SOU 2019:3

Effektivt, tydligt och träffsäkert – det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad

Till statsrådet och chefen för Arbetsmarknadsdepartementet

Regeringen beslutade den 22 juni 2016 att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera och föreslå åtgärder för hur det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken kan göras mer effektivt och tydligt och hur Arbetsförmedlingens uppdrag kan utformas (dir. 2016:56). Samma dag förordnades Cecilia Fahlberg Pihlgren som särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Arbetsmarknadsutredningen (A 2016:03).

Regeringen beslutade den 22 juni 2017 om tilläggsdirektiv (dir. 2017:71) till utredningen. Genom tilläggsdirektivet tillkom bl.a. uppdraget att analysera och lämna förslag om hur de delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myndighetsutövning kan läggas ut på andra aktörer samt hur arbetsmarknadspolitiken i större utsträckning ska kunna samverka med relevanta aktörer på regional och nationell nivå i syfte att stärka kompetensförsörjningen.

Som experter i utredningen förordnades från den 16 december 2016 kanslirådet Henrik Jonsson och kanslirådet Petra Capelle, Arbetsmarknadsdepartementet, departementssekreteraren Américo Fernandez och rättssakkunnig Håkan Eriksson, Finansdepartementet, ämnesrådet Karin Stillerud, och ämnesrådet Peter Wollberg, Socialdepartementet, departementssekreteraren Christina Hassel och departementssekreteraren Mårten Svensson Risdal, Utbildningsdepartementet samt departementssekreteraren Carl-Johan Klint, Näringsdepartementet. Samma dag förordnades som experter också analysdirektören Annika Sundén, Arbetsförmedlingen, verksjuristen Niklas Wallentin, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), enhetschefen Andreas Larsson, Svenska ESF-rådet, fil. dr. Martin Söderström, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU),

områdeschefen Magnus Engberg, Försäkringskassan, upphandlingsjuristen Ulrika Sjöholm, Upphandlingsmyndigheten, analytikern Therese Wallqvister, Tillväxtverket, utredaren Maria Karanta, Statskontoret, den seniora rådgivaren Eva Nordlund, Skolverket, verksamhetschefen Christer Bergqvist, Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH), utredaren Malin Jönsson, Universitets- och högskolerådet (UHR), utredaren Staffan Nilsson, Universitetskanslerämbetet, biträdande generalsekreteraren Anna-Carin Bylund, Folkbildningsrådet samt utredaren Vivi Jacobson-Libietis, Sveriges kommuner och landsting (SKL).

Petra Capelle entledigades från uppdraget som expert den 3 februari 2017. Samma dag förordnades kanslirådet Jonas Jarefors, Arbetsmarknadsdepartementet, som expert i utredningen. Mårten Svensson Risdal entledigades från uppdraget som expert den 15 maj 2017. Samma dag förordnades Petra Capelle åter som expert, nu från Utbildningsdepartementet. Utredaren Staffan Nilsson, Universitetskanslerämbetet entledigades från uppdraget januari 2018. Ulrika Sjöholm entledigades från uppdraget som expert den 17 maj 2018. Förbundsjuristen Helena Linde förordnades den 30 oktober 2017. Utredare Marie Kahlroth förordnades den 1 februari 2018.

Till utredningen har även en referensgrupp funnits kopplad. Referensgruppen har utgjorts av representanter från Arbetsgivaralliansen och KFO, Arbetsgivarverket, Företagarna, Ledarna, LO, Offentliganställdas förhandlingsråd, PTK, Saco, Svenskt Näringsliv, Sveriges kommuner och landsting samt TCO.

Som sekreterare i utredningen anställdes Soledad Grafeuille (huvudsekreterare) den 1 augusti 2016, Louise Gerdemo Holmgren den 1 oktober 2016, Carina Cronsioe den 1 oktober 2016 till den 31 augusti 2017, Elsa Engström 1 december 2016, Mia Löw 1 december 2016 till den 25 juni 2017, Mikael Vall den 1 augusti 2017 till den 31 maj 2017, Josefin Landfeldt (då Edström) den 7 augusti 2017, Cathrine Carlberg den 13 september 2017, Fredrik Ribbing den 9 april 2018 och Ulrika Sjöholm den 18 maj 2018.

Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande Effektivt, tyd-

ligt och träffsäkert – det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad

(SOU 2019:3).

Stockholm i januari 2019

Cecilia Fahlberg Pihlgren

/Soledad Grafeuille Louise Gerdemo Holmgren Elsa Engström Josefin Landfeldt Cathrine Carlberg Fredrik Ribbing Ulrika Sjöholm

Sammanfattning

Enligt kommittédirektiven ska utredningen lämna förslag till hur det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken kan göras mer effektivt och tydligt och hur Arbetsförmedlingens uppdrag kan utformas för att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Det breda utredningsuppdraget har sorterats in i en omfattande analys som utgör grunden när utredningen nu lägger fram sitt slutbetänkande ”Effektivt, tydligt och träffsäkert – det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad”.

Flera samhällsförändringar har medfört nya utmaningar för arbetsmarknadspolitiken och Arbetsförmedlingen de senaste åren. En större andel av de inskrivna står långt ifrån arbetsmarknaden jämfört med tidigare, samtidigt som arbetskraftsbrist råder. Att förutse vilka ytterligare utmaningar arbetsmarknadspolitiken kommer att möta i framtiden är vanskligt. Men genom att analysera pågående trender är det möjligt att göra kvalificerade antaganden kring hur arbetsmarknaden kan komma att förändras och hur det statliga åtagandet behöver utvecklas för att möta dessa förändringar.

Förändringstakten på arbetsmarknaden är hög och ställer krav på arbetskraftens omställningsförmåga. Nya arbetstillfällen och förändringar i befintliga arbetsuppgifter kommer att medföra förändrade kompetenskrav. För många individer leder det snabbt till nya möjligheter, medan andra behöver stöd för att finna vägar framåt. För att arbetsmarknadspolitiken ska vara fortsatt relevant för framtidens arbetsmarknad behöver dess verktyg vara anpassade efter de behov som aktualiseras, både av arbetslöshetens sammansättning och arbetsmarknadens krav.

Samtidigt som teknikutvecklingen i alla dess former leder till utmaningar på arbetsmarknaden möjliggör samma utveckling också en högre effektivitet och träffsäkerhet i arbetsmarknadspolitiken, något som återspeglas i flera av de förslag som nu lämnas.

Utredningens förslag och bedömningar innebär sammanfattningsvis: – Arbetsförmedlingen får en ny förordning med instruktion och

den befintliga instruktionen upphävs. – Arbetsförmedlingen ges ett uttryckligt uppdrag att bedöma

enskildas ställning på arbetsmarknaden, i syfte att uppnå en mer träffsäker och behovsbaserad arbetsmarknadspolitik. – Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag sänks kontinuerligt för att

öka drivkraften mot effektivisering genom automatisering och digitalisering. – Arbetsförmedlingen får i uppdrag att erbjuda ett enhetligt och

utförarneutralt utbud av arbetsmarknadstjänster, som ska tillhandahållas på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet och där interna och externa utförare behandlas likvärdigt. – Arbetsförmedlingens användning av utbildningsinsatser tydliggörs.

Reguljär utbildning ska användas i större utsträckning. – En översyn av det arbetsmarknadspolitiska regelverket föreslås. – En regelöversyn av arbetslöshetsersättningar föreslås med syftet

att uppnå en effektiv och rättssäker kontroll, där antingen Arbetsförmedlingen eller a-kassorna ges kontrollansvaret. – En ny nationell myndighet med ett samlat ansvar för kompetens-

försörjningspolitiken inrättas. Förslaget innebär att verksamheter överförs från befintliga berörda myndigheter. – De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna får ett tydligare mandat

för det regionala kompetensförsörjningsarbetet. – Ansvarsfördelningen och gränsdragningen mellan stat och kom-

mun inom de arbetsmarknads-, och socialpolitiska områdena tydliggörs i författning. – En mer kostnadseffektiv verksamhet bedöms möjliggöra årliga

besparingar om minst 1,5 miljarder kronor från och med det år förslagen genomförs.

Utredningens samlade förslag motiverar ett nytt namn som bättre avspeglar myndighetens uppgifter än vad namnet Arbetsförmedlingen gör. Utredningen bedömer att namnet Arbetsmarknadsmyndigheten på ett tydligare och mer övergripande sätt sammanfattar myndighetens ansvarsområden i jämförelse med det nuvarande. Det nya namnet kopplar till Riksdagens mål för arbetsmarknadspolitiken som innebär att arbetsmarknadspolitikens insatser ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Vidare görs bedömningen att det föreslagna namnet på myndigheten tydligare återspeglar myndighetens ansvar för att erbjuda arbetsmarknadsstöd till den som är anmäld som arbetssökande i syfte att förbättra dennes möjligheter att nå sysselsättning. Eftersom platsförmedling bara är en av många former av stöd som erbjuds inom ramen för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, är det nuvarande namnet Arbetsförmedlingen missvisande och riskerar att ge felaktiga förväntningar. Ett namn som bättre motsvarar myndighetens uppdrag är därför att föredra.

Sammanfattande bakgrund till utredningens förslag och bedömningar

Ett ändamålsenligt uppdrag

Arbetsförmedlingen får en ny förordning med instruktion och den befintliga instruktionen upphävs. Myndighetens huvudsakliga ansvar ska inte vara inriktat på förmedling av arbeten i allmänhet, utan att erbjuda arbetsmarknadsstöd till den som är anmäld hos myndigheten. Med arbetsmarknadsstöd avses ekonomiskt och praktiskt stöd i syfte att

1. den som söker arbete ska komma närmare arbetsmarknaden,

2. sammanföra den som söker arbete med den som söker arbets-

kraft, eller

3. den som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbets-

förmåga ska kunna behålla ett arbete.

Arbetsförmedlingen ska genom arbetsmarknadsstödet bidra till en varaktigt högre sysselsättning och en lägre arbetslöshet.

De uppgifter som framgår av instruktionen ska sammantaget ge en god bild av myndighetens huvudsakliga verksamhet, vara lämpliga för att redovisa verksamhetens resultat och vara formulerade som uppgifter.

Instruktionen får en tydligare position som grunden för myndighetens uppdrag. Beskrivningar av verksamhetens syfte, prioriteringar och uppgifter bör hållas isär och uppdelningen mellan instruktionen och förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska bli tydligare.

Instruktionen ska också tydliggöra ansvaret i förhållande till andra myndigheter, däribland kommuner.

Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen är i form av central arbetsmarknadsmyndighet den huvudsakliga aktören för den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Det är därmed viktigt att myndigheten bedriver en effektiv verksamhet. En central förutsättning är att regeringens styrning – i form av anslagstilldelning, mål och uppdrag, samt de regler som sätter ramarna för verksamheten – är ändamålsenlig. Utredningen kan konstatera att Arbetsförmedlingens effektivitet i praktiken har begränsats av att regeringens styrning genom åren varit detaljerad, föränderlig och kortsiktig. Utredningen bedömer att det finns en effektiviseringspotential i Arbetsförmedlingens verksamhet. Genom ökad automatisering och digitalisering, kan en sådan effektivisering realiseras, men detta kräver förändringar i regeringens styrning.

De bedömningar och förslag som lämnas i kapitlet syftar till att åstadkomma en minskning av kostnaderna för Arbetsförmedlingens verksamhet i kombination med förbättrade resultat. Myndighetens förutsättningar att göra rätt saker på det mest effektiva sättet ska förbättras genom ökade befogenheter att utforma verksamheten i kombination med stabila planeringsförutsättningar och ett tydligt kostnadstryck. Med mer övergripande och stabila regler i författning, i kombination med regler som förs ned från förordningsnivå till myndighetens föreskrifter eller styrdokument, kan den arbetsmarknadspolitiska verksamheten snabbare och bättre anpassas till

arbetssökandes varierade behov. Detta bör i sin tur leda till bättre resultat i termer av att fler arbetssökande har en kompetens som möter arbetsmarknadens behov och till att fler kommer i arbete snabbare.

Förbättrad kontroll och administration av ersättning under arbetslöshet

Arbetsförmedlingens kontrolluppdrag innebär att myndigheten ska kontrollera att arbetssökande aktivt söker arbete och i övrigt sköter överenskomna åtaganden.

Uppgiften har genom harmonisering av de olika regelverken för ersättning kommit att inkludera inte bara arbetslöshetsförsäkring utan även aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Om en arbetssökande brister i förhållande till villkoren för ersättning ska den instans som utreder och beslutar om sanktion underrättas. Det betyder i fallet med arbetslöshetsförsäkring en arbetslöshetskassa och, för övriga ersättningar, den egna myndigheten.

