mellan leverantörer och andra externa utförare. Samtliga begrepp som gäller utförare preciseras närmare i kapitel 12.

Ekonomiskt stöd

Med ekonomiskt stöd avses arbetsmarknadsstöd i ekonomisk form, såsom anställningsstöd, merkostnadsersättning vid arbetsträning och personligt biträde. Med ekonomiskt stöd avses däremot inte arbetslöshetsrelaterad individersättning.

Kompetensförsörjning

Med kompetensförsörjning avses målet för det långsiktiga och strategiska arbete som bedrivs för att analysera och prognosticera kompetensbehov på arbetsmarknaden, samt för att individer ska kunna utveckla, synliggöra och använda de kompetenser som möter dessa behov. Kompetensförsörjningsarbete skiljer sig därmed från det operativa arbetet med att sammanföra arbetssökande och arbetsgivare, i huvudsak utifrån befintliga kompetenser, som vanligen benämns som matchning.

Kontrollfunktionen

Med kontrollfunktionen avses främst Arbetsförmedlingens uppgift att kontrollera att arbetssökande aktivt söker arbete och i övrigt sköter överenskomna åtaganden. Om en arbetssökande brister i förhållande till villkoren för ersättning ska den instans som utreder och beslutar om sanktion i form av varning eller avstängning från ersättning. Det i fallet med arbetslöshetsförsäkring, en arbetslöshetskassa och, för övriga ersättningar, den egna myndigheten. Kontrollfunktionen har genom harmonisering av de olika regelverken för ersättning kommit att inkludera, inte bara arbetslöshetsförsäkring utan även aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning.

Myndighetsutövning

Med myndighetsutövning avses en utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande. Utmärkande för all myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande

till medborgarna. Det kan avse både förpliktelser för enskilda och gynnande beslut.

Myndighetsuppgifter

Med myndighetsuppgifter avses de uppgifter som regeringen eller riksdagen har beslutat att en myndighet ska utföra. Myndigheten är rättsligt förhindrad att agera utanför det. Myndigheters uppgifter består i regel till stor del av uppgifter som inte innefattar myndighetsutövning, och myndighetsutövning är inte heller förbehållet myndigheter. Myndighetsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning kan handla om olika främjande uppgifter, att vara kunskapscentrum eller samordnare för vissa frågor eller olika former av informationsförsörjning. I många myndigheter är uppgifter av detta slag att betrakta som kärnverksamhet.

Praktiskt stöd

Se arbetsmarknadstjänster.

Underlagstjänster

Med underlagstjänster avses tjänster vars huvudsakliga syfte är att klargöra arbetssökandes förutsättningar och behov i förhållande till kompetenskrav i relevanta yrken. Resultatet av tjänsten utgör ett underlag till Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsbedömning. Bedömning av arbetsförmåga och validering av yrkeserfarenhet utgör exempel på underlagstjänster.

3. Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken

Den svenska arbetsmarknaden kännetecknas för närvarande av hög sysselsättning. Samtidigt är arbetsmarknaden tudelad, med stora skillnader mellan olika grupper. Trots en stark ekonomisk utveckling finns individer som inte lyckas etablera sig på arbetsmarknaden. Det står också klart att Arbetsförmedlingen, den huvudsakliga statliga myndigheten på området, i vissa avseenden inte uppfyller regeringens förväntningar och ibland inte heller lever upp till författningsreglerade krav för verksamheten. En del problem har varit bestående under årtionden och överlevt både konjunktursvängningar och större organisationsförändringar.

Det finns anledning att skilja på å ena sidan problem kopplade till arbetsmarknadens funktionssätt som arbetsmarknadspolitiken har till uppgift att motverka, och å andra sidan problem kopplade till hur arbetsmarknadspolitiken motverkar dessa, t.ex. att det skulle kosta för mycket eller inte ge tillräckligt bra resultat. Det faktum att det finns utmaningar på arbetsmarknaden betyder inte att Arbetsförmedlingen inte utför sitt uppdrag. Att det finns vissa brister hos dagens myndighet innebär inte att det inte finns andra saker i myndigheten som fungerar bra. Vidare säger det ingenting om det generella behovet av en arbetsmarknadspolitisk myndighet för att möta framtida utmaningar.

Dessa frågor är samtidigt tätt sammankopplade. Om kostnaderna för arbetsmarknadspolitiken ska ses som höga eller låga och om resultaten ska ses som tillräckliga eller inte beror vad man jämför med och vad man förväntar sig. Utan tydligt formulerade målsättningar och en ändamålsenlig styrning i enlighet med dessa är det svårt att uttala sig om verksamhetens måluppfyllelse. Arbetsmarknadens funktionssätt påverkas av en mängd faktorer, varav endast en mindre del

går att hänföra till den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Utifrån befintlig kunskap och forskning kan man dock med tillräcklig säkerhet säga att aktiv arbetsmarknadspolitik kan fylla en viktig funktion och vara samhällsekonomiskt lönsam. Svårare är att veta vilka de arbetsmarknadspolitiska insatserna ska vara, hur de ska utformas, vem som ska genomföra dem och hur mycket resurser som är motiverat att lägga på dem.

Diskussionerna kring arbetsmarknadspolitiken har ofta ett organisatoriskt perspektiv. Det handlar om vem som ska utföra arbetsmarknadspolitiska insatser snarare än vad insatserna ska syfta till. Detta perspektiv är också tydligt i utredningens uppdrag, i synnerhet vad gäller frågor om ansvarsfördelning mellan aktörer samt att andra aktörer än Arbetsförmedlingen ska utföra insatser som inte är myndighetsutövning. Det organisatoriska perspektivet är viktigt, men det måste föregås av en diskussion om vilka uppgifter som faktiskt ska utföras och vilka målgrupper som ska vara föremål för olika insatser. Det handlar om styrningen av myndigheten.

Myndighetsstyrning omfattar många olika former av styrmedel. Politiska beslut styr förvaltningen genom resurstilldelning, mål och uppdrag, men också genom regler. Det är därefter myndighetens uppgift att genomföra uppdraget i enlighet med riksdagens och regeringens intentioner. Resultaten följs upp och granskas. Detta sker genom krav på årsredovisningar, specifika återrapporteringskrav, expertutvärderingar samt intern och extern revision. Inom det arbetsmarknadspolitiska området är målen för verksamheten och fördelningen av anslag inom området viktiga styrmedel. Det är därför viktigt att målen för arbetsmarknadspolitiken är utformade på ett ändamålsenligt sätt och utgår utifrån de prioriteringar som gjorts av regeringen. Därefter är det möjligt att bedöma huruvida verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt och resurseffektivt sätt.

3.1. Det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmarknad

Utredningen har bland annat i uppdrag att lämna förslag om hur det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmarknad kan göras mer effektivt och tydligt. Det är dock inte helt enkelt att fastslå vad det statliga åtagandet omfattar i dag. Det är tydligt att det omfattar

verksamhet som statliga myndigheter ansvarar för, inklusive tillsyn av verksamhet som utförs av kommuner eller enskilda. Utöver detta tillkommer en avsevärd mängd uppgifter och verksamheter som finansieras genom statliga medel eller regleras av staten.

Riksdagens mål för arbetsmarknadspolitiken är att insatserna ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad (prop. 2011/12:1 utg.omr. 14, bet. 2011/12:AU2, rskr. 2011/12:88). I utredningens direktiv har regeringen klargjort att en väl fungerande arbetsmarknad kännetecknas av en hög nivå på sysselsättningen och en produktiv användning av arbetskraften. Vidare anges att arbetskraften ska kunna matchas mot de krav som strukturomvandlingen på arbetsmarknaden ställer, att antalet personer som arbetar och antalet arbetade timmar i ekonomin ska öka, att sysselsättningen ska öka och arbetslösheten minska varaktigt, att människor ska bidra och arbeta efter förmåga, att färre ska vara deltidsarbetslösa och att kvinnors sysselsättning och arbetskraftsdeltagande måste öka, särskilt bland utrikes födda (Dir. 2016:56).

Ett sätt att definiera den statliga arbetsmarknadspolitiken är att utgå från statsbudgeten och den verksamhet som hör till området Arbetsmarknad under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv. I budgetpropositionen för 2018 angavs att området Arbetsmarknad i huvudsak består av matchning mellan arbetssökande och lediga jobb, arbetsmarknadspolitiska program, arbetslöshetsförsäkringen, lönegarantiersättningen, Europeiska socialfonden samt myndigheterna Arbetsförmedlingen, Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (Svenska ESF-rådet), Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) och Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU). Budgeten för området 2018 var cirka 73 miljarder kronor.

Man bör dock ha i åtanke att statsbudgetens indelning inte syftar till att definiera vad som är arbetsmarknadspolitik. Arbetsförmedlingen, vars verksamhet i sin helhet kan sägas tillhöra arbetsmarknadspolitiken, disponerade t.ex. även över anslagsposter inom andra utgiftsområden under 2018. Statsbudgetens indelning är heller inte given mellan åren. Anslag kan flyttas mellan olika utgiftsområden utan att ändamålet ändras, liksom att verksamhet kan tillkomma eller upphöra.

Det statliga åtagandet innefattar vidare mer än den verksamhet som utförs av statliga myndigheter. En ökad användning av t.ex. privata aktörer för att fullgöra en statlig uppgift innebär inte i sig att det statliga åtagandet minskar. Om det statliga åtagandet ska öka eller minska förutsätter det en ökning eller minskning av antalet uppgifter som ska ombesörjas. Vad som däremot påverkas är strukturerna för det statliga åtagandet, t.ex. möjligheterna till styrning, insyn och kontroll. Utläggning av uppgifter på kommuner medför också tillhörande statliga åtaganden, exempelvis finansiering.

Utredningens uppdrag att pröva hur delar av Arbetsförmedlingens uppdrag kan läggas ut på andra aktörer handlar alltså inte om att det statliga åtagandet ska minska. Det är heller inte fråga om att avreglera ett statligt monopol och släppa in andra aktörer på marknaden. Det finns redan möjlighet för privata aktörer att bedriva arbetsförmedling utan inblandning från det offentliga. Som framgår av utredningens direktiv har också privat arbetsförmedling blivit en allt större affärsverksamhet genom bemannings- och rekryteringsbranscherna, som på olika sätt hjälper arbetsgivare att hitta rätt personer att anställa.

När det gäller kommunerna kan staten tilldela dem uppgifter. Staten har även ett övergripande ansvar för att samtliga kommuner har förutsättningar och kapacitet som står i proportion till det samlade uppdraget. Enligt finansieringsprincipen ska staten se till att det finns en finansiering när den beslutar om nya uppgifter eller ökade ambitionsnivåer för kommuner och landsting. Nya uppgifter för kommunerna medför alltså i princip även tillhörande statliga åtaganden i form av finansiering. Det förekommer också fall där det kan vara svårt att åtskilja kommunal verksamhet från det statliga åtagandet, t.ex. vid gemensamma överenskommelser eller verksamhet som finansieras och villkoras med riktade statsbidrag.

Det går mot bakgrund av ovanstående inte att exakt klargöra vad som är arbetsmarknadspolitik eller det samlade statliga åtagandet inom området. Området Arbetsmarknad under utgiftsområde 14 i statsbudgeten är en logisk utgångspunkt, om än med vissa förbehåll. Vägledande bör vara om verksamheten tar sikte på att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och inte tydligt hör till ett annat politikområde.

Det är dock inte nödvändigt att exakt avgränsa området för att lämna förslag om hur det statliga åtagandet kan göras mer effektivt och tydligt. En sådan effektivisering eller ökad tydlighet kan uppnås genom att enskilda delar av åtagandet förbättras. Detta kan vara nödvändigt då arbetsmarknadspolitiken ställts för ett antal nya utmaningar de senaste åren.

3.2. Nya utmaningar för arbetsmarknadspolitiken

Flera samhällsförändringar och politiska reformer har medfört nya utmaningar för arbetsmarknadspolitiken och Arbetsförmedlingen de senaste åren. Både de inskrivnas förutsättningar och styrningen av verksamheten har förändrats. Genom förändringar i sjukförsäkringen har Arbetsförmedlingen fått ett utökat ansvar för att stötta tidigare sjukskrivna att återinträda på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen har också tagit över en stor del av ansvaret för etableringen av nyanlända från kommunerna. En allt större andel av de inskrivna står nu längre från arbetsmarknaden jämfört med tidigare. Arbetslöshetsförsäkringens sjunkande täckningsgrad har medfört ett upplevt ansvar för individers försörjning. En relativt ny förutsättning för verksamheten är också att stor del av Arbetsförmedlingens service till arbetssökande i dag är privatiserad och utförs av kompletterande aktörer.

3.2.1. Ändrade förutsättningar hos de inskrivna

Nya målgrupper hos Arbetsförmedlingen

Två reformer som på ett påtagligt sätt har förändrat Arbetsförmedlingens verksamhet är förändringen i etableringen av nyanlända – där myndigheten 2010 tog över uppgifter från kommunerna – samt förändringar i sjukförsäkringen som medfört att fler personer med viss nedsatt arbetsförmåga bedöms ingå i arbetskraften än tidigare. Detta innebar också nya direktiv om samverkan med Försäkringskassan för att underlätta övergången för sjukförsäkrad till arbetssökande och med Migrationsverket för att underlätta nyanlända invandrares etablering på arbetsmarknaden. En skiftning från mer ren

arbetsförmedlande verksamhet till andra verksamhetsområden kan urskiljas under perioden från och med 2010.

Många arbetslösa står långt från arbetsmarknaden

Arbetslösheten ligger i dagsläget på en låg nivå. Sysselsättningsgraden har ökat under senare år och nu är den högsta i EU (Arbetsförmedlingen 2018). Många av de arbetssökande som skriver in sig på Arbetsförmedlingen kan förväntas hitta ett jobb relativt snabbt och utan alltför omfattande insatser från Arbetsförmedlingens sida. Vissa arbetssökande riskerar emellertid att bli långvarigt arbetslösa om inte rätt insatser erbjuds i ett tidigt skede. I många fall behövs en kedja av insatser efter varandra eller parallella insatser.

Närmast arbetsmarknaden står de som har bakgrund i ett bristyrke och som inte tillhör någon utsatt grupp. Med begreppet utsatta grupper avses enligt Arbetsförmedlingens definition arbetslösa som högst har förgymnasial utbildning, är utomeuropeiskt födda, har ett funktionshinder som medför arbetsnedsättning och/eller är äldre än 55 år. Andelen personer som är inskrivna som arbetslösa och tillhör de så kallade utsatta grupperna har ökat på senare år och var under 2017 cirka 75 procent av de inskrivna. Enligt Arbetsförmedlingen är en av fem inskrivna arbetssökande inte matchningsbara.

Figur 3.1 De inskrivnas arbetslösas avstånd till arbetsmarknaden

Gäller inskrivna 2017

Källa: Arbetsförmedlingen.

Att vara matchningsbar kan något förenklat beskrivas som att en arbetsförmedlare bedömt att individen har de kvalifikationer som behövs för en anställning, att efterfrågan faktiskt finns och att personen är konkurrenskraftig på det sätt som en arbetsgivare rimligtvis kan begära. Merparten av de arbetssökande som inte är matchningsbara tillhör någon av de grupper som Arbetsförmedlingen kategoriserar som utsatta. Även bland de 80 procent som anses vara matchningsbara finns många som samtidigt inte anses stå så nära arbetsmarknaden. Ytterligare 20 procent anses vara matchningsbara och tillhör ej utsatt grupp. Målgruppen som avses vara matchningsbar men som tillhör utsatt grupp utgör 50 procent av de arbetslösa.

Ett upplevt ansvar för individers försörjning

Andelen arbetslösa med svagare anknytning till arbetsmarknaden har ökat. Dessa inskrivna har sällan arbetat i tillräcklig omfattning för att uppfylla villkoren för arbetslöshetsersättning. Vidare förändrades regelverket för arbetslöshetsförsäkringen under 2007–2008

bland annat genom skärpta arbetsvillkor och avskaffande av studerandevillkoret. Detta har medfört att andelen arbetslösa med arbetslöshetsförsäkring stadigt har minskat.

Figur 3.2 Arbetslösa med a-kassa

Andel arbetslösa på heltid, deltid eller med tillfällig timanställning, som fick a-kassa (procent)

Källa: Arbetsförmedlingen.

I takt med att allt färre får ersättning från arbetslöshetsförsäkringen får de arbetsmarknadspolitiska insatserna, utöver att syfta till att föra den arbetssökande i eller närmare arbete, också en betydande roll för dennes ekonomiska situation genom möjligheten till aktivitetsstöd. Av förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser framgår att arbetslösa som deltar i en insats kan få ersättning för deltagande i insatser. En person som lämnar etableringsuppdraget eller anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin efter att ha förbrukat 300 ersättningsdagar (normalfallet) erhåller aktivitetsstöd (inkomstrelaterat eller grundbelopp) utan tidsatt bortre gräns. Anvisningen sker per automatik till garantierna efter förbrukad a-kassa eller etableringsersättning.1 För den grupp som inte kvalificerat sig för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen utgör aktivitetsstödet inte tillräcklig försörjning, men kan

1 Aktivitetsstödet är högre för denna grupp än för dem som inte kvalificerat sig till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen.

64

56

54

46

41

43

44

43

41

39

37

0 10 20 30 40 50 60 70

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

likafullt utgöra ett värdefullt och ibland helt nödvändigt tillskott för den enskildes ekonomi.

Detta aktualiserar frågan hur nedgången påverkar Arbetsförmedlingens insatser. En risk är att ett upplevt ansvar för en persons försörjning kan leda till insatser som främst syftar till att säkerställa att den enskilde anvisas till ett program för att därigenom kunna få ersättning, i stället för att fokusera på att erbjuda det stöd som är relevant för att personen ska komma i arbete eller utbildning.

En allt mindre andel av de arbetslösa erhåller arbetslöshetsersättning, medan en stor del av de arbetslösa får ersättning genom aktivitetsstöd, utvecklingsersättning, etableringsersättning eller ekonomiskt bistånd. Utredningen bedömer att detta spelar en central roll för såväl Arbetsförmedlingens som kommunernas verksamhet för arbetslösa. Det finns samtidigt grundläggande skillnader mellan de olika ersättningstyperna. Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring med detaljerade försäkringsvillkor, ersättning för deltagande i en arbetsmarknadspolitisk insats är i likhet med sitt namn en ersättning för att delta i en insats som Arbetsförmedlingen erbjuder den arbetssökande, medan det ekonomiska biståndet är avsett att vara samhällets yttersta skyddsnät.

De arbetsmarknadspolitiska programmen, vars roll främst får anses vara strukturpolitisk, har således fått en större betydelse även fördelnings- och stabiliseringspolitiskt. Som utredningen visade på i delbetänkandet kan nedgången i ersättningsberättigade från arbetslöshetsförsäkringen vara en förklaring till varför kommunerna, som då fått ett utökat försörjningsansvar, i allt högre utsträckning ägnar sig åt arbetsmarknadspolitiska insatser. Arbetslöshet är i dag det vanligaste försörjningshindret för mottagare av ekonomiskt bistånd. Det har medfört ökad otydlighet kring roller och ansvar mellan stat och kommun som följd.

I utredningens uppdrag har inte ingått att utreda frågor gällande arbetslöshetsrelaterad ersättning. Det kan dock konstateras att det i dag saknas ett enhetligt och ändamålsenligt system för sådan ersättning. Därutöver att Arbetsförmedlingens uppdrag enligt nuvarande styrning består i att tillhandahålla arbetsmarknadsstöd, inte att försörja arbetslösa.

Ökade behov av och möjligheter till utbildning

En försvårande faktor för att hitta ett arbete är kort utbildning. Breda strukturella förändringar har inneburit ökade kompetenskrav på arbetsmarknaden. Det finns i dag få jobb för personer med kort utbildning och gymnasieutbildning har i praktiken blivit ett inträdeskrav på den svenska arbetsmarknaden.

En stor andel av de inskrivna på Arbetsförmedlingen saknar fullständig gymnasieutbildning. En bidragande orsak är att färre ungdomar lämnar gymnasieskolan med fullständiga betyg. Enligt Skolverket går omkring tre fjärdedelar av alla elever som börjar på ett nationellt program på gymnasiet ut med en godkänd gymnasieexamen. Samtidigt kräver allt fler yrken i dag gymnasiekompetens, vilket gör att individer som saknar detta har svårare att nå en varaktig etablering på arbetsmarknaden. En stor del av de inskrivna arbetssökande på Arbetsförmedlingen kommer att behöva någon form av utbildningsinsats för att hitta ett arbete.

En rad politiska reformer har genomförts för att öka individers möjligheter att utveckla kompetens som motsvarar arbetsmarknadens behov, bl.a. genom utökade möjligheter till yrkesutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen. Det har också blivit vanligare med utbildningsinsatser i de arbetsmarknadspolitiska programmen. Mängden av utbildningsmöjligheter har dock medfört stora och ökande behov av information och stöd för att orientera sig bland dessa möjligheter. Arbetsförmedlingen har i större utsträckning fått i uppdrag att vägleda och anvisa de inskrivna till studier.

3.2.2. Fler aktörer i arbetsmarknadspolitiken

Kommunala insatser inom arbetsmarknadspolitiken har ökat

Arbetsmarknadspolitiken är i huvudsak ett statligt ansvar. Men som konstaterats i delbetänkandet (SOU 2017:82) har kommunala arbetsmarknadspolitiska åtgärder ökat i sådan omfattning att det kan vara relevant att tala om två parallella arbetsmarknadspolitiska system. I första hand är det personer som varit arbetslösa länge eller som inte har etablerat sig på arbetsmarknaden som kan bli föremål för såväl statliga insatser genom Arbetsförmedlingen som kommunala insatser. En förklaring till kommunernas ökade aktivitet är att många i dessa

grupper uppbär ekonomiskt bistånd och inte kvalificerat sig för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Det vanligaste försörjningshindret för dem som tar emot ekonomiskt bistånd är arbetslöshet.

Den ökande omfattningen av kommunala åtgärder och Arbetsförmedlingens tendens att anpassa sig efter dessa har bidragit till att det råder oklarhet kring vem som har ansvar för att anordna insatser för vissa arbetssökande. Det innebär en risk både för att kommunerna och arbetsförmedlingen gör samma saker och för att arbetslösa kan falla mellan stolarna. Skillnader i hur kommunerna och Arbetsförmedlingen uppfattar det statliga åtagandet, och därmed ansvarsfördelningen dem emellan, påverkar också hur samverkan fungerar.

Fler aktörer erbjuder tjänster för arbetssökande

Mellan 1935–1993 var det inte tillåtet att bedriva privat arbetsförmedling i Sverige. Sedan bestämmelserna avskaffades har den offentliga arbetsförmedlingen kompletterats med privata bemannings- och rekryteringsföretag. Enligt lagen om (1993:440) om privat arbetsförmedling är det dock förbjudet att ta betalt av den arbetssökande, vilket innebär att företagens affärsmodell bygger på att det är arbetsgivare som utgör företagens uppdragsgivare och därmed betalar för att få stöd i sin rekrytering av arbetskraft. En arbetssökande med rätt profil utgör därmed ett medel för att nå arbetsgivarens mål att anställa. För Arbetsförmedlingen är affärs- eller verksamhetslogiken ofta den omvända. Myndighetens uppdrag är främst att bistå arbetssökande i deras ansträngning att ta sig ur sin arbetslöshet. Kunskap om lediga platser och kontakt med arbetsgivare blir för dem ett viktigt medel för att nå målet.

På senare år har många rekryterings- och bemanningsföretag breddat sin verksamhet och arbetar nu även med stöd till arbetssökande. Detta har blivit möjligt genom att delta i Arbetsförmedlingens upphandlingar av tjänster. Rekryterings- och bemanningsföretag har därmed blivit en del i utförandet av Arbetsförmedlingens uppdrag.

En rad andra aktörer arbetar med olika typer av aktiviteter som liknar det arbete som sker på Arbetsförmedlingen. Parterna på arbetsmarknaden äger trygghets- eller omställningsorganisationer som stöttar uppsagda personer i samband med omställning och många kommuner har bildat arbetsmarknadsförvaltningar som jobbar med stöd

och matchning av arbetslösa personer som har eller riskerar att få behov av försörjningsstöd. Arbetsförmedlingen är följaktligen inte ensam om att leverera tjänster som är till för att underlätta matchningen på arbetsmarknaden.

Slopat lagkrav om att annonsera lediga tjänster

Fram till 2007 var arbetsgivare som avsåg att anställa med vissa undantag skyldiga att anmäla platsen till den offentliga arbetsförmedlingen enligt lagen (1976:157) om allmän platsanmälan. I och med att lagen upphävdes förändrades Arbetsförmedlingens roll för arbetsmarknadens funktionssätt. Även om många arbetsgivare fortfarande annonserar i Arbetsförmedlingens platsbank finns i dag ett stort antal andra kanaler för att sprida information om lediga tjänster. Många arbetsgivare rekryterar också via informella kontakter och nätverk av olika slag.

3.3. Kommande utmaningar för arbetsmarknadspolitiken

Att förutse vilka utmaningar arbetsmarknadspolitiken kommer möta i framtiden är vanskligt – framtidens arbetsmarknad är inte möjlig att förutse med hög exakthet. Men genom att analysera pågående trender är det åtminstone möjligt att göra kvalificerade antaganden och prognoser kring hur arbetsmarknaden kan komma att förändras och hur det statliga åtagandet därmed behöver utvecklas för att möta dessa förändringar. Utredningen har i detta avseende valt att särskilt lyfta fram kompetensförsörjningsutmaningen.

Förändringstakten på arbetsmarknaden är hög och det ställer krav på arbetskraftens omställningsförmåga. Nya arbetstillfällen och förändringar i befintliga arbetsuppgifter kommer medföra förändrade kompetenskrav. För många individer kommer dessa förändringar snabbt leda till nya möjligheter, medan andra behöver mer stöd för att hitta vägar framåt. För att arbetsmarknadspolitiken ska vara fortsatt relevant även för framtidens arbetsmarknad behöver dess verktyg vara anpassade efter de kompetensbehov som aktualiseras både av arbetslöshetens sammansättning och arbetsmarknadens krav.

3.3.1. Höga och föränderliga kompetenskrav

Utbildning krävs allt oftare

Kompetenskraven på den svenska arbetsmarknaden har förändrats de senaste decennierna som en följd av breda strukturella förändringar som ökad globalisering, snabb teknikutveckling, migration och demografiska förändringar. Förändringarna innebär att arbetsgivare får behov av ny kompetens, ofta på en högre kvalifikationsnivå än tidigare. Huvuddelen av jobben på arbetsmarknaden kräver i dag en längre utbildning. En stor utmaning för arbetsmarknads- och utbildningspolitiken kommer bli att öka anställningsbarheten bland arbetslösa med kort utbildningsbakgrund.

Figuren nedan visar andelen arbetslösa utefter utbildningsnivå. Det är tydligt att andelen arbetslösa skiljer sig kraftigt mellan olika utbildningsnivåer – ju högre utbildning, desto lägre är andelen arbetslösa, och mest markant är kanske den höga arbetslösheten bland personer som endast har förgymnasial utbildning.

Figur 3.3 Andelen arbetslösa efter utbildningsnivå

2005 till 2016, 15 74 år

Arbetskraftsundersökningarna (AKU), Statistiska centralbyrån (SCB).

0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Förgymnasial utbildning Gymnasial utbildning

Eftergymnasial utbildning Samtliga utbildningsnivåer

Samtidigt som många av de arbetslösa saknar relevant kompetens för att kunna ta de lediga arbeten som finns är bristen på arbetskraft stor på flera delar av arbetsmarknaden (Konjunkturinstitutet 2016). Matchningsproblemen på arbetsmarknaden måste därmed i många fall lösas med utbildning. Tillgång till kompetensutveckling utifrån arbetsmarknadens efterfrågan blir en allt viktigare komponent i arbetsmarknadspolitiken.

En ytterligare utmaning är yrkesverksammas möjligheter att ställa om till nya kompetenskrav till följd av en förändrad arbetsmarknad. Även anställda behöver utveckla sina kompetenser så att de har den kompetens som krävs både för att behålla nuvarande arbete och för att hitta nytt arbete vid en eventuell omställningssituation. Genom en ökad rörlighet på arbetsmarknaden, där yrkesverksamma genom fortbildning kan fylla nya kompetensbehov, kan befintliga arbetstillfällen frigöras för individer som i dag står utanför arbetsmarknaden.

Förlust av jobb till följd av digitalisering?

Ett flertal studier har försökt uppskatta konsekvenserna av teknikutveckling, framför allt automatisering och digitalisering, för antalet arbetstillfällen. Uppskattningarna har dock givit olika resultat. År 2014 presenterade forskaren Stefan Fölster en analys som applicerade de amerikanska forskarna Frey och Osbornes (2013) metod för att skatta automatiseringssannolikheter för yrken på en svensk kontext. Fölster räknade med att 53 procent av de svenska jobben skulle kunna automatiseras inom 20 år. Året efter publicerades en ny rapport där Fölster (2015) kompletterat analysen med uppskattningar om att nya jobb även kommer skapas till följd av digitalisering och inkomstökningar. Fölster drog slutsatsen att antalet nya jobb möjligtvis inte helt kommer kompensera för förlusterna till följd av digitaliseringen och uppskattade en nettoförlust av jobb på 15–16 procent.

Konsultfirman McKinsey (2017) har undersökt hur europeiska länder som ligger i digital framkant kommer att påverkas av automatisering. Slutsatsen är att införandet av automatisering och artificiell intelligens, AI, väntas leda till fler jobb – och inte färre – i länder som med hög digitalisering. I Sverige beräknas enligt samma

studie automatisering och AI-teknik öka BNP-tillväxten med 1,3 procentenheter per år och skapa 300 000 nya jobb till år 2030.

I en analys gjord på uppdrag av OECD 2016 dras slutsatsen att cirka 9 procent av jobben inom de nordiska länderna riskerar att försvinna till följd av automatisering. Denna nivå är betydligt lägre än den nettoförlust som Fölster uppskattade.

Polariseringen på arbetsmarknaden?

Genom empiriska undersökningar har man kunnat konstatera att det under de senaste årtiondena har skett en så kallad ”urgröpning” av arbetsmarknaden i många OECD-länder. Denna urgröpning innebär att andelen arbetstagare som befinner sig i mellansegmentet har minskat relativt både de lägre och högre segmenten.

Flera aktuella empiriska studier av OECD-länder, däribland USA, Storbritannien och Tyskland, visar ett samstämmigt mönster: sysselsättningsandelarna i typiska hög- och låglönejobb ökar samtidigt som de minskar i jobb med mer genomsnittliga löner (Acemoglu och Autor 2010). För de flesta länder tycks denna jobbpolarisering ha startat under tidigt 1990-tal för att sedan fortsätta under 2000-talet. För varje enskilt land kan jobbpolariseringen ha flera specifika förklaringar, men det snarlika internationella mönstret indikerar att det också finns vissa gemensamma och övergripande faktorer.

En av de första och inflytelserika studierna kring just polarisering är Katz och Autor (1999). I deras forskningsöversikt över lönestrukturen och dess utveckling på den amerikanska arbetsmarknaden fann författarna att det hade skett en betydlig förändring, där skillnader i inkomster har ökat över tid. Vissa efterkommande forskare har dock menat att skillnaderna i inkomst i USA inte har vuxit lika mycket under sent 1990-tal och 2000-talet, exempelvis Lemieux (2006) och Card och DiNardo (2002).

Samtidigt har flertalet andra studier hittat bevis för hypotesen att jobbpolariseringen ökar: Autor et al (2006) finner att det har skett en stadig ökning av ojämlikheten mellan 1979 och 2004 i USA och Goos och Manning (2007) finner att jobbpolariseringen har ökat i Storbritannien från 1975 till 1999. I Goos et al (2009) fann man att det har skett en liknande jobbpolarisering i 16 europeiska länder under 1993 till 2006. Dustmann et al (2009) har visat att lönespridning eller

ojämlikheten har ökat i både Tyskland och USA, vilket de menar främst är till följd av teknologisk utveckling. Holzer (2015) pekade på att arbeten i det mellanskiktet även håller på att bytas ut från mer administrativa eller produktionsinriktade arbeten till arbeten som kräver mer eftergymnasial utbildning.

Konsensus kring resultaten till trots finns det en större oenighet kring de underliggande orsakerna till jobbpolariseringens framväxt. Det finns skillnader mellan länder i Europa och USA som gör att resultat från studier på en amerikansk kontext inte direkt kan översättas till att gälla för europeiska eller svenska kontexter och vice versa. Akademiska studier som fokuserar på en svensk kontext är dock mycket färre än de som antingen fokuserar på enbart USA eller ett större antal länder i Europa samtidigt. En av de nyare studierna om jobbpolarisering som använder sig av svenska data är Adermon och Gustavsson (2015). De har använt statistik från 1975 fram till 2005, för att undersöka huruvida det har skett en polarisering på den svenska arbetsmarknaden. De fann att det över den studerade tidsperioden har skett en polarisering, vilket innebär att arbeten som tillhör de lägre respektive högre betalda segmenten på arbetsmarknaden har ökat relativt arbeten som ger en medelinkomst.

Korpi och Tåhlin (2011) studerade förändringar i ojämlikheten på Sveriges arbetsmarknad under 1970 till 2005. I breda drag kom författarna fram till att ökningen i löneskillnader tog fart efter 1980 och att lägre utbildade har haft en sämre löneutveckling samt en lägre ökning i sysselsättning jämfört med högre utbildade.

I en studie från 2013 (Åberg 2013) försöker författaren ta reda på om förändringen som skett på arbetsmarknaden har präglats av en uppkvalificering eller inte. Åberg finner dock att arbetsmarknaden efter millennieskiftet har präglats mer av jobbpolarisering än uppkvalificering. Låglönearbeten har även vuxit i högre takt än andra arbetskategorier i Sverige. Liknande det internationella mönstret, ökar efterfrågan på personer med en högre utbildning samtidigt som efterfrågan på lägre utbildade, exempelvis personer utan gymnasieexamen, minskar (Breman och Felländer, 2014).

Polarisering på arbetsmarknaden hör även ihop med teknologisk förändring och nationalekonomisk forskning har på senare tid fokuserat i större utsträckning på hur arbetsuppgifter i sig har påverkats av en ökad digitalisering där forskningen i hög utsträckning tidigare har fokuserat på individers humankapital (Adermon och Gustavsson,

2015b). I Sverige finner Adermon och Gustavsson (2015b) att det har skett en tydlig jobbpolarisering mellan 1990 och 2005, men inte innan dess. De beräknar även att ungefär 40 procent av den polarisering som skett på arbetsmarknaden kan härledas till en ökad digitalisering.

3.3.2. Beredskap för framtidens arbetsmarknad

I sin analys tar Adermon och Gustavsson (2015b) upp utbildningsinsatser som en förändring som kan vara nödvändig för att möta framtidens behov. De menar att det inom utbildningssystemet kan behöva läggas en större vikt på utbildningar som lär ut exempelvis kreativa och sociala förmågor, vilket är egenskaper som åtminstone i nuläget bedöms som svåra att ersätta med teknologi.

Det finns ett tydligt samband mellan utbildningsnivå och sannolikheten för ens yrke att bli automatiserat, där en högre utbildningsnivå är korrelerat men lägre sannolikhet för automatisering. Därmed är personer med en lägre utbildningsnivå generellt mer utsatta för potentiell automatisering. Det innebär generellt sett att lägre utbildade löper högst risk att se sina yrken automatiseras, vilket innebär en större sårbarhet för dessa grupper samt att det i längden skulle kunna innebära en ännu större polarisering i samhället.

För att sysselsättningen inte ska påverkas negativt kan det därför behövas utbildningsinsatser, incitament för att utbilda sig samt förändringar i utbildningssystemen. Dagens utbildningssystem, som i huvudsak bygger på att den utbildning som har förvärvats ska tillgodose en person med tillräcklig kunskap för ett helt yrkesliv, kan komma att bli mer och mer förlegat. För att möta framtidens arbetsmarknad behöver en kontinuerlig kompetensutveckling möjliggöras under hela livet. Förändringar kan komma därmed komma att behövas både i utbildningssystemen, i arbetsmarknadspolitiken, och i gränslandet däremellan.

Långtidsutredningens huvudbetänkande från 2015 bedömde att en omställning på arbetsmarknaden kräver tydligare fokus på utbildning och omställning. Behovet av omställning kommer att vara nödvändigt inom sektorer där efterfrågan på arbetskraft blir större. Även

matchningsproblematiken kan enligt utredningen komma att motverkas om individer väljer rätt utbildning som efterfrågas på arbetsmarknaden.

Referenser

Arbetsförmedlingen (2018). Arbetsmarknadsrapporten 2018. Acemoglu, Daron och Autor, David. (2010). Skills, Tasks and Tech-

nologies: Implications for Employment and Earnings. NBER Work-

ing Paper No. 16082. Utgiven i juni 2010. Adermon, Adrian och Gustavsson, Magnus. (2015a). Job Polari-

zation and Task ‐Biased Technological Change: Evidence from Sweden, 1975–2005. The Scandinavian Journal of Economics, 117(3), 878-917. Adermon, Adrian och Gustavsson, Magnus. (2015b). SNS Analys

nr 28. Teknisk utveckling och jobbpolarisering. SNS Analys. Arbetsförmedlingen (2018). Arbetsmarknadsrapporten 2018. Autor, D., Katz, L. F., & Kearney, M. (2006, May). The Polarization

of the U.S. Labor Market. American Economic Review: Papers

and Proceedings (Vol. 96, No. 2, pp. 189–194). Breman, A., & Felländer, A. (2014). Diginomics – nya ekonomiska

drivkrafter. Ekonomisk debatt, 42(6), 28–38.

Card, D., & DiNardo, J. E. (2002). Skill-biased technological change

and rising wage inequality: Some problems and puzzles. Journal of

labor economics, 20(4), 733–783. Dir. 2016:56. Det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmark-

nad och Arbetsförmedlingens uppdrag. Kommittédirektiv beslutat

vid regeringssammanträde den 22 juni 2016. Dustmann, C., Ludsteck, J., & Schönberg, U. (2009). Revisiting the

German wage structure. The Quarterly Journal of Economics,

124(2), 843–881. Elliott, Stuart W. Computers and the Future of Skill Demand. OECD

Publishing, Paris. Frey, C. B. och Osborne, M. A. (2013). The Future of Employment:

How suscepteble are Jobs to Computerisation? OMS Working

Papers, September 18. Fölster, Stefan. (2014). Vartannat jobb automatiseras inom 20 år

– utmaningar för Sverige. SSF, Stiftelsen för strategisk forskning.

Fölster, Stefan. (2015). Den nya jobben i automatiserings tidevarv.

SSF, Stiftelsen för strategisk forskning.

Goos, M., & Manning, A. (2007). Lousy and lovely jobs: The rising

polarization of work in Britain. The review of economics and

statistics, 89(1), 118–133. Goos, M., Manning, A., & Salomons, A. (2009). Job polarization in

Europe. The American Economic Review, 99(2), 58–63.

Katz, L. F., Autor, D. (1999). Changes in the wage structure and

earnings inequality. Handbook of labor economics, 3, 1463–1555.

Korpi, T., & Tåhlin, M. (2011). Changing work-life inequality in

Sweden: Globalization and other causes. Globalized labour markets

and social inequality in Europe: A comparative analysis, 177–210. Lemieux, T. (2006). Increasing residual wage inequality: Composition

effects, noisy data, or rising demand for skill?. The American Eco-

nomic Review, 96(3), 461–498. Långtidsutredningen (2015). Huvudbetänkande. Betänkande av Lång-

tidsutredningen. SOU 2015:104. McKinsey (2017). Jobs lost, jobs gained: Workforce transitions in a

time of automation. McKinsey Global Institute.

Åberg, R. (2013). Tjugohundratalets arbetsmarknad – fortsatt uppkvali-

ficering eller jobbpolarisering. Ekonomisk debatt, 41(2), 6–15.

4. Ett ändamålsenligt uppdrag

Utredningen ska enligt kommittédirektiven särskilt analysera om Arbetsförmedlingen som huvudsaklig statlig aktör för en väl fungerande arbetsmarknad och som ansvarig för en verksamhet som är tillgänglig och likvärdig för arbetssökande och arbetsgivare i hela landet har ett ändamålsenligt uppdrag. Vidare ska förslag om förändringar som, utifrån utredningens analyser, kan göra det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken mer effektivt och tydligt lämnas. I detta ingår att lämna fullständiga författningsförslag som bedöms nödvändiga för att genomföra föreslagna förändringar.

Med Arbetsförmedlingens uppdrag avses de samlade uppgifter som särskilt faller på Arbetsförmedlingen och som framgår av författning. Förordningen (2007:1030) om instruktion för Arbetsförmedlingen (instruktionen) är det grundläggande instrumentet för regeringens styrning av myndighetens verksamhet. Här bestäms bland annat myndighetens uppgifter och dess ledningsform. Huvudregeln är att alla förvaltningsmyndigheter under regeringen har en instruktion.

Utredningen bedömer att Arbetsförmedlingens instruktion, som den ser ut i dag, inte ger en rättvisande bild av myndighetens verksamhet. Myndighetens uppdrag bör vidare i vissa delar omformuleras, för att bättre spegla utredningens uppfattning om vilka uppgifter som bör utföras i verksamheten, bland annat med hänsyn tagen till de förslag som utredningen lägger i övrigt. Utredningen inför också ett nytt begrepp i instruktionen – arbetsmarknadsstöd1 – för att beteckna det stöd som Arbetsförmedlingen ger.

1 Med arbetsmarknadsstöd avses praktiskt och ekonomiskt stöd. Praktiskt stöd utgörs av bland annat platsförmedling och utbildning, ekonomiskt stöd utgörs av bland annat anställningsstöd. Begreppet definieras närmare i kapitel 2 och beskrivs vidare i avsnitt 12.1.3 i kapitel 12.

Mot bakgrund av de ändringar som beskrivs i detta kapitel har utredningen funnit att det är lämpligast att föreslå en ny instruktion. Att enbart föreslå ändringar i befintlig instruktion riskerar att göra instruktionen svår att överskåda och förstå. Arbetsförmedlingens uppdrag bedöms genom den nya instruktionen bli tydligt och ändamålsenligt. Sammantaget innebär förslaget ett ändamålsenligt uppdrag för Arbetsförmedlingen.

Kapitlet inleds med en kortfattad beskrivning av gällande riktlinjer för utformning av instruktioner för statliga myndigheter. I det avsnitt som följer beskrivs Arbetsförmedlingens nuvarande instruktion, med fokus på de huvudsakliga uppgifterna. Därefter redogörs för utredningens förslag till ny instruktion och avslutningsvis redogörs för de konsekvenser som förslaget bedöms medföra. Några alternativa lösningar har inte övervägts.

4.1. Riktlinjer för myndigheters instruktioner

I detta avsnitt redogörs för övergripande delar av regeringskansliets riktlinjer för myndigheternas instruktioner. Syftet är att ge en bild av vad en instruktion ska innehålla och vad den inte bör innehålla.

Myndighetsförordningen (2007:515) är direkt tillämplig för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen. Där anges ledningsformer, ansvar och uppgifter, myndighetens organisation, ärendenas handläggning, arbetsgivarpolitik, anställningar och processbehörighet. Det framgår också att myndigheterna ska tillhandahålla information om sin verksamhet. Av det skälet kan en instruktion hållas kortfattad, då den enbart ska tydliggöra de uppgifter som avser den enskilda myndighetens uppdrag (prop. 2009/10:175). Undantag från eller kompletteringar av bestämmelser i myndighetsförordningen anges i instruktionen. I övrigt bör bestämmelser som framgår av annan författning inte tas in. Här kan nämnas att förvaltningslagen (2017:900) reglerar hur ärenden ska handläggas och 3 § avgiftsförordningen (1992:191) reglerar att myndigheter inte får ta ut en avgift utan ett bemyndigande.2

2 När det gäller bemyndigande om avgifter ska rätten att ta ut en avgift, besluta om avgiftens storlek och disponera intäkterna framgå av instruktionen.

I instruktionen ska myndighetens huvudsakliga uppdrag anges. Samtliga uppgifter ska dock inte regleras i instruktionen. Om det till exempel finns uppgifter som ska utföras under en period som är kortare än tre år, om det finns en koppling till finansieringen av myndighetens verksamhet eller om det behövs en utförlig beskrivning av vad som ska utföras, bör uppgiften regleras i ett annat beslut. Ett sådant beslut kan vara myndighetens regleringsbrev. Detsamma gäller för mål; de brukar inte anges i instruktionen.3 I instruktionen ska dock särskilda krav som har koppling till exempelvis jämställdhetspolitiken, integrationspolitiken och ungdomspolitiken anges.

Instruktionen ska även utformas på ett sätt som är lämpligt i förhållande till redovisning av verksamheten. Det följer av 3 kap. 1 § första stycket förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Myndighetens redovisning ska utformas så att den kan utgöra ett underlag för regeringens bedömning av myndighetens resultat och genomförande av verksamheten. Den ska utgå från de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion samt de mål och krav som regeringen har angett i regleringsbrev eller något annat beslut. Redovisningen ska innehålla analyser och bedömningar av verksamhetens resultat och dess utveckling.4

Det finns vidare en generell grundstruktur för myndigheters instruktioner.5 Strukturen kan kompletteras genom att lägga till rubriker om det behövs för att förbättra överskådligheten.

En myndighets namn anges enbart i instruktionens inledande bestämmelse, därefter används ”myndigheten”.

4.2. Arbetsförmedlingens instruktion

I detta avsnitt beskrivs Arbetsförmedlingens nuvarande instruktion och dess struktur utifrån en kategorisering av vad som regleras i instruktionen. Vidare redogörs för ett tidigare förslag till ny instruktion för Arbetsförmedlingen.

3 Se även prop. 2009/10:175. 4 Före den 1 januari 2019 saknades ”mål och krav” samt kravet på att redovisningen ska innehålla analyser och bedömningar av verksamhetens resultat och dess utveckling. 5 Den generella grundstrukturen innehåller följande rubriker: Uppgifter, Samverkan, Ledning, Organisation, Särskilda organ, Anställningar och uppdrag, Personalansvarsnämnd, Tillämpligheten av vissa förordningar, Avgifter, Rätt att meddela föreskrifter, Undantag från myndighetsförordningen, Överklagande.

4.2.1. Uppgifter och struktur

I Arbetsförmedlingens instruktion regleras i dag olika typer av uppgifter och mål och därtill bland annat prioriteringar och preciseringar av hur verksamheten ska utformas. De befintliga bestämmelserna i Arbetsförmedlingens instruktion kan kategoriseras på följande vis:

  • Portalparagrafen (1 §)
  • Huvuduppgift, prioritering och mål (2 §)
  • Hur verksamheten ska utformas (3 §)
  • Andra uppgifter (4 §)
  • Särskilda ansvarsområden (5–6 §§)
  • Medverkan i EU-arbetet (7 §)
  • Tjänsteexport (8 §)
  • Övriga uppgifter (9–13 §§)
  • Samverkan (14–15 §§)
  • Ledning och organisation (16–25 §§)
  • Tillämpligheten av vissa förordningar (26 §).

De två första paragraferna i förordningen med instruktion för Arbetsförmedlingen kan sägas vara kärnan i vad myndigheten är satt att göra. I 1 § anges att Arbetsförmedlingen ansvarar för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Av 2 § följer att Arbetsförmedlingen ska verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft, prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden och bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt.

I 3 § ställs åtta krav på verksamhetens utformning. Den ska utformas så att:

1. den bedrivs på ett effektivt, enhetligt och rättssäkert sätt,

2. arbetssökande och arbetsgivare har tillgång till en likvärdig ser-

vice i hela landet,

3. den anpassas till skilda förutsättningar och behov i olika delar av

landet,

4. den leder till ökad geografisk och yrkesmässig rörlighet bland de

arbetssökande,

5. den anpassas efter den enskildes förutsättningar,

6. den inte snedvrider konkurrensförutsättningarna på arbetsmark-

naden,

7. den inte bidrar till att arbetstillfällen trängs undan, såvida det inte

kan anses arbetsmarknadspolitiskt motiverat, samt

8. den främjar mångfald och jämställdhet samt motverkar diskrimi-

nering i arbetslivet och en könsuppdelning på arbetsmarknaden.

Därefter anges i 4 § att Arbetsförmedlingens ska:

1. säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställ-

ningsförsäkring,

2. anlita kompletterande aktörer för att snabbt och effektivt få arbets-

sökande i arbete,6

3. aktivt inhämta information om lediga arbeten,

4. analysera, följa upp och utvärdera hur myndighetens verksamhet

och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna påverkar arbetsmarknadens funktionssätt,

5. göra bedömningar av arbetsmarknadsläget för att tillhandahålla

beslutsunderlag för den framtida arbetsmarknadspolitiken.

6. bistå myndigheter och andra som bedriver uppföljning och ut-

värdering inom Arbetsförmedlingens verksamhetsområde, samt

7. säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bi-

dragsbrott samt i detta arbete samverka med berörda parter.

6 Bestämmelsen om att Arbetsförmedlingen ska anlita kompletterande aktörer för att snabbt och effektivt få arbetssökande i arbete är snarast att se som ett krav på verksamhetens utformning, i linje med regleringen av kraven i 3 §.

I 5 och 6 §§ regleras särskilda ansvarsområden; handikappfrågor inom arbetsmarknadspolitiken respektive att nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden.

I 7 § regleras Arbetsförmedlingens medverkan i EU-arbetet och i 8 § ges Arbetsförmedlingen befogenhet att bedriva viss tjänsteexport. I 9, 11 och 12 §§ (10 § är upphävd) regleras myndighetens skyldighet att redovisa åtgärder med anledning av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens identifierade brister vid granskning, att anställda ska delta i länsstyrelsens handläggning av ett ärende som har samband med Arbetsförmedlingens uppgifter och att utföra vissa uppgifter som följer av annan författning. De senare rör arbetslöshetsförsäkringen, arbetstillstånd, vissa anställningsfrämjande åtgärder samt totalförsvaret.

I 13 § anges att Arbetsförmedlingen i övrigt har de uppgifter som framgår av förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten eller av lag eller annan förordning.

Därefter framgår av 14 § att Arbetsförmedlingen ska samverka med vissa myndigheter inom ramen för rehabiliteringsområdet. När det gäller unga med funktionshinder ska samverkan ske med skolan och Försäkringskassan (15 §).

De uppgifter som regleras i Arbetsförmedlingens nuvarande instruktion beskrivs mer ingående i kapitel 13, med fokus på vilka delar av dessa uppgifter som innebär myndighetsutövning. Uppgiften att aktivt säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring redogörs därutöver närmare för i kapitel 6.

När det gäller ledning och organisation anges bland annat att myndigheten leds av en styrelse, att generaldirektören är myndighetschef, att det ska finnas en central enhet för omprövning, ett partsråd, en överdirektör och en personalansvarsnämnd. Slutligen anges att Arbetsförmedlingen ska tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228) och personalföreträdarförordningen (1987:1101).

4.2.2. Tidigare förslag till ny instruktion för Arbetsförmedlingen

Inom ramen för en översyn av det arbetsmarknadspolitiska regelverket lämnade Arbetsmarknadsdepartementet förslag till en ny instruktion för Arbetsförmedlingen (Ds 2014:29). Översynen syftade

till ett tydligare och mer samlat regelverk som skulle skapa förutsättningar för en effektivare verksamhet hos Arbetsförmedlingen. Översynen var i huvudsak redaktionell och den instruktion som departementet lämnade förslag om överensstämde i stort med den befintliga instruktionen. Nedan redogörs för ett urval av departementets föreslag till förändringar:

1. I portalparagrafen (1 §) angavs att Arbetsförmedlingen ska bedriva offentlig arbetsförmedling och sådan annan arbetsmarknadspolitisk verksamhet som framgår av förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (verksamhetsförordningen).

2. Det föreslogs en bestämmelse om att Arbetsförmedlingen ska främja jämställdhet.

3. Uppgiften att säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring lyftes upp till 2 §.

4. Strukturella justeringar i form av ändrade rubriker, som ansluter till riktlinjerna för instruktioner, och omflyttning av bestämmelser, föreslogs.

5. Den generella bestämmelsen om samverkan med andra aktörer på arbetsmarknaden, såsom arbetsmarknadens parter, andra myndigheter, kommuner, enskilda företag och organisationer, föreslogs flyttas från verksamhetsförordningen till instruktionen.

Remissinstanserna var generellt positiva till förslagna förändringar. Trots detta infördes ingen ny instruktion. Däremot har till exempel bestämmelsen om jämställdhet införts i nuvarande instruktion.

4.3. Förslag och bedömningar

4.3.1. En ny instruktion för Arbetsförmedlingen

Förslag: En ny förordning med instruktion för Arbetsförmed-

lingen införs och förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen upphävs.

De uppgifter som framgår av Arbetsförmedlingens instruktion bör sammantaget ge en god bild av myndighetens huvudsakliga verksamhet, vara lämpliga för att redovisa verksamhetens resultat och vara formulerade som uppgifter. Instruktionens struktur bör vidare överensstämma med regeringskansliets riktlinjer. Bestämmelser som inte är nödvändiga ska undvaras.

Utredningen bedömer att Arbetsförmedlingens nuvarande instruktion inte uppfyller dessa kriterier. Myndighetens uppdrag, såsom det formuleras i instruktionen, är mot bakgrund av detta inte ändamålsenligt och utredningen lämnar därför förslag till en ny förordning med instruktion för Arbetsförmedlingen.

Myndighetens huvudsakliga verksamhet utgörs i dag av att erbjuda arbetsmarknadsstöd till arbetssökande anmälda vid myndigheten. I huvudsak utgörs detta stöd av praktiskt stöd som syftar till att de arbetssökande ska stärka sin kompetens och därmed närma sig arbetsmarknaden, samt av ekonomiskt stöd som syftar till att de arbetssökande ska få eller bibehålla ett arbete. En begränsad del av arbetsmarknadsstödet utgörs av platsförmedling. Detta bör framgå av myndighetens instruktion. En sådan förändring av uppdraget bör även avspeglas i myndighetens namn, vilket behandlas i avsnitt 4.3.9. I avsnitt 4.3.3 redogörs för den närmare preciseringen av bestämmelsen om arbetsmarknadsstöd.

Den nya instruktionen innefattar därtill i huvudsak uppgifter och inte andra typer av bestämmelser, i syfte att ytterligare tydliggöra myndighetens uppdrag. Det innebär att prioriteringar och krav på verksamhetens utformning flyttas till annan förordning.

Vidare koncentreras bestämmelser om samverkan till instruktionen och särskilda bestämmelser om samverkan med kommuner respektive regionalt utvecklingsansvariga aktörer läggs till. Ytterligare några uppgifter införs i instruktionen mot bakgrund av den analys och de förslag som återfinns i betänkandet.7

Slutligen genomförs vissa justeringar av instruktionens struktur i förhållande till nuvarande instruktion, för att i ökad utsträckning följa gällande riktlinjer för myndigheters instruktioner.

Förslaget beskrivs och motiveras närmare i de avsnitt som följer.

7 Den analys och de förslag som har gett upphov till nya bestämmelser i instruktionen återfinns i kapitel 6, 7, 9, 10 och 11.

4.3.2. Fokus flyttas från förmedling av arbeten till olika former av arbetsmarknadsstöd

Förslag: Arbetsförmedlingens övergripande uppdrag formuleras

på följande sätt: Arbetsförmedlingen är förvaltningsmyndighet för frågor som har sin grund i arbetsmarknadspolitiken och ansvarar för den offentliga arbetsförmedlingen. Verksamheten består huvudsakligen i att erbjuda arbetsmarknadsstöd till den som är anmäld hos myndigheten.

Begreppet ”den offentliga arbetsförmedlingen” signalerar att myndighetens ansvar huvudsakligen omfattar förmedling av arbeten. Av 4.3.1 framgår att detta inte ger en rättvisande bild av den verksamhet som myndigheten i dag bedriver. Bestämmelsen har en historisk grund. Fram till 1990-talet rådde ett offentligt arbetsförmedlingsmonopol. Detta avskaffades 1993 och ett av huvudsyftena med denna förändring var att öka den offentliga arbetsförmedlingens effektivitet genom att konkurrensutsätta den platsförmedlande funktionen.8 En av få begränsningar för de privata arbetsförmedlingarnas verksamhet är sedan dess att det är förbjudet att ta betalt av de som söker arbete.

I dag finns en privat marknad för arbetsförmedling för arbetssökande som har arbete (ombytessökande) samt för arbetssökande som är arbetslösa men som står relativt nära arbetsmarknaden. Det rör sig om omställningsorganisationer som arbetsmarknadens parter står bakom, privata bemannings- och rekryteringsföretag samt internetbaserade aktörer. Det är också vanligt att arbetsgivare sköter sin egen kompetensförsörjning via annonsering och informella kontakter. Behovet av en offentlig aktör som förmedlar arbeten för dessa arbetssökande är därför inte lika stort i dag som det historiskt har varit. En stor del av de arbetssökande som i dag är anmälda hos Arbetsförmedlingen bedöms emellertid stå långt ifrån arbetsmarknaden. Dessa arbetssökande kan i regel inte direkt matchas till arbete genom platsförmedling. För att kunna sammanföra arbetssökande och arbetsgivare behövs därför i regel andra typer av stöd föregå eller erbjudas i anslutning till platsförmedling, exempelvis utbildning eller anställningsstöd.

8SOU 1990:31 och SOU 1992:116.

Utredningen inför i instruktionen ett nytt begrepp – arbetsmarknadsstöd – för att beteckna det stöd som Arbetsförmedlingen ger. Arbetsmarknadsstödet utgör kärnan i det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken och ska riktas till de arbetssökande som bedöms stå längst ifrån arbetsmarknaden. Uppgiften att erbjuda arbetsmarknadsstöd bör mot bakgrund av detta framgå direkt av instruktionen.

Utgångspunkt för arbetsmarknadsstödet ska vara behoven hos de som är anmälda som arbetssökande hos myndigheten. Detta innebär att myndighetens huvudsakliga uppdrag inte omfattar stöd som utgår från en viss arbetsgivares behov av arbetskraft, annat än i det fall detta behov kan tillgodoses genom arbetssökande som är anmälda hos myndigheten och som bedöms vara i behov av stöd.

Vidare innebär regleringen av Arbetsförmedlingens ansvar för att erbjuda arbetsmarknadsstöd att myndighetens ansvar avgränsas från det ansvar för stödjande insatser som ligger inom ramen för andra myndigheters ansvarsområden. Socialt stöd utgör exempelvis inte arbetsmarknadsstöd. Arbetsförmedlingen ska i stället för att erbjuda socialt stöd därför samordna sitt arbetsmarknadsstöd med kommunernas sociala stöd till den enskilde.

Ett tydligt och sammanhållet ansvar för att erbjuda arbetsmarknadsstöd för samtliga arbetssökande som är anmälda vid myndigheten krävs för att Arbetsförmedlingen ska ha möjlighet att ackumulera kunskap om vilken effekt olika typer av arbetsmarknadsstöd ger för olika målgrupper.

Myndighetens ansvar tydliggörs och avgränsas på motsvarande sätt i förhållande till andra myndigheter genom det tillägg i instruktionen som anger att Arbetsförmedlingen är förvaltningsmyndighet för frågor som har sin grund i arbetsmarknadspolitiken.

4.3.3. Närmare precisering av arbetsmarknadsstödet

Förslag: Begreppet arbetsmarknadsstöd definieras på följande

sätt i den nya instruktionen:

Med arbetsmarknadsstöd avses ekonomiskt och praktiskt stöd i syfte att

1. den som söker arbete ska komma närmare arbetsmarknaden,

2. sammanföra den som söker arbete med den som söker arbets-

kraft, eller

3. den som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt

arbetsförmåga ska kunna behålla ett arbete. Arbetsförmedlingen ska genom arbetsmarknadsstödet bidra till en varaktigt högre sysselsättning och lägre arbetslöshet.

Trots att mål normalt inte regleras i instruktionen har utredningen funnit ett behov att ange mål för verksamheten i förhållande till det arbetsmarknadsstöd som myndigheten ansvarar för, för att stävja att den enskilde handläggaren behöver göra sådana överväganden i det dagliga arbetet. I instruktionen preciseras därför tre syften med arbetsmarknadsstödet, vilka är ämnade att täcka in alla subventioner, arbetsmarknadsprogram och andra insatser som förekommer i dag.

Något särskilt kan sägas om de två första punkterna. Att bidra till att arbetssökande kommer närmare arbetsmarknaden, exempelvis genom kompetenshöjande insatser, kan ibland kallas för att de arbetssökande rustas. Att sammanföra den som söker arbete med den som söker arbetskraft kan ibland kallas för matchning. Utredningen har valt att inte använda dessa begrepp i den nya instruktionen, dels på grund av att det saknas en tydlig och enhetlig användning av dessa begrepp, dels på grund av att de inte förekommer i någon annan författning inom arbetsmarknadsområdet.

Det praktiska och ekonomiska arbetsmarknadsstöd som Arbetsförmedlingen ansvarar för syftar dels till att arbetssökande ska komma i sysselsättning (utan ekonomiskt stöd) och uppnå egen varaktig försörjning, dels till att främja delaktighet på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning som innebär arbetshinder. Myndigheten ska genom arbetsmarknadsstödet bidra till en varaktigt högre sysselsättning och lägre arbetslöshet.9

9 Begreppet ekonomiskt stöd avser inte arbetslöshetsersättning eller annan ersättning till den enskilde vid arbetslöshet. Se definition i kapitel 2.

4.3.4. Prioriteringar och krav på utförandet flyttas till verksamhetsförordningen

Förslag: I förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspoli-

tiska verksamheten anges att: Den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska utformas så att

1. den bedrivs på ett effektivt, enhetligt och rättssäkert sätt,

2. de som står långt ifrån arbetsmarknaden prioriteras,

3. den anpassas till enskildas behov och förutsättningar i hela lan-

det,

4. den som söker arbete erbjuds likvärdig service i hela landet,

5. den inte snedvrider konkurrensförutsättningarna på markna-

den såvida det inte är arbetsmarknadspolitiskt motiverat, och

6. den inte bidrar till att arbetstillfällen trängs undan såvida det

inte är arbetsmarknadspolitiskt motiverat.

Uppgifterna i instruktionen innehåller i nuläget både syftesbeskrivningar, prioriteringar och ett urval av uppgifter, vilket gör att det är otydligt vilka uppgifter som åvilar myndigheten. Utredningen anser att bestämmelser som anger hur verksamheten ska utformas och vilka grundläggande prioriteringar som ska göras ska regleras i verksamhetsförordningen i stället för i Arbetsförmedlingens instruktion.10

Att verksamheten ska anpassas till skilda förutsättningar och behov i olika delar av landet och leda till ökad geografisk och yrkesmässig rörlighet bland de arbetssökande utgör krav på den verksamhet som myndigheten enligt andra bestämmelser har att bedriva. Dagens bestämmelser i instruktionen kan förstås mot bakgrund av den tidigare organisationen i Arbetsmarknadsverket och länsarbetsnämnder. Utredningen anser att bestämmelsen om rörlighet, som finns i den nuvarande instruktionen, kan undvaras i föreslagen reglering. Skälet är att rörlighet inte bör vara ett självändamål och att bestämmelsen inte är nödvändig för styrningen av den sammanhållna nationella myndighet som Arbetsförmedlingen är.

10 Här avses prioriteringar som ligger till grund för myndighetens huvudsakliga uppdrag och som är bestående över tid. Prioriteringar som gäller för en viss tidsperiod bör i stället återfinnas i regleringsbrev eller i särskilda regeringsbeslut.

4.3.5. En mer rättvisande förteckning av uppgifter

Förslag: Följande uppgifter läggs till i förteckningen över Arbets-

förmedlingens uppgifter:

1. anmäla, omregistrera och avregistrera enskilda som arbetssö-

kande hos myndigheten,

2. bedöma den enskildes avstånd till arbetsmarknaden, besluta

om arbetsmarknadsstöd och planera beslutat arbetsmarknadsstöd tillsammans med den enskilde,

3. utveckla, förvalta och tillämpa samhällsekonomiska analyser

som grund för beslut om hur praktiskt arbetsmarknadsstöd kan utformas och tillhandahållas på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet,

4. stödja arbetssökande i att uppfylla villkor för ersättning under

arbetslöshet genom information, uppföljning och kontroll och

5. samla in uppgifter om arbetsmarknadens kompetensbehov.

Uppgiften om att göra bedömningar av arbetsmarknadsläget för att tillhandahålla beslutsunderlag för den framtida arbetsmarknadspolitiken omformuleras till att förse regeringen med relevant underlag som grund för utveckling av arbetsmarknadspolitiken.

Uppgifterna om att bistå myndigheter och andra som bedriver uppföljning och utvärdering inom myndighetens verksamhetsområde och att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott samt i detta arbete samverka med berörda parter behålls. Att Arbetsförmedlingen ska främja mångfald och jämställdhet samt motverka diskriminering i arbetslivet och en könsuppdelning på arbetsmarknaden flyttas från annan plats i nuvarande instruktion.

Bestämmelserna som avser kompletterande aktörer, att inhämta information om lediga arbeten, deltagande i länsstyrelsens handläggning samt uppgifter inom totalförsvaret tas inte med.

Av myndighetens nuvarande uppgifter bör vissa, av skäl som redovisas i detta kapitel, inte tas med i en ny instruktion. Vidare omformuleras vissa befintliga uppgifter och ett antal nya uppgifter tillkommer.

Kraven på verksamhetens utformning i 2 § punkten 2 och 3 § punkten 1–7 regleras inte i den nya instruktionen då de inte utgör uppgifter och i övrigt inte har en naturlig plats i instruktioner. Bestämmelserna behålls dock men läggs in i verksamhetsförordningen.

I nuvarande instruktion anges inte att Arbetsförmedlingen ska ansvara för anmälan av arbetssökande. Detta bör framgå av den nya instruktionen. Begreppet anmäla används i den nya instruktionen i syfte att överensstämma med de begrepp som används i andra författningar, däribland lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Däremot ska avanmälan inte användas eftersom det har använts i tidigare reglering för att beteckna avanmälan från arbetslöshetsersättning, vilket därmed kan leda till missförstånd. I stället används avregistrering, och omregistrering.

I kapitel 7 lämnas förslag om en förstärkt arbetsmarknadsbedömning. Ansvaret för en sådan bedömning bör framgå av instruktionen varför en sådan uppgift tas in.

Att säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring har ersatts med en uppgift som även omfattar andra individersättningar (för närvarande aktivitetsstöd, etableringsersättning och utvecklingsersättning). Det tydliggörs också att uppgiften består av flera delar; att informera den enskilde om vad som gäller för aktuell ersättning samt att följa upp och kontrollera att den enskilde uppfyller villkoren.

En uppgift om att ta utforma, förvalta och tillämpa samhällsekonomiska analyser införs i instruktionen. Skälen till detta redovisas i kapitel 11.

Det faller sig naturligt att myndighetens uppdrag inte kan fullgöras utan kännedom om arbetsgivarnas kompetensbehov. Under tiden arbetet med att inrätta en ny myndighet för kompetensförsörjning (se kapitel 9) pågår bör denna uppgift framgå av Arbetsförmedlingens instruktion, främst för att skapa en organisatorisk hemvist för verksamheten. I och med inrättandet av den nya myndigheten bör ansvaret för uppgiften dock ses över.

Ordningen på uppgifterna har valts utifrån principen att bestämmelsen inleds med uppgifter som gäller ett individärende och därefter anges uppgifter utan sådan direkt koppling.

Arbetsmarknadsdepartementet (Ds 2014:29) bedömde att bestämmelsen om skyldighet att delta i länsstyrelsens handläggning kunde tas bort eftersom det inte förekommer något sådant samråd. Dessutom finns det allmänna bestämmelser som avser myndighetssamverkan. Det framgår av myndighetsförordningen. Av de länsstyrelser som yttrade sig över promemorian var det ingen som framförde några invändningar mot denna del av förslaget. Uppgiften bör därför utgå.

När det gäller uppgifter inom totalförsvaret konstaterade Arbetsmarknadsdepartementet vidare att Arbetsförmedlingen inte har något särskilt ansvar enligt förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap. Därför bör även denna uppgift utgå. Utredningen noterar att det i nämnd förordning anges att lagen (1994:2077) om arbetsförmedlingstvång omedelbart ska tillämpas vid beredskapslarm (13 §). Det innebär att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får förbjuda att någon annan än den offentliga arbetsförmedlingen utövar arbetsförmedling. Utredningen delar den bedömning som görs i Arbetsmarknadsdepartementets promemoria och anser att bestämmelsen inte ska tas med i den nya instruktionen.

Skyldigheten att anlita kompletterande aktörer för att snabbt och effektivt få arbetssökande i arbete tas inte med i den nya instruktionen. Skälen till detta redogörs för i kapitel 11.

Uppgiften om att aktivt inhämta information om lediga arbeten tas inte med i den nya instruktionen. Även om konkurrensproblemet inte upplevs som stort från den privata marknadens sida när det gäller rekryteringstjänster innebär en prioritering av begränsade resurser att Arbetsförmedlingen, för att kunna utföra denna uppgift, behöver prioritera ned eller bort något annat. Det bör finnas ett legitimt motiv till varför myndigheten ska ägna sig åt rekryteringstjänster mot enskilda arbetsgivare.

Utredningen anser att staten bör kunna erbjuda en grundläggande infrastruktur där alla arbetsgivare har möjlighet att avgiftsfritt annonsera efter arbetskraft. Att Arbetsförmedlingen har tillgång till omfattande och aktuell information om lediga platser är också en förutsättning för andra delar av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Vad gäller andra allmänna arbetsmarknadstjänster11, som

11 Allmänna arbetsmarknadstjänster definieras i kapitel 2 och beskrivs närmare i inledningen till kapitel 11.

är öppna för alla, ska Arbetsförmedlingen ha möjlighet att erbjuda sådana.

I övrigt överförs bestämmelserna som avser särskilda ansvarsområden, medverkan i EU-arbetet, myndighetens skyldighet att redovisa åtgärder med anledning av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens identifierade brister vid granskning, vissa uppgifter som avser arbetslöshetsförsäkringen, arbetstillstånd och vissa anställningsfrämjande åtgärder.

4.3.6. Bestämmelser om samverkan koncentreras till instruktionen och utökas

Förslag: Bestämmelser om samverkan flyttas från förordningen

(2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten till instruktionen. Den övergripande bestämmelsen i 2 § i den förordningen omformuleras till att omfatta aktörer som bidrar till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt.

Skyldighet att särskilt samverka med kommuner och de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna läggs till.

En myndighets skyldighet att samverka ska framgå av instruktionen. De bestämmelser i Arbetsförmedlingens verksamhetsförordning som avser samverkan flyttas därför till instruktionen. Den övergripande bestämmelsen om samverkan som återfinns i verksamhetsförordningen omformuleras i samband med att uppgiften regleras i instruktionen. I stället för en exemplifiering av organisationer som Arbetsförmedlingen ska samverka med föreslås en mer generell formulering; samverkan ska ske med aktörer som bidrar till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Nya tillägg till avsnittet om samverkan föreslås vidare, mot bakgrund av de förslag som lämnas i kapitel 9 (om kompetensförsörjning) och kapitel 10 (om ansvarsfördelning och samverkan mellan stat och kommun). Samverkan ska därmed ske med kommuner i syfte att samordna stödet till den som är anmäld som arbetssökande och med de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna i syfte att stärka arbetsmarknadspolitikens bidrag till den regionala kompetensförsörjningen.

4.3.7. Förberedelse för automatiserade beslut

Förslag: Följande bestämmelser i myndighetsförordningen

(2007:515) ska inte tillämpas på myndigheten i fråga om beslut som fattas genom automatiserad behandling:

1. 21 § punkten 3 om att det för varje beslut i ett ärende ska upp-

rättas en handling som visar vem som har fattat beslutet,

2. 21 § punkten 4 om att det för varje beslut i ett ärende ska upp-

rättas en handling som visar vem som har varit föredragande,

3. 21 § punkten 5 om att det för varje beslut i ett ärende ska

upprättas en handling som visar vem som har varit med vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.

Utredningen föreslår att den nya instruktionen har en bestämmelse som tillämpas för eventuella automatiserade beslut. Bestämmelsen avser undantag från myndighetsförordningens bestämmelser om krav som ställs på myndigheters beslut. Det bedöms att automatiserade beslut skulle kunna bli aktuella i Arbetsförmedlingens verksamhet. Liknande bestämmelser återfinns i förordningen (2009:1174) om instruktion för Försäkringskassan och förordningen (2007:1110) med instruktion för Bolagsverket. Formuleringarna skiljer sig åt. Utredningen har valt en formulering som dels formuleras som undantag, dels anger bestämmelsernas innebörd.

4.3.8. Övriga förändringar

I övrigt görs mindre strukturella justeringar i syfte att instruktionen i högre utsträckning ska följa regeringskansliets riktlinjer för myndigheters instruktioner. Rekommenderade benämningar på rubriker används och Arbetsförmedlingen nämns endast första gången vid namn och därefter används ”myndigheten”. Vidare avlägsnas bestämmelsen om avgifter i verksamheten från verksamhetsförordningen. Härvid har utredningen även bedömt att det inte är nödvändigt att ange att verksamheten ska vara avgiftsfri, eftersom det framgår av 3 § avgiftsförordningen (1992:191), utan enbart när avgifter får tas ut.

Några få språkliga justeringar, som även föreslogs i Arbetsmarknadsdepartementets promemoria, har också gjorts. Bestämmelsen om sektorsansvaret för handikappfrågor har formulerats om och anges i form av att myndigheten har ett sektorsansvar för funktionshindersfrågor. Det kan jämföras med nuvarande instruktion där det anges att Arbetsförmedlingen har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för handikappfrågor. I stället för att myndigheten ska vara samlande i förhållande till berörda parter föreslås även att den ska vara samordnande.

4.3.9. Arbetsförmedlingen blir Arbetsmarknadsmyndigheten

Bedömning: Arbetsförmedlingen bör byta namn till Arbetsmark-

nadsmyndigheten.

Utredningens samlade förslag motiverar ett nytt namn som bättre återspeglar myndighetens uppdrag än vad namnet Arbetsförmedlingen gör. Utredningen föreslår namnet Arbetsmarknadsmyndigheten, som på ett tydligare och mer övergripande sätt sammanfattar myndigheten ansvarsområden, i jämförelse med namnet Arbetsförmedlingen. Det nya namnet kopplar till Riksdagens mål för arbetsmarknadspolitiken som innebär att arbetsmarknadspolitikens insatser ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad (prop. 2017/18:1). Vidare görs bedömningen att det föreslagna namnet på myndigheten tydligare återspeglar myndighetens ansvar för att erbjuda arbetsmarknadsstöd till den som är anmäld som arbetssökande i syfte att förbättra dennes möjligheter att uppnå sysselsättning. Eftersom platsförmedling bara är en av många former för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är det nuvarande namnet Arbetsförmedlingen missvisande och riskerar att ge felaktiga förväntningar på myndigheten. Ett namn som kan inkludera ett bredare uppdrag är därför att föredra. I samband med införandet av den nya instruktionen bör regeringen därför överväga att införa ett nytt namn för myndigheten.

4.4. Konsekvensanalyser

Förslaget innebär en ny instruktion för Arbetsförmedlingen. I den nya instruktionen tydliggörs att myndighetens huvudsakliga uppdrag inte ska vara inriktat på förmedling av arbeten i allmänhet, utan på att erbjuda arbetsmarknadsstöd till anmälda som inte bedöms kunna få eller bibehålla arbete utan sådant stöd. Syftet med arbetsmarknadsstödet är att dels att de arbetssökande ska uppnå sysselsättning utan ekonomiskt stöd, dvs. sysselsättning som medför egen försörjning, dels att främja delaktighet på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning som innebär arbetshinder. Arbetsförmedlingen ska genom arbetsmarknadsstödet bidra till varaktigt högre sysselsättning och lägre arbetslöshet.

De uppgifter som framgår av den nya instruktionen ger sammantaget en rättvisande bild av myndighetens huvudsakliga verksamhet, lämpar sig för att redovisa verksamhetens resultat och är formulerade som uppgifter och inte prioriteringar. Den tydliggör också Arbetsförmedlingens uppdrag att sammanföra de som söker arbete och de som söker arbetskraft. Det arbetsmarknadsstöd som kan komma arbetsgivare till del ska i första hand avse stöd som inbegriper arbetssökande som står långt ifrån arbetsmarknaden, då det främst är genom att underlätta för de som annars inte hade fått ett arbete som myndigheten bidrar till en varaktigt högre sysselsättning och lägre arbetslöshet. Genom en förstärkt och träffsäker arbetsmarknadsbedömning kan effekter som arbetsmarknadsstödet kan ge upphov till, i form av att snedvridande av konkurrensförutsättningarna på marknaden och undanträngning av arbetstillfällen, endast förekomma i de fall det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat.

Vidare förtydligas Arbetsförmedlingens ansvar i förhållande till andra myndigheter, däribland kommunerna. Flera av ändringarna föranleds av förslag som utredningen redogör för i andra kapitel. Se konsekvensanalyserna i kapitel 7, 8, 10 och 11 för dessa delar av förslaget.

Myndigheten ges sammantaget ett ändamålsenligt uppdrag och en instruktion som kan ligga till grund för den operativa verksamhet som myndigheten i praktiken bedriver.

4.4.1. Ikraftträdande

Förslaget kommer att kräva anpassningar i Arbetsförmedlingens verksamhet, bland annat i form av uppdatering av internt stödmaterial samt utbildning av personalen. Detta bör kunna genomföras innan den nya förordningen träder i kraft den 1 juli 2020, det vill säga sjutton månader efter betänkandets överlämnande.

Referenser

Ds 2014:29, Förtydliganden och förenklingar inom det arbetsmark-

nadspolitiska regelverket. Arbetsmarknadsdepartementet.

Prop. 2009/10:175 , Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet

och tillväxt. Finansdepartementet.

Regeringskansliet: Socialdepartementet (2011). Handledning för myn-

digheternas instruktioner.

Riksrevisionen (2006) Den offentliga arbetsförmedlingen. Rapport

2006:22. SOU 1990:31, Perspektiv på arbetsförmedlingen. Betänkande av dele-

gationen för arbetsmarknadspolitisk forskning. SOU 1992:116, Privat förmedling och uthyrning av arbetskraft. Be-

tänkande av utredningen om avreglering av arbetsförmedlingsmonopolet.

5. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen är i form av central arbetsmarknadsmyndighet den huvudsakliga aktören för den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Det är därmed av yttersta vikt att myndigheten bedriver en effektiv verksamhet. En central förutsättning är att regeringens styrning – i form av anslagstilldelning, mål och uppdrag, samt de regler som sätter ramarna för verksamheten – är ändamålsenlig. Utredningen konstaterar att så inte har varit fallet. I stället har Arbetsförmedlingens effektivitet begränsats av att regeringens styrning genom åren har varit detaljerad, föränderlig och kortsiktig. Utredningen bedömer att det finns en effektiviseringspotential i Arbetsförmedlingen framför allt genom ökad automatisering och digitalisering, men att realiseringen av denna potential kräver förändringar i regeringens styrning.

De bedömningar och förslag som lämnas i kapitlet syftar till att åstadkomma en minskning av kostnaderna för Arbetsförmedlingens verksamhet i kombination med förbättrade resultat. Myndighetens förutsättningar att göra rätt saker på det mest effektiva sättet ska förbättras genom ökade befogenheter att utforma verksamheten tillsammans med stabila planeringsförutsättningar och ett tydligt kostnadstryck. Med mer övergripande och stabila regler i författning, i kombination med regler som förs ned från förordningsnivå till myndighetens föreskrifter eller styrdokument, kan den arbetsmarknadspolitiska verksamheten snabbare och bättre anpassas till arbetssökandes varierade behov. Detta bör i sin tur leda till bättre resultat i termer av att fler arbetssökande har en kompetens som möter arbetsmarknadens behov och till att fler kommer i arbete snabbare.

Det följande kapitlet inleds med en beskrivning av utredningens uppdrag och arbete samt avgränsningar och definitioner av centrala begrepp. Därefter ges exempel på hur statliga myndigheter arbetar med effektivisering och vilka förutsättningar som skiljer Arbetsförmedlingen från andra myndigheter. Efter det följer beskrivningar och analys av Arbetsförmedlingens effektivitet och regeringens styrning samt hur den senare påverkar myndighetens förutsättningar att bedriva verksamheten effektivt. Avslutningsvis presenteras utredningens förslag och bedömningar för förbättrad kostnadseffektivitet, förstärkt kontinuitet och minskad detaljeringsgrad i regeringens styrning samt ett ändamålsenligt regelverk.

5.1. Utredningens arbete

I utredningens uppdrag från regeringen har ingått att analysera och ge förslag på hur det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken och Arbetsförmedlingens uppdrag kan blir mer effektivt, tydligt och på sikt bättre bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. En utgångspunkt är att samhällets resurser på lång sikt ska användas så effektivt som möjligt. Under utredningens arbete har det blivit tydligt att utformningen av regeringens styrning har en väsentlig inverkan på Arbetsförmedlingens möjligheter att bedriva en effektiv verksamhet och att arbeta med effektivisering. Utredningen har därför ansett det viktigt att bidra med en analys samt förslag och rekommendationer till regeringen om en mer ändamålsenlig styrning som bör kunna leda till både minskade kostnader och förbättrade resultat för Arbetsförmedlingen.

Inom ramen för arbetet har utredningen genomfört individuella intervjuer med Arbetsförmedlingens ledningsgrupp, samt haft möjlighet att presentera preliminära analyser, bedömningar och förslag vid Arbetsförmedlingens ledningsgrupps- respektive styrelses ordinarie möten, och har därigenom kunnat ta del av synpunkter och kommentarer. En gruppintervju har också genomförts med de fackliga representanterna på Arbetsförmedlingen. Utredningen har även haft flera möten med Arbetsförmedlingens ledningsstab och ekonomifunktion, i syfte att få information om nuläge och händelser av betydelse för det aktuella utredningsområdet. Vidare har möten genomförts med personer i ledande befattning på Försäkringskassan

samt med avdelningen för statlig styrning på Ekonomistyrningsverket (ESV), där frågor om styrning av myndigheter och effektivitet har diskuterats. Utredningen har också tagit del av ett rapporter från olika gransknings- och expertmyndigheter och dokumentation från Arbetsförmedlingen såsom exempelvis budgetunderlag, interna utredningar och styrdokument. Slutligen har litteratur kring statlig styrning, styrning av arbetsmarknadspolitik och lagstiftningsteknik studerats.

5.1.1. Centrala begrepp

Kostnadseffektivitet

Med kostnadseffektivitet menar utredningen att producera något eller uppnå en viss prestation utan onödig användning av tid eller pengar, ofta genom att göra saker på rätt sätt. För Arbetsförmedlingen kan kostnadseffektivitet till exempel handla om att göra korrekta anvisningar till arbetsmarknadspolitiska insatser med så liten tidsåtgång som möjligt.

Yttre effektivitet

Med yttre effektivitet menar utredningen att uppnå önskad effekt, framför allt genom att göra rätt saker.

För Arbetsförmedlingen kan yttre effektivitet till exempel handla om hur väl en viss arbetsmarknadspolitisk insats, exempelvis en utbildning, leder till att arbetssökande får ett arbete.

De olika aspekterna av effektivitet är knappast oberoende av varandra. En bättre kostnadseffektivitet kan till exempel öka möjligheten att utveckla nya metoder som leder till att den yttre effektiviteten förbättras.

Effektivisering

Med effektivisering menar utredningen insatser som förbättrar kostnadseffektiviteten och/eller den yttre effektiviteten.

5.1.2. Avgränsningar

I kapitlet hanteras inte Arbetsförmedlingens interna styrning eftersom det inte bedömts ingå i utredningens uppdrag. Inte heller analyseras hur arbetsmarknadstjänster kan tillhandahållas på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet eftersom det särskilt belyses i kapitel 11.

5.2. Statliga myndigheters effektiviseringsarbete1

Statliga myndigheter ska eftersträva hög effektivitet och god hushållning av statens resurser. Det framgår både i 3 § myndighetsförordningen (2007:515) och i budgetlagen (2011:203).

De senaste decennierna har många myndigheter genomfört åtgärder för att minska sina kostnader. Vanliga åtgärder har varit samlokalisering av verksamhet med andra myndigheter, minskning av lokalyta samt outsourcing av framför allt stödresurser som till exempel it-support, löne- och ekonomihantering, reception och vaktmästeri. Den resultatstyrning som präglat statsförvaltningen de senaste decennierna har vidare inneburit att myndigheterna strävar efter att flytta resurser till de verksamhetsområden som i störst utsträckning bidrar till att de når sina mål. De vanligaste metoderna för effektivisering av kärnverksamhet har under senare år varit:

  • utveckling av arbetsprocesser,
  • minskning av onödig efterfrågan,
  • samverkan med andra aktörer,
  • målgruppsorientering,
  • digitalisering och automatisering,
  • regelförenklingar.

1 Avsnittet baseras på Ekonomistyrningsverkets rapporter (2014 och 2016) om effektivisering i staten samt på information från utredningens möte med avdelning för statlig styrning på ESV (2018-09-10).

De olika metoderna kombineras frekvent med varandra. Det har dessutom varit vanligt att utveckling av arbetsprocesser har skett tillsammans med införande av Lean2 eller andra metoder som innebär arbete med ständiga förbättringar, identifiering av tidstjuvar och onödig efterfrågan. Processorientering har ofta kombinerats med specialisering och centralisering som syftat till att öka framför allt kostnadseffektiviteten i olika processteg eller arbetsmoment.

Incitamenten för att effektivisera kan både vara styrning från regeringen, förändringar i omvärlden eller en egen insikt i myndigheten om att det finns ett sådant behov. Enligt en studie från Ekonomistyrningsverket (ESV) inleds arbetet ofta med att någon form av ”misslyckande” har konstaterats. Det kan exempelvis handla om uppmärksammade extremfall, dåliga resultat, negativa balanser, lågt förtroende för verksamheten eller förändrade krav från myndighetens målgrupper.

Ibland bromsas effektiviseringsinitiativ av målkonflikter i myndighetens uppdrag eller av politiska prioriteringar. Ett uppdrag att tillhandahålla likvärdig service i hela landet kan exempelvis innebära att myndigheter måste behålla personal och kontorsyta även på platser där efterfrågan är väldigt låg. På liknande sätt kan en politisk vilja att prioritera medborgarnas möjlighet att välja utförare av en viss offentlig tjänst försvåra effektivisering genom stordriftsfördelar.

Myndigheters effektivisering syftar enligt ESV vanligen till ökad kvalitet3, snarare än till att sänka verksamhetens kostnader. Det förekommer dock att både ökad kvalitet och sänkta kostnader eftersträvas. Pensionsmyndigheten är en av de myndigheter som har genomfört effektiviseringsåtgärder som både minskat kostnaderna och skapat nytta för myndighetens målgrupper.4

Få myndigheter vidtar dock åtgärder i syfte att enbart sänka sina kostnader om detta inte initierats av regeringen. Utveckling som har kommit till stånd på grund av yttre incitament, såsom krav från målgruppen, har dock enligt ESV ofta lett till lägre kostnader utan att

2 Lean är en modell för verksamhetsutveckling som bygger på att maximera värdeskapande och effektivitet. Viktiga inslag är att eliminera slöseri och onödigt arbete. 3 Ökad kvalitet kan både avse till exempel att något görs mer noggrant eller aktiviteter som ökar möjligheten att uppnå förväntade resultat eller effekter. 4 Med utgångspunkt i styrmodellen Lean har Pensionsmyndigheten automatiserat handläggningsprocesser och arbetat med regelförenklingar. Sammantaget har förbättringarna lett till att myndighetens målgrupper har fått sina beslut snabbare och att antalet handläggare för bostadstillägg har kunnat minskas från 180 till 50–60 personer.

det från början har varit syftet. Sannolikt är detta en effekt av att onödig efterfrågan har minskat och av förbättrade arbetsprocesser.

ESV konstaterar att det finns ett behov av att utveckla en kultur i statsförvaltningen som stödjer effektivisering av både kvalitet och kostnader. Det är enligt ESV ovanligt att departementen visar något större intresse för möjligheter att förbättra myndigheternas kostnadseffektivitet. I stället handlar uppdrag om effektivisering om ökad kvalitet, till exempel i termer av kundtillfredsställelse eller förbättrade resultat. En förklaring till detta kan vara att respektive politikområde argumenterar för de resurser man anser sig behöva, i strävan att uppnå bästa möjliga resultat och effekter, där det ofta blir Finansdepartementets uppgift att vara ”grindvakt” när det gäller kostnader. Det skiljer Sverige från till exempel Danmark, där statsförvaltningen i större utsträckning ses som en koncern än som separata myndigheter, vilket ger bättre incitament för att flytta resurser som frigörs i en myndighet till en annan där behoven bedöms vara större.

Särskilt om effektivisering genom produktivitetsavdrag

För att skapa ett kontinuerligt tryck på myndigheternas kostnadseffektivitet används en modell för pris- och löneomräkning (PLO) för statliga myndigheters förvaltningskostnader. Den innebär att ett produktivitetsavdrag görs vid uppräkningen av lönekostnader.5 ESV har dock konstaterat att modellen sällan utgör ett incitament för effektivisering på myndigheterna. För de myndigheter som får tillskott utöver PLO riskerar dessutom effektiviseringstrycket att sättas ur spel. I praktiken tenderar trycket via PLO att bli hårdare för små myndigheter med ett stabilt förvaltningsanslag, än för större myndigheter. ESV menar därför att modellen behöver kompletteras med andra verktyg för att uppnå de besparingar som eftersträvas.

Uppdrag i myndigheternas regleringsbrev om att återkomma med åtgärdsplaner för att uppnå högre kostnadseffektivitet har vidare visat sig ha begränsad inverkan på effektivisering. Delvis kan det bero på hur termen effektivitet används, där tonvikten ofta är på kvalitet snarare än på kostnader.

5 Modellen ska bidra till att skapa förutsättningar för en produktivitetsutveckling som motsvarar den som uppnås i den privata sektorn.

Minskad detaljstyrning underlättar genomslag och effektivitet

Regeringen har i prop. 2008/09:1 konstaterat att alltför många styrsignaler inverkar menligt på politikens genomslag. En detaljerad styrning kan alltså leda till att det uppstår svårigheter att prioritera och hantera den mängd krav och förväntningar som möter den myndighet som ansvarar för implementeringen. Detaljstyrning motverkar också den tillitsfyllda kultur som krävs för att ta ansvar och driva utveckling och effektivisering. Detta är något som framför allt Tillitsdelegationen men även ESV har fört fram. En detaljerad styrning är ofta kortsiktig, något specifikt ska utföras på utsatt tid. ESV menar att en sådan styrning kan utgöra ett hinder för effektivisering.

Stora förändringar kräver uthållighet och stabilitet

En studie av Statskontoret om bildandet av en-myndigheter6 visar att en viktig förutsättning för genomförandet av en ändamålsenlig förändring, är att styrningen av myndigheten och i viss utsträckning även finansieringen, är något så när stabil över tid. Det är därmed svårt att hantera nya uppdrag samtidigt som de önskade effekterna av en annan stor förändring, i det här fallet ombildningen till en enmyndighet, förväntas uppstå. Vidare framhåller Statskontoret vikten av att regeringen har en kontinuitet i styrningen ”för att signalera att reformerna och resultaten av dem är prioriterade”. Studien visar också att det har tagit tid att förändra ombildade myndigheter i enlighet med regeringens intentioner. Det är inte ovanligt att flera år har gått innan något egentligt förändringsarbete har kommit igång inom de ombildade myndigheterna och att ännu längre tid har gått innan några resultat har kunnat uppvisas. Statskontoret konstaterar att omfattande organisationsförändringar kräver uthållighet och menar att de bör få ta tid, inte minst för att inte sluka alltför stor del av myndighetens tillgängliga resurser (Statskontoret, 2010).

6 Med en-myndigheter avses sådana myndigheter som bildats efter en sammanslagning av tidigare lokala och fristående myndigheter med den centrala myndigheten inom samma verksamhetsområde. Några exempel är Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och Skatteverket.

Styrningen ska vara verksamhetsanpassad

Styrutredningen (SOU 2007:75) kan ses som starten för de senare årens justering av regeringens styrning av myndigheterna mot ökad långsiktighet och högre grad av anpassning till respektive myndighets verksamhet. Som en följd av det nya förhållningssättet angavs i prop. 2008/09:1 att myndigheter ska styras utifrån de specifika förutsättningar och krav som ställs inom olika verksamheter. I den förvaltningspolitiska propositionen från 2010 sägs att styrningen ska ge myndigheterna ”rimliga försättningar att genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt”. En inriktning mot förbättrad styrning i denna anda återfinns även i prop. 2014/15:1.

Rätt användning av regeringens styrinstrument

Styrutredningen föreslog att regeringen framför allt skulle använda instruktionen för att ange vilka uppgifter den tilldelat myndigheten för att nå målen för myndighetens verksamhet. Man menade också att regleringsbrevet ska vara ett komplement till instruktionen, där de finansiella villkoren bör vad den mest centrala delen i styrningen. Detta för att skapa en större kontinuitet i styrningen. I prop. 2008/09:1 och i den förvaltningspolitiska propositionen (2009/10:175) framhåller regeringen vikten av informella kontakter mellan departementen och dess myndigheter, men att denna form av kontakter bör vara inriktade på informations- och kunskapsutbyte, då det är lätt att de annars övergår i styrning.

5.2.1. Förutsättningar som skiljer sig åt mellan Arbetsförmedlingen och andra statliga myndigheter

Arbetsförmedlingen skiljer sig i flera avseenden från andra handläggande myndigheter, till exempel i fråga om beroende av växlande politiska prioriteringar och reformer, stora inslag av individuella bedömningar i handläggningen och en betoning på externa effekter snarare än på verksamhetens prestationer. Dessa skillnader försvårar storskalig processorientering och standardisering och minskar möjligheten till jämförelser. Det finns dock en risk att skillnaderna överdrivs, vilket kan ha haft en bromsande effekt på effektiviseringen av

Arbetsförmedlingen. Till exempel kan delar av verksamheten automatiseras, och förbättrade systemstöd innebära kraftigt minskad administration. Att uppgifter och prioriteringar har varierat så pass mycket över tid har dock gjort det svårare för myndigheten att arbeta fokuserat med att systematiskt och tålmodigt effektivisera verksamheten. Det faktum att Arbetsförmedlingen är en stor och geografiskt spridd organisation innebär därtill en begränsad förmåga att snabbt hantera förändringar. Nedan redogörs mer utförligt för de faktorer som i hög utsträckning skiljer Arbetsförmedlingens verksamhet från andra handläggande myndigheters, och som kan tänkas försvåra Arbetsförmedlingens effektiviseringsarbete.

Uppdrag och prioriteringar varierar

Arbetsmarknadspolitiken påverkas i hög utsträckning av konjunkturförändringar, strukturomvandling och reformer både inom arbetsmarknadspolitiken och andra politikområden. Detta påverkar exempelvis vilka grupper i samhället som tillhör arbetskraften och vilka som är arbetslösa samt hur stora dessa grupper är, vilket har bäring på vilka insatser som behöver ges.

Frågor om arbetslöshet och sysselsättning är ständigt aktuella i den politiska debatten. Det gör att Arbetsförmedlingens uppgifter, prioriteringar och även budget varierar relativt kraftigt över tid, något som innebär utmaningar när det gäller både effektivitet och tydlighet kring ansvarsområde och specifika uppgifter. Som exempel kan nämnas etableringsuppdraget och de omfattande och komplexa uppgifter inom rehabilitering som har tillkommit sedan Arbetsförmedlingen inrättades 2008. Förändringar i reglerna för sjukförsäkringen har också inneburit att nya målgrupper har tillförts Arbetsförmedlingen.

Regeringen har också infört en lång rad andra förändringar i uppdraget under det decennium som myndigheten funnits i sin nuvarande form. Till de senare hör till exempel förändringar inom arbetslöshetsförsäkringen samt kraven på att lägga ut stora delar av den utförande verksamheten på externa utförare. Regeringens budgetpropositioner innehåller därutöver i princip alltid större eller mindre förändringar inom arbetsmarknadspolitiken, som får genomslag i både regelverk och regeringens styrning av Arbetsförmedlingen.

Individuella behov snarare än rättighet

Arbetsförmedlingens verksamhet bygger i princip inte på någon rättighetslagstiftning utifrån generella principer. Möjligheten att få stöd från myndigheten grundas i stället på att myndighetens handläggare (arbetsförmedlare) gör bedömningar av arbetssökandes individuella behov. I det här avseendet skiljer sig Arbetsförmedlingen från den logik som gäller för olika former av stöd eller förmåner hos till exempel Pensionsmyndigheten och Skatteverket, där de ärenden som handläggs ofta är baserade på mer entydiga regler. Handläggningen av sådana regelstyrda ärenden är oftare lättare att standardisera och automatisera än ärenden som kräver mer komplexa bedömningar.

Inte bara beslut utan även ansvar för utförande och resultat

Många myndigheters uppdrag innebär att utifrån någon form av underlag fatta beslut om rätten till en viss förmån, till exempel en insats eller en ersättning. Exempel på sådana myndigheter är CSN och Försäkringskassan. Att fatta beslut om en insats är dock bara en del av Arbetsförmedlingens uppdrag. Myndigheten har också ansvar för att de insatser som individen får ta del av ger önskat resultat; det finns så att säga en stödjande eller utförande del i uppdraget som ofta kräver kontakt med den arbetssökande under ansenlig tid. Delar av Arbetsförmedlingens målgrupper har behov av en kedja av insatser under flera månader och ibland till och med år. Det innebär att arbetsförmedlare kan behöva göra förnyade bedömningar av individens behov och fatta nya beslut flera gånger, innan processen är avslutad och individen inte längre har ett ärende hos myndigheten.

Att ge stöd utifrån individuella behov gör också uppdraget mångfacetterat. För att uppnå resultat krävs ofta stora inslag av samverkan och relationer med andra organisationer. Allt detta betyder att Arbetsförmedlingen i dessa avseenden snarast liknar kommunal eller landstingskommunal verksamhet som socialtjänst, skola eller sjukvård, än andra statliga myndigheter.

Stor och geografiskt spridd organisation som är resultatet av en sammanslagning

Arbetsförmedlingen är en organisation, med i dagsläget ungefär 14 000 anställda, som är utspridda i 218 kommuner i landet. Det innebär utmaningar när det gäller styrning och ledning. Styrsignaler ska nå alla berörda, bli förstådda, accepterade och omsatta i handling. Det faktum att en stor del av kärnverksamheten utförs lokalt samt att specialisering och centralisering av arbetsuppgifter hittills varit relativt begränsad, gör att det ofta är väldigt många personer som berörs av en förändring och att målgruppen för olika styrsignaler därför är stor.

Arbetsförmedlingen är dessutom resultatet av en sammanslagning av 21 länsmyndigheter och 400 arbetsförmedlingar.7 Det finns därför en historik av en större regional och lokal självständighet i organisationen, något som påverkar förutsättningar för en framgångsrik top-down-styrning.8 Denna omständighet delar Arbetsförmedlingen med ett antal andra myndigheter som genomgått liknande organisationsprocesser, till exempel Skatteverket, Polismyndigheten och Kriminalvården. Arbetsförmedlingen kom visserligen igång snabbt med förändringsarbetet, bland annat genom införandet av enhetliga handläggarstöd, men många av de problem som fanns i den gamla myndighetskoncernen lever kvar i Arbetsförmedlingen. Arbetet med att säkerställa ett likartat tjänsteutbud och likartad tillämpning av det arbetsmarknadspolitiska regelverket över landet påbörjades redan under AMS sista år, men är aktuellt för Arbetsförmedlingen än i dag. Detsamma gäller ansträngningarna för att styra om de stora kundgrupperna mot självbetjäning för att kunna frigöra tid för dem med störst behov av myndighetens stöd. Då användes benämningen hjälp-till-självhjälp, i dag heter det digitalt först (Riksrevisionen, 2006).

Även om olika försök att arbeta med specialisering har varit ett återkommande tema, där ett förnyat grepp tas i och med en nu planerad omorganisation av Arbetsförmedlingen, där verksamheten delas in i tre verksamhetsområden, AF Direkt (kundservice och digitala

7 För en närmare beskrivning av bakgrunden till bildandet av Arbetsförmedlingen, se Statskontoret (2010) och Ds 2008:67. 8 Med top down-styrning avses sådan styrning som innebär att detaljerade beslut fattas centralt, till exempel på hög nivå i en organisation, och där styrsignaler sedan skickas ner i en organisation som förväntas implementera besluten. Begreppet används bl.a. flitigt i forskning kring policyimplementering.

tjänster), tjänster mot arbetsgivare och tjänster mot arbetssökande. Åtminstone till delar kan man se det omfattande utvecklingsprogram som Arbetsförmedlingen nu är mitt inne i, den så kallade Förnyelseresan9, som en naturlig fortsättning på arbetet med att forma en effektiv och rättssäker myndighet.

5.3. Arbetsförmedlingens effektivitet

Arbetsförmedlingen har i myndighetens instruktion särskilda krav på att utforma sin verksamhet så att den bedrivs på ett effektivt sätt, utöver de krav på effektivitet som alla myndigheter har att följa enligt budgetlagen och myndighetsförordningen. Under en lång rad av år har Arbetsförmedlingen kritiserats för att bedriva sin verksamhet ineffektivt, inte minst av politiker och arbetsgivarorganisationer.10 Myndigheten anses inte ha uppnått tillräckliga resultat och kostnaderna för verksamheten uppfattas som höga. Det faktum att delar av anslaget för arbetsmarknadspolitiska program och insatser i regel inte används, utan lämnas tillbaka i slutet av året, kan också ge en bild av att myndigheten inte lyckas sköta sitt uppdrag. Detta trots att det är regeringen som gör prognoserna.11 Det kan vidare konstateras att allmänhetens förtroende för myndigheten är lågt (Kantar Sifo, 2018) samtidigt som kunskap om vilka uppgifter som faktiskt utförs av myndigheten och dess leverantörer är bristfällig hos både allmänheten och andra intressenter.12

Arbetsförmedlingens yttre effektivitet

Regeringen följer framför allt upp Arbetsförmedlingen utifrån kriterier som gäller yttre effektivitet, primärt i form av antalet och andelen av de inskrivna arbetssökande som är i arbete eller utbildning 90 dagar efter avslutad insats. De resultat som förväntas av Arbetsförmedlingens verksamhet är i huvudsak följande.

9 Mer om Förnyelseresan längre fram i kapitlet. 10 Se till exempel Moderaternas budgetmotion 2018/19:2931, Liberalernas partiprogram 2018 (hämtat den 17 december 2018 från www.liberalerna.se/politik) och Almegas proposition 2018. 11 Riksrevisionen (2018) menar att regeringen är ansvarig för att volymerna systematiskt överskattas och att man måste bli bättre träffsäkra bedömningar. 12 Se exempelvis Arbetsförmedlingen (2018 a) och Kantar Sifo (2018).

  • Den arbetssökande får ett arbete som hen inte skulle ha fått utan myndighetens stöd och service13 och den arbetssökande får en varaktig sysselsättning.14
  • Den arbetssökande får ett sådant arbete som anges ovan, snabbare på grund av myndighetens stöd och service.
  • Fler arbetssökande uppfyller de krav som arbetsmarknaden ställer.
  • Arbetsgivare hittar den kompetens de behöver snabbare än om de inte hade fått del av myndighetens stöd och service.

Det är emellertid svårt att mäta hur väl myndigheten lyckas uppnå de förväntade effekterna, eftersom det inte är möjligt att säkert veta om det är Arbetsförmedlingens stöd som har gett resultat eller om individen hade klarat sig lika bra utan detta. Det som går att mäta är hur väl de arbetssökande som har tagit del av myndighetens stöd och service har lyckats ta sig ur sin arbetslöshet. Det saknas dock ofta en kontrollgrupp i form av arbetssökande med samma egenskaper som inte har fått ta del av samma stöd och service, att jämföra med. Motsvarande förhållande gäller för arbetsgivare.

Ytterligare en försvårande omständighet vid utvärdering av Arbetsförmedlingens yttre effektivitet är problemet med att avgränsa effekterna av myndighetens arbete från omvärldsfaktorer såsom konjunkturutvecklingen, andra offentliga insatser eller insatser från andra aktörer på arbetsmarknaden.15 Orsakssambanden är dessutom komplexa. Ett dåligt resultat kan bero på en rad orsaker, till exempel att den arbetssökande får fel insats, att den sätts in vid fel tidpunkt under arbetslöshetsperioden eller att arbetsgivarnas behov har förändrats mellan beslut om insats och avslutad insats. Sammantaget gör allt detta att analys av Arbetsförmedlingens yttre effektivitet måste grundas på indikatorer. Det kan i sammanhanget konstateras att det finns betydligt mer forskning och empiri om effekter av olika typer av arbetsmarknadspolitiska insatser, än om vilka av Arbetsförmedlingens interna metoder och arbetssätt som ger bäst effekt.

13 Med stöd avses här både allmänna arbetsmarknadstjänster som exempelvis Platsbanken, och särskilda arbetsmarknadstjänster, t.ex. i form av arbetsmarknadsutbildning. I begreppet görs ingen åtskillnad mellan stöd som erbjuds av Arbetsförmedlingens personal eller av externa utförare. 14 För arbetssökande med vissa egenskaper som gör det svårare för dem att få eller utföra ett reguljärt arbete kan en subventionerad anställning ibland ses som det realistiska och önskvärda resultatet. 15 Se exempelvis prop. 2017/8:1 och Statskontoret (2016).

Arbetsförmedlingen arbetar, i dialog med Arbetsmarknadsdepartementet, kontinuerligt med att identifiera de indikatorer som bäst beskriver myndighetens yttre effektivitet i förhållande till arbetssökande och arbetsgivare och skilja ut sådant som har externa orsaker. Arbetsförmedlingen har i bl.a. detta syfte nyligen implementerat en så kallad klustermodell, där lokala arbetsförmedlingskontor med liknande förutsättningar jämförs med varandra, för att utifrån detta kunna skapa lärande i organisationen om vad som utgör ”best practice”.

Arbetsförmedlingens kostnadseffektivitet

Kostnadseffektivitet, där resursåtgång ställs i förhållande till resultat, utgör en del av det som ska beaktas vid upphandling av arbetsmarknadstjänster. Det ligger också i Arbetsförmedlingens uppdrag att bedöma var myndighetens resurser ska läggas för att göra mest nytta; där myndigheten ska prioritera de arbetssökande som står långt ifrån arbetsmarknaden. Det innebär till exempel att alla arbetssökande inte kan få en arbetsmarknadsutbildning, utan enbart de som bäst behöver en sådan för att komma i arbete.

Sådana prioriteringar faller sig naturliga i det dagliga arbetet, men trots detta tycks Arbetsförmedlingen i mindre utsträckning följa upp sin kostnadseffektivitet, än sin yttre effektivitet i bemärkelsen arbetsmarknadspolitikens effekter. Det kan bero på att tidigare försök att i stor skala mäta volymer i verksamheten, som till exempel antal fattade beslut eller antal lämnade platsanvisningar, inte har uppfattats ge så stor vägledning varken i det dagliga arbetet eller i utvecklingen av myndigheten (Statskontoret, 2016).

Dessutom har det saknats jämförelseobjekt. Arbetsförmedlingens verksamhet och omständigheter skiljer sig i flera avseenden från andra statliga myndigheter, vilket beskrivs i avsnitt 5.2.1 ovan. Detta försvårar jämförelser. Det finns också skillnader i förutsättningarna mellan länder. Inte heller är det möjligt att jämföra Arbetsförmedlingens kostnadseffektivitet med den tidigare myndighetskoncernen som fanns före 2008, eftersom det inte finns detaljerad kunskap om effektiviteten i de dåvarande verksamheterna. Att jämföra med utförande i extern regi låter sig heller inte göras, eftersom det är olika tjänster som utförs av Arbetsförmedlingen respektive av de externa utförarna.

En väg framåt kan vara att jämföra de olika arbetsförmedlingskontoren med varandra utifrån den tidigare nämnda klustermodellen. Riksrevisionen (2012) har med hjälp av en liknande modell konstaterat att förmedlingskontorens kostnadseffektivitet16 skulle kunna öka med i genomsnitt 8 procent om alla arbetade på samma sätt som det mest effektiva kontoret.

En annan möjlighet är att jämföra den resursåtgång som krävs för att utföra olika arbetsuppgifter, med respektive utan verktyg som förbättrade systemstöd, digitalisering och automatisering. Sådana jämförelser är nu möjliga att göra inom Arbetsförmedlingen med hjälp av en modell för beräkning av effektiviseringspotential som har börjat implementeras under 2018.17 Modellen ger möjlighet till välunderbyggda hypoteser om vilka resurser som kan frigöras genom olika utvecklingsinitiativ, vilka sedan kan användas som beslutsunderlag och som grund för omfördelning av budget.

Arbetsförmedlingen har hittills använt modellen för att beräkna effektiviseringspotentialen i att flytta kundgrupper från fysiska möten på ett lokalkontor till självbetjäning via digitala kanaler eller till distansmöte via video eller telefon. En sådan förflyttning skulle enligt myndighetens uppskattning frigöra resurser på mellan 0,8 miljarder kronor och 1,1 miljarder kronor fram till 2022.18 Arbetsförmedlingen avser att göra motsvarande beräkningar för en rad andra möjliga utvecklingsinitiativ, såsom automatisering av beslut och förbättrade systemstöd för arbetsförmedlare. De frigjorda resurserna planeras att återinvesteras i fördjupat stöd till arbetssökande som är i behov av sådant, samt till ytterligare utvecklingsarbete.

Arbetsförmedlingen har även tidigare periodvis fokuserat på att förbättra möjligheterna att följa upp och bedöma myndighetens kostnadseffektivitet, men haft svårt att hitta formerna. Ernst & Young (2009) konstaterade i en utvärdering att myndigheten behövde förstärka sina insatser inom detta område. I regleringsbreven 2010– 2012 hade Arbetsförmedlingen i uppdrag att analysera myndighetens kostnadseffektivitet och redovisa vidtagna åtgärder för regeringen. Av återrapporteringen framgår att det redan då fanns en ambition att effektivisera stöd- och styrprocesser för att kunna träffa framför allt arbetssökande, men även arbetsgivare, oftare. Även andra

16 I Riksrevisionens rapport används begreppet resurseffektivitet. 17 Den specifika modellen är framtagen av konsultbolaget Cap Gemini som har avtal med Arbetsförmedlingen, men bygger på generiska modeller för att beräkna effektiviseringspotential. 18 Ackumulerat nuvärde fram till 2022.

åtgärder redovisades, som till exempel införandet av en ny resursfördelningsmodell och effektivisering av arbetsgivarstöd genom digitalisering av vissa moment. Det framgår också att en planerad omorganisation, i syfte att effektivisera verksamheten, hade avstannat i och med att myndigheten fick utökade ramar på förvaltningsanslaget. Fokus vändes då i stället mot att snabbt rekrytera ett stort antal nya medarbetare.

Det kan i sammanhanget noteras att en systematiserad tidsredovisning infördes i Arbetsförmedlingen först under fjärde kvartalet 2018. I avsaknad av en sådan redovisning har det varit svårt att skaffa sig kunskap om vad olika delar av verksamheten kostar och identifiera effektiviseringspotential. Det är bland annat på grund av detta svårt att värdera hur väl Arbetsförmedlingen använder sina resurser.

Samtidigt kan dock konstateras att personalen på Arbetsförmedlingen känner sig hårt pressad och att sjukskrivningstalen i perioder varit höga.19 Flera rapporter visar att administration tar en stor del av arbetstiden och att arbetsförmedlarna inte tycker sig ha möjlighet att ge arbetssökande och arbetsgivare den service som behövs.20Arbetsförmedlingen klarar inte heller att upprätta handlingsplaner inom författningsenliga tidsgränser eller hålla dem uppdaterade21och många långtidsarbetslösa saknar relevanta aktiviteter (Arbetsförmedlingen, 2018 b). Det finns också studier som visar på onödig efterfrågan, vilket innebär att resurser måste tas i anspråk för att till exempel besvara frågor som inte hade behövt ställas ifall informationen varit tydlig från början eller återkoppling hade skett på utsatt tid (Arbetsförmedlingen, 2016 a).22

Arbetsförmedlingen har sedan 2014 bedrivit ett omfattande utvecklingsprogram, den så kallade Förnyelseresan, med syfte att förbättra verksamheten i en rad avseenden. En central ambition är att använda myndighetens personalresurser mer effektivt, till exempel genom att flytta stora grupper av arbetssökande och arbetsgivare från personliga möten med arbetsförmedlare till självservicekanaler och att minska eller helt ta bort spontanbesök och bara erbjuda bokade möten. I detta är förbättrade systemstöd som framför allt

19 Se t.ex. Arbetsförmedlingen (2015 a, 2016 a och 2017 a) och Statskontoret (2016). 20 Se Arbetsförmedlingen (2015 b) och Statskontoret (2016). 21 Enligt statistik från Arbetsförmedlingen fick endast 63 procent av de arbetssökande som skrevs in på Arbetsförmedlingens under 2017 en handlingsplan inom 90 dagar. Se även IAF (2018). 22 Se även SOU 2018:43, Statliga servicekontor – mer service på fler platser.

minskar tidsåtgången för administrativa uppgifter en mycket väsentlig del. Andra åtgärder är centralisering och specialisering, och ett arbetssätt för att identifiera och implementera ständiga förbättringar har införts.

Förnyelseresan omfattar förbättringar inom följande områden23:

  • tjänster (vilken service man erbjuder arbetssökande och arbetsgivare),
  • bättre arbetsgivarkontakter,
  • bättre it-system och digitalisering,
  • bättre uppföljning,
  • bättre kontroll,
  • bättre kompetens,
  • självledarskap,
  • kulturförändring.

Statskontoret har i uppdrag att analysera utvecklingsarbetet och har hittills publicerat två rapporter (2016 och 2018). Enligt Statskontoret har Arbetsförmedlingen genom åren vidtagit olika åtgärder för att utveckla sin verksamhet, men dessa satsningar har tenderat att få för lite fokus och har bedrivits ostrukturerat och utan helhetsperspektiv. När det gäller Förnyelseresan gör Statskontoret iakttagelsen att en rad planerade initiativ är levererade och att Förnyelseresans visioner och det långsiktiga förändringsarbetet generellt är uppskattade inom myndigheten. Man bedömer dock att chefer behöver mer stöd i hur de praktiskt kan genomföra förändringar samt att omfattningen av förändringsarbetet innebär risker, inte minst för förseningar. Statskontoret anser också att vägen från Förnyelseresan till förbättrade resultat är oklar. Till exempel har man svårt att tydligt ser hur förändringsinitiativen kommer att bidra till en förbättrad matchning av arbetssökande med svag arbetsmarknadsförankring.

23 Innehållet i Förnyelseresan finns beskrivet i en rad dokument från Arbetsförmedlingen, till exempel i Arbetsförmedlingen (2015 b). Utredningen har dock valt att använda den kategorisering av utvecklingsinitiativ som Statskontorets formulerade i sin rapport om Arbetsförmedlingens ledning och styrning (2018).

I rapporten från 2018 presenteras resultatet av en enkätundersökning till arbetsförmedlare om deras syn på Förnyelseresan. Undersökningen visar att arbetsförmedlarna känner till Förnyelseresan men att de efterfrågar ett tydligare syfte med densamma, samt att bara drygt hälften anser att Förnyelseresan möter myndighetens utvecklingsbehov.24 I denna rapport konstaterar Statskontoret vidare att inriktningen på förändringsarbetet är relevant och att en hel del förändringsinitiativ har införts. Samtidigt konstateras att det inte går att se att arbetet, vid tidpunkten för rapporten, har lett till några stora förändringar, varken av arbetsförmedlares arbetssituation eller av arbetssökandes och arbetsgivares förtroende för myndigheten. Statskontoret avser att publicera en tredje rapport under 2019.

5.4. Regeringens styrning och Arbetsförmedlingens möjlighet till effektivisering

5.4.1. Regeringens styrning av Arbetsförmedlingen

Regeringens styrning av Arbetsförmedlingen kan delas in i tre olika kategorier:

1. Styrning via reglering, framför allt av insatser för arbetssökande, där det är specificerat vilken typ av insats som avses, vilken grupp av arbetssökande som får erbjudas en insats samt i vissa fall även under hur lång tid, och när i arbetslöshetsperioden som insatsen får ges (lag och förordning).

2. Styrning via mål, prioriteringar, beskrivningar av arbetsuppgifter och särskilda uppdrag som ska genomföras (regleringsbrev, instruktion).

3. Styrning via finansiering, där budgeten är indelad i anslag och anslagsposter som får användas för specificerade ändamål, till exempel: – förvaltningsanslag som i stor utsträckning ska användas till anställdas löner, lokalkostnader och sådana köpta varor och

24 2017 instämde 54 procent i påståendet ”Utvecklingsarbetet inom förnyelseresan möter de utvecklingsbehov som Arbetsförmedlingen har”, vilket är en minskning med 9 procentenheter jämfört med motsvarande undersökning 2015.

tjänster som inte innebär insatser för arbetsgivare och arbetssökande, – programanslag som ska användas till insatser för arbetssök-

ande samt – anslag som ska täcka kostnader för ersättningar till arbetslösa.

Ett annat sätt att dela in regeringens styrning av Arbetsförmedlingen är:

1. författning i form av lag och förordning, däribland myndighetens

instruktion,

2. regleringsbrev,

3. myndighetsdialog och informella kontakter.

Nedan redogörs närmare för tillämpningen av dessa tre typer av styrning i förhållande till Arbetsförmedlingen.

Regeringens styrning i form av författning

Arbetsförmedlingen lyder sammantaget under ett detaljerat regelverk. Förutom ungefär 70 författningar som gäller samtliga statliga myndigheter, berörs Arbetsförmedlingen av ytterligare cirka 70, varav 30–40 är mer specifikt riktade mot den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Utredningen bedömer att följande tolv författningar är de mest centrala för myndigheten:

  • lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program,
  • lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare,
  • lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring,
  • förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten,
  • förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program,
  • förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen,
  • förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin,
  • förordningen (2007:813) om jobbgaranti för ungdomar,
  • förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga,
  • förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser,
  • förordningen (2018:42) om särskilt anställningsstöd,
  • förordningen (2018:43) om stöd för nystartsjobb.

Arbetsförmedlingen har utifrån dessa lagar och förordningar utarbetat interna regler som (i slutet av 2015) bestod av cirka 10 föreskrifter med bindande regler baserade på förordningar, 3 allmänna råd med rekommendationer kring hur författningar ska tillämpas, och närmare 100 interna instruktioner för hur myndigheten ska arbeta som kompletterar lagar, förordningar och föreskrifter. Därutöver finns cirka 170 handläggarstöd som beskriver vad som gäller för olika frågor, varav hälften rör förmedlingsverksamhet och hälften avser administration. Arbetsförmedlingens föreskrifter publiceras i Arbetsförmedlingens författningssamling och samtliga interna regler finns tillgängliga på myndighetens intranät i PDF-format (Statskontoret, 2016). Därutöver utfärdar även IAF föreskrifter som har bäring på Arbetsförmedlingens verksamhet.

Tidigare initiativ för att förenkla regelverket

Det har funnits flera uttalade initiativ till förbättring av det arbetsmarknadspolitiska regelverket. Målet har varit ömsom ändamålsenlighet, ömsom förenkling. Nedan beskrivs några av dem i syftet är att ge en bild av vilken typ av förbättringar som man från regeringen och Arbetsförmedlingen har ansett vara önskvärda.

I prop. 1999/2000:98 konstaterade regeringen att det arbetsmarknadspolitiska regelverket borde reduceras väsentligt. Enligt regeringen borde de övergripande principerna regleras i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, medan övriga regler skulle finnas i ett fåtal förordningar. Vidare angavs ett antal principer för regelverkets utformning, bl.a. att antalet program (åtgärder) borde minska väsentligt och särreglering undvikas.

I prop. 2011/12:107 angav regeringen att regeringsskiftet under 2006 och den därpå följande ekonomiska krisen hade lett till ett behov av snabba förändringar av arbetsmarknadspolitiken. Regeringen ansåg att detta hade resulterat i ett oöverskådligt regelverk, och att det därav fanns skäl att se över strukturen. Målsättningen var enligt regeringen ett överskådligt regelverk som skulle vara lätt att tillämpa och med en struktur som skulle vara hållbar över tid. Regeringen konstaterade också att reglering i lag enbart bör ske när det bedöms nödvändigt eller när det av något annat skäl bedöms lämpligt att välja lagform. Hänvisningar till specifika förordningar skulle enligt regeringen vidare undvikas, då både program och förordningar från tid till annan behöver förändras och sådana förändringar ibland måste ske snabbt, till exempel på grund av det arbetsmarknadspolitiska läget. Det skulle kunna leda till inlåsningseffekter om följdändringar i lag krävdes.

Regeringen angav i prop. 2012/13:100 att arbetet med att effektivisera Arbetsförmedlingens verksamhet borde fortsätta för att förbättra matchningen. Man förde särskilt fram betydelsen av att se över arbetsgivarkontakter, förenklingsmöjligheter och renodling av regelverken samt att användningen av kompletterande aktörer utvecklades på ett effektivt sätt.

Enligt Utredningen om åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (SOU 2014:16) skulle det arbetsmarknadspolitiska regelverket bli mer överskådligt och lättillgängligt om alla gemensamma, grundläggande bestämmelser så långt möjligt samlades på ett ställe och dubbelregleringar togs bort, vilket också skulle kunna minska risken för felaktiga utbetalningar. För till exempel lönebidrag och trygghetsanställning fanns bestämmelser om anvisning av arbetssökande till programmet både i förordningen om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga och i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Vidare påtalades att förordningen om arbetsmarknadspolitiska program, trots sitt namn, endast innehåller bestämmelser om vissa arbetsmarknadspolitiska program.

I en departementsskrivelse (Ds 2014:29) konstaterades att regelverket uppfattades som komplicerat och svårnavigerat, vilket bedömdes ge upphov till tolkningsproblem för Arbetsförmedlingens handläggare och andra som berörs av regelverket. Ett tydligare och

mer samlat regelverk skulle uppnås genom att bl.a. samla gemensamma bestämmelser i en författning. Bestämmelser om överklagande, omprövning, återbetalning och återkrav föreslogs exempelvis samlas i en och samma förordning. Vidare föreslogs att en översyn av de begrepp som förekommer i regelverket samt av olika bestämmelsers förhållande till varandra. Bestämmelser som inte tillämpades eller som bedömdes överflödiga skulle tas bort, och nya förordningar införas i stället för ytterligare ändringar. Detta ledde till förslag på ett strukturellt reviderat regelverk, där även vissa ändringar i sak föreslogs, till exempel slogs ett antal insatser ihop till en. Flera fördelar med regelöversynen framfördes; innebörden skulle bli tydligare, vilket förväntades leda till att arbetsförmedlarna skulle kunna lämna bättre information till arbetssökande och arbetsgivare, kvaliteten i handläggningen skulle öka, riskerna för felaktiga beslut och utbetalningar skulle därigenom minska och rättssäkerheten öka, förtroendet för Arbetsförmedlingen skulle stärkas och administrationen skulle minska.

I Arbetsförmedlingens årsredovisning för 2016 konstaterar myndigheten att regelverket för de arbetsmarknadspolitiska programmen behöver moderniseras för att skapa bättre förutsättningar för myndigheten att handlägga ärenden mer effektivt och rättssäkert. Arbetsförmedlingens budgetunderlag innehåller i regel också förslag på författningsändringar, varav ett stort antal förslag kategoriseras som förenklingsförslag. I budgetunderlaget för 2017–2019 förslogs bland annat att olikheterna i subventionsnivå mellan instegsjobb och särskilt anställningsstöd för deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin skulle korrigeras (Arbetsförmedlingen, 2016 c). I budgetunderlaget för 2018–2020 föreslog Arbetsförmedlingen bland annat att fyra av de former av subventionerade anställningar riktade till personer med funktionsnedsättning som finns i dag skulle ersättas av två, lönestöd för utveckling och lönestöd för trygghet (Arbetsförmedlingen, 2017 b).

Regeringens styrning i form av instruktion

En myndighets uppgifter framgår av en instruktion som beslutas av regeringen. I formell mening är en myndighetsinstruktion en förordning, och därmed en del av det regelverk som styr en myndighet.

I Arbetsförmedlingens instruktion fastställs att myndigheten har tre grundläggande uppgifter:

1. effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker

arbetskraft,

2. prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden,

3. bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt.

Den första uppgiften, att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft kan tolkas både snävt och väldigt brett. Det är lätt att tänka enbart på platsförmedling till exempel i form av platsanvisningar, men uppgiften kan även innebära till exempel att tillhandahålla sökbar information om lediga platser, erbjuda motiverande samtal eller kurser i att skriva CV och liknande.

Den andra uppgiften innebär en prioritering. Vilken typ av arbetsuppgifter som prioriteringen innebär framgår inte av instruktionen.

Den tredje punkten stipulerar att Arbetsförmedlingen ska bidra till att öka den stadigvarande sysselsättningen. Vad som avses kan snarast ses som ett syfte eller ett mål som Arbetsförmedlingen ska arbeta mot, än en uppgift i sig. Genom rätt utförande av övriga uppgifter ska den stadigvarande sysselsättningen öka.

Därutöver innehåller instruktionen både en rad uppgifter, men även förhållningssätt eller anpassningar av verksamheten som Arbetsförmedlingen ska ta hänsyn till i utformandet av verksamheten. Listan över övriga uppgifter, 9–13 §§, innehåller relativt vaga formuleringar till exempel ”vissa uppgifter” som hänvisar till sådant som åligger Arbetsförmedlingen utifrån författning utanför det arbetsmarknadspolitiska regelverket. Vad som avses med 12 § punkten 1, vissa upp-

gifter som rör arbetslöshetsförsäkringen enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring och förordningen (1997:836) om arbetslöshetskassor, har till exempel

varit svårt för utredningen att få ett entydigt svar på.

Regeringens styrning i form av regleringsbrev

Mål och uppdrag i regleringsbrevet

Regleringsbrev är regeringens verktyg för den löpande styrningen av en statlig myndighet. Där fastställs budgettilldelning, fördelning mellan olika anslagsposter, mål, prioriteringar och särskilda uppdrag som regeringen vill ha utförda och återrapporterade under året.

En genomgång av regleringsbreven för Arbetsmarknadsverket (2003–2007) respektive Arbetsförmedlingen (2008–2017) ger vid handen att själva innehållet i de mål som återfinns i regleringsbreven har varit ungefär desamma under den senaste femtonårsperioden, men hur mål, uppdrag och återrapporteringskrav har definierats, formulerats och sorterats under olika rubriker i regleringsbreven har däremot ändrats många gånger. Vissa år har mycket precisa kvantitativa mått använts, till exempel att antal långtidsinskrivna inte ska överstiga 37 000 personer, medan övergripande inriktningsmål har använts andra gånger. Ofta har det även ingått beskrivningar om hur Arbetsförmedlingen förväntas arbeta i målformuleringarna. Exempelvis skulle matchningen förbättras genom intensifierade förmedlings- och matchningsinsatser 2018, genom övergång till arbete efter arbetsmarknadsutbildning 2017 och genom att förmedlingsverksamheten bättre anpassades till arbetsgivare och arbetssökandes enskilda behov 2015. Vissa år har särskild tonvikt lagts på ökad sökaktivitet/sökintensitet, andra år har fler personliga möten eller arbetsgivarkontakter lyfts fram som den prioriterade åtgärden.

I några regleringsbrev har en effektiv verksamhet eller analyser av kostnadseffektivitet efterfrågats. I regleringsbrevet för 2013 angavs att Arbetsförmedlingens förtroende skulle förbättras. Ibland har krav på nya systemstöd, informationskampanjer eller en webbportal funnits med. Återkommande har mer eller mindre detaljerade instruktioner inkluderats kring användningen av kompletterande aktörer (främst leverantörer) för vissa uppgifter eller vissa målgrupper.

I en aktuell analys konstaterar dock Statskontoret (2018) att Arbetsförmedlingens regleringsbrev har minskat i omfattning sedan 2015 och att de nu innehåller färre återrapporteringskrav och färre specificerade uppdrag. Antalet detaljerade beskrivningar om hur verksamheten ska bedrivas har kraftigt minskat. I stället finns ett antal övergripande resultatmål som anger en riktning för verksamheten. Utredningen noterar dock att målen i regleringsbrevet för 2018 är

formulerade som önskade förbättringar av i princip alla delar av kärnuppdraget, utan inbördes prioritering.

Finansiell styrning

Arbetsförmedlingen styrs också genom de ekonomiska ramar som tilldelas myndigheten samt genom olika restriktioner och villkor som är knutna till finansieringen. Den finansiella styrningen ska leda till att statens medel utnyttjas på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt och att de fördelas enligt politiska prioriteringar. Varje år lämnar Arbetsförmedlingen ett budgetunderlag och en årsredovisning till regeringen.

Arbetsförmedlingens verksamhet är i huvudsak kopplad till utgiftsområde 14, Arbetsmarknad och arbetsliv, och utgiftsområde 13, Integration och jämställdhet. Värt att notera är att anslagsposter kan tillkomma och upphöra över tid.

Det har visat sig svårt för regeringen att få till stånd en optimal fördelning mellan olika anslag och anslagsposter. Det handlar till exempel om fördelningen mellan förvaltnings- och programanslag samt mellan medel avsedda för program respektive för ersättningar till programdeltagare. Detta gör styrningen ”ryckig” eftersom Arbetsförmedlingen ofta måste göra omprioriteringar mitt under löpande budgetår, till exempel när anslaget för en ett visst ändamål är på väg att ta slut medan stora delar av anslaget för något annat ändamål inte har förbrukats. Statskontoret (2016) menar att ”ryckigheten” också kan förklaras av regeringens styrning, som ställt krav på snabba förändringar inom myndigheten. Som exempel anges att tilldelningen av 210 miljoner kronor i extra förvaltningsmedel i samband med vårpropositionen 2015 ställde stora krav på myndigheten att snabbt verkställa nyrekryteringar för att kunna leverera det som regeringen förväntade sig.

Det kan slutligen konstateras att nya reformer vanligen är välfinansierade och att programanslag ofta lämnas tillbaka i slutet av året eftersom regeringens prognoser har överskattat hur många som i slutändan kommit i åtnjutande av insatser som finansieras via programanslag.

Myndighetsdialog och informella kontakter

En formell myndighetsdialog hålls varje vår med syfte att gå igenom myndighetens verksamhet under det gångna året och diskutera det kommande året. Dialogen sker mellan styrelseordförande och generaldirektör respektive statsråd eller statssekreterare. Som stöd för myndighetsdialoger finns ett generellt cirkulär från Finansdepartementet som beskriver syfte, lämplig tidpunkt, frekvens samt innehåll i mötet. Därutöver sker en mängd andra möten och kontakter på andra organisatoriska nivåer mellan Arbetsförmedlingen och Arbetsmarknadsdepartementet.25 Det kan handla om mer regelbundna möten eller om avstämningar på ad hoc-basis experter emellan. Enbart på ledningsnivå förekom, utöver myndighetsdialogen, 17 i förväg planerade möten mellan den 17 januari och den 20 juli 2018 med deltagare på ledningsnivå från myndigheten respektive Arbetsmarknadsdepartementet. Vissa möten hade ett i förväg fastställt tema, medan innehållet i andra togs fram i dagordningar inför mötena.26I flera samtal som utredningen har haft både med företrädare för Arbetsförmedlingen och för andra myndigheter som berörs av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten framkommer att kontakterna är betydligt mer frekventa än vad som är vanligt i andra delar av statsförvaltningen.

5.4.2. Hur påverkar regeringens styrning Arbetsförmedlingens möjlighet att bedriva verksamheten effektivt?

Utredningen konstaterar att Arbetsförmedlingen är och har varit föremål för en aktiv, detaljerad och föränderlig styrning från regeringen (oavsett politisk färg) genom utförliga regleringsbrev och tät dialog mellan myndigheten och Arbetsmarknadsdepartementet under pågående budgetår. I viss utsträckning är detta naturligt. Arbetsmarknadspolitiken är starkt beroende av konjunkturläget och av andra samhällsförändringar som migration och strukturomvandling av olika slag. Det betyder att budgetpropositionen ofta innehåller flera arbetsmarknadspolitiska satsningar, vilka måste få genomslag i Arbetsförmedlingens verksamhet. Det finns dock mycket som talar för att

25 Detta framgår av Statskontoret (2016) och utredningens samtal med representanter från Arbetsförmedlingen på olika organisatorisk nivå. 26 Enligt ett kalendarium som utredningen har fått ta del av.

detaljerad och föränderlig styrning försvårar Arbetsförmedlingens förutsättningar att bedriva en effektiv verksamhet.

Utredningen bedömer vidare att de olika styrinstrument som regeringen har till sitt förfogande inte används optimalt. Instruktionen är till delar svår att tolka och innehåller både syftesbeskrivningar och prioriteringar och ett urval av uppgifter. Det är inte intuitivt förståeligt vilka uppgifter som ligger i instruktionen och vilka som ligger i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Det försvårar möjligheten att få en helhetsbild av Arbetsförmedlingens åtaganden. Att prioriteringar av olika slag återfinns i såväl instruktionen som i regleringsbrevens mål, uppdrag och anslagsfördelning samt i förordningar gör det svårt att få en överblick över vad som är giltigt över tid och vad som är särskilda satsningar där snabbare resultat förväntas. Regleringsbreven har dessutom varierat över tid framför allt i struktur och detaljeringsgrad. På senare tid har dock antalet mål och prioriteringar i regleringsbreven minskat, efter att under en period varit väldigt många. De täta kontakterna mellan Arbetsförmedlingen och Arbetsmarknadsdepartementet indikerar att styrningen inte är fullt ut ändamålsenlig. Vidare skapar uppdelningen av Arbetsförmedlingens budget i ett relativt stort antal anslag och anslagsposter en ryckig styrning och svåra planeringsförutsättningar.

Det omfattande regelverket uppfattas av handläggare på Arbetsförmedlingen som snårigt och komplicerat och man anser att det i för hög grad begränsar möjligheten att göra professionella bedömningar.27

Slutligen har Arbetsförmedlingen inte haft möjligt att bygga upp den nya myndigheten utan att samtidigt behöva hantera nya uppdrag kopplade till stora samhällsförändringar och reformer. Utredningen bedömer att detta sannolikt har försenat myndighetens utveckling till en effektiv och modern myndighet.

5.5. Förslag och bedömningar

De bedömningar och förslag som lämnas i detta avsnitt syftar till att åstadkomma en minskning av kostnaderna för Arbetsförmedlingens verksamhet i kombination med förbättrade resultat. Myndighetens förutsättningar att göra rätt saker på det mest effektiva sättet ska

27 Se Statskontoret (2016) och Ds 2014:29.

förbättras genom utökade befogenheter att utforma verksamheten, tillsammans med mer stabila planeringsförutsättning samt ett tydligt kostnadstryck. Med mer övergripande och stabila regler i författning, i kombination med regler som förs ned från förordningsnivå till myndighetens föreskrifter eller styrdokument, kan den arbetsmarknadspolitiska verksamheten snabbare och bättre anpassas till arbetssökandes varierade behov. Detta bör i sin tur kunna leda till bättre resultat i termer av att fler arbetssökande har en kompetens som möter arbetsmarknadens behov och till att fler kommer i arbete snabbare.

Samtidigt krävs att regeringens styrning är tillräckligt tydlig, dels för att Arbetsförmedlingen ska uppfatta den som ett stöd, dels för att säkra att myndighetens verksamhet följer politikens inriktning. De bedömningar och förslag som lämnas i detta avsnitt förutsätter att regeringen har tillit till myndighetens ledning. I det sammanhanget är regeringens utnämningsmakt ett viktigt instrument. Det är också av stor betydelse att det råder samsyn mellan regeringen och Arbetsförmedlingens ledning kring vad som är myndighetens uppdrag och existensberättigande.

5.5.1. Förbättrad kostnadseffektivitet

Förstärk styrningen av Arbetsförmedlingens kostnadseffektivitet

Bedömning: Regeringen bör vidta åtgärder för att på ett tydligare

sätt styra Arbetsförmedlingen mot ökad kostnadseffektivitet.

Regeringens styrning har framför allt varit fokuserad på Arbetsförmedlingens yttre effektivitet (i vilken utsträckning myndighetens verksamhet bidrar till att arbetssökande kommer i arbete) och generellt mindre på myndighetens kostnadseffektivitet. Det bygger sannolikt på ett antagande om att en hög arbetslöshet medför stora kostnader för samhället och att det därför är rationellt att arbetsmarknadspolitiken har en omfattande budget. Det yttrar sig i att nya reformer ofta är relativt välfinansierade och att det inte funnits någon annan form av press på förvaltningskostnaderna än pris- och löne-

omräkningen (PLO). Man kan också se det i en relativt mjuk styrning via sporadiska krav i regleringsbreven på återrapportering av planer för kostnadseffektivisering, som sedan inte återkommer i budgetunderlag eller anslagstilldelning.

Även när Arbetsförmedlingen i sina regleringsbrev har fått uppdrag som handlat om effektivisering har antingen kvalitet, snarare än kostnader, varit huvudfrågan eller så har regeringen nöjt sig med övergripande och sifferlös rapportering kring åtgärder som vidtagits för att öka kostnadseffektiviteten i myndigheten. Hur resultaten förhåller sig till verksamhetens kostnader är också svårt att utläsa i t.ex. årsredovisningar, och det saknas indikatorer för detta i den återrapportering till regeringen som utredningen har kunnat överblicka. Inte heller har regeringen gett IFAU i uppdrag att analysera eller utvärdera om Arbetsförmedlingen genomför en insats på ett kostnadseffektivt sätt eller om det skulle gå att utföra samma uppgift på ett mer rationellt sätt till en lägre kostnad. På senare år har dock Statskontoret fått två regeringsuppdrag som har inkluderat analys av Arbetsförmedlingens möjlighet att flytta resurser från administration till verksamhet som skapar större mervärde för arbetssökande och arbetsgivare (Statskontoret, 2016 och 2018).

Utredningen bedömer att ett ökat fokus på Arbetsförmedlingens kostnader från regeringens sida skulle få en positiv effekt på utvecklingen av verksamhetens kostnadseffektivitet.

Inför ett kostnadstryck

Förslag: Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag ska minskas kon-

tinuerligt från och med 2020.

Utredningen bedömer att det sannolikt finns en stor effektiviseringspotential i Arbetsförmedlingen, inte minst genom digitalisering och automatisering, som innebär att myndigheten på sikt kan utföra sitt uppdrag till betydligt lägre kostnad än i dag. Mot bakgrund av detta föreslår utredningen att regeringen vidtar åtgärder för att skynda på en sådan utveckling, och att detta mest effektivt görs genom en kontinuerlig minskning av förvaltningsanslaget.

Tidigare försök att öka kostnadseffektiviteten i myndigheten genom olika typer av uppdrag i regleringsbrevet har inte på något påtagligt sätt haft effekt på myndighetens resursbehov. Det har också visat sig att PLO-styrningen har haft en begränsad effekt på effektivisering i myndigheterna och det tycks därför behövas ett komplement till denna för att uppnå önskad effekt (ESV, 2016). Enligt ESV ”blir det ingen egentlig effekt i kostnadseffektivisering om inte budgetutrymmet begränsas”.28

Ytterligare belägg för att kostnadstryck är en verksam metod för effektivisering kan hämtas från Arbetsförmedlingen. Inför 2018 fick myndigheten en lägre anslagstilldelning än vad myndigheten hade önskat i sitt budgetunderlag till regeringen. Arbetsförmedlingen vidtog då åtgärder för att myndigheten, trots budgetminskningen, skulle kunna fortsätta arbetet med den s.k. Förnyelseresan samtidigt som man upprätthöll den yttre effektiviteten genom att leverera resultat enligt förväntade nivåer.

Utredningen bedömer att en effektivisering är möjlig i alla delar av Arbetsförmedlingens verksamhet. Förslaget om en kontinuerlig minskning av förvaltningsanslaget bör därför omfatta alla delar av myndighetens verksamhet som finansieras genom detta anslag.

Förvaltningsanslaget bör i så stor utsträckning som möjligt användas till sådant som skapar störst mervärde för arbetssökande och arbetsgivare. Denna prioritering bör framgå i regeringens styrning, företrädesvis i Arbetsförmedlingens regleringsbrev. Fokus för myndighetens effektivisering bör därmed vara att minska kostnaderna för administration i kärnverksamheten och för stabsresurser samt minska onödig efterfrågan och tidstjuvar. De stora vinsterna finns enligt utredningens bedömning i förbättrade systemstöd, digitalisering och automatisering, men även i förbättrade rutiner. Det är troligt att utvecklingsinsatser kommer leda till att stora resurser frigörs och att allt inte behöver återinvesteras i ökad kvalitet, utan kan återföras till statskassan och där bli föremål för politisk prioritering.

28 Möte med avdelningen för statlig styrning vid ESV, (2018-09-10).

Den modell för att beräkna effektiviseringspotential som Arbetsförmedlingen nyligen tagit i bruk29 bör kunna användas för att ta fram, åtminstone ett av flera beslutsunderlag för regeringen, kring lämplig nivå på nedtrappningen. Risken att sänkta anslag får negativa effekter på myndigheters förmåga att utföra sin verksamhet och nå förväntade resultat bör beaktas när nivån på nedtrappningen bestäms.30

En successiv minskning av förvaltningsanslaget bedöms medföra, åtminstone till delar, att personalstyrkan måste minska. Om det räcker med naturlig avgång eller om särskilda insatser måste vidtas beror på hur stor minskning som regeringen önskar och på den situation som råder vid införandet. Oavsett vilket är detta frågor som chefer, medarbetare och HR-funktion vid Arbetsförmedlingen är vana att hantera.

Ge Arbetsförmedlingen i uppdrag att årligen redovisa utvecklingen av verksamhetens kostnadseffektivitet

Bedömning: Arbetsförmedlingen bör i årsredovisningen redovisa

förbättringar av kostnadseffektiviteten genom väl valda indikatorer och en beskrivning av de åtgärder som vidtagits under det gångna budgetåret. Indikatorer som visar på digitaliserings- och automatiseringsgrad bör inkluderas.

Regeringen följer kontinuerligt hur väl Arbetsförmedlingen klarar av att matcha olika grupper av arbetslösa till arbete eller utbildning, men tycks inte alltid ha haft samma fokus på myndighetens interna effektivitet och de kostnader som är förknippade med eventuell onödig resursförbrukning. Det är naturligt eftersom en välfungerande matchning till arbete eller utbildning är det önskade resultatet av arbetsmarknadspolitiken. Dessutom bör regeringens styrning vara övergripande för att ge myndighetens ledning utrymme för att genomföra sitt uppdrag på bästa sätt. Samtidigt är det viktigt att det finns

29 Här avses den modell för business case och nyttohemtagning som Arbetsförmedlingen implementerat i samarbete med Cap Gemini under 2018. Modellen har bland annat använts för att räkna på hur stora resurser som frigörs genom övergång till en ny strategi för kundkanaler. 30 Ett exempel är de åtgärder av denna typ som sattes in för att klara utgiftstaket 2005. En utvärdering från ESV (2006) visade att drygt hälften av de myndigheter som ingick i underlaget angav att beslutet om restriktioner fått ganska negativa eller mycket negativa effekter för möjligheterna att genomföra planerad verksamhet.

tillräcklig kunskap hos regeringen om myndighetens interna liv för att förstå dess resursbehov och säkra att myndigheten styr mot en lägre resursförbrukning utan att försämra resultaten.

Utredningen anser mot bakgrund av detta att det är angeläget att regeringen tydligare inkluderar detta perspektiv i sin uppföljning av Arbetsförmedlingen. Regeringen bör därför ställa krav på att Arbetsförmedlingen kan visa vilka åtgärder som har vidtagits för att minska verksamhetens kostnader och hur väl dessa har fallit ut. Det kan naturligtvis göras genom en beskrivande text i årsredovisningen, men ett sätt som ger systematik och möjlighet att följa utvecklingen över tid är användning av indikatorer kopplade till olika effektiviseringsområden. Indikatorer som speglar digitalisering och automatisering bör inkluderas i rapporteringen. Arbetsförmedlingen redovisar redan i dag ett antal nyckeltal i årsredovisningen kopplade till sin pågående verksamhetsutveckling. Det rör sig till exempel om andelen inskrivna arbetssökande som har använt digital inskrivning via webbplatsen och andelen som har genomfört planeringssamtal via kundtjänst. Dessa nyckeltal fungerar i dag som indikatorer för en förbättrad tillgänglighet. Utredningen menar att liknande indikatorer kan användas för att redovisa kostnadsbesparingar i myndigheten och att dessa bör följas av regeringen över tid. Andra möjliga indikatorer kan vara kostnaden för att få en person i arbete eller marginalkostnaden för en extra insats. Vilka indikatorer som är mest ändamålsenliga föreslås lämpligen av Arbetsförmedlingen. En rapportering baserad på indikatorer bör kompletteras med uppgifter om hur stor besparing som effektiviseringen har skapat.

5.5.2. Förstärkt kontinuitet och minskad detaljeringsgrad i regeringens styrning

Principer för en ändamålsenlig styrning

Bedömning: För att ge Arbetsförmedlingen bästa möjliga förut-

sättningar att förbättra både kostnadseffektivitet och yttre effektivitet bör regeringens styrning av Arbetsförmedlingen justeras i enlighet med följande tre principer: – Styrningen ska vara anpassad till Arbetsförmedlingens upp-

gifter och förutsättningar i övrigt.

– En kortsiktig och detaljerad styrning ska undvikas. – De styrinstrument31 som regeringen har till sitt förfogande ska

komplettera varandra och tillsammans skapa en helhetsbild av Arbetsförmedlingens åtagande samt göra det tydligt vad som utgör långsiktiga uppdrag och prioriteringar och vad som är satsningar på kortare sikt.

Arbetsförmedlingen är föremål för en aktiv, detaljerad och relativt kortsiktig styrning. Mycket talar för att en sådan styrning är hindrande för Arbetsförmedlingens förutsättningar att bedriva en effektiv verksamhet. Arbetsförmedlingen hanterar dock en stor budget och förväntas leverera resultat utifrån ett mångfacetterat och samhällskritiskt uppdrag. Det är därför samtidigt angeläget att styrsignalerna är väl valda och har förutsättningar att ge avsedd effekt samt att regeringen har möjlighet att följa vad myndigheten gör och hur väl myndigheten presterar. Utredningen ger nedan ett antal rekommendationer för hur ändamålsenliga styrningsprinciper för Arbetsförmedlingen bör utformas.

Styrningen anpassas till Arbetsförmedlingens uppgifter och förutsättningar i övrigt

För att Arbetsförmedlingen ska kunna effektivisera verksamheten krävs ett något så när stabilt uppdrag och rimligt långsiktiga planeringsförutsättningar. Tillfälliga och ”plötsliga” tillskott av uppgifter och tillkommande finansiering riskerar dessutom att skapa dåliga incitament för effektivisering.

Arbetsförmedlingen är i princip regeringens enda verktyg för utförande av den aktiva arbetsmarknadspolitiken, en organisation som genom sin storlek och geografiska spridning visserligen har stor kapacitet, men också en begränsad förmåga att förändras med kort varsel. Det tar tid att implementera förändringar i en organisation med så många anställda, särskilt om initiativet tas på för hög nivå och upplevs ha bristande koppling till den verklighet som organisationens chefer och medarbetare befinner sig i. Det innebär att förutsättningar för långsiktig planering, tid för implementering och möjlighet

31 Med regeringens styrinstrument avses här instruktion, mål och uppdrag i regleringsbrev, finansiell styrning samt regler.

till inflytande från myndigheten bör vara centrala utgångspunkter för regeringens styrning.

Styrningen av Arbetsförmedlingen har förändrats i denna riktning genom åren, men utredningen ser samtidigt att en aspekt av Arbetsförmedlingens särart saknas, det faktum att Arbetsförmedlingen är en stor och geografiskt spridd organisation som dessutom har en bakgrund i 21 relativt självständiga länsarbetsnämnder och 400 arbetsförmedlingar. För att regeringens styrning ska vara effektiv måste det finnas kunskap på Arbetsmarknadsdepartement, inte enbart om den verksamhet som Arbetsförmedlingen har till uppgift att bedriva, utan även om hur förändringar kan implementeras i myndigheten – givet dess storlek, komplexitet, geografiska spridning och organisationskultur. Det betyder inte att styrningen ska vara detaljerad, utan bara väl anpassad till förutsättningarna för genomförandet av förändringar.

Vid varje nytt uppdrag måste resurser styras om till kompetensutveckling, nya systemstöd, handläggarstöd, förändringsledning och i många fall till omfattande rekryteringar. Även omprioriteringar inom ramen för det befintliga uppdraget föranleder ett stort arbete med att iordningsställa det nya, och det kan ta månader att få ett ändrat arbetssätt på plats. Ökade satsningar på insatser som utförs av upphandlade leverantörer kräver dessutom att flexibla ramavtal redan finns på plats, för att inte implementeringen ska dra ut på tiden. Det är inte ovanligt att olika typer av förberedelser fortfarande pågår när ett nytt regleringsbrev med andra prioriteringar landar i myndigheten.

Som exempel kan nämnas tillkomsten av etableringsuppdraget och förändringarna i sjukförsäkringen runt 2010 som flyttade fokus från arbetet med att skapa en nationell och sammanhållen organisation av den nybildade Arbetsförmedlingen. Ett annat är den dåvarande regeringens inriktning mot tidiga insatser och en förändrad ansvarsfördelning kring arbetslöshetsförsäkringen några år senare, som medförde att en pågående omorganisering i syfte att effektivisera verksamheten avstannade.

Mål och prioriteringar bör, utifrån de förutsättningar som en stor och komplex myndighet som Arbetsförmedlingen har för att implementera förändringar, i regel ha en längre tidshorisont än ett år. En mandatperiod kan vara en tänkbar utgångspunkt. Regeringen bör

vidare undvika att lägga nya omfattande uppgifter på Arbetsförmedlingen innan myndigheten kontinuerligt uppnår tillräckligt goda resultat till en lägre kostnad.

Kortsiktighet och detaljstyrning undviks

Fokus i Arbetsförmedlingen regleringsbrev bör vara finansiell styrning och de krav på återrapportering som bedöms nödvändiga för regeringens utveckling av arbetsmarknadspolitiken. Målformuleringar bör vara få och syfta till att tydliggöra prioriteringar, till exempel i förhållande till konjunkturförändringar. Detaljer om hur verksamheten ska bedrivas bör endast i undantagsfall förekomma.

Styrsignaler som i alltför stor utsträckning uttrycker vad myndigheten ska göra för att nå sina mål har en tendens att ändras över tid och ligger därmed i vägen för den kontinuitet som beskrivits som önskvärd ovan. En styrning som innebär krav på att stora satsningar ska göras på arbetsmarknadsutbildning under ett år, för att nästa år byta till exempelvis prioritering av fördjupade förmedlingstjänster, skapar inte förutsättningar för en effektiv verksamhet. Sådana styrsignaler riskerar dessutom att bli felriktade, eftersom Arbetsmarknadsdepartementets förmåga att överblicka verksamheten och ha fördjupad kännedom om myndigheten är begränsad relativt den som myndighetens ledning har. Att lyfta fram stora delar av de grundläggande uppgifterna som prioriteringar, såsom ibland varit fallet, bör också undvikas eftersom det har en begränsad styreffekt utöver vad som redan är fastställt i instruktionen.

En mer övergripande styrning bör alltså eftersträvas. Det kan uppnås genom att regeringen så långt som möjligt styr Arbetsförmedlingen mot önskade resultat och utifrån det uppdrag som myndigheten har i sin instruktion och tillhörande verksamhetsförordning. Detta synsätt är också i linje med den förvaltningspolitiska inriktningen mot en mer tillitsbaserad styrning som börjat sätta sin prägel på styrningen av offentlig sektor under de senare år32 och motsvarar de slutsatser som Statskontoret drog i sin granskning av Arbetsförmedlingens styrning och ledning (Statskontoret, 2016).

32 Se bland annat prop. 2015/16:1 och Tillitsdelegationen (2017).

Det är också viktigt att den finansiella styrningen är ändamålsenlig. I dag skapar uppdelningen av Arbetsförmedlingens budget i ett relativt stort antal anslag och anslagsposter svårigheter med planering och effektiv användning av medlen, samtidigt som den, utöver möjlighet till kontroll även ger en tydlig signal om regeringens prioriteringar. En balans mellan dessa perspektiv bör eftersträvas.

Att strukturen för anslag och anslagsposter inte är enhetlig, utan bygger på olika principer är inte heller funktionellt. Flera olika anslag och anslagsposter kan exempelvis användas för att bekosta en och samma arbetsmarknadstjänst, vilket framgår av kapitel 11. Vissa anslag utgår från målgrupper och andra från typ av kostnad eller tjänst. Det innebär till exempel att man, för att kunna göra en realistisk prognos, på förhand måste ha en tydlig bild av hur många arbetssökande i en viss målgrupp, till exempel nyanlända, som kommer att behöva en subventionerad anställning i stället för en praktik eller enbart stöd från en arbetsförmedlare. I realiteten vet man inte detta förrän den arbetssökande har genomgått en arbetsmarknadsbedömning. Av dessa skäl vore framtida förbättringar av anslagsstrukturen för att underlätta prognoser och planering vara av godo.

För att styrning mot ökad kontinuitet och minskad detaljstyrning ska fungera i praktiken behöver myndighetsledningens ansvar och ägarskap för att styra och utforma verksamheten på bästa sätt vara mycket tydligt. Här krävs ett distinkt ansvarutkrävande från regeringen och det måste därför också vara möjligt för regeringen att få den återrapportering som behövs. Vilken information som samlas in och hur den struktureras är en strategisk fråga av stor betydelse. Det har till exempel hittills varit svårt för Arbetsförmedlingen att besvara frågor om vad det i genomsnitt kostar att få en arbetssökande i arbete. Här är det viktigt att regeringen intresserar sig för den informationsstruktur som Arbetsförmedlingen utvecklar inom ramen för Förnyelseresan eftersom den sätter gränser för vilken information som enkelt kommer att finnas tillgänglig framöver.

Styrinstrumenten kompletterar varandra och skapar en helhetsbild av vad som är Arbetsförmedlingens åtagande på kort respektive lång sikt

Att prioriteringar av olika slag återfinns i såväl instruktionen som i regleringsbrevens mål, uppdrag och anslagsfördelning samt i förordningar gör det svårt att få en överblick över vad som är giltigt över tid och vad som är särskilda satsningar där snabbare resultat förväntas. Instruktionen och övriga förordningar bör ge vägledning om uppdraget oavsett konjunkturläge. De tyngdpunktsförskjutningar som är nödvändiga i Arbetsförmedlingens verksamhet i samband med till exempel förändringar i konjunkturen bör därmed hanteras i myndighetens regleringsbrev, framför allt genom finansiell styrning och formulering av övergripande mål.

Det är inte intuitivt förståeligt vilka uppgifter som ligger i instruktionen och vilka som ligger i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Det försvårar möjligheten att få en helhetsbild av Arbetsförmedlingens åtaganden.

Instruktionen är dessutom till delar svår att tolka och innehåller såväl syftesbeskrivningar som prioriteringar och ett urval av uppgifter. Det innebär att uppdelningen av vad som regleras i instruktionen respektive i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten behöver bli tydligare och att uppgifterna i instruktionen behöver bli lättare att förstå.

Informella kontakter mellan regeringskansliet och myndigheter är ett komplement till den mer formaliserade styrningen genom författning, regleringsbrev och myndighetsdialog, och kan användas för utbyte av information och för att förtydliga redan kommunicerad styrning. Rätt använda ger informella kontakter stöd till regeringens styrning och myndigheternas genomförande av verksamheten. Som tidigare konstaterats i kapitlet är de informella kontakterna mellan Arbetsförmedlingen och ansvarigt departement mycket täta och sker på olika organisatorisk nivå. Möten och andra former av kontakt äger rum med varierande syfte och frekvens. Det finns i detta sammanhang risk för sammanblandning av roller, för att styrningen blir ryckig, att styrsignaler inte dokumenteras samt för ineffektiv användning av tid. Enligt regeringskansliets utvecklingsprogram för styrning är det lämpligt att ha tydliga strukturer för informella kontakter som tydliggör syfte, frekvens och innehåll, och

det bör också finnas en överenskommelse om vilka funktioner som har kontakt med varandra och i vilka frågor.33 Arbetsmarknadsdepartementet bör mot bakgrund av detta säkerställa att kontakterna med Arbetsförmedlingen är ändamålsenliga, exempelvis genom att ta fram en strategi som tydliggör olika syften med och ramar för de informella kontakterna.

5.5.3. Ett ändamålsenligt regelverk

Utred hur regelverket kan bli mer ändamålsenligt

Förslag: Utredningen föreslår att regeringen tillsätter en utred-

ning med uppdrag att lämna förslag om ett ändamålsenligt arbetsmarknadspolitiskt regelverk. I utredningens uppdrag ska ingå att genomföra en empirisk utvärdering av gällande regelverk.

Det finns en tydlig koppling mellan den arbetsmarknadspolitiska verksamhetens effektivitet – både när det gäller kostnadseffektivitet och yttre effektivitet – och styrningen i form av lagar och förordningar.34 I avsnitt 5.4.1 sammanfattas tidigare utredningar och förslag som har syftat till att forma ett ändamålsenligt regelverk för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Utredningen har inte funnit någon omfattande och strukturerad utredning av vad som utgör ett ändamålsenligt regelverk. Det är troligen inte ovanligt. Ambitionen att förenkla ett regelverk ifrågasätts sällan och behovet av att motivera en förenkling blir därför inte särskilt stort. När ambitionen ska realiseras uppstår det däremot gärna frågor om vad förenkling egentligen innebär och vem som ska få det enklare. Att en förenkling alltid är bra och att ett bra regelverk alltid är enkelt, är emellertid svårt att hävda.

Utredningens ansats, när det kommer till det arbetsmarknadspolitiska regelverket, är att det bör vara ändamålsenligt i förhållandet till målen för verksamheten. Ansatsen är alltså inte ett förenklat

33 Våren 2011 beslutades om ett utvecklingsprogram för förbättrad styrning av myndigheter och verksamheter inom regeringskansliet. Programmet som pågick mellan 2011 och 2014 har syftat till att genom olika åtgärder öka kompetensen och förmågan i styrningsfrågor inom regeringskansliet. 34 Se exempelvis Arbetsförmedlingen (2015 c) och Ds 2014:29. Se även Hellner (1990), som dock inte särskilt avser det arbetsmarknadspolitiska regelverket.

regelverk. Förutom att målen behöver vara identifierade så bör även de värderingar som ska ligga till grund för regelverket bestämmas.

Utredningen har under arbetets gång uppmärksammat flera brister i det arbetsmarknadspolitiska regelverket, både på övergripande och detaljerad nivå. En del av dessa brister beskrivs i detta kapitel. Å ena sidan har det funnits en vilja att föreslå en korrigering av dessa brister, å andra sidan har det varit tydligt att det är en heltäckande översyn som behöver göras för att få till ett mer ändamålsenligt regelverk. Det senare har inte varit möjligt inom ramen för denna utredning. Mot bakgrund av detta föreslås att en ny utredning tillsätts som får i uppdrag att lämna förslag om ett ändamålsenligt regelverk.

Utredningen har inte funnit någon vedertagen metod för utvärdering av vad som utgör ett ändamålsenligt regelverk. Det verkar inte vara vanligt att genomföra empiriska undersökningar inför en förestående regeländring, annat än i särskilda sakfrågor.35 När det gäller ett regelverk som syftar till att styra den arbetsmarknadspolitiska verksamheten bör det ingå i den föreslagna utredningens uppdrag att göra en sådan undersökning.

Nedan förs en diskussion om olika perspektiv och aspekter som kan tillämpas i en strukturerad översyn av ett regelverk. Framställningen är resonerande och gör inte anspråk på att vara fullständig i något avseende. Förhoppningen är att bidra med tankar och inspel till den kommande utredningen.

Krav som kan ställas på ett ändamålsenligt regelverk

36

För att kunna resonera om vad som utgör en bra författning37 har utredningen valt att utgå från en modell med fem olika typer av rationalitet. En bra lag likställs med en rationell lag (Wahlgren 2014). Vad en rationell författning är kan diskuteras utifrån följande perspektiv:

1. Rättslig rationalitet.

35 Se t.ex. Wahlgren (2014). 36 Avsnittet baseras i huvudsak på Wahlgren (2014). 37 I litteraturen används begreppet lag och lagstiftning i detta sammanhang. Innebörden omfattar även förordningar. Eftersom skillnaden mellan lag och förordning har betydelse för utredningens resonemang används i stället författning när både lag och förordning avses. Lag används därför enbart för att beteckna just lagar, det vill säga de föreskrifter som utfärdas av riksdagen. Författningar och regelverk används synonymt.

2. Politisk rationalitet.

3. Kulturell rationalitet.

4. Verkställighetsrationalitet.

5. Intern rationalitet.

Rättslig rationalitet innebär ett långsiktigt perspektiv på val av lagstiftningsteknik. Det är viktigt att nya bestämmelser har utretts grundligt och strukturerat. Det bör inte vara alltför lätt att göra ändringar. Här ryms även uppfattningen att författningar speglar allmängiltiga värden som inte kan eller bör politiseras.

Politisk rationalitet innebär att författningar är politiska verktyg för att uppfylla bestämda mål. En bra lagstiftningsteknik kan då innebära att det ska gå snabbt och lätt att ändra i reglerna. Det kan även antas att lagstiftning i första hand ska användas för att visa politisk handlingskraft. Det är därför generellt ett mer kortsiktigt perspektiv i jämförelse med den rättsliga rationaliteten. Kulturell rationalitet innebär att regelverket ska vara förankrat i samhället; att det accepteras i den miljö som det ska verka i. Reglerna får inte vara mer ingripande än nödvändigt. Det är viktigt att lagstiftningsprocessen har följt en demokratisk process. Reglerna ska vidare vara lätta att förstå; arbetet med klarspråk har sin givna roll här.

Verkställighetsrationalitet innebär att regelverket ska vara anpassat till de praktiska förutsättningarna. Det ska vara möjligt att verkställa reglerna på ett effektivt sätt.

Intern rationalitet innebär att nya bestämmelser ska passa in det sammanhang som de inträder i. Det tar sikte på språklig utformning och systematik i förhållande till andra bestämmelser. Det ska vara enhetligt och genomtänkt. Upprepningar och hänvisningar ska minimeras. Övergångsbestämmelser är viktiga i detta perspektiv.

De fem rationaliteterna tolkas fritt i det följande, tillsammans med några egenskaper som ett regelverk kan sägas besitta.

Regelverkets egenskaper

Utredningens resonemang kring regelverket knyts till ett antal aspekter som bedöms ha betydelse för ett ändamålsenligt arbetsmarknadspolitiskt regelverk. Det är ingen uttömmande lista utan tjänar främst till att strukturera diskussionen.38

  • Kvantitet – hur omfattande regelverket är, räknat i såväl antal författningar som antal bestämmelser och bestämmelsernas längd.
  • Detaljeringsgrad – på vilken abstraktionsnivå som bestämmelserna befinner sig.
  • Tydlighet – både språklig (begrepp och formuleringar) och strukturell (till exempel disposition och hänvisningsteknik).
  • Stabilitet – regelverkets föränderlighet över tid, vilket kan ha en koppling till valet av reglering i lag jämfört med förordning.

Aspekterna kan ha inbördes relationer. Exempelvis så kan det vara svårare att förena detaljerade bestämmelser med ett stabilt regelverk. Ett omfattande regelverk kan leda till otydlighet. En hög detaljeringsgrad kan öka tydligheten men också kvantiteten. Stabilitet kan ge större tydlighet eftersom det ökar möjligheterna till rättspraxis, som ger vägledning i tolkningen av bestämmelserna, och smärre justeringar av formuleringar.

1. Kvantitet

Bedömning: Det arbetsmarknadspolitiska regelverket är onödigt

omfattande. En hög kvantitet i form av ett stort antal författningar riskerar att undergräva genomslaget av respektive bestämmelse. Omfattning bör anpassas till den miljö som det ska verka i.

Ett omfattande regelverk kan ha sin grund i ett komplext område, som ska regleras. Det kan också vara uttryck för en vilja att kontrollera en verksamhet. Många detaljerade bestämmelser skapar då ett omfattande regelverk. I vissa fall är det inte möjligt med ett

38 Wahlgren kategoriserar problem med lagstiftning på följande sätt: utformning (t.ex. språk och systematik), transparens (t.ex. lagbegreppet och otydligheter) och tillämpning (t.ex. kringgående).

mindre regelverk på grund av att området regleras i EU-direktiv, som ska implementeras i nationell rätt. Om det rör sig om ett politiskt känsligt område kan det leda till att ändringar genomförs snabbt och frekvent och att regelverket därmed växer eftersom det oftast krävs en grundligare analys för att våga ta bort bestämmelser eller revidera större delar av ett regelverk, än att införa nya regler. Problemen med en överreglering – som kan handla om såväl för många författningar som för detaljerade bestämmelser – är att det kan skapa omfattande administration och oordning (Wahlgren, 2014 och Svensson, 2001).

Det arbetsmarknadspolitiska regelverket och kvantitet

Det arbetsmarknadspolitiska regelverket är ett omfattande regelverk. Bestämmelserna är många och de är uppdelade på ett stort antal lagar och förordningar. Dessutom finns det flera närliggande författningar, som inte är centrala för Arbetsförmedlingens verksamhet men som verksamheten ändå behöver förhålla sig till.

Olika perspektiv på kvantitet

Ett samlat regelverk bör vara viktigt för den interna rationaliteten eftersom det är lättare att hålla samman ett sådant regelverk. Det kan handla om en genomtänkt disposition tillsammans med konsekvent begreppshantering. Regelverkets omfattning har sannolikt inte lika stor betydelse för politisk rationalitet, förutom om kvantiteten får en direkt negativ inverkan på den styrning man vill uppnå. Kvantiteten bör i sig inte heller vara avgörande för rättslig rationalitet. Däremot kan ett omfattande regelverk ha sin grund i att många ändringar har införts snabbt, vilket inte följer den rättsliga rationaliteten. Kvantiteten kan emellertid ha stor betydelse för den kulturella rationaliteten om man tänker sig att svårigheten att nå acceptans ökar med omfattningen. Det borde vara lättare att säkerställa att regelverket är accepterat i den relevanta miljön om det rör sig om ett samlat regelverk som inte är så omfattande. Å andra sidan kan det vara lättare att förstå en mer omfattande och beskrivande formu-

lering jämfört med en kortfattad och mer formell sådan. Att bestämmelserna kan omsättas i praktiken – verkställighetsrationalitet – kan dock vara svårare vid hög kvantitet.

Avslutande reflektioner om kvantitet

Ett sätt att hantera de negativa konsekvenserna av ett omfattande regelverk är att bygga in reglerna i ett it-stöd. Det påverkar dock inte kraven på materiellt accepterade bestämmelser. Reglerna måste kunna överblickas och förstås; det följer av den kulturella rationaliteten. Däremot kan det få till följd att reglerna måste förtydligas eftersom det annars inte är möjligt att lägga in reglerna i systemet, vilket kan främja rättslig rationalitet. Möjligheterna till att bygga in regler kan dock vara svårare i en verksamhet som bygger på individuella bedömningar, vilket är fallet i en stor del av Arbetsförmedlingens verksamhet. Detta kan jämföras med verksamheter som till exempel Pensionsmyndigheten, Skatteverket eller CSN där de ärenden som handläggs ofta är baserade på mer entydiga regler (se även avsnitt 5.2.1).

Två exempel på regelverk som har gått från en reglering uppdelad i flertalet författningar till huvudsaklig reglering i en lag är socialförsäkringsbalken och inkomstskattelagen. Även om antalet bestämmelser är omfattande i båda fallen, och dessutom är föremål för frekventa ändringar, så ges det goda förutsättningar för större överskådlighet.

Ytterligare en åtgärd kan vara att utelämna bestämmelser som redan framgår av annan författning.

2. Detaljeringsgrad

Bedömning: Det arbetsmarknadspolitiska regelverket är detaljerat,

i synnerhet när det gäller reglerna kring de arbetsmarknadspolitiska programmen. Regelverket bör ge förutsättningar för att ge ett evidensbaserat stöd som utgår från den arbetssökandes individuella

behov. Ett sådant syfte är inte förenligt med en detaljerad reglering i författning som föregriper arbetsmarknadsbedömningen.39

Ett regelverk kan vara detaljerat av många olika skäl. Ett kan vara att man vill skapa tydlighet, ett annat att man vill kontrollera en verksamhet och ett tredje att man vill skydda en viss målgrupp. En låg detaljeringsgrad kan kopplas till målsättningsbestämmelser, principer och ramlagstiftning. Ett regelverk kan även vara detaljerat i vissa avseenden och abstrakta i andra.

Det arbetsmarknadspolitiska regelverket och detaljeringsgrad

Det arbetsmarknadspolitiska regelverket kan sägas vara detaljerat i vissa avseenden samtidigt som det ger den enskilda handläggaren stort utrymme för egna bedömningar i andra. Dessa bedömningar avser i många fall såväl höga belopp som avgörande beslut för den enskildes tid i arbetslöshet. I avsaknad av vägledande bestämmelser kan även målet om ett jobb, vilket som helst, eller rätt jobb enligt den arbetssökandes uppfattning, lämnas åt handläggaren att avgöra. Vilket stöd som Arbetsförmedlingen kan ge och vilka omständigheter som ska föreligga för att ett stöd ska kunna ges, anges i detaljerade bestämmelser i det arbetsmarknadspolitiska regelverket. Det kan handla om tid i arbetslöshet eller den arbetssökandes ålder, det vill säga omständigheter som är av betydelse för myndighetens beslut inom ramen för arbetsmarknadsbedömningen.

I det man kallar arbetsmarknadspolitiska program har en eller flera olika insatser paketerats, exempelvis arbetsmarknadsutbildning som är ett program men också den enda insatsen i programmet. Ett annat program är ”förberedande insatser” som består av sju olika insatser. En av dessa insatser är ”kartläggning, vägledning och rehabilitering”. Det innebär dock inte att till exempel vägledning endast kan komma att ges i kombination med kartläggning och rehabilitering. Enligt förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, som kan sägas vara överordnad programförordningen, är dock vägledning inte ett arbetsmarknadspolitiskt program utan en av flera former i vilka den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

39 Termen arbetsmarknadsbedömning är utredningens egen och motsvaras närmast av dagens arbetsmarknadspolitiska bedömning. Läs mer i kapitel 7.

bedrivs. Jobb- och utvecklingsgarantin respektive ungdomsgarantin är också arbetsmarknadspolitiska program, även om de inte upptas i programförordningen. I Jobb- och utvecklingsgarantin specificeras vilka insatser som kan komma ifråga. Några exempel är arbetsmarknadsutbildning, arbetslivsinriktad rehabilitering, vägledning och platsförmedling. Vem som får delta i garantierna är också reglerat i detalj och har bland annat att göra med hur många a-kassedagar som personen har förbrukat, antal månader i arbetslöshet utan arbetslöshetsersättning eller om denne har deltagit i ungdomsgarantin eller etableringsprogrammet tidigare.

Olika perspektiv på detaljeringsgrad

Enligt rättslig rationalitet kan det bli problematiskt med det långsiktiga perspektivet; ju högre abstraktionsnivå desto längre livslängd kan en författning anses ha. Man kan också tänka sig att detaljerade regler ökar rättssäkerheten eftersom det kan bli tydligare vad som gäller. En hög detaljeringsgrad skulle kunna främja den politiska rationaliteten eftersom genomslaget rimligen blir mer direkt då. Ändringar av mycket konkret slag, som är typiskt för ett detaljerat regelverk, kan vara lättare att kommunicera som ett bevis på politisk handlingskraft jämfört med införandet av abstrakta principer. När det kommer till kulturell legitimitet – att reglerna ska vara accepterade – ställer ett detaljerat regelverk krav på att bestämmelserna sammantaget behöver vara väl avvägda. Om en hög detaljeringsgrad har åstadkommits genom frekventa tillägg så ses regelverket sannolikt som mindre rationellt ur det kulturella perspektivet. Det är inte uteslutet att ett detaljerat regelverk minskar effektiviteten, det vill säga har en negativ inverkan på verkställighetsrationaliteten. Det är till och med sannolikt. Intern rationalitet borde inte påverkas av detaljeringsgraden i särskilt stor utsträckning, mer än att det ställer högre krav på regelverkets struktur för att man inte ska förlora sig i detaljerade bestämmelser. En okontrollerad överreglering är däremot sannolikt negativt för den interna rationaliteten.

Avslutande reflektioner om detaljeringsgrad

Ett regelverk ska vara precis så detaljerat som krävs för att syftet ska uppnås, inte mer. Det är alltså nödvändigt att vara på det klara med vilka dessa syften är. I vilka avseenden en detaljerad reglering tjänar syftet bör vara föremål för medvetna beslut. Det är härvid nödvändigt att se till det sammantagna resultatet av styrningen; en detaljerad reglering i författning kanske kan ersättas med en finansiell reglering eller med prioriteringar i regleringsbrev. På så sätt kan det vara möjligt att uppnå syftet på ett mindre inskränkande sätt.

Det finns även skäl att bedöma riskerna med att avstå reglering. Det kan till exempel vara nödvändigt att reglera handläggningen av arbetsmarknadsbedömningen för att säkerställa att den sker på ett standardiserat sätt. Genom regleringen kan risken för godtyckliga bedömningar reduceras.

För att öka den kulturella rationaliteten kan man tänka sig att lagstiftaren bör vara vaksam på oönskade begränsningar av Arbetsförmedlingens professionella bedömningar. Enligt verkställighetsperspektivet bör lagstiftaren fråga sig hur en föreslagen bestämmelse kommer att fungera i praktiken; hur den kommer kunna implementeras och användas. I detta avseende är det nödvändigt att ta hänsyn till att Arbetsförmedlingen är en stor och geografiskt utspridd myndighet. Utredningen anser att regleringen kring vilket stöd som bör ges till vilken individ i vilket skede bör vara flexibel och evidensbaserad.40 Detta innebär att detaljeringsgraden på dessa punkter bör minska. Resultatet av arbetsmarknadsbedömningen bör i stället avgöra vem som får vilken insats. Utredningen lämnar för övrigt förslag på hur vissa bestämmelser om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten bör formuleras för att åstadkomma detta i kapitel 11.

Det bör finnas en tillit till Arbetsförmedlingens förmåga att bedriva en effektiv verksamhet, i såväl låg- som högkonjunktur. Däremot finns det delar som kan behöva detaljregleras i författning, till exempel regler som syftar till att motverka utnyttjande och dåliga villkor vid arbetsplatsförlagda insatser och subventionerade anställningar, och regler och rutiner som syftar till att hantera kopplingen mellan olika ersättningssystem såsom sjukförsäkring och arbetslöshetsförsäkring.

40 Resonemanget utvecklas i kapitel 7 om arbetsmarknadsbedömningen.

3. Tydlighet

Bedömning: Det finns oklarheter i det arbetsmarknadspolitiska

regelverket, bland annat avseende Arbetsförmedlingens uppdrag och begreppsanvändning. Regelverket bör vara tillräckligt tydligt för att möjliggöra en ändamålsenlig uppföljning av verksamhetens yttre effektivitet.

Med tydlighet avses såväl den materiella innebörden av bestämmelser som strukturella frågor. Den språkliga utformningen är en viktig del. Det kan handla om hur lätt det är att följa dispositionen, hur informativa rubrikerna är och om begrepp används konsekvent.41Ytterligare ett exempel är vilken teknik som används för att hänvisa till andra bestämmelser eller hela författningar.42 Riksrevisionen (2010) har funnit att en svåröverskådlig struktur i regelverket utgör hinder för ett effektivt informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem. Det var otydligt för myndigheterna vilken information som fick utbytas.

Det arbetsmarknadspolitiska regelverket och tydlighet

Det arbetsmarknadspolitiska regelverket kan knappast påstås ha ett ålderdomligt eller alltför juridiskt språk. Det är ett ungt regelverk. Det finns inte någon färdig begreppsstruktur i till exempel bakomliggande EU-direktiv, vilket innebär att vi är fria att definiera egna begrepp. De arbetsmarknadspolitiska bestämmelserna är fördelade mellan många författningar, vilket kan bidra till otydlighet för den som vill skaffa sig en överblick över det totala regelverket. Det finns även otydligheter avseende Arbetsförmedlingens uppgifter i förordningen med myndighetens instruktion som redovisats tidigare i kapitlet. Arbetsgivararbete, inskrivning av arbetssökande och den arbetsmarknadspolitiska bedömningen anges för övrigt inte som uppgifter i instruktionen och regleras inte någon annanstans i någon större utsträckning.

41 Mer om vikten av en konsekvent begreppsapparat i Melz (2014) och Hellner (1990). 42 Om hänvisningar i inkomstskattelagen, som är resultatet av en omfattande översyn: Hänvisningarna har inte minskar i inkomstskattelagen med de har blivit tydligare genom att det anges vad hänvisningen avser, dvs. inte enbart lagrummet utan även vad som behandlas (Melz, 2014).

Olika perspektiv på tydlighet

En tydlighet i regelverket bör främja den rättsliga rationaliteten genom en genomarbetad struktur och en konsekvent begreppsanvändning. Vidare har kommunikation fått en allt större roll i samhället. Regelverket behöver kunna förklaras; det ska vara begripligt. I detta avseende kan regelverkets tydlighet få stor betydelse för den kulturella rationaliteten. Däremot är kanske inte tydlighet prioriterat för att nå politisk rationalitet, förutom att genomslaget för reformen sannolikt blir större och går snabbare om regelverket är tydligt. För verkställighetsrationaliteten kan regelverkets tydlighet vara betydelsefull. Om bestämmelserna är tydligt utformade bör det bli enklare att genomföra dem, såvida den materiella innebörden är förankrad i praktiken. En tydlighet som inte är förankrad i praktiken skulle kunna öka drivkrafterna i riktning mot ett kringgående av bestämmelserna. En strukturell tydlighet skulle även kunna få till följd att handläggare på Arbetsförmedlingen får bättre förutsättningar att använda sig av en större verktygslåda när denne beslutar om stöd till den enskilde. Intern rationalitet handlar om struktur och genomtänkt systematik. Av detta skäl bör tydlighet vara den aspekt som främjar den interna rationaliteten allra mest.

Avslutande reflektioner om tydlighet

Utgångspunkten bör vara att regelverket ska vara tydligt för dem som ska tillämpa det. Om begrepp och tillvägagångssätt inte är förankrade i verksamheten blir det svårt att uppnå någon egentlig tydlighet. Ett exempel är definitionen av arbetsmarknadsutbildning, där det anges att det är en yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta för den arbetssökande att få eller behålla ett arbete och till att motverka brist på arbetskraft. En annan bestämmelse anger att uppdragsutbildning på eftergymnasial nivå får utnyttjas som arbetsmarknadsutbildning för en viss målgrupp. Här blir det otydligt vad denna andra bestämmelse innebär i tolkningen av den första. Hade uppdragsutbildning inte kunnat utgöra arbetsmarknadsutbildning annars, eller handlar det om att uppdragsutbildningen inte behöver vara yrkesinriktad, eller något annat? Får det som inte stämmer in på beskrivningen inte räknas som arbetsmarknadsutbildning? I detta fall kan det handla om att regleringen bygger på ett bakomliggande

resonemang som inte avspeglas i utformningen och att ett snabbt införande av en ny bestämmelse har åsidosatt tydligheten. När det saknas förarbeten, som ofta är fallet när det gäller förordningar till skillnad mot lagar, bör det rimligen kunna ställas högre krav på tydlighet i bestämmelsens utformning. Invändningen kan tyckas väl detaljerad men även små saker kan få stora konsekvenser i form av effektivitetsförluster. Tid som i stället kunde ha lagts på kärnverksamheten går till tolkning av otydliga bestämmelser.

4. Stabilitet

Bedömning: Det arbetsmarknadspolitiska regelverket förändras

i en hög takt, men bör vara tillräckligt stabilt för att det ska kunna verkställas i en sådan omfattande organisation som Arbetsförmedlingen.

Stabilitet innebär att regelverket är bestående över tid. Regelverket har lång livstid och är föremål för få ändringar. Stabiliteten har delvis sin grund i frågeställningen om vem som ska ha den normgivande makten, domstolarna, riksdagen eller regeringen. Både utformningen av bestämmelser och valet av regleringsform – lag, förordning eller annan styrning – inverkar på stabiliteten. Eftersom lagar stiftas av riksdagen så finns det en inneboende tröghet i lag. Lagar är underkastade en kvalitetssäkringsprocess med förarbeten och remissbehandling. Detta kan jämföras med förordningar, som beslutas av regeringen, där förändringar kan ske avsevärt mycket snabbare.

Det arbetsmarknadspolitiska regelverket och stabilitet

Det arbetsmarknadspolitiska regelverket består, som beskrivits, huvudsakligen av förordningar. Förändringstakten är hög. Om man tittar på en handfull av de mest centrala författningarna, närmare bestämt sex stycken, har de genomgått inte mindre än 116 förändringar (antal ändringsförfattningar) de senaste tio åren.43 Det är vidare

43 Förordningen om arbetsmarknadspolitiska program har ändrats 57 gånger, trädde i kraft 2000 (31 ändringar de senaste tio åren). Förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten har ändrats 32 gånger, trädde i kraft 2000 (11 ändringar de senaste tio åren). Lagen om

ett förhållandevis detaljerat regelverk. Dessutom är arbetsmarknadsfrågor i hög grad ett område som är föremål för ett aktivt politiskt intresse. Därför är det naturligt att det finns en drivkraft att kunna genomföra snabba ändringar.

Olika perspektiv på stabilitet

En hög stabilitet är central för den rättsliga rationaliteten, som fäster stort värde vid långsiktighet. Författningarna ska inte kunna ändras alltför lättvindigt. Författningar som är föremål för snabba ändringar riskerar att bli ogenomtänkta, om inte bestämmelserna var för sig så kanske ändå regelverket som helhet. För den politiska rationaliteten kan stabilitet i detta avseende i stället utgöra hinder för att driva igenom reformer och visa handlingskraft. Ett regelverk som är lätt att ändra innebär också att förändringarna kan genomföras till en låg kostnad eftersom processen är mer avskalad när det kommer till förordningsändringar. Ett stabilt regelverk främjar sannolikt kulturell rationalitet både eftersom regelverket totalt sett ger ett mer enhetligt intryck och för att det ges tid att acceptera eventuella förändringar. Ett mer gediget förarbete kan också vara positivt i det kulturella perspektivet. Enligt verksamhetsrationalitet kan det vara svårt att hantera ständiga förändringar i förutsättningarna för verksamheten, särskilt om verksamheten bedrivs i en så stor myndighet som Arbetsförmedlingen. En konsekvens kan vara att handläggare nöjer sig med att känna till reglerna för några utvalda insatser eller målgrupper för att alternativet – att hålla sig à jour med vad som gäller för alla insatser, från tid till annan – inte upplevs som effektivt.

Med ett stabilt regelverk har det sannolikt också funnits tid att läka barnsjukdomar och på så sätt anpassa regelverket till verksamheten. Det kan även ha utvecklats domstolspraxis som kan bidra till att ytterligare klargöra reglerna i en praktisk kontext. Om det med stabilitet innebär att bestämmelser regleras i lag i stället för i förordning kommer förarbetena också kunna vara viktiga för verkställighetsrationaliteten. Ett instabilt regelverk kan vidare uppvisa allt större

arbetsmarknadspolitiska program har ändrats 15 gånger, trädde i kraft 2000 (tre gånger de senaste tio åren). Förordningen med instruktion för Arbetsförmedlingen har ändrats tio gånger, trädde i kraft 2008. Förordningen om jobb- och utvecklingsgarantin har ändrats 35 gånger, trädde i kraft 2007 (32 gånger de senaste tio åren). Förordningen om jobbgaranti för ungdomar har ändrats 30 gånger, trädde i kraft 2007 (29 gånger de senaste tio åren).

brister i såväl överblick och systematik som enhetlig terminologi. Detta främjar inte den interna rationaliteten.

Avslutande reflektioner om stabilitet

Denna korta genomgång och diskussion om regelverkets stabilitet ger en fingervisning om att de tydligaste intressekonflikterna just på arbetsmarknadspolitikens område kan knytas till denna aspekt. Med tanke på att det är ett område som ofta är föremål för växlande politiska prioriteringar och reformer och dessutom är konjunkturberoende, behöver det finnas utrymme för flexibilitet. Samtidigt värderas stabilitet högt i övriga aspekter. Det kan dock tilläggas att stabilitet inte bör ha företräde framför bestämmelser som inte är genomförbara i praktiken eller där den kulturella rationaliteten i förhållande till bestämmelsen har sjunkit markant över tid. Det kan till exempel handla om att bestämmelser inte har följt med i samhällsutvecklingen.

Under aspekten kvantitet ovan nämns inkomstskattelagen och socialförsäkringsbalken som exempel på reduktion av antalet författningar i ett regelverk. I båda fallen vara det inte i huvudsak fråga om att minska omfattningen av antalet bestämmelser utan att sammanföra dem i en lag. Det innebär att en och samma dispositionsteknik och begreppsapparat används och det bör utan tvekan vara enklare att hitta rätt i en samlad lag än i de äldre lagarna.44 Detta trots att man kan utgå från att det blir svårare att överblicka en lag ju mer omfattande den är.

Slutsatser om ett ändamålsenligt regelverk

Innehållet i detta avsnitt om ett mer ändamålsenligt regelverk har syftat till att nyansera diskussionen om vad som är ett ändamålsenligt regelverk. Olika perspektiv har beskrivits. Egenskaper hos regelverket har sedan diskuterats utifrån dessa perspektiv. Vad som är ett bra eller enkelt regelverk har inte något allmängiltigt svar. I stället krävs det noga övervägande för att kunna skapa en bild av vad som är ett bra regelverk på arbetsmarknadspolitikens område, med hänsyn tagen till de särdrag som råder där. Man behöver hitta

44 Se resonemang om inkomstskattelagen i Melz (2014).

en balans mellan olika rationaliteter såväl som att se till hela styrningen sammantagen. En förutsättning för arbetet med att hitta en sådan balans är en empirisk studie av regelverkets resultat och effekter. Resultatet av detta kan därefter läggas till grund för medvetna beslut om regelverkets syften, utformning och innehåll. Att regelverkets utformning inverkar på effektiviteten på arbetsmarknadspolitikens område styrks av flera källor.45Hur det inverkar vet vi däremot inget eller lite om. En empirisk undersökning skulle ge svar på detta.

Utredningen har under arbetets gång träffat på olika problem med regelverket, merparten kopplade till regleringen av de arbetsmarknadspolitiska programmen. Det finns en risk att regeringen inte höjer blicken och prioriterar en större översyn, utan enbart ändrar detaljer. Detta är förståeligt eftersom det är resurssnålt att genomföra snabba förändringar i specifika frågor. En ändring av regleringen i fråga ger en snabb belöning. Dessutom kan bristen på strukturerade sätt att mäta konsekvenserna av nollalternativet bidra till att sådana lösningar föredras.

Arbetsförmedlingen har ett omfattande regelverk att följa. Något annat är svårt att hävda. En majoritet av reglerna återfinns i specifika och detaljerade förordningar som tydliggör vad som ska utföras eller är möjligt att utföra inom ramen för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Reglerna skapar ett ramverk för verksamheten samtidigt som det finns en risk att denna ordning begränsar Arbetsförmedlingens möjligheter att möta individuella behov hos arbetssökande och arbetsgivare. Det faktum att reglerna återfinns i ett relativt stort antal författningar gör dem svåra att överblicka.

Förordningsstyrning ger flexibilitet för regeringen vid konjunktursvängningar, men mycket av flexibiliteten ligger på för hög nivå och borde föras ner till myndighetsledningen. Vissa av reglerna är dessutom svåra att tolka. Förordningar saknar ofta förarbeten som kan förtydliga vad regeringen velat åstadkomma.

Regler som dessutom är mindre väl utformade kan medföra en ökad risk för att regler inte följs eller används felaktigt. För Arbetsförmedlingens del kan det framför allt handla om att alla insatser inte används eftersom arbetsförmedlaren inte känner till insatser eller inte har tid att sätta sig in i dess regler.

45 Se exempelvis Arbetsförmedlingen (2015 c) och Ds 2014:29. Se även Hellner (1990), som dock inte särskilt avser det arbetsmarknadspolitiska regelverket.

Många påverkas av dessa regler, direkt och indirekt. En allmän översyn av reglerna på kort tid skulle troligen göra det omöjligt att tillräckligt uttömmande identifiera konsekvenserna. Risken för oförutsedda konsekvenser skulle vara betydande (Wahlgren, 2014 och Danelius, 2001). Av dessa skäl föreslås att en utredning tillsätts.

Referenser

Almega (2018), Almegas proposition 2018/2019:1, En resultatstyrd

Arbetsförmedling förstärkt kompetensförsörjning.

Arbetsförmedlingen (2015 a), Arbetsförmedlingens årsredovisning

2014. Arbetsförmedlingen (2015 b), Arbetsförmedlingen 2021. Inriktning

och innehåll i myndighetens förnyelseresa. Dnr. Af-2015/268710.

Arbetsförmedlingen (2015 c), Arbetsförmedlingens budgetunderlag

2016–2018. Dnr. Af-2014/41355.

Arbetsförmedlingen (2016 a), Arbetsförmedlingens årsredovisning 2015. Arbetsförmedlingen (2016 b), Onödig efterfrågan inom Arbetsför-

medlingen. Dnr. Af-2015/440909.

Arbetsförmedlingen (2016 c), Arbetsförmedlingens budgetunderlag för

2017–2019, Af-2015/256023.

Arbetsförmedlingen (2017 a), Arbetsförmedlingens årsredovisning 2016. Arbetsförmedlingen (2017 b), Arbetsförmedlingens budgetunderlag

2018–2020, Af-2016/00083069.

Arbetsförmedlingen (2018 a), Synen på Arbetsförmedlingen [kund-

undersökning]. Arbetsförmedlingen (2018 b), Arbetsförmedlingens resultatsammanställ-

ning, september 2018 [intern promemoria].

Danelius, Hans (2004), En lagrådsledamots tankar om lagstiftningen

SvJT 2004, s. 25. Ds 2008:67, Den nya myndigheten för arbetsmarknadsfrågor – Arbets-

förmedlingen. Arbetsmarknadsdepartementet.

Ds 2011:31, Vissa förenklingar av det arbetsmarknadspolitiska regel-

verket m.m. Arbetsmarknadsdepartementet.

Ds 2014:29, Förtydliganden och förenklingar inom det arbetsmark-

nadspolitiska regelverket. Arbetsmarknadsdepartementet.

Ernst & Young (2009), Utvärdering av implementeringen av nya

Arbetsförmedlingen.

Ekonomistyrningsverket (2006), Frysningen 2005 – begränsningar av

myndigheternas anslagssparande och anslagskredit. Publikations-

nummer 2006:3.

Ekonomistyrningsverket (2014), Effektivisering av kärnverksamheter:

Exempel från statliga myndigheter. Publikationsnummer 2014:59.

Ekonomistyrningsverket (2016), Effektivisering i statsförvaltningen.

Publikationsnummer 2016:59. Hellner, Jan (1990), Lagstiftning inom förmögenhetsrätten: praktik,

teori och teknik. Stockholm: Juristförlaget.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2018), Är arbetssökandes

handlingsplaner uppdaterade och aktuella? Rapport 2018:3.

Kantar Sifo (2018), Förtroendeindex för svenska myndigheter 2018. Liberalerna (2018), hämtat den 17 december 2018 från

www.liberalerna.se/politik Melz, Peter (2014), Något om lagstiftningstekniken i inkomstskatte-

lagen. I: Hultqvist, Anders, Melz, Peter, Påhlsson, Robert (red):

Skattelagstiftning: att lagstifta om skatt. Stockholm: Norstedts Juri-

dik. Moderaterna (2018), Moderaternas budgetmotion 2018/19:2931. Prop. 1999/2000:98, Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet och

tillväxt. Näringsdepartementet.

Prop. 2008/09:1, Budgetpropositionen för 2009. Finansdepartementet. Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet

och tillväxt. Finansdepartementet.

Prop. 2011/12:107, Samverkan mellan kommuner om samhällsorien-

tering m.m. Arbetsmarknadsdepartementet.

Prop. 2012/13:100, 2013 års ekonomiska vårproposition. Finansdeparte-

mentet. Prop. 2014/15:1, Budgetpropositionen för 2015. Finansdepartementet. Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018. Finansdepartementet. Riksrevisionen (2006), Den offentliga arbetsförmedlingen. RIR 2006:22. Riksrevisionen (2010), Informationsutbyte mellan myndigheter med

ansvar för trygghetssystem. RiR 2010:18.

Riksrevisionen (2012), Effektivitetsmätning som metod för att jämföra

arbetsförmedlingskontor. RiR 2012:9.

Riksrevisionen (2018), Deltagarantal i nya arbetsmarknadspolitiska

insatser – önsketänkande framför volymbedömningar. RiR 2018:10.

SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning.

Finansdepartementet. SOU 2014:16, Det ska vara lätt att göra rätt – Åtgärder mot felaktiga

utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Ar-

betsmarknadsdepartementet. SOU 2018:43, Statliga servicekontor – mer service på fler platser. Finans-

departementet. Statskontoret (2010), När flera blir en – om nyttan med en-myndigheter. Statskontoret (2016), Analys av Arbetsförmedlingens interna styrning

och utvecklingsarbete. Rapport 2016:5.

Statskontoret (2018), Arbetsförmedlingens ledning och styrning.

Rapport 2018:5. Svensson, Bo (2001), Lagstiftningsideologi och lagstiftningsteknik –

erfarenheter från arbetet med en ny aktiebolagslag, SvJT 2001 s. 637.

Wahlgren, Peter (2014), Lagstiftning: rationalitet, problem, möjligheter.

Stockholm: Jure.

6. Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet

Arbetsförmedlingens kontrolluppdrag innebär att man ska kontrollera att arbetssökande med ersättning aktivt söker arbete och i övrigt sköter överenskomna åtaganden. Uppgiften har genom harmonisering av de olika regelverken för ersättning kommit att inkludera, inte bara arbetslöshetsförsäkring utan även aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Om en arbetssökande brister i förhållande till villkoren för ersättning ska den instans som utreder och beslutar om sanktion underrättas. Det är i fallet med arbetslöshetsförsäkring, en arbetslöshetskassa och, för övriga ersättningar, den egna myndigheten.

Kontroller och möjlighet till sanktioner ska säkra ersättningssystemens legitimitet och påverka att den som uppbär ersättning vidtar lämpliga åtgärder för att tiden i arbetslöshet ska bli så kort som möjligt.

Det har under lång tid har funnits problem förknippade med Arbetsförmedlingens arbete med kontroll av arbetssökande med ersättning. Flera av dessa problem har kvarstått även efter att ett stort antal granskningsrapporter har innehållit såväl kritik som förslag till förbättringar. Sammanfattningsvis ser utredningen att: – kontrollfunktionen starkt sätter sin prägel på Arbetsförmedling-

ens förhållningssätt till arbetssökande och försvårar utförandet av andra uppgifter, – det finns problem med rättsosäkerhet och bristande kvalitet i kon-

trollarbetet,

– uppdelningen av uppgifter kopplade till kontroll och administra-

tion av ersättning på flera aktörer skapar ineffektivitet.

För att komma till rätta med problemen föreslås att en regelöversyn genomförs med syfte att möjliggöra en effektiv och rättssäker kontroll. Därutöver bedömer utredningen att det behövs åtgärder för att åstadkomma en mer ändamålsenlig organisering av kontrollarbetet där stöd och kontroll separeras. För denna presenteras två alternativa lösningar, förbättringar inom Arbetsförmedlingen eller flytt av ansvaret för kontroll av arbetssökande med ersättning till arbetslöshetskassorna. Vidare lämnas tre bedömningar som omfattar en samordnad organisering av administration och utbetalning av ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser, en sammanslagen rapportering och e-tjänst för arbetssökande med ersättning samt införandet av en aktivitetsförsäkran.

Det följande kapitlet inleds med en beskrivning av utredningens uppdrag och arbete samt avgränsningar och definitioner av centrala begrepp. Därefter beskrivs hur systemet för kontroll av arbetssökande med ersättning och administration av ersättning till arbetssökande fungerar i dag. Sedan görs en genomgång av tidigare genomförda granskningar, och kopplingen mellan kontroll och förmedlingsarbete beskrivs och analyseras. Vidare redogörs kortfattat för de åtgärder som Arbetsförmedlingen på senare år har vidtagit för att förbättra kontrollarbetet. Slutligen följer i tur och ordning utredningens bedömningar och förslag samt analys, motiveringar och kommentarer till dessa.

6.1. Utredningens arbete

I utredningens uppdrag har ingått att analysera och ge förslag på hur det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken och Arbetsförmedlingens uppdrag kan blir mer effektivt, tydligt och på sikt bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. En utgångspunkt är att samhällets resurser på lång sikt ska användas så effektivt som möjligt.

I utredningens direktiv framgår vidare att det är viktigt för arbetsmarknadspolitikens legitimitet att det finns en väl fungerande kontroll av att de arbetssökande står till arbetsmarknadens förfogande

och att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring. Regeringens utgångspunkt är att människor både vill och kan bidra och göra rätt för sig.

Eftersom utredningen tidigt uppfattat att det under lång tid har funnits problem förknippade med Arbetsförmedlingens kontrollfunktion, fattades beslut om att undersöka detta närmare. För att närma sig frågan har utredningen först närmare undersökt innebörden av Arbetsförmedlingens uppdrag samt vad som åligger andra aktörer såsom arbetslöshetskassorna, Försäkringskassan och arbetssökande som söker eller uppbär ersättning. Den efterföljande analysen har koncentrerats till frågor om en rättssäker och effektiv organisering av kontrollarbetet. Under utredningens gång har även de regler som styr kontrollen av arbetssökande med ersättning och dess betydelse för rättssäkerhet och effektivitet analyserats närmare. Det har även blivit tydligt under utredningens arbete att uppdelningen av uppgifter och ansvar kopplat till administration och utbetalning av ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser innehåller effektiviseringsmöjligheter. Det området har därför också inkluderats i utredningen.

Viktiga underlag har varit granskningsrapporter från Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU), Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO), Riksrevisionen och Statskontoret samt utredningar och styrdokument från Arbetsförmedlingen, arbetslöshetskassorna och Försäkringskassan. Utredningen har vidare genomfört möten med representanter för alla inblandade organisationer samt gjort studiebesök på två arbetsförmedlingskontor och på en arbetslöshetskassa. Underlag i form av inlagor har inkommit från Sveriges A-kassor (tidigare Arbetslöshetskassornas Samorganisation, SO) samt från utredningens referensgrupp bestående av arbetsmarknadens parter. Preliminär analys, bedömningar och förslag har diskuterats i utredningens expertgrupp vid flera tillfällen. Slutligen har utredningen fått ta del av svar på en enkät som Akademikerförbundet SSR genomfört bland medlemmar som arbetar som arbetsförmedlare.

6.1.1. Avgränsningar

Kapitlet hanterar inte frågor om ersättningsnivåer eller ersättningssystemens konstruktion utöver de regler som berör varning eller avstängning från ersättning. Vidare hanteras inte heller kontroll av att en arbetssökande uppfyller de villkor som gäller för ersättning1eller kontroll av att en arbetssökande inte uppbär inkomst från förvärvsarbete under den tid som denna söker ersättning.

När det gäller etableringsersättning har utredningen inkluderat kontroll av arbetssökande som uppbär etableringsersättning efter att ha anvisats till ett etableringsprogram enligt de regler som gäller sedan den 1 januari 2018, men inte ersättningstagare med etableringsplan enligt tidigare regler.

Utredningens val av avgränsning beror på att frågorna är belysta i andra sammanhang, inte minst i den parlamentariska socialförsäkringsutredningen som presenterade sitt slutbetänkande i mars 2015. Regeringen tillsatte också i februari 2018 Utredningen om en ny arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster (A 2018:01) med uppgift att utreda möjligheterna att inkludera fler i arbetslöshetsförsäkringen. Frågan om att arbeta samtidigt som man uppbär ersättning från välfärdssystemen är belyst av utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden som lämnade sitt slutbetänkande i maj 2017.

6.1.2. Centrala begrepp

Arbetssökande med ersättning

Med arbetssökande med ersättning avses arbetssökande som är inskrivna på Arbetsförmedlingen och antingen uppbär arbetslöshetsersättning eller ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.

1 Här avses till exempel medlems- och arbetsvillkor för arbetslöshetsförsäkring samt villkor för att ha rätt till en arbetsmarknadspolitisk insats som i sin tur ger rätt till aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning.

Ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser

Med ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser avses aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning.

Ersättning

Med ersättning avses antingen arbetslöshetsersättning eller ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser eller båda.

Ersättningstagare

Se Arbetssökande med ersättning.

Kontrollfunktionen

Med kontrollfunktionen avses främst Arbetsförmedlingens uppgift att kontrollera att arbetssökande aktivt söker arbete och i övrigt sköter överenskomna åtaganden. Kontrollfunktionen har genom harmonisering av de olika regelverken för ersättning kommit att inkludera, inte bara arbetslöshetsförsäkring utan även aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Om en arbetssökande brister i förhållande till villkoren för ersättning ska den instans som utreder och beslutar om sanktion i form av varning eller avstängning från ersättning underrättas. Det betyder i fallet med arbetslöshetsförsäkring, en arbetslöshetskassa och, för övriga ersättningar, den egna myndigheten.

Kontrolluppdraget

Se Kontrollfunktionen.

Kontrollsystemet

Med kontrollsystemet avses alla aktörer som är inblandade i arbetet med kontroll av arbetssökande med ersättning, och deras respektive verksamhet.

6.2. De olika ersättningstyperna – deras funktion, målgrupper och regelverk

För att det ska var lätt att följa med i kapitlets redogörelser för kontrollsystemet görs först en genomgång av de typer av statlig ersättning som kan komma i fråga för en arbetssökande.

6.2.1. Arbetslöshetsförsäkring

Arbetslöshetsförsäkringen har flera funktioner. Den ska skydda individer mot kraftiga inkomstbortfall vid arbetslöshet och fungera som en finanspolitisk stabilisator över konjunkturcykeln. Samtidigt ska den bidra till en effektiv omställning. Genom krav på den som söker eller uppbär ersättning, att aktivt söka arbete och inte i onödan begränsa sitt sökande till ett visst yrke eller till en viss begränsad geografisk plats betonas försäkringens roll som omställningsförsäkring samtidigt som långa arbetslöshetstider motverkas. Ersättningsnivån är tänkt att ge en rimlig inkomst utan att den blir så hög att den arbetssökandes motivation för att söka och ta lämpligt arbete påverkas negativt.

För att ha rätt till arbetslöshetsersättning krävs att den sökande:

1. är arbetsför och oförhindrad att åta sig arbete för en arbetsgiv-

ares räkning minst 3 timmar varje arbetsdag och i genomsnitt minst 17 timmar i veckan,

2. är anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmed-

lingen, och

3. även i övrigt står till arbetsmarknadens förfogande.

Dessutom ska den sökande under en ramtid av 12 månader haft förvärvsarbete i minst 6 månader och utfört arbete under minst 80 timmar per kalendermånad, eller haft förvärvsarbete i minst 480 timmar under en sammanhängande tid av 6 kalendermånader och utfört arbete under minst 50 timmar under var och en av dessa månader (arbetsvillkoret). Den som uppfyller dessa villkor och dessutom är medlem i en arbetslöshetskassa har rätt till 365 kronor per dag. Ickemedlemmar får en lägre ersättning.

Den som varit medlem i en arbetslöshetskassa i minst 12 månader uppfyller det så kallade medlemsvillkoret och har därmed rätt till en inkomstrelaterad ersättning som motsvarar 80 procent av tidigare inkomst; maximalt belopp uppgår till 910 kronor per dag de första 100 dagarna. Därefter sjunker beloppet.

Både grundbeloppet och den inkomstrelaterade ersättningen betalas ut 5 dagar per vecka. Ersättningsperioden är som mest 300 dagar eller 450 för den som har barn under 18 år. Om ett nytt arbetsvillkor uppfylls beviljas en ny period med samma längd. Arbetslöshetsersättning är skattepliktig.

Arbetslöshetsersättningen regleras i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring samt den tillhörande förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring. Det finns också bestämmelser som har betydelse för arbetslöshetsersättningen i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor med den tillhörande förordningen (1997:836).

6.2.2. Aktivitetsstöd och utvecklingsersättning

Aktivitetsstöd är en ekonomisk ersättning till den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och har fyllt 25 år eller till den som är under 25 år, om personen är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Den som uppfyller villkoren för arbetslöshetsersättning får som lägst 365 kronor per dag i aktivitetsstöd och som mest 80 procent av den dagsförtjänst som arbetslöshetsersättningen baseras på. Övriga får 223 kronor per dag. Ersättningen minskar successivt över tid. Den är skattepliktig och betalas ut fem dagar i veckan.

Utvecklingsersättning lämnas till den som är 18–24 år gammal som inte är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Utvecklingsersättningen uppgår antingen till 57 kronor eller 158 kronor per dag2 och är skattefri.

Om det program som ger rätt till stöd inte pågår på heltid minskar både aktivitetsstödet eller utvecklingsersättningen i motsvarande utsträckning. Aktivitetsstöd och utvecklingsersättning regleras

2 Det högre beloppet gäller den som är berättigad till utvecklingsersättning och som antingen har gått ut gymnasiet eller har fyllt 20 år och deltar i en folkhögskoleutbildning i studiemotiverande syfte eller omfattas av ett utbildningskontrakt.

i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.

6.2.3. Etableringsersättning

Etableringsersättning ges till nyanlända personer som har fått beslut om etableringsplan före utgången av 2017 eller som är anvisade till etableringsprogrammet enligt det regelverk som gäller från den 1 januari 2018. Personer som deltar på heltid får 308 kronor per dag och den som deltar i kartläggning och upprättande av en individuell handlingsplan innan programmet startar, får 231 kronor per dag. Ersättningen är skattefri. Den som bor ensam i egen bostad eller som har barn boende hos sig kan få extra pengar i form av etableringstillägg eller bostadsersättning. Etableringsersättningen regleras i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.

6.2.4. Volymer samt finansiering

Under 2016 fick cirka 590 000 personer utbetalningar från de olika ersättningssystemen någon gång under året. Av dessa fick 232 000 arbetslöshetsersättning (IAF, 2017 a), varav 9 procent enbart erhöll grundbeloppet (AEA, 2017). Vidare mottog 276 000 personer aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning och 82 000 etableringsersättning (Försäkringskassan 2017).

Utbetalningarna uppgick under 2016 till 12,5 miljarder kronor för arbetslöshetsersättning (IAF, 2017 a), 13,8 miljarder för aktivitetsstöd och utvecklingsersättning och 4,2 miljarder för etableringsersättning inklusive etableringstillägg och bostadsersättning (Försäkringskassan, 2016).3 Sammanlagt betalades alltså cirka 30 miljarder kronor ut under 2016.

Arbetslösersättning betalas ut av arbetslöshetskassan till den medlem som uppfyller villkoren.4 Arbetslöshetskassorna ersätts genom statsbidrag för utbetalad ersättning. Statens kostnader täcks dels via

3 Etableringstillägg och bostadstillägg omfattas inte av Arbetsförmedlingens kontrollfunktion, men eftersom Försäkringskassan inte särredovisar kostnaden för etableringsersättningen har utredningen av praktiska skäl valt att ta med det sammantagna beloppet i texten. 4 För arbetslöshetskassornas övriga uppgifter, se avsnitt 6.3.2 Ansvarsfördelningen inom kontrollsystemet.

en avgift som arbetslöshetskassorna betalar till staten enligt lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor samt via en arbetsmarknadsavgift som är en del av arbetsgivaravgiften och egenavgiften, och som regleras i socialavgiftslagen (2000:980).

Även aktivitetsstödet finansieras av arbetsmarknadsavgiften, medan etableringsersättningen är skattefinansierad. Arbetslöshetskassornas verksamhet finansieras av medlemsavgifter.

Under senare år kvalificerar sig färre för försäkringen, vilket sannolikt beror på att andelen arbetslösa med svag anknytning till arbetsmarknaden har ökat, att arbetsvillkoret har skärpts samt att försäkringen inte är utformad för dagens arbetsmarknad där fler går in och ur jobb oftare. Av de arbetslösa fick 38 procent arbetslöshetsersättning 2016, jämfört med 68 procent 2006 (AEA, 2017).5Andelen arbetslösa på Arbetsförmedlingen som får arbetslöshetsersättning är större i de äldre åldersgrupperna. Av de som var 60 år och äldre var det 65 procent som fick ersättning under 2016, vilket kan jämföras med endast 10 procent av personer i åldrarna 18–24 år. Andelen män som fick arbetslöshetsersättning var något högre än andelen kvinnor Samtidigt har medlemsantalet i många arbetslöshetskassor sjunkit, vilket också har medfört att andelen som enbart har rätt till grundersättning har ökat.

Regeringen tillsatte i februari 2018 en statlig utredning6 med uppgift att bland annat analysera och föreslå hur försäkringen ska kunna inkludera fler. Betänkande ska överlämnas till regeringen senast den 31 januari 2020.

6.3. Så fungerar kontrollsystemet

I avsnittet redogörs för sanktioner i ersättningssystemen, de ingående kontrollaktörernas uppdrag och ansvarsfördelningen mellan dem samt kostnaderna för de olika aktörernas respektive delar. Avsnittet fortsätter med fakta om kontrollernas funktion och de instrument som används för att inhämta information om den arbetssökandes ansträngningar för att ta sig ur sin arbetslöshet.

5 Här skiljer sig siffrorna åt mellan olika källor Enligt Statens resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys m.m. – del av ESV:s underlag för årsredovisning för staten 2016 har andelen av de arbetslösa som har rätt till arbetslöshetsersättning fallit från 80 procent 2006 till cirka 33 procent 2016. 6 Här avses utredningen En arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster (A 2018:1).