Kontroller och möjlighet till sanktioner ska säkra ersättningssystemens legitimitet och påverka att den som uppbär ersättning vidtar lämpliga åtgärder för att tiden i arbetslöshet ska bli så kort som möjligt.

Det har under lång tid funnits problem förknippade med Arbetsförmedlingens arbete med kontroll av arbetssökande med ersättning. Flera av dessa problem har kvarstått även efter att ett stort antal granskningsrapporter har innehållit såväl kritik som förslag till förbättringar. Sammanfattningsvis ser utredningen att: – kontrollfunktionen präglar Arbetsförmedlingens förhållningssätt

till arbetssökande och försvårar utförandet av andra uppgifter, – det finns problem med rättsosäkerhet och bristande kvalitet i kon-

trollarbetet och – uppdelningen av uppgifter kopplade till kontroll och administra-

tion av ersättning på flera aktörer skapar ineffektivitet.

För att komma till rätta med problemen föreslås att en regelöversyn genomförs med syftet att möjliggöra en effektiv och rättssäker kontroll. Därutöver bedömer utredningen att det behövs åtgärder för att åstadkomma en mer ändamålsenlig organisering av kontrollarbetet

där stöd och kontroll separeras. För denna presenteras två alternativa lösningar – förbättringar inom Arbetsförmedlingen eller att ge arbetslöshetskassorna ansvaret för kontroll av arbetssökande med ersättning. Utredningen lämnar två bedömningar som syftar till att uppnå förenklingar för arbetssökande respektive förstärkt kontroll. Dessa gäller en sammanslagen rapportering och e-tjänst för arbetssökande samt införandet av en aktivitetsförsäkran.

En förstärkt arbetsmarknadsbedömning

Att stärka individens ställning på arbetsmarknaden genom olika insatser eller underlätta för individen att få ett arbete är arbetsmarknadspolitikens viktigaste uppgift. Utredningen anser att arbetsmarknadspolitiken måste bli mer träffsäker och vara behovsbaserad. Resurserna ska styras till de individer och de insatser där de ger störst effekt. För att det ska vara möjligt krävs att en arbetsmarknadsbedömning görs för varje arbetssökande. Bedömningen av de arbetssökandes behov är central för arbetsmarknadspolitiken. Det är den som ska ligga till grund för vilka insatser individen eventuellt ska ta del av.

Förslaget innebär att den nuvarande modellen för arbetsmarknadspolitiska prioriteringar, där rätt till stöd och förmåner ges till breda fördefinierade målgrupper, ersätts av individuella bedömningar av de arbetssökande. Att göra en arbetsmarknadsbedömning av den arbetssökandes avstånd till arbetsmarknaden är kärnan i det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken. Utredningen föreslår att:

  • Arbetsförmedlingen ges i uttryckligt uppdrag att bedöma arbetssökandes ställning på arbetsmarknaden och avståndet till densamma. Uppgiften att genomföra arbetsmarknadsbedömningen förs in i förordningen med instruktion för Arbetsförmedlingen.
  • Arbetsförmedlingen ska använda en statistisk modell för att bedöma arbetssökandes sannolikhet att bli långtidsarbetslös och kategorisera de arbetssökande utifrån deras bedömda avstånd från arbetsmarknaden.
  • Handlingsplanen avskaffas och ersätts med en individuell planering för det arbetsmarknadsstöd som Arbetsförmedlingen har beslutat om att erbjuda den arbetssökande.
  • Arbetsförmedlingen ska avgöra vilka insatser som är mest lämpliga för den arbetssökande genom bättre dokumentation av den arbetssökandes förutsättningar i relation till arbetsgivares krav i relevanta yrken.

En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser

Arbetskraftsbehovet är som störst inom yrken som kräver gymnasial eller eftergymnasial utbildning och allt tyder på att kompetenskraven även framöver kommer vara höga och snabbt föränderliga. Samtidigt är gruppen arbetslösa med låg utbildningsnivå fortsatt stor bland de inskrivna hos Arbetsförmedlingen. Att genom utbildning stärka individers ställning på arbetsmarknaden kommer vara en viktig uppgift för arbetsmarknadspolitiken i framtiden.

Arbetssökandes utbildningsbehov kan dock se olika ut. För att möta dessa varierande behov krävs att Arbetsförmedlingen har tillgång till ett ändamålsenligt utbud av utbildningsinsatser som är möjliga att anpassa både efter individers och efter arbetsmarknadens behov. Det behöver också bli tydligare vilka utbildningsinsatser myndigheten själv ska ansvara för, respektive hur myndigheten ska använda sig av utbildningsinsatser i det reguljära utbildningssystemet. Arbetsförmedlingen har i dag i huvudsak tre sätt att bidra till att inskrivna arbetssökande tar del av utbildningsinsatser som stärker deras ställning på arbetsmarknaden – genom motivering och vägledning till utbildning i det reguljära utbildningssystemet, genom anvisning till utbildningstjänster som myndigheten handhar inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program, samt i vissa fall genom anvisning till utbildning i det reguljära utbildningssystemet inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program.

Arbetsförmedlingen kommer i framtiden både behöva kunna vägleda, och vid behov anvisa, personer till det reguljära utbildningssystemet samt anvisa personer till utbildningsinsatser som tillhandahålls av myndigheten. Hur Arbetsförmedlingen bör stärka myndighetens vägledning inför val av studier och arbete har utredningen beskrivit i delbetänkandet Vägledning för framtidens arbetsmarknad (SOU 2017:82). I detta betänkande lämnas förslag om hur Arbetsförmedlingen ska kunna erbjuda utbildning som arbetsmarknads-

politisk insats om en arbetsmarknadsbedömning av individens avstånd till arbetsmarknaden och eventuellt behov av stöd resulterat i detta. Utredningen föreslår att:

  • Arbetsförmedlingen ska fokusera på att tillhandahålla kortare, gärna arbetsplatsförlagda utbildningsinsatser anpassade efter arbetsgivares konkreta rekryteringsbehov, det som myndigheten i dag kallar rekryteringsutbildningar.
  • Övriga utbildningsbehov ska i första hand tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet, genom vägledning eller anvisning. För detta ges Arbetsförmedlingen tydligare möjligheter att använda reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats, vilket ger möjlighet till försörjning från arbetsmarknadspolitiken under studietiden.
  • Bara om individers utbildningsbehov av någon anledning inte kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet ska Arbetsförmedlingen tillhandahålla en utbildningstjänst som motsvarar reguljär utbildning.

En samlad kompetensförsörjningspolitik

Den svenska arbetsmarknaden kännetecknas av arbetskraftsbrist inom ett flertal sektorer. Arbetsgivare uppger att rekryteringar misslyckas eller uteblir på grund av svårigheten att hitta kandidater med rätt utbildning eller arbetslivserfarenhet. Samtidigt står en grupp arbetssökande långvarigt utan arbete, delvis på grund av brist på sådan utbildning och erfarenhet. Resultatet blir att arbetsgivare inte kan hitta den kompetens som krävs för att säkra konkurrenskraft i den privata sektorn och kvalitet i den offentliga. Det innebär också en ökad tudelning på arbetsmarknaden, där en grupp arbetssökande inte lyckas nå en varaktig etablering på arbetsmarknaden trots pågående högkonjunktur och riskerar att fastna i långvarig arbetslöshet.

Dessa utmaningar kan inte hanteras enbart inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Kompetensförsörjning är en fråga som rör sig över flera politikområden och olika organisatoriska nivåer samt kräver samverkan mellan många olika aktörer. För att möta dessa utmaningar ser utredningen behov av en samlad kompetensförsörjningspolitik. Med kompetensförsörjningspolitik avser utredningen

insatser med syfte att bidra till att individer och verksamheter i hela landet har kompetenser som ger ett konkurrenskraftigt näringsliv, en effektiv offentlig sektor och gör att så få som möjligt står utanför arbetslivet. I dag är målsättningen och ansvarsfördelningen för kompetensförsörjningsfrågorna inte tydlig, vilket gör att myndigheter utför insatser i organisatoriska stuprör och bygger upp parallella strukturer. Samtidigt riskerar frågor som saknar en utpekad ansvarig aktör, som frågor om individers livslånga lärande och näringslivets och offentlig sektors strategiska kompetensförsörjning, att falla mellan stolarna.

Det finns ett stort behov av att öka samordningen och samsynen inom kompetensförsörjningspolitiken. På nationell nivå behövs en samlad problembild och nationella målsättningar som ger möjligheter att hantera strukturella förändringar t.ex. till följd av teknisk utveckling, en åldrande befolkning, globalisering och migration. På regional nivå behövs en stabil struktur för det regionala kompetensförsörjningsarbetet samt en långsiktig samverkan mellan berörda aktörer som ger bättre förutsättningar att hantera regionala förändringar som mottagande av nyanlända och insatser för att underlätta omställning efter större varsel eller nedläggningar.

Utredningens slutsats är att kompetensförsörjningsarbetet måste stärkas både på nationell och regional nivå och föreslår därför att:

  • En ny statlig myndighet får ett samlat ansvar för kompetensförsörjningspolitiken. Myndigheten ska ansvara för att samordna och främja kompetensförsörjningsarbetet och utgöra ett rådgivande organ till regeringen och andra relevanta myndigheter. Myndigheten ska ha en strategisk roll för det samlade arbetet för utveckling och användning av kompetens i syfte att stärka både individers och verksamheters omställningsförmåga. Som utgångspunkt för myndighetens arbete ska en nationell strategi för kompetensförsörjningspolitik tas fram i samverkan mellan den politiska ledningen för berörda departement, arbetslivets representanter och andra relevanta aktörer.
  • De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna får ett tydligare regionalt mandat i kompetensförsörjningsfrågor. Förslaget syftar både till att befästa det arbete som redan bedrivs, men också att utöka mandatet på vissa områden och att lägga en grund för framtida ambitionshöjningar.

Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun

Samtidigt som staten fortsatt har det huvudsakliga ansvaret för arbetsmarknadspolitiken har de kommunala arbetsmarknadsåtgärderna ökat i sådan omfattning att det kan vara relevant att tala om två parallella arbetsmarknadspolitiska system. Att det råder oklarhet kring vem som har ansvar för att ordna insatser för vissa arbetssökande, innebär en risk både för att kommunerna och Arbetsförmedlingen gör samma saker och för att arbetslösa kan falla mellan stolarna. Det innebär också en risk för bristande likvärdighet och rättssäkerhet, då en arbetssökande kan få tillgång till olika typer av stöd och insatser.

Förekomsten av två olika system som båda innehåller administration, planering, insatser och kontroll för samma grupp arbetssökande utgör enligt utredningen inte en effektiv användning av samhällets resurser. Därför är det av avgörande betydelse att ansvaret för Arbetsförmedlingen respektive kommunerna i arbetsmarknadspolitiken tydliggörs.

De betydande skillnaderna i hur kommunerna och Arbetsförmedlingen uppfattar det statliga åtagandet, och därmed ansvarsfördelningen dem emellan, påverkar också hur samverkan fungerar.

För att komma tillrätta med problemet att de offentliga resurserna inte används effektivt och att den enskilde inte får bästa möjliga stöd från offentlig sektor har utredningen valt att föreslå en lösning som innebär dels en tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun, dels en utökad skyldighet att samarbeta. Utredningen förslår att:

  • Gränsdragningen mellan vad som är ett statligt ansvar respektive ett kommunalt ansvar i arbetsmarknadspolitiken tydliggörs, på såväl det arbetsmarknadspolitiska som det socialpolitiska och utbildningspolitiska området.
  • Samverkan kring den enskilde bör ske regelmässigt i planeringen av stödet till de personer som har behov av både Arbetsförmedlingens och socialtjänstens stöd. Sådan samverkan ska ske genom en samordnad individuell plan mellan Arbetsförmedlingen och kommunens socialtjänst.

Överlappningen mellan det statliga ansvaret och kommunernas befogenhet ska minska. Förslagen syftar till att skapa bättre förutsättningar för en likvärdig service för alla medborgare samt en samhällsekonomiskt och offentligfinansiellt effektiv arbetsmarknadspolitik. Den avgörande förutsättningen för att dessa syften ska kunna uppnås är dock att Arbetsförmedlingen och kommunerna tar ansvar för sina uppdrag.

Ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster

Arbetsförmedlingen har under många år använt externa utförare i omfattande utsträckning. Myndigheten köper årligen arbetsmarknadstjänster av externa utförare för 5–6 miljarder kronor. Detta motsvarar cirka 60 procent av Arbetsförmedlingens totala verksamhetskostnad, det vill säga kostnaden för all personal som är anställd i myndigheten oavsett arbetsuppgift, samt därtill kostnader för bland annat lokaler och it.

Trots detta saknas möjlighet att avgöra om myndigheten genom att använda externa utförare har uppnått bättre resultat eller lägre kostnader, jämfört med om motsvarande verksamhet skulle ha utförts i egen regi. Den befintliga svenska och internationella forskningen ger inte stöd för att anta att privata utförare av arbetsmarknadstjänster uppnår bättre resultat än offentliga. Det finns dock studier som tyder på att det kan innebära ökade kostnader att använda privata utförare jämfört med att utföra motsvarande tjänster i offentlig regi.

En förklaring till att det inte går att utvärdera effekterna av myndighetens användning av externa utförare, är att möjlighet att jämföra arbetsmarknadstjänster i intern och extern regi saknas. Den interna verksamheten är inte avgränsad i vare sig innehåll eller tid. För de arbetsmarknadstjänster som bedrivs i intern regi saknas därför statistik vad gäller exempelvis antalet deltagare i, resultatet av och kostnaderna för verksamheten. Därmed kan den interna regin inte jämföras med tillgängliga uppgifter om kostnader och resultat för arbetsmarknadstjänster i extern regi.

För att kunna avgöra hur externa utförare kan bidra till en väl fungerande arbetsmarknad behöver de mervärden som de externa utförarna bidrar med, i förhållande till att utföra motsvarande verk-

samhet i egen regi, identifieras. För att kunna identifiera när mervärden uppnås genom att tillhandahålla en arbetsmarknadstjänst i extern regi, och vilka dessa mervärden är, behöver interna och externa utförare tillhandahålla samma tjänster enligt likvärdiga förutsättningar. Utredningen föreslår därför att Arbetsförmedlingen får i uppdrag att:

  • tillhandahålla arbetsmarknadstjänster på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet,
  • separera den del av verksamheten som i egen regi utför arbetsmarknadstjänster från myndighetens verksamhet i övrigt såväl organisatoriskt (genom avgränsning mot övriga uppgifter) som ekonomiskt (genom ett nytt anslag) och inordna den egna regin i ett enhetligt och utförarneutralt utbud av arbetsmarknadstjänster,
  • säkerställa att interna och externa utförare av arbetsmarknadstjänster behandlas likvärdigt.

Uppdrag lämnas därutöver till andra myndigheter att följa upp om de förslag som lämnas ovan genomförs på ett utförarneutralt och samhällsekonomiskt effektivt sätt.

Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer?

Arbetsförmedlingens uppdrag beskrivs ofta i form av att myndigheten ska sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft samt säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring. I praktiken är myndighetens uppdrag bredare och mer komplext. Utredningen redogör i kapitlet för Arbetsförmedlingens uppdrag, vilka delar av detta uppdrag som innefattar myndighetsutövning, samt hur de delar som inte innefattar myndighetsutövning kan läggas ut på andra aktörer.

Utredningen bedömer att det inte är ändamålsenligt att lägga ut alla befintliga uppgifter som inte är myndighetsutövning till andra aktörer och lämna befintlig myndighetsutövning i Arbetsförmedlingen intakt. Det är exempelvis inte givet att Arbetsförmedlingen kan anvisa till arbetsmarknadspolitiska program och insatser om myndigheten inte längre ska planera det stöd som erbjuds tillsammans med den arbetssökande. Uppgifter som i sig inte är eller sker vid

myndighetsutövning kan påverka hur myndighetsutövningen utförs och ställa andra krav på denna. Mot bakgrund av detta redogör utredningen för möjliga förändringar av ansvaret för utförande och konsekvenser för den statliga styrningen och uppföljningen för desamma utifrån tre modeller. Den huvudsakliga skillnaden mellan de tre modellerna gäller graden av statlig styrning – i form av reglering, uppföljning och kontroll – av den verksamhet som de privata utförarna bedriver (vilket motsvarar graden av frihet som de privata utförarna ges att utforma denna verksamhet).

De delar av myndighetens uppdrag som inte innefattar myndighetsutövning utgörs även av andra typer av uppgifter än de som avser utförande. Utredningen redogör för hur var och en av dessa uppgifter kan läggas ut.

Avslutningsvis konstaterar utredningen – utifrån en sammanvägd bedömning – att det statliga åtagandet vare sig skulle bli mer effektivt, tydligt eller ge bättre förutsättningar för samverkan om de delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myndighetsutövning skulle läggas ut på andra aktörer. Mot bakgrund av detta lämnar utredningen i stället förslag om hur ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster ska åstadkommas. Förslaget om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster syftar – i likhet med utredningens förslag i övrigt – till en effektiv, tydlig och träffsäker arbetsmarknadspolitik.

Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser

I slutet av betänkandet redovisas kostnader och finansiella konsekvenser av utredningens samlade förslag. Utgångspunkten för beräkningar av förslagens ekonomiska konsekvenser har varit budget och räkenskaper för helåret 2017. Kostnadsökningar och intäktsminskningar beskrivs som skillnaden mellan 2017 och ett tilltänkt nyläge där samtliga förslag har genomförts.

Finansieringen av Arbetsförmedlingens verksamhetsrelaterade uppgifter kommer att påverkas på flera sätt. Ett nytt anslag skapas för att finansiera arbetsmarknadstjänster oavsett typ av utförare.

Givet att konjunktur och politiska prioriteringar är desamma kommer lika många arbetssökande få arbetsmarknadsstöd efter genomförda förändringar. Antalet arbetssökande som får ersättning

för deltagande i arbetsmarknadspolitiska program eller ekonomiskt stöd vid anställning påverkas därmed inte. Utredningens förslag innebär däremot att myndighetens beslut om vilka arbetssökande som får arbetsmarknadsstöd kommer att bli mer träffsäkra. Den förstärkta arbetsmarknadsbedömningen möjliggör en effektivare användning av arbetsmarknadspolitikens resurser. Prioritering ges till arbetssökande som i avsaknad av stöd bedöms kvarstå under lång tid i arbetslöshet.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om upphävande av lagen (1944:475) om arbetslöshetsnämnd

Härigenom föreskrivs att lagen (1944:475) om arbetslöshetsnämnd ska upphöra att gälla vid utgången av juni 2023.

1.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:238) om arbetslösförsäkring att 43 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

43 §1

En sökande ska varnas om han eller hon

1. utan godtagbart skäl inte medverkat till att upprätta en indi-

viduell handlingsplan,

En sökande ska varnas om han eller hon

1. utan godtagbart skäl inte medverkat i genomförandet av ar-

betsmarknadsbedömningen vari upprättandet av en individuell planering ingår om sådan ska göras,

2. utan godtagbart skäl inte lämnat en aktivitetsrapport till den offentliga arbetsförmedlingen inom utsatt tid,

3. utan godtagbart skäl inte besökt eller tagit kontakt med den offentliga arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör vid överenskommen eller på annat sätt beslutad tidpunkt,

4. utan godtagbart skäl inte sökt anvisat lämpligt arbete, eller

5. inte aktivt sökt lämpliga arbeten. Om sökanden missköter arbetssökandet enligt första stycket vid upprepade tillfällen inom samma ersättningsperiod, ska han eller hon stängas av från rätt till ersättning.

Avstängningstiden ska vara 1 ersättningsdag vid det andra tillfället, 5 ersättningsdagar vid det tredje tillfället och 10 ersättningsdagar vid det fjärde tillfället. Vid ett femte fall av misskötsamhet under ersättningsperioden, har sökanden inte rätt till ersättning förrän han eller hon på nytt uppfyllt ett arbetsvillkor.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.

1 Senaste lydelse 2013:152.

1.3. Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)

Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (2001:453)

dels att 4 kap. 4–6 §§ ska upphöra att gälla,

dels att 16 kap. 3 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 2 kap. 8 §, med följande

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

8 §

När den enskilde har behov av insatser både från socialtjänsten och från Arbetsförmedlingen ska kommunen tillsammans med Arbetsförmedlingen upprätta en samordnad individuell plan.

Planen ska upprättas om kommunen eller Arbetsförmedlingen bedömer att den behövs för att den enskilde ska få sina behov tillgodosedda, och om den enskilde samtycker till att den upprättas. Arbetet med planen ska påbörjas utan dröjsmål.

Planen ska när det är möjligt upprättas tillsammans med den enskilde.

Av planen ska det framgå

1. vilka insatser som behövs,

2. vilka insatser respektive huvudman ska svara för,

3. vilka åtgärder som vidtas av någon annan än kommunen eller Arbetsförmedlingen, och

4. vem av huvudmännen som ska ha det övergripande ansvaret för planen.

16 kap.

3 §2

Socialnämndens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, om nämnden har meddelat beslut i fråga om

– ansökan enligt 2 a kap. 8 §, – bistånd enligt 4 kap. 1 §,

– vägran eller nedsättning av fortsatt försörjningsstöd enligt 4 kap. 5 §,

– förbud eller begränsning enligt 5 kap. 2 §, – medgivande enligt 6 kap. 6 §, – medgivande enligt 6 kap. 12 §, – återkallelse av medgivande enligt 6 kap. 13 §, – samtycke enligt 6 kap. 14 §, eller – avgifter eller förbehållsbelopp enligt 8 kap. 4–9 §§. Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. En förvaltningsrätt eller kammarrätt får dock förordna att dess beslut ska verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.

På begäran av sökanden får verkställandet av beslut om bistånd enligt 4 kap. 1 § senareläggas om verkställandet sker inom ett valfrihetssystem enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020 i fråga om 2 kap. 8 § och i övrigt den 1 juli 2023.

2 Senaste lydelse 2015:970.

1.4. Förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 2 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap.

2 §

Kommuner får, efter överenskommelse med Arbetsförmedlingen, anordna aktiviteter för deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Regeringen meddelar föreskrifter om under vilka förutsättningar Arbetsförmedlingen får ingå sådana överenskommelser samt om innehållet i överenskommelserna.

Kommuner får ackvirera platser för feriearbete och feriepraktik.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2020.

1.5. Förslag till förordning (0000:0000) med instruktion för Arbetsförmedlingen

Regeringen föreskriver följande.

Uppgifter

1 §Arbetsförmedlingen är förvaltningsmyndighet för frågor som har sin grund i arbetsmarknadspolitiken och ansvarar för den offentliga arbetsförmedlingen. Verksamheten består huvudsakligen i att erbjuda arbetsmarknadsstöd till den som är anmäld hos myndigheten.

Med arbetsmarknadsstöd avses ekonomiskt och praktiskt stöd i syfte att

1. den som söker arbete ska komma närmare arbetsmarknaden,

2. sammanföra den som söker arbete med den som söker arbetskraft, eller

3. den som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga ska kunna behålla ett arbete.

Arbetsförmedlingen ska genom arbetsmarknadsstödet bidra till en varaktigt högre sysselsättning och en lägre arbetslöshet.

2 § Myndigheten har till uppgift att

1. anmäla, omregistrera och avregistrera enskilda som arbetssökande hos myndigheten,

2. genomföra en arbetsmarknadsbedömning av den som är anmäld genom att bedöma den enskildes avstånd till arbetsmarknaden, prioritera resurser till särskilt arbetsmarknadsstöd, motivera beslut om arbetsmarknadsstöd och planera beslutat arbetsmarknadsstöd tillsammans med den enskilde,

3. utveckla, förvalta och tillämpa samhällsekonomiska analyser som grund för beslut om hur praktiskt arbetsmarknadsstöd ska utformas och tillhandahållas på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet,

4. stödja arbetssökande i att uppfylla villkor för ersättning under arbetslöshet genom information, uppföljning och kontroll,

5. samla in uppgifter om arbetsmarknadens kompetensbehov,

6. förse regeringen med relevant underlag som grund för utveckling av arbetsmarknadspolitiken,

7. bistå myndigheter och andra som bedriver uppföljning och utvärdering inom myndighetens verksamhetsområde,

8. främja mångfald och jämställdhet samt motverka diskriminering i arbetslivet och en könsuppdelning på arbetsmarknaden samt

9. säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott samt i detta arbete samverka med berörda parter.

3 §Myndigheten har ett sektorsansvar för funktionshindersfrågor inom arbetsmarknadspolitiken och ska inom ramen för detta ansvar vara samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter.

4 § Myndigheten har ett ansvar för att nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden. Myndigheten ska inom ramen för detta ansvar vara samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter.