6.3.1. Sanktionsregler

Den ersättningstagare som missköter sitt arbetssökande, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar sin arbetslöshet kan mötas av ett beslut om sanktion. I 43 § lagen om (1997:238) arbetslöshetsförsäkring fastställs att en sökande ska varnas om han eller hon: – utan godtagbart skäl inte medverkat till att upprätta en individuell

handlingsplan, – utan godtagbart skäl inte lämnat en aktivitetsrapport till den

offentliga arbetsförmedlingen inom utsatt tid, – utan godtagbart skäl inte besökt eller tagit kontakt med den offent-

liga arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör vid överenskommen eller på annat sätt beslutad tidpunkt, – utan godtagbart skäl inte sökt anvisat lämpligt arbete, eller – inte aktivt sökt lämpliga arbeten.

I 43 a § finns bestämmelser om att en sökande ska stängas av från rätt till ersättning i 5 ersättningsdagar, om han eller hon utan godtagbart skäl: – avvisat ett erbjudet lämpligt arbete, – genom sitt uppträdande uppenbarligen vållat att en anställning

inte kommit till stånd, eller – avvisat en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program för

vilket aktivitetsstöd lämnas.

I 43 b § finns bestämmelser om att en sökande ska stängas av från rätt till ersättning i 45 ersättningsdagar, om han eller hon – utan giltig anledning lämnat sitt arbete, – på grund av otillbörligt uppförande skilts från sitt arbete, – utan giltig anledning lämnat ett arbetsmarknadspolitiskt program

för vilket aktivitetsstöd lämnas, eller – uppträtt på ett sådant sätt att den offentliga arbetsförmedlingen

återkallat en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas.

I princip gäller samma grunder och principer för varning och avstängning för alla ersättningar. Några skillnader finns där de viktigaste är att det inom aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning finns godtagbara skäl för att inte aktivt söka lämpliga arbeten7 och att upprepningar av otillåtet beteende för arbetssökande med arbetslöshetsförsäkring kan leda till avstängning från ersättning till dess att ett nytt arbetsvillkor uppfyllts. Motsvarande regler finns inte för de andra ersättningarna, utan i dessa är en avstängning från ersättning under 45 dagar den strängaste sanktionen.

I sanktionssystemen, både för arbetslöshetsförsäkringen och de ersättningar som är kopplade till arbetsmarknadspolitiska insatser, används sanktionstrappor enligt principen att sanktionen blir alltmer ekonomiskt kännbar i takt med antalet upprepade avvikelser.

6.3.2. Ansvarsfördelningen inom kontrollsystemet

Kontrollsystemet bygger på insatser från flera olika aktörer.

Den arbetssökande som söker eller uppbär ersättning ska: – delta i upprättandet av en handlingsplan8 hos Arbetsförmedlingen

samt, när det är aktuellt, delta i framtagandet av en gemensam planering med en kompletterande aktör, – redovisa sina ansträngningar att ta sig ur arbetslösheten i en

aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen, – lämna ansökan i form av en tidrapport9 till arbetslöshetskassan

(arbetslöshetsersättning) eller lämna ansökan till Försäkringskassan (aktivitetsstöd, utvecklingsersättning samt, från den 1 januari 2018 även etableringsersättning),

7 I IAF:s föreskrift (IAF 2017 b) framgår att deltagande i de arbetsmarknadspolitiska programmen ”stöd till start av näringsverksamhet” eller ”förberedande insatser för den som särskilt behöver förbereda sig för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program, utbildning eller arbete” utgör godtagbara skäl för att inte aktivt söka arbete. 8 Arbetsförmedlingen har i och med övergången till ett nytt digitalt verktyg börjat använda begreppet egen planering i stället för handlingsplan. Utredningen har dock valt att skriva handlingsplan eftersom det är den term som används i författning. 9 Tidrapporten som tidigare kallades kassakort eller tidkort utgör också en ansökan om arbetslöshetsersättning.

– ta kontakt med eller besöka Arbetsförmedlingen eller komplet-

terande aktör vid överenskommen eller på annat sätt bestämd tidpunkt, – närvara vid och delta i aktiviteter inom ramen för ett arbetsmark-

nadspolitiskt program man blivit anvisad till, – söka anvisad plats eller utbildning, – aktivt söka lämpligt arbete.10

Arbetsförmedlingen har till uppgift att upprätta en handlingsplan för varje arbetssökande samt underrätta arbetslöshetskassan om det kan antas att en arbetssökande som uppbär arbetslöshetsersättning inte längre uppfyller de allmänna villkoren, missköter arbetssökandet,11 förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar arbetslösheten.12

För arbetssökande som uppbär aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning ska Arbetsförmedlingen själv fatta beslut om varning eller avstängning. Denna prövning görs av en centralt placerad enhet kallad Ersättningsprövning. Det finns också en enhet på Arbetsförmedlingen, enheten Ersättningar som bland annat har till uppgift att utveckla och följa kontrollarbetet på en mer strategisk nivå. Det handlar till exempel om att ta fram handläggarstöd samt ställa krav på utveckling av systemstöd för kontrollarbetet.

Kompletterande aktörer som utför insatser som arbetssökande har anvisats till, ska anmäla avvikelser som till exempel frånvaro från programinsatser till Arbetsförmedlingen.13 Arbetsförmedlingen har därefter i uppgift att besluta om varning eller avstängning.

Arbetslöshetskassorna utreder och beslutar om rätten till arbetslöshetsersättning och om sanktioner, beräknar storleken på ersättningen samt betalar ut den. Arbetslöshetskassorna ser också till att

10 Kravet på den arbetssökande att aktivt söka lämpligt arbete ser utredningen inte som en del av kontrollfunktionen utan som kärnan i vad som ska kontrolleras. Att den arbetssökande aktivt har sökt arbete kontrolleras via aktivitetsrapporten och platsanvisningar. 11 För arbetssökande som söker eller uppbär ersättning enligt förordningen om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser gäller formuleringen ”missköter sig”. 12 I 16 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten finns detaljerade bestämmelser om när Arbetsförmedlingen ska skicka underrättelse till arbetslöshetskassan. 13 Kravet att informera Arbetsförmedlingen om avvikelser gäller endast anordnare som Arbetsförmedlingen har avtal med. Någon motsvarande skyldighet finns inte för till exempel praktikanordnare eller utbildningsanordnare inom det reguljära utbildningssystemet.

den arbetssökande som har arbetslöshetsersättning får samma ersättningsnivå oavsett om det handlar om arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd.

Försäkringskassan beslutar om ersättningsnivå för aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning samt betalar ut ersättningen.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) ansvarar för tillsyn över arbetslöshetsförsäkringen, arbetslöshetskassorna, Arbetsförmedlingens handläggning av ärenden som har samband med arbetslöshetsförsäkringen, samt Arbetsförmedlingens och Försäkringskassans handläggning av ärenden som rör åtgärder inom aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Tillsynen gäller om arbetslöshetskassorna respektive Arbetsförmedlingen följer bindande regler, men IAF överprövar eller granskar inte enskilda beslut om ersättning eller avstängning. IAF kan meddela erinringar mot en arbetslöshetskassas verksamhet eller förelägga denna att vidta rättelse inom viss tid. Man kan också besluta att dra in statsbidrag om kassan inte följer ett sådant föreläggande eller återkräva statsbidrag som har betalats ut felaktigt. Om IAF upptäcker brister hos Arbetsförmedlingen eller Försäkringskassan ska man påtala det till de granskade myndigheterna. IAF utfärdar även juridiskt bindande föreskrifter inom tillsynsområdet.

Figur 6.1 Översikt över kontroll och administration av ersättningar

Bilden visar ansvarsfördelning och informationsflöde för kontroll och administration av ersättningar.

Ersättningsprövning,

Af

(deltagarersättningar)

Försäkringskassan (deltagarersättningar)

Arbetslöshetskassorna

(arbetslöshets-

ersättning

)

Kompletterande aktör

Arbetssökande med

ersättning

Utreder ev. sanktion Kommunicerar Begär komplettering Beslutar om sanktion

Administrerar ersättning Betalar ut Samordnar med arbetslöshetskassor

Utreder ev. sanktion Kommunicerar Begär komplettering Beslut om sanktion Administrerar ersättning Betalar ut Samordnar med Försäkringskassan

Informerar Kontrollerar Skickar underrättelse Förser med underlag

Närvarokontroll Avvikelserapport

Ansöker om ersättning Söker jobb Aktivitetsrapporterar

Underlag/information

Begäran om komplettering

Arbetsförmedlare

6.3.3. Kontrollernas funktion och de kontrollinstrument som används

Kontroller och möjlighet till sanktioner ska säkra ersättningssystemens legitimitet och påverka att den som uppbär ersättning vidtar lämpliga åtgärder för att tiden i arbetslöshet ska bli så kort som möjligt. Under tiden en arbetssökande uppbär ersättning sker löpande kontroller för att säkerställa att personen sköter sina åtaganden.14

För att kontrollera att den arbetssökande som söker eller uppbär ersättning sköter sina åtaganden används ett antal kontrollinstrument som regleras i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.15 Dessa är att:

1. granska aktivitetsrapporter,

2. ta ny kontakt eller boka nytt besök när en arbetssökande uteblivit

från en bokad kontakt eller ett möte,

3. anvisa arbetssökande att söka lämpligt arbete,

4. upprätta handlingsplan och hålla den aktuell.

Därutöver tillkommer anvisning till ett program som kan ses som ett sätt att testa arbetsviljan och därmed som ett kontrollinstrument i sig.

Traditionellt har platsanvisningar och bokade möten varit de viktigaste instrumenten i Arbetsförmedlingens kontrollarbete. Den enskilda arbetsförmedlaren får även i sin dialog med den arbetssökande information om vad denne gjort för att ta sig ur sin arbetslöshet. Sedan 2013 ska också arbetssökande lämna aktivitetsrapporter till Arbetsförmedlingen som sedan granskas av myndigheten. Detta har inneburit att kontrollarbetet i stor utsträckning kommit att koncentreras till denna uppgift. Med förändringen ville regeringen möjliggöra bättre kontroll och uppföljning av sökaktiviteten och man framhöll att mer ansvar skulle ligga på den arbetssökande att redogöra för de åtgärder som vidtagits för att komma ur arbets-

14 Det finns arbetslösa som på grund av deltagande i visst program har godtagbara skäl att inte aktivt söka arbete. 15 IAF har förtydligat att uppdraget består av de fyra arbetsmoment som listas ovan (IAF 2016 a). Utredningen ser att handlingsplanen inte bara är ett kontrollinstrument utan i första hand är till för att tydliggöra den arbetssökandes plan för att komma ur sin arbetslöshet.

lösheten. Det nya arbetssättet innebar samtidigt att Arbetsförmedlingens roll renodlades till att kontrollera och underrätta, medan arbetslöshetskassorna skulle utreda och fatta beslut om sanktion.

I arbetslöshetsförsäkringen är det sökaktiviteten som är i fokus men när det gäller aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och, från och med 2018, etableringsersättning16 är det också viktigt att den arbetssökande deltar i de aktiviteter som ingår i de arbetsmarknadspoliska insatser som man anvisats till och som ska vara dokumenterade i en individuell handlingsplan. Att den arbetssökande deltar enligt överenskommelse kontrolleras inte aktivt, utan Arbetsförmedlingen agerar på information om avvikelser. Upphandlade anordnare av Stöd och matchning är till exempel skyldiga att rapportera frånvaro.

Utöver de kontrollinstrument som anges ovan, kan fördjupade utredningar göras av handläggare på arbetslöshetskassorna och på Arbetsförmedlingens enhet Ersättningsprövning när dessa mottagit en underrättelse om avvikelse. Ofta innebär arbetet i praktiken att man via standardiserade brev begär in kompletterande information från arbetsförmedlare, Arbetsförmedlingens kompletterande aktörer, arbetsgivare och den arbetssökande själv och därefter gör en bedömning enligt standardiserade handläggarstöd.

6.3.4. Arbetsförmedlingens underrättelser

Arbetsförmedlingens underrättelser har under perioder betraktats som ett kontrollinstrument av både Arbetsförmedlingen och olika granskande organ. IAF konstaterar dock att de snarare är ett utfall av kontroller än ett kontrollinstrument i sig (IAF 2016 a).

Den i särklass vanligaste orsaken till att en underrättelse skickas till arbetslöshetskassan eller till enheten Ersättningsprövning är enligt IAF (2017 e) att en aktivitetsrapport inte har lämnats i tid (85 procent). Övriga meddelandeorsaker fördelas enligt nedan. – Den arbetssökande har inte besökt eller kontaktat Arbetsförmed-

lingen eller en kompletterande aktör enligt överenskommelse (12 procent).

16 Nyanlända personer som får etableringsersättning efter anvisning till etableringsprogrammet omfattas av det harmoniserade regelverket för kontroll och sanktion. Däremot inte nyanlända med etableringsplan enligt beslut som fattades före den 1 januari 2018.

– Den arbetssökande har inte aktivt sökt lämpligt arbete (3 pro-

cent). – Den arbetssökande har inte medverkat till att upprätta en hand-

lingsplan (0,4 procent). – Den arbetssökande har inte sökt anvisat arbete (0,1 procent).

Underrättelser skapas i ett systemstöd och samlas i den så kallade meddelandebanken, en databas varifrån den skickas vidare till den berörda arbetslöshetskassan om det finns en prenumeration på den sökande. Samtidigt skickas automatiskt information till den arbetssökande via e-brev.

Enligt Arbetsförmedlingens föreskrifter ska arbetsförmedlaren beskriva i underrättelsen varför en arbetssökande som får eller begär arbetslöshetsersättning inte bedöms uppfylla villkoren i arbetslöshetsförsäkringen. Uppgifter som ligger till grund för underrättelsen ska också finnas med. Det kan till exempel röra sig om hela eller delar av den arbetssökandes handlingsplan, aktivitetsrapport eller daganteckningar som arbetsförmedlaren skrivit. Om den arbetssökande har avvisat ett lämpligt arbete ska uppgifter om vilket arbete det gäller bifogas.17

Det är vanligt att arbetslöshetskassan begär kompletterande information som man bedömer behövs för sin utredning.18 En underrättelse kan även kompletteras på arbetsförmedlarens initiativ, till exempel om ny information har tillkommit i ärendet. När uppgifter ska lämnas ut från myndigheten till arbetslöshetskassan ska en sekretessprövning göras i enlighet med bestämmelserna i lagen (2009:400) om offentlighet och sekretess.

Enheten Ersättningsprövning tar också emot underrättelser, men här är hanteringen en annan eftersom enhetens medarbetare har tillgång till samma systemstöd som arbetsförmedlarna och därmed själva kan hitta den information som finns dokumenterad för respektive arbetssökande. Behörigheten är dock begränsad till den information om den aktuella arbetssökande som bedöms vara relevant för den utredning som handläggaren är ansvarig för.

17 För information om de olika momenten i Arbetsförmedlingens arbete med underrättelser hänvisas till Arbetsförmedlingens föreskrifter och handläggarstöd. 18 För att ge en ungefärlig bild av volymerna visar en rapport från Arbetsförmedlingens statistikdatabas (Arbetsförmedlingen 2017 b) att a-kassan begärde 1 554 kompletteringar under oktober 2017 och 1 583 månaden efter.

6.4. Tidigare genomförda granskningar

IAF har under åren i många granskningar rapporterat om brister i Arbetsförmedlingens kontrolluppdrag. Flertalet brister har identifierats i de kontrollmoment som åligger arbetsförmedlare, men även felaktig hantering hos arbetslöshetskassorna och enheten Ersättningsprövning har belysts. Vidare har ESO (2012) beskrivit problem med Arbetsförmedlingens kontrollarbete.

6.4.1. Det görs inte välgrundade bedömningar av vad som utgör lämpligt arbete

I och med införandet av förändrade regler för arbetslöshetsförsäkringen 2013 blev det tydligt att Arbetsförmedlingen i sitt kontrollarbete främst skulle fokusera på att den arbetssökande aktivt söker lämpligt arbete.19 För att kunna följa upp detta är det viktigt att veta vilken sökaktivitet som är rimlig och vad som är att betrakta som lämpliga arbeten. Uppgiften försvåras dock av att det som kan anses vara en tillräcklig sökaktivitet varierar beroende på: – den arbetssökandes förutsättningar som utbildning och yrkesvana, – personliga förhållanden som ålder och hälsa, – tillgången på arbeten som den arbetssökande har förutsättningar

för att kunna utföra, samt på – konkurrensen om dessa arbeten.

Arbetsförmedlarna måste alltid göra individuella bedömningar och det finns inga givna svar på vad som utgör ett lämpligt arbete och vilken sökaktivitet som är tillräcklig.20 Uppgiften att bedöma tillräckligheten i varje arbetssökandes sökaktivitet kräver därmed, inte bara rätt kompetens utan även en inte obetydlig tidsåtgång.

IAF har riktat kritik mot Arbetsförmedlingens arbete med att kontrollera att arbetssökande aktivt söker lämpligt arbete. IAF:s granskningar visar till exempel att Arbetsförmedlingen inte gör välgrundade bedömningar av vad som är att betrakta som lämpligt arbete

19 För en överblick över förändringarna hänvisas till Ds 2012:3 och regeringens proposition 2012/13:12. Se även lag (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. 20 Inom Arbetsförmedlingen pågår ett arbete med att försöka minimera bedömningsdelen.

och att man brister i uppföljningen när en arbetssökande inte har sökt ett arbete som Arbetsförmedlingen har bedömt som lämpligt och därför anvisat den arbetssökande att söka. IAF gör dessutom iakttagelsen att Arbetsförmedlingen sällan eller aldrig meddelar arbetslöshetskassan när en arbetssökande har underlåtit att vidga sitt geografiska eller yrkesmässiga sökområde (IAF, 2017 c och 2017 d).21

Till sin hjälp i bedömningarna har arbetsförmedlaren IAF:s föreskrifter samt ett skriftligt handläggarstöd som Arbetsförmedlingen har tagit fram. Arbetsförmedlingen har dock i en intern utredning från 2017 påpekat att föreskriften om lämpligt arbete inte ger tillräcklig vägledning och att förståelsen för bestämmelserna påverkas av att begreppet lämpligt arbete över tid har ansetts ha lite olika innebörd (Arbetsförmedlingen, 2017 a). IAF belyser att så är fallet i en publikation från 2012, i vilken bland annat förarbeten till lagen om arbetslöshetsförsäkring gåtts igenom. IAF konstaterar i studien att tolkningen av lämpligt arbete tidigare var mer generös ur den arbetssökandes perspektiv men att den med tiden har givits en striktare innebörd där en snabb omställning kommit att bli viktigare än att en arbetssökande får ett arbete där dennes utbildning och färdigheter utnyttjas mest effektivt (IAF, 2012 b). Arbetsförmedlingen önskar ytterligare förtydliganden eftersom man i dagsläget har svårt att veta om fokus i kontrollarbetet bör vara på en så kort omställningstid som möjligt eller om hänsyn även ska tas till att den arbetssökande får ett arbete som är rätt utifrån arbetsmarknadens behov.

Även om det finns vissa skillnader mellan arbetslöshetsförsäkringen och övriga ersättningstyper i kraven på att aktivt söka lämpligt arbete, bedömer utredningen det som sannolikt att det som sägs ovan i praktiken även gäller för aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning.

21 Arbetsförmedlingen anser att IAF gjort en orimlig tolkning av reglerna att det i samtliga fall krävs att en arbetssökande ska vidga sitt sökområde. Man menar att det endast kan vara aktuellt att vidga sökområdet när detta krävs för att den arbetssökande ska kunna upprätthålla en god sökaktivitet.

6.4.2. Kontrollinstrumenten används inte optimalt

Aktivitetsrapport och handlingsplan

Arbetsförmedlingen får in cirka 240 000 aktivitetsrapporter varje månad. Uppföljningen är tidskrävande och innebär svåra bedömningar. Administrationen tar dessutom tid från andra arbetsuppgifter som därmed riskerar att utföras sämre eller inte alls. Arbetsförmedlingen ska granska alla aktivitetsrapporter inom 14 dagar, vilket man klarar i nio av tio fall oavsett vilken ersättningstyp den arbetssökande kan ha rätt till. Andelen granskade rapporter har enligt Arbetsförmedlingens årsredovisning 2016 legat stabilt över tid. I intervjuer som IAF har genomfört säger dock en majoritet av arbetsförmedlarna att de inte har tid att granska aktivitetsrapporter på ett tillfredsställande sätt (IAF, 2016 a).22

Såväl själva aktivitetsrapporteringen som granskningen av aktivitetsrapporten underlättas av om det finns en dokumenterad planering av vilka åtgärder den arbetssökande ska vidta för att nå upp till villkoren för att få ersättning. Med nuvarande regler är handlingsplanen det lämpliga stället för sådan information. Med en mindre tydlig handlingsplan måste en större andel av bedömningsarbetet i stället göras vid granskningen av aktivitetsrapporten. En komplicerande faktor är att såväl planering som uppföljning behöver göras utifrån två perspektiv, dels vad som krävs för att uppfylla villkoren för ersättning och dels vad som krävs för en effektiv matchning eller progression. Dessa både krav behöver inte nödvändigtvis vara överlappande. Ett visst antal sökta arbeten kan till exempel vara tillräckligt för arbetslöshetsförsäkringen men otillräckligt för att den specifika arbetssökanden ska hitta ett lämpligt arbete.

I praktiken är kopplingen mellan individens handlingsplan och aktivitetsrapport ofta vag, vilket medför att aktiviteter som rapporteras inte med nödvändighet möter kraven som angetts i handlingsplanen. Det är inte heller ovanligt att en handlingsplan saknas helt. Enligt förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska en handlingsplan upprättas inom 30 dagar från tidpunkten då den arbetssökande skrevs in på Arbetsförmedlingen. Ett statistikuttag från januari 2017 visar dock att bara 50 procent av

22 Se även Arbetsförmedlingen (2018 a).

de arbetssökande hade en handlingsplan 90 dagar efter inskrivning. För personer med etableringsplan var andelen 18 procent.

Ett dilemma är att den enskilt vanligaste orsaken till att en underrättelse skickas till arbetslöshetskassan eller enheten Ersättningsprövning är att den arbetssökande inte har skickat in en aktivitetsrapport i tid. Det finns därmed en risk att det som kontrolleras snarare är hur väl en arbetssökande sköter sin administration än vad denne gör för att för att komma ur sin arbetslöshet. Ända sedan systemet med skriftliga aktivitetsrapporter infördes har behovet av ett undantag för vissa grupper av arbetssökande lyfts fram. Det handlar bland annat om personer med läs- och skrivsvårigheter och bristande kunskaper i svenska. Arbetsförmedlingen ger dock extra stöd till framför allt programdeltagare som är utrikes födda eller som har en funktionsnedsättning som försvårar aktivitetsrapporteringen (IAF, 2015 a).

Platsanvisningar

När en arbetsförmedlare bedömer att det är lämpligt kan en arbetssökande få en platsanvisning, vilket innebär ett krav på att söka en viss vakant tjänst. Bestämmelser om platsanvisningar finns i såväl lag, förordning som i föreskrifter.23 Platsanvisningar är ett sätt att matcha den som söker arbetskraft med den som söker arbete, men är också ett sätt att kontrollera att en arbetssökande står till arbetsmarknadens förfogande och aktivt söker arbete. Om den arbetssökande avstår från att söka platsen utan att ha godtagbara skäl ska beslutande instans (arbetslöshetskassan respektive enheten Ersättningsprövning) underrättas om detta så att saken kan utredas och beslut om eventuell sanktion fattas.

Platsanvisningar kan vara problematiska som kontrollverktyg eftersom det är lättare att anvisa en arbetssökande som står nära arbetsmarknaden till ett lämpligt arbete än en arbetssökande som står längre ifrån. Det har tidigare medfört att den förra målgruppen kontrollerats mer än den senare (ESO, 2012). Många arbetsgivare uppfattar dessutom platsanvisningar som ett trubbigt verktyg som leder till en mängd ansökningar som ofta inte möter de uppställda kraven

23 Förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, lag (1997:238) om arbetslöshetsförsäkringen, IAF:s föreskrift om lämpligt arbete (2015 b), Arbetsförmedlingens föreskrift om aktivitetsrapport, anvisning till arbete och underrättelse till a-kassa (2016 a).

för arbetet. En platsanvisning kan också uppfattas som väldigt ingripande för den arbetssökande som tvingas söka ett arbete som kanske inte uppfattas passa den individuella kompetensen eller preferensen, något som kan påverka förtroendet för Arbetsförmedlingen negativt.

Arbetsförmedlingen har successivt kommit att använda platsanvisningar i mindre utsträckning och de har i många fall ersatts av en rekommendation om att söka ett lämpligt arbete. Även om platsanvisningar inte används lika ofta längre så ska alla platsanvisningar följas upp.

Arbetsförmedlingens egen statistik visar dock att endast cirka 40 procent av platsanvisningarna följdes upp under 2017. IAF har dessutom i flera granskningar konstaterat att Arbetsförmedlingen inte underrättar arbetslöshetskassan när en arbetssökande avstått från att söka en anvisad plats. Under 2014 följdes till exempel bara lite mer än hälften av alla ej sökta anvisningar av en underrättelse inom två veckor. IAF konstaterar att hanteringen av platsanvisningar brister inom hela Arbetsförmedlingen men att det finns en variation mellan olika delar av landet. Orsaker som anges i rapporten är kunskapsbrist hos arbetsförmedlarna, att systemstödet med automatiska påminnelser om att följa upp en platsanvisning inte ger tillräckligt stöd i arbetet samt att arbete med kontroller inte prioriteras.

Bokad kontakt eller möte

När en arbetssökande har uteblivit från en bokad kontakt ska arbetsförmedlaren underrätta arbetslöshetskassan (vid arbetslöshetsersättning) eller enheten för Ersättsättningsprövning (vid övriga ersättningar) som fattar beslut om varning eller avstängning från ersättning. När det gäller arbetslöshetsförsäkringen måste också en ny kontakt bokas. IAF har dock pekat på att det är vanligt att detta inte sker. I en kartläggning av ärenden som gjordes i slutet av 2015 visade det sig att det enbart i hälften av fallen bokades ett nytt besök eller en ny kontakt (IAF, 2016 b). En starkt bidragande orsak bedömdes vara att systemstödet inte uppfattades som användarvänligt och att uteblivna kontakter som bokats på annat sätt inte alltid uppmärksammades av arbetsförmedlarna. De beskrivna bristerna i hanteringen innebär risker för att underrättelser inte skickas vid utebliven kontakt.

6.4.3. Kontrollarbetet prioriteras inte

Flera studier visar att personal på Arbetsförmedlingen uppfattar att arbetet med kontroller av arbetssökande med ersättning har låg prioritet i myndigheten. Det finns också en oro hos anställda att Arbetsförmedlingens pågående utvecklingsarbete, den så kallade Förnyelseresan24, har ett alltför stort fokus på service, och att kontrollfunktionen därför hamnar i skymundan (IAF, 2017 d och Arbetsförmedlingen, 2018 b).

I Arbetsförmedlingens årsredovisning för 2017 framgår att mindre tid läggs på kontrollarbetet genomfört med föregående år, från 4,7 procent av tillgängliga personalresurser 2016 till 3,9 procent året därpå.25 Eftersom insatser för att förbättra kontrollarbetet26 har genomförts under tidsperioden är det svårt att veta om det är dessa som har lett till effektiviseringar eller om minskningen kan ses som en signal om att utförandet av kontroll av arbetssökande med ersättning har fått minskad prioritet.

ESO har påpekat att det faktum att Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag inte påverkas av de kostnader som uppstår hos arbetslöshetskassor och skattebetalare av en för låg kontrollnivå, kan bidra till att kontrollen får mindre fokus när myndigheten måste prioritera mellan olika uppgifter som ska utföras (ESO, 2012).

6.4.4. Få underrättelser och variation mellan kontor

En återkommande iakttagelse, inte minst i IAF:s granskningar har varit att få underrättelser lämnas till arbetslöshetskassan i förhållande till antalet arbetssökande.27 Det är inte möjligt att avgöra om orsaken är att det är ovanligt att arbetssökande missköter sitt arbets-

24 Arbetsförmedlingen har sedan 2014 bedrivit ett omfattande utvecklingsprogram, den så kallade Förnyelseresan, med syfte att förbättra verksamheten i en rad avseenden. Förnyelseresan omfattar bland annat förbättringar av tjänsteutbud, digitalisering och bättre systemstöd genom användardriven utveckling, förändrad ledningsfilosofi och förändring av organisationskulturen. 25 Siffrorna bygger på chefers årliga uppskattningar av tidsåtgång som görs för presentationen ”säkerställa arbetslöshetsförsäkringen fungerar som omställningsförsäkring” i Arbetsförmedlingens årsredovisning. I prestationen ingår kontroll kopplad till arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd och utvecklingsersättning men inte etableringsersättning. 26 En ny checklista för underrättelser sjösattes sommaren 2017 och ett nytt handläggarstöd några månader senare. 27 Till exempel lämnades 242 underrättelser per 1 000 arbetssökande i månaden inom arbetslöshetsförsäkringen och 116 per 1 000 deltagare i program, alltså arbetssökande som var berättigade till aktivitetsstöd (Arbetsförmedlingen, 2018 a).

sökande eller om Arbetsförmedlingen inte upptäcker felaktiga beteenden alternativt underlåter att rapportera dem. IAF menar dock att det sannolikt finns ett betydande mörkertal.

Trots osäkerheten om vilket antal underrättelser som korrekt avspeglar de faktiska förhållanden, kan antalet säga något om hur väl kontrollarbetet fungerar och hur det prioriteras inom Arbetsförmedlingen. IAF instämmer i denna analys i den rapport som nämns i stycket ovan.

Skillnader mellan olika kontor

IAF har även vid flera tillfällen konstaterat att antalet underrättelser varierar stort mellan arbetsförmedlingskontor28, även när dessa bedöms ha likvärdiga förutsättningar. I en granskning (2017 e) varierade antalet mellan 114 och 276 underrättelser per 1 000 arbetssökande med arbetslöshetsersättning och mellan 94 och 294 när det gäller arbetssökande med aktivitetsstöd.29

Den här bilden utmanas i viss utsträckning av Arbetsförmedlingens egen utredning som färdigställdes i januari 2018. Den visar också på vissa skillnader mellan marknadsområden30 även om variationen är relativt liten. Myndigheten menar att resultatet talar emot att det finns ett systematiskt problem med regionala skillnader i tillämpningen av kontrollfunktionen. Man konstaterar också att det är komplicerat att få en rättvis bild av variationen och att skillnader i metodval skulle kunna förklara varför tidigare utredningar visat på en större regional variation31 (Arbetsförmedlingen, 2018 b).

Både IAF och Arbetsförmedlingen har i sina respektive studier undersökt möjliga orsaker till skillnader genom att intervjua anställda på Arbetsförmedlingen. Svaren ger en samstämmig bild av att följande parametrar anses ha stor betydelse för hur väl arbetet med kontroller utförs: – ledningens inställning och prioritering (från högsta ledning ner

till närmaste chef),

28 Här avses: IAF (2016 a, 2016 c och 2017 e). 29 Sifforna gäller 2016. 30 Arbetsförmedlingens verksamhet är indelad i marknadsområden, som i sin tur består av flera arbetsförmedlingskontor. 31 Här avses: IAF (2012 a, 2013 och 2015 c).

– styrning och uppföljning av arbetet samt ett strukturerat arbets-

sätt,32– tillgång till kompetens och kompetensutveckling.

6.4.5. Arbete med utredning och sanktion fungerar relativt väl

Arbetsförmedlingens arbete med utredning och sanktion inom aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning

IAF bedömer att Arbetsförmedlingen tillämpar regelverket för sanktioner för arbetssökande med aktivitetsstöd korrekt i de allra flesta fall (IAF, 2017 f). Dock förekommer det vissa brister i regeltillämpningen. Den ansvariga enheten Ersättningsprövning gör inte alltid en självständig utredning, vilket innebär att beslut fattas helt utifrån den motivering som arbetsförmedlaren givit i underrättelsen. Denna är i sin tur ofta direkt hämtad från programdeltagarens aktivitetsrapport. Detta strider mot gällande regler (IAF, 2017 f). IAF har även uppmärksammat brister i Arbetsförmedlingens tillämpning av reglerna för att återkalla en programanvisning till jobb- och utvecklingsgarantin för vissa arbetssökande (IAF, 2018 a).

I utredningens möten både med representanter för enheten Ersättningsprövning på Arbetsförmedlingen och med personal på IAF framkommer att det är till fördel för kvaliteten i utredningarna att den personal som utför dem har tillgång till dokumentation i ärenden direkt i Arbetsförmedlingens egna system, vilket av sekretesskäl inte är fallet för arbetslöshetskassorna.

A-kassornas arbete med utredning och beslut om sanktion inom arbetslöshetsförsäkringen

IAF har under åren genomfört ett antal granskningar av arbetslöshetskassornas arbete med utredning om beslut om sanktion inom arbetslöshetsförsäkringen. Dessa visar att arbetslöshetskassorna i stort sett sköter sina åtaganden enligt gällande regelverk, men granskningarna har också uppmärksammat några områden där rutinerna

32 Ett systematiskt och samordnat arbetssätt nämns bara i IAF:s granskning, men utredningen bedömer att det ligger så nära det som sades om styrning och ledning i Arbetsförmedlingens utredning att dessa aspekter utan problem kan sägas vara olika sätt att beskriva samma sak.

brister. IAF bedömer att arbetslöshetskassor ibland inte gör självständiga utredningar efter att ha nåtts av underrättelser, utan i för stor utsträckning förlitar sig bedömningar som gjorts av Arbetsförmedlingen. IAF:s ärendegranskningar visar också att det i viss utsträckning fattas beslut som är baserade på ofullständigt underlag och att det förekommer fall där en arbetslöshetskassa inte följt regelverket för godtagbara skäl och har avstått från att utdela en sanktion trots att det inte framkommit att den arbetssökande varit aktiv i sitt arbetssökande alternativt haft godtagbara skäl att avisa ett lämpligt arbete (IAF, 2016 d).33

En färsk granskning från Riksrevisionen visar att det finns betydande skillnader mellan arbetslöshetskassorna i hur ofta underrättelser från Arbetsförmedlingen leder till sanktioner och menar att en möjlig förklaring är att man hanterar regelverket för framför allt godtagbara skäl olika (Riksrevisionen, 2018). Även hantering av uteslutningar och frånkännande varierar mellan kontor (IAF, 2016 e).

Arbetslöshetskassorna menar att det är vanligt att man får alltför knapphändig eller missvisande information från Arbetsförmedlingen för att kunna avgöra om en ersättningssökande har misskött sitt arbetssökande eller ej. Handlingsplaner saknas eller är för otydliga för att bedöma om en person är aktivt arbetssökande (IAF, 2016 d).

Av IAF:s rapporter framgår att arbetslöshetskassorna vanligen instämmer i IAF:s bedömningar, även om undantag förekommer, och att det finns en lyhördhet och vilja att utveckla verksamheterna för att komma tillrätta med de brister som IAF har uppmärksammat.

6.4.6. Samarbete och rollfördelning kan förtydligas

IAF:s granskningar visar att det saknas samsyn kring ansvarsfördelningen vid hantering av underrättelser, både inom Arbetsförmedlingen och mellan de olika aktörer som är inblandade i kontrollarbetet. Det råder oklarhet kring vem som ska göra utredningen av vad som har hänt, vilket underlag som ska skickas samtidigt med underrättelsen och vilket underlag som ska skickas på begäran. Kunskapen om hanteringen av underrättelser varierar mellan arbetsförmedlare och är på sina håll otillräcklig (IAF, 2017 g).

33 Se även IAF (2015 d och 2016 f).

Det finns också exempel på att arbetsförmedlare gör felaktiga överenskommelser med arbetssökande. Det kan till exempel handla om att man utfärdar en extra varning till den arbetssökande i stället för att skicka underrättelse eller att undanta en arbetssökande från kravet att lämna aktivitetsrapport (IAF, 2016 c).34

Arbetslöshetskassorna uppfattar enligt IAF sin egen roll som tydlig, det finns viss osäkerhet hos handläggare på arbetslöshetskassorna om Arbetsförmedlingens arbete och ansvarsområde. Inte minst gäller det frågan om hur långt Arbetsförmedlingens ansvar sträcker sig när det gäller att informera arbetssökande om de krav som ställs på någon som söker eller får ersättning (IAF, 2017 g).

När utredningen deltog i Sveriges A-kassors planeringskonferens i oktober 2017 uttryckte kassornas representanter en tydlig frustration över bristande rutiner hos Arbetsförmedlingen när det gäller att förse dem med tillräckliga underlag för att kunna fatta beslut om sanktioner. Till exempel ansågs handlingsplaner variera i kvalitet och inte vara tydligt utformade för att kunna följas upp utifrån ett kontrollperspektiv. Det lyftes också att mycket tid därför gick åt för att försöka få tag i personal på Arbetsförmedlingen som hade tillgång till kompletterande information. Bilden bekräftas av det studiebesök som utredningen gjort på Unionens arbetslöshetskassa i januari 2018 samt i ett uppföljande möte med ledningen för Sveriges Arbetslöshetskassor35, där även skillnader i tolkningen av vilka personuppgifter som omfattas av sekretess lyftes som ett problemområde. Enligt Arbetsförmedlingens statistik begär arbetslöshetskassorna kompletterande information i cirka 1 500 ärenden per månad. Av dessa besvarades 52 procent inom 7 dagar och cirka 10 procent inom 8– 14 dagar. Mellan 37 och 39 procent var inte besvarade efter 14 dagar (Arbetsförmedlingen, 2017 b).

Arbetsförmedlare i sin tur uppfattar att arbetet med kompletteringar är tungrott och att arbetslöshetskassorna ofta begär väldigt mycket underlag, vilket är tidskrävande att få fram. I intervjuer som IAF genomfört framkommer att arbetsförmedlare inte alltid uppfattar samarbetsklimatet som konstruktivt. Samtidigt ser man en utveckling i och med införandet av bättre verktyg för att kommunicera

34 Se även Arbetsförmedlingen (2018 b). 35 På mötet deltog Sveriges A-kassors ordförande, vice ordförande, kanslichef och förbundsjurist.

med arbetslöshetskassorna och genom att återkoppling och systemstöd har förbättrats (IAF, 2017 g).

6.5. Kopplingen till förmedlingsarbetet

Ett av syftena med kontrollerna är att säkra att en arbetssökande som uppbär ersättning vidtar aktiva åtgärder för att tiden i arbetslöshet ska bli så kort som möjligt. Det innebär att kontrollfunktionen, åtminstone till delar har samma mål som det stödjande arbetet med matchning och rustning. En grundläggande tanke är att arbetsförmedlaren i sitt matchningsarbete både ska ha tillgång till ”morot” i form av stöd och ”piska” i form av kontroll och möjlighet till sanktion. Uppföljning av individens beteende ska ge arbetsförmedlaren underlag både för kontroll och stöd. På det sättet är kontrollen nära förknippad med förmedlingsarbetet. Mot denna bakgrund kan det uppfattas som naturligt att båda uppgifterna, att utföra kontroll och att genomföra stödjande och motiverande insatser, ligger på arbetsförmedlarna.

Denna ordning kan dock ifrågasättas. Redan 2012 menade ESO att det fanns intressekonflikter mellan de både uppdragen och att det var svårt att se varför arbetet med kontroll måste vara decentraliserat bara för att förmedlingsuppdraget är det. Man såg det också som viktigt för myndighetens förtroende att allmänheten såväl som den arbetssökande enkelt skulle kunna särskilja Arbetsförmedlingens båda roller och förstå när man mötte myndigheten i dess kontroll- respektive stödfunktion (ESO, 2012). Arbetsförmedlingens undersökningar av olika intressenters uppfattning om myndigheten visar att så inte är fallet och att myndighetens förtroende påverkas negativt av kontrollarbetet, särskilt i kombination med att det stöd som myndigheten kan ge, förblir otydligt och otillräckligt för stora grupper av arbetssökande (Arbetsförmedlingen, 2018 c).36

Utredningen ser också få belägg för att Arbetsförmedlingens kontroll och stöd samverkar på det sätt som beskrivs som önskvärt ovan. Enligt en granskning av IAF (2018 c) tycker upp till en tredjedel av arbetsförmedlarna att det är svårt att kombinera kontroll och stödjande arbete.

36 Se även Arbetsförmedlingen (2014).

För att det ska finnas en rimlig chans för arbetsförmedlarna att använda båda instrumenten, kontroll och stöd på det sätt som avsetts torde viss regelbunden kontakt med den arbetssökande vara nödvändig. Den mer regelbundna kontakt som en arbetsförmedlare har med arbetssökande inskränker sig dock ofta till att granska aktivitetsrapporter. Arbetsförmedlare har dessutom svårt att hinna med annat än en översiktlig granskning (IAF, 2016 a). Arbetsförmedlingen menar själva att det är svårt att omsätta information från aktivitetsrapporterna i matchningsarbetet (Arbetsförmedlingen 2017 a).

Enligt en studie av IFAU (2017) träffade en arbetssökande en arbetsförmedlare under perioden 1993–2016 i genomsnitt en gång i kvartalet.37 Studien visar också att arbetsförmedlarens arbetsbelastning samvarierar med möjligheten att få träffa en arbetsförmedlare; mötesintensiteten var lägre på kontor med många arbetssökande per arbetsförmedlare. Traditionellt har mötesintensiteten varit högre för dem med arbetslöshetsersättning än för dem utan. Efter 2001 ökade dock andelen besök för arbetssökande utan arbetslöshetsersättning och från ungefär 2010 har denna grupp haft fler besök per månad än arbetssökande med arbetslöshetsersättning (Liljeberg, L. & Söderström, M., 2017). Utredningen noterar att det ingår i Arbetsförmedlingens kund- och kanalstrategi att majoriteten av de arbetssökande ska sköta sitt arbetssökande enbart via digitala kanaler för att myndighetens ska kunna använda sina personella resurser till de grupper av arbetssökande som behöver ett fördjupat stöd. Resultatet lär bli glesare kontakter med vissa grupper av arbetssökande och tätare med andra.

6.6. Arbetsförmedlingens förbättringsarbete under senare år

Arbetsförmedlingens ledning är väl medveten om den kritik som olika granskningsmyndigheter och även den egna internrevisionen har riktat mot myndighetens arbete med kontroll genom åren. Flera insatser har gjort för att förbättra arbetet men myndigheten konstaterar själv att detta har varit med begränsad effekt. Under 2015 be-

37 Detta gäller besök efter inskrivningsmånaden som IFAU har valt att bortse ifrån eftersom det registreringsmöte som genomförs under de första veckorna har varit obligatoriskt för alla arbetssökande.

dömde Arbetsförmedlingens ledning att det krävdes ett nytt angreppssätt. Med målet att effektivisera arbetet och integrera kontrollen i det löpande förmedlingsarbetet påbörjades därför ett arbete med en ny strategisk inriktning (Arbetsförmedlingen, 2016 b). För att åstadkomma förbättringar såg man det som viktigt att förtydliga uppdraget och rensa bort arbetsuppgifter som inte var författningsreglerade, skapa förutsägbarhet och tydlighet i vad som avses med att vara aktivt arbetssökande samt införa en riskbaserad och till delar automatisk uppföljning av aktivitetsrapporterna. Den nya inriktningen skulle i ett första läge enbart gälla arbetslöshetsförsäkringen. Den strategiska inriktningen har resulterat i att ett nytt handläggarstöd tagits fram och att ett arbete med att definiera sökaktivitet för olika typer av arbetssökande genomförts. Det senare har dock inte implementerats. Utbildningsinsatser har också genomförts för chefer och medarbetare. I mars 2018 startade en försöksverksamhet på tre platser i landet där aktivitetsrapporter granskades maskinellt. Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna har även inlett ett arbete med att tydliggöra rollfördelningen och vad som krävs av respektive aktör. Granskningar från IAF från andra halvan av 2018 visar dock att kontrollarbetet fortfarande har de brister som tidigare har identifierats.38

6.7. Förslag och bedömningar

Utredningen kan konstatera att kontrollfunktionen starkt sätter sin prägel på Arbetsförmedlingens förhållningssätt till arbetssökande och försvårar utförandet av andra uppgifter. Därutöver finns det problem med rättsosäkerhet och bristande kvalitet i Arbetsförmedlingens kontrollarbete. Det är också tydligt att det finns problem med ineffektivitet i kontroll och administration av ersättning. Problemen beror i stor utsträckning på utformningen av regler och på att kontrollarbetet inte är organiserat på ett optimalt sätt samt att fungerande systemstöd saknas.

De regler som utgör grund för kontrollen av arbetssökande med ersättning är komplicerade och innehåller en rad svåra och tidskrävande bedömningsmoment. Det har också visat sig vara svårt för

38 Se t.ex. IAF (2018 b).

arbetsförmedlare att kombinera rollen som kontrollant med uppgiften att stödja arbetssökande (IAF, 2018 c).39 Detta tillsammans med tidsbrist inom Arbetsförmedlingen gör att kontrollarbetet och den dokumentation, till exempel i form av handlingsplaner, som utgör grund för kontrollen inte prioriteras tillräckligt.40

Inte heller det stödjande arbetet hinns med (Statskontoret, 2016).41Arbetsförmedlingens utbud av service och arbetsmarknadstjänster är vagt och inte till gagn för alla arbetssökande. Många möten med arbetssökande handlar om vad den arbetssökande ska göra för att ta sig ur sin arbetslöshet och mindre om hur myndigheten kan hjälpa till, vilket gör att arbetssökande uppfattar att myndigheten i stället blir synonym med kontroll. Det påverkar även förtroendet för myndigheten i stort (Arbetsförmedlingen, 2018 c).

Arbetsförmedlingens möjlighet till kontroll har minskat av två skäl. Dels en ökad andel arbetssökande som i första hand använder Arbetsförmedlingens digitala kanaler och i övrigt sköter sitt arbetssökande själv, utan kontakt med myndigheten. Dels många arbetssökande som har insatser hos aktörer som inte är skyldiga att rapportera avvikelser till Arbetsförmedlingen, till exempel kommunal vuxenutbildning (arbetssökande med utbildningskontrakt) och folkhögskolor.

Arbetslöshetskassornas tillgång till information om arbetssökande är begränsad både på grund av att underlag för underrättelser brister och att det råder delade meningar om hur regler kring personuppgifter ska tolkas.42 Detta kräver ofta extra kontakt mellan dem och Arbetsförmedlingen, vilket är tidskrävande på grund av ineffektiva rutiner.

De arbetsmoment som administreras i olika organisationer har starka beroenden till varandra, och arbetssökande som byter från arbetslöshetsförsäkring till aktivitetsstöd måste byta kontaktyta och lära sig nya rutiner för att ansöka om ersättning.

39 Detta framkommer även under utredningens möten med chefer och medarbetare på Arbetsförmedlingen. Se även Arbetsförmedlingen (2018 c). Att kontroll av arbetssökande med ersättning är en mindre uppskattad arbetsuppgift framgår också av en enkät som genomfördes av Akademikerförbundet SSR 2017. När 790 medlemmar som arbetade som arbetsförmedlare besvarade frågan om vilket av Arbetsförmedlingens uppdrag som man ansåg kunde lyftas bort, var kontrolluppdraget det absolut vanligaste svaret. 67 procent svarade kontrolluppdraget, följt av 44 procent för såväl etableringsuppdraget som upphandling av externa utförare. 40 Se t.ex. IAF (2018 c). 41 Se även. IAF (2016 d) och text om statistikuttag för handlingsplaner i avsnitt 6.4.2 ovan. 42 Se bland annat Arbetsförmedlingen (2017 b).

I följande avsnitt presenteras bedömningar och förslag till lösningar på dessa problem. Först och främst behövs en regelöversyn för att öka effektivitet och rättssäkerhet. Därutöver gör utredningen bedömningen att det behövs åtgärder för att åstadkomma en mer ändamålsenlig organisering av kontrollarbetet. När det gäller den senare bedömningen presenteras två alternativa lösningar. Vidare lämnas tre bedömningar som bör bidra till förenklingar för arbetssökande respektive till förstärkt kontroll. Dessa gäller en samordnad organisering av ersättningsadministrationen, en sammanslagen rapportering och e-tjänst för arbetssökande samt införandet av en aktivitetsförsäkran.

Med de bedömningar och förslag som lämnas vill utredningen bereda vägen för att Arbetsförmedlingen ska kunna fokusera på att ge arbetssökande det stöd som behövs i processen mot ett arbete eller en utbildning, samtidigt som kontrollen av arbetssökande med ersättning blir mer rättssäker. Genom förenklade och mer entydiga regler samt en tydlig och ändamålsenlig organisering kan kontroll och administration av ersättning bli mer effektiv och transparent43för arbetssökande samtidigt som det blir lättare för såväl arbetssökande som inblandade organisationer att göra rätt.

6.7.1. Förändrade regler för att uppnå ökad effektivitet och rättssäkerhet

Förslag: Regeringen föreslås se över bestämmelserna i 43–45 §§ i

lag (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och i 6 kap.2–4 §§ i förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.

Villkoren för arbetslöshetsättning och ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser baseras i allt för stor utsträckning på regler som ger utrymme för ineffektivitet och rättsosäkerhet. Begrepp som lämpligt arbete, godtagbara skäl och giltiga skäl tolkas

43 Det är i dag inte transparent för arbetssökande vilken sökaktivitet som måste uppnås för att uppfylla villkoren för ersättning, vilket till delar beror på att det saknas ändamålsenliga riktlinjer för arbetsförmedlare (IAF, 2017 c).

inte likartat varken av arbetslöshetskassorna eller Arbetsförmedlingens handläggare. Inte heller är det tydligt vad som är att betrakta som tillräcklig sökaktivitet.

De olika bedömningsmomenten i reglerna kräver att den som är satt att utföra kontrollen har ingående kännedom både om den arbetssökande och dennes specifika förutsättningar och om hur reglerna ska tolkas och användas i en rad olika lägen. Individanpassningen gör också bedömningarna tidskrävande.

Ytterligare förtydliganden i form av föreskrifter och allmänna råd kommer sannolikt inte lösa problemen, utan reglerna behöver ses över i grunden. Det finns därför behov av en översyn som är inriktad på att utforma regler som i mindre utsträckning bygger på starkt individanpassade bedömningsmoment. Det kan åstadkommas genom att göra villkoren för vad som förväntas av arbetssökande under tiden med arbetslöshetsersättning respektive aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning, mer enhetliga. Det bör övervägas om variationer i kraven kan utgå från den kategorisering av arbetssökande som Arbetsförmedlingen gjort genom arbetsmarknadsbedömningen44 (se kapitel 7) och genom krav i förhållande till respektive arbetsmarknadstjänst45 som en arbetssökande anvisas till.

Regler med färre bedömningsmoment innebär att möjligheterna att anpassa kraven till den arbetssökandes specifika situation begränsas, något som kan göra det svårare för vissa arbetssökande att leva upp till de krav som ställs för att inte drabbas av sanktion. Mer entydiga regler blir dock lättare att förstå och därmed anpassa sig till.

En utgångspunkt för nya regler bör vara att det i första hand är den arbetssökandes ansvar att göra det sannolikt att åtgärder tas för att komma ur arbetslösheten, snarare än att myndigheter ska bevaka den arbetssökande. Samtidigt måste det som är sanktionsgrundande gå att upptäcka utan för stor resursåtgång. I översynen bör analyseras hur kontrollen kan göras smidigare till exempel genom de möjligheter som öppnas upp genom automatisering och digitalisering av informationshantering. Dagens kontrollinstrument är administrativt tunga och tidskrävande, både på grund av otillräckliga systemstöd och för att de är dåligt anpassade till det arbete med arbetssökande som sker på Arbetsförmedlingen. Många arbetssökande har mycket

44 Termen arbetsmarknadsbedömning är utredningens egen (se kapitel 7) och motsvarar närmast dagens arbetsmarknadspolitiska bedömning. 45 Termen arbetsmarknadstjänst är utredningens egen (se kapitel 11) och motsvarar närmast dagens insats inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program.

sporadisk personlig kontakt med myndigheten. I stället använder de Arbetsförmedlingens digitala kanaler och sköter i övrigt sitt arbetssökande själv, utan kontakt med myndigheten. Många andra får insatser hos aktörer som inte är skyldiga att rapportera avvikelser till Arbetsförmedlingen, till exempel kommunal vuxenutbildning (arbetssökande med utbildningskontrakt) och folkhögskolor. Den arbetssökandes aktivitetsrapport blir ofta den enda informationskanalen för arbetsförmedlaren. Sammantaget innebär detta att Arbetsförmedlingens möjligheter att få information om hur den arbetssökande de facto handskas med sin arbetslöshet är begränsade. Det bör därför analyseras vilka sanktionsgrunder som fortfarande fyller en viktig funktion och vilka som eventuellt behöver ersättas eller kompletteras med andra.

För att kontrollarbetet ska fungera i praktiken är det viktigt att handläggare ser att sanktionssystemet påverkar den arbetssökande på ett sätt som kortar tiden i arbetslöshet och inte bara utgör en bestraffning. Om så är fallet kan underrättelsen ses som ett användbart verktyg. Förslaget om att se över reglerna bör också syfta till förbättringar inom detta område.

Utredningen bedömer att det, om reglerna inte ändras, finns en överhängande risk för att arbetssökande även fortsättningsvis inte kontrolleras likvärdigt och att kontrollarbete prioriteras ned i förhållande till andra arbetsuppgifter.

För att genomföra översynen behövs förutom juridisk kompetens och god kännedom gällande författning, även god kännedom om hur reglerna tillämpas i praktiken och om de utmaningar som kan vara förenade med detta. Mot denna bakgrund är en möjlighet att ge IAF i uppdrag att genomföra översynen. IAF utformar föreskrifter och granskar löpande både hur Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna arbetar med kontroll av arbetssökande som söker eller uppbär ersättning från de ersättningssystem som är aktuella här. En annan möjlighet vore ett tilläggsdirektiv till utredningen om en ny arbetslöshetsförsäkring, (A 2018:8) som inom ramen för sitt nuvarande direktiv kommer att se över reglerna i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

6.7.2. Ny organisering av kontrollarbetet

Bedömning: Det finns behov av en mer ändamålsenlig organi-

sering av Arbetsförmedlingens uppgifter som innebär kontroll av arbetssökande med ersättning46. Antingen måste förbättringar ske inom Arbetsförmedlingen, vilket kan göras genom förbättrade systemstöd, centralisering och automatisering, eller så bör ansvaret föras över till arbetslöshetskassorna.

Det har funnits problem i Arbetsförmedlingens utförande av kontroller av arbetssökande med ersättning under lång tid och dessa kvarstår trots många försök till förbättringar. Det är inte ovanligt att för lite tid och omsorg läggs på administration som är en förutsättning för ett strukturerat kontrollarbete. Aktivitetsrapporter granskas till exempel översiktligt på grund av tidsbrist, och underrättelser skickas inte iväg för att det saknas dokumentation eller för att arbetsförmedlaren befarar att underrättelsen kan medföra merarbete till exempel i form av följdfrågor från arbetslöshetskassan. Ett aktivt arbete med underrättelser kräver tydliga prioriteringar från de lokala cheferna, något som inte alltid är fallet (IAF, 2018 c).

Det har visat sig vara svårt för arbetsförmedlare att kombinera rollen som kontrollant med uppgiften att stödja arbetssökande (IAF, 2018 c).47 Alla arbetsförmedlare känner sig inte trygga i rollen som kontrollant. Dessutom är man medveten om att kontrollen kan försvåra samarbetet mellan arbetsförmedlare och arbetssökande i situationer där ömsesidig tillit är viktig för att göra framsteg. Sammantaget kan konstateras att kontrollarbetet i dag inte samspelar som önskat med att matcha, stödja och kompetensutveckla arbetssökande. I kombination med en upplevd bristande prioritering av kontrolluppdraget i förhållande till andra uppgifter, kan detta ha en negativ effekt på hur väl arbetet med kontroller utförs.

Utredningen gör bedömningen att om inget görs för att komma tillrätta med de identifierade problemen kommer arbetet med kontroll fortsatt vara hindrande för andra delar av Arbetsförmedlingens uppdrag, kontrollen fortsatt vara rättsosäker och utförandet av ar-

46 Med ersättning avses här arbetslöshetsförsäkring, aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. 47 Se även Arbetsförmedlingen (2018 d).

betet förbli ineffektivt. Det i sin tur ger risk för att ersättningssystemets legitimitet ifrågasätts och därmed för att det görs felaktiga utbetalningar samt att låg sökaktivitet medför att arbetslöshetstider förlängs.

Utgå i första hand ifrån förbättringar inom Arbetsförmedlingen

Slutsatsen att det finns ett behov av en mer ändamålsenlig organisering av kontrollfunktionen presenterades för utredningens referensgrupp respektive expertgrupp i början av 2018. I referensgruppen har arbetsmarknadens parter funnits representerade och i expertgruppen har framför allt personer från departement och myndigheter, däribland Arbetsförmedlingen, ingått. Vidare diskuterades de två alternativa vägvalen, att förbättra inom Arbetsförmedlingen eller föra över ansvaret till arbetslöshetskassorna, vid möten i båda grupperna i september 2018.

Sedan dess har två saker hänt som har påverkat utredningens slutliga bedömningar och förslag. Dels har Arbetsförmedlingen infört en automatiserad första granskning av aktivitetsrapporter48 som kraftigt minskar andelen rapporter som behöver granskas manuellt. Dels har inriktningsbeslut fattats i december 2018 som innebär att kontrollarbetet kommer att centraliseras inom myndigheten och i så stor utsträckning som möjligt, automatiseras.49 Besluten gäller kontroll kopplat till arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Syftet med besluten är att uppnå en ökad enhetlighet, rättssäkerhet och effektivitet. Den beslutade inriktningen ligger i linje med de bedömningar som utredningen har gjort, nämligen att det bör vara möjligt för Arbetsförmedlingen att vidta en rad åtgärder för att förbättra förutsättningarna för ett mer rättssäkert kontrollarbete, samtidigt som belastningen på arbetsförmedlare minskar. Arbetsförmedlingen har tillsatt en arbetsgrupp som ska förbereda implementeringen som är tänkt att ske i etapper fram till och med 2020.

I och med detta har utredningen valt att inte presentera förslag på förbättringar av kontrollarbetet inom Arbetsförmedlingen eftersom dessa i stor utsträckning är i linje med det som myndighetens

48 Beslutet fattades efter att den försöksverksamhet med maskinell granskning på tre kontor som nämnts tidigare i kapitlet, fallit väl ut. 49 Se Arbetsförmedlingen (2018 d och 2018 e).

ledning nu har beslutat. Med den valda inriktningen kan en del av de problem som beskrivs ovan i kapitlet lösas. Framför allt förenklas arbetsförmedlarnas arbete, vilket bör skapa förutsättningar för en ökad kvalitet och göra det enklare att hitta rätt prioritering mellan kontroll och stöd. Sammantaget kan detta få positiva effekter på förtroende för Arbetsförmedlingen.

Inriktningen är relativt enkel att implementera och hänger väl ihop med annan utveckling som har skett eller som planeras inom myndigheten. Under hösten 2018 har ett arbete med att införa ett nytt ärendehandläggningssystem påbörjats. Det nya systemet bör ge försättningar för förenklad dokumentation, vilket även kan höja kvaliteten i kontrollarbetet.

Arbetsförmedlingen har också beslutat att införa en ny typ av ärendeindelning som bland annat kommer att innebära att den arbetssökandes beroende av en enskild arbetsförmedlare minskar och att möjligheter till ökad specialisering och centralisering öppnas upp. Både att centralisera den manuella granskningen av aktivitetsrapporter och hanteringen av underrättelser bör leda till effektivisering och underlätta för arbetsförmedlare.

Centralisering och automatisering löser dock inte fullt ut de problem som finns med ineffektivitet i samspelet mellan de organisationer som är inblandade i kontrollarbetet. Det innebär inte heller att Arbetsförmedlingen frikopplas från kontroll på det sätt som vore önskvärt, även om momentet av kontroll i kontakten mellan arbetsförmedlare och arbetssökande torde minska.

Potentiella risker

Arbetsförmedlingen har genom åren gjort flera försök att komma till rätta med problemen, utan att därmed ha uppnått några påtagliga effekter. Det är utmanande att genomföra förändringar i en sådan stor och geografiskt utspridd organisation som Arbetsförmedlingen. En centralisering innebär förändrade arbetsuppgifter för många arbetsförmedlare som därmed måste informeras, förstå, acceptera och börja agera på nya sätt. Myndigheten är dessutom resultatet av en sammanslagning av 21 länsmyndigheter och 400 arbetsförmedlingar. Det finns därför en historik av en större regional och lokal självständighet i organisationen, vilket påverkar förutsättningen att

införa centralt fattade beslut. Mot bakgrund av detta är det angeläget att de beslutade förändringar noga följs av regeringen och särskilt granskas av IAF. Arbetsförmedlingen bör därför ges i uppdrag av regeringen att redovisa vilka faktiska åtgärder man har vidtagit för att förbättra utförande av kontroll av arbetssökande som söker eller uppbär ersättning samt vilka resultat som dessa åtgärder har givit.

Alternativ lösning – Ge arbetslöshetskassorna ansvaret för kontroll av arbetssökande med ersättning

Om inte Arbetsförmedlingens beslutade satsning på att centralisera och automatisera kontrolluppdraget leder till synliga förbättringar bör regeringen överväga att flytta ansvaret till arbetslöshetskassorna.

Det har redan i Arbetsförmedlingens egen lösning konstaterats att arbetsförmedlarna bör skiljas från kontrollarbetet (Arbetsförmedlingen, 2016 b). Det gör det enklare att föreställa sig att uppdraget inte längre behöver utföras av Arbetsförmedlingen, utan i stället läggas utanför myndigheten. Vem som än är att satt att utföra uppdraget, måste hitta nya rutiner för att kontrollen ska vara effektiv och rättssäker.

En flytt av kontrolluppdraget till arbetslöshetskassorna innebär att de får ansvar för att utföra kontroll enligt rutiner som de själva upprättar. Uppgiften regleras i lag (1997:239) om arbetslöshetskassor. Arbetsförmedlingens uppgifter som innebär kontroll av arbetssökande som uppbär ersättning upphör. Det gäller följande uppgifter som tas bort ur förordningar som reglerar Arbetsförmedlingens verksamhet: – uppgiften att skicka underrättelser enligt förordning (2000:628)

om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, – uppgiften att skicka underrättelser enligt 6 kap. 12 § i förordning

(2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser, – uppgiften att utreda och besluta om sanktion inom aktivitetsstöd,

utvecklingsersättning och etableringsersättning.

I stället får Arbetsförmedlingen en ny uppgift som innebär att myndigheten ska säkerställa att arbetslöshetskassorna har tillgång till tillräcklig information om arbetssökande för att kunna hantera kontrollarbetet rättssäkert. Uppgiften regleras i författning.

En rimlig utgångspunkt bör vara att den information som i dag är tillgänglig för personal på enheten Ersättningsprövning inom Arbetsförmedlingen i möjligaste mån blir åtkomlig för arbetslöshetskassorna, helst via direktåtkomst till Arbetsförmedlingens system. Det innebär att de får tillgång till fler personuppgifter än i dag och på ett annat sätt. En annan möjlighet är att informationen utgår från utökad kategorisering50 av arbetssökande. En sådan kategorisering skulle kunna bestå av nedanstående komponenter.

  • Yrkeskategori utifrån yrke, utbildning och erfarenhet som den arbetssökande angett vid inskrivning.
  • Den kategori som den arbetssökande tillhör, utifrån arbetsmarknadsbedömningen51 (se kapitel 7), t.ex. kategori 1, Nära arbetsmarknaden, inget behov av stöd från Arbetsförmedlingen, ska i normalfallet söka lämpligt arbete aktivt i hela landet, kategori 2, Relativt svag arbetsmarknadsförankring, behov av stöd i form av utbildning, sökaktivitet beroende på vilket stöd som blir aktuellt, etc.
  • Den tjänst som den arbetssökande eventuellt har anvisats till, t.ex. praktiskt stöd i form av en arbetsmarknadstjänst, samt namn eller förkortning på tjänsten.52
  • Information om hur stor andel av tid som den arbetssökande ska lägga på att söka arbete. För vissa arbetsmarknadstjänster som ges på heltid kan andelen vara noll.

Kraven på arbetssökande som bedöms stå nära arbetsmarknaden bör i normalfallet kunna utformas relativt enhetligt, t.ex. i termer av ett visst antal sökta jobb inom ett intervall eller viss nedlagd tid för arbetssökande per vecka. När det gäller godtagbara skäl, särskilt för

50 Redan i dag delar Arbetsförmedlingen in arbetssökande i så kallade sökandekategorier. En del av denna information görs tillgänglig för arbetslöshetskassorna via en databas. 51 Termen arbetsmarknadsbedömning är utredningens egen (se kapitel 7) och motsvarar närmast dagens arbetsmarknadspolitiska bedömning. 52 Termen arbetsmarknadstjänst är utredningens egen (se kapitel 11) och motsvarar närmast dagens insats inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program.

att få begränsa sökaktiviteten till ett visst geografiskt område, kan en ordning där arbetssökande ansöker om detta hos arbetslöshetskassan övervägas.

Arbetslöshetskassorna behöver också ha tillgång till de aktivitetsrapporter som arbetssökande i dag lämnar till Arbetsförmedlingen samt till information om vanliga yrken i olika delar av landet. Det senare skulle kunna tillgodoses genom den digitala vägledningsplattform som utredningen lämnade förslag på i ett tidigare delbetänkande.53

Utrymme för specialisering av kontroll respektive stöd

Arbetsförmedlingens uppdrag är brett och mångfacetterat och myndigheten har svårt att prioritera och fördela resurser, vilket drabbar både kontrollarbetet54 och det stödjande arbetet.55 För att effektivitet ska uppnås är det önskvärt att det finns synergier mellan olika uppgifter, men kontroll och stödjande arbete samspelar inte som önskat. Utredningen menar att Arbetsförmedlingens primära uppdrag bör vara att underlätta för arbetslösa att komma i arbete, och att stöd och kontroll inte behöver utföras av en och samma aktör för att kontrollen ska ha avsedd effekt.

Med en tydlig ansvarsfördelning mellan Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna ges respektive organisation förutsättningar att fokusera på och professionalisera de arbetsuppgifter som man i första hand mäts och utvärderas emot. För Arbetsförmedlingen handlar det om att underlätta för arbetssökande att komma i arbete och för arbetslöshetskassorna att bevilja och betala ut ersättning samt hantera den kontroll som hör samman med detta. En sådan specialisering bör ha positiv effekt på Arbetsförmedlingens arbete med arbetssökande såväl som på kvaliteten i kontrollen.

Arbetslöshetskassorna har redan ersättningar till arbetssökande som sin huvuduppgift och kan därför prioritera denna fullt ut, utan att resurskonflikt uppstår. Det bör ge goda förutsättningar för rättssäkerhet och effektivitet i arbetet. Uppgiften är hela organisationens

53 Se Arbetsmarknadsutredningens delbetänkande, Vägledning för framtidens arbetsmarknad, SOU 2017:82. 54 Det gäller t.ex. att granska aktivitetsrapporter och skicka underrättelser, se t.ex. IAF (2018 a och 2018 c). 55 Se t.ex. IAF (2016 d) och text om statistikuttag för handlingsplaner i avsnitt 6.4.2 ovan.

fokus, från styrelse och kansliledning till personalen. Arbetslöshetskassorna ansvarar redan för myndighetsutövningen inom arbetslöshetsförsäkringen och sköter utbetalningarna av denna.

Ökat förtroende

Många arbetssökande upplever att de kallas till möten som mer handlar om vad han eller hon ska göra för att ta sig ur sin arbetslöshet och mindre om hur myndigheten kan hjälpa till. Arbetsförmedlingens utbud av service och arbetsmarknadstjänster är visserligen på väg att moderniseras, men är fortfarande vagt och inte anpassat till målgruppernas behov. Sammantaget gör detta att arbetssökande uppfattar att myndigheten blir synonym med kontroll snarare än med stöd, vilket påverkar förtroendet för myndigheten i stort (Arbetsförmedlingen, 2018 c).56 En flytt av kontrolluppdraget skulle dels innebära att Arbetsförmedlingen skulle kunna ha fokus på stöd och service, bland annat på utveckling av sitt tjänsteutbud. Det bör också kunna leda till ett förändrat förhållningssätt i kontakten mellan arbetssökande och arbetsförmedlare. Att myndigheten inte längre skulle behöva förknippas så starkt med kontroll skulle förändra bilden av myndigheten i positiv riktning.

När det gäller arbetslöshetskassorna är förväntningar annorlunda. De förknippas tydligt med utbetalning av ersättning vid arbetslöshet och det torde falla sig relativt naturligt för de flesta arbetssökande att arbetslöshetskassorna vill undvika felaktiga utbetalningar och säkra att villkoren för ersättning efterlevs. I detta uppfattas sannolikt kontroll vara en naturlig komponent.

Minskade administrativa kostnader

En tydligare ansvarsfördelning i kombination med mer enhetliga regler skulle minska behovet av informationsdelning och därmed av den administration som uppstår i samverkan mellan arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen och som förlänger ledtider och genererar kostnader.

56 Se även Arbetsförmedlingen (2014).

När Arbetsförmedlingen i nuläget har skickat en underrättelse känner sig arbetslöshetskassorna ofta tvungna att efterfråga mer underlag från Arbetsförmedlingen än vad som inkluderats i underrättelsen.57 En sådan förfrågan sker i första hand via e-brev enligt en specificerad rutin. Det är vanligt att arbetslöshetskassan får vänta på svar i mer än två veckor, vilket leder till att man i stället försöker nå den ansvariga arbetsförmedlaren på telefon (Arbetsförmedlingen, 2017 b). Dessutom tenderar mer administration att genereras i ärendet eftersom handläggare i de två organisationerna inte har samma uppfattning om vilken information som är viktig för arbetslöshetskassans utredning och som denna därmed bör få tillgång till.

Vad krävs för att lösningen ska komma till stånd?

För att kunna överta de uppgifter från Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan som föreslås måste arbetslöshetskassorna upprätta nya, ändamålsenliga rutiner som bland annat inkluderar mer kontakt med arbetssökande. Granskning av den information som tillhandahålls via Arbetsförmedlingen och den arbetssökande behöver sannolikt kompletteras med såväl preventiva informationsinsatser som uppföljande urvalskontroller utifrån slump eller riskbedömning.

För att regeringen ska kunna följa arbetet är det lämpligt att framtagandet av nya rutiner sker under överinseende av en statlig myndighet. IAF bör därför få i uppdrag att stödja arbetslöshetskassorna i detta arbete. Granskningen av hur kontrollarbetet sedan utförs bedöms ingå i det ansvar som IAF redan har. Dessutom behöver systemstöd anpassas och personal utbildas.

Arbetsförmedlingen å i sin sida bör få i uppdrag av regeringen att förbereda överlämnandet till arbetslöshetskassorna. Ett första steg torde vara att utreda vilken information som behövs för att arbetslöshetskassorna ska kunna utföra kontrollen samt hur de ska få tillgång denna. Sannolikt är det fråga om fler personuppgifter än i dag, vilket innebär att det noga bör övervägas vilken information som faktiskt är nödvändig för en god kontroll. Det är sannolikt att ändringar behöver göras i lag (2002:546) om behandling av person-

57 Läs mer om problem med underlag i underrättelser i avsnitt 6.4.6.

uppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och tillhörande förordning (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

I Arbetsförmedlingens utredning bör dessutom den information som arbetssökande kan tillhandahålla direkt till arbetslöshetskassorna inkluderas. Det kan till exempel handla om aktivitetsrapport och läkarintyg. Om aktivitetsrapporten också fortsatt ska fungera som ett verktyg för Arbetsförmedlingens uppföljning av arbetssökande och således behöver vara tillgänglig för personal på myndigheten, behöver också analyseras.

När nya rutiner tas fram för kontrollarbetet är det självklart av stor vikt att alla former av dubbelarbete mellan organisationerna undviks för att inte kostnaderna ska öka. Till exempel måste gränsdragningen vara tydlig mellan Arbetsförmedlingens uppgifter kopplade till bedömning och planering å ena sidan och arbetslöshetskassornas kontrollarbete å andra sidan. Förutom att ansvarsfördelningen behöver tydliggöras genom reglering kommer behov av samverkan finnas vid närmare utformning av handläggarstöd och vägledningar för att hitta rätt gränssnitt mellan organisationerna.

Eventuellt behövs regelstöd, till exempel en ny föreskrift för den modifierade logik för vad som utgör lämplig sökaktivitet som återfinns i beskrivningen av kontrollarbetets organisering tidigare i avsnittet. Den inriktning som utredningen beskriver bygger på att kraven på sökaktivitet sätts i samband med hur nära den arbetssökande bedöms stå arbetsmarknaden och till den arbetsmarknadstjänst som den arbetssökande eventuellt har anvisas till.

Slutligen behöver en modell för finansiering av arbetslöshetskassornas tillkommande uppgifter tas fram. Två möjliga lösningar är antingen transferering av statsbidrag eller justering av finansieringsavgiften. Medel som motsvarar det tillskott som tillförs arbetslöshetskassorna tas bort från Arbetsförmedlingen respektive Försäkringskassans budget.

Särskilda konsekvenser för ALFA-kassan

Arbetslöshetskassorna är medlemsorganisationer som därmed i första hand är till för sina medlemmar. Den kompletterande ALFA-kassan har dock statens uppdrag att administrera och betala ut grundersättning inom arbetslöshetsförsäkringen till arbetssökande som har valt att inte söka medlemskap i någon arbetslöshetskassa. I detta ingår också motsvarande kontrolluppgifter för arbetslöshetsförsäkringen som övriga arbetslöshetskassor har för sina medlemmar. Det är rimligt att denna ansvarsfördelning kvarstår även om nya uppgifter tillförs arbetslöshetskassorna. Värt att notera är de, som andra arbetslöshetskassor, redan i dag beräknar nivå på aktivitetsstöd för både medlemmar och icke-medlemmar.

Utredningen träffade ALFA-kassans styrelse i april 2018 för att resonera om tentativa bedömningar och förslag och mötte då en övervägande positiv inställning till utökade uppdrag, förutsatt att full finansiering skulle utgå. ALFA-kassan har dock inte haft möjlighet att ta ställning till hela det resonemang som beskrivs i kapitlet.

Potentiella risker

Risk att likvärdigheten minskar ifall arbetslöshetskassorna ska sköta hela kontrollen

Det finns i dag 27 fristående arbetslöshetskassor av varierande storlek, vilket innebär en risk för fortsatta problem med likvärdighet i kontrollarbetet. Samtidigt sker en omfattande samordning av systemutveckling och rutiner mellan dessa genom organisationen Sveriges A-kassor, vilket minskar risken för att olika bedömningar görs. Ett regelverk som ställer krav på färre svåra bedömningsmoment såsom föreslås ovan, bör dessutom förbättra förutsättningarna för likvärdiga bedömningar.

Det faktum att arbetslöshetskassorna inte är geografiskt indelade torde minska risken att arbetssökande i olika delar av landet kontrolleras olika mycket, vilket förekommer i dag när uppgiften ligger på Arbetsförmedlingen. I stället föreligger en risk att olika arbetslöshetskassor kan hantera arbetssökande olika utifrån andra parametrar, till exempel bransch. Det skulle i så fall även kunna medföra skillnader mellan män och kvinnor eftersom respektive grupp är ojämnt

fördelade över branscher. För att minska risken måste arbetslöshetskassorna vara uppmärksamma på att så inte sker och säkerställa att bra rutiner för detta finns. Utöver detta bör IAF granska detta perspektiv särskilt.

Risk med att lägga över myndighetsuppgifter på arbetslöshetskassorna

Redan i dag utgör stora delar arbetslöshetskassornas arbete myndighetsutövning. Det gäller både beslut om rätten till arbetslöshetsförsäkring och om eventuell sanktion i form av återhållen ersättning.58 Dessutom ligger arbetslöshetskassornas beräkning av aktivitetsstöd till underlag för Försäkringskassans beslut om ersättning och kan därför sägas ske vid myndighetsutövning. ALFA-kassan har en särställning genom att man har ett avtal med staten som innebär ansvar för att administrera grundförsäkringen för dem som inte önskar vara medlemmar i någon arbetslöshetskassa.

Det finns även exempel från andra politikområden där myndighetsutövning har överlämnats till organisationer som inte i sig är myndigheter. Två exempel är Radiotjänst i Kiruna AB och Svensk Bilprovning AB. För att detta ska vara möjligt krävs stöd i lag. Det kan vara värt att notera att arbetslöshetskassorna inte har rätt att låta andra än sina anställda eller företrädare handha någon del av den verksamhet som innebär myndighetsutövning, vilket bland annat framgår av ett beslut från JO (780–2000). Arbetslöshetskassorna omfattas även av reglerna om offentlighet och sekretess i ärenden som rör arbetslöshetsförsäkringen.

Arbetslöshetskassorna har som påpekats tidigare, hittills varit lyhörda för brister som uppmärksammats av IAF.59 Dock är det viktigt att IAF:s tillsyn av arbetslöshetskassorna intensifieras ifall arbetslöshetskassorna får utökade uppgifter. En arbetslöshetskassa som betalar ut ersättning felaktigt kan också tvingas betala tillbaka erhållet statsbidrag enligt 94–94 e §§ lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor.

58 Arbetslöshetskassornas uppgift, att handlägga och besluta i ärenden om rätt till medlemskap och arbetslöshetsersättning, är myndighetsutövning som i enlighet med RF överlämnats till arbetslöshetskassorna genom lag. 12 kap. 4 § RF och 1 § i lag (1997:239) om arbetslöshetskassor. 59 Utredningens intervju med IAF:s generaldirektör hösten 2018 och flera av IAF:s granskningar.

Risk för bristande kontrollnivå

Arbetslöshetskassorna är medlemsorganisationer och är därmed angelägna om att göra sina medlemmar nöjda. Det finns en risk att det skulle medföra en ovilja att kontrollera eller att utdela sanktion till dem. Det är dock svårt att se att det i någon avgörande betydelse skiljer sig från Arbetsförmedlingen. Även Arbetsförmedlingen är angelägna om att arbetssökande är nöjda och har förtroende för myndigheten och dess handläggare.

Det går inte heller att se att en vilja att gå medlemmarna till mötes har påverkat den kontroll som arbetslöshetskassorna ansvarar för i dag, på något påtagligt sätt, åtminstone inte mer än vad som gäller för Arbetsförmedlingen. Riksrevisionen har i en rapport från 2018 pekat på skillnader mellan arbetslöshetskassor när det gäller hur många underrättelser som leder till sanktion (Riksrevisionen, 2018).60Som möjlig förklaring pekar man ut att olika tolkningar görs av reglerna för bland godtagbara skäl. IAF har gjort liknande iakttagelser tidigare, men även vid en rad tillfällen pekat på att det skiljer mellan arbetsförmedlingskontor i hur många underrättelser som lämnas.61 Vissa problem med likvärdighet finns alltså både hos arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen, även om det till delar gäller olika moment i kontrollarbetet.

När det gäller ekonomiska incitament är det också svårt att i realiteten se några avgörande skillnader mellan Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna. Arbetslöshetskassornas blir fullt ut ersatta från staten för den ersättning som utgår till arbetslösa, och bristande kontroll påverkar inte de administrativa kostnaderna nämnvärt. Detsamma gäller för Arbetsförmedlingen, där förvaltningsanslaget i princip inte påverkas negativt av en låg kontrollnivå. Som tidigare nämnts i kapitlet kan en arbetslöshetskassa som betalar ut ersättning felaktigt, däremot tvingas betala tillbaka erhållet statsbidrag enligt 94–94 e §§ i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor, vilket kan ge problem med ekonomin, i varje fall på kort sikt.

Slutligen ligger det i arbetslöshetskassornas intresse att sköta sina åtaganden eftersom staten vid missnöje kan ta tillbaks uppgifter som lagts på dem. Det gäller inte minst eventuella nya uppgifter som inte

60 Se även IAF (2016 d). 61 Se t.ex. IAF (2017 e).

är kopplade till arbetslöshetsförsäkringen. Det torde vara ett starkt incitament för att hålla en god rättssäkerhet i verksamheten.

Kort om de båda alternativen

I både lösningen med förbättringar inom Arbetsförmedlingen och med överföring av kontrolluppgifter till arbetslöshetskassorna finns ambitionen att ta bort kontrollfunktionen från arbetsförmedlare som också ska bedöma, matcha eller stödja arbetssökande. Därmed återstår att lösa ett problem, nämligen hur vissa typer av sanktionsgrunder ska hanteras. Det gäller de sanktionsgrundande beteenden som regleras i 43–43 b §§ i lagen om (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och motsvarande bestämmelser i 6:e kap. 1–4 §§ i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. Dessa kan svårligen upptäckas på annat sätt än att en arbetsförmedlare lägger märke till att en arbetssökande utför en viss handling, och sedan informerar den som är satt att utreda och besluta om sanktion.

En möjlighet är naturligtvis att denna uppgift ligger kvar på arbetsförmedlare och då integreras bättre i övriga arbetsuppgifter, även om det till viss del motverkar det som eftersträvas med en ny organisering av kontrollarbetet. En annan möjlighet är att, för vissa typer av beteende, till exempel långvarig ovilja att aktivt medverka eller anstränga sig för att ta sig ur sin arbetslöshet, återgå till den tidigare ordningen där en enskild efter misskötsel kunde skrivas ut (avregistreras) från myndigheten. En sådan lösning skulle dock potentiellt ha oönskade effekter på kommunernas försörjningsstöd eftersom individer som drabbas av sanktion blir utan ersättning från staten under en period. Ett tredje alternativ är att överväga om vissa sanktionsgrunder kan tas bort eller ersättas med andra. Båda de två sista alternativen kräver författningsändringar. Alldeles oavsett hur denna uppgift hanteras, omfattas arbetsförmedlare av lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Det innebär att myndigheten är skyldig att rapportera till ansvarig myndighet eller organisation om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp. Dessutom omfattas Arbetsförmedlingen av

bidragsbrottslagen (2007:612) som innebär en skyldighet att polisanmäla misstänkta bidragsbrott.

Slutligen kan konstateras att de två möjliga sätten att organisera kontrolluppgifterna på, i olika utsträckning löser de grundläggande problem som i inledningen till det här avsnittet (6.7.2). För att skapa överskådlighet visas en sammanställning i tabellen nedan.

Tabell 6.1 Vilka problem löser de olika alternativen?

Problemområde Förbättra inom Af Flytta till a-kassorna

Regler tillämpas olika

Delvis

*Nej

Kontroll prioriteras inte

Ja

Ja

Af förknippas med kontroll

Delvis

Ja

Svårt att kombinera stöd och kontroll

Ja

Ja

A-kassorna får inte tillräcklig information

**Delvis

***Ja

*Löses av den förslagna regelöversynen. **Kräver nya rutiner. ***Kräver nya regler och rutiner.

6.7.3. En ändamålsenlig organisering av ansökan och utbetalning av ersättningar

Bedömning: Det finns ett behov av att se över hur administra-

tionen av ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser organiseras. Regeringen bör analysera möjligheten att flytta administration av ansökan samt utbetalning av ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser, till arbetslöshetskassorna.

Utredningen har under sitt arbete med kontrollfunktionen uppmärksammat att även administrationen av framför allt aktivitetsstöd är ineffektiv för både de ansvariga organisationerna och vissa grupper av arbetssökande. Uppdelningen på ett flertal aktörer skapar merarbete och otydlighet, inte minst för arbetssökande.

Den arbetssökande som byter från arbetslöshetsförsäkring till aktivitetsstöd måste byta kontaktyta från sin arbetslöshetskassa till Försäkringskassan och lära sig nya regler och administrativa rutiner

för att ansöka om ersättning. Samtidigt ska kontakten med Arbetsförmedlingen kvarstå under hela tiden, vilket kräver administration i form av aktivitetsrapportering.

För programdeltagare som uppfyller ett arbetsvillkor enlig lagen om arbetslöshetsförsäkring, uppgår aktivitetsstöd till samma belopp som arbetslöshetsförsäkringen hade gett vid öppen arbetslöshet. Det föranleder att arbetslöshetskassorna gör beräkningar som sedan skickas som en så kallad ”dagpenninguppgift” till Försäkringskassan. Under 2017 hanterades närmare 180 000 sådana ärenden.62 Beräkningen görs för både för arbetssökande som är medlemmar i arbetslöshetskassan och de som inte är det. Försäkringskassorna fattar sedan beslut om ersättning med uppgiften från arbetslöshetskassan som underlag och betalar ut ersättningen efter en månatlig ansökan från den arbetssökande.

Att rätten till ersättning hänger samman med ett beslut om en arbetsmarknadspolitisk insats som fattas av en organisation (Arbetsförmedlingen) och att ersättningens storlek sedan beräknas och fastställs av en annan (arbetslöshetskassan) och att beslut om ersättning fattas av en tredje (Försäkringskassan) är svårförståeligt för den arbetssökande. Det är vanligt att arbetssökande vänder sig till fel instans med sina frågor (Unionens arbetslöshetskassa och IAF, 2017 g).

Vidare sker samordning mellan arbetslöshetskassorna och Försäkringskassan av dagar med aktivitetsstöd och dagar med arbetslöshetsersättning för att rätt ersättning ska betalas ut. Det innebär att information frekvent skickas dem emellan. Informationsutbytet sker emellertid elektroniskt och därför är hanteringen inte så resurskrävande.63

Den organisatoriska uppdelningen av olika arbetsmoment skapar ömsesidiga beroenden av rapportering och en osmidig övergång och försenade utbetalningar för den arbetssökande som byter ersättningssystem. Att samla alla uppgifter kopplat till administration och utbetalning hos en aktör skulle ge ökad tydlighet för den som söker och uppbär ersättning och ge förutsättningar för en mer rationell administration. Så länge reglerna för arbetslöshetsersättning och

62 Enligt uppgift från Sveriges A-kassor tar varje ärende mellan 5 och 25 minuter att administrera. Den totala resursåtgången för arbetslöshetskassorna uppgår till cirka 12 miljoner kronor årligen. 63 Enligt uppskattningar från Försäkringskassan berörde samordningen 127 000 personer under 2017. Varje ärende tog cirka 45 sekunder att administrera. Enligt uppgift från Sveriges A-kassor är det inte ovanligt att ärenden måste hanteras manuellt. Varje sådant ärende uppskattas ta 5–15 minuter.

aktivitetsstöd kräver samordning är det mest naturligt att det är arbetslöshetskassorna som får uppdraget. Med en sådan samordnad hantering av aktivitetsstödet hos arbetslöshetskassorna skulle ”dagpenningsuppgiften” kunna bli ett beslut som fattas av dem. Det skulle göra det tydligt vart den arbetssökande ska vända sig för att få beslutet överprövat eller få beräkningen förklarad för sig, vilket inte är fallet i dag. Det skulle överhuvudtaget bli enklare att förstå vart man ska vända sig med frågor rörande aktivitetsstöd.

Möjligheten att föra över den samlade administrationen och utbetalningen till arbetslöshetskassorna bör därför övervägas. Det gäller särskilt om dessa i en framtid också skulle komma att överta kontrolluppgifter för andra ersättningar än arbetslöshetsförsäkring.

Om beslut fattas om att lägga alla utbetalningar från välfärdssystemen på en och samma myndighet såsom föreslagit i SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, är det dock sannolikt naturligt att även utbetalningar av ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser ingår i detta åtagande. Det kan därutöver konstateras att den pågående utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdsystemen (Fi 2018:05) inte i första hand har till uppgift att lösa organisatoriska frågor utan att hitta modeller för samordning bland annat för medborgares uppgiftslämnande.

Vad krävs för att lösningen ska komma till stånd?

Utbetalning av annan ersättning än arbetslöshetsersättning skulle innebära nya arbetsuppgifter för arbetslöshetskassorna. Dels att överta administrationen av ansökningar om aktivitetsstöd och dels att hantera frågor kring utbetalningar löpande, till exempel vid utebliven eller felaktig utbetalning. För de allra flesta arbetssökande bör dock de löpande utbetalningarna fungera utan behov av en arbetsinsats från en arbetslöshetskassa.

Initialt behöver både Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan genomföra organisatoriska ändringar, och funktionalitet i systemstöd förändras eller tas bort. Sannolikt behöver också rutiner och vägledningar till handläggare justeras. Slutligen behöver arbetssökande, inte minst de som tidigare sökt ersättning hos Försäkringskassan, informeras om de nya rutinerna.

Vid analys av en eventuell flytt av uppgifter från Försäkringskassan till arbetslöshetskassorna bör hänsyn tas till de investeringskostnader som redan lagts ner i anpassningar av system och rutiner för att hantera utbetalningar av de ersättningar som är relaterade till deltagande i arbetsmarknadspolitiska insatser.

För utredningens resonemang om särskilda konsekvenser för ALFA-kassan se avsnitt 6.7.2.

Enbart aktivitetsstöd eller även utvecklingsersättning och etableringsersättning?

Utvecklingsersättning och etableringsersättning skiljer sig från aktivitetsstödet på flera punkter. Dels har Arbetsförmedlingen särskilt utpekade uppdrag för nyanlända och ungdomar, som är de grupper som uppbär dessa ersättningar. Etableringsersättningen har dessutom starka beroenden till etableringstillägg och bostadsersättning, två ersättningar som Försäkringskassan rimligen på grund av ersättningarnas bidragskaraktär, bör fortsätta betala ut.

Det är också sannolikt att arbetssökande med dessa ersättningstyper mycket sällan är medlemmar i en arbetslöshetskassa, vilket gör det mindre naturligt att flytta hanteringen till dem. Mot denna bakgrund skulle det kunna övervägas att låta dessa två ersättningstyper kvarstå hos Försäkringskassan alternativt att flytta dem stegvis. Dock är såväl regler som rutiner för de olika ersättningarna så samordnade att det skulle innebära en rad nackdelar att skilja dem åt. Om ansökan och utbetalning av de olika ersättningstyperna skulle hanteras av olika organisationer skulle situationer uppkomma där arbetssökande måste ansöka om ersättning både hos arbetslöshetskassan och hos Försäkringskassan, vilket innebär handläggning av båda. I dag behöver ansökan bara göras en gång och det är sedan villkoren för aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning som avgör vilken ersättningstyp som beviljas. Med en separering av administrationen skulle individärenden ofta behöva göras flera gånger. Dessutom skulle arbetssökande som får avslag på sin ansökan om aktivitetsstöd men kan vara berättigad till utvecklingsersättning också behöva ansöka två gånger och ärendet därmed administreras dubbelt. Av dessa skäl behöver hanteringen av ersättningarna hållas ihop, så länge reglerna inte ändras.

Kommentarer till potentiella risker

Risk att arbetslöshetskassorna inte kan hantera nya målgrupper och ökade volymer

Att flytta nya uppgifter till arbetslöshetskassorna innebär kraftigt ökade ärendevolymer för dessa. I nuläget är det fler personer som uppbär ersättning för deltagande i arbetsmarknadspolitiska program än som har arbetslöshetsersättning. De nya uppgifterna skulle också innebära en väsentlig ökning för arbetslöshetskassorna av målgrupper som befinner sig i ekonomisk utsatthet. Det innebär att arbetslöshetskassorna kanske i ännu högre grad än i dag måste klara av att upprätta en hög och jämn utbetalningsprecision. Fler ärenden bör däremot vara möjligt att hantera med rätt finansiering och tillräcklig tid för att kunna bygga upp en effektiv verksamhet och utveckla systemstöd. Att utbetalningarna fungerar är av sådan betydelse att staten bör ha möjlighet att innehålla statsbidrag eller annan finansiering i händelse av brister.

6.7.4. En samlad rapportering för arbetssökande med ersättning

Bedömning: Regeringen bör låta analysera möjligheten till en sam-

manslagen rapportering och e-tjänst som täcker dagens aktivitetsrapport, arbetslöshetskassornas tidrapport64 och Försäkringskassans ansökan om ersättning.

En samlad rapportering och e-tjänst förenklar för arbetssökande som är skyldiga att aktivitetsrapportera, att sköta den informationslämning som är ett krav under tiden som ersättning uppbärs. Den nya e-tjänsten skulle dessutom tydliggöra det totala åtagandet som åvilar en arbetssökande som söker eller uppbär ersättning. En sammanslagning kan dessutom få den positiva effekten att fler aktivitetsrapporter skulle inkomma i tid eftersom utbetalning annars uteblir. I dag utgör försenade aktivitetsrapporter en stor majoritet av de underrättelser som lämnas till såväl arbetslöshetskassorna som till enheten Ersättningsprövning (IAF, 2018 c).

64 Tidrapporten som tidigare kallades kassakort eller tidkort utgör också en ansökan om arbetslöshetsersättning.

Att en och samma e-tjänst kan användas oavsett om den arbetssökande har arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd tydliggör beroendet mellan dessa ersättningsformer och att ett medlemskap i arbetslöshetskassan är en förutsättning för ett inkomstrelaterat aktivitetsstöd.65

En samordnad rapportering och e-tjänst blir naturlig om hanteringen av ersättningar samlas hos arbetslöshetskassorna men skulle innebära fördelar även om regeringen väljer att behålla nuvarande ansvarsfördelning för kontrollarbetet. Med ett sådant scenario verkar det mest rimligt att det är Arbetsförmedlingen som ansvarar för tjänsten och att den byggs i Arbetsförmedlingens system. Om uppgifter i stället förs över till arbetslöshetskassorna blir en naturlig följd att tjänsten bygger på det systemstöd som används av dem.

En sammanslagen rapportering kräver en harmonisering av reglerna så att samma tidsgränser gäller för all information som lämnas. I nuläget kan till exempel en tidrapport till arbetslöshetskassan inkomma upp till 9 månader efter sista dagen i den period det avser medan en aktivitetsrapport har en mycket snävare tidsgräns.

Utredning av möjligheter och utveckling kräver resurser från Arbetsförmedlingen, arbetslöshetskassorna och Försäkringskassan. Utredningen har inte uppskattat hur stora kostnaderna blir, men förutsatt att reglerna harmoniseras och att e-tjänsten byggs in i befintliga ”Mina-sidor” hos den organisation som får huvudansvaret, bör de resurser som krävs vara av relativt begränsad omfattning och därmed kunna hanteras genom omfördelning av befintlig utvecklingsbudget.

Om flera organisationer (arbetslöshetskassorna, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen) ska använda den information som den arbetssökande lämnar genom e-tjänsten, behövs en modell för en gemensam finansiering.

65 Enligt information från Sveriges A-kassor bestod 2 procent av utträdena i en representativ arbetslöshetskassa av personer som avslutar sitt medlemskap i samband med att de anvisas till ett arbetsmarknadspolitiskt program. Andelen var densamma det två undersökta åren, 2015 och 2017.

6.7.5. Förstärkt kontroll genom införande av en aktivitetsförsäkran

Bedömning: Regeringen bör låta analysera om aktivitetsrapporten

ska kompletteras med en aktivitetsförsäkran där den arbetssökande på heder och samvete intygar att hen står till arbetsmarknadens förfogande och den aktuella månaden har vidtagit åtgärder för att ta sig ur sin arbetslöshet.

Såväl centralisering inom Arbetsförmedlingen och överföringen av kontrolluppgifter till arbetslöshetskassorna innebär att aktivitetsrapportens betydelse som kontrollinstrument ökar. En studie som IAF genomför åt Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen indikerar att frekvensen av felaktiga uppgifter kan vara hög.66 Genom införandet av en försäkran på heder och samvete i aktivitetsrapporten ökar sannolikheten för att de uppgifter som lämnas är korrekta.

66 Sammanlagt svarade 1 086 arbetsgivare på IAF:s frågor om den arbetssökande sökt arbetet de angett i aktivitetsrapporten. 37 procent av arbetsgivarna uppgav att personen sökt arbetet i fråga och 35 procent uppgav att personen inte sökt arbetet. Återstående 28 procent av arbetsgivarna uppgav att de inte kunde svara på om den arbetssökande sökt arbetet eller inte.

Referenser

AEA, Akademikernas arbetslöshetskassa (2017), Arbetslöshets-

rapporten 2017.

Arbetsförmedlingen (2014), Kunddriven verksamhetsutveckling

inom Arbetsförmedlingen – insikter och förslag till insatser för att stärka Arbetsförmedlingens förtroende både internt och externt 2014-09-18.

Arbetsförmedlingen (2016 a), Arbetsförmedlingens föreskrifter om

ändring i Arbetsförmedlingens föreskrifter (2015:4) om aktivitetsrapport, anvisning till arbete och underrättelse till arbetslöshetskassa. AAFS 2016:3. Arbetsförmedlingen (2016 b), Beslutsunderlag – Strategisk inriktning

på arbetet med arbetslöshetsförsäkringen.

Arbetsförmedlingen (2017 a), Planering och uppföljning av sökaktivi-

tet. Intern promemoria 2017-05-23.

Arbetsförmedlingen (2017 b), Indikatorer arbetslöshetsförsäkringen,

begäran från en a-kassa om komplettering av meddelande. Stati-

stikrapport för oktober och november 2017. Arbetsförmedlingen (2018 a), Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017. Arbetsförmedlingen (2018 b), Skillnader i tillämpning av kontroll-

funktionen, en analys av skillnader mellan marknadsområden och för olika grupper av arbetssökande. Diarienummer: Af-2017/0016

5474. Arbetsförmedlingen (2018 c), Synen på Arbetsförmedlingen, kund-

undersökning [PowerPoint-presentation].

Arbetsförmedlingen (2018 d), Uppdragsbeskrivning för en centrali-

serad och automatiserad kontrollfunktion. [Intern promemoria].

Arbetsförmedlingen (2018 e), Beslut centraliserad kontrollfunktion,

2018-11-28. Ds 2012:3Rättssäkerhet och likabehandling i arbetslöshetsförsäkringen.

Arbetsmarknadsdepartementet. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (2012), Hjälpa eller

stjälpa? En ESO-rapport om kontrollfunktionen i arbetslöshetsförsäkringen.

Försäkringskassan (2016), Försäkringskassans årsredovisning 2016.

Försäkringskassan (2017), Socialförsäkringen i siffror 2017. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2005), Kunskaper på

arbetsförmedlingen om kontrollfunktionen. Rapport 2005:5.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2008), Arbetsförmed-

lingens tillämpning av regelverket kring avanmälan till arbetslöshetskassan. Rapport 2008:7.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2012 a), Arbetsförmed-

lingens underrättelser om ifrågasatt ersättningsrätt och avanmälan.

Rapport 2012:12. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2012 b), Lämpligt

arbete – En historisk översikt av begreppet lämpligt arbete inom arbetslöshetsförsäkringen. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2013), Arbetsförmed-

lingens tillämpning av regelverket när arbetssökande uteblev från besök eller kontakt. Rapport 2013:21.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2015 a), Arbetsförmed-

lingens skäl för att inte underrätta arbetslöshetskassan när aktivitetsrapport saknas. Rapport 2015:8.

Inspektionen för arbetslivsförsäkringen (2015 b), Inspektionen för

arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter ( 2015:3 ) om lämpligt arbete.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2015 c), Arbetsförmedling-

ens uppföljning av anvisningar till arbete. Rapport 2015:22.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2015 d), Granskning av

beslut efter inkomna underrättelser vid Unionens arbetslöshetskassa.

Rapport 2015:30. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2016 a), Hur skiljer sig

Arbetsförmedlingens kontor åt i tillämpningen av kontrollfunktionen? Rapport 2016:18.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2016 b), Arbetsförmed-

lingens handläggning vid uteblivet besök eller kontakt. Rapport

2016:14. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2016 c), Implemente-

ring av de nya sanktionsreglerna för personer med aktivitetsstöd.

Rapport 2016:2. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2016 d), Sanktioner inom

aktivitetsstödet och arbetslöshetsförsäkringen. Rapport 2016:23.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2016 e), En enhetligare

hantering av uteslutningar och frånkännande. Rapport 2016:20.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2016 f), Granskning av

beslut efter inkomna underrättelser vid GS arbetslöshetskassa. Rap-

port 2016: 8. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2017 a), Antalet

personer som fått arbetslöshetsersättning,

http://externastat.iaf.se/report.aspx?ID=1 [statistikdatabas]. Inspektionen för arbetslivsförsäkringen (2017 b), Inspektionen för

arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter ( 2017:5 ) om godtagbara skäl för en programdeltagare att inte aktivt söka lämpliga arbeten.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2017 c), Tillämpningen

av regelverket för lämpligt arbete. Rapport 2017:16.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2017 d), Arbetsförmed-

lingens arbete med platsanvisningar. Rapport 2017:3.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2017 e), Underrättelser

och sanktioner inom arbetslöshetsförsäkringen och aktivitetsstödet.

Rapport 2017:8. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2017 f), Arbetsförmed-

lingens beslut om sanktioner för personer med aktivitetsstöd. Rap-

port 2017:5. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2017 g), Rollfördelning

vid hantering av underrättelser. Rapport 2017:9.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2018 a), Aktivitetsrappor-

tering – till vilken nytta och för vem? Rapport 2018:5.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2018 b), Arbetsförmed-

lingens kontrollarbete. Rapport 2018:15.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2018 c), Hur många under-

rättelser låter arbetsförmedlarna bli att lämna? Rapport 2018:10.

JO dnr. 780–2000. Liljeberg, L. & Söderström, M. (2017), Hur ofta träffas arbetssök-

ande och arbetsförmedlare? Rapport 2017:16, IFAU. Prop. 2012/13:12, Åtgärder inom arbetslöshetsförsäkringen m.m. Arbets-

marknadsdepartementet. Riksrevisionen (2005), Arbetslöshetsförsäkringen – kontroll och effek-

tivitet. RiR 2005:3.

Riksrevisionen (2009), Omställningskraven i arbetslöshetsförsäk-

ringen. RiR 2009:13. Riksrevisionen (2018), A-kassorna, IAF och arbetslöshetsförsäkringen

  • mer kan göras för att främja likvärdigheten. RiR 2018:27.

SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra,

upptäcka och beivra. Justitiedepartementet.

SOU 2017:82, Vägledning för framtidens arbetsmarknad. Arbetsmark-

nadsdepartementet. Ekonomistyrningsverket (2017), Statens resultaträkning, balansräk-

ning och finansieringsanalys m.m. – del av ESV:s underlag för årsredovisning för staten 2016.

Statskontoret (2004), Det nya Arbetsmarknadsverket. Rapport 2004:16.

7. En förstärkt arbetsmarknadsbedömning

Den aktiva arbetsmarknadspolitiken riktar sig till arbetslösa och i viss mån andra arbetssökande i syfte att minska arbetslösheten, öka sysselsättningen och förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Aktiv arbetsmarknadspolitik består av insatser för att förbättra matchningen på arbetsmarknaden och höja de arbetssökandes kompetens. Den involverar även praktik samt subventionerade och skyddade anställningar av olika typer.

Att stärka individens ställning på arbetsmarknaden genom olika insatser eller underlätta för individen att få ett arbete är en central uppgift för arbetsmarknadspolitiken. Att erbjuda rätt individer träffsäkra insatser för att komma i arbete eller utbildning är en förutsättning för en effektiv arbetsmarknadspolitik. Att tidigt bedöma vem som är i störst behov av arbetsmarknadspolitikens resurser är därför viktigt. För detta krävs att Arbetsförmedlingen gör en välgrundad bedömning av individens ställning på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen behöver också på ett mer systematiskt sätt än i dag följa upp insatserna både avseende kvalitet och effektivitet och jämföra resultat av insatser. Med en utvecklad kunskap om vilka effekter som olika arbetsmarknadstjänster leder till kan myndigheten erbjuda träffsäkra tjänster och likvärdighet i besluten.

Trots det goda läget på arbetsmarknaden så har många arbetssökande svårt att hitta ett arbete. Andelen av de arbetssökande som har en utsatt ställning på arbetsmarknaden har ökat och var under 2017 cirka 75 procent. Figur 7.1 visar hur antalet personer som har en utsatt ställning på arbetsmarknaden utvecklats sedan 2010. Antalet personer som är utomeuropeiskt födda har ökat kraftigt, en utveckling som i huvudsak kan förklaras av den stora ökningen av antalet nyanlända invandrare. År 2010 var det 22 procent av gruppen

som var födda utanför Europa nyanlända. År 2017 var motsvarande andel 44 procent. Det ökade antalet nyanlända är även en förklaring till att gruppen med högst förgymnasial utbildning ökat (Arbetsförmedlingen 2018a). Utan insatser löper dessa personer en ökad risk att drabbas av långtidsarbetslöshet. Utvecklingen med en ökande andel inskrivna arbetslösa med utsatt ställning på arbetsmarknaden innebär att en allt större del av de som är öppet arbetslösa eller deltar i program befinner sig långt ifrån arbetsmarknaden. Detta förstärker även bilden av en obalans på arbetsmarknaden där de arbetslösas kompetenser inte motsvarar arbetsgivarnas krav. Arbetsförmedlingens arbete med att rusta individer har blivit mer komplext än tidigare, då matchningen ofta sker via en kombination av olika typer av aktiva arbetsmarknadsinsatser.

Figur 7.1 Antal personer med utsatt ställning på arbetsmarknaden som är öppet arbetslösa eller deltar i program

2010 2017. Samma personer kan vara i flera kategorier

Arbetsförmedlingen.

För att arbetsmarknadspolitiken ska fungera väl och vara effektiv krävs det att människor får rätt service och rätt insatser. Det förutsätter i sin tur att Arbetsförmedlingen kan göra en korrekt bedömning av vilka insatser och service som är bäst lämpad för individen. För det första behöver Arbetsförmedlingen tidigt kunna bedöma en persons ställning på arbetsmarknaden och identifiera personer som

0

20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000 160000 180000

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Utomeur. födda Förgymnasial

Nyanlända

Funk.ned.

Äldre

riskerar långtidsarbetslöshet. För det andra behöver Arbetsförmedlingen göra en specifik bedömning av behovet av insatser och lämpligheten i dessa. Utöver att Arbetsförmedlingen ska utföra en bedömning för att individen ska få rätt insats behövs också kunskap om vilka insatser som leder till bäst resultat på kort och lång sikt.

Arbetsförmedlingens uppdrag att rusta för jobb

Arbetsförmedlingen ansvarar för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Enligt 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas inom all statlig verksamhet. Av myndighetsförordningen (2007:515) framgår bl.a. att en myndighet ansvarar för att verksamheten bedrivs effektivt och att myndigheten hushållar väl med statens medel.

Riksdagen har beslutat att målet med insatserna inom arbetsmarknadspolitiken är att de ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Riksdagen utrycker även att Arbetsförmedlingen effektivt ska sammanföra de som söker arbete med de som söker arbetskraft, och att den arbetsmarknadspolitiska verksamheten utifrån mål och resurser ska bedrivas effektivt.

Arbetsmarknadspolitiken kan sägas ha två uppdrag: ett ekonomiskt som handlar om att öka antalet sysselsatta samt ett uppdrag som handlar om att aktivera, förmedla och rusta eller omskola arbetslösa (Olofsson & Wadensjö 2009). Uppdragen överlappar varandra och Arbetsförmedlingen har en viktig roll för uppfyllandet av båda uppdragen. Att kunna rusta personer med långa arbetslöshetstider och ge rätt insatser tidigt till dem som riskerar att bli långtidsarbetslösa är av stor betydelse för att Arbetsförmedlingen ska kunna vara en länk mellan arbetsgivare med rekryteringsbehov och arbetssökande. Att arbetsgivare snabbt kan hitta arbetskraft med rätt kompetens bidrar i sin tur till en högre sysselsättning. Att rusta och omskola arbetslösa blir särskilt viktigt då matchningen på arbetsmarknaden fungerar dåligt. En rätt utformad arbetsmarknadspolitik bidrar till en bättre fungerande arbetsmarknad med kortare arbetslöshetstider och lägre arbetslöshet genom åtgärder som bland annat leder till förbättrad sökaktivitet eller som rustar människor för jobb.

Arbetsmarknadspolitiken kan därigenom bidra till att mer produktiva jobb skapas och därmed även till en effektiv strukturomvandling.

Många av de arbetssökande som skriver in sig på Arbetsförmedlingen kan förväntas hitta ett jobb relativt snabbt och utan alltför omfattande insatser från Arbetsförmedlingens sida. Vissa arbetssökande riskerar emellertid att bli långvarigt arbetslösa om inte rätt insatser erbjuds i ett tidigt skede. I många fall behövs i praktiken en kedja av insatser efter varandra eller parallellt. För att det ska vara möjligt, och för att Arbetsförmedlingens resurser ska användas på ett så effektivt sätt som möjligt, krävs att arbetsförmedlaren har rätt kunskaper och rätt underlag för att kunna göra en välgrundad bedömning av individens förutsättningar, situationen på arbetsmarknaden, samt vilka insatser som är mest verksamma.

7.1. Utredningens uppdrag

I utredningens direktiv (Dir 2016:56) anges att arbetsmarknadspolitikens insatser ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad.

För att genomföra sitt uppdrag kan Arbetsförmedlingen erbjuda arbetssökande en rad olika insatser som myndigheten har till sitt förfogande. Arbetsförmedlingen beslutar om olika programinsatser för att stärka den enskildes möjligheter att få eller att behålla ett arbete och för att underlätta för arbetsgivarna att få arbetskraft med efterfrågad kompetens. Arbetsförmedlingen förfogar även över olika former av anställningsstöd. Få av arbetsmarknadspolitikens insatser är utformade som rättigheter. De beslutas i stället efter en arbetsmarknadspolitisk prövning. Insatserna ska också vara anpassade efter individens förutsättningar, inom regelverkets ramar. En individ med sämre förutsättningar att själv hitta eller byta arbete eller skaffa sig utbildning får generellt mer hjälp och stöd från det offentliga än en individ med goda förutsättningar. Av förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten framgår att en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad och endast får göras om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv.

Avgränsningar

I detta kapitel diskuteras huvudsakligen Arbetsförmedlingens behov av kunskap om de arbetssökandes avstånd till arbetsmarknaden, framför allt för att kunna bedöma vilka som har rätt till insatser samt vilka insatser som i sådana fall är aktuella. Alla arbetslösa har dock inte behov av insatser. De flesta som söker arbete har erfarenhet, utbildning och kontakter som gör att de har stora möjligheter att hitta ett arbete utan någon insats från Arbetsförmedlingen. Även personer med kort formell utbildningsbakgrund eller begränsad arbetslivserfarenhet kan i vissa fall finna lämpliga vägar in på arbetsmarknaden utan insatser från Arbetsförmedlingen. Att lägga resurser på personer som ändå hade fått arbete är inte en effektiv arbetsmarknadspolitik.

Förslagen och bedömningarna i detta kapitel rör de fall där det finns ett behov av en insats eller åtgärd för att stärka individens position på arbetsmarknaden och för att förhindra långtidsarbetslöshet.

Även yrkesverksamma kan ha behov av att få en bedömning av sin ställning på arbetsmarknaden för att kunna uppdatera sin kompetens i takt med arbetsmarknadens krav. Arbetsmarknaden präglas i dag av påtagliga förändringar och individens kunskap om sin egen ställning på arbetsmarknaden är viktig för att minska risken för arbetslöshet.

7.2. Varför behövs en förstärkt arbetsmarknadsbedömning?

7.2.1. Uppgiften ingår inte i myndighetens uppdrag

Arbetsförmedlingens instruktion och förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är de grundläggande författningarna för Arbetsförmedlingens verksamhet. Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen regleras i dag inte i dessa författningar. Av myndighetens föreskrifter framgår att en arbetsmarknadspolitisk bedömning ska göras i samband med upprättandet av en handlingsplan.

Vidare finns det för vissa insatser föreskrivet i verksamhetsförordning1 att Arbetsförmedlingen får besluta om ett program om det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat.

Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen vid inskrivning på Arbetsförmedlingen och upprättande av handlingsplan

Sedan 1970-talet har olika typer av handlingsplaner använts i varierande utsträckning inom Arbetsmarknadsverket (AMV). Planernas innehåll och syfte har varierat över tid och tillämpats på olika sätt på arbetsförmedlingarna. Metoden att upprätta strukturerade överenskommelser/handlingsplaner tillsammans med de arbetssökande har uppmärksammats i regleringsbreven för AMV åtminstone sedan verksamhetsåret 1997/98. Arbetsförmedlingen har arbetat med handlingsplaner sedan 1980-talet men det var under 1990-talet som handlingsplanerna fick ökad betydelse i och med att individinriktade förmedlingsinsatser betonades. Det var dock först i början av 2000-talet som regeringen uttryckte konkreta krav för Arbetsförmedlingens arbete med handlingsplanerna och att handlingsplanerna skulle upprättas inom en viss tid samt följas upp och vara aktuell (Ura 2011:3).

Under 2005 tillkom en skrivelse i Arbetsmarknadsstyrelsens allmänna råd att handlingsplanen skulle upprättats senast inom 30 dagar.

Enligt 6 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska Arbetsförmedlingen med medverkan av den arbetssökande upprätta en individuell handlingsplan som innehåller den sökandes skyldigheter, planerade aktiviteter och arbetssökandes inriktning. Handlingsplanen ska upprättas senast trettio dagar från det att hon eller han anmäler sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. Den individuella handlingsplanen ska innehålla en arbetsmarknadspolitisk bedömning som utgår från den arbetssökandes förutsättningar för arbete, arbetsmarknadens krav och Arbetsförmedlingens uppdrag, enligt 2 § AFFS 2014:125. I handlingsplanen ska det framgå vilket stöd den arbetssökande kommer att få från Arbetsförmedlingen.

1 Förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten En anvisning till ett program ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad. Det betyder att en anvisning får göras endast om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. Förordning (2018:45).

De aktiviteter som planeras ska ha sin utgångspunkt i den arbetsmarknadspolitiska bedömningen

Arbetsförmedlingens beslut om vilka insatser en sökande ska ta del av ska grundas på en arbetsmarknadspolitisk bedömning. I Arbetsförmedlingens interna utbildningsmaterial (VIS tema 7) beskrivs den arbetsmarknadspolitiska bedömningen som ett ställningstagande av myndigheten om den arbetssökandes möjligheter och i vilken omfattning han eller hon behöver stöd från Arbetsförmedlingen. Enligt samma material är den arbetsmarknadspolitiska bedömningen ”utgångspunkten för allt som myndigheten gör tillsammans med den arbetssökande”. Bedömningen är därför central såväl för Arbetsförmedlingen som för den sökande. Ställningstagandet som bedömningen resulterar i ska, enligt utbildningsmaterialet, utgå från den arbetssökandes förutsättningar, arbetsmarknadens krav och behov samt myndighetens uppdrag. För att arbetsförmedlingen ska ha möjlighet att genomföra kvalitativa behovsanalyser för arbetssökande behöver arbetsförmedlaren ha kunskap om Arbetsförmedlingens uppdrag och om de lagar, förordningar, föreskrifter och policys och riktlinjer som berör Arbetsförmedlingens verksamhet, samt kunna matcha den arbetssökandes individuella behov till Arbetsförmedlingens tjänsteutbud. Arbetsförmedlaren behöver också ha kännedom om den regionala och nationella arbetsmarknaden och dess funktionssätt, till exempel branscher och yrken, rekryteringsprocessen och prognoser.

Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen vid anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program

Det är arbetsförmedlaren som beslutar om en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program. Det är således den enskilda arbetsförmedlaren som avgör vilken arbetssökande som ska ta del av vilket arbetsmarknadspolitiskt program.

Av 9 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten framgår att en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad. Det betyder att en arbetsmarknadspolitisk bedömning alltid ska göras innan individen anvisas till ett program och att en anvisning får göras endast om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv.

7.2.2. Många arbetssökande saknar handlingsplan

Av förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten2framgår det att Arbetsförmedlingen ska ange den arbetssökandes planerade aktiviteter i den individuella handlingsplanen. Enligt Arbetsförmedlingens föreskrifter3 ska aktiviteterna planeras utifrån den arbetsmarknadspolitiska bedömningen, vara tidsatta och kunna följas upp. Enligt föreskriften4 ska handlingsplanen även innehålla uppgifter om hur och när den ska följas upp. De aktiviteter som planeras ska ge det stöd som den arbetsmarknadspolitiska bedömningen visat att den arbetssökande behöver. Vidare anges på vilket sätt Arbetsförmedlingen ska stödja den arbetssökande. Det ska även finnas ett planerat uppföljningstillfälle inbokat i planeringen. Av planeringen ska det framgå när och hur aktiviteterna ska genomföras och följas upp samt vem som är ansvarig för genomförandet och uppföljningen. I tabell 7.1 redovisas andel och antal arbetslösa inskrivna på Arbetsförmedlingen som fick en ”handlingsplan” inom de 30 dagar som regelverket anger.

26 § förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. 3 3 § Arbetsförmedlingens föreskrifter (AFFS 2014:1) om individuella handlingsplaner. 4 4 § Arbetsförmedlingens föreskrifter (AFFS 2014:1) om individuella handlingsplaner.

Tabell 7.1 Andel och antal inskrivna vid Arbetsförmedlingen som fick en handlingsplan inom de 30 dagar

2017 och 2018

2017**

2018

Antal Andel Antal Andel

Kvinnor

95 596

60,3 76 841

63,1

Män

98 050

58,7 77 521

61,8

Öppet arbetslösa

148 174

64,9 117 556

67,3

Programdeltagare

8 766

37,7 5 995

50,8

Deltagare i etableringsuppdraget

*

* 2 799

31,7

Totalt

193 646

59,5 154 362

62,4

Källa: Arbetsförmedlingen. * Ej etableringsdeltagare 2017. De har i stället en etableringsplan. 2018 ska de som deltar i etableringsprogrammet ska ha handlingsplan ** Ett nytt administrativt system för handlingsplaner infördes på Arbetsförmedlingen som innebär att det gamla och det nya systemet användes parallellt under några månader i början av 2017. Uppgifterna har i denna tabell slagits ihop.

7.2.3. Handlingsplaner innehåller få aktiviteter

Arbetsförmedlingen följde 2018 (Q2) upp 1 780 handlingsplaner5. Granskningen visar att av dem som hade en handlingsplan hade endast 37,7 procent inplanerade aktiviteter i handlingsplanen. Andelen 32,8 procent saknade aktiviteter i sin planering och 27,6 procent hade delvis planerade aktiviteter. Vid samma uppföljningstillfälle genomfördes en kvalitetsgranskning av handlingsplanerna 2018 (Q2) i syfte att följa upp beskrivningarna i den arbetsmarknadspolitiska bedömningen. Vid uppföljningen hade endast 26,1 procent av de granskade handlingsplanerna beskrivet vilket stöd den arbetssökande skulle få från Arbetsförmedlingen (se figur 7.2).

5 Arbetsförmedlingens månadsuppföljning av verksamhetsresultat oktober 30 oktober 2018.

Figur 7.2 Kvalitativ uppföljning

Arbetsförmedlingen.

7.2.4. De planerade aktiviteterna består ofta av enbart digitala tjänster

Utredningen har analyserat 58 handlingsplaner som har en arbetsmarknadspolitisk bedömning. Handlingsplanerna har skett utifrån ett slumpvis urval geografiskt spridda i landet. Samtliga handlingsplaner var avidentifierade men i övrigt var de oredigerade. Utredningen har dels undersökt underrubrikerna till den arbetsmarknadspolitiska bedömningen i handlingsplanen dels det innehåll som enligt Arbetsförmedlingens handläggarstöd (Af 2017/00292690)6 ska dokumenteras i den arbetsmarknadspolitiska bedömningen och i handlingsplanen.

Av de undersökta 58 handlingsplanerna hade 54 (93 procent) en beskrivning av den arbetssökandes förutsättningar och eventuella hinder och ställning på arbetsmarknaden. Under rubriken förutsätt-

6 Enligt handläggarstödet ska arbetsförmedlaren utifrån en arbetsmarknadspolitisk bedömning avgöra vilket stöd den arbetssökande behöver för att nå målet arbete eller studier. Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen ska alltid visa hur läget ser ut här och nu för den arbetssökande. Den informationen ska hjälpa den arbetssökande att få en tydlig och realistisk bild av sina möjligheter att nå sitt mål

ningar framgick även information om arbetssökandes utbildning/yrkeserfarenhet. Av undersökningens 58 handlingsplaner med arbetsmarknadspolitisk bedömning är det endast dokumenterat i 23 (39 procent) vilket stöd den arbetssökande kan få av Arbetsförmedlingen. Det framgår sällan av handlingsplanen vem som har ansvar för genomförandet av aktiviteter. I 26 av de 58 handlingsplanerna (45 procent) framgår det inte vem som ansvarar för uppföljning och utförande av aktiviteterna som den arbetssökande behöver göra eller som Arbetsförmedlingen ska erbjuda den arbetssökande för att komma närmare ett arbete. I 15 av handlingsplanerna (26 procent) angavs att det var Arbetsförmedlingen som ansvarar för planering, uppföljning och genomförande av aktiviteterna. I 17 handlingsplaner (29 procent) stod enbart den arbetssökande som ansvarig för aktiviteterna.

Av de 58 undersökta handlingsplaner hade 46 (79 procent) dokumenterade digitala tjänster som enda tjänst. Av handlingsplanerna var det endast i 12 av 58 (21 procent) som innehöll tjänsten Steg till lämpligt arbete/jobb, det vill säga den tjänst som är mest omfattande och personalintensiv.

Vid upprättande av handlingsplanen ska arbetsförmedlaren i samråd med den arbetssökande planera och tidsätta aktiviteterna som han eller hon ska genomföra för att nå eller närma sig sitt mål enligt planeringen. Den arbetssökande ska även regelbundet redovisa i en aktivitetsrapport vilka aktiviteter som genomförts. Planeringen och uppföljningen av handlingsplanen är viktiga för att den arbetssökande ska kunna aktivitetsrapporterna sina genomförda aktiviteter. Om aktivitetsrapporten som den arbetssökande redovisar inte stämmer överens med den planeringen som gjorts kan det bli aktuellt för Arbetsförmedlingen att skicka ett meddelande till arbetslöshetskassan eller enheten Ersättningsprövning vid Arbetsförmedlingen.

Av de 58 undersökta handlingsplanerna hade 18 (31 procent) ingen tidsatt uppföljning av aktiviteterna eller tjänsterna som den arbetssökande skulle genomföra.

7.2.5. Handlingsplanerna lägger ett stort ansvar på individen

Det nya digitala planeringsverktyget som Arbetsförmedlingen började använda 2017 innebär att den arbetssökande själv planerar vägen till jobb. Enligt Arbetsförmedlingen ska planeringsverktyget vara så utformat att den arbetssökande själv eller tillsammans med arbetsförmedlaren kan planera, uppdatera och lägga till aktiviteter i planeringen allteftersom. Detta kan tolkas som att myndigheten lägger över mer ansvar på individen för dennes anställningsbarhet och situation på arbetsmarknaden.

Utredningen vill tydliggöra att denna ökade betoning av individens ansvar inte får leda till att Arbetsförmedlingens ansvar för att bedöma vem som ska få ta del av de arbetsmarknadspolitiska resurserna och bedöma behovet av insatser som leder till arbete blir otydligt.

7.2.6. De arbetssökandes behov framgår inte i bedömningarna

I utredningens arbete har det blivit tydligt att de arbetsmarknadspolitiska bedömningarna ofta är av bristande kvalitet. Det behov som finns av att rusta, stödja och omskola arbetslösa får inte genomslag i bedömningarna. Bedömningarna får inte heller konsekvenser för handlingsplaner och den fortsatta planeringen av insatser och aktiviteter för den arbetssökande.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) granskade 250 handlingsplaner avseende arbetssökande som hade varit inskrivna som helt arbetslösa i minst 7,5 månader (IAF 2018:13). Resultatet av studien visade att 95 procent av handlingsplanerna inte var aktuella, endera för att den arbetsmarknadspolitiska bedömningen inte hade uppdaterats sedan den arbetssökande skrev in sig som arbetslös (minst 7,5 månader tidigare) eller för att det saknades planerade aktiviteter framåt i tiden.

Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen fyller i dag snarare funktionen att bedöma vad personen ska göra för att uppfylla kravet att stå till arbetsmarknadens förfogande än att ange vilket stöd Arbetsförmedlingen ska ge.

Samtidigt utgör den arbetsmarknadspolitiska bedömningen i dag inte myndighetsutövning. Det går inte att på juridisk väg ifrågasätta bedömningen. Individen får i dag inte heller kännedom om vilka grunder som ligger bakom den arbetsmarknadspolitiska bedömningen.

7.2.7. Dokumentationen av sökandes kompetenser görs bristfälligt och ineffektivt

För att förståelsen för den arbetssökandes förutsättningar och situation på arbetsmarknaden ska bli användbar behöver den dokumenteras på ett effektivt sätt. Helst så tidigt som möjligt. En omsorgsfull dokumentation ger bättre underlag till bedömningen av lämpligt stöd. Den bedömningen har då större sannolikhet att bli träffsäker och peka ut bästa vägen till målet.

Arbetsförmedlingen har metoder för hur en kartläggning7 av den sökandes förutsättningar bör göras vid inskrivningen. Att döma av de arbetsförmedlare som utredningen varit i kontakt med är det svårt att få till den verifiering av meriter och den kartläggning av kompetenser som är önskvärd.

För att komma till önskat resultat på ett kostnadseffektivt sätt behöver dokumentationen av individens ställning på arbetsmarknaden göras effektiv för en stor mängd arbetssökande, samtidigt som dokumentationen behöver göras omsorgsfullt och gediget då det leder till bättre insatser för dem som riskerar fastna i långvarig arbetslöshet.

Bättre dokumentation innebär mindre kostnader för att identifiera lämpliga sökande till insatser som ställer krav på sökandes förkunskaper. Erfarenheten är att ett urval tar några sekunder att göra då registren är tillförlitliga, något som annars tar timmar. Att bjuda in till en rekryteringsträff tar dagar att göra om alla sökande också behöver kontaktas, jämfört med minuter då registren stämmer.

Dålig registerkvalitet leder till ett försämrat matchningsresultat, oavsett på vilken nivå kompetenskraven ligger.

Intern dokumentation från arbetet med att matcha arbetssökande och rekryteringsbehov stärker bilden att registerkvaliteten på arbetssökandes kompetenser är ett omfattande problem. Tabell 7.2 visar

7 https://intranet.arbetsformedlingen.se/arbetsformedling/verktyg/metoderao/inskrivningoc hintroduktionq.4.710196211278fb18bae80008944.html

resultat från några av de verifieringar av matchningsunderlag som Arbetsförmedlingens arbetsgivarcenter i Stockholm genomfört.

Tabell 7.2 Andelen inskrivna sökande i respektive bransch/yrke med otillräckliga underlag utifrån kartläggning av en förmedlare som kan branschen väl

2017

Bransch/Yrke Andel där sökt yrke ändrats

Vård & Omsorg

25 %

Bussförare

33 %

Lastbilsförare

81 %

Bygg & Fastighet

80 90 %

IT 25 % (fast ungefär 90 % har inaktuell kompetens)

Arbetet med sökande till it-yrken (tabell 7.2) är särskilt belysande. Enligt Arbetsförmedlingens arbetsgivarcenter är arbetsgivare till de yrkesgrupperna i princip inte intresserade att delta på rekryteringsträffar om man bjuder in sökande utifrån de uppgifter om sökt yrke som normalt finns i registren. Anledningen till ointresset är bristande förtroende för det urval av arbetssökande som Arbetsförmedlingen kan presentera utifrån sina register.

Sökt yrke bedöms vara rättvisande för 75 procent av sökande, men arbetsgivare tycker ändå inte det är värdefullt att delta på evenemangen (se tabell 7.2). Värt att notera är också att detta gäller under rådande högkonjunktur inom en bransch där bristen på arbetskraft varit stor under lång tid. Arbetsförmedlingen har i sin målbild för pågående organisationsutveckling att matchningen allt mer ska ske utifrån kompetenser snarare än yrken8 eftersom Sökt yrke inte ger tillräckligt detaljerad information. Den sökandes profil behöver beskrivas i termer av kompetenser för att den ska bli relevant för arbetsgivare att hantera.

För att dokumentationen av den sökandes förutsättningar ska bli korrekt krävs därför att kunskapen om kompetenskrav finns tillgänglig när dokumentationen sker. Kunskapen om arbetsgivares kompetenskrav är en specifik typ av kunskap som inte ska förväxlas med en allmän kunskap om branscher eller arbetsmarknaden i stort.

8 https://www.arbetsformedlingen.se/For-arbetssokande/Hitta-jobb/Inspiration-ijobbsokandet/Nyheter/Nyheter-for-Arbetssokande/2017-11-13-Framtidens-rekrytering-Kompetenser-och-yrken-kopplas-ihop-med-ny-teknik.html

För att upprätthålla registerkvalitet behövs information om arbetsgivares kompetenskrav. Under senaste decenniet har Arbetsförmedlingen testat ett antal olika lösningar för att förmedla denna kunskap på ett effektivt sätt till de som utför kartläggningarna. Bransch- och yrkeskunskap har förmedlats till arbetsförmedlare via utbildningsdagar, bildspel och webbsidor och det har funnits internt sökbara yrkesspecialister att kontakta vid behov. Ansvaret för kartläggning (eller verifieringen av det som någon annan dokumenterat) har lagts på arbetsförmedlare med specialistkunskap om den bransch som det sökta yrket förknippas med. Externa branschexperter har varit med och tagit fram självskattningsformulär – i ett sammanhang med mål att få till utskrivningsbara formulär, i ett annat för att lägga in formulärets frågor i en mobilapp.

Trots alla dessa varianter erfar utredningen att det saknas en samordning och tydlig styrning av informationsflödet. Det som finns i underlag till ovannämnda lösningar är vagt formulerade fördelar med att arbetsförmedlare har god arbetsmarknadskunskap, att det är viktigt att involvera branscher och deras experter samt att det är bra att den som arbetar med sökande också har goda arbetsgivarkontakter.

Det saknas i dag it-stöd för att hålla reda på kompetenskrav i olika yrken och branscher. I användarstödet till myndighetens nyutvecklade planeringsverktyg9 hänvisas till att arbetsförmedlaren ska utgå från sin ”kunskap om bransch, sökt yrke (SSYK) och hur arbetsgivarnas rekryteringssätt inom det valda yrket brukar se ut” samt att läsa vidare i det som står om olika yrken under fliken Välj

yrke på hemsidan.10 I praktiken görs det sällan eftersom den infor-

mation som finns där inte är anpassad till arbetsförmedlares behov.

Förutsättningarna att ta fram ett sådant it-stöd är också begränsat eftersom det saknas en gemensam struktur och en systematik för att hantera relevanta informationsmängder. I arbetet med validering, både inom Arbetsförmedlingen och i utbildningssammanhang som exempelvis inom Myndigheten för yrkeshögskolan, finns början till en sådan systematik, men det återstår fortfarande mycket att göra. Trygghetsfonden (TSL) uttrycker det på ett tydligt sätt i sin rapport

Kompetens för arbete (2016)”Även om branschmodellerna i vissa fall

tar sin utgångspunkt i en gemensam grundstruktur är vare sig

9 Användarstöd till planeringsverktyg och digitala skrivbordet (170602). 10 https://www.arbetsformedlingen.se/For-arbetssokande/Valj-yrke.html

begreppsbildning, system eller metodik för att beskriva kompetenser och kompetenskrav synkroniserade och branschgemensamma.”

7.2.8. Behov av att minimera negativa arbetsmarknadseffekter av arbetsmarknadsstöd

Syftet med det arbetsmarknadsstöd som Arbetsförmedlingen tillhandahåller är att stärka individens förutsättningar att få och behålla ett arbete. Arbetsmarknadsstöd kan dock även ge upphov till en rad negativa effekter. Exempel på effekter som kan anses vara negativa och således resultera i att insatsen inte påverkar arbetsmarknadens funktionssätt alls eller att kostnaden inte kan rättfärdigas är inlåsningseffekter, dödviktseffekter och undanträngningseffekter.

Med inlåsningseffekter menas inom arbetsmarknadspolitiken till exempel att arbetslösa som deltar i ett program eller insats inte söker jobb lika aktivt som de annars skulle ha gjort under den tid som insatsen eller programmet pågår. Anvisning till en insats eller program kan då medföra att man ”konfiskerar” den arbetslöses tid och därmed påverka den arbetslöses sökaktivitet. Därför är det inte givet att alla typer av program är lämpliga utifrån ett kostnadsperspektiv (Forslund, Vikström 2011). Storleken på inlåsningseffekten beror på avkastningen av den arbetslöses jobbsökande. Om den arbetslöse relativt lätt har kunnat hitta ett jobb är naturligtvis inlåsningseffekten större.

Dödviktseffekter uppstår i situationer där ett arbetsmarknadspolitiskt program, till exempel ett anställningsstöd, ges till någon som hade fått en konventionell anställning även utan någon insats från Arbetsförmedlingen.

Med undanträngningseffekter avses situationer där arbetsgivare ersätter personer som annars skulle vara anställda med programdeltagare från Arbetsförmedlingen. Undanträngningseffekter kan dock vara motiverade om de innebär att den person som anställs har svårare att få ett arbete än den person som trängs undan. Vissa arbetsmarknadspolitiska insatser, i synnerhet anställningsstöden, ska ha en viss undanträngningseffekt. Om en välgrundad bedömning ligger till grund för beslut om arbetsmarknadspolitiska insatser minskar risken för inlåsnings-, dödvikts- och negativa undanträngningseffekter.

7.2.9. Behov av ökad träffsäkerhet mellan arbetssökande och arbetsmarknadsstöd

Inför en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program ska Arbetsförmedlingen göra en arbetsmarknadspolitisk bedömning. Bedömningen ska göras i förhållande till det specifika programmet, individens behov, syftet med programmet och anvisningstidens längd. Som ett exempel kan det ekonomiska stödet extratjänster tas. En extratjänst innebär att en arbetssökande arbetar hos en arbetsgivare som är verksam inom välfärden, i offentlig, kulturell eller ideell sektor. Staten står för nästan hela kostnaden för extratjänsterna. Extratjänster riktas främst till personer som av olika skäl står långt från arbetsmarknaden.

I dag omfattas deltagare som varit i jobb- och utvecklingsgarantin samt vissa nyanlända invandrare. Tanken med extratjänster är att kunna erbjuda arbetslivserfarenhet till personer som annars inte skulle kunna få ett jobb, inte ens med subventionerade anställningar med hög ersättningsgrad. Arbetsuppgifterna som ryms inom extratjänster är sådana som arbetsgivarna annars inte hade anställt en person för att utföra. Trots att extratjänsterna uttryckligen vänder sig till personer som står långt från arbetsmarknaden visar statistik över deltagarna att nästan en tredjedel av de personer som hade en extratjänst november 2018 hade en eftergymnasial utbildning, en grupp som generellt står nära arbetsmarknaden11.

Detta kan vara ett tecken på att det antingen finns brister i den arbetsmarknadspolitiska bedömningen eller att denna bedömning inte har fått det genomslag som avsetts vid beslut om extratjänster. Även om Arbetsförmedlingen agerar inom ramen för regelverket, bör en bedömning göras kring vilka personer som lämpar sig för subventionen. Risken för undanträngning av osubventionerade jobb och andra subventionerade jobb eller inlåsning av personer som står nära arbetsmarknaden kan annars öka. Om rätt bedömningar inte görs kan stödet bli mindre förmånligt kostnadsmässigt för samhället.

En missbedömning av individens förutsättningar att själv söka arbete kan leda såväl till att dyra insatser erbjuds någon som skulle ha klarat sig själv som att en arbetssökandes tid i arbetslöshet förlängs genom att nödvändiga insatser skjuts upp. I båda fallen blir arbetsmarknadspolitiken mindre effektiv än den annars skulle ha varit.

11 http://www.arbetsmarknad.se/statistik/extratjanster-och-moderna-beredskapsjobb-i-staten

Om sådana missbedömningar är många blir de samhällsekonomiska konsekvenserna stora.

7.2.10. Arbetsförmedlare har i dag stor frihet men lite stöd att bedöma arbetssökandes behov

Arbetsförmedlaren förväntas ha god inblick i hur arbetsmarknaden ser ut, vägleda arbetssökande till efterfrågad kompetens och aktivera dem som är i behov av stöd i sitt arbetssökande. Arbetsförmedlarna har också en myndighetsutövande roll. I detta ligger att följa de lagar, förordningar och riktlinjer som styr verksamheten och att fatta beslut om åtgärder. Arbetsförmedlarna har ett stort utrymme att själva bedöma och motivera den arbetssökandes behov av insatser och vilken insats som är bäst lämpad. Arbetsförmedlarna ställs ofta inför praktiska situationer där de gör olika val och måste utgå från sitt eget omdöme (IFAU:2014:14). Arbetsförmedlarnas beslut påverkas även av de ekonomiska förutsättningarna och myndighetens prioriteringar. Arbetsförmedlarna tillhör det som i forskningen benämns gräsrotsbyråkrater, även kallade närbyråkrater, vilka är personer som står i direktkontakt med medborgarna. Enligt Oliveira (Oliveira A. 2012) saknar gräsrotsbyråkrater ofta tid, information och andra resurser för att fatta välgrundade bedömningar och beslut.

Den enskilda arbetsförmedlaren har mandat att fatta beslut om ersättning till både externa utförare och enskilda arbetsgivare. Om vi utgår från att det centrala i en effektiv arbetsmarknadspolitik är att säkerställa rätt insats och att samtidigt effektivt använda statens resurser blir den arbetsmarknadspolitiska bedömningen viktig i sammanhanget.

Att enbart mäta arbetslöshetstiderna, eller enbart mäta om arbetssökande får jobb, räcker inte för att få en rättvis bild av Arbetsförmedlingens verksamhet eller betydelsen av den arbetsmarknadspolitiska bedömningen. För det krävs att man samtidigt analyserar huruvida Arbetsförmedlingens bedömningar leder rätt och om de insatser som individen får eller inte får är de mest ändamålsenliga (Jansson Dahlén 2009:4).

I figur 7.3 redovisas resultatet av en enkätundersökning12 riktad till arbetsförmedlare som utredningen har genomfört. Där framkommer att den arbetsmarknadspolitiska bedömningen i dag har betydelse för arbetsförmedlarens arbete. Av figur 7.4 framgår att de flesta som svarat på enkäten gör en sådan bedömning.

Figur 7.3 Hur stor betydelse har den arbetsmarknadspolitiska bedömningen i ditt arbete?

april maj 2018

Källa: Arbetsförmedlingen.

12 Enkäten skickades ut i april–maj 2018 till 1 500 arbetsförmedlare. Svarsfrekvensen var 56 procent efter att tre påminnelser och förlängning av svarstiden. Urvalet beskrivs i tabell 7.6 i bilaga 1 till kapitlet.

0 50 100 150 200 250 300 350 400

Oerhört stor

betydelse

Mycket stor

betydelse

Ganska stor

betydelse

Inte särskilt stor betydelse

Inte alls stor

betydelse

Figur 7.4 Hur ofta gör du en arbetsmarknadspolitisk bedömning?

april maj 2018

Källa: Arbetsförmedlingen.

I de fokusgrupper som utredningen genomförde 2017 om kommunernas roll på arbetsmarknadspolitikens område konstaterades att det förekommer att Arbetsförmedlingen och kommunerna gör olika bedömningar av individens behov av insatser och huruvida kommunerna eller Arbetsförmedlingens skulle ansvara för insatser (SOU 2017:82).

Kommunerna lyfter fram att gemensamma verktyg, i synnerhet kartläggningsverktyg, fyller en viktig funktion. Sådana verktyg kan skapa en gemensam bild av individens behov och därmed bygga en samsyn som kan ligga till grund för samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna.

Flera av de företrädare för Arbetsförmedlingen som deltagit i utredningens fokusgrupper lyfter fram den arbetsmarknadspolitiska bedömningen som ett generellt utvecklingsområde.

De bedömer att det finns en risk för att individer hamnar mellan stolarna, då Arbetsförmedlingen och kommunerna gör olika bedömningar av en individens avstånd till arbetsmarknadens. Företrädarna för Arbetsförmedlingen anser att det i dag inte är helt tydligt vilka kriterier som ska användas för att bedöma avståndet till arbetsmarknaden. De kommuner som deltagit i fokusgrupperna anser därutöver att det finns skillnader i den arbetsmarknadspolitiska bedömningen

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500

Alltid Oftast Ibland Sällan Inte alls

mellan olika kontor och mellan olika arbetsförmedlare. Enligt kommunföreträdarna görs den arbetsmarknadspolitiska bedömningen ibland utifrån ett resursperspektiv snarare än utifrån på förhand fastställda kriterier. Detta innebär enligt kommunföreträdarna att kontor som är verksamma i områden med färre arbetssökande i proportion till resurserna har större möjligheter att göra en mer generös bedömning. De menar att det i praktiken innebär att individer som står relativt långt ifrån arbetsmarknaden kan erbjudas insatser genom Arbetsförmedlingen i vissa kommuner, medan samma grupper i andra kommuner blir hänvisade till sociala insatser och utbildningsinsatser genom kommunen. Flera kommunföreträdare menar därutöver att det finns en bristande systematik i de arbetsmarknadspolitiska bedömningarna (ibid).

7.2.11. Det nuvarande bedömningsstödet används inte

När Arbetsförmedlingen ska göra en arbetsmarknadspolitisk bedömning har arbetsförmedlarna möjlighet att ta hjälp av ett så kallat bedömningsstöd. Bedömningsstödet infördes 2012 efter att Arbetsförmedlingen fick i uppdrag av regeringen att införa ett nytt arbetssätt där även kvaliteten i mötet mellan arbetsförmedlare och arbetssökande skulle förbättras. Tanken med bedömningsstödet var att tidigt identifiera sökande som behöver extra stöd och för att säkerställa att arbetssökande får insatser i god tid.

Bedömningsstödet är utvecklat för att ta fram de arbetssökande som bedöms ha störst risk för långvarig arbetslöshet. Det finns inget krav från Arbetsförmedlingen att arbetsförmedlaren ska använda bedömningsstödet vid handläggning och dokumentering av den arbetsmarknadspolitiska bedömningen.

Arbetsförmedlarens bedömning kan avvika från bedömningsstödets rekommendation eftersom vissa personliga egenskaper inte kan fångas upp av verktyget.

Dock framgår det av Arbetsförmedlingens handläggarstöd att bedömningsstödet tillsammans med arbetsförmedlarens professionella bedömning utgör grunden för den arbetsmarknadspolitiska bedömningen.

Bedömningsstödet bygger på totalt 11 variabler som anses påverka risken att en arbetssökande blir långtidsarbetslös, exempelvis ålder, utbildningsnivå och arbetslöshet i den kommun där den arbetssökande bor.

Bedömningsstödet genererar en rekommendation till arbetsförmedlaren i syfte att hjälpa denne att besluta om tidiga insatser är lämpliga eller ej.

Enligt Arbetsförmedlingens interna instruktioner13 ska bedömningsstödet användas vid ny- och återinskrivning av arbetssökande. Bedömningsstödet genererar rekommendationer kring behov av stöd i fyra olika nivåer:

  • Bör ha mycket goda möjligheter till arbete.
  • Bör ha goda möjligheter till arbete.
  • Överväg behov av stöd för ökade möjligheter till arbete.
  • Behov av stöd för ökade möjligheter till arbete. Överväg insatser för att förhindra långvarig arbetslöshet.

I regleringsbrevet för 2014 gavs Arbetsförmedlingen i uppdrag att ”analysera träffsäkerheten i bedömningen av vilka arbetssökande som löper störst risk för långvarig arbetslöshet” (Regleringsbrev för budgetåret 2014 avseende Arbetsförmedlingen, A2013/4855/A).

Samma år utvärderade IFAU Arbetsförmedlingens användande av bedömningsstödet. I rapporten Enhetlighet och träffsäkerhet i

arbetsmarknadspolitiken, (IFAU 2014:14) lyfts flera problem, bland

annat med oklarhet i hur verktyget har använts.

IFAU finner också stor variation i hur bedömningsstödet används mellan olika förmedlare. Förmedlare med mindre erfarenhet använder det i större utsträckning, medan erfarna arbetsförmedlare tycks lita i högre utsträckning på sin egen bedömning.

IFAU konstaterar också att cheferna tror att arbetsförmedlarna lägger större vikt vid bedömningsstödets rekommendationer än vad förmedlarna själva säger att de gör.

I vilken utsträckning arbetsförmedlarna i dag använder bedömningsstödet vet inte Arbetsförmedlingen. I det utbildningsmaterial som utredningen tagit del av framgår det inte att arbetsförmedlarna

13 AFHS 7/210 version 2018-03-02, Af 2018/00109486.

ska utgå från bedömningsstödet vid handläggning av den arbetsmarknadspolitiska bedömningen. Av den undersökning som utredningen gjort av handlingsplaner med arbetsmarknadspolitisk bedömning framgår det inte om arbetsförmedlarna använt sig av bedömningsstödet. Enligt Arbetsförmedlingen är bidragande orsaker att användningen varit förenad med merarbete och att informationen vid implementeringen varit bristfällig. Bristen på dokumenterade metoder, arbetssätt och stödsystem för att genomföra en arbetsmarknadspolitisk bedömning bedömer utredningen riskerar att leda till stor godtycklighet.

7.2.12. Statistisk profilering har lika hög eller högre träffsäkerhet än arbetsförmedlares bedömningar

Statistiska modeller har fått en alltmer framträdande plats inom många verksamheter. Det finns god evidens för att statistiska modeller är bättre än individer på att väga samman en mängd information (Kahneman 2011).

Profilering kan definieras som ett anpassat expertsystem och ett diagnostiskt verktyg för att identifiera arbetssökandes riskkriterier. Profilering kan baseras på kvantitativa statistiska tester eller kvalitativa metoder (intervjuer och kapacitetstester) eller en kombination av dessa (Kondle-Seidl 2011). Internationella studier från bl.a. Frankrike och Tyskland visar också på att profilering kan användas för att bestämma vilken insats som ska erbjudas den arbetssökande, i vilken omfattning och när i tid insatsen ska erbjudas den arbetssökande (Kurekova 2014).

Kvantitativ statistisk profilering är en statistisk profilering som bygger på en regressionsmodell som mäter sannolikheten av att kvarstå i arbetslöshet och riskerna för långtidsarbetslöshet. Två generella uppskattningsstrategier används i den statistiska profileringen: logit och probit modeller som analyserar varaktigheten av arbetslösheten. USA och Australien är länder som utvecklat dessa former av profilering (O’Connell 2012). Även Tyskland, Danmark, Finland, Irland och Tjeckien använder sig av statistik profilering.

Statistisk profilering ger ofta en förbättrad träffsäkerhet. Även Arbetsförmedlingens tidigare använda bedömningsstöd ger en bättre träffsäkerhet än arbetsförmedlarnas bedömning.

Tabell 7.3 nedan visar det genomsnittliga resultatet för Arbetsförmedlarnas bedömning jämfört med bedömningsstödets:

Tabell 7.3 Genomsnittliga resultatet för arbetsförmedlarnas bedömning jämfört med bedömningsstödet

Antal och andel

Arbetsförmedlarnas bedömning ej tidig insats

Bedömningsstödet ej tidig insats

Arbetsförmedlarnas tidiga insats

Bedömningsstödets tidiga insats

3 6019

26 527

9 182

18 674

15 2909

144 078

117 92

20 623

188 928

179 605

20 974

39 297

Blev långtidsarbetslös 19 procent 16 procent 44 procent 48 procent Blev ej långtidsarbetslös 81 procent 84 procent 56 procent 52 procent

Källa: Arbetsförmedlingens Återrapportering 2014. Insatser för att förhindra långvarig arbetslöshet (tertial 1).

Analysen av träffsäkerheten i bedömningen av vilka arbetssökande som löper störst risk för långvarig arbetslöshet (tabell 7.3) gjordes genom att jämföra arbetsförmedlarens bedömning och bedömningsstödets rekommendation.14 I de fall där arbetsförmedlarens bedömning sammanföll med bedömningsstödets resultat, antingen genom att båda identifierade en risk för långvarig arbetslöshet eller då varken arbetsförmedlarens bedömning eller bedömningsstödet visade på risk för långvarig arbetslöshet, var träffsäkerheten i bedömningarna störst. Där de avvek från varandra har bedömningsstödet i genomsnitt haft en större träffsäkerhet i betydelsen att dess bedömning oftare sammanföll med att den arbetssökande sedan blev respektive inte blev långvarigt arbetslös. Erfarenheterna från profileringen i bedömningsstödet indikerar dock att även valet av lämpliga insatser skulle kunna förbättras av ett automatiserat system.

Av de som tillhörde bedömningsgruppen var det 48 procent som sedan blev arbetslösa under en längre tid. Utifrån detta kan slutsatsen dras att en högre andel av arbetssökande i långvarig arbetslöshet vilket indikerar att bedömningsstödet ger en bättre träffsäkerhet än arbetsförmedlarnas bedömning.

14 Dnr: Af-2013/508922.

7.2.13. Bedömningarnas träffsäkerhet behöver utvärderas

Arbetsmarknadspolitiken ska bygga på tillgänglig kunskap. Det gör att kravet på att motivera bedömningen av lämplig insats ställer höga krav på kunskapsuppbyggnad. En brist på kunskap om vad som är lämplig insats riskerar leda till att arbetssökande hamnar i insatser som inte ger effekt, att kostnaderna blir för stora eller att dåliga bieffekter omintetgör värdet med insatsen. Därutöver riskerar det också leda till att Arbetsförmedlingen inte gör enhetliga bedömningar, det vill säga att olika arbetssökande ges olika förutsättningar att nå målet om arbete eller studier enbart på grund av godtycke.

Arbetsförmedlingen behöver utvärdera de tjänster som myndigheten tillhandahåller och anpassa dessa efter arbetssökandes behov. Kunskapen om vilka insatser som är lämpliga under vilka omständigheter är det som säkerställer effektivitet och god träffsäkerhet i arbetsmarknadspolitiken. Det finns i dag ingen forskning och uppföljning av hur effektiv bedömningen är eller vad den leder till. Utredningen bedömer att det finns ett allmänt behov av kontinuerlig utvärdering av resultaten av en effektiv arbetsmarknadspolitisk bedömning.

7.2.14. Kvinnor och män får i dag inte stöd på lika villkor

Arbetsförmedlingen har ett jämställdhetsuppdrag inom arbetsmarknadspolitiken där kvinnor och män ska ha tillgång till förmedlings- och programverksamhet på samma villkor. Arbetsförmedlingen rapport (Arbetsförmedlingen 2018 b) visar att män får ta del av arbetsnära insatser som arbetsmarknadsutbildningar, arbetspraktik, instegsjobb och nystartsjobb i högre utsträckning medan kvinnor får ta del av förberedande utbildningar och extratjänster i högre utsträckning. Bland utrikes födda och deltagare i etableringsuppdraget är könsfördelningen av insatser och möten med arbetsförmedlare än mer skev (ibid). Oberoende av födelseland är de kvinnor som är inskrivna på Arbetsförmedlingen underrepresenterade bland dem med arbete med anställningsstöd och nystartsjobb (se tabell 7.4) Arbetsförmedlingen har tidigare uppmärksammat att det finns en ojämn könsfördelning och att det finns olika orsaker till att kvinnor och män inte tar del av insatser och stöd på lika villkor, särskilt när det gäller utrikes födda kvinnor (Arbetsförmedlingen 2017).

Tabell 7.4 Andelen kvinnor som deltar i program, har arbete med stöd och nystartsjobb

Januari 2017

Födda i Sverige Födda i Europa utom Sverige

Födda utom Europa Total

Inskrivna Antal 340 691 Andel kvinnor 45 % Andel män 55 %

Antal 71 178 Andel kvinnor 51 % Andel män 49 %

Antal 243 978 Andel kvinnor 45 % Andel män 55 %

655 847

Program Antal 83 164 Andel kvinnor 44 % Andel män 56 %

Antal 17 342 Andel kvinnor 52 % Andel män 47 %

Antal 76 426 Andel kvinnor 45 % Andel män 55 %

176 932

Arbete med stöd Antal 66 488

Andel kvinnor 40 % Andel män 60 %

Antal 7 159 Andel kvinnor 45 % Andel män 55 %

Antal 13 820 Andel kvinnor 36 % Andel män 64 %

87 467

Nystartsjobb Antal 15 958 Andel kvinnor 35 % Andel män 65 %

Antal 6 219 Andel kvinnor 40 % Andel män 60 %

Antal 23 060 Andel kvinnor 30 % Andel män 70 %

45 237

Källa: Arbetsförmedlingen.

7.3. Utredningens förslag

Andelen av de inskrivna hos Arbetsförmedlingen som har en svag förankring på arbetsmarknaden har ökat. Det ställer höga krav på en god träffsäkerhet i de insatser som erbjuds. Utgångspunkten är att den arbetssökande ska få relevant stöd av hög kvalitet. Att Arbetsförmedlingen utför bedömningar på ett ändamålsenligt sätt är viktigt för att öka träffsäkerheten i insatserna liksom att prioriteringar görs med hänsyn till den arbetssökandes förutsättningar och individens behov.

Utredningens undersökningar indikerar att det råder otydlighet gällande Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska bedömning och dess betydelse för myndighetens verksamhet. Utredningens undersökning tyder vidare på att de arbetsmarknadspolitiska bedömningarna i hög utsträckning är av bristande kvalitet och att de inte heller ligger till grund för den fortsatta planeringen av insatser och aktiviteter för de arbetssökande. Myndighetens uppdrag att stödja arbetssökande

att komma i eller närmare ett arbete får inte heller genomslag i bedömningarna eller i handlingsplanerna.

Arbetsförmedlingen ska enligt förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, vid anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program, motivera sådana beslut. Detta innebär att en anvisning får göras endast om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. Den bedömning som görs vid tillfället för den arbetssökandes planering (handlingsplanen) är dock inte reglerad och därför inte något som Arbetsförmedlingen är skyldig att göra.15 I Arbetsförmedlingens egna riskanalyser16 framgår att arbetssökande inte erbjuds relevant stöd utifrån sina behov. Orsakerna till detta beskrivs vara bristande kunskaper om insatsernas effekter.

Att arbetsmarknadspolitiska bedömningar genomförs och dessa bedömningar är träffsäkra är en avgörande faktor för de arbetssökandes och allmänhetens förtroende för myndigheten och för att myndigheten ska kunna samt bidra till en väl fungerande arbetsmarknad.

Arbetsförmedlingen har i uppdrag att effektivt sammanföra de som söker arbete med de som söker arbetskraft, prioritera de som befinner sig långt från arbetsmarknaden samt bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt.

Arbetsförmedlingen har utifrån myndighetens instruktion, delat in verksamheten i tre huvuduppgifter (Arbetsförmedlingen 2017) där en av dessa är att:

  • Prioritera och rusta arbetslösa, vilket innehåller prestationerna:

Program och aktiviteter med aktivitetsstöd, subventionerade anställningar och rustande/stärkande insatser.

Detta förutsätter i sin tur att Arbetsförmedlingen kan göra en korrekt bedömning av den arbetslöses ställning på arbetsmarknaden för att klargöra vilket stöd som en arbetslös ska få samt vilka insatser och service som är bäst lämpad för individen. Bedömningen bör även klargöra, om hen får eller inte får ta del av statligt finansierade insatser.

15 Arbetsförmedlingen. Dnr 2018/00547313. 16 Arbetsförmedlingens riskanalys för 2018. Dnr: Af-2017/0016 6626

För att Arbetsförmedlingens resurser ska användas så effektivt som möjligt och för att det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken ska bli mer träffsäkert och effektivt bedömer utredningen att Arbetsförmedlingen behöver:

1. tidigt kunna bedöma hur stora behov av stöd en person har och

identifiera personer som riskerar långtidsarbetslöshet,

2. dokumentera arbetssökandes ställning på arbetsmarknaden på ett

effektivt sätt,

3. göra en specifik bedömning av behovet av insatser och vilken eller

vilka insatser som är lämpliga,

4. utveckla kunskap om vilka insatser som leder till bäst resultat på

lång och kort sikt.

Utredningen föreslår mot bakgrund av ovanstående att:

  • Arbetsförmedlingen ska bedöma den enskildes avstånd till arbetsmarknaden, prioritera resurser till särskilt stöd17 och motivera erbjudande om arbetsmarknadsstöd. Uppgiften regleras i förordningen med instruktion för Arbetsförmedlingen.
  • Arbetsförmedlingen ska använda en statistisk modell för att bedöma de enskildas avstånd till arbetsmarknaden och prioritera resurser till enskilt stöd. Detta regleras i verksamhetsförordningen.
  • Arbetsförmedlingen ska planera erbjudet arbetsmarknadsstöd tillsammans med den enskilde. Detta regleras i instruktionen, medan myndighetens ansvar att upprätta en individuell plan för de arbetssökande som bedöms stå långt från arbetsmarknaden regleras i verksamhetsförordningen. Den nuvarande bestämmelsen om individuella handlingsplaner avskaffas.
  • Arbetsförmedlingen ska avgöra vilka insatser som är mest lämpliga för den arbetssökande genom bättre dokumentation av individens behov av insatser för att komma närmare arbetsmarknaden.

17 Med särskilt stöd avses att stödet erbjuds en enskild efter beslut från Arbetsförmedlingen i det enskilda ärendet. En prioritering av resurserna behöver bland annat föregå ett beslut om att erbjuda särskilt stöd.

Utredningen bedömer därutöver att Arbetsförmedlingen bör överväga att införa en ny specialiserad yrkesroll för de uppgifter som består av att bedöma de arbetssökandes behov av arbetsmarknadsstöd samt besluta om detsamma.

7.3.1. Arbetsmarknadsbedömningen ersätter den arbetsmarknadspolitiska bedömningen

Förslag: Arbetsförmedlingen ges i den nya instruktionen för Ar-

betsförmedlingen i uppgift att bedöma den enskildes avstånd till arbetsmarknaden, prioritera resurser till särskilt arbetsmarknadsstöd stöd, motivera beslut om arbetsmarknadsstöd och planera beslutat arbetsmarknadsstöd tillsammans med den enskilde.

Om den arbetssökande inte medverkar till genomförandet av arbetsmarknadsbedömningen, och godtagbara skäl till detta saknas, ska det utgöra grund för varning och avstängning från rätt till ersättning. Detta regleras i 43 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

I dag sker styrningen av arbetsmarknadspolitikens resurser bland annat genom att regeringen har identifierat ett antal prioriterade grupper – nyanlända, personer med funktionshinder och långtidsarbetslösa. Utan en väl fungerade arbetsmarknadsbedömning ökar risken för att mer stöd än nödvändigt går till de individer inom respektive prioriterad grupp som står närmast arbetsmarknaden. Samtidigt finns det personer som inte tillhör de prioriterade grupperna men som ändå är i stort behov av stöd. Detta gäller särskilt i en situation där volymmål är kopplade till de prioriterade grupperna.

Det förekommer även att personer som står nära arbetsmarknaden får insatser, till exempel arbetsmarknadsutbildningar eller stöd och matchning. Följden blir att Arbetsförmedlingens verksamhet inte är lika kostnadseffektiv som den annars skulle vara.

En anledning till denna situation är att det i dag inte görs arbetsmarknadsbedömningar i tillräckligt stor utsträckning och att dessa alltför ofta inte håller tillräcklig kvalitet. Det befintliga bedömningsverktyget används heller inte i någon högre omfattning.

Utredningen föreslår att den nuvarande arbetsmarknadspolitiska bedömningen ersätts av en arbetsmarknadsbedömning. Oavsett hur den aktiva arbetsmarknadspolitiken organiseras i termer av uppgifter, ansvar och utförare av insatser behöver det finnas en instans som gör en välgrundad bedömning av arbetssökandes ställning på arbetsmarknaden och vilket arbetsmarknadsstöd som krävs för att dessa ska komma i arbete.

Arbetsmarknadsbedömningen ska vara utgångspunkten för beslut om att erbjuda eller bevilja arbetsmarknadsstöd. Arbetsmarknadsbedömningen fyller därmed en annan och mer central funktion än den nuvarande arbetsmarknadspolitiska bedömningen.

Av den föreslagna regleringen följer att myndigheten ska prioritera resurser till särskilt stöd. Genom arbetsmarknadsbedömningen ska arbetsmarknadspolitikens resurser styras till de arbetssökande som har störst behov och till det arbetsmarknadsstöd som har störst effekt.

I arbetsmarknadsbedömningen ska ingå att:

  • bedöma den arbetssökandes relativa avstånd till arbetsmarknaden
  • besluta om arbetsmarknadsstöd18 ska erbjudas och storleken på detsamma
  • planera och besluta om vilket praktiskt eller ekonomiskt stöd19som ska erbjudas
  • beslut om ersättningsnivå till utförare.

Arbetssökande som skriver in sig på Arbetsförmedlingen ska genomföra en digital arbetsmarknadsbedömning.

18 Beslut som klargör om den arbetssökande får eller inte får ta del av arbetsmarknadsstöd. Med arbetsmarknadsstöd avses alla former av ekonomiskt och praktiskt stöd som Arbetsförmedlingen ansvarar för och som ges i syfte att den som söker arbete ska komma närmare arbetsmarknaden, för att sammanföra den som söker arbete med den som söker arbetskraft, eller för att den som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga ska kunna behålla ett arbete. Begreppet definieras närmare i kapitel 2 och beskrivs vidare i inledningen av kapitel 11. 19 Med praktiskt stöd avses allmänna respektive enskilda arbetsmarknadstjänster, exempelvis platsförmedling och vägledning. Med ekonomiskt stöd avses exempelvis anställningsstöd och merkostnadsersättning vid arbetsträning.

I de fall arbetsmarknadsbedömningen anger att avståndet till arbetsmarknaden vid tidpunkten för bedömningen inte ger rätt till särskilt arbetsmarknadsstöd medför en sådan bedömning att inget arbetsmarknadsstöd utöver allmänna arbetsmarknadstjänster20 ska erbjudas.

Om en arbetssökande inte medverkar till genomförandet av arbetsmarknadsbedömningen ska detta resultera i åtgärder från Arbetsförmedlingens sida. För arbetssökande som uppbär ersättning bör det utgöra grund för varning eller avstängning från rätten till ersättning. För övriga arbetssökande bör arbetsmarknadsstödet minskas eller dras in.

Det kan avslutningsvis noteras att de former av arbetsmarknadsstöd som Arbetsförmedlingen har till sitt förfogande och omfattningen av detsamma avgörs ytterst av regeringens prioriteringar och myndighetens budget. Även avgränsningar av målgrupper för olika former av arbetsmarknadsstöd beslutade av riksdagen eller regeringen får betydelse. En väl fungerande styrning förutsätter därför en kombination av å ena sidan tydliga regelverk och prioriteringar och å andra sidan ett tillräckligt stort utrymme för den professionella arbetsmarknadsbedömningen. Detta beskrivs närmare i kapitel 5. Arbetsförmedlingen måste på ett mer träffsäkert sätt än i dag identifiera de arbetssökande som har behov av arbetsmarknadsstöd.

7.3.2. Kategoriindelningen bör fastställa möjliga insatser

Bedömning: Arbetsmarknadsbedömningen bör resultera i en pla-

cering av den arbetssökande i en kategori baserad på den arbetssökandes avstånd till arbetsmarknaden. Respektive kategori bör i sin tur avgöra vilka resurser som den enskilde kan tilldelas från arbetsmarknadspolitiken, och därmed vilka tjänster som är möjliga att erbjuda.

Vilken tjänst som ska erbjudas inom den givna ramen ska i sin tur baseras på kunskap om tjänsternas resultat. Arbetsförmedlingen bör ta fram ett evidensbaserat stöd för val av tjänst för den arbetssökande. Stödet bör användas för att välja mellan de olika

20 En allmän arbetsmarknadstjänst är öppen för alla. Även om den enskilde kan rekommenderas att ta del av en allmän tjänst krävs ingen sådan rekommendation för att denne ska få tillgång till tjänsten. Ett exempel är Platsbanken. I dag är sådana allmänna tjänster sannolikt digitala Begreppet beskrivs i inledningen av kapitel 11.

tjänster som är möjliga att erbjuda utifrån den kategori som individen placerats i.

Kategoriplaceringen bör också användas för att avgöra hur insatser utanför Arbetsförmedlingens tjänsteutbud kan erbjudas, t.ex. huruvida individen bör anvisas att ansöka till en utbildning i det reguljära utbildningsväsendet.

Arbetsmarknadspolitiken ska vara kunskapsbaserad och bygga på tillgänglig kunskap om nytta och risker med insatser som Arbetsförmedlingen kan erbjuda den arbetssökande. Vilka insatser som individen kan erbjudas bör avgöras av individens behov av stöd och vilken insats som kan förväntas ge störst effekt. Om lämpliga insatser för den arbetssökande inte baseras på kunskaper om vilken insats som passar vilken målgrupp riskerar arbetsmarknadsbedömningen att leda till att arbetssökande hamnar i insatser som inte ger effekt. Vidare skulle godtycklighet och brist på metoder och arbetssätt i arbetsmarknadsbedömningen riskera att leda till att Arbetsförmedlingen inte gör enhetliga bedömningar, och att olika arbetssökande därför ges olika förutsättningar att nå målet om arbete och självförsörjning. Vilket stöd en arbetssökande erbjuds bör därför baseras på en bedömning av den arbetssökandes avstånd till arbetsmarknaden, samt vilken sorts stöd som kan förväntas ge bäst resultat. Arbetsförmedlingen bör därför utforma en kategoriindelning och en intern vägledning kring vilka tjänster eller andra insatser som kan erbjudas för respektive kategori. I nuläget finns Arbetsförmedlingens särskilda tjänster i arbetsmarknadspolitiska program. Ett beslut om insats innebär därför en anvisning till ett program. I framtiden bör dock tjänsterna vara möjliga att använda mer fritt med utgångspunkt i arbetsmarknadsbedömningen.

När arbetsförmedlaren bedömer individens eventuella behov av insats för att komma i arbete ska även dennes utbildningsbehov ingå. Vägledning mot eller anvisning till en utbildningsinsats ska göras om individen är i behov av detta och har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Arbetsförmedlaren ska kunna anvisa till lämplig utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats oavsett om utbildningen handhas av Arbetsförmedlingen eller erbjuds inom det reguljära utbildningsväsendet. Kategoriplaceringen bör därmed också avgöra hur en utbildningsinsats eventuellt kan erbjudas.

En kategoriplacering som innebär att den arbetssökande har liten risk för långtidsarbetslöshet medger sannolikt ingen anvisning till en utbildningsinsats. I stället kan den arbetssökande erbjudas att ta del av vägledning i form av en allmän tjänst, t.ex. information om yrken och studier genom digital vägledning. En kategoriplacering som innebär att individen har en viss risk för långtidsarbetslöshet kan medge att individen erbjuds fördjupad vägledning som särskild tjänst. En kategoriplacering som innebär en större risk för arbetslöshet kan medge att individen erbjuds både fördjupad vägledning som särskild tjänst och en anvisning att ansöka till reguljär utbildning.

7.3.3. Arbetsförmedlingen ska använda en statistisk modell

Förslag: Arbetsförmedlingen ska använda en statistisk modell i

arbetsmarknadsbedömningen för bedömningen av den enskildes avstånd till arbetsmarknaden och prioriteringen av resurser till särskilt arbetsmarknadsstöd. Uppgiften regleras i myndighetens verksamhetsförordning.

Bedömning: Prioriteringen av det enskilda stödet kan göras ge-

nom en indelning av de arbetssökande i olika kategorier utifrån den statistiska modellens bedömning av deras relativa avstånd till arbetsmarknaden. Den statistiska modellen bör baseras på en kombination av registerbaserade uppgifter som Arbetsförmedlingen har tillgång till och uppgifter som framkommer i basnivån för dokumentation (se 7.3.7).

Det bör vara möjligt för Arbetsförmedlingen att avvika från den bedömning som den statistiska modellen föreslår, men en sådan avvikelse ska alltid dokumenteras, motiveras och följas upp.

Arbetsförmedlingen ska använda en statistisk modell som grund för bedömning av de arbetssökandes avstånd till arbetsmarknaden och för prioritering av resurser för ekonomiskt stöd. Uppgiften regleras i myndighetens verksamhetsförordning. Det bör vara möjligt för Arbetsförmedlingen att avvika från den bedömning som den statistiska modellen föreslår, men en sådan avvikelse ska alltid dokumenteras och motiveras och följas upp.

Prioriteringen av resurser kan ske genom att de arbetssökande indelas i kategorier utifrån den statistiska modellens utfall, där kategoriindelningen avgör storleken på det arbetsmarknadsstöd som kan erbjudas till den arbetssökande. För arbetssökande som står nära arbetsmarknaden bör Arbetsförmedlingen kunna bedöma att de inte är berättigade till någon arbetsmarknadstjänst.

För var och en av kategorierna ska precisera om kategorin är berättigad till praktiskt eller ekonomiskt21 stöd från Arbetsförmedlingen samt om det finns behov av att inhämta ytterligare underlag genom en underlagstjänst för att kunna fatta ett sådant beslut. Den statistiska modellen kan baseras på en kombination av registerbaserade uppgifter som Arbetsförmedlingen har tillgång till och de uppgifter som framkommer i basnivån för dokumentation användas (se avsnitt 7.3.7).

Arbetsförmedlingen använder i dag en ratingmodell för att kunna mäta vilka leverantörer som presterar bra respektive mindre bra i Arbetsförmedlingens tjänst Stöd och Matchning (STOM). Grundtanken med ratingen är att det inte ska vara så att leverantörer värdesätts endast utifrån hur många som de lyckas få i arbete eller studier. Man behöver även väga in individernas avstånd till arbetsmarknaden för att bedöma hur väl leverantörerna presterar för att kunna göra en ranking av leverantörerna.

Den statistiska sannolikheten för att en arbetssökande ska bli långtidsarbetslös beräknas med hjälp av information som Arbetsförmedlingen redan har tillgång till vid inskrivningen, tillsammans med data som Arbetsförmedlingen har tillgång till i AIS (Arbetsförmedlingens informationssystem). Därefter görs en indelning i tio olika grupper där de arbetssökande som står närmast arbetsmarknaden, dvs. de med lägst risk för att bli långtidsarbetslösa, placeras i grupp 1) och de med de största riskerna att bli långtidsarbetslösa i grupp 10). För var och en av dessa tio grupper skattas en genomsnittlig utflödessannolikhet inom tjänsten STOM.

Utredningen bedömer att denna rating modell som redan finns framtagen skulle kunna avvändas och utvecklas som grund för den kategoriindelningen som utredningen förslår.

21 Med praktiskt stöd avses allmänna och särskilda arbetsmarknadstjänster, så som platsförmedling och utbildning. Gällande underlagstjänster ingår all verksamhet som syftar till att klargöra de arbetssökandes förutsättningar och behov. Med ekonomiskt stöd avses anställningsstöd till arbetsgivare och ersättning till deltagare i program.

Arbetsförmedlingens beslut om vilket arbetsmarknadsstöd som ska erbjudas den arbetssökande, av de stöd som är möjliga givet de resurser som följer av kategoriindelningen, bör vägledas av ett beslutsstöd innehållande information om stödets effekt för arbetssökande med motsvarande egenskaper.

Kategoriindelningen bör även vara grund för en nivåindelad ersättning till utförare och anordnare av arbetsmarknadsstöd. För arbetssökande som bedöms stå långt ifrån arbetsmarknaden bör ersättningen till utförarna och anordnarna vara högre än för arbetssökande som bedöms stå nära.

Behov av lagstöd för att utveckla den statistiska profileringen

I Arbetsförmedlingens remissvar22 till regeringen (Ds 2017:33) beskriver Arbetsförmedlingen att statistisk profilering kommer att ge bättre prediktionsförmåga. Arbetsförmedlingen anser att det är relevant med profilering för att bedöma vilken typ av behov den sökande har. Detta förutsätter att Arbetsförmedlingen har tillgång till relevant information exempelvis sökandes egenskaper, förväntningar, motivation, förmågor och livssituation, för att kunna differentiera sökande med behov av insatser.

Vidare beskriver Arbetsförmedlingen att myndighetens profileringsmodell behöver utvecklas för att komma verksamheten till nytta. Stöd för detta kan enligt Arbetsförmedlingen hämtas från både forskningen och Arbetsförmedlingens egna erfarenheter. Tillgången till statistisk profilering har potential att öka precision och effektivitet i verksamheten. Detta kräver dock att modellerna (1) kan baseras på detaljerade individuppgifter samt (2) att stödet implementeras utan att det ska vara tidskrävande från arbetsförmedlarnas sida.

Syftet med utvecklingsarbetet är därför att öka modellens prediktiva förmåga samt att tydligare integrera den som ett automatiserat stöd inför olika handläggningsmoment. För att kunna basera beslut på modellens utfall samt för utveckling måste modellutfallet kunna sparas. Arbetet med att utveckla bedömningsstödet försvåras dock

22 Dnr Af-2017/0036 3921Remissyttrande: Ds 2017:33 Anpassningar till dataskyddsförordningen av registerförfattningar inom Arbetsmarknadsdepartementets ansvarsområde.

av det regelverk som omgärdar behandlingen av personuppgifter i Arbetsförmedlingens register.

Arbetsförmedlingen har bedömt att det inte finns lagstöd för att spara personuppgifter. Arbetsförmedlingen har därför i en hemställan23till regeringen begärt förordningsändring i 6 § i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. En förändring i förordningen skulle enligt Arbetsförmedlingen göra det möjligt att utveckla bedömningsstödet och bland annat spara utfall för framtida utvärdering.

7.3.4. Arbetsmarknadsbedömningen innebär myndighetsutövning

Bedömning: Den föreslagna arbetsmarknadsbedömningen ligger

till grund för gynnande beslut och förpliktelser för enskilda. Den innebär därmed myndighetsutövning.

I kapitel 13 konstaterar utredningen att Arbetsförmedlingens roll i ett framtida system skulle komma att ändras, kommer den arbetsmarknadspolitiska bedömning som i dag görs som en del av handlingsplanen få en annan betydelse. Denna kommer sannolikt att utgöra myndighetsutövning. Den förstärkta arbetsmarknadsbedömning som utredningen föreslår ska ligga till grund för gynnande beslut och förpliktelser för enskilda. Utredningen bedömer mot bakgrund av detta att den innebär myndighetsutövning.

7.3.5. Arbetsmarknadsbedömning och sociala insatser från kommunerna

Bedömning: Arbetsmarknadsbedömningen är en viktig utgångs-

punkt för Arbetsförmedlingens samverkan med kommunerna.

Arbetsförmedlingen ska när det gäller personer som uppbär försörjningsstöd samverka med kommunerna för att underlätta övergången från arbetslöshet till arbetsliv och för att öka möjligheterna till egen försörjning.

23 Bilaga till Remissyttrande: Ds 2017:33 Anpassningar till dataskyddsförordningen av registerförfattningar inom Arbetsmarknadsdepartementets ansvarsområde

Arbetsmarknadsbedömningen ska identifiera de individer som har behov av kombinerade insatser av social karaktär som kommunerna kan ombesörja.

Arbetsmarknadsbedömningen ska även ge svar på om individen har behov av sociala insatser som kommunerna kan bistå med. Utredningen föreslår att det i förordningen om instruktion för Arbetsförmedlingen tydliggörs att Arbetsförmedlingen ska samverka med kommunerna. Samordning mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna bör ske om insatser från både socialtjänsten och Arbetsförmedlingen krävs för att stödja den enskildes inträde i arbete eller studier.

Arbetsförmedlingen ska i samarbete med kommunerna vidareutveckla metoder och arbetssätt där insatser bedöms nödvändiga för att stödja den enskildes. När arbetsmarknadsbedömningen visar att individen är i behov av sociala insatser ska en gemensam planering genomföras (SIPSA – se kap. 10). Sådana insatser ska bidra till att rusta den arbetssökande att skapa vägar till arbetsmarknaden och förkorta tiden i arbetslöshet och försörjningsstöd.

Samarbetet ska också bidra till att klargöra ansvarsfördelningen mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna i de situationer där den enskilde övergår från den ena till den andra myndighetens ansvarsområde, helt eller delvis.

Kommunens insatser ska syfta till att undanröja arbetshinder av sociala skäl för försörjningsstödstagare medan Arbetsförmedlingens ska ansvara för och tillgodose och erbjuda arbetsmarknadspolitiskt stöd.

För en del personer kommer det att vara aktuellt med aktiva insatser hos Arbetsförmedlingen med stöd från kommunen. I andra fall kommer det vara aktuellt med aktiva insatser hos kommunen med stöd från Arbetsförmedlingen.

7.3.6. Handlingsplanen ersätts av individuell planering för de arbetssökande som bedöms ha behov av stöd

Förslag: I myndighetens instruktion anges att Arbetsförmed-

lingen ska planera erbjudet arbetsmarknadsstöd tillsammans med den enskilde. Myndighetens ansvar att upprätta en individuell plan för de arbetssökande som bedöms stå långt från arbetsmarknaden regleras i verksamhetsförordningen.

Handlingsplanen avlägsnas ur 6 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. I stället ska arbetsmarknadsbedömningen fastställa individens avstånd till arbetsmarknaden och utgöra grund för beslut om individen ska bli föremål för insatser från Arbetsförmedlingen.

Om individen bedöms ha behov av stöd ska Arbetsförmedlingen besluta om vilket stöd den arbetssökande ska få från Arbetsförmedlingen samt nivån på eventuellt anställningsstöd. För de arbetssökande som bedöms ha behov av stöd ska Arbetsförmedlingen under den arbetssökandes medverkan upprätta en individuell planering där beslut om typ av stöd framgår. Arbetsförmedlingens ska vidare redogöra för insatsens mål och riktning.

Arbetsförmedlingen har i dag uppgift att upprätta en handlingsplan som innehåller den sökandes skyldigheter, planerade aktiviteter och arbetssökandes inriktning. Den individuella handlingsplanen ska vidare innehålla en arbetsmarknadspolitisk bedömning som utgår från individens förutsättningar för arbete. I sin nuvarande form innebär handlingsplanen inte myndighetsutövning trots den stora betydelsen som handlingsplanerna har för den arbetssökande.

Handlingsplanen är inte bindande och kan inte i sig ligga till grund för några sanktioner eller rättigheter för den enskilde. Anvisningar till program eller andra insatser är att betrakta som egna beslut, med tillhörande krav på motiveringar m.m. i det särskilda fallet. Handlingsplanen kan i dag vara en del av underlaget i bedömningen av huruvida en arbetssökande aktivt sökt lämpliga arbeten. I samband med förändringar i arbetslöshetsförsäkringen uttalade regeringen att handlingsplanen är en viktig utgångspunkt vid bedömningen av om

den sökande är aktivt arbetssökande och att den inriktning på arbetssökandet som framgår av handlingsplanen därför är av stor vikt24.

Att det redan av handlingsplanen ska framgå vilket stöd som den arbetssökande kommer att få från Arbetsförmedlingen innebär dock inte att det är fråga om myndighetsutövning. Som framgått ska beslut om anvisningar i dag till program exempelvis bedömas för sig.

7.3.7. Arbetsmarknadsbedömningen ska grundas på en basnivå för dokumentation av kompetenser

Bedömning: Arbetsmarknadsbedömningen ska grundas på minst

följande uppgifter:

  • Relevanta registerdata som har samlats in sedan tidigare av

Arbetsförmedlingen eller som lämnats till Arbetsförmedlingen av en annan aktör.

  • Dokumentation av den arbetssökandes kompetenser i relation till kompetenskrav i sökt yrke.

Underlagstjänster ska vid behov användas i syfte att klargöra och dokumentera den arbetssökandes kompetenser eller förmåga i relation till kompetenskrav i sökt yrke.

En ändamålsenlig dokumentation av den arbetssökandes kompetenser syftar till att minska osäkerheten i arbetsmarknadsbedömningen och därmed korta tiden i arbetslöshet. Lämplig omfattning och detaljnivå på dokumentationen avgörs av vilka kostnader som de osäkerheterna bidrar till.

För att förbättra kartläggningsarbetet måste information om arbetsgivares kompetenskrav finnas tillgänglig på en tillräcklig detaljnivå. Det är enbart med ledning av sådan information som en användbar kompetensprofil för den arbetssökande kan upprättas.

Eftersom många som skrivs in kommer att komma i jobb efter relativt kort tid i arbetslöshet behöver en dokumentation av sökandes kompetenser på basnivå kunna ske utan inblandning av arbetsförmedlingspersonal i så stor utsträckning som möjligt. Samtidigt behöver dokumentationen vara relevant och på tillräcklig detaljnivå, så att

24Prop. 2012/13:12 s. 37.

Arbetsförmedlingen kan bedöma vad den arbetssökande saknar för att arbetsgivare ska vara intresserad av att anställa. Således ska dokumentationen innehålla relevant information med koppling till aktuella kompetenskrav i sökt yrke.

En ändamålsenlig dokumentation kan exempelvis ske vid inskrivningen med hjälp av självskattningsformulär framtagna i samarbete med relevanta branscher. Samarbete med branschen säkrar att kraven är relevanta och på rätt detaljnivå. Arbetsförmedlingen har i dag tillgång till ett 20-tal självskattningsformulär för olika branscher och yrken som i dag används inom exempelvis snabbspår och validering av kompetens av nyanlända.

En positiv bieffekt av en mer noggrann dokumentation av sökandes kompetenser är att det kan förbättra samordningen av olika insatser. Om en del av avståndet till arbete kan beskrivas som skillnaden mellan dokumenterade kompetenser och arbetsgivares kompetenskrav, då kan dokumentationen av den arbetssökandes kompetenser användas som ett gemensamt dokument för att följa progressionen för den arbetssökande i en samordnad kedja av insatser.

Utredningens kartläggning har visat att det finns ett behov av att stärka registerkvaliteten på dokumentationen av arbetssökandes kompetenser. Avsaknad av relevant tillförlitlig information försvårar Arbetsförmedlingens arbete med att erbjuda rätt insatser.

God dokumentation av kompetenser gör därmed att arbetsmarknadsbedömningen blir träffsäker både vad gäller avstånd till arbete och lämplig insats. God registerkvalitet, liksom investeringar i underhåll, gör att övrigt arbete kan fungera smidigt. Dokumentationen är central för att arbetsmarknadsbedömningen ska bli välgrundad då den i stor utsträckning avgör bedömningens förståelse för den arbetssökandes förutsättningar. Sker dokumentationen dessutom i ett språk och på en detaljnivå som stämmer med efterfrågan på arbetsmarknaden kan den användas för att beskriva den sökandes situation på arbetsmarknaden.

Mot bakgrund av ovanstående bedöms att det finns behov av en typ av arbetsmarknadsstöd som utredningen kallar underlagstjänster. Med underlagstjänster avser utredningen tjänster vars huvudsakliga syfte är att klargöra den arbetssökandes förutsättningar och behov. Det är tjänster som ska resultera i ett förbättrat beslutsunderlag till

Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsbedömning. Arbetsförmedlingen beslutar utifrån arbetsmarknadsbedömningen om den enskilde ska erbjudas respektive beviljas praktiskt25 och/eller ekonomiskt stöd26.

De underlagstjänster som under 2017 utfördes i extern regi beskrivs i kapitel 12. I dag regleras dessa tjänster i form av ett antal arbetsmarknadspolitiska program bland annat i kartläggning, vägledning och rehabilitering (KVR) som regleras i 30 § 2 st. 1 p. förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.

Arbetsförmedlingen köper sedan många år kartläggningstjänster och valideringstjänster av externa utförare och utför även underlagstjänster i egen regi. Utredningen bedömer att underlagstjänster kan bidra till en mer träffsäker arbetsmarknadsbedömning.

Den arbetssökandes kompetenser behöver kartläggas i förhållande till hur kompetenskraven ser ut för att få ett jobb inom det yrke som individen söker. Information om kompetenskrav och kompetenser är avgörande för att rätt insatser ska kunna erbjudas rätt arbetssökande och därmed att det enskilda matchningsresultatet blir träffsäkert. Utredningens bedömning är att Arbetsförmedlingen inte lyckas kartlägga relevant information om den arbetssökande för att får reda på vilka kompetenser som saknas för att få jobb. De variabler som finns i olika register räcker inte för att tydliggöra hur träffsäkra de enskilda matchningsresultaten.

Att effektivisera matchningen handlar i första hand om att förbättra underlagen för en träffsäker arbetsmarknadsbedömning, i andra hand för att kunna tillgodose individens behov av insatser för att få ett arbete. För att kunna avgöra vad som är en träffsäker åtgärd i förhållande till den arbetssökande behöver arbetsmarknadsbedömningen ha rätt precision i analysen av den arbetssökandes behov. Det handlar i de flesta fall om en gapanalys som beskriver skillnaden mellan vilka kompetenser den sökande har och de kompetenskrav som måste uppfyllas för att kunna arbeta i sökt yrke. Till exempel behöver en bedömning av lämplig insats för att öka en persons förmåga att få jobb innehålla underlag som beskriver branschens krav. Bedömningen behöver också innehålla information om individens kompetenser och om kompetenskraven är uppfyllda eller ej, samt om den utbildningsinsats som kan erbjudas innehåller utveckling i de kompetenser som den sökande saknar.

25 Praktiskt stöd. Allmänna respektive enskilda arbetsmarknadstjänster. 26 Ekonomiskt stöd. Exempelvis lönebidrag, arbetsträning och särskilt anställningsstöd.

Utredningen bedömer mot bakgrund av ovanstående att underlagstjänster ska erbjudas till:

  • individer som Arbetsförmedlingen bedömt ska kunna ta del av statligt finansierade insatser, och
  • individer som genomfört en arbetsmarknadsbedömning men där denna inte kan precisera individens behov, och
  • individer där dokumentationen av den enskildes kompetenser är bristfällig.

7.3.8. Uppföljning av arbetsmarknadsstödets effekter

Bedömning: Arbetsförmedlingen bör följa upp effekterna av ar-

betsmarknadstjänster med fokus på standardiserad datainhämtning för ett bättre beslutsstöd.

Arbetsförmedlingen behöver på ett mer systematiskt sätt än i dag följa upp arbetsmarknadstjänster både avseende kvalitet och effektivitet och jämföra resultat av arbetsmarknadstjänster hos externa aktörer.

Med en utvecklad kunskap om vilka effekter som olika arbetsmarknadstjänster leder till kan myndigheten erbjuda mer träffsäkra arbetsmarkandstjänster och likvärdighet i besluten. Arbetsförmedlingen ska utifrån den resurstillgång som följer av den kategorisering som den arbetssökande klassificerats tillhöra kan arbetsmarknadstjänster och/eller subventionerade anställningar som ryms inom ramen för de resurser som åtföljer den relevanta kategorin erbjudas den arbetssökande. I kap. 11 föreslår utredningen att Arbetsförmedlingen ska utveckla, förvalta och tillämpa samhällsekonomiska analyser27. Syftet med förslaget är att fokusera på att säkerställa att Arbetsförmedlingen tillhandahåller samhällsekonomiskt effektiva arbetsmarknadstjänster som utförs på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet.

27 Med begreppet avses alla typer av samhällsekonomisk analys, exempelvis kostnadsnyttoanalys och kostnadseffektanalys.

7.3.9. Arbetsmarknadsbedömningen bör utföras av en specialiserad yrkesroll

Bedömning: Arbetsförmedlingen bör inrätta en ny specialiserad

yrkesroll som utför arbetsmarknadsbedömningen.

Arbetsförmedlarna utgör länken mellan de som fattar beslut om arbetsmarknadspolitikens inriktning och de arbetssökande. Arbetsförmedlarna ska verkställa policys och direktiv, men har också möjligheten att agera efter eget omdöme. Bedömningen av den arbetssökandes förutsättningar och behov har t.ex. avgörande betydelse för vilken hjälp och stöd den arbetssökande får (IFAU 2018:9)

Arbetsförmedlarnas professionella kunskaper bygger på erfarenhet genom internutbildning och yrkesutövning.

Utbildningstiden för en arbetsförmedlare är i dag 9 teoretiska undervisningsdagar. Det ingår även en lokal introduktion samt ytterligare 4–5 digitala utbildningar (självstudier via webben) som utgör grundutbildningen till arbetsförmedlare. Grundläggande kvalifikationskrav för arbetsförmedlare skärptes 2009, från att tidigare krävt gymnasieutbildning till nuvarande krav om lägst 180 högskolepoäng och minst två års arbetslivserfarenhet. Trots att det ställts krav på att arbetsförmedlare ska ha viss arbetslivserfarenhet innan anställning tyder studier (IFAU 2018:9) på att cirka 25 procent av de nyanställda arbetsförmedlarna kan betraktas som nyutexaminerade.

Det är svårt att precisera arbetsförmedlarnas speciella kompetenser. Arbetsförmedlaren ska i sitt arbete utvärdera, analysera, bedöma och besluta om insatser utifrån välgrundade slutsatser. Utredningen anser att specialisering av Arbetsförmedlingens personal är avgörande för att myndigheten ska kunna klara av sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt.

Det faktum att den arbetsmarknadspolitiska bedömningen i dag till största delen utgår från den enskilde arbetsförmedlarens kompetens och förmåga att använda rätt information och göra rätt bedömningar riskerar att leda till bedömningar som inte är enhetliga. Resultatet av bedömningen riskerar därmed att i stor utsträckning bli avhängigt vilken arbetsförmedlare som genomför den.

Utredningen konstaterar att det finns behov av specialister för att säkerställa rätt kompetens när det gäller arbetsmarknadsbedömningen. Det finns även skäl för en utökad specialistkompetens inom

myndigheten i syfte att säkerställa en mer enhetlig och rättssäker arbetsmarknadsbedömning. En ny specialiserad yrkesroll innebär att arbetsmarknadsbedömningen ska utföras av en myndighetsutövande person som fattar beslut om vem som ska få och inte få stöd från Arbetsförmedlingen med utgångspunkt i ett digitalt bedömnings- och beslutsstöd. Om tjänstemannens bedömning avviker från bedömnings-och beslutsstödets utfall ska detta motiveras och dokumenteras. Specialisten ska även besluta om vilket stöd som är mest lämpat utifrån den befintliga kunskapen om olika arbetsmarknadspolitiska åtgärders effekt. Specialistens profession är därmed skild från den profession som arbetar med att utföra arbetsmarknadstjänster.

Utredningens förslag syftar till att alla anvisningar av arbetssökande till arbetsmarknadstjänster, inklusive tjänster som tillhandahålls av externa utförare, bör hanteras av handläggare i denna yrkeskategori.

Den nya yrkesrollens specialisering mot ett avgränsat område förväntas bidra till en mer likvärdig och träffsäker bedömning individens arbetsmarknadssituation och därmed en likvärdig och träffsäker allokering av resurser till de arbetssökande.

Därutöver förväntas den nya yrkesrollen, mot bakgrund av specialiseringen, i högre utsträckning använda arbetsmarknadstjänster på ett evidensbaserad och därmed kostnadseffektivt sätt.

En förutsättning är att bedömarna får tillräcklig utbildning för att kunna förstå och använda den statistikbaserad modell som utredningen föreslår och för att förstå och använda ett evidensbaserat stöd för val av tjänst eller subvention.

I dag inryms ett till antalet stort och till karaktären vitt skilda arbetsuppgifter i arbetsförmedlarna yrkesroll. Utredningen bedömer att en tudelning av arbetsförmedlarrollen, där de stödjande uppgifterna separeras från de uppgifter som består av att bedöma och fatta beslut om de arbetssökandes rätt till samt typ av praktiskt och ekonomiskt stöd är att föredra. Utredningen föreslår i kapitel 11 att regeringen genom ett särskilt beslut uppdrar åt Arbetsförmedlingen att organisatoriskt separera den del av verksamheten som i egen regi utför arbetsmarknadstjänster från de övriga delar av myndighetens verksamhet. Förslaget innebär att dagens arbetsförmedlarroll tudelas i en beslutande och en behandlande yrkesroll. Detta förslag ligger i linje med den bedömning som nu lämnas och som innebär en ny

yrkesroll som hanterar merparten av Arbetsförmedlingens myndighetsutövning.

7.4. Konsekvenser av utredningens förslag om en förstärkt arbetsmarknadsbedömning

Utredningen lämnar förslag om en förstärkt arbetsmarknadsbedömning. Utredningen bedömer att det utöver förslagen som lämnas inom detta område krävs ett fortsatt förändringsarbete inom Arbetsförmedlingen för att stärka arbetsmarknadsbedömningen

7.4.1. Behovet av åtgärder och alternativa lösningar

En väl fungerande arbetsmarknadsbedömning är central för att individer utifrån sina resurser ska kunna förflyttas närmare arbetsmarknaden och för att Arbetsförmedlingen ska prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden. Att stärka individens ställning på arbetsmarknaden genom olika insatser är och har varit en viktig uppgift för arbetsmarknadspolitiken. Under en längre tid har det dock funnits brister i Arbetsförmedlingens bedömning av individers behov. Det finns flera utvecklingsområden för en förstärkt arbetsmarknadsbedömning, inte minst vad gäller digitalisering och automatisering. Det har också från olika håll framförts att det finns behov av att tydliggöra Arbetsförmedlingens myndighetsansvar och vad Arbetsförmedlingen kan bidra med för att säkerställa att individer som har behov av insatser erbjudes träffsäkra och effektiva insatser.

Utredningen vill med förslaget åstadkomma en förstärkt arbetsmarknadsbedömning som ska bli central i myndighetens uppdrag.

7.4.2. Målgrupp för förslagen

En anledning till att en stärkt arbetsmarknadsbedömning behövs är att Arbetsförmedlingen behöver rusta de individer som har störst behov för att stärka deras ställning på arbetsmarknaden.

Insatser kan behövas också för de individer som står relativt nära arbetsmarknaden och som behöver stärka sin position. Det finns emellertid risker med att vända sig till en bredare målgrupp, eftersom

behoven inom den kan se olika ut. Det är viktigt att stödet från Arbetsförmedlingen skiljer sig åt utifrån den enskildes behov.

Arbetsmarknadsbedömningen innebär inte att personer som står nära arbetsmarknaden inte ska få service från Arbetsförmedlingen.

Service från Arbetsförmedlingen till dessa personer bör kunna hanteras effektivt genom olika digitala kanaler som kan tillfredsställa individens behov av exempelvis vägledning och information om lediga tjänster.

7.4.3. Ekonomiska konsekvenser

Utredningen föreslår att Arbetsförmedlingen bestämmer omfattningen av arbetsmarknadspolitiska insatser utifrån en arbetsmarknadsbedömning som bedömer individens avstånd från arbetsmarknaden, prioriterar och allokerar resurser, samt planerar och följer upp de arbetsmarknadspolitiska insatser som fastställts. Arbetsförmedlingen bör utgå från de bedömningar som utredningen gjort, bl.a. om ökad specialisering och statistisk profilering.

Utredningens utgångspunkt är att en förstärkt arbetsmarknadsbedömning inte i sig ska innebära en utökning av statens utgifter. Arbetsmarknadsbedömningen väntas medföra ett mer strukturerat arbetssätt, effektiviseringar av verksamheten och styra myndigheten mot en effektiv användning av statens resurser.

Utredningen utgår i tabell 7.5 från att den årliga totala kostnaden för arbetsmarknadsbedömningen blir cirka 475 miljoner kronor. Beräkningarna utgår från de arbetslösa som bedöms stå längre ifrån arbetsmarknaden och är i behov av insatser från Arbetsförmedlingen. Utredningen bedömer att besparingar görs eftersom förslaget bland annat innebär att Arbetsförmedlingens uppgift att upprätta handlingsplaner upphör. Planering av stöd för den enskilde ska enbart ske för de arbetssökande som bedöms behöva arbetsmarknadsstöd. Arbetsförmedlingens arbete med handlingsplanerna bedöms motsvara merparten av det arbete som Arbetsförmedlingen redovisar under prestationen Tjänster för att söka arbete, 13,1 procent av de tillgängliga personalresurserna under 2017 (Af Årsredovisning 2017). Utredningens förslag medför besparingar på förvaltningsanslaget som beräknas till mellan 200 och 500 miljoner kronor per år beroende på hur väl den nuvarande prestationen Tjänster för att söka arbete

speglar det arbete som sker med handlingsplaner (se ytterligare beräkningar kapitel 14).

Utredningen bedömer antalet deltagare i underlagstjänster till mellan 65 000–125 000 arbetslösa per år. Kostnaderna för detta beräknas till cirka 590 miljoner kronor. Beräkningen görs utifrån att underlagstjänsten pågår under en månad.

Tabell 7.5 Årliga kostnader för arbetsmarknadsbedömningen

Årlig kostnad [tusentals kronor] för arbetsmarknadspolitisk bedömning med 60 minuter/tillfälle

Verksamhet Årlig effektiv arbetstid

(tusen tim.)

Årlig kostnad

(tusen kr)

28

Manuell arbetsmarknadsbedömning vid inskrivning

294

108 009

Manuell arbetsmarknadsbedömning vid återbesök

897

329 778

Manuell arbetsmarknadsbedömning tidigarelagd pga. programslut

102

37 628

Totalt

475 415

7.4.4. Konsekvenser för Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen föreslås utveckla ett systematiskt arbetssätt för arbetet med arbetsmarknadsbedömningen. Utredningen bedömer att kostnaderna för utbildningen till specialiserade arbetsförmedlare som ansvarar för att bedöma och besluta om insatser uppgår till 115 miljoner kronor.29

Som ett resultat av ett sådant arbete bör Arbetsförmedlingen kunna ta ytterligare ett steg och utveckla automatiserad struktur och styrning (mer i kapitel 5).

Utredningen rekommenderar även att Arbetsförmedlingen säkerställer kvalitét och transparens i arbetsmarknadsbedömningar.

En ökad kvalitet i handläggningen vid arbetsmarknadsbedömningen och beslut om insatser bör leda till lägre risk för felaktigt stöd till individen och en mer träffsäker arbetsmarknadspolitik. Tydligare information till såväl arbetssökande som till arbetsgivare och utförare av arbetsmarknadstjänster samt en mer rättssäker behovs- och

28 Effektiv arbetstid * 1,2 för uteblivna besök * timkostnad exkl. OH. 29 Beräknas på att 1 200 arbetsförmedlare genomgår en utbildning till en kostnad av 125 000 kronor per/person.

beslutsbedömning bör leda till att allmänhetens och samverkansaktörers förtroende för Arbetsförmedlingen ökar.

7.4.5. Konsekvenser för arbetsgivare

Utredningens förslag syftar till att i ett tidigt skede göra en arbetsmarknadsbedömning som leder till tydligare information till arbetsgivare/anordnare som överväger att anställa arbetssökande med ekonomiskt stöd via Arbetsförmedlingen. Med en tydlighet från början om förutsättningar för stöd och anställningsstöd kan oklarheter och tvister undvikas.

Utredningens bedömning att en utvecklad intern styrning och kontroll med bättre förutsättningar för en mer rättssäker bedömning av ärenden som rör anställning med ekonomiskt stöd bör vara till fördel för arbetsgivare.

7.4.6. Konsekvenser för utförare av arbetsmarknadstjänster

Det bör ligga i utförare av arbetsmarknadstjänsternas intresse att få tydliga förutsättningar och villkor för att tillhandahålla arbetsmarknadstjänster.

Högre kvalitet i utförande av arbetsmarknadstjänster tjänster kan nås genom att leverantörerna ges goda förutsättningar för att leverera tjänster med bättre framförhållning, tydlighet och förväntningar på vad som ska levereras. Utredningen bedömer att en stärkt arbetsmarknadsbedömning kan bidra till att säkerställa att det som upphandlas motsvarar de behov som finns samt skapa en enhetlig process för individens insatser.

Utredningen bedömer också att förslaget kommer att underlätta uppföljning av leverantörer och ge såväl Arbetsförmedlingen som utförare av arbetsmarknadstjänster möjlighet till en mer rättssäker och effektiv verksamhet.

7.4.7. Konsekvenser för arbetssökande

Utredningens förslag om en förstärkt arbetsmarknadsbedömning kommer att innebära att åtgärder vidtas i ett tidigt skede för personer som löper hög risk att hamna i långtidsarbetslöshet.

Utredningen bedömer också att förslaget leder till att arbetssökande kan få tillgång till de insatser där sannolikheten är störst för ett lyckat utfall.

Utredningen bedömer vidare att ett automatiserat system skulle kunna öka träffsäkerheten i valet av lämpliga insatser. En arbetssökande som bedöms stå tillräckligt långt ifrån arbetsmarknaden och som bedöms ha behov av en insats kommer också kunna erbjudas en sådan oavsedd arbetslöshetstid.

Förslagen bör gynna de grupper som står längts från arbetsmarknaden oavsett funktionsnedsättning, födelseland eller ålder.

Förslagen förbättrar likvärdigheten så att den arbetssökande får rätt stöd oavsett vilken handläggare den arbetssökande träffar. Utredningens förslag innebär att handlingsplanen avskaffas och ersätts med en individuell plan för de arbetssökande som bedöms stå långt från arbetsmarknaden. Planering av stöd för den enskilde ska enbart ske för de arbetssökande som bedöms behöva stöd och innebär en prioritering av uppgifter som myndigheten har att hantera inom ramen för sitt uppdrag.

7.4.8. Jämställdhet

Det återstår ännu mycket att göra för att kvinnor och män ska ta del av insatser och stöd på lika villkor, inte minst gäller det utrikes födda kvinnors lika rättigheter och möjligheter att hitta arbete och kunna försörja sig själv. För att detta ska vara möjligt behöver Arbetsförmedlingen mer kunskap och fakta om den egna verksamheten.

Utredningens anser att en förstärkt arbetsmarknadsbedömning främjar likvärdighet och att negativa strukturer som påverkar arbetsförmedlare i arbetet kan motverkas.

Arbetsförmedlingen behöver också arbeta med att synliggöra vilka insatser som kan förbättra resultatet till arbete för kvinnor i allmänhet och för utrikesfödda kvinnor i synnerhet.

En studie av IFAU (IFAU 2017:16) visar att unga träffade arbetsförmedlare oftare än äldre. Män träffade arbetsförmedlare oftare än kvinnor, och fick ta del av fler insatser.

Utredningen har skäl att tro att jämställdheten vinner på att arbetsmarknadsbedömning förstärks.

7.4.9. Konsekvenser för de integrationspolitiska målen

Utredningen bedömer att förslagen kommer att ha positiva konsekvenser för de integrationspolitiska målen.

Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund30.

Utredningen har skäl att tro att invandrare som inte etablerats sig på arbetsmarknaden har mer att vinna på en förstärkt arbetsmarknadsbedömning. Dels kan bristande likabehandling motverkas, dels innebär förslaget att Arbetsförmedlingen ska prioritera förstärkta förmedlingsinsatser och utbildningsinsatser för de arbetssökande som riskerar långvarig arbetslöshet.

En tidigare undersökning som har gjorts av IFAU i samarbete med Arbetsförmedlingen (IFAU 2016:17), visar att arbetssökande med stereotypiskt svenskt utseende favoriseras. Studien visar att manliga arbetsförmedlare prioriterar att rekommendera utbildning till de arbetssökande vars utseende uppfattas motsvara rådande stereotyper om svenskt utseende.

En statistisk analys från undersökningen visar att arbetsförmedlarna bedömer att förmågan är lägre hos de som uppfattas ha haft delar av sin uppväxt utanför Sverige. Arbetsförmedlarnas beslut kunde inte heller förklaras av de arbetssökandes tidigare utbildning, arbetslivserfarenhet eller arbetslöshetshistoria.

Den förstärkta arbetsmarknadsbedömningen syftar till att insatser erbjuds de arbetssökande som mest är i behov av insatsen, oavsett etnisk bakgrund. Beslut om insatser ska således inte påverkas av förekomsten av stereotypa uppfattningar.

Utredningen bedömer också att anvisningar till validerande insatser kan komma att öka då den fördjupade arbetsmarknadsbedömningen kommer att identifiera behovet av validering. Arbetsmark-

30Prop. 2017/18:1 Utgiftsområde 13.

nadsbedömningen kommer också att identifiera individers utbildningsbehov och vägleda dem till rätt utbildningsinsats eller vidare vägledning.

Utredningens bedömer att arbetsmarknadsbedömningen kan leda till en mer träffsäker insats och en tydligare planering för individen.

7.4.10. Konsekvenser för kommunerna

Förslaget om en förstärkt arbetsmarknadsbedömning kommer innebära att åtgärder skall vidtas vid ett tidigt skede för personer som löper hög risk att hamna i långtidsarbetslöshet. Detta innebär att personer som står långt från arbetsmarknaden i snabbare eller i högre utsträckning övergår till egen försörjning. Därmed kan utgifter för ekonomiskt bistånd komma att minska.

Den del av förslaget som innebär att kommunerna och Arbetsförmedlingen ska samverka inom ramen för arbetsmarknadsbedömningen kan utgöra en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Syftet med förslaget är att ta tillvara på de synergier som kan uppnås om båda aktörer bidrar. Förutom att öka kvaliteten, effektivisera arbetet och motverka konflikter mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna så syftar förslaget till att öka förtroendet för det offentliga stödet hos individen och skapa bättre förutsättningar för en likvärdig service (se mer i kap. 10).

7.4.11. Övriga konsekvenser

Arbetsmarknadsbedömningen kan innebära en ökad administration för arbetsförmedlingens rättsenhet. Troligen kan det emellanåt uppstå intressekonflikter mellan den sökande och arbetsförmedlaren om vilken väg som är den bästa för att nå en långsiktig lösning på arbetslösheten. Ett formellt beslut med fullföljdshänvisning som avslut kan locka den enskilde att begära omprövning och överklaga vilket riskerar att fokus under en tid hamnar på en domstolsprocess.

Mycket tyder vidare på att förvaltningsmyndigheters beslut saknar rättskraft dvs. att det inte är möjligt att hindra att samma sak prövas igen så länge det inte varit föremål för domstolsprövning. Och även om/när beslutet vinner rättskraft är det svårt att avgränsa ett beslut som utgörs av en långsiktig bedömning tillsvidare.

Varje revidering av arbetsmarknadsbedömningen innebär, om den sker inom det tidigare beslutets giltighetstid, en omprövning av ett lagakraftvunnet gynnande beslut på grund av ändrade förhållanden.

Utredningen anser att arbetsmarknadsbedömning ska vara behovsprövat utifrån tillgängliga resurser. Arbetsmarknadsbedömningen innebär inte i sig någon automatiskt rätt till en insats. Arbetsförmedlingen ska dock i bedömningen erbjuda rätt insats till den enskilde utifrån individens behov. Detta kan i praktiken innebära att flexibiliteten för Arbetsförmedlingen avsevärt minskar då resurser låses redan i och med arbetsmarknadsbedömningen och kan således också stå i kontrast till hur regelverket tidigare utformats inom arbetsmarknadspolitiken. Att ge arbetsmarknadspolitiska insatser utifrån arbetssökandes avstånd till arbetsmarknaden kan också inverka på möjligheterna att styra kostnaderna för arbetsmarknadspolitiken för vissa uttalade målgrupper.

7.4.12. Konsekvenser för brottslighet

Utredningen bedömer att en förstärkt arbetsmarknadsbedömning kan förebygga felaktiga utbetalningar. Arbetsförmedlingen har enligt myndighetens instruktioner ansvar för att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och att utforma sin verksamhet så att den inte snedvrider konkurrensförutsättningar på arbetsmarknaden. Varje felaktig utbetalning som kan undvikas innebär således en bättre hushållning av statens medel.

En av åtgärderna som myndigheten beskriver är behovet av att arbeta förebyggande och att arbetsförmedlarna måste förstå vikten av den arbetsmarknadspolitiska bedömningen. I ett dokument från 201731 beskriver myndigheten att bedömningen är viktigt för val av rätt insats och program, eftersom Arbetsförmedlaren ska göra en granskning och bedömning av huruvida personen uppfyller villkoren eller är rätt målgrupp för insatsen och se till så att insatsen eller programmet är arbetsmarknadspolitiskt motiverat.

31 Arbetsförmedlingen arbete med felaktiga utbetalningar Af-2017/00322253.

Referenser

Anahita Assadi och Martin Lundin (2014) Enhetlighet och träffsäker-

het i arbetsmarknadspolitiken: Hur använder arbetsförmedlare statistisk profilering i mötet med den arbetssökande? 2014:14 IFAU.

Arai, Mahamood. Gartell, Marie. Rödin, Magus och Özcan Gulay

(2016). Arbetsförmedlares beslutfattande och stereotyper kopplade

till utseende. IFAU 2016:17.

Arbetsförmedlingens Arbetsmarknadsrapport (2018 a). Arbetsförmedlingen. (2018 b). Hur skapar vi en mer jämställd arbets-

marknadsetablering? En studie av Arbetsförmedlingens förmedlingsverksamhet och insatser ur ett jämställdhetsperspektiv. Working

paper 2018:2. Dnr Af-2018/0005 3281. Arbetsförmedlingen (2018c) Rapport: Arbetsmarknadspolitisk bedöm-

ning, Diarienummer: Af 2018/00547313.

Arbetsförmedlingens återrapportering (2017) Handlingsplan för att

fler utrikesfödda kvinnor ska vara sysselsatta i arbete eller i studier 2017–2018. Therese Borrman, Maria Cheung och Jennie K. Larsson.

Diarienummer: Af 2017/0005 7087. Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017. Arbetsförmedlingen. Rapport: Ura 2011:3: Arbetsförmedlingens indi-

viduella handlingsplaner – vem som får och när.

Arbetsförmedlingen 2014. Rapport: Kunddriven verksamhets-

utveckling inom Arbetsförmedlingen Insikter och förslag till insatser för att stärka Arbetsförmedlingens förtroende både internt och externt.

Dir. 2017:71. Tilläggsdirektiv till Arbetsmarknadsutredningen

(A 2016:03). Kommittédirektiv beslutat vid regeringssammanträde den 22 juni 2017. Dir. 2016:56. Det statliga åtagandet för en väl fungerande arbets-

marknad och Arbetsförmedlingens uppdrag. Kommittédirektiv beslutat vid regeringssammanträde den 22 juni 2016. Jansson Dahlén, Fredrik (2009): En effektiv arbetsförmedling –match-

ning, resursfördelning och drivkrafter. Working Paper 2009:4 Arbets-

förmedlingen. Konle-Seidl, R (2011, Use of profiling for resources allocation, action

planning and matching. (Profiling systems for effective labour market integration), Brussels.

Kurekova, Mytna Lucia (2014), Review of Profiling Systems, Cate-

gorization of Jobseekers and Calculation of Unit Service Costs in Employment Services.No 8, Research Reports from Central Euro-

pean Labour Studies Institute (CELSI). Liljeberg, Linus och Söderström, Martin (2018). Arbetsförmedlarna

och deras arbetsmarknad. IFAU 2018:9

Oliveira, Antonio 2012. Burocratas da linha de frente: executores e

fazedores das políticas públicas. Brasil. Revista de Administração

Pública. http://repositorio.ufba.br/ri/handle/ri/15189 Olofsson, Jonas och Wadensjö Eskil (2009) Arbetsmarknadspolitik:

förändrade förutsättningar och nya aktörer. SNS Förlag Inspektionen för Arbetslöshetsförsäkringen (IAF) 2018:13 Rapport:

Är arbetssökandes handlingsplaner uppdaterade och aktuella? En granskning av om Arbetsförmedlingen lever upp till kravet att de individuella handlingsplanerna alltid ska vara aktuella.