Myndigheten har ett särskilt ansvar för vissa nyanlända invandrare enligt lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

5 § Myndigheten ska för Sveriges del

1. fullgöra de uppgifter som den centrala arbetsmarknadsmyndigheten och de särskilda förmedlingarna har enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen, och

2. fungera som nationellt samordningskontor enligt artikel 9.1 och som Euresmedlem enligt artikel 10.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/589 av den 13 april 2016 om ett europeiskt nätverk för arbetsförmedlingar (Eures), om arbetstagares tillgång till rörlighetstjänster och om ytterligare integration av arbetsmarknaderna samt om ändring av förordningarna (EU) nr 492/11 och (EU) nr 1296/2013.

Myndigheten ska vidare medverka i sådant informations- och erfarenhetsutbyte med andra medlemsstaters arbetsförmedlingar och med Europeiska kommissionen som sker inom ramen för den öppna samordningsmetoden på sysselsättningsområdet.

6 § Myndigheten får, inom ramen för full kostnadstäckning, bedriva sådan tjänsteexport som är förenlig med myndighetens uppgifter och verksamhetsområde.

7 § Om Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen funnit brister i sin granskning enligt 2 § 1– 10 förordningen (2007:906) med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, ska myndigheten till regeringen och inspektionen redovisa vilka åtgärder som vidtagits eller kommer att vidtas med anledning av inspektionens granskning.

8 § Myndigheten fullgör därutöver

1. vissa uppgifter som rör arbetslöshetsförsäkringen enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring och förordningen (1997:836) om arbetslöshetskassor,

2. vissa uppgifter som rör arbetstillstånd enligt utlänningslagen (2005:716) och utlänningsförordningen (2006:97), samt

3. vissa uppgifter vid varsel om driftsinskränkning och för att främja anställning av äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga enligt lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder.

9 §I övrigt har myndigheten de uppgifter som framgår av förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten eller av lag eller annan förordning.

Samverkan

10 § Myndigheten ska bedriva den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i samverkan med andra aktörer som bidrar till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt.

11 § Myndigheten ska särskilt samverka med de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna i syfte att stärka arbetsmarknadspolitikens bidrag till den regionala kompetensförsörjningen.

12 § Myndigheten ska särskilt samverka med kommunerna i syfte att samordna stödet till den som är anmäld som arbetssökande.

13 § Myndigheten ska särskilt samverka med skolan för att genom vägledning och information underlätta övergången från skola till arbetsliv för den som har ett funktionshinder och har fyllt 16 men inte 30 år.

14 § Myndigheten ska särskilt samverka med Försäkringskassan,

Arbetsmiljöverket och Socialstyrelsen i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser inom rehabiliteringsområdet. Myndigheten ska i samma syfte samverka med Försäkringskassan, kommun och landsting enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser.

15 § Myndigheten ska särskilt samverka med Försäkringskassan för att öka möjligheterna till egen försörjning genom förvärvsarbete för den som får aktivitetsersättning enligt socialförsäkringsbalken.

Ledning

16 § Myndigheten leds av en styrelse.

17 § Styrelsen ska bestå av högst nio ledamöter.

Organisation

18 §Vid myndigheten finns en central enhet för omprövning av beslut.

Särskilda organ

Partsrådet

19 §Inom myndigheten finns ett rådgivande organ som benämns partsråd. Partsrådet är rådgivande i frågor som rör myndighetens verksamhet.

Partsrådet består av myndighetschefen, som är ordförande, och representanter för till lika antal arbetsgivare och arbetstagare.

Anställningar och uppdrag

20 § Generaldirektören är myndighetschef.

21 § Vid myndigheten finns en överdirektör.

22 §Ledamöterna i partsrådet utses av myndigheten. Andra ledamöter än ordföranden utses efter samråd med representativa arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer.

Personalansvarsnämnd

23 § Vid myndigheten finns en personalansvarsnämnd.

Tillämpligheten av vissa förordningar

24 § Myndigheten ska tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228) och personalföreträdarförordningen (1987:1101).

Avgifter

25 § Myndigheten får endast ta betalt för annonsering eller annan särskild åtgärd som begärs av enskild samt för sådan tjänsteexport som avses i 6 §.

Undantag från myndighetsförordningen

26 § Följande bestämmelser i myndighetsförordningen (2007:515) ska inte tillämpas på myndigheten i fråga om beslut som fattas genom automatiserad behandling:

1. 21 § punkten 3 om att det för varje beslut i ett ärende ska upprättas en handling som visar vem som har fattat beslutet,

2. 21 § punkten 4 om att det för varje beslut i ett ärende ska upprättas en handling som visar vem som har varit föredragande,

3. 21 § punkten 5 om att det för varje beslut i ett ärende ska upprättas en handling som visar vem som har varit med vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020, då förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen ska upphöra att gälla.

1.6. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

dels att 2, 12 och 20 §§ ska upphöra att gälla,

dels att rubriken närmast före 12 §, ”Unga med funktionshinder”,

ska utgå,

dels att 6, 6 a och 9 §§ samt rubriken närmast före 6 § ska ha

följande lydelse,

dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 4 a–4 c §§ och 6 c §,

med följande lydelse,

dels att det närmast före 1 § ska införas en ny rubrik som ska lyda

”Inledande bestämmelser”.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 a §

Den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska utformas så att

1. den bedrivs på ett effektivt, enhetligt och rättssäkert sätt,

2. de som står långt ifrån arbetsmarknaden prioriteras,

3. den anpassas till enskildas behov och förutsättningar i hela landet,

4. den som söker arbete erbjuds likvärdig service i hela landet,

5. den inte snedvrider konkurrensförutsättningarna på marknaden såvida det inte är arbetsmarknadspolitiskt motiverat,

6. den inte bidrar till att arbetstillfällen trängs undan såvida det inte är arbetsmarknadspolitiskt motiverat, och

7. alla utförare, interna och externa, behandlas likvärdigt, såvida det inte finns skäl för något annat.

4 b §

Arbetsförmedlingen ska dokumentera och på regeringens begäran redovisa hur myndigheten har gått tillväga vid tillämpning av sådana samhällsekonomiska analyser som anges i 2 § punkt 3 förordningen ( 0000:0000 ) om instruktion för Arbetsförmedlingen.

4 c §

Arbetsförmedlingen ska använda en statistisk modell i arbetsmarknadsbedömningen när det gäller bedömningen av den enskildes avstånd till arbetsmarknaden och prioritering av resurser till särskilt arbetsmarknadsstöd.

Individuella handlingsplaner och aktivitetsrapporter

Individuell planering och aktivitetsrapporter

6 §3

Arbetsförmedlingen ska under den arbetssökandes medverkan upprätta en individuell handlings-

plan där sökandens skyldigheter, planerade aktiviteter och arbetssökandets inriktning anges. Pla-

nen ska upprättas senast 30 dagar från det att han eller hon anmäler sig som arbetssökande hos Ar-

Om Arbetsförmedlingen har beslutat om arbetsmarknadsstöd till den arbetssökande ska myndigheten under den arbetssökan-

des medverkan upprätta en individuell planering där sökandens skyldigheter, beslutet om arbets-

marknadsstöd samt stödets inrikt-

ning anges. Planen ska upprättas senast 30 dagar från det att han

3 Senaste lydelse 2017:821.

betsförmedlingen. En handlings-

plan för den som inte fyllt 25 år

bör dock upprättas tidigare.

En individuell handlingsplan för en nyanländ som har anvisats till det arbetsmarknadspolitiska programmet etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare enligt förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska upprättas så snart som möjligt efter att den nyanlände första gången har folkbokförts i en kommun.

Arbetsförmedlingen får meddela närmare föreskrifter om

handlingsplanernas innehåll och

om hur de ska följas upp.

eller hon anmäler sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. En individuell planering för den som inte fyllt 25 år bör dock upprättas tidigare.

En individuell planering för en nyanländ som har anvisats till det arbetsmarknadspolitiska programmet etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare enligt förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska upprättas så snart som möjligt efter att den nyanlände första gången har folkbokförts i en kommun.

Arbetsförmedlingen får meddela närmare föreskrifter om den

individuella planeringens innehåll

och om hur den ska följas upp.

6 a §4

Med utgångspunkt i sin individuella handlingsplan ska den som är arbetslös regelbundet i en aktivitetsrapport redovisa vilka åtgärder han eller hon har vidtagit för att ta sig ur sin arbetslöshet. Den som får eller begär arbetslöshetsersättning ska redovisa sina aktiviteter minst en gång per månad.

Med utgångspunkt i sin individuella planering ska den som är arbetslös regelbundet i en aktivitetsrapport redovisa vilka åtgärder han eller hon har vidtagit för att ta sig ur sin arbetslöshet. Den som får eller begär arbetslöshetsersättning ska redovisa sina aktiviteter minst en gång per månad.

Aktivitetsrapporten ska lämnas till Arbetsförmedlingen senast två veckor efter utgången av den period rapporten avser.

Arbetsförmedlingen ska skyndsamt granska inkomna aktivitetsrapporter.

4 Senaste lydelse 2017:821.

6 c §

När den enskilde har behov av insatser både från Arbetsförmedlingen och från socialtjänsten ska Arbetsförmedlingen tillsammans med kommunen upprätta en individuell plan.

Planen ska upprättas om Arbetsförmedlingen eller kommunen bedömer att den behövs för att den enskilde ska få sina behov tillgodosedda, och om den enskilde samtycker till att den upprättas. Arbetet med planen ska påbörjas utan dröjsmål.

Planen ska när det är möjligt upprättas tillsammans med den enskilde.

Av planen ska det framgå

1. vilka insatser som behövs,

2. vilka insatser respektive huvudman ska svara för,

3. vilka åtgärder som vidtas av någon annan än Arbetsförmedlingen eller kommunen, och

4. vem av huvudmännen som ska ha det övergripande ansvaret för planen.

9 §5

De arbetsmarknadspolitiska programmen är arbetsmarknadspolitiska insatser som syftar till att stärka den enskildes möjligheter att få eller behålla ett arbete. Bestämmelser om programmen finns i

1. lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program,

2. förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program,

3. förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin,

4. förordningen (2007:813) om jobbgaranti för ungdomar,

5 Senaste lydelse 2018:45.

5. förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga,

6. förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, och

7. förordningen (2018:42) om särskilt anställningsstöd. I förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser finns bestämmelser om att den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program kan få ersättning.

En anvisning till ett program ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad. Det betyder att en anvisning får göras endast om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv.

Arbetsförmedlingen får anvisa en enskild att ansöka till en utbildning i det reguljära utbildningssystemet. Arbetsförmedlingen ska inte tillhandahålla utbildning om den enskildes utbildningsbehov kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet. Arbetsförmedlingen får meddela föreskrifter om sådan anvisning.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

1.7. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program

dels att rubriken närmast före 13 §, ”Validering”, ska utgå,

dels att 11, 12 och 32 §§ samt rubriken närmast före 11 § ska ha

följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 13 c §§, med följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Arbetsmarknadsutbildning Vägledning, validering och utbildning

11 §

Med arbetsmarknadsutbild-

ning avses yrkesinriktad utbild-

ning som syftar till att underlätta

för den enskilde att få eller behålla ett arbete och som motver-

kar att brist på arbetskraft uppstår på arbetsmarknaden.

Arbetsmarknadsutbildning får

erbjudas en arbetssökande för att

underlätta för den enskilde att få eller behålla ett arbete och för att

lösa arbetsgivares konkreta rekryteringsbehov.

Utbildning som handhas av Arbetsförmedlingen och som motsvarar reguljär utbildning får erbjudas om individens utbildningsbehov inte kan tillgodoses genom reguljär utbildning.

12 §6

Uppdragsutbildning på efter-

gymnasial nivå får utnyttjas som arbetsmarknadsutbildning för personer utan erfarenhet av svenskt arbetsliv eller med begränsad sådan erfarenhet om utbildningen

Uppdragsutbildning och regul-

jär utbildning får utnyttjas om

utbildningen motsvarar längst 6 månaders heltidsstudier.

6 Senaste lydelse 2015:947.

motsvarar längst 6 månaders heltidsstudier.

13 c §

Fördjupad vägledning får erbjudas en arbetssökande som stöd för att den enskilde ska kunna göra ett övervägt val av arbete och utbildning.

32 §7

Arbetsförmedlingen ska ingå en överenskommelse med den som ska samverka om ett projekt med arbetsmarknadspolitisk inriktning. När överenskommelsen ingås ska Arbetsförmedlingen särskilt beakta att projektet är förenligt med de huvuduppgifter för

den arbetsmarknadspolitiska verksamheten som anges i 2 och 3 §§ förordningen ( 2007:1030 ) med instruktion för Arbetsförmedlingen.

Arbetsförmedlingen ska ingå en överenskommelse med den som ska samverka om ett projekt med arbetsmarknadspolitisk inriktning. När överenskommelsen ingås ska Arbetsförmedlingen särskilt beakta att projektet är förenligt med myndighetens huvud-

sakliga uppdrag som anges i 1 § förordningen ( 0000:0000 ) med instruktion för Arbetsförmedlingen och kraven på den arbetsmarknadspolitiska verksamheten som anges i 4 a § förordningen ( 2000:628 ) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

Av överenskommelsen ska följande framgå: – projektets syfte, innehåll och omfattning, – formerna för Arbetsförmedlingens medverkan i projektet, – hur projektet ska finansieras, – avtalat projektstöd till den som i samverkan med Arbetsförmedlingen anordnar projektet, och

– hur projektet ska följas upp och utvärderas. Medel som avsatts till ett projekt får inte användas till ersättning som avser försörjning av den som tar del av ett projekt.

7 Senaste lydelse 2007:1031.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

2. Den äldre lydelsen av 11 § och rubriken närmast före 11 § samt rubriken närmast 13 § gäller fortfarande för anvisningar till de arbetsmarknadspolitiska programmen Arbetsmarknadsutbildning respektive Validering som gjorts före ikraftträdande.

1.8. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten att 7 a och 7 f §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 a §8

För tillhandahållande av information till Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen enligt 5 § 3 lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten får följande personuppgifter behandlas för verksamhet som avser tillsyn och uppföljning:

1. namn, person- eller samordningsnummer samt postnummer,

2. uppgift om huruvida den arbetssökande är utrikes född,

3. uppgift om arbetslöshet och tillhörighet till arbetslöshetskassa enligt registrering,

4. uppgift om arbets- och uppehållstillstånd,

5. önskemål om typ av arbete, arbetstid, arbetsort, anställningsform och varaktighet samt uppgifter om körkort, körkortsklass och tillgång till bil, utbildning, arbetslivserfarenhet, tidigare arbetsgivare, speciell kompetens, språkkunskaper och andra uppgifter som har betydelse vid arbetssökning,

6. uppgifter om tidpunkter, händelser och innehåll i kontakter med Arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör,

7. uppgifter om anvisning till arbetsmarknadspolitiska program, typ av program, utbetald ersättning från arbetslöshetskassa eller för deltagande i arbetsmarknadspolitiska program, de tidsperioder utbetalningarna avser och om samordning med andra förmåner,

8. uppgifter om sökta arbeten, anvisningar att söka arbete och resultatet av anvisningarna,

9. uppgifter ur de arbetssökandes individuella handlingsplaner,

9. uppgifter gällande utfallet av

arbetsmarknadsbedömningen samt

uppgifter ur de arbetssökandes individuella planering,

8 Senaste lydelse 2017:825.

10. uppgifter som avses i 16 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, med undantag för andra adressuppgifter än postnummer, och

11. de uppgifter som i övrigt behövs för att fullgöra den uppgiftsskyldighet som framgår av 9 kap. 2 § förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.

7 f §9

För tillhandahållande av information till kompletterande aktörer enligt 5 § 7 lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten får följande personuppgifter behandlas:

1. namn, person- eller samordningsnummer, adress, telefonnummer och e-postadress,

2. uppgift om arbetsutbud, önskemål om typ av arbete, arbetstid, arbetsort, anställningsform och varaktighet, uppgift om körkort och tillgång till bil, utbildning, arbetslivserfarenhet och tidigare arbetsgivare, speciell kompetens samt andra uppgifter som har betydelse vid arbetssökning,

3. uppgifter om anvisningar att söka arbete och arbetsmarknadspolitiska program samt uppgifter om att en anvisning avbrutits,

4. uppgifter om behov av språk-, syn- eller teckentolk eller arbetshjälpmedel eller om behov av anpassning av insatsen på grund av funktionsnedsättning,

5. uppgifter om omständigheter som berättigar den kompletterande aktören till resultatbaserad ersättning,

6. uppgifter som ingår i en individuell handlingsplan, och

6. uppgifter som ingår i en individuell planering, och

7. andra uppgifter som är absolut nödvändiga för att den kompletterande aktören ska kunna utföra sitt uppdrag.

7. uppgifter som fastställts i

arbetsmarknadsbedömningen samt

andra uppgifter som är absolut nödvändiga för att den kompletterande aktören ska kunna utföra sitt uppdrag.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

9 Senaste lydelse 2017:825.

1.9. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin att 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §10

Inom ramen för jobb- och utvecklingsgarantin ska Arbetsförmedlingen

1. kartlägga vilka ytterligare insatser deltagaren behöver för att kunna stärka sin position på arbetsmarknaden,

2. lämna det stöd som deltagaren behöver för att uppfylla det som framgår av den individuella

handlingsplan som ska upprättas

enligt 6 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, och

2. lämna det stöd som deltagaren behöver för att uppfylla det som framgår av den individuella

planeringen som ska upprättas

enligt 6 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, och

3. kontinuerligt följa upp dels resultatet av de insatser deltagaren tagit del av inom programmet, dels att deltagaren har både insatser och tid att söka arbete i sådan omfattning som behövs för att uppnå syftet med programmet.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

10 Senaste lydelse 2015:949.

1.10. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning att 34 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

34 §

Statens skolverk ska vid sin fördelning av statsbidrag ta hänsyn till behoven av kompetens på arbetsmarknaden och arbetslös-

hetens omfattning i de samverk-

ande kommunerna.

Statens skolverk ska vid sin fördelning av statsbidrag ta hänsyn till arbetslöshetens omfattning

och behoven av kompetens på hela arbetsmarknaden i de sam-

verkande kommunerna. Hänsyn

ska tas till det utlåtande om planeringen av utbildningsutbudet som lämnats från berörd regionalt utvecklingsansvarig aktör.

Första stycket gäller inte sammanhållna yrkesutbildningar till yrkesförare för persontransporter eller godstransporter. För sådan utbildning gäller i stället att Skolverket vid sin fördelning av statsbidrag ska ta hänsyn till behovet av geografisk spridning av utbildningsplatserna.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

1.11. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete att det ska införas tre nya paragrafer, 14 a–c §§, och en ny rubrik närmast före 14 a §, med följande lydelse.

Regionalt kompetensförsörjningsarbete

14 a § Det regionala tillväxtarbetet ska omfatta regionalt kompetensförsörjningsarbete.

14 b § Med regionalt kompetensförsörjningsarbete avses i denna förordning strategiskt arbete som bidrar till en väl fungerande kompetensförsörjning i näringslivet och offentlig sektor.

14 c § I det regionala kompetensförsörjningsarbetet ingår att

1. utifrån de prioriteringar som görs i den regionala utvecklingsstrategin och andra relevanta strategier fastställa målsättningar för och samordna regionalt kompetensförsörjningsarbete i samverkan med kommuner, statliga myndigheter, utbildningsanordnare och andra berörda aktörer,

2. bidra med analyser och prognoser över kompetensförsörjningsbehov i näringslivet och i den offentliga sektorn i länet på kort och lång sikt. Här ingår att bidra med analyser inför utbildningsdimensionering inom olika utbildningsformer inom länet, och särskilt lämna utlåtande till länets kommuner om den planering av utbildningsutbud som görs i ansökningar om statsbidrag enligt förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning,

3. med utgångspunkt i de behov som framkommer i analyser och prognoser, samordna och samverka kring insatser tillsammans med kommuner, statliga myndigheter, företrädare för arbetslivet, utbildningsanordnare samt andra berörda aktörer, och

4. samverka med Arbetsförmedlingen och länets kommuner kring planering av utbudet av utbildning och validering som arbetsmarknadspolitiska insatser.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

1.12. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser att 10 kap. 5 och 9 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 kap.

5 §

Aktivitetsstöd, utvecklingsersättning, etableringsersättning, etableringstillägg och bostadsersättning får inte lämnas för längre tid tillbaka än månaden före ansökningsmånaden, om det inte finns särskilda skäl.

Ersättning för resor, logi och dubbelt boende och vissa andra kostnader enligt 3 kap. 1–9 §§ får inte lämnas för kostnader som uppstår före en ansökan, om det inte finns särskilda skäl.

Första stycket gäller inte etableringsersättning som lämnas för deltagande i kartläggning och medverkan till upprättandet av en individuell handlingsplan eller för etableringstillägg och bostadsersättning som lämnas under tiden för kartläggning och upprättandet av en individuell handlingsplan.

Första stycket gäller inte etableringsersättning som lämnas för deltagande i kartläggning och medverkan till upprättandet av en individuell planering eller för etableringstillägg och bostadsersättning som lämnas under tiden för kartläggning och upprättandet av en individuell planering.

9 §

Aktivitetsstöd, utvecklingsersättning, etableringsersättning, etableringstillägg och bostadsersättning beräknas och betalas ut av Försäkringskassan månadsvis i efterskott.

Etableringsersättning som lämnas för deltagande i kartläggning och medverkan till upprättandet av en individuell handlingsplan får dock betalas ut oftare än månadsvis i efterskott. Detsamma gäller

Etableringsersättning som lämnas för deltagande i kartläggning och medverkan till upprättandet av en individuell planering får dock betalas ut oftare än månadsvis i efterskott. Detsamma gäller

etableringstillägg och bostadsersättning som lämnas under tiden för kartläggning och medverkan till upprättandet av en individuell handlingsplan.

etableringstillägg och bostadsersättning som lämnas under tiden för kartläggning och medverkan till upprättandet av en individuell planering.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

1.13. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare att 6, 11, 12 och 15 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §

Så snart en nyanländ uppfyller förutsättningarna för en anvisning, ska Arbetsförmedlingen pröva om en sådan anvisning ska göras.

Arbetsförmedlingen får anvisa den nyanlände till etableringsprogrammet efter en arbetsmark-

nadspolitisk bedömning enligt 9 § förordningen ( 2000:628 ) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

Arbetsförmedlingen får anvisa den nyanlände till etableringsprogrammet efter en arbetsmark-

nadsbedömning enligt 2 § punkten 2 förordningen ( 0000:0000 ) med instruktion för Arbetsförmedlingen.

11 §

En nyanländ ska under den första tiden i etableringsprogrammet delta i kartläggning och medverka till upprättandet av en sådan individuell handlingsplan som avses i 6 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

En nyanländ ska under den första tiden i etableringsprogrammet delta i kartläggning och medverka till upprättandet av en sådan individuell planering som avses i 6 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

12 §

En nyanländ ska inom ramen för etableringsprogrammet ta del av kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi) eller motsvarande utbildning vid folkhögskola enligt 24 kap. skollagen

En nyanländ ska inom ramen för etableringsprogrammet ta del av kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi) eller motsvarande utbildning vid folkhögskola enligt 24 kap. skollagen

(2010:800) och samhällsorientering enligt lagen (2013:156) om samhällsorientering så snart som möjligt efter det att en individuell handlingsplan har upprättats.

(2010:800) och samhällsorientering enligt lagen (2013:156) om samhällsorientering så snart som möjligt efter det att en individuell planering har upprättats.

15 §

Utöver deltagande i kartläggning och medverkan till upprättandet av en individuell handlings-

plan enligt 11 §, får insatserna i

programmet omfatta motsvarande 24 månader på heltid.

Utöver deltagande i kartläggning och medverkan till upprättandet av en individuell planering enligt 11 §, får insatserna i programmet omfatta motsvarande 24 månader på heltid.

Den nyanlände får ta del av insatser som längst till och med 36 månader från det att han eller hon första gången folkbokfördes i en kommun. För en nyanländ som folkbokförs i en kommun första gången medan han eller hon vistas i ett anläggningsboende hos Migrationsverket, ska denna tid i stället räknas från det att han eller hon först togs emot i en kommun.

Vid beräkningen av tiden med insatser enligt andra stycket ska bortses från tid i programmet före det att en individuell handlings-

plan har upprättats.

Vid beräkningen av tiden med insatser enligt andra stycket ska bortses från tid i programmet före det att en individuell planering har upprättats.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.

2. Utredningens uppdrag och arbete

2.1. Slutbetänkandets disposition

Slutbetänkandet är uppdelat i två volymer. Den första volymen inleds med en kort genomgång av hur det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmarknad kan definieras, samt vilka förväntningar som finns på arbetsmarknadspolitiken i dag och i framtiden. Betänkandet har därefter en tematisk indelning med ett kapitel per sakområde som utredningen behandlat.

De tematiska kapitlen börjar i den första volymen och fortsätter i den andra. I respektive kapitel behandlas en eller flera av de frågeställningar som utredningen har att besvara. Konsekvenser av utredningens förslag presenteras i respektive kapitel, förutom ekonomiska konsekvenser som finns samlade i kapitlet Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser i betänkandets andra volym. I slutet av den andra volymen finns även ett antal bilagor med fördjupade kartläggningar och analyser.