O´Connel, P.J.S Mc Guinness & e. Kelly (2012), The transition from

short- to long-term unemployment: A statistical profiling model for Ireland, The Economic and Social Review vol. 43.

Söderström, Martin och Liljeberg Linus (2017) Hur ofta träffas arbets-

sökande och arbetsförmedlare? 2017:16 IFAU.

SOU 2017:82 Vägledning för framtidens arbetsmarknad. Trygghetsfonden TSL. Rapport 2016: Kompetens för arbete

https://www.tsl.se/globalassets/rapporter/rapporter-2016/kompetens-for-arbete-tsls-esf-projekt.pdf. Remissyttrande; Dnr Af-2017/0036 3921Remissyttrande:

Ds 2017:33 Anpassningar till dataskyddsförordningen av registerförfattningar inom Arbetsmarknadsdepartementets ansvarsområde.

Bilaga 1

Tabell 7.6 Viktat

32

urval av enkäter till Arbetsförmedlingen

Enkät april maj 2018

Arbetsförmedlare anställda <2 år Arbetsförmedlare anställda >2 år Totalt

Kontor

200

800

1 000

Kundtjänst

200

300

500

Totalt

400

1 100

1 500

32 Utredningen har gjort ett viktat urval mot anställda kortare än 2 år samt urval av 500 arbetsförmedlare från Kundtjänst och 400 bland de med kortare anställningstid på myndigheten.

8. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser

Utbildningsinsatser är traditionellt ett viktigt verktyg i den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Att genom utbildning stärka individens ställning på arbetsmarknaden kommer sannolikt vara en än viktigare uppgift för arbetsmarknadspolitiken i framtiden. För detta krävs att Arbetsförmedlingen har tillgång till ett ändamålsenligt utbud av utbildningsinsatser som är möjliga att anpassa både efter individers och efter arbetsmarknadens behov.

På den svenska arbetsmarknaden finns mycket få lågkvalificerade jobb, även jämfört med liknande länder. Det finns en arbetsmarknad för personer som saknar gymnasieutbildning, men den är begränsad. Arbetskraftsbehovet är i dag som störst inom yrken som kräver gymnasial eller eftergymnasial utbildning och allt tyder på att kompetenskraven även framöver kommer att vara höga och snabbt föränderliga. Den pågående strukturomvandlingen till följd av teknikutveckling har medfört en minskning av antalet arbetstillfällen i mellanskiktet i lönefördelningen. Antalet administrativa och produktionsinriktade arbeten tycks minska till förmån för arbeten som kräver mer utbildning. Utan bred tillgång till utbildning riskerar detta att leda till ökad konkurrens om arbetstillfällen i de lägre lönesegmenten.

Samtidigt som kompetenskraven höjs är gruppen arbetslösa med låg utbildningsnivå fortsatt stor bland de inskrivna hos Arbetsförmedlingen. Antalet inskrivna arbetslösa med högst förgymnasial utbildning har fördubblats på tio år, från 53 000 första halvåret 2008 till 106 000 första halvåret 2018.1 Bland dessa finns många ungdomar som inte slutfört sin gymnasieutbildning och nyanlända med kort utbildning. Högst förgymnasial utbildning är en tydlig riskfaktor både för långtidsarbetslöshet och för återkommande arbetslöshet.

1 Enligt Arbetsförmedlingens verksamhetsstatistik. Gäller inskrivna mellan 25–64 år.

Många av de inskrivna med låg utbildningsnivå är dock relativt unga och har potentiellt många yrkesverksamma år framför sig. En utbildningsinsats kan därför, även om det på kort sikt tar tid från arbetssökandet, vara en effektiv investering på längre sikt både för individen och samhället.

Inte bara arbetssökande med kort utbildning kan ha behov av utbildning för en varaktig ställning på arbetsmarknaden. Ibland kan även personer med längre utbildningsbakgrund behöva en utbildningsinsats för att möta arbetsmarknadens behov för anställning. Det finns bl.a. många nyanlända som behöver kompletteringsutbildningar för att kunna nyttja de gymnasiala eller eftergymnasiala kompetenser de har sedan tidigare.

Till den strukturella arbetslöshet som beskrivits ovan kan det snart tillkomma en traditionell konjunkturell arbetslöshet. De goda åren på arbetsmarknaden börjar plana ut. Högkonjunkturen dämpas och sysselsättningstillväxten tycks minska från och med 2019 (Konjunkturinstitutet 2018). Erfarenheter från krisen på 1990-talet såväl som från finanskrisen under 2008–2009 är att det är lågkvalificerade arbetstillfällen som i första hand försvinner vid en recession, och att kompetenskraven för de nya arbetstillfällen som därefter tillkommer generellt är mycket högre (Håkansson och Nilsson, 2018). En kommande lågkonjunktur som driver på en snabbare strukturomvandling kommer sannolikt därför medföra ett ökat antal individer i behov av kompetensutveckling för omställning.

Sammanfattningsvis kommer vägen till arbete i framtiden för allt fler att gå via utbildning. Det huvudsakliga ansvaret för att möta dessa behov ligger inom utbildningspolitiken. Men även arbetsmarknadspolitiken kommer behöva bidra till att arbetssökande ska kunna möta de kompetenskrav som ställs för de lediga jobben och för att skapa en ökad rörlighet på arbetsmarknaden. För detta krävs att arbetsmarknadspolitikens utbud av utbildningsinsatser är brett och ändamålsenligt.

Arbetsförmedlingen har i dag i huvudsak tre sätt att bidra till att inskrivna arbetssökande tar del av utbildningsinsatser som stärker deras ställning på arbetsmarknaden:

1. genom motivering och vägledning till utbildningar i det reguljära

utbildningssystemet,

2. genom anvisning till myndighetens upphandlade eller bidrags-

finansierade2 utbildningstjänster inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program, samt i vissa fall

3. genom anvisning till utbildningar i det reguljära utbildnings-

systemet inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program.

Syftet för den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildning som handhas av Arbetsförmedlingen är enligt den nuvarande regleringen både att stärka den enskilde arbetssökandens möjligheter att få eller behålla ett arbete och att motverka att det uppstår arbetskraftsbrist på arbetsmarknaden. Huvudprincipen är att en arbetsmarknadsutbildning ska pågå under högst sex månader. I takt med att kompetenskraven på arbetsmarknaden har höjts och målgruppen för Arbetsförmedlingens insatser har förändrats har dock många av de inskrivna mer omfattande utbildningsbehov än så. Det är, enligt Arbetsförmedlingens egen bedömning, tveksamt om det i dag finns tillräckligt många arbetstillfällen inom bristyrken som de inskrivna skulle kunna söka efter den kortare utbildningsinsats som arbetsmarknadsutbildningen är tänkt att utgöra. Många individer har snarare utbildningsbehov som motsvarar den mer grundläggande och formaliserade utbildning som ges inom det reguljära utbildningsväsendet. Det förekommer också kritik mot att arbetsmarknadsutbildningen i allt för hög grad liknar och överlappar sådan utbildning.

Att öka övergången till reguljär utbildning har varit ett uttalat mål för Arbetsförmedlingen sedan flera år tillbaka. Men trots nya verktyg i form av utbildningsplikt, studiestartsstöd och en intern strategi för matchning till jobb genom utbildning är övergången till reguljär utbildning fortsatt blygsam. Arbetsförmedlingen behöver bättre redskap för att öka övergången till reguljär utbildning. På så sätt kan myndigheten också lättare undvika att skapa ett parallellt utbildningsutbud med sina upphandlade utbildningstjänster.

Utredningens slutsats är att Arbetsförmedlingen i framtiden både behöver kunna anvisa personer till utbildningsinsatser som handhas av myndigheten själv och vägleda och anvisa personer till det reguljära utbildningssystemet. Det behöver bli tydligare vilka utbildningsbehov som i första hand ska tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet, samt vilka utbildningsinsatser som Arbetsförmedlingen

2 Bidragsfinansierade utbildningstjänster avser exempelvis utbildning på folkhögskola som arbetsmarknadspolitisk insats.

vid behov ska kunna komplettera med. Arbetsförmedlingen behöver i möjligaste mån undvika att upphandla eller anordna utbildningstjänster för utbildningsbehov som kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet. För att detta i sin tur ska bli möjligt behöver Arbetsförmedlingen få tydligare möjligheter att erbjuda reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats för de arbetssökande för vilka detta är motiverat. Slutligen behöver det reguljära utbildningssystemet, och då särskilt vuxenutbildningen på gymnasial nivå, kapacitet att möta arbetssökandes utbildningsbehov.

För att åstadkomma dessa förflyttningar lämnas i detta kapitel förslag för att:

  • Arbetsförmedlingen ska fokusera på att tillhandahålla kortare, gärna arbetsplatsförlagda utbildningsinsatser anpassade efter arbetsgivares konkreta rekryteringsbehov, det som myndigheten i dag kallar rekryteringsutbildningar.
  • Övriga utbildningsbehov ska i första hand tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet. För detta ges Arbetsförmedlingen tydligare möjligheter att använda reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats, vilket ger möjlighet till försörjning från arbetsmarknadspolitiken under studietiden.
  • Bara om individers utbildningsbehov av någon anledning inte kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet ska Arbetsförmedlingen tillhandahålla en utbildningstjänst som motsvarar reguljär utbildning i syfte och innehåll.

På sikt bedömer utredningen att dessa förändringar kommer innebära att Arbetsförmedlingens behov att erbjuda utbildningsinsatser som motsvarar reguljär utbildning kommer att minska. För att understödja denna utveckling lämnar utredningen i detta kapitel också bedömningar om hur det reguljära utbildningssystemets kapacitet att möta arbetssökandes utbildningsbehov kan stärkas, samt vad Arbetsförmedlingen kan göra för att ytterligare främja övergången till reguljära studier framöver.

Utredningens förslag kommer i sig varken leda till att fler eller färre arbetssökande erbjuds utbildningsinsatser. Avsikten är att arbetsmarknadspolitiken ska ha ett bredare och mer flexibelt utbud av utbild-

ningsinsatser som samtidigt går att justera efter förändringar i politikens inriktning, arbetslöshetens sammansättning, arbetsmarknadens kompetenskrav och samhällets ekonomiska omställning.

Det följande kapitlet inleds med en beskrivning av utredningens uppdrag och arbete samt avgränsningar och definitioner av centrala begrepp. Därefter ges en beskrivning av utbildningsbehov ur ett arbetsmarknadspolitiskt perspektiv samt vilka verktyg Arbetsförmedlingen har att möta dessa i dag. Efter detta följer en kartläggning av de utbildningstjänster som Arbetsförmedlingen handhar, deras syfte och resultat. Därefter följer två analysavsnitt om förhållandet mellan Arbetsförmedlingens utbildningstjänster och det reguljära utbildningssystemet, respektive om övergången från arbetslöshet till reguljär utbildning. Avslutningsvis presenteras utredningens förslag med konsekvensanalyser. Ekonomiska konsekvenser av utredningens samlade förslag redovisas i kapitel 14 om förslagens kostnader och finansiella konsekvenser.

8.1. Utredningens uppdrag och arbete

8.1.1. Uppdrag enligt direktiven

I utredningens direktiv beskrivs en matchningsproblematik på svensk arbetsmarknad (Dir. 2016:56). Gruppen arbetslösa består i dag i allt större omfattning av individer som har relativt svårt att få en fast förankring på arbetsmarknaden, bland annat arbetslösa med högst förgymnasial utbildning. Samtidigt har arbetsgivare problem att rekrytera personal med rätt kompetens. Inom vissa sektorer och regioner råder särskild brist på kvalificerad arbetskraft; ny teknik och innovationer ökar efterfrågan ytterligare. Utvecklingen ställer enligt direktiven ökade krav på utbildningsinsatser som förbättrar matchningen mellan de arbetssökande och de tillgängliga jobben. Rätt utbildning är dessutom inte bara viktigt vid inträde på arbetsmarknaden utan även för att människor kontinuerligt ska kunna ställa om för att möta förändringar.

Ansvaret för att individer ska skaffa den utbildning eller kompetens som efterfrågas på arbetsmarknaden är enligt direktivet delat. Individen bär ett ansvar för att använda och förvalta de möjligheter till utbildning som finns och det ligger i arbetsgivares intresse att utbilda och vidareutbilda sina anställda. Samhället ska i sin tur bidra

genom vägledning kring studier och yrken, utbildningsmöjligheter som tillgodoser nuvarande och kommande behov på arbetsmarknaden och genom ett studiemedelssystem som ger möjligheter till försörjning under utbildningstiden.

Utbildningsverksamhet bedrivs i dag i många olika system, bl.a. inom skolväsendet, inom universitet och högskolor, inom folkbildningen och som arbetsmarknadspolitiska insatser. Arbetsmarknadspolitikens utbildningsinsatser skiljer sig på många sätt från andra former av utbildning. De är överlag kortare och mer specifikt utformade än andra utbildningar och därmed finns större möjlighet att anpassa dem efter arbetsmarknadsläget och individens förutsättningar. Samtidigt kan inte sådana insatser ersätta den utbildning som sker inom skolväsendet och vid universitet och högskolor. Sådana utbildningar stärker enligt direktivet på sikt individers ställning på arbetsmarknaden mer än vad kortare arbetsmarknadspolitiska insatser gör. Utredningen har därför i uppdrag att analysera samspelet mellan utbildningar och andra insatser inom arbetsmarknadspolitiken, skolväsendet, universitet och högskolor samt folkbildningen. Utifrån analysen ska förslag lämnas om hur utbildning och andra insatser inom arbetsmarknadspolitiken bör förhålla sig de andra utbildningsformerna.

I regeringens tilläggsdirektiv lyfts vidare arbetsmarknadsutbildningens bristande måluppfyllnad (Dir. 2017:71). Trots att resultaten har förbättrats något de senaste åren är de fortsatt otillräckliga, i synnerhet om hänsyn tas till det goda konjunkturläget med kompetensbrister inom många yrken. I vissa fall har det saknats arbetsmarknadsutbildningar inom bristyrken, vilket ofta berott på svårigheter i upphandlingen. För att möta behoven på den framtida arbetsmarknaden behövs en effektiv och flexibel form för hur arbetsmarknadsutbildningar kan tillhandahållas. Utredningen ska därför lämna förslag om hur det kan säkerställas att arbetsmarknadsutbildningen är en flexibel insats som snabbt kan svara mot arbetsmarknadens behov och som förbättrar förutsättningarna för de arbetssökande att få arbete och för de arbetsgivare som behöver anställa inom ett bristyrkesområde att snabbt få tag på arbetskraft samt analysera och lämna förslag om i vilken form och av vilka aktörer som arbetsmarknadsutbildningar är bäst lämpade att tillhandahållas fortsättningsvis.

Utredningen har i arbetet med dessa delar av uppdraget varit i kontakt med många intressenter. Utöver regelbundna kontakter med sakansvariga på Arbetsförmedlingens huvudkontor har möten hållits med medlemsföretag inom Almega Utbildningsföretagen, en bransch- och arbetsgivarorganisation för företag som arbetar med vuxnas lärande och kompetensutveckling. Enligt Utbildningsföretagen utbildades 9 av 10 av deltagarna i arbetsmarknadsutbildning under 2017 hos något av organisationens medlemsföretag. Utbildningsföretagen har även inkommit med en skriftlig inlaga till utredningen. Dialog har hållits med Folkbildningsrådet som fördelar och följer upp statsbidrag till svensk folkbildning. Återkommande möten har hållits med Vuxenutbildning i samverkan (ViS) som samlar kommunala och privata utbildningssamordnare samt beställare av vuxenutbildning över hela landet. Utredningen har även haft dialog med SKL:s sakansvariga experter och nätverk för kommunernas vuxenutbildningschefer. Inlagor om arbetsmarknadsparternas syn på arbetsmarknadsutbildningen och dess förhållande till det reguljära utbildningsväsendet har också inhämtats från representanter i utredningens referensgrupp. Slutligen har berörda departement och myndigheter lämnat synpunkter genom utredningens expertgrupp och genom enskilda möten.

8.1.2. Centrala begrepp

Utbildningsinsatser som handhas av Arbetsförmedlingen

Med utbildning som handhas av Arbetsförmedlingen avser utredningen de utbildningsinsatser som Arbetsförmedlingen tillhandahåller, främst genom upphandling eller avtalssamverkan. Dessa utbildningsinsatser kan deltagare få tillgång till som en arbetsmarknadspolitisk insats genom anvisning från Arbetsförmedlingen. De har alltså inte ett offentligt ansöknings- och antagningsförfarande.

Utöver yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningar finns även förberedande insatser som kan omfatta utbildningsinslag. Begreppet förberedande utbildning (FUB) inom Arbetsförmedlingen är ett samlingsnamn som omfattar fem olika tjänster som riktar sig till arbetssökande som behöver förbereda sig inför andra aktiviteter, såsom arbetsmarknadsutbildning eller reguljära studier. Arbetsförmedlingen hade under 2017 avtal som omfattade fem typer av förberedande utbildningar: Meritportfölj, Grundläggande moduler, Min väg till

arbete, Korta vägen och Starta eget-utbildning. Målgruppen varierar i hög utsträckning mellan de olika förberedande utbildningarna. Här finns såväl insatser som riktar sig till arbetssökande som står mycket långt ifrån arbetsmarknaden, som insatser som riktar sig till arbetssökande som står relativt nära arbetsmarknaden.

Utbildningsinsatser på folkhögskola i form av studiemotiverande kurs och etableringskurs ingår också i utbildningsinsatser som tillhandahålls genom anvisning från Arbetsförmedlingen. Dessutom kan yrkesutbildning inom bristyrken på folkhögskola erbjudas till deltagare inom jobb- och utvecklingsgarantin och etableringsprogrammet.

Arbetsmarknadsutbildning

Arbetsmarknadsutbildning är en av de utbildningsinsatser som hand-

has av Arbetsförmedlingen. Med arbetsmarknadsutbildning avser utredningen den utbildning som anskaffas av Arbetsförmedlingen och anordnas enligt förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. Enligt förordningens 11 § avser arbetsmarknadsutbildning yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta för den enskilde att få eller behålla ett arbete och som motverkar att brist på arbetskraft uppstår på arbetsmarknaden. Det handlar i allmänhet om en kort yrkesinriktad utbildning om högst sex månader. I många fall är utbildningen dock längre.

Rekryteringsutbildning

Arbetsmarknadsutbildning kan anordnas i form av rekryterings-

utbildning. Rekryteringsutbildning är en arbetsmarknadsutbildning

där en eller flera arbetsgivare står som mottagare av de personer som går utbildningen. De berörda arbetsgivarna medverkar aktivt i planeringen eller genomförandet av utbildningen, exempelvis genom att vara med vid urval av deltagare eller genom att påverka innehållet i utbildningen. Utbildningsinnehållet plockas ur befintliga avtal för arbetsmarknadsutbildning.

Reguljär utbildning

Med reguljär utbildning avser utredningen de skolformer som beskrivs i 1 kap. 1 § skollagen (2010:800). Utöver skolformerna inkluderas även motsvarande utbildning på folkhögskola, utbildning på yrkeshögskola och utbildning på universitet och högskola. I alla utbildningsformer inkluderas enbart de utbildningar som har ett offentligt ansöknings- och antagningsförfarande och där ett erkänt betygs- eller meritsystem existerar. Uppdragsutbildning inkluderas därmed inte.3

Den reguljära utbildningens syfte är brett. Förutom att säkra kompetensförsörjningen syftar reguljär utbildning också till att stärka den studerandes personliga utveckling och aktiva deltagande i samhällslivet. Ett exempel är syftet för den kommunala vuxenutbildningen som det uttrycks i 20 kap. 2 § skollagen.

2 § Målet för den kommunala vuxenutbildningen är att vuxna ska stödjas och stimuleras i sitt lärande. De ska ges möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja sin personliga utveckling.

Utgångspunkten för utbildningen ska vara den enskildes behov och förutsättningar.

I förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning tydliggörs även att den utbildning som statsbidraget finansierar ska möta behov på arbetsmarknaden. Denna förordning reglerar dock bara en finansieringsform för kommunal vuxenutbildning. Bestämmelserna i skollagen gäller även kommunal vuxenutbildning som finansieras genom det särskilda statsbidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbildning.

Utbildning inom ramen för yrkeshögskolan regleras av lagen (2009:128) om yrkeshögskolan med tillhörande förordning och utbildning vid universitet och högskolor regleras av högskolelagen (1992:1434) och lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina med tillhörande förordningar. Enligt författningarna ska utbildning inom ramen för yrkeshögskolan svara mot arbetslivets behov, medan utbildningsutbudet vid universitet och högskolor enligt

3 Uppdragsutbildning är utbildning som en huvudman, exempelvis en arbetsgivare, köper av en utbildningsanordnare.

lärosätenas regleringsbrev ska svara mot studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov.

Förordningen om statsbidrag till folkbildningen (2015:218) och de villkor och riktlinjer som Folkbildningsrådet beslutar om är de styrdokument som främst reglerar utbildning inom folkbildningen. Syftet med statens stöd till folkbildningen är enligt förordningen att stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin, bidra till att göra det möjligt för en ökad mångfald människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen, bidra till att utjämna utbildningsklyftor och höja bildnings- och utbildningsnivån i samhället samt bidra till att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet.

Varaktig ställning på arbetsmarknaden

Utredningen använder i detta kapitel begreppet varaktig ställning på

arbetsmarknaden för att beskriva målet med utbildningsinsatser

inom arbetsmarknadspolitiken. Med detta avses att individen med hjälp av stärkt kompetens i linje med arbetsmarknadens efterfrågan ska tillägna sig en ställning på arbetsmarknaden som innebär att individen inte återgår till arbetslöshet efter en kort period i arbete. I målet om en varaktig etablering på arbetsmarknaden ryms också ett kompetensförsörjningsperspektiv. De utbildningsinsatser som ger individer en mer säker position på arbetsmarknaden är sannolikt de utbildningar som tillgodoser kompetensbehov på arbetsmarknaden. Att i större utsträckning bidra till att personer studerar utbildningar som leder till en varaktig ställning på arbetsmarknaden är därmed även en viktig del av arbetet med att motverka rekryteringssvårigheter för landets arbetsgivare.

Med detta sagt kommer det alltid vara en politisk fråga hur långt statens ansvar för att rusta arbetssökande ska gå. Utredningens förslag syftar sammantaget till att säkerställa att arbetsmarknadspolitiken har ändamålsenliga verktyg både för att bedöma individers avstånd till arbetsmarknaden, inklusive eventuella utbildningsbehov, och för att möta dessa. I hur stor utsträckning Arbetsförmedlingen kommer att använda sig av dessa verktyg är en fråga för politiska prioriteringar.

8.1.3. Avgränsningar

I detta kapitel diskuteras huvudsakligen utbildningsbehov hos personer som befinner sig i eller riskerar arbetslöshet. Alla arbetslösa har dock inte utbildningsbehov. De flesta som söker arbete har befintliga kompetenser och kontakter som innebär att de kan hitta ett arbete utan utbildning. Även personer med kort formell utbildningsbakgrund kan finna lämpliga vägar in på arbetsmarknaden utan en utbildningsinsats. Utgångspunkten för detta kapitel är de fall då någon form av utbildningsinsats har bedömts vara ett lämpligt sätt att stärka individens position på arbetsmarknaden. Denna bedömning kan variera, vilket beskrivs nedan i avsnitt 8.2.2.

Även yrkesverksamma kan ha behov av utbildning för att uppdatera sin kompetens i takt med arbetsmarknadens krav. Ett livslångt lärande med löpande kompetensutveckling kan förebygga arbetslöshet både genom att motverka uppsägning på grund av arbetsbrist och genom att underlätta en snabb omställning till ett nytt arbete om en uppsägning ändå blir aktuell. I kapitel 9 diskuteras politiken för en stärkt kompetensförsörjning i vidare bemärkelse. En samlad politik för stärkt kompetensförsörjning kan förebygga arbetslöshet samt skapa en ökad rörlighet på arbetsmarknaden genom att skapa jobbkedjor som frigör arbetstillfällen på lägre kvalifikationsnivåer. I detta kapitel ligger fokus i stället på utbildning som syftar till att minska arbetslösheten och öka sysselsättningen som en del av den aktiva arbetsmarknadspolitiken.

8.2. Utbildningsbehov ur arbetsmarknadspolitiskt perspektiv

8.2.1. Samhällsekonomiska mål

Utbildning är traditionellt en viktig del av den svenska arbetsmarknadspolitiken. Olika former av arbetsmarknadspolitiska utbildningsinsatser för att individen ska kunna ställa om till arbete hos nya arbetsgivare och branscher har förekommit åtminstone sedan början av 1900-talet. Omställning genom utbildning är också en central komponent i den nordiska arbetsmarknadsmodellen som syftar till att trygga individers anställningsbarhet snarare än att säkra befintliga

anställningar. Målet är att främja strukturomvandling genom att prioritera ett väl utbyggt välfärdssystem med ett starkt omställningsstöd för individen snarare än att skydda utsatta branscher mot internationell konkurrens genom olika former av subventioner och stöd.

Till viss del är det en politisk fråga i vilken utsträckning arbetsmarknadspolitiken ska prioritera att individen snabbt når självförsörjning respektive att individen får en varaktig etablering på arbetsmarknaden på sikt. Om snabb självförsörjning och arbetslivserfarenhet är det mål som prioriteras främst kan intensifierade förmedlingsinsatser och subventionerade anställningar vara de mest lämpliga arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Om det främsta målet i stället är ett mer varaktigt fäste på arbetsmarknaden och att lösa arbetsgivares kompetensbehov kan olika former av utbildningsinsatser vara mer motiverade. Det kan även vara lämpligt med kombinationer av anställningsstöd och utbildning, beroende på individuella behov och förutsättningar. Lärlingsutbildning kan vara en lämplig utbildningsform för individer som föredrar ett arbetsplatsförlagt lärande.

Valet av insats påverkas också av konjunkturen. Utbildning kan i detta hänseende ha mer av en stabiliseringspolitisk funktion. Under en lågkonjunktur finns färre lediga arbetstillfällen att söka och konkurrensen om de befintliga jobben är högre. Dessa perioder kan det därför vara mer samhällsekonomiskt effektivt att investera i längre utbildningar som gör att de arbetssökande, när konjunkturen sedan åter vänder uppåt, är redo att möta en ökad efterfrågan på arbetskraft. Under en högkonjunktur finns det i stället många lediga arbeten att söka. I dessa tider är arbetsgivare ofta mer pragmatiska med sina kompetenskrav och det är i allmänhet lättare för en individ att hitta en anställning. En utbildningsinsats behöver därför inte vara nödvändig även om individen har en kort utbildningsbakgrund.

Inlåsningseffekten blir också sannolikt större under en högkonjunktur. En individ som deltar i en längre utbildning har sannolikt mindre anledning att söka ett jobb under utbildningstiden. Detta talar för att det är mindre samhällsekonomiskt effektivt att investera i längre utbildningar för arbetslösa under en högkonjunktur. Det kan i stället vara en lämplig tidpunkt för individen att skaffa sig arbetslivserfarenheter och referenser. Samtidigt innebär den höga arbetskraftsefterfrågan under en högkonjunktur att de individer som trots

allt kvarstår i arbetslöshet sannolikt står längre från arbetsmarknaden än andra och därmed är i behov av mer omfattande insatser, såsom exempelvis utbildning.

Behovet av utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats beror även på arbetslöshetsgruppens sammansättning. I skrivande stund finns många individer med kort utbildning inskrivna hos arbetsförmedlingen. Inom etableringsprogrammet var andelen deltagare med högst förgymnasial utbildning särskilt hög. Även om slutbetyg eller examen från gymnasial utbildning inte alltid är ett krav för anställning krävs det allt oftare. Risken för arbetslöshet är betydligt större bland personer med kort utbildning och de löper dessutom högre risk för mer ihållande arbetslöshet. Arbetslösa med högst förgymnasial utbildning är överrepresenterade bland arbetssökande som varit kvarstående utan arbete i minst 12 månader.

En förklaring till att arbetslösheten kan vara hög samtidigt som arbetskraftsbristen är stor är att arbetssökande och vakanser ofta återfinns på delvis åtskilda arbetsmarknader. När avståndet mellan efterfrågan på arbetskraft och det tillgängliga arbetskraftsutbudet blir för stort segmenteras arbetsmarknaden. Utbildningsinsatser inom arbetsmarknadspolitiken är ett sätt att i större utsträckning få arbetsmarknaden att hålla ihop. Detta genom att få utbudssidan, den tillgängliga arbetskraften, att bättre motsvara efterfrågesidans behov.

Den så kallade jobbpolariseringen som beskrivs i kapitel 3 kan även den leda till ett behov av utökade utbildningssatsningar. När arbetstillfällen i mitten av lönefördelningen försvinner leder detta till en större konkurrens om arbetstillfällen med lägre kvalifikationskrav i lägre lönesegment. Utan fortbildningsinsatser för att dessa individer i stället ska kunna konkurrera om arbeten med högre kvalifikationskrav kommer detta innebära ett ökat tryck på enklare arbeten där personer som står längre från arbetsmarknaden riskerar att hamna ännu längre bak i kön. Det kan därmed finnas arbetsmarknadspolitiska motiv att inte helt begränsa utbildningsinsatser till personer med kort tidigare utbildning, även om huvudsakligt fokus för politiken är att stötta arbetssökande som står längre från arbetsmarknaden.

Alla arbetslösa med kort utbildningsbakgrund har inte behov av utbildning. En del har yrkeserfarenheter, andra meriter och nätverk som gör att de har möjligheter att hitta en anställning med befintlig utbildning och kompetens. Alla arbetssökande med kort utbildning

har inte heller förutsättningar för att studera. Behovet av arbetstillfällen för personer med kort utbildning blir därför fortsatt stort de kommande åren. För arbetslösa som inte har förutsättningar att genomgå en längre utbildning kan t.ex. en subventionerad anställning vara en väg in på arbetsmarknaden. Likväl finns det en stor grupp arbetslösa som både kommer att behöva och vilja utveckla och synliggöra sin kompetens för att få en varaktig ställning på arbetsmarknaden. Det gäller då att ändamålsenliga utbildningsinsatser finns tillgängliga och används på rätt sätt.

8.2.2. Individuella behov

Vilken arbetsmarknadspolitisk insats en arbetssökande främjas bäst av är en fråga som ska avgöras vid den så kallade arbetsmarknadspolitiska bedömningen. Vid denna ska arbetsförmedlaren göra en bedömning av individens förutsättningar, situationen på arbetsmarknaden och vilka insatser som är mest verksamma för att motverka att individen hamnar i långvarig arbetslöshet.

Det kan finnas olika anledningar till att en individ bedöms behöva en utbildning för att komma in på, eller återvända till, arbetsmarknaden som anställd eller företagare. Det kan handla om att man inte fullföljt en gymnasieutbildning och därefter har svårt att hitta ett jobb. Den kan vara så att man nyligen kommit till Sverige från ett land med ett outvecklat eller raserat utbildningssystem eller med en utländsk utbildning som behöver valideras och kompletteras. Det kan också handla om att den utbildning man har sedan tidigare inte längre är relevant på grund av pågående strukturomvandling på arbetsmarknaden som medför nya kompetenskrav. Det är en komplex uppgift att bedöma en individs utbildningsbehov och många olika faktorer påverkar bedömningens utfall. Utredningens förslag för att stärka Arbetsförmedlingens förmåga att göra denna bedömning finns att läsa i kapitel 7.

För att en utbildning ska vara lönsam ur ett arbetsmarknadspolitiskt perspektiv måste dess avkastning i form av en förbättrad arbetsmarknadssituation vara större än dess kostnad mätt som förlorad tid. Utbildningar som ges av arbetsmarknadsskäl bör därför inte vara längre än nödvändigt. Figur 8.1 illustrerar olika typer av utbildningsbehov en individ kan ha ur ett arbetsmarknadspolitiskt

perspektiv. Behoven är kategoriserade utifrån individens ställning på arbetsmarknaden, där utbildningsbehov ”a” motsvarar behoven hos en person som står längre från arbetsmarknaden medan utbildningsbehov ”c” motsvarar behoven hos en individ som står relativt nära arbetsmarknaden.4 Resonemanget utvecklas nedan.

Figur 8.1 Utbildningsbehov ur ett arbetsmarknadspolitiskt perspektiv

Utbildningsbehov beroende på individens ställning på arbetsmarknaden

Källa: Utredningens bearbetning.

A. Behov av förberedande och studiemotiverande utbildning

En person som står längre från arbetsmarknaden kan behöva en kedja av insatser innan ett arbete kan bli aktuellt. En förberedande och/eller studiemotiverande utbildning kan behövas som förberedelse för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program eller för fortsatta studier. I dessa fall krävs ofta en utbildning som i hög grad är individanpassad. Utöver rena utbildningsinslag kan den även omfatta vägledande och motiverande inslag. Praktik och studiebesök på arbetsplatser kan också ingå.

Målet för denna typ av utbildningsinsats är generellt inte övergång till arbete, även om detta också är möjligt. Syftet är i stället att individen efter avslutad insats ska ha tillägnat sig kunskaper och förmågor som förbereder inför fortsatta insatser mot målet att hitta ett arbete. Dessa utbildningsbehov kan i dag exempelvis mötas av:

4 Illustrationen beskriver bara utbildningsbehov hos personer som befinner sig i eller riskerar arbetslöshet. Även yrkesverksamma kan dock ha behov av utbildning för att uppdatera sin kompetens i takt med arbetsmarknadens krav. Se inledande avsnitt om avgränsningar för detta kapitel.

Arbetsförmedlingens tjänster Reguljär utbildning

Arbetsförmedlingens tjänst Orienteringskurser, sfi eller kurser på grundläggande nivå inom komvux Studiemotiverande kurs på folkhögskola Grundskolenivå på folkhögskola, särskild och allmän kurs Etableringskurs på folkhögskola Sfi på folkhögskola

B. Behov av längre, mer grundläggande utbildning

En person som inte har en arbetslivserfarenhet eller utbildningsnivå som motsvarar arbetsmarknadens efterfrågan kan behöva en längre, grundläggande utbildning. I dessa fall saknar individen ofta en tydlig gångbar yrkesinriktning och behöver därför en utbildning som lär ut ett yrke från grunden. Utbildningen behöver därför vara något längre än vad som beskrivs i utbildningsbehov ”c”. Dessa utbildningsbehov kan i dag exempelvis mötas av:

Arbetsförmedlingens tjänster Reguljär utbildning

Arbetsförmedlingens yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningar

Gymnasieskolan (för individer upp till 20 år)

Bristyrkesutbildning på folkhögskola efter anvisning från Arbetsförmedlingen

Komvux på grundläggande och gymnasial nivå Yrkeshögskoleutbildning som eventuellt föregås av behörighetsgivande förutbildning Allmän kurs på folkhögskola som motsvarar grundläggande och gymnasial utbildning Särskild kurs på folkhögskola

C. Behov av kortare, kompletterande utbildning

En person som har tidigare arbetslivserfarenhet och/eller utbildning kan behöva en kortare, kompletterande utbildning för att möta arbetsmarknadens behov. Det kan handla om att bygga på sina tidigare kompetenser med nyare, mer aktuella yrkeskunskaper, att justera sin yrkesinriktning för att kunna bredda sitt arbetssökande, eller att få bättre förutsättningar för eget företagande.

Inte bara arbetssökande med kort utbildning kan alltså ha behov av utbildning för en varaktig ställning på arbetsmarknaden. Ibland kan även personer med längre utbildningsbakgrund behöva en utbildningsinsats. Inte minst finns det många nyanlända som behöver kompletteringsutbildningar för att kunna nyttja de gymnasiala eller eftergymnasiala kompetenser som de har med sig sedan tidigare.

Det är även viktigt att konstatera att alla individer inte kan, eller inte vill, tillgodogöra sig en längre utbildning. Även om en individ har kort tidigare utbildning kan det vara mer samhällsekonomiskt effektivt att denne individ i stället snabbt kommer i arbete och utför enklare arbetsuppgifter i stället för att försöka uppnå fullständig gymnasieexamen eller en annan längre utbildning. Inte bara individer med erfarenhet eller utbildning kan alltså vara målgrupp för korta utbildningar. Dessa utbildningsbehov kan i dag exempelvis mötas av:

Arbetsförmedlingens tjänster Reguljär utbildning

Arbetsförmedlingens yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildning

Kurser inom komvux på gymnasial nivå exempelvis i kombination med validering

Arbetsförmedlingens uppdragsutbildning på högskola, exempelvis inom ramen för de så kallade snabbspåren

Yrkeshögskoleutbildning eller fristående kurser inom yrkeshögskolan

för nyanlända akademiker

Fristående kurser på högskola

Kompletterande högskoleutbildningar för utländska akademiker (uppdragsutbildningar) Arbetsförmedlingens Starta egetutbildning

8.2.3. Arbetsförmedlingens verktyg för att möta de inskrivnas utbildningsbehov

På senare år har den politiska styrningen allt mer signalerat att arbetsmarknadspolitiken har i uppgift att motivera och vägleda personer till studier. Detta har föranlett ett behov av en perspektivförflyttning inom Arbetsförmedlingen, från fokus på snabb matchning direkt till jobb till ett ökat fokus på matchning till jobb genom utbildning. Arbetsförmedlingen har i huvudsak tre sätt att bidra till att arbetssökande tar del av utbildningsinsatser som stärker deras ställning på arbetsmarknaden:

1. genom motivering och vägledning till utbildningar i det reguljära

utbildningssystemet,

2. genom anvisning till myndighetens upphandlade eller bidrags-

finansierade utbildningstjänster inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program, samt i vissa fall

3. genom anvisning till utbildningar i det reguljära utbildnings-

systemet inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program.

Som stöd för kategori ett, att vägleda personer till utbildning i det reguljära utbildningssystemet, finns det så kallade studiestartsstödet (se kommande beskrivning).

Utöver insatser inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program kan Arbetsförmedlingen även bevilja stöd enligt förordning (2013:1157) om stöd för yrkesintroduktionsanställningar till arbetsgivare för att stimulera sådan anställning av vissa ungdomar, långtidsarbetslösa personer och nyanlända invandrare. Yrkesintroduktionsanställningar är anställningar som omfattas av ett centralt kollektivavtal om yrkesintroduktion, eller av ett hängavtal till ett sådant kollektivavtal, och som innehåller en andel utbildning eller handledning. Anställningarna riktar sig till personer som saknar relevant yrkeserfarenhet eller som är arbetslösa.

Utbildningsinsatser inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program listas i tabell 8.1. Här listas både utbildningsinsatser som handhas av Arbetsförmedlingen och reguljära studier som kan erbjudas inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program. För reguljära studier inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program gäller att Arbetsförmedlingen anvisar en inskriven arbetssökande att söka till reguljära studier. Att den arbetssökande sökt och tackat ja till anvisad utbildning kontrolleras genom obligatoriska aktiviteter som skapas i Arbetsförmedlingens planeringsverktyg och förs över till den arbetssökandes aktivitetsrapport. Där ska deltagaren sedan ange om deltagaren sökt och tackat ja till anvisad utbildning. Vid dessa insatser gäller aktivitetskrav precis som vid andra arbetsmarknadspolitiska insatser inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program. Dessutom har Arbetsförmedlingen i uppdrag att utreda och fatta beslut om sanktioner om deltagaren inte lever upp till villkoren i regelverket om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. I jämförelse med arbetssökande som befinner sig i aktiviteter i

Arbetsförmedlingens egen regi eller hos kompletterande aktörer som enligt avtal rapporterar om avvikelser får Arbetsförmedlingen dock in mindre information om deltagarens aktiviteter när de studerar reguljär utbildning med aktivitetsstöd. De aktivitetsrapporter som deltagaren lämnar in utgör därför den viktigaste källan till kontroll och uppföljning. Mer om Arbetsförmedlingens kontrolluppdrag finns att läsa i kapitel 6.

Tabell 8.1 Utbildningsinsatser inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program

Sammanställning av insatser tillgängliga under 2018

Program/Insats inom program

Reglering Syfte

Målgrupp

Förberedande och orienterande utbildning

Förordning

(2000:634) 30 § p. 2

Kortare insatser för att förbereda arbetssökande för kommande arbetsmarknadspolitiska insatser, studier eller arbete.

Ingen utpekad målgrupp.

Studiemotiverande kurs på folkhögskola

Förordning

(2000:634) 30 § p. 3

Insats för att motivera arbetssökande att fullfölja påbörjade studier på grundläggande och/eller gymnasial nivå.

Inskrivna som har fyllt 16 år och som varken har en gymnasieexamen eller grundläggande behörighet till högskoleutbildning.

Etableringskurs på folkhögskola

Regleringsbrevet

för 2018 anslag 1:3, p. 3f

Stärka arbetssökandes möjligheter att till vidare studier eller arbete.

Deltagare i etableringsprogrammet eller inskrivna med pågående etableringsplan.

Arbetsmarknadsutbildning Förordning

(2000:634) 11 §

Underlätta för arbetssökande att få eller behålla ett arbete och motverka att brist på arbetskraft uppstår på arbetsmarknaden.

Ingen utpekad målgrupp.

Snabbspår för nyanlända Förordning

(2000:634) 12 §

Studier på eftergymnasial nivå, främst i kompletterande syfte.

Inskrivna med ingen eller liten erfarenhet av svensk arbetsmarknad.

Program/Insats inom program

Reglering Syfte

Målgrupp

Bristyrkesutbildning på folkhögskola

Förordning

(2007:414), 11 §; (2017:820)

13 d §

Underlätta för arbetssökande att få eller behålla ett arbete och motverka brist på arbetskraft inom ett visst yrke på arbetsmarknaden.

Deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin samt etableringsprogrammet.

Svenska för invandrare eller motsvarande på folkhögskola

Förordning

(2000:634) 30 § p. 4

Att den arbetssökande ska genomföra, och fullfölja, sina svenskastudier.

Inskrivna utanför etableringen som inte har fullföljt sfi.

Kortare reguljär utbildning för långtidsarbetslös invandrare eller arbetssökande med funktionsnedsättning

Förordning

(2000:634) 30 §, p. 5

Att möjliggöra för vissa arbetssökande att studera på grundskole- eller gymnasienivå.

För den som är långtidsinskriven invandrare eller har ett funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga.

Komvux eller motsvarande på folkhögskola för deltagare inom jobb- och utvecklingsgarantin

Förordning

(2000:634) 30 § p. 6

Att ge personer som varit utan arbete en längre tid med högst förgymnasial utbildning, möjlighet att studera reguljär utbildning under i ett år.

Deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin.

Eftergymnasiala studier med bibehållet aktivitetsstöd för deltagare inom jobb- och utvecklingsgarantin

Förordning

(2000:634) 30 § p. 7

Att ge personer som varit utan arbete under längre tid möjlighet att studera på eftergymnasial nivå i längst ett år.

Inskrivna som deltagit i jobb- och utvecklingsgarantin i mer än 450 dagar.

Deltidsanvisning inom jobb- och utvecklingsgarantin

Förordning

(2007:414) 4 §

Studier på deltid parallellt med fortsatt deltagande i jobb- och utvecklingsgarantin på deltid i längst 6 månader

Deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin.

Sfi och Komvux eller motsvarande på folkhögskola inom etableringsplan

Lag (2010:197)

7§

Att genom tillgång till utbildning snabbare etablera vissa nyanlända i samhälls- och arbetslivet.

Inskrivna med etableringsplan.

Svenska för invandrare (sfi) inom etableringsprogrammet

Förordning

(2017:820) 12 §

Att den arbetssökande ska genomföra och fullfölja sina svenskastudier.

Deltagare i etableringsprogrammet som ej är färdiga med sfi.

Program/Insats inom program

Reglering Syfte

Målgrupp

Reguljär utbildning inom etableringsprogrammet

Förordning

(2017:820) 13 §

Att genom tillgång till utbildning snabbare etablera vissa nyanlända i samhälls- och arbetslivet.

Deltagare i etableringsprogrammet.

*Utbildningskontrakt Förordning

(2015:502) 11 14 §

Att unga ska fullfölja sin gymnasieutbildning.

Inskrivna i åldern 20 24 år som saknar gymnasieexamen eller ej är godkända i de gymnasiegemensamma ämnena eller saknar grundläggande behörighet till högre studier.

Kortare yrkesinriktad eller teoretisk utbildning inom jobbgarantin för unga

Förordning

(2007:813) 6, 8 §

Underlätta för den enskilde att få ett arbete eller påbörja eller återgå till utbildning.

Inskrivna i åldern 16 24 år som har varit arbetslösa och anmälda hos Arbetsförmedlingen i sammanlagt 90 kalenderdagar under en ramtid om fyra månader.

Källa: Utredningens bearbetning. *Vid utbildningskontrakt uppbär deltagare inte finansiering genom arbetsmarknadspolitiken under utbildningen. Deltagare som studerar minst 50 procent kan ansöka om studiemedel från Centrala Studiemedelsnämnden, CSN. Blå: Utbildningsinsats som handhas av Arbetsförmedlingen. Grön: Reguljär utbildning.

Under senare år har ökat fokus lagts på reguljär utbildning som en viktig väg mot en varaktig ställning på arbetsmarknaden. I Arbetsförmedlingens regleringsbrev för 2017 fanns utbildning angivet i målen för verksamhetsåret. Inskrivna utan fullständig gymnasieutbildning, särskilt inskrivna i etableringsuppdraget, skulle i högre utsträckning påbörja reguljära studier. I regleringsbrevet för 2018 återkom samma mål som föregående år, med än mer angelägna formuleringar. Andelen inskrivna utan fullständig gymnasieutbildning som påbörjar reguljära studier skulle öka väsentligt. Dessutom skulle andelen som studerar inom etableringsuppdraget öka väsentligt, och andelen personer som lämnar etableringsuppdraget för arbete eller studier öka

väsentligt jämfört med föregående år.

Den 1 januari 2018 infördes en utbildningsplikt i enlighet med 14 § förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Syftet med utbildningsplikten är att fler nyanlända med kort utbildning ska påbörja studier. För att säkerställa implementeringen av utbildningsplikten ska Arbetsförmedlingen enligt regleringsbrevet för 2018 aktivt samverka med kommunerna och andra relevanta aktörer, bland annat genom att bidra till bättre lokala planeringsförutsättningar och genom att öka sin kunskap om det lokala och regionala utbudet av utbildning.

I myndighetens verksamhetsplan för 2017 lyftes utbildning som ett viktigt fokusområde. I januari samma år uppskattades att mellan 14 000–17 000 inskrivna öppet arbetslösa, deltagare i program med aktivitetsstöd samt deltidsarbetslösa och timanställda som hade högst förgymnasial utbildning skulle övergå till reguljära studier. I januari 2017 beslutade Arbetsförmedlingen en strategi för matchning till jobb genom utbildning. Strategin beskriver utbildningens funktion i Arbetsförmedlingens verksamhet och myndighetens roll i förhållande till det reguljära utbildningsväsendet. Syftet med strategin var att skapa ett sammanhållet synsätt och arbetssätt för hur utbildning ska användas för att möta de ökade utbildningsbehoven hos de inskrivna. Det övergripande vägvalet som beslutades med strategin var att Arbetsförmedlingen ska matcha till jobb genom utbildning. Detta vägval omfattade fyra delområden:

1. Arbetsförmedlingen ska samverka för att fler med kort utbildning ska påbörja reguljära studier.

2. Arbetsförmedlingen ska vägleda arbetssökande till arbete genom för individen rätt utbildningsinsats.

3. Arbetsförmedlingen ska använda den yrkesutbildning som bäst möter arbetsmarknadens behov.

4. Arbetsförmedlingen ska vara experter på utbildningens roll för arbetsmarknaden.

Tillsammans med strategin om matchning till jobb genom utbildning beslutades en införandeplan med 31 olika aktiviteter som skulle genomföras under 2017 och 2018. Aktiviteterna omfattade både konkreta insatser som nya systemstöd, handläggarstöd och metoder och mer långsiktiga insatser som kompetensutveckling för medarbetarna

och en kultur- och beteendeförändring kring hur de arbetssökande ska stödjas i sin process. Interna informationsaktiviteter genomfördes under 2017 för att sprida strategin inom myndigheten. Bland annat hölls en mängd workshops som enligt Arbetsförmedlingen förutom anställda vid myndigheten även omfattade representanter från kommuner, regioner och folkbildningen.

Som framgår i tabell 8.1 finns är det möjligt att anvisa till reguljär utbildning inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program. Övergång till studier kan alltså ske på andra sätt än genom att den arbetssökande skrivs ut från Arbetsförmedlingen. Enligt Arbetsförmedlingen räknas det som en övergång till studier när individen under månaden påbörjat studier enligt nedan: – utbildningskontrakt, – avaktualisering till annan utbildning än arbetsmarknadsutbildning, – vuxenstudier inom etablering, – kortare reguljär utbildning för långtidsarbetslös invandrare och

sökande med funktionsnedsättning (30§ punkt 5), – reguljär utbildning på grundläggande eller gymnasial nivå för

JOB-deltagare (30 § punkt 6), – utbildning på högskola, universitet, yrkeshögskola eller motsvar-

ande på folkhögskola för deltagare som varit i JOB i minst 450 dagar (30 § punkt 7), – deltidsstudier i kombination med JOB.

Arbetet enligt strategin för matchning till jobb genom utbildning utvärderades i januari 2018. Resultaten nådde inte helt upp till de satta målen, varken när det gällde avaktualisering till utbildning eller studier som insats inom ramen för Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska program. Av de inskrivna arbetssökande utan fullständig gymnasieutbildning gick 0,7 procent (9 041 individer) över till reguljära studier under 2017. Av deltagarna inom jobb- och utvecklingsgarantin, dvs. personer som varit arbetslösa en längre tid, gick 2,8 procent (4 200 individer) över till reguljära studier samma år. Andelen som övergår till studier är något högre bland kvinnor än bland män, som i större utsträckning övergår till arbete.

Nya verktyg för övergång till reguljär utbildning

Inom ramen för det nya Kunskapslyftet som inleddes 2015 har regeringen infört såväl motiverande som tvingande åtgärder för att förmå fler arbetslösa med kort utbildning att påbörja reguljära studier. Ett exempel på en åtgärd som syftar till att öka motivationen att påbörja studier är det så kallade studiestartsstödet som trädde i kraft den 2 juli 2017. En åtgärd av mer tvingande karaktär är den så kallade utbildningsplikten som infördes den 1 januari 2018.

Studiestartsstöd

Studiestartsstödet, som regleras genom lagen (2017:527) om studiestartsstöd med tillhörande förordning (2017:532), är tänkt som ett verktyg för både Arbetsförmedlingen och kommunerna i arbetet med att rekrytera personer till studier. Stödet som finns sedan den 2 juli 2017 är riktat till de personer som står allra längst bort från arbetsmarknaden och för vilka steget till studier kräver ett långvarigt motivationsarbete. För dessa personer kan de studieekonomiska förutsättningarna ha avgörande betydelse. Tanken är att studiestartsstödet, genom att de ekonomiska riskerna minskar, ska kunna bidra till att dessa personer vågar ta steget att påbörja studier och att personer som annars inte skulle ha studerat ska påbörja utbildning.

Enligt lagen kan arbetssökande mellan 25 och 56 år som är inskrivna på Arbetsförmedlingen och som har kort utbildning samt stort behov av utbildning på grundläggande eller gymnasial nivå för att kunna etablera sig på arbetsmarknaden få ersättning i form av studiestartsstöd.5 Stödet betalas ut under 50 veckor vid heltidsstudier och 100 veckor vid studier på halvtid och kan kombineras med aktivitetsstöd från Arbetsförmedlingen. Tanken är att den studerande efter en inledande tid ska kunna gå vidare till det ordinarie studiemedelssystemet.

5 För personer mellan 20 och 24 år finns enligt studiestödslagen (1999:1395) och därtill hörande förordning (2000:655) möjlighet att få studiemedel med en högre bidragsdel för studier på grundskole- eller gymnasienivå via komvux, gymnasieskola eller folkhögskola. Det gäller personer som är inskrivna antingen i jobbgarantin för unga eller jobb- och utvecklingsgarantin eller har ett utbildningskontrakt.

I lagen regleras att studiestartsstöd endast får lämnas till den som har kort utbildning och ett stort behov av utbildning på grundläggande eller gymnasial nivå för att kunna etablera sig på arbetsmarknaden. Studiestartsstöd får endast lämnas för studier på grundläggande eller gymnasial nivå inom komvux eller motsvarande utbildning på folkhögskola. Stödet kan exempelvis användas för att motivera nyanlända personer med kort tidigare utbildning till fortsatta studier efter avslutat etableringsprogram eller etableringsuppdrag.

Utredningen om en utvecklad studie- och yrkesvägledning (2017) har föreslagit att en bestämmelse införs om att en kommun som väljer att använda studiestartsstödet vid rekrytering till studier även ska ansvara för att det hålls uppföljningssamtal med den studerande. Uppföljningssamtalet ska syfta till att ge den studerande extra vägledning och utgöra ett stöd i hans eller hennes studier.

Införandet av studiestartsstödet har fått en trög start. Under det första kalenderhalvåret med det nya studiestartsstödet, andra halvåret 2017, var 271 av Sveriges 290 kommuner anslutna till studiestartsstödet. Totalt fördelades 470,4 miljoner kronor till de deltagande kommunerna. Av dessa användes 22,6 miljoner kronor, vilket motsvarar cirka 5 procent av de medel som fördelats (CSN 2018a). Totalt var det 1 282 personer som ansökte om studiestartsstöd under andra kalenderhalvåret 2017. Knappt en tredjedel av dessa fick avslag på sin ansökan. En mycket hög andel av avslagen orsakades av att den sökande inte uppfyllde det så kallade arbetslöshetsvillkoret, ett krav på inskrivning hos Arbetsförmedlingen under en sammanhängande tid om minst sex månader. I juli 2018 beslutade regeringen om en förenkling av arbetslöshetsvillkoret inom studiestartsstödet för att bättre kunna nå den målgrupp som stödet riktar sig till. Från och med den 1 mars 2019 ska det vara tillräckligt att den sökande har varit arbetslös eller deltagit i ett arbetsmarknadspolitiskt program under sammanlagt minst sex månader under en period på tolv månader före ansökningstillfället eller studiernas början.

Resultatet för övergång till reguljära studier som redovisas i föregående avsnitt måste räknas som en svag utveckling i förhållande till att studiestartsstödet har varit ett tillgängligt verktyg i ett drygt år. Studiestartsstödet tycks ännu inte ha uppnått avsedd effekt. CSN menar dock i sin delrapportering av de första resultaten av införandet

(2018a) att det finns skäl att ännu vara försiktig i analysen av studiestartsstödet. Vid tidigare satsningar har det visat sig att det tar tid att komma igång med en fungerande organisation.

Utbildningsplikt

I samband med att regelverket för det nya etableringsprogrammet trädde i kraft den 1 januari 2018 infördes även en utbildningsplikt.6Utbildningsplikten innebär att alla nyanlända som tar del av Arbetsförmedlingens etableringsinsatser, och som bedöms vara i behov av utbildning för att kunna komma i arbete, kan anvisas att söka och ta del av utbildning. Den som inte söker en anvisad utbildning, avvisar en utbildning eller som inte deltar i sådan utbildning kommer att kunna varnas eller stängas av från etableringsersättning. Syftet är att fler nyanlända med kort utbildning ska delta i utbildning. Med utbildning avses inom ramen för utbildningsplikten:

1. svenska för invandrare (sfi) eller motsvarande utbildning vid folk-

högskola enligt 24 kap. skollagen (2010:800), samhällsorientering enligt lagen (2013:156) om samhällsorientering, samt

2. utbildning inom kommunal vuxenutbildning på grundläggande

eller gymnasial nivå, särskild utbildning för vuxna eller motsvarande utbildning inom folkhögskolan.

Systemstöden för utbildningsplikten är ännu under utveckling, vilket gör att den tillgängliga verksamhetsstatistiken inte är heltäckande i dagsläget. Arbetsförmedlingen redovisade ändå viss statistik i en återrapportering till regeringen i maj 2018 (Arbetsförmedlingen 2018a). I slutet av april månad 2018 var 13 849 arbetssökande registrerade i etableringsprogrammets planeringsdel (den del av programmet som innehåller aktiviteter). Av dessa var 7 397 registrerade med en utbildningsnivå som understiger gymnasiekompetens, vilket innebär att en bedömning ska göras av om de omfattas av utbildningsplikt eller ej. Av dessa hade 3 335 personer fått bedömningen att de omfattas av utbildningsplikt och 142 sökande fått bedömningen att de var matchningsbara och därför inte bedömdes omfattas av utbildningsplikten. För övriga 3 920 fall gick det inte att utläsa om den arbetssökande

614 § förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

bedömdes omfattas av utbildningsplikt eller ej. Detta berodde på oklarheter kopplat till metod- och systemanvändning gällande utbildningsplikten. Av de som bedömts omfattas av utbildningsplikt var det bara 48 arbetssökande som var registrerade med aktiviteten ”Reguljär utbildning” i april 2018. Detta kan enligt Arbetsförmedlingen förklaras med att de arbetssökande som bedömts omfattas av utbildningsplikten under de första månaderna av 2018 i mycket få fall hunnit med att ansöka, blivit antagna till och därtill haft möjlighet att påbörja studier vid tidpunkten för återrapporteringen.

Stort utbud av utbildningsinsatser ställer krav på arbetsförmedlarens bedömning

Sammanfattningsvis finns alltså många olika insatser att välja mellan när Arbetsförmedlingen ska vägleda och anvisa till utbildning. Vissa av dessa insatser finns inom myndighetens egen verktygslåda och andra inom det reguljära utbildningssystemet. Arbetsförmedlingen har i februari 2018 i ett så kallat förtydligande beskrivit hur arbetsförmedlare bör resonera i den arbetsmarknadspolitiska bedömningen kring vilken utbildning som är aktuell för individen (Arbetsförmedlingen 2018b). Här förtydligas att för arbetssökande som saknar en fullständig gymnasieutbildning kan utbildningens formalitet och möjlighet att få betyg vara ett primärt behov att tillgodose vid val av insats. För att på längre sikt få en varaktig förankring på arbetsmarknaden är reguljära studier i dessa fall vara mer lämpliga. Men för arbetssökande som har gymnasieutbildning, och/eller yrkeserfarenheter kan en smalare yrkesutbildning med syfte att på kort sikt nå arbete genom att uppdatera eller skaffa sig specifika yrkeskompetenser som inte behöver följa en specifik nationell kursplan, vara en mer lämplig utbildningsform. Här utgör arbetsmarknadsutbildning, enligt Arbetsförmedlingens förtydligande, ett fullgott utbildningsalternativ.

Om både Arbetsförmedlingens upphandlade arbetsmarknadsutbildningar och reguljär utbildning kan tillgodose behoven är Arbetsförmedlingens linje att upphandlad utbildning ska användas i första hand (Arbetsförmedlingen 2018b). Detta för att agera affärsmässigt gentemot leverantörerna. I myndighetens interna förtydligande ges följande svar på frågan ”Om båda utbildningsformerna bedöms aktuella – hur gör vi då?”:

I de fall Arbetsförmedlingen bedömer att en upphandlad arbetsmarknadsutbildning och en reguljär yrkesutbildning, trots ovanstående grundläggande skillnader, möter den arbetssökandes behov på ett likvärdigt sätt ska Arbetsförmedlingen i första hand nyttja den upphandlade utbildningen. Det är ett led i att myndigheten agerar affärsmässigt mot leverantörerna för att ge dem goda förutsättningar att leverera utbildning av hög kvalitet.

Valet av insats måste således grunda sig såväl i individens förutsättningar som i arbetsmarknadens krav. Ett stort ansvar vilar här på den enskilda arbetsförmedlaren som behöver ha rätt kunskaper och underlag för att kunna göra en välgrundad bedömning. Mer om förutsättningar för denna bedömning finns att läsa i kapitel 7. Den omfattande regleringen av utbildningsinsatser inom ramen för arbetsmarknadspolitiken gör det dock svårt för den enskilde arbetsförmedlaren att orientera sig i de olika utbildningsmöjligheter som kan erbjudas.

Utöver den omfattande regleringen av hur utbildning kan erbjudas finns också en otydlighet kring hur de utbildningsinsatser som Arbetsförmedlingen handhar förhåller sig till utbildningen i det reguljära utbildningssystemet. Detta beskrivs i avsnitt 8.4. Närmast följer en genomgång av de utbildningsinsatser som handhas av Arbetsförmedlingen.

8.3. Arbetsförmedlingens utbildningsinsatser

I följande avsnitt ges en beskrivning av de utbildningsinsatser som handhas av Arbetsförmedlingen, med fokus på de yrkesinriktade utbildningsinsatserna. Utöver de yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningarna som beskrivs i detta avsnitt finns även förberedande insatser som kan omfatta utbildningsinslag.7

Utbildningsinsatser på folkhögskola i form av studiemotiverande kurs och etableringskurs ingår också i Arbetsförmedlingens utbud. Dessutom kan yrkesutbildning inom bristyrken på folkhögskola erbjudas till deltagare inom jobb- och utvecklingsgarantin och etableringsprogrammet. Dessa insatser beskrivs sist i avsnittet.

7 Se inledande begreppsdefinitioner i avsnitt 8.1.2.

8.3.1. Arbetsmarknadsutbildning ska stärka arbetssökandes möjligheter

Syftet med Arbetsförmedlingens yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildning är både att stärka den enskilde arbetssökandens möjligheter att få eller behålla ett arbete och att motverka att det uppstår arbetskraftsbrist på arbetsmarknaden.8 Insatsen ska bidra till enskilda individers möjligheter till försörjning och till en bättre samhällsekonomi genom överföring av arbetssökande från områden med överskott av arbetskraft till områden där det råder brist. Arbetsmarknadsutbildning är tänkt att vara en kort yrkesinriktad utbildning för arbetslösa. Den ska vara ett komplement till reguljär utbildning och anordnas inom områden där arbetsgivare inte får sina behov av utbildad arbetskraft tillgodosedda på annat sätt. Syftet är att vara tillväxtfrämjande och inflationsreglerande (UFA 2007). Men insatsen kan också sägas ha ett indirekt syfte att aktivera de arbetslösa eller att testa individens arbetsvilja (Liljeberg 2016).

En person kan anvisas till arbetsmarknadsutbildning om han eller hon är minst 25 år, är eller riskerar att bli arbetslös och söker arbete genom Arbetsförmedlingen. Undantag från åldersgränsen kan dock göras för unga med funktionsnedsättning, unga som deltar i etableringsprogrammet samt övriga ungdomar som har fyllt 18 år och som står långt från arbetsmarknaden. En anvisning till en arbetsmarknadsutbildning ska i första hand avse verksamhet på heltid. Under utbildningstiden kan deltagaren få ekonomisk ersättning i form av aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning.

Arbetsmarknadsutbildning kan genomföras i form av så kallad rekryteringsutbildning. En rekryteringsutbildning är ett utbildningstillfälle inom en arbetsmarknadsutbildning där en eller flera arbetsgivare står som mottagare av de personer som går utbildningen. De berörda arbetsgivarna medverkar aktivt i planeringen eller genomförandet av utbildningen, exempelvis genom att vara med vid urval av deltagare eller genom att påverka innehållet i utbildningen. Innehållet plockas ur befintliga avtal för arbetsmarknadsutbildning.

8 11 § förordningen om arbetsmarknadspolitiska program.

Tabell 8.2 Antal deltagare i arbetsmarknadsutbildning varav andelen kvinnor och män (procent)

2015 2017

Antal deltagare Varav kvinnor/män

År

2015 2016 2017 2015 2016 2017

Deltagare 36 674 34 905 26 134 34/66 32/68 28/72

Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017.

Antalet unika deltagare i arbetsmarknadsutbildning har minskat med 8 600 individer under 2017. Under 2018 har antalet deltagare minskat ytterligare men fullständiga siffror finns ännu ej tillgängliga. Könsfördelningen bland deltagare inom arbetsmarknadsutbildningen har tidigare varit ojämn och utvecklingen visar att andelen kvinnor har sjunkit ytterligare. 2017 var endast 28 procent av deltagarna i den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen kvinnor.

Målgruppen för arbetsmarknadsutbildning har skiftat

Deltagande i arbetsmarknadsutbildning kan, precis som vid andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder, ge så kallade inlåsningseffekter. Om en deltagare söker färre jobb under utbildningen, till exempel för att kursen tar tid i kombination med att det direkta behovet av ett jobb minskar, kan deltagaren sägas vara inlåst i arbetslöshet under programtiden. Hur stor inlåsningseffekten blir beror på utbildningens längd, hur deltagarnas sökaktivitet påverkas och på vilka möjligheter deltagarna skulle ha haft att få arbete om de inte hade deltagit i utbildningen. I regel kan inlåsningen förväntas bli större ju bättre förutsättningar deltagarna har att få jobb när utbildningen påbörjas. Risken för inlåsningseffekter måste vägas mot målet att lösa arbetsmarknadens kompetensförsörjningsbehov. Det har genom åren varierat vilket av målen som givits högst prioritet i styrningen av arbetsmarknadsutbildningen.

Den dåvarande alliansregeringens omläggning av arbetsmarknadspolitiken innebar ett tydligare fokus på individer långt från arbetsmarknaden. Denna ändrade politiska styrning slog igenom gradvis från år 2007 och är en förklaring till att fler långtidsarbetslösa

och arbetssökande tillhörande grupper med högre risk att bli långtidsarbetslösa deltog i arbetsmarknadsutbildning från år 2007. Färre av deltagarna var sysselsatta året före programstart, och inkomsterna från arbete var lägre för deltagare under perioden 2007–2013 jämfört med tidigare år (Liljeberg 2016). Fler hade också försörjningsstöd och färre hade under året före programstart varit inskrivna vid Arbetsförmedlingen i ett tillfälligt arbete. Andelen med funktionsnedsättning ökade, liksom andelen utrikes födda, medan utbildningsnivån sjönk.9

Vid regeringsskiftet 2014 gjordes förändringar i styrningen som innebar att arbetsmarknadsutbildning inte längre var reserverad för personer som stod långt från arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen fortsatte trots detta att till största del använda arbetsmarknadsutbildningen för denna målgrupp. En del av förklaringen till detta ligger sannolikt i det faktum att Arbetsförmedlingen i enlighet med myndighetsinstruktionen prioriterar personer som står långt från arbetsmarknaden vid anvisning till en insats.10 De allra senaste åren har Arbetsförmedlingen dock inriktat arbetsmarknadsutbildningen mer mot personer som bedöms ha möjlighet att tillgodogöra sig en utbildningsinsats, samt i större utsträckning utformat utbildningarna mer utifrån arbetsgivares konkreta rekryteringsbehov. Det framförs ofta som en bidragande orsak till att andelen som går vidare till arbete efter avslutad insats har ökat något. Det förekommer dock olika förklaringar till varför effekterna av arbetsmarknadsutbildning har varierat.

Effekterna av arbetsmarknadsutbildning har varierat

Arbetsmarknadsutbildningen är inte en skolform som t.ex. den kommunala vuxenutbildningen. Utbildningen är en arbetsmarknadspolitisk åtgärd med två huvudsakliga syften – att rusta en arbetssökande för ett arbete och att motverka bristsituationer på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadsutbildningens möjlighet att uppfylla dessa mål påverkas av en mängd olika faktorer. Konjunktursvängningar har stor påverkan på insatsens resultat genom förändringar i såväl antalet och sammansättningen av deltagare som i efterfrågan på arbetskraft.

9 I viss mån avspeglar förändringen av deltagargruppens sammansättning över tid även en allmän förändring av sammansättningen av samtliga inskrivna vid Arbetsförmedlingen. 102 § förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen.

Arbetsförmedlingens förmåga att identifiera arbetsmarknadens behov och upphandlingarnas träffsäkerhet har även stor betydelse för resultatet. Flexibilitet i avtalen som ger möjligheter att utforma det konkreta innehållet efter lokala och individuella behov och utbildningsanordnarnas förmåga att anpassa innehållet efter en arbetsgivares konkreta rekryteringsbehov spelar in. Även utbildningsanordnarens respektive arbetsförmedlarens ansträngningar för att matcha deltagaren till jobb efter avslutad utbildning har betydelse. Slutligen är deltagarnas möjligheter och motivation att tillgodogöra sig utbildningen en viktig förutsättning för insatsens resultat.

Effekterna av arbetsmarknadsutbildning under de senaste decennierna är relativt väl studerade.11 Under 1980-talets första hälft tycks deltagande i arbetsmarknadsutbildningen överlag ha varit gynnsamt och bidragit till ökad sysselsättning och högre arbetsinkomster för de som deltog. Utvärderingar av den arbetsmarknadsutbildning som bedrevs på 1990-talet visar däremot på obetydliga eller till och med negativa effekter av att delta. En möjlig förklaring till de negativa resultaten under 1990-talet är den ekonomiska krisen vilken medförde en stor ökning av antalet deltagare i kombination med färre möjliga arbetstillfällen efter avslutad utbildning.

Från 1999 fram till 2008 hade Arbetsförmedlingen som målsättning att 70 procent av deltagarna i arbetsmarknadsutbildning skulle få jobb efter avslutat deltagande. Målet var inskrivet i Arbetsförmedlingens regleringsbrev till och med 2003. Regeringen övergav den konkreta målstyrningen av arbetsmarknadsutbildning i regleringsbrevet 2004, men dåvarande Arbetsmarknadsstyrelsen fortsatte att använda 70-procentsmålet som internt verksamhetsmål fram till 2008 då den nya myndigheten Arbetsförmedlingen skapades. Anledningen till att överge 70-procentsmålet var att tillämpningen av målet medförde vissa negativa effekter bl.a. i form av selektiv rekrytering av deltagare som hade goda förutsättningar på arbetsmarknaden även utan en arbetsmarknadsutbildning. Arbetsförmedlarna försökte i högre grad hitta arbetssökande som förväntades kunna dra nytta av utbildningen och hade större chans att bli anställda efter genomförd utbildning.

Under flera år därefter var arbetsmarknadsutbildningar reserverade för personer som stod långt från arbetsmarknaden. Detta anges ofta som bidragande orsak till att resultatet i arbetsmarknadsutbildning

11 En genomgång finns t.ex. i Liljeberg 2006.

sjönk drastiskt från det tidigare 70-procentsmålet. Andelen i arbete 90 dagar efter avslutad utbildning sjönk kraftigt mellan år 2007 och 2009. Det är dock svårt att fastställa de exakta orsakerna eftersom det inte är möjligt att helt separera olika bidragande faktorer från varandra. Det finns studier som pekar mot att deltagarsammansättningen inte har haft en avgörande betydelse.

I en studie över effekterna för olika deltagargrupper konstateras att resultaten för arbetsmarknadsutbildningarna sjönk från och med år 2008 för alla deltagare i alla kursinriktningar (Liljeberg 2016). Detta gällde också om deltagarnas observerbara egenskaper hölls oförändrade i skattningarna. Även om skattningar för åren från och med 2008 gjordes för ett urval av deltagare som i genomsnitt hade samma egenskaper som under åren runt 2006, när effekterna var som störst, kunde man se ett sjunkande resultat. Även när utrikes födda deltagare med kort vistelsetid i Sverige uteslöts ur analysen syntes samma mönster med sjunkande effekter från 2008 och framåt. Detta tyder alltså på att det inte är den ökade andelen utrikes födda med kort vistelsetid i Sverige som drivit det generella resultatet.

Endast förändringarna i individsammansättningen är alltså inte en tillräcklig förklaring till de lägre resultaten. Det kan konstateras att minskningen av andelen i arbete sammanföll med borttagandet av 70-procentsmålet, en förändring i anvisad målgrupp, att upphandlingen av arbetsmarknadsutbildningar centraliserades i den nya myndigheten, men även med ett kraftigt försämrat konjunkturläge.

De senaste åren har andelen deltagare i arbetsmarknadsutbildning som är i arbete 90 dagar efter avslutad utbildning legat runt 30 procent. Utvecklingen har varit svagt positiv under senare år, vilket enligt Arbetsförmedlingen delvis kan förklaras av att utbildningarna sedan 2015 i större grad åter riktas till de arbetssökande som har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Arbetsförmedlingen hade som mål för verksamhetsåret 2017 att andelen övergångar till arbete efter avslutad arbetsmarknadsutbildning väsentligt skulle öka för både kvinnor och män. Vid årets utgång kunde det konstateras att övergången till arbete visserligen ökat, men fortfarande ligger under 40 procent.

Tabell 8.3 Andel (i procent) individer till arbete 90 dagar efter avslutad arbetsmarknadsutbildning

16 64 år

2014

2015

2016

2017

Kvinnor

24

25

28

32

Män

29

33

37

38

Totalt

27

30

34

36

Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisningar 2016 och 2017.

Tabellen ovan döljer att det finns betydande resultatskillnader mellan olika utbildningsinriktningar. En förklaring till dessa skillnader kan vara att utbildningar utformas olika nära branscher och enskilda arbetsgivare inom olika utbildningsinriktningar.

En förekommande invändning mot statistiken ovan är att andel individer i arbete 90 dagar efter avslutad utbildning inte ensam ger en rättvisande bild av huruvida arbetsmarknadsutbildning är en framgångsrik insats eller inte. En mer relevant mätmetod skulle kunna vara att ett arbete räknas som ett positivt utfall oavsett om det inträffar direkt, en månad eller flera månader efter utbildningens slut och framför allt om arbetet är varaktigt. I en rapport från IFAU (Vikström och van den Berg 2017) undersöks arbetsmarknadsutbildningens långsiktiga effekter på den årliga arbetsinkomsten. Huvudresultatet från rapporten är att arbetsmarknadsutbildning leder till högre arbetsinkomst och den förhöjda arbetsinkomsten kvarstår under en lång tid, åtminstone i tio år efter utbildningen.

8.3.2. Arbetsmarknadsutbildning ska motverka bristsituationer

Som beskrivits ovan är ett av arbetsmarknadsutbildningens syften att bidra till att motverka bristsituationer på arbetsmarknaden. Utbudet av arbetsmarknadsutbildningar ska därför vara anpassat efter arbetsmarknadens efterfrågan. Inventering av arbetsmarknadens behov och vilka utbildningar som bör anordnas för att möta denna sker inom Arbetsförmedlingen genom den så kallade behovsfångsten, där behov som identifierats hos arbetsgivare och branscher lyfts från marknadsområdena till nationell nivå och ligger till grund för upphandling av utbildning.

Tidigare gjordes behovsfångsten i huvudsak av branschstrategerna på huvudkontoret som sedan stämde av med branschrepresentanter i de nationella branschråd som då fanns vid huvudkontoret. Processen för behovsinventering har nu reviderats, mycket till följd av den granskningar som gjorts av Riksrevisionen av kopplingen mellan arbetsmarknadsutbildningen och det regionala arbetsmarknadsbehovet (se kommande avsnitt). En ny process för behov och beställning av upphandlade arbetsförmedlingstjänster togs fram under 2016. Målet var att i mycket större utsträckning involvera de tio marknadsområdena i behovsfångsten och ge dem förutsättningar att ta ett större ansvar för att identifiera de faktiska behoven hos arbetsgivare och arbetssökande.

Förändringen innebar konkret att ansvaret för behovsfångsten flyttats ut i marknadsområdena. Detta innebär att marknadsområdena behöver utveckla metoder för detta. Behovsanalysen behöver, enligt sakansvarig på huvudkontoret, ske med utgångspunkt i prognoser, arbetsgivarkontakter och i nära samarbete med branscher och arbetsmarknadens parter.12 Från huvudkontoret finns inga instruktioner för hur behovsinventeringen ska göras, men i inrapporteringen av behovsbedömningen ska marknadsområdena följa en framtagen checklista. En samordnande roll har de så kallade behovssamordnarna som samordnar arbetet när tjänsteavtal gällande arbetsmarknadsutbildningar löper ut och behöver förlängas eller handlas upp på nytt.

En behovsanalys påbörjas runt 6 månader innan ett avtal löper ut och hela behovs- och beställningsprocessen tar runt 6–12 månader. Det är inte säkert att ett en ny utbildning upphandlas. Utbildningsutbudet inom arbetsmarknadsutbildningen varierar alltså över tid utifrån hur Arbetsförmedlingen bedömer efterfrågan på arbetsmarknaden för tillfället. Nedan redovisas antalet deltagare fördelade på utbildningskategorier. Dessa utbildningskategorier utgjorde tillsammans utbudet av arbetsmarknadsutbildningar som fanns tillgängliga för anvisning under 2017.

12 Mer om Arbetsförmedlingens branschsamverkan finns i kapitel 9 om en samlad kompetensförsörjningspolitik.

Tabell 8.4 Antal deltagare i arbetsmarknadsutbildningar fördelade på utbildningskategorier

Nya deltagarperioder under 2017

*Utbildningskategori Antal deltagare Andel av total (procent)

Industriell tillverkning, hantverk, installation, teknik och IT

10 101

48

Service, restaurang, lokalvård, administration och säkerhet

3 148

15

Bygg och anläggning

2 572

12

Transport och Logistik

2 571

12

Vård, omsorg, socialt och pedagogiskt arbete

957

5

Naturbruk

1 003

5

Kultur, media, design

888

4

Källa: Arbetsförmedlingens datalager. * I dessa kategorier inkluderas både yrkesinriktad utbildning och uppdragsutbildning på eftergymnasial nivå som utförs av ett universitet eller en högskola, oftast inom ramen för snabbspår för nyanlända.

Arbetsmarknadsutbildningar bidrar i olika utsträckning till att motverka arbetskraftsbrist

Arbetsmarknadsutbildningar är inte tänkt att stå för hela kompetensförsörjningsbehovet i en bransch. Den är främst menad som ett matchningsverktyg för att motverka kortsiktig arbetskraftsbrist. Trots detta finns branscher som till stor del förlitar sig på arbetsmarknadsutbildningen för sin kompetensförsörjning. Det gäller t.ex. i transportnäringen där arbetsmarknadsutbildningen står för en betydande del av utbildningen av nya medarbetare. Under 2015, 2016 och 2017 har det förekommit glapp mellan avtal inom vissa utbildningsområden, ofta på grund av att upphandlingar har överklagats. Avsaknaden av avtal för utbildningar riktade till yrken med betydande rekryteringsproblem bedöms ha påverkat lokala delarbetsmarknader negativt, t.ex. inom området yrkesförare för buss och lastbil. Det är en volymmässigt stor inriktning inom arbetsmarknadsutbildningen där arbetskraftsbristen är mycket stor och fördröjningen av nytt avtal inom området har påverkat branschens kompetensförsörjning och arbetsmarknadsutbildningens övergripande resultat negativt.

Det finns andra branscher där arbetsmarknadsutbildningen inte bidrar till kompetensförsörjningen i särskilt stor utsträckning. Arbetsförmedlingen upphandlar inte längre arbetsmarknadsutbildning till undersköterska, trots att det råder stor arbetskraftsbrist inom yrket. För utbildningen till undersköterska upphörde avtalet den sista mars 2017 i stora delar av landet, och inget nytt avtal tecknades. Detta beror på att branschens uppsatta kvalifikationskrav inneburit att utbildningen i första hand bör ske inom det reguljära utbildningsväsendet. Representanter för branschen har hävdat att arbetsmarknadsutbildningarna inte lever upp till de kompetenskrav som arbetsgivarna ställer. En dialog inleddes därefter om upphandling av vårdbiträdesutbildning eller motsvarande, ett yrke med lägre kompetenskrav än undersköterska. Parterna på arbetsmarknaden har öppnat upp för möjligheten att utbilda sjukvårdsbiträden genom arbetsmarknadsutbildning inom vissa regioner. Denna upphandling annonserades våren 2018 men har ännu inte startat på grund av att avtalstilldelningen har överklagats. Arbetsförmedlingen bidrar i stället till kompetensförsörjningen inom vård- och omsorgsyrken genom att vägleda arbetssökande till yrkesinriktad utbildning inom kommunal vuxenutbildning.

Arbetsförmedlingen har inte utvärderat arbetsmarknadsutbildningen ur ett regionalt perspektiv, men Riksrevisionen har genomfört två granskningar (2015; 2017) av arbetsmarknadsutbildningens regionala effekter. Den huvudsakliga frågeställningen för granskningen 2015 var om regeringen gett Arbetsförmedlingen förutsättningar för att kunna anpassa arbetsmarknadsutbildningen efter den regionala och lokala efterfrågan samt huruvida Arbetsförmedlingen använt sig av dessa möjligheter. Granskningen visade att det finns regionala skillnader i hur väl arbetsmarknadsutbildningarna matchar den lokala arbetsmarknadens efterfrågan.

I en uppföljande granskning 2017 undersökte Riksrevisionen hur väl Arbetsförmedlingen lyckats med att skapa likvärdiga effekter i form av förbättrade chanser att få ett arbete i olika regioner. Syftet med granskningen var att studera om arbetsmarknadsutbildningar ger likvärdiga effekter i hela landet, det vill säga om arbetsmarknadsutbildningen fungerar lika bra i olika regioner. Granskningen bygger på data från perioden 2006–2011 vilket har möjliggjort analys av den regionala anpassningen både före och efter Arbetsförmed-

lingens bildande 2008. Som regional indelning använde Riksrevisionen Arbetsförmedlingens marknadsområden. Resultaten visade att Norra Mälardalens marknadsområde har levererat de högsta effekterna av arbetsmarknadsutbildning under hela den studerade tidsperioden. För resterande marknadsområden var dock skillnaderna i effektstorlek mellan marknadsområden relativt liten. Enligt granskningen tycks variationen inte ha ökat nämnvärt efter att upphandlingen centraliserats. Det tyder på att Arbetsförmedlingen, även då upphandlingen sker centralt, lyckats anpassa verksamheten så att skillnaderna mellan de olika marknadsområdena inte har ökat.

8.3.3. Arbetsmarknadsutbildningar ska upphandlas av externa leverantörer

Arbetsförmedlingen upphandlar alla arbetsmarknadsutbildningar av externa leverantörer. Fram till 2007 ansvarade länsarbetsnämnderna för upphandling av arbetsmarknadsutbildningar. I samband med att Arbetsförmedlingen blev en myndighet 2008 centraliserades upphandlingen. Arbetsmarknadsutbildning reglerades från 2007 i förordningen om arbetsmarknadspolitiska program enligt nedan, där det av 12 § framgår att arbetsmarknadsutbildningen skulle vara upphandlad.

11 § Med arbetsmarknadsutbildning avses yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta för den enskilde att få eller behålla ett arbete och som motverkar att brist på arbetskraft uppstår på arbetsmarknaden.

12 § Arbetsförmedlingen eller andra aktörer upphandlar arbetsmarknadsutbildningen.

Utredningen om en flexiblare arbetsmarknadsutbildning (UFA 2007) framhöll att upphandlingen skulle ge en fördel gentemot användning av det reguljära utbildningsväsendet genom att upphandlingarna inte är låst av fasta tillgångar som lokaler, lärare, utrustning och läromedel. Insatserna skulle genom upphandling kunna skräddarsys efter de behov som individerna har och anpassas till de kompetenskrav som gäller inom respektive bransch. Det skulle också göra det möjligt att på relativt kort sikt byta leverantör och göra förändringar i utbildningsutbudet utan att behöva betala för outnyttjade resurser.

2015 förändrades regleringen av arbetsmarknadsutbildningen i samband med införandet av de så kallade snabbspåren för nyanlända. Sedan dess definieras arbetsmarknadsutbildning i 11 och 12 § förordningen om arbetsmarknadspolitiska program enligt nedan:

11 § Med arbetsmarknadsutbildning avses yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta för den enskilde att få eller behålla ett arbete och som motverkar att brist på arbetskraft uppstår på arbetsmarknaden.

12 § Uppdragsutbildning på eftergymnasial nivå får utnyttjas som arbetsmarknadsutbildning för personer utan erfarenhet av svenskt arbetsliv eller med begränsad sådan erfarenhet om utbildningen motsvarar längst 6 månaders heltidsstudier. Förordning (2015:947).

12 § formulerades således om så att kravet att all arbetsmarknadsutbildning ska upphandlas togs bort. I stället infördes möjligheten att som arbetsmarknadsutbildning även använda uppdragsutbildning på eftergymnasial nivå. Utbildningen får ges i maximalt sex månader för personer med ingen eller begränsad erfarenhet av svensk arbetsmarknad. Denna möjlighet används främst inom snabbspåren för nyanlända eller för arbetslösa med motsvarande behov. Uppdragsutbildningen utförs av ett universitet eller en högskola och finansieras av Arbetsförmedlingen.

Med nuvarande reglering finns därmed ingen explicit styrning kring hur arbetsmarknadsutbildning ska utformas eller anskaffas, mer än att den ska vara yrkesinriktad. Det är i princip möjligt att resonera så att reguljär utbildning skulle kunna användas som arbetsmarknadsutbildning, givet att den är yrkesinriktad, underlättar för den enskilde att få eller behålla ett arbete och motverkar bristsituationer på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen har dock gjort bedömningen att förordningsförändringen 2015 inte ska tolkas som ett frånsteg från den tidigare styrningen att arbetsmarknadsutbildning ska vara en upphandlad tjänst.13 Det explicita kravet på upphandling har försvunnit, men det har inte följts av en förändrad styrning från regeringen. Även om det nu inte längre finns några formella hinder för att anvisa en individ att söka och studera reguljär yrkesinriktad utbildning och kalla detta för arbetsmarknadsutbildning så görs detta alltså inte.

13 Enligt skriftligt svar till utredningen 2018-11-28.

Den svenska arbetsmarknadsutbildningen skiljer sig i detta avseende från den i andra nordiska länder. I exempelvis Norge och Finland finns större möjligheter till utbildning inom ramen för en arbetsmarknadsåtgärd även inom det reguljära utbildningssystemet. I Danmark och på Island genomförs arbetsmarknadsutbildning helt genom det reguljära utbildningssystemet (Kullander och Wadensjö 2015). Fram till 2006 fanns även i Sverige en möjlighet att studera reguljär utbildning efter anvisning från Arbetsförmedlingen. Till och med den 31 december 2006 kunde arbetssökande delta i reguljära utbildningar i komvux eller på högskola under högst 40 veckor, förutsatt att det fanns särskilda skäl och att utbildningarna inte ingått som en del i längre utbildningar. Arbetsförmedlingen finansierade i dessa fall endast individens aktivitetsstöd.

Ett begränsat antal leverantörer står för större delen av leveransen av arbetsmarknadsutbildningar. Störst andel står statligt ägda Lernia AB för. Företaget har sin bakgrund i det statliga AMU-gruppen som anordnade arbetsmarknadsutbildning åt dåvarande Arbetsmarknadsverket och andra uppdragsgivare som t.ex. företag och kommuner. Lernia är i dag även en stor leverantör av bl.a. kommunal vuxenutbildning Många av Arbetsförmedlingens nuvarande leverantörer av arbetsmarknadsutbildning är också leverantörer av kommunal vuxenutbildning inklusive sfi och yrkeshögskoleutbildning.

Arbetsmarknadsutbildningen är en relativt dyr insats. Under år 2017 upphandlades yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning för sammanlagt 1 415 miljoner kronor. Under 2018 har volymerna i arbetsmarknadsutbildningen minskat betydligt, men siffror för hela året finns ännu inte tillgängliga.

Tabell 8.5 Antal upphandlade leverantörer samt leverantörskostnader

2015 2017

Antal upphandlade leverantörer Leverantörskostnader

(miljoner kronor)

År

2015 2016 2017 2015 2016 2017

Arbetsmarknadsutbildning

128 115 119 1 781 1 672 1 415

Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017.

Arbetsförmedlingens målsättning är att upphandlingen av arbetsmarknadsutbildning framöver ska resultera i breda och flexibla avtal inom olika yrkesområden som ger möjligheter att snabbt möta förändrade behov över tid. Avtalen innehåller ett stort antal moduler som kan kombineras på olika sätt utifrån behov. Det modulbaserade arbetssättet ger möjlighet att anpassa utbildningars innehåll och längd efter såväl regionala och lokala behov som efter behov hos specifika arbetsgivare. Varje kombination av moduler utgör på så sätt en specifik utbildning.

Arbetsförmedlingen menar själva att myndigheten måste bli bättre på att använda sina befintliga avtal. De arbetsförmedlare som ska använda de externa tjänsterna behöver kunskap och stöttning kring vad som är upphandlat och hur det kan användas och anpassas. Moduler i de befintliga avtalen kan exempelvis användas som ett skarpt matchningsverktyg i form av rekryteringsutbildningar direkt mot arbetsgivare med konkret anställningsbehov. Att anpassa utbildningen på detta sätt för en specifik arbetsgivares krav är dock resurskrävande och kräver att den enskilda arbetsförmedlaren har stor kunskap om arbetsmarknadens krav och individens förutsättningar.

8.3.4. Utbildning på folkhögskola kan erbjudas som arbetsmarknadspolitisk insats

Arbetsförmedlingen har sedan 2010 möjlighet att använda utbildning på folkhögskola som arbetsmarknadspolitisk insats. Utbildningarna har tillkommit till följd av regeringsuppdrag till Arbetsförmedlingen respektive Folkbildningsrådet och regleras i nationella avtal mellan de två aktörerna. Mer om uppdragen och myndigheternas samverkansavtal kring dessa finns att läsa i kapitel 11.

Utbildningarna är främst riktade till personer som har fyllt 16 år och som varken har en gymnasieexamen eller grundläggande behörighet till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå. Särskilt utformade kurser vid folkhögskolorna finns också för nyanlända som deltar i etableringsprogrammet. Anvisning till utbildningarna görs av de lokala arbetsförmedlingskontoren i kontakt med respektive folkhögskola.

För 2018 hade avtal slutits om totalt 15 000 utbildningsplatser varav 7 000 platser för studiemotiverande folkhögskolekurs, 7 000 platser för etableringskurs och 1 000 platser för bristyrkesutbildning.

Nyttjandet av insatserna har under en längre tid dock varit lägre än förväntat. De volymsatta avtalen på nationell nivå har tidigare år inte utnyttjats i full utsträckning.

Folkhögskoleutbildning i studiemotiverande syfte

Studiemotiverande folkhögskolekurs är en förberedande insats med syfte att underlätta för deltagaren att påbörja eller återgå till reguljär utbildning. Insatsen har pågått sedan 2010 och bygger på ett samarbete mellan Arbetsförmedlingen och Folkbildningsrådet samt mellan lokala arbetsförmedlingskontor och enskilda folkhögskolor. Folkbildningsrådet och Arbetsförmedlingen sluter årliga avtal om hur många platser som studiemotiverande folkhögskolekurs ska omfatta totalt i landet. Folkbildningsrådet fördelar därefter platser utifrån folkhögskolornas ansökningar. Arbetsförmedlingen anvisar deltagare till kursen som genomförs på och av folkhögskolorna. Sedan insatsen infördes har målgruppen utökats från att bara omfatta ungdomar inom ungdomsgarantin till att även omfatta äldre och från och med första dagen som arbetslös. Insatsen är nu till för personer som har fyllt 16 år och som varken har en gymnasieexamen eller grundläggande behörighet till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå.14

Kursen bedrivs på heltid under tre månader och innehåller moment av orienterande, repeterande och motivationshöjande karaktär. Upplägget är individuellt anpassat efter deltagarens önskemål, Arbetsförmedlingens bedömning, skolans profilområde och lärarnas erfarenheter. Ett kännetecken är små undervisningsgrupper med ett anpassat tempo.

Den studiemotiverande kursens främsta syfte är att motivera till fortsatta studier, i de flesta fall till att studera vidare på folkhögskolans allmänna kurs eller inom kommunal vuxenutbildning. Folkbildningsrådet uppger i återrapporteringen till regeringen (2018a) att målet att minst 25 procent av deltagarna ska motiveras att gå vidare till fortsatta studier har uppnåtts. Enligt Folkbildningsrådets uppföljningar har 40 procent av de unga vuxna som gick en studiemotiverande folkhögskolekurs under 2016 studerat vidare på allmän kurs och 3 procent på särskild kurs på folkhögskola fram till och

14 Förordningen 2000:634 om arbetsmarknadspolitiska program.

med december 2017. Motsvarande siffra för de som fyllt 25 år är 25 procent och 3 procent. Från insatsens start till och med år 2017 har knappt 29 000 personer gått en studiemotiverande kurs.

Yrkesutbildning inom bristyrken på folkhögskola

Yrkesutbildning inom bristyrken på folkhögskola är en insats som påbörjades 2016 och är tidsbegränsad fram till 2019. Utbildningen gäller främst deltagare inom jobb- och utvecklingsgarantin och från och med den 1 januari 2018 även deltagare i etableringsprogrammet. Deltagarna får möjlighet att ta del av utbildningar inom bristyrken i max 24 månader. Vanligast är utbildningar om 12 månader, vilket är betydligt längre än de sex månader som är huvudprincipen för arbetsmarknadsutbildningar. Under 2016 omfattade insatsen endast 74 kursplatser vid tre folkhögskolor. Under 2017 har 15 folkhögskolor bedrivit kurser, med sammanlagt 464 kursplatser.

Det lokala arbetsförmedlingskontoret beslutar om vilka individer som ska anvisas till utbildningen. Under 2017 rekvirerades 464 kursplatser av totalt 746 beviljade.

Etableringskurs på folkhögskola

Insatsen etableringskurs på folkhögskola har pågått sedan 2014. Syftet med utbildningen har varit att deltagarna ska stärka sina möjligheter att få ett arbete. Från och med år 2018 har syftet kompletterats med att deltagaren ska ha stärkt sina möjligheter att studera inom kommunal vuxenutbildning på grundläggande eller gymnasial nivå, eller motsvarande utbildning på folkhögskola. Kursen omfattar 130 utbildningsdagar under sex sammanhängande månader och innehåller studier i svenska, orienterande insatser och studieförberedande insatser. Kursen kan även innehålla arbetsförberedande insatser. Som för folkhögskolornas utbildningar generellt gäller att studierna anpassas efter individens förutsättningar och behov. Målgruppen är personer som deltar i etableringsprogrammet, och personer med kort utbildningsbakgrund ska prioriteras.

Under 2016 deltog 3 476 personer i etableringskurs på 106 folkhögskolor. Motsvarande siffror för 2017 var 5 352 personer på 112 folkhögskolor. Folkbildningsrådets uppföljningar visar att två år efter att

de har gått en etableringskurs har 25 procent av kvinnorna och 54 procent av männen arbete. Eftersom insatsen endast pågått sedan 2014 är det ännu svårt att utvärdera etableringskursens långsiktiga effekter.

8.4. Förhållandet mellan Arbetsförmedlingens utbildningsinsatser och reguljär utbildning

I det följande avsnittet diskuteras förhållandet mellan utbildning som handhas av Arbetsförmedlingen, främst genom upphandling eller avtalssamverkan, och utbildning i det reguljära utbildningssystemet.

I kapitlets inledning beskrivs hur utbildningsbehovet hos de inskrivna hos Arbetsförmedlingen har ökat. Den svenska arbetsmarknaden ställer höga krav på kompetens, samtidigt som en stor andel av de inskrivna har kort tidigare utbildning. Utbildning på gymnasial nivå tycks vara en särskilt avgörande faktor för individens ställning på arbetsmarknaden. Det är också utbildning på gymnasial nivå som arbetsmarknadsutbildning främst liknar i avseende på utbildningsinnehåll och avsett målyrke. I följande avsnitt diskuteras därför förhållandet mellan arbetsmarknadsutbildning och i första hand utbildning på gymnasial nivå i den kommunala vuxenutbildningen och motsvarande utbildning på folkhögskola.

8.4.1. Arbetsmarknadsutbildningar och reguljär utbildning har olika funktion för arbetsmarknadsetablering

Arbetsmarknadsutbildning ska lösa kortsiktig kompetensbrist

I Sverige gäller av tradition att den långsiktiga arbetskraftsförsörjningen framför allt är ett ansvar för det reguljära utbildningsväsendet. Individers kompetensutveckling och arbetsgivares rekryteringsbehov ska huvudsakligen lösas där. Arbetsmarknadsutbildningen ska vara ett komplement för att lösa kortsiktig kompetensbrist, detta slogs bl.a. fast i budgetpropositionen för 2017 där regeringen förtydligade att den huvudsakliga yrkesutbildningen för vuxna sker inom det reguljära utbildningsväsendet medan arbetsmarknadsutbildning utgör ett viktigt komplement i de lägen det reguljära inte

möter behoven.15 En situation där en bransch eller ett yrkesområde blir beroende av arbetsmarknadsutbildning för sin kompetensförsörjning är inte önskvärd. Detsamma gäller en situation där en individ får hela sin grundläggande utbildning inom ramen för en arbetsmarknadspolitisk insats.

Ett annat sätt att se på saken är att arbetsmarknadsutbildning svarar mot kortsiktiga, konkreta arbetsmarknadsbehov som kan variera med konjunkturen, medan reguljär utbildning i sin tur främst syftar till att tillgodose ett mer långsiktigt arbetsmarknadsbehov. Detta innebär att det reguljära utbildningssystemet kan ha en kontracyklisk funktion till skillnad mot arbetsmarknadsutbildningen som ska vara knuten till arbetsgivares rekryteringsbehov. Under lågkonjunkturer, då efterfrågan på arbetskraft är låg, kan volymerna inom det reguljära utbildningssystemet skalas upp för att individer ska kunna stärka sin kompetens i väntan på en kommande konjunkturuppgång. Utbildning inom det reguljära utbildningssystemet kan därmed vara mer lämpat att använda som stabiliseringspolitisk insats.

Även i den kommunala vuxenutbildningen finns yrkesutbildningar som ska leda snabbt till arbete

Det övergripande målet för den kommunala vuxenutbildningen är att vuxna ska stödjas och stimuleras i sitt lärande. De ska ges möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja sin personliga utveckling.16 Utbildning inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå ges som enstaka kurser eller som en sammanhållen utbildning mot en definierad yrkesroll. På senare år har den kommunala vuxenutbildningens funktion för arbetsmarknaden lyfts fram allt mer, både genom reformer för att öka utbildningens arbetsmarknadsrelevans och i förslag från statliga utredningar.

Ett statsbidrag för yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning infördes av regeringen 2009 som en tillfällig satsning med anledning av den pågående finanskrisen. Numera ses statsbidraget som en permanentad och stadigvarande del i utbildningssystemet. Syftet med bidraget är att den kommunala vuxenutbildningen i högre grad ska möta behov av yrkesutbildade på gymnasial nivå. Från och med

15 Detta har även tidigare konstaterats i Ds 2000:38 och SOU 2007:112. 16 Enligt 20 kap. 2 § skollagen.

1 januari 2017 regleras statsbidraget i förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Det regionala perspektivet har stärkts genom att statsbidraget villkoras med att kommuner samverkar och ansöker gemensamt. Minst tre kommuner ska samverka om planering och genomförande av utbildningen i syfte att öka utbildningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna. För att ytterligare stärka det regionala perspektivet ska kommunerna också samråda med den regionalt utvecklingsansvariga aktören i det eller de län som de ansökande kommunerna ligger i, samt samverka med Arbetsförmedlingen. Statsbidraget hanteras av Skolverket som vid sin fördelning av bidraget ska ta hänsyn till behoven av kompetens på arbetsmarknaden och arbetslöshetens omfattning i de samverkande kommunerna (34 §).

Som nämnts i avsnittet ovan är Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutbildningar korta yrkesinriktade utbildningar som snabbt ska leda till arbete. Men även i den kommunala vuxenutbildningen finns kombinationer av yrkesinriktade kurser som ska ge snabb anställningsbarhet. Dessa kurskombinationer har nu formaliserats genom de så kallade nationella yrkespaketen, som utvecklats av Skolverket på uppdrag av regeringen (Skolverket 2017c). Paketen innehåller en kombination av kurser på gymnasial nivå som ska leda till anställningsbarhet direkt efter avslutad utbildning, men kan behöva kompletteras med antingen gymnasiegemensamma ämnen eller en lärlingsperiod på arbetsplatsen för de yrken där detta krävs. Heltidsstudier inom kommunal vuxenutbildning motsvarar 800 verksamhetspoäng/år. Yrkespaketens omfattning varierar från 400 till 1 500 verksamhetspoäng beroende på avsett målyrke. För vuxna studerande ska detta räcka för att kunna hitta ett arbete inom yrket, men en individuell bedömning måste också göras om huruvida den studerande också behöver fler kurser i t.ex. svenska eller engelska.

Yrkespaketen är en standardisering av vanligt förekommande kombinationer av komvuxkurser och är framtagna i samarbete med Skolverkets programråd där bl.a. branschkunniga experter, representanter från Arbetsförmedlingen och Myndigheten för yrkeshögskolan medverkar. Standardiseringen ska underlätta regional samordning och kan underlätta dialog med leverantörerna, men det finns fortsatt möjligheter att göra lokala avvikelser. Paketen ska revideras

löpande, bl.a. i dialog med de branschkunniga i Skolverkets nationella programråd.

Komvuxutredningen (2018) konstaterade att den kommunala vuxenutbildningen blivit allt viktigare inom arbetsmarknadspolitiken. Den nuvarande inriktningen är att personer som är arbetslösa och behöver utbildning för att kunna få ett jobb i högre grad än tidigare ska beredas möjlighet till det inom reguljär utbildning. Komvuxutredningens slutsats blev att vuxenutbildningen kommer att få en mycket bredare roll framöver. Förutom den kompensatoriska rollen att ge människor en andra chans till utbildning, kan vuxenutbildningen enligt Komvuxutredningen även spela en roll i nyanländas etablering, i arbetslösas övergång till arbete samt för kompetensförsörjningen inom arbetslivet.

Folkbildningen kan stärka individens ställning på arbetsmarknaden

Utbildning som motsvarar gymnasial nivå ges även inom folkbildningen. Inom folkbildningen finns allmänna kurser på grundskolenivå och gymnasienivå som kan ge behörighet till vidare studier. För deltagare på allmän kurs är studierna i de allra flesta fall en andra chans att skaffa sig en gymnasieutbildning som kan ge behörighet till vidare studier eller arbete. Det finns också särskilda kurser som är yrkesutbildningar både på gymnasienivå och på eftergymnasial nivå. För deltagare på särskild kurs kan studierna vara en mellanlandning mellan gymnasiet och högskolan, där deltagarna studerar något som intresserar dem i en lugnare studietakt. Det kan också vara ett alternativ till högskolestudier. En del deltagare läser en särskild kurs för att lära sig ett specifikt yrke, det finns exempelvis yrkesutbildning till personlig assistent, tolk, fritidsledare, behandlingspedagog eller journalist.

Samtidigt som viss utbildning inom folkbildningen inkluderas i begreppet reguljär utbildning är det viktigt att konstatera att folkbildningen är en utbildningsform utanför det formella utbildningssystemet med stor självständighet. Att stärka individens möjligheter till arbete är inte det främsta syftet för utbildning inom folkbildningen, även om en bättre position på arbetsmarknaden ofta är en konsekvens av genomgången utbildning. Syftet med statens stöd till folkbildningen är enligt förordningen att stödja verksamhet som

bidrar till att stärka och utveckla demokratin, bidra till att göra det möjligt för en ökad mångfald människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen, bidra till att utjämna utbildningsklyftor och höja bildnings- och utbildningsnivån i samhället samt bidra till att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet.

Statskontoret (2016) har i en genomgång av tankarna bakom dessa syftesformuleringar kommit fram till att folkbildningens betydelse i utbildningspolitiskt avseende är att både till form och arbetssätt utgöra ett alternativ till utbildning inom det offentliga skolväsendet och högskolan. Folkbildningen utgör därmed en väg för de individer som inte klarat eller inte velat delta i det ordinarie utbildningsväsendet och kan på så sätt motverka kunskapsklyftor i samhället. Ökad sysselsättning är en av flera möjliga konsekvenser av syftena att höja utbildningsnivån i samhället. Folkbildning kan också bidra till att förbättra individens ställning på arbetsmarknaden genom att stärka självförtroende, egenmakt och så kallade mjuka kompetenser. Exempelvis kan deltagande i studiecirklar generera socialt kapital som stärker individens deltagande i samhället och i förlängningen på arbetsmarknaden.

En jämförande studie mellan allmän kurs på folkhögskola och kommunal vuxenutbildning visade på ett svagare utfall när det gäller sysselsättning och arbetsinkomster efter studier bland studerande inom folkhögskoleutbildningen jämfört med studerande inom kommunal vuxenutbildning (Westerlund 2018). Resultatet ska dock tolkas med försiktighet då de två studerandegrupperna inte är helt jämförbara. Studerande på folkhögskola har generellt en svagare utgångsposition jämfört med studerande inom kommunal vuxenutbildning.

8.4.2. Det finns risk för överlappning mellan arbetsmarknadsutbildning och reguljär utbildning…

Yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning ligger särskilt nära arbetsmarknadsutbildningen

Trots de skilda grunduppdragen kan det i praktiken vara svåra att skilja Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutbildningar från yrkesutbildningar inom det reguljära utbildningsväsendet. Det förekommer uppgifter om överlappningar i form av att utbildningar med likadant

eller liknande innehåll ges både inom det reguljära utbildningssystemet och som arbetsmarknadsutbildning. Det gäller särskilt yrkesutbildningar på gymnasial nivå, men även i viss utsträckning förberedande utbildningar och utbildningar på yrkeshögskolenivå. Att utbildningarna liknar varandra är en följd av att de ofta har samma målyrke. Utbildningarna syftar till arbete inom samma yrkesområden vilket innebär att de behöver anpassas efter de kompetenskrav som ställs inom yrkena.

Utredningen har under arbetets gång fått återkommande uppgifter från kommuner, lokala arbetsförmedlingskontor och utbildningsleverantörer om att utbildningar mot samma yrkesområde, anordnade av samma leverantör på samma ort, upphandlas både som arbetsmarknadsutbildning av Arbetsförmedlingen och som kommunal vuxenutbildning av kommunen. En kartläggning som Arbetsförmedlingen genomförde i september 2018 visade att det i samtliga av Arbetsförmedlingens tio marknadsområden förekommer att utbildning som Arbetsförmedlingen upphandlat även tillhandahålls inom kommunal vuxenutbildning (Arbetsförmedlingen 2018i). Samtidigt har det varit svårt för myndigheten att ge en mer detaljerad bild av hur omfattande överlappningen är i termer av deltagare och utbildningsstarter, mycket på grund av att Arbetsförmedlingen inte har en tillräckligt tydlig bild av det tillgängliga reguljära utbildningsutbudet i respektive kommun.

Det är dock tydligt att det förekommer att Arbetsförmedlingen i sin upphandling av arbetsmarknadsutbildning har för avsikt att utbildningen ska likna den utbildning som ges inom den kommunala vuxenutbildningen. Detta eftersom arbetsgivarnas kompetenskrav i stor utsträckning ligger till grund för dessa utbildningarnas utformning. Vid annonsering av upphandling av vårdbiträdesutbildning våren 2018 framgick att arbetsmarknadsutbildningen till vårdbiträde skulle ge betyg i ett antal ämnen som ingår i gymnasieskolans vård- och omsorgsprogram, sammanlagt max 800 poäng. Detta är samma utbildningsnivå som ingår i Skolverkets nationella yrkespaket för den kommunala vuxenutbildningen med titeln Vårdbiträde som togs fram våren 2018 i samverkan med företrädare för arbetslivet i Skolverkets nationella programråd. Det är även värt att notera att 800 poäng motsvarar en utbildning längre än sex månaders heltidsstudier, vilket generellt ska vara gränsen för längden på en arbetsmarknadsutbildning.

Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dua 2018) konstaterar att även om utbildningsformerna formellt fyller olika funktioner kan de ha liknande innehåll och fylla liknande behov för individen – att öka dennes möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Dua menar också att Skolverkets nya nationella yrkespaket har likheter med vissa arbetsmarknadsutbildningar som innebär att det kan bli svårare att skilja utbildningsformerna åt och ta ställning till vad som är mest ändamålsenligt för individen. Det kan också leda till konkurrens om lärare, lokaler och deltagare.

Även Skolverket har under längre tid uppmärksammat att likvärdig eller motsvarande utbildning tillhandahålls både av kommuner och av Arbetsförmedlingen (se t.ex. Skolverket 2016). Vissa kommunala företrädare menar enligt Skolverket också att vuxenutbildningen nu allt oftare ses som en arbetsmarknadsåtgärd och att den därmed tenderar att likna en arbetsmarknadsutbildning. Ofta anordnas utbildningen också av samma utbildningsleverantör, upphandlad av både kommunen och Arbetsförmedlingen. För en individ kan det därmed i vissa fall både vara möjligt att ansöka om att gå en yrkesutbildning inom komvux och att anvisas till en liknande arbetsmarknadsutbildning hos samma leverantör av Arbetsförmedlingen.

Även om utbildningarna liknar varandra i syfte och innehåll kan de innebära olika förutsättningar för individen. Med arbetsmarknadsutbildning kommer en möjlighet till försörjning för individen i form av aktivitetsstöd. Under kommunal vuxenutbildning kan individen försörja sig genom studiemedel som kan omfatta studielån. För kommunal vuxenutbildning utfärdas betyg, vilket inte behöver vara fallet för en arbetsmarknadsutbildning. Även arbetsmarknadsutbildning kan dock ge betyg om leverantören har betygsrätt enligt 6 kap. förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning och om utbildningen följer nationella styrdokument såsom läroplan och kurs- och ämnesplaner för vuxenutbildningen. Dessutom måste kravet ha funnits med i förfrågningsunderlaget till upphandlingen.

Hos IFAU pågår för närvarande ett forskningsprojekt som ska undersöka vilka yrkesutbildningar som givits inom kommunal vuxenutbildning under 1994–2014, vilka individer som studerat dessa utbildningar, samt hur utbildnings- och deltagarsammansättningen sett ut jämfört med arbetsmarknadsutbildningen. Projektgruppen avser också studera hur det gick för de studerande i kommunal vuxenutbildning och för deltagarna i arbetsmarknadsutbildningen

före, under och efter respektive utbildning i termer av arbetslöshet, sysselsättning och inkomster. Resultatet av dessa studier planeras dock inte publiceras förrän våren 2019, dvs. efter att utredningen har redovisat sitt uppdrag till regeringen.

Även Arbetsförmedlingens förberedande utbildningar kan likna utbildning inom den kommunala vuxenutbildningen. Den vanligast förekommande på gymnasial nivå inom kommunal vuxenutbildning är orienteringskurs, som lästes av 5 procent av alla kursdeltagare under 2017 (Skolverket 2018a). En orienteringskurs ska ha ett eller flera av följande syften: medverka till väl underbyggda beslut om studie- och yrkesval, ge ökade studietekniska färdigheter, vara en introduktion till kurser inom olika kunskapsområden, ge tillfälle för validering, ge modersmålsstöd eller studiehandledning på modersmål och ge stöd i form av yrkessvenska.

Likheter kan även finnas i andra utbildningsformer

Exempel på hur arbetsmarknadsutbildning liknar reguljär utbildning finns även inom andra utbildningsformer än den kommunala vuxenutbildningen. Det kan gälla yrkesutbildningar inom yrkeshögskolan. Det gäller bland annat en lokförarutbildning som tidigare erbjudits som yrkeshögskoleutbildning. Sedan Arbetsförmedlingen börjat erbjuda lokförarutbildning som arbetsmarknadsutbildning på samma ort, upphandlat av samma utbildningsleverantör, anser sig Myndigheten för yrkeshögskolan inte kunna bevilja yrkeshögskoleutbildning i samma utsträckning som tidigare, då arbetsmarknadsutbildningen tillgodoser det arbetskraftsbehov som yrkeshögskoleutbildningen annars skulle ha mött.17

Yrkesutbildning för vuxna kan även ges som bristyrkesutbildning på folkhögskola (se avsnitt 8.3.4). Utbildningsinriktningarna finns främst inom sociala och pedagogiska yrken, exempelvis behandlingsassistent, boendestödjare och lärar- eller elevassistent. Målet är, precis som för arbetsmarknadsutbildningen, att deltagaren efter avslutad utbildning ska ha lättare att få eller behålla ett arbete samt att motverka brist på arbetskraft inom det aktuella yrkesområdet. Arbetsförmedlingens tolkning är att detta innebär att folkhögskolorna inte kan starta en utbildning inom områden där Arbetsförmedlingen

17 Enligt uppgift till utredningen från MYH 2017-12-19.

redan gjort en upphandling av arbetsmarknadsutbildning. Däremot har utredningen inga uppgifter om hur Arbetsförmedlingen koordinerar användningen av dessa utbildningar med utbildningsutbudet av yrkesutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen.

Arbetsförmedlingens utbildningsinsatser liknar inte på samma sätt utbildningar på universitet och högskolor. Det finns dock möjlighet att läsa kurser inom högre utbildning inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program. Uppdragsutbildning på eftergymnasial nivå får utnyttjas som arbetsmarknadsutbildning för personer utan erfarenhet av svenskt arbetsliv eller med begränsad sådan erfarenhet om utbildningen motsvarar längst 6 månaders heltidsstudier.18 Detta är en möjlighet som främst används för de så kallade snabbspåren för nyanlända. Dessutom finns möjlighet till eftergymnasiala studier med bibehållet aktivitetsstöd för inskrivna som deltagit i jobb- och utvecklingsgarantin i mer än 450 dagar.

Utbudet av arbetsmarknadsutbildning anpassas inte till de möjligheter som erbjuds i andra utbildningsformer

Två organisatoriska förändringar kan sägas haft stor betydelse för hur upphandling av arbetsmarknadsutbildningen förhåller sig till utbudet inom reguljär utbildning. För det första innebar avskaffandet av länsarbetsnämnderna vid enmyndighetsreformen 2008 en minskad möjlighet till regional överblick och synkronisering mellan utbildningsutbudet inom det reguljära utbildningssystemet och den utbildning som länsarbetsnämnden handlade upp. För det andra innebar den reglering som samtidigt infördes om att all arbetsmarknadsutbildning ska vara upphandlad att utbildning inom det reguljära utbildningssystemet inte kunde nyttjas som arbetsmarknadsutbildning.

Tidigare sköttes behovsanalysen inför anordning av arbetsmarknadsutbildning av länsarbetsnämnderna. Efterfrågan på yrkesutbildad arbetskraft var den viktigaste variabeln i prioriteringen av vilka yrkesutbildningar som skulle upphandlas, även om de arbetssökandes förutsättningar också hade betydelse. Länsarbetsnämnderna kunde i behovsanalysen även ta hänsyn till övrigt utbildningsutbud i länet. Utredningen om en flexiblare arbetsmarknadsutbildning konstaterade

18 12 § förordningen om arbetsmarknadspolitiska program.

att det vid tidpunkten fanns andra aktörer som erbjöd utbildningar för en liknande målgrupp som Länsarbetsnämnderna hade (UFA 2007). Komvux, kvalificerad yrkesutbildning (numera yrkeshögskoleutbildning), folkbildningen och högskolan bedrev ibland utbildningar som liknade de som Länsarbetsnämnderna upphandlade. Vid de tillfällen de presumtiva utbildningsdeltagarna var aktuella hos flera olika utbildningsinstanser uppkom en konkurrenssituation om målgruppen. Det fanns då möjlighet att generera skalfördelar genom att samordna dessa utbildningar.

I den utredning om arbetsmarknadsutbildningen som redovisades 2007 konstaterades att bristande samordning mellan arbetsmarknadsutbildning och yrkesutbildning i reguljär utbildning i vissa fall leder till överlappning i utbildningsutbudet mellan gymnasieskolan och komvux å ena sidan och arbetsmarknadsutbildning å andra sidan. För ett effektivare utnyttjande av samhällets resurser behövde utbudet av arbetsmarknadsutbildning anpassas till de möjligheter som erbjuds i andra utbildningsformer.

Länsarbetsnämnderna lades ner 2008 och en rikstäckande myndighet skapades med uppgift att skapa enhetlighet och kostnadseffektivitet. Utredningen 2007 konstaterade att förändringen skulle ställa betydligt högre krav på beställarna, eftersom upphandlarna sannolikt skulle vara mindre kunniga om den regionala arbetsmarknaden i en annan del av landet.

Under en tid efter enmyndighetsreformen gjordes behovsanalysen inför upphandling av arbetsmarknadsutbildning i huvudsak av branschstrategerna på huvudkontoret som sedan stämde av analysen med de nationella branschråden. Sedan dess har processen för behovsfångsten reviderats. Som beskrivits tidigare i kapitlet ansvarar Arbetsförmedlingens regioner och marknadsområden nu för att fånga upp behoven. Detta innebär att marknadsområdena behöver utveckla metoder för detta. Behovsanalysen behöver, enligt sakansvarig på huvudkontoret, ske med utgångspunkt i prognoser, arbetsgivarkontakter och i nära samarbete med branscher och arbetsmarknadens parter.19 Från huvudkontoret finns inga närmare instruktioner för hur behovsinventeringen ska göras.

19 Mer om Arbetsförmedlingens branschsamverkan finns i kapitel 8 om en samlad kompetensförsörjningspolitik.

Sakansvarig på huvudkontoret konstaterar att i vissa fall riskerar arbetsmarknadsutbildningen att överlappa med utbildning inom den kommunala vuxenutbildningen, folkhögskolan och yrkeshögskolan. Ansvaret för att förhindra detta ligger hos marknadsområdena som i behovsfångsten behöver ta hänsyn till redan befintligt utbildningsutbud. Ansvarig på huvudkontoret konstaterar dock att det här kan behövas tydligare styrning och ansvarsfördelning.

Det kan i analysen inför förnyelse av avtal ingå att bedöma om det kan finnas en annan aktör som bättre kan tillgodose utbildningsbehovet. Till exempel har myndigheten valt att inte på nytt upphandla arbetsmarknadsutbildning till undersköterska eftersom branschens krav innebär att utbildningen lämpligast anordnas i det reguljära utbildningssystemet. I detta fall är det alltså arbetsgivarnas kompetenskrav som varit styrande.

Samordningen mot det reguljära utbildningsväsendet kan också göras i användningen av avtalen för arbetsmarknadsutbildning. Vid initiering av en arbetsmarknadsutbildning ska marknadsområdena fylla i en blankett som underlag för beställning av arbetsmarknadsutbildning. Här ska uppgifter fyllas i om behov av utbildningen utifrån samverkan med branschråd och prognosunderlag. Ingen uppgift begärs in om huruvida hänsyn tagits till befintligt utbildningsutbud på orten. Det finns avtalsstödjare i varje marknadsområde som ska stödja användningen av avtalen, men hur dessa arbetar varierar.

Samma utbildningsleverantörer finns inom båda systemen

En stor del av utbildningen för vuxna anordnas av externa leverantörer. Omkring 46 procent av de som studerade i kommunal vuxenutbildning 2017 gjorde det hos en annan anordnare än en kommun eller ett landsting (Skolverket 2018a). Många av dessa anordnare är även leverantörer av arbetsmarknadsutbildning och yrkeshögskoleutbildning.

Utredningen höll i februari 2018 en hearing med utbildningsanordnare som erbjuder både arbetsmarknadsutbildning och kommunal vuxenutbildning. Syftet var att inhämta deras perspektiv på förutsättningarna för utbildningsverksamhet inom ramen för arbetsmarknadsutbildning respektive kommunal vuxenutbildning, för- och nackdelar med de båda systemen ur ett leverantörsperspektiv, samt

vilka konsekvenser det skulle innebära om fler arbetslösa skulle gå en komvuxutbildning i stället för en arbetsmarknadsutbildning.

Under hearingen uppgav leverantörer att parallella utbud kan uppstå när Arbetsförmedlingen identifierar ett bristyrke och upphandlar arbetsmarknadsutbildning inom detta utan att ta hänsyn till den utbildning som redan finns. Det framkom också att i de fall innehållet i utbildningarna är detsamma så beror det på att det är anpassat efter branschens krav för anställningsbarhet. Ett exempel som nämndes var utbildning till byggnadsmålare, som kan läsas som arbetsmarknadsutbildning, som utbildning inom kommunal vuxenutbildning eller som yrkeshögskoleutbildning. Alla utbildningar utgår från de kvalifikationskrav branschen ställer.

I vissa fall studerar elever från olika utbildningssystem i samma klassrum. När samma leverantör har deltagare i samma klassrum där vissa själva finansierar sin studietid genom studiemedel och vissa får ersättning från arbetsmarknadspolitiken i form av aktivitetsstöd kan konflikter uppstå då det ur de studerandes synpunkt upplevs som orättvist. Olika villkor gäller också för deltagare i olika utbildningssystem. För deltagare som anvisats från Arbetsförmedlingen och studerar en arbetsmarknadsutbildning finns t.ex. närvarokrav, vilket inte gäller för deltagare i reguljär utbildning.

När det gäller vilken utbildningsform som bör användas lade leverantörerna stor vikt vid den arbetsmarknadspolitiska bedömningen. Det måste göras en skattning över individens tidigare kompetens och vad just denna person behöver för att nå det tilltänkta yrket. Detta kräver att den som anvisar kan bedöma både individens och arbetsmarknadens behov. I valet av utbildningsinsats för individen framkom det under hearingen att det viktigaste är att utgå från arbetsgivarens krav för en anställning. I vissa fall kräver arbetsgivaren gymnasiebetyg, i andra fall kan det vara viktigare med körkort. I vissa branscher räcker en kort utbildning. Olika branscher har olika krav, men dessa kan också förändras med konjunkturen. Under högkonjunktur behöver utbildning inte vara nödvändig för en anställning. En högkonjunktur kan i stället vara ett bra tillfälle att skaffa sig en referens från arbetslivet. I lågkonjunktur kan det vara ett mer lämpligt läge att investera i en utbildning om en viss utbildningsnivå behövs i yrket ur ett långsiktigt perspektiv.

Efter hearingen inkom Almega Utbildningsföretagen med en inlaga till utredningen med anledning av de frågor som diskuterades. Enligt inlagan finns det grundläggande skillnader i syfte och målgrupp mellan arbetsmarknadsutbildningen och den kommunala vuxenutbildningen. Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutbildning syftar till att förbereda individen för inträde på arbetsmarknaden. Målgruppen är personer som ofta står långt ifrån arbetsmarknaden och inte sällan kräver omfattande studiemotiverande insatser, något som enligt inlagan inte är möjligt inom den reguljära vuxenutbildningen. Almega Utbildningsföretagen menar att målgruppen för kommunal vuxenutbildning är personer som är motiverade nog att själva ta ansvar för sina studier och välja studieinnehåll. De framhåller även att kommunernas reguljära vuxenutbildning på grundläggande och gymnasial nivå huvudsakligen syftar till att förbereda individen för fortsatta studier. Här gör utredningen en annan bedömning. En stor del av utbildningsutbudet inom komvux är yrkesinriktade kurser med syfte att leda direkt till arbete. Det finns också stora möjligheter till individuella anpassningar även inom kommunal vuxenutbildning.

8.4.3 …men utbud, innehåll och målgrupp ser olika ut

Utbildningsutbudet inom arbetsmarknadsutbildning respektive yrkesvux har olika inriktningar

Samtidigt som uppgifter förekommer om att yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning och arbetsmarknadsutbildningar överlappar varandra är det tydligt att utbildningsutbudet inom de respektive utbildningsformerna ser olika ut. Tabell 8.6 och figur 8.2 visar hur utbildningsutbudet efter yrkesinriktning fördelar sig inom arbetsmarknadsutbildning respektive kommunal vuxenutbildning finansierad genom statsbidraget för regionalt yrkesvux.

Tabell 8.6 Utbildningsutbud inom arbetsmarknadsutbildning respektive yrkesvux

Antal deltagare per utbildningsinriktning inom arbetsmarknadsutbildning respektive yrkesvux 2017

Yrkesinriktning *Arbetsmarknadsutbildning **Yrkesvux

Deltagare Andel av total

(procent)

Deltagare Andel av total

(procent)

Vård, omsorg, socialt och pedagogiskt arbete

957

5 21 873

57

Service, restaurang, lokalvård, administration och säkerhet

3 148

15 6224

16

Industriell tillverkning, hantverk, installation, teknik och IT

10 101

48 4 131

11

Bygg och anläggning

2 572

12 3 055

8

Transport och Logistik

2 571

12 2 377

6

Naturbruk

1 003

5 533

1

Kultur, media, design

888

4

-

Källa: * Antalet nya deltagarperioder under 2017, hämtat från Arbetsförmedlingens datalager. För AUB avser deltagare antalet unika individer. ** Statistik från Skolverket (2018) Uppgifter för yrkesvux avser utbildning finansierad med statsbidraget för yrkesvux, lärling och fordon och avser antalet deltagare och inte antalet unika individer.

Figur 8.2 Utbildningsutbud inom arbetsmarknadsutbildning respektive yrkesvux

Andel deltagare per utbildningsinriktning av det totala antalet deltagare inom arbetsmarknadsutbildning respektive yrkesvux 2017

Källa: * Antalet nya deltagarperioder under 2017, hämtat från Arbetsförmedlingens datalager. För AUB avser deltagare antalet unika individer. ** Skolverket (2018) Uppgifter för yrkesvux avser yrkesvux, lärling och fordon och avser antalet deltagare och inte antalet unika individer.

Utbildningsutbudet inom regionalt yrkesvux motsvarar inte hela arbetsmarknadens behov

Som framgår av statistiken ovan domineras utbudet inom regionalt yrkesvux av utbildningar inom vård, omsorg, socialt och pedagogiskt arbete. Under en längre tid har kritik framförts mot att utbildningsutbudet inom regionalt yrkesvux inte är jämnt fördelat efter hela arbetsmarknadens kompetensbehov. Kritik har bl.a. framförts av regionalt utvecklingsansvariga aktörer. Kommunala företrädare hävdar å andra sidan ofta att utbildningsutbudet är väl anpassat efter arbetsmarknadens behov i och med att utbildningarna i stor utsträckning leder till arbete.

0 10 20 30 40 50 60

Arbetsmarknadsutbildning Yrkesvux

Exempel kan hämtas från en inlaga till utredningen från Skånes kommunförbund. Det råder enligt inlagan inte samstämmighet mellan Region Skåne och kommunerna inom regionen beträffande vad som är huvudproblemet när det gäller utbud och rekrytering avseende yrkesvux. Enligt Region Skåne stämmer utbudet av utbildningar inte överens med kompetensförsörjningsbehoven i regionen. Kommunerna i regionen för däremot fram att så inte är fallet. Inom den yrkesinriktade vuxenutbildningen i Skåne erbjuds utbildningar inom nästan samtliga bristområden, och vad gäller vård- och omsorg så står och faller verksamheterna enligt kommunerna på kompetensförsörjningen genom studerande från vuxenutbildningen. Problemet, som kommunerna ser det, är i stället rekryteringen av studerande. Rekryteringsproblematiken rör sig enligt Skånes kommunförbund om en kombination av lågt intresse för befintliga utbildningar och bristande förutsättningar hos de studerande att klara utbildningarna.

Den bild som kommunerna i Skåne ger tycks representativ för kommuner i stort. I en enkät som SKL genomfört under maj–juni 2018 rangordnade 64 procent av de svarande kommunerna att ”för få sökande” är det största hindret för att kunna genomföra ett bredare utbud av yrkesutbildningar. Figur 8.3 visar hur kommuner upplever söktrycket till olika utbildningsinriktningar inom regionalt yrkesvux (SKL 2018). Värt att notera är att de utbildningsinriktningar där flest svarande uppger att det är färre sökande än utbildningsplatser också är de utbildningsinriktningar där volymerna inom arbetsmarknadsutbildning är som störst, dvs. yrkesområden inom industriell tillverkning, hantverk, installation, teknik och it-service, respektive serviceyrken som restaurang, lokalvård, administration och säkerhet.

Figur 8.3 Söktryck per utbildningsinriktning i regionalt yrkesvux

Svar för respektive

Källa: SKL 2018. Utbud, söktryck och samverkan i yrkesvux. Utredningens bearbetning. *Frågan har endast besvarats av kommuner som erbjuder dessa utbildningsinriktningar inom sitt samverkansområde. Ytterligare kommuner har uppgett att de inte erbjuder dessa inriktningar.

Att Arbetsförmedlingen har upphandlat arbetsmarknadsutbildningar inom samma område på orten kan bidra till att den kommunala vuxenutbildningen har få sökande till vissa utbildningsinriktningar. I Arbetsförmedlingens kartläggning av överlappningar (2018i) lyfter några marknadsområden att det finns en risk att överlappning medför en konkurrens om utbildningsdeltagare. I ett marknadsområde uppger de svarande att de uppfattar det som att det är svårare för kommunen att fylla sina utbildningar om Arbetsförmedlingen finns som ett alternativ. Skolverket har beskrivit situationer där kommuner återlämnar statsbidrag för regionalt yrkesvux med motiveringen att Arbetsförmedlingen på orten har anordnat en utbildning mot samma yrkesområden.

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Barn och fritid

Handel och administration

Fordon och transport

Hantverk El och energi

Vård och omsorg

VVS och fastighet Bygg och anläggning

Naturbruk Industriteknik Hotell och turism

Restaurang och livsmedel

Färre sökande än platser

Inget svar

Ungefär lika många sökande som platser

Fler sökande än platser

Den finns en tydlig uppdelning i yrkesinriktning och därmed könsfördelning mellan arbetsmarknadsutbildning och yrkesvux

Arbetsförmedlingen har ett jämställdhetsuppdrag inom arbetsmarknadspolitiken som innebär att kvinnor och män ska ha tillgång till förmedlings- och programverksamhet på samma villkor. Statistiska studier visar dock att könsfördelningen i användningen av Arbetsförmedlingens insatser är skev (Arbetsförmedlingen 2018c). Detta gäller även för utbildningsinsatserna. År 2017 var 72 procent av deltagarna i arbetsmarknadsutbildning män och bara 28 procent kvinnor. Även efter en kontroll för andra faktorer som ålder, erfarenhet och tidigare utbildning kvarstår slutsatsen att arbetsmarknadsutbildning i högre utsträckning erbjuds män. Det finns också en tydlig könsskillnad mellan studerande inom regionalt yrkesvux och deltagare i arbetsmarknadsutbildning.

Tabell 8.7 Könsfördelning i arbetsmarknadsutbildning respektive yrkesvux

Könsfördelning (andel i procent) per utbildningsform, 2017

Utbildningsform

Kvinnor

Män

Arbetsmarknadsutbildning

28

72

Yrkesvux

65

35

Källa: Skolverket (2018) och Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017.

Den tydliga könsuppdelningen förklaras i hög grad av att arbetsmarknadsutbildning och yrkesvux har olika utbildningsutbud och att yrkesutbildningar är starkt könsuppdelade. Utbildningsutbudet inom arbetsmarknadsutbildningen är mer inriktat mot mansdominerade yrkesområden som industriell tillverkning, hantverk, installation, teknik och it, medan yrkesvux är inriktat mot kvinnodominerade yrkesområden som vård, omsorg, socialt och pedagogiskt arbete.

Den skeva könsfördelningen har kritiserats för att den innebär att män i högre grad får möjlighet till försörjning genom arbetsmarknadspolitiken under sin utbildningstid, medan kvinnor i högre utsträckning behöver försörja sig genom studiemedel som även kan omfatta studielån. Utredningen instämmer i denna kritik och ser ingen anledning till att utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats ska vara så ojämnt fördelad mellan olika utbildningsinriktningar och därmed även mellan könen. Utredningens avsikt är att de förslag som

lämnas i detta kapitel ska bidra till att avhjälpa denna skeva fördelning.

Det är svårt att jämföra kostnader mellan arbetsmarknadsutbildning och reguljär utbildning

Det är svårt att jämföra faktiska kostnader och resultat för arbetsmarknadsutbildning respektive yrkesinriktad gymnasial vuxenutbildning samt motsvarande utbildning på folkhögskola. De olika utbildningsformerna har historiskt styrts mot olika syften och målgrupper vilket försvårar en korrekt jämförelse. Statskontoret gjorde 2012 trots detta ett försök till en kostnadsjämförelse mellan arbetsmarknadsutbildning och kommunal vuxenutbildning (Statskontoret 2012). Kostnadsjämförelsen gjordes för fyra olika utbildningsinriktningar – utbildningar inom omvårdnad, el, svets och yrkesförare (med inriktning lastbil eller godstransport) och utgick från vad det kostar att utbilda en person på heltid under en vecka. Rapporten visade att Arbetsförmedlingens kostnader för arbetsmarknadsutbildning var betydligt högre än kommunernas kostnader för yrkesinriktad vuxenutbildning. Omvårdnadsutbildningar var i genomsnitt 50 procent dyrare, både räknat som kostnad per deltagarvecka och som kostnad per deltagare. Utbildningar inom el, svets och yrkesförare var ungefär dubbelt så dyra inom arbetsmarknadsutbildning som inom yrkesinriktad vuxenutbildning.

Statskontorets analys var att skillnaderna till stor del kunde förklaras av skillnader i målgrupp och upphandlingsförfarande. Målgruppen för arbetsmarknadsutbildning var, särskilt vid tidpunkten för granskningens genomförande, främst personer som stod relativt långt från arbetsmarknaden. Utbildning för en sådan målgrupp kan vara dyrare eftersom det sannolikt kräver mer motiverande insatser, högre lärartäthet, större anpassning av utbildningen och längre utbildningstid. Arbetsmarknadsutbildning, liksom övriga arbetsmarknadspolitiska program, ska också enligt regelverket bedrivas på heltid, vilket innebär att deltagaren ska vara närvarande 40 timmar per vecka. Distansutbildning är också mindre lämpligt för denna målgrupp. Statskontoret kunde också se indikationer på att el-, svets- och yrkesförarutbildningar inom arbetsmarknadsutbildning generellt var mer avancerade, innehöll mer praktik, mer utbildningstid på arbetsplats och ledde till större möjligheter att erhålla certifikat

enligt branschstandard än vad som var fallet inom yrkesinriktad vuxenutbildning.

Även skillnader i upphandlingsförfarandet kunde enligt Statskontoret ha stor betydelse för de skilda kostnaderna. Statskontorets undersökning visade att kommunerna generellt gav priset en större vikt i sina upphandlingar medan Arbetsförmedlingen ställde tydligare krav på kvalitet och innehåll, ofta med utgångspunkt i branschens specifika kompetenskrav. Detta medförde att kommunernas upphandlingar ledde till en större prispress.

Sedan 2012 har Arbetsförmedlingen förändrat sitt upphandlingsförfarande och utredningen erfar att även Arbetsförmedlingen numera använder sig av så kallade lägstaprisupphandlingar. Detta innebär att prisskillnaden mellan arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning kan ha minskat. Hos forskningsinstitutet IFAU pågår för närvarande en jämförande studie mellan arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning som även avser belysa skillnader i finansiering.

Tabell 8.8 Statens utgifter för arbetsmarknadsutbildning respektive statsbidrag för yrkesvux

Kostnad per utbildningsform i tusentals kronor, 2017

Utbildning *Statliga utgifter **Statligt finansierade deltagare

Arbetsmarknadsutbildning

1 415 000

26 134

Yrkesvux

803 570

38 193

Källa: *Skolverket (2018) och Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017. Uppgifter för yrkesvux avser statsbidrag för yrkesvux, lärling och fordon. Kostnaden avser de medel i form av statsbidrag som kommunerna förbrukade, däremot inbegrips inte kommunernas medfinansiering. ** Skolverket (2018) och Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017. Uppgifter för Yrkesvux avser yrkesvux, lärling och fordon och gäller antalet deltagare och inte antalet unika individer. För AUB avser deltagare antalet unika individer. Antalet deltagare i Yrkesvux avser de deltagare som finansierades genom statsbidrag och inkluderar inte deltagare som bekostades genom kommunernas medfinansiering.

Tabellen ovan visar statliga utgifter för arbetsmarknadsutbildning respektive statsbidraget för regionalt yrkesvux. Tabellen ska tolkas med försiktighet då uppgifterna gällande yrkesvux står bara för en delmängd av de studerande inom yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning, nämligen de vars utbildning finansierats genom statsbidraget. Det totala antalet individer som läser ett yrkesämne på gymnasial nivå i den kommunala vuxenutbildningen har ökat från

ungefär 79 000 år 2016 till drygt 86 000 under 2017. Dessa elever läste under 2017 i snitt 4 kurser och den genomsnittliga mängden verksamhetspoäng inom yrkesämnen var 412 poäng, ungefär motsvarande en termins studier. (Skolverket 2018a).

Statsbidraget för regionalt yrkesvux utnyttjas inte fullt ut

En stor del av de anslagna medlen för statsbidraget för regionalt yrkesvux kommer inte till användning. En anledning till att statsbidraget inte nyttjas fullt ut är enligt Skolverket och SKL:s undersökningar att kommunerna har svårt att hitta deltagare till utbildningarna.

Tabell 8.9 Nyttjande av statsbidrag för regionalt yrkesvux

Gäller statsbidrag för regionalt yrkesvux och yrkesvux i kombination med svenska för invandrare och svenska som andraspråk, ej lärlingsvux och yrkesförare

År

Yrkesvux

Yrkesvux

med sfi och sva

Totalt

2017

Anslag 988 000 000 kr 100 000 000 kr 1 088 000 000 kr Beviljat i ansökan

901 350 000 kr 78 250 000 kr 979 600 000 kr

Nyttjat 803 570 000 kr 41 970 000 kr 845 540 000 kr

Inte nyttjat 184 430 000 kr 58 030 000 kr 242 460 000 kr

2016

Anslag 423 750 000 kr 100 000 000 kr 523 750 000 kr Beviljat 423 750 000 kr 93 655 000 kr 517 405 000 kr Nyttjat 418 607 709 kr 42 881 164 kr 461 488 873 kr

Inte nyttjat 5 142 291 kr 57 118 836 kr 62 261 127 kr

2015

Anslag

354 895 000 kr* 354 895 000 kr

Beviljat 354 895 000 kr 354 895 000 kr Nyttjat 354 895 000 kr 354 895 000 kr

Inte nyttjat

0 kr

0 kr

Källa: Enligt uppgift från Skolverkets statsbidragsenhet 2018-01-11 *Inklusive ytterligare medel som tillkom med vårändringsbudgeten.

En ytterligare anledning till att medel inte nyttjas fullt ut är sannolikt kravet på medfinansiering. I syfte att undvika dödviktseffekter där statsbidraget används för att finansiera utbildning som kommunerna ändå planerat att anordna med kommunala medel är statsbidraget villkorat med ett krav på kommunal medfinansiering. Från och med 2017 ska de samverkande kommunerna sammantaget finansiera utbildning av minst samma omfattning i årsstudieplatser som den utbildning som bidraget lämnas för.

8.5. Övergången från arbetslöshet till reguljär utbildning

Som beskrivits tidigare i kapitlet har det sedan en tid tillbaka varit ett uttalat uppdrag för Arbetsförmedlingen att vägleda individer som har behov av en mer omfattande och heltäckande utbildning till reguljär utbildning. Övergången från arbetslöshet till reguljär utbildning är dock beroende av en rad förutsättningar, där gränser mellan politikområden och ansvarsnivåer kan utgöra hinder. Det handlar bland annat om Arbetsförmedlingens förmåga att vägleda och motivera individer att påbörja utbildning, individernas förutsättningar att tillgodogöra sig en utbildningsinsats och utbildningsanordnarnas möjlighet att tillhandahålla utbildningsinsatser anpassade efter målgruppens skiftande förutsättningar.

8.5.1. Arbetsförmedlingen behöver förbättra sin vägledning, bedömning och samverkan

Arbetsförmedlingen har själva konstaterat att den beslutade strategin för matchning till jobb genom utbildning kräver en kultur- och beteendeförändring och en förflyttning i synen på vilket stöd som myndigheten ska erbjuda de arbetssökande. En svag länk som identifierats i uppföljning av strategin var myndighetens arbete med kompetenshöjande insatser för de anställda (Arbetsförmedlingen 2018d). I samband med införandet av strategin utreddes behovet av kompetensutveckling av medarbetarna. Det konstaterades att för att genomföra strategin behöver arbetsförmedlare, chefer och specialister ökad kompetens inom tre områden: vägledning, den arbetsmarknadspolitiska bedömningen och samverkan.

Vägledning

Utredningen har behandlat Arbetsförmedlingens vägledning till studier och arbete i delbetänkandet i oktober 2017.20 Där beskrivs hur yrkeskategorin vägledare togs bort hos Arbetsförmedlingen under 2000-talet, och hur specialisering mot vägledning i dag är sällsynt inom myndigheten. Bristande tillgång till kompetensutvecklingsinsatser är ett stort hinder för specialisering mot vägledning. Bristerna ligger både i tillgång på utbildningstillfällen inom interna utbildningar och bristande resurser för anskaffande av externa kompetensutvecklingsinsatser som kan möta ett behov av fördjupad vägledningskompetens. Sedan delbetänkandet publicerades har en nationell strategi för karriärvägledning tagits fram inom myndigheten (Arbetsförmedlingen 2018e). Här beskrivs bland annat behovet av ökad specialisering för att upprätthålla de kunskaper som behövs för att erbjuda en professionell karriärvägledning. Det konstateras att det inom myndigheten finns stort behov av kontinuerlig kompetensutveckling.

Det saknas även digitala kanaler där arbetssökande själva kan hitta samlad information och vägledning kring studier. Utredningen har i delbetänkandet beskrivit behovet av en sammanhållen och objektiv information om tillgängliga utbildningar inom samtliga utbildningsformer med möjlighet till interaktiva vägledningstjänster. Sådana digitala kanaler skulle även kunna användas som arbetsredskap av vägledare inom Arbetsförmedlingen. Sedan delbetänkandet publicerades har Arbetsförmedlingen på uppdrag av regeringen i samverkan med andra berörda myndigheter genomfört en förstudie kring en digital plattform för livslångt lärande. Uppdraget redovisades i augusti 2018 (Arbetsförmedlingen 2018f).

Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen

Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen behöver stärkas, bland annat när det gäller förmågan att bedöma individens utbildningsbehov. I den enkätundersökning som utredningen gjort bland arbetsförmedlare framkommer att den arbetsmarknadspolitiska bedömningen ofta hjälper arbetsförmedlaren att bedöma individens behov

20SOU 2017:82.

av utbildning, både när det gäller Arbetsförmedlingens egna utbildningsinsatser och behovet av reguljär utbildning. Arbetsförmedlingen har i februari 2018 i ett så kallat förtydligande beskrivit hur arbetsförmedlare bör resonera i den arbetsmarknadspolitiska bedömningen kring vilken utbildning som är aktuell för individen. Det finns dock utrymme för förbättringar.

Figur 8.4 Hjälper den arbetsmarknadspolitiska bedömningen dig att bedöma den arbetssökandes behov av utbildningsinsatser som Arbetsförmedlingen kan erbjuda (AUB/FUB)?

april maj 2018

Källa: Enkät utskickad till arbetsförmedlare. Enkäten skickades ut i april–maj 2018 till 1 500 arbetsförmedlare. Svarsfrekvensen var 56 procent efter att tre påminnelser och förlängning av svarstiden.

En avgörande förutsättning för en bra bedömning av individens utbildningsbehov är god registerkvalitet som möjliggör en kartläggning av individens kompetenser i relation till arbetsmarknadens behov. Mer om förutsättningar för den arbetsmarknadspolitiska bedömningen och behovet av en god registerkvalitet finns i kapitel 7.

0 50 100 150 200 250 300 350

Ja, alltid Ja, oftast Ibland Nej, sällan Nej, inte

alls

[Inget svar]

Figur 8.2 Hjälper den arbetsmarknadspolitiska bedömningen dig att vägleda individen till reguljär utbildning i de fall individen har behov av det?

april maj 2018

Källa: Enkät utskickad till arbetsförmedlare. Enkäten skickades ut i april–maj 2018 till 1 500 arbetsförmedlare. Svarsfrekvensen var 56 procent efter att tre påminnelser och förlängning av svarstiden.

Samverkan på nationell, regional och lokal nivå

Samverkan är ytterligare ett område där Arbetsförmedlingens arbete måste utvecklas för att öka övergången till studier. Detta gäller samverkan på nationell och regional nivå i syfte att säkra att det samlade utbildningsutbudet möter arbetsmarknadens behov på ett tillfredsställande sätt, men även samverkan på lokal nivå kring den enskilda individens behov och den kedja av insatser som behövs för att möta behoven.

Arbetsförmedlingen har tagit fram ett internt dialogstöd för kring hur myndigheten på lokal nivå kan samverka med kommuner och folkbildningen kring övergång till reguljär utbildning och arbetet med studiestartsstöd och utbildningsplikt.21 Materialet ska utgöra ett stöd för lokal samverkan, men är inte obligatoriskt för de lokala arbetsförmedlingskontoren att använda. Det omfattar bland annat stöd för en intern nulägesanalys som arbetsförmedlingskontoret behöver göra initialt, information om det reguljära utbildningsväsendet och underlag för inbjudan till externa aktörer kring samverkan.

21 Material på intranätet Vis i maj 2018.

0 50 100 150 200 250 300 350

Ja, alltid Ja, oftast Ibland Nej, sällan Nej, inte

alls

[Inget svar]

Som stöd för lokal samverkan finns också de överenskommelser som träffats mellan Arbetsförmedlingen och kommuner med hjälp av Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dua). I så gott som samtliga kommuner finns nu Dua-överenskommelser om samverkan om unga 16–24 år som varken arbetar eller studerar samt om nyanlända och individer med motsvarande behov av etablering i arbetslivet. Dua-överenskommelserna är särskilt inriktade på målgrupper som står längre från arbetsmarknaden och ofta har utbildningsbehov. Även om vuxenutbildning ofta är en del i Dua-överenskommelserna har de inte detta som sitt främsta fokus, varför Arbetsförmedlingen bedömt det motiverat att ta fram de ytterligare stöd som nämns ovan.

Ett exempel på område där lokal samverkan är avgörande är då Arbetsförmedlingen anvisar arbetssökande till studieförberedande insatser som förberedelse inför reguljär utbildning. Arbetsförmedlingen bedömer att användningen av dessa kan komma att öka med införandet av utbildningsplikten. Det kan handla om situationer där individen nekats studieplats på grund av platsbrist, att en individ nekats plats på grund av att huvudmannen bedömt att individen inte kommer kunna tillgodogöra sig utbildningen, eller då en arbetssökande inväntar besked om en studieplats eller inväntar en kursstart. I dessa fall är det viktigt att Arbetsförmedlingens planering för individen samordnas med exempelvis den individuella studieplanen inom den kommunala vuxenutbildningen.

8.5.2. Målgruppen behöver bättre förutsättningar vad gäller information och studiefinansiering

Helt avgörande för övergång från arbetslöshet till reguljär utbildning är individens motivation och förutsättningar. Arbetsförmedlingen har genomfört en fokusgrupp (2017) med arbetssökande för att undersöka upplevelser av hinder för att påbörja en reguljär utbildning. Fokusgrupper hölls på tre utvalda förmedlingskontor (Malmö, Sandviken och Sala) och sammanlagt intervjuades 50 kvinnor och 62 män i åldersgruppen 24–50 år som inte fullföljt gymnasiet och som varit inskrivna på Arbetsförmedlingen i mer än tre månader.

I intervjuerna ställdes frågor om vad som påverkade den arbetslösa att påbörja en utbildning och vilket stöd Arbetsförmedlingen kunde ge för att underlätta steget. Den sammanfattande bilden av

intervjuerna var behovet av att känna egenmakt genom att få veta vilka möjligheter det finns för en själv, hjälp att se den egna potentialen, kännedom om arbetsmarknadens krav och behov, att det finns ett överblickbart system och att få kontroll över processen. Motstånd till utbildning hängde framför allt samman med frågan om studiefinansiering och en rädsla för att misslyckas. De arbetssökande angav följande exempel på hinder: – stress och oro kring ekonomin, – brist på motivation, – stort jobbfokus – ser inte möjligheterna med utbildning, – lågt inflytande och avsaknad av egenmakt, – behov av stöd och hjälp med mål och delmål, gärna med nära

koppling till arbetsmarknaden, – svårt att hitta relevant utbildningsinformation utifrån de egna

förutsättningarna – behov av stöd att navigera i informationen, – avsaknad av kunskap om arbetsmarknaden och vilka utbildningar

som leder till jobb – behov av Arbetsförmedlingen som en coach och expert på arbetsmarknaden.

Många av de hinder som nämns ovan signalerar behov av vägledning och stöd som de arbetssökande i dag saknar. Dessa behov kan förhoppningsvis mötas med utbyggd vägledning för vuxna. Kvar står dock frågan om individens finansiering under studietiden. Om övergång till reguljära studier förutsätter ansökan om studiemedel inklusive studielån kommer många personer förhålla sig tveksamma.

Det är sedan tidigare känt att det finns stora skillnader i lånebenägenhet mellan olika studerandegrupper (CSN 2018b). Detta kan ha skilda orsaker. Det kan exempelvis handla om behovet av lån i förhållande till andra inkomstkällor och till de utgifter individen har. Det kan även handla om en bedömning av framtida arbetsmarknadsutsikter och en förväntad inkomstutveckling, där möjligheten att betala tillbaka lånet kan vägas in. Även traditioner och kulturell bakgrund kan påverka benägenheten att låna.

Män tar oftare lån än kvinnor och studerande med svensk bakgrund har en högre lånebenägenhet än studerande med utländsk bakgrund. Bland de studiemedelstagare som är i åldern 25–34 år är det

en högre andel som tar lån än bland yngre och äldre studerande. Heltidsstuderande tar oftare studielån än deltidsstuderande och de som studerar på låga utbildningsnivåer tar mer sällan lån än de som studerar på eftergymnasial nivå.

Studerande med lägre inkomster lånar i högre utsträckning än de som har högre inkomster. Detta kan vara en följd av att den som har högre inkomster inte behöver ta lån. Även föräldrarnas utbildningsbakgrund och inkomstsituation kan påverka studerandes lånebeslut. Lånebenägenheten är högre bland studerande med högutbildade föräldrar än bland dem som har föräldrar med lägre utbildning. Den är även högre bland dem som har föräldrar med högre inkomster och lägre bland dem som har föräldrar med lägre inkomster. Föräldrarnas utbildningsbakgrund tycks ha större inflytande än deras inkomstsituation.

Regeringen har de senaste åren genomfört reformer som syftat till att öka de ekonomiska incitamenten för arbetslösa att påbörja studier. De tre största är införandet av utbildningskontrakt för ungdomar 20–24 år utan fullständig gymnasieutbildning, införandet av studiestartsstöd för arbetssökande i åldern 25–56 år som varit arbetslösa i 6 sammanhängande månader och har ett stort behov av utbildning för att få fäste på arbetsmarknaden, samt utbildningsplikt för deltagare i etableringsprogrammet som har kort utbildning och därför inte kan matchas till arbete utan en mer omfattande utbildningsinsats. Utöver dessa möjligheter finns även de insatser i Arbetsförmedlingens verktygslåda som beskrivs i inledningen av kapitlet. Dessa ger möjlighet att studera med aktivitetsstöd inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program. Insatserna är dock begränsade vad gäller målgrupp och kringgärdade med omfattande villkor i syfte att undvika dödviktseffekter i form av att möjligheterna används av personer som hade valt att studera även utan dessa mer förmånliga finansieringsmöjligheter.

8.5.3. Utbildningsanordnarna behöver bättre förutsättningar för individuella anpassningar

Enligt Arbetsförmedlingens uppföljning av strategin för matchning till jobb genom utbildning kan informella behörighetskrav som kommuner sätter upp vid antagning till kommunal vuxenutbildning utgöra hinder för övergång till reguljära studier.

I dagsläget finns höga förväntningar på att den kommunala vuxenutbildningen ska bidra till att lösa stora samhällsutmaningar som arbetslöshet, integration och arbetsgivares kompetensförsörjning. En ökning av antalet studerande och att en allt större andel av dessa är utlandsfödda har länge varit två tydliga trender. De många nyanlända med varierande utbildningsbakgrund som på kort tid kommit till Sverige har prövat skolväsendets förmåga att på kort och lång sikt möta behoven och förutsättningarna hos denna grupp.

I regleringen av den kommunala vuxenutbildningen finns stora möjligheter till flexibilitet. Studier ska kunna kombineras med andra utbildningsinsatser och arbete, samt utformas efter den enskildes behov och förutsättningar. Huvudmannen och rektor har stort mandat att utforma sin organisation och verksamhet. I de fall det finns hinder för att erbjuda utbildning för de individer som vägleds eller anvisas till utbildningen från Arbetsförmedlingen förklaras detta därför snarare av resursmässiga och praktiska hinder än av försvårande reglering.

Förutsättningarna att erbjuda parallella stödinsatser och att anpassa utbildningen efter de studerandes heterogena behov ser olika ut mellan olika kommuner. En del kommuner hänvisar därför till skollagens bestämmelse om att en vuxen, för att ha rätt att delta i kommunal vuxenutbildning på grundläggande eller gymnasial nivå, ska ha förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.22 Det är med utgångspunkt i dessa regleringar som en del kommuner har ställt upp språkkrav för att elever ska anses vara behöriga att delta i utbildningen.

Skolverket fick 2018 i uppdrag att redovisa om det fanns hinder för individer med bristande kunskaper i svenska språket att delta i utbildning inom kommunal vuxenutbildning samt omfattningen av och orsaken till dessa eventuella hinder (Skolverket 2018b). Skolverkets genomgång visade att mer eller mindre formaliserade språkkrav fortfarande sätts upp för nyanländas deltagande i utbildning inom kommunal vuxenutbildning. En förklaring är den dåliga tillgången till personal med rätt kompetens. Även i uppföljningen av den nya utbildningsplikten lyfts behovet av anpassning av vuxenutbildning för målgruppen (Arbetsförmedlingen 2018a). Det finns behov av kompetensutveckling inom lärarkåren för att möta vuxna nyanlända med en kort utbildningsbakgrund och brister i svenska

2220 kap.11 och 20 §§skollagen.

språket. Lärarbristen inom yrkesämnen och svenska är fortsatt en försvårande faktor.

8.6. Förslag och bedömningar

Den svenska arbetsmarknaden har en låg andel lågkvalificerade arbetstillfällen, och de flesta av våra bristyrken ställer höga krav på kompetens. Den pågående tekniska utvecklingen och globaliseringen tyder på att arbetsmarknaden kommer ha en snabb förändringstakt framöver, vilket även kommer medföra förändrade kompetenskrav. En kommande lågkonjunktur kommer sannolikt medföra ökade rationaliseringar och snabba på förändringstakten ytterligare. Många individer riskerar att stå utan arbete i brist på relevant kompetens.

Det huvudsakliga ansvaret för att skapa förutsättningar för att möta förändrade kompetenskrav på arbetsmarknaden ligger hos det reguljära utbildningssystemet. Det reguljära utbildningsystemet står för den huvudsakliga kompetensförsörjningen till landets arbetsgivare och har som ett av flera syften att stärka individens ställning på arbetsmarknaden. Utredningen lägger i kapitel 9 förslag om en samlad kompetensförsörjningspolitik där en ny statlig myndighet får i uppgift att samla nationella analyser och prognoser över arbetsmarknadens kompetensbehov som underlag för bättre vägledning och en mer träffsäker utbildningsdimensionering. Det är dock viktigt att även den aktiva arbetsmarknadspolitiken och dess tillgängliga åtgärder rustas inför kommande utmaningar. Arbetsförmedlingen behöver få mer ändamålsenliga möjligheter att använda utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats.

Utbildning har historiskt varit ett viktigt verktyg i den svenska arbetsmarknadspolitiken. För att arbetsmarknadspolitiken ska vara fortsatt verksam på en arbetsmarknad med höga kompetenskrav, där avståndet mellan efterfrågan på arbetskraft och det tillgängliga arbetskraftsutbudet riskerar att glida isär ytterligare, behövs tillgång till en bred uppsättning av utbildningsinsatser. Det är utredningens slutsats att Arbetsförmedlingen behöver utökade möjligheter att använda sig av det reguljära utbildningssystemet för att tillgodose arbetssökandes utbildningsbehov. Genom en ökad användning av reguljär utbildning kan individer få sina utbildningsbehov tillgodosedda genom ett

bredare och kvalitetssäkrat utbildningsutbud, och Arbetsförmedlingen kan lättare undvika att skapa ett parallellt utbildningsutbud med sina upphandlade utbildningstjänster. Det reguljära utbildningsutbudet är också lämpligt att använda som stabiliseringspolitisk insats vid en kommande lågkonjunktur, då utbildningarna inte behöver vara lika starkt kopplade till arbetsgivares konkreta rekryteringsbehov som de utbildningstjänster som tillhandahålls av Arbetsförmedlingen. Detta var bl.a. en av avsikterna med det tidigare Kunskapslyftet 1997–2002.

Flera kommuner som utredningen har varit i kontakt med har efterfrågat möjligheter för Arbetsförmedlingen att köpa utbildningsplatser i den kommunala vuxenutbildningen. Med en sådan möjlighet skulle Arbetsförmedlingen inte behöva upphandla arbetsmarknadsutbildning som liknar den utbildning som ges inom den kommunala vuxenutbildningen. Utredningen har utrett förutsättningarna för detta och konstaterar att ett sådant förfarande inte är förenligt med gällande upphandlingslagstiftning.23 I stället behöver resurser för att möta arbetssökandes utbildningsbehov finnas inom ramen för utbildningspolitiken och uppdraget att tillgodose utbildningsbehov hos personer som behöver utbildning för att förbättra sin ställning på arbetsmarknaden behöver vara tydligt fastställt i styrningen av det reguljära utbildningssystemet.

I framtiden ska Arbetsförmedlingen kunna använda utbildning inom det reguljära utbildningssystemet så som myndigheten i dag använder en upphandlad arbetsmarknadsutbildning. Det ska gälla hela det reguljära utbildningsväsendet, även om yrkesinriktad utbildning på gymnasial nivå mest liknar den arbetsmarknadsutbildning som Arbetsförmedlingen i dag upphandlar och sannolikt har högst relevans när det gäller att föra arbetslösa närmre arbetsmarknaden.

Utredningen bedömer att utbildningsutbudet inom yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning i större utsträckning kommer kunna anpassas efter arbetsmarknadens behov i takt med att det regionala perspektivet stärks i dimensionering och planering av utbildningen, samt genom att deltagarvolymen ökar då en del av de individer som i dag studerar en arbetsmarknadsutbildning i stället kan studera mot-

23 Ett mer utförligt resonemang om Arbetsförmedlingens möjligheter att köpa tjänster från kommuner förs i kapitel 11.

svarande utbildning inom den kommunala vuxenutbildningen. Pågående utveckling inom den kommunala vuxenutbildningen innebär också större möjligheter till individuella anpassningar och flexibla kursstarter. Vid behov behöver Arbetsförmedlingen dock kunna ge individen bättre förutsättningar att studera reguljär utbildning genom förberedande och parallella stödinsatser i samverkan med det reguljära utbildningssystemet.

När Arbetsförmedlingen i framtiden upphandlar eller anordnar utbildningstjänster ska detta vara i syfte att komplettera det reguljära utbildningsväsendet. Arbetsförmedlingen ska fokusera på att erbjuda kortare, kompletterande utbildningsinsatser anpassade efter arbetsgivares konkreta rekryteringsbehov, det som myndigheten i dag kallar rekryteringsutbildningar. Bara om individers utbildningsbehov inte kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet ska Arbetsförmedlingen upphandla eller anordna en utbildningstjänst som motsvarar reguljär utbildning. På sikt kommer Arbetsförmedlingens behov att erbjuda utbildningsinsatser som liknar reguljär utbildning att minska.

För att åstadkomma de önskade förändringarna i användningen av utbildningsinsatser krävs följande förflyttningar: – Arbetsförmedlingen behöver i möjligaste mån undvika att upp-

handla eller anordna utbildningstjänster för behov som kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet. – Arbetsförmedlingen behöver få tydligare möjligheter att använda

reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats för de arbetssökande där detta är motiverat. – Det reguljära utbildningssystemet, och då särskilt den kommu-

nala vuxenutbildningen, behöver kapacitet att möta arbetssökandes utbildningsbehov.

För att åstadkomma dessa förflyttningar lämnas i detta kapitel förslag om att det ska framgå av reglering att Arbetsförmedlingen får anvisa en enskild att ansöka till en utbildning i det reguljära utbildningssystemet, samt att Arbetsförmedlingen inte ska tillhandahålla utbildning om den enskildes utbildningsbehov kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet. Dessutom lämnas förslag om ett

nytt arbetsmarknadspolitiskt program som ska rymma de utbildningsinsatser som Arbetsförmedlingen ska kunna anvisa till, samt validering och fördjupad vägledning.

Utredningen föreslår i kapitel 5 en översyn av det gällande arbetsmarknadspolitiska regelverket, däribland regleringen av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Här lyfts också lämpliga principer för en ny reglering. I kapitel 11 föreslås att det ska framgå av författning vilka former av praktiskt stöd som Arbetsförmedlingen kan erbjuda, däribland utbildning. Om praktiskt stöd i form av utbildning ska framgå att sådan endast får tillhandahållas i det fall motsvarande utbildning inte finns att tillgå inom ramen för det reguljära utbildningssystemet. I kapitel 7 lämnas förslag för en förstärkt arbetsmarknadsbedömning. I arbetsmarknadsbedömningen ska ingå bedöma individens utbildningsbehov. Om reguljär utbildning bedöms vara en lämplig insats ska individens avstånd till arbetsmarknaden avgöra huruvida individen ska vägledas eller anvisas till reguljär utbildning.

Utredningens samlade förslag om användningen av utbildningsinsatser, i kronologisk ordning:

1. Möjligheten att anvisa till reguljär utbildning skrivs in i nuvarande förordning om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (föreslås i detta kapitel).

2. Ett program införs i förordningen om arbetsmarknadspolitiska program som närmare reglerar hur utbildningsinsatser kan användas. Ett program krävs enligt gällande regelverk för att individen ska kunna få försörjning från arbetsmarknadspolitiken under utbildningstiden (föreslås i detta kapitel).

3. Arbetsförmedlingens uppgift att bedöma individens utbildningsbehov tydliggörs (föreslås i kapitel 7).

4. En översyn av regleringen av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten görs (föreslås i kapitel 5). Av ny reglering ska framgå att Arbetsförmedlingen kan erbjuda praktiskt stöd i form av utbildning, samt att Arbetsförmedlingen bara ska erbjuda stöd i form av utbildning om utbildningsbehoven inte kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet (föreslås i kapitel 11).

5. Ett nytt regelverk för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten införs vilket, om utredningens principiella resonemang följs, innebär att detaljerad reglering av Arbetsförmedlingens insatser i form av arbetsmarknadspolitiska program tas bort (föreslås i kapitel 5). Detta innebär att Arbetsförmedlingen kommer behöva meddela föreskrifter kring användning av utbildningsinsatser. Individens ersättning bör i framtiden lösas genom separat reglering.

I kapitel 9 om en samlad kompetensförsörjningspolitik lämnas vidare förslag om att de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna ska lämna utlåtande till länets kommuner om den planering av utbildningsutbud som görs i ansökningar om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning i syfte att bredda det regionala utbildningsutbudet. De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna ska också samverka med Arbetsförmedlingen och länets kommuner kring planering av utbudet av utbildning och validering som arbetsmarknadspolitiska insatser, oavsett om insatserna ges inom det reguljära utbildningsväsendet eller som tjänster som Arbetsförmedlingen ansvarar för. De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna får också i uppgift att ansvara för att skapa forum för regional samverkan med arbetslivets företrädare utifrån de regionala behoven. Dessa förslag kan ytterligare säkra utbildningsutbudets arbetsmarknadsrelevans samt förebygga överlappningar och glapp mellan utbildningsinsatser som handhas av Arbetsförmedlingen respektive erbjuds i det reguljära utbildningssystemet.

8.6.1. Det reguljära utbildningssystemet ska användas i första hand

Förslag: En arbetsmarknadsbedömning kan resultera att i att indi-

viden erbjuds en kortare utbildning kopplad till en arbetsgivares konkreta rekryteringsbehov. Sådana utbildningsinsatser ska kunna tillhandahållas av Arbetsförmedlingen.

En arbetsmarknadsbedömning kan även resultera i att individen erbjuds en utbildning som inte är direkt knuten till en rekryterande arbetsgivare. I första hand ska individen då vägledas

till en sådan reguljär utbildning. Men om en arbetsmarknadsbedömning visat att det är motiverat ska Arbetsförmedlingen även kunna anvisa individen att ansöka till sådan reguljär utbildning.

Reguljär utbildning ska användas i första hand för att tillgodose den enskildes utbildningsbehov. I det fall den enskildes utbildningsbehov inte kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet kan Arbetsförmedlingen tillhandahålla utbildning. Följande tillägg ska därför göras till förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten:

§ Arbetsförmedlingen får anvisa en enskild att ansöka till en utbildning i det reguljära utbildningssystemet.

Arbetsförmedlingen får meddela föreskrifter om anvisning till utbildning.

§ Arbetsförmedlingen ska inte tillhandahålla utbildning om den enskildes utbildningsbehov kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet.

Möjligheten att använda utbildning ska vidare regleras i ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program. Se avsnitt 8.6.2. Programmet gör det möjligt att studera reguljär utbildning med ersättning från arbetsmarknadspolitiken i sammanlagt motsvarande högst 6 månaders heltidsstudier.

En arbetsmarknadsutbildning som tillhandahålls av Arbetsförmedlingen ska i regel vara en matchningsinsats snarare än en insats med ett betydande kunskapsinnehåll. Den ska utformas med ett konkret rekryteringsbehov i åtanke. Den ska användas för individer som har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen och komma i arbete efter avslutad insats. Arbetsmarknadsutbildningen ska bidra till att motverka bristsituationer på arbetsmarknaden, men inte ge en hel yrkesutbildning från grunden. Det utbildningsbehov arbetsmarknadsutbildningen ska täcka kan sägas svara mot utbildningsbehov C i figur 8.1 i kapitlets inledning. Inom Arbetsförmedlingen har sådana utbildningstillfällen kommit att kallas rekryteringsutbildningar. Denna typ av kortare, gärna arbetsplatsförlagda utbildningar i nära samverkan med en eller flera rekryterande arbetsgivare ska vara den huvudsakliga

formen för de utbildningsinsatser som handhas av Arbetsförmedlingen.

I dagsläget finns dock många inskrivna arbetssökande hos Arbetsförmedlingen som har behov av mer omfattande och mer formaliserade utbildningsinsatser för att nå en varaktig ställning på arbetsmarknaden. Dessa utbildningar är inte alltid kopplade till konkreta rekryteringsbehov och är möjliga att använda som stabiliseringspolitisk insats. Så länge som inriktningen för arbetsmarknadspolitiken är att rusta personer för ökad anställningsbarhet och bidra till att möta arbetsgivares kompetensförsörjningsbehov behöver Arbetsförmedlingen kunna bidra till att även personer med dessa utbildningsbehov, motsvarande utbildningsbehov B i figur 8.1 i kapitlets inledning, får en möjlighet att möta dessa.

Med de reformer som nu genomförs inom den kommunala vuxenutbildningen finns ökande möjligheter till individanpassade och flexibla utbildningsinsatser i enlighet med individens och arbetsmarknadens behov. Med ett allt mer flexibelt och arbetsmarknadsnära utbildningsutbud inom det reguljära utbildningssystemet finns inte behov att upphandla motsvarande insatser inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Denna typ av utbildningsbehov ska därför i första hand tillgodoses genom vägledning till det reguljära utbildningssystemet. Men när arbetsmarknadsbedömningen visat att det är lämpligt ska Arbetsförmedlingen också kunna anvisa en individ att ansöka till reguljära studier som en arbetsmarknadspolitisk insats.

Reguljär utbildning ska alltså vara det huvudsakliga sättet att tillgodose arbetssökandes utbildningsbehov om de inte kan kopplas direkt till en rekryterande arbetsgivare. Men för att undvika glapp i utbildningsutbudet bedömer utredningen att Arbetsförmedlingens möjlighet att tillhandahålla utbildning som motsvarar den inom det reguljära utbildningssystemet behöver kvarstå under en övergångsperiod, för att vid behov komplettera det reguljära utbildningssystemet. Detta kräver dock att Arbetsförmedlingen i större utsträckning behöver ta hänsyn till det befintliga utbudet av reguljär utbildning. Kopplingen till det reguljära utbildningssystemet behöver stärkas både i anskaffningen av utbildningstjänster och i användningen av dessa. Dessutom behöver lokal samverkan kring individen stärkas i syfte att säkra kedjan av insatser mellan Arbetsförmedlingen och den aktuella utbildningsanordnaren.

Utöver detta kan Arbetsförmedlingen behöva utveckla sitt utbud av förberedande insatser, motsvarande utbildningsbehov A i figur 8.1 i kapitlets inledning, för att förbättra de inskrivnas förutsättningar att tillgodogöra sig reguljära studier. Dessa insatser bör anordnas i samverkan med det reguljära utbildningssystemet för att skapa sammanhållna kedjor av insatser med utgångspunkt i individens behov.

Givet att utvecklingen av den kommunala vuxenutbildningen fortsätter i linje med det nya Kunskapslyftets intentioner, Komvuxutredningens förslag (2018) och direktiven till den pågående utredningen av planering och dimensionering av utbildning på gymnasial nivå (Dir. 2018:17) så kommer den kommunala vuxenutbildningen framöver att bli än mer flexibel utifrån individens behov och utbildningsutbudet bättre anpassat efter arbetsmarknadens behov. Detta kommer, tillsammans med tydligare möjligheter att använda reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats samt de förslag utredningen lämnar i kapitel 9 om en stärkt regional samordning mellan Arbetsförmedlingen och anordnare inom reguljär utbildning, medföra att det reguljära utbildningssystemets kapacitet att möta arbetssökandes utbildningsbehov stärks. Det bör leda till att Arbetsförmedlingens behov att upphandla utbildningsinsatser på sikt minskar ytterligare.

Det är viktigt att Arbetsförmedlingen säkerställer att principen att använda reguljär utbildning i första hand inte leder till att färre individer erbjuds utbildningsinsatser. Utredningens förslag syftar sammantaget till en breddning av Arbetsförmedlingens tillgängliga utbildningsinsatser, inte till en begränsning av dessa. Förändringen består i att anskaffning och anordning av utbildning i alla steg behöver ske med kännedom om, och i samverkan med, det reguljära utbildningssystemet. Utredningens linje i detta kapitel är, precis som i övriga kapitel, att samverkan underlättas av en tydlig ansvarsfördelning. I detta fall gäller att utbildning i första hand är ett ansvar för det reguljära utbildningssystemet.

I övrigt ska Arbetsförmedlingens upphandling av arbetsmarknadsutbildning följa myndighetens generella principer för användning av externa leverantörer av arbetsmarknadstjänster. Ett mer utförligt resonemang om de generella principerna för Arbetsförmedlingens arbetsmarknadstjänster förs i kapitel 11.

Vad menas med ”om den enskildes utbildningsbehov kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet”?

Arbetsförmedlingens utbildningstjänster ska inte användas om utbildningsbehovet kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet, t.ex. den kommunala vuxenutbildningen, folkbildningen eller yrkeshögskolan. I stället ska detta befintliga utbildningsutbud användas genom att Arbetsförmedlingen vägleder eller anvisar den arbetssökande att söka till och studera utbildningen. En rimlig utgångspunkt är huruvida utbildning mot samma målyrke erbjuds på samma utbildningsort, eller inom ett rimligt pendlingsavstånd.

Det är upp till Arbetsförmedlingen att göra bedömningen huruvida utbildningsbehovet kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet. Det är viktigt att Arbetsförmedlingen här tar hänsyn till det faktum att det vanligaste hindret för ett bredare utbildningsutbud inom den kommunala vuxenutbildningen är att det är för få sökande till olika utbildningsinriktningar. Det reella utbildningsutbudet kan därmed vara bredare än de utbildningar som för tillfället anordnas.

Utredningens bedömning är att det reguljära utbildningssystemets förmåga att tillgodose arbetssökandes behov av utbildning för att stärka sin ställning på arbetsmarknaden generellt sett är mycket god. Arbetsmarknadsinriktade utbildningar, både längre och kortare, finns tillgängliga i hög utsträckning inom den kommunala vuxenutbildningen. För individer som inte klarar eller inte vill delta i det ordinarie utbildningsväsendet utgör motsvarande utbildning på folkhögskola ett alternativ. Inom yrkeshögskolan finns både hela yrkesutbildningar och fristående kurser anpassade efter arbetsgivares kompetensbehov. Om den enskildes utbildningsbehov trots detta inte kan tillgodoses genom reguljär utbildning ska Arbetsförmedlingen kunna erbjuda utbildningstjänster som gör detta.

Det kan finnas olika anledningar till att en individs behov inte kan tillgodoses genom reguljär utbildning. Det kan för det första handla om individens tillgång till utbildningen. Även om en stor del av den kommunala vuxenutbildningen är rättighetsbaserad kan det förekomma situationer då rådande urvalsreglering inte helt stämmer med Arbetsförmedlingens bedömning av individens behov av eller förutsättningar för studier. Alltför få utbildningsstarter kan också medföra att individen skulle behöva vänta för länge på att påbörja en

utbildningsinsats. Individuella anpassningar, t.ex. anpassad studietakt eller parallella stödinsatser är trots en flexibel reglering inte alltid möjliga i praktiken. Utbildningarnas innehåll och utbud på orten kan också vara otillräckligt för att individen ska finna ett lämpligt arbete efter avslutad utbildning.

Utredningen menar dock att de eventuella begränsningar som listats ovan ska utgöra undantag och att det reguljära utbildningssystemet i framtiden måste kunna tillgodose utbildningsbehov hos en mycket heterogen grupp studerande. Mer om utbildningsanordnarnas förutsättningar finns i kommande avsnitt.

Vad menas med ”arbetsgivares konkreta rekryteringsbehov”?

Med utbildning utformad efter arbetsgivares konkreta rekryteringsbehov menas att en eller flera arbetsgivare står som mottagare av de personer som går utbildningen. De berörda arbetsgivarna medverkar aktivt i planeringen eller genomförandet av utbildningen, exempelvis genom att vara med vid urval av deltagare eller genom att påverka innehållet i utbildningen. Dessa utbildningsinsatser kan gärna vara arbetsplatsförlagda. Denna typ av utbildningstjänst ska Arbetsförmedlingen med fördel tillhandahålla.

Hur ska arbetsförmedlingens praktiska stöd i form av utbildning koordineras med det reguljära utbildningssystemet?

Anskaffning av utbildningsinsatser

Arbetsförmedlingen ska arbeta för att på sikt minimera de tillfällen då myndigheten anskaffar utbildning som motsvarar sådan som ges i det reguljära utbildningssystemet. De utbildningstjänster som Arbetsförmedlingen anskaffar genom upphandling eller bidragsgivning ska utgöra ett komplement till det reguljära utbildningssystemet. Det innebär att myndigheten innan en utbildningstjänst anskaffas ska analysera om det finns andra sätt att möta behovet, dvs. genom att vägleda eller anvisa arbetssökande att söka till reguljär utbildning.

Även om det i Arbetsförmedlingens strategi för matchning till jobb genom utbildning framgår att Arbetsförmedlingen ska använda sig av den yrkesutbildning som bäst motsvarar arbetsmarknadens

behov finns fortfarande en prioriteringsordning inom Arbetsförmedlingen som innebär att avtalad arbetsmarknadsutbildning ska användas före reguljär utbildning vid liknande utbildningsbehov (2018b). Anledningen är att myndigheten är mån om att hålla en god relation till sina leverantörer, som behöver stabila förutsättningar för sin verksamhet. Utredningens avsikt är dock att vända på denna prioriteringsordning så att reguljär utbildning blir förstahandsvalet. Så länge det inte utgår någon ersättning från Arbetsförmedlingen till t.ex. en kommunal huvudman för individens utbildning menar utredningen att det inte kan anses föreligga någon avtalsmässig konkurrens mellan reguljär utbildning och upphandlad arbetsmarknadsutbildning. Det kan till och med vara lämpligt att Arbetsförmedlingen skriver in i kommande förfrågningsunderlag och avtal att arbetsmarknadsutbildning bara kommer användas i det fall motsvarande utbildning inte kan erbjudas inom det reguljära utbildningssystemet eftersom det är en viktig förutsättning för anbudsgivare att känna till. På sikt ska dock denna konkurrenssituation inte kunna uppstå, då Arbetsförmedlingen inte ska tillhandahålla utbildning som motsvarar den inom reguljär utbildning. Utbildningsleverantörer kan i stället leverera motsvarande utbildning inom ramen för det reguljära utbildningssystemet.24

I kapitel 9 lämnas förslag om en ny myndighet för kompetensförsörjning. Arbetsförmedlingen bör i upphandlingen av arbetsmarknadsutbildning använda sig av de prognoser över arbetsmarknadens behov och de forum för branschsamverkan som den föreslagna myndigheten för kompetensförsörjning kommer att ansvara för. Detta kommer även underlätta en synkronisering mot utbudet inom det reguljära utbildningssystemet.

På sikt kommer Arbetsförmedlingens behov att upphandla utbildningsinsatser minska i takt med att det reguljära utbildningssystemet i ökad utsträckning kan fylla arbetssökandes utbildningsbehov. Under en övergångsperiod behöver dock möjligheten för Arbetsförmedlingen att upphandla och anordna arbetsmarknadsutbildning som liknar utbildningen inom det reguljära utbildningssystemet att kvarstå. Behov av att komplettera det reguljära utbildningsutbudet kan fångas upp både i anskaffning av utbildningstjänster och i användning av dessa. I behovsfångsten inför upphandling behöver analysen samordnas i de regionala forum för utbildningsdimensionering och

24 Se avsnittet om konsekvenser för företag i slutet av kapitlet.

branschsamverkan som utredningen föreslår att de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna får ett tydligare mandat att ansvara för. Se kapitel 9.

Användning av utbildningsinsatser

De befintliga avtal som finns upphandlade för arbetsmarknadsutbildning är konstruerade så att det är möjligt att möta lokala och regionala behov genom att paketera ihop de utbildningsmoduler som behövs för att möta efterfrågat behov. Detta ger bra möjligheter att se till att de utbildningar som Arbetsförmedlingen tillhandahåller kompletterar det reguljära utbildningsutbudet. Vid användning av avtal ska detta samplaneras regionalt med utbudet inom det reguljära utbildningssystemet. På så sätt säkras en överblick av det totala utbildningsutbudet i regionen och risken för överlappningar och glapp mellan utbildningsformer minskar.

Utredningen lämnar i kapitel 9 förslag om ett utökat mandat i kompetensförsörjningsfrågor för de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna. Samplanering mellan Arbetsförmedlingen och det reguljära utbildningsväsendets aktörer kan med fördel samordnas genom den regionalt utvecklingsansvariga aktörens kompetensförsörjningsarbete.

Lokal samverkan kring individens kedja av insatser

Arbetsförmedlingen behöver säkerställa att rätt utbildningsinsats erbjuds till rätt individ. Utredningen lämnar i kapitel 7 förslag för förbättringar av den arbetsmarknadspolitiska bedömningen som bl.a. innebär att Arbetsförmedlingen ska bli bättre på att bedöma individens avstånd till arbetsmarknaden samt vilken eventuell insats som mest effektivt skulle bidra till att föra individen närmre arbetsmarknaden. Detta ska även omfatta individens utbildningsbehov. En mer träffsäker bedömning av den arbetssökandes utbildningsbehov bör säkra att endast personer som har förutsättningar att tillgodogöra sig och dra nytta av en utbildning anvisas till en sådan som arbetsmarknadspolitisk insats, samt att rätt utbildningsinsats erbjuds både avseende individens behov och förutsättningar samt arbetsmarknadens efterfrågan.

När det gäller övergång till reguljära studier tycks det hos lokala arbetsförmedlingskontor generellt finnas en större uppfattning om att det föreligger hinder för kommunerna att ta emot Arbetsförmedlingens målgrupper i den kommunala vuxenutbildningen jämfört med hos kommunerna själva. I en studie av hinder för övergång till reguljära studier är det mer vanligt förekommande att lokala arbetsförmedlingskontor menar att språkkrav, lärarbrist och alltför få utbildningsstarter utgör hinder för övergång än att kommunerna själva bedömer detta (Arbetsförmedlingen 2018h). Detta tyder på brister i lokal samverkan kring utbildning.

För samverkan kring individens utbildning mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna har Arbetsförmedlingen tagit fram särskilda dialogstöd. Det finns även erfarenheter av samverkan kring utbildningsinsatser bl.a. från samarbetet kring utbildningsplikten samt Delegationen för unga och nyanländas lokala överenskommelser och så kallade lokala jobbspår. Dessa erfarenheter bör tas till vara och implementeras i långsiktiga samverkansstrukturer för att bli mindre person- och projektbundna.

Arbetsförmedlingen bör fortsatt stärka vägledning och motivering till studier

Bedömning: Arbetsförmedlingen bör intensifiera sitt arbete med

att utveckla och förstärka myndighetens vägledning. Specialisering och kompetensutveckling för arbetsförmedlare som ska arbeta med vägledning kan vara en möjlig väg.25

Regeringen bör nära följa myndighetens arbete enligt den strategi som beslutats för matchning till jobb genom utbildning samt den nationella strategin för karriärvägledning.

Bedömning: Arbetsförmedlingen bör utveckla utbudet av för-

beredande insatser för att dessa i större utsträckning ska kunna förbereda inför reguljära studier i en sammanhållen kedja av insatser, samt överväga att utveckla parallella stödinsatser för inskrivna som studerar i det reguljära utbildningssystemet.

25 Se bedömningar i utredningens delbetänkande SOU 2017:82.

Arbetsförmedlingen måste förbättra sin förmåga att identifiera individers utbildningsbehov och vägleda dem till rätt utbildningsinsats eller vidare vägledning inom utbildningssystemet. I delbetänkandet har utredningen beskrivit hur Arbetsförmedlingen bör stärka sin vägledning och sin samverkan med andra aktörer som bedriver vägledning. Regeringen bör följa det arbete som Arbetsförmedlingen bedriver för att förbättra myndighetens vägledningskompetens. Detta gäller även utvecklingen av samverkan med andra aktörer som bedriver vägledning, särskilt lokalt. Arbetsförmedlingsenheter och kommuner är överens om att bristen på vägledningsresurser har en påverkan på övergångarna till utbildning (Arbetsförmedlingen 2018h). Samverkan med den studie- och yrkesvägledning som erbjuds inom kommunens vuxenutbildning och folkbildningen är nödvändig för att undvika onödigt mer- och dubbelarbete.

Det kan vara en utmaning att motivera en arbetssökande att vilja börja studera, särskilt om tidigare erfarenheter av studier varit negativa. Vägledning kan därför behöva kombineras med motiverande och förberedande insatser. Arbetsförmedlingen bör arbeta för att vidareutveckla användningen av de förberedande och studiemotiverande insatser myndigheten upphandlar av externa leverantörer respektive erbjuder genom avtalssamverkan med folkbildningen. Syftet med dessa insatser är att förbereda inför vidare insatser, bl.a. att underlätta för deltagarna att påbörja eller återgå till reguljära studier.

När det gäller Arbetsförmedlingens förberedande insatser finns få effektstudier gjorda. En förklaring är att effekten kan vara svårare att mäta när syftet är progression snarare än övergång till arbete. En av få granskningar gjordes av Riksrevisionen (2017) som granskade effekterna av förberedande och orienterande utbildning mellan 2006– 2011. Enligt granskningen fick personer som tagit del av insatsen lägre arbetsinkomster i jämförelse med om de i stället varit öppet arbetslösa eller deltagit i insatsen arbetspraktik. Dessa resultat har dock inte kontrollerats för huruvida de individer som inte deltagit i Arbetsförmedlingens insatser fått insatser från en annan aktör, exempelvis kommunen. Arbetsförmedlingen anser trots detta att det finns ett behov av vidare utveckla kunskaperna om hur effekterna av förberedande utbildning ser ut. En prioritering framöver är att skapa förutsättningar för ett ändamålsenligt nyttjande av insatsen med tydligare fokus på individens slutmål (enligt årsredovisningen 2017).

Riksrevisionen lyfte i sin granskning behovet av att Arbetsförmedlingen ser över hur insatsen används samt hur bättre förutsättningar kan skapas för att utvärdera olika inriktningar av insatsen. Utredningen delar denna uppfattning och menar att utvecklingsarbetet även bör inkludera de insatser som erbjuds i samverkan med folkbildningen. Arbetsförmedlingen bör också, i linje med den huvudsakliga principen om att använda reguljär utbildning i första hand, se över hur de förberedande insatser som handhas av Arbetsförmedlingen förhåller sig till orienteringskurser i den kommunala vuxenutbildningen. En orienteringskurs ska ha ett eller flera av följande syften: medverka till väl underbyggda beslut om studie- och yrkesval, ge ökade studietekniska färdigheter, vara en introduktion till kurser inom olika kunskapsområden, ge tillfälle för validering, ge modersmålsstöd eller studiehandledning på modersmål och ge stöd i form av yrkessvenska.

Utredningen menar att Arbetsförmedlingen även bör se över möjligheten att tillhandahålla parallella stödinsatser för individer som studerar reguljära studier som arbetsmarknadspolitisk insats. Generellt är det en uppgift för det reguljära utbildningsväsendet, exempelvis den kommunala vuxenutbildningen och folkbildningen, att anpassa utbildningen och efter individens behov och möta eventuella stödbehov. Men då utredningen erfar att det förekommer att reguljär utbildning ännu har svårt att möta behoven hos en allt mer heterogen grupp studerande kan en möjlig väg vara att Arbetsförmedlingen bidrar för att ge de inskrivna bättre möjligheter att genomföra den anvisade insatsen. Dessa stödinsatser måste i så fall planeras och genomföras i nära samarbete med utbildningsaktören och utgå från en gemensam målbild för insatsen.

8.6.2. Utbildningsinsatser ska samlas i ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program för vägledning, validering och utbildning

Förslag: Ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program inrättas i för-

ordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program för arbetssökande i behov av fördjupad vägledning, validering och utbildning. Programmet ersätter de nuvarande programmen Arbets-

marknadsutbildning och Validering.

Genom det nya programmet får Arbetsförmedlingen följande möjligheter att erbjuda utbildningsinsatser inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program:

  • Arbetsmarknadsutbildning får erbjudas en arbetssökande för att underlätta för den enskilde att få eller behålla ett arbete och för att lösa arbetsgivares konkreta rekryteringsbehov.
  • Utbildning som handhas av Arbetsförmedlingen och som motsvarar reguljär utbildning får erbjudas om individens utbildningsbehov inte kan tillgodoses genom reguljär utbildning.
  • Uppdragsutbildning26 och reguljär utbildning får utnyttjas om utbildningen motsvarar längst 6 månaders heltidsstudier.

Programmet omfattar även fördjupad vägledning och validering för att understryka möjligheten att utforma en kedja av insatser för att synliggöra och komplettera den arbetssökandes befintliga kompetens. Detta innebär att det befintliga arbetsmarknadspolitiska programmet Validering och regleringen av detta införlivas i det nya programmet. Möjlighet att erbjuda fördjupad vägledning tillförs genom formuleringen:

  • Fördjupad vägledning får erbjudas en arbetssökande som stöd för att den enskilde ska kunna göra ett övervägt val av arbete och utbildning.

Bedömning: På sikt anser utredningen att utbudet av arbetsmark-

nadspolitiska insatser inte bör regleras i form av arbetsmarknadspolitiska program. De tjänster Arbetsförmedlingen kan erbjuda de inskrivna bör kunna användas mer fritt med utgångspunkt i en kvalificerad och systematisk arbetsmarknadsbedömning, och individens ekonomiska ersättning bör regleras frikopplat från det praktiska stödet. Till dess denna mer genomgripande förändring är gjord bör dock det arbetsmarknadspolitiska program som föreslås här inrättas.

26 Vid uppdragsutbildning kan beställaren vara Arbetsförmedlingen eller en annan aktör. Denna möjlighet används i dag främst för de så kallade snabbspåren för nyanlända som innefattar uppdragsutbildning på eftergymnasial nivå.

Om utredningens förslag om en översyn av gällande arbetsmarknadspolitiska regelverk inte förverkligas bör följdändringar göras i förordningen om arbetsmarknadspolitiska program som innebär att övriga möjligheter till reguljär utbildning inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program (se tabell 8.1) tas bort. Dessa möjligheter kommer att vara överflödiga med det nya program som föreslås här.

Genom det nya programmet blir det möjligt för Arbetsförmedlingen att anvisa inskrivna att ansöka och studera reguljär utbildning med möjlighet till ersättning från arbetsmarknadspolitiken under högst 6 månader. Programmet är inte riktat till en specifik målgrupp, utan kan erbjudas de individer för vilka en eller flera av dessa insatser bedöms vara motiverade efter en arbetsmarknadsbedömning.

En tydligare tillgång till reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats innebär bättre möjligheter att erbjuda detta till de individer som har behov av en mer formaliserad och påbyggnadsbar utbildning. Det underlättar också för Arbetsförmedlingen att undvika risken för överlappningar mellan upphandlade utbildningstjänster och utbildningar inom det reguljära utbildningssystemet. Dessutom ökar flexibiliteten i användningen av utbildningsinsatser i arbetsmarknadspolitiken genom tillgång till befintliga utbildningsinsatser inom det reguljära utbildningssystemet.

Ur ett kompetensförsörjningsperspektiv ger det ett mer robust och överblickbart system som skapar bättre förutsättningar för såväl kvalitetssäkrat utbildningsinnehåll och dimensionering i enlighet med arbetsmarknadens behov som för vägledning till individer kring möjliga utbildningsalternativ. För utbildningsleverantörer kan förändringen innebära mer långsiktiga förutsättningar då yrkesinriktad vuxenutbildning i högre utsträckning kommer ges inom samma system som genom större volymer kan bli mindre känsligt för fluktuationer.

Möjligheten för Arbetsförmedlingen att anvisa en deltagare till utbildning inom det reguljära utbildningsväsendet med försörjning från arbetsmarknadspolitiken är i dag avgränsad till vissa målgrupper. Inom etableringsprogrammet gäller sedan 1 januari 2018 den så kallade utbildningsplikten. Utbildningsplikten innebär att alla nyanlända som tar del av Arbetsförmedlingens etableringsinsatser, och som bedöms vara i behov av utbildning för att kunna komma i arbete, kan anvisas att söka och ta del av utbildning. Den som inte

söker en anvisad utbildning, avvisar en utbildning eller som inte deltar i sådan utbildning kan varnas eller stängas av från etableringsersättning. Reguljär utbildning kan ingå som förberedande insats för den som är långtidsinskriven invandrare eller har en funktionsnedsättning, eller deltar i Arbetsförmedlingens jobb- och utvecklingsgaranti. Sedan 2016 finns också en möjlighet för deltagare jobb- och utvecklingsgarantin att studera på heltid i sammanlagt 12 månader inom komvux på både grundläggande och gymnasial nivå eller motsvarande utbildning på folkhögskola med bibehållet aktivitetsstöd. I jobb- och utvecklingsgarantin finns även en möjlighet att kombinera deltagande i garantin på deltid med studier på deltid i max sex månader. För deltagare i jobbgarantin för unga finns också möjlighet att läsa en kortare yrkesinriktad eller teoretisk vuxenutbildning med aktivitetsstöd.

Utredningen erfar efter dialog med Arbetsförmedlingen att en anledning till att de olika möjligheter som finns att anvisa deltagare till reguljär utbildning utnyttjas i låg utsträckning kan vara att regleringen är svårtolkad. Det saknas en konsekvent linje i styrningen av myndighetens användning av utbildningsinsatser. Även Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dua 2018) har uppfattat att det finns en utbredd osäkerhet både lokalt och centralt på Arbetsförmedlingen kring i vilken mån arbetssökande kan delta i utbildning inom kommunal vuxenutbildning inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program, samt hur olika typer av utbildning kan kombineras med varandra eller med andra aktiviteter. Det är utredningens bedömning att dessa möjligheter behöver tydliggöras och att antalet särlösningar för olika målgrupper behöver minska. Reguljär utbildning som arbetsmarknadsåtgärd behöver kunna erbjudas individer som inte bedöms få en varaktig ställning på arbetsmarknaden utan sådan utbildning, oavsett individens ålder, ursprung eller tid i arbetslöshet. Det nuvarande arbetsmarknadspolitiska programmet arbetsmarknadsutbildning är även möjligt att använda innan individen blivit långvarigt arbetslös. För att reguljär utbildning ska kunna fylla samma funktion som arbetsmarknadsutbildningen behöver detta även gälla för möjligheterna att studera reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats. Ett sådant program som kan användas för personer i behov av tidiga insatser ska också omfatta fördjupad vägledning och validering för att understryka möjligheten att skapa en kedja av insatser i syfte att uppnå stärkt kompetens.

Det är viktigt att reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats används på ett effektivt och legitimt sätt. Som för Arbetsförmedlingens verksamhet i stort gäller att myndigheten ska verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden. Det är avgörande att Arbetsförmedlingen i användningen av möjligheten att anvisa inskrivna till att ansöka till och genomföra reguljär utbildning bevakar risken att möjligheten används av personer som har en relativt god ställning på arbetsmarknaden även utan utbildning. Reguljär utbildning som arbetsmarknadsåtgärd ska bara erbjudas individer som inte bedöms få en varaktig etablering på arbetsmarknaden utan sådan utbildning.

Av förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten framgår att en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad och endast får göras om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. En stor vikt vilar på att arbetsmarknadsbedömningen görs utifrån uppdaterad kunskap om arbetsmarknadens kompetenskrav och vilka arbetsmarknadspolitiska insatser som ger bäst resultat utifrån individens egenskaper. Bedömningen av huruvida en utbildning är lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv är avgörande för att upprätthålla förtroendet för systemet.

Fördelen med ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program

Det är tydligt att regelverken runt de ekonomiska stöden i hög grad påverkar antalet övergångar till reguljär utbildning (Arbetsförmedlingen 2018h). Stöden kan inverka på den samlade ekonomin för enskilda eller deras familjer och avgöra om de väljer att påbörja en utbildning. Ett arbetsmarknadspolitiskt program är i dag nödvändigt för att Arbetsförmedlingen ska kunna anvisa en person till en insats och besluta om aktivitetsstöd under insatsens pågående för att säkerställa individens förutsättningar att delta. Med dagens reglering blir ett arbetsmarknadspolitiskt program därför nödvändigt.

På sikt anser utredningen att utformningen av arbetsmarknadspolitiska insatser bör delegeras till Arbetsförmedlingen som utifrån sin expertroll bäst bör kunna avgöra vilket praktiskt stöd myndigheten ska kunna erbjuda för att stötta inskrivna arbetssökande. Insatserna bör också i möjligaste mån inte vara målgruppsbestämda. Vilken individ som får tillgång till en insats ska i stället avgöras av en förstärkt arbetsmarknadsbedömning. Mer om behovet av en översyn av gällande arbetsmarknadspolitiska regelverk finns att läsa i kapitel 5. Till dess ett nytt regelverk kommit på plats drar utredningen slutsatsen att en förändring i programförordningen är den lämpligaste lösningen för att tydliggöra Arbetsförmedlingens möjlighet att använda reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats. I framtiden kan detta styras genom att myndigheten meddelar föreskrifter. Frågan om individens ersättning bör då lösas i separat reglering.

Ett arbetsmarknadspolitiskt program innebär både ett erbjudande och en sanktionsmöjlighet. Ett erbjudande om reguljära studier med ersättning från arbetsmarknadspolitiken innebär samtidigt en möjlighet för Arbetsförmedlingen att sanktionera en individ som inte ansöker till eller deltar i anvisad reguljär utbildning, på samma sätt som gäller för arbetsmarknadsutbildning i dag. Detta behövs då många i målgruppen hos Arbetsförmedlingen åtminstone inledningsvis saknar egen motivation till studier. De studerande kan inledningsvis sakna motivationen att gå en utbildning men efter en anvisning till utbildning efter hand upptäcka att de är mer positivt inställda till insatsen än de inledningsvis trodde.

För arbetsmarknadspolitiska program som omfattar reguljär utbildning gäller att den arbetssökande själv ansöker till utbildningen genom utbildningsanordnarens ordinarie ansökningssystem. Dagens aktivitetskontroll vid reguljära studier inom arbetsmarknadspolitiska program innebär att det inte sker en särskild aktivitetsrapportering efter genomförd utbildning. Aktivitetsrapporten fångar inte automatiskt upp huruvida den arbetssökande har uppnått de kunskapsmål eller exempelvis de gymnasiepoäng som varit syftet med studierna. Utredningens slutsats är att det är rimligt att bevisbördan i aktivitetskontrollen i framtiden i högre utsträckning ligger på individen. Den kontrollerande aktören behöver utarbeta lämpliga förhållningsregler för vad som kan betraktas som rimlig aktivitetsnivå vid reguljära studier som arbetsmarknadspolitisk insats. Mer om kontrolluppdraget och hur detta bör utföras framöver finns i kapitel 6.

Även Dua (2018) har rekommenderat regeringen att överväga att förenkla möjligheterna för arbetssökande att, efter en arbetsmarknadspolitisk bedömning, delta i exempelvis kommunal vuxenutbildning inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program. En förutsättning bör enligt Dua vara att det finns en lokal överenskommelse om samverkan samt att Arbetsförmedlingen och kommunen är överens om insatsens innehåll. Arbetsmarknadsutredningen delar bedömningen att lokal samverkan kring individens kedja av insatser är helt nödvändig i de fall en individ både tar del av Arbetsförmedlingens och kommunens insatser.

Förbättra utbildningsanordnarnas förutsättningar att anordna utbildning för målgruppens behov

Bedömning: Regeringen behöver säkerställa att det reguljära ut-

bildningssystemet har en tydlig uppgift och förutsättningar för att anordna utbildningar som möter behoven hos arbetssökande som är inskrivna hos Arbetsförmedlingen. Utredningen rekommenderar därför att regeringen förverkligar Komvuxutredningens förslag om ett förtydligande av målen för vuxenutbildningen så att det tydligt framgår att arbetslivets behov av kompetensförsörjning ska beaktas i vuxenutbildningen.27 Utredningen stödjer även Komvuxutredningens förslag om en ny prioriteringsprincip i skollagen, samt nya urvalsgrunder för komvux och regionalt yrkesvux. Sammantaget skulle dessa förändringar ge kommunerna bättre förutsättningar att erbjuda utbildning för personer som bedöms behöva detta för att stärka sin ställning på arbetsmarknaden.

Bedömning: Det utökade regionala mandatet för kompetens-

försörjningsfrågor som utredningen föreslår i kapitel 9 kommer möjliggöra en bättre regional överblick och säkring av utbildningsutbudet utifrån arbetsmarknadens behov. Det kommer även skapa bättre strukturer för samverkan med företrädare för arbetslivet på regional nivå för kvalitetssäkring av utbildningen.

27SOU 2018:71.

Utredningens huvudlinje är att arbetssökandes utbildningsbehov i första hand ska mötas av det reguljära utbildningsväsendet. Men även om Arbetsförmedlingen anvisar en individ att söka till och delta i reguljär utbildning kan myndigheten inte säkerställa att individen får en utbildningsplats eller vilken typ av utbildning individen tar del av. För detta måste det reguljära utbildningssystemet ansvara. Det reguljära utbildningssystemet måste ha en tydlig uppgift, såväl som förutsättningar för, att anordna utbildningar som möter behoven hos arbetssökande som behöver utbildning för att stärka sin ställning på arbetsmarknaden. Dessa behov kan variera mycket och ställer därmed stora krav på individanpassning och flexibilitet. Förutsättningar som måste säkras inkluderar:

  • individens tillgång till utbildningen,
  • kontinuerlig antagning under året så att individen inte behöver vänta för länge på att påbörja en utbildningsinsats,
  • möjligheter till individuella anpassningar, t.ex. anpassad studietakt eller parallella stödinsatser,
  • ett utbildningsinnehåll som svarar mot arbetsmarknadens kompetensbehov så att individen kan finna ett arbete efter avslutad utbildning, och
  • dimensionering av utbildningen som motsvarar hela arbetsmarknadens behov på en arbetsmarknad större än den lokala.

Utredningens slutsats är att det reguljära utbildningsystemet redan i dag har kapacitet att uppfylla dessa förutsättningar men att pågående utveckling, Komvuxutredningens redovisade förslag och de övriga förslag som Arbetsmarknadsutredningen lämnar skulle stärka denna kapacitet ytterligare. Resonemanget utvecklas nedan.

Tillgång till utbildningen

En stor del av den kommunala vuxenutbildningen är rättighetsbaserad och de flesta studerande inom komvux i dag omfattas av någon form av rätt till utbildningen. Det finns ändå anledning att se

över regleringen för att ge bättre förutsättningar att erbjuda utbildning för personer som bedöms behöva detta för att stärka sin ställning på arbetsmarknaden.

Varje kommunmedborgare har rätt att delta i komvux på grundläggande nivå från och med andra kalenderhalvåret det år personen fyller 20 år om personen saknar sådana kunskaper som uppnås i grundskolan. Varje kommun ska aktivt verka för att nå de vuxna i kommunen som har rätt att delta i utbildning på grundläggande nivå och motivera dem att delta i sådan utbildning.28 Varje kommun ska också informera om möjligheterna till utbildning på gymnasial nivå och aktivt verka för att vuxna i kommunen deltar i sådan utbildning.29 När det gäller komvux på gymnasial nivå ska kommunerna sträva efter att anordna utbildning som svarar mot kommunmedborgarnas efterfrågan och behov. I vissa fall är även komvux på gymnasial nivå en rättighet för individen. Sedan 1 januari 2017 har en individ rätt att studera komvux på gymnasial nivå i syfte att läsa in grundläggande och särskild behörighet till högskola eller yrkeshögskola.30 Det finns ingen begränsning av hur många särskilda behörigheter eller kunskaper en individ kan läsa, men man har endast rätt att läsa in en särskild behörighet eller kunskap åt gången.

Urval av sökande ska inte göras till sådan kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå som en sökande har rätt att delta i. Rätt till komvux gäller dock inte all utbildning på gymnasial nivå. Om det finns fler behöriga sökande till en gymnasial utbildning på komvux än vad det finns platser ska ett urval göras. Den generella principen är att de som fått minst utbildning då prioriteras (20 kap. 2 § skollagen). Närmare bestämmelser om urval för komvux på gymnasial nivå finns i 3 kap. 7–8 §§ vuxenutbildningsförordningen. Här anges att sökande som har kort tidigare utbildning ska ges företräde vid antagningen till sådan utbildning.

För platser som finansieras av statsbidrag för regionalt yrkesvux finns möjlighet att också beakta den sökandes ställning på arbetsmarknaden. Enligt förordningen om statsbidrag för regionalt yrkesvux ska den prioriteras som har kort tidigare utbildning och svag ställning på arbetsmarknaden. Bestämmelserna i skollagen gäller dock

2820 kap. 10 § skollagen SFS 2010:800. 2920 kap. 17 § skollagen SFS 2010:800. 30 20 kap. 16, 19–19 a–e §§ skollagen.

även kommunal vuxenutbildning som finansieras genom det särskilda statsbidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Det innebär att möjligheten att beakta en svag ställning på arbetsmarknaden i urvalet till utbildningen är svårtolkad för kommunerna. Samtidigt kan en kommun påverka behovet av urval genom dimensioneringen av antalet platser till kurser som har stor efterfrågan.

Eftersom urval endast kan tillämpas för utbildningar där den sökande inte har rätt till komvux kvarstår i huvudsak två typer av utbildningar där frågan om urval kan bli aktuell. Den första – och volymmässigt största – är yrkesutbildningar inom komvux. Den andra är teoretiska utbildningar där målet inte är att få behörigheter till högskola eller särskilda kunskaper för studier inom yrkeshögskolan. Om det finns fler sökande än utbildningsplatser så får sökande med kort tidigare utbildning alltså företräde. Ur ett arbetsmarknadspolitiskt perspektiv kan därmed en målkonflikt uppstå i de fall då personer med längre utbildningsbakgrund ändå har en svag ställning på arbetsmarknaden och behov av yrkesinriktad utbildning.

Komvuxutredningen som redovisade sitt slutbetänkande i augusti 2018 hade bl.a. i uppdrag att analysera och ta ställning till om det i vissa fall bör kunna göras undantag från skollagens bestämmelser om att de som har fått minst utbildning ska prioriteras när det gäller antagning till komvux på gymnasial nivå och i så fall föreslå möjligheter till sådana undantag. Komvuxutredningen (2018) konstaterade att i takt med att vuxenutbildningen fått en allt bredare roll i samhället har det under senare år visat sig att den nuvarande prioriteringsordningen fungerar mindre väl och ibland leder till att vissa grupper aldrig får tillgång till komvux, även om de har stora behov av en viss utbildning. I takt med att yrkesutbildningar inom komvux har kommit att efterfrågas mer och mer av individer som redan har en högskoleförberedande gymnasieexamen, men inte har för avsikt att studera vidare vid högskola eller yrkeshögskola har denna tolkning från kommunerna kommit att bli en spärr för dessa sökande. Detsamma gäller sökande med högre utbildning från ett annat land, även om deras tidigare utbildning inte ger tillräckliga kvalifikationer för anställning i Sverige. Folkbildningsrådet (2018b) har även uppmärksammat att övergången från folkbildning till yrkesvux förhindras av att individer som läst allmän kurs på folkhögskola inte räknas som kortutbildade och därmed prioriteras ned vid ett urval.

Komvuxutredningen föreslog därför en ny prioriteringsprincip i skollagen, samt nya urvalsgrunder för komvux och regionalt yrkesvux. Dagens prioriteringsregel i skollagens 20 kap. 2 § som anger att den som fått minst utbildning ska prioriteras, ändras till att den med

störst behov av utbildning ska prioriteras. Urvalsreglerna i komvux-

förordningens 3 kap. 7 § föreslogs ändras så att hänsyn ska tas till den sökandes behov av utbildningen för: – att etablera sig på arbetsmarknaden, – pågående yrkesverksamhet, – planerat yrkesval.

Förtur ska dock ges till en sökande som önskar fullfölja studier som den sökande har påbörjat enligt en individuell studieplan. Utredningens bedömning är att den föreslagna regleringen skulle innebära att det är mycket sannolikt att de individer som Arbetsförmedlingen efter en arbetsmarknadspolitisk bedömning bedömer är i behov av utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats, även är de individer som kommunen bedömer ska prioriteras vid behov av urval. Utredningen rekommenderar därför regeringen att förverkliga Komvuxutredningens förslag.

Så länge som det kommunala huvudmannaskapet för vuxenutbildningen kvarstår är det dock upp till kommunen att besluta om urval till utbildningen i de fall utbildningen inte är rättighetsbaserad och det finns fler sökande än tillgängliga utbildningsplatser. Samtidigt är det Arbetsförmedlingens uppgift att ansvara för att den inskrivna individen får tillgång till insatser som kan bidra till att stärka individens ställning på arbetsmarknaden. En väl utvecklad lokal samverkan är därför nödvändig för att skapa förståelse för respektive aktörs perspektiv och prioriteringar. Erfarenheter från arbetet med utbildningsplikten är att det finns en utvecklingspotential när det gäller Arbetsförmedlingens samverkan med kommunernas utbildningsförvaltning.

Flexibilitet och individuella anpassningar

Inom kommunal vuxenutbildning ska kommunerna tillhandhålla utbildning på grundläggande och gymnasial nivå samt utbildning i svenska för invandrare (sfi). Utgångspunkten ska vara den enskildes

behov och förutsättningar, och utformningen av innehållet i utbildningen ska anpassas därefter. Den kommunala vuxenutbildningens uppgift är enligt styrdokumenten att vara flexibelt i tid och rum, ha kontinuerlig antagning och på andra sätt anpassa utbildningen efter individers unika behov. Kraven på flexibilitet fordrar att kommunerna antar elever till utbildning under hela året. I praktiken fördelas cirka 4–5 antagningstillfällen över ett kalenderår, för att kommunen ska ha en chans att för varje antagningstillfälle samla ihop tillräckligt många elever för att starta en studiegrupp (Komvuxutredningen 2018).

Den kommunala vuxenutbildningen har trots den generösa regleringen inte alltid förutsättningar att ta emot en mer heterogen målgrupp studerande. Det är inte främst de ekonomiska resurserna som utgör hinder för att erbjuda kommunal vuxenutbildning till arbetslösa som har behov av detta. Det har de senaste åren funnits mer ekonomiska medel till vuxenutbildning än vad kommunerna förbrukat. Resurstilldelningen har ökat, men resursanvändningen har inte ökat i samma utsträckning. Det är således andra faktorer än de ekonomiska som bromsar utbyggnaden av vuxenutbildning. En tydligt begränsande faktor är bristen på behöriga lärare. Mycket tyder på att lärartillgången kommer att vara en återhållande faktor när det gäller utbyggnaden av vuxenutbildningen framöver.

Andra hinder har identifierats efter arbetet med den så kallade utbildningsplikten. Införandet av utbildningsplikten den 1 januari 2018 underströk nödvändigheten av att arbeta aktivt med att anpassa och utveckla utbildningen och undervisningen inom komvux för att möta utbildningsbehoven hos nyanlända med kort utbildningsbakgrund. Skolverket har i en utvärdering av utbildningsplikten beskrivit svårigheten för utbildningsanordnare att ta emot de individer som anvisas att söka utbildning inom ramen för utbildningsplikten (Skolverket 2018c). Enligt Skolverkets utvärdering av kommunernas arbete är flexibilitet och möjligheter att anpassa utbildningen och undervisningen viktiga framgångsfaktorer för att möta målgruppens utbildningsbehov. Hur undervisningen organiseras och vilket stöd som erbjuds varierar tydligt mellan kommunerna. Vissa kommuner arbetar med språk- och kunskapsutvecklande arbetssätt och med studiehandledning och undervisning på modersmål medan detta är mindre vanligt eller nästan inte alls förekommer i andra kommuner.

Regeringen har gett Skolverket flera uppdrag för att stödja kommunerna i arbetet med att erbjuda utbildning för personer med kort tidigare utbildning. Skolverket har bl.a. tagit fram ett stödmaterial som ska underlätta för kommunerna att kombinera sfi med andra delar av komvux till en utbildning främst anpassad för målgruppen, så att utbildning ska kunna bedrivas under hela dagar, fem dagar i veckan (Skolverket 2017b). Skolverket har också sett över om innehållet i kursplanerna och kursutbudet inom komvux på grundläggande nivå motsvarar de behov och de förutsättningar som finns hos gruppen och lämnat förslag på ändringar (Skolverket 2016b). I augusti 2018 tillsatte regeringen även en utredning som ska se över hur sfi behöver förändras för att förbättra genomströmningen och underlätta övergång till och kombination med annan vuxenutbildning (Dir. 2018:73).

Det finns en uppfattning hos Arbetsförmedlingens lokala kontor att individernas språkkunskaper kan vara ett stort hinder för att påbörja reguljära studier. Arbetsförmedlingens bild är att kommuner gör olika bedömningar rörande kunskapskraven på utbildningsdeltagarna när de ska påbörja en vuxenutbildning (Arbetsförmedlingen 2018h). Det finns enligt Arbetsförmedlingen ett fortsatt utrymme för kommunerna att hitta lösningar för att anordna fler utbildningar med språkstöd. Den pågående sfi-utredningen kommer sannolikt bidra till detta. Men utöver detta ser utredningen också möjlighet för Arbetsförmedlingen att bidra ytterligare till att förbereda individer inför reguljär utbildning. Utredningen bedömer att Arbetsförmedlingen bör utveckla myndighetens förberedande insatser i syfte att stärka deltagarnas förutsättningar att tillgodogöra sig reguljära studier.

Utbildningsutbud och innehåll anpassat efter arbetsmarknadens behov

En viktig förutsättning för användning av reguljär utbildning i arbetsmarknadspolitiskt syfte är att utbildningsutbudet motsvarar arbetsmarknadens behov så att individen kan hitta ett arbete efter avslutad utbildning. För detta krävs både en ändamålsenlig dimensionering av utbildningsutbudet och kvalitetssäkring av utbildningens innehåll.

Utredningen föreslår i kapitel 9 att de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna får en mer tydlig roll för kompetensförsörjningsfrågorna på regional nivå. I uppgiften föreslås ingå att genomföra analyser och prognoser över kompetensförsörjningsbehov i privat och offentlig sektor i länet på kort och lång sikt. Med stöd av dessa analyser och prognoser ska de regionala aktörerna bidra med analyser inför utbildningsdimensionering inom olika utbildningsformer i länet. De regionala aktörerna ska också få ett tydligare inflytande i den utbildningsplanering som kommunerna gör i ansökan om statsbidrag för regionalt yrkesvux. Genom dessa förändringar kan det regionala utbildningsutbudet anpassas bättre efter den regionala arbetsmarknadens kompetensbehov.

Utredningen föreslår vidare i kapitel 9 att de regionala aktörerna ska skapa förutsättningar för samverkan mellan Arbetsförmedlingen och det reguljära utbildningssystemet kring planering av utbudet av utbildning som arbetsmarknadspolitiska insatser, oavsett om dessa handhas av Arbetsförmedlingen eller anordnas i det reguljära utbildningssystemet. På så sätt kan Arbetsförmedlingen få bättre överblick över det reguljära utbildningsutbudet och undvika att skapa ett parallellt utbud med upphandlade tjänster. Dessutom ökar flexibiliteten i användningen av utbildningsinsatser i arbetsmarknadspolitiken genom tillgång till befintliga utbildningsinsatser inom det reguljära utbildningssystemet.

Branschsamverkan kring utbildningens utformning och täta arbetsgivarkontakter under utbildningstiden är avgörande för kvaliteten i all form av ykesinriktad utbildning. Utredningen föreslår i kapitel 9 att de regionala aktörerna ska samordna samverkan kring kompetensförsörjningsfrågor med företrädare för arbetslivet utifrån behoven av detta i länet. Detta innebär att branschsamverkan kring yrkesinriktad utbildning, oavsett om denna handhas av Arbetsförmedlingen eller inom det reguljära utbildningssystemet, med fördel kan samlas i detta regionala forum utifrån de regionala aktörernas uppdrag.

8.7. Konsekvensanalyser

Utredningens slutsats är att en förändrad arbetslöshetssammansättning, från en i huvudsak konjunkturell arbetslöshet till en arbetslöshet som i högre grad kan beskrivas som strukturell, föranleder

behov av nya arbetsmarknadspolitiska verktyg för att möta individers utbildningsbehov. Den utbildning som erbjuds i det reguljära utbildningssystemet måste i större utsträckning kunna användas som arbetsmarknadspolitisk insats. Utredningens förslag kommer i sig dock varken leda till att fler eller färre arbetssökande erbjuds utbildningsinsatser. I vilken mån den arbetsmarknadspolitiska bedömningen kommer leda fram till ett beslut om vägledning eller anvisning till en utbildningsinsats kommer även fortsatt att bero på den politiska och ekonomiska styrningen av arbetsmarknadspolitiken. Utredningens förslag innebär i sig varken utökade eller minskade kostnader för staten. De ekonomiska konsekvenserna beror på hur verktygen kommer att användas.

Samlade kostnader och finansiella konsekvenser av utredningens förslag redovisas i kapitel 14.

Ekonomiska konsekvenser

I takt med att Arbetsförmedlingens användning av reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats ökar, bör medel överföras från anslaget för arbetsmarknadspolitiska program till det reguljära utbildningssystemet. Regeringen bör besluta om lämplig fördelning av medlen inom det reguljära utbildningssystemet. En möjlighet kan vara att minska kommunernas medfinansieringskrav för statsbidraget för regionalt yrkesvux.

Den kommunala vuxenutbildningen finansieras i huvudsak med kommunala medel. Genom åren har det dock funnits olika statliga satsningar på kommunal vuxenutbildning. Under åren 1993–1997 satsade regeringen särskilt på vidareutbildning för arbetslösa genom att betala ut ett extra statsbidrag till kommuner som erbjöd vuxenutbildning. Det efterföljdes av det så kallade Kunskapslyftet, en femårig satsning på utbildning för arbetslösa och kortutbildade under åren 1997–2002 som innebar att ett statsbidrag utgick för utbildning som motsvarade cirka 100 000 årsstudieplatser. År 2003 infördes ett nytt riktat bidrag för kommunernas utbildning för vuxna. Under 2007 och 2008 utgick inget riktat statligt stöd för utbildning av vuxna. I stället för det riktade stödet utgick ett reducerat generellt bidrag som lagts in i det kommunala utjämningsbidraget.

Sedan år 2009 har kommunerna genom riktade statsbidrag fått möjlighet att i utökad omfattning anordna yrkesutbildningsinsatser för vuxna på gymnasial nivå, så kallat yrkesvux. Detta har inneburit att kommunerna kunnat erbjuda ett större utbildningsutbud och mer kostnadskrävande yrkesutbildning än vad som varit möjligt inom ramen för kommunernas egen budget. Den 1 januari 2017 trädde en ny förordning om statsbidrag för yrkesvux i kraft med en modell för en regionaliserad yrkesutbildning för vuxna. Statsbidraget regleras i förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning och hanteras av Skolverket som vid sin fördelning av bidraget ska ta hänsyn till behoven av kompetens på arbetsmarknaden och arbetslöshetens omfattning i de samverkande kommunerna (34 §).

Statsbidraget villkoras med att kommuner samverkar och ansöker gemensamt. Minst tre kommuner ska samverka om planering och genomförande av utbildningen i syfte att öka utbildningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna. Syftet med den regionala modellen är att i högre grad än tidigare möta den regionala arbetsmarknadens behov av yrkesutbildning på gymnasial nivå.

För att ytterligare stärka det regionala perspektivet ska de samverkande kommunerna också samråda med den regionalt utvecklingsansvariga aktören i det eller de länen som de ansökande kommunerna ligger i. Statsbidragsförordningen ställer också krav på att de samverkande kommunerna samverkar med Arbetsförmedlingen.

Hur kommunerna möter dessa villkor om samverkan varierar. På många håll har grupper av kommuner en lång bakgrund av samverkan kring planering och dimensionering av utbildningarna i regionen. I vissa fall tar den regionalt utvecklingsansvariga aktören ett stort ansvar för koordinering de sökande kommunerna emellan. I andra fall ses samverkan mer som ett administrativt krav för att uppfylla villkoren för statsbidraget. I samtliga fall gäller dock att kommunerna gör sin egen behovsanalys och motiverar behovet av statsbidrag utifrån denna. Skolverket ifrågasätter inte behovsanalysen och de prioriteringar som görs av de sökande kommunerna. Man kontrollerar inte heller att samverkan kring utbildningsutbudet med regionalt utvecklingsansvarig aktör och Arbetsförmedlingen verkligen ägt rum.

Skolverket fick 2016 i uppdrag av regeringen att förbereda inför införandet av den nya statsbidragsförordningen. En del av uppdraget var att i samverkan med Arbetsförmedlingen och Myndigheten för

yrkeshögskolan utarbeta en fördelningsmodell som kan användas vid beslut om fördelning av statsbidrag för regional yrkesutbildning för vuxna och då ta hänsyn till behoven av kompetens på arbetsmarknaden och arbetslöshetens omfattning i de berörda kommunerna (Skolverket 2017a). Från och med 2018 kommer kommunerna att fritt kunna ansöka om det antal platser de har behov av utifrån de genomförda behovsanalyserna. I det fall det totala antalet sökta platser överstiger tillgänglig budget för statsbidraget kommer beräkningar utifrån denna fördelningsmodell avgöra slutlig tilldelning av årsstudieplatser. Skolverket har ingen egen verksamhet för arbetsmarknadsprognoser. Fördelningsmodellen bygger därför på nationell statistik över arbetslösheten i landet.

De anslagna medlen för statsbidraget har ökat de senaste åren. En stor del av medlen kommer dock inte till användning (se tabell 8.9). En anledning till att statsbidraget inte nyttjas fullt ut är enligt Skolverket att kommunerna har svårt att hitta deltagare till utbildningarna. Det kan bero på att Arbetsförmedlingen har upphandlat arbetsmarknadsutbildningar inom samma område på orten. En annan anledning kan vara att Arbetsförmedlingen och kommunen inte vägleder och motiverar inskrivna till reguljär utbildning i tillräcklig omfattning, och att den lokala samverkan kring övergång från arbetslöshet till reguljär utbildning inte fungerar.

En ytterligare anledning till att medel inte nyttjas är kravet på medfinansiering. För att undvika dödviktseffekter där statsbidraget används för att finansiera utbildning som kommunerna ändå planerat att anordna med kommunala medel är statsbidraget villkorat med ett krav på kommunal medfinansiering. De samverkande kommunerna ska sammantaget finansiera utbildning som motsvarar den statsbidragsfinansierade utbildningen av minst samma omfattning i årsstudieplatser som den utbildning som bidraget lämnas för. Medfinansieringen är enligt Skolverket ett hinder för kommuner oavsett storlek. Det är svårt att redovisa och försvårar samverkan kommuner emellan. Många kommuner anger att kravet på medfinansiering i stor eller ganska stor utsträckning har begränsat hur många platser de erbjuder inom regionalt yrkesvux (SKL 2018).

Med hjälp av den nya fördelningsnyckeln ska Skolverket kunna tilldela kommunerna en bidragsram av vilken det framgår hur många utbildningsplatser en kommun har rätt till. På så sätt ges kommun-

erna bättre planeringsförutsättningar för det kommunala budgetarbetet, vilket underlättar kommunernas möjligheter att möta de medfinansieringskrav som statsbidraget ställer. Utredningens bedömning är att för att ytterligare stärka styrningen mot att Arbetsförmedlingen i större utsträckning ska använda sig av det reguljära utbildningsystemet för att tillgodose arbetssökandes utbildningsbehov så bör medel föras över från anslaget för arbetsmarknadspolitiska program till utbildningspolitiken. Hur medlen fördelas blir en fråga för regeringen att avgöra. En möjlig väg är att se över kraven på medfinansiering i statbidragsförordningen för regionalt yrkesvux, då detta tycks utgöra ett hinder för att anslagna medel ska nyttjas fullt ut.

Även Kostnadsutjämningsutredningen (2018) konstaterar att komvux i framtiden kommer fylla en viktig funktion i förhållande till sysselsättningen. Kostnadsutjämningen mellan kommuner och landsting syftar till att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar att tillhandahålla invånarna service oberoende av opåverkbara, strukturella förhållanden som befolkningens sammansättning, gleshet och produktionsförutsättningar. Kostnadsutjämningsutredningen föreslår bland annat en ny delmodell avseende komvux inklusive SFI som speglar skillnader mellan kommunerna i socioekonomi och inte minst flyktingmottagande. En variabel för utjämningen ska enligt förslaget baseras på det förväntade utbildningsbehovet i kommunerna. Utbildningsbehovet baseras på komvux potentiella målgrupp i kommunen, för riket genomsnittlig inskrivningsgrad i komvux samt en korrigering för skillnader i förvärvsfrekvens. Kommuner med låg sysselsättning får ett större förväntat utbildningsbehov än kommuner med en hög sysselsättning, och därmed mer resurser i utjämningsmodellen.

Arbetsmarknadsutredningens förslag kan inte ge garantier för att anslagna resurser för regionalt yrkesvux fortsatt kommer att ligga på samma nivå i framtiden. Framtida politiska prioriteringar kan leda till minskade statliga medel för yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning. Detsamma gäller dock de statliga medel som anslås för arbetsmarknadspolitiska program, där finansieringen av upphandling av arbetsmarknadsutbildningen ingår. Policyförslag kan inte förhindra förändrade politiska prioriteringar med mindre än att ny rättighetslagstiftning införs. Huvudlinjen för arbetsmarknadspolitiken är dock att dess insatser är behovsprövade, inte rättighetsbaserade, och

hur behoven bedöms varierar med konjunkturen, med demografiska faktorer och efter politiska prioriteringar.

Konsekvenser för det kommunala självstyret

Det är kommunerna som är huvudmän för den kommunala vuxenutbildningen. Så länge som det kommunala huvudmannaskapet för vuxenutbildningen kvarstår är det upp till kommunen att besluta om urval till utbildningen i de fall utbildningen inte är rättighetsbaserad och det finns fler sökande än tillgängliga utbildningsplatser. Komvuxutredningens förslag (2018) kan, i det fall regeringen förverkligar förslagen, förtydliga målen för vuxenutbildningen så att det tydligt framgår att arbetslivets behov av kompetensförsörjning ska beaktas i vuxenutbildningen samt ge kommunerna bättre förutsättningar att erbjuda utbildning för personer som bedöms behöva detta för att stärka sin ställning på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadsutredningen rekommenderar regeringen att besluta i linje med Komvuxutredningens förslag men lämnar inga egna förslag som påverkar kommunerna i detta avseende.

Kommunerna beslutar även över utbildningsutbudet inom den yrkesinriktade vuxenutbildningen. Den pågående utredningen om planering och dimensionering av gymnasial utbildning (Dir 2018:17) ska bl.a. föreslå hur utbildning inom komvux bättre kan planeras och dimensioneras utifrån regionala och nationella kompetensbehov. Ett bättre anpassat utbildningsutbud underlättar användningen av reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats. I kapitel 9 om en nationell kompetensförsörjningspolitik lämnar utredningen förslag om att de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna ska bidra till kommunernas ansökningar om statsbidrag för regionalt yrkesvux för ett bredare regionalt utbildningsutbud, samt att de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna ska skapa en plattform för Arbetsförmedlingen för att samverka med regionens utbildningsanordnare kring planering av utbudet av utbildning och validering som arbetsmarknadspolitiska insatser, oavsett om insatserna ges inom det reguljära utbildningsväsendet eller som tjänster upphandlade av Arbetsförmedlingen. Konsekvenser av dessa förslag diskuteras i kapitel 9.

Konsekvenser för jämställdheten och möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen

Med tydligare möjligheter att använda reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats får Arbetsförmedlingen ett bredare utbud av utbildningsinsatser att erbjuda arbetssökande som har behov av detta. Det innebär bland annat att nyanländas heterogena utbildningsbehov lättare kan tillgodoses. Oavsett om en person som är ny i Sverige behöver en yrkesutbildning från grunden eller en kompletterande utbildning på högskola för att nå en varaktig ställning på arbetsmarknaden så ska arbetsmarknadspolitiken kunna bidra till att personen påbörjar sådan utbildning.

Förslagen kan även bidra till att rätta till den skeva könsmässiga fördelningen av vilka som tar del av utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats. Könsfördelningen bland deltagare i arbetsmarknadsutbildning under år 2017 var 28 procent kvinnor och 72 procent män. Det nuvarande utbudet av arbetsmarknadsutbildningar har en slagsida åt mansdominerade yrken och en av de tidigare mest kvinnodominerade arbetsmarknadsutbildningarna, den mot undersköterska, upphandlas inte längre eftersom kompetenskraven i yrket anses vara för höga för att rymmas inom en arbetsmarknadsutbildning. Med en stärkt möjlighet att anvisa arbetssökande t.ex. till undersköterskeutbildning i det reguljära utbildningsväsendet kan den ojämnställda fördelningen av utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats motverkas.

Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i hela landet

Utredningens förslag innebär ett bredare och mer flexibelt utbud av arbetsmarknadspolitiska utbildningsinsatser i hela landet. Alla kommuner ska tillhandahålla sådan vuxenutbildning som är rättighetsbaserad, och statsbidraget för regionalt yrkesvux möjliggör ett bredare utbud av yrkesutbildningar än vad kommunerna själva finansierar. Utbildningsutbudet kan breddas ytterligare genom det stärkta regionala perspektiv som utredningen föreslår i kapitel 9.

Arbetsförmedlingen kommer kunna erbjuda alla dessa utbildningar som arbetsmarknadspolitisk insats och har samtidigt möjlighet att täcka upp där det reguljära utbildningsutbudet inte tillgodoser alla individers eller hela arbetsmarknadens behov. Detta ger sammantaget ett mer robust system som varken är begränsat till Arbetsförmedlingens leverantörer eller dimensioneringen inom det reguljära utbildningssystemet.

Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags

Arbetsförmedlingen ska enligt utredningens förslag inte upphandla utbildningar som motsvarar de som ges inom det reguljära utbildningssystemet om individens behov kan tillgodoses där. Det reguljära utbildningssystemet ska användas i första hand. Även om det är svårt att uppskatta hur stor andel av utbildningsinsatserna som i stället kan erbjudas i form av reguljär utbildning så kommer detta innebära att en del av de utbildningstjänster som Arbetsförmedlingen tidigare upphandlat inte längre kommer behöva upphandlas. De utbildningsleverantörer som Arbetsförmedlingen i dag har avtal med är ofta också leverantörer av reguljär utbildning. Dessa skulle därmed leverera mindre utbildning till Arbetsförmedlingen och mer till exempelvis kommuner. Samtidigt ställs högre krav på utbildningsleverantörer i det reguljära utbildningssystemet, bl.a. när det gäller lärarbehörighet. Detta innebär att alla leverantörer som levererar arbetsmarknadsutbildning kanske inte kan leverera liknande utbildning i det reguljära utbildningssystemet. Dessa leverantörer kan dock fortfarande leverera arbetsgivarnära utbildning, så kallad rekryteringsutbildning, till Arbetsförmedlingen.

Mindre upphandlingar möjliggör också för mindre utbildningsföretag att bli leverantörer jämfört med Arbetsförmedlingens stora, nationella upphandlingar. Detta kan innebära att marknaden breddas och öppnas upp för mindre leverantörer. Men med mindre upphandlingar följer också en risk att upphandlingsförfarandet blir mer splittrat och utfört med lägre kompetens jämfört med Arbetsförmedlingens nationella upphandlingar. Under den fokusgrupp utredningen genomfört med utbildningsleverantörer nämndes beställarens

upphandlingskompetens som en betydande skillnad mellan att leverera arbetsmarknadsutbildningar och utbildning inom kommunal vuxenutbildning. I kommunal vuxenutbildning är det många olika inköpare där alla har olika villkor och krav, medan Arbetsförmedlingens upphandling är nationell och ger samma förutsättningar över hela landet. Kommunernas förmåga att förutse arbetsmarknadsbehov bedömdes också som sämre eftersom de saknar överblick över en arbetsmarknad större än den lokala. Utredningen bedömer att ett starkare regionalt samarbete bland mindre huvudmän kan motverka denna risk.

8.8. Alternativa förslag

8.8.1. Alternativ till ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program

Utredningen har även övervägt andra möjliga lösningar än det föreslagna arbetsmarknadspolitiska programmet. Dessa beskrivs kort nedan.

Bredda definitionen av arbetsmarknadsutbildning

Arbetsmarknadsutbildning är ett arbetsmarknadspolitiskt program och definieras i nuläget i 11 och 12 § förordningen om arbetsmarknadspolitiska program enligt nedan:

11 § Med arbetsmarknadsutbildning avses yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta för den enskilde att få eller behålla ett arbete och som motverkar att brist på arbetskraft uppstår på arbetsmarknaden.

12 § Uppdragsutbildning på eftergymnasial nivå får utnyttjas som arbetsmarknadsutbildning för personer utan erfarenhet av svenskt arbetsliv eller med begränsad sådan erfarenhet om utbildningen motsvarar längst 6 månaders heltidsstudier. Förordning (2015:947).

Som beskrivits tidigare i kapitlet finns inga formella hinder för att Arbetsförmedlingen skulle kunna anvisa en person att söka till och studera en reguljär yrkesinriktad utbildning inom ramen för programmet arbetsmarknadsutbildning. Det enda som föreskrivs om utbildningens anordning är att den ska vara yrkesinriktad, underlätta för den enskilde att få eller behålla ett arbete och motverkar arbetskraftsbrist. En möjlig alternativ lösning skulle därmed kunna vara att

tydliggöra de möjligheter som finns inom ramen för det befintliga programmet och understryka att arbetsmarknadsutbildning även kan utgöras av yrkesinriktad reguljär utbildning i de fall individen är i behov av sådan för en varaktig etablering på arbetsmarknaden.

Det som talar emot denna lösning är den begreppsförvirring som uppstår när både tjänster som levereras enligt avtal med Arbetsförmedlingen och utbildningar som styrs av utbildningssystemets reglering kallas arbetsmarknadsutbildning. Det skulle knappast bidra till att förenkla för den enskilda arbetsförmedlaren som ska anvisa individen till lämplig insats. Arbetsförmedlingen skulle också av uppföljningsskäl i sina register ändå behöva skilja på upphandlad arbetsmarknadsutbildning och utbildning som ges inom det reguljära utbildningssystemet.

Förenkla användningen av förberedande insatser

En förenkling av innehållet i programmet förberedande insatser enligt 30 § förordningen om arbetsmarknadspolitiska program, kan vara en alternativ lösning. Enligt punkt 4–7 i paragrafen för förberedande insatser kan insatserna bestå av

4. kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare eller motsvarande utbildning vid folkhögskola enligt 24 kap. skollagen (2010:800),

5. utbildning inom skolväsendet på grundläggande eller gymnasial nivå för den som är långtidsinskriven invandrare eller har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga,

6. utbildning på heltid inom kommunal vuxenutbildning på grundläggande eller gymnasial nivå eller motsvarande utbildning inom folkhögskolan, som motsvarar sammanlagt längst ett års heltidsstudier, för den som deltar i jobb- och utvecklingsgarantin, och

7. utbildning på heltid vid universitet eller högskola, inom yrkeshögskolan eller på eftergymnasial nivå inom folkhögskolan, som motsvarar sammanlagt längst ett års heltidsstudier, för den som har deltagit i jobb- och utvecklingsgarantin i 450 dagar som det kan lämnas ersättning för.

Som framgår av formuleringarna är möjligheterna till reguljär utbildning inom ramen för programmet fortfarande avgränsade till utpekade målgrupper. En möjlig alternativ lösning skulle kunna vara att slå

ihop dessa punkter i en förenklad formulering som medger en mer förutsättningslös behovsprövning.

En nackdel med denna lösning är dock att insatserna fortfarande definieras som ”förberedande”. När utbildning inom det reguljära utbildningssystemet används som arbetsmarknadspolitisk insats kommer detta sannolikt i många fall ha för avsikt att leda direkt till arbete och inte vidare till andra insatser. Det är därför inte lämpligt att kalla det en förberedande insats.

Bredda målgruppen för jobb- och utvecklingsgarantin

I augusti 2016 infördes en möjlighet för arbetslösa inom Arbetsförmedlingens jobb- och utvecklingsgaranti att studera med aktivitetsstöd. Deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin har sedan dess möjlighet att vid behov studera på heltid i sammanlagt 12 månader inom komvux på både grundläggande och gymnasial nivå eller motsvarande utbildning på folkhögskola med bibehållet aktivitetsstöd. Detta regleras i förordningen om arbetsmarknadspolitiska program som en förberedande insats reserverad för deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin (30 § punkt 6 och 7). Denna insats ska enligt nuvarande beslut finnas kvar t.o.m. den 30 september 2019.31 Som deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin finns även möjlighet att gå en yrkesinriktad utbildning på folkhögskola.

En möjlig lösning för att bredda möjligheterna för Arbetsförmedlingen att använda reguljär utbildning för att möta arbetssökandes utbildningsbehov är att bredda målgruppen för jobb- och utvecklingsgarantin. Vem som får anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin regleras i 5 § förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin. Här framkommer att en individ kan anvisas till garantin utifrån olika bevekelsegrunder, men att samtliga rymmer en tidsaspekt. Garantin är avsedd för personer som varit arbetslösa en längre tid, men gränsen för vad som räknas som en längre tid kan variera med individuella förutsättningar. Att öppna upp för en möjlighet att anvisa till garantin som tidig insats skulle förta hela syftet med garantin och i så fall kräva en mer genomgripande översyn av

31 Enligt pressmeddelande från Arbetsmarknadsdepartementet den 25 maj 2018.

hela utbudet av arbetsmarknadspolitiska program. Även om utredningen ser ett behov av en sådan översyn har det inte kunnat rymmas inom ramen för denna utredning. Se vidare kapitel 5.

Skapa en möjlighet till ersättning utanför aktiviteterna

Enligt 1 § förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser får aktivitetsstöd lämnas till den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program enligt:

1. förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program,

2. förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin, eller

3. förordningen (2007:813) om jobbgaranti för ungdomar.

Ett alternativt sätt att möjliggöra reguljära studier med ersättning från arbetsmarknadspolitiken är att frikoppla individens ersättning från de arbetsmarknadspolitiska programmen. Individen skulle efter en arbetsmarknadspolitisk bedömning kunna berättigas aktivitetsstöd även utan anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program, t.ex. för att under en begränsad period studera inom det reguljära utbildningssystemet. Emot denna lösning talar att det grundläggande syftet för aktivitetsstödet, så som det är reglerat i dag, är att möjliggöra en specifik arbetsmarknadspolitisk aktivitet. Att frikoppla individersättningen från insatserna är ett relativt stort ingrepp i principerna för den aktiva arbetsmarknadspolitiken och skulle kräva en mer omfattande utredning. Även om utredningen ser ett behov av en sådan mer genomgripande förändring har det inte kunnat rymmas inom ramen för denna utredning.

Bredda målgruppen för studiestartsstödet

Det finns argument för att individens ersättning under reguljära studier bör hållas inom ramen för studiemedelssystemet. Studiestartsstödet är ett studiebidrag från CSN utan lånedel som syftar till att bidra till att personer som annars inte skulle ha studerat ska påbörja utbildning. En alternativ lösning skulle kunna vara att utvidga målgruppen för studiestartsstödet till att omfatta anvisade från Arbetsförmedlingen.

Ett hinder för detta är att det är kommunen som har det huvudsakliga ansvaret för att bedöma individens behov av studiestartsstöd. Detta kan innebära en oklar ansvarsfördelning då Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsbedömning inte avgör om individen har rätt till ersättning. En annan nackdel med att använda det ordinarie studiemedelssystemet är att villkoren för studiemedel kan försvåra individuella anpassningar som exempelvis en anpassad studietakt. Det argument som utredningen bedömer väger tyngst mot alternativet att bredda målgruppen för studiestartsstödet är emellertid att studiestartsstödet inte är inkomstrelaterat. För en individ som tidigare varit etablerad på arbetsmarknaden innebär studiestartsstödet en betydligt lägre ersättningsnivå än arbetslöshetsförsäkringen vilket sannolikt minskar motivationen att påbörja studier. Aktivitetsstödet är inkomstrelaterat om individen är medlem i en a-kassa. Precis som för övriga arbetsmarknadspolitiska insatser bör ersättningen vid arbetsmarknadspolitiskt motiverade studier vara inkomstrelaterad.

Referenser

Arbetsförmedlingen (2017). Växthus – Matchning till jobb genom

utbildning. Publicerad 2017-03-31.

Arbetsförmedlingen. (2018a). Återrapportering av arbetet med utbild-

ningsplikten. Dnr: Af-2018/0006 5978.

Arbetsförmedlingen (2018b). Upphandlad arbetsmarknadsutbildning

och yrkesutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen – ett förtydligande. Publicerat 2018-02-05. Dnr: Af-2018/0009 2974.

Arbetsförmedlingen (2018c). Hur skapar vi en mer jämställd arbets-

marknadsetablering? En studie av Arbetsförmedlingens förmedlingsverksamhet och insatser ur ett jämställdhetsperspektiv.

Working paper 2018:2. Dnr Af-2018/0005 3281. Arbetsförmedlingen (2018d). Uppföljning av införande och resultat

– Matchning till jobb genom utbildning – Februari 2018.

Med bilagor 1, 2 och 3. Dnr: Af-2018/0009 2974. Arbetsförmedlingen (2018e). Arbetsförmedlingens nationella strategi

för karriärvägledning. Af-2018/0017 8563.

Arbetsförmedlingen (2018f). Redovisning av uppdraget om digital

plattform. Dnr: Af-2018/0019 2596.

Arbetsförmedlingen (2018g). Utbildningsplikt för deltagare med

kort utbildning i etableringsprogrammet. Återrapport 31 maj

2018. Dnr: Af-2018/0006 5978. Arbetsförmedlingen (2018h). Flaskhalsar vid övergång till reguljär

utbildning. Arbetsförmedlingen analys 2018:6. Dnr: Af-2018/0038

4714. Arbetsförmedlingen (2018i). Behov av utveckling för att motverka

oönskad överlappning mellan arbetsmarknadsutbildning och yrkesvux.

Dnr: Af-2018/0039 5057. Arbetsmarknadsdepartementet (2000). En effektivare arbetsmark-

nadsutbildning. Ds 2000:38.

CSN (2018a). Studiestartsstöd Delrapport. Rapport 2008:1.

Dnr: 2017-100-9150. CSN (2018b). Lånebenägenhet bland studerande med studiemedel.

Rapport 2017:4. Dnr: 2017-219-5265.

Dua (2018). Uppdrag: Samverkan 2018 – Många utmaningar återstår.

Betänkande av Delegationen för unga och nyanlända till arbete. SOU 2018:12. Dir. 2016:56. Det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmarknad

och Arbetsförmedlingens uppdrag. Kommittédirektiv beslutat vid

regeringssammanträde den 22 juni 2016. Dir. 2017:71. Tilläggsdirektiv till Arbetsmarknadsutredningen

(A 2016:03). Kommittédirektiv beslutat vid regerings-

sammanträde den 22 juni 2017. Dir. 2018:73. En sfi och vuxenutbildning av högre kvalitet. Kommitté-

direktiv beslutat vid regeringssammanträde den 26 juli 2018. Folkbildningsrådet (2018a) Återrapportering till regeringen om

folkhögskoleutbildning i studiemotiverande syfte. Dnr: 1, 2018, 091. Folkbildningsrådet (2018b). Yttrande angående En andra och en annan

chans – ett komvux i tiden (SOU 2018:71). Diarienr 355, 2018,07.

Håkansson, Peter och Nilsson, Anders. (2018). Getting a job when

times are bad: recruitment practices in Sweden before, during and after the Great Recession. Scandinavian Journal of Economic

History. Publicerad 22-11-2018. Komvuxutredningen (2018). En andra och en annan chans – ett komvux

i tiden. Slutbetänkande av Komvuxutredningen. SOU 2018:71.

Konjunkturinstitutet (2018). Konjunkturläget december 2018.

Dnr: 2018-202. Kostnadsutjämningsutredningen (2017). Lite mer lika. Översyn av

kostnadsutjämningen för kommuner och landsting. Betänkande av

Kostnadsutjämningsutredningen. SOU 2018:74. Kullander, Mats och Wadensjö, Eskil. (2015). Arbetsmarknads-

utbildning i Norden: Studie om de nordiska systemen för arbetsmarknadsutbildning för arbetslösa. Rapport från Nordiska minister-

rådet. Tema Nord 2015:531. Oxford Research AB. Liljeberg, Linus. (2016). Effekter för olika deltagargrupper inom

arbetsmarknadsutbildningen. IFAU Rapport 2016:20.

Riksrevisionen (2017). Effekter av Arbetsförmedlingens Förberedande

och orienterande utbildning. Dnr: RIR 2017:20.

SKL 2018. Utbud, söktryck och samverkan i yrkesvux. Kommunenkät

om regionalt yrkesvux 2018. Sveriges kommuner och landsting.

Skolverket (2016a). Samlad redovisning och analys inom yrkesutbild-

ningsområdet. Rapport 442.

Skolverket (2016b). Redovisning av uppdrag (Dnr U2015/2596/s)

att föreslå hur kursplanen för utbildning i svenska för invandrare (sfi) kan förändras så att studievägarna i sfi målgruppsanpassas och blir sammanhållna. Dnr: 2016: 01631.

Skolverket (2017a). Fördelningsmodell inom regional yrkesinriktad

vuxenutbildning. Dnr: 2017:01233.

Skolverket (2017b). Redovisning av uppdrag om sammanhållna yrkes-

utbildningar samt stödinsatser under införandet av regionalt yrkesvux. Dnr 2016:1694 Dnr 2017:702.

Skolverket (2018a). Elever, kursdeltagare och studieresultat i grund-

läggande och gymnasial vuxenutbildning år 2017. Dnr 2018:01008.

Skolverket (2018b). Redovisning av uppdrag om hinder för individer

med bristande kunskaper i svenska språket att delta i utbildning inom kommunal vuxenutbildning. Dnr 5.1.3-2018:626.

Skolverket (2018c). Utbildningsplikten – kommuners förberedelser

och arbete. Dnr 5.1.3-2018:840.

Skolverket (2018d). Delredovisning av regeringsuppdrag om utbild-

ning för nyanlända med kort utbildning – utveckling av vuxenutbildning, U2017/04486/GV. Dnr 6.1.1-2017:01146.

Statskontoret (2012). Kostnader för arbetsmarknadsutbildning och

yrkesvux – en jämförelse. Dnr: 2012-10-15 2012/54-5.

Statskontoret (2016). Folkbildningen. En utvärdering utifrån syftena

med statsbidraget. Delrapport 2016:10, bilaga 2. Dnr: 2014/199-5.

UFA (2007) Nya förutsättningar för arbetsmarknadsutbildning. Slut-

betänkande av Utredningen om en flexiblare arbetsmarknadsutbildning, UFA. SOU 2007:112. Utredningen om en utvecklad studie- och yrkesvägledning. (2017).

Uppföljningssamtal med personer som studerar med studiestartsstöd.

Promemoria från Utredningen om en utvecklad studie- och yrkesvägledning (U 2017:10). Stockholm mars 2018. Utbildningsdepartementet. Vikström, Johan och van den Berg, Gerard J. (2017). Långsiktiga

effekter av arbetsmarknadsutbildning. IFAU 2017:17.

Westerlund, Olle. (2018). Folkhögskoleutbildning på gymnasial nivå

– Arbetsmarknadssituation och övergång till eftergymnasiala studier bland deltagare på allmän kurs inom folkhögskoleutbildningen.

Konsultrapport till Statskontoret. Handelshögskolan vid Umeå universitet – Nationalekonomi.

9. En samlad kompetensförsörjningspolitik

Den svenska arbetsmarknaden kännetecknas av arbetskraftsbrist inom ett flertal sektorer. Arbetsgivare uppger att rekryteringar misslyckas eller uteblir på grund av svårigheten att hitta kandidater med rätt utbildning eller arbetslivserfarenhet. Samtidigt står en grupp arbetssökande långvarigt utan arbete, delvis på grund av brist på sådan utbildning och erfarenhet. Detta kan inte enbart förklaras av ett ökat inflöde till arbetskraften genom migration eller det rådande konjunkturläget. Det är en följd av att samhällsinstitutionerna sedan en längre tid inte tycks stötta utvecklingen av relevant kompetens i den utsträckning som efterfrågas. Resultatet blir att arbetsgivare inte kan hitta den kompetens som krävs för att säkra konkurrenskraft i den privata sektorn och kvalitet i den offentliga. Det innebär också en ökad tudelning på arbetsmarknaden där en grupp arbetssökande inte lyckas nå en varaktig etablering på arbetsmarknaden och riskerar att fastna i långvarig arbetslöshet.

För att möta framtida möjligheter och utmaningar till följd av snabb ekonomisk omställning och demografiska förändringar krävs en dynamisk arbetsmarknad. Utan att minska individens trygghet på arbetsmarknaden behövs möjligheter till en ökad rörlighet och omställning i takt med att arbetsmarknaden förändras. Ansvaret för detta delar det offentliga med arbetsmarknadens parter. I det statliga åtagandet bör ingå att skapa robusta och långsiktiga system för kompetensförsörjningen som samtidigt medger en stor flexibilitet och öppnar för samverkan. Dessa utmaningar kan inte hanteras enbart inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Kompetensförsörjning är en fråga som rör sig över flera politikområden och olika organisatoriska nivåer samt kräver samverkan mellan många olika

aktörer. I dag är målsättningen och ansvarsfördelningen för kompetensförsörjningsfrågorna inte tydlig, vilket gör att myndigheter utför insatser i organisatoriska stuprör och bygger upp parallella strukturer. Samtidigt riskerar frågor som saknar en utpekad ansvarig aktör, som den om individers livslånga lärande och näringslivets och offentlig sektors strategiska kompetensförsörjning, att falla mellan stolarna.

Individers och verksamheters kompetens är en avgörande framtidsfråga. Det finns därför ett stort behov av att öka den nationella samordningen och samsynen inom det strategiska kompetensförsörjningsarbetet samt av att ytterligare förstärka det regionala mandatet. På nationell nivå behövs en samlad problembild och nationella målsättningar som ger möjligheter att hantera strukturella förändringar t.ex. till följd av teknisk utveckling, en åldrande befolkning, globalisering och migration. På regional nivå behövs en stabil struktur för det regionala kompetensförsörjningsarbetet samt en långsiktig samverkan mellan berörda aktörer som ger bättre förutsättningar att hantera regionala förändringar som mottagande av nyanlända och insatser för att underlätta omställning efter större varsel eller nedläggningar.

Erfarenheter från finanskrisen 2008–2009 visar att den regionala nivån har en stor strategisk betydelse i arbetet att koordinera insatser för att dämpa den ekonomiska krisens effekter på arbetsmarknaden (Statskontoret 2011). De visar också att det regionala arbetet även i kristider bör utgå från befintliga strukturer och etablerade nätverk. Med en ekonomisk nedgång och sannolik lågkonjunktur på väg, med potentiellt stora konsekvenser för arbetsmarknaden, är det nu hög tid att rusta dessa strukturer inför kommande utmaningar.

Utredningen ska lämna förslag om hur den statliga arbetsmarknadspolitiken ska samverka med relevanta aktörer på regional och nationell nivå i syfte att stärka kompetensförsörjningen. I detta kapitel lämnas därför förslag för en samlad kompetensförsörjningspolitik. Med kompetensförsörjningspolitik avser utredningen insatser med syfte att bidra till att individer och verksamheter i hela landet har kompetenser som ger ett konkurrenskraftigt näringsliv, en effektiv offentlig sektor och gör att så få som möjligt står utanför arbetslivet.

Utredningens slutsats är att kompetensförsörjningsarbetet måste stärkas både på nationell och regional nivå och föreslår därför att:

  • En ny nationell myndighet får ett samlat ansvar för kompetensförsörjningspolitiken
  • De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna får ett tydligare mandat för det regionala kompetensförsörjningsarbetet.

I kapitel 8 föreslår utredningen att Arbetsförmedlingen får möjlighet till en mer ändamålsenlig användning av arbetsmarknadspolitiskt motiverade utbildningsinsatser. Målgruppen för dessa insatser är arbetssökande inskrivna hos arbetsförmedlingen som bedöms behöva utbildning för att stärka sin ställning på arbetsmarknaden. Men för en mer dynamisk arbetsmarknad och en mer aktiv kompetensförsörjningspolitik behövs även förbättrade möjligheter till livslångt lärande för redan yrkesverksamma. Därför föreslår utredningen i detta kapitel även att frågan om individers försörjning under utbildning för omställning utreds vidare.

Det följande kapitlet inleds med en beskrivning av utredningens uppdrag och arbete samt avgränsningar och definitioner av centrala begrepp. Därefter ges en beskrivning av Arbetsförmedlingens samverkan för kompetensförsörjning så som den ser ut i dag. Efter detta följer ett analysavsnitt om behovet av en samlad kompetensförsörjningspolitik på nationell och regional nivå, inklusive tidigare förslag på området. Avslutningsvis presenteras utredningens förslag med konsekvensanalyser. Ekonomiska konsekvenser av utredningens samlade förslag redovisas i kapitel 13 om förslagens kostnader och finansiella konsekvenser.

9.1. Utredningens uppdrag och arbete

9.1.1. Uppdrag enligt direktiven

I utredningens tilläggsdirektiv beskrivs hur arbetsgivares behov och den långsiktiga kompetensförsörjningen inom branscher måste vara underlag för Arbetsförmedlingens strategiska planering (Dir. 2017:71). Vidare beskrivs hur Arbetsförmedlingens arbetsgivarkontakter i dag till stor del finns på lokal nivå, medan många branscher främst agerar nationellt och regionalt. Det behövs bättre former för samverkan för

kompetensförsörjning. Utredningen ska därför lämna förslag om hur den statliga arbetsmarknadspolitiken i större utsträckning ska samverka med relevanta aktörer som arbetsgivare, branschorganisationer, arbetsmarknadens parter, aktörer med regionalt utvecklingsansvar och relevanta utbildningsaktörer på regional och nationell nivå i syfte att stärka kompetensförsörjningen utifrån funktionella arbetsmarknadsregioner.

Utredningen har närmat sig frågan om stärkt kompetensförsörjning ur ett arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. Vi har dock tidigt konstaterat att frågan om kompetensförsörjning är tvärsektoriell och överskrider gränser mellan ett flertal olika politikområden. Ett exempel är att arbetsmarknadspolitikens bidrag till arbetsgivares kompetensförsörjning på grund av en påtaglig problematik med skillnader mellan arbetssökandes kompetenser och arbetsgivares kompetenskrav till stor del behöver genomföras genom utbildningspolitiken. Utredningen har därför valt att ta ett bredare grepp om kompetensförsörjningsfrågorna. De förslag som läggs har därmed utöver arbetsmarknadspolitiken även bäring på utbildnings-, närings- och den regionala tillväxtpolitiken.

Utredningen har i arbetet med denna del av uppdraget varit i kontakt med många aktörer med intresse i kompetensförsörjningsfrågor. Dialogmöten har hållits med ansvariga för frågor om kompetensförsörjning i arbetsmarknadsparternas branschorganisationer. Möten har genomförts med medlemsorganisationer i Svenskt Näringsliv och SKL som representanter för arbetsgivare, samt med medlemsorganisationer i LO, TCO och Saco som representanter för arbetstagare. Inlagor om samverkan kring kompetensförsörjningsfrågor har även inhämtats från representanter för arbetsmarknadens parter i utredningens referensgrupp.

För diskussioner kring de regionalt utvecklingsansvariga aktörernas uppdrag har utredningen haft dialog med SKL:s nätverk för regionernas utvecklingsdirektörer samt med enskilda regionala aktörer. Inlagor om ett möjligt utökat regionalt mandat har inkommit från Regionsamverkan Sydsverige och Västra Götalandsregionen. Ett studiebesök till Norge genomfördes den 7 februari 2018 i samarbete med Tillväxtverket för att lära mer om den norska organisationen av kompetensförsörjningspolitiken. I samarbete med SKL har utredningen också gjort en jämförelse mellan kompetensförsörjningspolitiken och andra svenska politikområden som kräver

flernivåstyrning och samverkan samt ett väletablerat samspel mellan nationell och regional nivå – kulturpolitiken och infrastrukturpolitiken.

9.1.2. Centrala begrepp

Kompetensförsörjningspolitik

Insatser för stärkt kompetensförsörjning syftar till att arbetsgivare i hela landet får tillgång till den kompetens de behöver samtidigt som individer får möjlighet att utveckla kompetenser som ger dem en trygg ställning på arbetsmarknaden. En väl fungerande kompetensförsörjning till både näringsliv och offentlig sektor är en förutsättning såväl för tillväxt och utveckling som för ett inkluderande samhälle.

I dag höjs kompetenskraven i alla branscher som följd av teknologisk utveckling och internationell konkurrens. Kraven för etablering på arbetsmarknaden är högre än tidigare och den snabba utvecklingen på arbetsmarknaden kräver att befintliga kunskaper fylls på och uppdateras löpande. Samtidigt finns en stor grupp arbetslösa med svag ställning på arbetsmarknaden, bland annat på grund av brist på relevant kompetens. Arbetsmarknaden har blivit allt mer tudelad, där en del av arbetskraften har svårt att hitta ett arbete trots en stark konjunktur. Utbildningsinsatser är ett sätt för arbetsmarknadspolitiken att både avhjälpa arbetskraftsbristen och förhindra arbetsmarknaden från att ytterligare glida isär.

Målet för den samlade kompetensförsörjningspolitiken är att säkra och höja kompetensnivån både för människor och verksamheter för att kunna möta framtida omställningsbehov. Detta kräver ett samordnat strategiskt arbete för kompetensförsörjning där samverkan måste fungera mellan olika politikområden, institutionella nivåer och relevanta aktörer.

Kompetensförsörjning respektive matchning

Att sammanföra personer som söker arbete med arbetsgivare som söker arbetskraft måste göras både på kort och lång sikt. Utredningen använder i det här kapitlet en snäv definition av begreppet

matchning i kontrast till begreppet kompetensförsörjning för att

beskriva dessa olika tidshorisonter. Begreppet matchning används för att beskriva ett operativt arbete med att sammanföra arbetssökande och arbetsgivare i huvudsak utifrån befintliga kompetenser. Begreppet kompetensförsörjning används i sin tur för att beskriva målet för det långsiktiga och strategiska arbete som bedrivs för att analysera och prognosticera kompetensbehov på arbetsmarknaden, samt det samlade arbetet för att individer ska kunna utveckla, synliggöra och använda de kompetenser som möter dessa behov.

Att mäta kompetensförsörjning

Förändringar i den långsiktiga kompetensförsörjningen kan ha många olika orsaker. Det kan exempelvis handla om förändringar i utbildningssystemet som påverkar vilken kompetens individer tillägnar sig eller demografiska faktorer som födelsetal, pensionsavgångar och migration som ger upphov till förändrat utbud av kompetens. Det kan också handla om teknologisk utveckling som ger förändrade kompetenskrav på arbetsplatserna, förändringar på världsmarknaden som ger upphov till förändrad efterfrågan på kompetens i Sverige eller andra makroekonomiska faktorer.

Med så komplexa orsakssamband är det svårt att belägga huruvida insatser för stärkt kompetensförsörjning får effekt. Varken den för matchning etablerade beveridgekurvan eller Arbetsförmedlingens matchningsfunktion kan användas för att beskriva hur kompetensförsörjningen i samhället utvecklas. I svensk statistik och utvärdering används olika mått för olika perspektiv. Situationen beskrivs antingen för olika branscher, så som i Konjunkturinstitutets Konjunkturbarometer, eller för olika utbildningskategorier som i SCB:s Arbetskraftsbarometern och Trender och prognoser, eller för olika yrkeskategorier som i Arbetsförmedlingens Yrkeskompassen. Inom den regionala tillväxtpolitiken används förvärvsintensiteten, dvs. antalet förvärvsarbetande relativt befolkningen i åldersgruppen 20–64 år, som huvudindikator för att följa kompetensförsörjningen.1 I dag saknas en vedertagen metod för att sammanställa dessa perspektiv till ett gemensamt mått och rensa detta mått för att bedöma huruvida

1Prop. 2017/18:1 Utgiftsområde 19, s. 17.

förändringar beror på aktiv kompetensförsörjningspolitik eller på andra faktorer. Sådana metoder skulle behöva utvecklas.

Regioner

Begreppet region är mångtydigt. I en svensk kontext kännetecknar det i regel ett geografiskt område som är mindre än landet i sin helhet men större än en enskild kommun. Beroende av vad indelningen ska användas till finns olika sätt att definiera detta geografiska område. Det kan finnas anledning att skilja mellan administrativa och funk-

tionella regionindelningar.

En administrativ region är en indelning baserad på beslut tagna av politiker och tjänstemän, exempelvis dagens län. Funktionella regioner är i sin tur geografiska områden definierade utifrån egenskaper som exempelvis befolkningsdensitet, miljöpåverkan, växtzoner, arbetspendling, etc. Funktionella regioner tar i allmänhet inte hänsyn till administrativa gränsdragningar och överlappar därmed ofta de administrativa regionerna.

I arbetsmarknadspolitiken är den regionala nivån ofta den mest lämpliga analysnivån eftersom den bäst avspeglar hur människor beter sig på arbetsmarknaden. En individ har ofta en större arbetsmarknad än hemkommunen, men utan att hela landet utgör en reell arbetsmarknad. Detsamma gäller utbildningsutbud och pendling för studier. Funktionella arbetsmarknadsregioner är därför den bäst lämpade indelningen när arbetsmarknaden och kompetensförsörjningen ska analyseras. Men även om funktionella arbetsmarknadsregioner är den analysram som kompetensförsörjningspolitiken bör förhålla sig till krävs administrativa regioner för politikens genomförande. Utredningen använder sig därför både av funktionella och administrativa regioner i det följande kapitlet. Skillnaden beskrivs närmre nedan.

Funktionella regioner

Utredningen har i uppdrag att lämna förslag som kan stärka kompetensförsörjningen utifrån funktionella arbetsmarknadsregioner. Detta för att den administrativa geografiska indelning som görs exempelvis genom indelningen av Sverige i 21 län eller i statliga myndigheters

regionala verksamhetsområden inte alltid motsvarar hur människor lever och arbetar. Individer rör sig över formella kommun- och länsgränser för att studera och arbeta. De funktionella regionerna blir större och färre i takt med att infrastrukturen byggs ut och möjligheterna att arbetspendla därmed förbättras.

Det finns olika sätt att definiera Sveriges funktionella arbetsmarknadsregioner. De två regionindelningarna funktionella analys-

regioner (FA-regioner) och lokala arbetsmarknader (LA-regioner) är

båda funktionella indelningar. Statistik om arbetspendling över kommungränser ligger till grund för båda.

Statistiska centralbyrån gör sedan tidigt 90-tal en statistisk indelning i LA-regioner för att möjliggöra analyser av arbetsmarknaders funktion. LA-regionerna baseras på pendlingsströmmar mellan kommunerna och revideras årligen. Antalet LA-regioner har minskat kontinuerligt genom åren i takt med att arbetspendling över kommungränser blivit vanligare. Vid den första indelningen 1991 bestod Sverige av 111 LA-regioner. Under senare år har antalet legat på runt 75.

Tillväxtverket ansvarar numera för indelningen av FA-regioner. Indelningen skapades år 2005 med avsikten att kunna beskriva både aktuella och framtida samband för hur befolkning, arbetsmarknad och ekonomi fungerar och kan komma att utvecklas. En FA-region består av en eller flera kommuner och baseras på uppgifter om arbetspendling över kommungränser. Den baseras även på ett antal antaganden som härleds från historisk utveckling och framtidsprognoser. Vid den senaste indelningen, som gjordes 2015, delas Sverige in i 60 funktionella analysregioner (Tillväxtanalys 2015). Arbetsmarknadsutredningen använder sig av Tillväxtverkets indelning i FA-regioner när funktionella arbetsmarknadsregioner avses.

Administrativa regioner

Den svenska förvaltningen är organiserad på tre nivåer – central, regional och lokal. På lokal nivå är Sverige indelat i 290 kommuner. På regional nivå är landet indelat i 21 län med en statlig myndighet (länsstyrelse) i varje län och 20 landsting med direktvalda fullmäktige.2

2 I Gotlands län ansvarar Gotlands kommun för de frågor som normalt hör till landstingen.

Statliga myndigheter kan ha olika regional indelning. För vissa statliga myndigheter är den geografiska organisationen helt eller delvis reglerad av riksdag och regering. Flertalet myndigheter, exempelvis Arbetsförmedlingen, bestämmer dock själva sin regionala indelning. Den av regeringen tillsatta Indelningskommittén (2018) har föreslagit en samordnad regional indelning för de statliga myndigheter för vilka en geografisk samordning är relevant, däribland Arbetsförmedlingen. Syftet är att stärka helhetsperspektivet inom statsförvaltningen och främja samverkan myndigheter emellan och med kommuner och landsting. Indelningskommittén föreslog en indelning i sex geografiska områden som inte bryter läns- och landstingsgränser:

1. Jämtland, Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland

2. Dalarna, Gävleborg, Södermanland, Uppsala, Värmland, Västmanland, Örebro

3. Gotland, Stockholm

4. Jönköping, Kalmar, Östergötland

5. Halland, Västra Götaland

6. Blekinge, Kronoberg, Skåne.

Förslaget remitterades i mars 2018.

I sammanhanget bör också NUTS-regioner nämnas. NUTS (Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques) är EU:s hierarkiska regionindelning. Den introducerades 1988 av Europeiska kommissionens generaldirektorat Eurostat för att skapa jämförbara områden för exempelvis yta och befolkningsstorlek i EU:s olika medlemsländer. NUTS används bland annat för statistiskredovisning och i EU:s regionalpolitik. NUTS-regionerna finns i tre hierarkiska nivåer – NUTS 1, NUTS 2 och NUTS 3. I Sverige utgörs NUTS 1 av tre landsdelar, NUTS 2 av riksområden och NUTS 3 av län.

Tabell 9.1 NUTS-regioner i Sverige

Nivå

Indelning

Antal

NUTS 1 Landsdelar

3

NUTS 2 Riksområden

8

NUTS 3

Län

21

Europeiska socialfondsprogrammet i Sverige och svenska ESFrådets regionala indelning följer indelningen i åtta regioner enligt NUTS 2: Övre Norrland, Mellersta Norrland, Norra Mellansverige, Västsverige, Östra Mellansverige, Stockholm, Småland och Öarna samt Sydsverige.

9.2. Arbetsförmedlingens samverkan för kompetensförsörjning

För att myndighetens verksamhet ska bidra till den nationella och regionala kompetensförsörjningen behöver Arbetsförmedlingen samverka med branschorganisationer och andra företrädare för arbetslivet. Arbetslivets bidrag behövs både för att fastställa vilka kompetenser som eftersöks och hur individer kan matchas mot dessa, eller tillgodogöra sig det som saknas.

Hur Arbetsförmedlingen ska samverka med andra aktörer bestämmer myndigheten i stor utsträckning själv. Det framgår av myndighetens instruktion (19 §) att Arbetsförmedlingen ska ha ett nationellt partsråd.3 I övrigt ska Arbetsförmedlingen inrätta de rådgivande organ med andra aktörer på nationell, regional eller lokal nivå som behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter (20 §). Formerna för denna samverkan genomgår nu ett förändringsarbete, vilket beskrivs nedan.

9.2.1. Övergripande strategier och utvecklingsarbete

På Arbetsförmedlingens huvudkontor ser man nu över och reviderar inaktuella strategier och överenskommelser för samverkan. En ny arbetsgivarstrategi beslutades av Arbetsförmedlingen i april 2017

3 Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen.

(Arbetsförmedlingen 2017a). Strategin omfattar fyra områden. Det första är av övergripande karaktär och berör Arbetsförmedlingen som samarbetspartner. De tre övriga områdena följer myndighetens så kallade erbjudande till arbetsgivare; att underlätta för arbetsgivare vid rekrytering, stödja arbetsgivare vid omställning och få arbetsgivare att bredda sina rekryteringar. Strategin beskriver hur Arbetsförmedlingen ska arbeta strategiskt för att nå operativa mål. Den beskriver arbetet med arbetsgivare i det konkreta rekryteringsarbetet. Däremot saknas beskrivning av strategiska mål och hur samverkan med branschorganisationer används för att Arbetsförmedlingens verksamhet ska bidra till stärkt kompetensförsörjning på längre sikt.

Utöver arbetsgivarstrategin har myndigheten en strategi för Arbetsförmedlingens externa samverkan som beslutades 2015 (Arbetsförmedlingen 2015). Här anges att Arbetsförmedlingen ska samverka med myndigheter, kommuner, arbetsmarknadens parter, trygghetsorganisationer, och andra som bidrar till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Varje chef ska inom sitt ansvarsområde verka för att myndigheten har en etablerad samverkan med relevanta samverkansparter som är ändamålsenlig, väl utvecklad och bedrivs i linje med strategin. Regiondirektörerna ansvarar för att ta fram och följa upp regionalt anpassade strategier.

Mycket av arbetet med att utveckla med branschorganisationer har enligt uppgifter till utredningen legat vilande i väntan på myndighetens nya organisation och rekryteringen av en direktör för arbetsgivararbetet. Det framgår dock av utredningens kontakter med sakansvariga på huvudkontoret att myndighetens branschsamverkan i framtiden ska vara mer behovsstyrd. Branschråd ska inrättas där dessa fyller ett syfte utifrån arbetsmarknadens sammansättning, och då främst på regional och lokal nivå. Det kommer bli upp till direktören för arbetsgivararbetet att avgöra hur samverkan konkret ska se ut.

Även om branschsamverkan på nationell nivå i viss mån är vilande så pågår samverkan på regional och lokal nivå. Här finns olika former av branschråd och branschnätverk som fungerar som mötesplattformar med arbetsgivarorganisationer, arbetstagarorganisationer och utbildningsanordnare. Varje marknadsområdeschef organiserar sin egen verksamhet inom marknadsområdet, där inberäknat samverkan

med andra aktörer. Det innebär att Arbetsförmedlingens branschsamverkan ser olika ut i olika marknadsområden.

9.2.2. Arbetsförmedlingens samverkan på nationell nivå

Arbetsförmedlingens branschsamverkan på nationell nivå sker både genom mer formaliserade branschråd och genom samverkan vid behov kring konkreta utvecklingsprojekt. Syftet med formaliserade branschråd är att träffa företrädare för olika branscher för att få kunskap om de kompetensbehov som finns och vilka utbildningsnivåer som krävs för vissa yrken. Denna information kan bland annat få betydelse vid upphandling av arbetsmarknadsutbildning. I branschråden ingår vanligtvis Arbetsförmedlingen, andra myndigheter, arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer.

Partsrådet och Sektorsrådet för samhällsbyggnad

På nationell nivå finns i dag det övergripande partsrådet. Kopplat till generaldirektören finns ett partsråd vars ledamöter representerar arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. I partsrådet diskuteras frågor som rör Arbetsförmedlingens organisation, verksamhet och riktlinjer för dess fortsatta utveckling.

Myndighetens framtida organisation kommer, enligt uppgifter från sakansvariga på huvudkontoret, ta ställning till vilka branschråd som ska finnas på nationell nivå. I dag finns endast ett sådant råd, det så kallade Sektorsrådet för samhällsbyggnad. Rådet startade som en försöksverksamhet under hösten 2016 för att pröva att utveckla struktur och metod för nationella branschkontakter och plattform för att dela kunskap och utbyta perspektiv. Rådet träffas en gång om året och omfattar representanter från byggbranschen, fastighetsbranschen, vvs-branschen och järnvägsbranschen. Det senaste mötet hölls i september 2017. Arbetsförmedlingen har inte i dagsläget en tydlig bild om huruvida sektorsråd är det sätt som myndigheten vill möta branscher i framtiden. Branschråd inom övriga branscher är vilande. Hållningen från huvudkontoret är att branschråd bara ska initieras om man ser ett behov av detta.

Specifika förmedlingar för Sjöfart, Kultur Media respektive Gruvnäring

För sjöfartsbranschen, kultur och media respektive gruvnäring finns specifika rikstäckande förmedlingar inom Arbetsförmedlingen. Till dessa finns även branschsamverkan kopplad.

Marknadsområde Göteborg Halland ansvarar för Arbetsförmedlingen Sjöfart. Kopplat till denna finns ett nationellt branschråd inom sjöfart som träffas tre till fyra gånger per år. Ordförandeposten och posten som sekreterare samt sammankallande innehas av Arbetsförmedlingen Sjöfarts chef och utsedd arbetsförmedlare. Övriga deltagande parter är Transportstyrelsen, Skolverket, företrädare från arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer samt vid behov andra aktörer. Agendan är i huvudsak informationsutbyte i aktuella frågor.

Marknadsområde Nationell service ansvarar för Arbetsförmedlingen Kultur Media. Även här finns det en sedan många år inarbetad struktur kring branschråd med företrädare för kulturarbetsmarknaden. Nationella branschråd finns inom områdena bild och form, film, ord och media samt scen och ton.

Ett ytterligare exempel på samverkan med utgångspunkt i regional kompetensförsörjning men som agerar nationellt är den specialiserade Arbetsförmedlingen Gruvnäring som arbetar i nära samarbete med gruvnäringen regionalt och lokalt i Kiruna, men även har nationellt ansvar.

Samverkan med övriga branscher

Utöver Sektorsrådet för samhällsbyggnad och förmedlingen för sjöfart respektive kultur och media finns ett antal nationella branschråd som beskrivs som inaktiva. Det är branschråden för transport, bygg- och anläggning, skog, vård och omsorg, verkstadsindustrin och besöksnäringen. De har enligt uppgift från huvudkontoret varit vilande i åtminstone två år. Det finns därmed i dag inga fasta samverkansorgan på nationell nivå mellan Arbetsförmedlingen och branschorganisationer inom dessa branscher. Samverkan sker i stället vid behov, bland annat inom ramen för arbetet med snabbspår, validering och upphandlade arbetsförmedlingstjänster.

Workshops har hållits med branschorganisationer under 2016 och 2017 för att diskutera hur samverkan ska fungera i framtiden, men ännu har inga beslut tagits. Utvecklingen av myndighetens branschsamverkan på nationell nivå avvaktar myndighetens omorganisation. Utredningen har även fått uppgifter från sakansvariga på huvudkontoret om att det är Arbetsförmedlingens linje att i så stor utsträckning som möjligt ingå i befintliga samverkansorgan i stället för att skapa egna. Ett exempel på detta förhållningssätt är att Arbetsförmedlingen har representanter i Skolverkets nationella programråd som finns för varje nationellt yrkesprogram i gymnasieskolan. Här diskuteras frågor om respektive branschs kompetensbehov och synpunkter vad gäller behov av justeringar av innehållet i de nationella yrkesprogrammen i gymnasieskolan eller yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå. Från Arbetsförmedlingen deltar medarbetare som jobbar med att beställa eller utveckla myndighetens avtal inom yrkesområdena som omfattas av de specifika programråden. Deltagandet i de nationella programråden initierades 2016 efter att Skolverket uppmanat Arbetsförmedlingen att nominera representanter till råden. Skolverket önskade få in Arbetsförmedlingens perspektiv i diskussionen om den gymnasiala yrkesutbildningen. Arbetsförmedlingen gjorde bedömningen att det var av strategisk vikt att Arbetsförmedlingen knöt ett närmare band med utvecklingen av yrkesutbildningen. Deltagandet ger Arbetsförmedlingens representanter kunskap om hur branschorganisationer och skolväsendet resonerar kring olika programinriktningar, vilket gör att de får en bättre bild av behov av kompletterande arbetsmarknadsutbildning. I råden kan Arbetsförmedlingens representanter också bidra med kunskap om arbetsmarknadens behov inom de branscher som programråden spänner över utifrån myndighetens interna behovsfångst och prognoser.

9.2.3. Arbetsförmedlingens samverkan på regional nivå

Arbetsförmedlingen ska enligt myndighetens instruktion utforma sin verksamhet så att den anpassas till de förutsättningar och behov som finns i olika delar av landet.4 Myndigheten har i dagsläget delat

4 Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen.

in landet i 10 geografiska marknadsområden med varsin marknadschef. Marknadschefen ansvarar för de eventuella regionala branschråd som finns inom marknadsområdet och bereder frågor om inrättande av nya regionala branschråd.

Myndighetens regionala organisering och samverkan på regional nivå har genomgått förändringar de senaste åren. Från sakansvariga på huvudkontoret uppges att mycket branschsamverkan pågår ute i regionerna och att det inte finns något nationellt direktiv om hur man skall arbeta med samverkan regionalt och lokalt. Nedan ges en kort historik över den regionala samverkan.

Länsarbetsnämnderna avskaffades

Länsarbetsnämnderna ingick fram till 2008 i Arbetsmarknadsverket och lydde under Arbetsmarknadsstyrelsen. Det fanns en länsarbetsnämnd i varje län utom på Gotland där motsvarande funktion återfanns som en enhet på Länsstyrelsen. Länsarbetsnämnderna hade bland annat ansvar för samordning av kontakter med arbetsmarknadsparterna, kommuner och andra myndigheter.

Den 1 januari 2008 avvecklades länsarbetsnämnderna och Arbetsmarknadsstyrelsen.5 Samtidigt ombildades Arbetsmarknadsverket till en enhetlig myndighetsorganisation som fick namnet Arbetsförmedlingen. Förändringen föregicks av en rapport från Statskontoret där det konstaterades att styrningen av arbetsmarknadspolitiken försvårades av att Arbetsmarknadsverket bestod av 21 skilda myndigheter (Statskontoret 2004). En sammanslagning skulle enligt Statskontoret förbättra förutsättningarna för en nationellt enhetlig och effektiv verksamhet som samtidigt skulle kunna anpassas efter regionala förutsättningar på arbetsmarknaden.

Den nya enhetliga myndighetsorganisationen syftade till att effektivisera arbetsmarknadspolitiken. Myndigheten ansågs behöva en mer professionell ledning. Det var också regeringens bedömning att flexibiliteten på arbetsmarknaden och anpassningen till lokala och regionala behov skulle förbättras om arbetsmarknadspolitiken byggdes upp kring lokala och regionala arbetsmarknader i stället för att begränsas till indelningen i län.6

5Prop. 2006/2007:01. 6 Ibid.

Länsarbetsnämndernas arbetsuppgifter övertogs av den nybildade myndigheten Arbetsförmedlingen. Det gällde även ansvaret för samverkan med arbetsmarknadens parter och deras branschorganisationer. Regionala arbetsmarknadsråd inrättades.

De regionala arbetsmarknadsråden har fasats ut

I regeringsuppdraget till dåvarande Arbetsmarknadsstyrelsen att bilda en ny myndighet, Arbetsförmedlingen, uppdrogs också att inrätta lokala samverkansorgan. Detta ledde till inrättande av så kallade arbetsmarknadsråd i alla 68 arbetsmarknadsområdena, med start den 1 januari 2008.

Den nationella arbetsmarknadspolitiken skulle uppnås genom att skapa former för samverkan inom fyra huvudområden: mobilisering av arbetskraftsutbudet, säkra kompetensförsörjningen, understödja en god sysselsättningsutveckling och samverkan när det gäller integrations- och jämställdhetsfrågor. Arbetsmarknadsråden skulle fungera som forum för informationsutbyte och samordning för detta. Rådens sammansättning varierade, men bestod vanligen av representanter från arbetsmarknadsområdets kommuner, näringsliv, fackliga organisationer och Försäkringskassan.

Arbetsmarknadsråden avskaffades inte genom ett aktivt beslut. De fasades ut successivt och kom senare att ersättas av de regionala kompetensplattformarna (se avsnitt 9.3.2).

Regionala och lokala branschråd finns nu där initiativ tagits

Regionerna inom Arbetsförmedlingen har stort inflytande över hur branschsamverkan på regional nivå ska organiseras, däribland vilka branschråd som ska inrättas. Den lokala och regionala näringsstrukturen styr vilka branschråd som finns och vilka geografiska områden de omfattar. I dag finns många exempel på branschråd och branschnätverk på regional nivå med syfte att förbättra matchningen inom en specifik bransch. De bildas generellt inom branscher eller yrkesområden där Arbetsförmedlingens insatser kan förväntas ha stor betydelse och där det finns behov av samverkan för att förbättra matchningen. Utgångspunkter kan vara branscher med bristyrken eller branscher med stora volymer lediga tjänster och arbetssökande.

I branschråden finns vanligtvis, förutom Arbetsförmedlingen, representanter för arbetsgivare och fackförbund inom en viss bransch.

En kartläggning från huvudkontoret ger en ögonblicksbild av hur förekomsten av regionala branschråd såg ut i mars 2018. I Region Nord fanns regionala branschråd inom transport- och skogsnäringarna. Det fanns tre regionala branschråd inom transport (i Norrbotten, Västerbotten och Västernorrland/Jämtland) och ett regionalt branschråd inom skog (i hela Norrland). Inom vård och omsorg, teknik och tillverkning, samt besöksnäringen fanns det egna forum som fyllde funktionen av ett regionalt branschråd, exempelvis regionalt teknikcollege eller regionalt vård- och omsorgscollege.

I Region Mitt fanns regionala branschråd inom transport, bygg och fastighet, besöksnäringen, vård och omsorg, handeln, pedagogik, service, it/telecom, verkstad, industri och teknik samt gröna näringar. Dessutom fanns ett branschråd med större arbetsgivare verksamma på och i anslutning till Arlanda flygplats.

I Region Syd fanns regionala branschråd främst inom transport, bygg, gröna näringar och industrin. Även här använder Arbetsförmedlingen sig av befintliga samverkansmodeller för kompetensförsörjning som de collegemodeller som skapats för gymnasieskolans yrkesprogram.

Branschstrateger ska finnas

Enligt sakansvariga på huvudkontoret ska branschstrateger finnas inom myndighetens alla marknadsområden. Deras uppdrag är att höja Arbetsförmedlingens branschkunskaper och förbättra matchningen. I dag finns 16 stycken tillsatta branschstrateger inom myndigheten – två på nationell nivå och fjorton på regional nivå. De är inte jämnt utspridda över landet och det finns vakanser. De två nationella branschstrategerna arbetar främst med Sektorsrådet för samhällsbyggnad (se tidigare beskrivning). På den regionala nivån är branschstrategerna fördelade över dessa marknadsområden; Stockholm Gotland (3), Norra Mälardalen (1), Södermanland Östergötland (1), Nordvästra Götaland (1), Västra Svealand (1), Skåne (2), Småland Blekinge (1), Södra Norrland (2), Norra Norrland (1), Nationell Service (1).

Branschstrateger kan ha olika arbetsuppgifter. Det är upp till varje marknadsområde att besluta över rollens innehåll. De kan ansvara för branschkontakter, branschutbildning och andra aktiviteter som medverkar till att höja Arbetsförmedlingens branschkunnande. I rollen kan också ingå att delta som Arbetsförmedlingens representant i regionala branschråd och andra forum där myndigheten möter branschrepresentanter.

Behovssamordnare finns på huvudkontoret

Behovssamordnare är en funktion på Arbetsförmedlingens huvudkontor. Det finns i dag sex stycken nationellt anställda behovssamordnare med den geografiska spridningen; två för Region nord, två för Region mitt samt två för Region syd. Behovssamordnarna bevakar regionernas respektive behov men tillhör huvudkontoret. De har i viss mån ett regionalt perspektiv, men också ett nationellt ansvar för en viss bransch.

Arbetet som behovssamordnare består bland annat av att samordna hanteringen när tjänsteavtal gällande arbetsmarknadsutbildningar löper ut och behöver förlängas eller handlas upp på nytt. Behovssamordnarna ska även fånga in nya utbildningsbehov från arbetsgivare och branscher som har lyfts från marknadsområdena till nationell nivå i den så kallade behovsfångsten (se vidare kapitel 8 om upphandling av arbetsmarknadsutbildning). Behovssamordnarna representerar Arbetsförmedlingen i Skolverkets nationella programråd och i vissa fall i de regionalt utvecklingsansvariga aktörernas samverkansorgan (de regionala kompetensplattformarna).

9.3. Behovet av en samlad kompetensförsörjningspolitik

Som framgår av föregående avsnitt är Arbetsförmedlingens linje att myndigheten i framtiden huvudsakligen ska använda sig av befintliga samverkansorgan för kompetensförsörjningsfrågor framför att skapa egna. Även utredningens bedömning är att kompetensförsörjningsfrågor bör diskuteras i gemensamma forum för att motverka

organisatoriska stuprör och organisatoriska hinder. Dessa gemensamma forum saknas dock i stor utsträckning i dag. Långsiktigt stabila strukturer behövs, både på nationell och regional nivå.

Vissa kompetensförsörjningsfrågor har en nationell logik och hanteras lämpligast på nationell nivå. Det gäller t.ex. nationella arbetsmarknadsprognoser över hela den svenska arbetsmarknaden men även branschspecifika nationella analyser, yrkeskvalifikationer och de läroplaner och valideringsmodeller som följer av dessa samt digital information och vägledning till enskilda om arbetsmarknadens kompetensbehov.

Andra frågor har en regional logik då de är relaterade till en geografisk plats och de specifika förutsättningar som råder där. Det gäller t.ex. regionala arbetsmarknadsprognoser, utbildningsdimensionering inom olika utbildningsformer grundad i dessa prognoser, vägledning utifrån det regionala arbets- och utbildningsutbudet, men även snabbfotade insatser till följd av plötsliga förändringar på arbetsmarknaden. Dessa behov utvecklas nedan.

9.3.1. Brist på överblick och koordinering på nationell nivå

Kompetensförsörjning är ett tvärsektoriellt politikområde. Det är en kombination av målsättningar som återfinns inom flera olika politikområden, främst arbetsmarknads-, utbildnings-, och näringspolitiken samt den regionala tillväxtpolitiken. Detta innebär att effektiva insatser kräver en koordinering mellan olika sakområden och mellan aktörer som ofta har skilda målsättningar och perspektiv. Det medför samtidigt en risk att frågor hamnar mellan stolarna då ingen enskild aktör har ett utpekat ansvar för att driva och förvalta det strategiska kompetensförsörjningsarbetet.

Arbetsmarknadspolitikens huvudsakliga mål är öka sysselsättningen och minska arbetslösheten. För detta görs insatser för att sammanföra arbetssökande med rekryterande arbetsgivare. Utbildning och andra rustande insatser är ett av de verktyg som står till arbetsmarknadspolitikens förfogande i detta arbete. Att medverka till en stärkt kompetensförsörjning är dock snarare att betrakta som ett medel än ett mål för att nå arbetsmarknadspolitikens huvudsakliga syften.

Det huvudsakliga målet för utbildningspolitiken är att barn, ungdomar och vuxna utifrån sina olika förutsättningar och behov ska få utbildning för sin personliga utveckling och delaktighet i samhället. Utbildningspolitiken bidrar till kompetensförsörjningen genom att utbildningssystemet tillhandahåller den kompetens som samhället är i behov av på kort och lång sikt. Att bidra till kompetensförsörjningen och underlätta individers arbetsmarknadsetablering är dock bara ett av flera syften för utbildningspolitiken.

Målet för näringspolitiken är att stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler och växande företag. Då kompetensbrist är ett av de största tillväxthindren är det ur näringspolitiskt perspektiv avgörande att säkra att företagen har tillgång till rätt kompetenser i förhållande till hur marknaden utvecklas och förändras. Men för detta äger näringspolitiken få egna verktyg.

Inom den regionala tillväxtpolitiken är det huvudsakliga målet att bidra till utvecklingskraft i alla delar av landet genom stärkt lokal och regional konkurrenskraft. Kompetensförsörjning är ett av fyra prioriterade områden i den nationella strategin för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft 2015–2020.

Utgifter inom ett politikområde kan ge vinster inom ett annat. Inom utbildningspolitiken kan det exempelvis finnas lågt incitament för att utveckla valideringsmodeller och systemstöd för att formulera yrkeskvalifikationer eftersom utbildningssystemet i sig inte har stora vinster av dessa verktyg. Vinster finns snarare inom arbetsmarknads- och näringspolitikens ansvarsområden. Rörelsefrämjande verktyg med bred användbarhet kan fungera som en brygga mellan politikområden, men sådana satsningar riskerar alltså att bli underfinansierade vid ekonomiska prioriteringar eftersom det inte är självklart att användningen inom ett enskilt område ger tillräckligt värde för att täcka kostnaderna. Det kan också vara svårt att belägga kopplingen mellan sådana verktyg och den ökade sysselsättning, näringslivsutveckling och tillväxt som de möjliggör.

Mycket av utvecklingsarbetet och genomförandet av kompetensförsörjningsarbetet måste göras av arbetslivet och arbetsmarknadsparternas branschorganisationer. De har dock inte alltid resurser att möta de förväntningar på samverkan, metodutveckling och kvalitetssäkring som ställs. Staten nöter mycket på samma aktörer i

arbetslivet och närmar sig samma personer från olika politikområden. Utredningens slutsats är att staten måste vara villig att investera i de politikområdesöverskridande strukturerna om man vill ha det bidrag som krävs från arbetslivets företrädare när det gäller bl.a. kvalitetssäkring av yrkesutbildning, utveckling av snabbspår för nyanlända, validering, vägledning och matchning av kompetenser med aktuella kompetenskrav.

Ansvaret för det offentliga åtagandet för kompetensförsörjningen är i dag spritt såväl mellan olika politikområden som mellan olika offentliga aktörer. Flera olika statliga myndigheter arbetar med kompetensförsörjningsfrågor, men arbetet sker utifrån respektive myndighets ansvars- och verksamhetsområde. En systematisk och långsiktig samverkan saknas. Det görs ingen samlad analys varken av kompetensförsörjningsbehoven eller av hur väl det reguljära utbildningsväsendet, arbetsmarknadsåtgärder och andra insatser möter dessa behov. Det finns inte heller tillräckliga samverkansorgan för att behandla kompetensförsörjningsfrågor över gränser för politikområden och myndigheters ansvarsområden. Detta gör att tillfälliga regeringsuppdrag och tidsbegränsade projekt inom enskilda politikområden initieras för att lösa frågor som egentligen skulle behöva en enhetlig långsiktig struktur. Exempel på detta är bl.a. Valideringsdelegationen (U 2015:10) och YA-delegationen (U 2014:07) – två tidsbegränsade delegationer vars ansvarsområden inte har en naturlig hemvist efter avslutat uppdrag. Ett annat exempel är regeringsuppdraget Framtidens vårdkompetens där Socialstyrelsen och Universitetskanslersämbetet tillsammans har fått i uppdrag att analysera och föreslå hur utbildningsväsendet och vården ska samverka för att långsiktigt trygga kompetensförsörjningen inom hälso- och sjukvården (Socialdepartementet 2016). I uppdraget ingår att föreslå hur samverkansarenor kan utvecklas på nationell och regional nivå mellan aktörer med ansvar för kompetensförsörjningen inom hälso- och sjukvården. Behovet av sådana tillfälliga delegationer och särskilda uppdrag skulle minska med en stabil struktur för samverkan kring kompetensförsörjningsfrågor på nationell och regional nivå.

Utifrån kontakter med ansvariga statliga myndigheter, regionalt utvecklingsansvariga aktörer, branschorganisationer och andra aktörer samt tidigare utredningar på området är utredningens slutsats att brist på fasta strukturer för samverkan över organisatoriska gränser är ett hinder för att möta utmaningarna för den nationella kompetensförsörjningen.

Tabell 9.2 Myndigheter med uppgifter som rör kompetensförsörjning

Ansvarigt departement Myndighet

Uppgifter

Arbetsmarknads- departementet

Arbetsförmedlingen Kartläggning av kompetensbehov på arbetsmarknaden Dimensionering av utbildning utifrån arbetsmarknadens behov Vägledning till arbete och studier Validering ESF-rådet Utvecklingsmedel inom Socialfonden

Utbildningsdepartementet Skolverket Kartläggning av kompetensbehov på arbetsmarknaden Fördelning av statsbidrag utifrån arbetsmarknadens behov Studie- och yrkesvägledning Validering

ESF-rådet Utvecklingsmedel inom Socialfonden Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH)

Kartläggning av kompetensbehov på arbetsmarknaden

UHR Yrkeskvalifikationsdirektivet UKÄ Analyser inför lärosätens utbildningsdimensionering utifrån arbetsmarknadens behov Valideringsdelegationen Validering YA-delegationen Främja yrkesintroduktionsanställningar

Näringsdepartementet Tillväxtverket Stöd till regionalt kompetensförsörjningsarbete Insatser som stärker näringslivets kompetensförsörjning Finansdepartementet Statistiska centralbyrån (SCB)

Kartläggning av kompetensbehov på arbetsmarknaden

Tidigare förslag om nationell samordning av kompetensförsörjningsfrågor

Flera aktörer har uppmärksammat bristen på stabil och långsiktig samordning av de statliga insatserna för stärkt kompetensförsörjning. Behovet av en samlande aktör på nationell nivå har konstaterats såväl inom arbetsmarknads- och utbildningspolitiken som inom näringspolitiken och den regionala tillväxtpolitiken. Många förslag har också utarbetats för hur sådana strukturer skulle kunna etableras.

Förslag från statliga utredningar och myndigheter

I sin delredovisning av uppdraget att förstärka och vidareutveckla de regionala kompetensplattformarna lämnade Tillväxtverket förslag till regeringen kring hur kompetensförsörjningsarbetet kan förbättras (Tillväxtverket 2016a). Myndigheten föreslog att ett nationellt kompetensförsörjningsråd inrättas. Detta förslag har myndigheten även lämnat i senare redovisningar. Rådets uppgift föreslås vara att

  • skapa en gemensam kunskapsbild över främst näringslivets efterfrågan och kompetensförsörjningsbehov,
  • bidra till en gemensam struktur för hur analyser och kunskapsunderlag om kompetensförsörjningsbehoven tas fram till gagn för nationell och regional nivå,
  • identifiera var synergier finns och när det behövs nära samarbeten eller kompletterande insatser inom kompetensförsörjningsområdet, samt
  • vara rådgivande till regeringen i kommande satsningar för att, i möjligaste mån, bidra till ett ökat samspel inom kompetensförsörjningsområdet och stärka flernivåsamverkan.

Tillväxtverket menar vidare att rådet bör bestå av representanter från relevanta myndigheter, näringsliv, forskare och arbetstagarorganisationer. Tillväxtverket föreslås ha en samordnande roll i rådet. Rådet föreslås mötas 2–3 gånger per år, exempelvis i anslutning till inspel till budgetpropositioner, fördelning av myndighetsuppdrag, villkorsbeslut och regleringsbrev m.m.

Arbetsförmedlingen har i sin strategi för matchning till jobb genom utbildning (2017b) uttryckt en avsikt att initiera och ansvara för ett myndighetsövergripande strategiskt råd för utbildningsfrågor för arbetslösa. Syftet skulle vara att stärka och effektivisera den nationella samverkan om kompetensförsörjning och utbildning för arbetslösa. Myndigheten konstaterar i en statusrapport för strategins införande att

För att få fler arbetslösa att övergå till reguljära studier och att fler arbetsgivare hittar den kompetens de söker krävs att flera delar av samhället arbetar tillsammans. Utan en tydlig struktur med mandat att agera på de behov som uppstår riskerar arbetet bli ineffektivt. En sammanhållen nationell samverkan är därför viktigt för att stödja det regionala och lokala arbetet.

Efter en kartläggning av pågående utvecklingsarbeten i syfte att förbättra samverkan mellan arbetsmarknads-, utbildnings- och näringspolitiska myndigheter och andra aktörer bestämde Arbetsförmedlingen sig dock för att avvakta från att bjuda in till ett sådant råd (Arbetsförmedlingen 2017c).

Yrkesprogramsutredningen (2015) lade i sitt slutbetänkande 2015 förslag om ett nationellt råd för samråd mellan arbetsmarknadens parter och myndigheter. Rådet föreslogs samråda kring strategiska frågor om utveckling av yrkesutbildning och andra kompetensförsörjningsåtgärder som är relevanta för den långsiktiga nationella kompetensförsörjningen. Skolverket föreslogs ansvara för det nationella rådet, som även skulle kunna utgöra ett rådgivande organ till regeringen och relevanta myndigheter. Förslaget tillkom efter att Yrkesprogramsutredningen konstaterat att Skolverkets befintliga samverkansstrukturer kring yrkesutbildning inte har mandat att hantera frågor som helt eller delvis berör andra myndigheters ansvarsområden. Utredningen konstaterade att arbetsmarknadens parter efterfrågade ett forum för en samlad diskussion om de olika vägar in i yrkeslivet som omfattas av gymnasieskolans yrkesprogram, yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning, yrkeshögskoleutbildning och Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutbildningar. För de branschrepresentanter som är engagerade i yrkesutbildningsfrågor ses alla dessa delar av utbildningssystemet som viktiga förutsättningar för branschens kompetensförsörjning, vilket gör att de behöver kunna diskuteras som en helhet. Ett nationellt råd skulle kunna hantera gränsdragningar mellan olika skolformer och olika vägar in på

arbetsmarknaden. Ett exempel är hur Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutbildningar och den yrkesinriktade kommunala vuxenutbildningen på gymnasial nivå kan komplettera varandra. Råden skulle även kunna hantera frågor som rör olika arbetsmarknadspolitiska insatser med yrkesutbildningsinnehåll och hur dessa insatser förhåller sig till varandra. Behovet av en övergripande, strategisk nivå med långsiktigt perspektiv på yrkesutbildning har även påpekats av tidigare utredningar som Nationella lärlingskommittén (2011) och Gymnasieutredningen (2008).

I det pågående regeringsuppdraget Framtidens vårdkompetens har Socialstyrelsen och Universitetskanslersämbetet tillsammans fått i uppdrag att analysera och föreslå hur samverkansarenor på nationell och regional nivå mellan aktörer med ansvar för kompetensförsörjningen inom hälso- och sjukvården kan utvecklas långsiktigt.7 Uppdraget ska redovisas senast den 31 augusti 2019, men ett diskussionsunderlag har redan publicerats (2018) där en möjlig lösning som beskrivs är:

1. Ett nytt rådgivande och beredande nationellt samverkansorgan som staten ansvarar för, placerat vid Socialstyrelsen. Rådet ska samordna samverkan kring såväl operativa som strategiska frågor om hälso- och sjukvårdens kompetensförsörjning utifrån ett nationellt helhetsperspektiv. Till rådet föreslås ett kansli finnas kopplat som bl.a. ska stötta uppbyggnaden av de regionala råden.

2. En utvecklad regional samverkan i sjukvårdsregionerna som landsting och regioner ansvarar för, i nära samarbete med universitet och högskolor. Sex regionala råd för kompetensförsörjning inom hälso- och sjukvård inrättas, ett i respektive sjukvårdsregion.

Utredningen om styrning för starka och ansvarfulla lärosäten har ännu inte avslutat sitt utredningsuppdrag men har publicerat (2018a) ett övergripande modellförslag för en framtida styrning av universitet och högskolor. Förslaget är tänkt att ses som en grund för en fortsatt diskussion om de mest centrala delarna i styrningen. Utredningen pekar i förslaget på att dialogen mellan olika intressenter kring dimensionering av högskolornas utbildningsutbud behöver förbättras, liksom samordningen på regional och nationell nivå.

7 S2016/04992/FS.

Lärosätenas arbete med kompetensförsörjning, inte minst inom bristområden som skola och vård, kräver ofta regional samverkan med arbetslivet. Inom vissa områden kan det också behövas en nationell samordning för att få till stånd en arbetsfördelning mellan lärosätena, exempelvis gällande hälso- och sjukvårdsutbildningar, inriktningar på ämneslärarutbildningen samt små språk. Utredningen pekar i förslaget på behovet av någon form av intermediär funktion för den här dialogen, särskilt mellan regeringen och lärosätena. Den intermediära funktionen bör bland annat kunna bidra med analysunderlag inför diskussioner om dimensionering av utbildningsutbud.

Förslag från arbetsmarknadens parter

LO har utformat ett förslag om en nationell styrgrupp ledd av Arbetsmarknadsdepartementet eller Arbetsförmedlingen, och som är sammansatt av arbetsmarknadens parter, representanter från övriga berörda myndigheter, representanter från utbildningsväsendet och parternas omställningsorganisationer. Den nationella styrgruppen föreslås få sitt mandat genom ett regleringsbrev från regeringen till Arbetsförmedlingen och på sikt regleras i förordning.8

9.3.2. Brist på mandat och styrkraft på regional nivå

På regional nivå finns en möjlighet att samla målsättningar inom olika politikområden och koordinera dem efter regionala förutsättningar, behov och prioriteringar. Den regionala nivån är den mest lämpliga analysnivån för frågor som rör människors studier och arbete, eftersom arbetsmarknader i allmänhet är regionala. En individ har ofta en större arbetsmarknad än hemkommunen, men utan att hela landet är en relevant arbetsmarknad. Detsamma gäller utbildningsutbud och pendling till studier.

Mandatet för frågor som rör kompetensförsörjning är i dag dock svagt på regional nivå. Kompetensförsörjning har koppling till ett flertal politikområden där mandat återfinns främst på nationell och kommunal nivå. De mest kraftfulla mandaten ligger inom det kommunala självstyret eller hos enskilda statliga myndigheter. Det

8 Enligt internt arbetsmaterial som utredningen tagit del av.

saknas också nödvändig långsiktighet i det regionala arbetet. En stor del av det regionala arbetet genomförs t.ex. inom ramen för tillfälliga ESF-projekt. Erfarenheter från dessa projekt kan vara svåra att ta vara på utan en löpande linjeverksamhet. Ett visst regionalt mandat för kompetensförsörjningsfrågor har dock byggts upp med utgångspunkt i den regionala tillväxtpolitiken. Detta beskrivs nedan.

Regionalt utvecklingsansvariga aktörer saknar tillräckligt mandat i kompetensförsörjningsfrågor

Målet för den regionala tillväxtpolitiken är utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft. En väl fungerande kompetensförsörjning är en central fråga för att stärka den regionala konkurrenskraften och bidra till hållbar regional tillväxt genom att privat och offentlig sektor får tillgång till rätt kompetens, på rätt plats och i rätt tid. Kompetensförsörjning är därför ett utpekat prioriterat område i den nationella strategin för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft.9 I varje län har en aktör ansvar för genomförandet av den regionala tillväxtpolitiken – den regionalt utvecklingsansvariga aktören.

En region är i detta sammanhang benämningen på ett landsting som har tagit över det regionala utvecklingsansvaret från länsstyrelsen. Från och med den 1 januari 2019 har alla landsting bildat region och tagit över det regionala utvecklingsansvaret.10 Det innebär att ansvaret nu är underställt ett direktvalt regionalt fullmäktige i alla 21 län i Sverige. I sju regioner har detta inneburit att ansvaret 2019 har övergått till en ny organisation.

De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna arbetar i dag med kompetensförsörjningsfrågor i olika omfattning med ursprung i ett uppdrag från staten 2010 att etablera regionala kompetensplattformar. Bakgrunden till uppdraget att etablera kompetensplattformar var erfarenheterna från finanskrisen 2008–2009 och den snabba omställning som då pågick på arbetsmarknaden till följd av stora varsel och nedläggningar. Den ekonomiska krisen skapade ett tydligt behov av en regional koordinering av insatser för att lindra krisens effekter och bekämpa den. Regeringen hyste i sin strategi för att bekämpa krisen en stor tilltro till den lokala och regionala nivån, som

9 En nationell strategi för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft 2015–2020. 10 Enligt lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar.

förväntades samla aktörer för att försöka lindra effekterna av och hitta lösningar på de problem som uppstod (Statskontoret 2011). En slutsats som drogs efter detta var dock att det saknades en utpekad regional aktör med översyn över utbud av och efterfrågan på kompetens. Regeringen gav därför i mål- och villkorsbeslut samt regleringsbrev aktörer med regionalt utvecklingsansvar i uppdrag att etablera regionala kompetensplattformar för samverkan inom kompetensförsörjning och utbildningsplanering på kort och lång sikt.11 Syftet med kompetensplattformarna var att bidra till:

  • ökad kunskap och översikt inom kompetensförsörjnings- och utbildningsområdet, samordning av behovsanalyser inom kompetensförsörjnings- och utbildningsområdet,
  • ökad samverkan kring kompetensförsörjning och utbildningsplanering,
  • ökad kunskap om utbud och efterfrågan av utbildningsformer, med utgångspunkt i de olika utbildningsformernas nationella mål samt myndigheternas ansvar.

Från och med 2018 använder regeringen inte längre begreppet kompetensplattformar utan enbart begreppet regionalt kompetensförsörjningsarbete. Kompetensförsörjningsfrågorna är i dag i större eller mindre omfattning en integrerad del i regionala utvecklingsstrategier och i tillväxtstrategier.

Det regionala utvecklingsansvaret regleras främst genom lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar och förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete. Utöver de uppgifter som regleras i lag och förordning styrs det regionala kompetensförsörjningsarbetet genom erbjudanden till regionerna i form av de ettåriga villkorsbesluten. Erbjudandena grundar sig i den nationella strategin för hållbar regional tillväxt och konkurrenskraft 2015–2020. I villkorsbesluten erbjuds de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna att anta uppdraget om regionalt kompetensförsörjningsarbete mot ersättning från staten. I villkorsbeslutet för budgetåret 2018 erbjuds aktörerna att12

11 N2009/9378/RT. 12 N2017/07699/RTS.

  • utifrån de prioriteringar som görs i den regionala utvecklingsstrategin organisera och fastställa målsättningar för regionalt kompetensförsörjningsarbete i samverkan med bl.a. kommuner, arbetsliv, utbildningsaktörer, statliga myndigheter samt övriga berörda aktörer i länet, och
  • tillhandahålla analyser och prognoser av privat och offentlig sektors behov av kompetens på kort och lång sikt, föra dialog med berörda aktörer om de behov som där identifieras samt ge förslag på insatser utifrån dessa, bl.a. i syfte att fler ska påbörja reguljära studier.

Aktörerna erbjuds vidare att under 2018 stödja och främja insatser inom tre utpekade fokusområden:

  • bidra till att etablera effektiva strukturer för validering på regional nivå,
  • medverka i planeringen av utbud och inriktning för regionalt yrkesvux inom kommunal vuxenutbildning, och
  • bidra till etableringen av lärcentrum.

Samtliga regionalt utvecklingsansvariga aktörer har antagit erbjudandet, vilket innebär en möjlighet att söka medel för att genomföra dessa insatser. Tillväxtverket är ansvarig myndighet för att fördela dessa medel under åren 2018–2020. För detta får Tillväxtverket använda 40 miljoner kronor 2018 och 20 miljoner kronor per år under åren 2019 och 2020.

Det regionala kompetensförsörjningsarbetet är ett viktigt verktyg för samordning av aktörer och insatser på regional nivå. De regionalt utvecklingsansvariga aktörernas mandat är dock fortfarande relativt svagt inom kompetensförsörjningsområdet vilket försvårar arbetet med att skapa en effektiv och ändamålsenlig samordning. Denna avsaknad av en etablerad regional aktör har gjort att många förslag om regionala funktioner har formulerats. Några av dessa presenteras nedan.

Tidigare förslag om regionala funktioner för samordning av kompetensförsörjningsarbetet

Förslag från statliga utredningar och myndigheter

I en departementsintern översyn av stödet för yrkesintroduktionsanställningar konstateras att arbetsgivare uppfattar de många kompetensförsörjningssatsningarna från offentligt håll som svåröverskådliga (Arbetsmarknadsdepartementet 2017). Stödet för yrkesintroduktionsanställningar är bara en av en mängd olika insatser som syftar till att främja lärande i arbetslivet och övergången från skola till arbetsliv. Enligt översynen är det i dag svårt för arbetsgivare att se hur insatserna förhåller sig till varandra och hur de olika delarna kan komplettera varandra. I översynen konstateras att det finns behov av en ökad samordning mellan myndigheter, branschorganisationer, skolhuvudmän och arbetsmarknadsparter vad gäller dessa utvecklingsinsatser. Man efterfrågar en samordnande mellanhand mellan arbetsgivarna och de ansvariga myndigheterna. I översynen resoneras kring huruvida de regionala kompetensplattformarna skulle kunna fylla denna samordnande funktion. Man konstaterar dock att plattformarna är för olika sinsemellan och saknar en enhetlig struktur. I väntan på att en mer enhetlig struktur finns på plats för de regionala kompetensplattformarnas arbete och funktion föreslås att uppgiften skulle kunna skötas en ny sorts regionala kompetenscentra. Dessa centra skulle kunna ha en övergripande bild av vilka rekryterings- och utbildningsbehov som finns inom regionen, ansvara för vägledning, hjälpa arbetsgivare som söker personal och individer som söker lärlingsplats att hitta varandra, fungera som stöd för arbetsgivare vid handledning, etc.

Gymnasieutredningen (2016) och Yrkesprogramsutredningen (2015) har pekat på svårigheterna att erbjuda ett brett utbud av gymnasieutbildningar i varje kommun. Litet elevunderlag, svårigheter att rekrytera yrkeslärare och brist på arbetsplatser för arbetsplatsförlagt lärande kan medföra att yrkesutbildningar inte anordnas i kommunen, trots en tydlig arbetsmarknadsefterfrågan. Ett smalt utbildningsutbud kan således ge negativa konsekvenser både för elevers tillgång till utbildningar och för arbetsmarknadens kompetensförsörjning. Regional samverkan mellan kommuner framhålls som ett sätt att upprätthålla ett brett utbud. Gymnasieutredningen (2016) har föreslagit att staten bör ge stöd till regional samverkan

kring gymnasieskolans utbildningsutbud. Förslaget fick stöd från Skolkommissionen (2017) som föreslog att en statlig skolmyndighet ska ha regional närvaro genom myndighetskontor i olika delar av landet. Regionkontoren föreslås kunna erbjuda stödinsatser i form av expertis eller finansiellt stöd i arbetet med regionala planeringsunderlag för utbud och dimensionering eller med att utforma bra samverkansavtal, stöd till utvecklingsprojekt och till arbetet med att synliggöra ett gemensamt utbildningsutbud, etc. Kommissionen lyfter också att samverkan med det regionala och lokala arbetslivet är av stor betydelse för gymnasieskolans planering.

I mars 2018 beslutades direktiv till en utredning om planering och dimensionering av gymnasial utbildning (Dir. 2018:17). En särskild utredare ska föreslå hur utbildning inom gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, komvux och särvux bättre kan planeras och dimensioneras utifrån regionala och nationella kompetensbehov. Utredaren ska föreslå hur en regionalt baserad modell för planering och dimensionering av gymnasial utbildning kan utformas och hur den kan finansieras. Syftet med utredningen är bl.a. att trygga den regionala och nationella kompetensförsörjningen, effektivisera resursutnyttjandet och förbättra tillgången till ett allsidigt brett utbud av utbildningar av hög kvalitet. Uppdraget ska redovisas senast den 3 februari 2020.

Indelningskommittén har haft i uppdrag att föreslå en samordnad regional indelning för de statliga myndigheter för vilka en geografisk samordning är relevant. Av kommitténs slutbetänkande (2018) framgår att man delar Ansvarskommitténs och flera andra utredningars bedömning av att det finns ett stort behov av att ”återsamla staten” på regional nivå. Frågor som rör regional utveckling är ett område som anses motivera en statlig samordning på regional nivå och Arbetsförmedlingen är en av de myndigheter som anses vara mest relevant för en samordnad regional indelning. Den bilden får också stöd i de enkäter och intervjuer kommittén genomfört med såväl myndigheter som kommunala företrädare. Detta grundas bland annat i myndighetens roll för samverkan kring kompetensförsörjningsfrågor.

Förslag från regionala aktörer

De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna arbetar i dag med kompetensförsörjningsfrågor i olika omfattning, bland annat genom det tidigare uppdraget från regeringen att etablera regionala kompetensplattformar (se tidigare avsnitt). Men flera regionala aktörer som utredningen har varit i kontakt med vill ta arbetet ett steg längre.

Regionsamverkan Sydsverige, som samlar Sveriges sex sydligaste regioner, menar att det i dag saknas ett relevant verktyg för att skapa större genomförandekraft, nämligen möjligheten att få ökat styrning av arbetsmarknadsinsatser för de arbetslösa personer som står nära arbetsmarknaden. Här ser organisationen ett behov av en regionaliserad struktur för dimensionering och inriktning inom flera gymnasiala och eftergymnasiala utbildningar och att det regionala uppdraget och mandatet här blir tydligt.

Regionsamverkan Sydsverige har initierat ett utvecklingsarbete för att hitta en modell för att snabbare nå regeringens nationella sysselsättningsmål genom samarbete mellan den nationella politiska nivån och den regionala politiska nivån. Målet har varit att ta fram en modell där den regionala politiska nivån ges ett uppdrag att föreslå insatser och prioriteringar för att möta nationella mål på liknande sätt som görs inom den regionala infrastrukturplaneringen.

I en skrivelse till utredningen efterfrågar regionutvecklingsnämnden i Västra Götalandsregionen (VGR) ett ökat regionalt mandat.13Enligt skrivelsen förhindras effektiv matchning av att utbildningsinsatser är feldimensionerade och inte tillräckligt anpassade för den regionala arbetsmarknaden. Den regionala kompetensplattformen har hittills bedrivit ett framgångsrikt arbete inom områden som statistik och analys. Men på andra områden har en brist på mandat och inflytande på den regionala och lokala nivån varit ett hinder för mer verkningsfulla åtgärder. Med ett utökat regionalt mandat menar VGR att insatser bättre skulle kunna anpassas och dimensioneras efter behoven på den lokala och regionala arbetsmarknaden. Den regionala nivån bör styra inriktningen på statliga utbildningsinsatser som syftar till snabbare inträde och bättre matchning på arbetsmarknaden. VGR pekar särskilt ut yrkeshögskoleutbildning och regionalt yrkesvux som utbildningsformer som VGR tillsammans med sina samarbetspartners skulle kunna ta ett ökat ansvar för. Även

13 Enligt inlaga till utredningen 2018-01-31.

arbetsmarknadsutbildningar skulle kunna spela en betydligt viktigare roll lokalt och regionalt än de gör i dag. Den regionala styrningen kan också omfatta regional styrning av statliga bidrag för att genomföra validering.

VGR vill leverera en behovsbild när det gäller utbildningar inom dessa skolformer till ansvariga myndigheter. En behovsbild som baseras på arbetsmarknadens behov, tillgängliga utbildningsresurser samt bedömningar om volym av tillgängliga elever för genomförande av utbildningar. Det innebär att regionen skulle få det samlade ansvaret att sammanföra behovsbedömningar från branscherna, tillgängliga utbildningsresurser samt uppskattningar av elevernas efterfrågan på utbildningsplatser. Den samlade behovsbilden skulle tas fram tillsammans med kommunerna, utbildningsanordnare, branscherna och övriga intressenter med målet att öka träffsäkerheten i de statliga satsningarna. Dessa bedömningar skulle ge en behovsbild när det gäller tillgång till statliga resurser för de aktuella utbildningsformerna, vilken inriktning utbildningarna bör ha samt i vilket geografiskt område utbildningarna borde anordnas. VGR ser det också som en viktig uppgift för det regionala samarbetet att stötta och stimulera studie- och yrkesvägledning och att aktivt informera om och marknadsföra utbildningar och branscher.

VGR menar också att ett fördjupat regionalt engagemang i kompetensförsörjningen med fokus på yrkesutbildning för vuxna och validering skulle leda till att VGR och övriga aktörer även kan förstärka samarbetet på andra områden som är betydelsefulla för kompetensförsörjningen. Det gäller till exempel yrkesutbildning för ungdomar på gymnasienivå, samverkan för att öka och effektivisera fortbildning på arbetsplatser samt insatser för att underlätta sysselsättning för utsatta grupper som står långt från arbetsmarknaden.

Förslag från arbetsmarknadens parter

LO menar (i ett internt arbetsmaterial som överlämnats till utredningen) att arbetsmarknadspolitiken i och med nedläggningen av länsarbetsnämnderna förlorade fotfästet på regional nivå, och att de regionala kompetensplattformarna inte lyckats fylla detta tomrum.14Det saknas i dag en stödjande struktur som kan fungera som en

14 Enligt ett internt arbetsmaterial som överlämnats till utredningen.

initiativkraft för att möta regionala arbetsmarknadsbehov kopplade till kompetensförsörjning, effektiv omställning och matchning. Med anledning av detta har LO utformat ett förslag om regionala stödstrukturer för samverkan.

En fungerande regional samverkan i arbetsmarknadsfrågor skulle enligt LO kunna samla olika aktörer i ett gemensamt, snarare än parallellt, arbete för effektiv omställning och matchning och kompetensförsörjning. Idén är att skapa ”regionala kompetenscentrum” som helt eller delvis ägs och förvaltas av arbetsmarknadens parter tillsammans med Arbetsförmedlingen. Dessa skulle stödjas av den nationella styrgruppen som beskrivits ovan.

TCO menar att det finns skäl att fundera på hur Arbetsförmedlingens regionala samverkan med fackförbund, arbetsgivare och andra relevanta aktörer kan utvecklas på ett bättre sätt.15 En väl fungerande samverkan skulle kunna fungera som ett forum för diskussion kring bland annat prognoser över kompetenskrav, och därmed ligga till grund för en gemensam syn eller lägesbeskrivning hos berörda parter. Utifrån en gemensam bild av läget kan ett regionalt forum eventuellt också ha förutsättningar att bedöma dimensioneringen av olika utbildningsformer. TCO:s medlemsförbund har god insikt i denna typ av frågor, bl.a. genom representation på företags- och arbetsplatsnivå via fackliga klubbar och regionala ombudsmän.

Saco-förbunden anser att det saknas en välfungerande och heltäckande struktur för att säkra samverkan om kompetensförsörjningen för akademiker.16 I dag är många bristyrken akademikeryrken, samtidigt som såväl branschråd som kompetensplattformar inte upplevs rikta sig till akademikeryrken. Olika samverkansformer nationellt, regionalt och lokalt måste enligt Saco i större utsträckning fokusera på akademikeryrken, och då inte bara på vissa bristyrken. Det är även nödvändigt att samverkansformer i huvudsak tar en nationell utgångspunkt. Avsaknaden av stabila strukturer för samverkan för akademikeryrken anser Saco är en bidragande orsak till den akuta akademikerbrist vi har i Sverige i dag. Saco föreslår att Statskontoret, eller någon annan relevant myndighet, får i uppdrag att föreslå formaliserade samverkansformer mellan olika statliga myndigheter och mellan lärosäten, arbetsmarknadsparter och andra

15 Enligt inlaga till utredningen. 16 Enligt inlaga till utredningen.

intressenter för att säkerställa att systematisk och heltäckande samverkan kommer till stånd med syftet att skapa en bättre kompetensförsörjning i hela landet av alla yrken, inte minst akademikeryrken.

9.3.3. Branschsamverkan är avgörande men fragmentarisk

Arbetslivets deltagande är avgörande för alla delar av kompetensförsörjningsarbetet. Arbetslivet och arbetsmarknadsparternas organisationer behöver medverka i analyser och prognoser över arbetsmarknadens kompetenskrav, i utvecklingen av yrkeskvalifikationer, valideringsmodeller och andra rörelsefrämjande verktyg, i kvalitetssäkring av yrkesinriktad utbildning och arbetsplatsförlagda insatser, m.m. Myndigheter, utbildningsanordnare och andra offentliga aktörer inom kompetensförsörjningsområdet är beroende av samverkan med företrädare för arbetslivet både för strategisk planering och för att det praktiska genomförandet av såväl den löpande verksamheten som tillfälliga projekt och insatser inom kompetensförsörjningsområdet.

Samverkan mellan arbetsmarknadsparternas branschorganisationer och offentliga aktörer kring frågor som rör kompetensförsörjning sker i dag i många olika kanaler. Med hjälp av utredningens branschkontakter listas de huvudsakliga nedan. Detta är dock inte att betrakta som en komplett lista.

Tabell 9.3 Samverkan med företrädare för arbetslivet kring kompetensförsörjningsfrågor

Ansvarig aktör Samverkansorgan

Statliga myndigheter med fasta samverkansorgan

Arbetsförmedlingen. På nationell nivå finns ett övergripande partsråd och ett branschspecifikt råd för samhällsbyggnadssektorn. Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH). MYH har ett övergripande branschråd för myndighetens verksamhet. MYH har även ett råd för den nationella referensramen SeQF. Skolverket. För varje nationellt yrkesprogram i gymnasieskolan finns ett nationellt programråd. Europeiska socialfonden. Europeiska socialfonden har en övervakningskommitté, ett arbetsutskott och en högnivågrupp samt strukturfondspartnerskap

Statliga myndigheter med samverkan vid behov

Universitetskanslersämbetet (UKÄ) Universitets- och högskolerådet (UHR) Försvarsmakten Tillväxtverket Vinnova Enskilda lärosäten Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU)

Tidsbegränsade delegationer Valideringsdelegationen YA-delegationen Regionala och lokala offentliga aktörer Regionalt utvecklingsansvariga aktörer (kallades tidigare de regionala kompetensplattformarna) Lokala programråd inom gymnasieskolan, yrkesråd för regionalt yrkesvux och collegemodeller för gymnasieskolan och vuxenutbildningen i samverkan med kommuner Kommuners arbetsmarknadsenheter och näringslivsenheter Yrkeshögskoleutbildningars ledningsgrupper

Utredningen har genom fokusgrupper och löpande dialog med arbetsmarknadsparternas branschorganisationer inhämtat synpunkter om de offentliga aktörers samverkan med företrädare för arbetslivet kring kompetensförsörjningsfrågor. Nedan presenteras utredningens bearbetning av de diskussioner som hållits med Svenskt Näringslivs medlemsorganisationer, SKL:s avdelning för arbetsgivarpolitik samt nätverk för kommuners personalchefer, LO:s medlemsförbund, TCO:s medlemsförbund samt Sacos medlemsförbund. Utredningens referensgrupp har även omfattat representanter från Arbetsgivarverket, Arbetsgivaralliansen och KFO, Företagarna, PTK, Offentliganställdas förhandlingsråd och Ledarna.

Samverkan på nationell nivå behöver samordnas över myndighetsgränser och bli mer strategisk

Branschsamverkan med nationella myndigheter har enligt utredningens branschkontakter stor utvecklingspotential. Det finns ingen naturlig motpart för branschorganisationernas frågor rörande kompetensförsörjning. Branscherna måste i dag samverka med många olika myndigheter och departement kring frågor om branschens kompetensförsörjning. De samverkansorgan som finns hos nationella myndigheter i dag har inte i uppdrag att hantera övergripande kompetensförsörjningsfrågor. I Skolverkets nationella programråd förs branschvisa diskussioner om utbildning på gymnasial nivå, men det är svårt att hitta ett sammanhang för en mer holistisk diskussion om olika vägar in i ett yrke och hur de förhåller sig till varandra. Exempel som har tagits upp är att det saknas samlad nationell uppföljning av arbetsmarknadsetablering efter avslutad utbildning i olika utbildningsformer, samt att inget politikområde tar riktigt ansvar för omställningsfrågan. Tillfälliga delegationer som YA-delegationen och Valideringsdelegationen tillsätts för att hantera tvärsektoriella frågor, men när dessa avslutar sina uppdrag finns ingen tydlig ansvarig aktör för att driva frågorna vidare.

Frågan om vad som behövs på arbetsmarknaden upplevs hamna mellan Näringsdepartementet, Arbetsmarknadsdepartementet och Utbildningsdepartementet. Under utredningens hearing med kompetensförsörjningsansvariga hos Svenskt Näringslivs medlemsorga-

nisationer framkom önskemål om en tydligare styrning av de departementsöverskridande frågorna, t.ex. i form av ett ”kompetensförsörjningsdepartement”.

Regionala samverkansstrukturer saknas i stor utsträckning

Den dominerande åsikten i utredningens branschkontakter är att den regionala nivån för kompetensförsörjningsfrågor inte är tillräckligt utvecklad. Många branschorganisationer som utredningen har haft dialog med har inte hört talas om regionalt kompetensförsörjningsarbete eller de regionala kompetensplattformarna. Däremot finns en uppfattning om att om den regionala nivån definieras tydligare och ges ett tydligare mandat så kommer branschorganisationerna att möta upp mot detta. En viktig fråga att lösa är hur den geografiska indelningen borde se ut. LO menar att 7–8 regioner är rimligt, men att det viktigaste är att strukturerna för det offentliga åtagandet matchar varandra, inte hur många geografiska delar de består av.

Bland TCO:s medlemsförbund finns uppfattningen att det ser väldigt olika ut över landet gällande möjligheten för arbetsmarknadens parter att delta i diskussioner kring regional kompetensförsörjning. I vissa regioner är det svårt för förbund att komma i kontakt med exempelvis Arbetsförmedlingen, och TCO:s medlemsförbund tycks inte heller alltid bli inbjudna till möten då kompetensförsörjning diskuteras (enligt inlaga till utredningen). Enligt TCO-rådet i Stockholm har kontaktytorna kring kompetensförsörjning minskat över tid regionalt sett. Förr fanns länsarbetsnämnder och arbetsmarknadsråd, men i dag är kontaktytorna färre. Regionala branschråd finns på vissa håll inom Arbetsförmedlingen, men de har enligt Svenskt Näringsliv inget beslutsmandat.

För akademikeryrken har kompetensförsörjningsfrågorna ofta en mer nationell utgångspunkt. Inget Sacoförbund har enligt Saco något löpande samarbete med kompetensplattformar regionalt (enligt inlaga till utredningen). Det kan, enligt Saco, visa på att strukturer saknas för att bättre svara emot kompetensförsörjningen av akademiker i hela landet. Högskoleutbildning styrs mer efter individens kunskapssökande och lärosätena har stor autonomi. Men samtidigt finns bilden att utbildningarna skulle kunna matcha bättre mot

arbetslivets efterfrågan. Det finns också smala yrkesområden på högskolenivå som kan behöva värnas på ett mer strategiskt sätt.

Arbetsmarknadsprognoser och statistik behöver förbättras

Det görs många olika analyser och prognoser över arbetsmarknadens kompetensbehov. Det finns dock ingen aktör som ansvarar för att samla olika prognoser och det är enligt branschorganisationerna ibland svårt att förstå hur de förhåller sig till varandra.

Lärarnas riksförbund har pekat på att det är många olika aktörer som gör prognoser över rekryteringsbehoven av lärare. Prognoserna ser olika ut och har olika tidshorisonter, men alla har en statlig myndighet som avsändare. Det är inte tydligt hur olika prognoser förhåller sig till varandra. En ytterligare fråga är i vilken utsträckning lärosätena använder sig av dessa prognoser vid dimensionering av sin lärarutbildning.

Olika myndigheter är olika framgångsrika när det gäller att göra prognoser utifrån borde kort och lång sikt. Vissa branschorganisationer menar att analyserna inte fångar snabba förändringar i kompetensbehoven medan andra menar att även detta fångas i analyser. Fackförbundet Kommunal har lyft att prognoserna behöver ta bättre hänsyn till skillnaden mellan vilken kompetens arbetsgivare önskar rekrytera och vilken kompetens man i praktiken rekryterar. Ett exempel är yrkesgruppen barnskötare. Arbetsgivare har för avsikt att rekrytera förskollärare framför barnskötare, men då dessa inte finns tillgängliga i tillräckligt antal rekryterar man i stället barnskötare. Arbetsmarknaden för utbildade barnskötare är därmed bättre än vad prognoserna ger vid hand.

Även branscher utan volymmässigt stora rekryteringsbehov kan ha stort behov av utbildad kompetens. Det gäller exempelvis inom handeln, där prognoser inte fångar behovet av kvalificerat yrkesutbildade som exempelvis butikschefer. Det stora kompetensskifte som pågår till följd av ökad e-handel är också svårfångat med dagens prognosverktyg. Befintliga anställda kan behöva kompetensutveckling bl.a. vad gäller vissa specifika it-kunskaper.

En övergripande synpunkt är att det saknas tillräckliga analysverktyg för ett mer effektivt kompetensförsörjningsarbete. Det är svårt att få samlad statistik på utbildningsvolymer och det finns

ingen utvecklad samhällsekonomisk analysmetod för att bedöma konsekvenser av kompetensbrist och flaskhalsproblematik. Det saknas även en gemensam begreppsstruktur för att beskriva kompetenskrav, vilket försvårar matchningen. En vanligt förekommande åsikt är att Arbetsförmedlingens prognoser är för grova. Det kan se ut som att det är överskott inom ett yrkesområde där det egentligen är brist då hänsyn tas också till de specifika kompetenskrav som arbetsgivare till yrkesområdet brukar ha.

Inom industrin har valideringsmodeller tagits fram för Industriteknik bas som ska motsvara SeQF-nivå 4. Valideringsmodellen är dock inte kompatibel med de yrkeskoder som Arbetsförmedlingens använder (SSYK12). Arbetsgivarorganisationerna inom industrin menar att de skulle kunna vara behjälpliga i arbetet med att hitta en bättre kodning av deras behov.

Många företag har också svårt att definiera sina kompetensbehov eftersom det är ett krävande arbete i sig. Det krävs tid och resurser för att identifiera vilka arbetsuppgifter som är kritiska och kunskapen om hur dessa kopplar till nödvändiga, tillräckliga och önskvärda kompetenskrav kan vara ganska låg. Särskilt mindre företag behöver ett bättre stöd för att definiera sina kompetensbehov.

Branschernas utvecklingsarbete behöver tas till vara på ett bättre sätt

Branschorganisationer har ofta inte resurser för att utföra insatser för stärkt kompetensförsörjning men kan bidra genom att utveckla modeller som kan användas både i utbildningssystemet och i arbetsmarknadspolitiken. Yrkeskvalifikationer, när de har formulerats, kan användas som grund för många olika insatser som arbetsmarknadsutbildningar, yrkesvux och validering. Men för att de modeller som branscherna tar fram ska göra nytta behöver de enligt utredningens branschkontakter komma till större användning än i dag. Modeller som finns och fungerar måste användas, exempelvis collegemodeller och valideringsmodeller.

Seko är ett fackförbund som organiserar arbetstagare i branscher där många människor som är nya på den svenska arbetsmarknaden kan hitta sin första anställning. Branschen har utarbetat verktyg för validering, yrkesbevis, osv. som kan användas av Arbetsförmedlingen. Seko menar dock att de lokala variationerna är stora mellan

olika arbetsförmedlingskontor när det gäller att använda de modeller som branschen utformat. Få deltagare får ta del av insatserna trots att organisationen är riggad för att ta emot många.

Arbetsmarknadspolitiska insatser konkurrerar ibland med de lösningar som arbetsmarknadsparterna har utarbetat. Exempelvis kan de kollektivavtalade yrkesintroduktionsanställningarna ha svårt att konkurrera med de subventionerade anställningar som Arbetsförmedlingen kan bevilja samtidigt som staten även vill främja användningen av yrkesintroduktionsanställningar. Om detta är avsikten har prioriteringen inte framgått för branschorganisationerna.

Den samlade bilden är att branschorganisationernas utvecklingsarbete skulle kunna komma till större användning. Samtidigt saknar många branscher resurser att beskriva sina kompetenskrav på rörlighetsfrämjande sätt, t.ex. genom att utveckla och sprida yrkeskvalifikationer. Främjande åtgärder, bl.a. i form av utvecklingsmedel, skulle kunna bidra till att fler branscher kan bidra till det arbetet.

Ofta är arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer överens om de viktigaste kompetensbehov som finns inom respektive bransch, men arbetsmarknadsprognoserna omsätts ofta inte i tillräcklig utsträckning. En övergripande synpunkt är att de prognoser som tas fram inte används tillräckligt i dimensionering av utbildningsutbud, exempelvis inom den kommunala vuxenutbildningen. Den tröghet som finns för att ta till sig prognoser i utbildningssektorn kan leda till kompetensbrist, och när utbildningssektorn använder inaktuella eller för grova beskrivningar av kompetensbehov kan det leda till utbildningar som inte ger anställningsbarhet.

Stödstrukturer behövs för lärande på arbetsplats

Många av de insatser som utförs inom arbetsmarknadspolitiken och utbildningspolitiken omfattar arbetsplatsförlagda moment. Det handlar om extratjänster, gymnasieelever och vuxenstuderande på praktik, personer i arbetsträning, osv. När de arbetsplatsförlagda momenten inte samordnas mellan olika anordnande aktörer kan det bli trångt på arbetsplatserna, särskilt inom offentlig sektor. Fackförbundet Kommunal har lyft svårigheten att få utrymme för utbildningsinsatser och tillgång till handledare på arbetsplatserna. Brist på arbetsplatser som kan ta emot personer på arbetsplatsförlagt lärande kan

utgöra en flaskhals för kompetensförsörjningen. Det skulle behövas stöd för det arbetsplatsförlagda lärandet i form av en ansvarig samordnande aktör, gärna på regional nivå.

Kommunernas kompetensförsörjningsbehov behöver lyftas fram

I dialog med kommunala arbetsgivare framkommer att kommunernas intressen som arbetsgivare kan hamna i skymundan i diskussioner om kompetensförsörjning med andra aktörer. Kommunerna deltar i dessa diskussioner oftare i egenskap av huvudmän för kommunal vuxenutbildning eller som samverkanspartners till Arbetsförmedlingen inom arbetsmarknadspolitiken, inte som arbetsgivare. Samarbetet med Arbetsförmedlingen gäller ofta kommunernas arbetsmarknadspolitiska insatser eller möjlighet att ta emot arbetssökande i olika arbetsplatsförlagda åtgärder. Arbetsförmedlingen utgår i denna samverkan snarare från behovet att utforma insatser för personer som står långt ifrån arbetsmarknaden snarare än från kommunernas kompetensförsörjningsbehov. Det är samtidigt svårt att i praktiken dra gränsen mellan arbetsmarknadspolitisk åtgärd och kompetensförsörjning. Borås kommun har sänkt sina utgifter för försörjningsstöd bland annat genom att använda sig av så kallade ”boråsanställningar”. Samma sak har gjorts i Eskilstuna. Huddinge kommun har också haft ”huddingejobbare”. Dessa personer utgör inte full kompetensförsörjning omedelbart, men kan bli värdefulla medarbetare på sikt.

Ett hinder för samverkan kring kompetensförsörjning är också stuprör i den kommunala förvaltningen. Samverkan med Arbetsförmedlingen sker främst genom kommunernas arbetsmarknadsenheter. Dessa har inte i uppgift att säkerställa den kommunala kompetensförsörjningen utan snarare att minska kostnaderna för försörjningsstödet. Om kommunerna som arbetsgivare bedriver samverkan om strategisk kompetensförsörjning så är det snarare med den kommunala vuxenutbildningen genom vård- och omsorgscollege än med Arbetsförmedlingen eller arbetsmarknadsenheten.

9.3.4. Internationell utblick: Den norska kompetensförsörjningspolitiken

I Norge har kompetensförsörjningspolitiken en tydlig institutionell organisering. Utredningen har besökt myndigheten Kompetanse Norge som ansvarar för de norska kompetensförsörjningsfrågorna. Formellt sorterar myndigheten under Kunnskapsdepartementet, den norska motsvarigheten till det svenska Utbildningsdepartementet, men myndigheten får även uppdrag från andra departement med frågor som rör kompetensförsörjning.

Myndighetens uppdrag är både att arbeta för att höja individers kompetens och att arbetsgivare ska förses med den kompetens de söker. Målgruppen är bred, men man fokuserar mer på vuxna personer som har kompetensutmaningar än på barn och ungdomar. Myndigheten ansvarar bland annat för kontakter med branschorganisationer, validering av reell kompetens och den nationella kompetenspolitiska strategin. Man arbetar också med att stötta kompetensutveckling i arbetslivet.

Den nationella kompetenspolitiska strategin signerades i februari 2017 av fem departement, de åtta huvudorganisationerna i arbetslivet, Sametinget och folkbildningen. Initiativet till strategin kom efter att OECD (2014) stöttat Norge med en kompetenspolitisk analys. Slutsatsen var att man inte klarade att utnyttja befolkningens kompetens gott nog. PIAAC-undersökningen om vuxnas kompetenser i Norge visade att det fanns grupper med svaga kompetenser samtidigt som oljekrisen gjort att många individer som tidigare varit anställda i oljeindustrin nu står inför omställningsbehov.

En förklaring till att dessa frågor inte kunnat mötas var enligt OECD:s analys att man inte klarat av att organisera sig tvärsektoriellt. OECD förespråkade en ”Whole government approach” i betydelse att frågan inte ska vara uppdelad på olika myndigheter. Med utgångspunkt i OECD:s slutsatser beslutade sig den norska regeringen för att utforma den nationella kompetensförsörjningsstrategin i samverkan med parterna. I samband med att strategin togs fram inrättades även ett övergripande kompetenspolitiskt råd. Där kan övergripande kompetenspolitiska frågor nu diskuteras. Utöver detta bjuder myndigheten in arbetsmarknadsparternas organisationer till olika sammanhang och organ efter behov.

9.4. Förslag och bedömningar

Utredningens slutsats är att det finns ett stort behov av att öka samordningen och samsynen inom kompetensförsörjningspolitiken. För det första behöver innehållet i kompetensförsörjningspolitiken formuleras i form av gemensamma målsättningar och en tydlig ansvarsfördelning mellan de berörda aktörerna, oavsett om dessa finns inom eller utanför den offentliga sektorn. För det andra behövs en långsiktigt stabil organisering för det tvärsektoriella flernivåarbete som kompetensförsörjningspolitikens genomförande kräver. Dessa aspekter behöver stärkas både på nationell och regional nivå. Utredningen föreslår därför i följande avsnitt att: – En ny nationell myndighet får ett samlat ansvar för kompe-

tensförsörjningspolitiken. Myndigheten ska ansvara för att samordna och främja kompetensförsörjningsarbetet och utgöra ett rådgivande organ till regeringen och andra relevanta myndigheter. Myndigheten ska ha en strategisk roll för det samlade arbetet för utveckling och användning av kompetens i syfte att stärka både individers och verksamheters omställningsförmåga. Som utgångspunkt för myndighetens arbete ska en nationell strategi för kompetensförsörjningspolitik tas fram i samverkan mellan den politiska ledningen för berörda departement, arbetslivets representanter och andra relevanta aktörer. – De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna får ett tydligare

regionalt mandat i kompetensförsörjningsfrågor. Förslaget syftar både till att befästa det arbete som redan bedrivs, men också till att utöka mandatet på vissa områden och att lägga en grund för framtida ambitionshöjningar.

Utredningen lämnar i kapitel 8 förslag om att Arbetsförmedlingen i första hand ska använda det reguljära utbildningssystemet för att tillgodose arbetssökandes utbildningsbehov, samt att Arbetsförmedlingen inte ska tillhandahålla motsvarande utbildning om individens utbildningsbehov kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet. Dessutom lämnas förslag om ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program för vägledning, validering och utbildning som ska rymma de utbildningsinsatser som Arbetsförmedlingen ska kunna anvisa inskrivna arbetssökande till.

Arbetsförmedlingens användning av reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats är beroende av det reguljära utbildningssystemets kapacitet att möta arbetssökandes utbildningsbehov. Utredningen menar att förutsättningarna för detta redan är goda, men att de kan stärkas ytterligare genom de förslag utredningen lämnar i detta kapitel om att ansvaret för statsbidraget för regionalt yrkesvux tydligare kopplas till kompetensförsörjningspolitiken, samt att de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna får ett förtydligat uppdrag att bidra med analyser inför regional utbildningsdimensionering.

Målgruppen för de förslag som lämnas i kapitel 8 är arbetssökande inskrivna hos arbetsförmedlingen som bedömts behöva utbildning för att stärka sin ställning på arbetsmarknaden. Men för en mer dynamisk arbetsmarknad och en mer aktiv kompetensförsörjningspolitik behövs även förbättrade möjligheter till livslångt lärande för redan yrkesverksamma. Därför föreslår utredningen i detta kapitel även att frågan om individers försörjning under utbildning för omställning utreds vidare.

9.4.1. En ny nationell myndighet för kompetensförsörjningsfrågor

Förslag: En ny myndighet, Myndigheten för kompetensförsörj-

ning, inrättas. Myndigheten ska ansvara för att samordna och främja kompetensförsörjningspolitiken och utgöra ett rådgivande organ till regeringen och andra relevanta myndigheter. Myndigheten ska ha en strategisk roll för det samlade arbetet för utveckling och användning av kompetens i syfte att stärka både individers och verksamheters omställningsförmåga.

Myndigheten ska ledas av en styrelse där representanter för arbetslivet ingår. En organisationskommitté ska få i uppdrag att närmare utreda myndighetens uppdrag och organisation.

Arbetsmarknadsutredningen ser följande myndighetsuppgifter som lämpliga: – Ta fram arbetsmarknadsprognoser och analyser av arbetsgivares

kompetenskrav.

– Ha huvudmannaskap för den digitala plattform för livslång

vägledning som utredningen lämnat förslag om i delbetänkandet (SOU 2017:82). – Stödja utvecklingen av en begreppsstruktur för kompetens-

krav som även länkar ihop yrkeskvalifikationer och branschstandarder. – Göra analyser inför utbildningsdimensionering inom olika

utbildningsformer. – Ansvara för fördelning av statsbidraget för regionalt yrkesvux. – Ansvara för socialfondsmedel och andra utvecklingsmedel för

projekt som syftar till stärkt kompetensförsörjning. – Främja vägledning och validering. – Främja internationell kompetensförsörjning. – Samverka med arbetsmarknadens parter kring strategisk kom-

petensförsörjning. – Stödja och hålla dialog med regionalt utvecklingsansvariga

aktörer.

Förslag: Organisationskommittén ska även ansvara för fram-

tagandet av en nationell strategi för kompetensförsörjningspolitik i samverkan mellan den politiska ledningen för berörda departement, arbetslivets representanter och andra relevanta aktörer. De målsättningar som formuleras i strategin ska utgöra utgångspunkt för den nya myndighetens arbete.

Utredningen menar att en samlad kompetensförsörjningspolitik behövs för att knyta ihop relevanta politikområden som har bäring på den nationella och regionala kompetensförsörjningen. Den nya myndigheten för kompetensförsörjning ska bli en utgångspunkt för att främja, samordna och utveckla politiken för stärkt kompetensförsörjning. Myndigheten får ansvar att koordinera och säkra långsiktighet inom kompetensförsörjningspolitiken och skapa en grund för samverkan mellan relevanta aktörer i olika sektorer och på olika organisatoriska nivåer.

Myndigheten ska ha en strategisk roll. Det innebär att de huvudsakliga uppgifterna är att ansvara för analyser, utveckling av standarder och metoder samt fördelning av resurser. Myndighetens avnämare är främst andra offentliga aktörer på statlig, regional och kommunal nivå men även organisationer och företag. Myndigheten kommer generellt inte att ha individkontakter. Undantaget är den digitala plattformen för livslångt lärande som utredningen föreslår att myndigheten ska få huvudmannaskap för.

Den nya myndighetens uppgifter förutsätter ett starkt mandat från alla berörda departement och en tydlig roll gentemot övriga myndigheter som är verksamma inom kompetensförsörjningspolitiken. Politiska initiativ på kompetensförsörjningsområdet bör kanaliseras genom den nya myndigheten som får en samordnande roll gentemot andra myndigheter. Myndigheten kommer få sin styrning från olika departement. Vid tillsättning av den organisationskommitté som ska utreda den nya myndighetens uppdrag och organisation bör regeringen dock ta ställning till vilket departement som ska få huvudsakligt ansvar för myndigheten.

Utredningens preliminära förslag till finansiering av myndigheten finns att läsa i kapitel 14 om förslagens kostnader och finansiella konsekvenser.

En nationell strategi för kompetensförsörjningspolitiken ska utgöra utgångspunkt

Ett kännetecken för den svenska arbetsmarknadsmodellen är den starka ställning som organisationerna för arbetsmarknadens parter traditionellt har. En betydande del av det arbete för stärkt kompetensförsörjningen som den nya myndigheten kommer att bedriva och samordna kommer också att behöva genomföras av arbetsmarknadens parter och deras branschorganisationer eller i samverkan med dem. Företrädare för arbetstagare och arbetsgivare behöver bl.a. finnas representerade i myndighetens styrelse och fasta branschråd samt delta i analyser av förändrade kompetenskrav, formulering av en begreppsstruktur för kompetenser och yrkeskvalifikationer, utveckling och förvaltning av valideringsmodeller och kvalitetssäkring av yrkesinriktad utbildning.

Arbetsmarknadsparternas medverkan är avgörande för den nya myndighetens förutsättningar att fylla den avsedda funktionen. Det är därför viktigt att det finns en samsyn mellan regeringen och parterna kring vilka utmaningar kompetensförsörjningspolitiken ska ta sig an, vad de gemensamma målen för politikområdet är och hur ansvaret för genomförandet ska fördelas. För att underlätta denna samsyn föreslår utredningen att organisationskommittén som får i uppdrag att utreda den nya myndighetens uppdrag och organisation även får som uppgift att leda arbetet med att besluta en nationell strategi för kompetensförsörjningspolitiken. Strategin bör undertecknas av företrädare för de berörda politikområdena och företrädare för arbetstagare och arbetsgivare och vara tidsbestämd, förslagsvis på tre till fem års sikt. Den ska omfatta de gemensamma mål som sätts för politikområdet samt vilka insatser som är prioriterade under strategins giltighet. Strategin kan fungera som en gemensam utgångspunkt för den nya myndighetens arbete och vad arbetsmarknadens parter åtar sig att bidra med.

Uppgifter för den nya myndigheten

I den nya myndighetens roll bör ligga att samla in, sammanställa, analysera och sprida information om arbetsmarknadens kompetensbehov till samtliga aktörer som behöver underlag för att planera och dimensionera insatser för att möta dessa behov. Myndigheten ska tidigt kunna peka på förändrade kompetensbehov på arbetsmarknaden till följd av strukturförändringar och teknisk utveckling samt vilka insatser som är lämpliga för att möta dessa behov.

Myndigheten ska även tillhandahålla en infrastruktur för att beskriva arbetsgivares kompetenskrav som kan användas både som utgångspunkt för matchning mellan arbetssökande och arbetsgivare som söker arbetskraft samt som underlag för att kvalitetssäkra utbildningars innehåll. Den ska ansvara för samordning och främjande av rörelsefrämjande verktyg som kan öka rörligheten på arbetsmarknaden genom erkännande av kompetenser oavsett hur individen tillägnat sig dessa, t.ex. valideringsmodeller och kartläggningsverktyg. Myndigheten ska också ha huvudmannaskap för den digitala plattformen för livslång vägledning som ska fungera som gemensam

ingång för information och orienterande vägledning inför val av studier och arbete både för individer och för vägledare.

Myndigheten kommer inte kunna fullgöra sitt uppdrag utan arbetslivets medverkan. I alla dessa uppdrag krävs därför att myndigheten har en nära samverkan med arbetsmarknadens parter och parternas branschorganisationer. Det är arbetslivets representanter som kan ge myndigheten den legitimitet som krävs för att utgöra en samordnande funktion för kompetensförsörjningspolitiken. Samtidigt behöver myndigheten bevaka även de delar av arbetsmarknaden som saknar organiserat branschintresse, eller där detta är svagt utvecklat.

Myndigheten behöver även ha en väl utvecklad regional anknytning. Den regionala nivån är ofta den mest lämpliga såväl för analyser av arbetsmarknaden som för prioritering av insatser. Regionala lösningar baserade på nationella mål för kompetensförsörjningspolitiken bör främjas framför enbart central styrning.

Arbetsmarknadsprognoser och analyser av arbetsgivares kompetenskrav

En huvuduppgift för den nya myndigheten för kompetensförsörjning kommer vara att ta fram analyser och prognoser över vart arbetsmarknaden är på väg. I dag förekommer dubbelarbete både vad gäller datainsamling och analyser av arbetsmarknadens kompetensbehov. Utredningen ser därför stort mervärde i att samla dessa verksamheter i den nya myndigheten, dels för att tydliggöra det helhetsperspektiv som kompetensförsörjning innebär, dels för att få till den kraftsamling som behövs för att i tid förstå förestående strukturomvandlingar.

Att samla dessa analys- och prognosverksamheter till en gemensam myndighet innebär en möjlighet att på ett kostnadseffektivt sätt höja samhällets förmåga att analysera och förutsäga kommande behov på arbetsmarknaden. Utgångspunkten bör vara att i takt med att myndigheten övertar mottagare för analyser och prognoser från befintliga myndigheter så övertas även uppgiften att möta dessa mottagares behov. Det kan t.ex. handla om utbildningsanordnares behov av analyser som underlag för utbildningsdimensionering, eller Arbetsförmedlingens behov av underlag för att planera omfattningen av olika typer av arbetsmarknadspolitiska insatser.

Analyser och prognoser bör tas fram över utbudet och efterfrågan på kompetens både på kort, medellång och lång sikt. Analyser bör också göras både branschvis och geografiskt. Det som avgör vilka analyser som ska tas fram är behovet hos de som använder dessa analyser och prognoser. Kompetensbehov med stora samhälleliga konsekvenser eller omfattande brister i existerande prognoser och analyser innebär en större anledning att göra en analys eller prognos.

Myndigheten ska också ha i uppgift att sprida relevanta data och analyser till utbildningsaktörer, myndigheter och enskilda individer som har behov av och efterfrågar dessa. En viktig del av det är att bidra med underlag till Arbetsförmedlingens arbete med att dokumentera de inskrivna arbetssökandes kompetenser. Kunskapen om arbetsgivares kravprofiler i relevanta yrken måste finnas tillgänglig för att kvaliteten på registren över arbetssökandes kompetenser ska bli tillförlitlig. En annan viktig del av myndighetens distribution av analyser och prognoser är den digitala plattformen för livslång vägledning.

Huvudmannaskap för den digitala plattformen för livslång vägledning

För att kompetensförsörjningen ska stärkas behöver olika aktörer på arbetsmarknaden få tillgång till rätt information om arbetsmarknadsutsikter på regional och nationell nivå, samt om vilka utbildningar och andra insatser som finns att tillgå. I delbetänkandet lämnade utredningen förslag om en digital plattform för livslångt lärande för att tillgodose en del av detta behov (Arbetsmarknadsutredningen 2017). Plattformen är tänkt att erbjuda en gemensam ingång för information och orienterande vägledning inför val av studier och arbete. Som ett första steg mot inrättandet av en plattform fick Arbetsförmedlingen i uppdrag i regleringsbrevet för 2018 att genomföra en förstudie i samverkan med andra myndigheter och relevanta aktörer. Förstudien redovisades i augusti 2018 och beskriver den organisation, styrning och ledning som behövs för att etablera en digital plattform för livslångt lärande (Arbetsförmedlingen 2018). I redovisningen av uppdraget framhålls att den organisation som ansvarar för plattformen och den tillhörande tjänsteutvecklingen bör ha förmåga att:

  • Samverka med aktörer inom alla delar av vägledningens ekosystem
  • Ansvara för plattformens arkitektur och ramverk
  • Utveckla och leverera digitala tjänster
  • Säkerställa uppföljning av tjänsternas effekter och nyttor.

I delbetänkandet avstod utredningen från att lämna förslag om vilken myndighet som lämpligen borde ha huvudmannaskap för plattformen. Det förslag som nu läggs är att den nya myndigheten för kompetensförsörjning ska ha huvudsakligt ansvar för plattformen, som bör drivas i samverkan med andra relevanta myndigheter.

I Arbetsförmedlingens slutrapportering av förstudien förs även ett resonemang om fokus för vägledning på olika organisatoriska nivåer. Detta resonemang utgår från en behovsinventering av vad regioner och kommuner ser för mervärde med en nationell digital plattform, men kan även utgöra en utgångspunkt för gränsdragningen av vad som bör ingå i den nationella myndighetens ansvar när det gäller vägledning, samt vad som bör ligga på regional respektive lokal nivå:

Tabell 9.4 Fokus för olika organisatoriska nivåer i arbetet med vägledning

Organisatorisk nivå Huvudsakligt syfte Fokus i verksamheten

Nationell nivå Erbjuda kvalitetssäkrad information för olika målgrupper samt stödja nationell samverkan inom SYV-professionen.

Arbetsmarknadens långsiktiga utveckling

Företagande, branscher och yrkens långsiktiga utveckling

Samlad, kvalitetssäkrad myndighetsinformation

Generell och geografiskt oberoende vägledning

Orienterande vägledning och specialiserad rådgivning, exempelvis utifrån bransch

Regional nivå Främja regional utveckling och kommunal samverkan.

Regionalt företagande, utbildning och arbetsmarknad

Öka möjligheten att behålla unga inom regionen

Bidra till matchning mellan regionens utbildning och arbetsmarknadsbehov

Vägledning utifrån regionala förutsättningar

Lokal (kommunal) nivå

Ge förutsättningar för kommuninvånarnas försörjningsförmåga samt fullgöra uppdraget som huvudman för skolan och vuxenutbildningen.

Konkret val av utbildning för kommunens invånare

Lokal samverkan för enheter för utbildning, socialtjänst och arbetsmarknad

Främja egenföretagande Personlig vägledning på plats

Källa: Bearbetning av Arbetsförmedlingens återrapportering Dnr Af-2018/0019 2596.

Slutsatsen i rapporten är att en digital plattform behöver ha det fokus som beskrivs på den nationella nivån, och även erbjuda stöd till de målsättningar som beskrivs på den regionala nivån. När det gäller den kommunala nivån är behovet av en gemensam digital plattform enligt rapporten mindre uttalat. Utredningen menar dock, så som beskrivs i delbetänkandet, att plattformen kan bli ett användbart redskap för vägledare på lokal nivå. I egenskap av gemensam referenspunkt kan den även bidra till att hålla samman vägledningen genom olika delar av utbildningssystemet och arbetsmarknadspolitiken.

Den nya myndigheten kan även stödja den lokala vägledningen genom utveckling av en gemensam begreppsstruktur för kompetenser, samt genom metodstöd för vägledning.

Stöd för utveckling av en begreppsstruktur för kompetenskrav

Myndigheten bör stödja framväxten av en gemensam begreppsstruktur för att beskriva vilka kompetenser som krävs för olika arbetsuppgifter. En gemensam begreppsstruktur för kompetensförsörjning öppnar möjligheter att på ett mer systematiskt sätt beskriva kedjor av insatser, t.ex. kartläggning och validering av arbetssökandes kompetenser, förberedande och rustande insatser, kompletterande utbildningsinsatser och matchning med arbetsgivares rekryteringsbehov. Det ger också nya förutsättningar för att beskriva den strukturomvandling som sker inom yrken och att beskriva avståndet mellan en arbetssökandes kompetenser och de kompetenskrav som krävs för att få jobb inom yrkesområdet. Eftersom begreppsstrukturen skulle tjäna som nav åt hela systemet för kompetensförsörjning bör utvecklingen av den betraktas som en infrastruktursatsning för samhället.

Den nya begreppsstrukturen ska kunna användas som brygga mellan de olika klassificeringar som i dag används för att beskriva kompetenser och kompetenskrav såsom Sveriges referensram för kvalifikationer (SeQF), Standard för svensk yrkesklassificering (SSYK2012), Svensk utbildningsnomenklatur (SUN), Standard för svensk näringsgrensindelning (SNI) och den europeiska klassificeringen av färdigheter, kvalifikationer och yrken (ESCO).

De nya möjligheter som digitaliseringen innebär i termer av textanalys, maskininlärning och webbskrapning är kraftfulla verktyg för att extrahera kompetenskrav och begreppsrelationer från platsannonser. Arbetsförmedlingen har satsat på att förstärka sin tekniska förmåga på området. Utredningen uppfattar däremot inte platsannonser som en tillräcklig källa för att ta fram en begreppsstruktur för matchning av kompetenser på godtagbar nivå. Arbetsgivare beskriver ibland något annat än vad som kännetecknar den person de till sist rekryterar. Platsannonser är inte med självklarhet det bästa underlaget för att kartlägga vad som är lämpliga kompetenskrav i förhållande till ett yrke eller en arbetsuppgift. För att

formulering av kompetenskrav ska leda till bästa resultat krävs att arbetsgivare ägnar resurser åt att förstå och identifiera verksamhetens kompetensbehov innan de uttrycks. För att få så bra underlag till matchningsarbetet som möjligt är det därför lämpligt att skilja på kompetenskrav så som de uttrycks och kompetenskrav som är kvalitetssäkrade i förhållande till en djupare förståelse av behoven. Det utvecklingsarbete som krävs är en nödvändig investering för hela kompetensförsörjningsområdet. Prioritet bör i första hand ges till beskrivning av kompetenskrav på de delar av arbetsmarknaden där brist på arbetskraft skapar störst problem.

En gemensam begreppsstruktur för kompetenser är en omfattande och rörlig materia. Liksom ordlistor för fackspråk kommer en sådan begreppsstruktur att behöva revideras löpande, och arbetsmarknadsparternas branschorganisationer kommer ha en avgörande roll i detta arbete.

Analyser inför utbildningsdimensionering inom olika utbildningsformer och fördelning av statsbidrag för regionalt yrkesvux

Utbildningsdimensionering handlar om planering av utbildningsutbudets storlek och inriktning, och är en viktig faktor för överensstämmelsen mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. Den nya kompetensförsörjningsmyndigheten bör genomföra analyser inför utbildningsdimensionering inom olika utbildningsformer. Dessa kan sedan ligga till grund både för direkt styrd dimensionering i de fall detta tillämpas, och för väl grundade beslut hos individer som väljer utbildning i de fall detta är den främsta styrande principen.

Olika utbildningsformer har olika logiker för dimensionering. Beroende på hur yrkesinriktad en utbildning är och vilken målgrupp den riktas till kan dimensioneringen vara mer eller mindre styrd efter arbetsmarknadens efterfrågan. Den huvudsakligt styrande principen för gymnasieskolans dimensionering är ungdomars efterfrågan. Hemkommunen ansvarar för att ungdomar i kommunen erbjuds ett allsidigt urval av nationella program och inriktningar. För kommunala gymnasieskolor gäller att vilka utbildningar som erbjuds och antalet platser på dessa ska så långt det är möjligt anpassas med hänsyn till ungdomarnas önskemål. Samtidigt ska utbildningen i gymnasie-

skolan utgöra en bas för den nationella och regionala kompetensförsörjningen till arbetslivet och en bas för rekrytering till högskolesektorn.

Den kommunala vuxenutbildningen ska ge vuxna möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja sin personliga utveckling. Utöver den vuxenutbildning som är rättighetsbaserad ska kommunerna sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov. För utbildning som finansieras med statsbidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbildning gäller tydligare krav på planering utifrån arbetsmarknadens behov. Kommuner ska i ansökan om statsbidrag visa på ett behov av utbildningen på arbetsmarknaden hos de samverkande kommunerna. Utbudet av utbildningsplatser ska planeras efter samråd med Arbetsförmedlingen och regionalt utvecklingsansvarig aktör.

Dimensioneringen av yrkeshögskolan är tydligt styrd för att svara mot arbetslivets behov. Detta säkras genom att utbildningsanordnare vid ansökan om statsbidrag själva motiverar arbetsmarknadens efterfrågan på den kompetens som utbildningen syftar till att ge. Vid fördelning av statsbidrag tar Myndigheten för yrkeshögskolan hänsyn till i vilken grad en utbildning i kvalitativt och kvantitativt hänseende svarar mot arbetslivets behov av kvalificerad arbetskraft eller medverkar till att utveckla eller bevara kvalificerat yrkeskunnande inom ett smalt yrkesområde som är av betydelse för individen och samhället. Hänsyn tas också till om utbildningen finansieras av arbetslivet och har en utifrån arbetslivets behov lämplig regional eller nationell placering.

Utbildningsutbudet vid universitet och högskolor utformas i huvudsak av lärosätena själva i samverkan lärosäten emellan och med externa aktörer. Enligt lärosätenas regleringsbrev ska utbildningsutbudet både svara mot studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Den pågående Styr- och resursutredningen (U 2017:05) konstaterar att dagens resurstilldelningssystem till högre utbildning innebär att studenters efterfrågan i praktiken är en viktigare mekanism för utbildningars dimensionering än arbetsmarknadens och samhällets behov. För vissa hälso- och sjukvårdsutbildningar samt förskollärar- och lärarutbildningar gäller dock att staten har en tydligare roll i styrningen av dimensioneringen.

Ju mer tydligt yrkesinriktad en utbildningsform är desto viktigare är det att beslut om dimensionering görs med relevanta och aktuella underlag kring arbetsmarknadens efterfrågan på kompetenser. Även utbildningsformer som i hög grad styrs av individers efterfrågan behöver täckas av arbetsmarknadsprognoser och analyser, i dessa fall för att individer ska kunna göra ett väl grundat val av utbildningsnivå och -inriktning. Det är också viktigt att analyserna inte bara omfattar behov av grundutbildad arbetskraft, utan även tar hänsyn till behov av fort- och vidareutbildning. Dessa analyser ska den nya myndigheten bidra med.

Utredningen föreslår även att den nya myndigheten övertar ansvaret för statsbidraget för regionalt yrkesvux enligt förordning (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. På sikt bör även andra statsbidrag som fördelas med utgångspunkt i arbetsmarknadens kompetensbehov hanteras av den nya myndigheten.

Statsbidraget för regionalt yrkesvux hanteras i dag av Skolverket som i sin fördelning av bidraget ska ta hänsyn till behoven av kompetens på arbetsmarknaden och arbetslöshetens omfattning i de berörda kommunerna. För detta ändamål har myndigheten utarbetat en fördelningsmodell (Skolverket 2017). Fördelningsmodellen utarbetades på uppdrag av regeringen, där regeringen underströk att yrkesutbildningen inom den kommunala vuxenutbildningen behöver utvecklas så att den i större utsträckning bidrar till den regionala kompetensförsörjningen (Utbildningsdepartementet 2016).17

I den fördelningsmodell som Skolverket tagit fram görs en beräkning baserad på antalet arbetslösa i kommunen, procentuell arbetslöshet i kommunen, bristindex i kommunen och antalet personer med mindre än treårig gymnasieutbildning. Utifrån dessa variabler fastställs behovet av årsstudieplatser. Fördelningsmodellen tar inte hänsyn till behov av utbildningsinriktning. De ansökande kommunernas behovsanalyser är det som styr utbildningarnas inriktning. En förutsättning för att söka statsbidraget är att minst tre kommuner samverkar om planering och genomförande av utbildningen i syfte att öka utbildningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna. De samverkande kommunerna ska visa på ett behov av utbildningen. Utbildningsutbudet ska planeras efter samråd med regionalt utvecklingsansvarig aktör i länet eller länen och med Arbetsförmedlingen.

17 U2016/04619/GV.

Av de stickprov på ansökningar inkomna i februari 2017 som utredningen gått igenom framgår att de sökande kommunernas motivering av utbildningsbehovet ser olika ut. Ofta hänvisas till prognoser från Arbetsförmedlingen och SCB samt till enskilda branschkontakter. Samråd med Arbetsförmedlingen och regionalt utvecklingsansvarig aktör beskrivs mycket övergripande. Utredningens bild är att Skolverket inte bedömer kommunernas behovsanalys eller kontrollerar huruvida samråd verkligen har ägt rum med regionalt utvecklingsansvarig aktör och Arbetsförmedlingen. Skolverket skulle också ha begränsade möjligheter att göra en sådan bedömning, då det kräver en kunskap om regionala kompetensbehov som myndigheten inte har.

Det reguljära utbildningssystemet i allmänhet och den kommunala vuxenutbildningen i synnerhet har en avgörande roll för kompetensförsörjningen i dag och i framtiden. Utredningen lämnar också i detta betänkande förslag som innebär att utbildningsbehov inom arbetsmarknadspolitiken i första hand ska tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet. För detta krävs ett ändamålsenligt utbildningsutbud som är anpassat efter hela arbetsmarknadens behov. En strategisk överblick över utbildningsutbudet, särskilt det som finansieras med statliga medel och är inriktat mot arbetsmarknadens behov, är en viktig förutsättning. Den nya myndigheten för kompetensförsörjning ska ha en nyckelroll i detta.

Ansvar för socialfondsmedel och andra utvecklingsmedel

En myndighet med ansvar för att samordna och främja kompetensförsörjningspolitiken bör ha tillgång till utvecklingsmedel för att stötta lokala och regionala projekt. Utvecklingsmedel för projekt som syftar till att stärka kompetensförsörjningsarbetet finns i dag inom utbildningspolitiken, arbetsmarknadspolitiken och näringspolitiken. Inte minst finns två europeiska strukturfonder som är relevanta för kompetensförsörjningspolitiken. Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) ger stöd till uppbyggnad av infrastruktur och till produktiva sysselsättningsskapande investeringar, framför allt till företag. Europeiska socialfonden (ESF) ger stöd för att främja integrering på arbetsmarknaden av arbetslösa och mindre

gynnade befolkningsgrupper, främst genom stöd till utbildningsåtgärder. I Sverige hanteras Europeiska Regionala Utvecklingsfonden av Tillväxtverket och Europeiska Socialfonden av den för ändamålet särskilda myndigheten Svenska ESF-rådet.

Prioriteringar för medlens fördelning formuleras genom programskrivningar på EU-nivå och direktiv från regeringen till ansvariga myndigheter. Enligt Socialfondsprogram 2014–2020 ska Europeiska Socialfonden förstärka och utveckla den nationella arbetsmarknadspolitiken och bidra till att nå Europa 2020-strategins målsättningar. Programmet ska stärka arbetsmarknadens funktionssätt och stärka kopplingen mellan arbetsmarknad och utbildning. Programområde 1 är särskilt inriktat på kompetensförsörjning. Området omfattar anställda och icke-sysselsatta deltagare och fokuserar på omställning och kompetensutveckling med koppling till verksamheten och individens ställning på arbetsmarknaden. Det övergripande målet för insatser inom programområde 1 är att förbättra kompetensförsörjningen på den svenska arbetsmarknaden – det vill säga se till att det finns personer som är utbildade för de jobb som blir tillgängliga. Insatserna ska antingen öka kompetensen hos redan sysselsatta personer eller underlätta övergången från utbildning till arbetsmarknaden.

Utredningen bedömer att den föreslagna organisationskommittén bör pröva att ansvaret för att hantera socialfondens medel läggs hos den nya kompetensförsörjningsmyndigheten. Det skulle skapa förutsättningar för ett bättre strategiskt nyttjande av socialfondens utvecklingsmedel. En nära koppling till de analyser och prognoser som den nya myndigheten kommer att ta fram skulle leda till större relevans och högre kvalitet i de utvecklingsprojekt som beviljas. Att medlen knyts till myndighetens långsiktiga arbete gör även att erfarenheter från genomförda projekt kan tas tillvara på ett mer systematiskt sätt än i dag. Medlen skulle också kunna bidra till att finansiera det utvecklingsarbete som utredningen bedömer behöver göras för att få kompetensförsörjningssystemet att fungera bättre. Det gäller bl.a. den begreppsstruktur för beskrivning av kompetenser som behöver utvecklas för att fungera som en brygga mellan olika politikområden och olika aktörers ansvarsområden samt metodstöd för kartläggning, vägledning och validering. Socialfonden kommer också kunna, som i dag, förstärka det regionala kompetensförsörjningsarbetet med utvecklingsmedel.

Programområde 1, kompetensförsörjning, kan lyftas in i sin helhet i den nya myndigheten. Kompetensförsörjningsdelen i socialfonden ligger väl i linje med den nya myndighetens uppdrag och skulle kunna förstärka och utveckla de insatser som myndigheten arbetar med, både på nationell och regional nivå. Även programområde 2, som i större utsträckning riktar sig till projekt för individer som står långt från arbetsmarknaden, kan till vissa delar hanteras inom ramen för den nya myndigheten. En möjlighet kan vara att formulera programområdet så att den verksamhet som socialfonden finansierar blir mer arbetsgivarnära. Hur omfattande programområde 2 ska vara i kommande programperiod är något som Sverige beslutar, men inriktningen från EU-kommissionen är att minst 25 procent ska gå till insatser som riktar sig till de som står allra längst från arbetsmarknaden. När det gäller ansvaret för medel inom programområde 2 finns dock en risk både att den nya myndighetens uppdrag blir för brett samt att de utvecklingsprojekt som riktar sig till de individer som har allra svårast att etablera sig på arbetsmarknaden försvinner. Detta är en avvägning som den föreslagna organisationskommittén behöver göra.

Även medel inom näringspolitiken och utbildningspolitiken kommer kunna kanaliseras genom myndigheten som då kan hålla överblick av de samlade statliga utvecklingsmedlen inom kompetensförsörjningsområdet. Ett exempel från det utbildningspolitiska området är statsbidraget för försöksverksamhet med branschskolor som Skolverket i dag hanterar enligt förordningen (2017:623) om försöksverksamhet med branschskolor och statsbidrag till vissa huvudmän. Branschskolorna tar emot elever från hela landet för utbildning under delar av elevernas gymnasiala yrkesutbildning. På så sätt kan yrkesutbildningar erbjudas inom områden där efterfrågan på arbetskraft är stor men där det är svårt att samla tillräckligt stora elevgrupper. För att godkännas som branschskola i försöksverksamheten krävs bl.a. att den som anordnar utbildningen gör detta inom ett yrkesområde där arbetsmarknadens efterfrågan på kompetens är hög samt att utbildningsanordnaren rekommenderas av en branschorganisation eller kan uppvisa ett etablerat samarbete inom yrkesutbildning med flera arbetsgivare inom den bransch som yrkesområdet tillhör. Denna typ av bedömningar kommer den nya myndigheten vara väl anpassad att göra.

Samordna och främja vägledning och validering

Med validering menas en process som innebär en strukturerad bedömning, värdering och dokumentation samt ett erkännande av kunskaper och kompetens en person besitter oberoende av hur de förvärvats.18 Trots att validering är ett viktigt verktyg för ökad anställningsbarhet, för det livslånga lärandet och för en ökad rörlighet på arbetsmarknaden är systemet för validering i dag splittrat. Ansvaret för att finansiera och genomföra valideringsinsatser delas av flera aktörer på olika nivåer. Samtidigt finns stora behov bland arbetssökande, nyanlända invandrare och yrkesverksamma att få kompetens som utvecklats i andra sammanhang än i det svenska utbildningssystemet kartlagd, bedömd och erkänd.

Den av regeringen tillsatta Valideringsdelegationen (U 2015:10) har i uppdrag att följa, stödja och driva på ett samordnat utvecklingsarbete inom valideringsområdet. Delegationen har bland annat tagit fram en nationell strategi för validering (2017) och en handledning för regional samverkan. Delegationen slutredovisar sitt uppdrag till regeringen den 30 december 2019. Var ansvaret för att främja validering kommer ligga efter detta är i nuläget oklart. Uppgiften att myndighetsöverskridande främja utveckling av gemensamma strukturer för validering av kompetens saknar i dag en tydlig och långsiktig hemvist. Arbetsförmedlingen, Skolverket, Myndigheten för yrkeshögskolan och Universitets- och högskolerådet har ansvar för att främja utvecklingen av validering inom sina respektive ansvarsområden och Tillväxtverket främjar validering i ett särskilt uppdrag inriktat mot strategisk kompetensförsörjning i industriföretag. Därutöver kan Svenska ESF-rådet främja användningen och utvecklingen av validering genom projektfinansiering.

Utöver validering inom utbildningssystemet finns så kallad branschvalidering – validering av individers kompetens som genomförs i branschernas regi. Branschvalidering fokuserar på branschens krav på yrkeskompetens, det vill säga sådan kompetens som efterfrågas i arbetslivet och som gör individen anställningsbar inom ett kompetensområde eller i en yrkesroll. Mycket av genomförandet av branschvalidering måste göras av branschorganisationerna, som har varierande resurser för att göra detta. Myndigheten för yrkeshögskolan

18 42 § 20 kap. skollagen.

har i uppgift att stödja branscherna i deras arbete med att utveckla och kvalitetssäkra samt informera om modeller för validering.19 På regeringens uppdrag har myndigheten också tagit fram en standard för branschvalidering av yrkeskompetens i samarbete med branscher som har erfarenhet av att konstruera valideringsmodeller (Myndigheten för yrkeshögskolan 2017). Standarden är ett stöd vid branschernas utveckling av kvalitetssäkrade och stabila valideringsmodeller och kan anpassas till olika branschers och yrkesområdens behov och förutsättningar. Myndighetens löpande arbete med att stödja branscherna inom valideringsområdet utförs nu till stor del inom ramen för ESF-projektet Branschvalidering – Operativ och Strategisk Samverkan (BOSS) som löper till och med december 2019. Den nya myndigheten för kompetensförsörjning ska få ett långsiktigt uppdrag att främja validering, både sådan som sker inom utbildningssystemet och branschvalidering.

Utredningen har i delbetänkandet beskrivit hur vägledningen för vuxna i dag är fragmenterad med många avsändare och bristande samordning (Arbetsmarknadsutredningen 2017). En digital plattform för vägledning föreslogs för att samla information och orienterande vägledning inför val av arbete och studier. Utöver detta behövs en aktör som kan stödja nationell samverkan inom studie- och yrkesvägledarprofessionen och stå för en samlad överblick och metodstöd för vägledning för vuxna, vare sig denna ges inom arbetsmarknadspolitiken eller utbildningspolitiken. Den nya myndigheten är, i och med uppdraget att genomföra analyser av kompetensbehov på arbetsmarknaden och ansvara för den digitala plattformen för livslång vägledning, lämplig att även fylla denna roll.

Främja internationell kompetensförsörjning

Internationell kompetensförsörjning har fått allt större betydelse för alla länder och är av extra stor betydelse för ett exportberoende land som Sverige. En samlad kompetensförsörjningspolitik som säkerställer att arbetsgivare har tillgång till den kompetens som behövs för att det ska vara konkurrenskraftigt behöver således även inkludera Sveriges attraktivitet för internationell kompetens och hur vi effektivt arbetar med att locka internationell kompetens till Sverige.

19 6 § förordningen 2011:1162 med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan.

De insatser som krävs för internationell kompetensförsörjning skiljer sig från de insatser som krävs för att säkerställa att svenska medborgare har rätt kompetens. Det handlar t. ex. om hur attraktivt det är att arbeta i Sverige för internationell kompetens jämfört med i andra länder, hur mottagandet i Sverige fungerar, effektivitet i regelverk och processer, särskilt för utomeuropeisk kompetens, och bättre statistik och analys av kompetensflöden till och från Sverige, både för inomeuropeisk och utomeuropeisk kompetens. Många olika organisationer, privata såväl som offentliga, är involverade i arbetet med att attrahera internationell kompetens.

Den gemensamma nämnaren mellan nationell och internationell kompetensförsörjning, är dock behovet av departementsövergripande och myndighetsövergripande överblick och koordinering, mellan arbetsmarknads-, utbildnings-, utrikes-, migrations- och näringspolitiken. Den nya myndigheten ska därför ta ett samlat ansvar även för att koordinera det främjande arbetet för internationell kompetensförsörjning. Detta gäller bl.a. behov av gemensamma strategier, statistik, analys, och koordinering av utvecklingsmedel. Myndigheten bör ansvara för: – Koordinering av olika myndigheters och organisationers insatser

i Sverige och internationellt inom ramen för gemensamma strategier för internationell kompetensförsörjning. – Statistik och analys över flöden av kompetens mellan Sverige och

andra länder, både inom och utanför Europa. Det gäller t.ex. statistik över internationella studenter och personer som kommer till Sverige för att arbeta. – Expertkunskap kring internationell kompetensförsörjning och

utmaningar för att attrahera internationell kompetens till Sverige. Myndigheten kan även utgöra en plattform för att diskutera förslag på policyåtgärder för att adressera dessa utmaningar. – Koordinering av utvecklingsmedel för arbetet med att attrahera

internationell kompetens. Om strategiskt viktiga delar av dessa organisationers arbete kan finansieras av en och samma aktör – snarare än flera olika myndigheter med olika huvudmän – kan synergier och mer konkreta resultat uppnås.

Samverkan med arbetsmarknadens parter kring strategisk kompetensförsörjning

En av myndighetens huvudsakliga uppgifter blir att ta ett samlat grepp kring hur staten samverkar med arbetsmarknadens parter och branschorganisationer kring strategiska kompetensförsörjningsfrågor. Det är i dag stora förväntningar som ställs från politiken och ansvariga myndigheter på att arbetslivets företrädare ska bidra med kunskap kring arbetsmarknadens kompetensbehov i syfte att kvalitetssäkra särskilt utbildningssystemet och arbetsmarknadspolitikens kompetenshöjande insatser. Genom representation i myndigheters branschråd och samverkan kring enskilda projekt bidrar branschorganisationer till att säkra relevansen i de offentligfinansierade insatserna. Arbetslivets medverkan är avgörande för att exempelvis gymnasieskolans och vuxenutbildningens yrkesutbildningar samt arbetsmarknadspolitikens valideringsinsatser och snabbspår för nyanlända, eller anställningsformer med lärandeinnehåll som yrkesintroduktionsanställningar ger möjlighet att utveckla de kompetenser som i sin tur kan leda till arbete.

Det finns också stora incitament från branschorganisationerna att engagera sig i dessa och andra insatser för att säkra den framtida kompetensförsörjningen och minska kostnader förknippade med rekrytering av nya medarbetare. Svårigheter att hitta relevanta kandidater och behov av fortbildning på arbetsplatsen minskar ju bättre de yrkesinriktade utbildningsinsatserna motsvarar de kompetenskrav som krävs för anställning och sedermera utförandet av arbetsuppgifterna. Branschorganisationernas möjligheter att bidra med tid och arbetsinsatser varierar dock, vilket gör det viktigt att myndigheter även har en förmåga att balansera intressen och säkra att verksamheten får information från alla relevanta aktörer. Vad som förväntas av arbetslivets representanter och vad dessa har för mandat inom ramen för samverkan behöver också framgå tydligt. Det finns, trots det tydliga ömsesidiga beroendet, fortfarande olika förväntningar kring vad arbetslivets representanter bör bidra med och vilket mandat man har i de samverkansorgan som myndigheter har inrättat. Bl.a. Yrkesprogramsutredningen (2015) visade på den frustration som olika förväntningar kan leda till.

För de branschorganisationer som är engagerade i kompetensförsörjningsfrågor ses alla delar av utbildningssystemet som viktiga förutsättningar för branschens kompetensförsörjning, vilket gör att de behöver kunna diskuteras som en helhet. Som utredningen har visat i en genomgång av tidigare förslag om nationell samordning av kompetensförsörjningsfrågor efterfrågas ett forum för en samlad diskussion om de olika vägar in i yrkeslivet som omfattas av bl.a. gymnasieskolans yrkesprogram, yrkesutbildning för vuxna på gymnasial nivå, yrkeshögskolan och Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutbildningar. Den nya myndigheten bör utgöra en sådan plattform för kompetensförsörjningsfrågor som kan fungera som en samlad kanal för dialog mellan arbetslivets representanter och den politiska ledningen inom de olika berörda politikområdena.

Det är inte rimligt att varje aktör med krav på samverkan med arbetslivet i kompetensförsörjningsfrågor etablerar sitt eget samverkansorgan. De berörda myndigheternas respektive samverkansorgan ska i möjligaste mån samlas hos den nya myndigheten. När nya initiativ tas till kompetensförsörjningsinsatser ska detta också kunna diskuteras inom ramen för den samverkan som myndigheten bygger upp.

Stöd till och dialog med regionalt utvecklingsansvariga aktörer

Kompetensförsörjningspolitiken är beroende av en fungerande dialog och löpande samverkan mellan flera organisatoriska nivåer. Det är därför nödvändigt att den nya myndigheten har en tydlig regional förankring. Detta kan åstadkommas genom en tydlig koppling till de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna som föreslås få ett utökat mandat för kompetensförsörjningsfrågor, samt eventuellt även genom att den nationella myndigheten har en regional indelning av sin organisation (se avsnitt nedan om myndighetens organisering).

Tillväxtverket har i uppdrag att stödja det regionala kompetensförsörjningsarbetet. Myndigheten fick 2012 regeringens uppdrag att under perioden 2012–2016 bedriva insatser för minst 60 miljoner kronor för att förstärka och vidareutveckla de regionala kompetensplattformarna.20 De pekades ut som viktiga verktyg för att säkra

20 Näringsdepartementet 2012.

kompetensförsörjningen till näringsliv och offentlig sektor i hela landet på kort och lång sikt. Uppdraget förlängdes t.o.m. 2017.21

Tillväxtverket konstaterade i sin återrapportering 2016 att kompetensplattformarna har utvecklingspotential när det gäller att bidra till det regionala tillväxtarbetet.22 Myndigheten rekommenderade att plattformarna fortsätter utvecklas inom framför allt tre funktioner:

  • ta fram kunskaps- och analysunderlag
  • samordna aktörer på regional nivå
  • vara ett stöd i utbildningsplanering.

2017 beslutade regeringen om ett uppdrag till Tillväxtverket att stödja regionalt kompetensförsörjningsarbete under 2018–2020.23Tillväxtverket ska under perioden använda 80 miljoner kronor för att ge alla län likvärdiga ekonomiska förutsättningar för sitt kompetensförsörjningsarbete, men också för att genomföra projekt som stärker och utvecklar arbetet på regional nivå. Inom ramen för uppdraget ska Tillväxtverket bidra med expert- och kunskapsstöd. Det kan t.ex. handla om att stödja det regionala analys- och prognosarbetet eller att bidra till att sprida erfarenheter, resultat och lärande från det regionala arbetet.

En viktig del i uppdraget är också att bidra till att öka berörda statliga myndigheters deltagande i det regionala kompetensförsörjningsarbetet. Arbetsförmedlingen, Myndigheten för yrkeshögskolan, Skolverket samt andra berörda statliga myndigheter ska därför inom sina verksamhetsområden bistå Tillväxtverket i genomförandet av uppdraget.

En utgångspunkt för den nya myndighetens samarbete med den regionala nivån kan vara Tillväxtverkets nuvarande uppdrag för att stödja regionalt kompetensförsörjningsarbete.24 I Tillväxtverkets uppdrag ingår att myndigheten ska: – bidra till att aktörer med regionalt utvecklingsansvar som genom-

för insatser inom kompetensförsörjningsområdet ges bättre förutsättningar att bedriva sitt arbete,

21 Näringsdepartementet 2015a. 22 Tillväxtverket 2016. 23 Näringsdepartementet 2017b. 24 Näringsdepartementet 2017b.

– stödja det regionala analysarbetet, bl.a. genom årlig uppdatering

av de regionala matchningsindikatorerna, – bidra till att sprida erfarenheter, resultat och lärande som fram-

kommer i arbetet, bl.a. genom att utveckla mötesplatser för regionalt utvecklingsansvariga aktörer, samt – bidra till att öka berörda statliga myndigheters deltagande i det

regionala kompetensförsörjningsarbetet och erbjuda regionalt utvecklingsansvariga aktörer en samlad dialog med dessa.

I myndighetens stöd till den regionala nivån bör även ingå stöd vid nedläggningar och varsel. Ett motsvarande regeringsuppdrag ligger i dag hos Tillväxtverket.25 Tillväxtverket ska inom ramen för detta uppdrag bland annat bidra med kunskap genom analyser och erfarenheter från tidigare strukturomvandlingar, finansiering av insatser samt samordning av kontakter med statliga myndigheter och andra berörda aktörer. Utredningen bedömer att de kollektivavtalade trygghetsorganisationerna är relevanta samverkansaktörer i dessa fall.

På samma sätt som myndigheten kan stödja den regionala nivån vid nedläggningar och varsel bör myndigheten även kunna bidra med stöd för kompetensförsörjningsstrategier vid nyetableringar och större utbyggnader av befintlig verksamhet.

Myndighetens organisation

En möjlig organisering av den nya myndigheten skissas nedan. I denna möjliga organisation har myndigheten två huvudsakliga avdelningar – avdelningen för analys och utveckling samt avdelningen för arbetsliv och kvalificering. Inom avdelningen för analys och utveckling återfinns myndighetens uppgifter för arbetsmarknadsprognoser och analyser, fördelning av statsbidrag och utvecklingsmedel samt stöd till regionalt kompetensförsörjningsarbete och internationell kompetensförsörjning. Här samlas myndighetens uppgifter som kräver kompetens inom bl.a. makroanalyser, statistik, budgetering, och utbetalning av medel, men även den löpande dialogen med den regionala nivån och en förmåga att snabbt styra

25 Näringsdepartementet 2017c.

resurser mot konstaterade behov. Det finns anledning för organisationskommittén att överväga huruvida denna del av myndigheten bör ha en regional organisation med kontor lokaliserade i olika delar av landet. En lämplig indelning för dessa kontor är i så fall den gemensamma regionala indelning för statliga myndigheter som föreslagits av Indelningskommittén (2018). Ett kontor vart och ett av de sex geografiska områden som föreslagits av Indelningskommittén underlättar myndighetens kontakt med de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna och understryker myndighetens uppgift att verka för stärkt kompetensförsörjning i alla delar av landet.

Inom avdelningen för arbetsliv och kvalificering återfinns myndighetens mer yrkesnära uppgifter som utvecklingen av en begreppsstruktur för kompetenskrav som också kan länka samman yrkeskvalifikationer och branschstandarder, samt metodstöd för validering och vägledning. Dessa myndighetsuppgifter kräver kompetens som ligger nära både utbildningssystemet och arbetslivet, som kunskap om branschers kompetenskrav och hur dessa kan formaliseras för att översättas till lärandemål och valideringsmodeller samt kommuniceras till individer som söker vägledning inför val av arbete och studier. Avdelningen bör även ansvara för den digitala plattformen för livslång vägledning med tillhörande tjänsteutveckling. Dessa uppgifter är inte platsspecifika utan bör kunna samlas hos myndighetens huvudkontor.

Tabell 9.5 Möjlig organisation för en ny myndighet för kompetensförsörjning

Styrelse Operativ ledning

Avdelningen för analys och utveckling

Avdelningen för arbetsliv och kvalificering

Avdelningen för kommunikation, IT och administration

Arbetsmarknadsprognoser och analyser

Begreppsstruktur för kompetenskrav

Fördelning av statsbidrag och utvecklingsmedel

Främja validering och vägledning

Stöd till regionalt kompetensförsörjningsarbete

Digital plattform för livslångt lärande

Utredningen bedömer att den nya myndigheten bör ledas av en styrelse med representation från arbetslivet. Regeringen bör bestämma hur många ledamöter som ska ingå i styrelsen och utse dessa.26I styrelsemyndigheter är det styrelsen som har ansvaret för myndighetens verksamhet inför regeringen. Myndighetschefen ska svara för den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Ledningsformen styrelsemyndighet är enligt 2010 års förvaltningspolitiska proposition lämplig för myndigheter som beslutar om medel i stor omfattning, myndigheter med stora anslag eller transfereringar, myndigheter som förvaltar stora tillgångar, forskningsintensiv eller kunskapsproducerande verksamhet eller verksamhet som i stor utsträckning påverkar näringsliv, kommuner, landsting.27 Den nya myndigheten för kompetensförsörjning kommer ansvara för en kunskapsintensiv verksamhet som påverkar näringslivets så väl som offentlig sektors förutsättningar och som ansvarar för fördelning av medel, även om det sannolikt inte kommer röra sig om mycket stora transfereringar. Styrelseformen är därför lämplig.

Ett annat argument för styrelseformen är att en breddad kompetens i ledningen borgar för bättre beslut och en ökad legitimitet gentemot arbetsmarknadens aktörer. En styrelse kan också stödja departementet i styrningen av myndigheten och därmed underlätta en mer strategisk styrning från regeringen (Statskontoret 2014).

9.4.2. Ett tydligare regionalt mandat för kompetensförsörjningsfrågor

Förslag: De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna får ett för-

tydligat mandat för kompetensförsörjningsfrågor på regional nivå.

Ett tillägg görs till förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete som innebär att det regionala tillväxtarbetet ska omfatta regionalt kompetensförsörjningsarbete. Med regionalt kompetensförsörjningsarbete avses strategiskt arbete som bidrar till en väl fungerande kompetensförsörjning i näringslivet och offentlig sektor. I detta arbete ska ingå att:

26 Enligt 10 § myndighetsförordningen (2007:515). 27Prop. 2009/10:175.

1. utifrån de prioriteringar som görs i den regionala utveck-

lingsstrategin och andra relevanta strategier fastställa målsättningar för och samordna regionalt kompetensförsörjningsarbete i samverkan med kommuner, statliga myndigheter, utbildningsanordnare och andra berörda aktörer,

2. bidra med analyser och prognoser över kompetensförsörj-

ningsbehov i näringslivet och i den offentliga sektorn i länet på kort och lång sikt. Här ingår att bidra med analyser inför utbildningsdimensionering inom olika utbildningsformer inom länet, och särskilt lämna utlåtande till länets kommuner om den planering av utbildningsutbud som görs i ansökningar om statsbidrag enligt förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning,

3. med utgångspunkt i de behov som framkommer i analyser och

prognoser, samordna och samverka kring insatser tillsammans med kommuner, statliga myndigheter, företrädare för arbetslivet, utbildningsanordnare samt andra berörda aktörer, och

4. samverka med Arbetsförmedlingen och länets kommuner kring

planering av utbudet av utbildning och validering som arbetsmarknadspolitiska insatser.

Förslag: En ändring görs i förordningen om statsbidrag för regi-

onal yrkesinriktad vuxenutbildning som innebär att Skolverket i fördelning av statsbidraget ska ta hänsyn till behoven av kompetens på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna. Hänsyn ska tas till det utlåtande om planeringen av utbildningsutbudet som lämnats från berörd regionalt utvecklingsansvarig aktör.

Bedömning: För att det regionala kompetensförsörjningsarbetet

ska få genomslag krävs att andra relevanta aktörer får motsvarande uppdrag att delta i de regionala samverkansstrukturer som byggs upp. Utredningen föreslår därför i kapitel 4 att det ska framgå av Arbetsförmedlingens instruktion att myndigheten ska samverka med de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna i syfte att stärka arbetsmarknadspolitikens bidrag till den regionala kompetensförsörjningen.

Regeringen bör även se över vilka följdändringar som behövs i andra aktörers uppdrag, framför allt inom utbildningsväsendet, arbetsmarknads- och näringspolitiken. Vid framtida statliga satsningar med syfte att stärka kompetensförsörjningen lokalt och/eller regionalt bör också de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna involveras.

Bedömning: När den nya myndigheten för kompetensförsörj-

ning kommit på plats bör även de regionalt utvecklingsansvariga aktörernas samverkan med myndigheten skrivas in i regleringen av det regionala kompetensförsörjningsarbetet i förordningen om regionalt tillväxtarbete. Ansvaret för statsbidraget för regionalt yrkesvux bör också föras över till den nya myndigheten för kompetensförsörjning.

En regional aktör behöver få ett stabilt och långsiktigt uppdrag att ansvara för samordning av kompetensförsörjningsfrågorna på regional nivå. Det är utredningens slutsats att de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna är bäst lämpade att fylla denna roll.

En region är i detta sammanhang ett landsting som har tagit över det regionala utvecklingsansvaret från länsstyrelsen. Från och med den 1 januari 2019 har alla landsting bildat region och tagit över det regionala utvecklingsansvaret enligt lagen om regionalt utvecklingsansvar. Det innebär att ansvaret nu är underställt ett direktvalt regionalt fullmäktige i alla 21 län i Sverige. I sju regioner har detta inneburit att ansvaret 2019 har övergått till en ny organisation. Det betyder sannolikt en omställningsperiod då den nya ansvarsfördelningen behöver hitta sin form, men också en potential att lägga grunden för ett mer likvärdigt och långsiktigt regionalt utvecklingsarbete i alla delar av landet. De nya regionerna kan också få en stärkt regional relevans om staten i större utsträckning organiseras längs samma gränsytor i enlighet med Indelningskommitténs förslag (2018) om en gemensam regional indelning för statliga myndigheter. Utredningen menar därför att detta är en lämplig tidpunkt att också förtydliga de regionalt utvecklingsansvariga aktörernas ansvar för det regionala kompetensförsörjningsarbetet.

Det är utredningens bedömning att den nuvarande styrningen av det regionala kompetensförsörjningsarbetet inte är tillräckligt tydligt och långsiktigt för att de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna ska kunna fylla den funktion som krävs på den regionala nivån. Det behövs en mer långsiktig reglering av kompetensförsörjningsarbetet för att andra aktörer ska se tillräcklig anledning att lägga tid och resurser på att bidra till arbetet, samt för att ytterligare uppdrag ska kunna kopplas till uppgiften. Det behövs även ett mer harmoniserat åtagande över landet. Dagens regionala variation har i många avseenden varit ändamålsenlig, men den har samtidigt försvårat dialogen och relationen med den nationella nivån samt gjort det svårt att beskriva plattformarnas roll och funktion ur ett förvaltningsperspektiv. Det har också inneburit en otydlig roll gentemot företrädare för arbetslivet, som i många fall inte har sett vikten av att delta i samverkan.

Även Tillväxtverket ser behovet att det regionala kompetensförsörjningsarbetet regleras mer långsiktigt. Tillväxtverket (2018) har föreslagit till regeringen att kompetensförsörjning blir en grunduppgift i det regionala utvecklingsansvaret och därmed regleras i lag eller förordning.

Det regionala utvecklingsansvaret regleras främst genom lagen om regionalt utvecklingsansvar och förordningen om regionalt tillväxtarbete. Utredningen bedömer att en förändring av lagen om regionalt utvecklingsansvar inte är nödvändig. Däremot bör kompetensförsörjningsuppdraget framgå av förordningen om regionalt tillväxtarbete. Utredningen föreslår ett tillägg till förordningen om regionalt tillväxtarbete som innebär att regionernas uppgift på kompetensförsörjningsområdet tydliggörs. Den reglering som föreslås skrivas in i förordningen ska utgöra ett grunduppdrag för det regionala kompetensförsörjningsarbetet. Till stor del handlar tillägget om att slå fast det arbete som redan bedrivs, men också om att utöka mandatet på vissa områden. De områden där utredningen utökar regionernas mandat är främst inflytandet över tilldelningen av statsbidraget för regionalt yrkesvux, samt samverkan med Arbetsförmedlingen kring utbudet av utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats. Utöver detta grunduppdrag kommer regeringen, precis som nu, kunna peka ut prioriterade områden för det regionala arbetet genom de ettåriga villkorsbesluten.

Tillväxtverket (2016b) har på uppdrag av regeringen tagit fram förslag på riktlinjer för regionalt kompetensförsörjningsarbete i syfte att stödja det regionala arbetet. Dessa har utgjort grund för de formuleringar i villkorsbrevet som gäller för 2018, och även till stor del för den reglering som utredningen här föreslår. Den konkreta formuleringen finns att läsa i utredningens författningsförslag i kapitel 1. Utredningens förslag till finansiering finns att läsa i kapitel 14 om förslagens kostnader och finansiella konsekvenser.

Uppgifter inom det regionala kompetensförsörjningsarbetet

De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna genomför redan i dag många insatser för att analysera regionala kompetensförsörjningsbehov, skapa arenor för branschsamverkan och samordna relevanta aktörer inom regionen. På regional nivå finns en lång tradition av att arbeta tvärsektoriellt och att involvera många olika aktörer. Utredningens förslag syftar både till att befästa och synliggöra det befintliga arbetet samt att skapa en grund för framtida ambitionshöjningar.

En förutsättning för det regionala kompetensförsörjningsarbetet är att dessa frågor prioriteras i den regionala politiska styrningen. Den politiska ledningens uppgift blir att fastställa målsättningar för kompetensförsörjningsarbetet i samverkan med andra aktörer samt att prioritera resurser därefter. Det kommer krävas resurser på tjänstemannanivå för att kunna förverkliga målsättningar och prioriteringar. Statligt stöd för arbetet kommer fortsatt att lämnas i form av ekonomiska resurser, metodstöd och mötesforum. Det åligger dock den politiska ledningen i regionen att säkerställa att kompetensförsörjningsarbetet får tillräckliga personella och ekonomiska resurser.

Tillväxtverket har i dag i uppdrag att stödja de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna i deras arbete inom kompetensförsörjningsområdet. Utredningen bedömer att det är lämpligt att den nya myndigheten för kompetensförsörjning övertar denna uppgift när den kommit på plats, samt föreslår att de regionalt utvecklingsansvarigas mandat tydliggörs och/eller utökas när det gäller följande områden:

Fastställa målsättningar i samverkan

Kompetensförsörjningsfrågorna är i dag helt eller delvis integrerat i regionala utvecklingsstrategier och tillväxtstrategier. Utredningen vill med denna uppgift ytterligare sammanlänka kompetensförsörjningsarbetet med det övriga regionala tillväxtarbetet.

Kompetensförsörjningsarbetet behöver bedrivas i samverkan med länets kommuner, arbetsliv, utbildningsaktörer och andra berörda aktörer i länet. Dessutom behöver man samverka med de statliga myndigheter som är relevanta för kompetensförsörjningsområdet. Sådan tvärsektoriell samverkan underlättas av ett brett engagemang och ett gemensamt ägandeskap för frågan samt en samsyn gällande vad som är målet för arbetet. Dessa målsättningar bör därför formuleras gemensamt och uppdateras löpande. Ett sätt att göra detta kan vara genom att ta fram en regional kompetensförsörjningsplan, liknande den formaliserade samverkan som finns på regional nivå kring infrastrukturplaneringen och kultursamverkansmodellen. Kompetensförsörjningsplanen kan i sin tur baseras på nationellt fastställda mål.

Bidra med analyser och prognoser bl.a. inför utbildningsdimensionering

De regionalt utvecklingsansvariga gör redan i dag prognoser och analyser över de regionala kompetensförsörjningsbehoven. Dessa analyser har potential att komma till större användning. Analyser görs bl.a. med hjälp av de regionala matchningsindikatorer som tagits fram genom ett samarbete mellan regionalt utvecklingsansvariga aktörer, SCB, Reglab och Tillväxtverket. Dessa förvaltas nu av Tillväxtverket och finns tillgängliga för regionerna som ett analysverktyg.

De regionala analyserna och de kunskapsunderlag som dessa utmynnar i utgör en grundsten för det regionala kompetensförsörjningsarbetet. Det är utifrån dessa analyser som insatser för att möta kompetensbehoven kan utformas, exempelvis genom utbildning.

Olika utbildningsformer har olika styrande principer för dimensionering. Vissa dimensioneras i högre utsträckning efter de studerandes efterfrågan och andra i högre utsträckning efter arbetsmarknadens kompetensbehov. Principen bör vara en gemensam analys för

alla utbildningar som är tydligt riktade mot arbetsmarknadens behov. Men analyser av kompetensbehov är ändå användbara för alla utbildningsformer och -nivåer, antingen som underlag för vägledning och medvetna utbildningsval eller som underlag för utbildningsanordnarens planering. Även nationella myndigheter som Arbetsförmedlingen, Myndigheten för yrkeshögskolan, och den föreslagna nya myndigheten för kompetensförsörjning skulle behöva ta del av de regionala analyserna för att kunna göra en strategisk planering över vilka utbildningar som behövs samt var i landet utbildningarna behövs.

De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna har redan en roll när det gäller planering och dimensionering av regionalt yrkesvux. Ett regionalt perspektiv på kompetensförsörjning måste dock omfatta kompetensbehov på alla utbildningsnivåer och därmed hela utbildningskedjan. Därför är det värdefullt att även t.ex. folkhögskolor, yrkeshögskoleanordnare och universitet och högskolor medverkar i det regionala kompetensförsörjningsarbetet för att dimensionera och planera utbildningsinsatser. Samtidigt är det inte alla utbildningar som har en tydlig regional anknytning. Vissa högskoleutbildningar som lärarutbildning och sjuksköterskeutbildning har en tydligare regional anknytning än exempelvis högre utbildningar i ekonomi. Samverkan måste vara behovsbaserad och utgå från gemensamma målsättningar för det regionala arbetet.

Med ett utpekat ansvar för att bidra till utbildningsplanering finns möjligheter att även bidra till strukturer för vägledning och validering. Tillgången till studie- och yrkesvägledning och validering är viktiga områden för regional samverkan. Detta lyfts också i den nationella strategin för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft 2015–2010. Validering är ett viktigt verktyg för det livslånga lärandet, för ökad anställningsbarhet och för en ökad rörlighet på arbetsmarknaden. Med anledning av att strukturer för validering också är ett utpekat fokusområde i regeringens mål- och villkorsbeslut för 2018 har Valideringsdelegationen (2018) tagit fram en handledning till regionalt utvecklingsansvariga för samverkan kring validering på regional nivå.

Det huvudsakliga ansvaret för validering och vägledning ligger hos andra aktörer som kommuner, utbildningsanordnare, branschorganisationer och berörda myndigheter. Men de regionalt utvecklingsansvariga kan fungera som en katalysator för samverkan, med

syftet att samordna och främja ett aktivt ansvarstagande och engagemang hos berörda aktörer i arbetet med att säkra systemet för validering.

Lämna utlåtande till kommuners ansökan om regionalt yrkesvux

Behovet av en ökad regionalisering av den kommunala vuxenutbildningen har framhållits både av regeringen och av aktörer som verkar på gränsen mellan arbetsmarknadspolitiken och utbildningspolitiken. Delegationen för nyanlända och unga till arbete (Dua) konstaterade i sin rapport till regeringen (2017) att en väl fungerande kommunal vuxenutbildning fyller en central funktion när det gäller att komma till rätta med långsiktiga och breda kompetensbehov på arbetsmarknaden. Delegationens bedömning var då att regeringen bör utreda förutsättningarna för att etablera en fastare struktur för en regionaliserad yrkesinriktad vuxenutbildning. En sådan ordning skulle t.ex. kunna ha de regionala kompetensplattformarna som bas.28 Denna bedömning upprepades i rapporten 2018, där delegationen konstaterar att den nya ordningen för statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning som infördes i januari 2017 visserligen har stärkt det regionala perspektivet, men att det fortfarande är en stor utmaning för många kommuner, framför allt för små kommuner i glesbygd, att tillhandahålla ett tillräckligt varierat och flexibelt utbud av yrkesutbildningar.

Även Komvuxutredningen (2017) lyfter vuxenutbildningens växande betydelse för samhällets kompetensförsörjning och som arbetsmarknadspolitiskt instrument. Komvuxutredningen hade bland annat i uppdrag att följa och analysera samverkan inom regionalt yrkesvux, och vid behov föreslå åtgärder för att förbättra samarbetet inom regionalt yrkesvux.29 Komvuxutredningen konstaterar att det finns ett mål att bidra till kompetensförsörjningen genom regionalt yrkesvux som i dag inte finns för övriga komvux. Syftet med statsbidraget är att skapa bättre förutsättningar för ett bredare utbud av yrkesutbildning genom regional samverkan och bättre samverkan mellan myndigheter och branscher. Hänsyn ska tas både till individens behov och till behoven av kompetens på arbetsmarknaden.

28SOU 2017:19, s. 157. 29 Dir. 2017:125.

Enligt Komvuxutredningen har regionalt yrkesvux lett till en fördjupad och utvecklad regional samverkan, men det finns fortfarande behov av tydligare koppling till branscherna och ett mer differentierat utbildningsutbud som motsvarar behoven på flera delar av arbetsmarknaden.

En enkät som SKL genomfört (2018) visade att kommuner erbjuder utbildning inom de flesta yrkesområden inom regionalt yrkesvux. För få sökande är ett av de största hindren för att genomföra ett bredare utbud av yrkesutbildningar. Många kommuner anger att de erbjuder ett bredare utbud av yrkesutbildningar än de kan genomföra på grund av att det saknas deltagare. En bidragande faktor till det lägre antalet sökande i vissa utbildningsinriktningar menar utredningen skulle kunna vara att Arbetsförmedlingen i hög utsträckning erbjuder arbetsmarknadsutbildningar inom dessa inriktningar. Denna konkurrens om de studerande kan i viss mån avhjälpas genom de förslag utredningen lämnar om att Arbetsförmedlingen i större utsträckning ska kunna använda sig av reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats, och därmed inte behöva upphandla liknande utbildning i form av arbetsmarknadsutbildning (se vidare kapitel 8 om Arbetsförmedlingens utbildningsinsatser).

Utredningen om planering och dimensionering av utbildning på gymnasial nivå har i uppdrag att föreslå hur utbildning inom gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna bättre kan planeras och dimensioneras utifrån regionala och nationella kompetensbehov.30 Av direktivet framgår att ett alternativ som ska övervägas är en modell för regional planering och dimensionering av gymnasial utbildning där staten och eventuella andra aktörers inflytande kan öka utan att dessa får beslutanderätt över kommunerna. Uppdraget ska redovisas senast den 3 februari 2020.

Arbetsmarknadsutredningen delar den bedömning som de ovan nämnda aktörerna gör att det regionala perspektivet måste stärkas i regional planering och dimensionering av yrkesinriktad vuxenutbildning. Detta blir särskilt viktigt då utredningens förslag om en ökad användning av reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats förutsätter ett stabilt utbud av yrkesutbildning för vuxna som täcker hela arbetsmarknadens kompetensbehov. Om staten till viss

30 Dir. 2018:17.

del minskar sin finansiering av sådan utbildning i formen av arbetsmarknadsutbildning bör staten försäkra sig om att de statliga medel som finansierar sådan utbildning inom det reguljära utbildningsväsendet kompenserar för detta. Utredningen föreslår därför att det regionala arbetsmarknadsperspektivet stärks i fördelningen av medel genom statsbidraget för regionalt yrkesvux. De samverkande kommunerna föreslås i sin ansökan om statsbidrag enligt förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning bifoga ett utlåtande från den eller de berörda regionalt utvecklingsansvariga aktörerna. Syftet är att tydliggöra för den statliga myndighet som ansvarar för fördelningen av statsbidraget hur de samverkande kommunernas planering av utbildningsutbudet förhåller sig till de analyser av det regionala kompetensförsörjningsbehovet som tagits fram av den regionalt utvecklingsansvariga aktören. Målet är att utbildningsutbudet ska tillgodose kompetensbehoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna.

Till skillnad från utredningen om planering och dimensionering av gymnasial utbildning omfattar Arbetsmarknadsutredningens förslag inte utbildning på gymnasial nivå i stort, utan bara fördelning av statsbidraget där arbetsmarknadens kompetensbehov är den främsta styrande faktorn. Utredningens bedömning är att huvudmannaskapet för den kommunala vuxenutbildningen inte påverkas av hur statsbidraget hanteras. Visserligen kan kommunpolitikers handlingsutrymme minska när det gäller användningen av statsbidrag för regionalt yrkesvux, men det kommer fortfarande vara frivilligt för kommuner att ansöka om statsbidraget. För de kommuner som söker statsbidraget kan utredningens förslag sammantaget bidra till ett mer stabilt elevunderlag och ett bredare utbildningsutbud.

Utredningens förslag syftar till att de regionala kompetensbehoven ska få större genomslag i planeringen av utbildningsutbudet. Samtidigt är det inte önskvärt att bryta upp fungerande samverkansmodeller. Utgångspunkten bör vara ett funktionellt perspektiv på arbetsmarknaden. Av kartan i figur 9.1 framgår hur kommunsamverkan kring regionalt yrkesvux förhåller sig till länsindelningen. På ett fåtal platser i landet skär länsgränser genom de samverkanskluster som kommuner bildat. När de regionalt utvecklingsansvariga får ett utökat mandat för kompetensförsörjningsfrågor bör de ta hänsyn till befintlig kommunsamverkan, även om denna går över länsgränser.

Figur 9.1 Länsindelning i förhållande till kommunsamverkan kring regionalt yrkesvux

Gäller ansökningar om statsbidrag för år 2018.

Källa: Skolverket. Utredningens bearbetning.

De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna har redan i dag en roll att spela i dimensionering och planering av kommunal vuxenutbildning. I förordningen om statsbidrag slås fast att ett villkor för att beviljas statsbidrag är samråd med regionalt utvecklingsansvarig aktör. Kommuner ska även samråda med regionalt utvecklingsansvariga aktörer när det gäller statsbidrag för lärcentrum. De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna har i sin tur, som beskrivs tidigare i avsnittet, blivit tilldelade uppdrag och medel för regionala insatser som direkt eller indirekt berör kommunal vuxenutbildning – validering, lärcentrum och planering av regionalt yrkesvux. Men trots att samråd mellan de sökande kommunerna och regionerna är ett villkor för att tilldelas medel sker samråd enligt Tillväxtverket (2018b) i mer eller mindre omfattning. SKL:s enkät (2018) visar att fler kommuner upplever att de haft nytta av samrådet med Arbetsförmedlingen än med den regionalt utvecklingsansvariga aktören. I frisvar svarar kommuner bl.a. att samverkan med den regionalt utvecklingsansvariga aktören är under utveckling eller att det vore önskvärt med mer stöd från regionen. Utredningens slutsats är att den nuvarande regleringen inte har tillräcklig styrkraft.

Samordna och samverka kring insatser bl.a. med Arbetsförmedlingen angående arbetsmarknadspolitiska insatser

Enligt Tillväxtverkets senaste delredovisning (2018b) av uppdraget att stödja regionalt kompetensförsörjningsarbete uppger samtliga regioner att de samverkar med följande aktörer: kommunerna, Arbetsförmedlingen, högskolor/universitet och branschorganisationer. De uppger att samverkan även sker med andra aktörer, framför allt andra utbildningsanordnare såsom folkhögskolor, gymnasieförbund, vuxenutbildningen, lärcentrum samt andra myndigheter. Samverkan är formaliserad utifrån överenskommelser eller etablerade grupperingar och möten sker regelbundet utifrån handlingsplaner eller överenskommen agenda. Branschspecifika kompetensråd har bildats där behov har funnits.

När det gäller samverkan med arbetslivet för kompetensförsörjning är det ofta samma personer i arbetsmarknadsparternas branschorganisationer eller hos större arbetsgivare som ska representera arbetslivet i olika fora med snarlika uppdrag. Det finns en stor poäng att samordna dessa kontakter. Regional nivå framstår som lämpligast

med närhet både till lokal och nationell nivå. Att ge en regional funktion uppdrag att samordna samverkan med branscher och näringsliv på regional nivå skulle kunna avlasta arbetslivets företrädare och åstadkomma en bättre koordinering i insatserna.

Under utredningens fokusgrupper med arbetsmarknadens parter framkom att en uppgift som behöver samordnas bättre är det arbetsplatsförlagda lärande som ingår i flera olika utbildningsformer och som del av arbetsmarknadsåtgärder. Detta kan vara ett lämpligt område för regional branschsamverkan, inte minst för att brist på arbetsplatser som kan ta emot studerande på arbetsplatsförlagt lärande kan vara ett hinder för att erbjuda utbildning mot ett visst yrkesområde.

Utredningen lämnar i detta betänkande förslag som innebär att det reguljära utbildningssystemet ska användas i första hand för att lösa inskrivna arbetssökandes utbildningsbehov. För detta krävs att Arbetsförmedlingen kan få en överblick av vilka utbildningar som finns tillgängliga inom det reguljära utbildningsväsendet i kommunen, för att vid behov kompletterade detta med arbetsmarknadspolitikens utbildningsinsatser. Det regionala kompetensförsörjningsarbetet och de samverkansformer som byggs upp inom ramen för detta blir en lämplig utgångspunkt för denna koordinering (se vidare kapitel 8).

Länsindelning i förhållande till funktionella arbetsmarknadsregioner

Utredningen har enligt direktiven i uppdrag att lämna förslag som kan stärka kompetensförsörjningen utifrån funktionella arbetsmarknadsregioner. En invändning mot utredningens förslag att ge de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna ett utökat mandat för kompetensförsörjning skulle kunna vara att länsindelningen inte motsvarar de funktionella arbetsmarknadsregionerna. Invånarnas arbetspendling rör sig över länsgränser och det kan därför ifrågasättas om länen är lämpliga enheter för att analysera regionala kompetensförsörjningsbehov. Men vid en genomgång av länsindelningen i förhållande till Tillväxtanalys indelning i FA-regioner framkommer att länsindelningen stämmer relativt bra överens med mönster för arbetspendling. I allmänhet finns det inom varje län ett antal FA-regioner inom vilka människor lever och arbetar. Det är främst i tre områden i landet som länsindelningen i större omfattning avviker från FA-regionernas indelning – Västerbotten/Norrbotten,

Uppsala/Stockholm/Södermanland och Västra Götaland/Värmland. Dessa områden finns markerade med streckade linjer i kartan i figur 9.2.

Figur 9.2 Länsindelning i förhållande till funktionella arbetsmarknadsregioner

FA-regioner i 2015 års version av indelningen

Källa: Utredningens bearbetning.

I Västerbottens län ligger Sorsele kommun som ingår i FA-regionen Arjeplog (nr 54). Här ligger även Dorotea kommun som ingår i Strömsunds FA-region (nr 46). Både Dorotea och Sorsele var innan den revidering av FA-indelningen som gjordes 2015 enkommunala FA-regioner, det vill säga FA-regioner som bara omfattade en kommun. Utpendlingen från de båda kommunerna är fortfarande relativt låg, men når precis upp till gränsvärdet för att inkluderas i Arjeplogs respektive Strömsunds FA-regioner i 2015 års version av indelningen. Då utpendlingen trots allt är så låg har gemensamma analyser över länsgränserna i dagsläget inte prioriterats på kompetensförsörjningsområdet av de berörda utvecklingsansvariga aktörerna.

FA-region Stockholm (nr 23) delas av Stockholms län, Södermanlands län och Uppsala län. Det geografiska område som i princip är en gemensam arbetsmarknad ligger alltså administrativt i tre olika län. Detta talar för att de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna i Stockholms respektive Uppsalas län har anledning att samarbeta kring sina analyser av de regionala kompetensbehoven. Så sker också redan, exempelvis inom ramen för Mälardalsrådets storregionala samarbete mellan de regionalt utvecklingsansvariga i de sju länen Stockholm, Uppsala, Gävleborg, Västmanland, Örebro, Östergötland och Sörmland som initierades 2017.

FA-region Västlandet (nr 28) är delad mellan Västra Götalands län och Värmlands län. Strömstad, Tanum, Dals-Ed och Bengtsfors kommun ligger i Västra Götalands län, medan kommunerna Eda och Årjäng ligger i Värmlands län. Gemensamt för dessa kommuner är att de har en stor utpendling till Norge. De delar alltså mer förutsättningar kopplade till arbetspendlingen mot Norge än en faktisk gemensam arbetsmarknad. Utbyte sker kring detta mellan analysavdelningarna på regional nivå i Västra Götalands län och Värmlands län.

Utöver de tre områden som nämns ovan ligger även Åmål, Ydre och Sölvesborgs kommuner i andra län än den FA-region de tillhör. Utredningens bedömning är att länsindelningen i huvudsak har stor samstämmighet med mönster för arbetspendling, och att samarbeten över länsgränser kan lösas i de fall länsindelningen inte stämmer överens med hur människor rör sig mellan bostad och arbete. Det finns redan på regional nivå en upparbetad vana att samarbeta över länsgränserna både inom kompetensförsörjningsområdet och inom andra länsöverskridande sakområden. Det bör därmed vara relativt

oproblematiskt att utgå från ett funktionellt perspektiv på arbetsmarknaden i det regionala kompetensförsörjningsarbetet.

9.4.3. Vidare utredningsbehov för att förbättra yrkesverksammas kompetensutveckling för omställning

Förslag: Utredningen föreslår att regeringen tillsätter en utred-

ning med uppdrag att lämna förslag för individers försörjning under kompetensutveckling, löpande och under omställning. Utredningen behöver genomföras i samverkan med arbetsmarknadens parter.

Omställningsfrågor bör framöver samordnas av den nya myndigheten för kompetensförsörjning.

Framtidens arbetsmarknad ställer höga och föränderliga kompetenskrav. För att arbetstagares och i förlängningen arbetsgivares kompetensbehov ska kunna säkras behövs långsiktiga lösningar för yrkesverksammas kontinuerliga kompetensutveckling. En särskilt avgörande fråga är individens förutsättningar och incitament att delta i utbildning och annan kompetensutveckling inför eller under en omställning i yrkeslivet. Löpande kompetensutveckling för de anställda är en förutsättning för att svenska företag ska kunna upprätthålla sin relevans och konkurrenskraft i en allt mer globaliserad världsekonomi. Kompetens är också en avgörande fråga för individens trygghet på arbetsmarknaden. Anställda vars kompetens inte motsvarar de nya behoven riskerar att förlora sitt arbete på grund av arbetsbrist, och sedan även möta svårigheter att hitta ett nytt arbete.

För att motverka polarisering och bidra till en mer dynamisk arbetsmarknad med bättre matchning och fortsatt hög sysselsättning behöver möjligheterna till kontinuerlig kompetensutveckling och lärande genom hela arbetslivet stärkas.

Styr- och resursutredningen (2018b) sorterar det som brukar kallas

livslångt lärande i fyra olika kategorier utifrån syftet med lärandet:

1. Fortbildning: Arbetstagarens behov att utbilda sig för att kunna utföra samma arbetsuppgifter, vilka bedöms utvecklas och kräva högre kompetens.

2. Vidareutbildning: Arbetstagarens behov att utbilda sig för att kunna utföra nya arbetsuppgifter hos arbetsgivaren.

3. Karriärväxling: Individens behov av att utbilda sig för att byta karriär.

4. Bildning: Individens behov av att utbilda sig för personlig utveckling.

Kompetensutveckling som är direkt kopplad till verksamheten, dvs. kategori 1 och i viss mån kategori 2, är och bör även i framtiden i huvudsak vara arbetsgivarens ansvar. Arbetsgivare kan dock ha olika förutsättningar att tillhandahålla sådan kompetensutveckling, vilket kan föranleda behov av stöd. Kategori 4 särskiljer sig från de övriga då detta lärande inte nödvändigtvis i första hand har koppling till individens position på arbetsmarknaden. Försörjning under sådan utbildning sker med fördel genom studiemedelssystemet. Kategori 2 och 3 motsvarar utbildningsbehov till följd av strukturomvandlingar och demografiska förändringar, och det utredningen i första hand syftar på med formuleringen kompetensutveckling för omställning. I detta fall handlar det om gemensamma behov i samhället som behöver mötas med gemensamma svar. Individens förutsättningar för sådant lärande är en samhällsutmaning vars lösning behöver utredas vidare.

Frågan har utretts tidigare både av statliga utredningar och arbetsmarknadens parter. De policyförslag som kommit ut av dessa utredningar har omfattat en mängd olika lösningsalternativ. Förslagen skiljer sig åt bland annat i vilken målgrupp som omfattas och hur finansieringen ska lösas. Vissa av förslagen går ut på statlig medfinansiering eller riktade skattesubventioner medan andra är frikopplade från offentliga resurser och bygger på kollektivavtalade lösningar. Kombinationer är också vanliga. Inget av dessa tidigare förslag har dock hittills omsatts i konkreta reformer. Ett urval presenteras nedan.

Subventionerat individuellt sparande

Förslag har presenterats som ger individen mer fördelaktiga förutsättningar att spara till sin egen kompetensutveckling. Det subventionerade sparandet skulle kunna ske genom regelbundna avsättningar av lönen i ett särskilt kompetenssparkonto som skulle ge rätt till avdrag från den beskattningsbara inkomsten. Individen kan sedan vid en lämplig tidpunkt ta ut ett belopp från kontot för att finansiera någon form av individuell kompetensutveckling, antingen på eget initiativ eller i samråd med arbetsgivaren. Även arbetsgivaren kan uppmuntras att sätta in medel på individens kompetenssparkonto genom en reducering av arbetsgivaravgiften.

Regeringen tillsatte 1999 en utredning för att utforma en statlig subvention av individuell kompetensutveckling. I december 2000 presenterade utredningen ett slutbetänkande med förslag om individuellt kompetenssparande med viss skattesubvention (Utredningen om individuellt kompetenssparande 2000). Meningen var även att en myndighet skulle bildas för att pröva vad som skulle betraktas som godkänd kompetensutveckling. Regeringen lämnade en riktlinjeproposition utan några lagförslag till riksdagen våren 2002.31

Kollektivavtalad försäkring

En möjlig lösning för individers ersättning under studier för omställning är en kollektivavtalad försäkring dit anslutna arbetsgivare gör avsättningar. Medel fonderas då för kompetensutveckling i en fristående organisation varifrån anställda inom avtalsområdet kan söka pengar för sin kompetensutveckling. Denna typ av lösning presenteras ofta som en del av en mer genomgripande omförhandling av det kollektivavtalade omställningsstödet där en ökad flexibilitet i turordningsreglerna vid uppsägning på grund av arbetsbrist kompenseras med bättre utbildningsmöjligheter för uppsagda och anställda genom en kollektivavtalad försäkring.

Förhandlings- och samverkansrådet PTK och Svenskt Näringsliv inledde 2012 förhandlingar om ett nytt omställningsavtal och nya turordningsregler i LAS. I samband med dessa förhandlingar formulerades ett förslag om en kollektivavtalsstiftelse för finansiering av kompetensutveckling, en så kallad kompetensstiftelse. Stiftelsen

31Prop. 2001/02:175.

skulle utgöra en del av en trepartslösning där staten, parterna och individen själv finansierar studier under omställning. Dessa förhandlingar ledde inte fram till resultat.

En tredelad lösning har även föreslagits i en rapport publicerad av tankesmedjan Arena Idé (Bender och Mörtvik 2018). I detta förslag utgörs basen av ett utökat studiemedel, påbyggnaden är kollektivavtalade eller arbetsgivarinitierade avsättningar och toppen utgörs av privat sparande.

Allmän försäkring

En allmän kompetensförsäkring skulle kunna utformas inom ramen för arbetsmarknadspolitiken i form av en reformerad arbetslöshetsförsäkring och aktivitetsstöd eller rymmas inom socialpolitiken med en konstruktion liknande befintliga socialförsäkringar. Alternativt skulle den kunna rymmas inom studiemedelssystemet.

En lösning i form av en allmän kompetensförsäkring förespråkades av analysgruppen Arbetet i framtiden (2016) som redovisade sitt uppdrag till ministern för strategi- och framtidsfrågor Kristina Persson. Försäkringen föreslogs finansieras genom det löne- och reformutrymme som produktivitetsutvecklingen generellt sett skapar över tid, huvudsakligen genom någon form av lönebaserade avgifter men eventuellt även genom mindre egenavgifter för den enskilde. Den närmare utformningen av försäkringen och på vilket sätt den enskilde ska kvalificera sig för ersättning föreslogs preciseras i en statlig utredning.

Utredningen för hållbart arbete över tid lämnade i sitt betänkande (2018) ett förslag om så kallad utvecklingsledighet för att tillgodose sysselsattas behov av att uppdatera sin kompetens eller att utveckla ny kompetens för att ställa om i tid. Enligt förslaget ska individen efter överenskommelse med sin arbetsgivare ha möjlighet att ansöka om och bli anvisad till utvecklingsledighet. Ledigheten ska kunna ägnas åt utbildning, validering, arbetspraktik, att prova annat arbete eller uppdrag eller åt att starta näringsverksamhet. Ersättning till den utvecklingslediga ges i form av aktivitetsstöd och är inkomstrelaterad för den som uppfyller kraven för inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning.

Skattereduktion för arbetsgivare

Förslag för att öka arbetsgivares incitament att investera i kompetensutveckling för de anställda har också presenterats som en lösning. Förslagen bygger på analysen att företag av olika anledningar har en tendens att underinvestera i kompetensutveckling som både skulle kunna förbättra företagets konkurrenskraft och medarbetarnas ställning på arbetsmarknaden.