2.2. Utredningens arbete inför slutbetänkandet

Efter att ha överlämnat sitt delbetänkande Vägledning för framtidens arbetsmarknad den 25 oktober 2017 fortsatte Arbetsmarknadsutredningens arbete inför slutbetänkandet.

Utredningen har i genomförandet av uppdraget tagit del av en stor mängd material i form av tidigare utredningar, rapporter, utvärderingar, forskningsstudier och inlagor från berörda intressenter. Utredningens expert- och referensgrupper har varit behjälpliga med underlag och löpande synpunkter. Ytterligare underlag har beställts

i form av externa underlagsrapporter specifikt framtagna för utredningen. Utredningen har även inhämtat egen empiri genom enkätstudier, fokusgrupper, intervjuer och studiebesök. En kort sammanfattning av utredningens arbete görs nedan.

2.2.1. Forum för löpande avstämningar

Expertgruppen

Till utredningen har en expertgrupp funnits kopplad med sakkunniga och experter från relevanta departement och myndigheter. Deltagarna i expertgruppen har bidragit med underlag till utredningen och fortlöpande lämnat synpunkter på arbetet utifrån sin sakkunskap och expertis.

Referensgruppen

Till utredningen har också en referensgrupp funnits kopplad med representanter från arbetsmarknadens parter. Genom referensgruppen har utredningen involverat arbetsmarknadens parter i arbetet och fortlöpande gett dem möjlighet att framföra synpunkter på utredningens inriktning och arbete.

2.2.2. Underlagsrapporter

I arbetet med slutbetänkandet har utredningen beställt tre underlagsrapporter. Rapporterna har direktupphandlats av externa konsulter. Hösten 2016 beställde utredningen en underlagsrapport om arbetsmarknadspolitikens funktion för den ekonomiska politiken som skrevs av forskaren Susanne Ackum. Delar av denna rapport återfinns i en bilaga till slutbetänkandet. Sommaren 2017 beställde utredningen en forskningsgenomgång av svenska och internationella studier om teknikutvecklingens påverkan på framtidens arbetsmarknad och mer specifikt frågan om jobbpolarisering. Forskningsgenomgången har främst utgjort underlag till det inledande kapitlet om förväntningar på arbetsmarknadspolitiken, samt till de kapitel som behandlar utbildningsinsatser i arbetsmarknadspolitiken respektive behovet av en samlad kompetensförsörjningspolitik.

Hösten 2017 beställdes en analys av hur Arbetsförmedlingens process för att upphandla tjänster från externa leverantörer kan förbättras. Vidare har Statskontoret varit utredningen behjälplig med en analys om hur uppföljning och tillsyn kan utformas i arbetsmarknadspolitiska insatser som utförs av andra aktörer än Arbetsförmedlingen. Statskontoret utgick ifrån olika scenarier som Arbetsmarknadsutredningen presenterade. I uppdraget ingick att analysera hur uppföljning och tillsyn borde organiseras, regleras, dimensioneras och finansieras för att bidra till en effektiv verksamhet, motverka målkonflikter och främja verksamhetsutveckling.

2.2.3. Enkäter

En enkätundersökning har riktats till leverantörer av tjänsten Stöd och matchning. Den ena delen av enkäten riktades till chefer, verksamhetsansvariga för tjänsten på leveransområdesnivå och syftade till att inhämta information om deras syn på bl.a. avtalet och ersättningsmodellen för tjänsten. Den andra delen av enkäten riktades till handledarna, vilka arbetar direkt med deltagarna i tjänsten, och syftade till att inhämta information om handledarnas egenskaper, hur de arbetar med tjänsten, samt vad de anser skulle kunna förbättra densamma.

En enkät har genomförts bland arbetsförmedlare med syfte att inhämta information om arbetsförmedlarnas arbete med den arbetsmarknadspolitiska bedömningen.

2.2.4. Utåtriktat arbete

Enligt sitt direktiv ska utredaren bedriva arbetet utåtriktat och i kontakt med berörda myndigheter, kommuner, aktörer med regionalt utvecklingsansvar, näringsliv och övriga intressenter, inklusive relevanta aktörer inom EU samt ta del av internationella erfarenheter för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och att använda relevanta erfarenheter i andra länder.

Utredningen har i enlighet med detta haft fortlöpande kontakter med ett stort antal berörda intressenter och deltagit i ett flertal seminarier, debatter och panelsamtal.

Riksdagens arbetsmarknadsutskott har vid två tillfällen informerats om utredningsarbetet, i maj 2017 och i oktober 2018 efter riksdagsvalet.

Arbetsmarknadsutredningens webbplats har varit ett nav i utredningens kommunikation, där möten, uttalanden och dokument presenterats som ett led i det utåtriktade arbetssättet.

Nedan redogörs för några av alla myndighetens externa kontakter.

Arbetsförmedlingen

Utredningen har under arbetets gång haft regelbunden kontakt med representanter för olika delar av Arbetsförmedlingens verksamhet. Detta inkluderar möten med representanter från lokala arbetsförmedlingskontor samt möten med sakansvariga vid myndighetens huvudkontor. Syftet med dessa möten har bland annat varit att inhämta uppgifter, samt föra dialog kring utredningens analyser och slutsatser. Dessa kontakter har samordnats av en för utredningen utsedd kontaktperson på myndigheten.

Regelbundna kontakter har också hållits med myndighetens ledning. Utredningen har haft möjlighet att presentera preliminära analyser, bedömningar och förslag vid Arbetsförmedlingens ledningsgrupps respektive styrelses ordinarie möten, och har därigenom kunnat ta del av synpunkter och kommentarer. Möten har även hållits med Arbetsförmedlingens ledningsstab och ekonomifunktion för att få information om nuläge och händelser av betydelse för utredningen.

Andra berörda myndigheter

Många statliga myndigheter med verksamhetsområden som berörs av utredningens uppdrag har funnits representerade i utredningens expertgrupp. Utöver löpande avstämningar med utredningens expertgrupp har separata möten hållits med myndigheter efter utredningens behov och/eller initiativ från myndigheterna.

Arbetsmarknadens parter

Arbetsmarknadens parter har funnits representerade genom centralorganisationerna i utredningens referensgrupp. Utöver mötena med referensgruppen har separata möten hållits både med arbetstagar- och arbetsgivarrepresentanter efter behov och intresse. Separata hearingar har också hållits med representanter från medlemsorganisationer i Svenskt Näringsliv, LO, TCO respektive Saco när det gäller frågan om samverkan med arbetsmarknadspolitiken i syfte att stärka kompetensförsörjningen.

Synpunkter och underlag har också hämtats från partsägda omställningsorganisationer, särskilt från Trygghetsfonden TSL som hanterar det kollektivavtalade omställningsstödet för privatanställda arbetare.

Leverantörer av arbetsmarknadstjänster och utbildningsanordnare

Utredningen har i sitt arbete inhämtat synpunkter från leverantörer och från representanter från leverantörer till Arbetsförmedlingen. Detta inkluderar såväl små och stora leverantörer, leverantörer av olika typer av arbetsmarknadstjänster och med olika organisationsformer. Detta inkluderar möten med och inlagor från enskilda leverantörer samt med Almega och Almegas medlemsförbund. En workshop har vidare genomförts med medlemmar i Almega Kompetensföretagen. Utredningen har även fått inlagor från Folkbildningsrådet, haft löpande kontakter med nätverket Vuxenutbildning i samverkan och deltagit vid SKL:s nätverksträffar för vuxenutbildningschefer i kommuner i Sverige.

Ett antal möten har också genomförts med representanter från nätverks-, intresse- och paraplyorganisationer som arbetar med att stödja arbetssökande som står långt ifrån arbetsmarknaden.

Kommuner och landsting

Utredningen har haft omfattande kontakter med landets kommuner, främst gällande utredningens uppdrag att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna i arbetsmarknadspolitiken

men även gällande uppdraget att analysera förhållandet mellan arbetsmarknadsutbildningen och det reguljära utbildningssystemet och uppdraget att stärka samverkan för kompetensförsörjning.

Dialog har förts med enskilda kommuner, men även med nätverk som organiserar flera kommuner och med SKL. Utredningen har fört dialog med regioner och andra regionalt utvecklingsansvariga aktörer genom enskilda möten och genom de nätverk och mötesplatser som hanteras av SKL, Tillväxtverket och Näringsdepartementet. Utredningen har bland annat deltagit på Kompetensförsörjningsdagarna vid tre tillfällen.

Övriga intressenter

Utredningen har även träffat representanter för arbetslöshetskassorna vid ett flertal tillfällen. Organisationen Sveriges A-kassor har även inkommit med inlagor och faktaunderlag. Därutöver har utredningen presenterat sitt uppdrag och sina fördjupningsområden för Nationella rådet för finansiell samordning.

2.2.5. Fokusgrupper

Två fokusgruppsintervjuer har hållits på temat utbildning och kompetensförsörjning. En med medlemsföretag i Almega Utbildningsföretagen om hur arbetsmarknadsutbildning förhåller sig till reguljär utbildning och en med SKL:s nätverk ”Regional kontakt” för regionala utvecklingsdirektörer från hela landet om hur kompetensförsörjningsarbetet kan stärkas.

En fokusgrupp har genomförts med deltagare från ett urval av arbetslöshetskassor kring ansvaret för kontrolluppdraget.

2.2.6. Strukturerade intervjuer

Utredningen har genomfört individuella intervjuer med Arbetsförmedlingens ledningsgrupp, samt en gruppintervju med fackliga representanter för Arbetsförmedlingen.

2.2.7. Studiebesök

Studiebesök i Sverige

Studiebesök har gjorts i flera olika verksamheter för att inhämta kunskap om arbetsmarknadspolitikens genomförande på lokal nivå. Besök har särskilt gjorts på lokala arbetsförmedlingskontor och hos leverantörer av arbetsmarknadstjänster. Vidare har besök genomförts för att inhämta kunskap om verksamhet för arbetssökande i kommunal förvaltning.

Internationella studiebesök

Utredningen gjorde i mars 2017 en studieresa till Storbritannien för att studera användningen av externa utförare i arbetsmarknadspolitiken. Resan inkluderade möten med de privata utförarnas intresseorganisation, ett lokalt arbetsförmedlingskontor (Job center) samt med det departement som är huvudman för arbetsmarknadstjänsterna.

Ett studiebesök gjordes också i Norge i början av 2018 på den norska myndigheten Kompetanse Norge i syfte att studera myndighetens samordnande roll för den norska kompetensförsörjningspolitiken.

2.3. Kontakt med andra utredningar

Så som utredningens direktiv har föreskrivit har utredningen hållit kontakt med utredningen Översyn av mottagande och bosättning av asylsökande och nyanlända (Dir. 2015:107) och Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dir. 2014:157, 2015:68 respektive 2017:20). Utredningen har också, i enlighet med tilläggsdirektivet, träffat utredningen Organisationsöversyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet (Dir. 2017:37). Utöver detta har utredningen även haft kontakt med många andra relevanta utredningar.

2.4. Avgränsningar och definitioner

2.4.1. Avgränsningar

Utredningens uppdrag har varit omfångsrikt. Det har både omfattat specifika utredningsfrågor och mer öppna frågor. Det har därför varit nödvändigt för utredningen att avgränsa arbetet.

Utredningen har valt att inte behandla Arbetsförmedlingens uppdrag för rehabilitering eller myndighetens roll i funktionshinderpolitiken. I utredningens uppdrag har inte ingått att utreda frågor gällande arbetslöshetsrelaterad ersättning.

När det gäller utbildningsbehov ur ett arbetsmarknadspolitiskt perspektiv har utredningens arbete inte omfattat yrkesverksamma individers försörjning vid fortlöpande kompetensutveckling för att förebygga arbetslöshet och underlätta omställning.

Utredningen har vidare valt att inte rikta in utredningsarbetet mot särskilda målgrupper, exempelvis ungdomsarbetslöshet eller nyanlända invandrares etablering. Fokus har i stället varit hur individers olika behov tillgodoses, oberoende av individernas egenskaper i övrigt.

2.4.2. Centrala begrepp

Arbetsförmedlingens uppdrag

Med Arbetsförmedlingens uppdrag avses de samlade uppgifter som särskilt faller på Arbetsförmedlingen och som framgår av instruktionen eller annan författning. Med Arbetsförmedlingens uppdrag avses därmed inte de allmänna uppgifter som gäller för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen, t.ex. att ge service, lämna ut allmänna handlingar, upprätta årsredovisningar, samarbeta med andra myndigheter och löpande utveckla den egna verksamheten.