Trots insikt hos företagen om att digitalisering och globalisering höjer kompetenskraven har många organisationer svårt att investera tillräckligt i kompetensutvecklande insatser. Under en lågkonjunktur saknas ofta det ekonomiska utrymmet, och under en högkonjunktur är det svårt att få tid och personalresurser att räcka till. Till skillnad från investeringar i fysiskt kapital finns dessutom alltid risken att utbildad arbetskraft flyttar sin nyutvecklade kompetens till en annan arbetsgivare. Om för många arbetsgivare förlitar sig på att attrahera snarare än utveckla kompetens kommer det på branschnivå leda till underinvestering i kompetensutveckling.

Utmaningen gäller både större och mindre företag. Mindre företag saknar marginaler för att investera i kompetensutveckling, medan större företag har svårt att jämna ut investeringarna över konjunkturcykeln. En möjlig lösning är enligt dessa förslag att genom en skattereduktion minska de mindre företagens kostnader för kompetensinvesteringar och utjämna de större företagens kostnader. Skatteavdrag för kompetensutveckling har bland annat föreslagits av arbetsgivarorganisationen Almega (2018).

9.5. Konsekvensanalyser

Samhällsekonomiska konsekvenser

Den samhällsekonomiska vinsten av att samla det statliga åtagandet för stärkt kompetensförsörjning hos en ny myndighet bedömer utredningen som stor. Vinsten uppstår till stor del genom att aktörer och insatser samordnas genom analyser som ger en ökad samsyn kring vart arbetsmarknaden är på väg. Bättre synkronisering från förändrat rekryteringsbehov till genomförda utbildningar kan ge mer effektiva investeringar i humankapital i lågkonjunktur, snabbare återhämtning i uppgång och längre högkonjunktur innan inflationen

tar fart. Med bättre koppling mellan analys av förändrade krav i rekryteringar, konjunktursvängningar och dimensionering av olika utbildningar ges också bättre förutsättningar att dämpa konjunktursvängningarnas effekt på statsbudgeten.

Samhällsekonomiska vinster uppnås också av att vägledningsinformation till individer som baseras på mer sammanhängande analyser av samhällets kompetensförsörjning kan ge individer större förutsättningar att välja lämpliga karriärvägar för egen del. Arbetslöshet kan på så sätt förebyggas genom mer välgrundade och proaktiva val.

Vinster kan också nås genom diskussionsforum och utveckling som ger nya synergier i form av gemensamma begrepp och metoder. När olika delar av kompetensförsörjningspolitiken får ett gemensamt språk och en gemensam infrastruktur kan insatser koordineras och få ett större genomslag, oavsett politikområde. Det kan exempelvis gå att använda samma språk för att beskriva kompetensbehov såväl inom arbetsmarknadspolitiken, för vägledning och matchning, som inom utbildningspolitiken för validering och utbildning.

Den nya myndighetens förmåga att fylla den samordnande roll som ger dessa synergieffekter kommer till stor del bero på huruvida myndigheten får en tillräcklig tyngd i sig själv och ett tillräckligt mandat gentemot andra aktörer. Det är viktigt att den nationella strategi för kompetensförsörjning som ska utformas i samverkan med arbetsmarknadens parter säkerställer att myndighetens arbete inriktas mot en gemensam målbild för vilka utmaningar som ska adresseras. Utan en sådan brett förankrad målbild kommer myndigheten sakna nödvändig legitimitet. Det ansvar myndigheten får för utvecklingsmedel och statsbidrag kan vidare ge myndigheten en tyngd i form av inflytande över resurser för att möta kompetensbehov. Det ansvar för prognoser och analyser som myndigheten får kan skapa samordning och koordinering, men behöver för detta knytas till andra myndigheters behov av underlag inför planering av insatser och utbildningsutbud.

Myndigheten för kompetensförsörjning skulle få en roll som kan jämföras med de nyligen inrättade myndigheterna Delegationen mot segregation eller Digitaliseringsmyndigheten. Båda dessa myndigheter har inrättats för att sätta fokus på ett politiskt prioriterat område där flera redan befintliga myndigheter har ett stort ansvar

för genomförandet. På samma sätt kan en myndighet för kompetensförsörjning sätta fokus på kompetensförsörjningspolitiken och dess betydelse för långsiktig tillväxt och ett inkluderande samhälle.

När frågor som rör kompetensförsörjning, exempelvis analyser över arbetsmarknadens behov, samlas hos en ansvarig aktör bryts de samtidigt loss från den linjeverksamhet de tidigare eventuellt varit kopplade till. Det är viktigt att den nya utredning som föreslås få i uppgift att utreda detaljerna i den nya myndighetens organisation och uppgifter gör en avvägning för varje enskild myndighetsuppgift kring vinster och förluster när olika uppgifter flyttas. I möjligaste mån bör dubblering av verksamheter undvikas i framtiden.

Vid omorganisationer finns alltid risken att den nya organisationen orsakar nya organisatoriska stuprör. Den risken finns även vid ett inrättande av en ny myndighet för kompetensförsörjningsfrågor. Exempelvis finns mycket analys- och utvecklingsverksamhet inom utbildningspolitiken, arbetsmarknadspolitiken, näringspolitiken och den regionala tillväxtpolitiken som inte direkt syftar till stärkt kompetensförsörjning. De berörda myndigheterna inom dessa politikområden kommer därför självklart behöva behålla en analyskapacitet i de respektive organisationerna.

Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen

Behovet av en tydligare regional styrning för utbildnings- och arbetsmarknadspolitiken har lyfts fram såväl i utredningens direktiv som i många andra sammanhang de senaste åren. Arbetsmarknaden utvecklas mot större funktionella regioner i takt med att infrastrukturen byggs ut, och de flesta kommuner är i dag för små för att på egen hand hantera de utmaningar som ställs bland annat när det gäller den strategiska kompetensförsörjningen på regionala arbetsmarknader.

Utredningen ser en stor möjlighet till samhällsekonomiska vinster av en ökad samordning och koordinering av kompetensförsörjningsfrågorna på regional nivå. Många kommuner, särskilt mindre, har varit mycket positiva till idén om en stärkt regional samordning av kompetensförsörjningsarbetet. Andra kommuner har uttryckt oro för att det utökade regionala mandatet kan inkräkta på

den kommunala självstyrelsen. Det gäller särskilt större kommuner som i mindre utsträckning är beroende av samverkan för att t.ex. erbjuda ett brett utbildningsutbud med resurser för individuella anpassningar inom den kommunala vuxenutbildningen. Fördelarna med ett stärkt regionalt perspektiv är sannolikt fler för små kommuner än för större.

En del kommunföreträdare har uttryckt oro för att ett utökat regionalt mandat för kompetensförsörjningsfrågor kan frånta kommunerna handlingsutrymme och möjlighet att själva styra sin verksamhet. Utredningen föreslår bland annat att regionerna får en tydligare uppgift att bidra till kommunernas ansökan om statsbidrag för regionalt yrkesvux. Syftet med detta förslag är inte att frånta kommunerna huvudmannaskapet för utbildningen, utan att bidra till att utbildningen i högre grad samplaneras och dimensioneras i samverkan med andra aktörer. En risk som har lyfts är att detta skulle kunna leda till en centralisering av utbildningsutbudet. Detta är inte syftet med utredningens förslag. Avsikten är tvärtom att genom skalfördelar möjliggöra ett större utbildningsutbud i hela regionen än vad som är möjligt när varje kommun gör en enskild planering. Smalare, dyrare yrkesutbildningar är mer sannolika att anordnas med ett större upptagningsområde. Med hjälp av distansutbildning och lärcentra kan även utbildningar med ett mindre antal studerande erbjudas i ett större geografiskt område.

Det finns även en poäng att samla diskussioner om utbildningsutbud hos samma aktör som ansvarar för länets infrastrukturplanering. På så sätt kan kollektivtrafik och kommunikationsmöjligheter diskuteras i anslutning till frågor om utbildningars geografiska förläggning. Tillgången till utbildning för alla kommunernas invånare skulle också kunna förbättras genom att i större utsträckning erbjuda ”frisök”, dvs. att en studerande kan välja att studera i vilken som helst av de samverkande kommunerna. I dag uppger endast 31 procent av kommunklustren att man samverkar genom ett gemensamt kursutbud med frisök (SKL 2018).

En risk som har lyfts är också att ett tydligare regionalt perspektiv skulle kunna leda till minskad flexibilitet i utformning av utbildningen. Utvecklingen går mot ökade möjligheter för de studerande att kombinera olika utbildningar inom vuxenutbildningen, exempelvis sfi parallellt med yrkesutbildning. Förslaget går dock inte ut på att detaljstyra utbildningsplaneringen från regional nivå. Snarare

ska den gemensamma formuleringen av målsättningar för regionens kompetensförsörjningsarbete utgöra en gemensam kappa för de insatser som behövs. Det måste finnas utrymme för att t.ex. starta en yrkesutbildning med kort varsel om så behövs.

Det är också viktigt att det regionala perspektivet på utbildningens dimensionering inte försvårar för de lokala anpassningar som behöver göras för att individanpassa utbildningen. Dessa möjligheter är avgörande för att Arbetsförmedlingen i större utsträckning ska kunna använda sig av reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats, så som föreslås i kapitel 8.

Förutsättningar för sysselsättning i olika delar av landet

Regional tillväxt och kompetensförsörjning i hela landet är ett av de främsta syftena med förslagen i detta kapitel. Tydligare ansvarsfördelning för kompetensförsörjningspolitiken både på nationell och regional nivå kommer möjliggöra en bättre överblick över förutsättningar för sysselsättning i olika delar av landet när det gäller bl.a. arbetsmarknadens efterfrågan och det regionala utbildningsutbudet. Den nya myndigheten och de regionala aktörerna kommer kunna bidra med underlag till utbildningsdimensionering i olika utbildningsformer. Förslagen kommer även bidra till en bättre infrastruktur för riktade insatser till följd av förändringar på arbetsmarknaden som varsel, nedläggningar och/eller nyetableringar.

Konsekvenser för förutsättningar för små och stora företag

Stora företag har större resurser att lägga på företagets strategiska kompetensförsörjning. En större arbetsgivare har oftare en HRavdelning med resurser att tänka långsiktigt kring vilken kompetens som behöver rekryteras och vilken kompetensutveckling de anställda ska erbjudas. Små företag kan i större utsträckning behöva stöd i arbetet att formulera sina kompetensbehov och att ta reda på var och hur företaget kan hitta den kompetens man behöver. Detta stöd ska den nya myndighetens för kompetensförsörjning kunna bidra med, bland annat genom en mer systematisk begreppsstruktur för kompetensbehov och en överblick över utbildningsutbudet i olika utbildningsformer. Små företag kan också ha stor nytta av tillgång till

utvecklade valideringsmodeller att använda för rekrytering eller för att bedöma de anställdas kompetensutvecklingsbehov.

Konsekvenser för jämställdheten och möjligheten att nå de integrationspolitiska målen

Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund.32 Den nya myndigheten för kompetensförsörjning kommer genom sina uppgifter att ansvara för utvecklingen av en begreppsstruktur för att beskriva kompetenskrav och främja utveckling av valideringsmodeller bidra till att utbildning och arbetslivserfarenhet som tillägnas i utlandet lättare kan tillgodoräknas och användas på den svenska arbetsmarknaden.

Genom att arbetsgivares faktiska kompetenskrav för anställning formuleras tydligare kan också obefogade könsstereotypa föreställningar om olika yrken och vad som krävs för att utföra dem undvikas. Vilka krav som skäligen för ställas för anställning blir också lättare att identifiera. På så sätt kan diskriminering i rekryteringsprocesser lättare förhindras.

9.6. Alternativa förslag

9.6.1. Alternativ till en ny myndighet

Utredningen har även övervägt alternativ till att inrätta en ny myndighet. En alternativ lösning som ligger nära till hands är att låta en befintlig statlig myndighet få ett samlat ansvar för kompetensförsörjningsfrågorna. Utredningen har i detta avseende främst övervägt myndigheterna Arbetsförmedlingen, Svenska ESF-rådet, Myndigheten för yrkeshögskolan och Tillväxtverket. Utredningen har dock dragit slutsatsen att ingen befintlig myndighet fullt ut kan fylla den roll som behövs för kompetensförsörjningspolitiken. Nedan beskrivs de befintliga myndigheter som utredningen har övervägt.

32Prop. 2017/18:1, Utgiftsområde 13.

Ett ytterligare alternativ är att behålla befintlig myndighetsstruktur och ansvarsfördelning, men ge de berörda myndigheterna ett tydligare samverkansuppdrag. Utredningen menar dock att erfarenheter visar att samverkan utifrån befintlig organisation inte är tillräckligt, det behövs fasta och långsiktiga strukturer för de politikområdesöverskridande kompetensförsörjningsfrågorna. Detta beskrivs sist i avsnittet.

Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen ansvarar enligt instruktionen för ett flertal uppgifter som kan sägas ingå i kompetensförsörjningspolitiken.33 En av dessa är att göra bedömningar av arbetsmarknadsläget för att tillhandahålla beslutsunderlag för den framtida arbetsmarknadspolitiken. Myndigheten samverkar även med arbetsmarknadens parter genom ett partsråd på nationell nivå samt branschspecifika branschråd på nationell och regional nivå. Förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten slår fast att den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska bedrivas i samverkan med andra aktörer på arbetsmarknaden, däribland arbetsmarknadens parter. Ett kompetensförsörjningsperspektiv ingår också i flera av de former som den arbetsmarknadspolitiska verksamheten bedrivs i. Detta gäller platsförmedling som innebär att den enskilde får information och erbjudanden om lediga arbeten och att arbetsgivare får hjälp med att finna lämpliga arbetssökande till lediga platser, vägledning som innebär att den enskilde får stöd och information för att kunna göra ett övervägt val av arbete och utbildning, men även arbetsmarknadspolitiska program som bl.a. arbetsmarknadsutbildning där ett av målen för utbildningen är att motverka att brist på arbetskraft uppstår på arbetsmarknaden.34

Kunskaper om och insatser i linje med arbetsmarknadens kompetensbehov är avgörande för Arbetsförmedlingens möjligheter att lyckas med uppdragen att sammanföra arbetssökande med de som söker arbetskraft, prioritera de individer som befinner sig långt från arbetsmarknaden samt bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt. För detta förfogar Arbetsförmedlingen över

33 Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. 34 11 § förordningen 2000:634 om arbetsmarknadspolitiska program.

arbetsmarknadspolitiska insatser som syftar till att stärka den enskildes möjligheter att få eller behålla ett arbete. För att insatserna ska ge resultat krävs att programmen är utformade med kunskap om arbetsgivares kompetensbehov. Icke desto mindre kan utredningen konstatera att arbetsgivares kompetensförsörjning inte är myndighetens huvudsakliga fokus. Snarare kan kunskapen om arbetsgivares kompetensförsörjning ses som ett medel för att åstadkomma de målsättningar som nämnts ovan. Detta kommer förtydligas ytterligare med den förändring av Arbetsförmedlingens instruktion som föreslås i kapitel 4.

I utredningens direktiv ingår att utreda huruvida Arbetsförmedlingen har ett ändamålsenligt uppdrag. En av utredningens slutsatser är att myndigheten i dag har ett mycket omfattande och komplext uppdrag. Det vore inte i linje med utredningens slutsatser för myndighetens framtida utformning att tillföra ytterligare uppdrag. Snarare behöver myndigheten avlastas och uppdraget avgränsas för att myndigheten ska kunna fokusera på de grunduppdrag som anges i myndighetens instruktion. Utredningens bedömning är därför att Arbetsförmedlingen inte är lämplig att ansvara för att samordna kompetensförsörjningspolitiken.

Svenska ESF-rådet

Svenska ESF-rådet är förvaltande och attesterande myndighet för det nationella socialfondsprogrammet för investering för tillväxt och sysselsättning.35 Det finns argument för att ESF-rådet som myndighet lyfts in i den nya myndigheten, alternativt att ESF-rådet omvandlas till att med delar från andra myndigheter bli den nya kompetensförsörjningsmyndigheten. Ett sådant argument är att ESFrådet har lång erfarenhet av utvecklingsprojekt inom kompetensförsörjningsområdet. Ett annat är att ESF-rådet även har en regional organisation och erfarenhet av flernivåstyrning. Användningen av socialfondens utvecklingsmedel skulle även vinna på att kopplas till en myndighet för kompetensförsörjning, som beskrivits ovan i avsnittet om ansvar för socialfondsmedel och andra utvecklingsmedel. Det skulle skapa förutsättningar för ett bättre strategiskt och långsiktigt nyttjande av medlen.

35 1 § förordningen 2007:907 med instruktion för Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige.

Det som emellertid talar emot att ESF-rådet ska utgöra grund för den nya myndigheten är att man i dagsläget inte har den kompetens som krävs för att utföra många av de uppgifter som den nya myndigheten föreslås få. Det gäller prognos- och analysverksamhet, metoder för validering och vägledning, en gemensam begreppsstruktur för att beskriva kompetensbehov, osv. ESF-rådet har inte heller tillräckliga kontaktvägar uppbyggda gentemot övriga aktörer vars arbete är avgörande för kompetensförsörjningen. Samverkan med exempelvis utbildningsmyndigheterna, Arbetsförmedlingen och Tillväxtverket skulle behöva stärkas betydligt.

Det kan vara lättare att bygga upp kompetens och samarbete kring kompetensförsörjningspolitiken utifrån en helt ny organisation utan etablerad position i det förvaltningspolitiska systemet och inarbetade arbetssätt. Med detta sagt är Svenska ESF-rådet förmodligen den myndighet som ligger närmast till hands om en kompetensförsörjningsmyndighet skulle komma att byggas utifrån en befintlig organisation.

Myndigheten för yrkeshögskolan

Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH) ska verka för att behoven av eftergymnasial yrkesutbildning tillgodoses.36 Detta gör myndigheten genom att analysera arbetsmarknadens behov av utbildningar på yrkeshögskolenivå, fatta beslut om vilka utbildningar som får ingå i yrkeshögskolan samt fatta beslut om vilka utbildningsanordnare som ska beviljas statsbidrag eller särskilda medel. För detta krävs att myndigheten analyserar arbetsmarknadens behov, vilket bland annat görs genom branschråd där representanter från arbetslivet deltar. Utöver yrkeshögskoleutbildning har myndigheten även uppgifter som rör konst- och kulturutbildningar samt tolkutbildningar.

MYH har även ansvar för två mer övergripande verktyg som kan bidra till stärkt kompetensförsörjning och öka rörligheten på arbetsmarknaden – branschvalidering och SEQF. Uppdraget kring branschvalidering består i att myndigheten ska främja användningen och utvecklingen av validering inom de utbildningar som myndigheten ansvarar för och stödja branscherna i deras arbete med att utveckla och kvalitetssäkra samt informera om modeller för validering.

36 1 § förordningen 2011:1162 med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan.

Myndigheten är också nationell samordningspunkt för den europeiska referensramen för kvalifikationer för livslångt lärande, European Qualifications Framework (EQF).37

Trots myndighetens tydliga arbetsmarknadsfokus ansvarar MYH främst för att analysera och bevilja statsbidrag för utbildningar som löser kompetensbehov på yrkeshögskolenivå. Branschvalidering och referensramen för kvalifikationer är rörelsefrämjande verktyg som har potential att förbättra kompetensförsörjningen även på andra kvalifikationsnivåer, men utgör ännu en mindre del av myndighetens uppdrag.

Utredningens bedömning är att MYH delvis har uppdrag som i hög grad stämmer med de uppgifter som är lämpliga att samla hos den nya myndigheten för kompetensförsörjning. Detta talar för att MYH skulle kunna utgöra bas för en kompetensförsörjningsmyndighet. I dagsläget utgör dessa delar dock en mindre del av MYH:s uppdrag, och skulle relativt enkelt kunna placeras i en ny myndighetsorganisation.

Tillväxtverket

Tillväxtverkets huvuduppgifter är att i alla delar av landet främja hållbar näringslivsutveckling och hållbar regional tillväxt samt genomföra strukturfondsprogram.38 Både näringslivsutveckling och regional tillväxt är sakområden som i hög grad rymmer frågor om kompetensförsörjning. Kompetensbrist är i dag ett av företagens största hinder för att växa och konkurrera på en globaliserad världsmarknad och utgör även ett av de största tillväxthindren i många delar av Sverige. Detta gör att kompetensförsörjningsfrågor har blivit ett allt viktigare område för Tillväxtverket. Myndigheten analyserar företagens förutsättningar löpande, bland annat genom undersökningen Företagens villkor och verklighet.

Utöver myndighetens huvuduppgifter har Tillväxtverket för närvarande ett antal särskilda regeringsuppdrag som rör kompetensförsörjning. Hit hör bland annat uppdraget att stödja projektet Jobbsprånget, en satsning på praktikplatser för nyanlända med högre utbildning och därigenom skapa kontaktytor mellan deltagarna och

37 Enligt förordningen (2015:545) om referensram för kvalifikationer för livslångt lärande. 381 § förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket.

arbetsgivare som efterfrågar deras kompetens, och uppdraget att främja samverkan mellan skola och industri för att motverka arbetskraftsbrist.39

Myndigheten har fokus på näringslivsutveckling och därmed näringslivets kompetensbehov. Kompetensbrist finns även hos offentliga arbetsgivare. Privata aktörer utgör dock även en stor del av arbetsgivarna inom välfärdsyrken, vilket innebär att myndighetens arbete också i viss mån omfattar kompetensförsörjning inom bl.a. vård och omsorg. Erfarenheter från dessa projekt kan även användas av offentliga arbetsgivare.

Tillväxtverket har även i uppdrag att stödja de regionalt utvecklingsansvariga aktörernas arbete med kompetensförsörjningsfrågor. Detta uppdrag är tidsbegränsat och pågår enligt det senaste beslutet fram till och med år 2020.40 Tillväxtverket har i återrapporteringar av uppdraget efterfrågat en mer långsiktig uppgift att stödja och samordna arbetet för kompetensförsörjning. Tillväxtverket föreslår att regeringen etablerar ett nationellt kompetensförsörjningsråd och att Tillväxtverket har en samordnande roll i rådet.

Utredningens bedömning är att Tillväxtverket framöver har en viktig uppgift att bidra till att stärka företagens förmåga att formulera sina kompetensbehov, kortsiktigt och på sikt. Strategisk kompetensförsörjning behöver ingå i företagens affärsutveckling vilken Tillväxtverket har en roll i att stärka. Detta talar för att Tillväxtverket skulle kunna utgöra bas för en kompetensförsörjningsmyndighet. Detta arbete skulle dock även kunna genomföras mer systematiskt i samverkan med en myndighet för kompetensförsörjning som bland annat ansvarar för branschsamverkan, en gemensam begreppsstruktur för att beskriva kompetensbehov samt utvecklingen av vägledning och branschvalidering.

Ett tydligare samverkansuppdrag till befintliga myndigheter

En förekommande invändning mot utredningens förslag om att samla ansvaret för kompetensförsörjningspolitiken hos en nationell myndighet är det inte är organisationen som skapar stuprör, överlappningar och glapp, utan den politiska styrningen. Om politiken förmår

39 Näringsdepartementet 2018; 2016. 40 Näringsdepartementet 2017b.

samordna sig bättre kring styrningen av myndigheterna på kompetensförsörjningsområdet kommer myndigheterna kunna göra detsamma. Utredningens slutsats är dock att styrningen kan underlättas betydligt av en tvärsektoriell myndighet där både kortsiktiga uppdrag och långsiktiga uppgifter från olika politikområden kan samlas. Den mängd tidigare utredningar och rapporter som konstaterat samma behov stärker detta resonemang.

Som exempel kan nämnas att Myndigheten för yrkeshögskolan, Skolverket, Arbetsförmedlingen, Tillväxtverket samt Tillväxtanalys i mars 2010 fick i uppdrag av regeringen att öka samordningen på nationell nivå inom kompetensförsörjningsområdet. Arbetsgruppen konstaterade i redovisningen av regeringsuppdraget att det finns behov av att skapa en mer långsiktig och organiserad struktur när det gäller samverkan inom kompetensförsörjningsområdet. Ett av de förslag som lämnades till regeringen var att en nationell myndighet bör få ansvar att hålla samman och säkra långsiktighet i samverkan inom kompetensförsörjningsområdet (Myndigheten för yrkeshögskolan 2012).

9.6.2. Alternativ till att de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna får ett stärkt mandat

Utredningen har även övervägt andra sätt att stärka det regionala mandatet för kompetensförsörjningsfrågor än att de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna får ett stärkt mandat. Dessa redovisas nedan.

En regional organisation av den föreslagna statliga kompetensförsörjningsmyndigheten

Det är avgörande att den nya myndigheten för kompetensförsörjning har en regional förankring t.ex. när det gäller analyser av kompetensbehov och stöd till genomförande av insatser. Utredningen menar att den föreslagna organisationskommittén därför behöver utreda huruvida myndigheten bör ha en regional organisation med kontor lokaliserade i olika delar av landet enligt den gemensamma regionala indelning i sex geografiska områden som Indelningskommittén (2018) föreslagit för statliga myndigheter. Det vore dock

svårt för dessa regionkontor att fylla den funktion för kompetensförsörjningspolitiken som beskrivs i förslaget om ett förtydligat regionalt mandat. Uppgiften att samordna kompetensförsörjningsfrågorna på regional nivå kräver en närhet till bl.a. regionens kommuner, utbildningsanordnare och privata och offentliga arbetsgivare. Sex statliga myndighetskontor skulle ha svårt att åstadkomma den närhet till verksamheten och de berörda aktörer som krävs. Att bygga upp fler statliga kontor än de eventuella sex för detta ändamål skulle bli kostsamt. Det vore också ineffektivt att bygga upp parallella strukturer till det regionala mandat som de regionalt utvecklingsansvariga redan har.

Ett uppdrag till länsstyrelserna

Länsstyrelserna ska verka för att nationella mål får genomslag i länet, med hänsyn till regionala förhållanden och förutsättningar. De ska, utifrån ett statligt helhetsperspektiv, arbeta sektorsövergripande samt inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. Länsstyrelserna har enligt förordning (2016:1363) om länsstyrelsernas uppdrag avseende insatser för asylsökande och vissa nyanlända invandrare i uppgift att driva och delta i planering, organisering och genomförande av insatser för nyanlända. De ska stödja kommuner i samordningen av kommunal verksamhet såsom svenska för invandrare och samhällsorientering.

Ett alternativ till att ge de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna ett utökat mandat i kompetensförsörjningsfrågor skulle vara att placera denna uppgift hos länsstyrelserna. Det hade möjligen gett en bättre styrbarhet då länsstyrelserna är statliga myndigheter. Utredningen ser dock att länsstyrelserna i dagsläget inte har en anknytning till kompetensförsörjningsfrågorna. Det regionala utvecklingsansvaret har sedan 1 januari 2019 övergått till landstingen i samtliga län, som därmed bildat region. Den regionala aktör som i större utsträckning har ett befintligt uppdrag på detta område och etablerade arbetssätt är därför regionerna. De flesta av dem har redan sedan åtta år tillbaka ett uppdrag att arbeta med kompetensförsörjningsfrågor, och även upparbetade nätverk och arbetssätt.

Kommunal samverkan

Kommuner samverkar redan i dag på olika sätt kring frågor som berör regional kompetensförsörjning. Det sker inte minst samverkan kring den kommunala vuxenutbildningen och ansökan om statsbidrag till regionalt yrkesvux. Under ansökningsomgången 2018 beviljades 289 av Sveriges 290 kommuner statsbidrag för regionalt yrkesvux. Dessa kommuner har bildat 48 kluster som sökt tillsammans om medel (Komvuxutredningen 2018). Denna samverkan har vuxit fram organiskt utifrån konstaterade gemensamma behov. Oftast korrelerar samverkan med länsgränserna, men i ett fåtal fall överskrids dessa (se figur 9.1).

Kommunala företrädare har uttryckt en oro för att framtida regional organisering av kompetensförsörjningsfrågorna kan komma att bryta upp redan existerande samverkansformer. I stället önskar man sig en lösning som bygger på redan etablerad regional samverkan. Det som talar emot detta är dock att det är svårt att föreslå ett utökat mandat på regional nivå för en samverkan som dels är frivillig, dels kan förändras över tid. Det regionala mandatet för kompetensförsörjning behöver vara långsiktigt och förutsägbart. Det behöver därför ha en struktur som ser likadan ut över landet, men som samtidigt utgår från ett funktionellt perspektiv i sina analyser. Det regionala kompetensförsörjningsarbetet måste också täcka fler områden av kompetensförsörjningsbehoven än de som möts med kommunal vuxenutbildning. Lika viktigt är att skapa överblick över utbildningsutbud inom folkbildningen, yrkeshögskolan och högskolan.

Referenser

Almega (2018). Turbodigitaliseringen tar jobben – Hög tid för ett

kompetensavdrag.

Arbetet i framtiden (2016). Slutrapport – Analysgruppen Arbetet i

framtiden. Statsrådsberedningen. Arbetsförmedlingen (2015). Strategi för extern samverkan. Beslutad

2015-05-19. Arbetsförmedlingen (2017a). Arbetsförmedlingens arbetsgivarstrategi.

Beslutad 2017-04-18. Dnr Af-2017/0001 9810. Arbetsförmedlingen (2017b) Arbetsförmedlingens strategi för match-

ning till jobb genom utbildning. Beslutad 11 januari 2017. Dnr: Af-

2016/0030 8007. Arbetsförmedlingen (2017c). Uppföljning av Arbetsförmedlingens stra-

tegi för matchning till jobb genom utbildning. Bilaga 1: Statusrapport för införandeplan. Dnr: Af-2018/0009 2974.

Arbetsförmedlingen (2018a). Slutrapport – Digital plattform för livs-

lång vägledning. Dnr Af-2018/0019 2596.

Arbetsförmedlingen (2018b). Arbetsförmedlingens nationella strategi

för karriärvägledning. Dnr: Af-2018/0017 8563.

Arbetsmarknadsdepartementet (2017). Promemoria med översyn av

stödet för yrkesintroduktionsanställningar. 2017-08-31.

Arbetsmarknadsutredningen (2017). Vägledning för framtidens arbets-

marknad. Delbetänkande av Arbetsmarknadsutredningen.

SOU 2017:82. Bender, German och Mörtvik, Roger. (2018). Kompetenspyramiden

– Fler som jobbar ska kunna studera. Arena Idé.

Dua (2017). Uppdrag: Samverkan – Steg på vägen mot fördjupad lokal

samverkan för unga arbetslösa. Delbetänkande av Delegationen för

unga och nyanlända till arbete SOU 2017:19. Dua (2018). Uppdrag: Samverkan 2018 – Många utmaningar återstår.

Delbetänkande av Delegationen för unga och nyanlända till arbete. SOU 2018:12. Dir. 2017:125. Tilläggsdirektiv till Komvuxutredningen

(U 2017:01). Kommittédirektiv beslutat vid regeringssamman-

träde den 13 december 2017.

Dir. 2017:71. Tilläggsdirektiv till Arbetsmarknadsutredningen

(A 2016:03). Kommittédirektiv beslutat vid regeringssammanträde

den 22 juni 2017. Dir. 2018:17. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning.

Kommittédirektiv beslutat vid regeringssammanträde den 8 mars 2018. Framtidens vårdkompetens (2018). Samverkansarenor på nationell

och regional nivå för kompetensförsörjningen i hälso- och sjukvården – diskussionsunderlag. Publicerat 2018-10-31. Socialstyrelsen. Uni-

versitetskanslersämbetet. Gymnasieutredningen (2008). Framtidsvägen – En reformerad gym-

nasieskola. SOU 2008:27.

Indelningskommittén (2018). Myndighetsgemensam indelning – sam-

verkan på regional nivå. Slutbetänkande av Indelningskommittén.

SOU 2018:10. Komvuxutredningen (2017). En andra och en annan chans – ett komvux

i tiden. Slutbetänkande av Komvuxutredningen. SOU 2018:71.

Myndigheten för yrkeshögskolan (2012). Myndighetssamverkan inom

kompetensförsörjningsområdet. Dnr: YH 2010/348

Myndigheten för yrkeshögskolan (2017). Standard och riktlinjer för

branschvalidering av yrkeskompetens. Dnr. MYH 2016/4742.

Nationella lärlingskommittén (2011). Gymnasial lärlingsutbildning

– med fokus på kvalitet! Hur stärker vi kvaliteten i gymnasial lärlingsutbildning? Slutbetänkande av Nationella lärlingskommittén.

SOU 2011:72. Näringsdepartementet (2009). Villkor m.m. för budgetåret 2010

(…). N2009/9378/RT.

Näringsdepartementet (2012). Uppdrag att förstärka och vidare-

utveckla de regionala kompetensplattformarna. N2012/06275/RT.

Näringsdepartementet (2015a). Förlängning av uppdraget att för-

stärka och vidareutveckla de regionala kompetensplattformarna.

N2015/02413/RTS. Näringsdepartementet (2015b). Nationell strategi för hållbar regional

tillväxt och attraktionskraft 2015–2020. Dnr: N2015.31.

Näringsdepartementet (2016). Uppdrag att främja samverkan

mellan skola och industri för att motverka arbetskraftsbrist.

N2016/06225/FÖF. Näringsdepartementet (2017a). Villkor m.m. för budgetåret 2018

(…). N2017/07699/RTS.

Näringsdepartementet (2017b). Uppdrag att stödja regionalt kompe-

tensförsörjningsarbete 2018–2020. N2017/07839/RTS.

Näringsdepartementet (2017c). Uppdrag att bistå med insatser vid

varsel och omställning i näringslivet. N2017/01030/RTS.

Näringsdepartementet (2018). Uppdrag att genomföra Jobbsprånget.

N2018/01431/FÖF. OECD (2014). OECD Skills Strategy Diagnostic Report: Norway 2014.

Publicerad 2014-02-18. Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). Prop. 2001/02:175. Ett system för individuell kompetensutveckling.

Näringsdepartementet. Prop. 2006/2007:01. Budgetpropositionen för 2007. Finansdeparte-

mentet. Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och

tillväxt. 2010 års förvaltningspolitiska proposition. Finansdeparte-

mentet. Prop. 2017/18:1Budgetpropositionen för 2018. Finansdepartementet. SKL (2018). Utbud, söktryck och samverkan i yrkesvux. Kommunenkät

om regionalt yrkesvux 2018. Sveriges kommuner och landsting. Skolkommissionen (2017). Samling för skolan – Nationell strategi för

kunskap och likvärdighet. Slutbetänkande av 2015 års skolkommis-

sion. SOU 2017:35. Skolverket (2017). Fördelningsmodell inom regional yrkesinriktad

vuxenutbildning. Dnr 2017:01233.

Socialdepartementet (2016). Uppdrag om samverkan kring kompe-

tensförsörjningsfrågor i hälso- och sjukvården. S2016/04992/FS.

Statskontoret (2004). Det nya Arbetsmarknadsverket. Rapport 2004:16. Statskontoret (2011). Samordning av varselinsatser under finanskrisen

åren 2008 och 2009. Rapport 2011:11.

Statskontoret (2014). Myndigheternas ledningsformer – en kartlägg-

ning och analys. Rapport 2014:4.

Styr- och resursutredningen (2018a). Övergripande modellförslag för

styrning av universitet och högskolor. U 2017:05. Promemoria 2018-

01-04. Styr- och resursutredningen. (2018b). Bilaga 2: Kompetensförsörj-

ning. Vidareutveckling av övergripande modellförslag. U 2017:05.

Promemoria 2018-06-27. Tillväxtanalys (2015). Funktionella analysregioner – revidering 2015.

PM 2015:22. Tillväxtverket (2016a). Delredovisning – Regionala kompetensplatt-

formar N2012/6275/RT och N2015/02413/RTS. Dnr 1.2.2.-2013-

00007. Tillväxtverket (2016b). Förslag på riktlinjer för regionalt kompetens-

försörjningsarbete N2016/06500/RTS. Dnr 1.2.2-Ä2016-1659.

Tillväxtverket (2018a). Slutrapport – Regionala kompetensplattformar

N2012/6275/RT och N2015/02413/RTS. Dnr 2013–000007.

Tillväxtverket (2018b). Delredovisning av uppdrag att stödja regionalt

kompetensförsörjningsarbete 2018–2020. N2017/07839/RTS.

Dnr Ä 2018-3. Utbildningsdepartementet (2016). Uppdrag om förberedande åtgärder

med anledning av förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. U2016/04619/GV.

Utredningen för hållbart arbete över tid (2018). Tid för utveckling.

Delbetänkande av Utredningen för hållbart arbetsliv över tid. SOU 2018:24. Utredningen om individuellt kompetenssparande (2000). Individuellt

kompetenssparande, IKS med start år 2002. Huvudbetänkande från

utredningen om individuellt kompetenssparande. SOU 2000:119. Valideringsdelegationen (2017). En nationell strategi för validering.

Delbetänkande av Valideringsdelegationen 2015–2019. SOU 2017:18. Valideringsdelegationen (2018). Samverkan kring validering på regional

nivå – Vägledning för aktörer med ett regionalt utvecklingsansvar.

Yrkesprogramsutredningen (2015). Välja yrke. Slutbetänkande av

Yrkesprogramsutredningen. SOU 2015:97.

Slutbetänkande av Arbetsmarknadsutredningen

Stockholm 2019

Effektivt, tydligt och träffsäkert

– det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90 E-post: kundservice@nj.se Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet Omslag: Elanders Sverige AB Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2019

ISBN 978-91-38-24895-9 ISSN 0375-250X

10. Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

I utredningens ursprungliga direktiv (dir. 2016:56) beskrivs att arbetsmarknadspolitiken är nationell, med en statlig finansiering och ett regelverk som ska tillämpas enhetligt i hela landet. Det ska dock finnas tillräckliga möjligheter till flexibilitet för att anpassning ska kunna göras till förhållanden på arbetsmarknaderna lokalt och regionalt. Samtidigt beskrivs att kommunerna tillhandahåller arbetsmarknadsinsatser till personer med försörjningsstöd och att balansen mellan olika former av åtagande behöver vara ändamålsenlig.

I utredningens tilläggsdirektiv (dir. 2017:71) anges att av alla aktörer som Arbetsförmedlingen samarbetar med har kommunerna en särskild roll. Kommunernas verksamhet är en förutsättning för en väl fungerande arbetsmarknad. Samtidigt beskrivs att överlappningar eller bristande samordning mellan kommunernas arbetsmarknadsinsatser, för personer som tar emot ekonomiskt bistånd, och Arbetsförmedlingens åtgärder kan få till följd att de samlade offentliga resurserna inte används effektivt. Det kan i sin tur leda till att enskilda arbetssökande inte får bästa möjliga stöd från det offentliga. Kommunernas roll inom arbetsmarknadspolitiken kan därför enligt direktivet behöva förtydligas för att skapa bättre förutsättningar för olika former av samarbete och samverkan mellan staten och kommunerna. Arbetsmarknadspolitiken ska dock även i fortsättningen vara nationell. Utredaren ska därför analysera om kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken bör förtydligas och lämna förslag om hur enskilda kommuner i de fall det är effektivt i högre grad ska kunna medverka i genomförandet av arbetsmarknadspolitiken.

Utredningen har i arbetet inhämtat egen empiri genom enkätstudier och fokusgrupper samt varit i kontakt med kommuner och arbetsförmedlingskontor. Utöver kontakter med Föreningen Sveriges

Socialchefer, har dialogmöten och workshop hållits med representanter från olika kommuner. Återkommande möten har hållits med Vuxenutbildning i samverkan (ViS). Därutöver har utredningen har även haft dialog med sakansvariga på Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Inlagor om arbetsmarknadsparternas syn på ansvarsfördelningen mellan stat och kommun har också inhämtats från representanter i utredningens referensgrupp. Slutligen har berörda departement och myndigheter lämnat synpunkter genom utredningens expertgrupp och genom enskilda möten.

10.1. Bakgrund och problembild

En förklaring till kommunernas engagemang inom det arbetsmarknadspolitiska området är att en allt högre andel av de arbetslösa som är anmälda hos Arbetsförmedlingen utgörs av personer som har svårt att få fotfäste på arbetsmarknaden. En annan förklaring kan vara att många arbetslösa uppbär försörjningsstöd från kommunen, till exempel om de inte kvalificerat sig för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Det vanligaste försörjningshindret för de som tar emot försörjningsstöd i dag är arbetslöshet. Ytterligare en förklaring kan vara att kommunernas roll på olika sätt påverkas av vad Arbetsförmedlingen gör, vilket i sin tur kan vara en konsekvens av hur myndigheten har uppfattat sitt ansvar.

På senare år har andelen långtidsarbetslösa bland de anmälda hos Arbetsförmedlingen ökat. Detsamma gäller för andelen anmälda arbetslösa som tillhör någon av de grupper som Arbetsförmedlingen bedömer har en utsatt ställning på arbetsmarknaden. Av utredningens undersökningar framgår att både Arbetsförmedlingen och kommunerna anser att dagens ansvarsfördelning är otydlig. Vidare har företrädare för Arbetsförmedlingen som utredningen träffat en bild av att kommunernas formella ansvar inom arbetsmarknadspolitiken är större än vad det i själva verket är. Detta kan bero på att kommunerna i praktiken tillhandahåller sådana insatser, vilket kan fungera som en bekräftelse av uppfattningen om kommunernas ansvar som, rätt eller fel, finns inom Arbetsförmedlingen. Kommunerna lägger betydande resurser på de arbetssökande som är i behov av försörjningsstöd, samtidigt som Arbetsförmedlingen har fortsatt ansvar för arbetsmarknadsstödet till dessa personer. Förekomsten av två olika

system som båda innehåller administration, planering, arbetsmarknadspolitiska insatser och kontroll för samma grupp arbetssökande utgör enligt utredningen inte en effektiv användning av samhällets resurser. Samtidigt som staten fortsatt har det huvudsakliga ansvaret för arbetsmarknadspolitiken har de kommunala arbetsmarknadsåtgärderna ökat i sådan omfattning att det i vissa fall kan vara relevant att tala om två parallella arbetsmarknadspolitiska system.

Utredningen konstaterade i sitt delbetänkande (SOU 2017:82) att det råder oklarhet kring vem som har ansvar för att ordna insatser för vissa arbetssökande. Detta innebär en risk både för att kommunerna och Arbetsförmedlingen gör samma saker och för att arbetslösa kan falla mellan stolarna. Vidare innebär det också en risk för bristande likvärdighet och rättssäkerhet, då en arbetssökande kan få tillgång till olika typer av stöd och insatser. Både Arbetsförmedlingen och kommunerna anser att dagens ansvarsfördelning är otydlig, de vet inte var det statliga åtagandet börjar och var det slutar. Det är av avgörande betydelse att ansvaret för Arbetsförmedlingen respektive kommunerna i arbetsmarknadspolitiken tydliggörs.

10.1.1. Uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun

Uppgiftsfördelningen mellan staten, landstingen och kommunerna är både en principiell och en praktisk fråga. Samhällsutvecklingen gör att uppgiftsfördelningen varierar över tid.

Det görs inte någon precisering av uppgiftsfördelningen mellan stat, kommun och landsting i grundlagen. Riksdagen och regeringen fastställer nationella mål för verksamheten i kommuner och landsting i lagar och förordningar. Genom dessa bestäms villkoren för den kommunala verksamheten och uppgiftsfördelningen mellan stat, landsting och kommun.

Kommunernas självstyre utövas av beslutande församlingar som utses genom allmänna val och företräder den lokala befolkningen. Modellen till självstyrelse har en lång tradition i Sverige och är ett viktigt demokratiskt värde. Den syftar till att ge människor ansvar och inflytande över gemensamma frågor.

Regeringsformen erkänner självstyrelsens betydelse för det svenska folkstyret. Genom grundlagen får kommunerna stark legitimitet och förväntas således ha en viktig roll i samhällsutvecklingen. Kommunernas självstyre ger även kommunerna ett handlingsutrymme där besluten fattas på den lokala självstyrelsens grund. Självstyret är inte absolut och det finns inga autonoma kommuner i Sverige. Kommunernas självstyre kan ses som en motvikt till ett nationellt beslutscenter då 290 kommuner kan motverka maktkoncentrationen och uppväga de nationella målen.

Samtidigt så ligger det i statens intresse att påverka och försäkra sig om att kommunerna utför de uppgifter de är ålagda att utföra. Likvärdigheten är en grundläggande princip i lagstiftningen som styr de kommunala verksamheterna så att medborgarna garanteras en likvärdig samhällsservice oberoende på var i landet man väljer att bo. Beträffande ansvars- och uppgiftsfördelningen påpekade Självstyrelsekommittén (SOU 1996:129) att förhållandet mellan staten och den kommunala självstyrelsen präglas av en helhetssyn, varvid staten och kommunerna samverkar på områden och i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål. Statens styrning syftar därför ofta till att skapa större nationell likvärdighet mellan kommunerna inom viktiga samhällsområden. Det kan handla om att åstadkomma likvärdighet i en verksamhets resultat, men också i utformandet av verksamheten (Statskontoret 2016:24).

Det finns även andra anledningar för staten att styra dessa, till exempel att man från statens sida vill tydliggöra prioriteringar inom vissa områden som kommunerna har ansvar för att tillhandahålla. En annan viktig anledning är att staten vill visa sig handlingskraftig och på det sätt skapa förtroende och legitimitet för sin politik.

Statskontoret bedömer i sin rapport Statens styrning av kommunerna (Statskontoret 2016:24) bland annat att statens styrning av kommunerna har ökat i omfång, komplexitet och detaljeringsgrad under de senaste decennierna. Nya styrformer har tillkommit så som överenskommelser, handlingsplaner och kunskapsstyrning. Styrningen genom riktade statsbidrag har också ökat.

Statskontoret har tidigare uppmärksammat att vikten av att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan de samverkande myndigheterna. (Statskontoret, Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen).

I utredningens delbetänkande (SOU 2017:82) uttryckte företrädarna för Arbetsförmedlingen att det råder en otydlighet i ansvarsfördelningen och att vissa områden ligger utanför arbetsmarknadspolitikens ansvar, där andra politikområden så som socialpolitiken och utbildningspolitiken behöver ta ett större ansvar för arbetslösa personer. Av de kommuner som deltagit i utredningens fokusgrupper fanns det ett flertal som menar att det sedan flera år tillbaka skett en förskjutning i roller och ansvar inom arbetsmarknadspolitiken och andra politikområden. De anser att Arbetsförmedlingen är mer beroende av kommunernas insatser samtidigt som Arbetsförmedlingen erbjuder insatser av social karaktär. Kommunerna framhåller att det finns en otydlighet om vem som ska göra vad, när den andres ansvar börjar, och att det kan vara tidskrävande att förhandla om gränserna för ansvar mellan kommunen och Arbetsförmedlingen.

10.1.2. Kommunernas befogenheter

För att en kommun ska kunna befatta sig med en uppgift krävs att den ryms inom den kommunala kompetensen. Den definierar både vilka skyldigheter och vilka möjligheter att frivilligt utföra en uppgift som kommunerna har. På det arbetsmarknadspolitiska området utgår kommunernas befogenheter framför allt från följande lagar:

Regeringsformen

I 1 kap. 8 § anges att den offentliga förvaltningen omfattar statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Föreskrifter som avser kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden ska meddelas genom lag (8 kap. 2 §). Av 12 kap. 4 § framgår att förvaltningsuppgifter kan överlämnas åt kommuner. Kommunerna sköter lokala

och regionala angelägenheter av allmänt intresse, och övriga angelägenheter som bestäms i lag, på den kommunala självstyrelsens grund (14 kap. 2 §).

Kommunallagen

Kommunallagens bestämmelser definierar kommunernas så kallade allmänna kompetens. Regleringen innebär att en kommun har möjlighet att frivilligt ta på sig uppgifter så länge de ryms inom denna kompetens. När det gäller kommunernas roll på det arbetsmarknadspolitiska området är det viktigt att notera att kommuner inte får ha hand om sådana angelägenheter som enbart staten ska ha hand om, se punkt 2 nedan. I sådant fall krävs särskild befogenhet enligt lag. Av 2 kap. kommunallagen framgår att kommunerna

1. själva får ha hand om angelägenheter – av allmänt intresse – som har anknytning till kommunens eller landstingets område

eller deras medlemmar; lokaliseringsprincipen (1 §).

2. inte får ha hand om sådana angelägenheter som enbart staten, en

annan kommun, ett annat landsting eller någon annan ska ha hand om (2 §).

3. ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl

för något annat; likställighetsprincipen (3 §).

4. inte får ta ut högre avgifter än som motsvarar kostnaderna för de

tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller; självkostnads-

principen (6 §).

5. får driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och

syftar till att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna (7 §).

6. får genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kom-

munen eller landstinget. Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas endast om det finns synnerliga skäl för det (8 §).

Befogenhetslagen

Kommunerna har även en utvidgad kompetens i förhållande till den allmänna kompetensen i kommunallagen. I befogenhetslagen samlas kompetensutvidgande föreskrifter inom olika områden. Arbetsmarknadsfrågor är ett av dessa områden.

Enligt 6 kap. 2 § får kommunerna, efter överenskommelse med Arbetsförmedlingen, ordna aktiviteter för deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Under vilka förutsättningar sådana överenskommelser får ingås och vad de ska innehålla meddelas av regeringen. I förarbetena anges att kommunerna inte får ingå sådana överenskommelser om åtgärderna anordnas genom upphandlingsförfarande eller om det kan uppstå en konkurrenssnedvridning i förhållande till andra aktörer. Detta framgår dock inte av lagens lydelse.

Socialtjänstlagen

För att en uppgift ska rymmas inom den allmänna kompetensen krävs bland annat att angelägenheten ska ha ett allmänt intresse. Av detta följer att en kommun inte får lämna understöd till enskilda. Möjligheten att ge ekonomiskt bistånd till en enskild för dennes försörjning regleras därför i speciallag; SoL.

I 3 kap. 2 § SoL anges att socialnämnden bl.a. ska främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning. Enligt 4 kap. 1 § SoL har den som inte kan försörja sig men som kan arbeta rätt till ekonomiskt bistånd om han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande. Om den som får ekonomiskt bistånd inte har kunnat erbjudas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd får socialnämnden i en kommun enligt 4 kap. 4 § SoL begära att denne under viss tid ska delta i av nämnden anvisad praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet. Sådan praktik eller kompetenshöjande verksamhet ska syfta till att utveckla den enskildes möjligheter att i framtiden försörja sig själv och stärka möjligheterna att komma in på arbets-marknaden eller på en fortsatt utbildning. Socialnämnden ska samråda med Arbetsförmedlingen innan beslut fattas.

Lagen om arbetslöshetsnämnd

Enligt lagen om arbetslöshetsnämnd är varje kommun skyldig att ha en arbetslöshetsnämnd, med uppgiften att vidta eller på annat sätt främja kommunala åtgärder för att förebygga eller minska verkningarna av arbetslöshet. Arbetslöshetsnämnden ska bland annat samarbeta med myndigheter och enskilda vilkas verksamhet rör sysselsättningsfrågor.

Huruvida lagen ger kommunerna ytterligare befogenheter är oklart. I Den kommunala kompetensen och arbetsmarknadsfrågorna (Festskrift, Sveriges KommunalJuridiska Förening) konstaterar Germund Persson att tolkningen att lagen kan ge kommunerna en viss allmän kompetens bör göras med försiktighet, eftersom det saknas klargörande förarbeten och rättspraxis.

Sammanställning över kommunernas uppgifter

Följande skyldigheter för kommunerna har beröringspunkter med arbetsmarknadspolitiken, även om de har sin grund i andra politikområden såsom näringspolitik, utbildningspolitik eller integrationspolitik:

1. Kommunen ska erbjuda samhällsorientering för nyanlända invandrare

1

.

2. Kommunen ska erbjuda kommunal vuxenutbildning,

2

bland an-

nat svenska för invandrare och samhällsorienterande ämnen.

3

Utbildningen ska utgå från elevernas behov och förutsättningar.

4

3. Kommunen ska hålla sig informerad om hur vissa ungdomar i kommunen är sysselsatta och motivera den enskilde att påbörja eller återuppta en utbildning.

5

1 Lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare. 2 En del av komvux utgörs av yrkesinriktad vuxenutbildning. Arbetsplatsförlagt lärande ska omfattas av utbildningen. Utbildningen kan ges i form av lärlingsutbildning. 3 Två nya syften för orienteringskurser; grundläggande digital kompetens och grundläggande kunskaper om arbetsliv och arbetsmarknad i Sverige, infördes den 1 juli 2018 i 2 kap. 6 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. 420 kap. 2 § andra stycket skollagen (2010:800). 529 kap. 9 § skollagen (2010:800).

4. Kommunen svarar för socialtjänsten inom sitt område, och ger bland annat försörjningsstöd. Ansvaret innebär att kommunen ska främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning.

6

Den enskilde ska stå till arbetsmarknadens förfogande för att få försörjningsstöd, såvida det inte finns särskilda skäl.

7

5. Kommunen ska medverka till att personer med betydande svårigheter i sin livsföring får en meningsfull sysselsättning.

8

6. Kommunen ska medverka till att personer med vissa funktionshinder får tillgång till arbete eller studier. En insats som kan beviljas är daglig verksamhet.

9

Utöver dessa skyldigheter finns det en rad frivilliga uppgifter på eller i närheten av det arbetsmarknadspolitiska området. Kommunerna har här alltså inga skyldigheter utan enbart möjligheter att företa åtgärder:

1. Allmänt främja näringslivet i kommunen.

10

2. Bedriva näringsverksamhet för att bereda anställning åt funktionshindrade.

11

3. Anordna daglig verksamhet (se ovan punkt 5).

4. Ingå i samordningsförbund inom rehabiliteringsområdet med andra kommuner, landsting, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. Förbunden kan såväl finansiera individuella insatser där parterna bidrar på olika sätt som bedriva ett strukturövergripande arbete för att främja samverkan mellan parterna.

5. Begära att den som får försörjningsstöd under viss tid ska delta i av nämnden anvisad praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet om den enskilde inte har kunnat erbjudas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Det måste dock föregås av samråd med Arbetsförmedlingen.

12

63 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453). 74 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). 85 kap. 7 § socialtjänstlagen (2001:453). 915 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. 102 kap. 8 § kommunallagen (2017:725). 112 kap. 4 § socialtjänstlagen (2001:453). 124 kap. 4 § socialtjänstlagen (2001:453).

6. Anordna aktiviteter för deltagare i arbetsmarknadspolitiska program, men endast efter överenskommelse med Arbetsförmedlingen.

13

7. Tillsammans med Arbetsförmedlingen kartlägga omfattningen av den lokala ungdomsarbetslösheten.

14

8. Tillsammans med Arbetsförmedlingen kartlägga en nyanländs utbildning, kompetens och övriga förutsättningar för att etableras i arbetslivet.

15

9. Medfinansiera ESF-projekt. 10. Kommunerna får även ta emot ekonomiskt stöd från Arbetsförmedlingen för anordning av studie- och yrkesvägledning och jobbaktiviteter med coachning.

16

10.1.3. Kommunala arbetsmarknadsinsatser

I ett historiskt perspektiv har ansvarsfördelning och finansiering av arbetsmarknadspolitiska insatser skiftat mellan stat och kommun. Fram till 1940-talet var de flesta arbetsmarknadsåtgärder organiserade i kommunal regi, samtidigt mottog många kommuner viss statlig finansiering för dessa insatser. Därefter har det förekommit ett stort antal reformer som flyttat ansvaret för delar av arbetsmarknadspolitiken fram och tillbaka mellan stat och kommun. Under de senaste åren har utvecklingen gått mot en ökad centralisering av arbetsmarknadspolitiken, med reformer som förtydligat att vissa områden inom arbetsmarknadspolitiken är statliga uppdrag (Lundin & Thelander 2012; Minas 2011). Ett av de senaste exemplen är etableringsreformen där staten 2010 övertog det samlade ansvaret från kommunerna för att underlätta och påskynda vissa nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet.

Majoriteten av de program eller insatser som kommunerna tillhandahåller i dag tillkom under 1990-talets krisår. I tider av hög arbetslöshet drabbas kommunerna av såväl minskade skatteintäkter som ökade kostnader för ekonomiskt bistånd. Utvecklingen drevs

136 kap. 2 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. 143 § förordningen (2015:502) om viss samverkan om unga och nyanlända. 156 a § förordningen (2015:502) om viss samverkan om unga och nyanlända. 1614 a § förordningen (2007:813) om jobbgaranti för ungdomar.

fram dels genom kommunernas egna initiativ, där högre krav på motprestationer uppfattades som ett sätt att bromsa stegrande kostnader för ekonomiskt bistånd, dels genom förändringar i den dåvarande socialtjänstlagen som ökade kommunernas möjligheter att villkora rätten till försörjningsstöd med krav på motprestationer (Thorén 2012). Som en följd av detta startade flera kommuner ett aktivt arbete med egna arbetsmarknadsinsatser. De insatser som kommunerna erbjuder innefattar bland annat att anordna särskilda arbetsmarknadsverksamheter, ta emot praktikanter, samt erbjuda utbildning och studie- och yrkesvägledning till arbetssökande.

Med arbetsmarknadsinsatser som genomförs av kommunerna avses stödinsatser med syfte att korta en individs väg till arbete eller utbildning. Verksamheten avser således den verksamhet i kommunen som riktar sig till arbetslösa. Kommunala arbetsmarknadsinsatser är ofta inriktade på grupper av arbetssökande som står längre från arbetsmarknaden till exempel lågutbildade, långtidsarbetslösa och nyanlända (Lundin och Skedinger 2006). Inom kommunala insatser ingår i dag aktiviteter som redovisas nedan. Definition och redovisning utgår från Kommun- och landstingsdatabasen (Kolada) där kommunernas och landstingens verksamheter från år till år följs upp. Frågorna som är ställda i Kolada rör kommunala arbetsmarknadsinsatser generellt och inte nödvändigtvis bara insatser riktade till mottagare av försörjningsstöd.

Enligt SKL deltog drygt 100 300 personer i olika kommunala arbetsmarknadsinsatser under 2017. Det är ökning med runt 5 400 personer jämfört med 2016. Siffrorna bygger på inrapporterad statistik från 248 av Sveriges totalt 290 kommuner, och omräknat till samtliga kommuner. Omräknat till samtliga kommuner rör det sig om cirka 5 250 anställda (SKL Kommunal arbetsmarknadsstatistik 2017).

Mer än hälften av deltagarna i olika arbetsmarknadsinsatser, 61 procent, saknar gymnasieutbildning varav 22 procent har en icke fullgjord grundskoleutbildning. Kommunerna anger att de flesta arbetssökande som får stöd på de kommunala arbetsmarknadsverksamheterna har anvisats från arbetsförmedlingen (48 procent), vilket har ökat med 2 procentenheter jämfört med 2016. Förklaringen till ökningen kan vara satsningen på extratjänster, där Arbetsförmedlingen stod för en stor del av anvisningarna till kommunerna. Arbetssökande från socialtjänsten (28 procent) har minskat med 4 procentenheter jämfört med 2016. Kommunernas kostnader för

arbetsmarknadsinsatser under 2016 uppgick till 4,8 miljarder kronor enligt SKL (SKL Kommunal Arbetsmarknadsstatistik 2016). I kommunal arbetsmarknadsstatistik 2017 (SKL 2018) uppskattas att kommunernas sammanlagda kostnader för arbetsmarknadspolitik uppgick till 5 400 miljoner.

En studie från IFAU visar att 94 procent av kommunerna bedrev någon form av aktiv arbetsmarknadspolitik under 2015. Studien visar också att skillnaderna mellan kommunerna var stora när det gällde både innehåll och omfattning av insatserna. I SKL:s jämförelse mellan nettokostnader för arbetsmarknadsinsatser i olika kommuner 2015 spänner kostnaden per invånare mellan 12 kronor och 1 958 kronor. Nedan redogörs för de insatser som kommunerna anger att de tillhandahåller för arbetslösa.

Arbetsprövning /-träning

Insatser som syftar till att klarlägga eller utreda en individs arbetsförutsättningar utifrån fysiska, psykiska och sociala funktioner. Insatsen kan innebära att den arbetssökande får stöd för att på en arbetsplats systematiskt pröva/träna sina förmågor i konkreta arbetsuppgifter. Syftet med insatsen kan ibland vara att individen ska få rätt ersättning.

Jobbsökaraktivitet inkl. coachning

Insatser som syftar till att ge den arbetssökande stöd i konkreta uppgifter som att skriva en CV, göra en anställningsintervju, söka arbete, ge information med mera. Till detta kommer kontinuerliga motiverande samtal med fokus på att individen ska komma fram till vad hon/han vill och formulera en egen handlingsplan.

Kurs

Insatser för att öka individens förutsättningar att komma i arbete, till exempel i form av orienterande/vägledande kurs, körkortsteori, datakurs och yrkessvenska. Ordinarie utbildningar som svenska för

invandrare (SFI) eller studiemedelsberättigade utbildningar räknas inte hit.

Matchning

Matchning mot arbete sker utifrån den enskildas intressen/färdigheter och arbetsgivares rekryteringsbehov. Insatsen innebär också systematiska kontakter med privata och offentliga arbetsgivare.

Arbetspraktik hos offentliga eller privata arbetsgivare

Med praktik hos offentliga arbetsgivare eller privata avses insatser för att tillhandahålla och administrera praktikplatser hos arbetsgivare i offentlig sektor eller på arbetsplatser/i arbetslag inom den kommunala arbetsmarknadsverksamheten. Arbetsuppgiften kan även omfatta stöd till praktikanten och/eller handledare på arbetsplatsen.

Studie-, yrkes- och arbetsvägledning

Information och motiverande samtal som syftar till att ge arbetssökande underlag för beslut om val av yrkes- och arbetsinriktning.

Kommunala arbetsmarknadsanställningar

Insatser som syftar till att tillhandahålla och administrera tidsbegränsade kommunala arbetsmarknadsanställningar.

I arbetsuppgiften kan ingå att organisera/erbjuda kompetensutvecklande insatser eller utbildning och att ge stöd till den anställda och/eller handledare på arbetsplatsen.

Validering

Med validering avses kartläggning av tidigare förvärvad kompetens. Även yrkeskompetensbedömning ingår (dvs. den bedömningen som kommunen i form av arbetsgivare anordnar och får merkostnadsersättning från Arbetsförmedlingen för att utföra).

En yrkeskompetensbedömning kan pågå mellan en dag och tre veckor. Yrkeskompetensbedömningen är alltid en del av en praktikperiod.

Feriejobb /-praktik

Insatser som syftar till att tillhandahålla och administrera feriejobb/och eller praktik för elever i grundskola och gymnasium.

Fördelningen av arbetstid kopplat till arbetsmarknadsåtgärder

Enligt SKL:s statistik om kommunala arbetsmarknadsåtgärder fördelas arbetstiden i kommunerna på följande aktiviteter:

Figur 10.1 Kommunernas arbetsmarknadsåtgärder (intern arbetstid)

Uppgifter från SKL, Kommunal arbetsmarknadsstatistik 2017. Utredningens figur.

Några saker är kan poängteras i anslutning till denna figur. Den största andelen av tiden läggs på arbetsprövning och arbetsträning. Arbetsprövning är en utredningsmetod som tidigare främst har initierats av Försäkringskassan men kan även initieras av Arbetsförmed-

Arbets prövning,

-trä ni ng

19%

Arbets marknads-

a ns tällningar

14%

Jobbsökaraktiviteter

13%

Admi nistrativt s töd

11%

Pra ktik i offentlig

regi 11%

Ma tchning

8%

Feri ejobb, praktik

6%

Pra ktik i privat regi

6% Studi e-, yrkes-, a rbetsvägledning

5%

Övri ga i nsatser

4%

Kurs

3%

lingen eller arbetsgivaren själv. Utredningen erfar att det förekommer att kommunerna utför arbetsprövning i ”Komhall” och att det bedöms som en social insats. Försäkringskassan använder sig dock inte av denna metod längre. Den är inte reglerad i författning. I Arbetsförmedlingens så kallade sökandekategorier, en förteckning över såväl den enskildes status (till exempel deltidsarbetslös) som tillgängliga åtgärder, återfinns inte arbetsprövning. Arbetsträning däremot regleras i författning på det arbetsmarknadspolitiska området. Den som anordnar arbetsträning – arbetsgivaren – kan få bidrag för att täcka kostnaderna från Arbetsförmedlingen. Det är dock Arbetsförmedlingen som anvisar till insatsen.

Matchning är ett begrepp som kan ha olika betydelser. Jobbsökaraktiviteter är dock normalt en del av matchningsarbetet.

Kommuner är skyldiga att tillhandahålla studie- och yrkesvägledning till alla som går i grundskola, gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning eller avser att påbörja en utbildning.

17

Det har sin

grund i utbildningspolitiken och utgör ingen egentlig arbetsmarknadsåtgärd. Däremot infördes som en del i jobbgarantin för ungdomar en möjlighet för kommunerna att få ersättning av Arbetsförmedlingen för studie- och yrkesvägledning till målgruppen. Det är därför rimligt att tro att det är arbetstiden för denna vägledning som inryms i posten Studie-, yrkes- och arbetsvägledning ovan.

Kategorin arbetsmarknadsanställningar omfattar särskilda tidsbegränsade anställningar. Med detta menas anställningar i form av till exempel nystartsjobb, skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare (OSA), utvecklingsanställning, trygghetsanställning, extratjänst och helt kommunalt finansierade projektanställningar (SKL 2017). I denna kategori är det rimligt att tro att kommunen i de flesta fall ikläder sig rollen som arbetsgivare (även om exempelvis en praktikant i formell mening inte räknas som en arbetstagare).

Även en stor del av feriejobb och praktik i offentlig regi skulle kunna utgöras av kommunens egna verksamhet, det vill säga att kommunen medverkar i rollen som arbetsgivare.

Utredningen bedömer att det har skett en förskjutning i fördelningen mellan uppgifter, se figur 10.2.

172 kap. 29 § skollagen (2010:800): Elever i alla skolformer utom förskolan och förskoleklassen ska ha tillgång till personal med sådan kompetens att deras behov av vägledning inför val av framtida utbildnings- och yrkesverksamhet kan tillgodoses. Även den som avser att påbörja en utbildning ska ha tillgång till vägledning.

Figur 10.2 Förskjutning i utförandet i arbetsmarknadspolitiken

Mot bakgrund av detta konstaterar utredningen att det är möjligt att det finns olika tolkningar av vad som är en arbetsmarknadsåtgärd och vad som inte är det. Att Arbetsförmedlingen anvisar till arbetspraktik och kommunen är den arbetsplats där praktiken genomförs innebär enligt utredningens mening inte att den statliga respektive kommunala medverkan utgör parallella system till varandra. Det skulle kunna finnas kommuner som tar emot praktikanter men ändå inte bedömer att kommunen tillhandahåller arbetsmarknadsinsatser, vilket enligt utredningen utgör den korrekta bedömningen.

Problemet uppstår när kommunerna utför samma uppgift som Arbetsförmedlingen. Hur omfattande denna parallella verksamhet är kan man inte bedöma med hjälp av SKL:s kommunala arbetsmarknadsstatistik. Det finns dock skäl att tro att den är mindre än vad statistiken visar (se kapitel 14 för beräkningar). Detta har troligen

Arbetsförmedlingen Kommunerna

sam ve rk an

▪

Arbetsmarknadstjänster till arbetssökande, bl.a. jobbsökaraktiviteter och anordning av praktik hos andra arbetsgivare

▪

Hjälpa arbetsgivare att hitta kandidater

▪

Validering mot yrken

▪

Sociala insatser som Arbetsförmedlingen upphandlar, t.ex. särskilt stöd till personer med funktionsnedsättning, ångest, missbruksproblem.

▪

Arbetsmarknadsutbildningar som motsvarar kurser i komvux, t.ex. samhällsorientering, etableringskurs, yrkessvenska.

ex em p el

ex em p el

sin grund i avsaknaden av en enhetlig och accepterad definition av arbetsmarknadsåtgärder eller arbetsmarknadsinsatser.

10.1.4. Sociala insatser och Arbetsförmedlingens förberedande utbildningar

Vad sociala insatser innebär är inte helt tydligt. I utredningens fokusgrupper (2017) med ett tjugotal kommuner lyfte många att man, det vill säga kommunerna, bedriver vad som benämns lågtröskelinsatser, alltså sådana insatser som inte kräver förkunskaper eller förberedelser för deltagande. Andra kallar det sociala insatser. Det kan handla om språkcaféer, mötesplatser, studiebesök på arbetsplatser, enklare praktiska insatser där individen ges ett socialt sammanhang och får möjlighet att prova på någon enklare uppgift. Den typen av insatser bedömer kommunerna själva vara viktiga för individen och, menar många, inte är något som Arbetsförmedlingen riktigt bör eller klarar av att erbjuda inom ramen för det uppdrag man har. Den här typen av insatser är sällan direkt arbetsförberedande, men kan vara ett viktigt steg på vägen till arbetsmarknaden och egenförsörjning för individen på lite längre sikt. Företrädare för Arbetsförmedlingen framförde att kommunerna skulle kunna vara mer lämpade att utreda psykisk, fysisk och social arbetsförmåga. Detta redogör utredningen för i delbetänkandet, SOU 2017:82.

Regeringen menade också i prop. 2016/17:175 att stödja och vägleda enskilda i frågor av social och praktisk karaktär i grunden är ett kommunalt ansvar. Enligt 3 kap. 1 § SoL ska socialnämnden bland annat svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det.

Arbetsförmedlingen tillhandahåller dock stöd med tydliga sociala inslag både i intern och extern regi. Exempel finns att hämta i de upphandlade tjänsterna Grundläggande moduler och Introduktion till arbete samt i delar av Arbetsförmedlingens egna verksamhet som innefattar specialisttjänster med sociala inslag.

De förberedande utbildningarna är ett samlingsnamn för tjänster som riktar sig till arbetssökande som behöver förbereda sig inför andra aktiviteter, såsom arbetsmarknadsutbildning eller reguljära studier. Arbetsförmedlingen hade under 2017 avtal för fem typer av förberedande utbildningar: Meritportfölj, Grundläggande moduler,

Min väg till arbete, Korta vägen och Starta eget-utbildning. Målgruppen varierar i hög utsträckning mellan de olika förberedande utbildningarna. Bland de förberedande utbildningarna finns såväl insatser som riktar sig till arbetssökande som står mycket långt ifrån arbetsmarknaden, som insatser som riktar sig till arbetssökande som står relativt nära arbetsmarknaden. Syftet och målsättningen varierar i likhet med detta för de olika förberedande utbildningsinsatserna.

Nedan beskrivs samtliga inriktningar inom ramen för samlingsnamnet förberedande utbildningar i korthet:

Tjänsten Min väg till arbete riktar sig till Kriminalvårdens interner på anstalt. Dessa har i regel begränsad arbetslivserfarenhet och bristfällig utbildningsbakgrund. Målet med tjänsten är internerna efter deltagande i tjänsten ska ha förbättrat sina förutsättningar att göra en plan för att få ett arbete, skaffa en yrkesutbildning, söka arbete och utföra ett arbete.

Tjänsten Grundläggande moduler riktar sig i första hand till utrikesfödda arbetssökande som har kortare skolgång än 6 år, varav en del helt saknar skolgång och många därutöver saknar en yrkesinriktning. Målet för tjänsten är att de arbetssökande ska förbättra sina kunskaper i svenska språket och få en klar bild av det svenska samhället och den svenska arbetsmarknaden. Tjänsten innehåller alltifrån information om att vara förälder i Sverige och information om hur svensk sjukvård och friskvård fungerar, till studie- och yrkesvägledning och praktik.

Tjänsten Meritportfölj riktar sig i första hand till nyanlända inom etableringsuppdraget. Syftet med tjänsten är att bidra med en strukturerad sammanställning av den arbetssökandes samlade arbetslivserfarenhet, utbildning och övriga meriter. Målet med tjänsten är i första hand att identifiera en relevant yrkesklassificering för den arbetssökande.

Arbetsförmedlingen köpte enligt myndighetens årsredovisning sex olika arbetsmarknadstjänster under 2017:

  • Stöd och matchning (STOM)
  • Arbetsmarknadsutbildningar (AUB)
  • Förberedande utbildningar (FUB)
  • Yrkessvenska
  • Introduktion till arbete (INAB)
  • Individuellt pedagogiskt stöd vid utbildning (IPSU).

Omfattningen av de olika arbetsmarknadstjänsterna skiljer sig åt, såväl vad gäller antalet deltagare och antalet leverantörer som storleken på den ersättning som utbetalas till leverantörerna.

10.1.5. Samverkan

Arbetsförmedlingen samverkar med kommunerna i många olika avseenden. I utredningens delbetänkande (SOU 2017:82) beskrivs följande samarbeten:

  • Samverkan om prognoser och förändringar inom arbetsmarknadspolitiken
  • Samverkan mellan Arbetsförmedlingen och socialtjänsten inklusive tillgång till uppgifter hos Arbetsförmedlingen för kommunerna (digital samverkan)
  • Samverkan för att minska ungdomsarbetslösheten (med hjälp av

Dua)

  • Samverkan kring etableringsinsatser (inklusive lokala överenskommelser enligt Dua-modellen)
  • Samverkan inom arbetslivsinriktad rehabilitering
  • Samverkan inom ramen för ESF-projekt
  • Samverkan kring den kommunala vuxenutbildningen.
  • Överenskommelse om samverkan mellan Arbetsförmedlingen och SKL.

10.1.6. För vilka målgrupper kan ansvarsfördelningen bli otydlig?

Det är i första hand personer som varit arbetslösa länge eller som inte har etablerat sig på arbetsmarknaden som kan bli föremål för åtgärder från såväl Arbetsförmedlingen som kommunerna. Antalet

långtidsarbetslösa har varit tämligen konstant de senaste åren och legat kring 160 000 personer enligt Arbetsförmedlingens statistik.

18

Personer som är arbetslösa har rätt till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen under förutsättning att de bland annat är inskrivna vid Arbetsförmedlingen och står till arbetsmarknadens förfogande i enlighet med 9 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Arbetslöshetsförsäkringen kompenserar för en viss del av inkomstbortfallet vid arbetslöshet. Rätt till ersättning beror på om den arbetslösa personen är medlem i en arbetslöshetskassa eller inte och om och hen därutöver uppfyller grundvillkoren och arbetsvillkoren. Den som är arbetslös och deltar i program på Arbetsförmedlingen får i stället ersättning i form av aktivitetsstöd, där storleken varierar beroende på om personen har rätt till ersättning från arbetslöshetskassa. De som är mellan 18–24 år och inte uppfyller kraven för a-kassa har i regel rätt till en lägre så kallad utvecklingsersättning i stället aktivitetsstöd. Det finns också möjlighet för den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt att få stöd från kommunen för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt. För den som kan arbeta är ett krav för försörjningsstöd från kommunen att man står till arbetsmarknadens förfogande. I dag bedöms cirka hälften av försörjningsstödstagarna ha arbetslöshet som inte har sin grund i sociala skäl som hinder för egen försörjning. En tiondel av försörjningsstödstagarna (26 589 vuxna, varav 61 procent män och 39 procent kvinnor) bedöms ha arbetshinder av sociala skäl. Det innebär att de inte bedöms kunna börja arbeta omgående.

Vid utredningens fokusgruppsintervjuer med företrädare för Arbetsförmedlingen som genomfördes augusti 2017 bedömde flera av företrädare att det finns en risk för att individer hamnar mellan stolarna, då Arbetsförmedlingen och kommunerna gör olika bedömningar av om en individ står till arbetsmarknadens förfogande eller inte. Företrädarna för Arbetsförmedlingen anser att det i dag inte är helt tydligt vilka kriterier som ska användas för att bedöma vem som står och inte står till arbetsmarknadens förfogande (SOU 2017:82).

18 Arbetsförmedlingens statistik skiljer sig i flera avseenden från statistik baserad på SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU). Både definitioner och mätmetoder skiljer sig åt. Arbetsförmedlingens statistik bygger på registeruppgifter om alla arbetssökanden som anmäler sig till Arbetsförmedlingen medan AKU bygger på ett representativt urval av de personer som är arbetslösa på arbetsmarknaden. Detta betyder att Arbetsförmedlingens

Vid fokusgrupperna med kommunerna som genomfördes under perioden maj–juni 2017, uttryckte flera kommuner i att de upplever att den arbetsmarknadspolitiska bedömningen utgör en utmaning för såväl ansvarsfördelning som samverkan i arbetsmarknadspolitiken (SOU 2017:82). Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen styr vilka individer som får ta del av Arbetsförmedlingens insatser. Kommunföreträdarna anser att detta kan medföra en otydlig gränsdragning mellan staten och kommunerna vad gäller ansvaret för de individer som inte får ta del av Arbetsförmedlingens insatser. Skillnaden mellan Arbetsförmedlingens olika kontor kan enligt kommunföreträdarna vara ett resultat av att de lokala förutsättningarna att stödja bredare grupper av arbetssökande varierar samt att det finns kulturskillnader mellan kontoren. Enligt kommunföreträdarna görs den arbetsmarknadspolitiska bedömningen ibland utifrån ett resursperspektiv snarare än utifrån på förhand fastställda kriterier. Detta innebär enligt kommunföreträdarna att kontor som är verksamma i områden med färre arbetssökande i proportion till resurserna har större möjligheter att göra en mer generös bedömning. De menar att det i praktiken innebär att individer som står relativt långt ifrån arbetsmarknaden kan erbjudas insatser genom Arbetsförmedlingen i vissa kommuner, medan samma grupper i andra kommuner blir hänvisade till sociala insatser och utbildningsinsatser genom kommunen. Flera kommunföreträdare menar därutöver att det finns en bristande systematik i de arbetsmarknadspolitiska bedömningarna. Några kommuner framhåller i fritextsvar till utredningens enkät att kommunen och Arbetsförmedlingen i vissa fall inte har samma bedömning av vilka insatser som är bäst för den enskilde individen, där Arbetsförmedlingen ibland kan anvisa till en insats medan kommunen anvisar till en annan. Det menar att det i dessa fall inte handlar om att personer hamnar mellan stolarna utan att det kan bli otydligt för den enskilde individen vilken insats som denne ska påbörja. Utredningen lämnar i avsnitt 7 förslag för en förstärkt arbetsmarknadsbedömning i syfte att arbetsmarknadspolitiken ska bli mer träffsäker och att resurserna ska styras till de individer och de insatser där de ger störst effekt.

10.2. Förslag och bedömningar

Utredningen konstaterar att det har skett en förskjutning av vilka uppgifter som utförs av Arbetsförmedlingen respektive av kommunerna. Arbetsförmedlingen tillhandahåller stöd som kommunerna redan ansvarar för. Kommunerna å andra sidan tillhandahåller stöd som omfattas av Arbetsförmedlingens ansvar. Utredningen föreslår att gränsdragningen mellan vad som är ett statligt respektive kommunalt ansvar i arbetsmarknadspolitiken tydliggörs. Överlappningen mellan det statliga ansvaret och kommunernas befogenhet ska minska. Genom att tydliggöra ansvarsfördelningen och införa en samordningsskyldighet ökar förutsättningarna för att den enskilde snabbare kommer i egen försörjning.

Givet denna princip skulle det innebära en målkonflikt om utredningen även skulle föreslå att vissa kommuner ska få ta ett större ansvar i arbetsmarknadspolitiken; en asymmetrisk ansvarsfördelning. Enbart om det hade funnits belägg för att kommuner, vissa eller generellt, tillhandahåller ett visst arbetsmarknadsstöd på ett effektivare sätt än Arbetsförmedlingen, hade ett sådant förslag kunnat motiveras. Det har utredningen inte funnit. Detta resonemang utvecklas i avsnitt 10.4.1 och 10.4.2.

Utredningen anser att både lagen (1944:475) om arbetslöshetsnämnd och SoL:s reglering i 4 kap. 4 § om praktik och kompetenshöjande insatser innebär överlappningar eller åtminstone bidrar till att bibehålla otydligheterna mellan stat och kommun. Därför ska lagen respektive bestämmelsen upphävas. I förordningen om instruktion för Arbetsförmedlingen tydliggörs att myndigheten huvudsakligen ska ge arbetsmarknadsstöd, till skillnad från socialt stöd. Utredningen föreslår också att samordning kring den enskilde bör ske regelmässigt i planeringen av stödet till de personer som har behov av stöd från både Arbetsförmedlingen och socialtjänstens. Sådan samordning ska ske genom en samordnad individuell plan mellan Arbetsförmedlingen och kommunens socialtjänst. Slutligen föreslår utredningen att Arbetsförmedlingen ska nyttja det reguljära utbildningssystemet om det kan tillgodose den enskildes behov. Det innebär en prioritetsordning mellan utbildning i det reguljära systemet och utbildning som Arbetsförmedlingen tillhandahåller i egen regi eller med hjälp av externa utförare.

Förslagen syftar till att skapa bättre förutsättningar för en likvärdig service för alla medborgare samt en samhällsekonomiskt och offentligfinansiellt effektiv arbetsmarknadspolitik. Den avgörande förutsättningen för att dessa syften ska kunna uppnås är dock att Arbetsförmedlingen och kommunerna tar ansvar för sina uppdrag. I detta sammanhang är det särskilt viktigt att säkerställa att alla som är inskrivna hos Arbetsförmedlingen, oavsett var i landet, får likvärdig service.

Nedan redovisas och motiveras utredningens förslag i följande ordning:

1. Arbetsmarknadsstöd i allmänhet

a) Det statliga åtagandet förtydligas i Arbetsförmedlingens in-

struktion.

b) Lagen om arbetslöshetsnämnd upphävs.

c) 4 kap. 4 § SoL upphävs.

d) Kommunerna får uttryckligt stöd i befogenhetslagen för att

skaffa platser för feriearbete och feriepraktik hos andra arbetsgivare.

2. Utbildning

a) Arbetsförmedlingen ska säkerställa att individens utbildnings-

behov i första hand tillgodoses av det reguljära utbildningsväsendet.

3. Samverkan och samordning

a) En allmän skyldighet att samverka med kommunerna införs i

Arbetsförmedlingens instruktion.

b) En samordnad individuell planering mellan Arbetsförmedlingen

och kommunens socialtjänst införs i SoL.

10.2.1. Det statliga åtagandet förtydligas i Arbetsförmedlingens instruktion

Förslag: Genom ett tydliggörande förordningen (2007:1030) med

instruktion för Arbetsförmedlingens klargörs att: Arbetsförmedlingen är förvaltningsmyndighet för frågor som har sin grund i arbetsmarknadspolitiken och ansvarar för den offentliga arbetsförmedlingen. Verksamheten består huvudsakligen i att erbjuda arbetsmarknadsstöd till den som är anmäld hos myndigheten i syfte att minska arbetslösheten och öka den varaktiga sysselsättningen. Med arbetsmarknadsstöd avses ekonomiskt och praktiskt stöd i syfte att

1. den som söker arbete ska komma närmare arbetsmarknaden,

2. sammanföra den som söker arbete med den som söker arbets-

kraft, eller

3. den som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt

arbetsförmåga ska kunna behålla ett arbete.

I utredningens delbetänkande redovisas resultatet av de fokusgrupper som genomfördes under 2017. Deltagare från Arbetsförmedlingen framförde att de upplever att flera kommuner inte tar sitt ansvar för arbetslösa fullt ut. Vissa var också av uppfattningen att Arbetsförmedlingens åtagande i huvudsak avser personer som kan matchas mot arbete, det vill säga att uppdraget är att förmedla jobb. Andra menade att matchningsarbetet förutsätter att myndigheten även rustar individen. Resultatet av fokusgrupperna visar att det råder delade meningar om vilket ansvar som åvilar Arbetsförmedlingen. Dessutom förekommer uppfattningen att kommunerna har skyldigheter på det arbetsmarknadspolitiska området.

Enligt kommunallagen får kommuner inte befatta sig med uppgifter som ska handhas enbart av staten. Särskilda avsteg från denna huvudregel kan enbart göras i lag. Det blir därför viktigt att först fastställa vilka uppgifter som faktiskt ska handhas av staten. I Arbetsförmedlingens instruktion anges att Arbetsförmedlingen ansvarar för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Utredningen tolkar detta som att den offentliga

arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet är

uppgifter som enbart ska handhas av staten. Kommuner är därmed förhindrade att bedriva en offentlig arbetsförmedling. Det omfattas inte av den kommunala kompetensen. Vad som ingår i en offentlig arbetsförmedling är däremot inte klart. En semantisk tolkning är att det som avses är förmedling av arbeten. Mot bakgrund av beskrivningen av hela den verksamhet som Arbetsförmedlingen bedriver så kan detta tyckas utgöra en del av verksamheten, men långt ifrån hela. Om förmedling av arbeten är synonymt med begreppet matchning så finns det flertalet olika tolkningar av dessa begrepp. Vad som var syftet med valet av formulering av det statliga åtagandet är oklart. Utredningen bedömer att formuleringen bidrar till oklarheterna i ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Det kan tolkas på olika sätt när det gäller Arbetsförmedlingens ansvar för att rusta personer som är inskrivna som arbetslösa med hjälp av annat arbetsmarknadsstöd.

Det finns många andra områden där kommunerna är förhindrade att utföra uppgifter på grund av att dem är förbehållna en annan myndighet. Hälso- och sjukvårdsområdet är ett sådant exempel. Där formuleras det åtagande som enbart ankommer på landstingen – och där kommunerna därför inte får verka – på följande sätt:

Landstinget ska erbjuda en god hälso- och sjukvård åt den som är bosatt inom landstinget.19

I nämnd lag ges sedan kommunerna befogenhet att handha vissa uppgifter på detta område, 20 men i övrigt är det uppgifter som enbart handhas av landsting.

Det finns dock några områden där kommunernas kompetens sammanfaller med annans befogenheter (Bohlin 2016):

  • verksamhet på kulturområdet (kommuner och landsting)
  • miljö- och naturvård enligt miljöbalken kommun och stat)

198 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). I lagen definieras hälso- och sjukvård som:

1. åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador,

2. sjuktransporter, och

3. omhändertagande av avlidna. Lagen omfattar inte tandvård enligt tandvårdslagen (1985:125). 20 I 8 kap. 6 § anges att ”Landstingets ansvar omfattar inte sådan hälso- och sjukvård som en kommun inom landstinget har ansvar för enligt 12 kap. 1 § eller 14 kap. 1 §.” Detta avser hälso- och sjukvård – exklusive läkarvård – till exempelvis boende i kommunens särskilda boenden och deltagare i kommunens dagverksamhet.

  • främjande av trafikförsörjningen (kommuner och landsting)
  • gemensamt ansvar för kollektivtrafiken (kommuner och landsting).

Det finns också exempel på att kommunen genom avtal kan överlåta ansvaret för en uppgift till landstinget, och vice versa, enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

I förordningen (2001:623) med instruktion för Arbetsmarknadsverkets, som ersattes med nuvarande instruktion för Arbetsförmedlingen 2008, formulerades uppdraget på ett annat sätt än i dag. Då angavs det att myndigheten

21

är central förvaltningsmyndighet för

allmänna arbetsmarknadsfrågor.

Utredningen bedömer att nuvarande formulering av Arbetsförmedlingens uppdrag bör ändras så att den på ett tydligare sätt beskriver det statliga åtagandet. Det föreslås en bredare formulering av Arbetsförmedlingens ansvar i myndighetens instruktion: Arbetsförmedlingen är förvaltningsmyndighet för frågor som har sin grund i arbetsmarknadspolitiken och ansvarar för den offentliga arbetsförmedlingen. Verksamheten består huvudsakligen i att erbjuda arbetsmarknadsstöd till den som är anmäld hos myndigheten i syfte att minska arbetslösheten och öka sysselsättningen.

Det är viktigt att formuleringen inte begränsar kommunernas (och andra myndigheters) möjligheter att vidta allmänt sysselsättningsfrämjande åtgärder, exempelvis genom att ställa sysselsättningskrav i upphandlingar eller tillhandahålla insatser som primärt syftar till att åstadkomma aktivering. Vidare bör Arbetsförmedlingen även i fortsättningen kunna samverka med kommunerna i arbetsmarknadspolitiska prognoser för att kunna dra nytta av kommunernas lokalkännedom. Däremot är formuleringen ägnad att indirekt innebära en begränsning av Arbetsförmedlingens möjligheter att ge socialt stöd till enskilda.

21 Arbetsmarknadsverket bestod av Arbetsmarknadsstyrelsen och länsarbetsnämnderna. Med myndighet här avses Arbetsmarknadsstyrelsen.

10.2.2. Lagen om arbetslöshetsnämnd upphävs

Förslag: Lagen (1944:453) om arbetslöshetsnämnd upphävs.

Bedömning: Innebörden av lagen om arbetslöshetsnämnd är otyd-

lig och har sin utgångspunkt i ett arbetsmarknadspolitiskt system som inte längre gäller i Sverige. Utredningen bedömer att lagen skapar otydlighet och bidrar till att upprätthålla de parallella systemen; att arbetsmarknadspolitiska insatser tillhandahålls av både Arbetsförmedlingen och vissa kommuner, eller till och med av en kommun i stället för Arbetsförmedlingen.

I varje kommun ska det finnas en arbetslöshetsnämnd som ska främja kommunala åtgärder för att förebygga arbetslöshet eller minska verkningarna av den. Nämnden ska också samarbeta med andra som är verksamma inom sysselsättningsområdet. Detta följer av en lag från 1944, som tillkom då organiseringen av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i Sverige såg helt annorlunda ut än vad den gör i dag. Det är därför oklart hur bestämmelserna ska tolkas; hur de förhåller sig till det statliga åtagandet i arbetsmarknadspolitiken och den allmänna kompetensen enligt kommunallagen.

Den ursprungliga lydelsen av lagen var att det inom varje kommun ska finnas en arbetslöshetsnämnd:

för handhavande av lokala åtgärder i fråga om statlig och statsunderstödd hjälpverksamhet vid oförvållad arbetslöshet.

Vid denna tidpunkt reglerades den så kallade statliga och statsunderstödda hjälpverksamheten genom en kungörelse från 1934 (nr 434). Enligt denna svarade arbetslöshetskommittén i kommunen för de lokala åtgärderna. Det fanns dock ingen skyldighet för kommunerna att inrätta en sådan kommitté. Enbart om kommunen ville använda sig av den statliga arbetslöshetshjälpen eller om den ville ha statsbidrag för att bedriva sin egna hjälpverksamhet till arbetslösa så behövde man inrätta en arbetslöshetskommitté. Alla kommuner hade inte heller inrättat en kommitté. Detta trots att det hade funnits arbetslösa i behov av stöd. Statens arbetsmarknadskommission – som var dåvarande motsvarigheten till Arbetsförmedlingen – såg att detta fick till följd att arbetslösa i en kommun utan arbetslöshetskommitté inte kunde få del av det statliga stödet. För att komma till

rätta med problemet föreslog Arbetsmarknadskommissionen att man genom lag skulle bestämma att om kommunen inte hade inrättat en särskild arbetslöshetskommitté så utgjorde kommunstyrelsen (då drätselkammaren eller kommunalnämnden) arbetslöshetskommitté. I den nya lagen bytte man namn på arbetslöshetskommittéerna, till arbetslöshetsnämnder. Syftet med lagen var alltså att säkerställa att alla kommunmedlemmar kunde få del av det statliga stödet (prop. 1944:280).

Det krävs ingen omfattande analys för att konstatera att det inte längre krävs en arbetslöshetsnämnd för att en kommunmedlem ska kunna få del av det statliga stödet på arbetsmarknadspolitikens område. Lagen har också ändrats efter att den kom till; i den nuvarande lydelsen nämns inget om statlig och statsunderstödd hjälpverksamhet. Kvar är dels den automatiska inordningen av arbetslöshetsnämnd i kommunstyrelsen och därtill en beskrivning av vilka uppgifter nämnden har.

22

Den ska vidta och främja kommunala

åtgärder för att förebygga arbetslöshet eller minska verkningarna därav. Här uppstår det frågetecken om hur detta förhåller sig till det statliga ansvaret för arbetsmarknadspolitiken, det vill säga om lagen ger kommunerna någon kompetensutvidgande befogenhet.

Utredningen har inte funnit några rättsfall där lagens eventuella kompetensutvidgande funktion prövas. Däremot är det intressant att notera att bestämmelserna i lagen inte omnämns i rättsfall där det har varit fråga om kommunen har överskridit sina befogenheter när den har vidtagit åtgärder med syfte att förebygga arbetslöshet.

23

Lagen har tolkats på vitt skilda sätt; från att den inte har någon praktisk betydelse för kommunernas möjligheter att ge arbetsmarknadsstöd till att den ger en vidsträckt befogenhet på det arbetsmarknadspolitiska området. Ett exempel på det senare är kommuner som

22 Uppgifterna fanns inte med i den ursprungliga lydelsen utan flyttades över från arbetsmarknadskungörelsen (1966:368). Den senare ersatte kungörelsen från 1934, som gällde vid tiden för arbetslöshetsnämndslagens ikraftträdande. 23RÅ 1993 ref. 98 hade en kommun beslutat att teckna borgen för ett privat bolag för att främja sysselsättningen i kommunen. Kammarrätten – vars dom Regeringsrätten fastställer – konstaterade att kommunalt stöd till enskild näringsidkare, i vart fall för att motverka arbetslöshet, inte kan godtas annat än i rena undantagsfall. Kommunen hade inte lyckats visa att stödåtgärden (borgensåtagandet) har sådan betydelse för motverkande av arbetslöshet inom kommunen att kravet på synnerliga skäl är uppfyllt. I RÅ 2000 ref. 1 fastställdes att krav på lokal finansiering för att erhålla medel ur EU:s strukturfonder inte medförde att det förelåg synnerliga skäl för att utge stöd till en enskild näringsidkare. Kammarrätten konstaterade att kommunen inte hade visat att dess borgensåtagande skulle ha sådan betydelse för sysselsättningen och befolkningsutvecklingen i kommunen att det på denna grund kunde anses kompetensenligt. Regeringsrätten fastställde kammarrättens dom.

tillhandahåller jobbsökarinsatser till personer som är anmälda hos Arbetsförmedlingen men inte uppbär försörjningsstöd. Då är det inte möjligt att luta sig mot befogenheten i SoL. Det kvarvarande alternativet är lagen om arbetslöshetsnämnd. Åt andra hållet anger Arbetsmarknadsdepartementet i Ds 2008:66, förarbetena till befogenhetslagen, att den ”allmänna begränsade kompetens” som följer av lagen om arbetslöshetsnämnd inte ger kommunerna befogenhet att inom ramen för arbetsmarknadspolitiska åtgärder kunna anordna aktiviteter för arbetslösa.

Endast 6 procent av kommunerna har i dag en särskild nämnd för arbetsmarknadsfrågor. I övriga kommuner är det kommunstyrelsen (40 procent), socialnämnden (34 procent) eller utbildningsnämnden (10 procent) som ansvarar för arbetsmarknadsinsatserna (SKL 2017). Detta visar dels att många kommuner inte har ansett det nödvändigt eller lämpligt att organisera arbetsmarknadsarbetet i en särskild nämnd. Det indikerar också att det kommunala arbetsmarknadsarbetet ligger nära framför allt socialpolitiken.

Kommunerna har för övrigt en stor frihet i att inrätta de nämnder som de finner lämpligt. Det finns några få undantag, det vill säga nämnder som varje kommun är skyldiga att inrätta. Exempel på sådana är kommunstyrelse, valnämnd, krisledningsnämnd, patientnämnd och överförmyndarnämnd om ingen överförmyndare har utsetts.

Utredningen tror att en effektiv samverkan syftar till att uppnå synergier när olika myndigheter bidrar med sin specialistkompetens. Att en samverkan som innebär att båda parter kan bidra med samma typ av tjänst uppfyller inte detta syfte. Det finns risk att samverkan då i stället kommer att avse en förhandling mellan vilken myndighet som ska göra vad i ett specifikt fall.

Kommunerna fyller en viktig funktion på arbetsmarknadspolitikens område, inte minst som arbetsgivare. Flera politikområden där kommunerna har tydliga skyldigheter har dessutom stor betydelse för arbetsmarknadspolitiken. Det är viktigt att staten drar nytta av kommunernas arbete och särskilda kompetens. Grunden för detta bör dock fastställas genom medvetna ställningstaganden, efter en bedömning av hur detta kan bidra till att öka effektiviteten i det statliga åtagandet på det arbetsmarknadspolitiska området. Bedömningen bör dessutom vara förankrad i de förutsättningar som råder i dagens

samhälle. Bestämmelserna i lagen om arbetslöshetsnämnd uppfyller inte dessa krav.

10.2.3 4 kap. 4 § socialtjänstlagen upphävs

Förslag: 4 kap. 4 § i socialtjänstlagen (2001:453, SoL), om att

socialnämnden efter samråd med Arbetsförmedlingen får begära att den som uppbär försörjningsstöd under vissa förutsättningar ska delta i av nämnden anvisad praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet, upphävs.

Det finns två bestämmelser i SoL som är särskilt relevanta för socialpolitikens gränsyta mot arbetsmarknadspolitiken:

1. 4 kap. 1 § i SoL (arbetsmarknadsbestämmelsen)

2. 4 kap. 4 § SoL (anvisningsbestämmelsen).

Enligt arbetsmarknadsbestämmelsen har den som inte kan försörja sig men som kan arbeta rätt till ekonomiskt bistånd om han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande.

Om den enskilde som får ekonomiskt bistånd inte har kunnat erbjudas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd får socialnämnden i en kommun enligt anvisningsbestämmelsen begära att denne under viss tid ska delta i av nämnden anvisad praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet. Sådan praktik eller kompetenshöjande verksamhet ska syfta till att utveckla den enskildes möjligheter att i framtiden försörja sig själv och stärka möjligheterna att komma in på arbetsmarknaden eller på en fortsatt utbildning. Socialnämnden ska samråda med Arbetsförmedlingen innan beslut fattas.

Utredningen anser att det är oklart hur anvisningsbestämmelsen förhåller sig till Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsstöd och i praktiken har gett upphov till en överlappning. En bokstavstolkning ger att det är något annat än ”lämplig[a] arbetsmarknadspolitisk[a] åtgärd[er]” som avses, vilket skulle innebära att bestämmelsen inte skapar någon överlappning. Enligt förarbetena och den tillämpning som bestämmelsen har fått i praktiken står det dock klart att det rör sig om en överlappning. Utredningen ser en risk att anvisningsbestämmelsen skapar drivkrafter för Arbetsförmedlingen att lämna

över utförande av myndighetens uppgifter på kommunerna i allt större utsträckning. Denna ordning har inneburit att kommunerna frivilligt tagit ansvar för utförandet av delar av en statlig uppgift utan ersättning. Utredningen konstaterade även i sitt delbetänkande (SOU 2017:82) att sådant samråd som uppställs som krav i anvisningsbestämmelsen inte verkar komma till stånd i praktiken i någon större utsträckning, trots att kommunen anordnar insatser.

Anvisningsbestämmelsen – och tillämpningen av den – är därmed otydlig och skapar överlappning. Man kan till och med gå så långt att påstå att den har bidragit till en ordning som inte är demokratiskt förankrad eftersom arbetsmarknadspolitik ska vara ett statligt ansvar.

Utredningen bedömer att anvisningsbestämmelsen har två funktioner; en befogenhetsutvidgande funktion och en annan funktion som innebär en möjlighet att ställa krav på den som uppbär försörjningsstöd. Den befogenhetsutvidgande funktionen innebär att kommunen får ge understöd till en enskild. Utan författningsstöd hade sådant stöd kunnat anses strida mot den allmänna kommunala kompetensen. I syfte att tydliggöra ansvarsfördelningen och minska överlappningen mellan Arbetsförmedlingens och kommunernas arbetsmarknadsinsatser anser utredningen att den befogenhetsutvidgande funktionen bör tas bort. Detta ändrar inte socialnämndens möjligheter att ställa krav på den enskilde. Enligt utredningens mening är kravet enligt arbetsmarknadsbestämmelsen (4 kap. 1 § SoL) att stå till arbetsmarknadens förfogande för att ha rätt till försörjningsstöd i sig tillräckligt.

24

I det följande utvecklas skälen till detta.

I förarbetena anges att socialnämndens insatser kan avse jobbsökaraktiviteter

Formuleringen av bestämmelsen – att kommunen får anordna insatser om den enskilde inte har kunnat erbjudas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd – indikerar att de kommunala åtgärderna är något annat än arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det ligger nära till hands att tolka bestämmelsen som att det rör sig om kompetensutveckling i ett socialt perspektiv mot bakgrund av socialnämndens uppdrag. Eftersom karaktären av åtgärderna inte anges uttryckligen

24 Se även prop. 2015/16:136.

i lagen så uppstår dock en viss otydlighet, till exempel i förhållande till Arbetsförmedlingens insatser.

I förarbetena (prop. 1996/97:124) anges dock att åtgärderna kan avse ”arbetssökarverksamheter som avser att förbättra den unges kunskaper om samhället och arbetslivet, förmåga att skriva arbetsansökan eller på andra sätt ta kontakt med potentiella arbetsgivare, etc.”. Bestämmelsen ska enligt regeringen inte användas för personer som har uttalade sociala problem. Mot bakgrund av dessa uttalanden står det klart att bestämmelsen redan från början inneburit en överlappning i förhållande till det statliga åtagandet.

Det är, enligt förarbetena till bestämmelsen, viktigt att kommu-

nerna bistår med aktiva insatser för att stödja den enskilde att klara

sin egen försörjning. Det anges även att detta gör sig gällande när individen av olika skäl inte kommer ifråga för åtgärder inom de ordinarie arbetsmarknadspolitiska systemen. Regeringen anser att det är viktigt att det finns kommunala insatser som komplement till det ”reguljära systemet” (1996/97:124). Någon beskrivning av vad som avses med de ordinarie systemen eller det reguljära systemet och en utförlig analys av gränsdragningen mot det statliga åtagandet saknas dock.

I förarbetena till ändringen 2013 (då begränsningen till huvudsakligen unga togs bort) framgår att flera remissinstanser avstyrkte förslaget med motiveringen att arbetsmarknadsinsatser är ett statligt åtagande och att kommunerna inte ska skapa parallella system eftersom det resulterar i en otydlig ansvarsfördelning. Man framförde också att det finns en risk för att statens ansvar vältras över på kommunerna, och det utgör inte ett effektivt resursutnyttjande. Regeringen bemöter farhågorna genom att kort konstatera att den aktuella ändringen enbart avser målgruppens omfattning. Den innebär därför inte någon förändring i ansvaret för stödet. Enligt regeringen bör socialnämndens insatser inte ersätta de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Arbetsförmedlingens uppdrag när det gäller arbetslösa försörjningsstödstagare skulle därför inte påverkas av förslaget (prop. 2012/13:94).

Vidare anges i Socialstyrelsens handbok för ekonomiskt bistånd att socialnämndens åtgärder inte får ersätta Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Krav på sökaktivitet och deltagande kan ställas enligt arbetsmarknadsbestämmelsen

I arbetsmarknadsbestämmelsen anges att den som inte kan försörja sig men som kan arbeta har rätt till ekonomiskt bistånd om han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande.

25

Av förarbeten och rätts-

praxis framgår att socialnämnden då kan ställa krav på att den enskilde bland annat ska vara anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen, vara aktivt arbetssökande, delta i verksamheter som anordnas för arbetssökande både av Arbetsförmedlingen och kommunen samt medverka till upprättande av en handlingsplan hos Arbetsförmedlingen.

26

Arbetsmarknadsbestämmelsen infördes 2016

men verkar närmast ha varit en kodifiering av vad som redan ansetts gälla.

I förarbetena (SOU 2015:44) till den nya bestämmelsen anges att detta innebär att den som till exempel inte söker anvisat arbete, är beredd att ta ett erbjudet lämpligt arbete, eller inte medverkar i andra åtgärder som samhället ställer till förfogande inom ramen för arbetsmarknadspolitiken, inte kan anses stå till arbetsmarknadens förfogande såvida det inte finns godtagbara skäl.

Formuleringen ”att stå till arbetsmarknadens förfogande” förekommer även i 9 § ALF, där begreppets innebörd utvecklas. I sanktionsbestämmelserna i lagen (43 §) återfinns ytterligare information om vad den enskilde har att förhålla sig till.

Enligt Lars Clevesköld (socialtjänstlagen (2001:453), kommentaren till 4 kap. 1 §, Karnov) ska inte deltagande i Arbetsförmedlingens insatser ses som jobbsökaraktiviteter. Däremot så indikerar ett sådant deltagande att den enskilde står till arbetsmarknadens förfogande.

27

Det kan även innebära att det finns skäl för socialtjänsten

att sänka kraven på sökaktivitet. En helhetsbedömning måste göras. Utgångspunkten är nämligen att den enskilde ska vara aktiv i sitt

arbetssökande för att få försörjningsstöd. Enligt Clevesköld gäller

detta enbart personer som endast har arbetslöshet som försörjningshinder.

254 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). 26Prop. 1979/80:1 Del A s. 196 och s. 526 samt prop. 2015/16:136 s.12 f och däri angiven rättspraxis. 27 I SOU 2015:44, s. 21, anges att: ”Så länge den enskilde följer ett program i enlighet med Arbetsförmedlingens anvisningar får han eller hon som regel anses stå till arbetsmarknadens förfogande.”

I SOU 2015:44 redovisas en enkätundersökning där kommuner (socialtjänsten) bland annat hade svarat på frågan om man ställde krav på att den enskilde skulle delta i arbetsmarknadspolitiska program inom ramen för bedömningen av om denne stod till arbetsmarknadens förfogande. 99 procent angav att de alltid eller oftast ställer ett sådant krav (1 procent svarade Vet ej). Det konstateras att omständigheten att kommunerna i stor utsträckning uppgivit att aktivt arbetssökande ingår i kravet att stå till arbetsmarknadens förfogande skulle kunna utgöra en indikation på att kravet att stå till arbetsmarknadens förfogande delvis flyter ihop med kravet på att vara aktivt arbetssökande och att gränsdragningen mellan dem inte är helt självklar. 98 procent svarade att de ställer krav på att den enskilde ska söka lämpliga arbeten.

Den lagliga grunden till kraven på den enskilde kan vara både arbetsmarknadsbestämmelsen och anvisningsbestämmelsen

Bestämmelsen om att socialnämnden får anvisa till kompetenshöjande åtgärder som anordnas av kommunen infördes 1998.

28

I för-

arbetena betonas att syftet är att förtydliga den enskildes ansvar för att ordna sin egen försörjning.

29

Man ansåg att kommunerna be-

hövde kunna ställa hårdare krav i samband med prövningen av försörjningsstöd. I bestämmelsens ursprungliga lydelse gällde de nya möjligheterna att ställa krav på ett aktivt deltagande huvudsakligen ungdomar under 25 år. 2013 togs denna begränsning bort. Sedan dess krävs inga särskilda skäl för att kommunerna ska kunna anvisa den som uppbär försörjningsstöd med stöd av bestämmelsen oavsett ålder.

28 Det innebär dock inte att kommunerna inte anordnade några arbetsmarknadsinsatser före 1998. Se till exempel RÅ 1995 ref 97 där Regeringsrätten ansåg att det var rätt att kommunen inte hade beviljat den biståndssökande ekonomiskt bistånd eftersom personen inte deltog i en arbetssökarverksamhet som socialnämnden arrangerade. Året var 1992. Kommunen anförde att man hade startat en egen arbetssökarverksamhet eftersom man var missnöjd med arbetsförmedlingens insatser för de arbetssökande. Arbetsförmedlingens arbetsbelastning hade inneburit att den arbetssökande kunde vara registrerad hos förmedlingen under lång tid utan att få varken insats eller personlig kontakt med arbetsförmedlare. Allt fler socialdistrikt hade i takt med denna utveckling startat arbetssökarverksamheter. 29Prop. 1996/97:124 s. 71.

När anvisningsbestämmelsen hade varit i kraft i knappt ett år genomförde Socialstyrelsen en uppföljning av hur bestämmelsen hade tagits emot i kommunerna (Socialstyrelsen 1999). Många kommuner angav att det även tidigare – före bestämmelsens ikraftträdande – hade varit möjligt att ställa krav på målgruppen. Bestämmelsen ansågs inte nödvändig för att socialtjänsten skulle få ställa den typen av krav på den enskilde.

I en rapport framförde Salonen och Ulmestig (2004) återigen denna ståndpunkt från många kommuner; att bestämmelsen inte ansågs nödvändig för att socialtjänsten skulle kunna ställa krav på den enskilde. Kommunerna hänvisade i stället till 4 kap. 1 § SoL.

Vidare genomförde Socialstyrelsen och länsstyrelserna (2005) en gemensam översyn av hur anvisningsbestämmelsen hade tillämpats sedan ikraftträdandet. Man konstaterade att det förekom att kommuner tillämpade bestämmelsen på alla som söker försörjningsstöd och att det inte hade varit lagstiftarens intention. Även i denna rapport redogörs för att många kommuner har ansett det tillräckligt att tillämpa arbetsmarknadsbestämmelsen för att ställa denna typ av krav.

I förarbetena till tillägget i arbetsmarknadsbestämmelsen (rätten till försörjningsstöd om man står till arbetsmarknadens förfogande), SOU 2015:44, konstateras att ”det varierar i kommunerna hur man

använder nyss nämnda (4:4) stadgande. I vissa kommuner anses samtliga erbjudna kommunala arbetsmarknadspolitiska åtgärder vara en åtgärd enligt 4 §. I andra kommuner används i princip aldrig denna bestämmelse utan alla beslut om insatser, eller avslag, hänförs till 4 kap. 1 § SoL”. En del av de kommuner som man intervjuat hade även

uttryckt att det finns en risk att det sociala arbetet hamnar i bakgrunden om socialtjänsten agerar arbetsförmedlare.

Enligt Kammarrätten i Göteborg var det korrekt att vägra ekonomiskt bistånd med anledning av att personen på grund av alkoholmissbruk hade blivit av med sin praktikplats.

30

Det var inte visat att

personen hade ett sådant allvarligt missbruk att det inte kunde krävas att han deltog i praktiken. Han förlorade sin praktikplats på grund av att han inte förändrade sitt beteende. Praktiken var anvisad av Arbetsförmedlingen, det rörde sig alltså inte om en praktik som var anvisad av socialtjänsten. Domstolen menar alltså att socialnämnden

30 Kammarrätten i Göteborg mål nr 8223-12.

har haft rätt att ställa krav på den enskilde att delta i en av Arbetsförmedlingen anvisad insats för att denne gör vad som kan krävas för att bidra till sin egen försörjning.

I prop. 2015/16:136 anges att det av förarbeten och rättspraxis framgår att den som ansöker om ekonomiskt bistånd bland annat ska vara anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen, vara aktivt arbetssökande, delta i verksamheter som anordnas för arbetssökande inom ramen för arbetsmarknadspolitiken och medverka till upprättande av en handlingsplan hos Arbetsförmedlingen.

Slutsats

Utredningen gör bedömningen att det bör vara möjligt att upphäva anvisningsbestämmelsen utan att socialnämndens möjligheter att ställa krav på att den enskilde deltar i arbetsmarknadspolitiska insatser går förlorad. Det kommer framöver att avse arbetsmarknadsinsatser som tillhandahålls av Arbetsförmedlingen. Med föreslagen förändring blir Arbetsförmedlingens ansvar tydligare. Tillsammans med den föreslagna arbetsmarknadsbedömningen och bestämmelserna om den samordnade individuella planeringen bör Arbetsförmedlingen och socialnämnden kunna bidra med sina respektive specialistkompetenser för att tillsammans ge ett effektivt offentligt stöd till den enskilde.

10.2.4. Uttryckligt lagstöd för kommunerna att skaffa platser för feriearbete och feriepraktik hos andra arbetsgivare

Förslag: Enligt lagen om vissa kommunala befogenheter får kom-

muner skaffa platser för feriearbete och feriepraktik.

Bedömning: Att kommuner skaffar (ackvirerar) platser för ferie-

arbete och feriepraktik innebär ingen överlappning i förhållande till det statliga åtagandet, även om det kan kategoriseras som ett arbetsmarknadsstöd. Det bör säkerställas att kommunerna har befogenhet att handha sådana uppgifter. Att kommunerna själva får

anordna feriearbeten och feriepraktik, det vill säga ta emot ferie-

arbetare och feriepraktikanter i rollen som arbetsgivare, torde inte kräva befogenhetsutvidgande reglering.

Utredningen anser att kommunerna inte bör ha möjlighet att hos andra arbetsgivare anordna sysselsättning för inskrivna arbetslösa hos Arbetsförmedlingen. Detta är en uppgift som ankommer på Arbetsförmedlingen. Det finns dock skäl att göra ett undantag från denna princip, nämligen feriearbete och feriepraktik. Här bör kommunerna ha möjlighet att på eget initiativ och utan Arbetsförmedlingens inblandning inte enbart ordna feriearbete och feriepraktik i egen regi utan även i annans regi. Att ta söka efter och ta emot praktikanter i kommunal verksamhet bedömer utredningen inte kräva något särskilt lagstöd. Det bör kommunen kunna göra i egenskap av arbetsgivare. Den andra delen, som rör andra arbetsgivare, kan dock kräva stöd i lag eftersom det annars kan anses strida mot den allmänna kompetensen i kommunallagen.

Eftersom feriearbete och feriepraktik sker under en kortare tid under särskilda perioder på året och ofta sysselsätter ungdomar är det rimligt att tro att merparten inte är anmälda hos Arbetsförmedlingen. Det primära syftet med feriearbete och feriepraktik är inte heller någon varaktig etablering på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen går inte miste om möjligheterna att bygga evidens kring vilket arbetsmarknadsstöd som är mest effektivt. Av dessa två skäl, tillsammans med den praxis som kommunerna har utvecklat på området (att hjälpa ungdomar att hitta feriearbete), följer att det bör finnas lagstöd för en sådan befogenhet. Befogenheten ska vara målgruppsneutral, till exempel inte avgränsas till ungdomar i viss ålder. Den ska inte heller avgränsas till individer som uppbär försörjningsstöd från kommunen. Inte heller ska det krävas någon överenskommelse med Arbetsförmedlingen för att en kommun ska kunna hjälpa en person att hitta ett feriearbete. En sådan ordning skulle riskera att förlänga handläggningstiden. Befogenheten bör därför inordnas i befogenhetslagen, under rubriken Kommunal medverkan i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

10.2.5. Arbetsförmedlingen och socialtjänsten ska samordna stödet till den enskilde

Förslag: I SoL respektive förordningen (2007:1030) om den

arbetsmarknadspolitiska verksamheten införs bestämmelser om att Arbetsförmedlingen och kommunerna tillsammans ska upprätta en individuell plan när den enskilde har behov av insatser från båda aktörer. Planen ska upprättas om kommunen eller Arbetsförmedlingen bedömer att den behövs för att den enskilde ska få sina behov tillgodosedda, och om den enskilde samtycker till att den upprättas. Arbetet med planen ska påbörjas utan dröjsmål. Planen ska när det är möjligt upprättas tillsammans med den enskilde.

Av planen ska det framgå

1. vilka insatser som behövs,

2. vilka insatser respektive huvudman ska svara för,

3. vilka åtgärder som vidtas av någon annan än kommunen eller

Arbetsförmedlingen, och

4. vem av huvudmännen som ska ha det övergripande ansvaret

för planen.

Det är tydligt att det finns skärningspunkter där arbetsmarknadspolitiken och socialpolitiken ligger mycket nära varandra. Det finns en gråzon där det är svårt att avgöra vad som ska höra till vilket område. Någon exakt fördelning av en individs olika behov mellan dessa områden kan inte göras. Förhållandet kan i korthet leda till att samma typ av stöd ges av både Arbetsförmedlingen och socialtjänsten, men också till att respektive myndighet förlitar sig på att den andra tillhandahåller det stöd som den enskilde har behov av. Dessutom kan oklarheterna leda till att många och långa diskussioner om vem som ska bekosta vilket stöd i en specifik situation, vilket tar resurser från kärnverksamheten.

Även om det står klart att samordning på individnivå sker i stor utsträckning redan i dag så anser utredningen att det finns förbättringsmöjligheter. En förbättrad samordning karakteriseras av att omfattningen ökar, att både kommun och Arbetsförmedlingen tar

ansvar för uppgiften

31

och att huvudmännens respektive ansvars-

områden tydliggörs. En rutinmässig process för samverkan kring den enskilde, när denne har behov av både socialt och arbetsmarknadspolitiskt stöd, skulle minska otydligheterna kring ansvarsfördelningen, öka förståelsen för respektive huvudmans uppdrag och sammantaget resultera i ett förbättrat offentligt stöd till den enskilde. Med en generell och strukturerad samverkan, även i den operativa verksamheten, anläggs ett långsiktigt perspektiv där individen står i centrum. Detta kan jämföras med ett kortsiktigt perspektiv där man inte prioriterar en mer omfattande planering och där den egna myndighetens ansvar och uppgifter står i centrum.

Utredningen anser att utvecklingen av samordningen kan påskyndas genom att det införs en författningsreglerad skyldighet för Arbetsförmedlingen och för kommunerna att samordna planeringen av huvudmännens stöd till den enskilde. Uppgiften införs i SoL respektive förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

Bestämmelsens utformning bör huvudsakligen följa förlagan

Det finns författningsreglerad samordnad individuell planering på andra områden. Utredningen Nationell psykiatrisamordning föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 2006:100) en individuell plan som skulle upprättas gemensamt av kommunen och landstinget för att samordna insatserna kring den enskilde.

32

En sådan samordnad indi-

viduell planering infördes 2010. Senast 2018 infördes ytterligare en skyldighet till samordnad individuell planering mellan kommun och landsting efter patientens utskrivning. I förarbetena konstaterar regeringen att sådan planering är ett effektivt sätt att hålla samman insatser, skapa en helhet och motverkar stuprörsproblematik när individen behöver hjälp från olika verksamheter.

33

Utredningen bedömer att det finns skäl att formulera den nya bestämmelsen likalydande med befintlig reglering i SoL när det gäller samordnad individuell planering.

34

Ett avsteg från denna princip görs

31 I SOU 2006:100, s. 536 ff., redogör Nationell psykiatrisamordning för sin bedömning att en huvudman inte är lösningen på de samverkansproblem som man har identifierat på psykiatriområdet. 32 Ibid s. 543 f. 33Prop. 2016/17:106, s. 71. 34 Se prop. 2008/09:193.

dock. I 2 kap. 7 § SoL – där regleringen återfinns – anges att närstående ska ges möjlighet att delta i arbetet med planen, om det är lämpligt och den enskilde inte motsätter sig det. Någon motsvarande bestämmelse föreslås inte. Utredningen bedömer att det inte finns samma behov av en sådan reglering. I stället kan det i vissa fall till och med vara olämpligt att en närstående deltar i planeringen.

Den tidigare regleringen har varit gällande i snart tio år, och viss praxis bör därför vara möjlig att luta sig emot även när det gäller en ny skyldighet, om formuleringarna är i princip likalydande. En likalydande bestämmelse bör därför få snabbare genomslag, jämfört med om justeringar görs. Rutiner och framgångsfaktorer för en samordnad planering kring en enskild som har behov av socialt stöd bör kunna anammas även för planeringen med Arbetsförmedlingen.

35

De oklarheter som lyftes upp vid tiden för införandet av den befintliga planeringen – exempelvis hur man skulle bedöma att behovet uppstått, vem som kallar till möte, vad som ska regleras i planen, hur man avgör vilken aktör som ska ha huvudansvaret för planen etcetera – gör sig därmed sannolikt inte gällande med samma kraft. Av dessa skäl ser utredningen att förslaget bör ha goda förutsättningar att få avsedd verkan på betydligt kortare tid än om en obekant utformning hade valts.

När ska planen upprättas?

Konstruktionen är sådan att båda huvudmän har likalydande ansvar för att upprätta en individuell plan när den enskilde har behov av insatser från båda aktörer. När en av huvudmännen har gjort bedömningen att en sådan plan behövs inträder en automatisk skyldighet för den andra huvudmannen att medverka i upprättandet.

36

Behoven

är tänkta att uppmärksammas vid socialtjänstens behovsbedömning respektive vid Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsbedömning. Den samordnade planeringen ska inte ersätta dessa bedömningar. Vilken av huvudmännen som tar initiativ till planeringen får följa av omständigheterna i det enskilda fallet. Den enskilde spelar härvid en avgörande roll eftersom det dels är från denne som Arbetsförmedlingen kan få vetskap om att det finns ett behov av insatser även från

35 Det kan även nämnas att SKL har tagit fram utbildningsmaterial och en bank för erfarenhetsutbyten gällande befintliga samordnade individuella planer. 36 Prop. 2008/09 :193, s. 32.

socialtjänstens håll, dels krävs samtycke från den enskilde för att en samordnad planering ska komma till stånd. Om denne har behov av socialt stöd kommer socialtjänsten däremot ha information om huruvida den enskilde är arbetslös i ett tidigt skede. Socialtjänsten har även möjlighet att ta del av uppgifter om enskilda hos Arbetsförmedlingens enligt 11 kap. 11 § SoL. Det finns tekniskt stöd för detta, det så kallade SSBTEK (Sammansatt bastjänst ekonomiskt bistånd) som innebär att socialtjänsten kan ta del av informationen via sitt eget verksamhetssystem. Samtycke till den samordnade individuella planeringen krävs dock i vilket fall.

Även om det är huvudmännen som fattar beslut om att upprätta en samordnad plan så bör dessa lägga stor vikt vid den enskildes uppfattning.

37

Det är dock inte tillräckligt att den enskilde har behov av insatser från båda aktörer utan det krävs dessutom att socialtjänsten eller Arbetsförmedlingen bedömer att planeringen behövs för att behoven ska kunna tillgodoses. Det skulle kunna vara så att behovet av parallella insatser från huvudmännen bedöms nödvändigt för att en av dem, eller båda, ska kunna fullgöra sitt ansvar. Ett exempel kan vara att Arbetsförmedlingen bedömer att den enskilde bör deltaga i en viss utbildning. För att kunna tillgodogöra sig denna krävs dock att den enskilde får hjälp med missbruksproblematik samtidigt. Å andra sidan kan det finnas behov av insatser från båda huvudmän men att det inte finns några beroenden mellan insatserna. Sådana beroenden kan handla om att insatserna måste ges i rätt ordning, att schemaläggningen av parallella insatser måste samordnas eller att innehållet i en insats behöver justeras mot bakgrund av innehållet i den andra.

Arbetet med planen ska påbörjas utan dröjsmål. Tiden bör räknas från den tidpunkt då förutsättningarna för att en plan ska upprättas föreligger. Det krävs därmed att Arbetsförmedlingen eller socialtjänsten har bedömt att behovet finns samt att den enskilde har lämnat sitt samtycke. Att arbetet har påbörjats bör innebära att huvudmännen har haft en första kontakt, till exempel i form av ett möte tillsammans med den enskilde, för att diskutera planeringen. Eftersom utredningen följer principen att utformningen ska följa förlagan så föreslås ingen precisering av tidsangivelsen. Utförandet av uppgiften om en samordnad individuell planering mellan socialtjänsten

37 Prop. 2008/09 :193, s. 32.

och Arbetsförmedlingen bör först utvärderas innan det införs en mer detaljerad reglering på denna punkt. Enbart om det är nödvändigt för att uppnå avsedd effekt med bestämmelsen bör så göras. I förarbetena till förlagan anges att bestämmelsen innebär i normalfallet att det rör sig om några dagar från det att behovet upptäcktes, men att det ibland kan vara nödvändigt med en omedelbar planeringsinsats.

38

Kontexten är dock en samordnad planering mellan

socialtjänsten och hälso- och sjukvården, vilket skulle kunna innebära att en brådska, som inte är lika trolig i aktuell kontext, skulle kunna inträda. Av detta skäl bör uttalandet tolkas med försiktighet.

Begreppet insats

Begreppet insats kan tolkas på olika sätt i sammanhanget. För Arbetsförmedlingens del skulle det kunna vara allt arbetsmarknadsstöd som myndigheten har ansvar för att ge den som är anmäld hos myndigheten. Man kan dock ifrågasätta om allmänna arbetsmarknadstjänster, det vill säga praktiskt arbetsmarknadsstöd som inte är behovsprövat utan öppna för alla, ska utgöra en insats i detta sammanhang. För socialtjänstens del är begreppet (socialtjänstinsatser) definierat i förarbetena till den nuvarande regleringen.

39

Där anges att

det gäller insatser enligt SoL eller någon annan lag som reglerar sociala insatser från kommunen, såsom lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1988:870) om vår av missbrukare i vissa fall.

Målgruppen begränsas inte

Det görs ingen avgränsning ur målgruppshänseende. Avgränsningar sker enbart indirekt mot bakgrund av respektive huvudmans uppdrag. Även om utredningen har konstaterat att överlappningen av likartade insatser är störst bland de individer som uppbär försörjningsstöd från kommunen så är detta endast ett av flera syften med regleringen.

38 Prop. 2008/09 :193, s. 33. 39 Prop. 2008/09 :193, s. 32.

När det är möjligt ska planen upprättas tillsammans med den enskilde.

Krav på planens innehåll

Den samordnade individuella planeringen ska dokumenteras i en plan. Av den ska det framgå vilka insatser som behövs och vilken huvudman som svarar för vilken insats. Om åtgärder ska vidtas av någon annan än socialtjänsten eller Arbetsförmedlingen och som är av betydelse i sammanhanget, ska det även anges vilka dessa är (åtgärder och huvudmän). Det skulle exempelvis kunna vara att den enskilde även kommer att behöva genomgå en behandling i landstingets regi, eller få insatser från Försäkringskassan. Syftet är att det enskilde ska kunna få en heltäckande bild av det offentliga stödet och även kunna planera sin vardag på längre sikt. Det kan dock noteras att den enskilde avgör vilka insatser som ska redovisas i planen eftersom dennes samtycke krävs.

40

Slutligen ska det även framgå om

Arbetsförmedlingen eller socialtjänsten ska ha det övergripande ansvaret för planen i det enskilda fallet. Ett sådant övergripande ansvar kan innebära att denne är sammankallande och den enskildes kontakt i frågor som avser planen.

41

Kommunen eller socialnämnden?

När den första samordnade individuella planeringen skulle införas i SoL uppstod frågan om det skulle vara kommunen eller socialnämnden som enligt lydelsen fick ansvaret för att upprätta planen. Regeringen ansåg att det var viktigt att skyldigheten riktar sig mot samma nivå som den andra parten, i det fallet landstinget, även om det i praktiken skulle komma att bli socialnämnden som utförde uppgiften.

42

I anslutning till detta poängterade regeringen att planerings-

skyldigheten inte ger huvudmännen rätt att fatta beslut om det stöd som den andre huvudmannen ansvarar för. Utredningen ser inte heller i detta avseende något skäl att föreslå en utformning som avviker från förlagan.

40Prop. 2008/09:193, s. 33. 41Prop. 2008/09:193, s. 33. 42Prop. 2008/09:193, s. 22.

Sekretess

Någon ändring i befintliga sekretessregler föreslås inte. Det innebär att utlämnandet av uppgifter om den enskildes personliga förhållanden inom ramen för den samordnade individuella planeringen ska baseras på den enskildes samtycke.

10.2.6. Individens utbildningsbehov ska i första hand tillgodoses av reguljär utbildning

Det förekommer kritik mot att arbetsmarknadsutbildningen, som definieras i det arbetsmarknadspolitiska regelverket, överlappar utbildningar i det reguljära utbildningssystemet. Det förekommer till exempel att Arbetsförmedlingen upphandlar utbildningar som liknar de som ges av kommunerna i den kommunala vuxenutbildningen. Detta innebär att kommunerna kan ha tomma platser på sina utbildningar samtidigt som Arbetsförmedlingen betalar för utbildningar som tillgodoser samma behov hos den enskilde. Förutom uppenbara effektivitetsbrister så skapar systemet otydligheter om vilken offentlig aktör som ansvarar för vad i förhållande till den enskilde.

Arbetsmarknadsutbildningen ska komplettera det reguljära utbildningssystemet. Ett förslag som är ägnat att minska överlappningen lämnas i avsnitt 8, En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser. Förslaget innebär att om Arbetsförmedlingen bedömer att den arbetssökande bör gå en utbildning ska det reguljära utbildningssystemet nyttjas i första hand. Enbart om behovet inte kan tillgodoses på detta sätt får den enskilde anvisas en arbetsmarknadsutbildning som tillhandahålls av Arbetsförmedlingen (i intern regi eller genom leverantörer). Förslaget bedöms också bidra till ökad tydlighet i allmänhet för ansvarsfördelningen mellan stat och kommun på det arbetsmarknadspolitiska området.

10.2.7. En allmän skyldighet att samverka med kommunerna införs i Arbetsförmedlingens instruktion

Förslag: I förordningen (2007:1030) om instruktion för Arbets-

förmedlingen tydliggörs att Arbetsförmedlingen ska samverka med kommunerna.

Bedömning: Betydelsen av samverkan mellan stat och kommun

bör framgå såväl på en övergripande nivå i Arbetsförmedlingens instruktion som i konkreta uppgifter.

I dag anges att Arbetsförmedlingen ska samverka med bland annat kommunerna inom ramen för finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. Utredningen anser att bestämmelser som avser samverkan bör regleras på samma ställe om det är möjligt. Sådana bestämmelser lämpar sig väl för myndighetens instruktion. En bestämmelse om generell samverkan med kommunerna finns i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Den flyttas därmed till instruktionen.

10.2.8. En utvärdering genomförs av IFAU

Förslag: Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk

utvärdering (IFAU) får i uppdrag att analysera effekterna av införandet av bestämmelsen om samordnad individuell planering. I uppdraget ingår att beskriva och analysera hur utredningens förslag påverkat Arbetsförmedlingens och kommunernas samverkan. IFAU ska vidare följa upp hur den nya samverkan stärkts med utgångspunkt i utredningens förslag och utifrån analysen föreslå hur genomförandet av förslagen kan vidareutvecklas.

Utredningen bedömer att skyldigheten för Arbetsförmedlingen och kommunerna att samordna sina insatser tillsammans med tydliggörandet av Arbetsförmedlingens ansvar i instruktionen bidrar till att tydliggöra ansvarsfördelningen. Mot bakgrund av den bild som utredningen har skaffat sig under arbetets gång behövs även mer ingripande förändringar för att minska överlappningen. Här avses förslagen om att upphäva lagen om arbetslöshetsnämnd respektive 4 kap. 4 § i SoL. Dessa förslag kommer sannolikt att få konsekvenser, särskilt för kommuner som i dag bedriver en omfattande arbetsmarknadspolitisk stödverksamhet. Därför är det viktigt att införandet av dessa båda förslag inte forceras. Däremot bör förändringen påbörjas snarast. Utredningen bedömer att de negativa konsekvenserna kommer att dämpas genom ett initialt införande av bland annat

den samordnade individuella planen i kombination med en utdragen införandeprocess av det kompletta förslagspaketet. För att säkerställa att förändringen förlöper som förväntat föreslår utredningen att IFAU utvärderar effekterna av den första etappen av införandet av utredningens förslag (se avsnitt 10.3.3).

10.2.9. Sammanfattning

För att komma tillrätta med problemet att de offentliga resurserna inte används effektivt och att den enskilde inte får bästa möjliga stöd från offentlig sektor har utredningen valt att föreslå en lösning som minskar överlappningen mellan stat och kommun inom de områden där problem har identifierats. Dessa områden är allmänt arbetsmarknadsstöd, utbildning och socialt stöd. Det föreslås också en utökad skyldighet att samarbeta genom införandet av den samordnade individuella planeringen. Planeringen ska upprättas när den enskilde har behov av insatser från såväl Arbetsförmedlingen som kommunen. Slutligen föreslås även ett uttryckligt lagstöd för kommunernas befogenheter att ackvirera platser för feriearbete och feriepraktik på andra arbetsplatser än i den kommunala verksamheten. Utredningen menar att det är på föreslaget sätt som det är effektivt att enskilda kommuner medverkar i genomförandet av arbetsmarknadspolitiken.

10.3. Konsekvensanalyser

10.3.1. Vad är problemet?

I utredningens direktiv anges att kommunernas verksamhet är en förutsättning för en väl fungerande arbetsmarknad. Utredningen ska bland annat lämna förslag som förbättrar samverkan och ansvarsfördelningen mellan aktörer på nationell, regional och lokal nivå. I tilläggsdirektivet beskrivs problemet som att det finns hinder för en ökad kommunal medverkan i arbetsmarknadspolitiken. Upphandlingsregelverket, Arbetsförmedlingens utformning av sina upphandlingar och begränsningarna i den kommunala befogenheten är enligt regeringen exempel på sådana hinder. Man menar också att överlappning mellan kommunernas arbetsmarknadsinsatser för försörjningsstödstagare och Arbetsförmedlingens åtgärder kan leda till att de

offentliga resurserna inte används effektivt och att den enskilde inte får bästa möjliga stöd från det offentliga. Enligt direktivet ska utredningen analysera om kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken bör förtydligas och vid behov lämna fullständiga författningsförslag. Utredningen ska även lämna förslag om hur enskilda kommuner i de fall det är effektivt i högre grad ska kunna medverka i genomförandet av arbetsmarknadspolitiken.

I delbetänkandet konstaterade utredningen att de kommunala arbetsmarknadsåtgärderna har ökat i sådan omfattning att det i vissa fall kan vara relevant att tala om två parallella system. Både Arbetsförmedlingen och kommunerna anser att dagens ansvarsfördelning är otydlig. De betydande skillnaderna i hur kommunerna och Arbetsförmedlingen uppfattar det statliga åtagandet, och därmed ansvarsfördelningen dem emellan, påverkar också hur samverkan fungerar. Dessutom kunde utredningen beskriva att mottagare av försörjningsstöd inte förefaller få insatser från Arbetsförmedlingen i samma utsträckning som arbetslösa med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen.

Under arbetet har utredningen övervägt flera olika alternativ för att lösa problemet. De redovisas i detta avsnitt. Arbetet har också kastat nytt ljus över problembilden. För att komma tillrätta med problemet att de offentliga resurserna inte används effektivt och att den enskilde inte får bästa möjliga stöd från offentlig sektor har utredningen valt att föreslå en lösning som innebär dels en tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun, dels en utökad skyldighet att samarbeta. Ansvarsfördelningen tydliggörs på såväl det arbetsmarknadspolitiska som det socialpolitiska och utbildningspolitiska området.

10.3.2. Vilka berörs av förslaget?

Förutom Arbetsförmedlingen berörs även kommunerna, leverantörer till både kommuner och Arbetsförmedlingen, eventuellt folkbildningen, arbetsgivare som nyttjar kommunernas arbetsmarknadsstöd och enskilda.

10.3.3. Ikraftträdande och informationsinsatser

Utredningen erfar att det finns en oro för att enskilda – främst försörjningsstödstagare – kommer att stå utan arbetsmarknadspolitiskt stöd om det tydliggörs att kommunerna inte längre har befogenhet att anordna sådana insatser. För att minska risken för att detta inträffar föreslår utredningen att förslaget genomförs i två etapper:

1. Etapp 1

a) Det statliga åtagandet förtydligas i Arbetsförmedlingens in-

struktion.

b) En allmän skyldighet att samverka med kommunerna införs i

Arbetsförmedlingens instruktion.

c) Ett uttryckligt stöd för kommunerna att skaffa platser för

feriearbete och feriepraktik hos andra arbetsgivare införs i befogenhetslagen.

d) En bestämmelse om samordnad individuell planering mellan

Arbetsförmedlingen och kommunerna införs.

e) En bestämmelse om att individens utbildningsbehov i första

hand ska tillgodoses av det reguljära utbildningsväsendet införs i verksamhetsförordningen.

2. Etapp 2

a) Lagen om arbetslöshetsnämnd upphävs.

b) 4 kap. 4 § SoL upphävs.

Utredningen föreslår att etapp 2 genomförs med en fördröjning på tre år efter ikraftträdandet av den första etappen. Skälet till detta är att det ger de berörda parterna möjlighet att ställa om sina respektive verksamheter i rimlig takt, så att de negativa konsekvenserna av förslagen i etapp 2 kan mildras. Både den samordnade planeringen och utredningens andra förslag avseende en mer generell och strukturerad arbetsmarknadsbedömning förväntas dessutom skapa bättre förutsättningar för ett lyckosamt införande av etapp 2. Sådana effekter bedöms inte visa sig omedelbart utan kräver sannolikt viss tid. Mellan de två etapperna – två år efter ikraftträdandet av förslagen i etapp 1 – föreslås en utvärdering av IFAU.

Utredningen har varit i kontakt med ett stort antal kommuner. Majoriteten har ställt sig positiva till förslaget. Det finns dock risk för att vissa kommuner inte vågar lita på att förslaget på sikt kommer att vara till fördel för kommunen och dess medborgare. Det kan till exempel kunna röra sig om kommuner som har byggt upp en omfattande arbetsmarknadsverksamhet eller där Arbetsförmedlingen inte har någon lokal närvaro längre. Utredningen ser här en kommunikationsutmaning som behöver hanteras. Informationsinsatserna bör bekostas av staten.

10.3.4. Överensstämmelse med EU-rätten

Fördelning av befogenheter mellan myndigheter är en nationell angelägenhet. Unionsrätten lägger sig inte i vilken organisation som ska utföra vilken uppgift. Detta kan jämföras med regleringen av hur befogenheter kan lämnas över, som däremot följer av unionsrätten i aktuellt avseende. Utredningen bedömer inte att förslaget har någon inverkan på Sveriges åtagande i förhållande till EU. Utredningen har vidare valt att inte föreslå någon ändring kopplat till upphandlingsregelverket, som styrs av EU:s upphandlingsdirektiv. EU:s statsstödsregler får inte betydelse för förslaget.

10.3.5. Konsekvenser för staten

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Förslagen i denna del innebär att kommunerna inte längre kommer att tillhandahålla arbetsmarknadspolitiska insatser.

Beroende på Arbetsförmedlingens bedömning av läget kan detta få betydande konsekvenser för myndigheten eller knappt några. Utredningen har fått uppfattningen att kommunerna på flera platser i landet har utökat sin närvaro på det arbetsmarknadspolitiska området av det enkla skälet att Arbetsförmedlingen inte har klarat av att säkerställa en likvärdig service i hela landet. Om det stämmer så innebär ett tillbakaträdande av kommunerna att Arbetsförmedlingen sannolikt behöver lägga resurser på en återetablering. I avsnitt 14 redovisas utredningens bedömning av de ekonomiska konsekvenserna av detta.

Att Arbetsförmedlingen blir den enda myndighet som tillhandahåller arbetsmarknadsstöd till sina målgrupper kan få till följd att det frigörs tid som tidigare har lagts på diskussioner och förhandlingar med kommunerna om vem som gör vad i enskilda fall. Hur mycket resurser som detta har tagit i anspråk har utredningen inte haft möjlighet att räkna på.

Personal på Arbetsförmedlingen kan komma att uppleva att myndighetens uppdrag blir tydligare genom att den förvirring som förekommer kring ansvarsfrågan skingras. Även om inte kommunerna agerande på området innebär att ansvar har flyttats över från Arbetsförmedlingen till kommunerna så har utredningen erfarit att det förekommer en missuppfattning om att kommunerna inte tar sitt ansvar.

Sociala insatser

Förslagen i denna del innebär att Arbetsförmedlingen inte ska tillhandahålla sociala insatser (i intern eller extern regi). I stället ska myndigheten samordna med kommunerna, som har detta ansvar, så att den enskilde som är i behov av stöd inom båda politikområdena kan få ett individuellt anpassat offentligt stöd.

Förslagen får till följd att Arbetsförmedlingen behöver se över vilka justeringar i verksamheten som behöver göras för att säkerställa att det sociala området lämnas åt kommunerna. Det kan avse både inslag i tjänster som är upphandlade eller omfattas av ett valfrihetssystem eller som utförs av andra aktörer på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Det kan även omfatta arbetsuppgifter som utförs i intern regi.

Arbetsförmedlingen behöver också, tillsammans med kommunerna, hitta arbetssätt för att samverka där arbetsmarknadspolitik möter socialpolitik kring den enskilde.

Utbildning

Förslaget i denna del innebär att Arbetsförmedlingen ska nyttja det reguljära utbildningsväsendet i stället för att lägga medel på nya egeninitierade utbildningar som i huvudsak överensstämmer med utbudet i det reguljära systemet. Konsekvenser för förslaget redovisas i avsnitt 8.

Samordnad individuell planering

Förslaget i denna del innebär att det införs en skyldighet att samordna planeringen för stödet till den enskilde då denne är i behov av stöd från både Arbetsförmedlingen och socialtjänsten. Formerna för hur samverkan ska genomföras bestäms av Arbetsförmedlingen och bör kunna hantera lokala variationer mot bakgrund av rådande förutsättningar i respektive kommun. Att skapa sådana strukturer kan ställa krav på ökade resurser initialt.

10.3.6. Konsekvenser för företag

Företag upplever i dag att kommunerna utför insatser som även faller inom avtalade områden, exempelvis Stöd och matchning. Detta har inneburit att leverantörernas beräknade volymer (som leverantörer till Arbetsförmedlingen) kan ha blivit lägre. När dessa delar ”återförs” till Arbetsförmedlingen är det rimligt att tro att volymerna ökar, i förhållande till nuvarande ordning. Detta kräver dock att kommunerna har anlitat leverantörer i mindre utsträckning än vad Arbetsförmedlingen gör för dessa tjänster. På motsvarade sätt så kan ett tillbakaträdande från kommunernas sida innebära att kommunernas leverantörer påverkas i form av försämrade möjligheter till intäkter. Förslaget i denna del bör därför få större betydelse för enskilda företag än för branschen. Det är samma tjänster som ska utföras men det rör sig sannolikt om olika leverantörer.

En konsekvens av tydliggörandet av ansvarsfördelningen kan vara att leverantörernas transaktionskostnader för deltagande i offentliga upphandlingar minskar. Köparen blir en och samma myndighet, jämfört med det stora antal kommuner som för närvarande är motparter till nuvarande leverantörer till kommunernas arbetsmarknadstjänster. Olika myndigheter utformar sina upphandlingsdokument på olika sätt, ställer olika krav, har olika avtalsvillkor och utvärderar på olika sätt.

Det finns inga kompletta uppgifter om hur mycket kommunerna köper arbetsmarknadstjänster för. I SKL:s statistik om kommunala arbetsmarknadsinsatser för 2017 anges att uppgifter har inkommit från 161 av 290 kommuner. 35 procent uppgav att de inte hade köpt arbetsmarknadsrelaterade tjänster från privata aktörer under året.

Nacka kommun redovisade högst kostnader med 22,8 miljoner kronor, därefter Örebro kommun med 12,3 miljoner kronor. I 2016 års statistik anges att Stockholm kommun hade redovisat högst kostnader med 39,7 miljoner kronor, därefter Helsingborg med 21,1 miljoner kronor. 143 kommuner hade lämnat uppgift om kostnad för köpta tjänster.

Utredningen har inte funnit några uppgifter om fördelningen av dessa kostnader på olika kommunala arbetsmarknadsåtgärder. Utifrån kategoriseringen av sådana åtgärder är det dock rimligt att tro att största delen ligger inom den kategori som avser kommunens egna initiativ till insatser för enskilda (”Som anordnare av insatser till enskilda”). Att ta emot personer i praktik, arbetsträning eller subventionerad anställning i egen regi kan svårligen läggas ut till en extern part. Att samarbeta med Arbetsförmedlingen är troligen något som utförs i egen regi. Kommunerna skulle däremot kunna köpa tjänsten att få fram praktikplatser och feriearbeten hos andra arbetsgivare. De tjänster som köps inom ramen för den kommunala vuxenutbildningen kategoriseras troligen inte som arbetsmarknadsåtgärder. Köp av studie- och yrkesvägledningstjänster skulle dock kunna finnas här, i den utsträckning kostnaderna för inköp inte skulle läggas till utbildningsområdet.

Eftersom förslaget kommer att innebära att omfattningen av särskilt kommunernas arbetsmarknadsstöd till enskilda minskar bedömer utredningen att även kostnaderna för inköp av tjänster kommer att minska. Att samma leverantör har avtal om samma tjänster men med olika uppdragsgivare – Arbetsförmedlingen respektive kommunerna – minskar därmed också. Av samma skäl minskar även krockarna mellan leverantörer av samma tjänst men på uppdrag av dessa olika uppdragsgivare, som agerar på samma marknad.

10.3.7. Konsekvenser för kommuner

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Förslagen i denna del innebär att kommunerna inte längre kommer att tillhandahålla arbetsmarknadsstöd. Det finns flera kommuner som har byggt upp en omfattande organisation för arbetsmarknadsfrågor och som årligen lägger stora belopp på detta politikområde.

I den mån dessa organisationer avser arbetsmarknadsstöd som omfattas av Arbetsförmedlingens åtagande kommer verksamheten att behöva upphöra. Delar som utgör socialt stöd eller primärt syftar till aktivering berörs dock inte av förslagen. Om sådan verksamhet bedrivs under namnet Jobbtorg kan den därmed kvarstå.

Kommunerna kan bara samverka kring uppgifter där man har befogenhet. En begränsning av befogenheterna på det arbetsmarknadspolitiska området kan därmed också innebära en begränsning av möjligheterna att samverka med Arbetsförmedlingen.

Lagen om arbetslöshetsnämnd, som utredningen föreslår ska upphävas, innehåller en skyldighet för kommunerna att ha en arbetslöshetsnämnd, antingen som en särskild nämnd eller att en annan nämnd får i uppdrag att vara arbetslöshetsnämnd. Om en kommun inte väljer något av dessa två alternativ så blir kommunstyrelsen automatiskt arbetslöshetsnämnden. Att upphäva lagen borde därför innebära att en befintlig inskränkning av självstyrelsen lyfts bort. Kommunerna är därmed fria att behålla den nuvarande funktionen på samma plats i organisationen eller välja en annan. När det gäller samverkan så kan de samverkansområden som utredningen har identifierat härledas till socialpolitik, näringspolitik, integrationspolitik och utbildningspolitik. I två fall – kartläggning av ungdomsarbetslösheten och samverkan kring arbetsmarknadspolitiska prognoser – är hemvisten inte lika självklar.

Många kommuner har under de senaste decennierna utvecklat en omfattande verksamhet och en hög kompetens på det arbetsmarknadspolitiska området. Det är sannolikt att denna kompetens kommer att behövas när Arbetsförmedlingens stöd ska utökas till de områden där kommunernas arbetsmarknadstjänster har ersatt Arbetsförmedlingens tjänster. Behovet av stöd förändras rimligen inte till följd av förslaget. Däremot kommer det ökade behovet av arbetskraft hos Arbetsförmedlingen sannolikt vara mindre än de årsarbetskrafter som utfört kommunernas arbetsmarknadsåtgärder. Utredningen har dessutom – som ett av skälen mot de parallella systemen – anfört att det är sannolikt att det i dag utförs dubbelarbete. Som visats ovan (se avsnitt 10.1.3) bedömer utredningen även att det rör sig om en mindre omfattning än den som redovisas i SKL:s statistik. Detta beror på att utredningens definition av arbetsmarknadspolitiska åtgärder inte verkar överensstämma med vad som enligt statistiken utgör arbetsmarknadspolitiska åtgärder. För att minska de

negativa konsekvenserna av återgången till en större statlig närvaro även i praktiken så är det av största vikt att denna kompetens tas tillvara. Det är även sannolikt att övertagande av denna kompetens kan ge stora vinster för en ökad förståelse för kommunernas verksamhet. Därmed bör samarbetet mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna kunna förbättras ytterligare.

Det är dock rimligt att tro att förslaget kommer att innebära en nedskärning av personal i de kommuner som har byggt upp en omfattande arbetsmarknadsverksamhet som ger stöd åt arbetslösa och arbetsgivare som söker arbetskraft.

Kommunerna får uttryckligt lagstöd för att ordna platser till feriearbete och feriepraktik

Redan i dag tar kommunerna ett stort ansvar när det gäller att hitta platser till feriearbete och feriepraktik på andra arbetsplatser än i den kommunala verksamheten. I praktiken kommer förslaget därför inte att få några konsekvenser såvitt utredningen bedömer. När lagen om arbetslöshetsnämnd och anvisningsbestämmelsen i 4 kap. 4 § SoL upphävs är det dock viktigt att undanröja eventuella oklarheter om kommunernas befogenhet i detta avseende.

Sociala åtgärder

Att Arbetsförmedlingen inte längre kommer att tillhandahålla sociala insatser bedöms kunna bidra till en ökning i den kommunala verksamheten, såvida kommunerna gör samma bedömning av behovet av sociala insatser som Arbetsförmedlingen har gjort.

Utbildning

Förslaget i denna del innebär att Arbetsförmedlingen ska nyttja det reguljära utbildningsväsendet i stället för att lägga medel på nya egeninitierade utbildningar som i huvudsak överensstämmer med utbudet i det reguljära systemet. Konsekvenser för förslaget redovisas i avsnitt 8.

Samordnad individuell planering

Den del av förslaget som innebär att kommunerna och Arbetsförmedlingen ska samordna sina respektive stöd utgör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Syftet med denna reglering är att ta tillvara på de synergier som kan uppnås om båda aktörer bidrar. Förutom att öka kvaliteten, effektivisera arbetet och motverka konflikter mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna så syftar regleringen även till att öka förtroendet för det offentliga stödet hos den enskilde och skapa bättre förutsättningar för en likvärdig service. Utredningen bedömer att förslaget utgör ett effektivt sätt att uppnå nämnda ändamål. En viktig aspekt är att regleringen är tvingande. Det finns annars risk för att någon förändring inte kommer till stånd. Här har utredningen gjort en intresseavvägning mellan den kommunala självstyrelsen å ena sidan och möjligheterna att komma tillrätta med problemet å andra sidan. När det tydliggörs att kommunerna inte har möjlighet att verka fritt på det arbetsmarknadspolitiska området är det än viktigare att kommunernas kompetens tillvaratas på något annat sätt. En tvingande reglering bedöms därför även kunna mildra de negativa verkningarna av kommunernas frånträde från det statliga åtagandet. Utredningen anser att den kommunala finansieringsprincipen blir tillämplig när skyldigheten att upprätta en samordnad individuell planering införs.

43

Vilka uppgifter blir kvar hos kommunerna?

Utredningens förslag innebär att kommunerna kommer att ha en fortsatt stor betydelse för arbetsmarknadens funktionssätt, särskilt i gränslandet mot andra politikområden. Rollen kommer dock att se

43 Det kan noteras att denna typ av samordnad planering återfinns på flera områden, exempelvis i SoL 2:7 där socialtjänstens planering ska ske tillsammans med landstinget. Socialutskottet ansåg då, enligt bet. 2009/10:SoU3 s. 14, att den nya skyldigheten inte skulle få till följd att nya medel tillsköts kommunerna, trots att finansieringsprincipen bedömdes aktualiseras. I prop. 2008/09:193 anges följande: ”Den föreslagna bestämmelsen om skyldigheten att ingå överenskommelser kommer, enligt regeringens bedömning, inte att innebära några ekonomiska eller andra konsekvenser för huvudmännen. Motiv för denna bedömning är att det inte är fråga om någon ambitionshöjning, med hänsyn till att huvudmännen redan i dag är skyldiga enligt lag att samverka. Ett krav på en överenskommelse torde snarare bidra till att effektivisera samarbetet och skapa förutsättningar för samordnade insatser. Formaliseringen av samarbetet bör därför också verka kostnadsbesparande på sikt.”

annorlunda ut jämfört med i dag. Kommunerna kommer inte längre att på frivillig basis lägga omfattande egna resurser på uppgifter som Arbetsförmedlingen ansvarar för. I stället ska kommunerna i större utsträckning bidra med sin särskilda kompetens som samarbetspart till Arbetsförmedlingen och som anordnare av sociala insatser. Genom att renodla såväl Arbetsförmedlingens som kommunernas uppgifter bör effektiviseringsvinster kunna uppnås. Utredningens förslag innebär att kommunernas framtida medverkan kommer att se ut på följande sätt:

Tabell 10.1 Kommunernas framtida medverkan

Som arbetsgivare

Subventionerade anställningar Mottaga praktikanter, inkl. yrkeskompetensbedömning Mottaga personer för arbetsträning Mottaga feriearbetare Anordna sysselsättning i Komhall

Som samarbetspart till Arbetsförmedlingen

Samordnad individuell planering av stöd till den enskilde Framtagande av prognoser och planer avseende näringsliv respektive ungdomsarbetslöshet Arbetsmarknadsmässor (näringsliv), även självständigt Starta eget-verksamhet (näringsliv), även självständigt Finsam Utbildningskontrakt

Främja sysselsättning i annans regi

Sysselsättningskrav i upphandlingar Reserverad upphandling

Som anordnare i utbildningspolitiken

Komvux Studie- och yrkesvägledning Validering mot utbildning

Som anordnare av insatser till enskilda

Anordna sysselsättning i Komhall Sociala insatser Ackvirera platser till feriearbete och feriepraktik

Däremot ska kommunerna inte:

  • Självständigt anordna subventionerade anställningar och arbetspraktik i egen eller annans regi (notera dock undantaget avseende feriearbete och feriepraktik).
  • Utföra validering mot yrke.
  • Tillhandahålla jobbsökaraktiviteter, coachning och matchningsstöd, till arbetssökande (även försörjningsstödstagare).
  • Hjälpa arbetsgivare med att hitta lämpliga kandidater.

I det följande kommenteras kommunernas respektive roller.

Kommunen i rollen som arbetsgivare

Som arbetsgivare har varje kommun en självklar roll i arbetsmarknadspolitiken genom att vara den största eller en av de största lokala arbetsgivarna. Denna roll berörs inte av utredningens förslag.

Det är viktigt att skilja på sådant som kommunen utför primärt i egenskap av arbetsgivare och sådant som innebär att kommunen ger den arbetssökande arbetsmarknadsstöd.

I det första fallet behandlas kommunen som alla andra arbetsgivare och kan få ersättning för vissa kostnader på samma sätt som om den hade varit en privat arbetsgivare som tar emot en person i subventionerad anställning, arbetsträning eller arbetspraktik.

44

Det

är dock Arbetsförmedlingen som tillhandahåller och möjliggör stödinsatsen. Det offentligfinansierade stödet kommer därmed från staten och inte kommunen. Kommunens arbetsgivarintresse får anses bestå i behovet av arbetskraft till verksamheten och förhoppningen om att den anvisade individen ska visa sig kunna tillgodose detta behov på sikt. Kommunernas agerande kan inte hänföras till det område som enbart ska handhas av staten, här Arbetsförmedlingen. Det är en annan sak om kommunerna själva initierar en stödinsats, se avsnitt 10.1.3.

Utredningen bedömer att kommunerna bör kunna ikläda sig rollen som arbetsgivare även på arbetsmarknadspolitikens område utan särskilt, befogenhetsutvidgande, lagstöd. Det kan dock kräva att det

44 Subventionerad anställning omfattar introduktionsjobb, nystartsjobb, extratjänst, lönebidrag och yrkesintroduktionsanställning.

finns ett arbetsgivarintresse som beskrivs ovan. Om ett sådant intresse saknas skulle mottagandet däremot kunna utgöra understöd till en enskild. Då krävs särskilt lagstöd.

För att bedöma om det finns ett arbetsgivarintresse vid mottagande av en arbetssökande i en viss åtgärd så kan man titta på om det finns några privata arbetsgivare som agerar på samma sätt. Utredningen konstaterar att även privata arbetsgivare tar emot arbetssökande i subventionerade anställningar, på arbetspraktik och för arbetsträning.

Kompetensenligheten får dock bedömas i det enskilda fallet av domstol.

Mot bakgrund av att arbete i rollen som arbetsgivare inte bör kategoriseras som arbetsmarknadsåtgärder vore det önskvärt att kunna se hur stor del av de kommunala arbetsmarknadsåtgärderna som utgörs av denna kategori. Befintlig statistik särskiljer dock inte arbetsmarknadsåtgärderna enligt de två beskrivna typerna

45

. Utifrån beskrivningarna av de redovisade kommunala arbetsmarknadsåtgärderna finns det dock anledning att tro att kommunen som arbetsgivare utgör en inte oväsentlig del av kategorierna Arbetsprövning/-träning, Arbetsmarknadsanställningar, Praktik i offentlig regi och Feriejobb/praktik.

46

Tillsammans utgör dessa hälften av den arbetstid som

enligt SKL lades på kommunala arbetsmarknadsåtgärder 2017.

Kommunen i rollen som samarbetspart

Kommunerna och Arbetsförmedlingen samarbetar redan i dag i många olika avseenden. Befintliga samarbeten (se avsnitt 10.1.5) berörs inte av utredningens förslag. I stället förtydligas vikten av samarbete i allmänhet och i synnerhet genom regleringen av den samordnade individuella planeringen mellan Arbetsförmedlingen och kommunen. Utredningen bedömer att kommunernas sociala stöd och deras kunskap om det lokala näringslivet bör tas tillvara genom samarbete.

Bedömningen är att samarbetet kommer att underlättas av tydliggörandet av ansvarsfördelningen.

45 Dvs. enbart som arbetsgivare som tar emot en anvisad person från Arbetsförmedlingen respektive som anordnare av insatsen. 46 Se avsnitt 10.1.3 för en redogörelse av de kommunala arbetsmarknadsinsatserna.

Som främjare av sysselsättning i annans regi

Kommunerna har möjlighet att enligt upphandlingslagstiftningen ställa sysselsättningskrav som avtalsvillkor. Det kan handla om att den som vinner kontraktet ska sysselsätta ett antal personer som bedöms stå långt från arbetsmarknaden, när denne utför avtalad tjänst. Det finns även en möjlighet att begränsa de aktörer som får lämna anbud till verksamheter där minst 30 procent är funktionshindrade eller har svårt att komma in på arbetsmarknaden.

Som anordnare av utbildningar

Utredningen föreslår att användandet av utbildningar i det reguljära utbildningsväsendet tydliggörs. Se konsekvensanalyser för detta förslag i avsnitt 8.

Som anordnare av insatser till enskilda

I denna kategori samlas sådant arbete som innebär stöd till både arbetsgivare som söker arbetskraft och till arbetssökande. Det kan handla om insatser till arbetssökande för att komplettera deras kompetens så att de förs närmare arbetsmarknaden, hjälp med att förbättra ansökningshandlingar och hitta passande tjänster att söka, eller stöd till arbetsgivare att hitta lämpliga kandidater.

Enligt utredningens förslag är det Arbetsförmedlingens uppgift att svara för arbetsmarknadsstöd till de personer som är anmälda hos myndigheten. Detsamma får anses gälla i dag. För andra enskilda finns inte samma begränsning. För kommunernas del så återfinns begränsningen då i stället i den kommunala kompetensen. Utgångspunkten är att stöd till enskilda inte kan vara av allmänt intresse för kommunen.

47

Kommunerna kommer i fortsättningen att kunna utföra uppgifter som syftar till att hitta platser för feriearbete och feriepraktik.

47 Se till exempel RÅ 1930 ref. 1 och RÅ 1991 ref. 64.

10.3.8. Konsekvenser för enskilda

Förslaget innebär att det blir tydligare för den enskilde vilken aktör som ger vilket typ av stöd. Med en samordnad individuell planering bör även det offentliga stödet till den individen kunna utgöra en kedja av insatser som har fastställts med hjälp av kompetens inom arbetsmarknadspolitikens såväl som socialpolitikens område. Därigenom bör den enskilde både uppleva en förbättrad tydlighet och snabbare kunna få samordnade insatser från både stat och kommun. Dessa konsekvenser bör dels leda till ett förbättrat förtroende för det statliga respektive kommunala stödet, dels förkorta den enskildes tid i arbetslöshet.

Om Arbetsförmedlingen och kommunerna däremot inte tar hela sitt ansvar så finns kommunerna respektive Arbetsförmedlingen inte längre där som ett skyddsnät, som garanterar det offentliga stödet till den enskilde. Då är risken att tiden i arbetslöshet i stället förlängs för den arbetssökande.

För de individer som är i behov av fysisk kontakt kan förslaget innebära en försämring med tanke på Arbetsförmedlingens pågående arbete att minska den fysiska närvaron (se bilaga 1 till detta kapitel).

10.3.9. Andra konsekvenser

Utredningen bedömer inte att förslagen får några särskilda konsekvenser för:

  • Brottsligheten
  • Klimat och miljö
  • Regional tillväxtpolitik
  • Digitalisering.

Konsekvenser för ESF-projekt

Arbetsförmedlingen och kommunerna samarbetar inom ramen för EU:s strukturfonder. Genom Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (Svenska ESF-rådet) finansieras projekt som ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad och en varaktigt ökad sysselsättning

på lång sikt. Kommuner har i allt större utsträckning ansökt om pengar från fonden. Många av de kommuner som utredningen har varit i kontakt med anser att samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna försvårats på grund av att det råder osäkerhet om Arbetsförmedlingen kan medfinansiera tjänster inom ramen för socialfondens samverkansprojekt, då Arbetsförmedlingen upphandlar liknade arbetsmarknadstjänster som kan anses vara likvärdiga med de tjänster som kommunerna erbjuder. Utredningens förslag kan påverka socialfondsprogrammets genomförande, både under innevarande programperiod och kommande, men inte så att det uppstår några direkta hinder. I förlängningen borde en tydligare ansvarsfördelning innebära större möjligheter för ESF att påverka strukturer, skapa bestående effekter och implementering av lyckade metoder och arbetssätt. Det kan till och med bli så att samverkan mellan stat och kommun blir ett måste med en tydligare gränsdragning, för att nå framgång. Med fokus i den sociala pelaren så kan ansvarsfördelningen innebära att ESF också kommer samarbeta ännu mer med kommunerna och stödja kommunerna i andra åtaganden som exempelvis vägledning och sociala insatser. Förslagen till ESF och för programperioden 2021–2027 tyder på att projekten i ännu större utsträckning kommer att jobba med svaga grupper och sociala frågor.

48

Konsekvenser för jämställdheten

Utredningens förslag bör innebära att fler kvinnor och män får tillgång till en väl fungerande samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunernas verksamheter. Därigenom bör den enskilde både uppleva förbättrad tydlighet och samordnade insatser från både stat och kommun.

48 ESF+ ska investera på tre områden: 1) Utbildning och livslångt lärande. 2) Effektiva arbetsmarknader och lika tillgång till sysselsättning av hög kvalitet. 3) Social inkludering, hälsa och fattigdomsbekämpning. Frågor och svar om den nya socialfonden och globaliseringsfonden. 2021–2027 – Europeiska kommissionen – Faktablad. Europeiska socialfonden+ (ESF+) IP/18/3923.

Möjligheter att nå de integrationspolitiska målen

Med tydligare möjlighet att ta del av samordnade insatser ges ett bredare utbud av insatser att erbjuda den enskilde som har behov av detta. Det innebär att nyanländas heterogena behov kan tillgodoses. Oavsett om en person som är ny i Sverige behöver en insats från kommunen eller Arbetsförmedlingen ska den samordnade insatsen kunna tillgodose den enskildes behov på ett mer ändamålsenligt sätt. Ett samspel har påverkan på möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen bör även det offentliga stödet till den individen kunna utgöra en kedja av insatser som har fastställts med hjälp av kompetens inom arbetsmarknadspolitikens såväl som socialpolitikens område. Utredningens förslag syftar till att säkerställa insatser till arbetssökande för att komplettera deras kompetens så att de förs närmare arbetsmarknaden, vilket innebär bättre förutsättningar för utrikesfödda och nyanlända att kunna etablera sig på arbetsmarknaden.

10.4. Alternativa lösningar

Utredningen har även övervägt andra lösning än de föreslagna. Detta beskrivs kort nedan.

10.4.1. Kommunerna får ansvar för arbetsmarknadsstöd för personer som uppbär försörjningsstöd

I utredningens fokusgrupper 2017 framförde flera företrädare från kommuner anser att det finns behov av att erkänna kommunernas åtagande. De menade att utvecklingen på arbetsmarknaden och sammansättningen av de arbetslösa har formaliserat en breddning av kommunernas uppdrag. De kommuner som i undersökningen förespråkade ett utökat uppdrag för kommunerna angav flera skäl till varför de anser att kommunerna är en mer effektiv arbetsmarknadspolitisk utförare.

Flera kommuner lyfter kommunernas roll som kostnadsbärare för varaktig arbetslöshet som en central faktor som talar för ett utökat kommunalt utföraransvar. Incitamenten att undvika ökade kost-

nader för försörjningsstöd styr kommunerna mot långsiktigt effektiva insatser som leder till hållbar arbetsmarknadsetablering. Detta är också förknippat med en tanke om att den som bär det ekonomiska ansvaret för ett samhällsproblem också bör sitta på verktygen för att åtgärda problemet. Vidare lyfter kommunerna att de har starkare lokalkännedom och lokala nätverk, bättre förutsättningar att anpassa insatserna efter lokala förutsättningar samt en bredare verktygslåda för olika aspekter av individförflyttning då man har ansvar för flera politikområden som skola och utbildning samt sociala insatser. En del kommuner lyfter även värdet i att en aktör har ett helhetsansvar för individens förflyttning där kedjan av insatser för arbetsmarknadsetablering utförs av samma aktör i samverkan med Arbetsförmedlingen.

Det finns delvis olika bilder av hur breddningen av det kommunala uppdraget i arbetsmarknadspolitiken skulle se ut, där vissa kommuner menar att kommunerna bör få ett tydligare uppdrag att arbeta med de individer som i dag inte omfattas av Arbetsförmedlingens insatser och statlig finansiering för detta utökade ansvar i arbetsmarknadspolitiken. Andra kommuner menar att kommunerna bör ta ansvar för hela kedjan och därmed överta utföraransvaret helt i arbetsmarknadspolitiken. Arbetsförmedlingens roll bör då begränsas till analys av arbetsmarknadspolitik samt eventuellt individutredningar/-kartläggningar och myndighetsutövning i form av prövning av rätten till bidrag.

Detta alternativa förslag skulle innebära en avgränsning av det statliga åtagandet, med effekten att kommunerna får ansvar för att tillhandahålla praktiskt stöd till personer som uppbär försörjningsstöd. För kommunerna skulle ett sådant förslag innebära att de får fortsätta att finansiera sina insatser själva alternativt att en ny uppgift läggs på kommunerna, vilken i sådana fall skulle omfattas av finansieringsprincipen.

49

Det som talar emot detta förslag är att det kan innebära att individer får olika stöd i olika kommuner beroende på kommunernas resurser och ambitionen att tillhandahålla insatser. Mellan kommunerna kan åtgärderna skilja sig åt i utformning och innehåll. Resultatet kan bli stora lokala variationer gällande exempelvis vem som

49 Staten får inte ålägga kommuner och landsting nya uppgifter utan att tillhandahålla finansiering som motsvarar dessa uppgifter. Detta följer av den så kallade kommunala finansieringsprincipen.

ska få tillgång till kommunernas arbetsmarknadsinsatser. Vidare kan bli svårare att följa upp effekterna av arbetsmarknadspolitiken och svårare att sammanställa arbetsmarknadsstatistik.

Det saknas tydlig kunskap om de kommunala insatsernas effekter någon betydande effekt på deltagarnas arbetsmarknadsutfall och behov av offentlig försörjning (Forslund 2011, Andersson Joona m.fl. 2016, Mörk 2011 och IFAU 2011).

En annan faktor som gör det svårt att studera effekter är att det sällan handlar om en tydlig avgränsad insats utan oftare om en mängd olika åtgärder som dessutom sker i olika kombinationer och parallellt med varandra. Detta faktum leder till svårigheter att urskilja vilken del av interventionen inom ett åtgärdspaket som leder fram till ett visst resultat (Thorén 2014).

10.4.2. Asymmetrisk ansvarsfördelning och kommunen som utförare

Kommuner skulle kunna ta ett större ansvar i arbetsmarknadspolitiken på flera sätt. Ett sätt är att i författning överföra ansvaret för vissa uppgifter till kommunerna, som behandlats i föregående avsnitt. En variant är att överföra ansvaret till vissa kommuner. Det skulle skapa en asymmetrisk ansvarsfördelning; att ansvarsfördelningen ser ut på olika sätt i olika delar av landet. Ett annat sätt är att ge Arbetsförmedlingen och kommunerna möjlighet att avtala om vem som ska ta ansvar för viss uppgift. Det skulle också med all sannolikhet innebära en asymmetrisk ansvarsfördelning. Mot bakgrund av de skäl som anförs i föregående avsnitt bedömer utredningen inte att en överföring av ansvar skulle öka arbetsmarknadspolitikens effektivitet.

Kommunerna skulle även kunna ta rollen som extern utförare av arbetsmarknadstjänster. Arbetsförmedlingen skulle då fortsatt ha ansvar för uppgiften medan kommunerna skulle agera på uppdrag av myndigheten. Att möjliggöra för kommunerna att utföra uppgifter på uppdrag av Arbetsförmedlingen, mot ersättning, har framförts som önskvärt från flera håll. Tillsammans med ett utökat användande av samarbetsavtal är detta ett alternativ som utredningen har övervägt.

Samarbetsavtal

Samarbetsavtal definieras som upphandling mellan upphandlande myndigheter (till exempel statliga och kommunala myndigheter) som uppfyller ett antal kriterier i lagen om offentlig upphandling:

50

1. upphandlingen syftar till att upprätta eller reglera formerna för

ett samarbete mellan myndigheterna som ska säkerställa att de offentliga tjänster som myndigheterna ska utföra tillhandahålls för att uppnå myndigheternas gemensamma mål,

2. samarbetet styrs endast av överväganden som hänger samman

med allmänintresset, och

3. myndigheterna på den öppna marknaden utövar mindre än 20 pro-

cent av den verksamhet som berörs av samarbetet.

Ett samarbetsavtal är undantaget upphandlingsregelverkets tillämpningsområde. Samarbetsavtal kallas ibland för Hamburgsamarbeten efter det rättsfall från EU-domstolen där undantaget har sitt ursprung.

51

Det finns flera andra rättsfall där parterna har hävdat att det rör sig om ett samarbetsavtal men där domstolen konstaterat att avtalet avser ett köp av en tjänst. Därmed har det inte varit undantaget upphandlingsreglerna. Ibland kan det vara lättare att bedöma om det handlar om ett regelrätt köp i stället för samarbete genom att kontrollera om kriterierna för offentligt kontrakt uppfylls.

52

Det är inte

möjligt att kringgå reglerna om samarbetsavtal och offentligt kontrakt genom att benämna avtalet som ett samarbetsavtal eller genom att hålla nere den eventuella ersättningen. En bedömning måste vidare göras i det enskilda fallet. Än så länge saknas vägledande domstolspraxis i någon större utsträckning. Ytterst är det EU-domstolen som avgör en sådan fråga.

503 kap. 17 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling. 51 C-480/06 Hamburg. 52 Om det (1) är ett skriftligt avtal, (2) med ekonomiska villkor, (3) som ingås mellan (a) en eller flera upphandlande myndigheter och (b) en eller flera leverantörer och (4) avser leverans av varor, tillhandahållande av tjänster eller utförande av byggentreprenad (1 kap. 15 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling). Enligt EU-domstolens rättspraxis måste det även uppstå rättsligt bindande skyldigheter av ömsesidigt bindande karaktär för att det ska vara fråga om ett offentligt kontrakt (C-51/15 Remondis p. 43).

Utredningen bedömer att samverkansmöjligheter redan nyttjas av Arbetsförmedlingen och kommunerna. Om Arbetsförmedlingen vill ge kommuner i uppdrag att utföra arbetsmarknadsstöd, som Arbetsförmedlingen har ett direkt ekonomiskt intresse av att de utförs, så är det sannolikt inte möjligt att använda sig av samarbetsavtal. Om något annat undantag (än samarbetsavtal) inte är tillämpligt så ska en konkurrensutsättning ske.

Det skulle kunna vara annorlunda om det förelegat en asymmetrisk ansvarsfördelning och att Arbetsförmedlingen ansvarade för en uppgift i en kommun, medan en (annan) kommun ansvarade för samma typ av uppgift i sin egen kommun. En samverkan i utförandet av uppgiften kanske då hade kunnat omfattas av ett samarbetsavtal enligt upphandlingslagstiftningen.

Kommunen som utförare på uppdrag av Arbetsförmedlingen

Om en kommun ska kunna vara utförare, och få ersättning för sina tjänster, krävs att kommunen har befogenhet att handha uppgiften. Det ställs alltså samma krav på befogenhet oavsett om kommunen utför uppgiften på uppdrag av någon annan eller om kommunen företar åtgärden på eget initiativ. Det ter sig självklart att Arbetsförmedlingen enbart kan ersätta utförande som omfattas av myndighetens uppgifter. Det innebär därför att kommunerna måste tillhandahålla tjänster på det statliga området.

Befogenheten för kommunerna kan antingen framgå av den allmänna kommunala kompetensen enligt kommunallagen, av befogenhetslagen eller andra specialförfattningar. Huruvida en uppgift omfattas av den allmänna kompetensen får bedömas i det enskilda fallet. På arbetsmarknadsområdet skulle lagen om arbetslöshetsnämnd kunna ge sådan befogenhet. Som redovisats i avsnitt 10.2.2 råder det oklarheter om lagens betydelse i detta avseende. Regeringen har dock i förarbetena till befogenhetslagen (Ds 2008:66) bedömt att den ”allmänna begränsade kompetens” som följer av lagen om arbetslöshetsnämnd inte ger kommunerna befogenhet att inom ramen för arbetsmarknadspolitiska åtgärder kunna anordna aktiviteter för arbetslösa. Utredningen gör ingen annan bedömning.

Då återstår 6 kap. 2 § befogenhetslagen och 4 kap. 4 § SoL (anvisningsbestämmelsen). Enligt befogenhetslagen krävs en överenskommelse med Arbetsförmedlingen för att kommunen ska få tillhandahålla arbetsmarknadsinsatser. En överenskommelse skulle teoretiskt kunna vara ett avtal om utförande av en tjänst mot ersättning. I förarbetena till bestämmelsen (prop. 2007/08:1) anges dock att bestämmelsen endast gäller åtgärder som inte kan anordnas genom ett upphandlingsförfarande och där det inte kan uppstå en konkurrenssnedvridning. Detta framgår inte av bestämmelsens lydelse, och inte heller i någon av de nu gällande förordningarna där det anges i vilka avseenden Arbetsförmedlingen får ingå sådana överenskommelser. En av förordningarna ger Arbetsförmedlingen möjlighet att ge kommunerna ekonomiskt stöd för anordning av studie- och yrkesvägledning och jobbaktiviteter med coachning inom ramen för ungdomsgarantin. Möjligheterna att använda sig av befogenheten som utgår från befogenhetslagen får dock tolkas av domstol.

I anvisningsbestämmelsen i SoL (4 kap. 4 §) anges att socialnämnden har möjlighet att efter överenskommelse med Arbetsförmedlingen anvisa den som uppbär försörjningsstöd till praktik eller kompetenshöjande åtgärder. Om denna bestämmelse kan ge befogenhet att utföra uppgifter på uppdrag av Arbetsförmedlingen får avgöras av domstol.

Att utvidga kommunernas möjligheter att utföra uppgifter på uppdrag av Arbetsförmedlingen bör övervägas noga. Den typ av tjänster som är aktuella tillhandahålls i hög utsträckning av den allmänna marknaden. Att kommuner konkurrerar med näringslivet bör endast ske i undantagsfall.

Ett rättsfall som avser en kommun i egenskap av anbudsgivare är RÅ 2013 ref 98. Ett landsting upphandlande ambulansverksamhet. Räddningsnämnden i Malmö beslutade att lämna anbud på den del som omfattade upptagningsområdet Malmö, Trelleborg, Vellinge och Svedala. Regeringsrätten konstaterar att räddningstjänstlagen inte gäller sådan hälso- och sjukvård som avses i hälso- och sjukvårdslagen, bland annat sjuktransporter. Landstinget ansvarar för sådan verksamhet. Räddningstjänstlagen ger därmed inte kommunen rätt att utföra sådan verksamhet. Frågan är då om uppgiften kan omfattas av den allmänna befogenheten i kommunallagen:

Att bibehålla eller tillskapa en sådan organisation för att kunna deltaga i en upphandling av en tjänst för vilken landstinget svarar utgör enligt

Regeringsrättens mening inte en sådan angelägenhet av allmänt intresse som kommunen har rätt att engagera sig i. Redan av denna anledning skall överklagandet avslås.

I sammanhanget kan också läggas till att det enligt 3 kap.27 och 28 §§konkurrenslagen (2008:579) är förbjudet för stat, kommun och landsting att bedriva en så kallad konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Det finns en risk för att konkurrensen på en marknad snedvrids om en offentlig aktör konkurrerar med privata aktörer. Om kommunen har lagstöd för att bedriva en viss verksamhet så kan verksamheten dock inte förbjudas. Däremot kan förfarandeförbud fortfarande komma ifråga, som dock är en mindre ingripande sanktion.

För övrigt bedömer utredningen att det inte finns någon upphandlingsrättslig begränsning för kommunen att ikläda sig rollen som leverantör.

53

Slutsats

Eftersom utredningen inte funnit att det vore effektivt med en asymmetrisk ansvarsfördelning eller en utvidgad – klarlagd – möjlighet för kommunerna att utföra tjänster på uppdrag av Arbetsförmedlingen, har en annan lösning valts. De risker som är förknippade med ett sådant förslag har bedömts som stora. Om utredningen, tvärtom, hade kunnat konstatera att arbetsmarknadsstöd tillhandahålls mer effektivt i kommunal regi i något avseende hade snarare en överföring av ansvar varit aktuellt. Kommunernas nuvarande befogenheter att leverera tjänster på uppdrag av Arbetsförmedlingen får avgöras av rättstillämpningen.

Det kan dock tilläggas att utredningen bedömer att en stor del av de uppgifter som kommunerna betecknar som arbetsmarknadsåtgärder enligt SKL:s arbetsmarknadsstatistik (SKL 2018) i själva verket avser kommunernas roll som arbetsgivare. Kommuner som vill ta ett större ansvar på arbetsmarknadspolitikens område kan därmed vara mer aktiv i detta avseende.

53 EU-domstolen har förtydligat innebörden av begreppet leverantör i målet C-107/98 Teckal. Där anges det att det inte har någon betydelse om leverantören själv är en upphandlande myndighet. I skäl 14 i LOU-direktivet anges vidare att alla juridiska personer oavsett om de är privata eller offentliga bör omfattas av begreppet leverantörer. Av skäl 31 följer att enbart det faktum att både köpare och utförare är myndigheter utesluter inte att upphandlingsreglerna är tillämpliga.

10.4.3. Ändring i 4 kap. 4 § SoL i stället för upphävande

Som ett alternativ till att upphäva anvisningsbestämmelsen i SoL (4 kap. 4 §) har utredningen övervägt att föreslå en ändring av bestämmelsen. Ändringen skulle bestå i att socialnämnden kan enbart anvisa till, och självständigt anordna, insatser som syftar till att

undanröja arbetshinder av sociala skäl för försörjningsstödstagare.

Möjligheten för socialnämnden att anvisa till praktik och kompetenshöjande insatser skulle därmed tas bort, av samma skäl som utredningen framhåller i den föreslagna lösningen (överlappning).

Detta begrepp – arbetshinder av sociala skäl – förekommer redan inom socialpolitiken. Biståndshandläggaren på kommunen registrerar skälet till att den enskilde är i behov av försörjningsstöd från kommunen, så kallat försörjningshinder. Arbetshinder av sociala skäl utgör en typ av försörjningshinder, (enbart) arbetslöshet en annan. Även om kommuner bedömer försörjningshindren olika så borde det vara ett bättre alternativ att använda ett befintligt begrepp, än att introducera ett nytt begrepp som då skulle kräva större insatser att definiera, kommunicera och etablera.

Det hade dock vart lämpligt att åtminstone i någon utsträckning även söka definiera begreppet ”arbetshinder av sociala skäl”. En sådan uppgift skulle inte vara enkel mot bakgrund av den skiftande praxis som förekommer i olika kommuner, enligt utredningens bedömning. Resultatet hade i vilket fall varit att bestämmelsen skulle ange att socialnämnden får anvisa till sociala insatser, vilket inte borde kräva någon särskild reglering. Det följer redan av socialnämndens ansvar enligt andra bestämmelser i SoL. Att föreslå en sådan lösning bedömdes därför kunna skapa nya otydligheter. Utredningen har även haft som generella principer för förslagen att de ska bidra till att tydliggöra läget samt att bestämmelser som inte är nödvändiga ska undvaras. Av dessa skäl går utredningen inte vidare med denna lösning.

10.4.4. Nollalternativet

Befintliga oönskade strukturer cementeras och skillnaderna i stödet till enskilda riskerar att öka. De kommunala arbetsmarknadsåtgärderna sysselsatte 2017 över fem tusen årsarbetskrafter enligt SKL:s statistik (SKL 2018). Det är en ökning med 20 procent sedan 2014.

2015 hade 94 procent av kommunerna någon arbetsmarknadsåtgärd, att jämföra med cirka 83 procent 2002.

54

Utifrån kategoriseringen av sådana åtgärder är det dock rimligt att tro att största delen ligger inom den kategori som avser kommunens egna initiativ. Utredningen har dessutom – som ett av skälen mot de parallella systemen – anfört att det är sannolikt att det i dag utförs dubbelarbete. Utredningen bedömer även att det rör sig om en mindre omfattning än den som redovisas i SKL:s statistik (se avsnitt 10.1.3). Detta beror på att utredningens definition av arbetsmarknadspolitiska åtgärder inte verkar överensstämma med vad som enligt statistiken utgör arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Det finns risk för att Arbetsförmedlingen omfördelar sitt stöd när kommunerna tar hand om uppgifter som Arbetsförmedlingen svarar för.

55

Dessa omständigheter tillsammans innebär att det finns

en risk för att uppdelningen mellan vem som får arbetsmarknadspolitiskt stöd av staten respektive av kommunen avgörs av vilken ersättning individen uppbär. En ökning av kommunala arbetsmarknadsinsatser leder enligt bland annat Mörk (2011) och Ulmestig (2007) till en alltmer tudelad välfärdsstat.

Redan i dag råder missnöje om finansieringen av de arbetsmarknadsinsatser som kommunerna tillhandahåller. Det kan vara ett av skälen till att regeringen beslutar om olika initiativ genom vilka kommunerna får finansiering för sina insatser på det arbetsmarknadspolitiska området

56

. Sådana initiativ riskerar dock att förstärka de parallella systemen ytterligare. I utredningens direktiv anges att arbetsmarknadspolitiken är nationell och statligt finansierad samt att regelverket ska tillämpas enhetligt i hela landet. Den befintliga ordningen innebär att en enhetlig tillämpning blir svår att uppnå. Utredningen har heller inte kunnat konstatera att kommunernas arbetsmarknadspolitiska insatser ger bättre resultat än motsvarande

54 Andelen 2002 baseras dock på en enkät som inte besvarades av samtliga kommuner medan en genomgång av samtliga kommuner ligger till grund för 2015 års andel. IFAU rapport 2017:7, Vikman, Westerberg, s. 29. 55 I utredningens delbetänkande, SOU 2017:82, Vägledning för framtidens arbetsmarknad, redogörs för utredningens enkät till kommuner på s. 210. Flera kommuner uttryckte i sina enkätsvar att de upplever att Arbetsförmedlingen lämnar ansvaret för att tillhandahålla insatser för personer med ekonomiskt bistånd till kommunerna. Salonen och Ulmestig (2004) konstaterade att en fjärdedel av arbetslösa försörjningsstödstagare erhöll insatser av Arbetsförmedlingen, jämfört med en tredjedel av de övriga inskrivna hos Arbetsförmedlingen. 56 Se till exempel 14 a § förordningen om jobbgarantin (2007:813) får Arbetsförmedlingen besluta om och betala ut ekonomiskt stöd till bland annat kommuner som anordnar studie- och yrkesvägledning eller jobbsökaraktiviteter med coachning.

insatser som utförs inom ramen för Arbetsförmedlingens verksamhet. Det saknas tydligt forskningsstöd för att kommunala arbetsmarknadsinsatser har någon betydande effekt på deltagarnas arbetsmarknadsutfall och behov av offentlig försörjning. Av detta skäl kan nuvarande ordning innebära att färre personer kommer i arbete eller utbildning.

Ytterligare en konsekvens är att det blir fortsatt svårt att samla statistik och bygga evidens avseende vilka insatser som visar sig mest effektiva för vilken målgrupp. Kommunerna (genom socialnämnderna) har förvisso från och med 2017 en skyldighet att lämna uppgifter om de kommunala arbetsmarknadsinsatserna för mottagare av ekonomiskt bistånd. Det är Socialstyrelsen som ansvarar för denna statistik. På grund av bristande kvalitet i lämnade svar så har dock någon statistik ännu inte kunnat publiceras.

En ordning som innebär att fördelning av ansvar mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna många gånger får avgöras i lokala förhandlingar är tidskrävande. Det får sannolikt till följd att ansvarsfördelningen ser olika ut i olika kommuner.

Att kommunerna utför omfattande arbetsmarknadspolitiska insatser kan även utgöra ett demokratiproblem. Medborgarna får svårare att veta vem som har ansvar för arbetsmarknadspolitiken och det kan förekomma brister i insynen. Eftersom arbetsmarknadspolitiken är statlig så ges medborgarna inflytande genom de riksvalda politikerna. Om arbetsmarknadspolitiska beslut också fattas på lokal nivå så minskar detta inflytande.

57

57 Se t.ex. IFAU, Martin Lundin, rapport 2008:13, s. 28 ff.

Referenser

Andersson Joona m.fl. (2016), Etableringsreformens effekter på de ny-

anländas integration.

Bohlin, Alf (2016), Kommunalrättens grunder, 2016, uppl. 7:1.

Stockholm: Wolters Kluwer Sverige AB. Ds 2008:66, Kommunernas medverkan i arbetsmarknadspolitiska åt-

gärder.

Europeiska kommissionen, Frågor och svar om den nya socialfonden

och globaliseringsfonden. 2021–2027 Faktablad. Europeiska

socialfonden+ (ESF+) IP/18/3923. Forslund (2011), Arbetsmarknadspolitikens effekter på sysselsättning

och arbetslöshet om de kommunala ungdomsprogrammen.

IFAU Vikman & Westerberg (2017), rapport 2017:7, Arbetar kom-

munerna på samma sätt? Om kommunal variation inom arbetsmarknadspolitiken.

IFAU, Lundin, Martin (2008), rapport 2008:13, Kommunerna och

arbetsmarknadspolitiken.

IFAU, Mörk, Eva, rapport 2011:6, Från försörjningsstöd till arbete –

Hur kan vägen underlättas?

Lundin, Martin and Per Skedinger (2006), "Decentralisation of

Active Labour Market Policy: The Case of Swedish Local Employment Service Committees". Journal of Public Economics 90

Persson, Germund, Den kommunala kompetensen och arbetsmark-

nadsfrågorna. I: Sveriges KommunalJuridiska Förening, Festskrift.

Prop. 1944:280 med förslag till lag om arbetslöshetsnämnd. Prop. 1979/80:1 om socialtjänsten.

Prop. 1996/97:124, Ändring i socialtjänstlagen. Prop. 2008/09:193, Vissa psykiatrifrågor m.m. Prop. 2008/09:231, Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på

marknaden m.m.

Prop. 2012/13:94, Jobbstimulans inom det ekonomiska biståndet. Prop. 2015/16:136, Arbetslöshet och ekonomiskt bistånd. Prop. 2015/16:195, Nytt regelverk om upphandling.

Prop. 2016/17:106, Samverkan vid utskrivning från sluten hälso- och

sjukvård.

Prop. 2016/17:175, Ett nytt regelverk för nyanlända invandrares

etablering i arbets- och samhällslivet.

Salonen och Ulmestig (2004), Nedersta trappsteget – en studie om

kommunal aktivering.

Sveriges kommuner och Landsting & Svenskt Näringsliv (2017),

Skrivelse till Socialdepartementet.

Socialstyrelsen (1999), Ändringar i Socialtjänstlagen – konsekvenser

under de 18 första månaderna; Socialstyrelsen följer upp och utvärderar, 1999:3.

Socialstyrelsen & länsstyrelserna (2005), Hur tillämpas bestämmelsen i

4 kap. 4 § socialtjänstlagen ? Krav på praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet för ungdomar med försörjningsstöd.

Socialstyrelsen (2013), Ekonomiskt bistånd – Handbok för social-

tjänsten.

SOU 1996:129 Den kommunala självstyrelsen och grundlagen SOU 2006:100, Ambition och ansvar. Nationell strategi för utveck-

ling av samhällets insatser till personer med psykiska sjukdomar och funktionshinder.

SOU 2015:44, Arbetslöshet och ekonomiskt bistånd. SOU 2017:82Vägledning för framtidens arbetsmarknad Statskontoret 2016:24 Statens styrning av kommunerna Sveriges Kommuner och Landsting (2017), Kommunal arbetsmark-

nadsstatistik 2016.

Sveriges Kommuner och Landsting (2018), Kommunal arbetsmark-

nadsstatistik 2017.

Thorén, Katarina (2014), Den kommunala arbetsmarknadspolitiken

och arbetslösa ungdomar” i Jonas Olofsson (red.) Den långa vägen

till arbetsmarknaden – Om unga utanför. Lund: Studentlitteratur.

Bilaga 1

Arbetsförmedlingens lokala närvaro

Arbetsförmedlingen har i dagsläget 210 arbetsförmedlingskontor runt om i landet fördelade på tre regioner och 10 marknadsområden. Därutöver finns verksamhetsområdet AF Direkt (kundservice och digitala tjänster), vars personal finns i flera regioner och på huvudkontoret. Myndigheten har i dagsläget cirka 14 000 anställda.

I figur 10.3 och figur 10.4 redovisas spridningen av Arbetsförmedlingens kontor med indelning av kontor som endast har öppet för bokade besök, de som har öppet ett fåtal dagar i veckan samt de kontor som har öppet alla vardagar i veckan.

Förutom dessa kontor har Arbetsförmedlingen sju nationella kundtjänster som har uppdraget att ge arbetsgivare och arbetssökande service genom personliga möten digitalt och via webben (e-tjänster), med öppettider under vardagarna.

Figur 10.3 Arbetsförmedlingens kontor och öppettider (södra och mellersta Sverige)

Figur 10.4 Arbetsförmedlingens kontor och öppettider (mellersta och norra Sverige)

Arbetsförmedlingen och SKL.

11. Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

Utredningen ska enligt kommittédirektiven särskilt analysera hur användningen av olika typer av externa leverantörer inom arbetsmarknadspolitiken kan bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Förslag ska vidare lämnas om förändringar som, utifrån utredningens analyser, kan göra det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken mer effektivt och tydligt. I detta ingår att lämna fullständiga författningsförslag som bedöms nödvändiga för att genomföra föreslagna förändringar.

I kapitel 12 analyseras Arbetsförmedlingens arbete med leverantörer och andra externa utförare av arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen ansvarar för. Genom att inkludera samtliga externa utförare – det vill säga både privata och offentliga aktörer och oavsett om utförandet har sin grund i ett upphandlat kontrakt eller inte – i analysen ges en helhetsbild av de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen ansvarar för och som utförs i extern regi.

Med arbetsmarknadstjänster avses praktiskt arbetsmarknadsstöd som Arbetsförmedlingen ansvarar för och som ges i syfte att den som söker arbete ska komma närmare arbetsmarknaden, för att sammanföra den som söker arbete med den som söker arbetskraft, eller för att den som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga ska kunna behålla ett arbete.

Begreppet tjänster kan ha flera olika betydelser. En förekommer i uppdelningen mellan tjänster (platsförmedling och vägledning) och program i Arbetsförmedlingens verksamhet. I det fallet utgör programmen inte tjänster. En annan betydelse kommer ur förhållandet mellan köpare och säljare, där säljaren levererar en tjänst på uppdrag av köparen. En tredje betydelse, som är den som utredningen an-

vänder i detta kapitel, avser det stöd som en enskild får från Arbetsförmedlingen som inte ges i form av en ekonomisk ersättning. Med arbetsmarknadstjänster avses därmed inte ekonomiskt stöd i form av exempelvis anställningsstöd. Exempel på arbetsmarknadstjänster är arbetsförmedlingstjänster, utbildningstjänster, rehabiliteringstjänster och förberedande tjänster.

Arbetsmarknadstjänster kan vara antingen allmänna eller särskilda. En allmän arbetsmarknadstjänst är öppen för alla. Även om den enskilde kan rekommenderas att ta del av en allmän tjänst krävs ingen sådan rekommendation för att denne ska få tillgång till tjänsten. Ett exempel är Platsbanken. I dag är sådana tjänster sannolikt digitala. För att den enskilde ska kunna erhålla en särskild arbetsmarknadstjänst krävs däremot att Arbetsförmedlingen fattar beslut om att erbjuda en sådan tjänst i det enskilda ärendet. En prioritering av resurserna behöver bland annat föregå ett sådant erbjudande.

Detta kapitel behandlar förslag om hur arbetsmarknadstjänster kan utföras på ett effektivare sätt. Så som utredningen har valt att hantera frågeställningen kräver sammanhanget att tjänsterna kan tillhandahållas av olika utförare. Begreppet arbetsmarknadstjänster avgränsas därför i detta kapitel till att omfatta det som utgör särskilda arbetsmarknadstjänster.

De externa utförarnas möjlighet att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad utgår främst från de arbetsmarknadstjänster som de tillhandahåller inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Användningen av externa utförare bidrar till en väl fungerande arbetsmarknad när ett eller flera mervärden uppnås genom att dessa tjänster utförs i extern regi. De mervärden med att använda externa utförare av arbetsmarknadstjänster som analyseras i kapitel 12 är sådana som regeringen respektive Arbetsförmedlingen har framhållit. Dessa mervärden utgörs framför allt av bättre resultat eller lägre kostnader.

1

I kapitlet analyseras vidare ett antal övriga för- och nackdelar

som är förknippade med att använda externa utförare.

Detta avsnitt innehåller en kortfattad sammanfattning av kapitel 12. Av kapitlet framgår att externa utförare tillhandahåller merparten av de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen ansvarar för. Arbetsförmedlingen köper årligen arbetsmarknadstjänster av externa utförare för 5–6 miljarder kronor. Detta motsvarar cirka 60 procent

1 Andra aspekter, såsom innovation, individanpassning och flexibilitet, är exempel på hur målet om ett bättre resultat eller en lägre kostnad skulle kunna uppnås.

av Arbetsförmedlingens totala verksamhetskostnad, det vill säga kostnaden för all personal som är anställd i myndigheten oavsett arbetsuppgift samt därtill kostnader för bland annat lokaler och it. Uppskattningsvis använde Arbetsförmedlingen 9–10 miljarder kronor till att köpa och utföra arbetsmarknadstjänster under 2017. Av denna summa gick cirka 60–65 procent till externa utförare medan cirka 35–40 procent gick till utförande i intern regi.

Trots att Arbetsförmedlingen under många år har använt externa utförare i omfattande utsträckning saknas möjlighet att avgöra om myndigheten därigenom har uppnått bättre resultat eller lägre kostnader jämfört med om motsvarande verksamhet skulle ha utförts i myndighetens egen regi. Den befintliga svenska och internationella forskningen ger inte stöd för att anta att privata utförare av arbetsmarknadstjänster uppnår bättre resultat än offentliga. Det finns dock studier som tyder på att det kan vara mer kostsamt att använda privata utförare i jämförelse med att utföra motsvarande tjänster i offentlig regi.

2

Arbetsförmedlingen ska enligt förordningen (2007:1030) om instruktion för Arbetsförmedlingen (instruktionen) bedriva sin verksamhet på ett effektivt sätt. Motsvarande krav finns i budgetlagen (2011:203) och i myndighetsförordningen (2007:515), med tillägg om att myndigheten ska hushålla med statens resurser. Detta gäller även i förhållande till arbetsmarknadstjänster. Arbetsförmedlingen ska enligt myndighetens egna strategi tillhandahålla arbetsmarknadstjänster på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet, vilket inbegriper att pröva om myndigheten ska köpa en tjänst eller utföra den i egen regi. Arbetsförmedlingen kan dock, trots årliga köp för flera miljarder kronor, inte visa att myndigheten i praktiken prövar i vilken regi en tjänst ska tillhandahållas.

En förklaring till att Arbetsförmedlingen inte prövar i vilken regi en tjänst ska tillhandahållas, samt till att det inte går att utvärdera effekterna av myndighetens användning av externa utförare, är att möjlighet att jämföra arbetsmarknadstjänster i intern och extern regi saknas. Den interna verksamheten är inte avgränsad i vare sig innehåll eller tid. För de arbetsmarknadstjänster som bedrivs i intern regi

2 Dessa studier sammanfattas i avsnitt 12.6.4 i kapitel 12.

saknas därför statistik vad gäller exempelvis antalet deltagare i, resultatet av och kostnaderna för verksamheten.

3

Därmed kan den interna

regin inte jämföras med tillgängliga uppgifter om kostnader och resultat för arbetsmarknadstjänster i extern regi.

Till skillnad från de välfärdstjänster som kommuner och landsting tillhandahåller ger Arbetsförmedlingen inte samma tjänster i intern och extern regi. Inte heller när Arbetsförmedlingen har misslyckats att kontraktera externa utförare ger myndigheten motsvarande tjänster i egen regi. Under 2017 saknades exempelvis leverantörer av Arbetsförmedlingens största tjänst, Stöd och matchning (STOM), i över tio procent av landet. I nära hälften av landet fanns därutöver så få leverantörer av tjänsten att Arbetsförmedlingen, till skillnad från övriga delar av landet, inte utesluter leverantörer som uppvisar dåliga resultat.

Dagens tudelade utbud av arbetsmarknadstjänster förklaras, utöver det faktum att myndighetens egen regi inte har organiserats i tjänster som är avgränsade i innehåll och tid, bland annat av att Arbetsförmedlingen inte har möjlighet att köpa alla arbetsmarknadstjänster som myndigheten ansvarar för, såsom platsförmedling och stöd av särskild stödperson för introduktions- och uppföljningsstöd (SIUS). Arbetsförmedlingen har inte heller möjlighet att använda budgeten för kostnader som särskilt avser det utredningen definierar som arbetsmarknadstjänster för att utföra motsvarande verksamhet i egen regi, med undantag för SIUS. Arbetsförmedlingen är i stället hänvisad till att använda myndighetens förvaltningsanslag. Förvaltningsanslaget ska, utöver kostnader för arbetsmarknadstjänster i egen regi, täcka myndighetens kostnader för att utföra alla uppgifter som ingår i Arbetsförmedlingens uppdrag i övrigt, inklusive den verksamhet som innebär myndighetsutövning.

Utredningen föreslår, mot bakgrund av det som framkommit i analysen, att Arbetsförmedlingen får i uppdrag att:

  • tillhandahålla arbetsmarknadstjänster på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet,
  • separera den del av verksamheten som i egen regi utför arbetsmarknadstjänster från myndighetens verksamhet i övrigt såväl

3 Det finns två undantag från detta; dels vad gäller stöd av en särskild stödperson för introduktions- och uppföljningsstöd (SIUS), dels vad gäller myndighetens specialistinsatser. Dessa interna verksamheter är avgränsade i innehåll och tid och statistik om bl.a. deltagare och resultat finns att tillgå.

organisatoriskt (genom avgränsning mot övriga uppgifter) som ekonomiskt (genom ett nytt anslag) och inordna den egna regin i ett enhetligt och utförarneutralt utbud av arbetsmarknadstjänster,

  • säkerställa att interna och externa utförare av arbetsmarknadstjänster behandlas likvärdigt.

Uppdrag lämnas därutöver till andra myndigheter att följa upp om de förslag som lämnas genomförs på ett utförarneutralt och samhällsekonomiskt effektivt sätt. I de avsnitt som följer redovisas och motiveras utredningens förslag i motsvarande ordning. Slutligen redogörs för konsekvenser av förslagen och utredningens överväganden av alternativa lösningar.

11.1. Arbetsmarknadstjänster ska tillhandahållas på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet

11.1.1. Samhällsekonomisk effektivitetsprövning ska tillämpas på alla arbetsmarknadstjänster

Förslag: I Arbetsförmedlingens instruktion införs en bestämmelse

om att myndigheten ansvarar för att utveckla, förvalta och tillämpa samhällsekonomiska analyser som grund för beslut om hur praktiskt arbetsmarknadsstöd ska utformas och tillhandahållas på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet. I verksamhetsförordningen införs en bestämmelse om att Arbetsförmedlingen ska dokumentera och på regeringens begäran redovisa hur myndigheten har gått tillväga vid tillämpning av de samhällsekonomiska analyserna.

Regeringens styrning av Arbetsförmedlingens arbetsmarknadstjänster sker för närvarande i huvudsak genom reglering av vilka former av praktiskt stöd som får ges till vilka arbetssökande (och ibland av vilka utförare) inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska programmen, samt genom de ekonomiska förutsättningar som interna respektive externa utförare ges i form av uppställda villkor för olika anslag. Utredningen menar att regeringen i sin styrning i stället bör fokusera på att säkerställa att Arbetsförmedlingen tillhandahåller arbetsmarknadstjänster på det samhällsekonomiskt mest effektiva

sättet. Med detta menas att samhällsekonomisk analys ska tillämpas för att avgöra hur myndigheten ska utforma och tillhandahålla praktiskt arbetsmarknadsstöd i form av arbetsmarknadstjänster, för att uppnå målen för politikområdet på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt.

Med anledning av detta föreslår utredningen att en bestämmelse ska införas i Arbetsförmedlingens instruktion om att myndigheten ansvarar för att utveckla, förvalta och tillämpa samhällsekonomiska analyser som grund för beslut om hur praktiskt arbetsmarknadsstöd ska utformas och tillhandahållas på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet. Utredningen föreslår vidare att det införs en bestämmelse om att Arbetsförmedlingen ska dokumentera och på regeringens begäran redovisa hur myndigheten har gått tillväga vid tillämpning av sådana samhällsekonomiska analyser i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (verksamhetsförordningen).

Varför samhällsekonomisk analys?

Samhällsekonomisk analys

4

utgör en strukturerad analys och be-

dömning av olika åtgärders effekter i form av kostnader respektive värden

5

. Syftet med samhällsekonomisk analys är att identifiera den åtgärd som ger högst värde av alla åtgärder som är möjliga utifrån en given budgetram. I en samhällsekonomisk analys bestäms vilka kostnader och värden som inkluderas, och vilka vikter dessa ges, av förbestämda principer. Ett beslut som inte grundas på samhällsekonomisk analys, eller någon annan strukturerad modell, innebär till skillnad från detta att den eller de personer som utför analysen i stället bedömer vilka faktorer som ska ingå och använder sina egna preferenser eller referensramar när dessa viktas samman. Inom andra politikområden finns det tydliga krav på att samhällsekonomisk analys ska tillämpas. Trafikverket har exempelvis i uppdrag att skapa förutsättningar för ett samhällsekonomiskt effektivt transportsystem och ansvarar för att utveckla, förvalta och tillämpa

4 Med begreppet avses i detta sammanhang alla typer av samhällsekonomisk analys, exempelvis kostnadsnyttoanalys och kostnadseffektanalys. För en närmare beskrivning av samhällsekonomisk analys se exempelvis Hultkrantz och Nilsson (2008), Naturvårdsverket (2003) och Trafikverket (2012). 5 Begreppet värde används i detta kapitel i meningen samhällsnytta.

metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser inom transportområdet. Inför varje ny tioårsplan utvärderar Trafikverket hundratals potentiella åtgärder och en kvot för det beräknade värdet i förhållande till kostnaden tas fram för mer eller mindre varje investeringsförslag. Sådana analyser kan exempelvis bestå av att beräkna det samlade nettovärdet av åtgärder som leder till ökad hastighet och kortare restider, men samtidigt större risk för trafikolyckor (Hultkrantz och Svensson, 2015).

Inom hälso- och sjukvårdsområdet används samhällsekonomisk analys som grund för de utvärderingar som görs av Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket (TLV) i samband med beslut om subvention av tandvård och läkemedel.

6

TLV ska enligt myndighetens in-

struktion medverka till en ändamålsenlig och kostnadseffektiv läkemedelsanvändning och tandvård. Som grund för utvärdering ställs kostnader för exempelvis ett läkemedel i förhållande till dess värde i form av det sammanvägda måttet kvalitetsjusterade levnadsår. Detta mått har stor spridning och används i analyser såväl inom klinisk forskning som av olika myndigheter.

Drygt 70 miljarder kronor används varje år för att finansiera arbetsmarknadspolitik, en kostnad som vida överstiger Trafikverkets totala kostnader. Inom ramen för det arbetsmarknadspolitiska området finns det dock inga krav på att använda samhällsekonomiska analyser, trots att även små förkortningar av tiden i arbetslöshet får betydande samhällsekonomiska och offentligfinansiella effekter.

7

Det finns i dag endast ett fåtal analyser av arbetsmarknadstjänsters samhällsekonomiska effektivitet och det saknas därtill en standardiserad modell för sådana analyser.

Mot bakgrund av detta föreslår utredningen att Arbetsförmedlingen, som ansvarig förvaltningsmyndighet för arbetsmarknadspolitiken, ges motsvarande uppdrag att utveckla, förvalta och tillämpa

6 Till skillnad från Trafikverket utförs den samhällsekonomiska analysen inte internt i myndigheten, utan av de producenter som söker subventioner. Utvärderingen och de modeller som har använts granskas av TLV inför beslut om att bevilja eller neka subvention. TLV genomför också efterkalkylering av tidigare beviljade läkemedel för att analysera om en subvention bör kvarstå. För en närmare beskrivning av hälsoekonomiska utvärderingar, se Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU, (2017). 7 Delander och Ekberg (2010) uppskattade exempelvis att det samhällsekonomiska värdet av en dags förkortning av arbetslöshetstiden för 700 invandrade akademiker uppgick till 2 miljoner kronor, medan en månads arbetslöshetsförkortning för denna målgrupp motsvarade ett samhällsekonomiskt värde om cirka 42 miljoner kronor.

samhällsekonomiska analyser som Trafikverket i dag har. Arbetsförmedlingen bör i genomförandet av uppdraget dra lärdom av Trafikverkets och TLV:s erfarenheter av samhällsekonomiska analyser, samt av den expertis om samhällsekonomisk analys som finns inom akademin, där Handelshögskolan vid Örebro universitet särskilt kan nämnas.

8

De samhällsekonomiska analysmodellerna bör utformas i

samråd med IFAU.

Samhällsekonomiska analysmodeller för arbetsmarknadstjänster

Hur kan kostnader och värden skattas?

Utgångspunkten för en samhällsekonomisk analys är att kostnaderna för de olika alternativen som utvärderas kan beräknas och jämföras. Detta kan till exempel vara kostnader för att tillhandahålla en viss tjänst i intern respektive extern regi. Av utredningens förslag följer att uppgifter om styckkostnad kommer att finnas för alla arbetsmarknadstjänster. För att kunna utvärdera om en tjänst tillhandahålls på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet behövs även värden definieras och värderas. Ett sådant värde är det produktionstillskott som följer av att en arbetslös kommer i arbete.

För att kunna utföra en samhällsekonomisk beräkning krävs därtill att effektsamband identifieras. Dessa visar hur relevanta utfallsvariabler påverkas av en viss åtgärd. Effektsamband kan bland annat grundas på randomiserade studier, observationsstudier, modelleringsstudier eller expertbedömningar (Hultkrantz och Svensson, 2013). För att kunna skatta effekterna av olika åtgärder behöver en kausal kedja av effekter ibland identifieras. Ett exempel på detta är en utfallsvariabel (exempelvis ett testresultat) som kan hänföras via eventuella intermediära utfall (exempelvis skolresultat) till variabler som har ett samhällsekonomiskt värde så som livslöneinkomst, livskvalitet och livslängd (Hultkrantz, 2015).

För arbetsmarknadstjänster som inte syftar till att sammanföra arbetssökande och arbetsgivare krävs på motsvarande sätt variabler som kan härledas direkt eller via intermediära utfall till samhällsekonomiska värden. Förutsatt att målet med respektive tjänst är en

8 Örebro universitet utför forskning inom transportekonomi som finansieras av Trafikverket. Övriga utförare inom samma forskningsprogram är KTH, Linköpings universitet, Ramböll, VTI, Sweco och WSP. Mer information finns på transportekonomi.org.

del av en sådan kausal kedja bidrar tjänsterna vid måluppfyllelse till ett samhällsekonomiskt värde. Genom att den direkta effekten kan länkas till den samhällsekonomiska effekten kan produktionen av tjänsten bedömas utifrån i vilken utsträckning den, relativt andra produktionsformer, bidragit till att uppnå det preciserade syftet med tjänsten (den direkta effekten).

De samhällsekonomiska värden som är relevanta för arbetsmarknadspolitiken följer av de politiska mål och delmål som specificerats för politikområdet. Ett grundläggande samhällsekonomiskt värde inom arbetsmarknadspolitiken är värdet av det produktionstillskott som följer av att arbetslösa kommer i arbete. Andra mål, och därmed värden, för politikområdet varierar utifrån politiska prioriteringar. Detta gäller exempelvis värdet av kundnöjdhet och valfrihet respektive värdet av en god matchning mellan den arbetssökandes kompetenser och arbetets kvalifikationskrav. För de värden som ska ingå i analysmodellen behöver betalningsviljan uppskattas, vilket exempelvis kan ske genom preferensstudier eller genom politiska beslut.

När politiskt beslutade värden inkluderas i den samhällsekonomiska modellen tydliggörs deras relativa betydelse. Ett exempel på detta ges i förhållande till värdet av valfrihet. I ett tänkbart scenario tillhandahåller Arbetsförmedlingen en arbetsmarknadstjänst genom ett valfrihetssystem. Valfriheten leder i detta exempel till en effektivitetsförlust i förhållande till andra sätt att tillhandahålla tjänsten på, då många arbetssökande väljer utförare som presterar sämre än genomsnittet och på grund av att kostnaderna för att följa upp tjänsten blir högre än nödvändigt, eftersom det finns ett stort antal utförare relativt behovet. Den politiska prioriteringen av valfrihet ges i detta fall ett värde som medför kompensation av effektivitetsförlusten.

Olika modeller för olika typer av tjänster

De arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen ansvarar för skiljer sig i hög utsträckning åt i innehåll, syfte och upplägg. Målet med en arbetsförmedlingstjänst är i första hand att sammanföra arbetssökande och arbetsgivare, medan målet med en arbetsmarknadsutbildning är att de arbetssökande ska få en viss kompetens för att sedan kunna sammanföras med en arbetsgivare inom ramen för ett specifikt yrke eller bransch. En förberedande tjänst syftar till att

förbereda de arbetssökande så att dessa kan ta del av och tillgodogöra sig andra former av arbetsmarknadsstöd. Det kan exempelvis handla om att öka de arbetssökandes arbetsförmåga. Denna variabilitet talar för att olika modeller behöver konstrueras för olika typer av arbetsmarknadstjänster.

Statsfinansiella och fördelningsmässiga effekter bör komplettera modellen

En stor del av de offentliga utgifterna för arbetsmarknadspolitik utgörs av kostnader för olika former av ersättning till arbetslösa, det vill säga monetära transfereringar, vilka inte redovisas i en samhällsekonomisk analys. De samhällsekonomiska analyserna bör mot bakgrund av detta kompletteras med en statsfinansiell kalkyl, som redogör för påverkan på statsbudgetens saldo år för år. De bör vidare kompletteras med en analys av fördelningsmässiga konsekvenser, det vill säga hur effekterna fördelar sig i samhället.

Effektiva tjänster kontra effektiv ”produktion” av tjänsterna

Samhällsekonomisk effektivitet handlar å ena sidan om att säkerställa att rätt varor och tjänster produceras i rätt mängd och med rätt kvalitet, enligt medborgarnas behov och prioriteringar. Å andra sidan handlar samhällsekonomisk effektivitet om att säkerställa att bästa möjliga produktionsteknik och insatsvaror används så att produktionskostnaderna minimeras. Det aktuella förslaget är i första hand inriktat mot hur en arbetsmarknadstjänst utförs mest effektivt, det vill säga den del av den samhällsekonomiska analysen som tar sikte på ”produktionsteknik och insatsvaror”.

Den större frågan om vilka tjänster som ska tillhandahållas, i vilken mängd och med vilken kvalitet, behandlas därför inte av det aktuella förslaget. Krav på samhällsekonomisk effektivitet är givetvis minst lika relevant i förhållande till denna fråga. Den modell som tas fram för att analysera hur en arbetsmarknadstjänst kan tillhandahållas mest effektivt bör mot bakgrund av detta konstrueras så att den därtill kan användas för att analysera den aktuella arbetsmarknadstjänstens effektivitet i förhållande till andra former av arbetsmarknadsstöd.

Behov av ökad evidens och efterkalkylering

Det finns i dag ett begränsat antal studier som analyserar effekten av hur arbetsmarknadstjänster ”produceras”, med fokus på skillnader mellan privata och offentliga utförare. Dessa studier ger inte skäl att anta att det skulle finnas några betydande skillnader i resultat, däremot tyder de på att det kan finnas skillnader i bland annat kostnader och kundnöjdhet.

9

Merparten av de studier som jämför privata och offentliga utförare av arbetsmarknadstjänster gäller olika typer av arbetsförmedlingstjänster. Det är ovanligt med studier om andra typer av arbetsmarknadstjänster. Modelleringsstudier har vidare, så vitt utredningen kan konstatera, inte använts för att jämföra offentliga och privata utförare av arbetsmarknadstjänster. Utredningen känner inte heller till några studier som innefattar analyser av eventuella skillnader mellan att tillhandahålla arbetsmarknadstjänster genom lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) respektive lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV), trots att detta kan förväntas ha en relativt stor betydelse ur ett effektivitetsperspektiv.

Av ovanstående kan konstateras av det finns behov av ökad evidens om eventuella skillnader mellan att tillhandahålla en tjänst i intern respektive extern regi, genom LOU respektive LOV, etcetera. Om Arbetsförmedlingen, utifrån befintlig bemanning, har kapacitet att tillhandahålla en arbetsmarknadstjänst i intern regi, och det inte finns några samhällsekonomiska skäl som talar emot detta, bör myndigheten som regel tillhandahålla tjänsten i såväl intern som extern regi i syfte att uppnå ökad kunskap om eventuella effektskillnader.

Med ett väl utformat ratingsystem

10

, som jämför utförares mål-

uppfyllelse givet deras förutsättningar, kan Arbetsförmedlingen inom ramen för ordinarie verksamhet uppnå motsvarande syfte som en observationsstudie. Det är vidare möjligt att inom ramen för ordinarie verksamhet uppnå motsvarande syfte som eftersträvas i en randomiserad studie, genom att använda fördelningsnyckeln turordning i tjänster som tillhandahålls genom LOU. Turordning innebär att

9 Dessa studier sammanfattas avsnitt 12.6.4 i kapitel 12. 10 Se avsnitt 12.6.5 och 12.8.4 i kapitel 12.

deltagare som anvisas till tjänsten tilldelas en utförare enligt en fastslagen turordning.

11

Turordning kan liknas vid en slumpmässig

fördelning av deltagare till respektive utförare, då varje arbetssökande som anvisas till tjänsten tilldelas den utförare som för närvarande står först i turordningen, där den utförare som står först i turordningen ändras för varje deltagare som anvisas till tjänsten. I syfte att undvika möjlighet att påverka deltagartilldelning till de olika utförarna bör tilldelningen i så hög utsträckning som möjligt ske automatiskt utifrån fastställda regler i fördelningsnyckeln.

Arbetsförmedlingen bör därtill utvärdera i vilken utsträckning den samhällsekonomiska analys som togs fram inför beslut om att tillhandahålla en viss tjänst överensstämmer med det faktiska utfallet. Om det vid en sådan utvärdering visar sig att verksamheten i egen regi har gått med över- eller underskott bör anledningen till detta undersökas. I det fall egenregiverksamheten har gått med underskott bör det exempelvis undersökas om denna har särskilt kostnadsdrivande faktorer att ta hänsyn till, om ersättningen är för låg i relation till uppdraget, eller om verksamheten bedrivs ineffektivt.

Finns det tjänster som inte bör ingå i modellen?

Samhällsekonomiska analyser ska tillämpas på de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen ansvarar för. De ska därmed inte tillämpas på till exempel sociala insatser som kommuner ansvarar för, som Arbetsförmedlingen i enlighet med utredningens förslag i kapitel 10 vare sig ska köpa eller utföra i egen regi. I kapitel 8 föreslår utredningen att Arbetsförmedlingen som huvudregel ska vägleda eller anvisa deltagare till reguljär utbildning, i stället för att köpa eller själv utföra motsvarande utbildning. De utbildningar som Arbetsförmedlingen inte ansvarar för ska inte ingå i analyserna.

11 En myndighet får enligt LOU tilldela kontrakt som grundar sig på ett ramavtal enligt objektiva villkor som framgår av ramavtalet och som har angetts i något av upphandlingsdokumenten för ramavtalet (7 kap. 6 § LOU). Detta skulle kunna vara turordning, där den första deltagaren anvisas till utförare nummer 1, den andra deltagaren till utförare nummer två, den tredje deltagaren till utförare nummer 3, etc. varefter turordningen börjar om. Lagstiftningen innehåller dock ingen uppräkning av eller exempel på vad som anses vara objektiva villkor. I förarbetena till LOU anges att en fördelningsnyckel ska göra det möjligt att förutse enligt vilka grunder och hur valet av leverantör kommer att gå till i en viss given situation. Exakt hur en fördelningsnyckel kan utformas måste avgöras i varje enskilt fall. Ett antal experter på offentlig upphandling har dock framhållit att turordning bör uppfylla kravet på objektivitet. Se exempelvis Inköpsrådet (2017) Effektiva fördelningsnycklar i ramavtal.

I förhållande till den arbetsmarknadsutbildning som Arbetsförmedlingen ansvarar för ska samhällsekonomiska analyser däremot tillämpas. Här kan dock poängteras att det finns en rad faktorer som talar emot att det skulle vara samhällsekonomiskt effektivt att tillhandahålla arbetsmarknadsutbildning i Arbetsförmedlingens egen regi. Dels saknar Arbetsförmedlingen inom ramen för befintlig bemanning kompetens att utföra arbetsmarknadsutbildningar, dels är deltagarantalet i varje utbildningsinriktning relativt lågt, därutöver varierar utbildningsinriktningarna över landet och över tid.

11.2. Arbetsförmedlingens egen regi omorganiseras

11.2.1. Egenregiverksamhet separeras från övrig verksamhet

Förslag: Arbetsförmedlingen ges i uppdrag att organisatoriskt

och ekonomiskt avgränsa den del av myndighetens verksamhet som i egen regi utför arbetsmarknadstjänster från myndighetens verksamhet i övrigt. Egenregiverksamheten ska inom fyra år från beslut fullt ut ha inordnats i ett enhetligt och utförarneutralt utbud av arbetsmarknadstjänster.

Arbetsförmedlingens egenregiverksamhet – den del av verksamheten som utför arbetsmarknadstjänster – är i dag inte separerad vare sig organisatoriskt eller ekonomiskt från myndighetens övriga verksamhet. Den övriga verksamheten inkluderar en rad uppgifter som innebär myndighetsutövning, bland annat att fatta beslut om en enskild arbetssökande ska erbjudas arbetsmarknadsstöd. De som utför arbetsmarknadstjänster i myndighetens regi utövar därmed både myndighet och utför sådan stödjande verksamhet som de i sitt myndighetsutövande beslutar om.

Utredningen föreslår att regeringen genom ett särskilt beslut uppdrar till att Arbetsförmedlingen att separera den egna regin organisatoriskt från övriga delar av myndighetens verksamhet. Det innebär att dagens arbetsförmedlarroll tudelas i en beslutande (myndighetsutövande) och en stödjande yrkesroll. Detta ligger i linje med den bedömning som lämnas i kapitel 7 om behovet av en ny yrkesroll som hanterar merparten av Arbetsförmedlingens myndighetsutövning i förhållande till enskilda.

Utredningen föreslår i avsnitt 11.3.2 att egenregiverksamheten separeras ekonomiskt från myndighetens övriga verksamhet, genom att finansieras med ett nytt anslag för arbetsmarknadstjänster, medan Arbetsförmedlingens verksamhet i övrigt fortsatt finansieras med myndighetens förvaltningsanslag.

Arbetsförmedlingens kostnader för att i egen regi tillhandahålla arbetsmarknadstjänster uppskattas till 3,2–4,2 miljarder kronor för 2017, vilket motsvarar 4 800–6 300 årsarbetskrafter.

12

Dessa årsar-

betskrafter ska inordnas i det enhetliga och utförarneutrala utbudet av arbetsmarknadstjänster. Till skillnad från i dag kommer de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen utför att vara avgränsade i såväl innehåll som tid.

Egenregiverksamheten bör inledningsvis organiseras inom ramen för tjänster som tillhandahålls i såväl intern som extern regi, i syfte att öka kunskapen om eventuella skillnader mellan de två, förutsatt att samhällsekonomiska skäl inte talar emot detta. Det finns flera tänkbara tillvägagångssätt för att inordna den egna regin i ett sådant tjänsteutbud, där valet av tillvägagångssätt sannolikt kommer att variera från tjänst till tjänst.

1. Arbetsförmedlingen organiserar en bestämd andel av den egna regin inom ramen för en tjänst som myndigheten i dag köper av externa utförare.

2. Arbetsförmedlingen standardiserar verksamhet som i dag tillhandahålls i intern regi i form av en definierad tjänst. Tjänstens innehåll preciseras och kostnaden för att tillhandahålla tjänsten beräknas genom självkostnadskalkylering. Arbetsförmedlingen köper motsvarande tjänst av externa utförare.

3. Arbetsförmedlingen tillhandahåller en ny typ av tjänst, som i dag inte utförs vare sig internt eller externt. Tjänstens innehåll preciseras och kostnaden för att tillhandahålla tjänsten beräknas genom självkostnadskalkylering. Tjänsten tillhandahålls i såväl intern som extern regi.

12 Beräkningarna beskrivs i avsnitt 12.7.3 och 12.7.4 i kapitel 12. Årskostnaden per arbetsförmedlare beskrivs i kapitel 15.

Arbetsförmedlingen uppger i en inlaga till utredningen att myndigheten i egen regi i dag bland annat ger information om och vägledning till studier och yrken, allmän information om arbetsmarknad och samhälle, motiverande samtal och jobbcoachning samt stöd med att skapa ansökningshandlingar.

13

Arbetsförmedlingen tillhandahåller

även tjänsten SIUS i egen regi, där myndigheten enligt metoden Supported Employment tillhanda-håller stöd till arbetssökande som har nedsatt arbetsförmåga på grund av en funktionsnedsättning.

Av de tjänster som Arbetsförmedlingen i dag köper av externa utförare är det framför allt STOM och Introduktion till arbete (INAB) som kan sägas motsvara verksamheten i myndighetens egen regi, och där Arbetsförmedlingens befintliga personal helt eller delvis möter de kompetenskrav som ställs i upphandlingsdokumenten. STOM motsvarar den verksamhet som utförs i Arbetsförmedlingens egen regi generellt, medan INAB motsvarar Arbetsförmedlingens arbete inom ramen för SIUS, om än riktat till en bredare målgrupp.

14

Utredningen föreslår att Arbetsförmedlingens egenregi-verksamhet inom fyra år från beslut fullt ut ska ha inordnats i ett enhetligt och utförarneutralt utbud av arbetsmarknadstjänster. Tidsperioden har valts utifrån att alla pågående upphandlade avtal med externa utförare bör ha hunnit löpa ut vid denna tidpunkt.

11.2.2. Egenregiverksamheten kan organiseras som intraprenad

Bedömning: Ett sätt att åstadkomma likvärdiga villkor mellan

Arbetsförmedlingens egen regi och de externa utförarna är att bedriva egenregiverksamheten som intraprenad. Intraprenadformen kan vidare bidra till förbättrade förutsättningar och ökade incitament att investera i och utveckla myndighetens egen regi. Arbetsförmedlingen bör därför överväga att organisera hela eller delar av egenregiverksamheten i intraprenadform.

13 Inlaga från Arbetsförmedlingen den 9 oktober 2018. 14 Leverantörerna av STOM får använda sig av en eller flera godkända aktiviteter som finns angivna i en s.k. verktygslåda. Bland dessa kan nämnas stöd med att hitta och söka jobb, stöd i att skapa ansökningshandlingar, motiverande samtal och samhällsinformation. Tjänsten ska därutöver innehålla individuell studie- och yrkesvägledning. FFU Stöd och matchning, dnr Af-2016/0002 3112. Leverantörer av INAB ska arbeta utifrån metoden Supported Employment eller annan likvärdig metod. FFU Introduktion till arbete 2018, dnr: Af-2018/0021 6637.

I kommunal och landstingsdriven verksamhet har egen regi drivits i intraprenadform sedan början av 2000-talet. En intraprenad är inte en egen juridisk person utan en självständig resultatenhet inom ramen för förvaltningsorganisationen. Villkoren för en intraprenad brukar regleras i form av en överenskommelse mellan den ansvariga nämnden eller förvaltningen och resultatenheten, som exempelvis kan vara en skola, ett vårdboende för äldre, en verksamhet inom socialpsykiatrin eller en primärvårdsenhet.

15

I statlig regi finns bland annat

Trafikverkets färjeverksamhet och utbildningsverksamhet som bedrivs i form av resultatenheter, som får föra med sig över- och underskott mellan budgetåren.

En intraprenadöverenskommelse är en arbetsorder eller instruktion som följs med beslutsbefogenhet, genom vilken verksamheten som bedrivs i intraprenadform ges ett utökat ansvar för verksamhet, ekonomi och personal. Hur en intraprenadöverenskommelse ska se ut och hur intraprenadverksamhet ska bedrivas är inte särskilt reglerat. Olika huvudmän har utformat sina egna modeller och graden av självbestämmande varierar mellan olika intraprenader.

Gemensamt för intraprenadöverenskommelser är att de reglerar hur överskott och underskott ska hanteras. Kommunala intraprenader får vanligtvis bibehålla hela eller stora delar av sina överskott, varav det ibland ställs krav på att en viss del ska fonderas. När det kommer till underskott förekommer det att det i intraprenadöverenskommelsen regleras att detta tolereras under en viss tidsperiod, till exempel under tre år, varefter intraprenaden upphör. Verksamheten går i dessa fall endera tillbaka till ordinarie förvaltningsdrift eller avvecklas, varvid motsvarande verksamhet anskaffas genom externa utförare.

Intraprenadformen innebär att egenregiverksamheten får förutsättningar som i högre utsträckning liknar de externa utförarnas, samtidigt som personalen fortsatt är offentliganställd och eventuella vinster (överskott) stannar inom verksamheten.

Konkurrensverket (2012) har undersökt huruvida likvärdiga förutsättningar råder mellan privata och offentliga utförare inom ramen för vårdvalet. Verket rekommenderar landstingen att överväga former för att egenregiverksamheten ska bära med sig resultat mellan

15 Se exempelvis Stockholm stad (2017) Stockholm stads budget: Regler för ekonomisk förvaltning; Jönköpings kommun (2015) Plan för intraprenad i Jönköpings kommun, Älvsbyns kommun (2016) Riktlinjer för intraprenad i Älvsbyns kommun.

åren samt att införa ekonomiska resultatkrav för den verksamhet som bedrivs i egen regi. På så sätt kan likvärdiga förutsättningar mellan egenregiverksamheten och de privata vårdgivarna uppnås.

Av Konkurrensverkets undersökning framgick att cirka hälften av alla landsting hade ett regelverk för att överföra resultat till nästkommande år för den primärvård som bedrevs i egen regi. I fem av dessa landsting skedde detta genom att resultatenheter skapades för de enskilda vårdcentralerna, där delar av varje vårdcentrals över- och underskott fördes över till nästkommande år.

Studier av offentlig verksamhet i intraprenadform tyder på att möjligheten att ta med hela eller delar av verksamhetens över- och underskott över budgetåren upplevs skapa ökade förutsättningar till långsiktig verksamhetsplanering samt incitament att investera i och utveckla verksamheten.

16

Ytterligare en positiv aspekt med verksam-

het i intraprenadform som framhålls i dessa studier är ökat engagemang och ansvarstagande för verksamhetens drift och utveckling bland intraprenadernas personal.

Arbetsförmedlingen bör mot bakgrund av ovanstående överväga att organisera hela eller delar av egenregiverksamheten i intraprenadform. Intraprenadform kan vara särskilt lämplig i det fall myndigheten utför arbetsmarknadstjänster med resultatbaserad styrning. Resultatbaserad styrning syftar till att premiera utförare med goda resultat och sanktionera utförare med dåliga resultat. I de fall Arbetsförmedlingen ger tjänster som baseras på en sådan modell, exempelvis STOM, är möjligheten att föra med sig över- och underskott mellan budgetåren en väsentlig del för att incitamentsstrukturen ska fungera. Möjligheten att disponera över- och underskott kan hanteras genom myndighetsintern balansräkning, vilket är tillåtet enligt gällande regelverk, så länge den totala anslagsförbrukningen håller sig inom beslutade ramar.

Möjligheten att arbeta utifrån ett fastslaget uppdrag inklusive ekonomiska villkor för detsamma, där över- och underskott överförs mellan budgetåren, innebär att verksamhet i intraprenadform i högre utsträckning liknar de förutsättningar som gäller för myndighetens leverantörer, i jämförelse med ordinarie förvaltningsdrift. Personalens ökade ansvar för och delaktighet i verksamhetens drift och utveckling kan vidare medföra bättre förutsättningar att planera och

16 FoU i Väst, 2016 och Luleå Universitet, 2015.

bedriva verksamheten och ökade incitament att investera i och utveckla densamma. Detta kan i sin tur leda till ett ökat engagemang bland intraprenadpersonalen.

11.3. Ny reglering och finansiering av arbetsmarknadstjänster

11.3.1. Ny reglering av arbetsmarknadstjänster

Förslag: De former av praktiskt stöd som Arbetsförmedlingen

kan erbjuda ska regleras i en författning som övergripande reglerar hur myndighetens verksamhet ska bedrivas. I denna författning ska anges vilka former av praktiskt stöd som Arbetsförmedlingen kan erbjuda, att detta stöd tillhandahålls i form av arbetsmarknadstjänster samt att Arbetsförmedlingen får meddela närmare föreskrifter om respektive typ av praktiskt stöd.

I dag regleras det praktiska stöd som Arbetsförmedlingen ansvarar för att erbjuda arbetssökande dels i 5 § verksamhetsförordningen, dels i form av ett antal arbetsmarknadspolitiska program. Vissa former av praktiskt stöd kan enligt nuvarande reglering endast erbjudas i intern eller extern regi. För SIUS gäller exempelvis att det praktiska stöd som utförs av en särskild stödperson endast får tillhandahållas av personal som är anställd av Arbetsförmedlingen. Ett annat exempel är praktiskt stöd i form av platsförmedling, som regleras i 5 § verksamhetsförordningen, men som inte ingår i något arbetsmarknadspolitiskt program. För att Arbetsförmedlingen ska kunna anvisa en arbetssökande till en arbetsmarknadstjänst i extern regi måste de arbetssökande först anvisas till ett arbetsmarknadspolitiskt program som innehåller den form av praktiskt stöd som ingår i arbetsmarknadstjänsten. Genom att det inte finns något arbetsmarknadspolitiskt program som inbegriper praktiskt stöd i form av platsförmedling ska Arbetsförmedlingen enligt gällande regelverk inte tillhandahålla platsförmedlingstjänster i extern regi.

Arbetsförmedlingen har dock sedan 2014 köpt platsförmedlingstjänster av externa utförare i form av STOM. STOM syftar till att de arbetssökande ska komma till arbete eller utbildning på kortast möjliga tid och en stor del av ersättningen till de externa utförarna

utbetalas endast om de uppnår detta syfte. Mot bakgrund av att ett arbetsmarknadspolitiskt program saknas för platsförmedlingstjänster, samtidigt som arbetssökande måste anvisas till ett program innan de kan anvisas till STOM – anvisar Arbetsförmedlingen deltagare i STOM till fyra olika arbetsmarknadspolitiska program. De fyra programbeslut som föregår anvisningen till STOM är jobb- och utvecklingsgarantin (JOB), ungdomsgarantin (UGA), etableringsprogrammet, samt Kartläggning, vägledning och rehabilitering (KVR)

17

.

Enligt Arbetsförmedlingens handläggarstöd ska arbetssökande inte anvisas till KVR om de bedöms vara matchningsbara. Arbetssökande som anvisas till KVR anses enligt IAF ha godtagbara skäl för att inte aktivt söka lämpliga arbeten under hela anvisningsperioden (IAFFS 2017:5). Arbetsförmedlingen har till IAF påtalat att det saknas lämpligt program att anvisa deltagare i tjänsten Stöd och matchning till, för arbetssökande som inte kan anvisas till JOB, UGA eller etableringsprogrammet. Arbetsförmedlingen anger att ett nytt program (innehållande platsförmedling) inte är önskvärt, då ambitionen från såväl regeringens som myndighetens sida är att minska snarare än att öka antalet program.

18

De nuvarande bestämmelserna om arbetsmarknadspolitiska program är inte bara många till antalet utan skiljer sig också i hög utsträckning åt i utformning och innehåll. Vissa avser ett antal former av praktiskt och ekonomiskt stöd, samt vilka egenskaper de deltagare som anvisas till programmet ska ha. Detta gäller exempelvis för bestämmelser i programförordningen. Andra bestämmelser om program reglerar i huvudsak vilka andra arbetsmarknadspolitiska program som arbetssökande med vissa egenskaper kan få ta del av inom ett paraplyprogram. Detta gäller exempelvis förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin samt förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

Detta sätt att reglera praktiskt stöd till enskilda ger upphov till ett antal följdeffekter. Utöver att det hindrar ett utförarneutralt utbud av arbetsmarknadstjänster medför det svårigheter att följa vilken typ av verksamhet som egentligen har bekostats utifrån programanvisningen. Det praktiska stöd som i praktiken erbjuds arbetssökande är i form av arbetsmarknadstjänster, men redovisas trots

17 KVR regleras i 30 § andra stycket punkten 1 förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program (programförordningen). 18 E-post från Arbetsförmedlingen till IAF den 26 januari 2018.

detta i form av program. Det är också i förhållande till program, och inte arbetsmarknadstjänster, som arbetsförmedlare i dag ska bedöma om en anvisning är arbetsmarknadspolitiskt motiverad.

För arbetssökande som anvisas till KVR innebär det att samma arbetsmarknadspolitiska motivering gäller arbetssökande som ska anvisas att delta i INAB som arbetssökande som ska anvisas att delta i STOM. Detta trots att INAB är en tjänst som riktar sig till arbetssökande som är i behov av förberedande aktiviteter och insatser innan de kan tillgodogöra sig Arbetsförmedlingens övriga insatser och program, pågår under ett års tid till en genomsnittlig kostnad per deltagare och månad om 8 800 kronor. STOM är en matchningstjänst för deltagare som står tillräckligt nära arbetsmarknaden för att vara matchningsbara och som pågår mellan 3–9 månader till en genomsnittlig kostnad per deltagare och månad om 4 500 kronor.

19

Det förslag om en förstärkt arbetsmarknadsbedömning som utredningen presenterar i kapitel 7 kan vidare inte genomföras på ett ändamålsenligt sätt om detaljregleringen av vilka arbetssökande som kan få ta del av olika former av praktiskt stöd kvarstår i form av nuvarande arbetsmarknadspolitiska program. Att detaljreglera Arbetsförmedlingens operativa arbete bör enligt utredningen enbart göras efter noga övervägande, vilket behandlas närmare i kapitel 5. Den detaljerade målgruppsregleringen innebär exempelvis att SIUS endast får erbjudas till personer som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Arbetsförmedlingen kan inte ge samma stöd till andra målgrupper som har motsvarande behov. Detta utgör en förklaring till att Arbetsförmedlingen köper tjänsten INAB, som erbjuder liknande stöd men till en bredare målgrupp, och där tjänsten tillhandahålls i extern regi. För att kunna anvisa arbetssökande till INAB måste dock Arbetsförmedlingen, till skillnad från SIUS som utgör en del av ett program, först hitta ett program som den arbetssökande kan anvisas till.

Mot bakgrund av vad som framkommit i detta avsnitt föreslår utredningen att de former av praktiskt stöd som Arbetsförmedlingen kan erbjuda ska regleras i en författning som övergripande reglerar hur myndighetens verksamhet ska bedrivas. I denna författning ska anges vilka former av praktiskt stöd som Arbetsförmedlingen kan

19 Se avsnitt 12.7.3 i kapitel 12.

erbjuda, och att detta stöd tillhandahålls i form av arbetsmarknadstjänster. Nedan redogörs för hur de bestämmelser som reglerar det praktiska stödet till enskilda bör utformas.

Praktiskt stöd

x § Praktiskt arbetsmarknadsstöd tillhandahålls i form av allmänna och särskilda arbetsmarknadstjänster.

Allmänna arbetsmarknadstjänster är direkt tillgängliga för den som önskar ta del av dem.

Särskilda arbetsmarknadstjänster görs tillgängliga enligt Arbetsförmedlingens beslut i det enskilda ärendet inom ramen för arbetsmarknadsbedömningen.

y § Arbetsmarknadstjänster utgörs av

1. platsförmedling,

2. vägledning,

3. utbildning,

4. arbetslivsinriktad rehabilitering,

5. introduktionsstöd på arbetsplats, och

6. uppföljningsstöd vid anställning.

z § Arbetsförmedlingen ska inte tillhandahålla utbildning enligt y § 3p. om den enskildes utbildningsbehov kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet.

I kapitel 4 lämnar utredningen förslag till ny instruktion, i denna regleras Arbetsförmedlingens ansvar för praktiskt arbetsmarknadsstöd som ges i form av arbetsmarknadstjänster. Arbetsförmedlingens ansvar kvarstår om arbetsmarknadstjänster läggs ut genom avtal med externa utförare. Om Arbetsförmedlingen däremot vägleder eller anvisar en enskild att ansöka till en utbildningsplats i det reguljära utbildningssystemet ansvarar inte Arbetsförmedlingen för utbildningen. Av z § följer att Arbetsförmedlingen endast kan tillhandahålla utbildning i egen regi eller genom externa utförare om den enskildes

utbildningsbehov inte kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet. Bestämmelsen följer av det förslag som i kapitel 8 lämnas om att Arbetsförmedlingen i första hand ska använda reguljär utbildning. Utbildning som ges genom bidrag till folkhögskolor genom Folkbildningsrådet kommenteras särskilt i avsnitt 11.4.5.

Av tabell 11.1 framgår vilka uppgifter i nu gällande förordningar som ska kunna ingå i en särskild arbetsmarknadstjänst enligt utredningens förslag till reglering. I samband med den nya regleringen av dessa uppgifter ska motsvarande uppgifter avlägsnas från de arbetsmarknadspolitiska programmen.

Tabell 11.1 Nuvarande reglering av de former för praktiskt stöd som föreslås

kunna ingå i arbetsmarknadstjänster som erbjuds arbetssökande

Form för praktiskt stöd Definieras i följande bestämmelser

1. Platsförmedling 7 § verksamhetsförordningen

2. Vägledning 8 § verksamhetsförordningen och 30 § 1 st. 1 p. programförordningen

3. Utbildning 11 § programförordningen och 30 § 1 st. 2 p. programförordningen

4. Arbetslivsinriktad rehabilitering 11 § verksamhetsförordningen och 30 § 1 st. 1 p. programförordningen

5. Introduktionsstöd på arbetsplats 10 § verksamhetsförordningen och

förordningen (2003:623) om arbetsplatsintroduktion samt 11 § förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga

6. Uppföljningsstöd vid anställning 11 § förordningen (2017:462) om särskilda insatser för

personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga

Utredningen föreslår vidare att en bestämmelse införs om att Arbetsförmedlingen får meddela närmare föreskrifter för respektive form av praktiskt stöd, i den författning som reglerar det praktiska stöd som Arbetsförmedlingen ansvarar för. Detta gäller exempelvis i vilken omfattning eller under hur lång tid en viss form för praktiskt stöd får tillhandahållas. Regelverket bör ge förutsättningar att erbjuda ett evidensbaserat stöd som utgår från den arbetssökandes individuella behov. Ett sådant syfte är inte förenligt med en detaljerad reglering i författning som föregriper arbetsmarknadsbedömningen.

Utöver ovan angivna former av praktiskt stöd som ska kunna ingå i arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen erbjuder den enskilde, avser övriga bestämmelser i förordningarna om de arbetsmarknadspolitiska programmen endera ekonomiskt stöd – exempelvis lönebidrag, arbetsträning och särskilt anställningsstöd – eller underlagstjänster. Med underlagstjänster avser utredningen tjänster som syftar till att klargöra den arbetssökandes kompetens eller förmåga. Kartläggning och validering utgör sådana underlagstjänster. Underlagstjänster ska enligt utredningens förslag i kapitel 7 utgöra ett beslutsunderlag till Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsbedömning, och kan ligga till grund för myndighetens beslut om att erbjuda praktiskt eller ekonomiskt stöd.

Förslaget kan genomföras tillsammans med de författningsförslag som utredningen lämnar i detta betänkande. Det kan också ingå som en del i den utredning med uppdrag att lämna förslag om ett ändamålsenligt arbetsmarknadspolitiskt regelverk som föreslås i avsnitt 5.5.3 i kapitel 5.

Det praktiska stöd till enskilda som ges i form av arbetsmarknadstjänster bör, i förhållande till bland annat ersättning för deltagande, regleras på motsvarande sätt som de uppgifter stödet motsvarar i de befintliga förordningarna om arbetsmarknadspolitiska program.

20

Det innebär bland annat att ersättning får lämnas till del-

tagare i praktiskt stöd i form av arbetsmarknadstjänster enligt samma villkor och förutsättningar som ersättning får lämnas till deltagare som inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program tar del av praktiskt stöd. De följdändringar som krävs inbegriper ändringar i förordningen (1980:631) om ersättning av allmänna medel för skada orsakad av deltagare i ett arbetsmarknadspolitiskt program eller arbetslivsinriktad rehabilitering m.m.; förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring, förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.

20 Arbetsplatsintroduktion utgör inte ett arbetsmarknadspolitiskt program, men bör regleras på motsvarande sätt som övriga former för praktiskt stöd som kan ingå i arbetsmarknadstjänster.

11.3.2. Ett nytt anslag för arbetsmarknadstjänster

Förslag: Riksdagen beslutar om ett nytt anslag för arbetsmark-

nadstjänster. Samtliga medel för arbetsmarknadstjänster ska anslås till det nya anslaget.

Den statliga budgetprocessen regleras i regeringsformen (1974:152), budgetlagen (2011:203) och anslagsförordningen (2011:223). Riksdagen bestämmer hur stort ett specifikt anslag får vara och till vad pengarna får användas, det vill säga ändamålet med anslaget. Genom att anvisa anslag till särskilda ändamål bestämmer riksdagen hur statens medel ska användas i de statliga verksamheterna. Regeringen kan inom ramen för riksdagens beslut fastställa ytterligare begränsningar för myndigheternas möjligheter att utnyttja anslagen och ger en eller flera myndigheter rätt att använda statens medel för de ändamål som anslaget avser inom ramen för de villkor som riksdag och regering har bestämt. En anslagspost (ap.) är ett belopp som avser ett deländamål under ett anslag. I styrningsperspektiv och ur ett myndighetsperspektiv är anslagsposter och delposter att jämställa med separata anslag. Skillnaden är att en anslagspost eller delpost normalt inte underställs riksdagen för beslut.

Ändamålet med alla former av arbetsmarknadsstöd är att stärka den enskildes möjlighet att få eller behålla ett arbete. Det praktiska stöd som ges i form av arbetsmarknadstjänster kan vara inriktat på att direkt uppnå detta ändamål, exempelvis platsförmedlingstjänster, eller på att successivt föra den arbetssökande närmare ändamålet, exempelvis förberedande tjänster. Ytterligare ett sätt att kategorisera det stöd som Arbetsförmedlingen tillhandahåller är enligt typ av arbetsmarknadsstöd. I detta fall kan det vara praktiskt stöd respektive ekonomiskt stöd. Det praktiska stödet tillhandahålls i form av arbetsmarknadstjänster som kan vara endera allmänna eller särskilda. Kostnader för verksamhet med samma ändamål och av samma typ bör hållas samman.

De arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen ansvarar för finansieras för närvarande genom ett antal olika anslag och anslagsposter. Arbetsmarknadstjänster i intern regi finansieras genom utgiftsområde (UO) 14 anslag 1:1 Arbetsförmedlingens förvaltningskostnader, med undantag för SIUS, som finansieras genom anslag 1:4 Lönebidrag och Samhall m.m. De arbetsmarknadstjänster som

tillhandahålls i extern regi finansieras genom UO 14 anslag 1:3 Kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och insatser, med undantag för de deltagare som tillhör det förstärkta samarbetet med Försäkringskassan, där arbetsmarknadstjänster i extern regi belastar UO 10 anslag 1:6 ap. 5 Bidrag för sjukskrivningsprocessen, som till skillnad från ovan nämnda anslag disponeras av Försäkringskassan. För anslaget 1:3 görs därtill skillnad mellan ap. 5 Ersättning för insatser för vissa nyanlända invandrare, genom vilken externa tjänster för deltagare i etableringsprogrammet finansieras, och ap. 1 Kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och insatser, genom vilken externa tjänster finansieras för arbetssökande som anvisats till något av de arbetsmarknadspolitiska programmen i övrigt.

En grundläggande utgångspunkt är att respektive anslag i statens budget ska finansiera verksamhet med ett visst ändamål och av en viss typ. En viss kombination av ändamål och typ ska endast finansieras genom ett anslag, för att anslagen inte ska överlappa varandra. Detta gäller oavsett om myndigheten upphandlar denna verksamhet eller utför densamma i egen regi, då det är typen av verksamhet och dess ändamål som är avgörande. Som framgår av ovan belastar praktiskt stöd till arbetssökande i form av arbetsmarknadstjänster ett antal olika anslag. En och samma arbetsmarknadstjänst kan i praktiken belasta flera olika anslag och anslagsposter. Ersättning till leverantörer av Arbetsförmedlingens upphandlade tjänst STOM belastar exempelvis ap. 1 och ap. 5 under UO 14 anslag 1:3 samt ap. 5 under UO 10 anslag 1:6.

21

De medel som används till arbetsmarknadstjänster och som belastar olika anslag, så som INAB (anslag 1:3) och SIUS (anslag 1:4), har mer gemensamt med varandra än med det ekonomiska stöd i form av bland annat anställningsstöd till arbetsgivare som anslagen i övrigt till stor del består av. De arbetsmarknadstjänster som utförs i intern regi genom myndighetens förvaltningsanslag (anslag 1:1) har i likhet med detta mer gemensamt med de arbetsmarknadstjänster som belastar ovan nämnda anslag, än de förvaltningsutgifter som i övrigt belastar anslaget. De kostnader som i övrigt belastar anslag 1:1 består bland annat av kostnader för myndighetsutövning, samverkan med andra myndigheter samt arbete med analys, uppföljning och utvärderingar av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

21 E-post från Arbetsförmedlingen den 6 november 2018.

Mot bakgrund av att alla kostnader för att utföra arbetsmarknadstjänster består av kostnader för praktiskt stöd till arbetssökande, oavsett om de ges i intern eller extern regi och oavsett vilken målgrupp de riktas till, föreslår utredningen att riksdagen beslutar om ett nytt anslag för arbetsmarknadstjänster. Då anslaget avser arbetsmarknadspolitisk verksamhet bör det ligga under UO 14 och disponeras av Arbetsförmedlingen. Utredningen föreslår att samtliga medel som i dag avsätts till arbetsmarknadstjänster inom ramen för UO 14 anslag 1:1, anslag 1:3 och anslag 1:4 och UO 10 anslag 1:6 ska anslås till det nya anslaget.

I avsnitt 11.1.1 föreslår utredningen att Arbetsförmedlingen ska tillhandahålla respektive arbetsmarknadstjänst på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet. För att möjliggöra detta krävs att budgetmässiga hinder för beslut om att val av utförare för en viss typ av arbetsmarknadstjänst avlägsnas. Detta möjliggörs genom det föreslagna nya anslaget.

Arbetsförmedlingens möjlighet att tillhandahålla arbetsmarknadstjänster på ett ändamålsenligt sätt bör därutöver underlättas av att myndigheten kan öka respektive minska kostnader för olika arbetsmarknadstjänster utifrån ett förändrat behov, utan att regeringen eller riksdagen först behöver fatta beslut om detta.

En anslagstilldelning som på inte förhand låser en viss andel av de medel som avsätts för verksamhet med samma ändamål, utifrån om verksamheten ska utföras i intern eller extern regi, kan bidra till ökad effektivitet. Som framgår av avsnitt 12.6.4 i kapitel 12 saknas stöd för att externa utförare i sig bidrar till högre effektivitet. Trots detta tilldelas merparten av de medel som finansierar arbetsmarknadstjänster till anslag 1:3, medel som Arbetsförmedlingen endast kan använda för att köpa arbetsmarknadstjänster av externa utförare, då det i anslagsvillkoren anges att Arbetsförmedlingen inte får använda dessa medel för ”utgifter av förvaltningskaraktär”.

Ett nytt anslag för samtliga arbetsmarknadstjänster bidrar därutöver till ökad transparens och möjlighet att följa upp denna typ av verksamhet. Det nya anslaget innebär att arbetsmarknadstjänster särredovisas i förhållande till såväl Arbetsförmedlingens förvaltningsutgifter som de ekonomiska ersättningar som utbetalas till arbetssökande och arbetsgivare.

11.4. Krav på utförarneutralitet

11.4.1. Alla utförare ska behandlas likvärdigt

Bedömning: I verksamhetsförordningen införs en bestämmelse

om att Arbetsförmedlingen ska behandla alla utförare likvärdigt, såvida det inte finns skäl för något annat.

Utredningen föreslår att det i Arbetsförmedlingens verksamhetsförordning införs en bestämmelse om att myndigheten ska behandla alla utförare likvärdigt, såvida det inte finns skäl för något annat. Förslaget syftar till att Arbetsförmedlingens interna och externa utförare ska ges likvärdiga förutsättningar att tillhandahålla arbetsmarknadstjänster.

Ett liknande krav finns i 7 kap. 3 § andra stycket hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och innebär att landstingen ska behandla alla utförare, interna som externa, likvärdigt inom ramen för det vårdvalssystem som tillhandahålls enligt LOV, om det inte fins skäl för något annat.

I förarbetena till LOV framhålls att den upphandlande myndigheten i största möjliga utsträckning ska ge egenregiverksamheten samma förutsättningar och ställa samma krav som den ställer på leverantörerna (prop. 2008/09:29). Samtidigt anges att total konkurrensneutralitet mellan leverantörer och egenregiverksamhet kan vara svårt att uppnå eftersom den upphandlande myndigheten måste ta det yttersta ansvaret för att tjänsterna tillhandahålls medlemmarna i kommunen eller landstinget. Detta kan till exempel medföra att egenregiverksamheten måste få extra resurser som innebär att den i realiteten kan bära det ansvaret.

Konkurrensverket har i ett beslut (dnr 348/2013) framfört att landstingsdrivna vårdenheter inte är att anse som leverantörer i sådan mening som avses i 1 kap. 2 § LOV. Att en upphandlande myndighet behandlade egenregiverksamheten och externa leverantörer olika i det aktuella fallet ansågs därmed inte kunna prövas mot likabehandlingsprincipen i det lagrummet.

Vägledning till vad kravet på att alla utförare ska behandlas lika innebär kan hämtas från Konkurrensverkets (2012) granskning av landstingens egenregiverksamheter och privata vårdgivare. Konkurrensverket undersöker om uppdragen till och kraven på utförarna är

likvärdiga. I detta ingår exempelvis att klargöra om egenregiverksamheten har några särskilda uppdrag, inom eller i anslutning till det uppdrag som studeras, som kan påverka verksamhetens ekonomi. Ett sådant uppdrag kan vara ett så kallat sistahandsansvar för verksamheten.

Konkurrensverket undersöker vidare om den ekonomiska ersättningen utgår enligt samma principer till alla utförare. Här konstateras att en likvärdig ersättning kan vara en differentierad ersättning, så länge den är relaterad till verksamheten och dess innehåll, exempelvis vårdtyngd och geografisk belägenhet, och inte beror på vem som tillhandahåller vården. De ekonomiska villkoren är inte likvärdiga om egenregiverksamheten får ytterligare ersättning eller inte behöver bära med sig uppkomna underskott i en balansräkning, vilket kan ses som en indirekt subventionering av egenregiverksamheten.

Den bestämmelse om att Arbetsförmedlingen ska behandla alla utförare likvärdigt som föreslås införas i Arbetsförmedlingens verksamhetsförordning bör, i förhållande till den praktiska tillämpningen, följa Konkurrensverkets principer i enlighet med ovan.

För att kunna avgöra om den ekonomiska ersättningen är likvärdig krävs en transparent ekonomisk redovisning där den egna regins intäkter och kostnader per arbetsmarknadstjänst framgår. Därutöver krävs en modell för fördelning av overheadkostnader. Modeller för självkostnadskalkylering, inklusive fördelning av direkta och indirekta OH-kostnader och beräkningar av kringkostnader, finns exempelvis för kommunal och landstingsdriven verksamhet.

22

I de fall Arbetsförmedlingens egen regi uppvisar över- eller underskott bör orsakerna till detta analyseras. Det kan till exempel bero på att tjänsterna är för högt respektive lågt prissatta. En överprissättning kan strida mot EU:s statsstödsregler och en underprissättning riskerar att leda till verksamhet av låg kvalitet hos såväl egenregin som hos de externa utförarna. Underskott kan också bero på att den egna regin har särskilt kostnadsdrivande förutsättningar som inte har specificerats, eller på att egenregin inte är tillräckligt effektiv.

22 Se exempelvis SKL (2009a, 2009b, 2012) och Konkurrensverket (2012, 2013).

I syfte att uppnå likvärdiga förutsättningar för interna och externa utförare behöver den arbetssökandes val av eller tilldelning till en utförare därutöver konstrueras på ett utförarneutralt sätt. Ändamålet kan uppnås genom olika tillvägagångssätt. Tjänsten kan tillhandahållas i ett valfrihetssystem enligt LOV eller genom att låta den arbetssökande välja utförare i LOU genom att använda en fördelningsnyckel som tar hänsyn till individens val.

23

De arbetssökande

kan också tilldelas en utförare utifrån LOU med turordning som fördelningsnyckel.

24

Det förekommer även andra tänkbara varianter.

I Södertälje tillhandahålls exempelvis hemtjänst i egen regi och genom externa utförare utifrån ett ramavtal som kombinerar kundval och volymandelar.

25

Kravet på att behandla alla utförare likvärdigt gäller från beställning och användning till uppföljning av utförare av arbetsmarknadstjänster. Arbetsförmedlingen har i dag en verksamhet för att hantera behovsanalys, beställning, användning och uppföljning av arbetsmarknadstjänster i extern regi. De arbetsmarknadstjänster som tillhandahålls i extern regi utgör cirka 60 procent av det totala utbudet av arbetsmarknadstjänster. Den kostnad som tillkommer för att tillämpa motsvarande arbetssätt i förhållande till de cirka 40 procent av arbetsmarknadstjänsterna som ges i intern regi beräknas till cirka 65–85 miljoner kronor per år.

26

11.4.2. Krav på att använda kompletterande aktörer tas bort

Förslag: Kravet i Arbetsförmedlingens instruktion om att använ-

da kompletterande aktörer tas bort.

I 4 § punkten 2 Arbetsförmedlingens instruktion anges att myndigheten ska anlita kompletterande aktörer för att snabbt och effektivt få arbetssökande i arbete. Vad denna uppgift innebär i praktiken har

23 Det är tillåtet för myndigheter att inom ramen för LOU använda en fördelningsnyckel som tar hänsyn till individens val eller behov, se not 50 i kapitel 12. 24 Fördelningsnyckeln turordning beskrivs närmare i not 11. 25 Södertälje kommun FFU TI 2017-1203 Hemtjänst till Södertälje kommun. 26 Kostnaden för Arbetsförmedlingens arbete med att beställa och följa upp externa utförare beräknas i avsnitt 12.7.2 i kapitel 12 till 2 procent av kostnaden för tjänsterna. De kostnader som tillkommer för att inkludera de interna utförarna i Arbetsförmedlingens arbete beräknas utifrån motsvarande andel av tjänstekostnaderna utgöra en årlig kostnadsökning om cirka 65– 85 miljoner kronor. För år 2017 uppskattas kostnaderna för egenregiverksamheten till mellan 3,2 och 4,2 miljarder kronor. För mer information, se kapitel 12.

inte närmare definierats, exempelvis om kravet på att de ska användas för att snabbt och effektivt få arbetssökande i arbete innebär att myndigheten ska pröva om och när de kompletterande aktörerna bidrar till detta, eller om kompletterande aktörer alltid ska användas oavsett och i så fall i vilken utsträckning.

Bestämmelsen har hittills tillämpats utan hänsyn till krav på relativ effektivitet, det vill säga kompletterande aktörer har använts trots att belägg saknas för att de i praktiken har bidragit till att arbetssökande snabbt och effektivt kommit i arbete. Ett sådant krav står i motsättning med utredningens förslag om att alla arbetsmarknadstjänster ska tillhandahållas på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet.

Även i det fall relativ effektivitet skulle vägas in i kravet på att använda kompletterande aktörer saknas skäl att reglera valet av utförare utöver det krav på samhällsekonomisk effektivitet som föreslås i avsnitt 11.1.1. Utredningens förslag gäller därtill samtliga arbetsmarknadstjänster och därmed alla leverantörer, det vill säga betydligt fler leverantörer än myndighetens så kallade kompletterande aktörer.

11.4.3. Konkurrensverket ska följa upp om interna och externa utförare behandlas likvärdigt

Förslag: Konkurrensverket ges i uppdrag att följa upp och utvär-

dera om Arbetsförmedlingen behandlar interna och externa utförare av arbetsmarknadstjänster likvärdigt, såvida skäl för något annat saknas. I uppdraget ingår att analysera hur olika utförare av arbetsmarknadstjänster konkurrerar med varandra och om konkurrensen bidrar till en effektiv användning av samhällets resurser.

Förslaget om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster syftar till att arbetsmarknadstjänster ska tillhandahållas på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet. För att kunna följa och utvärdera vilka arbetsmarknadstjänster som tillhandahålls mest effektivt i intern respektive extern regi krävs att förutsättningarna för respektive utförare är likvärdiga, då skillnader i utfall i annat fall kan bero på skillnader i förutsättningar. Därtill krävs att Arbetsförmedlingen utformar system för att tillhandahålla arbetsmarknadstjänster

genom interna och externa utförare som bidrar till en effektiv och ändamålsenlig konkurrens.

Konkurrensverket har på uppdrag av regeringen undersökt konkurrensförhållandena inom vissa valfrihetssystem som tillhandahålls av kommuner och landsting. Inom ramen för dessa uppdrag har Konkurrensverket följt och analyserat om konkurrens på likvärdiga villkor råder mellan egenregiverksamhet och privata utförare i landstingens respektive kommunernas valfrihetssystem (Konkurrensverket, 2012 och 2013).

Utredningen föreslår att Konkurrensverket ges i uppdrag att följa upp och analysera om Arbetsförmedlingen behandlar alla utförare av arbetsmarknadstjänster som ges i intern och extern regi likvärdigt, såvida skäl för något annat saknas; hur olika utförare av arbetsmarknadstjänster konkurrerar med varandra; samt om Arbetsförmedlingen utformar system för att tillhandahålla dessa arbetsmarknadstjänster på ett sätt som bidrar till en effektiv och ändamålsenlig konkurrens och ett effektivt utnyttjande av samhällets resurser.

I genomförandet av det föreslagna uppdraget ska Konkurrensverket på lämpligt sätt tillvarata de kunskaper och den erfarenhet som finns på det arbetsmarknadspolitiska området hos Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) och på upphandlingsområdet hos Upphandlingsmyndigheten. Konkurrensverket får därutöver föra dialog med andra myndigheter och organisationer som verket bedömer lämpliga.

Konkurrensverket får för uppdragets genomförande använda 2 miljoner kronor under 2022. Kostnaderna ska belasta UO 14 Arbetsmarknad och arbetsliv, anslag 1:1 Arbetsförmedlingens förvaltningskostnader, ap. 1 Förvaltningskostnader för Arbetsförmedlingen.

11.4.4. IFAU ska följa upp om ratingsystemets konstruktion och tillämpning är utförarneutralt

Förslag: IFAU ges i uppdrag att följa upp och utvärdera om Ar-

betsförmedlingens ratingsystem leder till en ändamålsenlig konkurrens som bidrar till en effektiv användning av samhällets resurser. I uppdraget ingår att följa upp och utvärdera om ratingsystemet har konstruerats på ett sätt som innebär att interna och externa utförare behandlas likvärdigt.

Arbetsförmedlingen använder för närvarande ett ratingsystem för STOM, en arbetsmarknadstjänst som tillhandahålls inom ramen för ett valfrihetssystem. Ratingsystemet bygger på en statistisk sannolikhetsmodell som tar hänsyn till att de arbetssökandes förutsättningar att få ett arbete eller övergå i utbildning kan skilja sig åt. I modellen ingår exempelvis faktorer som den arbetssökandes ålder, utbildningsnivå och yrkeserfarenhet samt arbetslösheten i kommunen där den arbetssökande är bosatt. Ratingsystemet innebär att alla leverantörer av tjänsten får en inbördes rangordning.

Ett ratingsystem utvärderar de olika utförarnas resultat givet deras förutsättningar. Ett ratingsystem kan användas vid sidan av ett avtal, i det fall det enbart ska användas som grund för utvärdering. Det kan också användas inom ramen för ett avtal. Det nuvarande ratingsystemet används i tjänsten STOM som information till de arbetssökande som ska välja leverantör, som grund för ickevalsalternativet i tjänsten samt för att utesluta de leverantörer som uppnår sämst resultat. Ett ratingsystem skulle på motsvarande sätt kunna användas för att avstå från att förlänga ett avtal enligt LOU, såvida upplägget inte strider mot de upphandlingsrättsliga principerna eller några andra bestämmelser i upphandlingsregelverket.

När Arbetsförmedlingen i enlighet med utredningens förslag kommer att tillhandahålla vissa arbetsmarknadstjänster i såväl intern som extern regi krävs väl fungerande och utförarneutrala system för utvärdering. Utredningen föreslår mot bakgrund av detta att regeringen uppdrar till IFAU att följa upp och utvärdera om det eller de ratingsystem som Arbetsförmedlingen använder för arbetsmarknadstjänster som ges i såväl intern som extern regi leder till en ändamålsenlig konkurrens som bidrar till en effektiv användning av samhällets resurser. I uppdraget ingår att följa upp och utvärdera om ratingsystemet har konstruerats på ett sätt som innebär att interna och externa utförare behandlas likvärdigt.

Regeringen föreslås besluta om att det uppdrag som lämnas till IFAU ska genomföras under 2022.

11.4.5. Särskilt om den verksamhet som utförs genom bidrag till folkhögskolor genom Folkbildningsrådet

Förslag: Beslut om den särskilda regleringen för folkhögskolor

ska kvarstå i författning och regleringsbrev ska föregås av att regeringen prövar huruvida transaktionerna mellan Arbetsförmedlingen och Folkbildningsrådet utgör offentliga kontrakt enligt upphandlingsregelverket.

Om regeringen efter prövning finner att transaktionerna inte utgör offentliga kontrakt ska Arbetsförmedlingen inom ramen för den samhällsekonomiska prövningen avgöra om och i så fall när det är effektivt att tillhandahålla verksamhet genom att lämna bidrag till folkhögskolor genom Folkbildningsrådet.

Arbetsförmedlingen ansvarar för alla arbetsmarknadstjänster som myndigheten enligt förordning eller särskilda uppdrag tillhandahåller i intern eller extern regi. De tjänster som tillhandahålls genom externa utförare anskaffas i regel genom att dessa upphandlas. Tre av de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen ansvarar för tillhandahålls till skillnad från detta av folkhögskolor genom att Arbetsförmedlingen utbetalar bidrag till Folkbildningsrådet.

Huruvida transaktionerna mellan Arbetsförmedlingen och Folkbildningsrådet utgör bidrag eller offentliga kontrakt enligt upphandlingsregelverket har inte utretts rättsligt av vare sig regeringen eller Arbetsförmedlingen. Beslut om den särskilda regleringen för folkhögskolorna ska kvarstå bör föregås av att regeringen gör en sådan upphandlingsrättslig prövning.

Om regeringen efter prövning finner att transaktionerna inte omfattas av reglerna om offentlig upphandling, bör det vara upp till Arbetsförmedlingen att avgöra om, och i så fall när, myndigheten anser det lämpligt att lämna bidrag till folkbildningen i förhållande till de arbetsmarknadstjänster som myndigheten ansvarar för. Bidragsformen innebär att Arbetsförmedlingen vare sig kan utforma eller följa upp den verksamhet som folkhögskolorna utför, trots att Arbetsförmedlingen ansvarar för uppgiften och för de deltagare som anvisas till folkhögskolorna.

Utredningen hänvisar därutöver till den pågående utredningen om hur fler idéburna organisationer kan bli utförare inom välfärden, däribland folkhögskolorna. Utredningen om en tydlig definition av

idéburna aktörer i välfärden (dir. 2018:46) har i uppdrag att ta fram en definition av idéburna aktörer för att identifiera och avgränsa dessa från andra aktörer i välfärdsverksamheter. Syftet är att underlätta vid bland annat bidragsgivning, lagstiftning, köp av verksamhet och samverkan i form av idéburet offentligt partnerskap (IOP) och därigenom främja ett ökat idéburet deltagande i välfärden. Utredningen ska redovisa sitt uppdrag senast den 14 december 2019.

11.5. Konsekvensanalyser

11.5.1. Vad är problemet?

Utredningen ska enligt kommittédirektiven särskilt analysera hur användningen av olika typer av externa leverantörer inom arbetsmarknadspolitiken kan bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Förslag ska lämnas om förändringar som, utifrån utredningens analyser, kan göra det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken mer effektivt och tydligt.

Av utredningens analys framgår att Arbetsförmedlingen under många år har använt externa utförare i omfattande utsträckning, men att det trots detta saknas möjlighet att avgöra om myndigheten därigenom har uppnått bättre resultat eller lägre kostnader, jämfört med om motsvarande verksamhet skulle ha utförts i egen regi.

Detta förklaras dels av att Arbetsförmedlingens interna verksamhet inte är avgränsad i vare sig innehåll eller tid, vilket medför att statistik om exempelvis antalet deltagare i, resultatet av och kostnaderna för verksamheten saknas. Därmed kan den interna regin inte jämföras med tillgängliga uppgifter om kostnader och resultat för arbetsmarknadstjänster i extern regi. Dels förklaras avsaknaden av effektivitetsjämförelser av att Arbetsförmedlingen har ett tudelat utbud av arbetsmarknadstjänster, där Arbetsförmedlingen inte tillhandahåller samma arbetsmarknadstjänster i såväl intern som extern regi.

För att kunna avgöra hur externa utförare kan bidra till en väl fungerande arbetsmarknad behöver de mervärden som de externa utförarna bidrar med, i förhållande till att utföra motsvarande verksamhet i egen regi, identifieras. För att kunna identifiera när mervärden uppnås genom att tillhandahålla en arbetsmarknadstjänst i extern

regi, och vilka dessa mervärden är, behöver interna och externa utförare tillhandahålla samma tjänster enligt likvärdiga förutsättningar.

Utredningen har under arbetet övervägt flera olika alternativ för att lösa problemet. Det alternativ som utredningen förespråkar är att Arbetsförmedlingen ska tillhandahålla ett enhetligt utbud av arbetsmarknadstjänster, där myndigheten ges såväl möjlighet som skyldighet att tillhandahålla respektive arbetsmarknadstjänst i intern respektive extern regi, beroende på vad som bedöms vara samhällsekonomiskt mest effektivt, och där krav införs på att myndigheten ska behandla alla utförare likvärdigt. Övriga alternativ som utredningen har övervägt redovisas i slutet av detta avsnitt.

11.5.2. Vilka berörs av förslaget?

Förutom Arbetsförmedlingen berörs även Arbetsförmedlingens leverantörer, andra externa utförare och arbetssökande direkt av förslaget. Arbetsgivare och kommuner berörs indirekt av förslaget. Därutöver berörs IFAU och Konkurrensverket, som får i uppdrag att följa upp och utvärdera verksamheten.

11.5.3. Överensstämmelse med EU-rätten

Förslaget bedöms inte ha någon inverkan på Sveriges åtagande i förhållande till EU. Utredningen har valt att inte föreslå någon ändring kopplat till upphandlingsregelverket, som styrs av EU:s upphandlingsdirektiv. De förslag som lämnas bedöms öka möjligheten att avgöra om arbetsmarknadstjänster som tillhandahålls i extern regi är under- eller överprissatta. Därmed förbättras förutsättningarna att följa EU:s statsstödsregler.

11.5.4. Samhällsekonomiska konsekvenser

De samhällsekonomiska konsekvenserna av förslaget om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster kan exemplifieras genom tjänsten STOM. Om Arbetsförmedlingen ger STOM i egen regi till ett resultat som överstiger det genomsnittliga resultatet för tjänsten

skulle detta innebära en samhällsekonomisk vinst, genom det produktionstillskott som följer av att fler arbetslösa kommer i arbete.

Om Arbetsförmedlingen ger STOM till ett genomsnittligt resultat skulle detta kunna innebära en samhällsekonomisk vinst, genom att de arbetssökandes valfrihet ökar då Arbetsförmedlingen som enda offentliga aktör blir valbar i tjänsten. Huruvida detta utgör en samhällsekonomisk vinst eller inte beror dock på om valfrihet ges ett egenvärde i den samhällsekonomiska analysmodellen.

Om Arbetsförmedlingen ger STOM till ett genomsnittligt resultat skulle detta även kunna innebära en samhällsekonomisk vinst i form av att arbetssökande som i dag inte har tillgång till STOM, då leverantörer saknas i drygt 10 procent av landet, skulle kunna få del av tjänsten. Detta förutsatt att ett tillräckligt deltagarunderlag finns för att Arbetsförmedlingens ska kunna täcka kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten. Det skulle i sin tur kunna leda till att fler arbetslösa övergår till arbete och därmed en vinst i form av ett ett produktionstillskott. Ytterligare en möjlig samhällsekonomisk vinst av att Arbetsförmedlingen ger STOM i egen regi skulle kunna uppstå genom att leverantörer som presterar dåligt skulle kunna uteslutas i nära hälften av landet, där antalet leverantörer i dag är för få för att Arbetsförmedlingen ska kunna göra detta.

Om Arbetsförmedlingen skulle tillhandahålla STOM till ett sämre resultat än genomsnittet skulle Arbetsförmedlingen bidra till att dra ned resultatet för tjänsten och bör, förutsatt att värdet av valfrihet tillsammans med andra eventuella värden som inkluderas i den samhällsekonomiska modellen inte överstiger effektivitetsförlusten, inte längre tillhandahålla tjänsten.

Utifrån den genomsnittliga ersättning som under 2017 utbetalades till externa utförare av STOM skulle Arbetsförmedlingen, baserat på den genomsnittliga kostnaden för en arbetsförmedlare motsvarande år, kunna tillhandahålla 7,8 timmar per deltagare och månad för spår 1 (de deltagare som står närmast arbetsmarknaden av de som anvisas till tjänsten) och 16,8 timmar per deltagare i spår 4 (de deltagare som står längst ifrån arbetsmarknaden av de som anvisas till tjänsten). Mot bakgrund av att ersättningen för tjänsten delvis är resultatbaserad förutsätter en genomsnittlig ersättningsnivå att Arbetsförmedlingen uppnår ett genomsnittligt resultat. De externa utförarnas genomsnittliga resultat var 19 procent av deltagarna i spår 1

och för 6 procent för deltagarna i spår 4 under 2017, baserat på de resultatersättningar som utbetalades.

27

Vidare kan Arbetsförmedlingens beställarkompetens förbättras genom att myndigheten får återkoppling från utförarna i såväl intern som extern regi, vad gäller exempelvis innehållet i tjänsten och de krav som ställs på dokumentation. Detta kan i sin tur leda till bättre resultat eller lägre kostnader för arbetsmarknadstjänsterna.

Arbetsförmedlingens organisation för beställning och uppföljning av arbetsmarknadstjänster innefattar i dag enbart tjänster som utförs av externa utförare. Kostnaden för att utvidga denna verksamhet till alla arbetsmarknadstjänster och utförare, inklusive Arbetsförmedlingens egen regi, beräknas uppgå till en ökad årlig kostnad om 65–85 miljoner kronor. Kostnaden har beräknats som motsvarande andel av tjänstekostnaden som i dag gäller för de externa utförarna.

28

11.5.5. Konsekvenser för Arbetsförmedlingen

Ett utförarneutralt utbud av arbetsmarknadstjänster innebär att Arbetsförmedlingen får förutsättningar att följa och jämföra kostnader i intern regi, samt rättsliga och ekonomiska möjligheter att tillhandahålla arbetsmarknadstjänster på det sätt som är samhällsekonomiskt mest effektivt.

Arbetsförmedlingens egenregiverksamhet ges förbättrade förutsättningar att utföra arbetsmarknadstjänster genom att verksamheten avgränsas från övriga uppgifter. I det fall verksamheten organiseras i intraprenadform ges vidare ökade förutsättningar och incitament att utveckla och investera i den egna verksamheten.

11.5.6. Konsekvenser för företag

De företag som i dag levererar arbetsmarknadstjänster beskrivs i avsnitt 12.5.3 och 12.5.4 i kapitel 12. Utredningens förslag innebär att Arbetsförmedlingen, i de fall det bedöms samhällsekonomiskt

27 Utredningens beräkningar utifrån uppgifter från Arbetsförmedlingen den 8 mars 2018. 28 Se avsnitt 12.7.2 i kapitel 12.

effektivt, ska ge samma tjänster i egen regi som myndighetens leverantörer. Detta kan leda till ökad konkurrens inom ramen för de befintliga tjänster som ges av myndighetens leverantörer i dag.

Genom att Arbetsförmedlingen ska tillämpa samhällsekonomiska analyser som grund för beslut om hur arbetsmarknadstjänster ska tillhandahållas, där Arbetsförmedlingen för varje tjänst ska pröva om den ska ges i intern eller externa regi, eller bådadera, kan leverantörernas marknad växa i det fall många tjänster bedöms utföras mest effektivt helt eller delvis i extern regi. Leverantörerna prövas då mot samtliga arbetsmarknadstjänster och den totala summan för dessa tjänster. Leverantörernas marknadsandel kommer därmed att avgöras av deras relativa effektivitet.

Om regeringen kommer fram till att transaktionerna mellan Arbetsförmedlingen och folkbildningen utgör offentliga kontrakt och därmed omfattas av upphandlingslagstiftningen, kan det få till följd att marknaden för arbetsmarknadstjänster ökar.

11.5.7. Konsekvenser för kommuner

Förslaget innebär förbättrade förutsättningar för Arbetsförmedlingen att tillhandahålla olika typer av arbetsmarknadstjänster på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Detta kan medföra att arbetssökande snabbare eller i högre utsträckning övergår till arbete och egen försörjning. Utredningen bedömer att en inte obetydlig andel av de arbetssökande som deltar i arbetsmarknadstjänster som tillhandahålls av Arbetsförmedlingen, i tillägg till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning även mottar ekonomiskt bistånd till sin försörjning från kommunen (försörjningsstöd). Därmed kan kommunernas utgifter för försörjningsstöd komma att minska samtidigt som skatteintäkterna kan komma att öka. Under 2016 utgjorde arbetslöshet det huvudsakliga försörjningshindret för cirka 130 000 personer, cirka hälften av alla mottagare av ekonomiskt bistånd (Socialstyrelsen, 2017). Det saknas dock uppgifter om hur stor andel av dessa som deltog i Arbetsförmedlingens arbetsmarknadstjänster och som därmed skulle kunna påverkas av att dessa tjänster tillhandahålls mer effektivt.

11.5.8. Konsekvenser för folkbildningen

I det fall regeringen efter prövning kommer fram till att transaktionerna mellan Arbetsförmedlingen och Folkbildningsrådet omfattas av upphandlingsregelverket, kan folkhögskolorna delta i upphandlingar enligt LOU eller ansöka om att få delta i valfrihetssystem enligt LOV. Det kommer då, till skillnad från i dag, att krävas att folkhögskolorna lämnar ett vinnande anbud i en upphandling eller blir godkänd leverantör i ett valfrihetssystem för att få ersättning från Arbetsförmedlingen för att utföra arbetsmarknadstjänster. Här kan påpekas att regelverket för offentlig upphandling bland annat syftar till att främja möjligheterna för leverantörer i hela EU att konkurrera på lika villkor, samt ett kostnadseffektivt användande av skattemedel, exempelvis genom att undanröja ageranden som begränsar konkurrensen.

11.5.9. Konsekvenser för arbetssökande

Dagens tudelade utbud av arbetsmarknadstjänster i intern respektive extern regi medför bland annat att arbetssökande inte kan ta del av det tjänsteutbud som ges i extern regi i de fall leverantörer saknas. Av utredningens kartläggning av Arbetsförmedlingens största tjänst, STOM, framgår att det under 2017 helt saknades leverantörer av STOM i 8 av 72 leveransområden.

29

Arbetsförmedlingen har i detta,

och andra fall då myndigheten inte har kunnat kontraktera en leverantör, inte tillhandahållit motsvarande tjänst i egen regi. Detsamma gäller i de fall leverantörer skulle ha uteslutits från att leverera tjänsten på grund av dåliga resultat, om det hade funnits fler leverantörer i leveransområdet. Ett enhetligt och utförarneutralt utbud av arbetsmarknadstjänster medför därmed att arbetssökande och arbetsgivare i ökad utsträckning kommer att få tillgång till en enhetlig och likvärdig verksamhet i hela landet.

30

29 I 34 av 72 leveransområden fanns det tre eller färre leverantörer under 2017. Inom dessa områden utesluter Arbetsförmedlingen inte leverantörer som uppvisar dåliga resultat. Se avsnitt 12.5.4 i kapitel 12. 30 I de fall antalet arbetssökande är tillräckligt stort för att motivera etablering av verksamhet, samt att det saknas möjlighet för dessa arbetssökande att pendla till annan ort där tjänsten tillhandahålls.

Ett enhetligt utbud innebär därutöver att konsekvenser av eventuella överprövningar av upphandlingar enligt LOU kan komma att minska, genom att Arbetsförmedlingen kan tillhandahålla motsvarande tjänst under överprövningstiden. Detta gäller under förutsättning att fördröjningen med anledning av överprövningsprocessen leder till avtalslöshet och att det enbart är den konsekvensen som avses, samt att egenregiverksamheten i praktiken har möjlighet att täcka upp för de leveranser som annars hade utförts av leverantörer. Det medför att de glapp mellan avtal som är vanligt förekommande i dag kan komma att minska och de arbetssökandes tillgång till tjänster därmed öka.

I de tjänster som tillhandahålls i både intern och extern regi och där de arbetssökande får välja utförare, kommer valfriheten att öka, genom att Arbetsförmedlingen finns som ett valbart alternativ.

I tabell 11.2 redovisas ett exempel på vad den totala kostnaden för arbetsmarknadstjänster under 2017 räcker till. Summan för samtliga arbetsmarknadstjänster (9,5 miljarder kronor) har beräknats utifrån den faktiska kostnaden för de arbetsmarknadstjänster som tillhandahölls i extern regi under 2017 (5,8 miljarder kronor)

31

samt mittvär-

det av det uppskattade spannet för arbetsmarknadstjänster i intern regi (3,7 miljarder kronor)

32

.

För arbetsmarknadstjänster i extern regi utgår det genomsnittliga deltagarantalet per månad, i likhet med kostnaderna, från det faktiska utfallet. Detsamma gäller uppgifter om deltagarantal och kostnader för SIUS i intern regi. Dessa uppgifter har hämtats från kapitel 12. För de arbetsmarknadstjänster som tillhandahölls i intern regi saknas uppgifter om deltagarantal och kostnader utöver de som gäller SIUS.

Räkneexemplet i tabellen visar på hur mycket ytterligare STOM som den totala budgeten för arbetsmarknadstjänster räcker till förutsatt att de arbetsmarknadstjänster som under 2017 tillhandahölls i extern regi samt i intern regi i form av SIUS är oförändrat, samt att alla inskrivna arbetslösa ska få minst en timmes stöd per månad. En

31 Notera att arbetsmarknadsutbildningar ingår i dessa tjänster i extern regi. I kapitel 8 föreslår utredningen att Arbetsförmedlingen i första hand bör använda reguljär utbildning. Mot bakgrund av detta kommer ett antal av de 57 000 deltagare per månad som i tabell 11.2 ingår i de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen under 2017 gav i extern regi, att i enlighet med utredningens förslag i kapitel 8, anvisas till reguljär utbildning. 32 I avsnitt 12.6.3 i kapitel 12 uppskattas kostnaden för arbetsmarknadstjänster i intern regi under 2017 till mellan 3,2 och 4,2 miljarder kronor.

timmes stöd per månad benämns nedan för minimitjänst, och har beräknats utifrån den genomsnittliga kostnaden för en arbetsförmedlare.

33

Antalet arbetslösa var i genomsnitt per månad cirka 363 000

under 2017.

Tabell 11.2 Alla arbetslösa får minst en timmes stöd per månad

Arbetsmarknadstjänst Deltagare/mån och kostnad per år (2017)

Befintliga externa tjänster 57 000 deltagare/mån och 5,8 mdkr år Befintlig SIUS i intern regi 9 323 deltagare/mån och 550 mnkr år Ytterligare STOM 35 000 deltagare/mån och 2 mdkr år Ny minimitjänst 262 000 deltagare/mån och 1,2 mdkr år

Totalt 363 323 deltagare/mån och 9,5 mdkr år

Källa: Kostnader och deltagare för de externa tjänsterna har hämtats från kapitel 12, Uppgift om antal deltagare i SIUS kommer från Arbetsförmedlingens årsredovisning för 2017 och kostnaden för SIUS från e-post från Arbetsförmedlingen den 10 december 2018. Kostnaden för STOM har beräknats utifrån den genomsnittliga kostnaden per deltagare och månad.

Av räkneexemplet framgår att den totala budgeten för arbetsmarknadstjänster om 9,5 miljarder kronor räcker till att erbjuda STOM till ytterligare cirka 35 000 deltagare per månad – förutsatt att de cirka 57 000 deltagare per månad som under 2017 fick tjänster i extern regi enligt 2017 års fördelning per tjänstetyp fortsatt ska få detta, i likhet med de cirka 9 300 deltagarna i SIUS – varvid cirka 262 000 arbetslösa enbart får en minimitjänst motsvarande en timmes stöd per månad.

11.5.10. Andra konsekvenser

Förslagen bedöms inte ha några övriga konsekvenser av betydande karaktär.

33 Den genomsnittliga kostnaden för en arbetsförmedlare var 383 kronor per timme under 2017 inklusive OH-tillägg om 25 procent.

11.6. Alternativa förslag

11.6.1. Alla arbetsmarknadstjänster utförs i extern regi

Trots att Arbetsförmedlingen i dag köper merparten av de arbetsmarknadstjänster som myndigheten ansvarar för har myndigheten i låg utsträckning anpassats för detta som organisation. Av myndighetens personal arbetar endast cirka 2 procent med att beställa och följa upp arbetsmarknadstjänster, trots att kostnaden för dessa tjänster uppgår till 5–6 miljarder kronor per år, vilket motsvarar cirka 60 procent av Arbetsförmedlingens totala verksamhetskostnader.

Av utredningens analys i avsnitt 12.5.2 i kapitel 12 framgår att Arbetsförmedlingen i dag inte följer upp stora delar av de arbetsmarknadstjänster som ges i extern regi och utförarna av desamma. Vidare framgår att arbetsförmedlarna ansvarar för att använda arbetsmarknadstjänster i extern regi, men att dessa i hög utsträckning saknar kunskap om utbudet av och målet med arbetsmarknadstjänsterna.

Ett förslag som utredningen har övervägt är att specialisera Arbetsförmedlingens verksamhet mot att beställa och följa upp arbetsmarknadstjänster. Arbetsförmedlingen skulle fortsatt ansvara för att tillhandahålla arbetsmarknadstjänster, men inte längre utföra dessa i egen regi. Ett sådant förslag skulle innebära att Arbetsförmedlingens organisation anpassas och dimensioneras för att beställa och följa upp dessa tjänster. En tydlig fokusering i organisation mot att köpa och följa upp tjänster skulle kunna leda till att detta arbete effektiviseras ytterligare.

Mot detta argument kan anföras att en specialisering inom ramen för myndigheten kan genomföras utan att Arbetsförmedlingen i sin helhet upphör med viss typ verksamhet. En sådan specialisering utgör också en del av utredningens förslag, där egenregiverksamheten separeras ekonomiskt och organisatoriskt från myndighetens övriga verksamhet.

En annan fördel med detta alternativa förslag består i att marknaden för arbetsmarknadstjänster kan förväntas bli tydligare och mer förutsägbar för leverantörerna, då Arbetsförmedlingen inte kan öka och minska denna genom att utföra mer eller mindre verksamhet i egen regi. Detta bör förbättra leverantörernas möjlighet att planera och dimensionera sin verksamhet.

Det saknas dock vetenskapligt stöd för att anta att arbetsmarknadstjänster skulle utföras på ett effektivare sätt i extern jämfört med intern regi. Om Arbetsförmedlingens utförarverksamhet upphör kommer möjligheten att ta fram evidens om interna respektive externa utförare också att göra det. Vidare skulle ett sådant förslag innebära att Arbetsförmedlingens beställarkompetens, det vill säga sakkunskap om de tjänster som beställs, riskerar att urholkas.

Mot bakgrund av att motsvarande fördelar kan uppnås, och de nackdelar som nämns därtill kan undvikas, genom förslaget om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster, har utredningen inte gått vidare med detta förslag.

11.6.2. Arbetsmarknadstjänster utförs i första hand internt

Ett annat alternativ som utredningen har övervägt är att Arbetsförmedlingen endast ska köpa arbetsmarknadstjänster av externa utförare i kompletterande syfte, när myndigheten saknar relevant kompetens eller personalresurser för att utföra motsvarande arbetsmarknadstjänst i egen regi.

Fördelen med ett sådant förslag är att syftet med Arbetsförmedlingens användning av externa utförare skulle förtydligas i förhållande till i dag. Utbudet av och innehållet i olika arbetsmarknadstjänster skulle också bli tydligare och mer enhetligt för den arbetssökande då tjänsterna skulle vara desamma oavsett om de ges i intern eller extern regi. En viss ökad kunskap om en tjänst utförs mest effektivt i intern eller extern regi skulle uppnås för de tjänster som ges både internt och externt.

Det finns en rad nackdelar med förslaget. Dels kan det bli svårt för leverantörerna att planera och dimensionera sin verksamhet, då de får en funktion som komplement vid behov. Dels kan det finnas en risk för att Arbetsförmedlingen utgår från den egna personalens kompetens när de definierar vad som krävs för att utföra en viss tjänst, snarare än tvärtom. Storleken på Arbetsförmedlingens egenregiverksamhet blir också beroende av ”kvarstående utrymme” i förvaltningsanslaget, då arbetsmarknadstjänster inte finansieras genom ett separat anslag. Storleken på det kvarstående utrymmet påverkas i sin tur bland annat av inflöde av arbetslösa som behöver anmälas

och få en arbetsmarknadsbedömning, övriga regeringsuppdrag, etcetera, vilket skulle leda till att egenregiverksamhetens bemanning blir svår att planera och dimensionera. Kunskap om i vilken regi en tjänst utförs mest effektivt leder vidare endast till effektivitetsvinster om de bästa utförarna premieras och de sämsta sanktioneras. Om de externa utförarna uppvisar bättre resultat än Arbetsförmedlingen kommer det inte att påverka valet av utförare av arbetsmarknadstjänster.

Mot bakgrund av att motsvarande fördelar kan uppnås (i högre utsträckning) och de nackdelar som nämns därtill kan undvikas, genom förslaget om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster, har utredningen inte gått vidare med detta förslag.

Referenser

Delander och Ekberg (2010), Snabbare etablering på arbetsmarkna-

den för invandrade akademiker – Samhällsekonomiska och offentligfinansiella effekter, Linnéuniversitetet.

FOU i Väst (2016), Från bra till bättre – utvärdering av försöket med

intraprenader i Göteborgs stad.

Forsstedt, m.fl. (2017), Analyser av politikens samhällskonsekvenser

är otillräckliga i Sverige, Ekonomisk Debatt, årgång 45, nr 3,

s. 30–40. Hultkrantz och Nilsson (2008), Samhällsekonomisk analys, Student-

litteratur. Hultkrantz (2009), Samhällsekonomisk analys – ett styvbarn, Eko-

nomisk Debatt, årgång 37, nr 7, s. 3–5. Hultkrantz och Svensson (2013), Hälsorelaterad livskvalitet hos

den svenska befolkningen. I ESO, Den offentliga sektorn – en

antologi om att mäta produktivitet och prestationer.

Hultkrantz (2015), Att utvärdera sociala investeringar, SNS Förlag. Hultkrantz och Svensson (2015), Ekonomiska utvärderingar i svensk

offentlig sektor – likheter och skillnader, Ekonomisk Debatt

årgång 43, nr 3, s. 40–50. Hultkrantz (2016), Sociala investeringsfonder, Ekonomisk Debatt,

årgång 44, nr 3, s. 36–48. Inköpsrådet (2017), Effektiva fördelningsnycklar i ramavtal,

https://inkopsradet.se/upphandling/ramavtal/effektivafordelningsnycklar-i-ramavtal/, läst 2018-12-10. Jönköpings kommun (2015), Plan för intraprenad i Jönköpings

kommun.

Konkurrensverket (2012), Att skapa likvärdiga villkor: Landstingens

ekonomiska redovisning av sina vårdcentraler i vårdvalssystem.

Konkurrensverket (2013), Konkurrens på likvärdiga villkor i kom-

munernas valfrihetssystem: pilotstudie i tre kommuner med valfrihetssystem inom hemtjänsten.

Naturvårdsverket (2003), Konsekvensanalyser steg för steg: handled-

ning i samhällsekonomisk konsekvensanalys för Naturvårdsverket.

Nilsson (2015), Intraprenad som driftsform: En utvärdering av Luleå

kommuns intraprenadverksamheter, Luleå tekniska universitet.

Socialstyrelsen (2017), Försörjningshinder och ändamål med ekono-

miskt bistånd 2016.

SOU 2018:38, Styra och leda med tillit: Forskning och praktik. Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU

(2017), Utvärdering av metoder i hälso- och sjukvården och

insatser i socialtjänsten.

Stockholm stad (2017), Stockholm stads budget: Regler för ekono-

misk förvaltning.

Sveriges Kommuner och Landsting, SKL (2009a), Självkostnads-

kalkylering vid konkurrensutsättning och införande av valfrihetssystem.

Sveriges Kommuner och Landsting, SKL (2009b), Val av ersättnings-

modell och beräkning av ersättningsnivå: Hemtjänst och särskilt boende.

Sveriges Kommuner och Landsting, SKL (2012), Prestationsersätt-

ning till särskilda boenden för äldre: erfarenheter och tips från tre kommuner.

Trafikverket (2012), Introduktion till samhällsekonomisk analys. Älvsbyns kommun (2016), Riktlinjer för intraprenad i Älvsbyns

kommun.

12. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi

12.1. Inledning

12.1.1. Innehåll

Utredningen har i uppdrag att särskilt analysera hur användningen av olika typer av externa leverantörer inom arbetsmarknadspolitiken kan bidra till en väl fungerande arbetsmarknad.

I detta kapitel beskrivs och analyseras Arbetsförmedlingens arbete med leverantörer och andra externa utförare av arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen ansvarar för. Syftet är att bidra med en helhetsbild av de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen ansvarar för och som utförs i extern regi. De formella grunder för utförande som aktualiseras i kapitlet är:

  • köp enligt lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU), inklusive direktupphandling
  • köp genom ett förfarande som har resulterat i ett valfrihetssystem enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV), med de förutsättningar som anges i lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen
  • köp av en annan statlig myndighet under regeringen (det vill säga köp inom samma juridiska person, nedan även kallat inomstatligt köp)
  • statsbidrag till folkhögskolor genom Folkbildningsrådet.

De externa utförarnas möjlighet att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad utgår främst från de arbetsmarknadstjänster som de tillhandahåller inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Användningen av externa utförare bidrar till en väl fungerande arbetsmarknad när ett eller flera mervärden uppnås genom att dessa tjänster utförs i extern regi.

Utgångspunkten i detta kapitel är de mervärden med att använda externa utförare av arbetsmarknadstjänster som regeringen respektive Arbetsförmedlingen har framhållit. Utifrån tre huvudsakliga frågeställningar analyserar utredningen om de externa utförarna har kunnat bidra till dessa mervärden i praktiken:

  • Har användningen av externa utförare bidragit till att förbättra resultatet av de arbetsmarknadstjänster som tillhandahålls inom ramen för arbetsmarknadspolitiken?
  • Har användningen av externa utförare bidragit till att minska kostnaderna för de arbetsmarknadstjänster som tillhandahålls inom ramen för arbetsmarknadspolitiken?
  • Vilka andra för- och nackdelar är förknippade med att använda externa utförare av arbetsmarknadstjänster som tillhandahålls inom ramen för arbetsmarknadspolitiken?

I kapitlet sammanfattas den svenska och internationella forskning som finns om privata och offentliga utförare av arbetsmarknadstjänster. Utredningen tillför till detta ny kunskap om bland annat kostnader för arbetsmarknadstjänster i intern respektive extern regi samt om hur arbetssökande använder sig av möjligheten att välja leverantör. I kapitlet redogörs därutöver för de externa utförarnas samt Arbetsförmedlingens bild av hur väl marknaden för arbetsmarknadstjänster fungerar. Utifrån den samlade bild som framkommer i detta kapitel gör utredningen i kapitel 11 ett antal bedömningar och lämnar förslag som syftar till att användningen av externa utförare i högre utsträckning ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad.

12.1.2. Avgränsningar

Kapitlet syftar inte till att besvara frågan om vilka arbetsmarknadstjänster eller övriga insatser som ska utföras inom ramen för det offentliga åtagandet inom arbetsmarknadspolitiken, utan endast om valet av utförare – extern eller intern - kan påverka utfallet av dessa tjänster.

I utredningens uppdrag ingår att besvara flera angränsande frågeställningar. I kapitel 8 lämnar utredningen förslag om att Arbetsförmedlingen i första hand ska använda sig av det reguljära utbildningssystemet för att tillgodose arbetssökandes utbildningsbehov, i kapitel 10 lämnas förslag om att överlappningen mellan det statliga ansvaret och kommunernas befogenhet ska minska och i kapitel 13 redogörs för hur de delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myndighetsutövning kan läggas ut på andra aktörer.

12.1.3. Definitioner och begrepp

Arbetsmarknadstjänster

Med arbetsmarknadstjänster avser utredningen praktiskt arbetsmarknadsstöd som Arbetsförmedlingen ansvarar för och som ges i syfte att den som söker arbete ska komma närmare arbetsmarknaden, för att sammanföra den som söker arbete med den som söker arbetskraft, eller för att den som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga ska kunna behålla ett arbete. Med arbetsmarknadstjänster avses inte ekonomiskt stöd i form av exempelvis anställningsstöd.

Begreppet tjänster kan ha flera olika betydelser. En förekommer i uppdelningen mellan tjänster (platsförmedling och vägledning) och program i Arbetsförmedlingens verksamhet. I det fallet utgör programmen inte tjänster. En annan betydelse kommer ur förhållandet mellan köpare och säljare där säljaren levererar en tjänst på uppdrag av köparen. En tredje betydelse, som är den som utredningen använder i detta kapitel, avser det stöd som en enskild får från Arbetsförmedlingen som inte ges i form av en ekonomisk ersättning. De arbetsmarknadstjänster som för närvarande utförs eller har utförts i extern

regi kan delas in i fyra kategorier av tjänster: arbetsförmedlingstjänster, utbildningstjänster, förberedande tjänster och rehabiliterande tjänster.

Arbetsmarknadstjänster kan vara antingen allmänna eller särskilda. En allmän arbetsmarknadstjänst är öppen för alla. Även om den enskilde kan rekommenderas att ta del av en allmän tjänst krävs ingen sådan rekommendation för att denne ska få tillgång till tjänsten. Ett exempel är Platsbanken. I dag är sådana allmänna tjänster sannolikt digitala. För att den enskilde ska kunna erhålla en särskild arbetsmarknadstjänst krävs däremot att Arbetsförmedlingen fattar beslut om att erbjuda en sådan tjänst i det enskilda ärendet. En prioritering av resurserna behöver bland annat föregå ett sådant erbjudande.

I detta kapitel analyseras hur användningen av externa utförare av arbetsmarknadstjänster kan bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Så som utredningen har valt att hantera frågeställningen kräver sammanhanget att tjänsterna kan tillhandahållas av olika utförare. Begreppet arbetsmarknadstjänster avgränsas därför i detta kapitel till att omfatta det som utgör särskilda arbetsmarknadstjänster, vilka kan utföras av såväl Arbetsförmedlingen som av företag och andra aktörer.

Underlagstjänster

Med underlagstjänster avser utredningen tjänster vars huvudsakliga syfte är att klargöra den arbetssökandes förutsättningar och behov. Resultatet av dessa tjänster utgör ett underlag till Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsbedömning. De underlagstjänster som under 2017 utfördes i extern regi var:

  • Validering: syftar till att klargöra om den arbetssökande är anställningsbar inom en specifik bransch eller i behov av utbildning eller annat stöd för att bli detta.

1

  • ABUF: syftar till att bedöma den arbetssökandes förutsättningar till arbete.

2

1 Se exempelvis FFU Validering Elteknik Af-2016/00068141, FFU Validering Restaurang Af-2016/00068141 och FFU Validering Fastighet Af-2016/00068141. 2 FFU Aktivitetsbaserade utredningsplatser Af-2016/00107414.

  • Meritportfölj: syftar till att identifiera en relevant yrkesklassificering för den arbetssökande genom en strukturerad sammanställning av den arbetssökandes samlade meriter.

3

Arbetsförmed-

lingen redovisar Meritportfölj inom ramen för de förberedande utbildningarna, varvid det i vissa fall inte har varit möjligt att särskilja denna underlagstjänst från de arbetsmarknadstjänster som i övrigt ingår i de förberedande utbildningarna.

I Arbetsförmedlingens statistik för de så kallade upphandlade arbetsförmedlingstjänsterna, ibland annat myndighetens årsredovisningar, inkluderas både underlagstjänster och arbetsmarknadstjänster. I detta kapitel redogörs enbart för arbetsmarknadstjänster, varvid de underlagstjänster som myndigheten köper har exkluderats.

Upphandlade arbetsförmedlingstjänster

Arbetsförmedlingen använder i regel begreppet upphandlade arbetsförmedlingstjänster, vilket innefattar vad utredningen benämner som arbetsmarknadstjänster och underlagstjänster. När utredningen citerar till exempel Arbetsförmedlingens strategi och undersökningar förekommer detta begrepp i kapitlet. Upphandlade arbets-

förmedlingstjänster används av Arbetsförmedlingen med två olika

innebörder. Den ena motsvarar arbetsmarknads- och underlagstjänster som upphandlats enligt LOU eller köps enligt LOV. I den andra inkluderas även arbetsmarknadstjänster som utförs med stöd av det statsbidrag som Arbetsförmedlingen distribuerar till Folkbildningsrådet och som fördelas ut på folkhögskolor.

Utförare

Med utförare avser utredningen en aktör som utför arbetsmarknadstjänster. Arbetsförmedlingen, andra statliga myndigheter, kommuner, landsting och företag är exempel på utförare. Den formella grunden för utförandet kan följa av författning, ett avtal om köp av arbetsmarknadstjänster, en överenskommelse med en annan myndighet under regeringen (inomstatligt köp), ett samverkansavtal mellan upphandlande myndigheter eller statsbidrag.

3 FFU Meritportfölj 2013–2017 Af-2013/146842.

I kapitlet görs åtskillnad mellan tjänster som utförs av Arbetsförmedlingen respektive externa utförare. Detta görs i regel genom begreppen intern respektive extern regi, vilka beskrivs närmare nedan.

När forskning citeras, eller när andra länders system för att köpa arbetsmarknadstjänster beskrivs, används begreppen offentliga och privata utförare. Förklaringen till detta är att de offentliga utförarna inte nödvändigtvis är huvudmän för de tjänster som utförs, varav utförandet därmed inte kan sägas vara internt respektive externt.

Leverantör

Med leverantör avser utredningen en extern utförare av arbetsmarknadstjänster som på marknaden tillhandahåller arbetsmarknadstjänster och som har ingått avtal med Arbetsförmedlingen som avser sådana tjänster.

4

Avtalet kan ha föregåtts av en offentlig upphandling

enligt LOU, inklusive direktupphandling, eller ett förfarande som har resulterat i ett valfrihetssystem enligt LOV med de förutsättningar som anges i lagen om valfrihet hos Arbetsförmedlingen.

Med leverantör avses däremot inte de externa utförare som tillhandahåller arbetsmarknadstjänster till Arbetsförmedlingen genom författning, ett inomstatligt köp, ett samverkansavtal mellan upphandlande myndigheter eller statsbidrag.

När utredningen citerar till exempel utredningens direktiv samt Arbetsförmedlingens instruktion, arbetsordning eller årsredovisning kan det förekomma andra formuleringar som har samma innebörd som begreppet leverantör. Leverantör kan även ha använts med en innebörd som avviker från utredningens definition.

5

4 Enligt 1 kap. 16 § LOU är en leverantör den som på marknaden tillhandahåller varor eller tjänster eller utför byggentreprenader. Grupper av leverantörer omfattas också av begreppet leverantör. Skillnaden mellan utredningens definition och definitionen enligt LOU är dels vilka tjänster som tillhandahålls av en leverantör, dels förekomsten av en viss avtalsrelation (med Arbetsförmedlingen). 5 I utredningens direktiv förekommer flera närliggande begrepp: externa leverantörer, kompletterande aktörer och andra aktörer. I Arbetsförmedlingens instruktion finns sedan 2007 begreppet kompletterande aktörer, vilket avser leverantörer av kompletterande arbetsförmedlingstjänster. Från och med 2015 används begreppet kompletterande aktörer i regel inte längre av Arbetsförmedlingen i myndighetens årsredovisningar och liknande. Dessa benämns i stället, i likhet med utbildningsleverantörerna, som (externt upphandlade) leverantörer.

Intern och extern regi

Med intern regi avser utredningen arbetsmarknadstjänster som utförs av Arbetsförmedlingen och med extern regi arbetsmarknadstjänster som utförs av externa utförare.

Köpa

Med köpa avser utredningen Arbetsförmedlingens nyttjande av de arbetsmarknadstjänster som tillhandahålls av samtliga externa utförare i de fall dessa utförare erhåller någon form av ersättning från Arbetsförmedlingen. Sådan ersättning kan även utgöras av statsbidrag, ersättning inom ramen för ett samverkansavtal och interna transaktioner till andra statliga myndigheter vid ett inomstatligt köp.

12.1.4. Utredningens arbete

Utredningen har i sitt arbete inhämtat synpunkter från representanter för såväl små och stora leverantörer, från leverantörer av olika typer av arbetsmarknadstjänster och med olika organisationsformer. Detta arbete inkluderar möten med och inlagor från Almega Utbildningsföretagen och en workshop med medlemmar i Almega Kompetensföretagen. Utredningen har även mottagit inlagor från Folkbildningsrådet. Ett antal möten har därutöver genomförts med representanter från nätverks-, intresse- och paraplyorganisationer som arbetar med att stödja arbetssökande som står långt ifrån arbetsmarknaden. Möten har vidare genomförts med ett antal enskilda leverantörer. Utredningen har därutöver genomfört ett studiebesök hos en leverantör av tjänsten Stöd och matchning, samt en enkätundersökning som riktats till leverantörer av samma tjänst, vilken beskrivs närmare i bilaga 1 till detta kapitel.

Arbetet har vidare innefattat möten med representanter från Arbetsförmedlingens huvudkontor samt med leverantörsuppföljare, ett studiebesök på ett lokalt arbetsförmedlingskontor och möten med handläggare och chefer på lokala arbetsförmedlingskontor. Utredningen har vidare fått ta del av underlag från Arbetsförmedlingen. Detta inkluderar bland annat en sammanställning av de

arbetssökandes val av leverantörer samt ett antal enkätundersökningar som Arbetsförmedlingen har genomfört, vilka beskrivs närmare i bilaga 1 till detta kapitel. Enkätundersökningarna riktar sig dels till olika personalkategorier inom myndigheten och dels till myndighetens leverantörer av arbetsmarknadstjänster.

12.2. Varför köper Arbetsförmedlingen tjänster?

I avsnittet beskrivs hur regeringen på olika sätt styr marknaden för arbetsmarknadstjänster. I avsnittet redogörs även för Arbetsförmedlingens egen strategi som beskriver när och varför myndigheten ska köpa tjänster, samt i vilken utsträckning Arbetsförmedlingen i praktiken efterlever strategin genom att pröva om myndigheten uppnår bättre resultat eller lägre kostnader genom att köpa tjänster. Avsnittet avslutas med ett resonemang om mål, medel och målkonflikter.

12.2.1. Politisk styrning av Arbetsförmedlingens marknad

Marknad för utbildningstjänster skapas 1986

Sverige införde, i likhet med många andra OECD-länder, i slutet av 1980-talet möjlighet för privata företag att utföra verksamhet på uppdrag av den offentliga arbetsförmedlingen. Länsarbetsnämnderna fick från och med 1986 i uppdrag att köpa arbetsmarknadsutbildningar av den utförare som var bäst lämpad, oavsett om detta var i offentlig eller privat regi. Dessförinnan hade alla arbetsmarknadstjänster, även utbildningar, utförts i offentlig regi.

6

Regeringen ansåg

att en uppdelning i beställare och utförare av utbildningen, tillsammans med konkurrensutsättning, skulle leda till ökad flexibilitet, bättre kvalitet och en bättre resurshushållning inom arbetsmark-

6 Arbetsmarknadsutbildning hade dessförinnan bedrivits gemensamt av Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och Skolöverstyrelsen. I samband med att Länsarbetsnämnderna fick i uppdrag att köpa utbildningar av den utförare som var bäst lämpad bildades Amu-gruppen, en fristående statlig organisation med uppgift att anordna arbetsmarknadsutbildningar. Amugruppen omvandlades till ett aktiebolag med statligt ägande 1993 och bytte namn till Lernia 2000.

nadsutbildningen (prop. 1984/85:59). Beslutet att införa privata utförare av arbetsmarknadsutbildningar föregicks av flera utredningar och remissrundor.

7

Länsarbetsnämnderna behövde inledningsvis inte upphandla arbetsmarknadsutbildning, då de var undantagna reglerna i den då gällande upphandlingsförordningen (1986:366), något som motiverades utifrån att arbetsmarknadsutbildning för arbetslösa ställde höga krav på flexibilitet i termer av innehåll, inriktning och omfattning (Ds 2000:38). Från och med 1994 kom dåvarande lag (1992:1528) om offentlig upphandling också att gälla för köp av arbetsmarknadsutbildning. Ett krav om att all arbetsmarknadsutbildning skulle köpas infördes i myndighetens regleringsbrev för 2007. I samtliga efterföljande regleringsbrev har regeringen ställt krav på att Arbetsförmedlingen ska köpa arbetsmarknadsutbildning och sedan 2012 ställs krav på att detta köp ska genomföras genom upphandling.

Marknad för arbetsförmedlingstjänster skapas 2007

Under 2007 fick Arbetsförmedlingen (dåvarande AMS) i uppdrag att använda privata utförare, av regeringen kallade kompletterande aktörer, för övriga arbetsmarknadstjänster än utbildningstjänster, vilket tidigare endast hade utförts av myndighetens egna handläggare. Regeringens målsättning var att de arbetssökande genom de kompletterande aktörerna skulle få mer individuellt anpassade tjänster och service och att de därmed snabbare skulle komma i arbete.

8

Beslutet om att utkontraktera myndighetens arbete med andra arbetsmarknadstjänster än utbildning till så kallade kompletterande aktörer föregicks inte av någon utredning eller remissrunda.

De kompletterande aktörerna fick i uppdrag att tillhandahålla en mängd olika aktiviteter för de arbetssökande. I detta ingick att utreda den arbetssökandes behov av åtgärder, planera och genomföra aktiviteter, ordna praktikplatser och underrätta Arbetsförmedlingen om den arbetssökandes närvaro och jobbsökaraktiviteter. Utifrån uppdraget i regleringsbrevet för 2007 började Arbetsförmedlingen köpa arbetsförmedlingstjänster genom en försöksverksamhet i tre

7SOU 1983:22. Utredningens förslag vidareutvecklades, utifrån ett regeringsuppdrag, av AMS i samråd med Statskontoret, Riksrevisionsverket och Skolöverstyrelsen, i AMS (1984) Ny organisation för den särskilt anordnade arbetsmarknadsutbildningen. 8 Regleringsbrev för budgetåret 2007 avseende Arbetsmarknadsstyrelsen.

län som pågick mellan 2007 och 2008. Försöksverksamheten konstruerades som ett slumpmässigt experiment i syfte att vara utvärderingsbart.

Innan IFAU, som studerade effekterna av försöksverksamheten, hade fastställt resultatet av densamma hade dock regeringen infört kompletterande aktörer som ett permanent inslag i jobb- och utvecklingsgarantin på nationell nivå.

9

Den nybildade myndigheten

Arbetsförmedlingen fick enligt 4 § 2 i myndighetens instruktion i uppgift att anlita kompletterande aktörer för att snabbt och effektivt få arbetssökande i arbete. Ett år efter att de kompletterande aktörerna hade införts ställde regeringen i regleringsbrevet för 2008 krav på att myndigheten skulle säkerställa att kompletterande aktörer utgjorde en del av myndighetens tjänsteutbud och att minst en tredjedel av alla deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin och jobbgarantin för ungdomar skulle få insatser som kompletterande aktörer varit ansvariga för eller delaktiga i. I regleringsbrevet för 2008 aviserades även att regeringen avsåg att uppdra till Arbetsförmedlingen att köpa rehabiliteringstjänster, i syfte att fler långtidssjukskrivna skulle komma tillbaka till arbetslivet.

När IFAU publicerade sin studie av försöksverksamheten för arbetsförmedlingstjänster (Bennmarker m.fl. 2009) framkom att det i genomsnitt inte fanns några skillnader i sysselsättning eller inkomster mellan arbetslösa som gick till en privat eller en offentlig förmedling.

10

I en granskning av jobb- och utvecklingsgarantin bedömde

Riksrevisionen (2009) att regeringen hade infört de kompletterande aktörer för snabbt och framhöll bland annat att införandet skedde innan ett systemstöd för ärendehantering och uppföljning av dessa aktörer fanns på plats. Detta ansågs ha medfört en ökad administrativ börda för Arbetsförmedlingen och lett till att uppföljningen av kompletterande aktörer inte fungerat inom myndigheten. De kompletterande aktörerna hade enligt Riksrevisionen dessutom införts utifrån oklara antaganden om deras bidrag till garantins effektivitet.

9 Regleringsbrev för budgetåret 2008 avseende Arbetsförmedlingen. 10 De privata förmedlingarna lyckades dock bättre med att förmedla jobb till utrikes födda än vad Arbetsförmedlingen gjorde, medan det fanns tendenser till att de lyckades sämre med att hjälpa ungdomar ur arbetslöshet. Arbetssökande hos de privata förmedlingarna hade vidare i regel tätare kontakt med sin arbetsförmedlare och var mer nöjda med den hjälp de fick.

Fortsatt politisk styrning av marknaden

Regeringen gav Arbetsförmedlingen årliga uppdrag i myndighetens regleringsbrev 2008–2011 om att köpa tjänster av kompletterande aktörer till olika grupper av arbetssökande. Regeringen ställde därutöver krav på att en stor andel av de arbetssökande skulle få insatser av kompletterande aktörer och anslagsmedel avsattes särskilt för upphandlad verksamhet. Myndigheten fick även i uppdrag att säkerställa att det fanns en mångfald av aktörer och i synnerhet att lokala mindre aktörer skulle kunna vara leverantörer. Myndigheten fick från och med juli 2010 – genom lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen – möjlighet att upphandla leverantörer inom ramen för valfrihetssystem. Samtidigt infördes en skyldighet för Arbetsförmedlingen att tillhandahålla ett valfrihetssystem för så kallade etableringslotsar.

Mellan 2014 och 2017 har regleringsbreven inte innehållit någon särskild bestämmelse vad gäller kompletterande aktörer. Arbetsförmedlingens skyldighet att erbjuda etableringslotsar genom valfrihetssystem avskaffades 2016. Regeringens styrning av Arbetsförmedlingens arbetsmarknadstjänster i extern regi har sedan 2014 allt mer kommit att inriktats mot att stärka möjligheterna för dels folkhögskolor och dels så kallade arbetsintegrerande sociala företag att tillhandahålla tjänster till Arbetsförmedlingen.

11

Modellen för den så kallade folkhögskolesatsningen, där Arbetsförmedlingen på uppdrag av regeringen ger bidrag till folkhögskolor genom Folkbildningsrådet, har stegvis byggts ut från en till tre tjänster. Arbetsförmedlingen och Tillväxtverket fick i början av 2016 därutöver i uppdrag av regeringen att utarbeta och genomföra ett nationellt program för sysselsättningsfrämjande insatser genom arbetsintegrerande sociala företag. I regleringsbrevet för 2018 fick Arbetsförmedlingen dessutom ett uppdrag om att redovisa arbetet med att utveckla myndighetens offentliga inköp så att de främjar

socialt företagande, sociala innovationer och alternativa lösningar, som

11 Tillväxtverket har tagit fram följande definition av arbetsintegrerande sociala företag: Ett företag som bedriver näringsverksamhet med övergripande ändamål att integrera människor som har stora svårigheter att få och/eller behålla ett arbete, i arbetsliv och samhälle, som skapar delaktighet för medarbetarna genom ägande, avtal eller på annat väl dokumenterat sätt, som i huvudsak återinvesterar sina vinster i den egna eller liknade verksamheter och som är organisatoriskt fristående från offentlig verksamhet.

bidrar till arbetsförmedlingens övergripande mål och en effektivare statsförvaltning. Arbetsförmedlingen ska också redovisa hur myndigheten

har arbetat med att uppfylla de nya kraven på särskilda arbetsrättsliga villkor som följer av 17 kap. 2–5 §§ LOU. Arbetsförmedlingen har i linje med denna inriktning genomfört en reserverad upphandling av arbetsintegrerande övningsplatser 2018.

12

Politisk styrning av marknaden (även) genom anslagsvillkor

Arbetsförmedlingens förutsättningar att välja mellan att utföra en viss tjänst i egen regi eller köpa densamma påverkas inte bara av de författningar som styr myndigheten och uppdrag i regleringsbrev, utan också av tilldelade anslag och villkoren för dessa.

I 4 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) anges tre typer av utgifter för statens verksamhet. Dessa är utgifter för transfereringar, förvaltningsutgifter och övriga utgifter. Regeringens utgångspunkt har varit att anslag för förvaltningsändamål och anslag för transfereringar m.m. ska hållas åtskilda. Uppdelningen är dock inte absolut och det har ansetts att myndigheters utgifter för att administrera transfereringar m.m. ibland bör kunna belasta berört sakanslag (Budgetpropositionen för 2007, s. 266). Finansutskottet har anfört att det även kan finnas goda skäl att låta viss sakverksamhet belasta ett förvaltningsanslag (bet. 2006/07:FiU20). Sedan 2011 finns bara en anslagstyp (ramanslag) och benämningarna förvaltnings- respektive sakanslag är endast informella. Det finns inget krav på hur mycket av en myndighets förvaltningsutgifter som får belasta ett sakanslag, även om en sådan begränsning kan ses som lämplig (se Statskontoret, 2014).

Det anges sedan många år i Arbetsförmedlingens regleringsbrev att ”utgifter av förvaltningskaraktär” inte får belasta andra anslag än 1:1 (utg. omr. 14) Arbetsförmedlingens förvaltningskostnader, om inte regeringen särskilt beslutar annat.

13

Det finns ofta en tydlig

skillnad mellan förvaltningsutgifter och transfereringar, exempelvis mellan kostnaderna för lokaler och personal (förvaltningsutgifter)

12 FFU Arbetsintegrerande övningsplatser, Dnr: Af-2018/0003 4842. 13 Grunden för när regeringen kan besluta om att andra anslag än förvaltningsanslaget får belastas med utgifter av förvaltningskaraktär är utformningen av de anslagsändamål som beslutas årligen av riksdagen.

respektive utbetalning av bidrag (transferering). När Arbetsförmedlingen köper arbetsmarknadsutbildning eller andra tjänster som görs tillgängliga för de arbetssökande redovisas det som transfereringar. Om motsvarande verksamhet bedrevs i egen regi skulle det dock vara att betrakta som förvaltningsutgifter. Gränsdragningen mellan förvaltningsutgifter och transfereringar blir därför flytande i detta fall, då ändamålet med verksamheten är detsamma oavsett om den utförs av Arbetsförmedlingen eller av en extern utförare och då utgifterna i princip avser samma sak – personalkostnader.

De krav som regeringen ställer för Arbetsförmedlingens anslagsanvändning – det vill säga att utgifter av förvaltningskaraktär inte får belasta andra anslag än 1:1 Arbetsförmedlingens förvaltningskostnader (om inte regeringen särskilt beslutar annat), samt att kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och insatser anges som ett särskilt anslag (1:3) – innebär att Arbetsförmedlingen inte kan använda de anslagsmedel som varje år avsätts för arbetsmarknadspolitiska program och insatser för att utföra motsvarande verksamhet i egen regi. Detta gäller oberoende av om Arbetsförmedlingen skulle kunna utföra samma tjänst med bättre resultat eller till lägre kostnad i jämförelse med att köpa densamma. Arbetsförmedlingen kan inte heller använda anslagna medel för program och insatser för att säkerställa de arbetssökandes tillgång till de arbetsmarknadstjänster som myndigheten ansvarar för, i de fall ett marknadsmisslyckande inneburit att myndigheten inte har kunnat kontraktera externa utförare.

14

Arbetsförmedlingen använder i praktiken inte hel-

ler anslagna medel för förvaltningskostnader för att tillhandahålla motsvarande tjänster. För tjänsten Stöd och matchning innebär detta exempelvis att arbetssökande i vissa delar av landet inte kan ta del av tjänsten, då leverantörer saknas inom dessa områden, vilket beskrivs närmare i avsnitt 12.5.4.

En annan konsekvens av Arbetsförmedlingens anslagsvillkor är att myndigheten endast kan köpa de tjänster som anges i villkoren för anslaget 1:3 Kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och

14 Fram till 2012 förekom det att regeringen genom särskilda beslut möjliggjorde för Arbetsförmedlingen att tillhandahålla arbetsmarknadstjänster genom andra anslag än 1:1. I regleringsbrevet för 2012 beslutade regeringen exempelvis att Arbetsförmedlingen fick använda en viss del av anslaget för etableringslotsar (anslag 1:4 inom utgiftsområde 13) för verksamhet motsvarande etableringslotsar i Arbetsförmedlingens egen regi, inom ramen för geografiska områden där upphandlade etableringslotsar saknades.

insatser, anslagspost 1, och inte övrig verksamhet som Arbetsförmedlingen ansvarar för enligt förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Arbetsförmedlingen kan exempelvis inte köpa platsförmedling, en verksamhet som enligt 7 § i förordningen syftar till att enskilde får information och erbjudanden om lediga arbeten och att arbetsgivare får hjälp med att finna lämpliga arbetssökande till lediga platser. Arbetsförmedlingen köper emellertid Stöd och matchning, en tjänst vars målsättning är att arbetssökande ska komma till arbete eller utbildning på kortast möjliga tid, där leverantörerna ska sammanföra deltagare med lediga jobb.

15

Mot bak-

grund av gällande anslagsvillkor redovisar dock Arbetsförmedlingen köp av tjänsten Stöd och matchning mot myndighetens anslag som belastas med utgifter för förberedande insatser, närmare bestämt kartläggning, vägledning och rehabilitering (3d) i anslagspost 1 under anslaget 1:3 Kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och insatser.

12.2.2. Arbetsförmedlingen ska köpa tjänster när det är effektivt

Parallellt med regeringens direkta styrning av Arbetsförmedlingens användning av externa utförare är Arbetsförmedlingen ålagd att använda de anslag som myndigheten förfogar över på ett kostnadseffektivt sätt. I budgetlagen (2011:203) fastslås att de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen ska eftersträva hög effektivitet samt iaktta god hushållning med statens resurser. Arbetsförmedlingen och andra myndigheter ska också följa myndighetsförordningen (2007:515), som ställer motsvarande krav på effektivitet och hushållning med statliga medel. Regeringen har i de senaste årens budgetpropositioner även betonat vikten av att Arbetsförmedlingen har ett effektivitetsfokus när det gäller de tjänster som myndigheten upphandlar. I budgetpropositionerna för 2017 samt 2018 anger regeringen att Arbetsförmedlingen har ansvar för att upphandla tjänster

där det anses bidra till en effektiv verksamhet.

I 4 § 2 Arbetsförmedlingens instruktion finns sedan 2007 reglerat att Arbetsförmedlingen ska anlita kompletterande aktörer för att snabbt och effektivt få arbetssökande i arbete. Vad denna uppgift

15 FFU Arbetsförmedlingens kundval - Stöd och matchning, Af-2016/0002 3112.

innebär i praktiken har däremot inte närmare definierats, exempelvis om kravet på att de ska användas för att snabbt och effektivt få arbetssökande i arbete innebär att myndigheten ska pröva om och när de kompletterande aktörerna bidrar till detta, eller om de alltid ska användas oavsett och i så fall i vilken utsträckning.

Inte tydligt om och hur Arbetsförmedlingen tar hänsyn till kostnadseffektivitetsaspekter

I Arbetsförmedlingens Strategi för upphandlade arbetsförmedlingstjänster (2017a) fastslås att myndigheten ska köpa tjänster när detta kan bidra till en effektivare verksamhet och på ett sätt som medför ett resurseffektivt nyttjande av medel. Arbetsförmedlingen ska enligt strategin välja det sätt att tillhandahålla verksamhet som är samhällsekonomiskt mest effektivt, och preciserar bland annat att det i detta ingår att ta hänsyn till de transaktionskostnader som är förknippade med att köpa verksamhet. Innan Arbetsförmedlingen upphandlar en tjänst ska myndigheten enligt strategin pröva om det är mer effektivt att köpa tjänsten än att tillhandahålla verksamheten i egen regi eller genom samverkan med andra.

Av strategin för upphandlande arbetsförmedlingstjänster och dess införandeplan (2017b) framgår dock inte hur myndigheten gör eller ska göra denna prövning. Arbetsförmedlingen har inte heller kunnat bidra med uppgifter om var i organisationen beslut tas om en arbetsmarknadstjänst ska köpas eller utföras i egen regi, eller vilka kriterier och underlag som under de senaste åren har legat till grund för myndighetens beslut att köpa tjänster i stället för att utföra desamma i egen regi. Huruvida Arbetsförmedlingen i praktiken prövar i vilken regi en arbetsmarknadstjänst ska utföras är mot bakgrund av ovanstående inte klarlagt, trots att myndigheten varje år upphandlar tjänster till ett värde om cirka 5–6 miljarder kronor.

12.2.3. Mål, medel och målkonflikter

I avsnitt 12.2.1 och 12.2.2 redovisas regeringens och Arbetsförmedlingens motiv till att köpa arbetsmarknadstjänster av externa utförare i stället för att utföra motsvarande i egen regi. De två huvudsakliga argument som framhålls är att användningen av externa

utförare förväntas bidra till bättre resultat, i form av att de arbetssökande snabbare kommer i arbete, samt ökad effektivitet, i form av lägre kostnader för de arbetsmarknadstjänster som de utför. Huruvida externa utförare bidrar till bättre resultat eller lägre kostnader analyseras närmare i avsnitt 12.6 och 12.7.

Övriga argument för, eller motiv till, att Arbetsförmedlingen ska köpa tjänster består i huvudsak av beskrivningar av varför eller hur de externa utförarna bör bidra till bättre resultat eller lägre kostnader. Detta gäller såväl innovation, specialisering, individanpassning som flexibilitet. I avsnitt 12.8 sammanfattas kunskapsläget vad gäller externa utförares bidrag till innovation, specialisering, individanpassning och flexibilitet, tillsammans med en analys av de målkonflikter som kan uppstå i förhållande till att uppnå bättre resultat och lägre kostnader.

Valfrihet kan betraktas som mål såväl som medel. I avsnitt 12.6 analyseras huruvida valfrihet för de arbetssökande har bidragit till bättre resultat, medan valfrihet och dess relation till kundnöjdhet behandlas närmare i avsnitt 12.8. I samma avsnitt redogörs för de för- respektive nackdelar som är förknippade med att styra externa utförare utifrån vad de ska uppnå respektive vad de ska utföra.

12.3. Vilka tjänster köper Arbetsförmedlingen?

I avsnittet ges en översikt över de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen tillhandahållit genom externa utförare under 2010–2017, med särskilt fokus på de tjänster som utfördes i extern regi under 2017. Arbetsförmedlingen använder sig av flera sätt när myndigheten tillhandahåller tjänster genom externa utförare, dessa beskrivs närmare i detta avsnitt tillsammans med de för- och nackdelar som är förknippade med respektive sätt.

12.3.1. Arbetsmarknadstjänster i extern regi 2010–2017

Av avsnitt 12.2.1 framgår att regeringen i Arbetsförmedlingens regleringsbrev ofta ställer krav som gäller arbetsmarknadstjänster i extern regi. Regeringen har bland annat preciserat vilka typer av tjänster som Arbetsförmedlingen ska köpa av externa utförare, vilka typer av externa utförare som myndigheten ska köpa tjänster av,

huruvida tjänsterna ska upphandlas enligt LOU eller LOV, samt hur många och vilka arbetssökande som ska ta del av dessa tjänster.

Mellan 2014 och 2017 förekom denna typ av styrning inte i Arbetsförmedlingens årliga regleringsbrev. I regleringsbrevet för 2018 anger regeringen att Arbetsförmedlingen genom upphandling ska främja socialt företagande, sociala innovationer och alternativa lösningar. I tabell 12.1 finns en sammanställning av de tjänster som Arbetsförmedlingen har köpt under tidsperioden 2010–2017. I avsnitt 12.4 finns en närmare beskrivning av de grunder för att köpa tjänster som framgår av tabell 12.1. Dessförinnan beskrivs de tjänster som Arbetsförmedlingen köpte under 2017, oavsett grund, mer ingående i avsnitt 12.3.2.

Av tabellen framgår att endast tre arbetsmarknadstjänster har varit konstanta mellan 2010–2017. En av dessa tre tjänster är arbetsmarknadsutbildningar, vilka i praktiken är flera till antalet och som under dessa år inte varit konstanta i vare sig innehåll eller upplägg. Detsamma gäller de förberedande utbildningarna, vilka närmast bör betraktas som ett samlingsnamn för ett stort antal olika typer av arbetsmarknads- och underlagstjänster, vilka har varierat under åren. Den enda tjänst som i praktiken har utgjort en konstant del av Arbetsförmedlingens arbetsmarknadstjänster i extern regi under den angivna tidsperioden är därmed den studiemotiverande utbildning som ges vid folkhögskola.

Det faktum att de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen köper i hög utsträckning präglas av ryckighet och kortsiktighet kan antas påverka leverantörernas möjligheter att leverera tjänster med goda resultat till låga kostnader. Stabila och långsiktiga marknadsförutsättning krävs för att Arbetsförmedlingen ska kunna främja konkurrens mellan utförarna av en viss tjänst, samt för att de externa utförarna ska våga investera i och utveckla sin verksamhet. Det faktum att Arbetsförmedlingen har köpt ett stort antal arbetsmarknadstjänster, där nästan samtliga haft en begränsade livslängd, kan därutöver antas ha bidragit till att öka Arbetsförmedlingens totala transaktionskostnader. Detta är relevant inte minst då det av tabell 12.1 framgår att ett flertal tjänster med liknande innehåll har upphandlats under den angivna tidsperioden, framför allt olika typer av coachningstjänster.

Tabell 12.1 Arbetsmarknadstjänster i extern regi, 2010 2017

Per typ av tjänst, grund för att tillhandahålla tjänsten och år

Tjänst 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Förberedande utbildningar

LOU LOU LOU LOU LOU LOU LOU LOU

Arbetsmarknadsutbildningar LOU LOU LOU LOU LOU LOU LOU LOU Studiemotiverande folkhögskolekurs Bidrag Bidrag Bidrag Bidrag Bidrag Bidrag Bidrag Bidrag Personlig jobbcoachning LOU LOU KA inom JOB LOU LOU LOU LOU LOU KA inom UGA LOU LOU LOU LOU LOU KA inom Rehabilitering LOU LOU LOU LOU LOU KA för nyanlända LOU LOU LOV Etableringslots LOV LOV LOV LOV LOV LOV Coacher över tröskeln LOV LOV Jobbcoachning LOV LOV LOV Syss.platser med rehab. inslag för personer med psyk. funktionsnedsättning LOV LOV LOV Etableringskurs vid folkhögskola Bidrag Bidrag Bidrag Bidrag Introduktion till arbete LOU LOU LOU LOU Stöd och matchning LOV LOV LOV LOV Yrkessvenska LOU LOU LOU Bristyrkesutbildning vid folkhögskola Bidrag Bidrag Eftergymnasial uppdrags- utbildning

Inomstatligt

köp

Inomstatligt

köp

IPSU

LOU

Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisningar för respektive år. Not. Yrkessvenska har upphandlats sedan 2008 (LOU), men särredovisasredovisas i Arbetsförmedlingens årsredovisningar först 2015, innan dess redovisas tjänsten som en del av de förberedande utbildningarna. I de förberedande utbildningarna ingår underlagstjänsten Meritportfölj.

12.3.2. Arbetsmarknadstjänster i extern regi 2017

Arbetsförmedlingen köpte enligt myndighetens årsredovisning sex olika arbetsmarknadstjänster under 2017:

  • Stöd och matchning (STOM)
  • Arbetsmarknadsutbildningar (AUB)
  • Förberedande utbildningar (FUB)
  • Yrkessvenska
  • Introduktion till arbete (INAB)
  • Individuellt pedagogiskt stöd vid utbildning (IPSU)

Omfattningen av de olika arbetsmarknadstjänsterna skiljer sig åt, såväl vad gäller antalet deltagare och antalet leverantörer som storleken på den ersättning som utbetalas till leverantörerna. I tabell 12.2 redovisas uppgifter för de tjänster som Arbetsförmedlingen köpte av externa utförare under 2017.

Tabell 12.2 Antal deltagare i och externa utförare av arbetsmarknadstjänster

samt utbetald ersättning till de externa utförarna, per tjänst, 2017

Tjänst

Deltagare Externa

utförare

Ersättning till externa

utförare (mnkr)

Förberedande utbildningar

71 262

73

2 243

Arbetsmarknadsutbildningar

26 134

119

1 415

Stöd och matchning

90 996

196

1 296

Introduktion till arbete

17 412

10

714

Yrkessvenska B

2 278

9

115

IPSU

339*

2

6

Totalt

5 790

Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017. Not. Summan skiljer sig åt jämfört med årsredovisningen då underlagstjänsterna Validering och ABUF har exkluderats. Underlagstjänsten Meritportfölj ingår i de förberedande utbildningarna i tabellen. * Tjänsten ges i två delar (A och B) med en leverantör per del. Uppgifter om antalet deltagare har summerats för de två delarna, till skillnad från övriga tjänster redovisas därmed inte antalet unika deltagare.

Beskrivningen av de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen tillhandahåller i extern regi utgår från den indelning i olika tjänster som Arbetsförmedlingen använder i bland annat myndighetens årsredovisning. Vissa av dessa tjänster består, som tidigare nämnts, av ett antal olika förfrågningsunderlag där den tjänst som i praktiken köps av de externa utförarna skiljer sig åt. Detta gäller exempelvis för arbetsmarknadsutbildningarna, vilka dock i betydligt högre utsträckning liknar varandra i syfte och upplägg än de förberedande utbildningarna. Andra tjänster, däribland Stöd och matchning, utgör en och samma tjänst där samtliga utförare har kontrakterats med utgångspunkt i ett och samma förfrågningsunderlag. Arbetsförmedlingen inkluderar i sin redovisning av de sex arbetsmarknadstjänsterna i regel även de tjänster som ges av myndighetens övriga externa utförare. De tjänster som Arbetsförmedlingen under 2017 köpte av myndighetens leverantörer och övriga externa utförare beskrivs närmare nedan utifrån en indelning som utgår från syftet med tjänsterna.

Matcha den arbetssökande mot arbete eller utbildning

Stöd och matchning (STOM)

Stöd och matchning riktar sig till arbetssökande som står nära arbetsmarknaden. Målet med tjänsten är att de arbetssökande ska komma till arbete eller utbildning på kortast möjliga tid. Tjänsten är uppdelad i fyra olika spår utifrån hur mycket och vilken typ av stöd den arbetssökande bedöms behöva.

16

Stöd och matchning är den

enda nuvarande tjänst för vilken Arbetsförmedlingen använder sig av resultatbaserad styrning.

17

Tjänsten har funnits för arbetssökande

utanför etableringsuppdraget från slutet av 2014 och sedan maj 2016 kan även deltagare i etableringsuppdraget ta del av tjänsten.

16 FFU Stöd och matchning Af-2014/207170. 17 Resultatbaserad styrning beskrivs närmare i avsnitt 12.8.4.

Öka den arbetssökandes anställningsbarhet genom utbildning

Arbetsmarknadsutbildningar

Under 2017 hade Arbetsförmedlingen avtal för ett 60-tal olika utbildningsinriktningar vilka bland annat inkluderade lastbilsförare, verkstadsteknik och lokalvård.

18

Arbetsmarknadsutbildningarna har

ett tudelat syfte. Dels ska de stärka den arbetssökandes möjligheter att få eller behålla ett arbete, dels ska de motverka brist på arbetskraft genom att underlätta för arbetsgivarna att få tillgång till lämplig kompetens. Deltagarna saknar i regel studievana och har i olika utsträckning behov av pedagogiskt stöd för att kunna klara en utbildning. Målsättningen är att deltagarna efter genomgången utbildning ska vara anställningsbara inom relevant yrke/bransch, men inte att de ska bli anställda. Arbetsmarknadsutbildningarna innehåller inga avtalskrav som gäller övergång till arbete och Arbetsförmedlingen resultatstyr inte heller leverantörerna genom ersättning eller på annat vis.

19

Yrkesutbildningar inom bristyrken vid folkhögskola

Yrkesutbildningar inom bristyrken, så kallad bristyrkeskurser på folkhögskola, ges sedan 2016 genom bidragsgivning till folkhögskolor genom Folkbildningsrådet. Utbildningarna har i likhet med arbetsmarknadsutbildningarna ett tudelat syfte. Dels ska de underlätta för de arbetssökande att få eller behålla ett arbete, dels ska de motverka brist på arbetskraft inom ett visst yrke på arbetsmarknaden. Under 2017 fanns följande utbildningsinriktningar: behandlingsassistent, boendeassistent, integrationsassistent samt lärar- och elevassistent. De yrkesrelaterade ämnena kan kompletteras med ledarutbildning, utbildning i friskvård/hälsa samt svenska. Utbildningarna kan innehålla upp till 50 procent praktik.

20

Utbildningarna redovisas i

tabell 12.2, i enlighet med Arbetsförmedlingens årsredovisning, som förberedande utbildningar.

18 Inlaga från AF den 20 april 2018. 19 Se exempelvis FFU Bygg- och anläggning Af-2016/182233 och FFU Yrkesförarutbildning Lastbil Af-2017/00056827. 20 Inlaga från Folkbildningsrådet den 22 februari 2018.

Eftergymnasiala uppdragsutbildningar

Arbetsförmedlingen köper arbetsmarknadsutbildningar av universitet och högskolor i form av uppdragsutbildning som motsvarar eftergymnasial nivå. Dessa utbildningar köps i huvudsak inom ramen för de så kallade snabbspåren. De eftergymnasiala uppdragsutbildningarna inkluderar bland annat pedagogisk och samhällsvetenskaplig utbildning för nyanlända lärare och samhällsvetare, samt introduktionsutbildning inför Socialstyrelsens kunskapsprov för nyanlända läkare och sjuksköterskor. Utbildningarna får som längst motsvara 6 månaders heltidsstudier och ska ges till personer utan erfarenhet av svenskt arbetsliv eller med begränsad sådan erfarenhet. I huvudsak ska utbildningen riktas till personer med motsvarande utländsk utbildning som motsvarar en svensk högskoleutbildning.

21

Utbild-

ningarna redovisas i tabell 12.2 som arbetsmarknads-utbildningar, i enlighet med Arbetsförmedlingens årsredovisning.

Yrkessvenska

Tjänsten Yrkessvenska syftar till att stärka de arbetssökandes yrkesspecifika svenskkunskaper. Tjänsten har två delar: Yrkessvenska A består av utbildning i klassrum och räknas som en förberedande utbildning. Yrkessvenska B syftar till att stödja den arbetssökande vid deltagande i arbetsmarknadsutbildning, praktik eller anställning. Deltagarna har olika bakgrund och förkunskaper i form av bland annat språknivå, utbildningsbakgrund och yrkeserfarenhet. Målet med tjänsten är att den arbetssökande ska få tillräckliga språkkunskaper inom sitt yrkesområde för att självständigt kunna fullfölja en arbetsmarknadsutbildning, praktik eller anställning.

22

21 www.regeringen.se/artiklar/2015/12/korta-uppdragsutbildningar-pa-eftergymnasial-nivasom-arbetsmarknadsutbildning/ 22 FFU Yrkessvenska Af-2016/0002 9691.

Öka den arbetssökandes möjlighet att ta del av andra insatser

Förberedande utbildningar

De förberedande utbildningarna är ett samlingsnamn för tjänster som riktar sig till arbetssökande som behöver förbereda sig inför andra aktiviteter, såsom arbetsmarknadsutbildning eller reguljära studier. Arbetsförmedlingen hade under 2017 avtal för fyra typer av förberedande utbildningar: Grundläggande moduler, Min väg till arbete, Korta vägen och Starta eget-utbildning.

23

Målgruppen vari-

erar i hög utsträckning mellan de olika förberedande utbildningarna. Bland de förberedande utbildningarna finns såväl tjänster som riktar sig till arbetssökande som står mycket långt ifrån arbetsmarknaden, som tjänster som riktar sig till arbetssökande som står relativt nära arbetsmarknaden. Syftet och målsättningen varierar i likhet med detta för de olika förberedande utbildningarna. Nedan beskrivs samtliga inriktningar inom ramen för samlingsnamnet förberedande utbildningar i korthet:

Tjänsten Min väg till arbete riktar sig till Kriminalvårdens interner på anstalt. Dessa har i regel begränsad arbetslivserfarenhet och bristfällig utbildningsbakgrund. Målet med tjänsten är internerna efter deltagande i tjänsten ska ha förbättrat sina förutsättningar att göra en plan för att få ett arbete, skaffa en yrkesutbildning, söka arbete och utföra ett arbete.

24

Tjänsten Grundläggande moduler riktar sig i första hand till utrikesfödda arbetssökande som har kortare skolgång än 6 år, varav en del helt saknar skolgång och många därutöver saknar en yrkesinriktning. Målet för tjänsten är att de arbetssökande ska förbättra sina kunskaper i svenska språket och få en klar bild av det svenska samhället och den svenska arbetsmarknaden. Tjänsten innehåller alltifrån information om att vara förälder i Sverige och information om hur svensk sjukvård och friskvård fungerar, till studie- och yrkesvägledning och praktik.

25

Tjänsten Korta vägen riktar sig till utrikesfödda akademiker, i första hand nyanlända, och består av kompletterande utbildningsinsatser på akademisk nivå. Tjänsten innehåller bl.a. kartläggning och

23 I Arbetsförmedlingens redovisning ingår Meritportfölj som en förberedande utbildning. Meritportfölj utgör enligt utredningens definition en underlagstjänst och har exkluderats. 24 FFU Min väg till arbete Af-2017/00248122. 25 FFU Grundläggande moduler Af-2012/284329.

bedömning, fördjupad studie- och yrkesvägledning, yrkesspecifik svenska och arbetsplatsförlagd arbetsmarknadsutbildning. Målet med tjänsten är i första hand att öka deltagarnas möjligheter att få arbete i enlighet med sin akademiska examen, i andra hand att förbereda dem för högskolestudier i Sverige som syftar till att komplettera deras utländska examen för att denna ska motsvara de krav som ställs på den svenska arbetsmarknaden.

26

Tjänsten Starta eget-utbildning riktar sig till inskrivna på Arbetsförmedlingen som är eller riskerar att bli arbetslösa och som Arbetsförmedlingen bedömer har förutsättningar för eget företagande samt har eget intresse och motivation för sådan verksamhet. Syftet med tjänsten är de arbetssökande efter genomförd utbildning ska ha skapat en affärsplan och fått en klar bild av vad det innebär att vara företagare. Målet är bland annat att den arbetssökande ska få stöd för att pröva sin affärsidé för att själv eller tillsammans med andra kunna starta företag som ska kunna leda till tillfredsställande lönsamhet och varaktig sysselsättning.

27

Studiemotiverande folkhögskolekurs

Studiemotiverande folkhögskolekurs har sedan 2010 bedrivits av folkhögskolor genom bidragsgivning och kan innehålla kurser av orienterande, repeterande och motivationshöjande karaktär. Utbildningen ges i form av tre månaders heltidsstudier, med undantag för arbetssökande med funktionsnedsättning som har möjlighet att delta under sex månader. Målgruppen är arbetssökande som varken har gymnasieexamen eller grundläggande behörighet till högskoleutbildning på grundnivå. Syftet med utbildningen är att underlätta för den arbetssökande att påbörja eller återgå till reguljär utbildning. Den arbetssökandes utbildningstid kan utgöra återkvalificeringstid vid ansökan om studiemedel hos CSN.

28

Utbildningen redovisas i

tabell 12.2, i enlighet med Arbetsförmedlingens årsredovisning, som förberedande utbildning.

26 FFU Korta vägen – kompletterande utbildningsinsatser för utländska akademiker Af-2014/197599. 27 FFU Utbildning inför Start av näringsverksamhet Af-2017/0014 3093. 28 Inlaga från Folkbildningsrådet den 22 februari 2018.

Etableringskurs på folkhögskola

Etableringskurs på folkhögskola har sedan 2014 bedrivits av folkhögskolor genom bidragsgivning. Målgruppen för utbildningen är nyanlända som omfattas av etableringsuppdraget och framför allt de som har kort utbildningsbakgrund. Utbildningen kan utgöra ett komplement till utbildning som avses i 14 § förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Utbildningen innehåller studier i svenska samt arbetsförberedande och orienterande insatser. Praktik kan därutöver ingå i utbildningen. Efter avslutad utbildning ska deltagaren få ett kompetensintyg som kan ligga till grund för validering för fortsatta studier på folkhögskola, sfi, eller inom den kommunala vuxenutbildningen.

29

Utbildningen redo-

visas i tabell 12.2, i enlighet med Arbetsförmedlingens årsredovisning, som förberedande utbildning.

Individuellt pedagogiskt stöd vid utbildning

Deltagarna i tjänsten Individuellt pedagogiskt stöd vid utbildning utgörs av arbetssökande som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga och som behöver pedagogiskt stöd för att klara en utbildning. Tjänstens syfte är att de arbetssökande ska kunna genomföra och fullfölja en planerad utbildningsinsats, exempelvis en arbetsmarknadsutbildning.

30

Öka den arbetssökandes arbetsförmåga

Introduktion till arbete

Deltagare i tjänsten är personer som står mycket långt ifrån arbetsmarknaden. Målgruppen är arbetssökande som är i behov av förberedande aktiviteter och insatser innan de kan tillgodogöra sig några av Arbetsförmedlingens övriga insatser och program.

31

Exem-

pel på arbetssökande som uppges vara aktuella för tjänsten är personer som har psykisk/fysisk funktionsnedsättning och ohälsa och

29 Inlaga från Folkbildningsrådet den 22 februari 2018. 30 FFU Individuellt pedagogiskt stöd vid utbildning Af-2016/00167734. 31 www.arbetsformedlingen.se/Om-oss/For-leverantorer/-For-leverantorer-av-upphandladearbetsformedlingstjanster/Aktuella-arbetsformedlingstjanster/Introduktion-till-arbete.html

som saknar eller har låg arbetsförmåga. Tjänstens typfallsdeltagare uppges ha generell social ångest, missbruksproblematik och drabbas av återkommande panikattacker. Över en tredjedel av tjänstens deltagare hade en arbetsförmåga om maximalt fem timmar per vecka under 2017. Målsättningen med tjänsten är bland annat att stärka deltagarens självbild, öka deltagarens motivation, engagemang och vilja att komma vidare till ett yrkesliv utifrån sina förutsättningar samt att ge deltagaren möjlighet att se sig själv i ett jobb- eller studiesammanhang och hitta var denne själv befinner sig i det sammanhanget.

32

12.4. Hur köper Arbetsförmedlingen tjänster?

Detta avsnitt behandlar de former för att köpa tjänster av externa utförare som Arbetsförmedlingen använde sig av under 2017:

  • offentlig upphandling enligt LOU,
  • ett valfrihetssystem enligt LOV,
  • överenskommelse om köp inom samma juridiska person,
  • statsbidrag till folkhögskolor genom Folkbildningsrådet.

Dessa former beskrivs nedan i tur och ordning. Ytterligare en form för att dra nytta av ett utförande i extern regi är att ingå samverkansavtal med en annan upphandlande myndighet

33

. Sådana samarbeten benämns ibland Hamburg-samarbeten, uppkallade efter en dom från EU-domstolen. En beskrivning av denna form återfinns i kapitel 10, som handlar om samverkan och ansvarsfördelning mellan stat och kommun.

32 FFU Introduktion till arbete 2018 Af-2017/0062 2899 samt www.arbetsformedlingen.se/ Om-oss/For-leverantorer/-For-leverantorer-av-upphandlade-arbetsformedlingstjanster/ Aktuella-arbetsformedlingstjanster/Introduktion-till-arbete.html Not. Arbetsförmedlingen avbröt upphandlingen av tjänsten på grund av ett något lägre deltagarantal än förväntat. VIS den 11 maj 2018. 33 Enligt definitionen av upphandlande myndighet enligt LOU. Alla statliga, regionala och lokaler myndigheter omfattas till exempel av denna definition.

12.4.1. Offentlig upphandling enligt LOU

Under 2017 köpte Arbetsförmedlingen följande tjänster som har upphandlats med tillämpning av LOU:

  • Förberedande utbildningar
  • Arbetsmarknadsutbildningar
  • Introduktion till arbete
  • Yrkessvenska
  • Individuellt pedagogiskt stöd vid utbildning.

Kort om regelverket

Huvudregeln är att alla tjänster Arbetsförmedlingen köper genom att teckna ett upphandlingskontrakt eller ingå ett ramavtal omfattas av LOU. LOU, som är baserad på ett EU-direktiv, innehåller regler för hur upphandlingen ska genomföras. Det primära syftet med upphandlingslagstiftningen är att främja fri rörlighet i hela EU- och EESområdet. Alla leverantörer på den inre marknaden ska ha möjlighet att delta i upphandlingar och konkurrera på lika villkor oavsett om man är en inhemsk eller utländsk leverantör. LOU är en av fyra upphandlingslagar i Sverige. Lagstiftningen genomsyras av fem grundläggande EU-rättsliga principer:

1. Principen om öppenhet

2. Principen om likabehandling

3. Principen om proportionalitet

4. Principen om icke-diskriminering

5. Principen om ömsesidigt erkännande.

Principerna innebär bland annat att krav och villkor ska vara tydliga och stå i proportion till det behov som ska tillgodoses, att alla anbud ska bedömas enligt vad som angivits på förhand och att den upphandlande myndigheten ska acceptera likvärdiga intyg från andra stater som bevis på att krav uppfylls.

En upphandling får vidare inte utformas i syfte att undanta den från lagens tillämpningsområde eller begränsa konkurrensen så att vissa leverantörer gynnas eller missgynnas på ett otillbörligt sätt. Ibland kallas denna bestämmelse för konkurrensprincipen.

Annonsering

Kärnan i upphandlingslagstiftningen är skyldigheten att annonsera sin upphandling elektroniskt. På så sätt kan alla intresserade leverantörer från hela den inre marknaden få information om upphandlingen. Upphandlingar vars värde överstiger särskilda tröskelvärden ska annonseras i Europeiska kommissionens annonsdatabas. De upphandlingar som understiger tröskelvärdena får respektive medlemsstat själv bestämma över, om och hur man vill reglera dessa. I Sverige råder annonseringsplikt för alla upphandlingar som överstiger den så kallade direktupphandlingsgränsen. Direktupphandlingsgränsen skiljer sig åt mellan olika upphandlingslagar. För upphandlingar enligt LOU uppgår direktupphandlingsgränsen för närvarande till 586 907 kronor. Skälet för att ha en gräns för att behöva annonsera sin upphandling och i övrigt följa alla regler som framgår av LOU är att regeringen har ansett att transaktionskostnaderna måste stå i rimlig proportion till upphandlingens värde.

34

En annon-

seringspliktig upphandling enligt LOU brukar också ta ganska lång tid att genomföra.

35

De grundläggande EU-rättsliga principerna gäller

dock även upphandlingar under direktupphandlingsgränsen.

Förfaranden

LOU innehåller bestämmelser om vilka så kallade förfaranden som får tillämpas. Det finns både enstegsförfaranden och flerstegsförfaranden. I ett enstegsförfarande har alla intresserade leverantörer möjlighet att lämna anbud och efter en prövning och utvärderingen av inkomna anbud tilldelas kontraktet. Ett flerstegsförfarande inleds med att alla har möjlighet att ansöka om att få lämna anbud. I en senare fas bjuds alla kvalificerade anbudssökande, eller ett begränsat

34Prop. 2013/14:133 s. 16 ff. 35 Arbetsförmedlingen uppskattar att det tar cirka sex till tolv månader för att förbereda och genomföra en offentlig upphandling.

antal av dem, in att lämna anbud. Den upphandlande myndigheten bestämmer hur många leverantörer som ska få gå vidare i processen. På motsvarande sätt bestämmer den även hur många leverantörer som den kommer att ingå ramavtal med. Antalet leverantörer kan därmed anpassas utifrån bedömt deltagarantal för tjänsten samt utifrån skilda behov i olika leveransområden.

Utvärdering av anbud

Den upphandlande myndigheten ska anta det anbud som är ekonomiskt mest fördelaktigt för myndigheten.

36

Vad detta innebär och

hur anbuden kommer att bedömas ska framgå av upphandlingsdokumenten. Utvärderingsgrunderna kan utgöras av:

1. det bästa förhållandet mellan pris och kvalitet,

2. kostnad eller

3. enbart pris.

Det är även möjligt att tillämpa ett fast pris (eller en fast kostnad), i dessa fall får anbudsgivarna konkurrera om vem som kan erbjuda den bästa kvaliteten.

37

Elektroniska metoder

Det finns också ett antal så kallade elektroniska metoder som får användas vid genomförande av upphandlingen. Dessa är dynamiska inköpssystem, elektroniska auktioner och elektroniska kataloger.

Ett dynamiskt inköpssystem kan inrättas om den upphandlande myndigheten har ett återkommande behov av att köpa vissa varor, tjänster eller byggentreprenader. Den upphandlande myndigheten bestämmer hur lång giltighetstid som systemet ska ha. Alla leverantörer har möjlighet att ansöka om att få delta i systemet. En sådan

36 Avseende begreppet ekonomiskt mest fördelaktigt anbud har det skett en förändring av innebörden av begreppet i nuvarande lagstiftning jämfört med den tidigare versionen av LOU (ÄLOU). I ÄLOU fanns det två alternativa grunder för tilldelning av kontrakt: det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet respektive anbudet med lägst pris. I nuvarande lagstiftning används begreppet det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet som överordnat begrepp för de tre utvärderingsgrunder som står till buds (pris och kvalitet, kostnad samt pris). 37 Artikel 67.2 i LOU-direktivet.

ansökan kan göras när som helst under systemets löptid. Huvudregeln är att den upphandlande myndigheten ska behandla en sådan anbudsansökan inom tio dagar. Om det finns skäl för det kan ytterligare fem dagar få tas i anspråk. Leverantörer som uppfyller de kvalificeringskrav som den upphandlande myndigheten har angivit erhåller sedan en inbjudan att lämna anbud varje gång som denne vill tilldela ett kontrakt, det vill säga köpa en vara, tjänst eller byggentreprenad som omfattas av inköpssystemet. Systemet kan delas in i kategorier. Kvalificeringskraven och konkurrensutsättningarna kan därigenom anpassas till en lämplig leverantörsmarknad. Kategoriseringen kan till exempel göras på grundval av geografi eller storleken på de kontrakt som kommer att konkurrensutsättas i kategorin i systemet. När behov uppstår skickar den upphandlande myndigheten en anbudsinbjudan till alla, vid var tid, godkända leverantörer i den relevanta kategorin. Anbudstiden ska vara minst tio dagar.

Dynamiska inköpssystem är en metod som gör det möjligt att snabbt tilldela nya kontrakt och öppna upp för att nya aktörer löpande kan komma in i systemet. Det är dock den upphandlande myndigheten som bestämmer hur många leverantörer som denne vill ingå avtal med och därmed behöva följa upp.

När den upphandlande myndigheten har fattat tilldelningsbeslut kan avtal omedelbart ingås. När avtal har ingåtts kan upphandlingen inte överprövas. Däremot kan en leverantör ansöka om att avtalet ska ogiltigförklaras. Om myndigheten iakttar en frivillig så kallad avtalsspärr, det vill säga underrättar anbudssökandena om tilldelningsbeslutet och skälen för det samt väntar tio dagar med att teckna avtal, kan avtalet inte ogiltigförklaras. Under avtalsspärren kan upphandlingen dock överprövas.

Rättsmedel

En leverantör som tycker att den upphandlande myndigheten har brutit mot en bestämmelse i LOU, och anser sig ha lidit skada av överträdelsen, kan ansöka om överprövning hos domstol. Leverantören kan överpröva en pågående upphandling, vilket är vanligast, men även ett ingånget avtal på vissa grunder. En leverantör kan även väcka talan om skadestånd. Slutligen kan Konkurrensverket ansöka

om att en upphandlande myndighet ska betala en upphandlingsskadeavgift.

Överprövningar lyfts ibland fram som ett av de stora problemen med LOU. Det är kostsamt och riskerar att försena en planerad avtalsstart. Enligt Upphandlingsmyndighetens och Konkurrensverkets rapport om statistik på upphandlingsområdet (2017) överprövas cirka 7,4 procent av alla annonserade upphandlingar i Sverige.

38

En

upphandling kan dock ge upphov till flera överprövningar. Fler än en leverantör kan ansöka om överprövning av en och samma upphandling, och samma leverantör kan även ansöka om överprövning av olika beslut i samma upphandling. Det kan därför finnas flera domstolsavgöranden kopplade till samma upphandling.

39

De arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen köper genom LOU har överprövats i hög utsträckning. Under 2017 fattade Arbetsförmedlingen tilldelningsbeslut i 26 upphandlingar, 8 av dessa överprövades. Detta kan jämföras med de 74 upphandlingar

40

som Arbets-

förmedlingen genomförde i övrigt samma år, såsom inköp av kontorsmateriel, varav endast 4 överprövades. Av tabell 12.3 framgår att mellan 26 och 37 procent av de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen köpte genom LOU överprövades mellan 2014 och 2017.

Tabell 12.3 Överprövningar av Arbetsförmedlingens upphandlingar av

arbetsmarknadstjänster, 2014 2017*

2014 2015 2016 2017

Antal upphandlingar som överprövats och antal upphandlingar totalt (i parentes)

15** (41) 6 (19) 5 (19) 8 (26)

Antal domstolsavgöranden och andel av dessa som bifallits (i %)

22 (0 %) 11 (9 %) 16 (12,5 %) 15 (0 %)

Källa: E-post från Arbetsförmedlingen den 4 maj respektive 13 juli 2018. Not. I tabellen har underlagstjänster inte kunnat exkluderas. * Ansökningar om överprövning som avskrivits av domstolen, dvs. som inte prövats i sak, har exkluderats från sammanställningen. 2014–2017 uppgick detta antal sammanlagt till 14 stycken. ** Tre av dessa utgjorde separata delar i en upphandling med samma diarienummer.

38 Konkurrensverket och Upphandlingsmyndigheten (2017). Den 1 september 2017 hade 7,4 procent av alla upphandlingar som annonserades 2016 registrerats som överprövade. 39 Antal målnummer är dessutom ännu fler än antal avgöranden. Det har sin grund i att det skapas ett målnummer varje gång en ansökan om överprövning inkommer till en domstol. I vissa fall lämnas ansökan över till en annan domstol, då det skapas ett nytt målnummer. 40 Denna summa inkluderar upphandlingar i eget namn enligt LOU (även direktupphandlingar) samt förnyade konkurrensutsättningar från såväl Arbetsförmedlingens egna ramavtal som Statens inköpscentrals ramavtal.

Sannolikheten att en upphandling överprövas är högre desto fler anbudsgivare som deltar, enligt Konkurrensverkets och Upphandlingsmyndighetens (2017) statistik om offentlig upphandling. Vid upphandlingar med över 30 anbudsgivare överprövas nästan en tredjedel av alla upphandlingar. I de av Arbetsförmedlingens upphandlingar som har ett högt monetärt värde är 50 anbudslämnare eller fler inte ovanligt. En överprövning tar enligt uppgift från Arbetsförmedlingen i regel mellan 4 och 6 månader.

Förslag för att minska överprövningar i andra utredningar

Överprövningsutredningen (SOU 2015:12) fick i uppdrag att utreda möjligheten att minska antalet överprövningar genom till exempel ansökningsavgifter eller processkostnadsansvar. Överprövningsutredningen ställde sig tveksam till sådana begränsningar och förordade i stället en förbättrad dialog mellan beställare och leverantör samt åtgärder för att längden på handläggningstiden i domstol skulle vara lättare att förutsäga.

Den 14 juni 2018 lämnade Förenklingsutredningen sitt betänkande (SOU 2018:44). Flera av förslagen avsåg överprövningsreglerna i upphandlingslagstiftningen. Utredningen föreslog att en ansökningsavgift om 7 500 kronor skulle införas. Den föreslog också ett processkostnadsansvar för den förlorande parten. Det innebär att den som förlorar överprövningen måste betala den vinnande partens kostnader för överprövningsprocessen. Dessutom föreslog utredningen att om en upphandling har överprövats och avtal inte får tecknas, vilket är det allra vanligaste, så ska den upphandlande myndigheten kunna få göra ett så kallat täckningsköp. Det innebär att det är tilllåtet att direktupphandla till dess att det korrekt upphandlade kontraktet kan träda i kraft. Detta gäller endast om anskaffningen är nödvändig, om behovet är angeläget och om värdet av täckningsköpet inte överstiger tillämpligt tröskelvärde. Kontraktet får inte ha längre löptid än nödvändigt och det får inte vara mer omfattande än nödvändigt. Möjligheten till täckningsköp gäller även om domstolen har beslutat att den överprövade upphandlingen ska rättas eller göras om samt om domstolen i en överprövning av ett avtals giltighet interimistiskt har beslutat att avtalet inte får fullgöras. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2019. Det är rimligt att tro att förslagen

– om de genomförs – skulle få avsevärda konsekvenser för överprövningsbenägenheten.

12.4.2. Valfrihetssystem enligt LOV

Under 2017 köpte Arbetsförmedlingen följande tjänst genom valfrihetssystem enligt LOV:

  • Stöd och matchning

Kort om regelverket

Ett valfrihetssystem är ett system med leverantörer som tillhandahåller en viss tjänst, mellan vilka den enskilde själv kan välja utförare. En upphandlande myndighet inrättar systemet, godkänner vilka leverantörer som får delta och tecknar kontrakt med dessa. Alla leverantörer har möjlighet att ansöka om att få delta i systemet.

LOV, som är den lag som reglerar valfrihetssystem, trädde i kraft den 1 januari 2009. Det fanns exempel på valfrihetssystem även före denna tidpunkt men det var oklart hur valfrihetssystem förhöll sig till upphandlingslagarna; om det omfattades av reglerna eller inte. Det fanns ingen EU-rättslig reglering på detta område. Regeringen ville tydliggöra rättsläget och underlätta för kommuner och landsting som ville öka valfriheten i sina verksamheter.

41

Sedan 2010 har

även Arbetsförmedlingen möjlighet att köpa tjänster enligt lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen är den enda statliga myndigheten som får tillämpa LOV. Några viktiga särdrag hos valfrihetssystem är följande:

1. Systemet annonseras löpande på Valfrihetswebben. Det innebär att det är öppet för nya leverantörer att ansöka om att få delta i systemet under hela systemets giltighetstid, det vill säga att bli godkända av den upphandlande myndigheten. Det finns således inget sista datum för att komma in med sin ansökan.

2. Alla leverantörer som uppfyller de krav som angetts i annonsen och förfrågningsunderlaget måste godkännas. Det finns ingen

41Prop. 2008/09:29.

möjlighet för den upphandlande myndigheten att sätta en övre gräns för hur många leverantörer som systemet kan omfatta.

3. Ersättningen till leverantörerna är fast, vilket innebär att de aldrig konkurrerar om pris sinsemellan.

4. Den upphandlande myndigheten ansvarar för att den enskilde får fullödig information om leverantörerna så att denne kan göra ett informerat val.

5. Det finns alltid ett så kallat ickevalsalternativ. Om den enskilde inte vill eller kan välja leverantör tilldelas denne en leverantör automatiskt. Arbetsförmedlingen har valt närhetsprincipen som ickevalsalternativ. Det innebär att den enskilde får den leverantör som ligger närmast dennes bostadsadress.

42

Auktorisationssystem

2014 antogs nya upphandlingsdirektiv i EU.

43

Av det direktiv som

ligger till grund för LOU – LOU-direktivet – framgår att:

[…] situationer då samtliga aktörer som uppfyller vissa villkor har rätt att utföra en bestämd uppgift utan selektivitet, exempelvis vid valfrihet för kunden och system med servicecheckar, inte ses som upphandling, utan enbart som auktorisationssystem (exempelvis licenser för läkemedel eller hälsovårdstjänster).44

2016 meddelade EU-domstolen dom i målet Falk Pharma 45 . Målet avsåg inte 2014 års upphandlingsdirektiv utan dess föregångare, 2004 års upphandlingsdirektiv. En sjukförsäkringskassa i Tyskland hade inrättat ett auktorisationssystem för läkemedel. Alla leverantörer som uppfyllde uppställda krav fick ansluta sig till systemet och sådan ansökan kunde göras löpande under systemets hela giltighetstid.

42 Från och med den 4 juni 2018 har Arbetsförmedlingen ett nytt ickevalsalternativ som utgörs av den leverantör som har högst rating (flest antal "stjärnor") och finns geografiskt närmast den arbetssökandes bostadsadress. 43 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (LOU-direktivet), Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG (LUF-direktivet) samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU om tilldelning av koncessioner (LUK-direktivet). 44 Skäl 4 i LOU-direktivet. Se även skäl 114 i LOU-direktivet. Motsvarande formuleringar återfinns i skäl 13 i LUK-direktivet respektive skäl 120 i LUF-direktivet. 45 C-410/14, EU:C:2016:399.

Domstolen konstaterade att själva urvalet av en eller flera vinnare – tilldelningen av kontrakt eller ramavtal – är en grundläggande förutsättning för att det ska vara frågan om ett offentligt kontrakt, som omfattas av upphandlingsregelverket. Förekomsten av den löpande annonseringen är tillräckligt för att skilja systemet från ett ramavtal. Ett ramavtal är ett stängt system i den mening att inga nya leverantörer kan antas efter det att ramavtal har ingåtts. Den svenska regeringen lämnade för övrigt ett yttrande i Falk Pharma där den redogjorde för sin inställning; att det aktuella systemet borde betecknas som ett valfrihets- eller auktorisationssystem och att det därför inte omfattades av upphandlingsdirektiven.

46

Utredningen bedömer att det därmed är klarlagt att valfrihetssystem enligt LOV utgör ett sådant auktorisationssystem som beskrivs i LOU-direktivet och därmed inte omfattas av upphandlingsregelverket.

47

2018 kom ytterligare en dom som avsåg auktorisationssystem: Tirkkonen

48

. Målet avsåg 2014 års upphandlingsdirektiv. Den stora skillnaden mellan Falk Pharma och Tirkkonen var att systemet som prövades i den senare domen inte var öppet för löpande ansökan för leverantörerna. Trots detta ansåg EU-domstolen att det rörde sig om ett auktorisationssystem som inte omfattas av upphandlingsregelverket. Likheterna med ramavtal där den enskildes val avgör vilken leverantör som tilldelas varje avropsavtal är därmed påtaglig.

49

Den

avgörande skillnaden är att den upphandlande myndigheten inte gör något urval, vanligen i form av en anbudsutvärdering, mellan de leverantörer som klarar ställda krav.

Det finns även likheter mellan auktorisationssystem och dynamiska inköpssystem. I båda systemen får samtliga leverantörer som klarar kraven delta. Alla har möjlighet att tilldelas kontrakt i ett senare skede. I ett dynamiskt inköpssystem måste dock leverantörer

46 Yttrande 2014-12-10 till Europeiska unionens domstol, C-410/14 EUD 2014/333. 47 Se även SOU 2016:78 s. 565 ff. där det framgår att Välfärdsutredningen gjorde samma bedömning. 48 C-9/17, EU:C:2018:142. 49 Fördelningsnycklar som utgår från individens val respektive behov har exempelvis prövats i Kammarrätten i Stockholm i mål nr 7433-09, respektive i Kammarrätten i Jönköping i mål 229-10. Båda domar har slagit fast att det är tillåtet för myndigheter att inom ramen för LOU använda en fördelningsnyckel som tar hänsyn till individens val eller behov. En upphandling av sfi, där en bedömning av individens behov av utbildning i kombination med individens önskemål om utbildningsplats använts som fördelningsnyckel vid avrop, har också genomgått en rättslig prövning. Förvaltningsrätten kom i sitt beslut fram till att detta inte stred mot LOU eller mot de grundläggande principerna. Kammarrätten delade denna bedömning (Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 7585-13).

kunna ansöka om att få delta under hela systemets giltighetstid medan något sådant krav alltså inte finns för auktorisationssystem.

Eftersom LOV trädde i kraft innan rättsläget angående auktorisationssystem klargjordes genom lydelsen i 2014 års upphandlingsdirektiv tillsammans med EU-domstolens praxis, är det enligt utredningen oklart om LOV har en begränsande effekt på förfaranden som omfattas av innebörden av begreppet auktorisationssystem men som faller utanför LOV:s tillämpningsområde. En oklarhet gäller huruvida det är tillåtet för Arbetsförmedlingen att inrätta ett auktorisationssystem inom ett annat område än de områden som förtecknas i enligt lagen om valfrihet hos Arbetsförmedlingen. En annan oklarhet gäller huruvida det är tillåtet att inrätta ett auktorisationssystem inom nämnda områden men utan löpande annonsering, det vill säga genom att en sista ansökningsdag för alla intresserade leverantörer anges och efter att den tidpunkten har passerats är systemet stängt för nya leverantörer.

Fördelar och nackdelar med Arbetsförmedlingens valfrihetssystem

I ett valfrihetssystem konkurrerar en leverantör inte med andra leverantörer för att få tillträde till marknaden. De leverantörer som får avslag på sin ansökan eller blivit uteslutna ur LOV har dessutom möjlighet att ansöka om tillträde till marknaden direkt igen. Detta främjar en mångfald av leverantörer, i synnerhet möjligheten för små företag att ställa upp som leverantörer. En nackdel med detta är att det ofta leder till en överetablering av leverantörer i förhållande till antalet deltagare, framför allt i storstadsregionerna, då Arbetsförmedlingen inte kan begränsa antalet leverantörer i ett valfrihetssystem. Under 2014 hade Arbetsförmedlingen över 400 leverantörer för tjänsten etableringslots och nära 800 leverantörer av jobbcoachningsinsatser, tjänster som då köptes genom valfrihetssystem. Det stora antalet leverantörer i dessa två tjänster var dock inte enbart en konsekvens av LOV, utan också av att regeringen uppdrog till Arbetsförmedlingen att underlätta för små- och medelstora företag

samt lokala företag att leverera tjänster till myndigheten (se avsnitt 12.2.1). I Stöd och matchning finns för närvarande cirka 200 leverantörer.

50

Om antalet leverantörer är större än behovet, mätt i det totala antalet deltagare i den aktuella tjänsten, kan detta få konsekvenser för leverantörerna i form av att dessa kan få svårt att få tillräckliga volymer för att uppnå lönsamhet. Därutöver innebär få deltagare per företag att kostnaderna för Arbetsförmedlingens arbete med uppföljning och kontroll av leverantörerna blir höga. Valfrihetssystem för Arbetsförmedlingens arbetsmarknadstjänster har därutöver ofta resulterat i att få eller inga leverantörer finns i glesbefolkade delar av landet, vilket framgår av avsnitt 12.5.4.

Arbetsförmedlingens arbete med uppföljning och kontroll av huruvida leverantörerna efterlever uppställda avtalsvillkor försvåras vidare när arbetsmarknadstjänster tillhandahålls genom LOV, med anledning av att det inte finns något tak för antalet leverantörer samt att nya leverantörer löpande kan ansluta sig till systemet. Förutsättningarna att planera och dimensionera arbetet med uppföljning och kontroll är därmed begränsade och kostnaden för att säkerställa avtalsefterlevnad kan bli betydande. Kostnaderna för arbetet med uppföljning och kontroll kan dock hållas nere, även vid ett stort antal leverantörer, för tjänster där leverantörernas prestation kan följas genom statistiska utfallsmått så som övergång till arbete eller studier. För tjänster där leverantörerna inte kan följas upp genom statistikbaserade utfallsmått blir uppföljning och kontroll desto mer personalintensiv och därmed kostnadskrävande.

12.4.3. Inomstatligt köp

Under 2017 köpte Arbetsförmedlingen följande tjänst inom samma juridiska person (det vill säga av en annan myndighet under regeringen), så kallade inomstatligt köp:

  • Eftergymnasial uppdragsutbildning.

50 Antalet leverantörer med kvarstående deltagare var under 2017 i genomsnitt 170 per månad, medan det totala antalet leverantörer som under året haft deltagare var 196.

Arbetsförmedlingen har sedan 2016 möjlighet att köpa uppdragsutbildning på eftergymnasial nivå som nyttjas som arbetsmarknadsutbildning, vilket framgår av 12 § förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. Utbildningen tillhandahålls genom avtal mellan Arbetsförmedlingen och ett universitet eller en högskola med utgångspunkt i en överenskommelse om köp inom samma juridiska person. Arbetsförmedlingen (2017c) har beslutat om ett rättsligt ställningstagande gällande avtal mellan statliga myndigheter.

Möjligheten att använda uppdragsutbildning tillkom genom initiativ från Arbetsförmedlingen.

51

Arbetsförmedlingens ersättning till

lärosätena utgår från en självkostnadsprincip. När Arbetsförmedlingen köper uppdragsutbildning utformar myndigheten innehållet i utbildningarna och har goda möjligheter att följa upp utbildningarna. De eftergymnasiala uppdragsutbildningarna ingår dock inte i Arbetsförmedlingens arbete med avtalsuppföljning och leverantörskontroll, vilken beskrivs närmare i avsnitt 12.5.

12.4.4. Statsbidrag till folkhögskolor genom Folkbildningsrådet

Under 2017 finansierades följande utbildningar med statsbidrag:

  • Studiemotiverande folkhögskolekurs
  • Etableringskurs vid folkhögskola
  • Bristyrkesutbildning vid folkhögskola.

Arbetsförmedlingen har, utifrån uppdrag från regeringen, tecknat avtal med Folkbildningsrådet

52

om genomförande av utbildningsin-

satser hos folkhögskolor. I avtalen har Arbetsförmedlingen och Folkbildningsrådet gemensamt kommit överens om de ekonomiska villkoren för utförandet av respektive tjänst som folkhögskolorna tillhandahåller. Regeringen beslutar i Arbetsförmedlingens regleringsbrev om tilldelning av medel för de tjänster som folkhögskolorna ska tillhandahålla. Utifrån de medel som regeringen avsätter per tjänst

51 Hemställan till regeringen om ändring av 11§ i Förordningen om arbetsmarknadspolitiska program (2000:634) samt ändring av 12§ i samma förordning. Dnr: Af-2015/262198. 52 Folkbildningsrådet är en ideell förening med vissa myndighetsuppdrag givna av riksdagen och regeringen, däribland att fördela och följa upp statsbidrag till studieförbund och folkhögskolor.

beslutar Folkbildningsrådet om antalet utbildningsplatser som respektive folkhögskola ska få ge. Folkhögskolorna ersätts för genomförda tjänster genom statsbidrag, där Arbetsförmedlingens roll är att administrera bidraget från regeringen till Folkbildningsrådet.

Huvudregeln när en upphandlande myndighet anskaffar tjänster är som tidigare nämnt att dessa omfattas av upphandlingsregelverket. Enbart finansiering av en verksamhet, särskilt genom bidrag, brukar däremot inte omfattas av regelverket.

53

Sådan finansiering

åtföljs ofta med en återbetalningsskyldighet om bidraget inte används i avsett syfte. I propositionen till nuvarande upphandlingslagstiftning anges att bidrag, utan krav på någon motprestation, i princip inte omfattas av upphandlingsskyldighet.

54

I Konkurrens-

verkets tillsynsbeslut med diarienummer 24/2014 räknas ett antal omständigheter upp som talar för bidrag:

1. Verksamheten bedrivs utan vinstsyfte.

2. Verksamheten drivs i enskild regi.

3. Anordnaren förutsätts inte genomföra sitt uppdrag mot ersättning för avtalad prestation utan får i stället ett bidrag till egenfinansiering (som kan vara förknippat med vissa villkor).

4. Den upphandlande myndigheten har inte tagit initiativ till verksamheten.

Huruvida transaktionerna mellan Arbetsförmedlingen och Folkbildningsrådet utgör bidragsgivning eller offentliga kontrakt enligt upphandlingsregelverket har inte utretts rättsligt av vare sig regeringen eller Arbetsförmedlingen.

Arbetsförmedlingen ansvarar för de utbildningar som ges av folkhögskolorna genom statsbidrag till Folkbildningsrådet, vilka regleras i förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. Till skillnad från övriga tjänster som utförs i extern regi för vilka Arbetsförmedlingen ansvarar har myndigheten för de tjänster som ges genom bidragsgivning ingen möjlighet att följa och påverka den verksamhet som ges i folkhögskolornas regi. Arbetsförmedlingen har exempelvis ingen möjlighet att påverka vilka folkhögskolor som

53 Skäl 4 LOU-direktivet. 54Prop. 2015/16:195, s. 933.

ska genomföra utbildningarna och kan inte följa resultatet av utbildningarna. De tjänster som tillhandahålls genom bidragsgivning ingår inte heller i Arbetsförmedlingens arbete med avtalsuppföljning och leverantörskontroll, vilken beskrivs närmare i avsnitt 12.5. Folkbildningsrådet ansvarar för all uppföljning av utbildningarnas innehåll, resultat och klagomålshantering från de arbetssökande. Även Folkbildningsrådet har dock begränsade förutsättningar att följa upp de tjänster som genomförs genom bidragsgivning till folkhögskolorna. Detta beror till stor del på att folkhögskolorna, inom ramen för vad förordningen säger, själva beslutar om kursutbud och kursupplägg samt har frihet att sätta upp egna mål för sin verksamhet.

55

De arbetssökande saknade inledningsvis helt möjligheter att inkomma med klagomål på folkhögskolorna och de tjänster som de gav. Först 2016 infördes en möjlighet för de arbetssökande att vända sig till Folkbildningsrådets studenträttsliga råd. Sedan möjligheten infördes har inga klagomål inkommit från arbetssökande till detta råd.

56

Enligt Arbetsförmedlingen förekommer det dock att arbets-

sökande vänder sig till Arbetsförmedlingen med klagomål. Arbetsförmedlingen har inget systematiserat sätt att sammanställa dessa klagomål och kan därutöver endast vidareförmedla dessa till Folkbildningsrådet, då myndigheten som tidigare nämnt saknar möjlighet att granska folkhögskolorna och vidta sanktioner mot desamma.

57

Arbetsförmedlingen har sedan statsbidraget infördes arbetat för att säkerställa att detta bidrag inte ges till tjänster som myndigheten redan har avtal för med leverantörer som kontrakterats enligt LOU eller LOV. De tjänster som tillhandahålls av myndighetens leverantörer som liknar folkhögskolornas är i första hand arbetsmarknadsutbildningar och förberedande utbildningar.

12.5. Hur arbetar Arbetsförmedlingen med avtalsuppföljning och leverantörskontroll?

Arbetsförmedlingens arbete med uppföljning, kontroll och sanktioner har flera syften. Dels att säkerställa att myndigheten får den verksamhet som myndigheten har avtalat om och betalat för och därmed säkerställa att skattemedel används på bästa sätt. Dels att

55 Uppgift per e-post från Folkbildningsrådet den 25 april 2018. 56 Ibid. 57 Uppgift per e-post från Arbetsförmedlingen den 24 april 2018.

säkerställa konkurrens på lika villkor mellan de leverantörer som agerar på marknaden. Ytterligare ett syfte är att inhämta kunskap om vad som fungerar och inte fungerar för att kunna utveckla och förbättra tjänsterna och systemet.

I avsnittet redogörs för Arbetsförmedlingens arbete med avtalsuppföljning och leverantörskontroll. Vidare beskrivs de externa utförare som tillhandahöll arbetsmarknadstjänster till Arbetsförmedlingen under 2017. Därutöver analyseras hur väl marknaden för arbetsmarknadstjänster fungerar, bland annat utifrån hur många och vilka som var intresserade av att tillhandahålla tjänster till Arbetsförmedlingen och hur detta varierade mellan olika typer av tjänster samt geografiskt i olika delar av landet. I avsnittet har underlagstjänster i regel inte kunnat särredovisas.

12.5.1. Tidigare granskningar av Arbetsförmedlingens arbete med avtalsuppföljning och leverantörskontroll

Arbetsförmedlingen har i externa granskningar fått kritik för bristande uppföljning och kontroll av myndighetens leverantörer av arbetsmarknadstjänster. I en granskning av Arbetsförmedlingens valfrihetssystem för jobbcoachning och etableringslotsar konstaterade Konkurrensverket (2013) att Arbetsförmedlingen inte följde sina rutiner för uppföljning i tillräcklig utsträckning. Konkurrensverket framhöll att detta kunde resultera i konkurrensfördelar för de företag som inte efterlevde uppställda kvalitetskrav. Vidare pekade Konkurrensverket bland annat på att Arbetsförmedlingen inte hade någon heltäckande bild av antalet inkomna klagomål.

Riksrevisionen (2014a) konstaterade att arbetsförmedlarna fick ägna mycket tid åt att kontrollera de så kallade etableringslotsarna för att försöka säkerställa att de nyanlända skulle få de tjänster som myndigheten hade avtalat om och betalat för. Bland de kvalitetsbrister som Riksrevisionen identifierade kan nämnas utbildningsinsatser som huvudsakligen bestod av självstudier samt kartläggningsinsatser som inte tillförde någon ny information. Riksrevisionen (2014b) konstaterade därutöver att det fanns brister i Arbetsförmedlingens arbete med uppföljning och kontroll av etableringslotsarna.

Utredningen om åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (SOU 2014:16) bedömde att Arbetsförmedlingens uppföljning av de kompletterande aktörerna generellt var underdimensionerad. Utredningen konstaterade att det fanns två typer av risker i verksamheten. Den ena risken orsakades av grundförutsättningarna för de upphandlade tjänsterna. Exempelvis ansåg utredningen att det förelåg en risk för felaktiga utbetalningar då det förekom ett stort antal olika ersättningsmodeller för de olika tjänsterna, medan utformningen av ersättningsmodellen för etableringslotsar lyftes fram som en risk för utnyttjande av systemet.

58

Den andra typen av risk som utredningen identifierade bestod av bristande uppföljning och kontroll av verksamheten. Utredningen visade att flera av de kontrollinstrument som ingick i den uppföljningsmodell av myndighetens leverantörer, som Arbetsförmedlingen hade uppgivit att de arbetade utifrån, hade genomförts i begränsad utsträckning eller inte alls under 2012 och 2013.

Utredningen om åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten konstaterade därutöver att ett stort ansvar låg på de enskilda ansvarsförmedlarna att upptäcka och rapportera felaktigheter gällande leverantörerna. Detta samtidigt som arbetsförmedlarna sällan hade något utrymme att göra en större utredning i det fall brister upptäcktes. Utredningen ansåg vidare att en för stor del av systemet för kvalitetsuppföljning byggde på att den arbetssökande inkom med klagomål på upplevda brister hos sin leverantör. Därtill ledde endast en mindre del av de klagomål som inkom till att en kvalitetskontroll genomfördes (cirka 13 procent 2013). Utredningen ansåg att de risker som följde av myndighetens bristande uppföljning och kontroll delvis berodde på de förutsättningar som regeringen hade gett Arbetsförmedlingen att anlita kompletterande aktörer, där krav ställts på att stora förändringar skulle ske på kort tid.

58 Utredningen framhöll att ett tak saknades för hur många ”startersättningar” som kunde betalas ut per deltagare, vilket öppnade upp för kartellbildning mellan leverantörer, vilket utredningen lyfte fram som ett exempel på risk för utnyttjande av systemet.

12.5.2. Arbetsförmedlingens arbete med avtalsuppföljning och leverantörskontroll 2017

Arbetsförmedlingen arbetar sedan 2014 utifrån en ny leverantörsuppföljningsmodell som bland annat innebär att arbetet med uppföljning och kontroll av leverantörerna dimensioneras utifrån leverantörernas storlek, mätt i hur stor andel av de totala utbetalade ersättningarna de erhåller.

59

Under 2017 ingick ett tiotal olika former

av avtalsuppföljning och leverantörskontroll i modellen, vilka beskrivs närmare nedan.

Inledande information och kontroll samt finansiell granskning

Innan Arbetsförmedlingen börjar anvisa deltagare till en leverantör kontrollerar myndigheten att leverantören har förutsättningar att utföra verksamhet i enlighet med avtal för den aktuella tjänsten. Detta sker dels genom avstämning mot de uppgifter om leverantören som finns registrerade hos Skatteverket, dels genom att Arbetsförmedlingen genomför två möten med respektive leverantör för att tydliggöra tjänstens syfte samt de krav som i avtalet ställs på leverantören.

Efter att Arbetsförmedlingen börjat anvisa deltagare till en leverantör följs leverantörens finansiella utveckling löpande genom bland annat uppgifter från Skatteverket. I de fall avvikelser i den finansiella utvecklingen upptäcks ska en fördjupad granskning av leverantören vidtas. Under 2017 genomförde Arbetsförmedlingen fem fördjupade granskningar som initierats efter att finansiella avvikelser iakttagits. Dessa granskningar ledde till att Arbetsförmedlingen sade upp avtalet med en leverantör och införde tillfälligt anvisningsstopp för två leverantörer.

60

59 Kort efter att den nya modellen hade införts avslutade Arbetsförmedlingen tjänsten etableringslots, trots att det då lagstadgade kravet om att myndigheten skulle tillhandahålla tjänsten inom ramen för ett valfrihetssystem. I arbetet med uppföljning och kontroll hade myndigheten funnit indikationer på att olika former av oseriös och brottslig verksamhet förekom i tjänsten Såväl arbetssökande som arbetsförmedlare hade också utsatts för hot och utpressning av lotsföretag. 60 Avtalet med en leverantör sades upp mot bakgrund av att leverantören saknade planering för de flesta av deltagarna, personalen saknade efterfrågad kompetens, bemanningen inte var tillräcklig och lokalerna inte ändamålsenliga. Tillfälligt anvisningsstopp infördes för två leverantörer mot bakgrund av brister i personalens kompetens och bemanning. Arbetsförmedlingen, Resultat av ekonomisk granskning 2018-03-01.

Klagomålshantering

En annan löpande del av Arbetsförmedlingens arbete med uppföljning och kontroll utgörs av den så kallade klagomålshanteringen. Alla som är anställda hos Arbetsförmedlingen har möjlighet att registrera klagomål på en tjänst eller leverantör och ska också ha tillräckliga kunskaper för att göra detta. Klagomål kan röra allt från synpunkter på innehållet i tjänsten och kompetensen hos personalen till hur leverantören rapporterar tillbaka till arbetsförmedlaren.

61

Arbetsförmedlarna har en central roll i klagomålshanteringen då de dels har direkt kontakt med leverantörerna och dels får information om leverantörerna genom de arbetssökande som har anvisats till desamma. Enligt Arbetsförmedlingen är det arbetsförmedlarna som är och ska vara den roll som kvalitetssäkrar arbetsmarknadstjänsterna i extern regi. Arbetsförmedlarna ansvarar både för att beställa tjänster från leverantörerna och för att säkerställa att det som har beställts också levereras.

62

Av Arbetsförmedlingens enkät till arbetsförmedlare framgår dock att endast cirka hälften av de arbetsförmedlare som besvarade enkäten ansågs sig ha god kunskap om de externa tjänsterna och lika få uppgav att de visste hur de skulle gå tillväga i de fall de hade klagomål på en upphandlad tjänst, utbildning eller leverantör. Enkäten indikerar även att arbetsförmedlarna, även i de fall de känner till hur de ska lämna klagomål, kan sakna förutsättningar att göra detta i praktiken. I ett antal fritextsvar till enkäten beskriver arbetsförmedlare att de inte anser sig ha tid följa upp de externa tjänsterna och leverantörerna.

63

De klagomål som inkommer från arbetsförmedlarna och övriga anställda vid myndigheten ska enligt Arbetsförmedlingens leverantörsuppföljningsmodell i första hand utredas på marknadsområdesnivå av myndighetens leverantörsuppföljare. Leverantörsuppföljarna är handläggare som har tilldelats ett särskilt ansvar för att sköta kontakt med och uppföljning av leverantörerna inom sitt marknadsområde. I det fall det rör sig om särskilt allvarliga eller omfattande klagomål ska leverantörsuppföljarna föra vidare inkomna klagomål för utredning på nationell nivå.

61 VIS Klagomål på upphandlade arbetsförmedlingstjänster och leverantörer 2015-10-21 och VIS Uppföljning av externa leverantörer 2016-06-09. 62 E-post från Arbetsförmedlingen den 7 maj 2018. 63 Arbetsförmedlingens enkätundersökning beskrivs närmare i bilaga 1 till detta kapitel.

Under 2017 inkom totalt 758 klagomål varav 109 resulterade i någon form av sanktion. Drygt hälften av klagomålen gällde tjänsten Stöd och matchning. I jämförelse med deltagarantalet i de tjänster som Arbetsförmedlingen köpte under 2017 är antalet registrerade klagomål få. Antalet klagomål motsvarar under en procent av det totala deltagarantalet. Utifrån befintlig information är det svårt att avgöra huruvida det låga antalet klagomål signalerar en väl fungerande verksamhet eller att klagomål i låg utsträckning inkommer till eller registreras av Arbetsförmedlingen. Det finns ett antal faktorer som tyder på att klagomål underrapporteras. Inte minst gäller detta den låga andel av arbetsförmedlarna som uppger att de känner till hur de går tillväga om de har klagomål, samt att de därutöver kan sakna tid och förutsättningar att registrera och hantera dessa i praktiken. Det är en bild som i hög grad överensstämmer med såväl IAF (2018) som utredningens egna iakttagelser från möten och studiebesök vid ett antal arbetsförmedlingskontor.

Planerade granskningar

Under 2017 genomförde Arbetsförmedlingen fem planerade granskningar, vilka beskrivs närmare nedan.

64

  • Granskningar av Stöd och matchning

Under 2017 genomförde Arbetsförmedlingen två granskningar av tjänsten Stöd och matchning. Den ena granskningen gällde samtliga leverantörer och resulterade i att myndigheten sade upp avtal med 29 leverantörer på grund av att dessa hade haft för få deltagare eller ett väsentligt lägre resultat än genomsnittet. Då tjänsten tillhandahålls genom LOV har de uteslutna leverantörerna möjlighet att återansluta sig till systemet. Fem av de leverantörer som uteslutits på grund av att de hade ett väsentligt lägre resultat än genomsnittet hade inom ett år åter etablerat sig i samma leveransområde.

65

64 www.arbetsformedlingen.se/Om-oss/For-leverantorer/-For-leverantorer-av-upphandladearbetsformedlingstjanster/Uppfoljning/Granskningar-2017.html 65 Uppgift enligt inlaga från Arbetsförmedlingen den 31 oktober 2018.

Det förekommer även att leverantörer som har uteslutits återkommer i form av ett annat bolag med samma ledning eller genom att det uteslutna bolaget bildar ett dotterbolag. En av myndighetens största leverantörer av tjänsten uteslöts exempelvis från valfrihetssystemet i vissa delar av landet i oktober 2017, men ansökte kort därpå om att få ansluta sig genom ett annat bolag i samma koncern. Moderbolaget uteslöts därefter återigen, i likhet med 40 andra leverantörer, i flera orter vid en ny granskning av tjänsten som Arbetsförmedlingen genomförde i april 2018. Översynen omfattade dock inte det nystartade bolaget inom samma koncern, då alla nya leverantörer inom tjänsten ska ges förutsättningar att uppnå uppställda kriterier.

66

Leverantörer med få del-

tagare eller dåliga resultat utesluts inte heller om det finns färre än fyra leverantörer i ett område, vilket var fallet i flera delar av landet. Den andra granskningen omfattade de 20 största leverantörerna med fokus på avtalsefterlevnad gällande de krav som ställs på individuell studie- och yrkesvägledning i tjänsten. Arbetsförmedlingen konstaterade vid granskningen ett antal brister, däribland att leverantörerna saknade avtal med de underleverantörer som nyttjades. Detta ledde i två fall till att Arbetsförmedlingen införde rekryteringsstopp fram till att rättelse hade skett.

  • Granskningar av arbetsmarknadsutbildningar

Arbetsförmedlingen genomförde under 2017 två granskningar av de totalt drygt 60 arbetsmarknadsutbildningar som myndigheten hade avtal för. En granskning gällde ett urval av de arbetsmarknadsutbildningar som hade inriktning mot industriteknik. Syftet med granskningen var att öka kunskapen om hur utbildningarna fungerar samt identifiera framgångsfaktorer i leverantörernas arbetssätt och metoder, för att därigenom kunna utveckla befintliga och kommande tjänster. Granskningen bestod av flera delar. Dels fick leverantörerna lämna en skriftlig redovisning av de framgångsfaktorer och eventuella utvecklingsområden som de själva hade identifierat. Därutöver genomförde Arbetsförmedlingen telefonintervjuer och

66 E-post från Arbetsförmedlingen den 20 april samt den 4 april 2018.

enkätundersökningar riktade till arbetsgivare inom industriområdet på de orter som granskades, i syfte att inhämta deras bild av om utbildningen levererat arbetskraft med tillräcklig och relevant kompetens. Några slutsatser från dessa undersökningar kunde dock inte dras på grund av att svarsfrekvensen var för låg. Utifrån deltagarenkäter kunde Arbetsförmedlingen dock konstatera att drygt hälften av kursdeltagarna var nöjda med innehållet i utbildningen och att de upplevde utbildningen som meningsfull. Något fler, drygt 60 procent, ansåg att deras chanser att få en anställning hade ökat efter utbildningen. Den andra granskningen av arbetsmarknadsutbildningarna gällde samtliga leverantörer av fordonstekniska utbildningar. Syftet med granskningen var bland annat att säkerställa avtalsefterlevnad och ett antal brister i detta avseende kunde konstateras. Dessa bestod bland annat i att handledarna på den arbetsplatsförlagda utbildningsplatsen inte hade tillräcklig utbildning och därutöver saknade information om deltagarnas mål med utbildningen. Därutöver konstaterades allvarliga brister i utformningen av deltagarnas kompetensintyg. Arbetsförmedlingen vidtog dock inga sanktioner utifrån de brister som upptäcktes vid granskningen. Granskningen hade därutöver ett lärandeinslag som syftade till att undersöka om de leverantörer som hade erbjudit sina deltagare arbetsplatsförlagt lärande hade en högre andel deltagare i arbete efter utbildningen. Granskningen visade att en högre andel av deltagarna som hade fått arbetsplatsförlagt lärande var i arbete 90 dagar efter avslutad utbildning och att dessa därtill i högre utsträckning hade fått ett fordonstekniskt arbete. Genomsnittstiden för utbildningen förlängdes dock för de deltagare som fick arbetsplatsförlagt lärande. Av granskningen framgår att Arbetsförmedlingen framöver kan komma att ställa högre krav på leverantörerna att erbjuda, och på deltagarna att delta i, arbetsplatsförlagt lärande.

  • Granskning av leverantörernas arbete med arbetsgivarkontakter

Arbetsförmedlingen genomförde en granskning av arbetet med arbetsgivarkontakter bland leverantörer av Stöd och matchning respektive arbetsmarknadsutbildningar. Syftet med granskningen var att öka kunskapen om leverantörers arbetsgivarkontakter och

om det finns samband mellan leverantörens arbetsgivarkontakter och andelen av de arbetssökande som efter avslutad insats övergår i arbete eller studier. En enkätundersökning riktades till 72 leverantörer av arbetsmarknadsutbildning respektive Stöd och matchning varav hälften besvarade enkäten. Över 70 procent av de leverantörer som besvarade enkäten uppgav att lokala/regionala företag regelbundet hör av sig till dem för att tillgodose sitt rekryteringsbehov. En del av leverantörerna bedrev dessutom egen bemanningsverksamhet. Arbetsförmedlingen konstaterar i granskningen att det trots detta inte finns något entydigt positivt samband mellan goda arbetsgivarkontakter och resultat för deltagare i de arbetsmarknadstjänsterna som tillhandahålls i extern regi. En förklaring till detta kan enligt Arbetsförmedlingen vara att myndigheten i avtalen med leverantörerna av arbetsmarknadsutbildningar inte kräver att dessa aktivt ska matcha deltagarna mot lediga jobb i anslutning till eller efter avslutad tjänst. Enligt granskningen har arbetsförmedlarna trots detta förväntningar på att leverantörerna göra detta, vilket innebär att arbetsförmedlarna inte arbetar aktivt med att matcha deltagarna mot lediga jobb efter att utbildningarna har avslutats. Enligt Arbetsförmedlingen uppstår därmed ett vakuum, där såväl leverantör som arbetsförmedlare tror att ”någon annan” matchar deltagaren mot lediga jobb. Arbetsförmedlingen ansåg vidare att leverantörerna av arbetsmarknadstjänster sannolikt skulle nyttja sin förankring i de lokala branschnätverken och hos de lokala företagen på ett bättre sätt, om Arbetsförmedlingen betalade leverantörerna en summa för varje deltagare som kom i arbete efter avslutad insats. Endast 60 procent av de leverantörer som besvarade enkäten ansåg dock att fler deltagare skulle komma i arbete om de fick betalt för detta.

Typ och antal sanktioner som utfärdats 2014–2017

I de fall Arbetsförmedlingen upptäcker brister hos leverantörerna har myndigheten möjlighet att utfärda olika typer av sanktioner. Dessa sträcker sig från att Arbetsförmedlingen begär rättelse av de felaktigheter som myndigheten uppmärksammat innan fler deltagare anvisas till leverantören, till att avtalet sägs upp eller hävs. Enligt avtalsrättsliga principer ska de strängare sanktionerna så som hävning

av avtal endast ska göras i de fall en leverantör har begått ett allvarligt fel. Uteslutning av en leverantör kan grunda sig på att leverantören är i konkurs eller har gjort sig skyldig till allvarligt fel i yrkesutövningen. Arbetsförmedlingen kan också utesluta leverantören från att få sin ansökan om att få delta i LOV, eller sitt anbud i en upphandling enligt LOU, prövat. Huruvida grund för uteslutning av en leverantör finns prövas vid varje enskilt tillfälle. Leverantörer som har uteslutits ur LOV på grund av konkurs eller allvarligt fel i yrkesutövningen kan direkt ansöka om att få delta i valfrihetssystemet igen, medan leverantörer i upphandling enligt LOU får vänta till nästa upphandlingstillfälle.

Av tabell 12.4 framgår hur många och vilken typ av sanktioner som Arbetsförmedlingen utfärdade mot sina leverantörer under 2014–2017. Antalet sanktioner räknas per leverantör. En uppsägning kan exempelvis innebära allt ifrån att ett av många avtal med leverantören inom den aktuella tjänsten har sagts upp, till att flera eller samtliga avtal för samma leverantör och tjänst har sagts upp.

67

Tabell 12.4 Antal sanktioner som Arbetsförmedlingen utfärdat 2014 2017,

per typ av sanktion

Typ av sanktion

2014 2015 2016 2017

Rättelse begärd

23 62 60 30

Prisavdrag utfärdat

0 0 1 2

Vite utfärdat

0 0 1 0

Avtal uppsagt

4 6 16 35

Avtal hävt

10 8 3 0

Leverantör utesluten från möjlighet att få sitt anbud/ansökan prövad

2 2 5 2

Totalt antal sanktioner

39 78 86 69

Källa: Arbetsförmedlingen.

Av tabell 12.5 framgår att merparten av samtliga sanktioner som utfärdades mellan 2014–2017 gällde leverantörer av tjänsten STOM. Detta beror sannolikt dels på av att fler klagomål inkommer på leverantörer av STOM och att dessa leverantörer därmed utreds oftare

67 En leverantör kan exempelvis finns i flera leveransområden i STOM, där leverantören har ett avtal med Arbetsförmedlingen per leveransområde. En leverantör av arbetsmarknadsutbildningar kan i likhet med detta ha avtal för olika leveransområden, men också för olika utbildningsinriktningar.

varvid brister uppdagas, dels på att det är fler leverantörer i STOM och att inträdet för leverantörerna är lättare i LOV i jämförelse med LOU. Slutligen bidrar sannolikt det faktum att tjänsten är enklare och mindre resurskrävande att följa upp, genom att målet för STOM är tydligt och statistiskt uppföljningsbart, i jämförelse med övriga tjänster.

68

Tabell 12.5 Antal sanktioner som Arbetsförmedlingen utfärdat,

per typ av tjänst, 2014 2017

Typ av tjänst

2014 2015 2016 2017

STOM

2 62 74 65

Etableringslots

34 15

AUB

3 0 8 4

Övriga tjänster

0 1 4 0

Totalt antal sanktioner

39 78 86 69

Källa: Arbetsförmedlingen. Not. Tjänsten etableringslots upphörde den 1 januari 2016.

Planerade granskningar genomförs inte för alla tjänster

För att använda de befintliga resurserna för leverantörsuppföljning på ett effektivt sätt har Arbetsförmedlingen dimensionerat arbetet utifrån leverantörernas storlek, mätt i hur stor andel av de totala leverantörsersättningarna som myndigheten har utbetalat och beräknas utbetala framöver till respektive leverantör. De största leverantörerna ska följas upp i högst utsträckning, men ges också möjligt att i större utsträckning än övriga leverantörer delta i dialoger med myndigheten. Dialogerna går bland annat ut på att identifiera framgångsfaktorer och utvecklingsområden för de utkontrakterade tjänsterna hos leverantörerna respektive Arbetsförmedlingen.

69

Det kan samtidigt konstateras att Arbetsförmedlingen under 2017 inte har genomfört någon planerad granskning av merparten av de tjänster som myndighetens leverantörer tillhandahåller – vare sig förberedande utbildningar, rehabiliteringstjänster eller yrkessvenska omfattades av myndighetens planerade granskningar. Detta tyder på

68 Målet med STOM är att de arbetssökande som tar del av tjänsten ska komma till arbete eller utbildning på kortast möjliga tid. 69 På nationell nivå genomförde Arbetsförmedlingen under 2017 en enskild dialog med var och en av myndighetens 15 största leverantörer. Därutöver genomförde myndighetens leverantörsuppföljare i respektive marknadsområde totalt 329 dialoger med leverantörerna. Uppgift per e-post från Arbetsförmedlingen den 18 april 2018.

att dimensioneringen av Arbetsförmedlingens personal som arbetar med uppföljning och kontroll inte motsvarar behovet av motsvarande arbete, sett utifrån den omfattning och inriktning som arbetsmarknadstjänsterna i extern regi hade under 2017. För de flesta tjänster som Arbetsförmedlingens leverantörer utförde saknades möjlighet att följa upp dessa genom objektiva mått och statistikbaserade metoder. En förklaring till att dessa inte har granskats, medan flera granskningar har gjorts av Stöd och matchning, är troligen att arbetet med uppföljning och kontroll är betydligt mer personalintensivt för dessa tjänster, då Arbetsförmedlingen måste kontrollera att leverantörerna har uppfyllt ett stort antal detaljerade krav gällande hur verksamheten ska bedrivas.

Andra utförare än myndighetens leverantörer omfattas inte

Arbetsförmedlingens arbete med avtalsuppföljning och leverantörskontroll omfattar, som tidigare nämnts, inte den eftergymnasiala utbildning som Arbetsförmedlingen tillhandahåller genom inomstatligt köp av universitet och högskolor. Arbetsförmedlingen har dock möjlighet att följa upp sådan verksamhet, med utgångspunkt i det avtal som det inomstatliga köpet baseras på. Sådana möjligheter saknas däremot helt för de tjänster som Arbetsförmedlingen anskaffar genom att utbetala statsbidrag till folkhögskolor genom Folkbildningsrådet.

Enligt uppgift från Arbetsförmedlingen förekommer det att klagomål på folkhögskolorna inkommer från arbetssökande genom Arbetsförmedlingens system för klagomålshantering (som används för leverantörer som har kontrakterats genom LOV eller LOU). Arbetsförmedlingen har dock ingen möjlighet att agera utifrån dessa klagomål, trots att Arbetsförmedlingen enligt förordning ansvarar för verksamheten.

70

När arbetsmarknadstjänster ges genom bidragsgivning kan Arbetsförmedlingen sammanfattningsvis inte åstadkomma de mål som myndighetens arbete med avtalsuppföljning och leverantörskontroll syftar till för övriga arbetsmarknadstjänster som ges i extern regi. Arbetsförmedlingen kan inte säkerställa att myndigheten får den

70 En möjlighet för de arbetssökande att lämna klagomål på folkhögskolorna genom att vända sig till Folkhögskolornas studenträttsliga råd (FSR) infördes 2016.

verksamhet som myndigheten har betalat för och saknar därmed möjlighet att säkerställa att skattemedel används på bästa sätt. Konkurrens mellan olika utförare i syfte att driva kvalitet eller sänka kostnader förekommer inte heller vid bidragsgivning. Därtill saknar Arbetsförmedlingen möjlighet att inhämta kunskap om vad som fungerar och inte fungerar för de tjänster som ges genom bidragsgivning, vilket innebär att myndigheten inte heller kan bidra till att utveckla och förbättra dessa tjänster.

Kontroll av leverantörernas kontrolluppdrag

Utöver uppföljning och kontroll av leverantörernas verksamhet ska Arbetsförmedlingen även kontrollera att de kompletterande aktörerna säkerställer att de arbetssökande är aktivt arbetssökande.

Under tiden som en arbetssökande befinner sig hos en kompletterande aktör har Arbetsförmedlingen fortsatt ansvar för att följa upp om den arbetssökande uppfyller arbetslöshetsförsäkringens villkor. För att Arbetsförmedlingen ska kunna fullfölja sitt uppdrag innehåller avtalen med de kompletterande aktörerna krav på att dessa ska meddela Arbetsförmedlingen om den arbetssökande agerar på ett sådant sätt att det kan ha betydelse för rätten till ersättning.

IAF har vid fem tillfällen mellan 2009 och 2018 särskilt granskat de kompletterande aktörerna och kontrollfunktionen i arbetslöshetsförsäkringen. IAF (2012) ansåg att Arbetsförmedlingen inte hade följt upp avvikelserapporteringen från de kompletterande aktörerna i tillräcklig utsträckning. IAF menade att Arbetsförmedlingens utformning av systemet för avvikelserapportering gjorde det svårt för myndigheten att få en samlad bild av inkomna rapporter och att följa upp desamma. Detta försvårade i sin tur kontrollfunktionen för de arbetssökande som befann sig hos en kompletterande aktör, vilket även försvårade IAF:s tillsynsfunktion. Uppföljningsproblemen innebar enligt IAF att det fanns risk för felaktiga utbetalningar och för att kompletterande aktörer skulle göra bedömningar som innebar myndighetsutövning.

IAF (2018) konstaterar vid en granskning, som genomfördes sex år efter den föregående, att det fortsatt föreligger en övergripande brist i avvikelserapporteringen och att detta innebär att Arbetsförmedlingen inte fullt ut kan utföra sin kontroll när en arbetssökande

deltar i aktivitet hos en kompletterande aktör, samt att detta i förlängningen utgör en risk för felaktiga utbetalningar av ersättning. IAF påpekar återigen att det finns risk att Arbetsförmedlingens myndighetsutövande funktion överlämnas till kompletterande aktörer, trots att detta saknar lagstöd.

I Arbetsförmedlingens avtal med leverantörerna av Stöd och matchning anges följande:

I de fall deltagarens agerande eventuellt kan påverka rätten till arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd och/eller fortsatt deltagande i tjänsten ska leverantören meddela händelsen omgående till Arbetsförmedlingen genom en Avvikelserapport.71

Uppdraget att kontrollera huruvida leverantörerna uppfyller detta avtalsvillkor ligger dock, till skillnad från övriga avtalsvillkor, på den enhet inom Arbetsförmedlingen som ansvarar för att kontrollera de arbetssökandes ersättning. Arbetsförmedlingens arbete med att kontrollera de arbetssökande behandlas närmare i kapitel 6.

Av utredningens enkät till leverantörer av tjänsten Stöd och matchning framgår att leverantörerna anser att de uppfyller de krav som ställs i avtalet på att säkerställa att de arbetssökande är aktivt arbetssökande, inklusive att rapportera till Arbetsförmedlingen när deltagarnas agerande kan påverka rätten till arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd och/eller fortsatt deltagande i tjänsten. 72 Endast hälften av de arbetsförmedlare som besvarade Arbetsförmedlingens enkät uppger att de regelbundet följer upp hur det går för de arbetssökande som de har anvisat till upphandlade tjänster och utbildningar.

73

En

anledning till detta kan vara att de inte har tillräckligt med information för att göra detta. Endast hälften av arbetsförmedlarna uppger att de får tillräcklig information för att kunna följa upp utvecklingen för den arbetssökande hos leverantörer av tjänster och utbildningar, exempelvis genom periodiska rapporter, avvikelserapporter och dialog.

En annan förklaring som framhålls av IAF (2018), baserat på intervjuer med arbetsförmedlare och en enkätundersökning, är att Arbets-

71 FFU Arbetsförmedlingens kundval - Stöd och matchning, Dnr: Af-2014/207170. 72 Av de svarande uppgav 90 procent att de i hög eller ganska hög utsträckning skickade avvikelserapporter till Arbetsförmedlingen vid sådana omständigheter. Enkäten beskrivs närmare i bilaga 1 till kapitlet. 73 Enkäten beskrivs närmare i bilaga 1 till kapitlet.

förmedlingen ibland brister i sin hantering och kontroll av avvikelserapporter på grund av en hög arbetsbelastning. Detta oavsett om informationen i avvikelserapporterna är tillräcklig för att arbetsförmedlarna ska kunna göra en bedömning i ärendet eller inte.

Kontrollen av att de arbetssökande uppfyller villkoren för sin ersättning blir samtidigt särskilt viktigt för de utkontrakterade tjänster som utgår från att de arbetssökande själva väljer leverantör. I annat fall kan de arbetslösa som inte vill bli kontrollerade komma att välja leverantörer som har rykte om sig att vara mindre noggranna kontrollanter. Några leverantörer av Stöd och matchning lyfter i fritextsvar till utredningens enkät fram detta som ett problem.

12.5.3. Vilka är Arbetsförmedlingens externa utförare?

Arbetsförmedlingens externa utförare utgörs av olika typer av företag och organisationer samt offentliga aktörer. Totalt hade Arbetsförmedlingen 308 externa utförare under 2017.

74

De offentliga aktörerna bestod av universitet och högskolor, kommuner och landsting. Därutöver utgjorde de statligt ägda bolagen Lernia och Samhall leverantörer till Arbetsförmedlingen. Merparten av de externa utförarna utgjordes av företag och organisationer från privat sektor. En sammanställning av samtliga externa utförare som under 2017 mottog ersättning från Arbetsförmedlingen för att tillhandahålla arbetsmarknadstjänster finns i tabell 12.6. Bland de utförare som kommer från privat sektor har en åtskillnad gjorts mellan studieförbund och folkhögskolor å ena sidan och privata företag å andra sidan.

De privata företagen mottog tre fjärdedelar av den totala ersättning som Arbetsförmedlingen köpte arbetsmarknadstjänster för under 2017, vilket framgår av tabell 12.6. De tjänster som riktar sig till arbetssökande som står mycket långt ifrån arbetsmarknaden – personer med ohälsa och olika typer av funktionsnedsättningar – köpte Arbetsförmedlingen under 2017 i huvudsak av privata företag

74 Beskrivningen av Arbetsförmedlingens externa utförare i detta avsnitt utgår från de unika organisationsnummer som mottog ersättning från myndigheten för att utföra arbetsmarknadstjänster under 2017. Uppgifter om den ersättning som utbetalades till Arbetsförmedlingens externa utförare skiljer sig i viss utsträckning åt från de uppgifter som redovisas i myndighetens årsredovisning samt i tabell 12.2, som utgår från myndighetens redovisningssystem.

(INAB och IPSU). De privata företagen stod därutöver för merparten av tjänsten Stöd och matchning (STOM), men en betydligt mindre del av de förberedande utbildningarna.

Det statligt ägda bolaget Lernia levererade fyra av de sex tjänsterna och svarade för en hög andel av flera av dessa. Lernia var den överlägset största utföraren av arbetsmarknadsutbildningar och stod ensam för en femtedel av marknaden. Lernia var därutöver den 10:e största leverantören av Stöd och matchning. Stöd och matchning levererades även av ett antal folkhögskolor och studieförbund i egenskap av leverantörer. Folkhögskolorna och studieförbunden var även leverantörer av ett antal andra tjänster, såsom arbetsmarknadsutbildningar och förberedande utbildningar. Av den totala ersättningen som utbetalades till folkhögskolor och studieförbund utgjordes dock merparten av det statsbidrag som kanaliserades genom Folkbildningsrådet, vilket redovisas som förberedande utbildning i Arbetsförmedlingens ekonomihanteringssystem och därmed även i tabell 12.6.

Sju kommuner, ett gymnasieförbund och ett landsting fanns därutöver under 2017 som leverantörer till Arbetsförmedlingen. Några av dessa var leverantörer av arbetsmarknadsutbildningar och förberedande utbildningar genom upphandling enligt LOU. Övriga registrerades dock som leverantörer till Arbetsförmedlingen mot bakgrund av att myndigheten utbetalat ersättning för utbildningskontrakt, genom att detta registreras som arbetsmarknadsutbildning i Arbetsförmedlingens ekonomihanteringssystem.

De 308 externa utförarna hade i sin tur ett stort antal underleverantörer. Antalet leverantörer av Stöd och matchning var exempelvis 196 under 2017, medan antalet registrerade underleverantörer uppgick till 143. I tjänsten INAB var antalet underleverantörer tre gånger så många som leverantörerna, 32 respektive 10.

75

75 Uppgift per e-post från Arbetsförmedlingen den 8 november 2018.

Tabell 12.6 Arbetsförmedlingens externa utförare, per typ av utförare

och tjänst, 2017

Belopp i tusentals kronor

Ersättning per typ av utförare och tjänst AUB FUB INAB IPSU STOM Yrkessvenska Totalt Leverantörer

Universitet och högskolor 83 711 41 562

125 273 11

Statliga bolag (Lernia och Samhall)

310 613 73 808

37 295 20 209 441 923

2

Övriga statliga aktörer 28 153 2 721

30 874

2

Kommuner och landsting 12 306 398

12 704

9

Folkhögskolor och studieförbund

26 558 693 781 1 156

54 420 3 405 779 320 13*

- varav folkhögskolor genom statsbidrag från Folkbildningsrådet

540 500

540 500 1**

Privata företag (olika företagsformer)

1 014 289 1 489 182 710 138 6 499 1 195 485 91 323 4 506 916 270

Summa 1 475 631 2 301 451 711 293 6 499 1 287 200 114 938 5 897 012 308

Källa: Arbetsförmedlingens ekonomiredovisningssystem. Not. Avser mottagare av ersättning per tjänst och organisationsnummer. Övriga statliga aktörer utgörs av Trafikverksskolan (som drivs av Trafikverket) och Stiftelsen Utbildning Nordkalotten (som drivs av regeringarna i Finland, Norge och Sverige). För kommuner ingår även ersättning som utbetalats utifrån att de tecknat utbildningskontrakt. * I antalet ingår inte de folkhögskolor som får ersättning genom statsbidrag från Folkbildningsrådet. ** Avser Folkbildningsrådet, som i sin tur fördelar statsbidrag till ett antal folkhögskolor.

12.5.4. Hur fungerar Arbetsförmedlingens marknad för arbetsmarknadstjänster?

Konkurrens på kvasi-marknad är svår att mäta

Marknader för offentligt finansierade välfärdstjänster styrs i stor utsträckning av andra drivkrafter än vanliga marknader och brukar i forskningslitteraturen ibland kallas för kvasimarknader.

76

Det finns

inget givet svar på vilka mått som ska användas för att beskriva hur väl en sådan marknad fungerar. Konkurrensverket och Upphandlingsmyndigheten (2017) framför i en gemensam rapport att det inte är enkelt att beskriva hur konkurrensen fungerar inom offentlig upphandling. Det genomsnittliga antalet anbudsgivare kan enligt de båda myndigheterna användas som en grov indikator på konkurrensen i en upphandling, men konkurrensen i en upphandling beror

76 Se exempelvis Le Grand, J. Bartlett, W., ”Quasi-markets and Social Policy” (1993).

även på hur stor chansen är att faktiskt få leverera om man som leverantör inte är bland de första på ett ramavtal med rangordning.

När det kommer till antalet anbudsgivare i Arbetsförmedlingens upphandlingar kan konstateras att intresset för att delta i Arbetsförmedlingens upphandlingar överlag är stort. Det genomsnittliga antalet anbud för alla offentliga upphandlingar i Sverige 2016 var 4,3 enligt Konkurrensverket och Upphandlingsmyndigheten (2017). Arbetsförmedlingen har i regel ett betydligt högre antal anbudslämnare vid sina upphandlingar. I de upphandlingar som har ett högt monetärt värde är 50 anbudslämnare eller fler inte ovanligt. Detta kan ses som en indikation på att konkurrensen inom ramen för marknaden för arbetsmarknadstjänster fungerar relativt väl.

Antalet anbud som inkommer skiljer sig dock i hög utsträckning åt mellan upphandlingar av olika tjänster. Under 2017 upphandlades exempelvis Yrkes- och studieförberedande moduler (YSM) som ersätter den förberedande utbildningen Grundläggande moduler. För YSM, som är en bred tjänst och beräknas omfatta många deltagare, inkom 78 leverantörer med anbud. Samma år upphandlades två arbetsmarknadsutbildningar med inriktning mot distributionselektriker respektive CAD-konstruktörer, betydligt mer nischade utbildningar, för vilka endast en respektive två leverantörer inom med anbud.

När det kommer till det andra kriteriet för att uppskatta konkurrens vid offentlig upphandling, hur stor chansen är att få leverera om man som leverantör inte är bland de första på ett ramavtal med rangordning, kan konstateras att Arbetsförmedlingen vanligtvis endast kontrakterar en anbudslämnare vid upphandling enligt LOU. Detta resulterar i att ingen konkurrens mellan leverantörer uppstår efter att avtal har tecknats.

Marknad saknas i delar av landet

Marknaden för arbetsmarknadstjänster präglas i varierande utsträckning av ett geografiskt samband vad gäller intresset att delta i Arbetsförmedlingens upphandlingar och valfrihetssystem. Marknaden är relativt stabil över hela landet för de förberedande utbildningarna, där många anbud vanligtvis inkommer oavsett ort, även om fler anbud inkommer i orter med hundra tusen invånare eller mer. För

yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningar inkommer oftast mellan 2–6 anbud oavsett ort.

Tjänsten STOM utkontrakteras genom LOV i 72 leveransområden över landet, vilka motsvarar de så kallade funktionella analysregionerna enligt 2005 års indelning (FA05). Antalet leverantörer per leveransområde framgår av figur 12.1. Av figuren kan utläsas att leverantörer saknas helt och hållet i 8 av dessa leveransområden. De arbetssökande har därmed inte möjlighet att ta del av tjänsten, då Arbetsförmedlingen inte tillhandahåller tjänsten i egen regi. I ytterligare 12 leveransområden finns enbart en leverantör, och den arbetssökande saknar därmed möjlighet att välja eller byta leverantör. En anledning till att få eller inga leverantörer finns inom vissa leveransområden kan enligt Arbetsförmedlingen vara att leverantörerna inte ser det som lönsamt att bedriva verksamhet på grund av ett för lågt eller ojämnt flöde av deltagare.

77

Av figur 12.1 framgår vidare att det i tre leveransområden finns ett mycket stort antal leverantörer. Dessa utgörs av storstadsregionerna Göteborg, Malmö och Stockholm, där antalet leverantörer uppgår till mellan 54 och 74.

Ett stort antal leverantörer främjar visserligen de arbetssökandes möjlighet att välja, men medför även en rad nackdelar. Dels medför det ökade transaktionskostnader för Arbetsförmedlingen, då myndigheten genomför uppstartsmöten med var och en av leverantörerna samt därutöver följer upp och kontrollerar alla leverantörer. Dels innebär det nackdelar för leverantörerna, då ett för stort antal leverantörer i förhållande till deltagare kan innebära att det är svårt att få tillräckligt många deltagare för att verksamheten ska vara lönsam.

77 E-post från Arbetsförmedlingen den 7 maj 2018.

Figur 12.1 Antal leverantörer av Stöd och matchning per leveransområde, 2017

Leveransområdesindelning enligt FA05

Källa: Arbetsförmedlingens datalager. Not. FA05 är en geografisk indelning i funktionella analysregioner (FA-regioner) som utgår från 2005 års klassificering.

Marknadskoncentration

Marknaden för arbetsmarknadstjänster präglas av en hög grad av marknadskoncentration. Ett fåtal externa utförare erhåller en stor del av den totala ersättningen för samtliga arbetsmarknadstjänster som tillhandahålls i extern regi. I tabell 12.7 beskrivs myndighetens 15 största externa utförare. Tillsammans mottog de under 2017 cirka 4 miljarder kronor i ersättning, vilket motsvarar cirka 70 procent av den totala ersättningen som utbetalades för arbetsmarknadstjänster i extern regi.

Folkbildningsrådet var Arbetsförmedlingens största ersättningsmottagare under året, men fördelade i sin tur de medel som utbetalades vidare till ett antal folkhögskolor. Den enskilt största utföraren var därmed Arbetslivsresurs, ett tidigare statligt bolag, följt av Lernia, ett bolag som fortfarande ägs av staten.

Var och en av de 15 största utförarna mottog under 2017 en ersättning på mellan cirka 100 och 540 miljoner kronor. Några av myndighetens största externa utförare ingår därutöver i koncerner, bestående av flera bolag som levererar tjänster av samma eller liknande karaktär till Arbetsförmedlingen. Enskilda koncerners marknadsandelar kan därmed vara betydligt högre än vad som framgår av tabell 12.7.

Av de största utförarna har vissa riktat in sig på vissa typer av tjänster, exempelvis investeringstunga arbetsmarknadsutbildningar eller rehabiliteringsinsatser. Alla utom två levererade Stöd och matchning och de flesta tillhandahöll minst tre av de sex tjänsterna.

Arbetsförmedlingen utgör i flera fall den största kunden och i något fall den enda kunden till myndighetens leverantörer. De leverantörer som tillhandahåller arbetsmarknadsutbildningar levererar dock ofta även utbildningstjänster till kommuner samt arrangerar yrkeshögskoleutbildning. I vissa fall sker detta i annat bolagsnamn. Några leverantörer har även omställningsorganisationerna som kunder av liknande tjänster och vissa även företag i privat sektor.