Arbetslösa

Med arbetslösa avses de arbetssökande som saknar arbete och som vill och kan ta ett arbete. En delmängd av dem kommer att vara inskrivna arbetslösa. Det vill säga vara inskrivna på Arbetsförmedlingen och tillhöra någon av de kategorier som klassificerats som arbetslöshet.

Arbetssökande

Med arbetssökande avses alla personer som av någon anledning söker arbete. Det inkluderar såväl personer som är ombytessökande som personer som är arbetslösa på hel- eller deltid. Det inkluderar även studerande och andra utanför arbetskraften som söker arbete på hel- eller deltid. En delmängd av dem kommer att vara inskrivna arbetssökande. Det vill säga valt att vara inskriven på Arbetsförmedlingen som arbetssökande.

Arbetsmarknadsbedömning

Med arbetsmarknadsbedömning avses den bedömning som utredningen föreslår att Arbetsförmedlingen ska ansvara för med syfte att bedöma individens avstånd till arbetsmarknaden. I arbetsmarknadsbedömningen ingår även beslut om den sökande får ta del av arbetsmarknadsstöd och vilka dessa i sådana fall är.

Arbetsmarknadsstöd

Med arbetsmarknadsstöd avses alla former av ekonomiskt och praktiskt stöd som Arbetsförmedlingen ansvarar för och som ges i syfte att den som söker arbete ska komma närmare arbetsmarknaden, för att sammanföra den som söker arbete med den som söker arbetskraft, eller för att den som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga ska kunna behålla ett arbete.

Det praktiska arbetsmarknadsstödet ges i form av arbetsmarknadstjänster som kan vara allmänna eller särskilda. Det ekonomiska stödet ges i form av ekonomisk ersättning och är särskilt. Se även arbetsmarknadstjänster (praktiskt stöd) och ekonomiskt stöd.

Med allmänt stöd avses att stödet är öppet för alla. Med särskilt stöd avses att stödet erbjuds en enskild efter beslut från Arbetsförmedlingen i det enskilda ärendet. En prioritering av resurserna behöver bland annat föregå ett beslut om att erbjuda särskilt stöd.

Arbetsmarknadstjänster (praktiskt stöd)

Med arbetsmarknadstjänster avses praktiskt arbetsmarknadsstöd; såsom arbetsförmedlingstjänster, utbildningstjänster, förberedande tjänster och rehabiliterande tjänster. Arbetsmarknadstjänster kan vara antingen allmänna eller särskilda. En allmän arbetsmarknadstjänst är öppen för alla. Även om den enskilde kan rekommenderas att ta del av en sådan tjänst så krävs ingen sådan rekommendation för att denne ska få tillgång till tjänsten. Ett exempel är Platsbanken. I dag är sådana allmänna tjänster sannolikt digitala. För att den enskilde ska kunna erhålla en särskild arbetsmarknadstjänst krävs att Arbetsförmedlingen fattar beslut om att erbjuda en sådan tjänst i det enskilda ärendet. En prioritering av resurserna behöver bland annat föregå ett sådant erbjudande.

Begrepp som gäller utförare

Med utförare avses en aktör som utför arbetsmarknadstjänster. Arbetsförmedlingen, andra statliga myndigheter, kommuner, landsting och företag är exempel på utförare. I betänkandet görs åtskillnad mellan tjänster som utförs av Arbetsförmedlingen respektive av externa utförare. Detta görs i regel genom begreppen intern respektive extern regi. Med intern regi avses arbetsmarknadstjänster som utförs av Arbetsförmedlingen medan extern regi syftar till arbetsmarknadstjänster som utförs av externa utförare. Egen regi används synonymt med intern regi. Åtskillnad gör vidare mellan leverantörer och andra externa utförare. Samtliga begrepp som gäller utförare preciseras närmare i kapitel 12.

Ekonomiskt stöd

Med ekonomiskt stöd avses arbetsmarknadsstöd i ekonomisk form, såsom anställningsstöd, merkostnadsersättning vid arbetsträning och personligt biträde. Med ekonomiskt stöd avses däremot inte arbetslöshetsrelaterad individersättning.

Kompetensförsörjning

Med kompetensförsörjning avses målet för det långsiktiga och strategiska arbete som bedrivs för att analysera och prognosticera kompetensbehov på arbetsmarknaden, samt för att individer ska kunna utveckla, synliggöra och använda de kompetenser som möter dessa behov. Kompetensförsörjningsarbete skiljer sig därmed från det operativa arbetet med att sammanföra arbetssökande och arbetsgivare, i huvudsak utifrån befintliga kompetenser, som vanligen benämns som matchning.

Kontrollfunktionen

Med kontrollfunktionen avses främst Arbetsförmedlingens uppgift att kontrollera att arbetssökande aktivt söker arbete och i övrigt sköter överenskomna åtaganden. Om en arbetssökande brister i förhållande till villkoren för ersättning ska den instans som utreder och beslutar om sanktion i form av varning eller avstängning från ersättning. Det i fallet med arbetslöshetsförsäkring, en arbetslöshetskassa och, för övriga ersättningar, den egna myndigheten. Kontrollfunktionen har genom harmonisering av de olika regelverken för ersättning kommit att inkludera, inte bara arbetslöshetsförsäkring utan även aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning.

Myndighetsutövning

Med myndighetsutövning avses en utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande. Utmärkande för all myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande

till medborgarna. Det kan avse både förpliktelser för enskilda och gynnande beslut.

Myndighetsuppgifter

Med myndighetsuppgifter avses de uppgifter som regeringen eller riksdagen har beslutat att en myndighet ska utföra. Myndigheten är rättsligt förhindrad att agera utanför det. Myndigheters uppgifter består i regel till stor del av uppgifter som inte innefattar myndighetsutövning, och myndighetsutövning är inte heller förbehållet myndigheter. Myndighetsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning kan handla om olika främjande uppgifter, att vara kunskapscentrum eller samordnare för vissa frågor eller olika former av informationsförsörjning. I många myndigheter är uppgifter av detta slag att betrakta som kärnverksamhet.

Praktiskt stöd

Se arbetsmarknadstjänster.

Underlagstjänster

Med underlagstjänster avses tjänster vars huvudsakliga syfte är att klargöra arbetssökandes förutsättningar och behov i förhållande till kompetenskrav i relevanta yrken. Resultatet av tjänsten utgör ett underlag till Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsbedömning. Bedömning av arbetsförmåga och validering av yrkeserfarenhet utgör exempel på underlagstjänster.

3. Förväntningar på arbetsmarknadspolitiken

Den svenska arbetsmarknaden kännetecknas för närvarande av hög sysselsättning. Samtidigt är arbetsmarknaden tudelad, med stora skillnader mellan olika grupper. Trots en stark ekonomisk utveckling finns individer som inte lyckas etablera sig på arbetsmarknaden. Det står också klart att Arbetsförmedlingen, den huvudsakliga statliga myndigheten på området, i vissa avseenden inte uppfyller regeringens förväntningar och ibland inte heller lever upp till författningsreglerade krav för verksamheten. En del problem har varit bestående under årtionden och överlevt både konjunktursvängningar och större organisationsförändringar.

Det finns anledning att skilja på å ena sidan problem kopplade till arbetsmarknadens funktionssätt som arbetsmarknadspolitiken har till uppgift att motverka, och å andra sidan problem kopplade till hur arbetsmarknadspolitiken motverkar dessa, t.ex. att det skulle kosta för mycket eller inte ge tillräckligt bra resultat. Det faktum att det finns utmaningar på arbetsmarknaden betyder inte att Arbetsförmedlingen inte utför sitt uppdrag. Att det finns vissa brister hos dagens myndighet innebär inte att det inte finns andra saker i myndigheten som fungerar bra. Vidare säger det ingenting om det generella behovet av en arbetsmarknadspolitisk myndighet för att möta framtida utmaningar.

Dessa frågor är samtidigt tätt sammankopplade. Om kostnaderna för arbetsmarknadspolitiken ska ses som höga eller låga och om resultaten ska ses som tillräckliga eller inte beror vad man jämför med och vad man förväntar sig. Utan tydligt formulerade målsättningar och en ändamålsenlig styrning i enlighet med dessa är det svårt att uttala sig om verksamhetens måluppfyllelse. Arbetsmarknadens funktionssätt påverkas av en mängd faktorer, varav endast en mindre del

går att hänföra till den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Utifrån befintlig kunskap och forskning kan man dock med tillräcklig säkerhet säga att aktiv arbetsmarknadspolitik kan fylla en viktig funktion och vara samhällsekonomiskt lönsam. Svårare är att veta vilka de arbetsmarknadspolitiska insatserna ska vara, hur de ska utformas, vem som ska genomföra dem och hur mycket resurser som är motiverat att lägga på dem.

Diskussionerna kring arbetsmarknadspolitiken har ofta ett organisatoriskt perspektiv. Det handlar om vem som ska utföra arbetsmarknadspolitiska insatser snarare än vad insatserna ska syfta till. Detta perspektiv är också tydligt i utredningens uppdrag, i synnerhet vad gäller frågor om ansvarsfördelning mellan aktörer samt att andra aktörer än Arbetsförmedlingen ska utföra insatser som inte är myndighetsutövning. Det organisatoriska perspektivet är viktigt, men det måste föregås av en diskussion om vilka uppgifter som faktiskt ska utföras och vilka målgrupper som ska vara föremål för olika insatser. Det handlar om styrningen av myndigheten.

Myndighetsstyrning omfattar många olika former av styrmedel. Politiska beslut styr förvaltningen genom resurstilldelning, mål och uppdrag, men också genom regler. Det är därefter myndighetens uppgift att genomföra uppdraget i enlighet med riksdagens och regeringens intentioner. Resultaten följs upp och granskas. Detta sker genom krav på årsredovisningar, specifika återrapporteringskrav, expertutvärderingar samt intern och extern revision. Inom det arbetsmarknadspolitiska området är målen för verksamheten och fördelningen av anslag inom området viktiga styrmedel. Det är därför viktigt att målen för arbetsmarknadspolitiken är utformade på ett ändamålsenligt sätt och utgår utifrån de prioriteringar som gjorts av regeringen. Därefter är det möjligt att bedöma huruvida verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt och resurseffektivt sätt.

3.1. Det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmarknad

Utredningen har bland annat i uppdrag att lämna förslag om hur det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmarknad kan göras mer effektivt och tydligt. Det är dock inte helt enkelt att fastslå vad det statliga åtagandet omfattar i dag. Det är tydligt att det omfattar

verksamhet som statliga myndigheter ansvarar för, inklusive tillsyn av verksamhet som utförs av kommuner eller enskilda. Utöver detta tillkommer en avsevärd mängd uppgifter och verksamheter som finansieras genom statliga medel eller regleras av staten.

Riksdagens mål för arbetsmarknadspolitiken är att insatserna ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad (prop. 2011/12:1 utg.omr. 14, bet. 2011/12:AU2, rskr. 2011/12:88). I utredningens direktiv har regeringen klargjort att en väl fungerande arbetsmarknad kännetecknas av en hög nivå på sysselsättningen och en produktiv användning av arbetskraften. Vidare anges att arbetskraften ska kunna matchas mot de krav som strukturomvandlingen på arbetsmarknaden ställer, att antalet personer som arbetar och antalet arbetade timmar i ekonomin ska öka, att sysselsättningen ska öka och arbetslösheten minska varaktigt, att människor ska bidra och arbeta efter förmåga, att färre ska vara deltidsarbetslösa och att kvinnors sysselsättning och arbetskraftsdeltagande måste öka, särskilt bland utrikes födda (Dir. 2016:56).

Ett sätt att definiera den statliga arbetsmarknadspolitiken är att utgå från statsbudgeten och den verksamhet som hör till området Arbetsmarknad under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv. I budgetpropositionen för 2018 angavs att området Arbetsmarknad i huvudsak består av matchning mellan arbetssökande och lediga jobb, arbetsmarknadspolitiska program, arbetslöshetsförsäkringen, lönegarantiersättningen, Europeiska socialfonden samt myndigheterna Arbetsförmedlingen, Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (Svenska ESF-rådet), Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) och Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU). Budgeten för området 2018 var cirka 73 miljarder kronor.

Man bör dock ha i åtanke att statsbudgetens indelning inte syftar till att definiera vad som är arbetsmarknadspolitik. Arbetsförmedlingen, vars verksamhet i sin helhet kan sägas tillhöra arbetsmarknadspolitiken, disponerade t.ex. även över anslagsposter inom andra utgiftsområden under 2018. Statsbudgetens indelning är heller inte given mellan åren. Anslag kan flyttas mellan olika utgiftsområden utan att ändamålet ändras, liksom att verksamhet kan tillkomma eller upphöra.