Tabell 12.7 Arbetsförmedlingens 15 största externa utförare, 2017

Belopp i tusentals kronor

Leverantör

AUB FUB INAB IPSU STOM Yrkessvenska

Totalt

Folkbildningsrådet

540 500

540 500

Arbetslivsresurs Ar AB

468 023 63 224

531 247

Lernia Utbildning AB 310 613 73 062

37 295 20 209 441 179

Hermods AB

27 823 345 558 3 638 40 204 4 659 421 882

YrkesAkademin AB 249 460 59 071

339

308 871

Work For You i Sverige AB

3 077 118 753 88 998 57 569

268 396

AB C Kraften

767 218 769

9 372

228 908

AB Alphace Coaching & Education

90 164 651

57 367

222 108

Academedia Eductus AB

48 669 65 087

37 038 68 738 219 532

Astar AB

101 969 101 194

15 575

218 738

Radix Kompetens AB

83 789

64 149

147 938

Miroi AB

25 273 54 398 10 252 31 165

121 089

Humanus Utbildning Syd AB

1 080 46 826 57 138 10 956

115 999

Competens Utbildning Sverige AB

9 840 98 043

107 883

Iris Hadar AB

52 559 15 667 8 364 6 059 22 683

105 332

Totalt 831 220 1 985 366 636 413 6 059 446 937 93 607 3 999 602

Källa: Arbetsförmedlingens ekonomiredovisningssystem. Not. Avser mottagare av ersättning per tjänst och organisationsnummer.

12.5.5. Arbetsförmedlingens uppfattning om myndighetens användning av externa tjänster och leverantörer

Arbetsförmedlingen uppger i en inlaga till utredningen att den marknad myndigheten köper tjänster på har utvecklats över tid och till stora delar utgör en fungerande och konsoliderad marknad.

78

I Arbetsför-

medlingens nulägesbeskrivning av marknaden, som återfinns i Arbetsförmedlingens införandeplan för myndighetens Strategi för upphandlade arbetsförmedlingstjänster (2017a), framgår att myndigheten däremot anser att det finns omfattande brister när det gäller myndighetens användning av de externa tjänsterna och leverantörerna.

78 E-post från Arbetsförmedlingen 10 maj 2017.

Däribland anges i införandeplanen (2017b) att Arbetsförmedlingen i nuläget saknar kunskap om och hur upphandlade arbetsförmedlingstjänster bidrar till att möta behov på arbetsmarknaden. Därutöver konstateras att de upphandlade tjänsterna saknar tydliga mål och att Arbetsförmedlingen detaljstyr utan tillräcklig kännedom om vad som ger kvalitet. Enligt införandeplanen brister myndigheten i affärsmässighet vilket i sin tur påverkar kvaliteten i den upphandlade verksamheten.

Nulägesbeskrivningen av Arbetsförmedlingens användning av externa tjänster och leverantörer som återfinns i införandeplanen till strategin för upphandlade arbetsförmedlingstjänster utgår bland annat från resultatet av ett antal enkätundersökningar som myndigheten 2016 riktade till tre målgrupper inom myndigheten. Samma frågor ställdes under 2017 till:

  • ett urval av 5 111 arbetsförmedlare, varav 53 procent besvarade enkäten,
  • samtliga 45 medarbetare vid enheten Externa tjänster på Arbetsförmedlingens huvudkontor, vilka ansvarar för myndighetens arbete med externa tjänster och leverantörer på central nivå, varav 82 procent besvarade enkäten,
  • samtliga 35 leverantörsuppföljare inom myndigheten, vilka ansvarar för externa tjänster och leverantörer på marknadsområdesnivå, varav 77 procent besvarade enkäten.

Ett urval av enkätsvar från 2017 för respektive målgrupp redovisas nedan. Av enkätsvaren framgår att det finns stora skillnader i synen på de externa tjänsterna och leverantörerna. Skiljelinjen går i huvudsak mellan arbetsförmedlarna och den personal som har särskilt ansvar för de externa tjänsterna och leverantörerna, vilket framgår av figur 12.2 och figur 12.3. Endast cirka 30 procent av de arbetsförmedlare som har besvarat enkäten uppger att de har förtroende för leverantörerna och lika få anser att leverantörerna bidrar till att Arbetsförmedlingen når sina mål. De två personalkategorier som har ansvar för de externa tjänsterna och leverantörerna ger en betydligt mer positiv bild – över 70 procent uppger att de har förtroende för leverantörerna och drygt 80 procent anser att leverantörerna bidrar till att Arbetsförmedlingen når sina mål.

Figur 12.2 Andel som upplever att leverantörerna bidrar till att myndigheten når sina mål

Svar per personalkategori, 2017

Källa: Arbetsförmedlingens enkäter till arbetsförmedlare, leverantörsuppföljare och medarbetare vid huvudkontorets enhet Externa tjänster.

Figur 12.3 Andel som har förtroende för myndighetens leverantörer

Per personalkategori, 2017

Källa: Arbetsförmedlingens enkäter till arbetsförmedlare, leverantörsuppföljare och medarbetare vid huvudkontorets enhet Externa tjänster.

30%

85%

81%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Arbetsförmedlare

Externa tjänster

Leverantörsuppföljare

Instämmer ej Neutral Instämmer Vet ej

31%

72%

76%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Arbetsförmedlare

Externa tjänster

Leverantörsuppföljare

Instämmer inte Neutral Instämmer Vet ej

Det kan också konstateras att inte en enda av myndighetens leverantörsuppföljare, som har till uppgift att sköta kontakten med och uppföljningen av leverantörerna på marknadsområdesnivå, uppger att de saknar förtroende för leverantörerna.

Vad gäller arbetsförmedlarnas inställning till leverantörerna bör hänsyn tas till att en hög andel – cirka 40 procent – ställer sig neutrala till de frågor som i enkäten ställs gällande deras förtroende för leverantörerna samt bedömning av om leverantörerna bidrar till att myndigheten når sina mål – medan cirka 20 procent är negativt inställda. Detta kan i sin tur hänga samman med att endast ungefär hälften av de arbetsförmedlare som besvarat Arbetsförmedlingens enkät uppger att de har god kunskap om utbudet av, och målen för, de tjänster och utbildningar som myndigheten köper, vilket framgår av figur 12.4.

Figur 12.4 Arbetsförmedlarnas kunskap om utbudet av, och målen för, de upphandlade tjänsterna och utbildningarna, 2017

Källa: Arbetsförmedlingens enkät till arbetsförmedlare.

Av Arbetsförmedlingens egen analys av enkätsvaren framgår att arbetsförmedlarnas förtroende för myndighetens leverantörer varierar med bland annat anställningstid. Arbetsförmedlare som har arbetat på myndigheten i mindre än två års tid uppger i något högre utsträckning att de har förtroende för leverantörerna i jämförelse med arbetsförmedlare med längre anställningstid. En förklaring till detta kan vara att den personal som har arbetat under längre tid på

52% 54%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Jag har god kunskap om målen för de

upphandlade tjänsterna och

utbildningarna.

Jag har god kunskap om utbudet av

upphandlade tjänster och

utbildningar.

Instämmer ej Neutral Instämmer Vet ej

myndigheten har präglats av negativa erfarenheter av tidigare tjänster så som jobbcoacher och etableringslotsar.

Arbetsförmedlarnas förtroende för myndighetens leverantörer varierar även geografiskt utifrån myndighetens elva marknadsområden, vilket framgår av figur 12.5. I Göteborg/Halland är arbetsförmedlarna mest kritiska, nära en tredjedel av de arbetsförmedlare som besvarade enkäten uppger att de saknar förtroende för myndighetens leverantörer. Minst kritiska var arbetsförmedlarna i Norra Norrland, där endast en av tio arbetsförmedlare uppger att de saknar förtroende för leverantörerna.

Figur 12.5 Andel av arbetsförmedlarna som uppger att de har förtroende för leverantörerna, per marknadsområde, 2017

Källa: Arbetsförmedlingens enkät till arbetsförmedlare.

27% 32%

38%

34% 42%

29%

32%

21% 36%

30% 31%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

GÖTEBORG HALLAND

NATIONELL SERVICE

NORDVÄSTRA GÖTALAND

NORRA MÄLARDALEN

NORRA NORRLAND

SKÅNE

SMÅLAND BLEKINGE SÖDRA MÄLARDALEN

ÖSTERGÖTLAND SÖDRA NORRLAND

STOCKHOLM GOTLAND

VÄSTRA SVEALAND

Instämmer ej Neutral Instämmer Vet ej

De fritextsvar som arbetsförmedlarna har lämnat till enkäten tyder på att ett särskilt missnöje finns mot leverantörer av tjänsten Stöd och matchning. Arbetsförmedlingen har i en analys av enkätsvaren kunnat visa på att det finns ett statistiskt säkerställt samband mellan marknadsområdenas förtroende för leverantörerna och leverantörernas resultat.

79

Arbetsförmedlarnas förtroende för leverantörerna

är högre i de områden där dessa har uppvisat ett resultat – mätt i andelen av de arbetssökande som övergått till arbete – som överstigit det genomsnittliga resultatet och vice versa.

I Arbetsförmedlingens enkät tillfrågas arbetsförmedlarna även om de anser att de upphandlade tjänsterna och utbildningarna håller god kvalitet. Endast en dryg fjärdedel av arbetsförmedlarna instämmer i att så är fallet, men många ställer sig neutrala till frågan. Detta skulle, som tidigare nämnts, kunna förklaras av att arbetsförmedlarna saknar sådan kunskap, men även av att arbetsförmedlarna bedömer att vissa tjänster håller god kvalitet medan andra inte gör det. Motsvarande fråga om de upphandlade tjänsterna och utbildningarna håller god kvalitet ställdes inte till medarbetarna med på central respektive marknadsområdesnivå, som kan förväntas ha betydligt bättre kunskap om desamma.

En förklaring till arbetsförmedlarnas bristande kunskap om de externa tjänsterna och leverantörerna kan vara att myndighetens interna information är bristfällig. Över en tredjedel av leverantörsuppföljarna och en fjärdedel av medarbetarna vid Externa tjänster uppger i sina enkätsvar att de anser att så är fallet. Mer än hälften av leverantörsuppföljarna och en dryg fjärdedel av medarbetarna vid Externa tjänster anser därutöver att den information om arbetsmarknadstjänster i extern regi som riktar sig till arbetssökande på myndighetens externa webbplats är bristfällig.

Mindre än hälften av den personal som ansvarar för de externa tjänsterna och leverantörerna uppger i enkäten att de anser att Arbetsförmedlingen agerar affärsmässigt i förhållande till sina leverantörer. Bland myndighetens leverantörsuppföljare är bilden relativt polariserad, vilket framgår av figur 12.6, medan medarbetarna på Externa tjänster i högre utsträckning förhåller sig neutrala till frågeställningen.

79 Korrelationskoefficienten är 0,77. Resultatet är säkerställt med 99 procents konfidensgrad.

Figur 12.6 Andel av medarbetare med särskilt ansvar för leverantörsfrågor som anser att myndigheten agerar affärsmässigt i förhållande till leverantörerna, 2017

Källa: Arbetsförmedlingens enkäter till leverantörsuppföljare och till Externa tjänster.

12.5.6. Leverantörernas uppfattning om Arbetsförmedlingens användning av externa tjänster och leverantörer

Arbetsförmedlingens enkätundersökning

En av Arbetsförmedlingens enkätundersökningar riktade sig till myndighetens leverantörer. Under 2017 ställdes enkäten till 240 leverantörer, varav 72 procent besvarade densamma. Av enkät-undersökningen framgår att de flesta leverantörer anser att innehållet i de tjänster som de levererar är relevanta i förhållande till arbetsmarknadens krav, samt att målet och syftet med tjänsterna är väl beskrivna, vilket framgår av figur 12.7. Något färre anser att det finns möjlighet att individanpassa tjänsterna, och endast en tredjedel av leverantörerna anser att deltagarna som anvisas till tjänsterna har förutsättningar att nå målet med respektive tjänst.

39% 46%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Externa tjänster

Leverantörsuppföljare

Vet ej Instämmer inte Neutral Instämmer

Figur 12.7 Leverantörernas uppfattning om sina förutsättningar att leverera arbetsmarknadstjänster, 2017

Källa: Arbetsförmedlingens enkät till leverantörer.

Av figur 12.8 framgår att leverantörerna är relativt positiva vad gäller relationen med Arbetsförmedlingen. Nära 60 procent uppger att de har ett väl fungerande samarbete med Arbetsförmedlingen. Endast hälften anser dock att Arbetsförmedlingen har ett affärsmässigt förhållningssätt till leverantörerna, vilket framgår av figur 12.8. Andelen av leverantörerna som anser att myndigheten har ett affärsmässigt förhållningssätt gentemot sina leverantörer är samtidigt större än motsvarande andel bland Arbetsförmedlingens egen personal som arbetar särskilt med externa tjänster och leverantörer.

33%

57% 73%

75%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Arbetsförmedlingen anvisar

deltagare som har förutsättningar att

nå målen med respektive tjänst. Avtalen med Arbetsförmedlingen är

formulerade så att vi har möjlighet

att individanpassa de tjänster vi

levererar.

De tjänster vi levererar till Arbetsförmedlingen innehåller

moduler och delmoment som är

relevanta i förhållande till… Mål och syfte med de tjänster vi

levererar är väl beskrivna i

Arbetsförmedlingens förfrågningsunderlag.

Instämmer ej Neutral Instämmer Vet ej

Figur 12.8 Leverantörerna om relationen med Arbetsförmedlingen, 2017

Källa: Arbetsförmedlingens enkät till leverantörer.

Av figur 12.8 framgår vidare att endast cirka 40 procent av leverantörerna anser att Arbetsförmedlingen bidrar till en rättvis marknad där konkurrens sker på lika villkor för myndighetens leverantörer. Anledningen till detta framgår inte av undersökningen. I fritextsvar till utredningens enkätundersökning som riktade sig till myndighetens leverantörer av Stöd och matchning efterfrågar dock många leverantörer mer uppföljning, kontroll och sanktioner mot de leverantörer som uppvisar dåliga resultat eller som inte följer avtalet.

80

Detta skulle kunna vara en förklaring till ovanstående.

De leverantörer som har besvarat utredningens enkät uppger, i likhet med vad som framkommer i Arbetsförmedlingens enkät, att de överlag är nöjda med utformningen av den tjänst som de levererar. De flesta anser att avtalet för Stöd och matchning i hög eller ganska hög utsträckning ger dem förutsättningar att bidra till målet med tjänsten, vilket framgår av figur 12.9. En lägre andel, cirka 60 procent, anser att tjänstens ersättningsmodell ger dem sådana förutsättningar. Det kan sin tur kan hänga samman med att nästan hälften av de leverantörer som besvarat enkäten anser att Arbetsförmedlingen

80 Enkätundersökningen riktades till handledare respektive verksamhetsansvariga chefer hos leverantörer av Stöd och matchning. Enkätundersökningen beskrivs närmare i bilaga 1 till kapitlet.

41% 50% 58%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Arbetsförmedlingen bidrar till en

rättvis marknad där konkurrensen sker på lika villkor för myndighetens

leverantörer.

Arbetsförmedlingen har ett

affärsmässigt förhållningssätt till oss

som leverantör.

Vi har ett välfungerande samarbete

med Arbetsförmedlingen.

Instämmer ej Neutral Instämmer Vet ej

anvisar deltagare som inte har förutsättningar att påbörja arbete eller utbildning. Då leverantörernas ersättning för att tillhandahålla tjänsten i relativt hög utsträckning är baserad på om deltagarna kommer i arbete eller utbildning, uteblir därmed en stor del av ersättningen om leverantören inte lyckas med detta.

Figur 12.9 Leverantörernas uppfattning om sina förutsättningar att nå målet med tjänsten Stöd och matchning, 2017

Enligt avtalet är målet med tjänsten att deltagarna ska komma till arbete eller utbildning på kortast möjliga tid

Källa: Utredningens enkät till verksamhetsansvariga chefer hos leverantörer av Stöd och matchning. För mer information om enkäten, se bilaga 1 till kapitlet.

12.6. Har användningen av externa utförare förbättrat resultatet av arbetsmarknadstjänsterna?

12.6.1. Statistik om Arbetsförmedlingens egen regi saknas

De politiska motiv som ligger till grund för att Arbetsförmedlingen köper arbetsmarknadstjänster av externa utförare handlar i hög utsträckning om att detta ska bidra till att förbättra tjänsternas resultat, i form av att de arbetssökande snabbare eller i högre utsträckning

59%

49%

47%

19%

10%

3%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Avtalet skapar förutsättningar att nå

målet med tjänsten Ersättningsmodellen skapar förutsättningar att nå målet med

tjänsten

AF:s val av deltagare som anvisas till

tjänsten skapar förutsättningar att nå

målet med tjänsten

Vet ej

Inte alls

I liten utsträckning I ganska hög utsträckning

I hög utsträckning

kommer i arbete. Möjligheten att analysera huruvida detta har realiserats i praktiken försvåras av att Arbetsförmedlingen i dag inte har någon verksamhet i egen regi som fullt ut kan sägas motsvara de tjänster som myndigheten köper.

Arbetsförmedlingen beskriver att myndigheten i egen regi i dag bland annat arbetar med att ge information om och vägledning till studier och yrken, allmän information om arbetsmarknad och samhälle, motiverande samtal och jobbcoachning, samt stöd med att skapa ansökningshandlingar.

81

Arbetsförmedlingen tillhandahåller även

tjänsten SIUS i egen regi samt stöd som ges av de så kallade specialisterna inom myndigheten.

82

Den verksamhet som Arbetsförmedlingen bedriver i egen regi liknar i vissa fall den verksamhet som myndigheten köper av externa utförare. För de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen tillhandahåller i egen regi saknas dock i hög utsträckning statistik om verksamheten, medan betydligt mer statistik finns att tillgå om den verksamhet som Arbetsförmedlingen köper.

I de fall det finns statistik om internt anordnade aktiviteter saknas därtill i regel information om dessa aktiviteter består av att den arbetssökande på egen hand tar del av Arbetsförmedlingens digitala tjänster (allmänna arbetsmarknadstjänster) eller om den arbetssökande får personligt stöd (särskilda arbetsmarknadstjänster). I avsnitt 7.11.5 i kapitel 7 redovisas resultatet av utredningens genomgång av ett slumpmässigt urval av 58 handlingsplaner, där det kunde konstateras att 79 procent av de arbetssökande hade digitala tjänster (allmänna arbetsmarknadstjänster) som den enda dokumenterade aktiviteten.

En anledning till att informationen om Arbetsförmedlingens verksamhet i egen regi är begränsad är att det arbete som myndigheten bedriver i syfte att stödja, rusta och matcha arbetssökande och arbetsgivare inte ges inom ramen för avgränsade tjänster. Enligt Arbetsförmedlingen sker detta arbete i regel som en del av eller

81 Inlaga från Arbetsförmedlingen den 9 oktober 2018. 82 I specialistorganisationen ingår bl.a. arbetspsykologer, sjukgymnaster, audionomer och socialkonsulenter. Specialisterna arbetar på uppdrag av arbetsförmedlare och tillhandahåller arbetsmarknadstjänster som syftar till att de arbetssökande ska få eller behålla ett arbete. Detta sker bl.a. i form av att bl.a. anpassa den arbetssökandes arbetssituation och öka den arbetssökandes motivation. Specialisterna tillhandahåller på uppdrag av arbetsförmedlare därutöver underlagstjänster, som syftar till att klargöra den arbetssökandes förutsättningar för arbete, bl.a. genom att utreda den sökandes arbetsförmåga. I specialisternas uppdrag ingår även att ge konsultation till arbetsförmedlarna.

parallellt med alla andra arbetsuppgifter som arbetsförmedlarna har. Därmed saknas i princip helt uppgifter om hur många arbetssökande som får ta del av denna verksamhet och resultatet av densamma.

83

För de tjänster som Arbetsförmedlingen köper finns däremot uppgifter om innehållet i respektive tjänst, antalet arbetssökande som har deltagit i desamma och hur många av deltagarna som har kommit i arbete eller utbildning en viss tid efter avslutad tjänst. En anledning till att denna kunskap finns är att de tjänster som tillhandahålls i extern regi är avgränsade i såväl innehåll som i tid.

12.6.2. Resultat för arbetsmarknadstjänster i extern regi

Stöd och matchning är, sett till deltagarantal, den största tjänst som Arbetsförmedlingen köpte under 2017. Därefter följer i storleksordning arbetsmarknadsutbildningarna och Introduktion till arbete. Andelen av de arbetssökande som tagit del av dessa tjänster som övergått till arbete eller studier 90 dagar efter avslutad tjänst under 2015–2017 redovisas i tabell 12.8. De förberedande utbildningar som Arbetsförmedlingen köper har i praktiken näst flest deltagare, men har i tabellen exkluderats, mot bakgrund av att de tjänster som inryms inom ramen för desamma i hög utsträckning skiljer sig åt vad gäller innehåll och målgrupp. Något sammanvägt resultat för de olika tjänster som ingår i de förberedande utbildningarna redovisas inte heller i Arbetsförmedlingens årsredovisning.

83 För SIUS och Arbetsförmedlingens specialistinsatser finns dock statistik om bl.a. antal deltagare och andel av dessa som övergått till arbete eller utbildning 90 dagar efter avslutad insats.

Tabell 12.8 Andel i arbete eller utbildning (i procent) 90 dagar efter avslutad

arbetsmarknadstjänst, 2015 2017

Tjänst

2015

2016

2017

Arbete Utbildn Arbete Utbildn Arbete Utbildn

Stöd och matchning

30 5 28 4 27 3

varav kvinnor

27 5 25 5 24 4

varav män

32 5 30 4 29 3

Arbetsmarknadsutbildningar 29 1 33 1 34 1

varav kvinnor

25 2 28 2 31 1

varav män

31 1 35 1 35 1

Introduktion till arbete

19 4 20 2 18 2

varav kvinnor

18 3 18 2 16 2

varav män

22 4 22 3 22 2

Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017.

Målsättningen med tjänsten Stöd och matchning är att deltagarna ska komma i arbete eller utbildning på kortast möjliga tid. Av tabell 12.8 framgår att mellan 30 och 35 procent av deltagarna som har tagit del av tjänsten kom i arbete 90 dagar efter avslutad tjänst under den studerade tidsperioden. De krav som Arbetsförmedlingen i avtalet med leverantörerna av Stöd och matchning ställer för att dessa ska få ersättning för uppnått resultat är annorlunda formulerade. För att resultatersättning ska utbetalas krävs bland annat att en anställning ska ha pågått under en viss tid och varit av en viss omfattning och för utbildning ska den som har påbörjat studier också ska ha avslutat desamma.

84

Mätt utifrån avtalets villkor för

resultatersättning uppgick resultatet för tjänsten Stöd och matchning till 17 procent under 2017.

85

Målsättningen med arbetsmarknadsutbildningarna är att de arbetssökande ska bli anställningsbara inom relevant yrke eller bransch. I vilken utsträckning detta resultat har uppnåtts går inte att utläsa ur

84 För att resultatersättning för arbete ska utgå krävs bl.a. att en anställning påbörjats senast två månader efter att en arbetssökande avslutat sitt deltagande i Stöd och matchning, att anställningen varat i minst fyra sammanhängande månader och att den motsvarar den arbetssökandes önskade omfattning. För att resultatersättning för utbildning ska utgå krävs bl.a. att den arbetssökande som deltagit i Stöd och matchning har fullföljt en reguljär utbildning motsvarande 20 veckors heltidsstudier. 85 Utredningens beräkningar utifrån uppgifter från Arbetsförmedlingen den 8 mars 2018.

Arbetsförmedlingens resultatredovisningar. Av tabell 12.8 kan däremot konstateras att mellan 29 och 34 procent av deltagarna i dessa utbildningar var i arbete 90 dagar efter avslutad tjänst och ytterligare en procent var i utbildning.

För tjänsten Introduktion till arbete, som riktar sig till deltagare som står långt ifrån arbetsmarknaden och i första hand syftar till progression

86

, varierade resultatet mätt i andel övergångar till arbete

eller utbildning mellan 20 och 23 procent 90 dagar efter avslutad tjänst. Det saknas uppgifter om i vilken utsträckning tjänsten bidrog till deltagarnas progression, exempelvis hur stor andel av deltagarna som övergått i en annan tjänst och avslutat densamma.

12.6.3. Merparten av de tjänster som arbetssökande får tillhandahålls i extern regi

Mot bakgrund av att det saknas statistik för de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen tillhandahåller i egen regi går det, som tidigare nämnt, inte heller att jämföra resultatet av desamma med de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen köper av externa utförare. Det som däremot kan konstateras är att externa utförare tillhandahåller merparten av de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen ansvarar för, mätt i kostnader för desamma. Av tabell 12.9 framgår att den ersättning som utbetalas till externa utförare sedan 2013 har motsvarat cirka 60 procent av Arbetsförmedlingens verksamhetskostnad. Medan den ersättning som utbetalas till externa utförare enbart avser arbetsmarknadstjänster utgörs Arbetsförmedlingens verksamhetskostnad av kostnaden för all personal som är anställd i myndigheten oavsett arbetsuppgift (och därtill kostnader för bland annat lokaler och it).

86 Med progression avses att deltagarna successivt stärker sin ställning och närmar sig arbetsmarknaden.

Tabell 12.9 Kostnad för arbetsmarknadstjänster i extern regi i miljoner

kronor samt som andel (i procent) av Arbetsförmedlingens verksamhetskostnader, 2011 2017

Kostnad/andel av kostnad 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Kostnad för tjänster i extern regi [mnkr] 3 462 3 324 4 994 4 723 5 231 5 440 5 790 Kostnad för tjänster i extern regi i % av AF:s verksamhetskostnader 50 % 40 % 60 % 58 % 60 % 58 % 57 %

Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisning för respektive år. Not. Arbetsförmedlingens verksamhetskostnader utifrån resultaträkning i årsredovisning för respektive år. De externa tjänsternas procentuella andel är beräknad som kostnad för externa tjänster dividerat med Arbetsförmedlingens verksamhetskostnad.

I myndighetens årsredovisningar för 2016 och 2017 redovisar Arbetsförmedlingen hur myndighetens personal fördelar sin tid utifrån en indelning i 7 prestationer, vilka motsvarar myndighetens huvudsakliga uppgifter.

87

Kostnaden för Arbetsförmedlingens arbete direkt

mot arbetssökande och arbetsgivare kan därmed jämföras med kostnaden för de externa arbetsmarknadstjänsterna.

Av Arbetsförmedlingens totala personalstyrka arbetade cirka 43 procent med tjänster som riktades direkt mot arbetssökande och arbetsgivare under 2017, enligt Arbetsförmedlingens prestationsredovisning, vilket motsvarar en kostnad om cirka 4 263 miljoner kronor.

88

De prestationer som utgör grunden för denna beräkning

inkluderar emellertid personalresurser som utför annan verksamhet än arbetsmarknadstjänster, däribland upprättar de handlingsplaner, utbetalar ersättning till arbetssökande och samverkar med andra myndigheter. Mot bakgrund av detta kan konstateras att Arbetsförmedlingens kostnader för att i intern regi utföra arbetsmarknadstjänster sannolikt är betydligt lägre än den i tabellen angivna summan. Det saknas dock möjlighet att avgöra den exakta omfattningen. Utredningen bedömer att Arbetsförmedlingens kostnader för att

87 För mer information, se Arbetsförmedlingens prestationsredovisning i Arbetsförmedlingens årsredovisning 2016 respektive 2017. 88 Avser prestationerna: tjänster för att söka arbete, rekryteringstjänster till arbetsgivare och rustande/stärkande insatser. Arbetsförmedlingens kostnader har beräknats utifrån 43 procent av myndighetens totala personalkostnader och därefter tillfogats ett OH-kostnadstillägg om 25 procent. I avsnitt 12.7.4 beskrivs Arbetsförmedlingens prestationsredovisning och hur denna har genomförts närmare. I samma avsnitt beskrivs även beräkningen av OH-kostnader för Arbetsförmedlingens verksamhet närmare.

utföra arbetsmarknadstjänster i intern regi låg någonstans mellan 3,2 och 4,2 miljarder kronor under 2017.

I tabell 12.10 jämförs kostnaden för Arbetsförmedlingens interna regi med kostnaden för de arbetsmarknadstjänster som ges i extern regi. Av tabellen framgår att kostnaderna för arbetsmarknadstjänster i extern regi uppgår till cirka 1,5 miljarder kronor mer per år än kostnaderna för Arbetsförmedlingens verksamhet i intern regi. I tabellen anges kostnaden för Arbetsförmedlingens verksamhet i intern regi till cirka 4,2 miljarder kronor. I denna summa ingår dock, som tidigare har konstaterats, annan typ av verksamhet än arbetsmarknadstjänster.

Tabell 12.10 Kostnad för arbetsmarknadstjänster i intern och extern regi

i miljoner kronor samt som andel (i procent) av total kostnad, 2016 2017

Utförare

2016

2017

Arbetsförmedlingen 4 086 (43 %) 4 263 (42 %) Externa utförare 5 440 (57 %) 5 790 (58 %)

Totalt 9 526 (100 %) 10 053 (100 %)

Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisning för respektive år. Not. För Arbetsförmedlingen baseras kostnadsberäkningarna på de procenttal som anges för prestationerna Tjänster för att söka arbete, Rekryteringstjänster till arbetsgivare samt Rustande/stärkande insatser. Dessa procenttal har omräknats till kostnader utifrån motsvarande andel av myndighetens personalkostnad och ett OH-kostnadstillägg om 25 procent har därefter tillfogats. För mer information, se avsnitt 12.7.4.

Sammantaget kan konstateras att en stor del av Arbetsförmedlingens verksamhet för att stödja, rusta och matcha arbetssökande och arbetsgivare utförs av externa utförare. Det går däremot inte att säga något om detta har inneburit att verksamheten har uppnått bättre eller sämre resultat.

12.6.4. Forskning om privata och offentliga utförares resultat

Trots att en stor och växande andel av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten har lagts ut på privata utförare de senaste decennierna finns det relativt lite forskning som belyser vilka effekter detta har fått vad gäller kostnaderna för och resultatet av denna verksamhet. IFAU har tidigare sammanfattat forskningsläget (Lundin, 2011) och kom i korthet fram till att den empiriska forskningen inte gav några tydliga svar på om privata eller offentliga utförare gav bäst resultat.

Skillnaderna i resultat mellan de privata och offentliga utförarna var ofta små, framför allt på lång sikt. När och hur studierna har gjorts kan dock påverka utfallet. Detta gäller exempelvis de två svenska studier som har gjorts av privata och offentliga aktörer inom Jobb- och utvecklingsgarantin (JOB).

89

I tabell 12.11 har utredningen sammanfattat den forskning på området som har publicerats efter IFAU:s kunskapsöversikt fram till 2017.

90

Tabellen ger bland annat en översikt över vilken typ av

tjänst som studeras, resultat och eventuella delresultat av studien. Av tabellen framgår även studietyp.

Den ena studietypen är observationsstudier, där forskarna vanligtvis använder sig av registeruppgifter. Utifrån de tillgängliga registeruppgifterna försöker forskarna isolera effekten av att en insats utförs av olika utförare. För att göra detta tar de vanligtvis hänsyn till skillnader i så kallade observerbara individegenskaper så som ålder, födelseland, utbildningsnivå och arbetslöshetshistorik. Deltagarna som befinner sig hos en privat respektive offentlig utförare kan trots detta skilja sig åt på ett systematiskt vis. Den andra studietypen är experimentbaserade studier, där deltagare fördelas slumpmässigt (randomiserat) mellan de privata och offentliga utförarna. Den slumpmässiga fördelningen innebär att systematiska skillnader mellan grupperna kan undvikas och möjligheten att uttala sig om orsakssamband är därmed större.

I de flesta studier är skillnaderna mellan privata och offentliga utförare små eller obefintliga, framför allt på lång sikt. Den hittills största experimentbaserade studien, som avser förstärkta förmedlingsinsatser i Frankrike, visar dock på betydligt bättre resultat för offentliga än privata utförare. En förklaring till att de privata utförarna inte lyckas bättre än de offentliga skulle kunna vara att de försöksverksamheteter som har studerats har pågått under för kort tid för att de privata utförarna, som är nya på marknaden, ska kunna

89 Riksrevisionen (2009) kommer fram till att arbetsförmedlingskontor som använder sig av kompletterande aktörer har sämre resultat än de kontor som inte gör detta. Harkman m.fl. (2010) tar, till skillnad från Riksrevisionen hänsyn till andra skillnader mellan kontor som använder respektive inte använder kompletterande aktörer, och kommer då fram till att kontor som använder kompletterande aktörer har bättre resultat på kort sikt, men att det efter ett år inte kvarstår någon skillnad. 90 En studie, Behagel (2014), omnämns även i Lundin (2011) utifrån det discussion paper som vid tidpunkten för IFAU-rapporten hade publicerats.

etablera sig och konkurrera med varandra och de offentliga utförarna.

91

Denna hypotes tillbakavisas dock i en dansk studie av

Rehwald (2017), i vilken den offentliga utföraren utgjorde nykomlingen på marknaden.

92

En förklaring till att skillnaderna mellan privata och offentliga utförare i regel är små skulle kunna bero på att tjänsterna, som de privata och offentliga utförarna jämförs utifrån, inte är effektiva. Detta förefaller exempelvis vara fallet i Liljeberg m.fl. (2012) studie för IFAU av privata och offentliga utförare av jobbcoachning.

93

91 Denna hypotes framförs exempelvis av Forslund och Vikström (2010). 92 Under de fem år som föregick studien förekom endast privata utförare för den studerade gruppen högutbildade arbetssökande i Danmark. 93 Jobbcoachningen visade sig ha små effekter jämfört med de som inte tog del av tjänsten. Ett år efter coachningens början hade deltagarna i genomsnitt 2 procent högre övergång till arbete, framför allt till tillfälliga arbeten. Sett över 24 månader var deltagarna inskrivna som arbetssökande i lika stor utsträckning som om de inte hade fått någon jobbcoachning.

Tabell 12.11 Sammanfattning av studier som jämför offentliga och privata

utförare av arbetsmarknadstjänster

Anm. Resultat avser i regel sysselsättning och inkomst, ( ) anger sämre resultat/högre kostnad hos den privata aktören jmf med den offentliga, (0) ingen skillnad, och (+) bättre resultat/lägre kostnad hos den privata. CBA = Cost-benefit analys. N/A = uppgift saknas. Urval: studier publicerade 2011 engelska.

Studie Typ av studie och tjänst

Resultat Kostnad Ytterligare information

Svenska studier

Arbetsförmed- lingen (2011)

Observ.studie, Coachning

(0) N/A Deltagare utanför garantierna.

Liljeberg m.fl. (2012)

Observ.studie, Coachning

(0) (0) Deltagare utanför garantierna. Deltagare hos privat utförare nöjdare, har fler aktiviteter och söker fler jobb. Delresultat: (+) utlandsfödda ( ) ungdomar.

Bennmarker m.fl. (2013)

Random. försök, Coachning

(0) N/A Tre län. 4 800 svårmatchade deltagare. Deltagare hos privat aktör nöjdare, har fler aktiviteter och söker fler jobb.

Laun & Thoursie (2014)

Rand. försök, Rehabilitering

(0) Enkel CBA (0)

Fyra regioner. 4 100 deltagare i behov av rehab. insatser.

Szulkin m.fl. (2014)

Observ.studie, insatser inom JOB och UGA

( ) N/A Deltagare i garantierna. Offentlig utförare (AF) jämförs med ESF och privata utförare. AF bättre än både privata utförare och ESF i JOB och UGA. Privata utförare bättre och mer kostnadseffektiv än ESF i JOB, ESF bättre och mer kostnadseffektiv än privata utförare i UGA. Kostnadseffektivitet mätt som kostnad per arbetstillfälle.

Internationella studier Skipper & Sørensen (2013)

Observ. studie, Förmedling

Kort sikt ( ), efter 6 mån (0)

Enkel CBA ( )

Deltagare (ej högutbildade) hos privata eller offentliga utförare (kommunala jobbcenter) i Danmark.

Behagel m.fl. (2014)

Rand. försök, Coachning och intensifierad coachning

( )

Kostnadsanalys ( ), enkel CBA ( )

44 000 svårmatchade deltagare i Frankrike. Offentlig utförare erbjuder både coachning och intensifierad coachning, Privata utförare endast intensifierad coachning.

Krug & Stephan (2015)

Random. försök, Intensifierad förmedling

Kort sikt ( ), efter 8 mån (0)

Enkel CBA ( )

1 400 svårmatchade deltagare i Tyskland. Offentlig utförare minskar tid i arbetslöshet, men detta beror i hög utsträckning på utträde ur arbetskraften.

Cottier m.fl. (2015)

Random. försök, Förmedling

Kort sikt (+), efter två år ( ), efter fem år (0)

CBA (+) 890 svårmatchade deltagare fördelas mellan en privat (ickevinstdrivande) utförare och en offentlig utförare i Geneve, Schweiz.

Cockx & Baert (2015)

Observ.studie, Cochning och training

Vinst-drivande privat (+), icke-vinst- drivande privat (0).

Kostnadsanalys: vinstdrivande privat (+), ickevinstdriva nde privat ( )

10 800 svårmatchade deltagare i Flandern, Belgien. Privata vinstdrivande utförare jämförs med AF och ickevinstdrivande utförare. Om kostnader för upphandling av privata utförare räknas in ökar deras kostnad med 14 procent och vinstdrivande privata utförare är inte längre billigare än den offentliga.

Rehwald m.fl. (2017)

Random. försök, Förmedling

(0)

Kostnadsanalys ( )

3 100 högutbildade deltagare i Danmark. Delresultat: män, personer med tidigare arbetslivserfarenhet och Aarhus (+), Köpenhamn ( ).

12.6.5. Leder de arbetssökandes val till bättre resultat?

Många av de tjänster som syftar till att matcha de arbetssökande till arbete eller utbildning har tillhandahållits genom valfrihetssystem, sedan lagen om valfrihetssystem hos Arbetsförmedlingen infördes 2010. Medan den offentliga upphandlingen bygger på Arbetsförmedlingens förmåga att kontraktera de bästa leverantörerna grundar sig valfrihetssystem på de arbetssökandes vilja och förmåga att genom sina val driva kvalitet. För att ett valfrihetssystem ska fungera ändamålsenligt krävs att de arbetssökande väljer leverantörer med bäst resultat och väljer bort leverantörer med sämst resultat. Hur de arbetssökande använder sina val avgör om tjänster som tillhandahålls genom ett valfrihetssystem bidrar till att uppnå goda resultat eller inte.

Arbetssökandes val inom stöd och matchning

Utredningen har utifrån uppgifter från Arbetsförmedlingen analyserat resultatet för de cirka 100 leverantörer av Arbetsförmedlingens tjänst Stöd och matchning som hade minst 100 deltagare under perioden januari 2015 till september 2016. Med resultat avses andel övergångar till arbete eller utbildning 90 dagar efter avslutad tjänst. Av figur 12.10 framgår att det genomsnittliga resultatet uppgick till 33 procent. Undantaget tre leverantörer med så kallade extremvärden (markerade med cirklar i figuren) hade samtliga utförare ett resultat som låg inom ett spann om 18 och 49 procent, medan hälften av alla leverantörerna hade ett resultat mellan cirka 28 och 37 procent. Därmed kan konstateras att spridningen av leverantörernas resultat är relativt stor.

Figur 12.10 Spridning av andel deltagare i arbete eller utbildning 90 dagar

efter avslutad tjänst för leverantörer av Stöd och matchning

Avser perioden jan 2015 sept 2016

Källa: Arbetsförmedlingens datalager. Not. Avser alla leverantörer med minst 100 deltagare under den angivna tidsperioden.

Utredningen har även analyserat om leverantörer med goda resultat har fler deltagare än övriga leverantörer. Av figur 12.11 framgår att det inte finns något linjärt samband mellan resultat och deltagarantal för leverantörerna, i detta fall leverantörer som hade fler än 50 deltagare under motsvarande tidsperiod. Av figuren framgår att de leverantörer som hade flest deltagare hade ett resultat som var i nivå med eller sämre än det genomsnittliga resultatet för samtliga leverantörer.

Figur 12.11 Antal deltagare i Stöd och matchning och andel av deltagarna

(i procent) som är i arbete eller utbildning 90 dagar efter avslutad tjänst, per leverantör

Avser perioden jan 2015 sept 2016

Källa: Arbetsförmedlingens datalager. Not. Avser alla leverantörer med fler än 50 deltagare under den angivna tidsperioden.

En anledning till att valfrihetssystemet inte leder till att de leverantörer som uppvisar bäst resultat får flest deltagare kan vara att de arbetssökande inte kan eller vill välja leverantör, eller att de väljer leverantör utifrån andra grunder. För att underlätta för de arbetssökande att välja leverantör har Arbetsförmedlingen tagit fram ett ratingsystem som visar på leverantörernas tidigare resultat.

94

Leve-

rantörer får genom detta en inbördes rangordning, där de som har sämst resultat får en stjärna och de som har bäst resultat får tre stjärnor. Ratingsystemet bygger på en statistisk sannolikhetsmodell som tar hänsyn till att de arbetssökandes förutsättningar att få ett arbete eller övergå i utbildning kan skilja sig åt. I modellen ingår exempelvis faktorer som den arbetssökandes ålder, utbildningsnivå och yrkeserfarenhet samt arbetslösheten i kommunen där den arbetssökande är bosatt.

94 Ratingsystemet är inspirerat av den så kallade star rating-modellen som återfinns i Australien. Arbetsförmedlingens ratingsystem för tjänsten Stöd och matchning bygger på en pilotverksamhet som togs fram under 2013 för tjänsten Jobbcoachning. 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000

I tabell 12.12 har utredningen, utifrån uppgifter från Arbetsförmedlingen, analyserat hur de arbetssökande använder sin möjlighet att välja leverantör i tjänsten Stöd och matchning.

Tabell 12.12 Arbetssökandes val i tjänsten Stöd och matchning,

juli 2016 dec 2017

Typ av val

juli 2016

dec 2016

jan 2017

juni 2017

juli 2017

dec 2017

Antal som gör ett förstagångsval

29 518 28 312 27 863

Andel som gör ett aktivt förstagångsval

92 % 92 % 91 %

Andel av de som gör ett aktivt förstagångsval som väljer leverantör med/som

saknar stjärna

24 % 21 % 17 %

en stjärna

7 % 11 % 9 %

två stjärnor

48 % 48 % 51 %

tre stjärnor

15 % 19 % 22 %

Antal som gör ett omval

26 781 33 434 37 202

Andel som gör ett aktivt val vid omval

22 % 20 % 22 %

Andel av de som gör ett aktivt omval som väljer en leverantör med

saknar stjärna

26 % 22 % 22 %

en stjärna

7 %

9 %

9 %

två stjärnor

49 % 48 % 47 %

tre stjärnor

12 % 18 % 18 %

Källa: Utredningens bearbetning av uppgifter från Arbetsförmedlingen. Not. Gäller samtliga val till och från leverantörer under den angivna tidsperioden. Uppgift saknas för mellan 1 och 6 procent av deltagarnas val, därmed summerar andelarna inte alltid till 100 procent. Leverantörer som saknar stjärna hade för få deltagare eller hade varit verksamma för kort tid för att ett ratingvärde, och därmed antal stjärnor, ska kunna beräknas. Med förstagångsval avses deltagare som valde eller tilldelades leverantör första gången någonsin, med omval avses deltagare som valde eller tilldelades leverantör och där detta inte var första gången någonsin. Med aktivt val avses att deltagarna använde sig av sin möjlighet att välja leverantör. Deltagare som inte gjorde ett aktivt val tilldelades leverantör enligt avtalets ickevalsalternativ. Under angiven tidsperiod utgjordes ickevalsalternativet av den leverantör som låg närmast deltagarens bostadsadress.

Av tabellen framgår att nästan alla arbetssökande som anvisas till tjänsten gör ett aktivt förstagångsval, det vill säga använder sig av sin möjlighet att välja leverantör när de anvisas till tjänsten för första gången. Ungefär en av fem av förstagångsväljarna som gör ett aktivt val väljer en leverantör med tre stjärnor, medan ungefär lika många väljer leverantörer som saknar ratingvärde. De flesta, cirka hälften, av förstagångsväljarna väljer leverantörer som har två stjärnor i ratingvärde. Det förekommer att arbetssökande i vissa delar av landet

saknar möjlighet att välja en leverantör med tre stjärnor. En kompletterande analys visar dock att cirka 90 procent av samtliga förstagångsväljare hade möjlighet att välja en trestjärnig leverantör.

95

Av tabell 12.12 framgår vidare att antalet arbetssökande som gör ett omval, med vilket avses deltagare som anvisas till tjänsten på nytt samt deltagare som under pågående anvisningsperiod byter leverantör, är lika många eller fler i jämförelse med antalet arbetssökande som väljer leverantör för första gången. Av de ombytessökande är det endast cirka en femtedel som gör ett aktivt val av leverantör. Detta skulle kunna förklaras av att de arbetssökande som anvisas att ta del av en ytterligare period av tjänsten, anvisas till den leverantör som levererade tjänsten under föregående avtalsperiod, och att detta registreras som ett icke-val.

96

Oavsett tyder detta på att de arbets-

sökande inte använder sin möjlighet att byta leverantör vid det nya anvisningstillfället eller under pågående avtalsperiod, till att välja en ny leverantör som har uppvisat goda resultat.

Utredningen har även analyserat hur leverantörernas ratingvärde skiljer sig åt mellan de arbetssökandes som gör respektive inte gör aktiva val. Analysen redovisas i bilaga 2 till kapitlet. I genomsnitt skiljer sig fördelningen av deltagare mellan leverantörer med olika ratingvärden åt med 2.3 procentenheter mellan de arbetssökande som gör ett aktivt val respektive avstår från detta.

97

Skillnaden i leveran-

törernas ratingvärde är störst mellan de arbetssökande som gör respektive inte gör aktiva val under den sista av de tre studerade tidsperioderna.

En förklararing till detta kan vara att ratingsystemet först i december 2016 omfattade tjänstens samtliga fyra spår, medan det dessförinnan endast omfattade ett av spåren. Därutöver förenklades de arbetssökandes tillgång till ratingsystemet i mars 2017 genom ett

95 Den kompletterande analysen från Arbetsförmedlingen visar att andelen av samtliga förstagångsväljare som under 2017 hade möjlighet att välja en trestjärnig leverantör uppgick till 87 procent. Resterande 13 procent av de arbetssökande hade att välja mellan leverantörer med högst två stjärnor i rating. 96 Enligt avtalet för tjänsten var ickevalsalternativet under 2017 den leverantör som fanns geografiskt närmast den arbetssökandes bostadsadress. Ickevalsalternativet har därefter ändrats och är från och med juni 2018 den leverantör som har högst rating (flest antal stjärnor) och finns geografiskt närmast den arbetssökandes bostadsadress. FFU Stöd och matchning, uppdaterad 2018-06-04, Dnr: Af-2016/0002 3112. 97 Signifikant på 0,1 procentsnivå. Skillnaden är ett genomsnitt för samtliga studerade tidsperioder och inkluderar såväl förstagångsväljare som ombytesväljare.

digitalt sökverktyg, dessförinnan publicerades denna i ett dokument på Arbetsförmedlingens webbplats.

98

En kommande rapport från Arbetsförmedlingen analyserar om det för leverantörer av Stöd och matchning finns ett samband mellan en höjd respektive sänkt ratingnivå och antalet förstagångsväljare. Preliminära resultat från denna analys indikerar att de leverantörer som under 2017 har förbättrat sin rating mellan två ratingtillfällen har fått ett ökat inflöde av förstagångsväljare, i jämförelse med leverantörer som kvarstår på den tidigare ratingnivån. En enhets högre ratingnivå motsvarar en cirka 20-procentig ökning av antalet förstagångsväljare. För de leverantörer som har sänkt sin ratingnivå mellan två ratingtillfällen tyder de preliminära analysresultaten på att detta inte motsvaras av ett minskat inflöde av förstagångsväljare, åtminstone inte i närtid, jämfört med de leverantörer som har bibehållit sin ratingnivå. I rapporten undersöks även om effekten av en förändrad ratingnivå skiljer sig åt för arbetssökande med olika egenskaper, baserat på tjänstens olika spår.

Arbetssökandes val används på olika sätt av olika arbetssökande

Det ratingsystem som Arbetsförmedlingen för närvarande använder för Stöd och matchning bygger på en pilotverksamhet som togs fram under 2013 för tjänsten Jobbcoachning. Ratingsystemet för denna tjänst hann dock endast vara i bruk i sex månader innan tjänsten, och därmed även ratingsystemet, lades ned. I en analys av ratingsystemet för jobbcoacher visar Gerdes (2015) att de leverantörer som fick tre stjärnor fick betydligt fler deltagare än de leverantörer som fick färre stjärnor. Av studien framgår även att arbetssökande med olika egenskaper använde sig av ratingvärdena i olika utsträckning. Arbetssökande med högre utbildning och kortare inskrivningstid använde sig av ratingvärdena i högre utsträckning än övriga arbetssökande. Arbetssökande födda utanför Europa verkade över huvud taget inte använda sig av leverantörernas ratingvärden.

98 Genom det digitala sökverktyget kan de arbetssökande utöver rating även söka på ort, yrkesinriktning, språk och fritext.

Arbetssökandes val kan skilja sig från beställarens vilja

En annan förklaring till att de arbetssökandes val inte leder till att leverantörer med goda resultat får fler deltagare kan vara att deras val inte överensstämmer med tjänstens syfte (beställarens vilja). I en sammanställning av aktuell forskning om aktiv arbetsmarknadspolitik för IFAU framhåller Crepón och van der Berg (2016) att det finns ett antal studier som tyder på en svag efterfrågan på arbetsmarknadspolitiska insatser bland de arbetssökande. Bland annat visar tidigare refererad studie av Behagel et al (2014) att hälften av de arbetssökande som erbjöds en mer intensifierad form av jobbcoachning tackade nej till detta. En annan studie av Black et al (2003) visar att arbetssökande – som ställs inför ett val mellan å ena sidan en kombination av arbetslöshetsersättning, hjälp att söka jobb samt kontroll av arbetssökandet, å andra sidan ingetdera av dessa – valde det sistnämnda alternativet, trots att detta innebar att de inte fick någon ersättning.

I en IFAU-studie av systemet med etableringslotsar visade Sibbmark m.fl. (2016) att deltagarnas val i valfrihetssystemet med etableringslotsar styrdes av andra urvalskriterier än vad som var avsett. De arbetssökandes val av lots styrdes inte av chans till jobb, varken inledningsvis eller vid byten. De nyanlända efterfrågade och fick i stället socialt och praktiskt stöd, varvid leverantörerna anpassade sig till deltagarnas efterfrågan för att få fler kunder. Forskarna framhåller samtidigt att valet försvårades av att de arbetssökande inte kunde ta del av information om de olika leverantörernas tidigare resultat genom exempelvis ett ratingsystem.

12.7. Har användningen av externa utförare minskat kostnaderna för arbetsmarknadstjänsterna?

En annan målsättning med att köpa arbetsmarknadstjänster av externa utförare kan vara minska kostnaderna för verksamheten. För att en kostnadsbesparing ska uppstå krävs att summan av den ersättning som utbetalas till de externa utförarna för att tillhandahålla en tjänst – tillsammans med de kostnader som uppstår i myndigheten för att köpa, använda och följa upp tjänsten – är lägre än myndighetens kostnader för att tillhandahålla tjänsten i egen regi. Att mäta hur det offentligas kostnader har påverkats av att tjänster köps

är dock förknippat med flera svårigheter. Dels kan det vara svårt att identifiera vilka kostnader som uppkommit till följd av förändringen och vilka kostnader som skulle ha tillkommit ändå. Dels kan det vara svårt att särskilja vad kostnaden för motsvarande verksamhet i offentlig regi är eller har varit.

12.7.1. Forskning om privata och offentliga utförares kostnader

Flera av de internationella studier av privata och offentliga utförare som beskrivs i tabell 12.11 innehåller någon form av kostnadsjämförelse. I vissa fall utgår jämförelsen från de privata respektive offentliga utförarnas ersättning/kostnad för att utföra tjänsten. I andra fall inbegriper jämförelsen även intäkter eller kostnadsbesparingar för det offentliga. Detta kan vara i form av att de deltagare som har fått arbete betalar in skatt eller att utbetalningen för arbetslöshetsersättning till individen minskar.

Kostnadsjämförelserna i dessa studier är inte enhetligt genomförda och ger inte heller något entydigt svar på frågan. Fler studier kommer dock fram till att de privata utförarna kostar mer än de offentliga än vice versa. I flertalet av dessa studier påpekar dock författarna att kostnadsjämförelserna är svåra att utföra, med anledning av att den offentliga arbetsförmedlingens kostnader sällan finns redovisade på en tillräckligt detaljerad nivå. Av de svenska studier som beskrivs i tabell 12.11 innehåller endast två, mot bakgrund av samma anledning, en kostnadsjämförelse mellan Arbetsförmedlingen och de privata aktörerna. De två studierna uppskattar att kostnaderna för att utföra samma tjänst var liknande för intern och extern regi. Kravställningen för dessa verksamheter var också liknande oavsett i vilken regi tjänsten utfördes. En jobbcoach skulle exempelvis ansvara för cirka 20 arbetssökande och insatsen skulle pågå i tre månader.

För att den offentliga kostnaden för att utföra verksamhet i intern respektive extern regi ska kunna jämföras finns dock ytterligare aspekter som behöver beaktas, vilket också framhålls av författarna till de angivna studierna. För att avgöra om en kostnadsminskning har uppstått måste hänsyn även tas till de kostnader som tillkommer för att tillhandahålla en marknad för motsvarande tjänster. I nästa avsnitt redovisas beräkningar av kostnaden per deltagare

för den verksamhet som Arbetsförmedlingen bedrev i extern regi under 2017, inklusive de kostnader som uppstod för att köpa och följa upp dessa tjänster.

12.7.2. Transaktionskostnader

Transaktionskostnader finns på alla typer av marknader och avser de kostnader, utöver priset på en vara eller tjänst, som uppkommer i samband med köp och försäljning. Kostnaderna drivs av den tid och det arbete som både köpare och säljare måste lägga ned på att få till stånd och följa upp en affär. Trots att det internationellt funnits en trend att utkontraktera arbetsmarknadstjänster har få försök gjorts att beräkna storleken på de transaktionskostnader som krävs för att tillhandahålla en sådan marknad.

Bruttle (2017) uppskattar att storleken på det offentligas transaktionskostnader för att köpa arbetsmarknadstjänster i Australien och Nederländerna uppgick till cirka 11 procent av de totala kostnaderna per år.

99

Nacka kommun har därutöver, på förfrågan från ut-

redningen, beräknat kommunens transaktionskostnader för att tillhandahålla arbetsmarknadstjänster. Enligt kommunen uppgick dessa kostnader under 2017 till cirka 16 procent av de totala kostnaderna.

100

Utifrån underlag från Arbetsförmedlingen har utredningen uppskattat storleken på Arbetsförmedlingens transaktions-kostnader för att tillhandahålla arbetsmarknadstjänster i extern regi. Arbetsförmedlingens transaktionskostnader uppgick totalt till cirka 131 miljoner kronor under 2017, vilket framgår av tabell 12.13. Det bör dock noteras att kostnader för arbetsförmedlarnas arbete med att använda och följa upp arbetsmarknadstjänster i extern regi inte ingår i tabellen, då dessa inte har kunnat beräknas på grund av att data saknas.

99 Beräknat som transaktionskostnadernas andel av den utbetalda ersättningen för tjänsterna plus myndighetens transaktionskostnader. För Australien är kostnaderna ett genomsnitt för perioden 1998–2001, medan det för Nederländerna utgår från ett enskilt år, 2003. För Storbritanniens del, som också länge har haft en stor marknad för arbetsmarknadstjänster, saknas motsvarande information och därmed möjlighet att beräkna transaktionskostnaderna. 100 Nackas kostnader för att auktorisera, utbetala ersättning till och följa upp och kontrollera leverantörerna uppgick under 2017 till 4,5 miljoner kronor. Detta motsvarar cirka 16 procent av den totala kostnaden, beräknat som 4,5 mnkr/(23 mnkr + 4,5 mnkr). För mer info om Nacka kommuns arbetsmarknadstjänster, se bilaga 1 till kapitel 13.

Tabell 12.13 Arbetsförmedlingens transaktionskostnader, 2017

Kostnadstyp

2017

Central nivå

75 mnkr

Marknadsområdesnivå

30 mnkr

OH-kostnadstillägg*

26 mnkr

Total kostnad inkl. OH-kostnad

131 mnkr

Källa. Utredningens beräkningar utifrån underlag från Arbetsförmedlingen. *OH-kostnadstillägg på 25 procent, för mer information om OH-kostnader se avsnitt 12.7.4.

Arbetsförmedlingens transaktionskostnader på central nivå utgår från den personal som på myndighetens huvudkontor har arbetsuppgifter som kan hänföras till arbetet med att tillhandahålla arbetsmarknadstjänster i extern regi.

101

Detta inkluderar personal som

arbetar med att köpa arbetsmarknadstjänster, hantera eventuella överprövningar och utfärda sanktioner mot leverantörer vid brister i avtalsefterlevnad. Här ingår också den personal som på central nivå arbetar med marknadsanalyser samt uppföljning, kontroll av leverantörer och dialoger med leverantörer. Vidare ingår också kostnader för den personal som arbetar med att tillhandahålla it-lösningar i form av bland annat det webbstöd som används för kommunikation mellan Arbetsförmedlingen och leverantörerna. Kostnader för att utbetala ersättning till leverantörerna och de övriga externa utförarna ingår däremot inte, i likhet med vissa övriga kostnader.

102

Arbetsförmedlingens transaktionskostnader på marknadsområdesnivå utgörs av kostnaden för den personal som arbetar som leverantörsuppföljare, vilka har särskilt ansvar för att utveckla och följa upp myndighetens leverantörer och avtal inom ramen för respektive marknadsområde. Det arbete som utförs av myndighetens leverantörsuppföljare inkluderar hantering av klagomål från arbetssökande, dialog med och uppföljning av leverantörer, samt information och stöd till arbetsförmedlare i hur de upphandlade tjänsterna kan an-

101 Arbetsförmedlingen uppskattar i en inlaga till utredningen den 25 april 2017 att myndighetens transaktionskostnader på central nivå uppgår till mellan 50–100 mnkr per år. Utredningen har i beräkningarna utgått från en kostnad på 75 mnkr. 102 I Arbetsförmedlingens uppskattning av kostnader har direkta kostnader för infrastruktur för systemfunktionaliteter för hantering av externa tjänster, så som serverkostnader, inte inkluderats. Däremot ingår kostnad för personal som arbetar med förvaltning och utveckling av systemfunktionaliteter. Arbetsförmedlingen har inte heller inkluderat direkta kostnader av engångskaraktär, t.ex. externa konsulter för stöd i domstolsärenden. Kostnader för att utbetala ersättning till leverantörerna har vidare exkluderats av Arbetsförmedlingen.

vändas. Utredningen uppskattar utifrån uppgifter från Arbetsförmedlingen att arbetsuppgiften motsvarar 3–5 årsarbetskrafter per marknadsområde, vilket motsvarar en årlig kostnad på totalt mellan 20–40 miljoner kronor. Utredningen har i beräkningarna utgått från en kostnad om 30 miljoner kronor.

Arbetsförmedlingens transaktionskostnader motsvarar cirka 2 procent av myndighetens totala kostnad för att tillhandahålla arbetsmarknadstjänster i extern regi.

103

Detta är en betydligt lägre andel än

de uppskattningar som tidigare har gjorts av transaktionskostnaderna i Australien, Nederländerna samt Nacka kommun.

En förklaring till detta kan vara att en stor del av ansvaret för att följa upp de externa tjänsterna och leverantörerna ligger på arbetsförmedlarna, vilket framgår av avsnitt 12.5.2. Det finns dock ingen möjlighet att beräkna transaktionskostnader för det arbete som utförs av arbetsförmedlarna, då information i form av exempelvis tidsredovisning av denna typ av arbetsuppgifter saknas. Arbetsförmedlingen (2013) har tidigare framhållit att marknaden för arbetsmarknadstjänster har inneburit ett omfattande administrativt arbete för både arbetsförmedlarna och leverantörerna, för att säkerställa att såväl leverantörerna som de arbetssökande uppfyller sina åtaganden. Riksrevisionen (2009) har i likhet med detta påpekat att den administrativa bördan för Arbetsförmedlingens handläggare ökade när myndigheten började använda externa utförare av arbetsförmedlingstjänster, så kallade kompletterande aktörer.

Transaktionskostnader uppstår även hos de externa utförarna. I utredningens enkät till leverantörer av Stöd och matchning uppger handledarna att de i genomsnitt ägnar över en femtedel av sin totala tid med respektive deltagare i tjänsten åt att uppfylla Arbetsförmedlingens krav på dokumentation.

104

Arbetsförmedlingen ställer

exempelvis krav på att leverantörerna ska skicka in en övergripande planering för varje deltagare och därutöver upprätta veckovisa scheman, samt rapportera varje deltagares närvaro och frånvaro. Drygt 60 procent av handledarna uppger att minskade krav på dokumentation skulle förbättra deras förutsättningar att stärka deltagarnas ställning på arbetsmarknaden.

103 Beräknat som myndighetens transaktionskostnader dividerat i kostnaden för externa tjänster plus transaktionskostnader =131 / (5790 + 131). 104 Enkätundersökningen beskrivs närmare i bilaga 1 till detta kapitel.

Dokumentationen förmedlas från leverantörerna till Arbetsförmedlingen genom ett webbverktyg som skapats särskilt för ändamålet. Nästan hälften av de verksamhetsansvariga chefer som besvarat utredningens enkät till leverantörer av Stöd och matchning uppger dock att de köper ett externt webbverktyg för att underlätta användningen av Arbetsförmedlingens webbverktyg. Därutöver uppger 15 procent av dessa chefer att de köper konsulttjänster för att underlätta administration av deltagarna i tjänsten.

I den mån ovanstående uppgifter ger en korrekt bild innebär det att en betydande del av leverantörsersättningen går åt till att finansiera leverantörernas transaktionskostnader, vilket innebär en motsvarande minskning i deras möjligheter att stödja och matcha deltagarna i tjänsten. Därutöver krävs att Arbetsförmedlingen hanterar den dokumentation som leverantörerna skickar till myndigheten, i form av att godkänna denna eller vid behov utreda eventuella oklarheter. Arbetsförmedlingens arbete med detta påverkar det offentligas totala kostnader för de arbetsmarknadstjänster som ges genom externa utförare. Arbetsförmedlingens transaktions-kostnader för det arbete som utförs av arbetsförmedlarna har dock, som tidigare nämnts, inte kunnat beräknas på grund av att data saknas.

12.7.3. Kostnad per deltagare för verksamhet i extern regi

Under 2017 köpte Arbetsförmedlingen arbetsmarknadstjänster från externa utförare för 5 790 miljoner kronor. Av den totala ersättningen gick 98 procent till externa utförare av de fyra tjänster som redovisas i tabell 12.14. I tabellen har månadskostnaden per tjänst och deltagare beräknats utifrån det genomsnittliga deltagarantalet per månad i tjänsten. Ett transaktionskostnadstillägg motsvarande 2 procent har tillförts den beräknade kostnaden för respektive tjänst, vilket motsvarar Arbetsförmedlingens genomsnittliga kostnad för att köpa och följa upp arbetsmarknadstjänster i extern regi (se avsnitt 12.7.2). Av tabellen framgår att den genomsnittliga månadskostnaden per deltagare sträcker sig från cirka 4 500 kronor för Stöd och matchning till nära 14 000 kronor för arbetsmarknadsutbildningarna.

105

105 Arbetsmarknadsutbildningarna och de förberedande utbildningarna och innehåller flera olika utbildningar vars kostnader i hög utsträckning skiljer sig åt.

Tabell 12.14 Kostnad per deltagare och tjänst i extern regi, 2017

Tjänst Leverantörs-

ersättning

[mnkr]

Genomsnittligt

deltagarantal

per månad

Månadskostnad*

per deltagare

Arbetsmarknadsutbildningar

1 415

8 646

13 910

Förberedande utbildningar

2 243

17 049

11 180

Introduktion till arbete

714

6 908

8 790

Stöd och matchning

1 296

23 079

4 470

Källa: Uppgifter om leverantörsersättning från Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017. Uppgifter om genomsnittligt deltagarantal per månad från Arbetsförmedlingens Korta fakta om upphandlade arbetsförmedlingstjänster 2017. *Ett transaktionskostnadstillägg om 2 procent har inkluderats i den beräknade månadskostnaden (se avsnitt 12.7.2). Månadskostnaderna har avrundats till närmsta tiotal.

12.7.4. Kostnader per deltagare för verksamhet i intern regi

Möjligheterna att jämföra kostnader för arbetsmarknadstjänster i intern och extern regi har ökat i och med att Arbetsförmedlingen i sin årsredovisning för 2016 och 2017 redovisar hur myndighetens personal fördelar sin tid. Redovisningen utgår från en indelning i sju så kallade prestationer som ska motsvara Arbetsförmedlingens huvudsakliga uppgifter utifrån myndighetens instruktion.

106

Utredningen har, med utgångspunkt i Arbetsförmedlingens prestationsredovisning, beräknat den genomsnittliga kostnaden per deltagare för arbetsmarknadstjänster i intern regi. Av myndighetens prestationsredovisning framgår att tre av myndighetens prestationer utgörs av att tillhandahålla stöd direkt till arbetsgivare och arbetssökande: rekryteringstjänster till arbetsgivare, tjänster för att söka arbete och rustande/stärkande insatser. Utredningen bedömer att övriga prestationer endera innebär myndighetsutövning eller är av allmän karaktär. Totalt motsvarade dessa tre prestationer cirka 43 procent av de totala personalresurserna. Den procentuella andelen av personalens tid har omräknats till motsvarande andel av myndighetens totala personalkostnader enligt resultaträkning i Arbetsförmedlingens årsredovisning, vilket motsvarar 3 410 miljoner kronor. Ett OH-kostnadstillägg om 25 procent har därefter tillförts för att

106 Redovisningen har genomförts genom att chefer för respektive sektion på Arbetsförmedlingen har fördelat sina tillgängliga personalresurser (anställda minus frånvaro) på någon av de sju prestationerna. Resultaten från sektionerna har sedan summerats stegvis upp till myndighetsnivå.

täcka kostnader för bland annat lokaler, it och ledning.

107

Den totala

kostnaden för verksamheten i egen regi beräknas utifrån detta tillvägagångssätt uppgå till 4 263 miljoner kronor för 2017.

Arbetsförmedlingen saknar information om hur många arbetssökande som har tagit del av de olika prestationerna. De beräkningar som redovisas i tabell 12.15 baseras därför på ett antal antaganden. Dessa antaganden beskrivs mer utförligt i bilaga 3 till kapitlet. Utifrån dessa antaganden uppskattas månadskostnaden för Arbetsförmedlingens arbete med arbetssökande som inte bedöms ha en utsatt ställning till cirka 290 kronor, medan kostnaden för arbetssökande som bedöms ha en utsatt ställning uppskattas till cirka 920 kronor.

Tabell 12.15 Kostnad per deltagare och tjänst (prestation)

i Arbetsförmedlingens regi, 2017

Prestation Kostnad per prestation*

Månadskostnad*

/inskriven med utsatt ställning

Månadskostnad* /övriga inskrivna

Rekryteringstjänster till arbetsgivare

916 mnkr

120 kr

120 kr

Tjänster för att söka arbete 1 290 mnkr

170 kr

170 kr

Rustande/stärkande insatser 2 058 mnkr

630 kr

Summa 4 263 mnkr

920 kr

290 kr

Källa: Utredningens beräkningar utifrån uppgifter i Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017. *Inklusive ett OH-kostnadstillägg på 25 procent. Not. För Rekryteringstjänster till arbetsgivare och Tjänster för att söka arbete baseras beräkningarna på 641 000 personer, vilket motsvarar antalet inskrivna arbetssökande i genomsnitt per månad 2017. För Rustande/stärkande insatser baseras beräkningarna på 272 00 personer, vilket motsvarar antalet inskrivna arbetssökande i genomsnitt per månad 2017 som Arbetsförmedlingen bedömde hade en utsatt ställning. Mer information om de antaganden som beräkningarna bygger på finns i bilaga 3. Månadskostnaderna har avrundats till närmsta tiotal.

Beräkningarna bör tolkas med försiktighet då de innehåller en relativt hög grad av osäkerhet. Dels på grund av att Arbetsförmedlingens prestationsredovisning utgör en grov skattning av förhållandet mellan olika arbetsuppgifter. Dels på grund av att det saknas uppgifter om hur många arbetssökande som tagit del av myndighetens arbete

107 Arbetsförmedlingen använder vid interndebitering ett OH-kostnadstillägg om 37 procent, varav 12 procentenheter utgörs av kostnader för huvudkontoret, och 25 procent av övriga OH-kostnader. Utredningen har inte inkluderat OH-kostnader för Arbetsförmedlingens huvudkontor i beräkningarna, i syfte att den totala kostnaden för verksamhet i intern respektive extern regi i så hög utsträckning som möjligt ska kunna jämföras. Storleken på OH-kostnaden motsvarar den schablon som används i Tillväxtverkets beräkningsverktyg Regelräknaren (25 procent). I socialfondsprojekt används en schablon för OH-kostnader på 15 procent.

utifrån de redovisade prestationerna och beräkningarna, mot bakgrund av detta, bygger på ett antal antaganden.

Därtill att det inte är tydligt i vilken utsträckning prestationerna i praktiken består av arbete med att utföra arbetsmarknadstjänster, och i vilken utsträckning de utgörs av andra typer av uppgifter, såsom att upprätta planer och utbetala ersättning. De volymuppgifter som Arbetsförmedlingen redovisar för insatser inom etableringen består exempelvis enbart av att upprätta etableringsplaner och utbetala ersättning till deltagarna. För de så kallade förstärkta förmedlingsinsatserna, som ingår i prestationen rustande/stärkande insatser, saknar Arbetsförmedlingen helt och hållet statistik. Utredningen bedömer att Arbetsförmedlingens kostnader för att utföra arbetsmarknadstjänster i intern regi låg någonstans mellan 3,2 och 4,2 miljarder kronor under 2017.

12.7.5. Att beakta vid kostnadsjämförelser mellan intern och extern regi

Den månatliga kostnaden per deltagare är betydligt högre för de arbetsmarknadstjänster som utförs i extern regi jämfört med de som utförs av Arbetsförmedlingen internt, vilket framgår av tabell 12.14 och 12.15. Den verksamhet som utförs i intern respektive extern regi skiljer sig dock helt eller delvis åt. Detta gäller i synnerhet arbetsmarknadsutbildningarna, där liknande verksamhet överhuvudtaget inte utförs i Arbetsförmedlingens regi. En tjänst i extern regi som i relativt hög utsträckning motsvarar Arbetsförmedlingens verksamhet är Stöd och matchning, för vilken månadskostnaden är nästan fem gånger högre än den uppskattade månadskostnaden för Arbetsförmedlingens arbete med en inskriven arbetslös med utsatt ställning.

108

En förklaring till detta är att andra, betydligt högre krav,

ställs på leverantörerna av Stöd och matchning än på Arbetsförmedlingens verksamhet i egen regi.

108 Utöver Stöd och matchning köper Arbetsförmedlingen även Introduktion till arbete, som har samma eller liknande målgrupp och syfte som myndighetens arbete i egen regi (SIUS). Därutöver finns det vissa förberedande utbildningar som liknar Arbetsförmedlingens beskrivning av de s.k. förstärkta förmedlingsinsatserna.

För en handledare som arbetar hos en leverantör av Stöd och matchning gäller exempelvis att en handlingsplan för de arbetssökande ska upprättas inom 5 dagar, i stället för 30 dagar som de offentliga arbetsförmedlarna har på sig. Leverantörerna ska därutöver säkerställa att varje arbetssökande får två timmars individuellt möte med en examinerad studie- och yrkesvägledare. Därtill ska de arbetssökande enligt avtal få 30–45 minuters individuellt samtal per vecka samt 4–20 timmars aktiviteter per vecka som anordnas av leverantören, beroende på vilket spår den arbetssökande befinner sig i och hur länge hen varit hos leverantören. Liknande krav saknas för den verksamhet som Arbetsförmedlingens bedriver i egen regi.

Det faktum att månadskostnaden för Arbetsförmedlingens verksamhet per deltagare och månad är låg, innebär att den tid som kan ägnas åt att stödja, matcha och rusta arbetssökande borde vara begränsad. I en studie för IFAU visar Liljeberg och Söderström (2017) att arbetssökande, efter den månad de blivit inskrivna vid Arbetsförmedlingen, endast träffar en arbetsförmedlare ungefär en gång i kvartalet, och att denna mötesfrekvens därutöver till viss del minskar med den arbetssökandes tid i arbetslöshet. Under den totala tid som en arbetsförmedlare kan avsätta till en enskild arbetssökande ska arbetsförmedlaren bland annat hinna uppdatera den arbetssökandes handlingsplan och säkerställa att den arbetssökande står till arbetsmarknadens förfogande, vilket innefattar att varje månad granska den arbetssökandes aktivitetsrapport.

En förklaring till att kostnaden per deltagare för verksamhet i intern och extern regi skiljer sig åt skulle mot bakgrund av detta kunna vara att Arbetsförmedlingens verksamhet i huvudsak består av att administrera, planera och kontrollera de arbetssökandes aktiviteter – snarare än att stödja, matcha och rusta dem för att komma i arbete eller utbildning. Utifrån de möten och studiebesök som utredningen har genomfört med ett stort antal lokala arbetsförmedlingskontor kan utredningen konstatera att omfattningen av och inriktningen på det arbete som Arbetsförmedlingen gör i egen regi varierar, men att detta arbete i de flesta fall verkar vara av begränsad karaktär.

Det som talar mot denna förklaring är att Arbetsförmedlingen, i bland annat sin årsredovisning samt i inlaga till utredningen

109

, fram-

håller att myndighetens arbete med förstärkta förmedlingsinsatser

109 E-post från Arbetsförmedlingen den 5 mars 2018.

utgör en stor och viktig del av det arbete som myndigheten utför i egen regi. Arbetsförmedlingen saknar dock tidsredovisning eller annan statistik som visar på omfattningen av detta arbete.

Den högre månadsersättningen per individ medför oavsett större möjligheter för de externa utförarna att ge individuellt stöd till de arbetssökande och att arbeta med matchning mot arbetsgivare, i jämförelse med den tid arbetsförmedlarna kan avsätta till varje arbetssökande. En förutsättning för detta är dock att den största delen av leverantörernas ersättning går åt till att stödja, matcha och rusta deltagaren, medan en begränsad del går åt till annat arbete, såsom att marknadsföra sig eller att hantera de krav på dokumentation som ställs av Arbetsförmedlingen. I utredningens enkät till leverantörerna av Stöd och matchning uppger dessa att cirka en femtedel av deras tid går åt till att möta Arbetsförmedlingens krav på dokumentation, därutöver tillkommer kostnader för att underlätta användningen av Arbetsförmedlingens webbverktyg genom vilket denna dokumentation hanteras, vilket också behöver finansieras genom den ersättning per deltagare som de erhåller.

12.7.6. Uppdaterad kostnadsjämförelse för coacher

I en studie för IFAU uppskattade Liljeberg m.fl. (2012) kostnaden för coachningsinsatser i intern respektive extern regi. Kostnadsjämförelsen möjliggjordes genom att regeringen i sin finansiella styrning under den aktuella perioden satte upp särskilda ekonomiska villkor för de interna coacherna.

110

Forskarna uppger i sin studie att de på

grund av otillräckliga data inte kunde genomföra kostnadsberäkningarna på ett tillfredsställande sätt, bland annat på grund av att data saknades för de transaktionskostnader som var förknippade med att upphandla och följa upp de externa coacherna. I beräkningarna togs inte heller hänsyn till att de interna coacherna, i enlighet med Arbetsförmedlingens regel vid interndebitering, tillfogats en OH-kostnad på 37 procent.

111

Detta innebär att den interna

coachningsverksamheten, utöver en OH-kostnad på 25 procent för att täcka den egna verksamhetens kostnader för bland annat lokaler och it, även belastades av en OH-kostnad motsvarande 12 procent i

110 Regleringsbrev för Arbetsförmedlingen för budgetåren 2009, 2010 och 2011. 111 Intern coachning inkluderar OH-kostnader på 37 procent, varav 12 procent för huvudkontoret, enligt uppgift per e-post från Arbetsförmedlingen den 25 april 2017.

syfte att bidra till finansieringen av myndighetens huvudkontor. De gemensamma kostnader som inte är relaterade till verksamheten eller som kommer att finnas oavsett om verksamheten bedrivs i intern eller extern regi bör exkluderas.

112

I tabell 12.16 redovisas två kostnadsberäkningar för coacher i intern och extern regi. Den första jämförelsen av kostnad per deltagare (t.v.) följer de beräkningar som gjordes av Liljeberg m.fl. Denna jämförelse kommer fram till en kostnadsskillnad om cirka 300 kronor per deltagare till de externa coachernas fördel. I nästa jämförelse (t.h.) har kostnaden för de externa coacherna tillfogats en transaktionskostnad motsvarande 2 procent. Kostnaden för de interna coacherna har justerats och innefattar personalkostnaden för coacherna samt ett OH-tillägg för deras verksamhet, medan det OH-tillägg som avser myndighetens huvudkontor har exkluderats. Utifrån de justerade kostnadsuppgifterna uppgår kostnadsskillnaden per deltagare till cirka 600 kronor till de interna coachernas fördel.

Tabell 12.16 Kostnader för interna och externa jobbcoacher 2009 2011

Utförarregi

Kostnad 2009 2011

Antal

deltagare 2009 2011

Kostnad/

deltagare enligt IFAU:s beräkningar

Kostnad/deltagare

inkl. trans.kostn (extern) och OHkostnad (intern)

Intern coachning 1 000 mnkr* 112 543 8 880 kr* 8 100 kr** Extern coachning 1 621 mnkr 189 582 8 560 kr 8 730 kr***

Källa: Uppgift om kostnad och antal deltagare från Liljeberg m.fl. (2012). För mer info om transaktionskostnader och OH-kostnader, se avsnitt 12.7.2 och 12.7.4. Not. Kostnaden för den externa coachningen är förmodligen något underskattad, se Liljeberg m.fl. (2012). Kostnaden per deltagare har avrundats till närmsta tiotal. * Inklusive OH-kostnader på 37 procent. ** Inklusive OH-kostnader på 25 procent. *** Inklusive transaktionskostnader på 2 procent

12.8. Har användningen av externa utförare inneburit andra för- och nackdelar?

De motiv som har framförts till att Arbetsförmedlingen ska köpa arbetsmarknadstjänster av externa utförare är i huvudsak att detta ska bidra till bättre resultat eller lägre kostnader i jämförelse med att utföra motsvarande verksamhet i egen regi, vilket framgår av avsnitt 12.2. I detta avsnitt analyseras andra för- och nackdelar som är eller kan vara förknippade med att köpa arbetsmarknadstjänster.

112 Se exempelvis SKL (2009).

12.8.1. Innovation, individanpassning och specialisering

Tre av de skäl som brukar anföras för att köpa arbetsmarknadstjänster av externa utförare – ökad innovation, individanpassning och specialisering – utgör i huvudsak medel genom vilka bättre resultat eller lägre kostnader kan uppnås. Huruvida Arbetsförmedlingen genom att köpa tjänster av externa utförare uppnår en effektivare verksamhet, på grund av att dessa i högre utsträckning är innovationsbenägna eller tillhandahåller mer individanpassade tjänster bland annat genom ökad specialisering, kan endast avgöras utifrån om detta utmynnar i bättre resultat eller lägre kostnader. Det senare avhandlas som tidigare nämnts i avsnitt 12.6 och 12.7.

Det kan dock finnas en motsättning mellan att uppnå låga kostnader och innovationer eller individanpassning. Erfarenheter från andra länder som utkontrakterat arbetsmarknadstjänster tyder på att privata utförare inte är villiga att utveckla nya innovativa metoder om deras intäkter inte är tillräckligt höga och säkra, på grund av den ekonomiska risk de i annat fall utsätter sig för.

I länder som Australien, Nederländerna och Storbritannien har konkurrens mellan privata utförare kombinerats med ett starkt fokus på att sänka kostnaderna för de arbetsmarknadstjänster som de tillhandahåller. Erfarenheter från dessa länder tyder på att detta resulterat i att de privata utförarna fokuserar på kostnadsminimering för att kunna överleva på marknaden, bland annat genom att arbetet standardiseras och traditionella coachnings- och matchningsinsatser används, i stället för att de privata utförarna satsar på att utveckla nya och innovativa arbetssätt.

113

Arbetsförmedlingens tjänst Stöd och matchning har utformats i syfte att uppmuntra innovation hos leverantörerna. Leverantörerna är i hög utsträckning fria att välja vilka insatser de vill tillhandahålla utifrån en så kallad verktygslåda. Leverantörerna kan också ansöka om att få utföra andra aktiviteter än de som specificeras i denna verktygslåda. Sedan tjänsten infördes 2014 har endast en ny aktivitet tillkommit i verktygslådan för tjänsten.

114

Om privata utförare genom innovation och individanpassning ska kunna bidra till bättre resultat är det därmed inte säkert att detta kan förenas med en målsättning om att minska kostnaderna för

113 Se exempelvis Greer m.fl. (2017), Arbetsförmedlingen (2013) och Struyven (2007). 114 E-post från Arbetsförmedlingen den 13 februari 2018.

motsvarande verksamhet. Om bättre resultat uppnås till samma eller högre kostnad jämfört med Arbetsförmedlingens verksamhet i egen regi kan det dock ändå utgöra en offentligfinansiell kostnadsbesparing, i de fall de arbetssökandes ersättning vid arbetslöshet minskar mer än kostnaden för tjänsterna ökar.

För att skapa utrymme för och incitament till innovation och individanpassning krävs att ett relativt fritt arbetssätt för leverantörerna kombineras med en delvis resultatbaserad ersättning, för att tillvarata de privata utförarnas vinstintresse, vilket utgör drivkraften för individanpassning och innovation. Samtidigt krävs att den resultatbaserade ersättningen endera är tillräckligt hög för att de privata utförarna ska vara villiga att ta den ekonomiska risk som innovation och individanpassning utgör, alternativt att den resultatbaserade ersättningen utgör en bonus medan en tillräckligt hög fast ersättning utbetalas i syfte att verksamheten – oavsett resultatet av innovationen och individanpassningen – ska gå runt.

Individanpassning kan även uppnås genom att olika utförare av arbetsmarknadstjänster får möjlighet att specialisera sig. Med specialisering avses i detta sammanhang specialisering mot arbetssökande med vissa behov.

115

Möjligheten att specialisera sig mot vissa arbets-

sökande kan ske på i huvudsak två olika sätt. Den ena, och hittills vanligaste formen, är att ge alla utförare möjlighet att marknadsföra sig som specialiserade mot arbetssökande med vissa behov eller önskemål, i kombination med att de arbetssökandes ges möjlighet att välja leverantör.

I Arbetsförmedlingens tjänst Stöd och matchning har leverantörerna exempelvis möjlighet att marknadsföra sig som kunniga inom vissa branscher och inom vissa språk. Bland Arbetsförmedlingens leverantörer förekommer dock även önskemål om att få specialisera sig mot exempelvis äldre arbetssökande eller arbetssökande med funktionshinder, något som bland annat framförs av vissa leverantörer i utredningens enkät. Om specialisering mot vissa arbetssökande ska kunna kombineras med att de arbetssökande väljer leverantör krävs dock sannolikt att leverantörerna lägger en relativt hög andel av sin ersättning på marknadsföringsåtgärder för att nå ”sin” grupp arbetssökande. För vissa grupper av arbetssökande finns

115 De arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen köper är specialiserade i förhållande till såväl innehåll som målgrupp. I andra länder förekommer det att privata utförare arbetar utifrån en så kallad black-box of delivery, där specialisering genom tjänsternas utformning helt eller delvis saknas.

det skäl att anta att detta inte kommer att vara tillräckligt för att uppnå en god matchning mellan deras behov och leverantörernas specialisering (se avsnitt 12.6.5).

Privata utförare brukar inte tillåtas neka arbetssökande från att välja dem i tjänster som bygger på de arbetssökandes val. Sveriges läkarförbund var exempelvis under en period leverantör av tjänsten etableringslots och marknadsförde sig mot nyanlända läkare, men valdes även av och fick arbeta med andra arbetssökande. Anledningen till att leverantörerna inte tillåts neka arbetssökande är att det i annat fall finns stor risk för att så kallad cherry-picking uppstår, där leverantörerna bara väljer de arbetssökande som de bedömer är mest lönsamma att arbeta med.

Den andra formen för att främja specialisering av leverantörer är att använda de arbetssökandes behov som grund för tilldelning av leverantör i tjänster som tillhandahålls genom LOU. För att en god matchning ska uppstå krävs i detta fall att Arbetsförmedlingen har god kunskap om de arbetssökandes behov och leverantörens specialisering, alternativt att en helt eller delvis automatiserad matchning av arbetssökande och leverantör görs baserat på tillgängliga uppgifter utifrån ett databaserat system.

12.8.2. Valfrihet och kundnöjdhet

Valfrihet kan medföra att de arbetssökande upplever större inflytande över sin process och därmed är mer nöjda med den tjänst som de erbjuds. Uppgifter om i vilken utsträckning de arbetssökande värdesätter möjligheten att själva få välja leverantör saknas. Det finns emellertid ett antal studier som undersökt och jämfört nöjdhet bland deltagare hos privata och offentliga utförare.

Bennmarker m.fl. (2009) finner i en studie av försöksverksamheten med privat arbetsförmedling mellan 2007–2008 att de privata utförarnas deltagare var mer nöjda med den hjälp de fick än de deltagare som var hos den offentliga arbetsförmedlingen. I två studier av programmen jobb- och utvecklingsgarantin respektive jobbgarantin för ungdomar finner Martinsson och Sibbmark (2010a; 2010b) att deltagarna inom jobb- och utvecklingsgarantin är lika nöjda oavsett om de har fått ta del av tjänsten i privat eller offentlig regi,

medan de ungdomar som befunnit sig hos en privat utförare var klart mer positiva än de som befunnit sig hos Arbetsförmedlingen.

Arbetsförmedlingen har sedan 2016 skickat ut enkäter till deltagare som har avslutat den upphandlade tjänsten Stöd och matchning respektive en arbetsmarknadsutbildning. Resultatet av dessa undersökningar har dock inte sammanställts och kunskap saknas därför om kundnöjdhetens nivå och huruvida denna ökar med ökad valfrihet, samt hur den förhåller sig till kundnöjdhet i den verksamhet som myndigheten bedriver i egen regi.

Det kan dock konstateras att de arbetssökandes valfrihet i praktiken är begränsad i vissa delar av landet, vilket framgår av avsnitt 12.5.4. Därtill begränsas de arbetssökandes valfrihet av att de i dag inte har möjlighet att välja Arbetsförmedlingens egen regi. Av Bennmarker m.fl., (2009) framgick att många arbetssökande föredrog att få tjänster i Arbetsförmedlingens regi. Mindre än en tredjedel av de arbetssökande som erbjöds en plats hos en kompletterande aktör i försöksverksamheten med privat arbetsförmedling tackade ja till en sådan plats, övriga valde att stanna kvar hos sin offentliga arbetsförmedlare.

Arbetsförmedlingens arbetsmarknadstjänster kan även jämföras med de välfärdstjänster som tillhandahålls av kommuner och landsting, där merparten har egen regi som ett valbart alternativ för de tjänster som tillhandahålls genom valfrihetssystem.

116

I likhet med

vad som framkommit för de arbetssökande visar studier av andra välfärdstjänster att brukare som får ta del av tjänster i privat regi i genomsnitt är mer nöjda än de som får motsvarande tjänst i offentlig regi (SNS, 2011). I likhet med vad som gäller för arbetsmarknadstjänsterna går det dock inte att identifiera några objektiva kvalitetsskillnader dem emellan. En målkonflikt kan därmed uppstå mellan att prioritera valfrihet och kundnöjdhet respektive goda resultat, om valfriheten innebär att de arbetssökande i låg utsträckning väljer de leverantörer som uppvisar bäst resultat.

116 Uppgift per e-post från SKL den 31 januari 2018.

12.8.3. Flexibilitet

På grund av bland annat invandring, strukturförändringar på arbetsmarknaden och ett förändrat konjunkturläge kan behovet av arbetsmarknadstjänster komma att förändras relativt snabbt. Detta gäller såväl omfattningen av dessa tjänster som inriktningen på desamma. Möjligheten att köpa tjänster ökar Arbetsförmedlingens förutsättningar att snabbt kunna ställa om sin verksamhet och därmed erbjuda relevanta insatser för de arbetssökande.

12.8.4. För- och nackdelar med resultat kontra detaljstyrning

Det finns, något förenklat, två sätt att styra externa utförare av arbetsmarknadstjänster. Det första är att ställa krav på hur de ska utföra sitt arbete, det andra är att ställa krav på vilka resultat de ska uppnå. Arbetsförmedlingen har i praktiken styrt sina leverantörer genom en kombination av dessa två modeller, där tyngdpunkten har varierat över tid och mellan olika avtal. Vissa för- och nackdelar med att köpa arbetsmarknadstjänster är i hög utsträckning relaterade till valet mellan dessa två styrmodeller och beskrivs närmare nedan.

Resultatstyrning

Syftet med resultatbaserad styrning är skapa incitament för externa utförare att uppnå ett specificerat mål. Resultatstyrning är lämpligt när målet för en viss tjänst är tydligt och kan verifieras, i meningen bevisas i domstol, då det i annat fall finns risk för missbruk, fusk och snedvriden konkurrens. Det övergripande målet för arbetsmarknadspolitiken är att de arbetssökande ska övergå till arbete och utbildning. Genom att det är möjligt att kontrollera att den arbetssökande har blivit anställd eller antagen till en utbildning är målet verifierbart och tjänster med detta mål lämpar sig därmed för resultatstyrning.

Resultatstyrning kombineras ofta med frihet att avgöra hur resultatet ska uppnås, vilket innebär att det offentliga i hög utsträckning överlåter till de externa utförarna att besluta om innehållet i och omfattningen av tjänsten. Detta brukar kallas för att leverantörerna får arbeta enligt en ”black box of delivery”, eller endast ”black box”. Det offentliga kan fortsatt kontrollera de externa utförarnas prestation

och säkra att syftet med att utkontraktera tjänsten uppnås, till exempel att kostnaden för tjänsten sänks utan att resultatet försämras eller att resultatet förbättras medan kostnaden är oförändrad.

Ett objektivt och kvantifierbart mål möjliggör därutöver att kostnaderna för uppföljning och kontroll kan hållas nere. Det offentliga går dock miste om möjligheten att identifiera effekter av olika typer av insatser i de fall tjänster utkontrakteras enligt en black boxmodell. Det offentliga skulle kunna kräva att de externa utförarna delger information om vilka insatser de använder sig av. Då detta utgör den huvudsakliga konkurrensfördelen i förhållande till övriga utförare finns dock få incitament för dessa att dela med sig av denna information.

Resultatbaserad styrning kan utformas på olika sätt. Dels kan hela eller delar av de externa utförarnas ersättning utfalla vid uppnått resultat. Resultatbaserad styrning kan även bestå i att upprätta ett system för att jämföra utförarnas resultat sinsemellan, ett så kallat ratingsystem. Arbetsförmedlingen har exempelvis använt ratingsystem för att utesluta leverantörer med lägst rating ur ett valfrihetssystem.

En eventuell förlängning av avtalstiden kan också fungera som ett incitament för leverantören att prestera på visst sätt. Det finns även upphandlande myndigheter som förlänger avtalstiden enbart med vissa leverantörer på ett ramavtal, medan avtalsrelationen med andra leverantörer i samma ramavtal avslutas. Enligt utredningens uppfattning är det oklart när en sådan selektiv förlängning är tillåten.

117

Resultatbaserad styrning i form av ett ratingsystem bör dock kunna användas som stöd för de arbetssökandes val av leverantör i ett valfrihetssystem eller när en upphandling sker med individers val som fördelningsnyckel i LOU. När det gäller LOU bedömer utredningen att det är oklart om och i så fall hur man skulle kunna använda sig av leverantörernas prestationer (rating) under avtalstiden som fördelningsnyckel vid avrop.

117 I Kammarrätten i Stockholms dom med målnummer 1355-15 hade en upphandlande myndighet avstått från att förlänga ett ramavtal med en av ramavtalsleverantörerna. Skälet till detta var att leverantören ifråga hade misskött sina åtaganden enligt avtalet. Kammarrätten ansåg inte att det var någon skillnad mellan att häva avtalet och att underlåta att förlänga det med hänvisning till att det förelåg grund för hävning enligt avtalet. Missförhållandena hos leverantören hade även förelegat vid tidpunkten för beslutet om att inte förlänga avtalet. Hur domstolen skulle bedöma en situation där förlängningsmöjligheten används som ett incitament för att styra leverantörernas prestationer i ett ramavtal med flera leverantörer, utan att grund för hävning föreligger, går inte att avgöra mot bakgrund av domen.

För att en jämförelse av leverantörernas resultat ska kunna ligga till grund för sådana åtgärder som nämns ovan krävs att ratingsystemet tar hänsyn till skillnader i leverantörernas förutsättningar. I annat fall framstår resultatskillnader som skillnader i prestation, när det i själva verket kan bero på att vissa utförare får arbetssökande som står längre ifrån arbetsmarknaden. Resultatbaserad styrning hänger därför nära samman med förekomsten av statistisk profilering

118

av

de arbetssökande.

Risk för cream-skimming och parking

Resultatbaserad styrning ger incitament för de externa utförarna att uppnå målsättningen för tjänsten, men kan samtidigt leda till ökade skillnader mellan arbetssökande som står nära respektive långt ifrån arbetsmarknaden, om incitamenten inte är väl utformade. Detta beror på att privata utförare prioriterar de mest lönsamma och lättarbetade arbetssökande (detta kallas i forskningen för ”cream-skimming”) och lägger mindre tid och energi på de svåra fallen (detta kallas i forskningen för ”parking”).

119

Risken för parking uppstår i

synnerhet om hela eller stora delar av ersättningen till de privata utförarna är resultatbaserad, för deltagare som bedöms vara alltför kostnadskrävande att arbeta med eller där möjligheten att uppnå resultat bedöms vara liten. Detta problem kan uppstå även om en viss tjänst är inriktad på en specifik grupp, exempelvis långtidsarbetslösa, eftersom det finns en stor variation även inom denna grupp.

Ett sätt att undvika cream-skimming och parking är att använda statistisk profilering av de arbetssökandes förutsättningar som grund för en differentierad ersättning till de privata utförarna, där olika ersättningsnivåer utgår beroende på hur långt de arbetssökande bedöms stå ifrån arbetsmarknaden. Om de arbetssökande som enligt den statistiska profileringen står långt ifrån arbetsmarknaden kommer i arbete eller utbildning främjar detta leverantörens rating i högre utsträckning än om de arbetssökande som ratingsystemet bedömer står nära gör det. Om alla delar av resultatbaserad styrning

118 Statistisk profilering är en databaserad metod där en algoritm används för att beräkna sannolikheten för att en arbetslös med vissa egenskaper ska kvarstå i arbetslöshet efter en viss tid. I kapitel 7 beskrivs statistisk profilering närmare. 119 Se exempelvis Koning och Heinrich (2013) och OECD (2014).

används, det vill säga utöver resultatbaserad ersättning även möjligheten att utesluta leverantörer ur LOV baserat på en jämförelse av leverantörernas resultat där hänsyn tagits till de arbetssökandes förutsättningar, ökar incitamenten för leverantörerna att arbeta med alla arbetssökande. Ytterligare ett sätt att minska risken för, samt konsekvenserna av, parking är att tidsbegränsa tjänsterna.

Det finns få studier om förekomsten av cream-skimming men något fler om förekomsten av parking inom ramen för utkontrakterade arbetsmarknadstjänster. I en studie från Nederländerna beskriver Koning och Heinrich (2013) att problem med cream-skimming och parking förefaller öka desto större del den resultatbaserade ersättningen utgör av den totala ersättningen till leverantörerna. I en studie från Frankrike visar Behagel m.fl. (2014) att de privata utförarna presterade betydligt sämre än den offentliga arbetsförmedlingen för de arbetssökande som stod längst ifrån arbetsmarknaden, vilket tolkades som ett tecken på parking bland de privata utförarna. Relativt omfattande problem med parking har enligt OECD (2014) förekommit inom ramen för de utkontrakterade arbetsmarknadstjänsterna i Storbritannien. Förekomsten av parking var enligt OECD (2012; 2017) vidare en anledning till att Australien lämnade en renodlad resultatstyrningsmodell baserad på en så kallad black box of delivery, till fördel för ett system där krav på innehåll i högre utsträckning ställs när arbetsmarknadstjänster utkontrakteras.

Risk för felaktighet i, eller manipulation av, resultatmått

Övergång till arbete eller utbildning är som tidigare nämnts två verifierbara resultatmått. Trots detta finns det risk för felaktiga utbetalningar, missbruk och fusk. I vilken utsträckning det förekommer i praktiken beror bland annat på utformningen av ersättningssystemet, inklusive hur resultat verifieras. Om myndigheten före utbetalning av resultatersättning kräver ett anställningsbevis, utan formkrav, innebär detta exempelvis högre risk för missbruk och fusk än om myndigheten i stället skulle inhämta arbetsgivardeklaration för den arbetssökande från skattemyndigheten. Vidare kan till exempel bevis om antagning till en viss utbildning användas som grund för resultatersättning, med risk för att den arbetssökande anmält sig utan att ha haft för avsikt att läsa denna utbildning. Leverantören

kan exempelvis ha kommit överens med den arbetssökande om att denne får ta del av ersättningen.

Om höga resultatersättningar kombineras med förmånliga lönestöd kan detta därutöver ge upphov till skenanställningar. En leverantör har i dag möjlighet att anställa den arbetssökande i eget bolag och få anställningsstöd motsvarande 80 procent av den totala lönekostnaden. Om den resultatersättning som utbetalas till leverantören för att den arbetssökande har kommit i arbete är högre än lönekostnaden (20 procent i exemplet ovan) för att anställa den arbetssökande i eget bolag i syfte att uppfylla villkoren för resultatersättning, uppstår incitament för en temporär skenanställning.

Det förekommer även att andra mål än övergång till arbete eller studier förespråkas som grund för resultatstyrning. Många arbetssökande står så pass långt ifrån arbetsmarknaden att de tjänster de får ta del av inte syftar till arbete eller utbildning utan förväntas bidra till progression, det vill säga att deltagarna successivt stärker sin ställning och närmar sig arbetsmarknaden. Danska forskare (Rosholm m.fl. 2017) har försökt identifiera progression i form av mätbara indikatorer. Under fyra års tid bad de danska forskarna arbetssökande försörjningstagare och deras handläggare att besvara ett antal enkätfrågor. Efter fyra år sammanställde forskarna resultatet av totalt cirka 27 000 enkätsvar. Genom statistisk analys identifierades faktorer som kunde sägas motsvara progression, det vill säga som ökade de arbetssökandes sannolikhet att på sikt komma i arbete eller studier. De indikatorer som identifierades inom ramen för forskningsprojektet kunde dock, tillsammans med tillgänglig registerdata, enbart förklara 14 procent av variationen i övergång till arbete eller utbildning efter ett års tid för arbetssökande som var 30 år eller äldre. Av den totala variationen i övergång och arbete kunde 86 procent därmed inte förklaras. För de arbetssökande som var under 30 år kunde en högre andel, 45 procent, av variationen förklaras, medan 55 procent inte kunde förklaras.

Indikatorer för progression kan därmed visserligen vara både mätbara och objektiva, men bör inte användas som grund för resultatstyrning i det fall de i låg utsträckning bidrar till att klargöra huruvida den arbetssökande har närmat sig arbetsmarknaden. Det låga förklaringsvärdet innebär att indikatorer för progression inte bör användas för att avsluta kontrakt eller utesluta leverantörer och bör inte heller användas för att utbetala ersättning.

Det förekommer även att resultatstyrning av leverantörer utgår från provresultat.

120

Ett resultat från ett prov är visserligen mätbart,

men behöver inte vara objektivt. Ett sådant system är därmed beroende av en opartisk part för validering.

Renodlad resultatersättning begränsar mångfald av företag

En ersättningsmodell som helt eller till stora delar är resultatbaserad innebär en risk för att endast kapitalstarka leverantörer kan tillhandahålla tjänster. Leverantörerna behöver kunna stå för kostnaden för lokal och personal under ett antal månader innan intäkter i bästa fall kommer in. En resultatbaserad ersättningsmodell innehåller också stora inslag av osäkerhet. Leverantören kan inte med säkerhet förutsäga framtida intäkter, genom att dessa beror på hur många och vilka arbetssökande som anvisas till eller väljer leverantören, det aktuella arbetsmarknadsläget, och så vidare. Detta begränsar möjligheterna för mindre företag att delta.

Ett begränsat antal företag kan visserligen underlätta uppföljning och möjliggöra stordriftsfördelar för de kontrakterade leverantörerna. Om målsättningen är att få till stånd ett system med ett fåtal leverantörer bör detta dock uppnås på ett transparent och ickediskriminerande sätt, exempelvis genom att upphandla ett givet antal utförare, och inte på grundval av en ersättningsmodell som i praktiken stänger ute mindre företag. Det bör dock inte uteslutas att vissa krav på att kunna hantera volymer kan vara ett proportionerligt krav i upphandlingen. Ett sätt att minska såväl osäkerhet som behov av finansiella tillgångar är att kombinera den resultatbaserade ersättningen med olika typer av fasta ersättningar.

Förutsätter att rätt deltagare anvisas till tjänsten

För att resultatbaserad styrning ska fungera krävs att Arbetsförmedlingens anvisning av arbetssökande till den resultatbaserade tjänsten är träffsäker samt att ersättningsnivån till leverantörerna för arbetssökande med olika förutsättningar och behov är ändamålsenligt utformade. I annat fall saknas förutsättningar för leverantörerna att

120 Vissa kommuners ersättning till utbildningsleverantörer är exempelvis resultatbaserad och utgår från provresultat eller betyg, detta gäller exempelvis Växjö kommun.

uppnå målsättningen med tjänsten och få ersättning för sitt arbete. Mer om detta avhandlas i kapitel 7 där utredningen föreslår en förstärkt arbetsmarknadsbedömning.

Styrning genom detaljerad specifikation av tjänsten

När målet med en viss tjänst inte kan verifieras – i meningen bevisas i domstol – behöver andra krav ställas om en sådan tjänst ska utkontrakteras. I de fall resultatstyrning inte lämpar sig bör en tjänst utkontrakteras genom att i detalj specificera samtliga krav för tjänsten i form av vad den ska innehålla och hur den ska utföras. Genom att leverantörernas prestation inte kan utvärderas på annat sätt än om de har uppfyllt uppställda villkor är det viktigt att den utkontrakterande parten ställer krav som är relevanta, heltäckande och verifierbara. I annat fall kan leverantörerna dra ned på kvaliteten i syfte att öka sin vinst. Om ett kontrakt inte innehåller heltäckande och verifierbara kriterier kan leverantörer agera i strid med kontraktets intention utan att det går att bevisa att det är ett kontraktsbrott. För en tjänst som inte kan resultatstyras krävs därtill att betydande resurser avsätts för att följa upp kontraktsvillkorens efterlevnad.

För övriga arbetsmarknadstjänster än Stöd och matchning ingår inte något explicit uppdrag i Arbetsförmedlingens avtal med de externa utförarna om att dessa ska matcha de arbetssökande till arbete eller utbildning. Arbetsförmedlingen tillämpar inte heller någon form av resultatbaserad styrning i förhållande till dessa utförare. För dessa tjänster används i stället detaljerade förfrågningsunderlag när externa utförare kontrakteras.

För tjänsten Introduktion till arbete uppgår förfrågningsunderlaget exempelvis till totalt 162 sidor och innehåller ett stort antal detaljerade krav på hur leverantörerna ska utföra tjänsten.

121

För-

frågningsunderlaget syftar enligt Arbetsförmedlingen till att säkerställa att samtliga relevanta krav regleras i avtalet.

122

Utredningen

121 FFU Introduktion till arbete 2018 dnr Af-2018/0021 6637. Exempelvis anges att leverantörerna ska erbjuda hälso- och friskvårdsaktiviteter, där de fysiska aktiviteterna ska vara tillräckligt ansträngande för att få deltagarnas hjärta att slå snabbare än i vila. Leverantörerna ska vidare öva deltagarens sociala färdighet i form praktiska moment, ge grundläggande kunskap i att söka arbete på internet och i att hantera BankID. 122 Frågor och svar om FFU Introduktion till arbete 2018 Af-2017/0062 2899.

noterar dock att Arbetsförmedlingen i den sedermera avbrutna upphandlingen inte ställde något krav på personaltäthet i tjänsten, utan angav att leverantören själv kunde avgöra vilken personaltäthet som var lämplig för att i tjänsten säkerställa avtalsefterlevnad och efterfrågad kvalitet.

123

Utifrån ett kontraktsteoretiskt perspektiv skulle

detta kunna betraktas som ett ofullständigt kontrakt, genom att leverantörernas kostnader för tjänsten i hög grad består av personalkostnader, upphandlingen sker utifrån fri prissättning och i priskonkurrens, och där målsättningen för tjänsten kan inte verifieras utifrån objektiva kriterier.

Arbetsförmedlingen valde dock, i det nya förfrågningsunderlaget för tjänsten, att åter ställa krav på personaltäthet.

124

Därutöver kan

konstateras att Arbetsförmedlingen avsätter mycket resurser för att följa upp tjänsten. Minst en gång var sjätte vecka, under de upp till 56 veckor som tjänsten kan pågå, ska Arbetsförmedlingen genomföra uppföljningssamtal med deltagaren och leverantören. Under dessa uppföljningssamtal ska Arbetsförmedlingen göra en bedömning av deltagarens nuläge och progression i tjänsten samt eventuella behov av förändringar i den arbetssökandes planering.

123 FFU Introduktion till arbete 2018 Af-2017/0062 2899 samt Frågor och svar om FFU Introduktion till arbete 2018 Af-2017/0062 2899. 124 FFU Introduktion till arbete Af-2018/0021 6637.

Referenser

AMS (1984) Ny organisation för den särskilt anordnade arbets-

marknadsutbildningen.

Arbetsförmedlingen (2011) Interna och externa coachningstjänster

– en utvärdering av resultatet.

Arbetsförmedlingen (2012) Arbetsförmedlingens återrapportering till

regeringen om kompletterande aktörer, 1 januari 2011–31

december 2012. Arbetsförmedlingen (2013) Rapport om fördjupad granskning av

kompletterande aktörer.

Arbetsförmedlingen (2017a) Strategi för upphandlade arbetsförmed-

lingstjänster.

Arbetsförmedlingen (2017b) Införandeplan – Strategi för

upphandlade arbetsförmedlingstjänster.

Arbetsförmedlingen (2017c) Rättsligt ställningstagande – avtal

mellan statliga myndigheter. Dnr. Af-2017/0058 2842.

Bennmarker m.fl. (2009) Betalt efter resultat – utvärdering av

försöksverksamhet med privata arbetsförmedlingar, IFAU.

Bennmarker, m.fl. (2013) Effects of contracting out employment

services: Evidence from a randomized experiment, Journal of

Public Economics, Volume 98, February 2013, Pages 68–84. Behagel, m.fl.(2014) Private and Public Provision of Counseling to

Job Seekers: Evidence from a Large Controlled Experiment.

American Economic Journal: Applied Economics, 6(4): 142–74. Black, m.fl. (2003) Is the threat of reemployment services more

effective than the services themselves? Evidence from random assignment in the UI system. American Economic Review

93(4):1313–27. Bredgaard & Larsen (2008) Quasi-Markets in Employment Policy:

Do They Deliver on Promises?, Social Policy & Society 7:3,

341–352, Cambridge University Press. Bruttle, O. (2007) “Contracting-out the Public Employment

Service: A New Institutional Economics Perspective”, i de Koning, J. The Evaluation of Active Labour Market Policies:

Measures, Public Private Partnerships and Benchmarking.

Cheltenham: Edward Elgar.

Cottier, m.fl. (2015). Does outsourcing job search assistance help job

seekers find and keep jobs? IZA Discussion Paper.

Cockx & Baert (2015), Contracting Out Mandatory Counselling

and Training for Long-Term Unemployed: Private For-Profit or Non-Profit, or Keep It Public? IZA Discussion Paper.

Crepón & van der Berg (2016) Active Labor Market Policies, IZA

Discussion Paper No. 10321. Ds 2000:38En effektivare arbetsmarknadsutbildning.

Näringsdepartementet Forslund och Vikström (2010) Arbetsmarknadspolitikens effekter på

sysselsättning och arbetslöshet – en översikt, IFAU.

Gerdes (2015) Does Performance Information Affect Job Seekers in

Selecting Private Providers in Voucher-Based ALMP Programs?

IZA Discussion Paper. Greer m.fl. (2017) The marketization of employment services – the

dilemmas of Europe’s work-first welfare states, Oxford University

Press. Harkman, m.fl. (2010) En utvärdering av kompletterande aktörer

inom jobb- och utvecklingsgarantin, Working Paper 2010:2,

Arbetsförmedlingen. IAF (2012) Arbetsförmedlingens kontrollfunktion i samarbetet med

kompletterande aktörer.

IAF (2018) Kompletterande aktörer och Arbetsförmedlingens

kontrollarbete: säkerställer Arbetsförmedlingen en korrekt avvikelserapportering?

Koning & Heinrich (2013) Cream-skimming, parking and other

intended and unintended effects of high-powered, performancebased contracts. Journal of Policy Analysis and Management,

32(3), 461–483. Konkurrensverket (2013) Valfrihetssystem inom Arbetsförmedlingen. Konkurrensverket och Upphandlingsmyndigheten (2017) Statistik

om offentlig upphandling 2017.

Krug & Stephan (2015) Private and Public Placement Services for

Hard-to-Place Unemployed: Results from a randomized field experiment, Industrial & Labor Relations Review; Ithaca Vol. 69,

Iss. 2, (Mar 2016): 471.

Laun & Thorsie (2014) Does Privatization of Vocational

Rehabilitation Improve Labour Market Opportunities? Evidence from a Field Experiment in Sweden, Journal of Health

Economics, 34, 59–72. Le Grand & Bartlett (1993) Quasi-markets and Social Policy,

Palgrave Macmillan: London. Liljeberg, m.fl. (2009) Vad innebär det att bli coachad? En

utvärdering av jobbcoachningen vid Arbetsförmedlingen, IFAU.

Liljeberg & Söderström (2017) Hur ofta träffas arbetssökande och

arbetsförmedlare? IFAU.

Lundin (2011) Marknaden för arbetsmarknadspolitik, IFAU. Martinson och Sibbmark (2010a) Vad gör de i jobb- och utvecklings-

garantin? IFAU.

Martinson och Sibbmark (2010b) Vad gör de i jobbgarantin för ung-

domar? IFAU.

OECD (2012) Activating Jobseekers: How Australia Does It. OECD (2014) Connecting People with Jobs: Activation Policies in

the United Kingdom.

OECD (2017) Connecting people with jobs: Key Issues for Rising

Labour market participation in Australia.

Prop. 1984/85:59 Om ny organisation för den särskilt anordnade

arbetsmarknadsutbildningen m. m.

Prop. 2013/14:133Direktupphandling. Prop. 2015/16:195Nytt regelverk om upphandling. Rehwald, m.fl. (2017) Do public or private providers of employment

services matter for employment? Evidence from a randomized

experiment. Labour Economics, vol. 45, issue C, 169–187. Rosholm m.fl. (2017) BIP Indikatorer og jobsandsynlighed,

Væksthusets Forskningscenter. Riksrevisionen (2009) Jobb- och utvecklingsgarantin – en garanti för

jobb?

Riksrevisionen (2014a) Att tillvarata och utveckla nyanländas

kompetens – Rätt insats i rätt tid?

Riksrevisionen (2014b) Etableringslotsar – fungerar länken mellan

individen och arbetsmarknaden?

Riksrevisionen (2015) Arbetsförmedlingens regionala anpassning av

arbetsmarknadsutbildning.

Sibbmark m.fl. (2016) Marknadsmekanismer i teori och praktik

– erfarenheter från etableringslotsarna, IFAU.

Skipper & Sørensen (2013) Effekten af andre aktørers beskæftigelse-

indsats, KORA, underlagsrapport till Rigsrevisionen.

Sveriges Kommuner och Landsting, SKL (2009)

Självkostnadskalkylering vid konkurrensutsättning och införande av valfrihetssystem.

SNS (2011) Konkurrensens konsekvenser – Vad händer med svensk

välfärd?

Statskontoret (2014) Innovationer till en rimlig kostnad? En analys

av Vinnovas förvaltningsutgifter.

Statskontoret (2012) Kostnader för arbetsmarknadsutbildning och

yrkesvux – en jämförelse.

Struyven (2007) “Between Efficiency and Equality: New Public–

Private Arrangements in Employment Assistance for the Unemployment” i de Koning, J. The Evaluation of Active Labour

Market Policies: Measures, Public Private Partnerships and Benchmarking. Cheltenham: Edward Elgar.

Szulkin, m.fl. (2014) Nya aktörer inom arbetsmarknaden. Hur väl

lyckas de och till vilken kostnad? Forskningsrapport 2014/4,

Institutet för Framtidsstudier. SOU 1990:31Perspektiv på arbetsförmedlingen. SOU 1992:116Privat förmedling och uthyrning av arbetskraft. SOU 1983:22Utbildning för arbetslivet. SOU 2013:12Goda affärer - en strategi för hållbar offentlig

upphandling.

SOU 2014:16 Det ska vara lätt att göra rätt – Åtgärder mot felaktiga

utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

SOU 2015:12Överprövning av upphandlingsmål m.m. SOU 2016:78Ordning och reda i välfärden. SOU 2017:82 Vägledning för framtidens arbetsmarknad. SOU 2018:44Möjligt, tillåtet och tillgängligt – förslag till enklare och

flexiblare upphandlingsregler och vissa regler om överprövningsmål.

Bilaga 1

Arbetsförmedlingens enkätundersökningar

Arbetsförmedlingen genomförde under 2016 och 2017 ett antal enkätundersökningar riktade till dels olika målgrupper inom myndigheten och dels till 240 leverantörer. Nedan beskrivs antalet mottagare, svarande och svarsfrekvens per målgrupp för de enkätundersökningar som genomfördes under 2017.

Tabell 12.17 Mottagare, svarande och svarsfrekvens per målgrupp

Målgrupp

Mottagare Svarande Svarsfrekvens

Arbetsförmedlare

5 111

2 684

53 %

Externa tjänster

45

37

82 %

Leverantörsuppföljare

35

27

77 %

Leverantörer

240

173

72 %

Källa: Arbetsförmedlingen.

Arbetsmarknadsutredningens enkätundersökningar

Arbetsmarknadsutredningens enkätundersökningar till chefer och handledare hos leverantörer av tjänsten Stöd och matchning riktades till leverantörer i ett urval av leveransområden. Enkätundersökningen genomfördes med hjälp av företaget Action Dialog Partner.

Tjänsten tillhandahålls i totalt 72 leveransområden, vilka motsvarar de funktionella analysregionerna enligt 2005 års indelning (FA05). De 72 områdena delades in i 6 kategorier utifrån graden av konkurrens inom leveransområdet, mätt i antalet leverantörer per leveransområde. Uppgifter om antalet leverantörer per leveransområde inhämtades från Arbetsförmedlingen. De leveransområden där leverantör saknades (0 leverantörer) uteslöts. Utifrån ett förbestämt antal för respektive kategori valdes 10 leveransområden slumpmässigt ut. Beskrivning av fördelningen mellan de olika kategorierna samt de leveransområden som ingick i undersökningen framgår av tabell 12.18 nedan.

Tabell 12.18 Urval av leveransområden till enkäten

Antal leverantörer

per lev.område

Lev.områden med

motsvarande antal

leverantörer

Urval av lev.omrd.

till enkät (antal)

Urval av lev.omrd.

till enkät (namn)

0

8

0

1

12

2 Gällivare, Mora

2 5

22

2 Lycksele, Tranås

6 25

25

3

Nyköping,

Sundsvall, Ö-vik

26 50

2

1 Östergötland

>50

3

2 Göteborg, Stockholm

Totalt

72

10

10

I hela landet fanns 196 registrerade leverantörer, av dessa fanns 123 leverantörer registrerade i de 10 utvalda leveransområdena. Samtliga leverantörer inom de 10 utvalda leveransområdena kontaktades med förfrågan om kontaktuppgifter till samtliga handledare för Stöd och matchning inom leveransområdet samt kontaktuppgifter till verksamhetsansvarig chef inom leveransområdet. Av de 123 leverantörerna inkom 104 leverantörer med kontaktuppgifter till utredningen. I tabellen nedan redovisas antalet handledare och chefer som var mottagare respektive som besvarade enkäten samt svarsfrekvensen för respektive enkät.

Tabell 12.19 Mottagare, svarande och svarsfrekvens per målgrupp

Målgrupp

Mottagare

Svarande Svarsfrekvens

Chefer

135

115

85 %

Handledare

492

338

69 %

Källa: Utredningen.

Enkäten till handledarna syftade till att inhämta information om handledarnas bakgrund, hur de arbetade, samt vad de anser skulle kunna förbättra tjänsten. Enkäten till chefer syftade till att inhämta information om deras syn på bland annat avtalet och ersättningsmodellen för tjänsten.

Bilaga 2

Stöd och matchnings-leverantörers rating för arbetssökande som gör respektive inte gör aktiva val

Tabell 12.20 Skillnad i andel som har leverantör med olika ratingvärden

mellan arbetssökande som gör aktiva val respektive ej gör aktiva val, per tidsperiod samt per förstagångsval respektive omval

juli 2016 dec 2016 jan 2017 juni 2017 juli 2017 dec 2017

Ratingvärde Förstaval Omval Förstaval Omval Förstaval Omval

0

-4,4 %** -1,0 % -1,6 % 0,4 % -1,9 %* 0,6 %

1

1,1 % 0,0 % 1,4 %* -1,0 %* -1,1 % -1,7 %**

2

2,4 %* -0,6 % 0,7 % -2,3 %* -2,1 % -4,7 %**

3

0,1 % 0,8 % -0,1 % 1,5 %* 5,1 %** 3,1 %**

Källa: Utredningens beräkningar utifrån underlag från Arbetsförmedlingen. Not. Andel arbetssökande som valt eller tilldelats leverantörer med olika ratingvärde jämförs mellan de arbetssökande som gör aktiva val respektive de som inte gör aktiva val, dels för de sökande som väljer leverantör för första gången och dels för de sökande som gör ett omval. Aktivt val innebär att de arbetssökande själva väljer leverantörer. Ej aktivt val innebär av att den arbetssökande tilldelas den leverantör som utgör ickevalsalternativet för tjänsten, vilket under den angivna tidsperioden utgjordes av den leverantör som låg geografiskt närmast den arbetssökandes bostadsadress. * P-värde <0,05. ** P-värde <0,001.

Bilaga 3

Antaganden till kostnadsberäkning av arbetsmarknadstjänster i Arbetsförmedlingens egen regi

Prestationen Tjänster för att söka arbete består i huvudsak av Arbetsförmedlingens arbete med att skriva in de arbetssökande, göra arbetsmarknadspolitiska bedömningar och upprätta handlingsplaner. Utredningen utgår från att kostnaderna för prestationen kan fördelas på samtliga inskrivna arbetssökande, som under 2017 uppgick till i genomsnitt 641 000 personer per månad.

Prestationen Rekryteringstjänster till arbetsgivare utgörs av Arbetsförmedlingens arbete med att skaffa information och kunskap om arbetsgivares rekryteringsbehov, och består i huvudsak av myndighetens arbete med att tillhandahålla stöd i rekryteringsarbetet till de arbetsgivare som anmäler lediga platser till Arbetsförmedlingen. Utredningen utgår från att arbetet med rekryteringstjänster till arbetsgivare kan betraktas som en del av arbetet med att matcha arbetssökande med arbetsgivare, och det därmed kan baseras på motsvarande antal arbetssökande som tagit del av prestationen Tjänster för att söka arbete, det vill säga 641 000 personer.

Utredningen gör därutöver ett antagande om att de arbetssökande som Arbetsförmedlingen inte bedömer har en utsatt ställning på arbetsmarknaden inte får ta del av det arbete som sker inom ramen för prestationen Rustande/stärkande insatser.

125

För prestationen Rustande/stärkande insatser utgår utredningen, från att arbetet inom ramen för denna prestation inriktas mot de arbetssökande som Arbetsförmedlingen bedömer tillhör en grupp med utsatt ställning på arbetsmarknaden. Beräkningarna utgår från 272 000 personer, vilket motsvarar antalet inskrivna arbetssökande i genomsnitt per månad under 2017 som Arbetsförmedlingen bedömde hade en utsatt ställning.

Prestationen Rustande/stärkande insatser avser tre typer av insatser: förstärkta förmedlingsinsatser, stöd och insatser inom ramen för rehabilitering och stöd och insatser inom etableringsuppdraget. Medan insatser inom rehabilitering och etableringsuppdraget riktar

125 Arbetsförmedlingen bedömer att grupper med en eller flera av följande egenskaper har en utsatt ställning på arbetsmarknaden: personer som är födda utanför Europa, saknar fullföljd gymnasieutbildning, har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga eller är över 54 år.

sig till deltagare som bör bedömas ha utsatt ställning är det inte lika tydligt vilka arbetssökande som kan få del av de så kallade förstärkta förmedlingsinsatserna. De förstärkta förmedlingsinsatserna kan enligt Arbetsförmedlingens beskrivning bland annat inkludera vägledning och förstärkt matchningsstöd. Enligt Arbetsförmedlingen ska de volymer som redovisas i anslutning till respektive prestation i Arbetsförmedlingens årsredovisning betraktas som de huvudsakliga aktiviteterna och volymerna som Arbetsförmedlingen utfört inom ramen för denna prestation. Medan Arbetsförmedlingen redovisar volymuppgifter för insatser inom rehabilitering och etablering, saknas dock data helt för de förstärkta förmedlingsinsatserna.

13. Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

Utredningen ska enligt tilläggsdirektivet (dir. 2017:71) analysera och lämna förslag om hur de delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myndighetsutövning kan läggas ut på andra aktörer och hur det statliga åtagandet i övrigt i så fall bör organiseras. För att besvara frågan behöver därför klargöras vad i myndighetens uppdrag som är myndighetsutövning.

I detta kapitel görs en genomgång av begreppet myndighetsutövning och vilka av Arbetsförmedlingens uppgifter som i detta sammanhang är relevanta att analysera. Vidare anges vissa utgångspunkter för att lägga ut arbetsmarknadspolitisk verksamhet, bl.a. vilka uppgifter som – oaktat myndighetsutövningsbegreppet – bör bedrivas i myndighetsform, liksom en diskussion kring vilka modeller för utförande av arbetsmarknadspolitik som är tänkbara och hur de bör bedömas. Slutligen görs en bedömning, uppgift för uppgift, av Arbetsförmedlingens uppdrag med fokus på hur den verksamhet som inte innebär myndighetsutövning kan läggas ut.

13.1. Myndighetsutövning

Begreppet myndighetsutövning är mycket vedertaget och förekommer i ett flertal författningar (se t.ex. prop. 2016/17:180 s.46 ff). Det finns dock inte någon författningsreglerad definition av begreppet som i stället tolkas utifrån äldre lagstiftning och förarbetsuttalanden. Vad det handlar om är enligt dessa en utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd,

avskedande

1

eller annat jämförbart förhållande. Utmärkande för all

myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Det kan avse både förpliktelser för enskilda och gynnande beslut. Karakteristiskt är att den enskilde befinner sig i ett slags beroendeförhållande (se prop. 1971:30).

Ytterligare ett kriterium som uppställs på myndighetsutövning är att det ska vara frågan om bindande beslut. Detta innebär att råd, upplysningar eller andra oförbindande besked samt sådan faktisk verksamhet som inte innebär tvång mot den enskilde inte innefattas (se t.ex. prop. 1996/97:90 s.26).

Kopplingen till den enskilde och dennes behov av rättssäkerhet m.m. har medfört att myndighetsutövning är reglerad i högre utsträckning än annan förvaltningsverksamhet. Det mest grundläggande är bestämmelsen i 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen om att en förvaltningsuppgift som innehåller myndighetsutövning endast får överlämnas åt andra juridiska personer och enskilda individer med stöd av lag. Vidare har förfarandebestämmelserna om förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden traditionellt varit mer omfattande när det rört myndighetsutövning, t.ex. i 1986 års förvaltningslag. Sedan den 1 juli 2018 gäller emellertid den nya förvaltningslagen (2017:900), där begreppet myndighetsutövning mönstrats ut och de processuella rättssäkerhetsgarantierna som huvudregel gäller i alla ärenden, inte bara i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild (prop. 2016/17:180 s. 48).

Trots utmönstringen från förvaltningslagen är begreppet myndighetsutövning fortfarande av stor vikt. Förutom nämnda begränsning i regeringsformen om hinder att utan lagstöd överlämna förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning kan särskilt skadeståndslagen och brottsbalken lyftas fram. I 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) regleras ett ansvar för staten eller en kommun att ersätta skador som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. I brottsbalken (1962:700) finns bl.a. bestämmel-

1 I takt med att regelverket kring offentliga anställningar har reformerats anses dock frågor om avskedande numera vara en civilrättslig fråga, se t.ex. prop. 1993/94:65 s. 93.

serna om tjänstefel i 20 kap. 1 § som inträder för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften.

13.2. Arbetsförmedlingens huvudsakliga uppdrag

I utredningens direktiv beskriver regeringen Arbetsförmedlingens huvudsakliga uppdrag som att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft och säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring. Vidare påtalas myndighetens samlade ansvar för handikappfrågor inom arbetsmarknadspolitiken och det särskilda ansvaret för att nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden. Regeringen anger att t.ex. platsförmedling, arbetsmarknadsutbildning och olika anställningsstöd är exempel på en rad olika insatser som Arbetsförmedlingen har till sitt förfogande för att genomföra uppdraget.

I de två senaste årsredovisningarna (för 2016 respektive 2017) har Arbetsförmedlingen själv, utifrån sin instruktion, delat in verksamheten i tre huvuduppgifter om totalt sju prestationer. Huvuduppgiften Matcha innehåller prestationerna Tillhandahålla infrastruktur för matchning, Rekryteringstjänster till arbetsgivare och Tjänster för att söka arbete. Huvuduppgiften Prioritera/Rusta innehåller prestationerna Program och aktiviteter med aktivitetsstöd, Subventionerade anställningar och Rustande/stärk-ande insatser. Huvuduppgiften Säkerställa innehåller prestationen Säkerställa arbetslöshetsförsäkringen som omställningsförsäkring (Arbetsförmedlingens årsredovisning för 2017 s. 145).

Arbetsförmedlingen beskriver också på sin hemsida att deras viktigaste uppgift är att sammanföra arbetsgivare med arbetssökande. Myndigheten har formulerat sin vision som att ”vi gör Sverige rikare genom att få människor och företag att växa”.

Ett ytterligare sätt att beskriva verksamheten på är de funktioner som Arbetsförmedlingen utför: registrera personer som arbetslösa eller arbetssökande, kartlägga deras situation på arbetsmarknaden, upprätta en handlingsplan, bistå i jobbsökandet, utforma och besluta om kompetenshöjande insatser eller olika former av bidrag eller

subventionerade anställningar samt att säkerställa att de arbetslösa står till arbetsmarknadens förfogande.

Det finns alltså ett antal sätt att beskriva Arbetsförmedlingens verksamhet på. Det är dock tydligt att verksamheten innehåller betydligt fler inslag än att förmedla lediga arbeten. Som framgår av avsnitt 3.3.2 i kapitel 3 har också verksamhet som består av att förmedla lediga arbeten i allt större utsträckning börjat utföras på andra sätt i samhället än genom den offentliga arbetsförmedlingen. Även om myndigheten själv framhåller att deras viktigaste uppgift alltjämt är att sammanföra arbetsgivare med arbetssökande så har myndighetens roll alltså förändrats.

13.3. Arbetsförmedlingens uppgifter

Med Arbetsförmedlingens uppdrag avses de samlade uppgifter som särskilt faller på Arbetsförmedlingen och som framgår av instruktionen eller annan författning. Utöver specifika uppgifter för Arbetsförmedlingen finns allmänna uppgifter för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen, t.ex. att ge service, lämna ut allmänna handlingar, upprätta årsredovisningar, samarbeta med andra myndigheter och löpande utveckla den egna verksamheten. Sådana allmänna uppgifter, vars utformning i stor utsträckning följer av myndighetens specifika uppdrag, tas inte med i denna framställning. Även allmänna uppgifter, som att anställa personal, kan dock innefatta myndighetsutövning. Detta kapitel är alltså inte en komplett genomgång av all myndighetsutövning som kan förekomma i Arbetsförmedlingen, utan syftar till att klargöra vilka delar av myndighetens uppdrag som inte är myndighetsutövning och kan läggas ut på andra aktörer.

Några begrepp framstår ofta som centrala i diskussioner om Arbetsförmedlingens uppdrag. Dessa är främst ”matchning” och den s.k. ”arbetsmarknadspolitiska bedömningen”. Dessa begrepp återfinns dock inte direkt i myndighetens instruktion (2007:1030) eller förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Beroende på hur matchningsbegreppet tolkas kan det innefatta alltifrån en mycket stor del av myndighetens verksamhet till en mer snäv avgränsning som t.ex. platsförmedling.

Vad gäller den arbetsmarknadspolitiska bedömningen framgår det av myndighetens egna föreskrifter att en sådan ska göras i samband med upprättandet av en handlingsplan. Vidare finns det för vissa insatser föreskrivet i förordning att Arbetsförmedlingen får besluta något om det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat, detta gäller exempelvis för anvisningar till arbetsmarknadspolitiska program. I kapitel 7 lämnar utredningen förslag på hur denna bedömning ska tydliggöras och stärkas.

Den kan vidare noteras att den grundläggande uppgiften att registrera och av- respektive omregistrera arbetssökande inte utgör en reglerad uppgift.

2

Diverse regelverk förutsätter dock att den som står

till arbetsmarknadens förfogande är anmäld hos som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen har t.ex. med stöd av bemyndigande i förordningen (1997:835), meddelat föreskrifter om hur anmälan för att ha rätt till arbetslöshetsersättning ska göras. Vidare kan en avregistrering eller redan en ändring i hur man är registrerad som arbetssökande leda till konsekvenser för den enskilde. Registreringsärenden är myndighetsutövning (se prop. 1971:30 s. 343 f.).

Myndighetens instruktion och förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är de grundläggande författningarna för Arbetsförmedlingens verksamhet. Utredningen går igenom dessa i avsnitten 13.3.1 och 13.3.2 nedan. Bedömningarna i avsnitt 13.5 utgår från de uppgifter som finns i, eller i anslutning till, dessa författningar.

13.3.1. Arbetsförmedlingens instruktion

De två första paragraferna i förordningen med instruktion för Arbetsförmedlingen kan sägas vara kärnan i vad myndigheten är satt att göra. Av 1 § framgår att Arbetsförmedlingen ansvarar för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet. I 2 § regleras att myndigheten ska verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Detta ska ske genom att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft, prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden samt

2 Föreskrifter om hur anmälan ska göras finns dock.

bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt. Bestämmelserna är mycket övergripande och delvis av målsättningskaraktär. För att klargöra vad i uppdraget som är myndighetsutövning eller inte behöver dessa övergripande bestämmelser brytas ner och konkretiseras. Myndighetens uppgifter har också preciserats, dels genom andra bestämmelser i instruktionen, dels i annan författning, där den mest grundläggande är förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

I 3 § instruktionen finns ett antal krav på hur myndighetens verksamhet ska utformas, t.ex. att den anpassas till skilda förutsättningar och behov i olika delar av landet och leda till ökad geografisk och yrkesmässig rörlighet bland de arbetssökande. Bestämmelserna i 3 § bör dock inte betraktas som myndighetens uppgifter i termer av vad som är den egentliga verksamheten. De är snarast att se som krav på den verksamhet som myndigheten enligt andra bestämmelser har att bedriva.

Ytterligare uppgifter regleras dock i 4 §, vilken består av sju punkter. I andra punkten anges att Arbetsförmedlingen ska anlita kompletterande aktörer för att snabbt och effektivt få arbetssökande i arbete. Detta är snarast att se som en förutsättning för hur befintliga uppgifter ska lösas, i linje med regleringen av kraven i 3 §, och bör därför kunna bortses från i detta sammanhang. Övriga sex punkter bör dock ses som uppgifter i den mening som kan vara relevant för denna framställning. Dessa är att: – säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställ-

ningsförsäkring, – aktivt inhämta information om lediga arbeten, – analysera, följa upp och utvärdera hur myndighetens verksamhet

och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna påverkar arbetsmarknadens funktionssätt, – göra bedömningar av arbetsmarknadsläget för att tillhandahålla

beslutsunderlag för den framtida arbetsmarknadspolitiken, – bistå myndigheter och andra som bedriver uppföljning och ut-

värdering inom Arbetsförmedlingens verksamhetsområde, samt – säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bi-

dragsbrott samt i detta arbete samverka med berörda parter.

I 5–6 §§ regleras särskilda ansvarsområden för Arbetsförmedlingen, vilka avser handikappfrågor inom arbetsmarknadspolitiken respektive att nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden, inklusive en upplysning om myndighetens särskilda ansvar enligt lagen (2017:584) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Den skyldighet att samverka under vissa förutsättningar, som regleras i 14–15 §§, kan i förhållande till handikappområdet ses som en precisering av tidigare nämnd uppgift, medan det för samverkan inom rehabiliteringsområdet är en uppgift som inte regleras i instruktionen i övrigt.

I 7 § regleras Arbetsförmedlingens medverkan i EU-arbetet. Uppgiften kan bortses från i detta sammanhang. Antingen förutsätts det från EU-nivå att det är den offentliga arbetsförmedlingen som deltar och annars saknas rimliga skäl till varför uppgifterna, i den svenska strukturen, skulle ligga på någon annan än den offentliga arbetsförmedlingen. Som utredningen klargör i avsnitt 13.6.3 kommer det fortsatt finnas behov av en central arbetsmarknadsmyndighet, oaktat att delar som inte är myndighetsutövning kan utföras av andra aktörer. Om Arbetsförmedlingens uppdrag ändras i grunden kan det dock finnas anledning att av det skälet återkomma till frågan om vilken myndighet som är bäst lämpad att företräda Sverige i vissa arbetsmarknadsfrågor på EU-nivå.

På samma sätt bör här bortses från den tjänsteexport som Arbetsförmedlingen är bemyndigad att bedriva enligt 8 §. Myndigheternas tjänsteexport utgår i regel från den verksamhet som den är satt att bedriva på nationell nivå. Det är därför inte rimligt att en sådan uppgift överlåts till en annan aktör. Vidare kommer en minskning av övriga uppgifter också att påverka befogenheten att bedriva tjänsteexport, eftersom tjänsteexport bör bedrivas inom ramen för en myndighets kärnverksamhet.

Vidare bortses här från 9 och 11 §§, eftersom de bygger på att myndigheten utför vissa andra uppgifter. Även 12 § kan bortses från då den är en ren upplysningsbestämmelse och där uppgifterna [till största delen] redogörs för ändå.

13.3.2. Förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

I 1 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten anges att förordningen innehåller närmare bestämmelser om Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska verksamhet. I 5 § första stycket anges formerna för att bedriva den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Dessa är: – platsförmedling, – vägledning, – arbetsmarknadspolitiska program, – arbetsplatsintroduktion, – arbetslivsinriktad rehabilitering, och – verksamhet för unga med funktionshinder.

Några av formerna regleras i särskilda förordningar. Särskilt de arbetsmarknadspolitiska programmen omgärdas av omfattande reglering, både om vilka program som finns och möjligheter till ersättning för deltagare i programmen, liksom vissa fall av subventionerade anställningar.

Även frågor om vissa anställningsfrämjande åtgärder, arbetstillstånd och arbetslöshetsförsäkringen ingår i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, vilket bl.a. framgår av 5 § andra stycket.

Utöver ovan uppräknade former för hur den arbetsmarknadspolitiska verksamheten kan bedrivas ska Arbetsförmedlingen under den arbetssökandes medverkan också upprätta en individuell handlingsplan där sökandens skyldigheter, planerade aktiviteter och arbetssökandets inriktning anges, vilket framgår av 6 §. Den som är arbetslös ska utifrån sin handlingsplan lämna aktivitetsrapporter på löpande basis, vilka Arbetsförmedlingen ska granska enligt 6 a §.

Under rubriken Frågor om arbetslöshetsförsäkringen regleras i 16–16 d §§ bl.a. att Arbetsförmedlingen skyndsamt ska underrätta arbetslöshetskassan och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen om det kan antas att den som får eller begär arbetslöshetsersättning missköter arbetssökandet, förlänger eller orsaker tiden i arbetslöshet eller inte uppfyller de allmänna villkoren för rätt till ersättning.

Förutom den reglering av praktiskt och ekonomiskt stöd

3

som

finns inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska programmen har Arbetsförmedlingen också att tillämpa förordningarna (2006:1481) om stöd för nystartsjobb samt (2013:1157) om stöd för yrkesintroduktionsanställningar. Vidare har myndigheten uppgifter enligt förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser, där Arbetsförmedlingen bl.a. prövar vissa ersättningar och även beslutar om varning och avstängning från rätten till ersättning.

4

Arbetsmarknadspolitiska program och subventionerade

anställningar utgör tillsammans en väsentlig del av Arbetsförmedlingens och arbetsmarknadspolitikens verktyg.

13.4. Vilken typ av verksamhet består Arbetsförmedlingens uppgifter av?

Det finns flera sätt att se på Arbetsförmedlingens verksamhet. Ovan görs en genomgång av merparten av myndighetens uppgifter så som de anges i instruktionen eller annan förordning. För att bättre kunna förstå myndighetens uppdrag i praktiken, och få en mer samlad bild av myndighetens uppdrag, kan dock finnas skäl att försöka gruppera de olika verksamheterna utifrån deras karaktär. Detta bör också underlätta bedömningen kring vad som är myndighetsutövning och inte. I detta sammanhang kan en och samma uppgift innehålla moment av olika karaktär, t.ex. att vara stödjande och samordnande för en fråga där man vid behov också har att besluta om åtgärder. En grov indelning görs därför nedan utifrån verksamhetens karaktär med en bedömning av om verksamhet av sådan karaktär innefattar myndighetsutövning.

En del av verksamheten är utformningen, inom givna ramar, och utförandet av den faktiska verksamhet som framför allt följer av förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, t.ex. att ge vägledning, att bedriva platsförmedling eller insatser som lämnas inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program. Sådan verksamhet bör inte kunna betraktas som myndighetsutövning. Härefter

3 Med praktiskt stöd avses allmänna och särskilda arbetsmarknadstjänster, så som platsförmedling och vägledning, och med ekonomiskt stöd avses exempelvis anställningsstöd. 4 Arbetsförmedlingen beslutar om varning och avstängning avseende aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Arbetsförmedlingen prövar rätten till ersättningar för vissa kostnader, exempelvis resor, logi och dubbelt boende. Arbetsförmedlingen prövar däremot inte rätten till aktivitetsstöd, etc.

benämns detta som ”utförande”. I sammanhanget saknar det betydelse om utförandet sker i egen regi eller genom en extern aktör som Arbetsförmedlingen har avtal med.

En arbetssökande har som regel inte en automatisk rätt att ta del av arbetsmarknadspolitiska insatser. Oftast krävs att Arbetsförmedlingen bedömer att en insats är arbetsmarknadspolitiskt motiverad. Om en insats bedöms vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad kan arbetsförmedlingen anvisa den arbetssökande till insatsen. En arbetssökande är fri att avstå från en insats, men det kan innebära negativa konsekvenser för den enskilde.

5

Även i de fall negativa konsekvenser

saknas innebär dock anvisningarna att Arbetsförmedlingen ensidigt beslutar om en förmån för den enskilde. Anvisningar är därför myndighetsutövning, liksom beslut i samband med detta, t.ex. återkallelser eller sanktioner om deltagaren har aktivitetsstöd.

En annan del är verksamhet som består av granskning och kontroll, i synnerhet av att arbetssökande aktivitetsrapporterar som sig bör och även i övrigt står till arbetsmarknadens förfogande, liksom att motverka felaktiga utbetalningar. Ibland innebär det att Arbetsförmedlingen själv fattar beslut om sanktioner, i andra fall att en underrättelse lämnas till arbetslöshetskassan som har att besluta om åtgärder. Fastän underrättelserna inte är bindande styrs de av offentligrättsliga föreskrifter och kan få indirekta rättsliga konsekvenser för den enskilde. De bör därför anses ske vid myndighetsutövning utan att vara myndighetsutövning i sig.

Genom att vara anmäld som arbetslös hos Arbetsförmedlingen och uppbära ersättning i någon form, kan den enskilde sägas vara i en form av beroendeställning gentemot det offentliga. Detta gäller även vid utförande verksamhet. Även om denna inte är myndighetsutövning (se ovan) förutsätter den kontroll och uppföljning av den arbetssökandes deltagande, med möjliga beslut om sanktioner. Det finns dock inte skäl att för den sakens skull betrakta utförande verksamhet som myndighetsutövning. Kontroll och granskning kan utformas på olika sätt, där det är fullt möjligt att skilja på rollerna mellan den som bedriver en verksamhet och den som granskar en deltagares aktivitet i densamma.

5 Att avvisa en erbjuden insats utgör exempelvis grund för sanktion i förordningen om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser och i lagen om arbetslöshetsförsäkringen.

Arbetsförmedlingen bedriver också verksamhet som inte har anknytning till enskilda ärenden, t.ex. att göra analyser och prognoser inom sitt område. Sådana uppgifter är inte myndighetsutövning.

13.5. Vilka delar av Arbetsförmedlingens verksamhet innebär myndighetsutövning?

13.5.1. Kontrolluppdraget

Bedömning: Uppgiften i 4 § 1 instruktionen ska tillsammans med

6 a tredje stycket och 16 §§ förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten betraktas som merparten av Arbetsförmedlingens kontrolluppdrag och antingen är myndighetsutövning i sig själv eller sker vid myndighetsutövning.

Uppgiften i 4 § 1 instruktionen om att säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring ska läsas tillsammans med 16 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Där stadgas att Arbetsförmedlingen skyndsamt ska underrätta arbetslöshetskassan och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) om det kan antas att en arbetssökande som får eller begär arbetslöshetsersättning missköter arbetssökandet, förlänger tiden i eller orsakar arbetslösheten enligt 43–43 b §§ lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF) eller inte uppfyller de allmänna villkoren för rätt till ersättning i 9 eller 11 §§ samma lag.

Kontrolluppdraget i 16 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten innebär en förpliktelse för Arbetsförmedlingen. En underrättelse till arbetslöshetskassan innebär dock inte myndighetsutövning, eftersom det inte är fråga om ett beslut eller en faktisk åtgärd som direkt får rättsverkningar för den enskilde. Det är arbetslöshetskassan som beslutar om eventuella sanktioner för den som uppbär ersättning därifrån. I fråga om straffansvar för tjänstefel har dock Högsta domstolen, i ett mål om anmälansskyldighet för en förskola vid kännedom om något som innebär att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd, framhållit att åtskilliga åtgärder eller uteblivna sådana som ingår endast som ett led i myndighetsutövning är att anse som utförda ”vid myndighetsutövning”. Det är fråga om åtgärder som styrs av offentligrättsliga föreskrifter

och som indirekt kan få rättsliga konsekvenser för den enskilde (Högsta domstolens dom meddelad den 18 december 2014, mål nr B 6273-13). En underrättelse från Arbetsförmedlingen – om att det kan antas en arbetssökande missköter sitt arbetssökande, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar arbetslösheten, enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring, eller inte uppfyller de allmänna villkoren för rätt till ersättning enligt samma lag – bör därför anses ske vid myndighetsutövning, åtminstone i straffrättslig mening.

Bestämmelsen i 16 § förordningen om den arbetsmarknads-politiska verksamheten bör alltså ses som en precisering av den uppgift som följer av 4 § 1 instruktionen. Denna uppgift har nära samband med uppgiften i 6 a § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten om att skyndsamt granska inkomna aktivitetsrapporter. En sökande som inte lämnar sin aktivitetsrapport i tid kan stängas av från ersättning enligt 43 § första stycket 2 ALF. Vidare är aktivitetsrapporterna ett verktyg för att kontrollera om den arbetssökande aktivt söker lämpliga arbeten för att kunna meddela a-kassan om det finns anledning att anta att så inte är fallet i enlighet med 43 § första stycket 5 samma lag. Till skillnad från uppgiften som framgår av 4 § instruktionen och 16 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten avser dock regleringen i 6 a § förordningen ett större tillämpningsområde än mottagare av ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Granskningen avser alla arbetslösas aktiviteter oavsett om ersättning lämnas eller i sådana fall i vilken form. För den som uppbär ersättning i enlighet med förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser är det Arbetsförmedlingen som enligt 6 kap. 2–4 och 12 §§ har att pröva frågor om varning och avstängning från rätten till ersättning. Regelverket enligt nu aktuell förordning har mycket stora likheter med ALF, bl.a. kraven på aktivitetsrapportering och att aktivt söka lämpliga arbeten. I dessa fall utgör granskningen enligt 6 a § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten underlag för Arbetsförmedlingens egna beslut, som är myndighetsutövning, i stället för underrättelser till arbetslöshetskassorna.

Justitieombudsmannen (JO) har angett att regleringen i 12 kap. 4 § regeringsformen om att lägga ut förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning på enskilda avser hela hand-läggningen av ett ärende, där beredningen av och beslutet i ett ärende i princip

måste anses utgöra oskiljaktiga delar av en och samma förvaltningsuppgift (JO 2001/02 s. 250). En myndighet kan därmed inte utan lagstöd lägga ut beredningen av ett ärende som innefattar myndighetsutövning, även om myndigheten själv skulle behålla rollen som beslutsfattare. Granskningen av aktivitetsrapporter och bedömning av övrigt underlag samt eventuella beslut om sanktioner, bör då ses som en samlad process när Arbetsförmedlingen fattar beslut om sanktioner vid aktivitetsstöd.

Som framgår ovan ser dock ärendegången vid sanktioner olika ut beroende på vilken ersättning den arbetslöse har. Vid avstängning från rätten till ersättning från arbetslöshetskassan svarar arbetslöshetskassorna för att bereda ärendet och fatta beslut, även om ärendet initieras genom en underrättelse från Arbetsförmedlingen. Det skulle kunna anföras att arbetslöshetskassornas beredning är skild från Arbetsförmedlingens process för underrättelser, vilket skulle tala för att sådan verksamhet hos verksamhet utan särskilt lagstöd kan läggas ut på annan aktör, då uppdelningen av handläggningen redan har gjorts i författning och den del som avser Arbetsförmedlingen inte är myndighetsutövning. Givet att Arbetsförmedlingens uppgift dock är författningsreglerad och att anses som utförd vid myndighetsutövning, på sätt som framgår ovan, bör dock denna skillnad i ärendegången inte innebära någon skillnad i praktiken.

IAF har i flera rapporter behandlat uppgiften som följer av 16 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten som myndighetsutövning (se t.ex. IAF 2010:23 och IAF 2012:4). Frågan har aktualiserats bl.a. i samband med avtalsvillkoren för kompletterande aktörer och huruvida dessa inneburit att Arbetsförmedlingen utan lagstöd överlämnat uppgifter som innefattar myndighetsutövning. En viktig princip som framgår bl.a. av IAF 2010:23 (s. 19 f) är att Arbetsförmedlingen inte kan överlåta ansvaret för kontrollfunktionen. Detta bör dock enligt utredningens mening inte utesluta att avtalsmässiga krav på att kompletterande aktörer ska underrätta Arbetsförmedlingen vid på förhand uppställda situationer. Konstruktionen förutsätter emellertid att Arbetsförmedlingen har tillräckliga verktyg för att fortsatt kunna följa upp och kontrollera den arbetssökande utifrån sitt författningsreglerade uppdrag. Till exempel behåller programdeltagare sin handlingsplan hos Arbetsförmedlingen även när de är hos en kompletterande aktör samt fortsätter att aktivitetsrapporterna till Arbetsförmedlingen. Det ställer också krav på

hur avtalsvillkoren utformas för att inte ge intryck av att en kompletterande aktör har ett större ansvar än vad som är fallet.

Arbetsförmedlingen anger i årsredovisningen för 2016 att uppgiften att säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring innefattar två saker: dels att följa upp arbetssökandet för att ge anpassat stöd för en snabb omställning, dels att säkerställa att den arbetssökande inte missköter arbetssökandet (s. 105 f). Eftersom de förra åtgärderna ingår naturligt i flera andra uppgifter bedömer utredningen att uppgiften i första hand avser kontroll av den arbetssökande snarare än stöd. Denna bedömning är i linje med Arbetsförmedlingens uppskattade tidsåtgång för prestationen att säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring, vilken består av att granska aktivitetsrapporter samt tillämpa reglerna för åtgärdssystemet i arbetslöshetsförsäkringen respektive aktivitetsstödet, med undantag för etableringsersättningen (s. 119). Arbetsförmedlingen inkluderar således det kontrollerande arbetet kopplat till aktivitetsstödet till prestationen. Utredningen instämmer i att Arbetsförmedlingens kontrolluppdrag bör hanteras så samlat som möjligt. Uppgiften i 4 § 1 instruktionen ska då ses tillsammans med 6 a tredje stycket och 16 §§ förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten som myndighetens huvudsakliga kontrolluppdrag och är eller sker vid myndighetsutövning.

Verksamhetens omfattning: Enligt årsredovisningen för 2017 an-

vändes 3,9 procent av tillgängliga personalresurser för prestationen att säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring, vilket motsvarade 392 miljoner kronor (s. 119). I detta ingår kostnader kopplade till kontroll av ersättningsmottagare av aktivitetsstöd, dock inte mottagare av etableringsersättning.

13.5.2. Felaktiga utbetalningar och bidragsbrott

Bedömning: Uppgiften i 4 § 7 instruktionen om att säkerställa

att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott samt i detta arbete samverka med berörda parter är myndighetsutövning.

Vid utbetalningar av ersättningar eller ekonomiskt stöd finns ett ansvar för Arbetsförmedlingen att återkräva belopp som har lämnats på felaktig grund eller med ett för högt belopp, t.ex. 34–39 §§ förordningen (2018:48) om särskilt anställningsstöd och 8 kap. förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. För enskilda är lämnande av oriktiga uppgifter m.m. ett brott i enlighet med bestämmelserna i bidragsbrottslagen (2007:612). Vid misstanke om brott ska myndigheten anmäla detta till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten.

Ett återkrav behöver inte vara myndighetsutövning även om det kommer till uttryck i ett formellt beslut. JO har t.ex. uttalat att en kommuns beslut om återkrav enligt 9 kap. 1–2 §§ SoL inte var myndighetsutövning. Om den enskilde inte frivilligt betalar är socialnämnden enligt 9 kap. 3 § SoL hänvisad till att väcka talan hos förvaltningsrätten och socialnämndens beslut kan inte läggas till grund för exekutiva åtgärder mot den enskilde. JO menade att ett sådant beslut om återkrav inte är att betrakta som ett bindande förvaltningsbeslut och att det heller inte har några rättsverkningar för den enskilde. Beslutet sågs i stället som ett s.k. partsbesked, där myndigheten framställer ett krav mot den enskilde men som endast uttrycker myndighetens ståndpunkt i frågan (JO:s beslut 2015-06-11, dnr 2988-2013). För Arbetsförmedlingens beslut om återkrav är läget annorlunda. I t.ex. 34–35 §§ förordningen om särskilt anställningsstöd klargörs att mottagare av ekonomiskt stöd som lämnat oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att stöd har lämnats på felaktig grund eller med ett för högt belopp är återbetalningsskyldig och att Arbetsförmedlingen ska återkräva det felaktigt utbetalda beloppet. Beslut om återkrav är inte överklagbara enligt 41 §. Besluten är bindande, innehåller rättsverkningar för den enskilde och är således myndighetsutövning. Motsvarande gäller för återkrav på andra grunder, t.ex. förordningen (2013:1157) om stöd för yrkesintroduktionsanställningar eller förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.

Den anmälningsskyldighet som följer av bidragsbrottslagen innebär en förpliktelse för Arbetsförmedlingen. I liket med vad som ovan anförs om kontrolluppdraget, och återgivande av HD:s praxis, innebär själva anmälan inte myndighetsutövning i sig eftersom det inte är fråga om ett beslut eller en faktisk åtgärd som direkt får rättsverkningar för den enskilde. Det är dock fråga om åtgärder som styrs

av offentligrättsliga föreskrifter och som indirekt kan få rättsliga konsekvenser för den enskilde. Arbetsförmedlingens anmälningsskyldighet vid misstänkt brott sker därför vid myndighetsutövning, utan att vara myndighetsutövning i sig.

Vidare anges i instruktionen särskilt att samverkan ska ske med berörda parter för uppgiften. I årsredovisningen för 2016 anger Arbetsförmedlingen att myndigheten under de senaste två åren ingått i myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet (s. 123). Det kan tänkas att arbetet mot felaktiga utbetalningar och för att motverka bidragsbrott innehåller andra aktiviteter, t.ex. intern och extern kontroll och insatser av informationskaraktär för att underlätta för den enskilde att göra rätt. Sådana insatser behöver inte vara myndighetsutövning, men faller naturligt på den aktör som ansvarar även i övrigt. Den huvudsakliga uppgift som följer av 4 § 7 instruktionen är antingen myndighetsutövning eller sker vid myndighetsutövning. Myndighetens arbete med att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott samt i detta arbete samverka med berörda parter, bör därför i sin helhet betraktas som myndighetsutövning i detta sammanhang.

Verksamhetens omfattning: Under 2017 uppgick antalet juridiska

personer som varit föremål för kontrollutredning till närmare 4 400, och närmare 9 500 beslut om återkrav fattades. Detta utgör ökning med 10 procent sedan 2016 och 65 procent sedan 2015. Sammanlagt uppgick återkraven till ett belopp av 221 miljoner. Myndigheten svarade också för 52 polisanmälningar, varav cirka hälften avsåg bedrägeri och hälften bidragsbrott.

Uppgiften medför rimligen personalkostnader av inte oväsentlig storlek. Dock saknas i denna del en uppskattning i årsredovisningen över hur stor andel av personalkostnaderna som använts för att utföra uppgiften.

Det kan i sammanhanget noteras att verksamheten inte innefattar Arbetsförmedlingens arbete med att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs till myndighetens leverantörer och andra externa utförare.

13.5.3. Beslut om subventionerade anställningar

Bedömning: Beslut om subventionerade anställningar är myn-

dighetsutövning, inklusive verksamhet förknippad med förordningarna om stöd för nystartsjobb respektive stöd för yrkesintroduktionsanställningar i sin helhet.

Som framgår av avsnitt 13.5.6 bedrivs vissa former av subventionerade anställningar eller liknande som arbetsmarknadspolitiska program, där anvisningar och beslut kring dessa är myndighetsutövning. Därutöver tillkommer förordningarna (2018:43) om stöd för nystartsjobb samt (2013:1157) om stöd för yrkesintroduktionsanställningar. Om villkoren för både arbetsgivare och den arbetssökande är uppfyllda beviljar Arbetsförmedlingen stöd enligt förordningarna. Arbetsförmedlingen ska se till att stöden används på föreskrivet sätt. Den arbetsgivare som har fått stöd ska ge Arbetsförmedlingen eller den som Arbetsförmedlingen utser tillfälle att granska verksamheten och lämna de uppgifter som behövs för granskningen. En mottagare av stöd är återbetalningsskyldig om han eller hon genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att stöd har lämnats på felaktig grund eller med ett för högt belopp. Vidare kan Arbetsförmedlingens beslut omprövas hos myndighetens centrala enhet för omprövning, om det begärs av den som beslutet gäller. Vid omprövningen får beslutet inte ändras till den enskildes nackdel. Vissa beslut kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Sammantaget innehåller förordningarna om stöd för nystartsjobb respektive yrkesintroduktionsanställningar klara uttryck för både förpliktelser för enskilda och gynnande beslut och bör i sin helhet betraktas som myndighetsutövning.

Verksamhetens omfattning: För prestationen Anställningar med

stöd, inklusive sådana anställningar med stöd som i sig utgör arbetsmarknadspolitiska program, använde Arbetsförmedlingen 8,1 procent av tillgängliga personalresurser till en förvaltningskostnad av 807 miljoner, enligt årsredovisningen för 2017 (s. 97).

13.5.4. Anställningsfrämjande åtgärder och arbetstillstånd

Bedömning: Anställningsfrämjande åtgärder som avses i 5 § an-

dra stycket förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är myndighetsutövning. Frågor om arbetstillstånd som avses i samma stycke innehåller inslag av myndighetsutövning.

Av 5 § andra stycket förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten framgår att verksamheten omfattar vissa anställningsfrämjande åtgärder. Dessa regleras närmare i lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder. Det avser bl.a. åtgärder för att främja anställning av äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga. Arbetsförmedlingen ges i lagen tydliga befogenheter att utöva makt över arbetsgivare, bl.a. genom att förelägga dem vid vite att lämna uppgifter om vissa förhållanden eller meddela anvisningar i fråga om särskilda åtgärder som ska vidtas. Uppgiften bör i sin helhet anses som myndighetsutövning.

Det anges vidare i 5 § andra stycket att den arbetsmarknadspolitiska verksamheten också omfattar frågor om arbetstillstånd. Arbetsförmedlingen beslutar om arbetstillstånd för en utlänning att ha anställning som avser befattning på svenskt fartyg i utrikes trafik i enlighet med lagen (1989:532) om tillstånd för anställning på fartyg med tillhörande förordning (1989:548). Vidare får Migrationsverket i enlighet med 5 kap. 13 § andra stycket utlänningsförordningen (2006:97) meddela föreskrifter att Arbetsförmedlingen får besluta om arbetstillstånd enligt samma förordning. Beslut om arbetstillstånd avser en rättighet för den enskilde och är myndighetsutövning. I 5 kap. 2 § utlänningsförordningen finns också en bestämmelse om att Migrationsverket efter samråd med Arbetsförmedlingen för en förteckning över etablerade arrangörer, vilkas bokningar kan undantas från kraven på arbetstillstånd. Sådana samråd är inte bindande och utgör inte myndighetsutövning för Arbetsförmedlingens del.

Frågor om arbetslöshetsförsäkringen, som också nämns i 5 § andra stycket förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, har behandlats i avsnitt 13.5.1.

Verksamhetens omfattning: Frågor om anställningsfrämjande åt-

gärder och arbetstillstånd nämns inte alls i myndighetens årsredovisning. Utredningen utgår från att verksamheten relativt myndighetens andra uppgifter är begränsad.

13.5.5. Platsförmedling

Bedömning: Uppgiften i 4 § 3 instruktionen om att aktivt inhämta

information om lediga arbeten är inte myndighetsutövning.

Platsförmedling som anges i 5 § första stycket 1 förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är inte myndighetsutövning. Att anvisa en arbetssökande att söka ett arbete är dock myndighetsutövning.

Verksamheten med att aktivt inhämta information om lediga arbeten består inte av beslut eller andra åtgärder som riktar sig mot enskilda. Det är därför inte myndighetsutövning. Platsförmedling innebär att den enskilde får information och erbjudanden om lediga arbeten och att arbetsgivare får hjälp med att finna lämpliga arbetssökande till lediga platser. Platsförmedling till enskilda kan ske formlöst eller som formaliserade anvisningar till arbete i enlighet med 7 a § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Platsförmedling som sker formlöst medför inget krav på den sökande och kan betraktas som service, vilket inte är myndighetsutövning. Platsförmedling som sker genom anvisning medför däremot ett krav för den som uppbär någon form av ersättning att söka det anvisade arbetet, annars kan ersättningen stängas av. En anvisning är därför ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till den enskilde och är myndighetsutövning.

Verksamhetens omfattning: Uppgiften att aktivt inhämta infor-

mation om lediga arbeten syns inte uttryckligen i årsredovisningens prestationer. Uppgiften bör dock ingå i vad myndigheten benämner som huvuduppgiften Matchning med prestationerna Tillhandahålla infrastruktur för matchning, Rekryteringstjänster till arbetsgivare samt Tjänster för att söka arbete. Närmast till hands bör vara att se uppgiften som en del i infrastrukturen för matchning, vilken tog

1,6 procent av tillgängliga personalresurser under 2017 till en förvaltningskostnad av 159 miljoner kronor. Det är dock omöjligt att utifrån det uppskatta omfattningen av uppgiften att aktivt inhämta information om lediga arbeten, i den mån en sådan uppdelning kan göras, då infrastrukturen behöver data, som för att göra nytta behöver användare och så vidare. Vidare bör inte uteslutas att information om lediga arbeten kan inhämtas i samband med särskilda arbetsgivarkontakter och ses som en rekryteringstjänst för arbetsgivare.

Även platsförmedling bör ingå i huvuduppgiften Matchning, och kan vara del av alla prestationer, vilken totalt tog 24 procent av tillgängliga personalresurser 2017 till en förvaltningskostnad av 2 396 miljoner kronor. Från detta bör dock räknas bort t.ex. arbetet med den arbetsmarknadspolitiska bedömningen och handlingsplaner och mer övergripande frågor som behandlas i s.k. branschråd.

Det framgår inte hur mycket resurser som myndigheten har lagt på att anvisa arbetslösa till att söka ett arbete, dvs den del av platsförmedlingen som utgör myndighetsutövning. Arbetsförmedlingen beslutade under 2015 om 140 platsanvisningar per 1 000 inskrivna arbetslösa och år, det totala antalet platsanvisningar uppgick samma år till cirka 52 000 (IAF 2017).

13.5.6. Arbetsmarknadspolitiska program och insatser

Bedömning: Det är inte myndighetsutövning att bedriva arbets-

marknadspolitiska program i enlighet med 5 § första stycket 3 förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Anvisningar till arbetsmarknadspolitiska program innebär dock myndighetsutövning, liksom beslut i samband med detta, t.ex. återkallelse eller sanktioner.

Skälen för bedömningen: Det anges i 9 § första stycket förord-

ningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i vilka författningar som bestämmelser om programmen finns, bl.a. förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program och förordningen (2018:42) om särskilt anställningsstöd. Det framgår av tredje stycket att en anvisning till program ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad och endast får göras om den framstår som lämp-

lig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. Deltagande i program är alltså en förmån som Arbetsförmedlingen beslutar om. Förutom möjligheten att ta del av insatser och aktiviteter inom ramen för ett program kan deltagandet också ge rätt till aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning enligt förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. Den enskilde som uppbär ersättning från arbetslöshetsförsäkringen kan också stängas av från ersättning i enlighet med 43 a § första stycket ALF om hen väljer att avvisa en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas. Motsvarande reglering finns i 6 kap. 3 § förordningen om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. Arbetsmarknadspolitiska program kan också innebära olika former av subventionerade anställningar.

Anvisningar till arbetsmarknadspolitiska program är därför myndighetsutövning. Detsamma gäller för andra beslut som fattas av Arbetsförmedlingen i samband med detta, så som återkallelser (t.ex. enligt 37 § förordningen om arbetsmarknadspolitiska program) eller som avser sanktioner (t.ex. 6 kap. 2–4 och 12 §§ förordningen om ersättning för deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser).

Det är däremot inte myndighetsutövning att bedriva arbets-marknadspolitiska program, det vill säga att utföra den verksamhet som följer av förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, t.ex. att ge vägledning, att bedriva platsförmedling eller insatser som lämnas inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program.

Verksamhetens omfattning: Enligt årsredovisningen för 2016 ägna-

de Arbetsförmedlingen 8,7 procent av personalresurserna till att förbereda, fatta beslut, genomföra och följa upp program och aktiviteter med aktivitetsstöd och etableringsersättning, motsvarande en förvaltningskostnad om 868 miljoner kronor. Totalt fattade myndigheten cirka 744 000 beslut om program med aktivitetsstöd eller etableringsersättning.

Det kan anmärkas att den s.k. SIUS-verksamheten redovisas under prestationen Rustande och stärkande insatser och alltså inte ingår i ovanstående summa, fastän det sker inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program. Vidare ingår inte beslut om subventionerade anställningar, även om de formellt kan ges inom ramen

för arbetsmarknadspolitiska program. Subventionerade anställningar behandlas i avsnitt 13.5.3.

Som framgår av avsnitt 12.6.1 i kapitel 12 saknas, utöver uppgifter om SIUS och specialistinsatser, statistik vad gäller Arbetsförmedlingen utförande verksamhet. Det är mot bakgrund av detta svårt att särskilja hur stor del av prestationen som består av myndighetsutövning, i form av bl.a. anvisningar till arbetsmarknadspolitiska program som utförs i extern regi, respektive andelen av prestationen som består av att Arbetsförmedlingen i egen regi genomför arbetsmarknadspolitiska program, och som inte utgör myndighetsutövning.

Utredningen uppskattar i kapitel 12 att kostnaden för Arbetsförmedlingens arbete med att i egen regi bedriva arbetsmarknadspolitiska program och insatser (arbetsmarknadstjänster)

6

uppgick till mel-

lan 3,2 och 4,2 miljarder kronor. Arbetsförmedlingens leverantörskostnader för köp av arbetsmarknadspolitiska program och insatser var 2017 3 686 miljoner kronor för deltagare med aktivitetsstöd och 2 511 miljoner kronor för deltagare i etableringsuppdraget.

13.5.7. Arbetsplatsintroduktion

Bedömning: Arbetsplatsintroduktion som anges i 5 § första

stycket 4 förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är inte i sig myndighetsutövning. Beslut om att erbjuda en arbetssökande arbetsplatsintroduktion är dock myndighetsutövning.

Närmare bestämmelser om arbetsplatsintroduktion finns i förordningen (2003:623) om arbetsplatsintroduktion. Med arbetsplatsintroduktion avses enligt 2 § nämnda förordning att en specialutbildad arbetsförmedlare fungerar som stödperson åt en arbetssökande utan erfarenhet av svenskt arbetsliv eller med begränsad sådan erfarenhet inför anställning, i inledningsskedet av en anställning eller under

6 Utredningen använder i betänkandet i övrigt begreppet arbetsmarknadstjänster som beteckning för det praktiska stöd som Arbetsförmedlingen tillhandahåller till enskilda arbetssökande i intern eller extern regi. Underlagstjänster används som begrepp för de tjänster som syftar till att klargöra den arbetssökandes förutsättningar. Begreppen definieras närmare i avsnitt 2.4.2 i kapitel 2.

arbetspraktik som föregår en anställning. I likhet med genomförandet av arbetsmarknadspolitiska program eller andra insatser innebär utförandet av verksamheten inte myndighetsutövning.

Utöver vissa krav i 3 § om vem som får erbjudas arbetsplatsintroduktion framgår av 4 § att insatsen ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad och endast får lämnas om det är lämpligt både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. Arbetsförmedlingens beslut om arbetsplatsintroduktion får omprövas hos myndighetens centrala enhet för omprövning, men får inte överklagas, i enlighet med 7–8 §§. Det finns inga sanktioner kopplade till den enskilde om denne väljer att avvisa ett erbjudande om arbetsplatsintroduktion. Erbjudandet innebär dock att Arbetsförmedlingen beslutar om en författningsreglerad förmån för den enskilde, vilket utgör myndighetsutövning.

Verksamhetens omfattning: Verksamheten redovisas inte i myn-

dighetens årsredovisning för 2017. Utredningen utgår från att verksamheten relativt myndighetens andra uppgifter är begränsad.

Arbetsplatsintroduktion har likheter med det särskilda stöd för introduktion och uppföljning, SIUS, som kan beviljas i enlighet med bestämmelserna i förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Målgrupperna skiljer sig emellertid åt då arbetsplatsintroduktionen riktar sig till personer som inte har mer än begränsad erfarenhet av svenskt arbetsliv oaktat funktionsnedsättning.

Det kan i sammanhanget noteras att en del av målgruppen för arbetsplatsintroduktion är personer som deltar eller deltagit i av kommunen anordnat introduktionsprogram som avses i den numera upphävda 11 § förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande.

13.5.8. Etableringsuppdraget

Bedömning: Uppgiften i 6 § instruktionen om Arbetsförmed-

lingens ansvar för att nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden, och inom ramen för det vara samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter, är inte myndighetsutövning.

Det s.k. etableringsprogrammet ska bedömas som andra arbetsmarknadspolitiska program, där beslut om anvisning är myndighetsutövning medan själva utförandet av aktuella insatser inte är det. Utöver vad som följer genom etableringsprogrammet innebär Arbetsförmedlingens särskilda ansvar enligt lagen (2017:584) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, vilket nämns upplysningsvis i paragrafen, inte myndighetsutövning.

Arbetsförmedlingen har enligt 6 § instruktionen ett ansvar för att nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden, och inom ramen för det ska Arbetsförmedlingen vara samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter. I lagen (2017:584) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, vilket nämns upplysningsvis i paragrafen, regleras Arbetsförmedlingens särskilda ansvar för vissa nyanlända. Till lagen hör förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, som är ett arbetsmarknadspolitiskt program.

Enligt 4 § lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ansvarar Arbetsförmedlingen för att (vissa) nyanlända invandrare erbjuds insatser som syftar till att underlätta och påskynda deras etablering i arbets- och samhällslivet (etableringsinsatser), och ska enligt 5 § samordna etableringsinsatser och vara stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter.

Trots den likartade lydelsen mellan uppgiften i instruktionen respektive i lagen om etableringsinsatser finns det i praktiken en betydelseskillnad mellan de två. Uppgiften i instruktionen är inte avgränsad till vissa nyanlända invandrare. Det saknas en lagstadgad definition av vad som avses med nyanlända invandrare. Enligt Arbetsförmedlingen är det arbetssökande födda utanför EU/EES som har varit i Sverige mindre än 37 månader efter de fått sitt uppehållstillstånd enligt utlänningslagen (2005:716) som avses med definitionen.

7

Upp-

giften i lagen om etableringsinsatser avser enbart nyanlända invandrare som är mellan 20 och 64 år och som har fått uppehållstillstånd som flykting, kvotflykting eller skyddsbehövande enligt utlänningslagen (2005:716), samt personer som under vissa förutsättningar

7 https://www.arbetsformedlingen.se/Om-oss/Om-Arbetsformedlingen/Etablering-avnyanlanda/Fragor-och-svar-om-etableringsprogrammet.html

kommit till Sverige som anhöriga till personer med sådana uppehållstillstånd.

Uppgiften i lag respektive instruktion att vara samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till andra berörda parter tar dels sikte på en övergripande nivå, dels gäller den i förhållande till enskilda.

På nationell nivå samverkar Arbetsförmedlingen, Migrationsverket, Försäkringskassan, SKL och länsstyrelserna inom ramen för en nationell samverkansdelegation kring mottagande och etablering av nyanlända. Arbetsförmedlingen är vidare sammankallande och initiativtagare till lokala överenskommelserna (LÖK) som tecknas mellan Arbetsförmedlingen, kommuner och andra myndigheter och organisationer. Överenskommelserna ska redogöra för parternas ansvarsfördelning, rutiner och gemensamma insatser. Arbetsförmedlingen ansvarar för regelbunden uppföljning och revidering av sådana överenskommelser (Arbetsförmedlingen, 2018).

Arbetsförmedlingen deltar även i Delegationen för unga och nyanlända till arbetes arbete. Delegationen har i uppdrag att utgå från det samordnande uppdrag som Arbetsförmedlingen har i relation till andra aktörer inom etableringsuppdraget och stödja och följa upp Arbetsförmedlingens samverkan med kommuner och andra relevanta aktörer.

I förhållande till enskilda tillhandahåller Arbetsförmedlingen och andra myndigheter individanpassad service och information till nyanlända invandrare inom ramen för myndighetsgemensamma mötesplatser, i syfte att dessa snabbare ska nå etablering i form av arbete, studier eller annan aktivitet. Försäkringskassan ansvarar för samordning och uppföljning av arbetet med myndighetsgemensamma mötesplatser.

Nyss nämnda uppgifter bör enligt utredningens mening ses som ett bemyndigande för Arbetsförmedlingen att agera inom vissa områden. Det är dock inte insatser som förutsätter någon särskild prövning för enskildas rätt att ta del av dem och utgör inte myndighetsutövning.

Vad gäller lagen och förordningen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare utmynnar det, genom förordningen, också i etableringsprogrammet, som är ett arbetsmarknadspolitiskt program. Detta ska bedömas på samma sätt som övriga arbetsmarknadspolitiska program (se avsnitt 13.5.6). Det innebär att anvisningar till

programmet och beslut som i övrigt hör samman med detta, t.ex. kring etableringsersättning eller återkallelse är myndighetsutövning, däremot inte utförandet av insatserna.

13.5.9. Funktionshinder och arbetslivsinriktad rehabilitering

Bedömning: Uppgiften i 5 § instruktionen om Arbetsförmed-

lingens sektorsansvar för handikappfrågor inom arbetsmarknadspolitiken, utifrån vilket myndigheten ska vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter, är inte myndighetsutövning.

Uppgiften i 14 § instruktionen om att Arbetsförmedlingen särskilt ska samverka med Försäkringskassan, Arbetsmiljöverket och Socialstyrelsen i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser inom rehabiliteringsområdet, är inte myndighetsutövning.

Uppgiften om att Arbetsförmedlingen i samma syfte ska samverka med Försäkringskassan, kommun och landsting enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser, vilket nämns upplysningsvis i paragrafen, är inte myndighetsutövning.

Arbetslivsinriktad rehabilitering, som anges i 5 § 1 st. p. 5 i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är inte i sig myndighetsutövning. Beslut om att erbjuda en arbetssökande arbetslivsinriktad rehabilitering är dock myndighetsutövning.

Arbetsförmedlingen ska enligt 15 § instruktionen när det gäller unga med funktionshinder särskilt samverka med skolan för att underlätta övergången från skola till arbetsliv och med Försäkringskassan för att öka möjligheterna till egen försörjning genom arbete. Uppgiften utgör inte myndighetsutövning.

Sektorsansvaret tar sikte på en mer övergripande nivå än ärenden som avser enskilda. Arbetsförmedlingen anger på sin webbplats att man som sektorsansvarig myndighet inom arbetsmarknadspolitiken bidrar till att uppfylla de nationella handikappolitiska målen. Insatser kan bl.a. avse att öka deltagandet i arbetsmarknadsutbildningar eller påverka arbetsgivarnas vilja att anställa personer med en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Det handlar om att

alla personer ska ges samma möjligheter att delta i arbetslivet, där det viktigaste målet anses vara att öka sysselsättningsgraden bland arbetssökande med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga så att den på sikt överensstämmer med befolkningens som helhet.

8

I uppdraget ingår bland annat att arbeta för att verksamhet,

information och lokaler ska vara tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Sådan verksamhet är inte myndighetsutövning.

Sektorsansvaret ska alltså skiljas från Arbetsförmedlingens uppgifter som avser ärendehandläggning i ett enskilt fall. Myndigheten kan t.ex. besluta om insatser enligt förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, vilket är ett arbetsmarknadspolitiskt program som bl.a. kan innefatta beslut om subventionerade anställningar samt Särskilt introduktions- och uppföljningsstöd (SIUS). Beslut av denna karaktär är myndighetsutövning och bedöms på annat håll i kapitlet.

Arbetsförmedlingen ska enligt 14 § instruktionen särskilt samverka med Försäkringskassan, Arbetsmiljöverket och Socialstyrelsen i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser inom rehabiliteringsområdet. Uppgiften är nära knuten till myndighetens sektorsansvar och de två uppgifterna samredovisas i myndighetens årsredovisning. Samverkan inom rehabiliteringsområdet syftar till att förbättra förutsättningarna på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning och ge dessa personer ett samlat stöd på väg mot arbete eller utbildning. Samverkansuppdraget utgör inte myndighetsutövning.

Arbetsförmedlingen ska även, i samma syfte, samverka med Försäkringskassan, kommun och landsting enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser, vilket nämns upplysningsvis i ovanstående paragraf. I lagen anges uttryckligen att samordningsförbunden inte får besluta i frågor om förmåner eller rättigheter för enskilda eller vidta åtgärder i övrigt som innefattar myndighetsutövning eller som avser tillhandahållande av tjänster avsedda för enskilda. Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan sam-

8 https://www.arbetsformedlingen.se/Om-oss/Om-Arbetsformedlingen/Samverkan/Arbetsinriktad-rehabilitering/Sektorsansvar-inomhandikappolitiken.html

verkar enligt uppdrag i regleringsbrev kring individer som är sjukskrivna eller har sjuk- eller aktivitetsersättning med insatser som förkortar tiden i sjukförsäkringen.

Arbetslivsinriktad rehabilitering, som anges i 5 § första stycket p.5 i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, är inte i sig myndighetsutövning. Med arbetslivsinriktad rehabilitering avses enligt 11 § i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten att den som är i behov av särskilt stöd erbjuds utredande, vägledande, rehabiliterande eller arbetsförberedande insatser. Det är inte tydligt vad Arbetsförmedlingens uppgift i detta avseende består av, om det avser faktiska insatser som är särskilda förmåner för en enskild eller om uppgifterna är av en mer övergripande karaktär, i meningen att myndigheten ska hålla sig med vissa typer av insatser, oavsett om de kräver särskild prövning eller inte. Förfarandet tycks dock likna t.ex. arbetsplatsintroduktion och de arbetsmarknadspolitiska programmen.

Arbetsförmedlingen ska enligt 15 § instruktionen när det gäller unga med funktionshinder särskilt samverka med skolan för att underlätta övergången från skola till arbetsliv och med Försäkringskassan för att öka möjligheterna till egen försörjning genom arbete. Uppgiften preciseras närmare i 12 § i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, i vilken anges att Arbetsförmedlingen ska samverka med skolan för att genom vägledning och information underlätta övergången från skola till arbetsliv för den som har ett funktionshinder och har fyllt 16 år men inte 30 år. I samma paragraf nämns upplysningsvis även Arbetsförmedlingens ansvar att enligt förordningen (2010:1710) samverka med Försäkringskassan för att öka möjligheterna till egen försörjning genom förvärvsarbete för den som får aktivitetsersättning enligt socialförsäkringsbalken. Detta samverkansuppdrag utgör i likhet med övriga samverkansuppdrag inte myndighetsutövning.

Verksamhetens omfattning: Sektorsansvaret för handikappfrågor

ingår i likhet med den arbetslivsinriktade rehabiliteringen i prestationen Rustande och stärkande insatser under den s.k. huvuduppgiften Prioritering av dem som står långt från arbetsmarknaden. Prestationen omfattade totalt sett 20,9 procent av personalresurserna under 2017 till en förvaltningskostnad av 2 092 miljoner kronor. I Arbets-

förmedlingens årsredovisning anges att 169 944 personer med funktionsnedsättning var inskrivna vid myndigheten vid utgången av 2017, vilket motsvarar 27 procent av samtliga inskrivna vid myndigheten. Någon särskild redovisning av de personalresurser som avsattes till sektorsansvaret eller några volymer kopplade till detsamma anges inte i Arbetsförmedlingens årsredovisning.

Arbetsförmedlingen genomförde i samverkan med Försäkringskassan cirka 10 000 gemensamma kartläggningar av arbetssökande under 2017. Totalt uppgick Arbetsförmedlingens förvaltningskostnader för samverkan med Försäkringskassan inom rehabiliteringsområdet till cirka 345 miljoner kronor, vilket fördelades ut i myndighetens marknadsområden (Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, 2018). Den gemensamma kartläggningen finansierades genom anslag 1:6 utgiftsområde 10, som disponeras av Försäkringskassan.

Arbetsförmedlingen beslutade därutöver om att tillhandahålla SIUS-konsulenter till cirka 9 300 arbetssökande. SIUS redovisas som tidigare nämnt under prestation Rustande och stärkande insatser, trots att verksamheten sker inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program. Under 2017 utgjorde SIUS-konsulenterna totalt 912 av myndighetens totala personalresurser. SIUS-konsulenterna finansieras genom anslag 1:4 utgiftsområde 14.

Vad gäller samverkan med Försäkringskassan, kommun och landsting enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser (Finsam) uppger Arbetsförmedlingen i sin inlaga till utredningen att uppgifter om personalresurser och förvaltningskostnad saknas, men uppskattar att det handlar om cirka 332 deltidsresurser.

9

Redovisning av personalresurser och förvaltningskostnad saknas vad gäller uppdraget att samverka med skolan kring unga med funktionsnedsättning.

9 Under 2017 fanns det 83 samordningsförbund och i varje förbunds styrelse deltog Arbetsförmedlingen med minst en ordinarie ledamot och en ersättare. Arbetsförmedlingen uppskattar att ytterligare två delresurser avsattes för varje samordningsförbund för att bereda underlag till respektive förbundsstyrelse. Sammantaget avsattes cirka 332 deltidsresurser till uppdraget.

13.5.10. Handlingsplaner

Bedömning: Upprättande av en handlingsplan i enlighet med 6 §

förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är inte myndighetsutövning.

Även om handlingsplanerna i dag har nära koppling till myndighetsutövningen finns inte hinder för att lägga över planeringsansvaret för den enskilde på en privat aktör. Ett förändrat ansvar kan dock kräva andra ändringar.

Om Arbetsförmedlingens roll i ett framtida system skulle komma att ändras, kommer den arbetsmarknadspolitiska bedömning som i dag görs som en del av handlingsplanen få en annan betydelse. Denna kommer sannolikt att utgöra myndighetsutövning.

Arbetsförmedlingen ska enligt 6 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten upprätta en individuell handlingsplan där sökandens skyldigheter, planerade aktiviteter och arbetssökandets inriktning anges. Som huvudregel ska planen upprättas senast 30 dagar från det att någon anmäler sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. Vidare ska upprättandet ske under den arbetssökandes medverkan. Arbetsförmedlingen har utvecklat digitala verktyg för att underlätta för den arbetssökande att själv lägga in aktiviteter. I samband med det talar myndigheten numera om planering snarare än handlingsplan, då det senare har upplevts vara en ensidig åtgärd från myndigheten

10

. Formellt är det dock fortsatt handlingsplaner som upprättas. Arbetsförmedlingens ansvar för att upprätta handlingsplanerna påverkas inte av förenklingar för den enskilde att själv lägga in aktiviteter. Tvärtom förutsätter regelverket att den enskilde aktivt medverkar i att upprätta handlingsplanerna. Det är dock slutligen Arbetsförmedlingen som måste godkänna aktiviteter som den enskilde själv lagt in. Det framgår av Arbetsförmedlingens föreskrifter (AFFS 2014:1) om individuella handlingsplaner att handlingsplanen ska innehålla en arbetsmarknadspolitisk bedömning som utgår från den arbetssökandes förutsättningar för arbete, arbetsmarknadens krav och Arbetsförmedlingens uppdrag. Handlingsplanen ska också innehålla inriktningen för arbetssökandet vad gäller yrkesområden och geografiskt

10 Se t.ex. På jobbet #3 2017, s. 12.

sökområde. Vidare ska det framgå vilket stöd den arbetssökande kommer att få från Arbetsförmedlingen. Planerade aktiviteter ska ha sin utgångspunkt i den arbetsmarknadspolitiska bedömningen, vara tidsatta och kunna följas upp. Det ska också anges hur och när själva handlingsplanen ska följas upp. Revidering ska göras vid behov så att handlingsplanen alltid är aktuell.

Det har direkta konsekvenser för den enskilde att inte medverka vid upprättandet av handlingsplanen, då det medför en varning eller avstängning som kan påverka rätten till ersättning från arbetslöshetshetsförsäkringen (43 § första stycket 1 ALF) eller aktivitetsstöd (6 kap. 2 § första stycket 1 förordningen om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser). För mottagare av ekonomiskt bistånd kan socialtjänsten ställa krav på att en person medverkar vid upprättandet av en handlingsplan för att hen ska anses stå till arbetsmarknadens förfogande i enlighet med 4 kap. 1 § andra stycket SoL (se t.ex. prop. 2015/16:136 s. 22).

Handlingsplanen är inte bindande

Trots den stora betydelse som handlingsplanerna har för den arbetssökande bedömer utredningen att uppgiften att under den sökandes medverkan upprätta handlingsplaner inte är myndighetsutövning. Handlingsplanen är inte bindande och kan inte i sig ligga till grund för några sanktioner eller rättigheter för den enskilde. Anvisningar till program eller andra insatser (se ovan/nedan) är att betrakta som egna beslut, med tillhörande krav på motiveringar m.m. i det särskilda fallet. En annan sak är att beslut om anvisningar kan fattas i samband med handlingsplanen.

Handlingsplanen kan vara en del av underlaget i bedömningen av huruvida en arbetssökande aktivt sökt lämpliga arbeten. I samband med förändringar i arbetslöshetsförsäkringen uttalade regeringen att handlingsplanen är en viktig utgångspunkt vid bedömningen av om den sökande är aktivt arbetssökande och att den inriktning på arbetssökandet som framgår av handlingsplanen därför är av stor vikt (prop. 2012/13:12 s. 37). Ytterst utgår dock bedömningen inte från om den arbetssökande följt sin handlingsplan eller inte, utan från tillämpliga regelverk inklusive IAF:s föreskrifter (IAFFS 2015:3)

om lämpligt arbete. I den mån handlingsplanen ges betydelse i bedömningen bör detta närmast liknas vid ett yttrande.

Vidare gäller reglerna i ALF från och med att personen anmäler sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. Den sökande ska lämna in en aktivitetsrapport inom utsatt tid om inte något godtagbart skäl föreligger. Det faktum att Arbetsförmedlingen ännu inte hunnit upprätta en handlingsplan utgör enligt Arbetsförmedlingen inte ett godtagbart skäl för att inte lämna en aktivitetsrapport. Detta resonemang gäller även om Arbetsförmedlingen även efter 30 dagar har förflutit inte har upprättat en handlingsplan (se avsnitt 7.11.1 i kapitel 7 om bristerna i detta avseende), eller om en tidigare upprättad handlingsplan inte längre är aktuell. Resonemanget kan appliceras även på deltagare i arbetsmarknadspolitiska program, men då utifrån 6 kap, 2 § punkten 2 förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. Myndighetsutövningen sker således oavsett om en handlingsplan är upprättad eller inte.

Den arbetssökandes skyldigheter ska anges i handlingsplanen, vilket bör ses som en upplysning om befintliga krav, t.ex. att aktivitetsrapportera eller, för den som uppbär ersättning, att aktivt söka lämpliga arbeten.

Vidare har handlingsplanerna, inklusive den arbetsmarknadspolitiska bedömningen, betydelse för vilka aktiviteter som erbjuds den arbetssökande och vad som förväntas av denne. Att det redan av handlingsplanen ska framgå vilket stöd som den arbetssökande kommer att få från Arbetsförmedlingen innebär dock inte att det är fråga om myndighetsutövning genom att besluta om förmåner eller annat. Som framgått ska beslut om anvisningar till program m.m. bedömas för sig. Om en anvisning inte görs på initiativ av Arbetsförmedlingen har den arbetssökande möjlighet att själv påkalla en sådan prövning.

Kravet på att medverka vid upprättandet

Den arbetssökande kan bli föremål för sanktioner om hen inte medverkar till att upprätta handlingsplanen. I sådant fall är det dock själva sanktionen, beslut om indragen ersättning i någon form, som är myndighetsutövning. På samma sätt kan den enskilde bli föremål för sanktioner om hen inte deltar i den faktiska verksamheten hos en

kompletterande aktör, inte kommer på möten hos Arbetsförmedlingen eller liknande. Denna kontroll skulle kunna göras av Arbetsförmedlingen även om handlingsplanen upprättades av någon annan. Förutom att uppgiften att upprätta en handlingsplan inte bedöms vara myndighetsutövning i sig bedöms den därför heller inte ske vid myndighetsutövning.

Ett förändrat ansvar kan kräva andra ändringar

Oaktat bedömningen huruvida upprättandet av handlingsplanerna är eller sker vid myndighetsutövning bör dock särskilt påpekas handlingsplanernas faktiska betydelse i sanktionssystemet. Detta kan givetvis påverka bedömningen huruvida det är lämpligt att uppgiften sköts av någon annan än en myndighet. Det innebär emellertid inte hinder för att lägga över planeringsansvaret för den enskilde på t.ex. en privat aktör. En konsekvens av en förändrad ansvarsfördelning mellan Arbetsförmedlingen och externa aktörer i detta avseende kan också bli att formerna för sanktionsarbetet justeras. Det kan t.ex. handla om åtgärder för att säkerställa att arbetslöshetskassorna ska få tillgång till relevant information i samband med beslut.

Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen kan få annan betydelse

Som framgår ovan ska en arbetsmarknadspolitisk bedömning ingå i en handlingsplan, vilket följer av Arbetsförmedlingens föreskrifter. I sin nuvarande form innebär detta inte myndighetsutövning (väl att skilja mot den prövning av om en insats är arbetsmarknadspolitiskt motiverad som görs inför en anvisning). Utredningen anser emellertid att denna bedömning ska tydliggöras och stärkas, vilket huvudsakligen behandlas i kapitel 7. Som utredningen bedömer i avsnitt 13.6.3 bör en sådan bedömning vara en grundläggande uppgift för en central arbetsmarknadsmyndighet, och den är vidare en central utgångspunkt i de modeller för möjliga förändringar i ansvaret för utförande som beskrivs i avsnitt 13.7, detta bl.a. för att säkerställa att personer längre från arbetsmarknaden berättigar mer ersättning till en extern aktör än en person närmare arbetsmarknaden. Mycket talar för att det i dessa fall kan utgöra myndighetsutövning, då det blir en

författningsstyrd bedömning som bestämmer vilka förmåner (i form av praktiskt och ekonomiskt stöd) som den enskilde får ta del av. Oaktat om en sådan prövning innebär myndighetsutövning behöver den emellertid av verksamhetsskäl ligga hos den offentliga arbetsförmedlingen (se avsnitt 13.6.3).

Verksamhetens omfattning: Arbetet med handlingsplanerna kan

härledas till prestationen Tjänster för att söka arbete i Arbetsförmedlingens årsredovisning för 2017. Totalt omfattar prestationen 13,1 procent av tillgängliga personalresurser och en förvaltningskostnad om 1 309 miljoner kronor. Prestationen innefattar också annat än arbete med handlingsplanen, som att informera om arbetsmarknaden och tjänster som erbjuds via digitala kanaler. Det bör dock kunna antas att en betydande del utgörs av arbetet med den arbetsmarknadspolitiska bedömningen och att upprätta och uppdatera handlingsplanerna. Under 2016 upprättades 227 000 handlingsplaner för ny- och återinskrivna arbetssökande (s. 42), för 2017 saknas motsvarande uppgifter.

11

13.5.11. Vägledning

Bedömning: Vägledning som anges i 5 § första stycket 2 förord-

ningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är inte myndighetsutövning.

Vägledning innebär enligt 8 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten att den enskilde får stöd och information för att kunna göra ett övervägt val av arbete och utbildning. Som visades i utredningens delbetänkande Vägledning för framtidens arbetsmarknad (SOU 2017:82) kan vägledning bedrivas i många olika former, där enklare vägledning t.ex. kan vara i form av information på nätet med möjlighet att ställa frågor eller av mer kvalificerat slag i form av samtal med en professionell studie- och yrkesvägledare. Vägledning utmynnar inte i beslut eller andra åtgärder som riktar sig mot den

11 Arbetsförmedlingen införde under 2017 ett nytt administrativt system för handlingsplaner. Det gamla och det nya systemet användes inledningsvis parallellt, med anledning att dubbletter kan förekomma kan uppgifter om antalet handlingsplaner kan inte summeras för de två systemen.

enskilde. Det är därför inte myndighetsutövning. Beroende på arbetets organisering kan anvisningar till t.ex. en arbetsmarknadspolitisk insats göras i nära samband med vägledningen. Eventuella sådana anvisningar görs dock utifrån sitt eget regelverk och är inte del av vägledningen.

Verksamhetens omfattning: Som visades i utredningens delbetän-

kande finns ingen klar bild över vilken vägledning som kan erbjudas av Arbetsförmedlingen (SOU 2017:82). Ibland kan den ges i egen regi, ibland ingår den som en del av upphandlade tjänster, vars syfte inte endast är vägledning. I årsredovisningen för 2017 redovisas vägledning bl.a. under prestationen Rustande och stärkande insatser, som totalt upptog 20,9 procent av tillgängliga personalresurser till en förvaltningskostnad av 2 092 miljoner kronor. I prestationen ingår bl.a. förstärkta förmedlingsinsatser och uppgifter kopplade till arbetslivsinriktad rehabilitering och etableringsuppdraget. Det uppges i årsredovisningen att det saknas tillgång till data för samtliga ingående aktiviteter i prestationen. Det är därför inte möjligt att uppskatta omfattningen av den vägledning som Arbetsförmedlingen bedriver.

13.5.12. Analyser och utvärderingar

Bedömning: Uppgiften i 4 § 4 instruktionen om att analysera,

följa upp och utvärdera hur myndighetens verksamhet och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna påverkar arbetsmarknadens funktionssätt är inte myndighetsutövning. Detsamma gäller för 4 § 5 om att göra bedömningar av arbetsmarknadsläget för att tillhandahålla beslutsunderlag för den framtida arbetsmarknadspolitiken, samt uppgiften i 4 § 6 instruktionen om att bistå myndigheter och andra som bedriver uppföljning och utvärdering inom Arbetsförmedlingens verksamhetsområde.

Verksamheten består inte av beslut eller andra åtgärder som riktar sig mot enskilda. Den är därför inte myndighetsutövning.

Verksamhetens omfattning: Framgår inte av årsredovisningen.

Analysavdelningen hade under 2017 totalt cirka 100 medarbetare.

13.6. Utgångspunkter för att lägga ut arbetsmarknadspolitisk verksamhet

Utredningen har i föregående avsnitt bedömt vilka delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myndighetsutövning. Utredningen ska vidare föreslå hur dessa delar kan läggas ut på andra aktörer och hur det statliga åtagandet i övrigt kan organiseras. För att göra detta behöver utgångspunkter för att lägga ut arbetsmarknadspolitisk verksamhet först klarläggas.

Det stadgas i 12 kap. 4 § regeringsformen att förvaltningsuppgifter kan överlämnas till kommuner, andra juridiska personer och enskilda individer. Ett sådant överlämnande kan t.ex. ske genom att en myndighet avtalar med en extern aktör att utföra en uppgift.

12

I

dessa fall kvarstår ytterst ansvaret för uppgiften på den överlämnande myndigheten. Överlämnande kan också ske direkt genom lag, som t.ex. fallet är för arbetslöshetskassornas hantering av ärenden enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring. Arbetslöshetskassorna är i dessa fall ansvariga för sin myndighetsutövning.

Man måste därför skilja situationen att en myndighet genom avtal överlämnar utförandet av en förvaltningsuppgift som inte innehåller myndighetsutövning, från det att ansvaret för en uppgift efter beslut av regering eller riksdag överförs mellan aktörer. Utredningen utgår från att båda situationerna kan vara för handen inom ramen för uppdraget. Externa aktörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser kan även fortsättningsvis komma att ha ett avtalsförhållande med Arbetsförmedlingen eller dess motsvarighet. Ett utläggande kan också ske genom att regeringen beslutar att flytta Arbetsförmedlingens uppgifter till en annan myndighet.

13.6.1. Vad bör vara myndighetsuppgifter?

Myndighetsformen är utgångspunkten för statlig verksamhet, vilket framgår bl.a. av den förvaltningspolitiska propositionen från 2010. Regeringen framhöll dock att kompletterande insatser av enskilda organ är av stort värde inom många områden. När myndighetsuppgifter anförtros till enskilda bör de överväganden som föranleder det tydligt redovisas och valet av annan organisationsform än myndighet

12 Innehåller uppgiften myndighetsutövning får ett överlämnande endast ske med stöd av lag.

bör omprövas med viss regelbundenhet. Enligt propositionen bör man som princip skilja mellan å ena sidan styrande och policyinriktade uppgifter och å andra sidan ett operativt genomförande av tjänster som faller inom det allmännas ansvar. I det förra fallet ansåg regeringen att myndighetsformen alltid bör vara huvudregel, medan det för operativt genomförande oftare kan vara påkallat att sådana uppgifter utförs av enskilda (prop. 2009/10:175 s. 105 ff.). Vad gäller överlämnande av förvaltningsuppgifter kan detta avse både stöd- och kärnverksamhet.

Regeringen uttalade i 1998 års förvaltningspolitiska proposition att många tjänster kan effektiviseras betydligt om de upphandlas i konkurrens, där bl.a. möjligheterna att anbudsupphandla it-tjänster skulle prövas fortlöpande. Däremot uttalades att uppgifter som ingår i statens kärnverksamhet inte ska upphandlas (prop. 1997/98:136 s. 36). Någon särskild reglering kring detta, utöver vad som följer av regeringsformen, finns dock inte.

Utvecklingen med utkontraktering har fortsatt under de senaste 20 åren, både vad gäller stödverksamheter, t.ex. it-tjänster, som vad som bör betraktas som kärnverksamhet

13

. Statskontoret har gjort en genomgång av outsourcing av statlig kärnverksamhet under 2015, i vilken framhålls att en stor del av de offentliga tjänsterna numera utförs av privata aktörer (Statskontoret, 2015 s. 5). Det finns alltså en mängd icke-offentliga aktörer som utför statlig verksamhet. Formerna för hur uppgifter har lagts ut har varierat, från beslut av regering eller riksdag till att myndigheter själva väljer att använda externa utförare för att fullgöra sitt uppdrag. Lämpligheten i att myndigheter utkontrakterar delar av sin verksamhet, oavsett om det är stöd- eller kärnverksamhet, är ofta föremål för debatt. Som exempel kan flexibilitet, kostnadseffektivitet och möjligheterna att dra nytta av marknadens specialistkompetens ställas mot risken för att statstjänstemannarollen urholkas, att myndigheter förlorar kontroll och kunnande över den egna verksamheten och diverse frågor kopplade till regelverken som omger statlig verksamhet, t.ex. kring offentlighet och sekretess. Ibland påtalas att myndigheter endast ska ägna sig åt sina ”myndighetsuppgifter”. Det är dock inte givet vad som avses med detta. Allt som riksdagen eller regeringen beslutar att en myndighet ska

13 En sådan indelning av stödfunktioner och kärnverksamhet går dock inte alltid att göra, där t.ex. it-tjänster numera är en väsentlig del av myndigheters kärnverksamhet.

utföra är att se som myndighetens uppgifter och myndigheten är rättsligt förhindrad att agera utanför det. Innebörden av uppdraget kan dock variera stort mellan myndigheter. En myndighets uppdrag kan innefatta verksamhet av rent kommersiell natur, även om det av olika skäl brukar undvikas.

14

En stor del av myndigheternas upp-

gifter består också av annat än myndighetsutövning, vilket heller inte är förbehållet myndigheter. Det kan handla om olika främjande uppgifter, att vara kunskapscentrum eller samordnare för vissa frågor eller olika former av informationsförsörjning. I många myndigheter är uppgifter av detta slag att betrakta som kärnverksamhet.

Oavsett om det rör privata aktörers medverkan i myndigheters verksamhet eller myndigheters aktiviteter på konkurrensutsatta marknader finns det knappast något givet svar på vad en myndighet bör ansvara för och hur förhållandet till andra aktörer bör vara. Det finns ett flertal aspekter som väger in i denna bedömning. Dessa utvecklas nedan.

13.6.2. Skilda förutsättningar mellan offentlig och annan verksamhet

För verksamhet som bedrivs i myndighetsform bestäms många av de övergripande rättsreglerna utifrån ett organisatoriskt synsätt. När samma uppgift sköts i annan regi gäller inte samma reglering (se t.ex. SOU 1997:38 s. 8). Utgångspunkten när statsmakterna uppdragit åt privaträttsliga organ att utföra ett statligt åtagande har varit att styra själva verksamheten som organet utför och inte organisationen i sig (ESV 2009:30 s. 11). Offentliga myndigheter och privata aktörer lyder under olika regelverk och har olika förutsättningar att bedriva verksamhet. Offentligrättsliga krav kan medföra att verksamheten i högre utsträckning än för privata aktörer är regelstyrd och administrativt tung. För offentlig verksamhet som bedrivs i privat regi är å andra sidan möjligheterna till kontroll, styrning och insyn begränsade. Alla som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska dock, i enlighet med 1 kap. 9 § regeringsformen, beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet.

När offentlig verksamhet överlämnas till en enskild aktör kan skillnaderna mellan det privata och det offentliga minska. Det kan ske på

14 Myndigheters aktiviteter på det privata näringslivets område har belysts i ett antal utredningar och rapporter under åren, se t.ex. Statskontoret (2008 och 2014).

olika sätt, t.ex. genom att i författning bestämma att icke-offentliga aktörer ska tillämpa offentlighetsprincipen eller andra offentligrättsliga regler för en given verksamhet, eller att det offentliga bemyndigas att bedriva tillsyn över verksamheten. När en myndighet själv väljer att lämna över ansvaret för utförandet av en uppgift ställs olika villkor i avtal som myndigheten därefter har att följa upp på civilrättslig grund.

I vilken mån kraven som omfattar en myndighet på något sätt bör utvidgas, genom lag eller avtal, till att omfatta även andra utförare måste bedömas från fall till fall. I takt med att krav läggs till minskar dock fördelarna med att bedriva verksamheten i annan form än myndighet. Om verksamheten är av sådant slag att kraven på t.ex. insyn och kontroll är väldigt höga, eller att verksamhetens resultat är svåra att följa upp, kan frågan uppstå om det är lämpligt att den bedrivs av annan än myndighet.

Det finns även specifika omständigheter för arbetsmarknadspolitisk verksamhet som behöver beaktas. Inte minst aktualiseras frågor om hantering av personuppgifter i förhållande till de privata aktörer som utför arbetsmarknadspolitisk verksamhet. Utredningen om personuppgiftsbehandling inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och i tillsynsverksamheten över denna (SOU 2012:4) föreslog bl.a. att en ny lag skulle införas för att möjliggöra för Arbetsförmedlingen att lämna ut vissa uppgifter om arbetssökande och arbetsgivare till de kompletterande aktörerna, samt att en lagreglerad och straffsanktionerad tystnadsplikt skulle införas för de kompletterande aktörerna.

För att de kompletterande aktörerna skulle kunna fullgöra sitt uppdrag på ett effektivt sätt, ansåg utredningen att dessa behövde få tillgång till vissa uppgifter om arbetssökande och arbetsgivare. Utredningen påpekade att de kompletterande aktörerna i avsaknad av en sådan lagreglering i stor utsträckning skulle vara beroende av att den enskilde arbetssökanden eller arbetsgivaren medger att uppgifter lämnas ut från Arbetsförmedlingen. Om den enskilde inte ger sitt medgivande till att uppgifterna lämnas ut kan detta leda till att de kompletterande aktörerna får ett bristande underlag, vilket i sin tur påverkar tjänstens kvalitet och effektivitet samt de kompletterande aktörernas möjlighet att göra gällande sin rätt till ersättning. Regeringen har inte gått vidare med förslagen som utredningen lämnat.

13.6.3. Behov av en central arbetsmarknadsmyndighet

Bedömning: Det kommer fortsatt att finnas ett behov av en cen-

tral arbetsmarknadsmyndighet i någon form, vilken också bör vara en statlig myndighet. Arbetsförmedlingen är i dag den centrala arbetsmarknadsmyndigheten.

Som ett minimum behöver den centrala arbetsmarknadsmyndigheten ansvara för anmälan av arbetssökande, för att genomföra en arbetsmarknadsbedömning av den som är anmäld, samt för att besluta om ersättning till anordnare eller deltagare.

Det finns ett behov av kontroll och uppföljning, bl.a. för att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs. Behovet av kontroll och uppföljning varierar dock beroende på hur arbetsmarknadspolitiken i övrigt är utformad och kan inte fastslås generellt.

Oaktat hur det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken ska utformas i termer av uppgifter, ansvar och utförande behöver det finnas någon form av central arbetsmarknadsmyndighet. Detta är i dag Arbetsförmedlingen, men behöver inte avse Arbetsförmedlingen i sin nuvarande form.

Även i ett system med stort ansvar för privata eller andra utförare måste det finnas ett offentligt organ som hanterar anmälningar av arbetslöshet och olika typer av ersättningar, t.ex. till privata aktörer som ska utföra arbetsmarknadspolitiska insatser. Detta avspeglas också i utredningens direktiv och det tillkännagivande som föregick tilläggsdirektivet. Där förutsätts att det fortsatt finns en myndighet som hanterar t.ex. myndighetsutövande uppgifter. Utredningen ser inte skäl till varför dessa uppgifter skulle ligga på annan än en statlig myndighet, bl.a. med utgångspunkten i utredningens direktiv att arbetsmarknadspolitiken ska vara nationell. Vidare är behovet av dessa grundläggande funktioner desamma oavsett var i landet man befinner sig.

Givet att en central arbetsmarknadsmyndighet behövs i någon form är nästa steg att klargöra vad som är dess minsta möjliga uppgift. Detta minimum ingår sedan i de modeller för utförande som utredningen redovisar i avsnitt 13.7. Att klargöra vad som är minimum innebär inte att alla tillkommande uppgifter därutöver är att betrakta som onödiga. Respektive modell har för- och nackdelar som måste vägas mot varandra.

Minsta möjliga uppgift för en central arbetsmarknadsmyndighet är enligt utredningen att ta emot anmälningar från arbetssökande och att göra en arbetsmarknadspolitisk bedömning av de arbetssökande. Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen benämns fortsättningsvis som arbetsmarknadsbedömning, i linje med utredningens förslag i kapitel 7.

Så länge en arbetsmarknadspolitisk insats är del av det statliga åtagandet kommer pengar att betalas ut i någon form. Sådan ersättning kan utbetalas direkt till en arbetssökande för att använda i sitt jobbsökande eller till en aktör som bistår en arbetssökande i att hitta arbete eller i övrigt föra hen närmare arbetsmarknaden. Med hänsyn till att de arbetssökande som är anmälda vid myndigheten är en mycket heterogen grupp är det en förutsättning att den ekonomiska ersättningen kan variera beroende på den enskildes förutsättningar. Det finns annars en överhängande risk att personer som står långt från arbetsmarknaden prioriteras lägre och att insatser görs för arbetssökande som står nära arbetsmarknaden och skulle ha fått nytt arbete helt utan stöd från det offentliga.

Det krävs därför att den centrala arbetsmarknadsmyndigheten gör en bedömning av den arbetssökandes avstånd till arbetsmarknaden för att klargöra vilket stöd som denne ska få, alternativt vilken ersättning som ska betalas ut till en aktör som hjälper den arbetssökande att komma i arbete, utbildning eller i övrigt närmare arbetsmarknaden.

Bedömningen av den arbetssökandes avstånd till arbetsmarknaden kan behöva omprövas om förutsättningarna ändras. Det kan t.ex. handla om en arbetssökande som bedömts stå nära arbetsmarknaden, men som trots det kvarstår en längre tid i arbetslöshet, vilket i sig kan medföra att hen inte längre står nära arbetsmarknaden.

Kontroll i olika former är viktiga delar av arbetsmarknadspolitiken. Det behöver alltid säkerställas att utbetalningar inte görs på felaktiga grunder och att systemet inte används på annat sätt än vad som är avsikten. Det närmare behovet beror dock till stor del på hur det statliga åtagandet i övrigt ser ut. Behovet av kontroll och hur den ska utformas påverkas också av en extern aktörs frihet att själv utforma insatser, eller om dessa till stor del styrs av den centrala arbetsmarknadsmyndigheten. Det är därför svårt att generellt fastslå vilken kontroll som behöver utföras av den centrala arbetsmarknadsmyndigheten.

För den enskilde som uppbär ekonomisk ersättning finns bl.a. krav på att denne aktivt ska söka lämpliga arbeten och stå till arbetsmarknadens förfogande. I dag har Arbetsförmedlingen en viktig roll i denna uppgift, bl.a. genom aktivitetsrapporteringen, men det går också att hitta andra modeller, t.ex. genom att en arbetslös rapporterar aktiviteter direkt till arbetslöshetskassan. Kontrolluppdraget behandlas mer utförligt i kapitel 6.

13.7. Möjliga förändringar av ansvaret för utförande

Bedömning: Det är inte ändamålsenligt att lägga ut Arbetsför-

medlingens befintliga uppgifter som inte är myndighetsutövning till andra aktörer i sin helhet. I stället måste alternativa modeller för utförande av arbetsmarknadspolitik prövas, vilket kan innebära förändringar också i vilka arbetsmarknadspolitiska insatser som bör finnas.

I en sådan prövning av alternativa modeller bör också modeller där viss verksamhet som innebär myndighetsutövning kvarstår hos den offentliga arbetsförmedlingen kunna ingå, om modellen utgår från att utförandet i huvudsak sker av andra aktörer.

Utredningen har som nämnts i uppdrag att lämna förslag på hur de delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myndighetsutövning kan läggas ut på andra aktörer och hur det statliga åtagandet i övrigt i så fall bör organiseras. Utredningen ska vidare analysera och beskriva konsekvenser för den statliga styrningen och uppföljningen samt lämna förslag om utformningen av dessa för olika möjliga förändringar av ansvaret för utförande.

Vid en prövning av hur arbetsmarknadspolitisk verksamhet kan utföras av andra aktörer än Arbetsförmedlingen finns det ett brett spektrum av modeller för hur detta kan utformas. Det kan vara modeller där den statliga myndigheten har en liten roll och privata utförare har ett stort ansvar, eller att kommunerna i högre grad kan tillhandahålla arbetsmarknadspolitiska insatser, vilket kan vara avgränsat till vissa insatser eller målgrupper.

I kapitel 10 konstaterar utredningen att kommunerna inte frivilligt kan åta sig att utföra insatser när de saknar befogenheter och skyldigheter på det arbetsmarknadspolitiska området. I utredningens

direktiv anges att arbetsmarknadspolitiken är nationell, detta utesluter att kommunerna skulle åläggas uppgiften, då utredningen anser att staten och kommunerna inte ska vara huvudman för samma uppgift. Mot bakgrund av detta utgår den följande analysen från att den arbetsmarknadspolitiska verksamheten läggs ut på privata aktörer.

Vidare kan konstateras att det inte är ändamålsenligt att utan ändringar i övrigt lägga ut alla befintliga uppgifter som inte är myndighetsutövning till andra aktörer och lämna befintlig myndighetsutövning i Arbetsförmedlingen intakt. Det är inte självklart att Arbetsförmedlingen t.ex. kan anvisa till arbetsmarknadspolitiska program och insatser om myndigheten inte längre ska upprätta handlingsplaner tillsammans med den arbetssökande och ha en närmare förståelse för dennes förutsättningar. Uppgifter som i sig inte innebär myndighetsutövning kan påverka hur myndighetsutövningen utförs och ställa andra krav på denna.

Det finns därför anledning att pröva alternativa modeller för att lägga ut utförande av arbetsmarknadspolitisk verksamhet. Detta kan innebära förändringar också i vilken myndighetsutövning som sker hos Arbetsförmedlingen eller i formerna för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten även i övrigt. I en sådan prövning bör också kunna ingå modeller där viss verksamhet som inte är myndighetsutövning kvarstår hos den centrala arbetsmarknadsmyndigheten, om modellen utgår från att utförandet i huvudsak sker av andra aktörer.

Arbetsmarknadsutskottet anför i det betänkande som är grund för utredningens uppdrag i denna del att en myndighet framför allt ska ansvara för funktioner som myndighetsutövning, kontroll och uppföljning, medan själva matchningen och rustningen sköts av andra aktörer (bet. 2016/17:AU16). Vissa uppgifter som görs av Arbetsförmedlingen i dag, t.ex. upprättande av handlingsplaner och granskning av aktivitetsrapporter, kan sägas ha ett dubbelt syfte, där kontroll är det ena och att ge stöd till den arbetssökande det andra. Innebörden av kontroll och uppföljning är heller inte given. Det kan avse kontroll av både den enskilde arbetssökande som uppbär ersättning och av den aktör som får ersättning för sina insatser att få arbetssökande i arbete. Huruvida sådan verksamhet är myndighetsutövning eller inte beror på vilken grund kontrollen görs och om eventuella sanktioner har offentlig- eller civilrättslig grund. Uppföljning kan

avse både enskilda leverantörers resultat och effekterna av arbetsmarknadspolitiken i vidare mening. I de flesta sammanhang torde det inte handla om myndighetsutövning.

13.7.1. Möjliga förändringar presenteras i form av tre modeller

Som framgår av avsnitt 13.6.3 bedömer utredningen att det finns ett behov av en central arbetsmarknadsmyndighet i någon form, och att det minsta möjliga åtagandet för en sådan myndighet är att ansvara för anmälan av arbetssökande, för att genomföra en arbetsmarknadsbedömning av den som är anmäld, samt för att besluta om ersättning till anordnare eller deltagare. Utredningen lämnar i kapitel 7 förslag gällande arbetsmarknadsbedömningen. Nedanstående modeller tar sin utgångspunkt i de förslag som utredningen lämnar i kapitlet.

I alla modeller ingår att den centrala arbetsmarknadsmyndigheten utifrån en arbetsmarknadsbedömning avgör den arbetssökandes rätt till och nivå på stöd från myndigheten, i form av olika kategorier. Dessa kategorier utgör grund för storleken på den ersättning som den privata utföraren erhåller för den verksamhet som tillhandahålls till den arbetssökande. För arbetssökande som bedöms stå långt från arbetsmarknaden är ersättningen till de externa utförarna högre än för arbetssökande som bedöms stå nära. För de arbetssökande som står så långt ifrån arbetsmarknaden att de enbart är i behov av socialt stöd ska myndigheten, enligt det förslag som utredningen lämnar i kapitel 10, inte erbjuda stöd, då ansvaret för att erbjuda sociala insatser är ett kommunalt ansvar. Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten bör vidare kunna bedöma att arbetssökande som står nära arbetsmarknaden inte är berättigade till något stöd.

Den huvudsakliga skillnaden mellan de tre modellerna gäller graden av statlig styrning – i form av reglering, uppföljning och kontroll – av den verksamhet som de privata utförarna bedriver, vilket motsvarar graden av frihet som de privata utförarna ges att utforma denna verksamhet.

Modell 1 – En minimal lösning med jobbpeng

En mycket minimal modell utgörs av att den arbetssökande, efter en bedömning av dennes ställning på arbetsmarknaden, får en summa att använda fritt för åtgärder som kan bidra till att hen kommer i arbete eller utbildning. Själva utförarna av insatser har inte direktkontakt med den centrala arbetsmarknadsmyndigheten, mot bakgrund av att det inte föreligger någon avtalsrelation. Då avtal inte föreligger med de privata utförarna betalas ersättningen ut till direkt till de arbetssökande. Denna modell benämns nedan Modell 1.

Modell 2 – Avtal med minimal styrning

Den för marknaden friaste formen, förutsatt att en avtalsrelation föreligger, beskrivs i det som benämns Modell 2. Utgångspunkten för modellen är att den centrala arbetsmarknadsmyndigheten inte preciserar insatsernas innehåll. Detta kan ske på två sätt: antingen genom en s.k. ”black box”-lösning eller genom att de privata utförarna kontrakteras för att utföra verksamhet enligt egen uppdragsbeskrivning.

Modellen förutsätter att de privata utförarnas verksamhet inte styrs av arbetsmarknadspolitiska program eller liknande, där dessa helt eller delvis utmönstras. Vissa insatser kan dock finnas kvar, t.ex. praktik eller subventionerade anställningar, där den centrala arbetsmarknadsmyndigheten har att besluta, men där de privata utförarna ansvarar för att hittar anordnare som vill ta emot praktikanter och arbetsgivare som vill anställa arbetssökande med lönesubventioner, och för detta får ersättning från myndigheten.

Den statliga styrningen begränsas vidare genom att valet av utförare överlåts till de arbetssökande, där de privata utförarna endera kontrakteras enligt LOV eller genom LOU med individens val som fördelningsnyckel

15

. Ytterligare en tilldelningsprincip kan vara att vid upphandling enligt LOU använda utförarnas ratingresultat som fördelningsnyckel.

16

I Modell 2 arbetar de privata utförarna från ”ax till limpa” med den arbetssökande och får ett helhetsansvar för insatser för att få

15 Se fotnot 50 i kapitel 12. 16 Det saknas praxis för denna tilldelningsprincip och den behöver i så fall utredas närmare innan tillämpning.

denne i arbete eller utbildning. Denna modell kan göras i olika versioner, då variation kan tänkas i vilka villkor som ställs och vilken verksamhet som myndigheten fortsatt ska handha, exempelvis gällande de arbetssökandes planering. Ersättningsmodellen till de privata utförarna kan i Modell 2 vara helt eller delvis resultatbaserad.

Modell 3 – Avtal och arbetsmarknadspolitiska program

Den modell som benämns Modell 3 liknar nuläget, med den skillnad att den centrala arbetsmarknadsmyndigheten inte har någon utförande verksamhet i egen regi. All utförarverksamhet upphandlas enligt LOU eller tillhandahållas genom valfrihetssystem. Det statliga åtagandet i övrigt är relativt oförändrat.

Avtalen med de privata utförarna utgår från innehållet i de arbetsmarknadspolitiska programmen. Myndigheten anvisar de arbetssökande till ett specifikt arbetsmarknadspolitiskt program. Om de privata utförarna vill tillhandahålla insatser till en arbetssökande inom ramen för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program än det som hen anvisats till ansöker de om detta hos myndigheten som avgör om ett beslut om anvisning till det nya programmet är aktuellt. Ersättningen till de privata utförarna utgår från de olika arbetsmarknadspolitiska programmen och inom ramen för dessa görs därutöver en nivåskillnad mellan arbetssökande utifrån arbetsmarknadsbedömningen. Ersättningsmodellen till de privata utförarna kan i Modell 3 vara helt eller delvis resultatbaserad.

13.8. Hur kan modellerna bedömas?

13.8.1. Statlig styrning kontra frihet för de privata utförarna

De olika modellernas huvuddrag har konstruerats för att visa på hur graden av statlig styrning och uppföljning kan variera, och hur denna variation motsvaras av graden av frihet för de privata utförarna. Modellerna bör därför bedömas utifrån avvägningar mellan de privata aktörernas frihet att utforma verksamheten, inklusive att individanpassa densamma, och statens möjligheter att styra och följa upp denna verksamhet.

Om utgångspunkten är att privata utförare genom konkurrens med varandra ska kunna bidra till att effektivisera arbetsmarknadspolitisk verksamhet genom innovation och individanpassning krävs en låg grad av statlig styrning, där stort utrymme överlåts till de arbetssökande och till de privata utförarna att avgöra verksamhetens inriktning och omfattning. Detta innebär i sin tur att statens möjlighet till (men även kostnad för) uppföljning och kontroll av den offentligt finansierade verksamheten blir begränsad.

Om den frihet och det handlingsutrymme som överlåts åt de arbetssökande och de privata utförarna medför att färre arbetssökande kommer i arbete, innebär den låga graden av statlig styrning att statliga medel används ineffektivt.

Graden av statlig styrning, vilken skiljer sig åt i de olika modellerna, påverkar också möjligheten till lärande om vad som fungerar och inte fungerar på systemnivå. När verksamhet läggs ut genom Modell 1 eller genom black-boxvarianten av Modell 2 upphör exempelvis möjligheten att följa upp och bedriva forskning om vilka insatser som är effektiva för vilka grupper av arbetssökande. Låg grad av statlig styrning innebär vidare att det blir svårt eller omöjligt för staten att säkerställa en enhetlig och rättssäker verksamhet.

13.8.2. Förutsättningarna för statlig styrning varierar utifrån typ av tjänst

Förutsättningarna att styra och följa upp arbetsmarknadstjänster som har lagts ut till privata utförare skiljer sig åt mellan olika typer av tjänster. De olika modellerna behöver även analyseras utifrån vilken typ av tjänst som är lämplig att tillhandahålla inom modellen, givet de förutsättningar i form av statlig styrning och uppföljning som följer av modellen. I detta syfte kan arbetsmarknadstjänster delas in i två kategorier utifrån deras huvudsakliga målsättning:

  • Tjänster som syftar till arbete eller utbildning
  • Tjänster som syftar till progression

17

.

För tjänster som syftar till arbete eller utbildning är det möjligt att kontrollera om den arbetssökande har blivit anställd eller antagen till

17 Med progression avses att de arbetssökande successivt stärker sin ställning och närmar sig arbetsmarknaden.

en utbildning. Det innebär att målet för och kvaliteten på tjänsten kan regleras i avtal. Avtalsefterlevnad kan mätas med objektiva och verifierbara kriterier, vilket möjliggör att det går att bevisa i domstol huruvida de har tillgodosetts eller inte. Det innebär att resultatbaserad styrning, bl.a. i form av resultatbaserad ersättning, kan tillämpas då ett verifierbart resultat föreligger. Resultatbaserad styrning innebär att incitament för vinstdrivande företag att bidra till målsättningen med tjänsten kan skapas, utan att tjänstens innehåll regleras. Samtidigt bör även de risker med resultatbaserad styrning beaktas, vilka beskrivs närmare i avsnitt 12.8.4 i kapitel 12. Tjänster som syftar till arbete eller utbildning kan vidare i hög utsträckning följas upp genom kvantitativa metoder, i form av statistik över deltagarnas övergång till arbete eller utbildning, vilket innebär att kostnaderna för uppföljning och kontroll kan hållas relativt låga även vid förekomst av många utförare.

Många arbetssökande står så pass långt från arbetsmarknaden att de tjänster de får tar del av inte syftar till arbete eller utbildning. Dessa tjänster syftar i stället i första hand till progression, det vill säga att deltagarna successivt stärker sin ställning och närmar sig arbetsmarknaden. För dessa tjänster behöver relevanta, heltäckande och verifierbara kriterier specificeras i kontraktet och ändamålsenlig uppföljning och kontroll säkerställas. Styrningen av en sådan tjänst blir med nödvändighet detaljerad och omfattande, i syfte att så kallade fullständiga kontrakt ska tecknas, och uppföljning av tjänsten blir personalintensiv, då statistiska metoder inte kan tillämpas. Detta beskrivs närmare i avsnitt 12.8.4 i kapitel 12.

Om kvaliteten är svår att definiera och följa upp finns det risk för kvalitetsbrister om den utförs av företag vars fokus utgörs av kostnadsminimering och vinst, då det är möjligt att agera i strid med kontraktets andemening utan att det föreligger ett kontraktsbrott i egentlig mening, mot bakgrund av att kontraktet inte är komplett.

18

Ett alternativ är att staten överlåter åt de arbetssökande att säkerställa kvaliteten i verksamheten genom att de ges möjlighet att välja utförare. Om de arbetssökande har tillräcklig information, förmåga och intresse att välja de utförare som tillhandahåller god kvalitet kan kundval skapa sådana drivkrafter. Av avsnitt 12.6.5 i kapitel 12 fram-

18 Se exempelvis Upphandlingsutredningens (SOU 2013:12) genomgång av ekonomisk teori i relation till offentlig upphandling.

går dock att det empiriska stödet för att arbetssökande genom kundval driver kvalitet är svagt, framför allt för arbetssökande som står långt från arbetsmarknaden.

13.8.3. Grad av statlig styrning och individens försörjning

Gällande regelverk

I nuvarande system betalas ersättning ut till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program, bl.a. i form av aktivitetsstöd. De arbetsmarknadspolitiska programmen är avgränsade verksamheter som Arbetsförmedlingen, vid anvisning, har bedömt vara arbetsmarknadspolitiskt motiverat att den enskilde tar del av. Programmen ska som huvudregel avse verksamhet på heltid under en bestämd tidsperiod om längst sex månader. Genom att arbetsmarknadspolitiska program förutsätter verksamhet på heltid, förutom under vissa förutsättningar, utgår också ersättningen från detta. Arbetsmarknadspolitiska program ska vidare vara avgränsade i syfte och tid, vilket innebär att aktivitetsstödet endast betalas ut under en begränsad tid och inte är en garanterad inkomst under hela arbetslösheten.

19

För personer med rätt till arbetslöshetsersättning växlas denna vid deltagande i ett arbetsmarknadspolitiskt program mot aktivitetsstöd motsvarande samma nivå som arbetslöshetsersättningen skulle ha varit. En mottagare av aktivitetsstöd har i princip samma skyldigheter som en mottagare av arbetslöshetsförsäkring, bl.a. att aktivitetsrapportera till Arbetsförmedlingen och aktivt söka lämpliga arbeten.

20

En skillnad är dock att den som uppbär aktivitetsstöd ska

delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program motsvarande heltid. Något sådant krav på aktivitet finns inte för arbetslöshetsersättning eller för den som uppbär försörjningsstöd från kommunen.

I vissa av de modeller för att lägga ut verksamhet som beskrivs i detta kapitel förekommer i princip inte längre arbetsmarknadspolitiska program, varför det inte blir aktuellt att betala ut aktivitetsstöd utifrån nuvarande reglering, med undantag för eventuell praktik. Personernas försörjning från samhället kommer i sådant fall att vara antingen arbetslöshetsersättning eller försörjningsstöd. Med hänsyn

19 För arbetslösa som tar del av jobb- och utvecklingsgarantin är dock situationen en annan och aktivitetsstödet kan betraktas som garanterat på ett annat sätt. 20 Vissa undantag förekommer.

till att allt färre är berättigade till a-kassa innebär det att en stor del av de arbetslösa inte kommer att ha någon ersättning när de deltar i aktiviteter hos privata utförare i de beskrivna modellerna. Det finns därmed ett antal omständigheter som behöver beaktas om arbetssökande fortsatt ska kunna uppbära aktivitetsersättning i dessa fall.

Förutsättningar för aktivitetsstöd i de olika modellerna

Arbetsmarknadspolitiska program i princip inte i Modell 1 och 2. I dessa fall kan aktivitetsstöd inte beviljas utifrån en avisning till desamma. Ett alternativ skulle kunna vara att den arbetssökande kan beviljas aktivitetsstöd med utgångspunkt i en avslutad arbetsmarknadsbedömning, om personen i fråga bedöms ha rätt till stöd i någon form.

Frågan här är om det är lämpligt att staten betalar individersättningar, som kompensation för deltagande i aktiviteter, utan att ha något inflytande över verksamheten. Utöver den legitimitetsaspekt som kan finnas, vad staten ska betala ersättning för, finns också en kostnadsaspekt. Eftersom aktiviteterna inte är specificerade på förhand kan inte någon närmare prövning göras av vad som är arbetsmarknadspolitiskt motiverat. Prövningen av en enskilds ställning på arbetsmarknaden (och om personen i fråga är berättigad till stöd i någon form) kan innebära att fler personer har rätt till aktivitetsstöd än antalet som skulle ha anvisats till ett arbetsmarknadspolitiskt program. Prövningen av en enskilds ställning på arbetsmarknaden (och om personen i fråga är berättigad till stöd i någon form) bör rimligen inte ta hänsyn till gällande budgetläge och möjligheten att betala ut aktivitetsstöd.

Vid avsaknad av arbetsmarknadspolitiska program behöver även någon form av tidsgräns för individens ersättning införas. Denna kan avse antingen hur länge individen kan få aktivitetsstöd eller hur länge hen kan få insatser från den privata utföraren. Om tidsgränsen utgår från aktivitetsstödets längd skulle den arbetssökande efter en viss tid i arbetslöshet ha förbrukat sina möjligheter till aktivitetsstöd alternativt skulle en karenstid kunna införas innan den arbetssökande åter skulle kunna erhålla aktivitetsstöd. Det andra alternativet är att införa en tidsgräns för hur lång tid leverantören har på sig att få den arbetssökande i arbete eller utbildning. Den arbetslöse kan dock i

sådant fall efter att en period är avslutad vända sig till en annan utförare och genom detta fortsatt uppbära ersättning. En ny prövning av den arbetssökandes ställning på arbetsmarknaden skulle kunna göras efter en avslutad tidsperiod. Det kan dock tänkas vara sällsynt att en person som bedömdes vara i behov av stöd i ett tidigare skede inte längre bedöms ha ett sådant behov efter en given tid i arbetslöshet.

Genom att aktivitetsersättning utgår för att den arbetssökande avsätter en viss tid till att delta i en arbetsmarknadstjänst, i regel motsvarande heltid, behöver denna aktivitetsnivå kunna kontrolleras. Krav på ett visst antal timmar aktiviteter i veckan skulle exempelvis kunna ställas på de privata utförarna oavsett om aktivitetsstöd betalas ut till deltagarna eller inte. Skälen till det kan variera, från att arbetslösa inte ska få ersättning för att gå hemma till en presumtion om att timmarna ska bestå av relevanta aktiviteter för att föra den enskilde närmare arbete eller utbildning.

Ett sådant krav på tidsatta aktiviteter behöver dock vägas mot den inskränkning i de privata utförarnas frihet att utforma insatser för den arbetssökande. Modell 1 bygger på att friheten för de externa utförarna är betydande, vilket Modell 2 i hög utsträckning också gör. Om krav på aktiviteter finns bör dessa också vara föremål för kontroll från den centrala arbetsmarknadsmyndighetens sida. Eftersom det är de privata utförarna som själva ansvarar för insatsernas innehåll riskerar en sådan kontroll att bli alltför formalistisk. Risken finns också att de externa utförarna lägger resurser på att uppfylla de kvantitativa mål som ställs för att möjliggöra de arbetssökandes aktivitetsersättning och därmed deltagande, i stället för att läggas på andra insatser som skulle kunna ge bättre resultat, om än omfatta färre timmar.

Modell 1 bygger inte på en avtalsrelation, därmed kan krav inte ställas på att de privata utförarna ska tillhandahålla insatser av en viss typ eller av en viss omfattning, varför det inte blir aktuellt att betala ut aktivitetsstöd, med undantag för eventuell praktik. I black-boxvarianten av Modell 2 råder en avtalsrelation, men myndigheten ställer i likhet med i Modell 1 inte krav på att de privata utförarna ska tillhandahålla aktiviteter av en viss typ eller omfattning (då det endera skulle bli allt för formalistiskt, eller frångå ändamålet med att utkontraktera verksamhet genom en s.k. black-box). För mottagare av arbetslöshetsersättning som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt

program växlas arbetslöshetsersättningen enligt gällande regler mot samma summa i aktivitetsstöd. När verksamhet läggs ut enligt en modell som liknar Modell 1 eller black box-varianten av Modell 2 bör de arbetssökande rimligen fortsätta med arbetslöshetsersättning även efter anvisning till en extern utförare.

13.9. Bedömning av respektive modell

13.9.1. Modell 1

Modellens huvuddrag

Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten gör en arbetsmarknadsbedömning av en arbetssökande i samband med att denne anmält sig hos myndigheten. Bedömningen resulterar i en kategoribestämning av den arbetssökande som är grund för en s.k. jobbpeng som den arbetssökande kan använda för att finansiera hela eller delar av en verksamhet hos en privat utförare som den arbetssökande på egen hand väljer. Det kan noteras att insatserna måste vara förenliga med 6 § lagen om privat arbetsförmedling om förbud mot att ta emot ersättning av arbetssökande för att erbjuda eller anvisa dem arbete.

Modell 1 kan närmast liknas vid att subventionera de arbetssökandes köp på den privata marknaden, där den arbetssökande och den privata utföraren ges såväl frihet som ansvar att tillhandahålla verksamhet som är relevant för att öka den arbetssökandes sannolikhet att komma i arbete.

För att en hög frihetsgrad för de privata utförarna ska uppnås krävs att verksamheten i princip inte styrs av arbetsmarknadspolitiska program eller liknande. Vissa typer av insatser kan dock fortsatt regleras, t.ex. praktik eller subventionerade anställningar, där den centrala arbetsmarknadsmyndigheten har att besluta, men där de privata utförarna kan uppdras att söka reda på sådana platser och få ersättning från myndigheten för detsamma.

Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten fattar utifrån ansökan från den arbetssökande beslut om övrig offentlig finansiering, exempelvis av praktik, subventionerade anställningar, reseersättning, etc. Bedömningen om exempelvis en praktik eller subventionerad anställning är arbetsmarknadspolitiskt motiverad för en arbetssökande

bör kunna göras i samband med den inledande bedömningen av personens ställning på arbetsmarknaden, varvid den privata utföraren informeras om den arbetssökande har bedömts vara berättigad till sådant stöd. För att sådant stöd ska utbetalas bör den arbetssökande därefter ansöka om stödet till den centrala arbetsmarknadsmyndigheten. De privata utförarna kan bistå den arbetssökande i dessa fall, men får inte ta ut ersättning för detta.

Hög frihetsgrad för privata utförare, låg grad av statlig styrning

Genom att verksamheten inte styrs av arbetsmarknadspolitiska program eller liknande, och då ingen avtalsrelation mellan de privata utförarna och den centrala arbetsmarknadsmyndigheten föreligger, får de privata utförarna full frihet att utforma sin verksamhet. Detta kan främja innovation och individanpassning, vilket i sin tur kan leda till en effektiv verksamhet. Å andra sidan innebär modellen att den centrala arbetsmarknadsmyndigheten inte har någon möjlighet att säkerställa att den verksamhet som de arbetssökande får är vare sig enhetlig, effektiv eller rättssäker.

Låga kostnader för, och små möjligheter till, statlig styrning

Modell 1 innebär att den centrala arbetsmarknadsmyndighetens administrativa påbyggnad för uppföljning och kontroll blir av begränsad storlek. Svårigheterna i en sådan modell, både att följa upp att pengarna används på det sätt som var avsett, och för att utvärdera effekten av olika insatser är uppenbara, liksom att ett stort ansvar åvilar den som är arbetssökande att bedöma vad som är relevanta insatser för att komma i arbete eller utbildning.

Det finns dock vissa tänkbara möjligheter till statlig styrning och kontroll, exempelvis att myndigheten certifierar de utförare som vill ingå i ett informations och ratingsystem som tillhandahålls till stöd för de arbetssökandes val. De krav som ställs för certifieringen bör i så fall vara av grundläggande karaktär, så som att företaget är registrerat för moms och arbetsgivaravgifter.

21

Ett krav för certifiering

21 Om det finns ett behov av att säkerställa att utföraren uppfyller kvalitativa krav i syfte att försäkra sig om att dessa kan tillhandahålla verksamhet av god kvalitet är bör verksamheten

bör vara att de privata utförarna delar med sig av underlag som möjliggör redovisning av resultat i form av inskrivna arbetssökandes övergång till arbete eller utbildning.

Myndigheten kontrollerar fortlöpande att kriterierna för certifiering efterlevs och att de privata aktörernas redovisade resultat är korrekta. Myndigheten har även möjlighet att återkalla utfärdade certifieringar för utförare som underlåter att medverka vid kontroller eller som inte längre uppfyller villkoren för certifiering.

Då kraven för certifiering är få kommer sannolikt ett stort antal utförare att certifieras. Risken för missbruk och fusk bedöms mot bakgrund av detta som hög. Kostnaderna för uppföljning, kontroll och tillsyn bedöms bli låga. Då inget avtalsförhållande föreligger kan myndigheten inte premiera eller sanktionera de externa utförarna utifrån brister i avtalsefterlevnad och kostnaden för sådan verksamhet uppstår därmed inte.

Arbetet med uppföljning och kontroll kan endera finansieras genom den centrala arbetsmarknadsmyndighetens förvaltningsanslag, eller genom avgifter. Regeringen (Skr. 2009/10:79) har konstaterat att tillsyn i normalfallet bör finansieras genom avgifter. Ett sådant system med avgiftsfinansierad tillsyn finns bland annat på livsmedelsområdet. Livsmedelsverket och kommunerna tar ut en engångsavgift för godkännande och registrering samt en årlig avgift för planerad kontroll. Därutöver tas extra avgifter ut om sådana allvarliga brister identifieras att extra kontrollbesök behöver genomföras. En fördel med en avgiftslösning är att utförare som inte sköter sin verksamhet får betala mer för kontrollen, vilket ger dem incitament att leva upp till kraven.

Ersättningen för tjänsten utbetalas direkt till den arbetssökande. Slumpmässiga eller riskbaserade kontroller kan göras för att säkerställa att de arbetssökande använder sin ersättning för tjänster hos certifierade utförare. Risken för att de arbetssökande efterfrågar eller erbjuds verksamhet som inte är effektiv bör bedömas som hög. Beroende på graden av frihet för de privata utförarna kan en ytterligare uppgift för den centrala arbetsmarknadsmyndigheten vara att bedöma om den tjänst som har utförts kan anses ha ökat den arbetssökandes möjligheter att få ett arbete – t.ex. om det gäller inköp av

inte tillhandahållas genom denna modell, utan utifrån ett sedvanligt upphandlingsförfarande enligt LOU eller genom ett valfrihetssystem, varigenom en avtalsrelation med den privata utföraren föreligger.

åkkort eller nya skor för att ta sig till ett arbete eller en anställningsintervju. I många fall kan sådana bedömningar antas vara relativt svåra. Risken för att delar av de arbetssökande använder sin jobbpeng till annat än till avsedd verksamhet bör bedömas som hög. Detta kan motverkas genom en hög grad av kontroll, vilket dock är kostnadsdrivande.

Bör avgränsas till arbetssökande med a-kassa som kan matchas till arbete eller utbildning

Mot bakgrund av att något avtalsförhållande inte föreligger gentemot de privata utförarna är det är inte lämpligt att ställa några aktivitetskrav på den arbetssökande som tilldelas en jobbpeng. Det innebär att aktivitetsstöd i princip inte betalas ut. Modell 1 lämpar sig därmed bäst för arbetssökande med arbetslöshetsersättning. Då uppföljning uteslutande sker utifrån de privata utförarnas resultat, och det i dag saknas möjlighet att mäta progression (vilket beskrivs i avsnitt 12.8.4 i kapitel 12), lämpar modellen sig för arbetssökande som står tillräckligt nära arbetsmarknaden för att hen, under den tidsperiod som verksamheten hos den privata utföraren pågår, kan förväntas komma i arbete eller utbildning.

Arbetssökandes val avgörande för modellens effektivitet

Om de arbetssökande har intresse och förmåga att avgöra vilken verksamhet och utförare av densamma som har högst sannolikhet att leda till ett positivt utfall, innebär denna modell att de medel som avsätts för verksamheten används effektivt. Avgörande för modellens effektivitet är att de arbetssökandes väljer utförare som tillhandahåller verksamhet som är relevant och av hög kvalitet.

Till stöd för de arbetssökandes val tillhandahåller den centrala arbetsmarknadsmyndigheten ett ratingsystem i vilket resultatet för arbetssökande hos respektive utförare är sökbart, liknande det system som i dag gäller för tjänsten Stöd och matchning.

Små möjligheter till lärande och utveckling på systemnivå

När verksamhet läggs ut genom denna modell har den centrala arbetsmarknadsmyndigheten, i likhet med bl.a. IFAU, inte möjlighet att inhämta kunskap om vilka insatser som de arbetssökande får hos de privata utförarna. I denna modell är det endast möjligt att följa och jämföra hur väl olika utförare presterar, medan möjligheten att följa och forska om olika insatsers effekter upphör och därmed möjligheten till lärande på systemnivå genom kunskapsspridning.

13.9.2. Modell 2

Modellens huvuddrag

Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten gör, i likhet med i Modell 1, en arbetsmarknadsbedömning av en arbetssökande i samband med att denne anmält sig hos myndigheten. Bedömningen resulterar i en kategoribestämning av den arbetssökande som ligger till grund för vilken ersättning som utgår till den privata utföraren. I Modell 2 preciseras villkoren för ersättning, tillsammans med övriga villkor, i avtal mellan den centrala arbetsmarknadsmyndigheten och de privata utförarna. Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten sluter avtal utifrån ett upphandlingsförfarande enligt lagen om offentlig upphandling, med individers val som fördelningsnyckel, eller genom att tillhandahålla ett valfrihetssystem. De arbetssökande väljer bland de utförare som myndigheten har avtal med.

De privata utförarna uppdras att utforma en handlingsplan för den arbetssökande samt för att tillhandahålla relevanta insatser för att få den enskilde i arbete eller utbildning. Verksamheten ska i princip inte styras av arbetsmarknadspolitiska program eller liknande, som i stället helt eller delvis utmönstras. De privata utförarna får i stället arbeta enligt en black-box of delivery-modell alternativt utifrån beskrivningen i det anbud som de har kontrakterats för att utföra.

Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten ansvarar för att säkerställa att avtalsvillkor efterlevs och utfärdar vid behov sanktioner. Detta arbete är i black box-modellen av begränsad karaktär och syftar i första hand till att följa upp statistiska utfallsmått (övergång till arbete eller studier). I anbudsvarianten är detta arbete av betydligt mer omfattande karaktär.

Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten fattar, utifrån ansökan från den arbetssökande, även beslut om övrig offentlig finansiering. Bedömningen om exempelvis en praktik eller subventionerad anställning är arbetsmarknadspolitiskt motiverad för en arbetssökande bör kunna göras i samband med den inledande bedömningen av den arbetssökandes avstånd till arbetsmarknaden. Den privata utföraren bör informeras huruvida den arbetssökande har bedömts vara berättigad till övrigt stöd. Sådant stöd beviljas därefter av den centrala arbetsmarknadsmyndigheten efter ansökan från den arbetssökande. De privata utförarna kan bistå den arbetssökande i dessa fall, dock får de inte ta ut ersättning för detta.

Hög frihetsgrad för privata utförare, graden av statlig styrning låg till hög beroende på tillvägagångssätt

Genom att verksamheten inte styrs av arbetsmarknadspolitiska program eller liknande är det möjligt för myndigheten att endera kontraktera privata utförare att arbeta enligt en s.k. black box of delivery eller för att utföra verksamhet enligt eget anbud.

22

Modell 2 är den för marknaden friaste formen, givet att ersättning ska utgå från myndigheten till de privata utförarna och att ett avtalsförhållande ska föreligga (till skillnad från Modell 1). De privata utförarnas ges frihet att utforma sin verksamhet, något som kan främja innovation och individanpassning, vilket i sin tur kan leda till en effektiv verksamhet. Black-box-varianten av modellen innebär att den höga frihetsgraden motsvaras av en låg grad av statlig styrning. De privata utförarna kan i black-box-varianten fritt utforma sina insatser utan styrning från den centrala arbetsmarknadsmyndigheten och kan arbeta från ”ax till limpa” med en arbetssökande.

Anbudsvarianten av modellen innebär möjlighet att kombinera hög grad av frihet för privata utförare i form av nya verksamhetsidéer och arbetssätt, samtidigt som hög grad av statlig styrning kan upprätthållas. I anbudsvarianten är de privata utförarna fria att utforma anbudet, men är sedan bundna av detta anbud.

22 Utöver några grundläggande krav i förfrågningsunderlaget avstår myndigheten från att precisera övriga avtalsvillkor, och kontrakterar därefter i en upphandling enligt LOU respektive privat utförare utifrån utförarens eget anbud, där innehållet i och omfattningen av verksamheten preciseras.

Stor variation i kostnader för, och möjligheter till, uppföljning och kontroll inom ramen för modellen

I det fall de privata utförarna kontrakteras enligt en black box-modell är den centrala arbetsmarknadsmyndighetens uppföljning och kontroll av en mer övergripande karaktär, t.ex. grad av aktiviteter, lokaler m.m., snarare än hur utförarna arbetar med varje enskild individ. Kostnaderna för uppföljning och kontroll kan därmed hållas relativt låga, men möjligheterna att styra och följa upp verksamhetens inriktning och kvalitet är begränsade.

Om de privata utförarna kontrakteras enligt anbudsvarianten av modellen utgår uppföljning och kontroll från den verksamhet som specificeras i varje enskilt avtal. Kostnaderna för uppföljning och kontroll kan därmed bli relativt höga, men möjligheterna att genom val av vinnande anbud påverka verksamhetens inriktning och kvalitet samt följa upp uppställda avtalsvillkor är goda.

Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten följer i båda varianter av Modell 2 upp utförarnas resultat, vilket ligger till grund för olika former av resultatbaserad styrning. De arbetssökandes val har i likhet med i Modell 1 betydelse för modellens effektivitet, men är inte ensamt avgörande då myndigheten har flera verktyg till förfogande för att premiera respektive sanktionera utförare.

Kan beroende på utformning användas för alla arbetssökande

Eftersom den arbetssökande efter bedömningen inte har särskild kontakt med den centrala arbetsmarknadsmyndigheten bör kontroll av att den arbetssökande aktivt söker arbete endera centraliseras i myndigheten, eller hanteras av arbetslöshetskassorna (se kapitel 6).

Mot bakgrund av att ett avtalsförhållande föreligger med de privata utförarna kan den centrala arbetsmarknadsmyndigheten ställa krav på att utförarna ska tillhandahålla aktiviteter till de arbetssökande som motsvarar en viss omfattning. Ett sådant krav på tidsatta aktiviteter behöver dock vägas mot den inskränkning i de privata utförarnas frihet att utforma insatser för den arbetssökande som det medför. Om krav på aktiviteter finns bör dessa också vara föremål för kontroll från den centrala arbetsmarknadsmyndighetens sida. Då de privata utförarna i black-box-varianten av Modell 2 ansvarar för insatsernas innehåll riskerar en sådan kontroll att bli alltför formalistisk.

I anbudsvarianten av modellen har den centrala arbetsmarknadsmyndigheten kontrakterat de privata utförarna för att tillhandahålla verksamhet specificerad utifrån innehåll och omfattning. Därmed kan aktivitetsstöd utbetalas till de arbetssökande som motsvarar verksamhetens avtalade omfattning.

Black box-varianten av Modell 2, där uppföljning och kontroll i princip uteslutande sker av de privata utförarnas resultat, lämpar modellen sig i likhet med Modell 1 för arbetssökande som står tillräckligt nära arbetsmarknaden för att de, under den tidsperiod som verksamheten hos den privata utföraren pågår, kan förväntas komma i arbete eller utbildning. Den variant av modellen som innebär att de privata utförarna kontrakteras enligt sitt anbud, kan även tillämpas på de arbetssökande som står längre ifrån arbetsmarknaden, för vilka målet i första hand är progression.

Stor variation i möjlighet till lärande och utveckling på systemnivå

När verksamhet läggs ut genom black box-varianten av denna modell har den centrala arbetsmarknadsmyndigheten, i likhet med Modell 1, inte möjlighet att inhämta kunskap om vilka insatser som de arbetssökande får hos de privata utförarna. Det finns därmed inga möjligheter till lärande och utveckling på systemnivå. Om utförarna i stället kontrakteras enligt egen anbudsbeskrivning är möjligheterna till lärande och utveckling på systemnivå goda.

13.9.3. Modell 3

Modellens huvuddrag

På samma sätt som i de övriga modellerna gör den centrala arbetsmarknadsmyndigheten en arbetsmarknadsbedömning av den arbetssökande i samband med att dessa anmält sig hos myndigheten. Bedömningen resulterar i en kategoribestämning av den arbetssökande som ligger till grund för vilken ersättning som utgår till utförarna. I likhet med Modell 2 preciseras villkoren för ersättning tillsammans med övriga villkor för verksamheten i avtal mellan den centrala arbetsmarknadsmyndigheten och de privata utförarna. Avtalen med

de privata utförarna sluts utifrån ett upphandlingsförfarande enligt lagen om offentlig upphandling, där individers val kan men inte behöver utgöra fördelningsnyckel, eller genom att tillhandahålla ett valfrihetssystem.

Verksamheten styrs i likhet med i dag av arbetsmarknadspolitiska program, vilka kan regleras i lag (beslutade av riksdagen) på förordningsnivå (beslutade av regeringen) eller på föreskiftsnivå (beslutade av myndigheten). Avtalen med de privata utförarna utgår från de arbetsmarknadspolitiska programmen. Myndigheten styr inte tjänsternas innehåll i detalj, men de privata utförarna ska utforma insatser i linje med det aktuella arbetsmarknadspolitiska programmet.

Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten bedömer, inom ramen för arbetsmarknadsbedömningen, även vilket arbetsmarknads-politiskt program den arbetssökande ska anvisas till. De arbetssökande tilldelas eller väljer en utförare, bland de privata utförare som myndigheten har avtal med för det aktuella arbetsmarknadspolitiska programmet.

Om den arbetssökande inte har kommit i arbete eller utbildning efter avslutad insats hos den privata utföraren utför den centrala arbetsmarknadsmyndigheten en ny arbetsmarknadspolitisk bedömning som ligger till grund för beslut om ny anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program.

Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten ansvarar i likhet med i dag för att kontraktera privata utförare, säkerställa att avtalsvillkor efterlevs och vid behov utfärda sanktioner. Myndigheten erbjuder däremot inga arbetsmarknadstjänster i egen regi.

Myndigheten fattar, utifrån ansökan från den arbetssökande, även beslut om övrig offentlig finansiering. Bedömningen om exempelvis en praktik eller subventionerad anställning är arbetsmarknadspolitiskt motiverad för en arbetssökande bör i likhet med övriga modeller kunna göras i samband med den inledande bedömningen av personens ställning på arbetsmarknaden. Den privata utföraren bör informeras huruvida den arbetssökande har bedömts vara berättigad till övrigt stöd. Sådant stöd beviljas av den centrala arbetsmarknadsmyndigheten efter ansökan från den arbetssökande. De privata utförarna kan bistå den arbetssökande i dessa fall, dock får de inte ta ut ersättning för detta.

Begränsad frihetsgrad för privata utförare, hög grad av statlig styrning

Genom att de privata utförarnas avtal med den centrala arbetsmarknadsmyndigheten styrs av arbetsmarknadspolitiska program är möjligheterna att påverka utformningen av verksamheten, och därmed möjligheterna till innovation och individanpassning, begränsad i jämförelse med de tidigare modellerna. Det kan i sin tur leda till en mindre effektiv verksamhet. Å andra sidan innebär modellen att den centrala arbetsmarknadsmyndigheten ges goda möjligheter att styra och följa upp den verksamhet som de arbetssökande får hos de privata utförarna. Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten kan därutöver säkerställa att de arbetsmarknadstjänster som de arbetssökande tar del av är de tjänster som utifrån forskning och studier har visat sig vara mest de mest effektiva, förutsatt att myndigheten förfogar över utformningen av de arbetsmarknadspolitiska programmen.

Relativt höga kostnader för, och goda möjligheter till, uppföljning och kontroll

Den centrala arbetsmarknadsmyndighetens arbete med uppföljning och kontroll av de privata utförarna tar sikte på att avtalsvillkor som är uppställda efterlevs och i den mån en handlingsplan har upprättats att den arbetssökande har erbjudits insatser i linje med denna.

Till stöd för de arbetssökandes val tillhandahåller myndigheten i likhet med i tidigare modeller ett ratingsystem i vilket bl.a. resultatet för arbetssökande hos respektive privata utförare är sökbart. Modell 3 innehåller därmed, men vilar inte på, de arbetssökandes val.

I likhet med Modell 2 kan myndigheten utesluta de privata utförare som presterar sämst inom ramen för ett valfrihetssystem (vilka dock kan återansluta sig). I denna modell har den centrala arbetsmarknadsmyndigheten därutöver möjlighet att säkerställa att endast de arbetsmarknadspolitiska program som visat sig vara mest effektiva för arbetssökande med liknande egenskaper och förutsättningar erbjuds.

Genom att myndigheten följer upp och kontrollerar de privata utförarnas arbete per arbetsmarknadspolitiskt program blir kostnaderna för uppföljning och kontroll relativt höga, men detta gäller

även möjligheterna att påverka verksamhetens inriktning och kvalitet. Myndigheten följer därutöver upp de privata utförarnas resultat och kan därmed tillämpa olika former av resultatbaserad styrning.

Kan användas för alla arbetssökande

Då avtalsförhållande föreligger mellan den centrala arbetsmarknadsmyndigheten och de privata utförarna kan myndigheten ställa krav på att de privata utförarna ska tillhandahålla aktiviteter till de arbetssökande som motsvarar en viss omfattning och inriktning. Det innebär att aktivitetsstöd kan betalas ut. Modell 3 lämpar sig därmed för arbetssökande med bl.a. aktivitetsstöd.

Modell 3 utgår från arbetsmarknadspolitiska program utifrån vilka avtalen med de privata utförarna utformas. Avtalen kan därmed utformas såväl för arbetssökande som står nära arbetsmarknaden, som för arbetssökande som står långt ifrån arbetsmarknaden där målet i första hand är progression.

I den mån den centrala arbetsmarknadsmyndigheten ska ansvara för att upprätta en handlingsplan tillsammans med den arbetssökande kan handlingsplanen även utgöra grund för aktivitetsrapportering av sökta jobb m.m. i samband med den utbetalade myndighetens prövning. Kontroll av att den arbetssökande aktivt söker arbete bör endera centraliseras i myndigheten, eller hanteras av arbetslöshetskassorna (se kapitel 6).

Goda möjligheter till lärande och utveckling på systemnivå

Genom att det är möjligt att följa och utvärdera effekterna de olika arbetsmarknadspolitiska programmen finns goda möjligheter till lärande och utveckling på systemnivå. Detta gäller i synnerhet om den centrala arbetsmarknadsmyndigheten, med sin samlade kunskap om arbetsmarknaden, får möjlighet att utforma de arbetsmarknadspolitiska programmen. Detta ökar sannolikheten till en god matchning mellan myndighetens bedömningar av de arbetssökandes förutsättningar och behov respektive tillgången till relevanta insatser.

13.10. Svenska och internationella exempel på hur utförande kan läggas ut

Bedömning: Svenska och internationella exempel på system för

utkontraktering av arbetsmarknadstjänster visar att det är svårt att på förhand förutsäga alla konsekvenser av de vägval som görs när verksamhet läggs ut. Utredningen bedömer att det saknas lösningar som enkelt kan kopieras. Ansvaret för att utföra arbetsmarknadstjänster bör därmed utkontrakteras på ett sådant sätt att det är möjligt att inhämta kunskap om vad som fungerar och inte fungerar och kontinuerligt justera systemet utifrån denna kunskap.

Australien och Storbritannien är två länder som har lång erfarenhet av att köpa hela respektive stora delar av alla arbetsmarknadstjänster. Trots detta saknas forskning om effekterna av övergången från att utföra dessa tjänster i egen regi till att köpa desamma i såväl Australien som Storbritannien. I bilaga 1 till detta kapitel beskrivs respektive system med utgångspunkt i de genomlysningar som OECD har gjort. Utredningen har vidare genomfört en studieresa till Storbritannien, vilken inkluderade möten med de privata utförarnas intresseorganisation, ett lokalt arbetsförmedlingskontor (Job center) samt med det departement som är ansvarar för arbetsmarknadstjänsterna.

Arbetsförmedlingen är inte den enda aktör som köper arbetsmarknadstjänster på svensk arbetsmarknad. Nästan alla kommuner tillhandahåller i dag arbetsmarknadstjänster och flera kommuner köper delar av dessa tjänster av privata utförare. Nacka kommun köper, som enda kommun, i princip samtliga arbetsmarknadstjänster av privata utförare.

Omställningsorganisationerna är andra aktörer som i dag köper arbetsmarknadstjänster i relativt omfattande utsträckning. En av omställningsorganisationerna, Trygghetsfonden TSL, köper samtliga arbetsmarknadstjänster av privata utförare. I bilaga 1 till detta kapitel beskrivs hur Nacka kommuns och Trygghetsfonden TSL:s system för arbetsmarknadstjänster fungerar.

Den genomgång som utredningen har gjort av ovan nämnda system för att lägga ut utförandet av arbetsmarknadstjänster på privata utförare tydliggör att det är svårt att på förhand förutsäga alla konsekvenser av de vägval som görs. Australien, Storbritannien, Nacka och TSL har alla mångårig erfarenhet av att lägga ut hela eller stora delar av utförandet av arbetsmarknadstjänster på privata aktörer. Av den genomgång av respektive system som återfinns i bilaga 1 till detta kapitel kan konstateras att dessa i hög utsträckning har utvecklats i skilda riktningar. Inom respektive system har det dessutom med jämna mellanrum skett mer eller mindre ingripande förändringar. Det kan därmed konstateras att det saknas lösningar som enkelt kan kopieras. Utredningen bedömer att ansvaret för att utföra arbetsmarknadstjänster bör läggas ut på ett sätt som gör det möjligt att inhämta kunskap om vad som fungerar och inte fungerar och kontinuerligt justera systemet utifrån denna kunskap. Det går exempelvis inte att identifiera effekter av olika typer av insatser i de fall tjänster utkontrakteras enligt en black box-modell. Sådana former för att lägga ut verksamhet innebär att Arbetsförmedlingen som huvudman för, och beställare av, arbetsmarknadstjänster går miste om möjligheten att inhämta kunskap om och utforma sina beställningar utifrån vad som visar sig vara en kostnadseffektiv användning av statliga medel.

13.11. Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut?

Utredningen bedömer i avsnitt 13.7 att det inte är ändamålsenligt att lägga ut Arbetsförmedlingens befintliga uppgifter som inte är myndighetsutövning till andra aktörer i sin helhet. Utredningen beskriver därefter möjliga förändringar av ansvaret för utförande i form av tre modeller, vilka inbegriper en redogörelse för vilka uppgifter som bör åligga en central arbetsmarknadsmyndighet.

De delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myndighetsutövning inbegriper dock även uppgifter som inte består av utförande verksamhet. I detta avsnitt redogörs för hur samtliga delar av Arbetsförmedlingens nuvarande uppdrag som inte innebär myndighetsutövning kan läggas ut på andra aktörer.

I sammanhanget kan noteras att en ökad användning av privata aktörer för att fullgöra en statlig uppgift inte innebär att omfattningen av det statliga åtagandet påverkas bara av den orsaken. Om det statliga åtagandet ska öka eller minska förutsätter det en ökning eller minskning av antalet uppgifter som på något sätt ska ombesörjas (se avsnitt 3.1 i kapitel 3). Strukturerna för det statliga åtagandet, såsom möjligheterna till t.ex. styrning, insyn och kontroll, påverkas dock.

13.11.1. Uppgifter bör tillkomma respektive upphöra

Bedömning: I Arbetsförmedlingens uppgifter bör ingå att ta emot

anmälan om samt av- och omregistrera arbetssökande. Det bör även ingå att göra en arbetsmarknadsbedömning av anmälda arbetssökande. Dessa uppgifter innebär myndighetsutövning.

Den övergripande planeringen för den arbetssökande ingår i arbetsmarknadsbedömningen. Ansvaret för den arbetssökandes planering kan i övrigt läggas ut på privata utförare av arbetsmarknadstjänster och underlagstjänster

23

.

Utredningen bedömer att det minsta möjliga statliga åtagandet inom ramen för arbetsmarknadspolitiken är att ta emot anmälan om samt, av- och omregistrera arbetssökande och göra en arbetsmarknadsbedömning av anmälda arbetssökande (se avsnitt 13.6.3). I kapitel 4 konstateras att Arbetsförmedlingens instruktion i dag inte omfattar flera av myndighetens grundläggande funktioner. De uppgifter som nämns ovan framgår inte alls eller ytterst otydligt av det arbetsmarknadspolitiska regelverket. Uppgiften att registrera och av- respektive omregistrera arbetssökande bör dock, trots att den inte utgör en i dag reglerad uppgift, ingå i en central arbetsmarknadsmyndighets uppgifter.

Arbetsmarknadsbedömningen är ytterligare en central uppgift, som inte heller framgår av instruktionen.

24

I kapitel 7 lämnas som

tidigare nämnts förslag till reglering av denna bedömning. Förslaget innebär bland annat att den arbetssökandes övergripande planering

23 Med underlagstjänster avses tjänster som syftar att klargöra den arbetssökandes förutsättningar och behov och som utgör ett underlag till arbetsmarknadsbedömningen. 24 I 9 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten framgår dock att en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad och i 2 § i Arbetsförmedlingens föreskrifter om individuella handlingsplaner (AFFS 2014:125) anges att en individuell handlingsplan ska innehålla en arbetsmarknadspolitisk bedömning.

sker inom ramen för arbetsmarknadsbedömningen. Av avsnitt 13.5.10 framgår att den arbetsmarknadspolitiska bedömningen i dag inte är myndighetsutövning, men kan bli det vid en förändring.

Genom arbetsmarknadsbedömningen ska resurser prioriteras till särskilt arbetsmarknadsstöd, beslut om arbetsmarknadsstöd motiveras och beslutat stöd planeras tillsammans med den arbetssökande. Utredningen bedömer att en sådan förändring av arbetsmarknadsbedömningen medför att den innebär myndighetsutövning. Utöver den generella planering som sker i samband med arbetsmarknadsbedömningen kan utförare av arbetsmarknadstjänster respektive underlagstjänster uppdras att ansvara för den arbetssökandes planering.

13.11.2. Uppgifter som bör kvarstå hos Arbetsförmedlingen

Bedömning: Ansvaret och utförandet för följande delar av Ar-

betsförmedlingens uppdrag bör kvarstå hos Arbetsförmedlingen, i egenskap av central arbetsmarknadsmyndighet: – de uppdrag som innefattar myndighetsutövning, – samverkan med andra myndigheter, i den utsträckningen sam-

verkan syftar till att klargöra ansvarsfördelning mellan myndigheterna, – ansvaret respektive det särskilda ansvaret för (vissa) nyanlända

invandrare, – de delar av Arbetsförmedlingens analys, uppföljning och utvär-

dering som utgör stödprocesser till arbetsmarknadsbedömningen.

De uppgifter som innebär myndighetsutövning ska enligt direktivet kvarstå hos Arbetsförmedlingen. Av avsnitt 13.5 framgår vilka delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som utredningen bedömer innefattar

25

myndighetsutövning. Dessa utgörs av:

  • anvisningar till arbetsmarknadspolitiska program och insatser liksom beslut i samband med detta,
  • beslut om subventionerade anställningar,

25 Med uppgifter som innefattar myndighetsutövning avses uppgifter som är myndighetsutövning eller sker vid myndighetsutövning.

  • platsanvisningar,
  • anställningsfrämjande åtgärder och delar av arbetet med arbetstillstånd,
  • kontrolluppdraget,
  • uppdraget att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott.

Utöver de uppgifter som innefattar myndighetsutövning bedömer utredningen att delar av Arbetsförmedlingens uppdrag vad gäller analys, utredning och uppföljning bör kvarstå hos Arbetsförmedlingen. Detta gäller de delar av detta uppdrag som utgör stödprocesser till myndighetens arbete med arbetsmarknadsbedömningen, i form av den verksamhet som krävs för att säkerställa en träffsäker statistisk profilering av arbetssökande, något som utredningen menar bör vara utgångspunkten för Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsbedömning.

Därtill finns två uppdrag som inte innefattar myndighetsutövning, men som förutsätter att ansvar och utförande ligger hos den myndighet som utgör den centrala arbetsmarknadsmyndigheten (vilket i dag är Arbetsförmedlingen). Dessa uppgifter kan inte läggas ut genom att överföras till en annan myndighet, med mindre än att denna myndighet övertar rollen som den centrala arbetsmarknadsmyndigheten.

Det första uppdraget gäller Arbetsförmedlingens ansvar respektive särskilda ansvar för etablering av (vissa) nyanlända invandrare, vilket består av att samordna och driva på andra myndigheters verksamhet. Arbetsförmedlingen övertog 2010 ansvaret som samordnande myndighet från kommunerna. Regeringen (prop. 2009/10:60) motiverade detta beslut med behovet av ett ökat fokus på arbetsmarknadsetablering. Utredningen utgår från att ansvaret och det särskilda ansvaret ska kvarstå inom ramen för arbetsmarknadspolititiken och i utredningens direktiv att arbetsmarknadspolitiken fortsatt ska vara nationell. Det saknas därmed skäl att flytta uppdraget från den centrala arbetsmarknadsmyndigheten, vilket i dag är Arbetsförmedlingen.

Den andra uppgiften gäller Arbetsförmedlingens uppdrag att samverka med andra myndigheter – kommuner, landsting, Arbetsmiljöverket, Försäkringskassan och Socialstyrelsen. Myndighetens samverkansuppdrag innebär inte myndighetsutövning. Det finns

dock skäl att skilja de delar som på generell nivå eller i förhållande till enskilda syftar till att; förtydliga ansvarsfördelningen mellan myndigheter, överbrygga eventuella glapp mellan myndigheters uppdrag och utbyta erfarenheter i frågor av gemensamt intresse – från annan typ av samverkan. Gällande den samverkan som redogörs för ovan förutsätts att uppdraget kvarstår hos den centrala arbetsmarknadsmyndigheten.

13.11.3. Uppgifter som kan läggas ut på privata aktörer

Bedömning: Ansvaret för följande delar av Arbetsförmedlingens

uppdrag bör kvarstå hos Arbetsförmedlingen, i egenskap av central arbetsmarknadsmyndighet, medan utförandet kan läggas ut på privata aktörer: – alla former av praktiskt stöd till enskilda (arbetsmarknads-

tjänster) så som platsförmedling och vägledning, – all verksamhet som syftar till att klargöra de arbetssökandes

förutsättningar och behov (underlagstjänster) däribland kartläggning och utredning av arbetsförmåga, – de delar av Arbetsförmedlingens samverkansuppdrag som inte

syftar till att klargöra ansvarsfördelning mellan myndigheter.

Det är inte myndighetsutövning att bedriva arbetsmarknadspolitiska program och insatser eller andra former av praktiskt stöd till enskilda, verksamhet som i betänkandet i övrigt benämns som arbetsmarknadstjänster. Här ingår bl.a. arbetsmarknadsutbildning, förberedande insatser, (formlös) platsförmedling, vägledning och SIUS. Uppgiften att utföra arbetsmarknadstjänster kan i sin helhet läggas ut till privata utförare.

Utredningen föreslår i avsnitt 11.3.1 i kapitel 11 en ny reglering av det praktiska stöd som ges i form av arbetsmarknadstjänster. Förslaget innebär att det endast anges vilka former av praktiskt stöd som Arbetsförmedlingen kan erbjuda, där dessa former fritt kan kombineras inom ramen för arbetsmarknadstjänster. En sådan reglering föreslås införas i en förordning som övergripande reglerar hur myndighetens verksamhet ska bedrivas, varvid övriga former av reglering

av motsvarande stöd upphör. I det fall krav införs på att Arbetsförmedlingen ska lägga ut allt utförande av arbetsmarknadstjänster på privata aktörer kan detta ske genom en bestämmelse om att Arbetsförmedlingen ska tillhandahålla arbetsmarknadstjänster genom avtal. En sådan bestämmelse kan utformas enligt följande.

Praktiskt stöd

x § Praktiskt arbetsmarknadsstöd tillhandahålls i form av allmänna och särskilda arbetsmarknadstjänster.

Allmänna arbetsmarknadstjänster är direkt tillgängliga för den som önskar ta del av dem.

Särskilda arbetsmarknadstjänster görs tillgängliga enligt Arbetsförmedlingens beslut i det enskilda ärendet inom ramen för arbetsmarknadsbedömningen.

y § Arbetsmarknadstjänster utgörs av

1. platsförmedling,

2. vägledning,

3. utbildning,

4. arbetslivsinriktad rehabilitering,

5. introduktionsstöd på arbetsplats, och

6. uppföljningsstöd vid anställning.

z § Allmänna och särskilda arbetsmarknadstjänster tillhandahålls genom avtal.

Arbetsförmedlingen ska inte tillhandahålla utbildning enligt y § 3p. om den enskildes utbildningsbehov kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet.

Pensionsmyndigheten har i dag en liknande reglering. I 3 § 64 kap. socialförsäkringsbalken (2010:110) anges att Pensionsmyndigheten ska förvalta premiepensionsmedlen genom att ingå avtal om att erbjuda en fond på fondtorget (fondavtal) med fondbolag, fondföretag

eller förvaltningsbolag enligt 1 kap. 1 § lagen (2004:46) om värdepappersfonder (fondförvaltare).

Utöver arbetsmarknadstjänster ingår i dagens arbetsmarknadspolitiska program och insatser verksamhet som utredningen benämner för underlagstjänster. Underlagstjänster syftar till att, vid behov, bidra med ytterligare underlag om en enskild arbetssökandes förutsättningar och behov till Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsbedömning. En underlagstjänst kan exempelvis bestå av att klargöra den arbetssökandes kompetens genom kartläggning eller utreda den arbetssökandes arbetsförmåga. Underlagstjänsterna har därmed ett annat syfte än arbetsmarknadstjänsterna och utredningen bedömer att denna typ av verksamhet bör regleras i anslutning till arbetsmarknadsbedömningen. I denna reglering kan, i likhet med vad som anges ovan om arbetsmarknadstjänster, införas en bestämmelse om att underlagstjänster ska tillhandahållas genom avtal.

Utredningen bedömer därutöver att de delar av Arbetsförmedlingens samverkansuppdrag som inte behandlas i avsnitt 13.11.2 kan läggas ut på privata aktörer. Det gäller dels samverkan som består av att samordna myndigheters verksamsamhet i förhållande till den enskildes planering, genom exempelvis schemaläggning av aktiviteter. Detta kan åstadkommas genom att inkludera sådana bestämmelser i avtalsvillkor för de arbetsmarknadstjänster och underlagstjänster som Arbetsförmedlingen tillhandahåller med privata utförare. Dels gäller det uppdraget att genom vägledning och information underlätta övergång från skola till arbetsliv för den mellan 16–29 år som har ett funktionshinder. Genom en tilläggsparagraf regleras att denna vägledning och information ska tillhandahållas genom avtal med privata utförare.

13.11.4. Uppgifter som kan överföras till annan myndighet

Bedömning: Ansvaret kan för följande delar av Arbetsförmed-

lingens uppdrag överföras till annan myndighet: – sektorsansvaret för handikappfrågor, – analys, uppföljning och utvärdering, med undantag för de de-

lar av detta uppdrag som anges i avsnitt 13.11.2.

Arbetsförmedlingens sektorsansvar för handikappfrågor innebär inte myndighetsutövning. Uppgiften går ut på att vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter, vilket förutsätter att såväl ansvar som utförande ligger på en myndighet. En myndighet med närliggande uppdrag är Myndigheten för delaktighet. Enligt 4 § förordningen (2014:134) med instruktion för Myndigheten för delaktighet ansvarar myndigheten bl.a. för att:

  • främja ett systematiskt och effektivt genomförande av funktionshinderspolitiken på alla nivåer i samhället,
  • följa upp, utvärdera och analysera insatser från statliga myndigheter, kommuner, landsting och andra aktörer i förhållande till de nationella funktionshinderspolitiska målen,
  • inneha samlad kunskap om arbetet för ökad tillgänglighet och dess resultat samt om utveckling och skillnader i levnadsvillkoren för personer i alla åldrar och kön med olika funktionsnedsättningar bland annat genom att genomföra kartläggningar, uppföljningar, utvärderingar och analyser, däribland samhällsekonomiska analyser,
  • föreslå lämpliga åtgärder för en effektiv styrning och samordning av det funktionshinderspolitiska arbetet.

Arbetsförmedlingens sektorsansvar för handikappfrågor kan överföras till Myndigheten för delaktighet genom att det i instruktionen görs ett tillägg om att myndighetens uppdrag gäller delaktighet i samhället och i arbetslivet.

Det uppdrag som Arbetsförmedlingen har vad gäller analys, uppföljning och utvärdering innefattar inte myndighetsutövning. I likhet med Arbetsförmedlingens sektorsansvar är uppdragets karaktär dock av sådan art att såväl ansvaret som utförandet förutsätts ligga på en myndighet. Uppdraget består av tre uppgifter i 4 § instruktionen:

  • analysera, följa upp och utvärdera hur myndighetens verksamhet och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna påverkar arbetsmarknadens funktionssätt,
  • göra bedömningar av arbetsmarknadsläget för att tillhandahålla beslutsunderlag för den framtida arbetsmarknadspolitiken.
  • bistå myndigheter och andra som bedriver uppföljning och utvärdering inom Arbetsförmedlingens verksamhetsområde.

Utredningen bedömer i 13.11.2 att delar av den första punkten utgör stödprocesser till den arbetsmarknadspolitiska bedömningen, i form av verksamhet som krävs för att säkerställa en träffsäker statistisk profilering av inskrivna arbetssökande, och bedömer mot bakgrund av detta att denna del av uppgiften bör kvarstå i myndigheten. De uppgifter som anges i den första punkten bör i övrigt kunna överföras till Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärderings (IFAU) instruktion. Enligt förordningen (2007:911) med instruktion för Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering har myndigheten i uppgift att främja, stödja och genom forskning genomföra:

  • uppföljning och utvärdering av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten,
  • studier av arbetsmarknadens funktionssätt,
  • utvärdering av effekterna på arbetsmarknaden av åtgärder inom utbildningsväsendet.

IFAU har i uppdrag att genom forskning genomföra uppföljning och utvärdering. Något sådant krav ställs inte i Arbetsförmedlingens uppdrag. Att den uppföljning och utvärdering som genomförs inom ramen för arbetsmarknadspolitiken i högre uträckning blir forskningsbaserad bör dock inte kunna betraktas som någon nackdel.

26

I IFAU:s uppdrag anges vidare att myndigheten ska följa upp och utvärdera den arbetsmarknadspolitiska verksamheten respektive studera arbetsmarknadens funktionssätt, medan det i Arbetsförmedlingens uppdrag anges att myndigheten ska analysera, följa upp och utvärdera hur myndighetens verksamhet och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. De delar som avser den arbetsmarknadspolitiska verksamheten respektive arbetsmarknadens funktionssätt, innefattas redan av IFAU:s uppdrag enligt instruktion.

26 Det kan i sammanhanget noteras att Analys- och utvärderingsutredningen i sitt betänkande föreslog att analys- och utvärderingsmyndigheter inte ska forska, då detta är en uppgift för universitet- och högskolor, forskningsinstitut och andra (SOU 2018:79).

IFAU har enligt instruktion vidare i uppdrag att sprida information om resultaten av sina uppföljningar, utvärderingar och studier till andra myndigheter och intressenter. Arbetsförmedlingen bör därmed kunna utgå från dessa uppföljningar, utvärderingar och studier när myndigheten konstruerar det evidensbaserade beslutstöd som utredningen bedömer bör kopplas till arbetsmarknadsbedömningen i kapitel 7.

Arbetsförmedlingens uppgift att göra bedömningar av arbetsläget för att tillhandahålla beslutsunderlag för den framtida arbetsmarknadspolitiken kan inrymmas i uppdraget för den nya myndigheten för kompetensförsörjningsfrågor, som utredningen lämnar förslag om i kapitel 9. Ett alternativ är att överföra uppgiften till Statistiska centralbyrån (SCB). Enligt tredje punkten 2 § förordning (2016:822) med instruktion för Statistiska centralbyrån har myndigheten i uppdrag att göra långsiktiga prognoser inom arbetsmarknads-, befolknings- och utbildningsområdet. Om uppgiften överförs till SCB bör myndigheten få i uppdrag att göra sådana prognoser även på kort och medellång sikt.

Den tredje punkten, att bistå myndigheter och andra som bedriver uppföljning och utvärdering inom Arbetsförmedlingens verksamhetsområde, följer av respektive myndighets verksamhet i övrigt, och var och en av myndigheterna bör ansvara för att bistå myndigheter och andra som bedriver uppföljning och utvärdering inom myndighetens verksamhetsområde.

13.11.5. Utredningens sammanvägda bedömning

Utredningen har att besvara ett stort antal frågor. De två direktiven (dir. 2016:56 och dir. 2017:71) uppgår till sammanlagt 26 sidor. Hur delar av Arbetsförmedlingens uppdrag kan läggas ut är en av dessa frågor. I övrigt ska utredningen bl.a. lämna förslag om förändringar som kan göra det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken mer effektivt och tydligt, samt föreslå förändringar som kan förbättra förutsättningarna för samverkan och ansvarsfördelning mellan aktörer på lokal, regional och nationell nivå. Detta inkluderar förslag gällande utformningen av Arbetsförmedlingens uppdrag.

Utredningen bedömer att det statliga åtagandet vare sig skulle bli mer effektivt, tydligt eller ger bättre förutsättningar för samverkan om de delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myndighetsutövning skulle läggas ut på andra aktörer.

Som framgår i av avsnitt 12.6.4 i kapitel 12 saknas vetenskapligt stöd för att anta att privata utförare skulle bidra till en effektivare arbetsmarknadspolitik. Detta utesluter dock inte att så skulle kunna vara fallet inom ramen för andra tjänster eller former än de som hittills har prövats. Det centrala är dock att varje arbetsmarknadspolitisk krona ger så god effekt som möjligt. Utredningen lämnar därför i kapitel 11 förslag om hur ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster ska åstadkommas. Detta inbegriper att Arbetsförmedlingen får i uppdrag att tillhandahålla arbetsmarknadstjänster på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet, att separera myndighetens egenregiverksamhet från övrig verksamhet, samt att säkerställa att interna och externa utförare behandlas likvärdigt. Det förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster som presenteras i kapitel 11 syftar – i likhet med utredningens alla andra förslag – till en effektiv, tydlig och träffsäker arbetsmarknadspolitik.

Referenser

Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2016/17:AU16, Arbetsmark-

nadsutredningen.

Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan (2018) Förstärkt stöd

för personer som är sjukskrivna och för unga med aktivitetsersättning.

Arbetsförmedlingen m.fl. (2018) Utgångspunkter för samverkan om

nyanländas etablering.

Australian Government Department of Employment (2014)

Request for tender for employment services 2015–2020.

Department for Work and Pensions (2018) Work and Health Pro-

gramme provider guidance. Hämtad den 20 maj 2018 från:

https://www.gov.uk/government/publications/work-and-health-

programme-provider-guidance. ESV (2009) Att styra statliga åtaganden som utförs av privaträttsliga

organ, publikationsnr. 2009:30.

House of Commons Library (2016) Work and Health Programme,

Briefing paper Nr 7845, 22 december 2016. IAF (2010) Arbetsförmedlingens kontrollfunktion i samarbetet med

kompletterande aktörer, publikationsnr. 2010:23.

IAF (2012) Arbetsförmedlingens kontrollfunktion i samarbetet med

kompletterande aktörer, publikationsnr. 2012:4.

IAF (2017) Arbetsförmedlingens arbete med platsanvisningar − med

fokus på marknadsområde Göteborg Halland.

Jobs Australia (2015) State of Play: Jobactive Employment Services

2015–2020 Tender results.

OECD (2001) Innovations in Labor market policies – the Australian

way.

OECD (2012) Activating Jobseekers: How Australia Does It. OECD (2014) Connecting People with Jobs: Activation Policies in

the United Kingdom.

OECD (2017) Connecting people with jobs: Key Issues for Rising

Labour market participation in Australia.

Prop. 1971:30, Förslag till lag om allmänna förvaltningsdomstolar,

m.m.

Prop. 1993/94:65, En ändrad lagstiftning för statsanställda m.fl. Prop. 1996/97:90, Bättre möjligheter att samverka vid medborgar-

kontor.

Prop. 2009/10:60, Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering

– egenansvar med professionellt stöd.

Prop. 2015/16:136, Arbetslöshet och ekonomiskt bistånd. Prop. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvalt-

ningslag.

Prop. 2012/13:12, Åtgärder inom arbetslöshetsförsäkringen m.m. Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet

och tillväxt. Prop. 1997/98:136 , Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst.

Skr. 2009/10:79, En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn. SOU 1997:38, Myndighet eller marknad – Statsförvaltningens olika

verksamhetsformer.

SOU 2012:4, Kompletterande regler om personuppgiftsbehandling på

det arbetsmarknadspolitiska området.

SOU 2013:12, Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upp-

handling.

SOU 2017:82, Vägledning för framtidens arbetsmarknad. SOU 2018:79, Analyser och utvärderingar för effektiv styrning. Statskontoret (2008) Konkurrensutsatt eller inte? En kartläggning av

statliga myndigheters konkurrensutsatta verksamhet.

Statskontoret (2014) Myndigheters säljverksamhet – hur och varför?

Bilaga 1

Australien

Australien är det enda OECD-land som saknar en offentlig arbetsförmedling. Genom en rad reformer under 1990-talet etablerades en marknad för offentligt finansierade arbetsmarknadstjänster i Australien. Den offentliga arbetsförmedlingen avskaffades 1998 och ombildades till ett statligt bolag, som kom att utgöra en av 300 leverantörer som kontrakterades för att leverera arbetsmarknadstjänster till arbetssökande på den nya marknaden. Det statliga bolaget avvecklades 2003 och därefter har samtliga arbetsmarknadstjänster i Australien tillhandahållits av leverantörer.

Forskning om effekterna av denna förändring saknas. I en utvärdering av Australiens nya system för arbetsmarknadstjänster konstaterade OECD (2001) dock att detta inte hade gett upphov till förbättrade resultat eller lägre kostnader. Omfattande kostnadsbesparingar uppnåddes för arbetsmarknadspolitiken som helhet, men detta drevs av andra delar av det omfattande reformpaketet som genomfördes vid samma tidpunkt. Inte minst uppnåddes kostnadsbesparingar på grund av att samtliga arbetsmarknadsåtgärder som inte ansågs vara kostnadseffektiva avskaffades. Detta inbegrep i princip alla arbetsmarknadsutbildningar, lönesubventioner och arbetsskapande åtgärder. För arbetsmarknadstjänsterna mer specifikt uppvisade det nya systemet däremot en viss kostnadsökning, i jämförelse med det tidigare systemet i offentlig regi.

I Australien är de arbetssökande hänvisade till ett behovsprövat försörjningsstöd vid arbetslöshet. Ingen inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet förekommer, vilket skiljer Australien från de flesta andra OECD-länder. Därav följer också att arbetsmarknadspolitiken och de tjänster leverantörerna tillhandahåller i huvudsak är inriktade mot arbetssökande som mottar försörjningsstöd.

Utformningen av det australiensiska systemet har under de 20 år det existerat kontinuerligt utvecklats genom förändringar vid varje ny upphandlingsomgång samt genom två större reformer. Förändringarna har bland annat gällt hur upphandlingen har gått till och hur många leverantörer som har kontrakterats, huruvida leverantörerna har fått frihet att utforma tjänsterna eller om detta reglerats av depar-

tementet samt genom förändringar i leverantörernas ersättningsmodell. Det nu gällande systemet Job Active infördes 2015 och beskrivs närmare nedan.

27

Den offentliga myndigheten Centerlink ansvarar för att pröva ansökningar om försörjningsstöd. Det ställs tydliga krav på att de som mottar försörjningsstöd aktivt ska söka arbete i syfte att komma i egen försörjning. Som stöd i sitt arbetssökande får de ta del av arbetsmarknadstjänster som tillhandahålls av leverantörer. De arbetssökande måste därutöver utföra samhällsnyttigt arbete eller liknande aktiviteter under 15–25 timmar per vecka i sex månader per år för att få behålla sitt försörjningsstöd.

Centerlink bedömer de arbetssökandes förutsättningar och behov av stöd inför att de anvisas till en leverantör. Bedömningen utgår från ett standardiserat profileringsverktyg som baseras på en kombination av registerbaserade uppgifter och enkätfrågor. De arbetssökande delas utifrån resultatet av profileringsverktyget in i en av tre kategorier, från de som bedöms vara matchningsbara till de som bedöms behöva betydande stöd för att kunna komma i arbete.

28

Den

arbetssökandes kategoriindelning är tillsammans med några ytterligare faktorer även grund för leverantörernas ersättningsnivå. Ersättningssystemet innehåller en kombination av ett antal fasta och resultatbaserade ersättningar. Fokus ligger på att de arbetssökande snabbt ska komma i arbete och mot bakgrund av detta ger även säsongsarbete och liknande arbete upphov till resultatersättning.

Leverantörerna upphandlas av Australiens arbetsmarknads-departement och inom ramen för Jobactive har 44 leverantörer kontrakterats. Drygt hälften av dessa uppges vara icke-vinstdrivande organisationer (Jobs Australia, 2015) Upphandlingen utgår ifrån ett fast pris och anbuden utvärderas utifrån om leverantören har en tydlig strategi för att uppnå goda arbetsmarknadsutfall för olika grupper av arbetssökande, om leverantören bedöms ha förmåga att utföra tjänster enligt anbud samt utifrån leverantörens tidigare resultat.

27 Beskrivningen baseras i de fall ingen annan referens anges på förfrågningsunderlag inför upphandlingen, Australian Government: Department of Employment (2014). 28 Personer som bedöms ha flera eller komplexa problem remitteras till en specialist för arbetsförmågeutredning Efter denna utredning tar specialisten beslut om den arbetssökande ska placeras i en kategori inom Job Active eller remitteras till en annan tjänst. Detta kan exempelvis gälla personer med funktionsnedsättning för vilka en särskild tjänst finns som är särskilt inriktad mot att stödja denna målgrupp i att hitta och bibehålla ett arbete.

Anbuden innehåller en beskrivning av hur leverantören planerar att bedriva sin verksamhet i en Service delivery plan. De leverantörer som vinner upphandlingen kontrakteras för att utföra tjänster enligt motsvarande tjänstebeskrivning. De leverantörer som kontrakteras tilldelas en marknadsandel som motsvarar en andel av samtliga arbetssökande som mottar försörjningsstöd.

Utvärdering av leverantörerna sker i hög utsträckning genom ett ratingsystem. Ratingen beräknas genom regressionsanalys och visar hur de olika leverantörerna presterat efter att hänsyn tagits till de arbetssökandes förutsättningar att få arbete. Ratingen har fått en allt större betydelse. Bland annat blir leverantörer som har presterat sämst, mätt utifrån bland annat ratingbetyg, av med sina marknadsandelar när departementet vid två tillfällen under den femåriga avtalsperioden omfördelar marknadsandelar från låg- till högpresterande leverantörer.

Leverantören ansvarar, beroende på vilken kategori den arbetssökande har tilldelats, i mellan två till tre år. De arbetssökande har möjlighet att välja leverantör. Till grund för sitt val har de utöver ratingen en webbplats där leverantörerna får beskriva vad som utmärker deras verksamhet, respektive leverantörs service delivery plan finns också publicerad och arbetssökande och arbetsgivare får också lämna omdömen och kommentarer om de olika leverantörerna på denna webbplats. Departementet har därutöver upprättat ett direktnummer till en nationell kundtjänst som arbetssökande kan höra av sig till med klagomål på leverantörerna. Departementet granskar även leverantörernas begäran om resultatersättning kontinuerligt. Resultatet av dessa granskningar offentliggörs på motsvarande vis som ratingen och utgår från en jämförelse av de olika leverantörerna.

OECD (2017) bedömer att det australiensiska systemet på ett relativt effektivt sätt får människor i arbete och därmed bidrar till att hålla arbetslösheten på en låg nivå. Detta återspeglas även i det faktum att OECD endast utfärdar rekommendationer av mindre ingripande karaktär, så som att Australien bör överväga att i sitt ersättningssystem fokusera på långsiktiga resultat i högre utsträckning för att bidra till att de arbetssökande bibehåller sin anställning och placering i bra och långsiktigt stabila arbeten. OECD framhåller dock att den australiensiska arbetsmarknadspolitiken har små möjligheter att påverka arbetsmarknaden i stort, då målgruppen för arbetsmarknadsinsatserna är mycket begränsad.

Storbritannien

I Storbritannien har delar av arbetsmarknadspolitiken utkontrakterats till leverantörer sedan 1980-talet. Det var dock först 2011 som leverantörerna fick en mer framträdande roll som utförare av arbetsmarknadstjänster, i och med the Work Programme, som sträckte sig från 2011 till 2017.

29

Leverantörernas roll i den brittiska arbets-

marknadspolitiken kom dock att minska kraftigt från och med slutet av 2017, då the Work Programme ersattes med the Work and Health Programme, som beskrivs i slutet av detta avsnittet.

Storbritannien har en tudelad ansvarsfördelning för att tillhandahålla stöd och service till arbetssökande mellan den offentliga arbetsförmedlingen och leverantörerna. Den offentliga arbetsförmedlingen Job Center Plus ansvarade i the Work Programme för de arbetssökande i upp till ett år. Enligt OECD bidrog den offentliga arbetsförmedlingen till att effektivt matcha arbetssökande med lediga jobb med att förbättra de arbetssökandes anställningsbarhet genom bl.a. vägledning under denna tid. Den offentliga arbetsförmedlingen ansvarade även för att avisa de arbetssökande till the Work Programme utefter fasta tidsgränser, som varierade utifrån bl.a. de arbetssökandes ålder men som längst uppgick till ett år. Huvudleverantörerna ansvarade sedan för den arbetssökande i två års tid, varefter de arbetssökande som kvarstod i arbetslöshet fick återvända till den offentliga arbetsförmedlingen.

Det brittiska arbetsmarknadsdepartementet (Department for Work and Pensions) ansvarar för att upphandla och följa upp arbetsmarknadstjänster i extern regi. När the Work Programme upphandlades kom det att ersätta över 20 tidigare program som riktade sig mot långtidsarbetslösa och utsatta grupper med olika typer av ersättningar från det offentliga. Departementet kontrakterade 18 så kallade huvudleverantörer för att utföra programmet. Huvudleverantörerna förutsattes i sin tur anlita underleverantörer för att utföra hela eller delar av verksamheten. Departementet överlät i hög utsträckning åt huvudleverantörerna att avgöra inriktningen på och omfattningen av det stöd och service som de erbjöd de arbetssökande, enligt en så kallad ”black box of delivery” modell. Departementet fokuserade i stället på att följa upp och styra huvudleverantörerna

29 Beskrivningen av the Work Programme baseras i huvudsak på OECD (2014) Connecting People with Jobs: Activation Policies in the United Kingdom.

genom en resultatbaserad ersättningsmodell och en resultatinriktad uppföljning. Huvudleverantörerna ansvarade i sin tur för att följa upp och styra sin respektive leverantörskedja.

De arbetssökande delades utifrån bl.a. ålder och ersättningstyp in i en av 9 olika ersättningsnivåer inför att de anvisades till the Work Programme och tilldelades därefter en slumpmässigt utvald huvudleverantör. Merparten av den totala ersättning som huvudleverantörerna kunde erhålla bestod av två typer av resultatbaserade ersättningar, dels en ersättning om de arbetssökande kommit i arbete och dels månatliga ersättningar i upp till två års tid om de kvarstod i arbete.

30

Departementets uppföljning inriktades mot att följa respektive huvudleverantörs resultat vilket jämfördes med ett nationellt angivet lägsta-krav för andelen arbetssökande som efter en viss tid skulle ha kommit i arbete (Minimum Performance Level). Departementet omfördelade utifrån denna resultatuppföljning i viss utsträckning marknadsandelar, i form av antalet anvisade deltagare, mellan huvudleverantörerna. Departementet har därutöver även granskat huvudleverantörernas ekonomi, i syfte att begränsa deras intäkter i den mån de ansett att leverantörerna haft en för hög vinstmarginal.

I en granskning av Storbritanniens arbetsmarknadspolitik riktade OECD (2014) omfattande kritik mot de huvudsakliga beståndsdelarna i the Work Programme. OECD menade dels att systemet med några få huvudleverantörer snarare medfört att små duo- och oligopol skapats, än att en konkurrensdriven marknad etablerats. OECD menade vidare att Storbritannien, trots att systemet utgick från att huvudleverantörerna får betalt efter uppnått resultat, inte har ett meningsfullt sätt att mäta resultat. OECD påpekar att det resultatmått som användes varken tog hänsyn till skillnader i individegenskaper eller den lokala arbetsmarknaden. Ett profilingverktyg, liknande det som Australien använder sig av, skulle enligt OECD kunna bidra till att förbättra systemet på flera sätt. Dels skulle det göra det möjligt att avgöra om leverantörerna presterar bättre eller sämre än vad som kan förväntas utifrån de arbetssökandes förutsättningar. Dels skulle det vara bättre lämpat att avgöra vilken ersättningsnivå som ska utgå till leverantörerna för en

30 Ersättningsmodellen innehöll en kombination av olika ersättningar. I den inledande fasen efter att en arbetssökande anvisats till leverantörerna utbetalas en grundersättning, vars storlek succesivt trappades ned under den arbetssökandes tid hos leverantören.

enskild deltagare, i jämförelse med det befintliga systemet med utgångspunkt i ersättningstyp och ålder.

OECD ansåg därutöver att the Work Programme var underfinansierat, i synnerhet för de deltagare som stod längst ifrån arbetsmarknaden. Vidare konstaterades att parking förekom i systemet och de låga ersättningsnivåerna till leverantörerna framhölls som en möjlig förklaring till detta. OECD lyfte, som en av få fördelar med det brittiska systemet, fram de incitament till en långvarig arbetsmarknadsetablering som ersättningsmodellen till leverantörerna ger.

Under 2017 ersattes the Work Programme av the Work and Health Programme

31

. Det nya programmet tillhandahålls genom fem upphandlade leverantörer. Omfattningen på programmet är betydligt mindre i jämförelse med the Work Programme, såväl vad gäller målgrupp som budget. Den huvudsakliga målgruppen för programmet är personer med funktionsnedsättning. Ersättningen till leverantörerna kommer även fortsättningsvis i hög utsträckning vara resultatbaserad med fokus på långvarig arbetsmarknadsetablering, men det kommer inte finnas olika ersättningsnivåer för olika deltagargrupper. Därutöver kommer tydligare krav att ställas på leverantörernas verksamhet. Departementet kommer bland annat att granska slumpmässigt utvalda aktivitetsplaner samt registeruppgifter för arbetssökande som anvisats till leverantörerna för att se om dessa överensstämmer med vad som anges i leverantörernas kontrakt. Medan de leverantörerna har fått en minskad roll har den offentliga arbetsförmedlingen Jobcentre Plus fått ett utökat ansvar. Tidigare sträckte sig den offentliga arbetsförmedlingens ansvar för de arbetssökande som längst i ett år, nu gäller ansvaret för alla arbetssökande under deras första två år i arbetslöshet. Den offentliga arbetsförmedlingen ska också tillhandahålla mer individanpassat stöd och service till de arbetssökande i jämförelse med tidigare.

31 Beskrivning av the Work and Health Programme utgår från Work and Health Programme, House of Commons Library (2016) och DWP Work and health programme provider guidance https://www.gov.uk/government/publications/work-and-health-programme-providerguidance.

Nacka kommun

Nacka tillhandahåller merparten av de kommunala arbetsmarknadstjänsterna genom privata utförare.

32

Nacka kommuns system har

varit relativt oförändrat sedan 2010, då kommunen såg ett behov av att tillhandahålla arbetsmarknadstjänster till folkbokförda i kommunen. Mot bakgrund av att sådan kommunal verksamhet inte fanns, beslutade kommunen sig för att köpa merparten av dessa tjänster av privata utförare. Nacka har dock sedan 2010 även tillhandahållit arbetsmarknadstjänster genom en kommunal utförare, i form av en anordnare som ligger under kommunstyrelsen, som verkar under samma förutsättningar som de privata utförarna.

Arbetsmarknadstjänsterna syftar till att arbetssökande inom kommunen så snabbt som möjligt ska nå egen försörjning. Utöver arbetssökande som mottar ekonomiskt bistånd riktar sig Nackas arbetsmarknadstjänster även till arbetslösa med bristande kunskaper i svenska och ungdomar mellan 16–24 år som inte arbetar eller studerar.

En kommunalanställd karriärvägledare bedömer de arbetssökandes behov av stöd. De arbetssökande som anses behöva stöd delas in i ett av tre spår – vilka i Nacka benämns för jobbpengar – beroende på hur långt karriärvägledaren bedömer att de står från arbetsmarknaden. Jobbpengarna reglerar vilken ersättningsnivå som den privata utföraren som tillhandahåller tjänsten ska få och innehåller därutöver vissa krav på de tjänster som ska tillhandahållas.

33

Samtliga

utförare är utöver dessa krav fria att utforma sina tjänster enligt en black box of delivery-modell. Den ersättning som utgår till utförarna är för samtliga jobbpengar i hög utsträckning baserad på en fast ersättning. Under 2017 utgjorde den resultatbaserade ersättningen enbart 6 procent av leverantörernas totala ersättning.

32 Avsnittet baserar sig på möte med ansvariga tjänstemän för Nacka kommuns Etableringsenhet samt Arbets- och företagsenhet den 30 november 2017, samt inlagor från Nacka kommun den 18 januari 2018 och den 29 januari 2018 samt e-post den 8 juni 2018. 33 De krav som kommunen ställer på sina leverantörer är framför allt att de ska ta ett helhetsansvar för den arbetssökandes planering. Nacka kräver bl.a. att leverantörerna ska ha kunskap om den arbetssökandes olika former av ersättning, så som aktivitetsersättning och a-kassa, för att säkra att planering och aktiviteter inte riskerar att leda till att den arbetssökande blir av med sin ersättning. För en jobbpeng krävs därutöver att leverantörerna ska delta på möten med andra myndigheter för att få en helhetsbild av den arbetssökandes förmåga och för att samordna insatser, och de har också i uppdrag att bevaka den arbetssökandes möjligheter att få insatser via Arbetsförmedlingen.

Nacka använder sig av ett auktorisationssystem där alla som uppfyller de krav som kommunen uppställer får tillhandahålla sina tjänster, och där de arbetssökande väljer utförare. Till stöd för de arbetssökandes val tillhandahåller Nacka information om tidigare deltagares nöjdhet med respektive utförare. De arbetssökande väljer dock i praktiken i hög utsträckning den utförare som ligger närmast deras bostadsadress.

Verksamheten omfattade 2017 totalt 611 arbetssökande och 26 utförare varav kommunens utförare utgjorde en. Totalt betalade Nacka ut 23 miljoner kronor till utförarna, varav hälften gick till fyra av dessa. En tredjedel av Nackas utförare levererade under 2017 även arbetsmarknadstjänster till Arbetsförmedlingen, medan övriga i hög utsträckning utgjordes av lokala leverantörer med verksamhet helt eller delvis är nischad mot Nacka kommuns arbetsmarknadstjänster.

De arbetsmarknadstjänster som Nackas utförare tillhandahåller till de arbetssökande pågår fram till att de arbetssökande är självförsörjande. Kommunens karriärvägledare kan dock besluta att avsluta tjänsten innan den arbetssökande är självförsörjande om de anser att framsteg inte sker och att en annan insats eller leverantör bedöms vara mer lämplig. I genomsnitt pågår tjänsterna mellan 219–262 dagar. Utförarna lämnar månatliga rapporter till Nacka kommun som därutöver gör en årlig kvalitetsuppföljning av utförarnas arbete och resultat. Den kommunala utföraren följs upp på samma sätt som de privata. Under 2017 uppnådde 44 procent av de deltagare som avslutat en insats egen försörjning. Resultatet varierade från 88 procent för den målgrupp som bedömts stå närmast arbetsmarknaden till 28 procentför den målgrupp som bedömts stå längst ifrån. I dessa resultat inkluderas deltagare som har fått arbete genom ekonomiskt stöd från Arbetsförmedlingen.

Trygghetsfonden (TSL)

Trygghetsfonden (TSL) är en av Sveriges största omställningsorganisationer och omfattar kollektivanställda arbetare inom företag i det privata näringslivet.

34

TSL har sedan 2004 som enda omställnings-

organisation tillhandahållit samtliga arbetsmarknadstjänster genom leverantörer, med motivet att verksamheten därigenom blir mer flexibel (i dimensionering och inriktning).

35

Under åren har ett antal

förändringar gjorts av TSL:s system för att köpa och följa upp tjänster. Nedan redogörs för det system som tillämpas från och med den 1 november 2017.

För varje uppsagd person som omfattas av omställningsavtalet gör TSL:s egen personal en bedömning av vilka behov av stöd den uppsagde har, vilket i sin tur utgör grunden för den ersättning som utgår till leverantörerna. En lägre ersättning utbetalas för de deltagare som bedöms behöva kortare stöd, motsvarande 2 månader, och en ungefär tre gånger så hög ersättningsnivå utgår för de deltagare som bedöms behöva längre stöd, motsvarande 12 månader.

36

Ersätt-

ningen baseras på ett fast belopp per deltagare och ingen resultatbaserad ersättning förekommer. TSL använder däremot flera andra former för resultatstyrning. Däribland tillämpas anvisningsstopp för leverantörer som uppvisar dåliga resultat och, om ingen förbättring sker, utesluts dessa.

TSL kommer därutöver att implementera resultatstyrning, där de leverantörer som uppvisar bäst resultat ska få en ökad marknadsandel, i form av fler anvisade deltagare under pågående avtalsperiod. På motsvarande sätt ska leverantörer med mindre goda resultat få en minskad marknadsandel, och om leverantören inte når uppsatta mål kommer avtalet att avslutas.

34 Omställningsorganisationerna är stiftelser som bedriver arbete utifrån de omställningsavtal som slutits mellan arbetsmarknadens parter inom respektive avtalsområde. Syftet med omställningsorganisationernas arbete är underlätta för anställda som har sagts upp att finna en ny anställning eller annan sysselsättning. Omställningsorganisationernas finansieras genom en del av lönesumman för anställda i de företag som är anslutna till avtalet. TSL omställningsarbete grundar sig på ett avtal som tecknats mellan Svenskt Näringsliv och LO. 35 Avsnittet baserar sig på möten med TSL den 15 februari 2017, den 28 november 2017, en inlaga från TSL den 15 februari 2018 samt e-post den 19 juni 2018. 36 Visar det sig att de som erhållit ett kortare stöd fortsatt har behov av stöd efter 2 månader har de möjlighet att få förlängt stöd upp till 12 månader.

För att kunna fördela deltagare utifrån angivna indikativa marknadsandelar används ett systemstöd där TSL automatiskt tilldelar leverantörer till de uppsagda som tar del av arbetsmarknadstjänsterna. Den automatiska tilldelningen syftar, utöver att möjliggöra att leverantörer med goda resultat premieras, till att förbättra leverantörernas förutsättningar att planera sin verksamhet. Varje leverantör får i och med detta uppgift om hur stor indikativ andel av det totala deltagarantalet de kommer att få under avtalsperioden.

TSL använde tidigare ett kundvalssystem som innebar att företag och fackliga representanter lokalt upphandlade omställningstjänster. Detta avskaffades till förmån för den automatiska tilldelningen, i samband med att TSL förändrade sin verksamhetsmodell 2017. Syftet med den nya modellen var att effektivisera verksamheten för att frigöra resurser till utbildnings- och valideringsinsatser, vilket TSL tidigare inte kunnat erbjuda i någon större omfattning. I och med att kundvalssystemet avskaffades upphörde bl.a. leverantörernas kostnader för att marknadsföra sig och sälja in tjänster. Den nya verksamhetsmodellen inbegrep även att TSL: egen personal bedömer de uppsagdas behov av insatser, en uppgift som tidigare utkontrakterades till leverantörerna. Totalt uppskattade TSL att förändringarna i och med den nya verksamhetsmodellen genererat en 20-procentig effektivitetsökning.

I avtalet med leverantörerna har TSL ställt upp två mål för verksamheten: minst 80 procent av deltagarna ska vara nöjda och minst 80 procent av deltagarna ska ha hittat en lösning inom ett års omställningsprogram. Därutöver strävar TSL för att deltagarnas kommande arbete ska vara lika eller mer kvalificerat än det de lämnar. Under 2017 hade i genomsnitt 80 procent av deltagarna övergått i arbete eller studier ett år efter påbörjad insats.

TSL:s leverantörer bedriver sitt arbete enligt en black box of delivery-modell, inga krav ställs på inriktningen av eller omfattningen på de tjänster som de tillhandahåller. Däremot ställer TSL krav på leverantörerna genom att deras coacher ska ha viss kompetens och erfarenhet samt kunna leverera vissa typer av insatser om så behövs. Därutöver ställer TSL krav på lokal arbetsmarknadskunskap samt branschkunskap. TSL fokuserar på att följa upp huruvida leverantörerna uppnår de avtalsreglerade målen, bland annat genom enkätundersökningar riktade till företag, fack och deltagare.

TSL:s arbetsmarknadstjänster omfattade under 2017 total 10 800 deltagare

37

och 34 leverantörer. Totalt betalade TSL ut 284 miljoner

kronor till leverantörerna. Sex av TSL:s 34 leverantörer var under 2017 även leverantörer av arbetsmarknadstjänster till Arbetsförmedlingen.

37 Statistik om antalet deltagare baseras, mot bakgrund av TSL omorganisation fr.o.m. den 1 november 2017, på perioden 1 jan–31 okt 2017 vilken har uppräknats till helårsdata.

14. Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

Enligt 14–15 a §§kommittéförordningen (1998:1474) ska utredningen beräkna och redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag. Det gäller förslag som påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda och förslag som innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt.

14.1.1 Avgränsning och definition

Med finansiella konsekvenser avses konsekvenser på respektive aktörs ekonomiska förutsättningar. Det gäller såväl intäkter som kostnader. För de verksamheter som finansieras med statliga medel avses även förändringar som enbart innebär flytt av medel mellan olika statliga anslag eller anslagsposter. Däremot inkluderas inte bredare betydelser av ekonomiska konsekvenser som exempelvis samhällsekonomiska avvägningar. För analyser av den typen av konsekvenser se beskrivningar i respektive kapitel.

14.1.2 Kapitlets disposition

Kapitlet består av beskrivningar av de kostnader och finansiella konsekvenser som blir följden av utredningens förslag. Konsekvenser för hushåll beskrivs i avsnitt 14.2, konsekvenser för staten i avsnitt 14.3, därefter konsekvenser för kommuner och landsting i avsnitt 14.4, och slutligen konsekvenser för företag i avsnitt 14.5.

Utredningen redogör för kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner och landsting utifrån ett tänkt nyläge. Det kan ses som förslag till hypotetiska anslag och budgetposter för

det första år då samtliga förslag är fullt ut genomförda. De är hypotetiska främst därför att inget årtal angivits och följaktligen ingen hänsyn tagits till prognoser för tillväxt- eller konjunktur.

Som underlag för beräkningar i detta kapitel har utgångspunkten varit budget och räkenskaper för helåret 2017. Helårsdata ger möjlighet att bortse från säsongeffekter och koppla ihop statistiska underlag från olika källor. För tydlighetens skull jämförs nyläget genomgående med hur det såg ut 2017.

14.2. Finansiella konsekvenser för hushåll

14.2.1. Ekonomiska konsekvenser för mottagare av vissa typer av arbetslöshetsrelaterad ersättning

I utredningens uppdrag har det inte ingått att utreda hur arbetsmarknadspolitiken ska, eller inte ska, ta ansvar för försörjning av individer under perioder av arbetslöshet. Andra utredningar, exempelvis Ut-

redningen om en ny arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster (A 2018:01) har specifika uppdrag vad gäller delar av den frågan.

När förändringar görs av den aktiva arbetsmarknadspolitiken påverkar det i regel vilka individer som får ersättning. Utredningens förslag påverkar inte totalt antal individer som får ersättning. Däremot påverkar fyra av förslagen möjligheten för olika individer att få ersättning för deltagande i arbetsmarknadspolitiska insatser.

1

Efter-

som föreslagna förändringar bland annat syftar till att ta bort programförordningen (2000:634) är det egentligen mer rättvisande att uttrycka det som ersättning för deltagande i särskilda arbetsmarknadstjänster och underlagstjänster (i texten nedan ofta förkortat till ersättning för deltagande).

De fyra förslagen beskrivs utförligare i avsnitt

  • 7.3.8 i kapitel 7 – Underlagstjänster vars syfte är att klargöra den arbetssökandes förutsättningar och behov.
  • 8.6.2 i kapitel 8 – Ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program för vägledning, validering och utbildning.

1 I det ingår aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Däremot ingår inte arbetslöshetsförsäkringen i den typen av ersättning.

  • 10.2 i kapitel 10 – Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun påverkar vissa individers möjlighet till ersättning för deltagande.
  • 11.3.1 i kapitel 11 – Ny reglering av praktiskt stöd som ges i form av särskilda arbetsmarknadstjänster.

Det automatiska beslutsstöd som införs, i den arbetsmarknadsbedömning som föreslås i kapitel 7, innebär en rangordning av alla inskrivna arbetssökande utifrån hur stora behov av stöd de har. Behovet av stöd bedöms individuellt och utgår från fler faktorer hos individen än dagens bedömning av exempelvis hur många månader hen varit arbetslös i sträck. Det möjliggör dels en bättre skattning av individens avstånd till egen försörjning, dels att alla individers avstånd till arbete kan rangordnas längs en gemensam skala. Arbetssökande ska enligt utredningens förslag erbjudas såväl praktiskt som ekonomiskt stöd i förhållande till denna behovsprioritering.

Med föreslagen arbetsmarknadsbedömning kommer beslutsstödet bedöma hur långt från egen försörjning som den arbetssökande står. Arbetsmarknadsbedömningen avgör vem som får praktiskt stöd från Arbetsförmedlingen samt ersättning för deltagande. Det innebär att arbetssökande som har längst förväntad tid i arbetslöshet prioriteras först.

Kostnadsneutralitet uppnås genom att den automatiserade delen av arbetsmarknadsbedömningen inkluderar uppgift om hur många arbetssökande som totalt sett kan få ersättning för deltagande innan anslaget som finns för ändamålet tar slut.

Det bör beaktas att det i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser anges att sådan ersättning ”får lämnas” och inte att den ”ska lämnas”. Det samma gäller för de bestämmelser i andra förordningar som hänvisar till denna förordning. I praktiken har bestämmelsen kommit att tillämpas så att beslut om insats även har inneburit ett beslut om ersättning för deltagande.

Liksom med nuvarande författningar innebär det att det totala antalet deltagare som kan erbjudas arbetsmarknads- respektive underlagstjänster begränsas antingen av att anslagen för dessa tjänster tar slut eller av att anslagsposten till ersättning för deltagande tar slut. Eftersom det innebär begränsningar för hur anslagen används kan

det leda till en ineffektiv användning av beslutade anslag. För eventuella framtida förbättringar av anslagsstrukturen bör det noteras att det automatiska beslutsstödet ger nya möjligheter också till den typen av avvägningar.

14.3. Finansiella konsekvenser för staten

Utredningens förslag berör i första hand anslag inom ramen för UO14 men i vissa delar även anslag inom andra utgiftsområden, se tabell 14.1 nedan. De siffror som redovisas här och i det följande gäller för 2017. För att förenkla jämförelse har samma siffror använts som utgångspunkt för ett tänkt nyläge där utredningens förslag har fått genomslag. Syftet är att tydliggöra hur de olika förslagen hänger ihop.

Tabell 14.1 Berörda statliga anslag (mnkr)

Anslag

Nuläge

(2017)

Nyläge (202X)

Utgiftsområde 1

5:1 Länsstyrelserna m.m.

2 736 2 757

Utgiftsområde 2

1:9 Statistiska centralbyrån

555 548

Utgiftsområde 13

1:3 Etableringsersättning till vissa nyanlända*

5 355 5 355

Utgiftsområde 14

*1:1 Arbetsförmedlingens förvaltningskostnader *1:2 Bidrag till arbetslöshetsersättning o aktivitetsstöd *1:3 Kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och insatser **1:X Kostnader för arbetsmarknadstjänster *1:4 Lönebidrag för arbetsmarknadspolitiska program och insatser 1:5 Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige 1:6 Europeiska socialfonden m.m. för perioden 2014 2020 *1:12 Nystartsjobb och stöd för yrkesintroduktionsanställningar

8 501 26 790 12 017

12 544

118 1 181 6 032

3 362 26 790

5 718

8 958 12 544

306 6 032

Utgiftsområde 16

1:1 Statens skolverk 1:12 Myndigheten för yrkeshögskolan 2:1 Universitetskanslersämbetet 2:2 Universitets- och högskolerådet *** Medel för att stärka reguljär utbildning

1 056

107 137 147

1 049

100 124 123 708

Utgiftsområde 19

1:1 Regionala tillväxtåtgärder

1 558 1 537

Utgiftsområde 24

1:4 Tillväxtverket

273 265

Utgiftsområde 25

1:1 Kommunalekonomisk utjämning

94 657 94 813

Utgiftsområde?

**Nationell myndighet för kompetensförsörjningsfrågor **ESF medel som syftar till stärkt kompetensförsörjning

300 875

Summa 173 764 172 264

Källa: Proposition 2016/17:1. *Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017, avsnitt 20.1. **Nya anslag som utredningen föreslår. ***Obestämt hur dessa resurser fördelas på olika anslag.

Det är framför allt anslagen till Arbetsförmedlingens verksamhetsrelaterade uppgifter som påverkas av förslagen, se tabell 14.4. Bland annat genom att resurser omfördelas till ett nytt anslag för att hantera arbetsmarknadstjänster. För att kunna härleda kopplingar mellan anslag och verksamhet används Arbetsförmedlingens årsredovisning

2017 som källa (Arbetsförmedlingen 2018a). Det gör det möjligt att

i överslagsberäkningar koppla ihop statistik för anslag, verksamhet och antal arbetssökande.

Många anslag berörs av utredningens förslag, men av tabellen framgår också att nivån på de flesta anslagen blir ungefär som i nuläget. Nivån på anslag som handlar om ekonomiskt stöd påverkas inte alls. De berörs fortfarande eftersom förslagen påverkar vem som tar del av ekonomiskt stöd. Däremot är förslagen lagda så att totalt antal personer som tar del av ekonomiskt stöd blir det samma. Se exempelvis förklaring angående ersättning för deltagande i föregående avsnitt.

14.3.1. Finansiering av den nya myndigheten

För att samla ihop verksamheter och finansiering till kompetensförsörjningsmyndigheten påverkas många anslag, de flesta i mindre utsträckning. Utredningens utgångspunkt är att den kompetensförsörjningsmyndigheten inte ska innebära en utökning av statens utgifter. I myndigheten sammanförs uppgifter som i dag ligger på olika befintliga myndigheter, vilket väntas medföra effektiviseringar. Det gäller särskilt prognos- och analysverksamheten men även branschsamverkan kring kompetensförsörjningsfrågor som i dag genomförs i olika branschråd hos respektive ansvarig myndighet.

Den nya myndigheten föreslås även få nya uppgifter som ingen befintlig myndighet utför i dag, som uppgiften att stödja utvecklingen av en gemensam begreppsstruktur för att beskriva kompetenser och kompetenskrav. Dessa väntas kunna finansieras genom de effektiviseringar som görs genom synergieffekter när närliggande eller liknande myndighetsuppgifter sammanförs. Detaljerna kring vilka myndighetsuppgifter som förs över från befintliga myndigheter till den nya myndigheten behöver besvaras av den föreslagna organisationskommittén, se avsnitt 9.4.1 i kapitel 9. I tabell 14.2 redovisas utredningens första preliminära beräkning.

Tabell 14.2 Möjlig finansiering av myndighet för kompetensförsörjning

(mnkr)

Ansvarigt departement Myndighet Kan överföras Totalt

Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetsförmedlingen

116 234

ESF-rådet

118

Utbildningsdepartementet Skolverket

7 51

MYH

7

UHR

24

UKÄ

13

Näringsdepartementet Tillväxtverket

8 8

Finansdepartementet

SCB

7 7

Ny myndighet för kompetensförsörjning

300

Källa: Utredningens beräkning.

Myndighetens utvecklingsmedel för regionala projekt föreslås finansieras genom medel från europeiska socialfonden. Den nya myndigheten föreslås också ta över ansvaret för statsbidraget för regionalt yrkesvux. Det finns även andra utvecklingsmedel och statsbidrag som i dag hanteras av t.ex. Tillväxtverket och Skolverket som med fördel i stället skulle kunna kanaliseras genom den nya myndigheten.

14.3.2. Finansiella konsekvenser för Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen har ansvar för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt både med praktiskt och med ekonomiskt stöd. Utredningens förslag syftar bland annat till att tydliggöra skillnaden mellan de två typerna av stöd och följaktligen diskuteras konsekvenserna för dessa var för sig.

Ekonomiska transfereringar

Flera av utredningens förslag påverkar enskildas möjlighet att få ekonomiskt stöd eller ersättning för deltagande. Egentligen är det formen för hur de får del av dessa som påverkas. Som framgick av avsnitt 14.2.1 påverkas däremot inte den totala summan. Kostnaden för ekonomiska transfereringar förväntas totalt sett ligga på eller

under den nivå som riksdag och regering avsätter för de ändamålen i respektive budgetproposition, se tabell 14.3.

Tabell 14.3 Arbetsförmedlingens ekonomiska transfereringar (mnkr)

Anslag

Nuläge (2017)

Nyläge (202X)

Utgiftsområde 13

1:3 Etableringsersättning till vissa nyanlända

5 355 5 355

Utgiftsområde 14

Del av 1:2 Ersättning för deltagande i program inklusive omföring Del av 1:2 Bidrag till erkända arbetslöshetskassor Del av 1:3 Program och insatser som motsvarar subventionerad anställning 1:4 Lönebidrag för arbetsmarknadspolitiska program och insatser 1:12 Nystartsjobb och stöd för yrkesintroduktionsanställningar

12 329 14 461

4 014

12 544

6 032

12 329 14 461

3 858

12 544

6 032

Summa

54 736 54 580

Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017, avsnitt 20.1 med ytterligare indelning från myndighetens ekonomiavdelning.

Anslag 1:3 innehåller anslag till ekonomiska transfereringar i program som motsvarar subventionerad anställning (4 014 miljoner 2017). Nivån på den delen av anslaget minskar med 156 miljoner. Det överförs via det generella statsbidraget till kommuner för att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan stat och kommun, se avsnitt 14.4.1.

Liksom de flesta anslagen i tabell 14.3 påverkas övriga delar av anslag 1:3 också av att arbetsmarknadsbedömningen innebär en ny metod för beslut om vem som får del av anslagen. Det medför däremot ingen förändring på anslagens nivå.

Anslag 1:2 från UO14 är uppdelat för att tydliggöra vilken del som avser bidrag till arbetslöshetskassor och vilken del som avser ersättning för deltagande i program. Utredningens förslag berör inte bidrag till arbetslöshetskassor. Däremot kan bedömningen av behovet av förändrad kontrollfunktion för utbetalningar till enskilda arbetssökande få konsekvenser på den anslagsposten.

Praktiskt stöd i nuläget

Utredningens förslag påverkar i första hand Arbetsförmedlingens verksamhetsrelaterade uppgifter. Enligt avsnitt 17.1 i Årsredovisningen (Arbetsförmedlingen 2018a) används 10 117 miljoner till verksamhetens kostnader. Av dem utgör 7 876 miljoner kostnader för personal. Därutöver använder Arbetsförmedlingen även 7 252 miljoner från anslag 1:3 till det som här räknats som verksamhetsrelaterade uppgifter. Det handlar framför allt om köp av utbildning eller tjänst från externa utförare.

Arbetsförmedlingen har under 2016 och 2017 gjort en prestationsredovisning där chefer i linjeverksamheten uppskattat hur mycket tid som medarbetarna lägger på 10 olika kategorier (Arbetsförmedlingen, 2018).

I brist på mer detaljerad tidredovisning har utredningen använt prestationsredovisningen för att uppskatta hur stor summa av personalkostnaden som går till respektive styr- och stödprocesser (2 800), myndighetsuppgifter som riktar sig till enskild (2 700) och särskilda arbetsmarknadstjänster (3 500). För att markera att fördelningen mellan de olika verksamhetsdelarna är uppskattningar så är vissa kostnader för nuläget och samtliga för nyläget avrundade till hundratal miljoner kronor, se tabell 14.4.

Tabell 14.4 Effekter på finansieringen av Arbetsförmedlingens

verksamhetsrelaterade uppgifter (mnkr)

Verksamhet Nuläge (2017) Nyläge (202X)

Overheadkostnad

Styr- och stödprocesser Lokaler och driftkostnader

2 800 2 127

2 000 1 800

Huvudprocesser

Myndighetsuppgifter som riktar sig till enskild (exklusive särskilda arbetsmarknadstjänster) Särskilda arbetsmarknadstjänster

varav intern verksamhet och inomstatligt köp varav köp av utbildning eller tjänst från externa utförare

2 700

9 700

2

3 500 6 143

2 200 9 000

Summa

17 300

3

15 000

Källa: Utredningens beräkning baserad på prestationsredovisningen kopplat till Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017, avsnitt 17.1.

Styr- och stödprocesser inkluderar här även anslagsposterna 3 och 6 från anslaget 1:3. Det är kostnader för statsbidrag till kommuner – främjande av lokala överenskommelser (107 miljoner), respektive främjandeinsatser för Snabbspår (25 miljoner). Utredningen kategoriserar dem under styr- och stödprocesser även om de alltså inte är egen verksamhet utan snarare kan kategoriseras som köp av tjänst. Till styr- och stödprocesser räknas även de kategorier i prestationsredovisningen som inte involverar arbetssökande eller arbetsgivare. Det vill säga kategorierna ledning, utbildning för anställda, andra funktioner samt resterande tid (i huvudsak HK). Definierat på det sättet använde Arbetsförmedlingen cirka 2 800 miljoner kronor till styr- och stödprocesser under 2017.

För enkelhetens skull grupperas verksamhetskostnader som inte är personalkostnader, 2 240 miljoner, till en gemensam kategori (Arbetsförmedlingen 2018a). Eftersom syftet med respektive verksamhet är styrande för sorteringen i tabellen exkluderas de 113 miljoner som används till inköp av tjänster för transferering (ibid., se not 7 s. 157). Kvar i kategorin verksamhetskostnader som inte är personal-

2 Enligt beräkning 9 666 miljoner, vilket förklarar varför summan av varavposterna inte verkar stämma med denna avrundning. 3 Enligt beräkning i texten ovanför tabellen är det 17 369 miljoner. För att summan ska stämma med de avrundningar som gjorts för ingående delsummor avrundas det här neråt.

kostnader finns därmed i huvudsak kostnader för lokaler och driftkostnader. Definierat på det sättet använde Arbetsförmedlingen 2 127 miljoner kronor till lokaler och driftkostnader under 2017.

I myndighetsuppgifter som riktar sig till enskild (exklusive särskilda arbetsmarknadstjänster) ingår 978 miljoner, från anslag 1:3, för kringkostnader till program och insatser såsom exempelvis försäkringsskydd, programresor och projektkostnader. Hit har utredningen räknat prestationsredovisningens kategorier program och aktiviteter med aktivitetsstöd, subventionerade anställningar, säkerställa arbetslöshetsförsäkringen samt tillhandahålla infrastruktur för matchning. Tanken är att även inkludera personalkostnader för underlagstjänster. Verksamheten har inte sorterats i termer av underlagstjänster tidigare. Därför sorteras även 20 procent av prestationer som i övrigt räknats som särskilda arbetsmarknadstjänster hit. Definierat på det sättet använde Arbetsförmedlingen cirka 2 700 miljoner kronor till myndighetsuppgifter som riktar sig till enskild (exklusive särskilda arbetsmarknadstjänster) under 2017.

I särskilda arbetsmarknadstjänster ingår de 113 miljoner från övriga driftkostnader som används till inköp av tjänster för transferering. Som utredningen förstått handlar det i stor utsträckning om uppdragsutbildningar på universitet och högskolor. Hit räknas även 80 procent av den tid som används till prestationerna rekryteringstjänster till arbetsgivare, tjänster för att söka arbete samt rustande/stärkande insatser. Sista posten – varav köp av utbildning eller tjänst från externa utförare – utgör resterande delar av anslag 1:3 i utgiftsområde 14. Definierat på det sättet använde Arbetsförmedlingen cirka 9 700 miljoner kronor till särskilda arbetsmarknadstjänster under 2017.

Övergripande om utredningens förslag

Sammantaget innebär det att Arbetsförmedlingen i nuläget 2017 använde 17 300 miljoner kronor till verksamhetsrelaterade uppgifter. De förslag utredningen lägger påverkar å ena sidan specifika delar av verksamheten och kostnaderna för dessa, å andra sidan presenterar utredningen även ett övergripande förslag som genom ett successivt kostnadstryck på alla myndighetsuppgifter väntas ge betydande besparingar (se avsnitt 5.5.1 i kapitel 5). Figur 14.1 beskriver hur de

olika förslagen förhåller sig till varandra och till Arbetsförmedlingens olika processer enligt tidigare uppdelning.

Figur 14.1 Utredningens förslag i förhållande till Arbetsförmedlingens processer

Arbetsförmedlingen tog under 2018 fram ett första business case för att se potentialen med att digitalisera delar av verksamheten med sökande. I den räknar myndigheten med att kunna spara 300 miljoner kronor per år. Eftersom administration av enskilda ärenden upptar mycket av myndighetens tid och det utredningen sett är en första version för en mindre del av verksamheten räknar utredningen med att potentialen med digitalisering av myndigheten är betydligt större än så.

En del av den potentialen får också stöd i mer specifika förslag och bedömningar från utredningen. Nya författningar för arbetsmarknadsbedömningen och en ny styrning av externa- och interna utförare syftar bland annat till att tydliggöra möjligheter till automatisering och andra vägar till en mer kostnadseffektiv verksamhet. Exempelvis uppskattar utredningen att nuvarande arbetsmarknadspolitiska bedömning med handlingsplan kostar i närheten av 800 miljoner kronor per år. Den uppskattningen bygger på utredningens samlade bild av verksamheten och hur olika arbetsuppgifter förhåller sig till de olika kategorierna i prestationsredovisningen. I jämförelse räknar utredningen med en kostnad på 475 miljoner kronor per år

för föreslagen arbetsmarknadsbedömning (se mer detaljerad förklaring nedan).

Utredningen uppskattar därför att ett succesivt kostnadstryck kommer ge besparingar på närmare 1 500 miljoner kronor i nyläget jämfört med nuläget. Som framgår av figur 14.1 kommer dessa besparingar fördelas mellan stöd- och styrprocesser, lokaler och driftkostnader, samt processer för myndighetsuppgifter som riktar sig till enskilda, exklusive särskilda arbetsmarknadstjänster. Med andra ord alla de myndighetsuppgifter som förvaltningsanslaget förväntas täcka. Detaljerna för var mer exakt dessa besparingar bör ske uppfattas som en fråga för myndighetsledningen snarare än något som går att se på förhand från utredningens perspektiv.

Förslag om en förstärkt arbetsmarknadsbedömning

Förslaget om en förstärkt arbetsmarknadsbedömning innebär att en distinktion införs mellan de inskrivna arbetssökande som enbart kan erbjudas allmänna arbetsmarknadstjänster och de prioriterade inskrivna arbetssökande som av något arbetsmarknadspolitiskt skäl även kan erbjudas särskilda arbetsmarknadstjänster, ekonomiskt stöd eller underlagstjänster.

I nyläget består kostnaden för den arbetsmarknadsbedömning som utredningen föreslår av i huvudsak tre delar: – En inledande manuell bedömning för alla prioriterade inskrivna

arbetssökande. – En återkommande manuell bedömning vid avslutad arbetsmark-

nadspolitisk insats (exklusive allmänna arbetsmarknadstjänster) eller senast var sjätte månad som inskriven arbetslös. – Förvaltningen av det it-stöd som krävs för att automatisera in-

skrivningen och den första bedömningen av budgetram för enskilt stöd till arbetssökande.

Kostnaden för den inledande bedömningen avgörs av hur många som i den automatiserade profileringen bedöms vara en prioriterad inskriven arbetssökande. För att uppskatta kostnaden för det har utredningen utgått från hur många som skrev in sig som arbetslösa

under 2017, 294 000 personer.

4

Den inledande arbetsmarknads-

bedömningen förväntas ta en timme per prioriterad inskriven arbetssökande. Till det har lagts 20 procent för möten som bokas om i sista minuten eller andra anledningar till att tid som är tänkt till att göra bedömningar inte kan användas.

Från Arbetsförmedlingens ekonomiavdelning har utredningen fått en årskostnad per arbetsförmedlare på 530 000 kronor exklusive overheadkostnader, samt bedömningen att arbetsförmedlare har en genomsnittlig effektiv arbetstid på 1 730 timmar per år. Sammantaget beräknas därmed den årliga kostnaden för en inledande bedömning till 108 miljoner kronor.

Kostnaden för den återkommande bedömningen avgörs av hur många som är kvar som inskrivna efter olika lång tid. Publicerade uppgifter om hur många inskrivna som tillhör olika kategorier vid slutet av varje månad är otillräckligt för att bestämma det. I stället har utredningen utgått från de uppgifter om flöden som återfinns i nämnda business case. Där framgår att man räknar med att 46 procent av alla som skriver in sig på Arbetsförmedlingen under ett år kommer att lämna inom 6 månader. Ytterligare 21 procent lämnar inom 1 år.

Därutöver har utredningen använt uppgiften från månadsstatistiken att i genomsnitt 78 000 inskrivna var utan arbete mer än 24 månader under 2017. Det är inte riktigt jämförbart men motsvarar 20 procent av alla som skriver in sig under ett år. Eftersom statistiken inte redovisar tid inklusive arbete med stöd är den siffran en underskattning av det faktiska antalet. Utredningen har därför uppskattat att det snarare rör sig om 25 procent som är inskrivna mer än 24 månader.

Till det kommer en uppskattning av hur många återbesök som behövs per år för att personer som är inskrivna mer än 24 månader ska ha ett besök senast var sjätte månad. Samt en uppskattning att hälften av dem som är prioriterade inskrivna arbetslösa också kommer att ha ett återbesök per år extra på grund av att återbesöket tidigareläggs då en insats avslutas.

Sammantaget räknar utredningen därmed med att det behövs knappt 1 000 000 återbesök per år. Varje återbesök beräknas ta en timme och utgår från samma beräkning av effektiv arbetstid etcetera

4 Det kan jämföras med det totala antalet nyinskrivna 2017, 381 000 personer. Källa för dessa siffror är det business case som utredningen fått ta del av.

som ovan. Kostnaden för arbetsmarknadsbedömningar vid återbesök beräknas därmed bli 367 miljoner kronor. Sammanlagt behöver det göras uppskattningsvis knappt 1,3 miljoner arbetsmarknadsbedömningar per år. Det motsvarar ett behov av cirka 900 arbetsförmedlare som arbetar specialiserat med arbetsmarknadsbedömningar.

Förvaltningen av it-stöd ses som en traditionell myndighetsuppgift och kostnaden för det ingår därmed i de normala styr- och stödprocesser som täcks av förvaltningsanslaget.

Tabell 14.5 Kostnader för förslag om förstärkt arbetsmarknadsbedömning

(mnkr)

Verksamhet Nyläge (202X)

Inledande arbetsmarknadsbedömning

-108

Arbetsmarknadsbedömning vid återbesök

-367

Summa

-475

Källa: Utredningens beräkningar.

Utöver kostnader i nyläget finns även betydande införandekostnader som följer av förslaget om en förstärkt arbetsmarknadsbedömning. Dels en kostnad för att internutbilda den personal som ska utföra arbetsmarknadsbedömningar. Dels utvecklingskostnaden för att en automatisk bedömning av avstånd till egen försörjning utvecklas och införlivas i den process där arbetsmarknadsbedömningen ingår.

Kostnaden för utveckling och genomförande av internutbildningar för 900 arbetsförmedlare uppskattas till cirka 125 tusen kronor per person plus 2,5 miljoner för utveckling av utbildningen. Sammanlagt cirka 115 miljoner kronor. Det kan jämföras med total årlig kostnad för utbildning för anställda som med ledning av prestationsredovisningen uppgick till 354 miljoner kronor 2017.

Utvecklingen av en automatiserad bedömning av avstånd till egen försörjning ligger i linje med myndighetens pågående förnyelseresa och borde inte behöva innebära några stora omprioriteringar. Samtidigt är det svårt att bedöma kostnaden för den typen av projekt. I ESV:s rapport Myndigheters strategiska it-projekt, it-kostnader och mognad (ESV 2018, s. 12) konstateras att budgetar för myndigheters strategiska it-projekt har ett medianvärde på 17,3 miljoner och ett medelvärde på 78,6 miljoner kronor. Utredningen utgår från att

Arbetsförmedlingen tillhör de större myndigheterna och uppskattar därför kostnaden till 100 miljoner kronor för den utveckling som krävs fram till nyläget.

Utredningen bedömer att förvaltningsanslag fram till nyläge räcker för att täcka såväl utbildning som utveckling och införande av it-stöd för en förstärkt arbetsmarknadsbedömning.

Förslag om tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

Utredningens föreslagna fördelning av ansvar mellan stat och kommun påverkar både Arbetsförmedlingens och Kommuners arbetssätt. Konsekvenserna för kommuner beskrivs under egen rubrik nedan. De finansiella konsekvenserna för Arbetsförmedlingen består i huvudsak av fyra delar: – Övertagande av ansvar för arbetsmarknadstjänster som kom-

muner i nuläget utför. – Lämnat ansvar för sociala tjänster som kommuner i fortsätt-

ningen kommer stå för. – Samverkan på strategisk nivå för att hantera den nya gränsdrag-

ningen i förhållande till arbetet i respektive kommun. – Samordning av ärenden för enskilda arbetssökande som över tid

behöver en kombination av sociala insatser från kommuner och särskilda arbetsmarknadstjänster från Arbetsförmedlingen.

I kommunal arbetsmarknadsstatistik 2017 (SKL 2018) uppskattas att kommunernas sammanlagda kostnader för arbetsmarknadspolitik uppgick till 5 400 miljoner. Av det användes ungefär hälften till arbetsträning, praktikplatser och kommunala arbetsmarknadsanställningar. Ytterligare 16 procent användes till verksamhet som kommuner även med ny gränsdragning kan fortsätta göra, exempelvis studie- och yrkesvägledning eller verksamhetsutveckling.

Kvarstår 34 procent som användes till arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen i nyläget kommer att ha ensamt ansvar för. Det rör sig om tjänster för motsvarande 1 800 miljoner kronor. I och med förslaget förväntas Arbetsförmedlingen täcka upp dessa arbetsmarknadstjänster. Siffran är behäftad med stor osäkerhet. Bland annat

finns anledning att tro att det pågår dubbelarbete under nuvarande regelverk. För mer diskussion av denna osäkerhet se kapitel 10.

Å andra sidan innebär förändringen även en besparing för Arbetsförmedlingen då myndigheten inte längre ska ansvara för sociala insatser.

Statistik för aktiviteter i etableringsuppdraget visar att i genomsnitt 9 procent deltog i sociala aktiviteter under 2017. Det motsvarar drygt 5 300 personer per månad. Till det antar utredningen att knappt 6 600 personer av dem som varit utan arbete mer än 12 månader också deltar i sociala aktiviteter. Det motsvarar en hälften så stor andel som i etableringsuppdraget. Räknat på en genomsnittlig månadskostnad på 8 000 kronor motsvarar det en kostnad på 1 140 miljoner kronor.

I genomsnitt var också 50 000 arbetssökande inskrivna på en sökandekategori som i princip innebär att de träffar arbetsförmedlare för planeringssamtal men i övrigt inte har några aktiviteter. Räknat på i genomsnitt 0,7 planeringssamtal per personmånad (IFAU 2017 – Hur ofta träffas arbetssökande och arbetsförmedlare?

Rapport 2017:16) innebär det ytterligare 150 miljoner kronor som

Arbetsförmedlingen kan spara på att lämna ansvaret för sociala aktiviteter till kommuner.

För att hantera gränsdragningar och den samplanering som behövs för att individer inte ska hamna mellan stolarna finns både samverkansarbete i förhållande till respektive kommun och samordningsarbete i förhållande till varje arbetssökande.

Som framgick i texten till tabell 14.4 hade Arbetsförmedlingen 2017 tillgång till 107 miljoner i specifika statsbidrag för främjande av lokala överenskommelser. Därutöver uppskattas att 25 procent av en chefstjänst per kontor används till att hantera de samverkansavtal som behövs med respektive kommun.

Enligt uppgifter i SKL 2018 samordnar 75 procent av kommunerna redan verksamheten för individer som behöver stöd tillsammans med Arbetsförmedlingen. I nyläget innebär ny författning att samordning ska ske för samtliga individer som behöver det (se kapitel 10). Givet att de kommuner som gör samordning i dag är jämt fördelat mellan kommuner av olika storlek innebär det att samordning behöver ske för 25 procent fler sökande än i nuläget.

I nuläget uppskattar utredningen att 48 000 helårspersoner genererar behov av drygt 380 000 samordningsmöten per år.

5

Drygt

380 000 samordningsmöten räknas om till 117 miljoner kronor med årsarbetstid och kostnad enligt ovan. 25 procent fler sökande innebär med motsvarande beräkningar en kostnad på 156 miljoner kronor, det vill säga en merkostnad på 39 miljoner kronor för Arbetsförmedlingen.

Sammantaget betyder det att förslaget om tydligare uppdelning mellan stat och kommun innebär besparingar på 1 140 plus 150, dvs. 1 290 miljoner kronor. Samtidigt innebär det ökade kostnader i storleksordningen 1 800 plus 39, dvs. 1 839 miljoner kronor. Det vill säga en ökad nettokostnad på cirka 550 miljoner kronor för staten. Notera att det är en högst osäker siffra. Förmodligen ligger den något i överkant eftersom ingen hänsyn har tagits till det dubbelarbete som eventuellt pågår i nuläget. Att differensen slår åt det här hållet, att förändringen innebär merkostnader för Arbetsförmedlingen, bedöms vara följden av den ökade ambitionsnivå som kommuner bidragit med genom att erbjuda arbetsmarknadstjänster till arbetssökande kommuninvånare.

5 Av de personer som deltog i etableringsuppdraget hade 12,5 procent sociala aktiviteter. Utifrån den statistiken uppskattas hur stor andel av övriga inskrivna arbetslösa som också hade sociala aktiviteter. I statistiken för etableringsuppdraget framgår även att de flesta hade sociala insatser enbart under någon eller några månader. Det betyder att 48 000 personer i genomsnitt per månad innebär betydligt fler personer under ett år. Med statistiken från etableringen uppskattas att det rör sig om en faktor på knappt 8 gånger fler. Vilket leder till att utredningen bedömer att det sammanlagda behovet i nuläget handlar om drygt 380 000 samordningsmöten.

Tabell 14.6 Kostnader och besparingar av en tydligare ansvarsfördelning

mellan stat och kommun (mnkr)

Verksamhet

Nyläge (202X)

Kostnad på grund av ökat ansvar för arbetsmarknadstjänster där kommuner saknar lagstöd för arbetsmarknadspolitisk verksamhet -1 800 Besparing då Arbetsförmedlingen inte längre tillhandahåller sociala insatser

1 290

Samverkan på strategisk nivå Oförändrat Ökade kostnader för samordning av ärenden för enskilda arbetssökande -39

Summa

-549

Källa: Utredningens beräkningar.

Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

En viktig finansiell konsekvens av detta förslag är att det skapas ett nytt anslag som ger en ram för de kostnader som utförande av särskilda arbetsmarknadstjänster medför. Det är en av anledningarna att tabell 14.4 är strukturerad som den är, med en samlad post i nyläget för alla särskilda arbetsmarknadstjänster. Det nya anslaget är skilt från det förvaltningsanslag som utredningen föreslår ett kostnadstryck för. Principen är att alla resurser som i nuläget används till särskilda arbetsmarknadstjänster, inklusive den verksamhet som sker i intern regi, också ska användas till samma ändamål i nyläget.

Utredningen uppskattar att cirka 3 500 miljoner användes till prestationer i intern regi som motsvarar särskilda arbetsmarknadstjänster. Tillsammans med de cirka 6 100 miljoner som 2017 användes till köp av särskilda arbetsmarknadstjänster betyder det att drygt 9 600 miljoner avsätts till samma ändamål som anges för det nya anslaget för särskilda arbetsmarknadstjänster. En del av ändamålen kommer dock uppnås genom reguljär utbildning snarare än genom särskilda arbetsmarknadstjänster, se nästa rubrik. Utredningen räknar sammantaget med att drygt 8 900 miljoner avsätts till det nya anslaget för särskilda arbetsmarknadstjänster.

Förslaget om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster innebär även en utökad inköpsfunktion för att hantera också de särskilda arbetsmarknadstjänster som 2017 utfördes av intern verksamhet. Funktionen kostade 2017 131 miljoner kronor. Det motsvarar enligt avsnitt 12.7.2 i kapitel 12 cirka 2 procent av kostnaden

för tjänsterna. Utredningens förslag innebär att samtliga särskilda arbetsmarknadstjänster i nyläget kommer att hanteras av denna funktion. Det innebär att 2 procent av anslagets drygt 8 900 miljoner skulle motsvara en inköpsfunktion med lika mycket resurser per krona som används till upphandling. Det skulle innebära att inköpsfunktionen kostar 179 miljoner kronor i nyläget, en ökning med 48 miljoner kronor.

6

Verksamheten bedöms i nuläget vara under-

dimensionerad men det är samtidigt troligt att det finns besparingsmöjligheter att göra med anledning av synergier, skaleffekter och inte minst den potential som digitaliseringen erbjuder för den här typen av verksamhet. Utredningen bedömer därför att även en stärkt inköpsfunktion ryms inom det förvaltningsanslag som används till styr- och stödprocesser i nyläget.

Tabell 14.7 Kostnad för förslag om externa och interna utförare (mnkr)

Verksamhet Nyläge (202X)

Stärkt inköpsfunktion

-48

Summa

-48

Källa: Utredningens beräkningar.

Förslag om ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser

Utredningens förslag om en ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser innebär att en del av de 9,7 miljarder som under 2017 avsattes till särskilda arbetsmarknadstjänster ska kanaliseras till reguljär utbildning. Som räkneexempel har utredningen tagit fasta på att hälften av de köp av utbildning som inte är förberedande utbildning borde kunna utföras inom reguljär utbildning. Det skulle i så fall innebära att 708 miljoner i nyläget ska överföras från utgiftsområde 14 till utgiftsområde 16 för lämplig distribution till de utförare som tillhandahåller dessa utbildningar.

6 Sett enbart till utökad hantering för de prestationer som 2017 skedde i intern regi skulle den beräknade ökningen varit större, 68 miljoner. Eftersom det också sker en minskad hantering på grund av de utbildningstjänster som i nyläget utförs inom reguljär utbildning blir den totala effekten dock mindre.

Sammanställning av finansiella konsekvenser för Arbetsförmedlingen

Sammantaget innebär skillnaden mellan nuläget och nyläget att Arbetsförmedlingen kommer att ha 2 300 miljoner kronor mindre att använda till verksamhetsrelaterade uppgifter, se tabell 14.8. Minskningen består av tre delar: – 1 500 miljoner är en besparing i och med förslaget att kontinuer-

ligt sänka förvaltningsanslaget. – 708 miljoner är medel som kanaliseras till reguljär utbildning i

och med förslaget om ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser. – 116 miljoner är en överföring av medel till nya myndigheten för

kompetensförsörjningspolitik.

Tabell 14.8 Sammanställning av finansiella konsekvenser

för Arbetsförmedlingen (mnkr)

Verksamhet

Nuläge (2017)

Nyläge (202X)

Overheadkostnad

Styr- och stödprocesser varav stärkt inköpsfunktion Lokaler och driftkostnader

2 800

2 127

2 000

48 1 800

Huvudprocesser

Myndighetsuppgifter som riktar sig till enskild (exklusive särskilda arbetsmarknadstjänster)

varav inledande arbetsmarknadsbedömning varav kostnad för arbetsmarknadsbedömning vid återbesök varav kostnad för ökad samordning med kommuner Särskilda arbetsmarknadstjänster varav netto merkostnad för arbetsmarknadstjänster p.g.a. ansvarsfördelning mellan stat och kommun

2 700

9 700

2 200

108 367

39 9 000

7

510

Summa

17 300 15 000

Källa: Utredningens beräkningar baserade på prestationsredovisningen kopplat till Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017, avsnitt 17.1.

7 Enligt beräkning är det 8 958 miljoner som i nyläget avsätts till ett nytt anslag för särskilda arbetsmarknadstjänster.

Av tabellen framgår även vilka processer som påverkas av de finansiella konsekvenserna av förslagen.

Styr- och stödprocesser påverkas mycket av att stora delar av overheadkostnaden för de särskilda arbetsmarknadstjänster som 2017 utfördes i intern regi i nyläget i stället belastar det nya anslaget för dessa tjänster. Kostnadstrycket från kontinuerligt sänkt förvaltningsanslag förväntas bidra till den ytterligare effektivisering som behövs för att minska kostnaderna till 2 000 miljoner och samtidigt hantera de ökade kostnader på uppåt 48 miljoner som den stärkta inköpsfunktionen medför.

Lokaler och driftkostnader förväntas bidra till effektivisering på grund av kostnadstryck. Bland annat genom effektiviseringar av arbete i vardagen. Från overheadkostnadernas båda delar hämtas också de 116 miljoner som preliminärt flyttas till nya kompetensförsörjningsmyndigheten.

Många förändringar påverkar myndighetsuppgifter som riktar sig till enskild (exklusive särskilda arbetsmarknadstjänster). Här förväntas besparingspotentialen från digitaliseringen vara stor. Inte minst handlar det om förslaget att göra en förstärkt arbetsmarknadsbedömning med it-stöd och automatiskt urval av prioriterade inskrivna arbetssökande. Den beräknas visserligen kosta 475 miljoner om året men jämfört med den administrativt tunga hanteringen av arbetsmarknadspolitiska bedömningar och handlingsplaner uppskattas det vara nästan en halvering av kostnaderna. Kostnaden på 39 miljoner som förslaget om en ökad samordning med kommuner innebär sorteras också till denna process.

På anslaget för arbetsmarknadstjänster hamnar däremot resterande 510 miljoner kronor netto som kan bli följden av förslaget om en tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun. Det handlar om skillnaden mellan de särskilda arbetsmarknadstjänster som kommuner erbjuder i nuläget och de sociala insatser som Arbetsförmedlingen erbjuder. Eftersom det handlar om individers behov av särskilda arbetsmarknadstjänster kommer de i nyläget erbjudas via anslaget för dessa tjänster.

14.4. Finansiella konsekvenser för kommuner och landsting

14.4.1. Finansiella konsekvenser för kommuner

Enligt finansieringsprincipen ska nya statliga uppgifter till kommuner och landsting alltid vara finansierade. Kommuner och landsting ska inte tvingas höja skatten eller prioritera om annan verksamhet för att finansiera uppgifter som staten ålägger dem. De finansiella konsekvenserna av utredningens förslag för kommuner består i huvudsak av två delar. – Konsekvenser av tydligare gräns för statens respektive kommu-

ners ansvarsområden. – Konsekvenser av förslaget om en mer ändamålsenlig användning

av utbildningsinsatser.

Konsekvenser av tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

Föreslagen ansvarsfördelning mellan stat och kommun innebär att kommuner i förlängningen inte ska tillhandahålla arbetsmarknadstjänster. Som framgick ovan skulle det innebära en besparing på 1 800 miljoner kronor jämfört med 2017 då kommuner inte längre tillhandahåller arbetsmarknadstjänster. I gengäld skulle de behöva utöka sina sociala insatser. Förslagsvis skulle det kunna vara insatser motsvarande de 1 290 miljoner kronor som Arbetsförmedlingen sparar in på att inte göra de sociala insatser de gör i dag.

Den tydligare gränsdragningen gör samverkan enklare, vilket kan minska de sammanlagda offentliga kostnaderna. Samtidigt införs en ny uppgift i socialtjänstlagen (2001:453). En förutsättning för att utredningens förslag ska kunna genomföras är att kommunsektorn kompenseras fullt ut för eventuella nya uppgifter. Som framgår av beräkningarna för Arbetsförmedlingens kostnader för förslaget beräknas den totala kostnaden för denna uppgift vara 156 miljoner kronor, se förklaring till tabell 14.6 ovan. Utredningen föreslår därför att 156 miljoner överförs från utgiftsområde 14 anslag 1:3 till utgiftsområde 25 anslag 1:1. Utredningen bedömer därmed att den nya uppgiften tillsammans med ett ökat generellt statsbidrag inte

kommer att ha några effekter på finansieringen av kommunsektorn som helhet.

Den tydligare gränsdragningen mellan statligt och kommunalt ansvar uppskattas därutöver medföra en besparing på cirka 470 miljoner kronor för kommunerna.

Statsbidrag, besparingar och kostnader kommer däremot inte självklart fördelas lika mellan olika kommuner. De kommuner som har en ökad kostnad för att sköta samordning som inte görs i nuläget måste inte nödvändigtvis vara samma kommuner som gör besparing genom att inte längre utföra arbetsmarknadstjänster.

Rimligen finns det en anledning till att kommuner valt att använda sina resurser till arbetsmarknadstjänster i nuläget. Besparing och ökad intäkt för en arbetslös medborgare som tar sig till egen försörjning kan vara avsevärd. Å andra sidan har Arbetsförmedlingen med mer specialisering på just arbetsmarknadstjänster alla möjligheter att kompensera de tjänster som kommuner inte längre gör.

Fast fördelningen över landet kommer eventuellt vara annorlunda än vad enskilda kommuner hade valt. Eftersom Arbetsförmedlingen kommer att prioritera särskilda arbetsmarknadstjänster till arbetssökande som står längre från arbetsmarknaden innebär det en utjämning mellan kommuner jämfört med den fördelning av arbetsmarknadspolitiska insatser som finansiellt starka kommuner eventuellt föredragit med hänsyn enbart till sina egna kommuninvånare.

Genom att kompensation för den nya uppgiften tillförs genom det generella statsbidraget kan regeringen också styra en del av de fördelningspolitiska konsekvenser som uppstår så att kommuner får goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar.

Förslaget om en ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser innebär bland annat att medel kommer att föras över från arbetsmarknadspolitiska insatser till reguljär utbildning. Som räkneexempel handlar det om 708 miljoner kronor enligt tidigare avsnitt. Eftersom de utbildningsinsatser som kan komma ifråga i stor utsträckning handlar om yrkesvux är det rimligt att tänka att en del av dessa pengar kommer att komma kommuner till godo. Hur mycket det i slutändan blir lämnar utredningen till andra att bestämma.

14.4.2. Finansiering av regionalt kompetensförsörjningsarbete

Enligt finansieringsprincipen ska nya statliga uppgifter till kommuner och landsting alltid vara finansierade. Kommuner och landsting ska inte tvingas höja skatten eller prioritera om annan verksamhet för att finansiera uppgifter som staten ålägger dem. Även om regionalt kompetensförsörjningsarbete redan bedrivs av regionerna innebär en reglering av arbetet att det även ska finansieras. En stabil finansiering av det regionala kompetensförsörjningsarbetet är också en förutsättning för långsiktighet i arbetet.

Det regionala utvecklingsarbetet har i dag olika finansieringskällor. Offentlig finansiering utgörs bland annat av statliga anslag för arbetet inom olika utgiftsområden i statsbudgeten, medel från EU:s strukturfonder samt regionernas egna medel genom skatter och avgifter. Utvecklingsprojekt kan också medfinansieras av exempelvis kommuner och kommunförbund. En kartläggning från SKL visar att många regioner i hög grad använder sig av EU:s strukturfonder för att finansiera det regionala utvecklingsarbetet. År 2016 hade 14 län över 50 procent av sin totala finansiering från dessa fonder (SKL 2017, Regionala utvecklingsresurser).

För det regionala kompetensförsörjningsarbetet används främst två finansieringskällor, de generella statliga medel som regionerna tilldelas genom anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder under utgiftsområde 19 Regional tillväxt i statsbudgeten, samt de inom samma anslag särskilt avsatta medlen för kompetensförsörjningsarbete som Tillväxtverket givits ansvar för att fördela. Tillväxtverket hade under perioden 2013–2017 i uppdrag att fördela cirka 60 miljoner kronor från anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder till aktörer med regionalt utvecklingsansvar för insatser som förstärker och vidareutvecklar regionalt kompetensförsörjningsarbete. Uppdraget redovisades i mars 2017 (N2017/01893/RTS). I redovisningen lyfter Tillväxtverket behovet av långsiktiga och ändamålsenliga finansieringsmöjligheter som stärker kompetensförsörjningsarbetet på regional nivå.

I slutet av 2017 fick Tillväxtverket ett nytt uppdrag att stödja de regionalt utvecklingsansvarigas arbete inom kompetensförsörjningsområdet under åren 2018–2020 (N2017/07839/RTS). För detta får Tillväxtverket använda 40 miljoner kronor 2018 och 20 miljoner kronor per år under åren 2019 och 2020. Medlen ska användas dels till att stödja grundläggande regionalt kompetensförsörjningsarbete utan

krav på medfinansiering, och dels till projektmedel för att stärka och utveckla arbetet. Utgifterna ska även för detta uppdrag belasta anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder under utgiftsområde 19 Regional tillväxt.

För en mer långsiktig och stabil grundfinansiering av det regionala kompetensförsörjningsarbetet föreslår utredningen att medel från anslag 1:1 avsätts permanent åt det regionala kompetensförsörjningsarbetet. Medlen bör anslås på ett förvaltningsanslag för att möjliggöra långsiktiga investeringar som anställning av personal, dvs. inte bara tillfälliga insatser. I dag finansieras förvaltningskostnader för det regionala utvecklingsansvar som landstingen tagit övertagit från länsstyrelserna genom anslag 5:1 Länsstyrelserna m.m. inom utgiftsområde 1 Rikets styre. En lämplig finansiering är 21 miljoner kronor per år, det vill säga en miljon kronor per regional aktör och år. Till detta kan regeringen välja att avsätta ytterligare medel i samband med att specifika utvecklingsområden pekas ut i årliga villkorsbeslut. De regionala aktörerna kan även finansiera insatser med egna regionala medel, samt med projektmedel exempelvis från EU:s strukturfonder. I utredningens förslag om en ny nationell myndighet för kompetensförsörjning ingår att en lämplig uppgift för den nya myndigheten är att ansvara för utvecklingsmedel, däribland medel från Europeiska socialfonden som syftar till stärkt kompetensförsörjning. Dessa bör med fördel framöver kopplas tydligare till det regionala kompetensförsörjningsarbetet.

14.5. Finansiella konsekvenser för företag

Förslagen i kapitel 8, 10 och 11 medför finansiella konsekvenser för företag som levererar arbetsmarknadspolitiska tjänster.

Förslagen i kapitel 8, en ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser, kommer innebära att de som levererar sådana tjänster kommer att leverera mindre till Arbetsförmedlingen och mer till exempelvis till kommuner.

Förslagen i kapitel 10, en tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun, kommer att innebära att de som levererar arbetsmarknadstjänster kommer att leverera mer till Arbetsförmedlingen och mindre till kommuner. De som levererar sociala insatser, så som

beskrivs i avsnitt 10.1.4, kommer i stället leverera mer till kommuner och mindre till Arbetsförmedlingen.

Slutligen kommer förslagen i kapitel 11, ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster, innebära att leverantörer av tjänster till Arbetsförmedlingen kommer att få marknadsandelar i större utsträckning i relation till hur effektiva de är på att nå målen för dessa tjänster.

I respektive kapitel förs en diskussion om konsekvenserna av förslagen. I kapitel 12 görs även en gedigen genomgång av Arbetsförmedlingens externa utförare och hur myndigheten arbetar med upphandling. Det finns däremot ingen motsvarande sammanställning av hur de företag ser ut som levererar arbetsmarknadstjänster till kommuner. Ett fåtal externa utförare dominerar marknaden för arbetsmarknadstjänster på riksnivå. De 15 största utförarna mottog nära 70 procent av den totala ersättningen som Arbetsförmedlingen betalade ut för arbetsmarknadstjänster. Många vittnar också om att samma aktör samtidigt kan ha deltagare både från kommunala arbetsmarknadstjänster och Arbetsförmedlingen. Det finns därför skäl att tro att det är ett fåtal dominerande aktörer också på kommunal nivå.

Jämfört med Arbetsförmedlingen innebär 290 kommuner större variation på underlag, kravställningar och tekniska rapporteringssystem. För de företag som kommer leverera till flera kommuner i stället för en myndighet innebär det större administrativa kostnader. Vilket kan innebära viss konkurrensfördel för lokala mindre företag. Totalt sett finns ingen tydlig riktning vad gäller konsekvenserna av förslagen för olika typer av leverantörer.

För arbetsgivare kommer alla förändringar som förbättrar arbetsmarknadens funktionssätt även innebära vinster i termer av minskad tid eller förbättrad träffsäkerhet i letandet efter nya medarbetare. I synnerhet förslagen om en samlad kompetensförsörjningspolitik och hur analyser därifrån föreslås påverka utbildningsutbud och arbetsmarknadstjänster kan ge stora effekter på företags kostnader för sin kompetensförsörjning. Små och medelstora företag som inte har mycket egen kapacitet att arbeta med HR kommer kunna vinna på den starkare koppling till efterfrågan på arbetsmarknaden som dessa förslag innebär. Se vidare diskussion om dessa konsekvenser i avsnitt 9.5 i kapitel 9 samt i avsnitt 7.3.7 och 7.4.5 i kapitel 7.

Referenser

Arbetsförmedlingen (2018), Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017. Ekonomistyrningsverket (2018), Myndigheters strategiska it-projekt,

it-kostnader och mognad.

Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering

(2017) Hur ofta träffas arbetssökande och arbetsförmedlare? Rapport 2017:16 Sveriges Kommuner och Landsting (2018), Kommunal arbetsmark-

nadsstatistik 2017.

15. Författningskommentar

15.1. Förslaget till lag om upphävande av lag (1944:475) om arbetslöshetsnämnd

Lagen gäller till utgången av juni 2023 varvid den skyldighet som finns i dag för kommuner att ha en arbetslöshetsnämnd upphör. Förslaget har behandlats i kapitel 10.

15.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring

43 §

Paragrafen ändras till följd av ändringen i 6 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och 2 § punkten 2 i föreslagen ny förordning (0000:0000) om instruktion för Arbetsförmedlingen. Den individuella handlingsplanen, som tidigare reglerades i 6 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, har ersatts av en individuell planering. Den individuella planeringen ingår som en del i arbetsmarknadsbedömningen, vilket framgår av 2 § punkten 2 i föreslagen ny förordning (0000:0000) om instruktion för Arbetsförmedlingen.

Arbetsförmedlingen är enligt förslaget inte skyldig att upprätta en individuell planering för alla som är anmälda hos Arbetsförmedlingen. Förslaget om arbetsmarknadsbedömningen och den individuella planeringen har behandlats i kapitel 7.

15.3. Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)

2 kap. 8 §

Paragrafen är ny. En motsvarande bestämmelse införs i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Kommunerna ansvarar bland annat för sociala insatser enligt socialtjänstlagen medan Arbetsförmedlingen ansvarar för arbetsmarknadsstöd. Samma individer kan vara i behov av båda dessa typer av stöd. Samordning sker redan i dag, det vill säga på frivillig grund, men endast i viss utsträckning. Det finns därför skäl att införa en bestämmelse med syfte att skapa tydliga skyldigheter gällande samordningen av stöd till den enskilde så att målen med respektive stöd kan uppnås på ett mer effektivt sätt. En regelmässig samordning syftar även till att bidra till att tydliggöra kommunernas och Arbetsförmedlingens respektive ansvar kring individen.

Regleringen ska omfatta alla individer som är i behov av stöd från båda aktörer, det finns ingen avgränsning till personer som uppbär försörjningsstöd från kommunerna till exempel. Det är de två huvudmännen som ansvarar för att en samordnad planering genomförs om det finns behov. Det har härvidlag ingen betydelse vilken aktör som utför eller ska utföra det stöd som huvudmannen ansvarar för; om det är huvudmannen själv eller en extern utförare. Den enskilde kan även ta initiativ till att en samordnad planering upprättas, även om besluten ligger hos de båda offentliga aktörerna. Den som ansvarar för ett visst stöd – kommunen eller Arbetsförmedlingen – ska även bekosta detsamma. Planeringen ska vidare genomföras med tillämpning av gällande sekretessbestämmelser. Den enskildes samtycke krävs för att den samordnade planeringen ska komma till stånd. Förslaget har behandlats i kapitel 10.

4 kap. 4 §

Paragrafen gäller till utgången av juni 2023. Detta innebär att socialtjänsten inte längre får begära att den som får försörjningsstöd ska delta i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet som anvisas av socialnämnden. Upphävandet är inte ägnat att påverka social-

tjänstens möjligheter att ställa krav på den enskilde att delta i arbetsmarknadspolitiska insatser som anvisas av Arbetsförmedlingen eller på andra sätt kontrollera om den enskilde står till arbetsmarknadens förfogande. Ändringen syftar i stället till att minska överlappningen mellan kommunala och statliga arbetsmarknadsåtgärder. Förslaget har behandlats i kapitel 10.

4 kap. 5 §

Paragrafen gäller till utgången av juni 2023 som en konsekvens av upphävandet av 4 kap. 4 §.

4 kap. 6 §

Paragrafen gäller till utgången av juni 2023 som en konsekvens av upphävandet av 4 kap. 4 §.

16 kap. 3 §

Paragrafen gäller till utgången av juni 2023 till följd av upphävandet av 4 kap. 5 §. Bestämmelsen reglerar vilka av Socialnämndens beslut som får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Ett sådant beslut är nämndens beslut i fråga om vägran eller nedsättning av fortsatt försörjningsstöd enligt 4 kap. 5 §. Med anledning av att 4 kap. 5 § upphävs, upphävs även denna grund i paragrafens första stycke.

15.4. Förslaget till lag om ändring i lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter

6 kap. 2 §

Ändringen innebär att kommuner får ackvirera platser för feriearbete och feriepraktik. Bestämmelsen avser kommunernas arbete med att hitta arbetsgivare som vill ta emot feriearbetare och feriepraktikanter. Till skillnad från första stycket krävs ingen överenskommelse med Arbetsförmedlingen för att utföra åtgärden. Det krävs inte heller någon ytterligare reglering av regeringen. Att kommunerna själva eftersöker och tar emot feriearbetare och feriepraktikanter i den kommunala verksamheten bedöms inte vara en arbetsmarknadspolitisk åtgärd utan något kommunen gör i egenskap av arbetsgivare. Särskild befogenhet för detta torde därför inte krävas. Förslaget har behandlats i kapitel 10.

Kommittédirektiv 2016:56

Det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmarknad och Arbetsförmedlingens uppdrag

Beslut vid regeringssammanträde den 22 juni 2016

Sammanfattning

En väl fungerande arbetsmarknad är till nytta för arbetstagare och arbetsgivare och för samhället i stort. Den kännetecknas av en hög nivå på sysselsättningen och en produktiv användning av arbetskraften. För att på lång sikt säkerställa att samhällets samlade resurser används så effektivt som möjligt ska en särskild utredare analysera hur statens åtagande i dessa frågor och Arbetsförmedlingens uppdrag kan utformas.

Utredaren ska bl.a. ta ställning till

  • hur det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken kan göras mer effektivt och tydligt,
  • hur Arbetsförmedlingens vägledning bör stärkas och samspela med annan vägledning,
  • hur utbildning och andra insatser inom arbetsmarknadspolitiken bör förhålla sig till skolväsendet, universitet och högskolor samt folkbildningen, och
  • hur väl samspelet och ansvarsfördelningen fungerar mellan aktörer som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt, med särskilt fokus på statliga myndigheters och kommunernas roll, samt hur förutsättningarna för samverkan och ansvarsfördelning kan förbättras.

Delarna av uppdraget som rör vägledning och externa leverantörer ska delredovisas senast den 31 oktober 2017. Delredovisningen ska även innehålla en övergripande kartläggning av hur samspelet och ansvarsfördelningen mellan stat och kommun fungerar i frågor som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 januari 2019.

Politiken för en väl fungerande arbetsmarknad

Regeringens mål med arbetsmarknadspolitiken är att insatserna ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. En väl fungerande arbetsmarknad är till nytta för arbetstagare och arbetsgivare, men även för samhället i stort. En väl fungerande arbetsmarknad kännetecknas av en hög nivå på sysselsättningen och en produktiv användning av arbetskraften. Arbetskraften kan matchas mot de krav som strukturomvandlingen på arbetsmarknaden ställer. Antalet personer som arbetar och antalet arbetade timmar i ekonomin ska öka. Sysselsättningen ska öka och arbetslösheten ska minska varaktigt. Människor ska arbeta och bidra efter förmåga. Färre ska vara deltidsarbetslösa. Kvinnors sysselsättning och arbetskraftsdeltagande måste öka, särskilt bland utrikes födda.

Regeringens utgångspunkt är att människor både vill och kan bidra och göra rätt för sig. Politiken för en väl fungerande arbetsmarknad måste ta sin utgångspunkt i behoven av och efterfrågan på arbetskraft och kompetens inom både den privata och den offentliga sektorn. Arbetsmarknadspolitiken spelar också en viktig roll i att ge stöd till enskilda i en omställningsprocess. Samtidigt har kraven på att arbetssökande aktivt ska söka arbete förtydligats de senaste åren.

Arbetsmarknadspolitiken är nationell, med en statlig finansiering och ett regelverk som ska tillämpas enhetligt i hela landet, men ska ha tillräckliga möjligheter till flexibilitet för att kunna anpassas efter förhållanden på arbetsmarknaderna lokalt och regionalt.

Regeringen har samtidigt betonat kommunernas roll för en väl fungerande arbetsmarknad, bl.a. genom att på olika sätt ha stimulerat samarbete och tagit bort begränsningar för samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna. Staten har sedan 2010 huvudansvaret för etablering av nyanlända invandrare. Arbetsförmedlingen är huvudsaklig samordnande aktör, men kommunerna har ansvar för uppgifter

som bosättning, kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare och samhällsorientering.

Utbildningspolitiken har stor betydelse för en väl fungerande arbetsmarknad och regeringen har genomfört ett stort antal satsningar inom det området. Regeringen har även förändrat sjukförsäkringen så att den ska ge den trygghet som försäkrade har rätt att förvänta sig samt att den försäkrade snabbt ska återkomma till arbete. Ersättning från sjukförsäkringen ska lämnas under den tid det behövs för att återfå arbetsförmågan och den bortre tidsgränsen för hur länge ersättning kan lämnas har avskaffats. Arbetsförmedlingen bedriver arbetslivsinriktad rehabilitering för personer med nedsatt arbetsförmåga på grund av funktionsnedsättning eller ohälsa. Myndigheten samverkar med Försäkringskassan för att stödja sjukskrivna och personer med aktivitetsersättning att kunna återgå i arbete. Genom samordningsförbund samverkar Arbetsförmedlingen med Försäkringskassan, kommuner och landsting för att ge stöd åt personer som har behov av samordnade rehabiliteringsinsatser så att dessa uppnår eller förbättrar sin förmåga att utföra förvärvsarbete. För en väl fungerande arbetsmarknad är det också viktigt att det är möjligt att förena arbetsliv med familjeliv.

Aktörer som bidrar till en väl fungerande arbetsmarknad

Arbetsförmedlingen

Många aktörer bidrar på olika sätt till arbetet för en väl fungerande arbetsmarknad. Den huvudsakliga statliga myndigheten med uppdrag att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad är Arbetsförmedlingen. Myndigheten har cirka 14 000 anställda över hela landet och verksamheten omsluter totalt cirka 78 miljarder kronor för 2016, inklusive alla olika former av individersättningar och anställningsstöd.

Arbetsförmedlingens huvudsakliga uppdrag är att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft. Arbetsförmedlingen ska även säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring. Myndigheten har också ett samlat ansvar för handikappfrågor inom arbetsmarknadspolitiken och ett särskilt ansvar för att nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden.

För att genomföra sitt uppdrag har Arbetsförmedlingen en rad olika insatser till sitt förfogande. Den vanligaste insatsen är platsförmedling genom vilken de som söker arbete kan få förmedlingsstöd i kombination med uppföljning för att säkerställa ett aktivt arbetssökande. Arbetsförmedlingen har också tillgång till det europeiska nätverket av offentliga arbetsförmedlingar, Eures. Arbetsförmedlingen har möjlighet att besluta om olika programinsatser för att stärka den enskildes möjligheter att få eller att behålla ett arbete och för att underlätta för arbetsgivarna att få arbetskraft med efterfrågad kompetens. Bland sådana insatser finns yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning, praktik och stöd till start av näringsverksamhet. Arbetsförmedlingen förfogar även över olika former av anställningsstöd.

Förutom de insatser som ges i Arbetsförmedlingens regi levereras tjänster av externa kompletterande aktörer. Privata utförare har sedan länge levererat utbildning inom arbetsmarknadspolitiken, och sedan 2007 finns de i större utsträckning med som leverantörer av kompletterande arbetsförmedlingstjänster.

Arbetet för att uppnå en väl fungerande arbetsmarknad kan Arbetsförmedlingen inte bedriva på egen hand. Många andra aktörer spelar viktiga roller. Vissa av dessa är statliga eller kommunala myndigheter med uppdrag definierade av riksdag och regering. Andra är aktörer av olika slag utanför den offentliga sfären, både ideella organisationer och företag.

Kommunerna

Kommunernas verksamheter är en förutsättning för en väl fungerande arbetsmarknad. Kommunerna tar ett ansvar för arbetsmarknadsinsatser genom att socialnämnden får begära av dem som får försörjningsstöd att delta i praktik och kompetenshöjande insatser i de fall den enskilde inte kunnat erbjudas en lämplig arbetsmarknadspolitisk insats. Socialnämnden ska samråda med Arbetsförmedlingen innan beslut fattas om sådana insatser. I så gott som samtliga kommuner finns kommunalt finansierade arbetsmarknadsinsatser i någon form.

Kommunerna ansvarar bl.a. för utbildning inom skolväsendet, vilket även inkluderar studie- och yrkesvägledning. Kommunerna har vidare ett aktivitetsansvar för ungdomar. Det innebär att en hemkommun löpande under året ska hålla sig informerad om hur de ungdomar i

kommunen är sysselsatta som har fullgjort sin skolplikt men inte har fyllt 20 år och inte har genomfört eller fullföljt utbildning på nationella program i gymnasieskola eller gymnasiesärskola eller motsvarande utbildning. Kommunerna ska erbjuda dessa ungdomar lämpliga individuella åtgärder, i första hand för att motivera individen att påbörja eller återuppta en utbildning.

Kommunerna har också en viktig roll tillsammans med Arbetsförmedlingen vad gäller integrationen av nyanlända invandrare. Kommunerna är även stora arbetsgivare.

Andra aktörer

Arbetsmarknadens parter är avgörande för arbetsmarknadens funktionssätt. Det följer främst av betydelsen av de avtal som sluts på arbetsmarknaden, men också av t.ex. parternas roller i samråd inom arbetsmarknadspolitiken. Parterna har stor kompetens och partsorganisationerna har en unik möjlighet att genom sina medlemsorganisationer löpande följa utvecklingen och behoven på arbetsmarknaden. Fler än 3 miljoner arbetstagare omfattas nu av något av de omställningsavtal som har slutits mellan arbetsmarknadens parter inom ett antal områden. Omställningsorganisationerna har fått en allt större roll i att ge stöd till personer som blir uppsagda.

Många statliga myndigheter spelar viktiga roller, däribland Svenska ESF-rådet, Försäkringskassan, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Arbetsmiljöverket, Medlingsinstitutet, Migrationsverket, länsstyrelserna, Statens skolverk, universitet och högskolor. Inom kommittéväsendet finns bl.a. Delegationen för unga till arbete och Valideringsdelegationen 2015–2019.

Även statligt ägda bolag som Samhall AB och Lernia har verksamhet som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. Arbetslöshetskassorna, folkhögskolorna, yrkeshögskolorna och idéburna organisationer är andra viktiga aktörer. Privata företag inom exempelvis bemannings- och rekryteringsbranscherna samt arbetsintegrerande sociala företag har också verksamhet som påverkar hur arbetsmarknaden fungerar. På regional nivå hanterar aktörer med regionalt utvecklingsansvar många uppgifter med koppling till arbetsmarknadspolitiken.

Behovet av en utredning

Arbetslöshetens och befolkningens utveckling

Arbetsmarknadsläget i Sverige har förbättrats under det senaste året. I takt med att konjunkturen förbättras bedöms efterfrågan på arbetskraft öka, vilket bidrar till att sysselsättningen fortsätter att öka och att arbetslösheten minskar. Den minskade arbetslösheten utgår dock från en hög nivå som har varat i flera år.

Arbetslöshetens börda har under de senaste åren också blivit alltmer ojämnt fördelad. Arbetslöshetstiderna har förlängts efter den utdragna lågkonjunkturen och stora inflöden har skett på arbetsmarknaden, bl.a. till följd av förändringar i sjukförsäkringen och genom ökad invandring. Gruppen arbetslösa består i dag till allt större omfattning av individer som har det relativt svårt att få en fast förankring på arbetsmarknaden. Till dessa hör personer som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, individer med högst förgymnasial utbildning och individer födda utanför Europa. Även arbetslösa personer som är 55 år eller äldre har svårt att hitta nytt jobb. Många av dessa arbetslösa har även i gynnsammare konjunkturlägen svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden.

Med en åldrande befolkning måste färre försörja fler. För att kunna upprätthålla en offentligt finansierad välfärd blir det nödvändigt att de som redan arbetar mer och att den arbetskraft som skulle kunna arbeta, men i dag inte gör det, kommer i arbete.

Till följd av en ökad oro i omvärlden kommer fler människor med skyddsbehov till Sverige och de nyanländas potential behöver tillvaratas. Utrikes födda har i dag ett lägre deltagande i arbetskraften än inrikes födda. Alla de många samhällsaktörer som bidrar till att underlätta och påskynda nyanlända invandrares etablering i samhället och arbetslivet behöver samspela bättre.

Sverige har en internationellt sett hög sysselsättningsgrad bland både kvinnor och män. Män är fortfarande sysselsatta i högre grad, men skillnaderna minskar över tid. Skillnaden mellan könen i fråga om arbetslöshet är liten. Kvinnor och män har trots det olika ställning på arbetsmarknaden, t.ex. genom att kvinnor och män i hög grad arbetar inom olika sektorer och yrken och att kvinnor arbetar deltid i betydligt större utsträckning än män. Sysselsättningsgraden bland utrikes födda kvinnor är betydligt lägre än bland inrikes födda kvinnor och

skillnaden är större mellan utrikes födda kvinnor och män än mellan inrikes födda.

Matchningsproblematik och strukturomvandling

Samtidigt som arbetslösheten är hög ligger antalet lediga jobb på en hög nivå. Arbetsgivare har problem att hitta personal med rätt kompetens. Inom vissa sektorer och regioner råder särskild brist på kvalificerad arbetskraft. Rekryteringstider har ökat. Många arbetstagare har uppgifter som inte motsvarar deras kvalifikationer, inte minst utrikes födda personer.

I Sverige, som i många länder, ökar ny teknik och innovationer efterfrågan på arbetskraft med eftergymnasial utbildning. Även lägre avlönade arbeten har ökat mer än jobb i lönenivåerna i mellanskikten. Omställning till yrken och arbetsuppgifter som kräver längre utbildning är tidsmässigt och ekonomiskt kostsamt för individen. Den minskade tillgången på jobb i mellanskiktet resulterar därför i hög grad i ökad konkurrens om jobben i de lägre segmenten.

Utvecklingen ställer ökade krav på insatser som förbättrar matchningen mellan de arbetssökande och de tillgängliga jobben, i första hand genom grundläggande utbildning och kompletterande utbildningar inom bristyrken.

Arbetsmarknadspolitikens insatser

Arbetsmarknadens främsta aktörer är individen som arbetar eller söker arbete och arbetsgivaren. Grundläggande är att individer har ansvar för sin egen försörjning och för att skaffa och upprätthålla den kompetens som är efterfrågad på arbetsmarknaden. Arbetsgivare har ansvar för den egna kompetensförsörjningen.

Få av arbetsmarknadspolitikens många olika insatser är utformade som rättigheter. De beslutas i stället efter en arbetsmarknadspolitisk prövning. Insatserna ska också vara anpassade efter individens förutsättningar, inom regelverkets ramar. En individ med sämre förutsättningar att själv hitta eller byta arbete eller skaffa sig utbildning får generellt mer hjälp och stöd från det offentliga än en individ med goda förutsättningar. Av förordningen (2000:628) om den arbetsmarknads-

politiska verksamheten framgår att en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad och endast får göras om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. Regleringen underlättar en anpassning efter konjunktur- och arbetsmarknadsläget och därmed en effektiv användning av tillgängliga resurser. Den försvårar dock samtidigt möjligheten för arbetssökande och arbetsgivare att överblicka eller förutsäga vilken typ av stöd som finns tillgängliga och i viss mån även vilka krav som kommer att ställas.

Kravet på de arbetssökande att stå till arbetsmarknadens förfogande är kopplat till rätten till specifika ersättningar. För arbetsmarknadspolitikens legitimitet är det viktigt att det finns en väl fungerande kontroll av att de arbetssökande står till arbetsmarknadens förfogande och att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring.

Tydliga men anpassningsbara insatser

Det är viktigt att det statliga och offentliga åtagandet inom arbetsmarknadspolitiken är tydligt, för att skapa långsiktiga planeringsförutsättningar för individer och andra aktörer på arbetsmarknaden. Staten bör inte skapa system som motverkar arbetstagares eller arbetsgivares incitament att själva bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Offentliga åtgärder på arbetsmarknaden bör därför så långt som möjligt undvika inlåsningseffekter, dödviktseffekter och konkurrenssnedvridning.

Vilka åtaganden som är samhällsekonomiskt effektiva kan dock vara svårt att överblicka, särskilt på lång sikt. Det kommer alltid att finnas gränser för det statliga respektive det offentliga åtagandet och dessa gränser kommer återkommande att behöva ses över, inte minst eftersom användningen av offentliga resurser alltid kommer att behöva prioriteras.

Avgränsningar eller prioriteringar inom åtagandet vad gäller arbetet för en väl fungerande arbetsmarknad kan inte vara statiska, utan behöver kunna anpassas dels till utvecklingen på arbetsmarknaden på längre sikt, dels till konjunkturförändringar. I så stor utsträckning som möjligt bör anpassningsbarheten vara inbyggd i systemet och inte kräva ändringar av regelverk eller organisation.

Många aktörer som behöver samspela

Många aktörer, både statliga, regionala, kommunala, ideella och privata, påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. Många av aktörerna finns delvis eller helt utanför den statliga eller offentliga sfären. Till exempel spelar arbetsmarknadens parter en större roll på den svenska arbetsmarknaden än i många andra länder.

Med ett bättre samspel mellan de aktörer som bidrar till en väl fungerande arbetsmarknad kan samhällets samlade resurser utnyttjas bättre, t.ex. genom att undvika överlappningar. För samhällets bästa bör även samspelet fungera väl i fråga om insatser helt utanför det statliga åtagandet, som parternas roller inom omställningsavtalen. Staten har begränsade möjligheter att påverka detta samspel. Genom utformningen av exempelvis regelverk, finansiering, organisation och styrning av statliga myndigheter kan dock bättre förutsättningar skapas för en väl fungerande samverkan. Kommunerna är tillsammans med fristående huvudmän ansvariga för utbildning inom skolväsendet. Kommunernas skyldigheter och elevers rättigheter regleras dock genom lagstiftning. Arbetslöshetsförsäkringen finansieras delvis av staten, inom arbetsmarknadspolitiken finansierar staten utbildningsverksamhet som utförs av externa leverantörer och den offentliga arbetsförmedlingen utförs till största del i statlig regi. Kommunerna tillhandahåller arbetsmarknadsinsatser till personer med försörjningsstöd. Balansen mellan olika former av åtagande behöver vara ändamålsenlig. Olika sätt att utforma det statliga åtagandet har sina för- och nackdelar.

Att inte utföra verksamheter i egen regi ger flexibilitet och skapar ökade möjligheter för innovation. Studier har däremot inte kunnat påvisa några genomgående skillnader mellan övergång till arbete för deltagare hos privata utförare av arbetsförmedlingstjänster i förhållande till deltagare i insatser i Arbetsförmedlingens regi. Jämförelser är dock svåra eftersom det är olika tjänster som levereras.

Externa utförare skapar samtidigt nya behov och kostnader kring t.ex. upphandling, uppföljning och kontroll, vilka ökar ju fler leverantörerna är. Delvis som en följd av valfrihetssystemet och låga trösklar in på marknaden har antalet leverantörer av kompletterande arbetsförmedlingstjänster internationellt sett varit väldigt högt i Sverige. Efter en eskalering av klagomål som hänförde sig till oegentlig eller

brottslig verksamhet inom etableringslotstjänsten avslutade Arbetsförmedlingen i februari 2015 samtliga sina avtal med etableringslotsar med motivet att säkerhet och kvalitet inte längre kunde garanteras. Hur externa leverantörer kan användas för att tillföra mest mervärde till arbetet för en väl fungerande arbetsmarknad behöver analyseras.

Arbetsförmedlingens uppdrag

Arbetsförmedlingen spelar som den huvudsakliga statliga myndigheten inom arbetsmarknadspolitiken en viktig roll i att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Arbetsförmedlingen har som organisation genomgått stora förändringar under de tio senaste åren. 2008 ombildades Arbetsmarknadsverket, med länsarbetsnämnder och Arbetsmarknadsstyrelsen, till en sammanhållen myndighet. Sedan myndigheten Arbetsförmedlingen bildades har nya uppgifter och resurser tillförts. Myndigheten står inför stora utmaningar, inte minst den snabba befolkningstillväxten till följd av en ökad flykting- och anhöriginvandring. Arbetsförmedlingen har även påbörjat ett genomgripande internt förändringsarbete.

Förmedlingsverksamheten riktad mot arbetssökande och arbetsgivare bedrivs via cirka 290 arbetsförmedlingskontor, men även i allt högre utsträckning via digitala tjänster och kundtjänst via telefon. En översyn av kontorsnätet pågår inom myndigheten, med inriktning på att minska antalet kontor och frigöra resurser för att utveckla kontakter med såväl arbetsgivare som arbetssökande. Verksamheten ska vara tillgänglig och likvärdig för arbetssökande och arbetsgivare i hela landet.

Den offentliga arbetsförmedlingen har traditionellt sett haft en viktig roll för informationsspridning om lediga arbetstillfällen och för att underlätta kontakter mellan arbetssökande och arbetsgivare. Denna roll är särskilt viktig för dem med svagare förankring på arbetsmarknaden. De senaste årens tekniska utveckling har medfört att det har blivit betydligt enklare och mindre tidskrävande att söka efter arbete eller att utlysa vakanser genom nya informationskanaler och aktörer. Arbetsförmedlingens Platsbank har blivit lättare tillgänglig både för arbetssökande och för arbetsgivare och det har vuxit fram flera privata nättjänster för matchning. Att ta avgifter för arbetsförmedling är i Sverige inte tillåtet enligt lagen (1993:440) om privat

arbetsförmedling, men att på olika sätt hjälpa arbetsgivare att hitta rätt personer att anställa har blivit en allt större affärsverksamhet genom bemannings- och rekryteringsbranscherna.

Den ökade användningen av bemanningsföretag och parternas omställningsorganisationers verksamhet innebär att det i dag finns fler aktörer som kan bidra till matchningen mellan arbetstagare och arbetsgivare. Många av dessa aktörer riktar sig dock huvudsakligen till dem som redan är etablerade på arbetsmarknaden eller har lätt att etablera sig, medan Arbetsförmedlingen riktar sig till alla. Arbetsförmedlingen får därför en viktig roll för dem med svag ställning på arbetsmarknaden. Många av dem behöver dock stöd och insatser utanför myndighetens ansvarsområde, t.ex. inom skolväsendet eller av socialtjänsten. Myndighetens uppdrag riskerar då att bli splittrat och verksamheten får svårare att utnyttja resurserna optimalt. Vikten av att Arbetsförmedlingen samverkar och samspelar väl med andra aktörer på lokal, regional och nationell nivå ökar. Hur uppdraget för myndigheten Arbetsförmedlingen på lång sikt bör utformas för att mest effektivt bidra till en väl fungerande arbetsmarknad bör analyseras. Riksdagen har beslutat att tillkännage för regeringen att regeringen snarast bör återuppta arbetet med att genomföra en bred översyn av Arbetsförmedlingen (Översynen av Arbetsförmedlingen, bet. 2014/15:AU6, rskr. 2014/15:100 samt Översyn av Arbetsförmedlingen, mom. 2, bet. 2014/15:AU11, rskr. 2014/15:249).

Många former av utbildning

Utbildning är ofta avgörande för att människor ska få arbete. Rätt utbildning är inte bara viktigt vid inträde på arbetsmarknaden utan även för att människor ska kunna ställa om för att möta de förändringar som sker på arbetsmarknaden. När en allt större del av befolkningen har kunskaper och utbildning från andra länder ökar även behoven av validering av kunskaper och bedömning av utländsk utbildning.

Det är individens ansvar att skaffa sig den utbildning eller kompetens som efterfrågas på arbetsmarknaden och det ligger i arbetsgivares intresse att utbilda och vidareutbilda sina anställda. Även om det inte ställs krav på att individen ska delta i utbildning utöver skolplikten, finns det infrastruktur som syftar till att möjliggöra för individen att fortsätta studera efter grundskolan. Regeringens mål är

att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning. Det gäller även dem som kommer in i det svenska skolsystemet under grundskolans senare del eller i gymnasieåldern.

I detta sammanhang är det viktigt att lyfta fram skolans studie- och yrkesvägledning som ska bidra till att eleven gör väl grundade val inför framtiden. Kommunerna har dessutom ett aktivitetsansvar för de som är under 20 år, som varken arbetar eller studerar och som inte heller har fullföljt en gymnasieutbildning. Kommunerna ska verka för att ungdomarna fullföljer utbildning inom gymnasieskolan. Kommuner har också ett rekryterande uppdrag när det gäller vuxenutbildning.

Utbildningsverksamhet bedrivs i många olika system, bl.a. inom skolväsendet, inom universitet och högskolor, inom folkbildningen eller som arbetsmarknadspolitiska insatser. Därutöver finns privat utbildning, t.ex. företagsintern kompetensutveckling eller utbildning som erbjuds inom ramen för omställningsavtal. De olika formerna av utbildning har delvis olika syften och målgrupper vilket påverkar innehållet i utbildningen.

Utbildningspolitiken lägger grunden för en framgångsrik jobbpolitik där såväl inrikes som utrikes föddas kompetens effektivt kan tas till vara. Målet för de skolformer som ingår i kommunernas vuxenutbildning är att vuxna ska stödjas och stimuleras i sitt lärande. De ska ges möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja sin personliga utveckling. Utgångspunkten för utbildningen ska vara den enskildes behov och förutsättningar. För kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna gäller också att de som fått minst utbildning ska prioriteras. Gymnasieskolan ska ge eleverna en god grund för yrkesverksamhet eller för vidare studier.

I enlighet med de mål och syften som finns inom utbildningspolitiken bör utbildning bl.a. tillgodose nuvarande och kommande behov på arbetsmarknaden. Det är i detta sammanhang avgörande att det finns tillräckligt med utbildningsmöjligheter. För att kunna möta de behov som finns är det ofta viktigt att planeringen av utbildning sker efter samråd med aktörer på regional och lokal nivå. Förutsättningar för en fungerande kompetensförsörjning skapas om utbildnings- och arbetsmarknadssystemets olika delar samverkar med varandra och med det omgivande samhället, inte minst med näringslivet.

Individerna bär ett ansvar för att använda och förvalta de möjligheter till utbildning som finns. Som stöd behövs en väl fungerande vägledning kring studier och yrken inför val som påverkar inträdet på arbetsmarknaden och kring möjligheter mitt i yrkeslivet. Kommunernas ansvar för studie- och yrkesvägledning regleras i skollagen (2010:800) medan det ansvar Arbetsförmedlingen har för yrkesvägledning är mindre tydligt reglerat och definierat.

Det är i många fall viktigt att den kunskap om arbetsmarknadsutsikter och behov hos målgruppen som finns inom bl.a. Arbetsförmedlingen tas tillvara både vid planering av utbildning och kortsiktigt vid individuell vägledning och rådgivning. Det är även viktigt att motverka att studie- och yrkesval följer könsbundna mönster. Här finns i dag en dubbel utmaning i att bryta könsuppdelningen på arbetsmarknaden utan att skapa en ny. Det är i dag kvinnor som i högre grad än män bryter mönster, dvs. väljer utbildningar och yrken som domineras av män.

De studerandes möjligheter till försörjning under utbildningstiden varierar mellan olika utbildningsformer. Studiestödssystemet i Sverige syftar till att möjliggöra för människor att söka sig vidare till studier efter slutförd skolgång eller att senare i livet återuppta studier. Systemet är och ska förbli ett av världens mest omfattande. I vissa fall finns möjlighet att studera med etableringsersättning, aktivitetsstöd, aktivitetsersättning eller sjukersättning.

Det är viktigt att utbildning för en väl fungerande arbetsmarknad är effektiv och anpassad efter förändrade förutsättningar på arbetsmarknaden. I takt med att utbildning och kompetensfrågor blir allt mer avgörande för en väl fungerade arbetsmarknad ökar även betydelsen av samspel, dels mellan olika former av utbildning, dels mellan utbildning och insatser som finns inom både utbildningsväsendet och arbetsmarknadspolitiken, t.ex. att validera utrikes föddas kompetens och sedan komplettera med utbildning i Sverige. Samhällets samlade resurser behöver användas effektivt och olika insatser behöver vara överskådliga för individen, som under sitt liv kommer att ta del av många former av utbildning. Även för arbetsgivare underlättas kompetensförsörjningen av goda möjligheter att överblicka utbildningssystemet.

Arbetsmarknadspolitikens förberedande utbildning, studiemotiverande kurser, praktik, arbetsmarknadsutbildning och andra insatser skiljer sig på många sätt från andra former av utbildning. Arbetsmarknadspolitikens insatser är överlag kortare och mer specifikt utformade än andra utbildningar och därmed finns större möjlighet att anpassa dem efter arbetsmarknadsläget och individens förutsättningar. Samtidigt kan inte sådana insatser ersätta den utbildning som sker inom skolväsendet och vid universitet och högskolor. Sådana utbildningar stärker på sikt individers ställning på arbetsmarknaden mer än vad kortare arbetsmarknadspolitiska insatser gör. Hur utbildning och andra insatser inom den aktiva arbetsmarknadspolitiken, t.ex. arbetsmarknadsutbildning och motiverande insatser, bör förhålla sig till andra former av utbildning bör därför analyseras.

Uppdraget

En särskild utredare ska analysera hur statens åtagande och Arbetsförmedlingens uppdrag kan utformas för att så effektivt som möjligt bidra till en väl fungerande arbetsmarknad.

Utredaren ska analysera

  • hur utformningen av statens åtagande beträffande arbetsmarknadspolitiken kan bidra till att skapa tydlighet och förutsägbarhet för individer, såväl kvinnor som män, och arbetsgivare,
  • vilka förutsättningar utformningen av det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken har för att möta förändringar och utmaningar på arbetsmarknaden och att anpassas efter snabba förändringar i konjunktur- och arbetsmarknadsläget, och
  • hur väl samspelet och ansvarsfördelningen fungerar mellan aktörer som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt, med särskilt fokus på statliga myndigheters och kommunernas roll.

Utredaren ska också särskilt analysera

  • om Arbetsförmedlingen som huvudsaklig statlig aktör för en väl fungerande arbetsmarknad och som ansvarig för en verksamhet som är tillgänglig och likvärdig för arbetssökande och arbetsgivare i hela landet har ett ändamålsenligt uppdrag,
  • samspelet mellan utbildningar och andra insatser inom arbetsmarknadspolitiken, skolväsendet, universitet och högskolor samt folkbildningen, och
  • hur användningen av olika typer av externa leverantörer inom arbetsmarknadspolitiken kan bidra till en väl fungerande arbetsmarknad.

Utifrån analyserna ska utredaren lämna förslag om

  • förändringar som kan göra det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken mer effektivt och tydligt, exempelvis när det gäller styrning i form av reglering och finansiering i förhållande till utförande,
  • hur Arbetsförmedlingens vägledning kan stärkas och samspela med annan vägledning,
  • hur utbildning och andra insatser inom arbetsmarknadspolitiken bör förhålla sig till skolväsendet, universitet och högskolor samt folkbildningen,
  • förändringar som kan förbättra förutsättningarna för samverkan och ansvarsfördelning mellan aktörer på lokal, regional och nationell nivå som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt, inklusive utformningen av uppdraget för Arbetsförmedlingen, och
  • fullständiga författningsförslag som bedöms nödvändiga för att genomföra föreslagna förändringar.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska redogöra för ekonomiska och andra konsekvenser av sina förslag. Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt 14–15 a §§kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren ska bedöma förslagens konsekvenser för myndigheter och organisationer.

Om förslagen innebär ökade kostnader eller minskade intäkter för staten, ska en beräkning redovisas. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller ökade kostnader och minskade intäkter för staten ska utredaren föreslå finansiering av dessa. Utredaren ska dessutom redovisa eventuella personella konsekvenserna av sina förslag.

Genomförande och redovisning av uppdraget

Utredarens förslag bör syfta till att främja mångfald och jämställdhet och motverka diskriminering i arbetslivet och en könsuppdelning i arbetslivet.

Utredaren ska bedriva arbetet utåtriktat och i kontakt med berörda myndigheter, kommuner, aktörer med regionalt utvecklingsansvar, näringsliv och övriga intressenter, inklusive relevanta aktörer inom EU samt ta del av internationella erfarenheter för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och att använda relevanta erfarenheter i andra länder. Utredaren ska genom en referensgrupp involvera arbetsmarknadens parter i arbetet och fortlöpande ge dem möjlighet att framföra synpunkter.

Utredaren ska ha kontakt med utredningen Översyn av mottagande och bosättning av asylsökande och nyanlända (dir. 2015:107), Delegationen för unga till arbete (dir. 2014:157) och andra relevanta utredningar.

De delar av uppdraget som rör vägledning samt externa leverantörer ska redovisas senast den 31 oktober 2017. Delredovisningen ska även innehålla en övergripande kartläggning av hur samspelet och ansvarsfördelningen fungerar mellan stat och kommun i frågor som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 januari 2019.

(Arbetsmarknadsdepartementet)

Kommittédirektiv 2017:71

Tilläggsdirektiv till Arbetsmarknadsutredningen (A 2016:03)

Beslut vid regeringssammanträde den 22 juni 2017

Precisering av och förlängd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 22 juni 2016 att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera hur statens åtagande för en väl fungerande arbetsmarknad och Arbetsförmedlingens uppdrag kan utformas.

Utredaren får nu även i uppdrag att analysera och lämna förslag om hur

  • Arbetsförmedlingens samarbete med andra relevanta aktörer kan förbättras,
  • de delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myndighetsutövning kan läggas ut på andra aktörer och hur det statliga åtagandet i övrigt i så fall bör organiseras,
  • kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken bör förtydligas, och hur enskilda kommuner, i de fall det är effektivt, i högre grad ska kunna medverka i genomförandet av arbetsmarknadspolitiken,
  • arbetsmarknadspolitiken i större utsträckning ska kunna samverka med relevanta aktörer på regional och nationell nivå i syfte att stärka kompetensförsörjningen, och
  • arbetsmarknadsutbildningen kan svara mot arbetsmarknadens behov samt i vilken form och av vilka aktörer arbetsmarknadsutbildningar ska tillhandahållas.

Redovisning av dessa delar ska ske i slutredovisningen senast den 31 januari 2019, inklusive den analys av olika typer av externa leverantörer som enligt de ursprungliga direktiven skulle ha redovisats den 31 oktober 2017.

De ursprungliga direktiven

I utredningens direktiv (2016:56) beskrivs att många aktörer, både statliga, kommunala, ideella och privata, påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. Arbetsförmedlingen spelar som den huvudsakliga statliga myndigheten inom arbetsmarknadspolitiken en viktig roll. Med ett bättre samspel mellan de aktörer som bidrar till en väl fungerande arbetsmarknad kan samhällets samlade resurser utnyttjas bättre.

Utredaren ska bl.a. analysera hur väl samspelet och ansvarsfördelningen fungerar mellan aktörer som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt, med särskilt fokus på statliga myndigheters och kommunernas roll.

Bland andra aktörer finns de som utför verksamhet på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Utredaren har bl.a. i uppdrag att särskilt analysera hur användningen av olika typer av externa leverantörer inom arbetsmarknadspolitiken kan bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Den delen skulle redovisas senast den 31 oktober 2017.

Utredaren ska utifrån analyserna lämna förslag om bl.a. förändringar som kan göra det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken mer effektivt och tydligt, exempelvis när det gäller styrning i form av reglering och finansiering i förhållande till utförande. Utredaren ska lämna fullständiga författningsförslag som bedöms nödvändiga för att genomföra föreslagna förändringar.

Precisering av uppdraget

Arbetsförmedlingens uppdrag och andra aktörer

Arbetsförmedlingens uppdrag framgår främst av förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. Myndighetens verksamhet består av många olika aktiviteter och processer.

De flesta av dessa aktiviteter och processer innebär att Arbetsförmedlingen i någon form samarbetar med eller använder sig av andra aktörer, inom offentlig, privat och ideell sektor. I de ursprungliga direktiven till utredningen beskrivs översiktligt vilka dessa är. Det finns verksamheter där andra, privata aktörer skulle kunna ha en större roll eller där samarbetet skulle kunna utvecklas. Det kan t.ex. handla om att genom avtal låta någon annan, privat aktör utföra delar av Arbetsförmedlingens uppdrag där verksamheten inte innebär myndighetsutövning. Arbetsförmedlingen fattar ett stort antal beslut och vidtar ett stort antal åtgärder som utgör myndighetsutövning, främst riktade mot arbetssökande men även mot arbetsgivare. Stora delar av Arbetsförmedlingens verksamhet innebär i sig inte myndighetsutövning, t.ex. stöd till arbetssökande eller kontakter med arbetsgivare, men har nära koppling till myndighetsutövningen.

Riksdagen har beslutat att tillkännage att regeringen bör ge tilläggsdirektiv till Arbetsmarknadsutredningen om att ta fram förslag om hur de delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myndighetsutövning kan läggas ut på andra aktörer på arbetsmarknaden samt om hur det statliga åtagandet i övrigt bör organiseras (bet. 2016/17:AU16, rskr. 2016/17:184).

Privata externa aktörer levererar sedan länge tjänster till Arbetsförmedlingen, både utbildning och kompletterande arbetsförmedlingstjänster. Att överföra utförandet av betydande delar av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten som i dag utförs av Arbetsförmedlingen till andra, privata aktörer påverkar det statliga åtagandet. Det ställer krav på att utforma det statliga åtagandet på ett ändamålsenligt sätt för att säkerställa en effektiv, tydlig, rättssäker och enhetlig verksamhet med hög kvalitet och goda möjligheter till insyn. Exempelvis behöver det säkerställas att det finns väl fungerande reglering, finansiering, samordning, kontroll, tillsyn, uppföljning, insyn och samverkan med andra aktörer.

Utredaren ska

  • analysera och överväga hur Arbetsförmedlingens samarbete med andra relevanta aktörer kan förbättras,
  • lämna förslag om hur de delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myndighetsutövning kan läggas ut på andra aktörer samt om hur det statliga åtagandet i övrigt i så fall bör organiseras,
  • analysera och beskriva konsekvenser för den statliga styrningen och uppföljningen,
  • lämna förslag om utformningen av dessa för olika möjliga förändringar av ansvaret för utförande, och
  • vid behov lämna fullständiga författningsförslag.

Kommuners medverkan i arbetsmarknadspolitiken

Av alla de aktörer som Arbetsförmedlingen samarbetar med i någon form har kommunerna en särskild roll. I de ursprungliga direktiven till utredningen beskrivs att kommunernas verksamhet är en förutsättning för en väl fungerande arbetsmarknad.

Staten ansvarar för arbetsmarknadspolitiken. Kommuners roll i arbetsmarknadspolitiken regleras i bl.a. lagen (1944:475) om arbetslöshetsnämnd och lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. I den sistnämnda anges att kommuner efter överenskommelse med Arbetsförmedlingen får anordna aktiviteter för deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. En väsentlig aspekt som beaktas vid sådana överenskommelser är i vilken utsträckning de enskilda kommunerna har förutsättningar att överta en uppgift.

Erfarenheter är positiva från de senaste årens nya samarbetsformer, bl.a. lokala överenskommelser som Delegationen för unga och nyanlända till arbete (dir. 2014:157 och 2017:20) har främjat tillkomsten av, men samverkan är fortfarande otillräcklig.

Trots att det finns möjligheter för olika former av samarbete och samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedlingen förekommer det uppfattningar om att det finns hinder i dagens regelverk, t.ex. när det gäller upphandling och kommunala befogenheter, i tolkningen av regelverken och i Arbetsförmedlingens utformning av sina upphandlingar. Överlappningar eller bristande samordning mellan kommunernas arbetsmarknadsinsatser för personer som tar emot ekonomiskt bistånd och Arbetsförmedlingens åtgärder kan leda till att de samlade offentliga resurserna inte används effektivt. Detsamma gäller mellan kommunal vuxenutbildning och Arbetsförmedlingens utbildningar. Det kan leda till att enskilda arbetssökande inte får bästa möjliga stöd från det offentliga. Många kommuner är beredda att ta ett större ansvar för en bättre fungerande arbetsmarknad men anser sig många

gånger inte kunna göra detta. Kommunernas roll inom arbetsmarknadspolitiken kan därför behöva förtydligas för att skapa bättre förutsättningar för olika former av samarbete och samverkan mellan staten och kommunerna.

Arbetsmarknadspolitiken ska även i fortsättningen vara nationell. Enskilda kommuner bör dock i högre grad kunna medverka till genomförandet av arbetsmarknadspolitiken, i syfte att de samlade offentliga resurserna används mer effektivt för att stödja arbetssökande och för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Det kan ske på flera sätt, t.ex. genom frivilliga överenskommelser inom befintliga befogenheter mellan Arbetsförmedlingen och kommuner om att kommuner kan ansvara för viss verksamhet. Sådana överenskommelser kan även utformas samordnat på en regional nivå. Hur samarbete och samverkan utifrån sådana överenskommelser förhåller sig till tjänster som staten upphandlar kan då behöva tydliggöras.

Utredaren ska

  • analysera om kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken bör förtydligas och vid behov lämna fullständiga författningsförslag, och
  • lämna förslag om hur enskilda kommuner i de fall det är effektivt i högre grad ska kunna medverka i genomförandet av arbetsmarknadspolitiken.

Kompetensförsörjning och utvecklade former för arbetsmarknadsutbildning

Arbetsförmedlingen finns till både för de arbetssökande och arbetsgivarna. Arbetsgivares behov och den långsiktiga kompetensförsörjningen inom branscher måste vara underlag för myndighetens strategiska planering. Arbetsförmedlingens arbetsgivarkontakter finns till stor del på lokal nivå, medan många branscher främst agerar nationellt och regionalt utifrån funktionella arbetsmarknadsregioner. Det behövs bättre former för hur den statliga arbetsmarknadspolitiken samverkar med arbetsgivare, branschorganisationer, arbetsmarknadens parter, aktörer med regionalt utvecklingsansvar och relevanta utbildningsaktörer på regional och nationell nivå.

Ett verktyg för att motverka brister på arbetsmarknaden är den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen. Dess resultat har förbättrats något, men är fortsatt otillräckliga, i synnerhet om hänsyn tas till konjunkturläget med kompetensbrister inom många yrken. Att deltagarna har sämre förutsättningar än tidigare kan inte förklara nedgången.

För att förbättra resultatet måste arbetsmarknadsutbildningarna bättre motsvara arbetsmarknadens behov och endast personer som kan tillgodogöra sig utbildningen bör delta. Det är viktigt att samhällets samlade resurser används effektivt och olika insatser behöver vara överskådliga för individen. Arbetsmarknadsutbildningen kan inte ersätta den utbildning som sker inom skolväsendet, i folkbildningen och vid universitet och högskolor. Den bör i stället komplettera de utbildningarna, t.ex. genom att vara en mer flexibel utbildningsform som snabbt kan svara mot kompetensbehov på lokala och regionala arbetsmarknader.

I vissa fall har det saknats arbetsmarknadsutbildningar inom bristyrken, vilket ofta berott på svårigheter i upphandlingen av utbildningarna. För att möta behoven på den framtida arbetsmarknaden behövs det en effektiv och flexibel form för hur arbetsmarknadsutbildningar kan tillhandahållas.

Utredaren ska

  • lämna förslag om hur den statliga arbetsmarknadspolitiken i större utsträckning ska samverka med relevanta aktörer som arbetsgivare, branschorganisationer, arbetsmarknadens parter, aktörer med regionalt utvecklingsansvar och relevanta utbildningsaktörer på regional och nationell nivå i syfte att stärka kompetensförsörjningen utifrån funktionella arbetsmarknadsregioner,
  • lämna förslag om hur det kan säkerställas att arbetsmarknadsutbildningen är en flexibel insats som snabbt kan svara mot arbetsmarknadens behov och som förbättrar förutsättningarna för de arbetssökande att få arbete och för de arbetsgivare som behöver anställa inom ett bristyrkesområde att snabbt få tag på arbetskraft, och
  • analysera och lämna förslag om i vilken form och av vilka aktörer som arbetsmarknadsutbildningar är bäst lämpade att tillhandahållas fortsättningsvis.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska redogöra för ekonomiska och andra konsekvenser av sina förslag. Utredaren ska bedöma förslagens konsekvenser för myndigheter och organisationer, inklusive konsekvenser för myndigheterna som arbetsgivare och för myndigheternas personal. Utredaren ska i enlighet med 14 kap. 3 § RF beakta proportionalitetsprincipen i samband med överväganden om inskränkningar av den kommunala självstyrelsen.

Om förslagen innebär ökade kostnader eller minskade intäkter för staten, ska en beräkning redovisas. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller ökade kostnader och minskade intäkter för stat eller kommun ska utredaren föreslå finansiering av dessa. Utredaren ska dessutom redovisa eventuella personella konsekvenser av sina förslag.

Genomförande och redovisning av uppdraget

De ursprungliga direktiven pekar ut andra utredningar som utredaren ska ha kontakt med. Utöver dessa ska utredaren ha kontakt med utredningen Organisationsöversyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet (dir. 2017:37).

Redovisning av dessa delar ska ske i utredningens slutredovisning senast den 31 januari 2019, inklusive den analys av olika typer av externa leverantörer som enligt de ursprungliga direktiven skulle ha redovisats den 31 oktober 2017. De delar som rör vägledning samt övergripande kartläggning av samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun ska redovisas enligt det ursprungliga direktivet senast den 31 oktober 2017.

(Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetsmarknadspolitikens funktion för den ekonomiska politiken

Arbetsmarknadspolitiken har traditionellt haft en central roll i den ekonomiska politiken. Den ekonomiska politiken består av penning- och finanspolitik och har som mål att skapa en så hög välfärd som möjligt för medborgarna.

1

För att förstå genom vilka mekanismer

penning- och finanspolitiken verkar kan man prata om uppgifterna att stabilisera, allokera och fördela resurser i ekonomin. Den aktiva arbetsmarknadspolitiken kan understödja finans- och penningpolitiken i dessa tre uppgifter.

I de flesta länder är penningpolitikens roll att försöka se till att ekonomin växer i stadig takt genom ett inflationsmål. I lägen då ekonomin över- eller underpresterar och inflationen stiger eller sjunker anpassar Riksbanken räntan för att dämpa eller öka aktiviteten i ekonomin. Penningpolitiken har således främst ett stabiliseringspolitiskt syfte.

Även finanspolitiken har som ett av sina syften att stabilisera ekonomin. Detta sker främst via s.k. automatiska och semi-automatiska stabilisatorer

2

, men också genom ändrade nivåer för skatter och

bidrag. Förutom att stabilisera ekonomin har finanspolitiken till uppgift att förbättra strukturen på olika marknader så att ekonomin fungerar så bra som möjligt även i normala konjunkturlägen. Finanspolitiken kan också, via t.ex. utbildning, skatter och bidrag omfördela resurser i ekonomin så att inkomstutfallen jämnas ut.

1 Välfärd är svårt att mäta direkt, därför approximeras den ofta med bruttonationalprodukten. 2 Automatiska stabilisatorer inträffar per automatik (t.ex. utbetalning av arbetslöshetsersättning då någon blir arbetslös), medan semi-automatiska stabilisatorer (dit aktiv arbetsmarknadspolitik hör) kräver regeringsbeslut för att träda i kraft. Under 1990-talskrisen och den senaste finanskrisen vidtog regeringen även åtgärder inom det reguljära utbildningsväsendet som kan karaktäriseras som semi-automatiska stabilisatorer.

Stabiliseringspolitisk roll

Ett av den aktiva arbetsmarknadspolitikens viktigaste syften är att jämna ut effekter av konjunkturcykeln på arbetslöshet, sysselsättning och inkomster. Ofta är penningpolitiska åtgärder i form av räntesänkningar den första åtgärd som vidtas då efterfrågan i ekonomin avtar. Om regeringen tillåter en expansiv finanspolitik och låter stabilisatorerna verka kommer fallet i BNP också att bromsas av att de som drabbas av arbetslöshet erhåller arbetslöshetsersättning (automatisk stabilisator) samt av att de som deltar i olika aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder erhåller aktivitetsstöd och att de som får en subventionerad anställning erhåller lön (semi-automatiska stabilisatorer) Sedan finanskrisen finns även korttidsarbete som en statlig åtgärd vid kraftiga fall i BNP.

En aktiv stabiliseringspolitik kom att bli ett viktigt inslag i den ekonomiska politiken under decennierna efter andra världskriget. Kritiken växte dock efterhand, bl.a. eftersom många finanspolitiska insatser visade sig vara dåligt anpassade i tiden – politiken blev procyklisk i stället för kontra-cyklisk – och temporära satsningar tenderade att permanentas, vilket frestade på de offentliga finanserna med permanenta budgetunderskott och växande statsskuld som följd. Under finanskrisen 2009–2010 kom dock finanspolitiken åter att användas i stabiliseringspolitiskt syfte. Med tidigare erfarenheter i minne ansåg OECD att det gick att minska de negativa effekterna av finanspolitisk stabiliseringspolitik om politiken var temporär, väl anpassad i tiden och riktad mot svaga grupper. En aktiv arbetsmarknadspolitik uppfyller i stort dessa kriterier och kan därför fylla en stabiliseringspolitisk funktion.

Genom bl.a. arbetslöshetsersättningen eller aktivitetsstödet mildras inkomstbortfallet och efterfrågan upprätthålls. Eftersom andelen personer med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen har minskat kan ersättning vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska insatser få en ökad roll i att upprätthålla efterfrågan i ekonomin under lågkonjunkturer. Med tanke på att många nyanlända har skrivit in sig vid Arbetsförmedlingen de senaste åren kan den trenden komma att förstärkas. Få eller inga nyanlända kan bli föremål för utbetalningar från arbetslöshetsförsäkringen, med medlems- och arbetsvillkor, utan eventuella inkomster måste komma från ersättning vid deltagande i åtgärd eller annan etableringsaktivitet.

Arbetsmarknadspolitiken är även riktad mot de som ska in på arbetsmarknaden med låg utbildning eller de som förlorat sina jobb och har föråldrade kunskaper. När en konjunkturuppgång sker är det viktigt att undvika flaskhalsar på arbetsmarknaden. Om företagen får svårt att hitta arbetskraft kommer det förr eller senare att innebära att lönerna ökar mer än vad som är förenligt med inflationsmålet. Riksbanken måste då höja räntan för att uppnå sitt inflationsmål, vilket kyler av aktiviteten i ekonomin med minskad sysselsättning som följd. En aktiv arbetsmarknadspolitik har som syfte att fördröja att flaskhalsar uppstår.

De som förlorat jobbet under lågkonjunkturen kan via utbildning, praktik och lönesubventioner skaffa sig kompetenser som bättre stämmer överens med den efterfrågan på arbetskraft som uppstår i konjunkturuppgången. Bidrag för flytt och pendling kan även underlätta för de arbetssökande att söka sig till de geografiska områden där efterfrågan finns. Den svenska forskningen om vilken roll konjunkturläget spelar för effekten av arbetsmarknadspolitiken är begränsad. En sammanställning av utländsk forskning antyder dock att arbetsmarknadspolitiska insatser är mest effektiva under en lågkonjunktur, kanske främst för att inlåsningen då är som minst (Forslund & Vikström, 2011).

Forskningen stöder hypotesen om att deltagande i åtgärd upprätthåller arbetskraftsutbudet (Johansson, 2006). Lönesubventioner riktade mot långtidsarbetslösa kan också föra med sig att dessa betraktas som ett alternativ till att anställa någon som inte varit långtidsarbetslös. På så vis utökas det effektiva utbudet av arbetskraft, alltså personer som arbetsgivarna betraktar som anställningsbara, och lönebildningen kan därmed bli mer återhållsam.

Diskussionen ovan har rört hur arbetsmarknadspolitiken kan dämpa lågkonjunkturer och förhindra att flaskhalsar uppstår vid en konjunkturuppgång. Det finns dock andra effekter som kan motverka detta syfte. De flesta lönebildningsmodeller visar att en generös arbetsmarknadspolitik leder till högre löner. Mekanismen är att fackföreningarna får sämre incitament att vara återhållsamma i avtalsrörelsen, eftersom den aktiva arbetsmarknadspolitiken ter sig som ett fullgott alternativ för medlemmarna om arbetslösheten ökar på grund av för höga löner. Vidare visar forskningen att då arbetslösa deltar i olika aktiva åtgärder minskar deras sökaktivitet. Detta gör att arbetsgivarna får färre sökande per vakans, vilket kan leda till ett

tryck uppåt på lönerna. Vilken effekt – den lönedämpande eller den lönehöjande – som överväger är en empirisk fråga. Med reservation för att det inte gjorts några studier på senare tid kan resultaten från forskningen sammanfattas som att arbetsmarknadspolitiska åtgärder inte verkar påverka lönebildningen (se Forslund & Kolm, 2001).

I stort verkar arbetsmarknadspolitikens stabiliseringspolitiska roll fungera väl. Arbetslöshetsförsäkringen och aktivitetsstödet upprätthåller efterfrågan under en lågkonjunktur. Deltagande i åtgärd för med sig att färre än annars lämnar arbetskraften under en lågkonjunktur, vilket upprätthåller det effektiva arbetsutbudet. Det är dock angeläget att fördjupa kunskapen om den klokaste sammansättningen av åtgärder under olika skeden av konjunkturcykeln för att öka träffsäkerheten och minimera kostnaderna. Att tänka på är att sökintensiteten går ner då en arbetssökande deltar i en åtgärd. Denna inlåsningseffekt är som mest problematisk då konjunkturen vänder upp.

Strukturpolitisk roll

Arbetslöshet är ett av samhällets stora strukturella problem. För den arbetslöse innebär det bland annat förlorad inkomst och minskat socialt sammanhang. För samhället innebär det bl.a. förlorad produktionsförmåga och stora utgifter.

Forskarna har sökt förklara arbetslösheten utifrån två perspektiv. Det första är när det finns för få jobb i förhållande till arbetssökande. Det andra är bristande anpassning till de jobb som finns och de personer som söker arbete.

3

Sverige har sedan länge använt aktiv arbetsmarknadspolitik för att bekämpa arbetslöshet och få en bättre fungerande arbetsmarknad. Politiken har främst varit inriktad på att åtgärda bristande matchning. Under åren har antalet åtgärder vuxit och utvecklats för olika grupper, som t.ex. ungdomar, långtidsarbetslösa och nyanlända

Hur väl arbetsmarknadspolitiken fungerar för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt varierar mellan olika åtgärder. Intensifierad förmedlingsverksamhet verkar fungera i alla tider och för samtliga arbetssökande, även långtidsarbetslösa (Liljeberg och Söderström 2017).

3 Layard m.fl. (1991) är ett standardverk på området. Björklund m.fl. s. 301–365 uppdaterar senare tids forskning och empiri. Calmfors m.fl. (2002) och Forslund & Vikström (2011) sammanfattar effekterna av arbetsmarknadspolitiken.

Arbetsförmedlingen arbetar med olika typer av program och insatser för att få de arbetssökande i arbete. I stort har det dock handlat om fem olika åtgärder: förbättra sökaktiviteten på arbetsmarknaden (arbetsförmedling), arbetsmarknadsutbildning, praktik, subventionerade anställningar samt starta eget-bidrag. Genom att se till att de arbetssökandes kompetens motsvarar arbetsgivarnas krav kan Arbetsförmedlingen förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Det uppnås bland annat genom att erbjuda arbetssökande det stöd som krävs för att de ska kunna delta eller stanna i arbetskraften.

Arbetsförmedlingen ska förhindra långtidsarbetslöshet och behöver därför bedöma individers avstånd till arbetsmarknaden. Vissa personer som står långt ifrån arbetsmarknaden har särskilda behov av stöd för att hitta ett arbete. Genom att erbjuda dessa arbetssökande arbetsmarknadspolitiska program kan arbetslöshetstiderna kortas.

Det är en svår uppgift att empiriskt mäta effekten av Arbetsförmedlingens påverkan på arbetsmarknadens funktionssätt. En grundläggande orsak är att många åtgärder implementeras på ett sätt som gör det svårt att mäta hur utfallet skulle ha blivit om åtgärden inte hade funnits.

I genomsnitt visar forskningen på begränsade effekter av aktiv arbetsmarknadspolitik, men utfallen är bättre för vissa grupper. Arbetet med att bedöma och allokera insatser framstår som viktigt. Det finns därför anledning att insatser riktas till de som är eller riskerar bli långtidsarbetslösa (Van der Berg, och Crépon 2016).

Vad gäller arbetsmarknadspolitikens makroeffekter på arbetslöshet och sysselsättning pekar forskningen fram till 1990-talet på att politiken bidrog till lägre arbetslöshet men också att den ledde till lägre reguljär sysselsättning på grund av undanträngning. Arbetsmarknadspolitiken har olika program med olika makroeffekter (IFAU 2003:06). Programmen kan påverka matchningen mellan lediga platser och arbetssökande; programmen kan vara förknippade med direkt undanträngning eller ha effekter på lönebildningen (ibid.)

Fördelningspolitisk roll

Sverige är ett land med höga fördelningspolitiska ambitioner. Det vanligaste måttet på hur framgångsrikt ett land är vad gäller fördelningspolitiken är att mäta den s.k. ginikoefficienten.

Ginikoefficient är en ekonomisk måttenhet på ojämlikheten, till exempel i inkomstfördelning, hos en befolkning. Måttet visar hur inkomsterna är fördelade i en viss population. Ginikoefficienten har ett värde mellan noll (0) och hundra procent (1). 0 innebär att alla individer har exakt lika stora tillgångar (dvs total jämlikhet) medan 1 innebär total ojämlikhet. Ju lägre ginikoefficient för inkomster, desto mer jämlikt fördelas löner, vinster, bidrag, och andra ersättningar inom ett land Ett värde nära noll indikerar att inkomsterna är mycket jämnt fördelade medan ett värde nära ett indikerar att de är mycket ojämnt fördelade. Sverige har en förhållandevis jämn inkomstfördelning, Sverige hade 2017 en ginikoefficient på 0,28.

4

Arbetsmarknadspolitiken kan påverka inkomstfördelningen via flera kanaler. För det första ger arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd ersättning för förlorad arbetsinkomst under arbetslösheten. Sannolikt försämras individens position i inkomstfördelningen vid arbetslöshet eftersom ersättningen oftast inte kompenserar individens tidigare arbetsinkomst fullt ut, men den förhindrar att fördelningen av inkomster dras isär i allt för stor utsträckning.

För det andra är ett syfte med arbetsmarknadspolitiska insatser att de ska förhindra att den arbetslöses kompetenser minskar i värde. Helst ska insatserna leda till att kompetenserna förstärks. Den förväntade effekten av att delta i en insats är således att sannolikheten att få ett jobb ökar och att lönen i det nya jobbet är högre än om den arbetssökande inte hade deltagit i en åtgärd.

Vad gäller arbetsmarknadspolitikens roll för att utjämna inkomsterna i ekonomin har andelen som uppbär arbetslöshetsersättning fallit och ersättningen från denna eller aktivitetsstöd har urholkats. År 2017 var det endast 87 000, vilket motsvarar 37 procent som fick ersättning från a-kassan. (Arbetslöshetsrapporten 2018). Antalet som får a-kassa har sedan 2007 minskat med 56 procent. År 2017 var det i snitt 123 000 som fick aktivitetsstöd i aktivitetsstöd ingår också utvecklingsersättning. En förklaring är att arbetslösheten minskat men det har också betydelse att sammansättningen av de arbetslösa

4 Källa Eurostat 2017. https://www.pordata.pt/en/Europe/Gini+index+(percentage)-1541

förändrats och att det är fler som inte kan få a-kassa. Dessutom var arbetslöshet det största försörjningshindret bland de som fick ekonomiskt stöd från kommunen. Det innebär att den nedre delen av inkomstfördelningen sannolikt dras isär, mer nu än tidigare, vid stora konjunktursvängningar.

Referenser

Arbetslöshetsrapporten 2018, Akademikernas A-kassa. Forslund A & A-S Kolm (2001) ”Lönebildning, arbetslöshet och

arbetsmarknadspolitik” Stencil 2001:3 IFAU Uppsala. Forslund A & J Vikström (2011) ”Arbetsmarknadspolitikens effekter

på sysselsättning och arbetslöshet – en översikt” Rapport 2011:7 IFAU Uppsala. Forslund A, L Liljeberg & L von Tott Zu Solz (2013) ”Job practice:

an evaluation and comparision with vocational labour market training programmes” Working paper 2013:6 IFAU Uppsala. Johansson K (2006) ”Arbetskraftsdeltagande och arbetsmarknads-

politiska program” Rapport 2006:16 IFAU Uppsala. Layard R, S Nickell & R Jackman (1991) ”Unemployment: Macro-

economic Performance and the Labour Market” Oxford University Press Oxford. Gerard J. van der Berg & Bruno Crépon (2016) ”Active labor market

policies” Working paper 2016:17 IFAU Uppsala. Liljeberg L, Söderström M (2017) ”Hur ofta träffas arbetssökande och

arbetsförmedlare” Rapport 2017:16 IFAU Uppsala.