Det statliga åtagandet innefattar vidare mer än den verksamhet som utförs av statliga myndigheter. En ökad användning av t.ex. privata aktörer för att fullgöra en statlig uppgift innebär inte i sig att det statliga åtagandet minskar. Om det statliga åtagandet ska öka eller minska förutsätter det en ökning eller minskning av antalet uppgifter som ska ombesörjas. Vad som däremot påverkas är strukturerna för det statliga åtagandet, t.ex. möjligheterna till styrning, insyn och kontroll. Utläggning av uppgifter på kommuner medför också tillhörande statliga åtaganden, exempelvis finansiering.

Utredningens uppdrag att pröva hur delar av Arbetsförmedlingens uppdrag kan läggas ut på andra aktörer handlar alltså inte om att det statliga åtagandet ska minska. Det är heller inte fråga om att avreglera ett statligt monopol och släppa in andra aktörer på marknaden. Det finns redan möjlighet för privata aktörer att bedriva arbetsförmedling utan inblandning från det offentliga. Som framgår av utredningens direktiv har också privat arbetsförmedling blivit en allt större affärsverksamhet genom bemannings- och rekryteringsbranscherna, som på olika sätt hjälper arbetsgivare att hitta rätt personer att anställa.

När det gäller kommunerna kan staten tilldela dem uppgifter. Staten har även ett övergripande ansvar för att samtliga kommuner har förutsättningar och kapacitet som står i proportion till det samlade uppdraget. Enligt finansieringsprincipen ska staten se till att det finns en finansiering när den beslutar om nya uppgifter eller ökade ambitionsnivåer för kommuner och landsting. Nya uppgifter för kommunerna medför alltså i princip även tillhörande statliga åtaganden i form av finansiering. Det förekommer också fall där det kan vara svårt att åtskilja kommunal verksamhet från det statliga åtagandet, t.ex. vid gemensamma överenskommelser eller verksamhet som finansieras och villkoras med riktade statsbidrag.

Det går mot bakgrund av ovanstående inte att exakt klargöra vad som är arbetsmarknadspolitik eller det samlade statliga åtagandet inom området. Området Arbetsmarknad under utgiftsområde 14 i statsbudgeten är en logisk utgångspunkt, om än med vissa förbehåll. Vägledande bör vara om verksamheten tar sikte på att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och inte tydligt hör till ett annat politikområde.

Det är dock inte nödvändigt att exakt avgränsa området för att lämna förslag om hur det statliga åtagandet kan göras mer effektivt och tydligt. En sådan effektivisering eller ökad tydlighet kan uppnås genom att enskilda delar av åtagandet förbättras. Detta kan vara nödvändigt då arbetsmarknadspolitiken ställts för ett antal nya utmaningar de senaste åren.

3.2. Nya utmaningar för arbetsmarknadspolitiken

Flera samhällsförändringar och politiska reformer har medfört nya utmaningar för arbetsmarknadspolitiken och Arbetsförmedlingen de senaste åren. Både de inskrivnas förutsättningar och styrningen av verksamheten har förändrats. Genom förändringar i sjukförsäkringen har Arbetsförmedlingen fått ett utökat ansvar för att stötta tidigare sjukskrivna att återinträda på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen har också tagit över en stor del av ansvaret för etableringen av nyanlända från kommunerna. En allt större andel av de inskrivna står nu längre från arbetsmarknaden jämfört med tidigare. Arbetslöshetsförsäkringens sjunkande täckningsgrad har medfört ett upplevt ansvar för individers försörjning. En relativt ny förutsättning för verksamheten är också att stor del av Arbetsförmedlingens service till arbetssökande i dag är privatiserad och utförs av kompletterande aktörer.

3.2.1. Ändrade förutsättningar hos de inskrivna

Nya målgrupper hos Arbetsförmedlingen

Två reformer som på ett påtagligt sätt har förändrat Arbetsförmedlingens verksamhet är förändringen i etableringen av nyanlända – där myndigheten 2010 tog över uppgifter från kommunerna – samt förändringar i sjukförsäkringen som medfört att fler personer med viss nedsatt arbetsförmåga bedöms ingå i arbetskraften än tidigare. Detta innebar också nya direktiv om samverkan med Försäkringskassan för att underlätta övergången för sjukförsäkrad till arbetssökande och med Migrationsverket för att underlätta nyanlända invandrares etablering på arbetsmarknaden. En skiftning från mer ren

arbetsförmedlande verksamhet till andra verksamhetsområden kan urskiljas under perioden från och med 2010.

Många arbetslösa står långt från arbetsmarknaden

Arbetslösheten ligger i dagsläget på en låg nivå. Sysselsättningsgraden har ökat under senare år och nu är den högsta i EU (Arbetsförmedlingen 2018). Många av de arbetssökande som skriver in sig på Arbetsförmedlingen kan förväntas hitta ett jobb relativt snabbt och utan alltför omfattande insatser från Arbetsförmedlingens sida. Vissa arbetssökande riskerar emellertid att bli långvarigt arbetslösa om inte rätt insatser erbjuds i ett tidigt skede. I många fall behövs en kedja av insatser efter varandra eller parallella insatser.

Närmast arbetsmarknaden står de som har bakgrund i ett bristyrke och som inte tillhör någon utsatt grupp. Med begreppet utsatta grupper avses enligt Arbetsförmedlingens definition arbetslösa som högst har förgymnasial utbildning, är utomeuropeiskt födda, har ett funktionshinder som medför arbetsnedsättning och/eller är äldre än 55 år. Andelen personer som är inskrivna som arbetslösa och tillhör de så kallade utsatta grupperna har ökat på senare år och var under 2017 cirka 75 procent av de inskrivna. Enligt Arbetsförmedlingen är en av fem inskrivna arbetssökande inte matchningsbara.

Figur 3.1 De inskrivnas arbetslösas avstånd till arbetsmarknaden

Gäller inskrivna 2017

Källa: Arbetsförmedlingen.

Att vara matchningsbar kan något förenklat beskrivas som att en arbetsförmedlare bedömt att individen har de kvalifikationer som behövs för en anställning, att efterfrågan faktiskt finns och att personen är konkurrenskraftig på det sätt som en arbetsgivare rimligtvis kan begära. Merparten av de arbetssökande som inte är matchningsbara tillhör någon av de grupper som Arbetsförmedlingen kategoriserar som utsatta. Även bland de 80 procent som anses vara matchningsbara finns många som samtidigt inte anses stå så nära arbetsmarknaden. Ytterligare 20 procent anses vara matchningsbara och tillhör ej utsatt grupp. Målgruppen som avses vara matchningsbar men som tillhör utsatt grupp utgör 50 procent av de arbetslösa.

Ett upplevt ansvar för individers försörjning

Andelen arbetslösa med svagare anknytning till arbetsmarknaden har ökat. Dessa inskrivna har sällan arbetat i tillräcklig omfattning för att uppfylla villkoren för arbetslöshetsersättning. Vidare förändrades regelverket för arbetslöshetsförsäkringen under 2007–2008

bland annat genom skärpta arbetsvillkor och avskaffande av studerandevillkoret. Detta har medfört att andelen arbetslösa med arbetslöshetsförsäkring stadigt har minskat.

Figur 3.2 Arbetslösa med a-kassa

Andel arbetslösa på heltid, deltid eller med tillfällig timanställning, som fick a-kassa (procent)

Källa: Arbetsförmedlingen.

I takt med att allt färre får ersättning från arbetslöshetsförsäkringen får de arbetsmarknadspolitiska insatserna, utöver att syfta till att föra den arbetssökande i eller närmare arbete, också en betydande roll för dennes ekonomiska situation genom möjligheten till aktivitetsstöd. Av förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser framgår att arbetslösa som deltar i en insats kan få ersättning för deltagande i insatser. En person som lämnar etableringsuppdraget eller anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin efter att ha förbrukat 300 ersättningsdagar (normalfallet) erhåller aktivitetsstöd (inkomstrelaterat eller grundbelopp) utan tidsatt bortre gräns. Anvisningen sker per automatik till garantierna efter förbrukad a-kassa eller etableringsersättning.1 För den grupp som inte kvalificerat sig för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen utgör aktivitetsstödet inte tillräcklig försörjning, men kan

1 Aktivitetsstödet är högre för denna grupp än för dem som inte kvalificerat sig till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen.

64

56

54

46

41

43

44

43

41

39

37

0 10 20 30 40 50 60 70

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

likafullt utgöra ett värdefullt och ibland helt nödvändigt tillskott för den enskildes ekonomi.

Detta aktualiserar frågan hur nedgången påverkar Arbetsförmedlingens insatser. En risk är att ett upplevt ansvar för en persons försörjning kan leda till insatser som främst syftar till att säkerställa att den enskilde anvisas till ett program för att därigenom kunna få ersättning, i stället för att fokusera på att erbjuda det stöd som är relevant för att personen ska komma i arbete eller utbildning.

En allt mindre andel av de arbetslösa erhåller arbetslöshetsersättning, medan en stor del av de arbetslösa får ersättning genom aktivitetsstöd, utvecklingsersättning, etableringsersättning eller ekonomiskt bistånd. Utredningen bedömer att detta spelar en central roll för såväl Arbetsförmedlingens som kommunernas verksamhet för arbetslösa. Det finns samtidigt grundläggande skillnader mellan de olika ersättningstyperna. Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring med detaljerade försäkringsvillkor, ersättning för deltagande i en arbetsmarknadspolitisk insats är i likhet med sitt namn en ersättning för att delta i en insats som Arbetsförmedlingen erbjuder den arbetssökande, medan det ekonomiska biståndet är avsett att vara samhällets yttersta skyddsnät.

De arbetsmarknadspolitiska programmen, vars roll främst får anses vara strukturpolitisk, har således fått en större betydelse även fördelnings- och stabiliseringspolitiskt. Som utredningen visade på i delbetänkandet kan nedgången i ersättningsberättigade från arbetslöshetsförsäkringen vara en förklaring till varför kommunerna, som då fått ett utökat försörjningsansvar, i allt högre utsträckning ägnar sig åt arbetsmarknadspolitiska insatser. Arbetslöshet är i dag det vanligaste försörjningshindret för mottagare av ekonomiskt bistånd. Det har medfört ökad otydlighet kring roller och ansvar mellan stat och kommun som följd.

I utredningens uppdrag har inte ingått att utreda frågor gällande arbetslöshetsrelaterad ersättning. Det kan dock konstateras att det i dag saknas ett enhetligt och ändamålsenligt system för sådan ersättning. Därutöver att Arbetsförmedlingens uppdrag enligt nuvarande styrning består i att tillhandahålla arbetsmarknadsstöd, inte att försörja arbetslösa.

Ökade behov av och möjligheter till utbildning

En försvårande faktor för att hitta ett arbete är kort utbildning. Breda strukturella förändringar har inneburit ökade kompetenskrav på arbetsmarknaden. Det finns i dag få jobb för personer med kort utbildning och gymnasieutbildning har i praktiken blivit ett inträdeskrav på den svenska arbetsmarknaden.

En stor andel av de inskrivna på Arbetsförmedlingen saknar fullständig gymnasieutbildning. En bidragande orsak är att färre ungdomar lämnar gymnasieskolan med fullständiga betyg. Enligt Skolverket går omkring tre fjärdedelar av alla elever som börjar på ett nationellt program på gymnasiet ut med en godkänd gymnasieexamen. Samtidigt kräver allt fler yrken i dag gymnasiekompetens, vilket gör att individer som saknar detta har svårare att nå en varaktig etablering på arbetsmarknaden. En stor del av de inskrivna arbetssökande på Arbetsförmedlingen kommer att behöva någon form av utbildningsinsats för att hitta ett arbete.

En rad politiska reformer har genomförts för att öka individers möjligheter att utveckla kompetens som motsvarar arbetsmarknadens behov, bl.a. genom utökade möjligheter till yrkesutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen. Det har också blivit vanligare med utbildningsinsatser i de arbetsmarknadspolitiska programmen. Mängden av utbildningsmöjligheter har dock medfört stora och ökande behov av information och stöd för att orientera sig bland dessa möjligheter. Arbetsförmedlingen har i större utsträckning fått i uppdrag att vägleda och anvisa de inskrivna till studier.

3.2.2. Fler aktörer i arbetsmarknadspolitiken

Kommunala insatser inom arbetsmarknadspolitiken har ökat

Arbetsmarknadspolitiken är i huvudsak ett statligt ansvar. Men som konstaterats i delbetänkandet (SOU 2017:82) har kommunala arbetsmarknadspolitiska åtgärder ökat i sådan omfattning att det kan vara relevant att tala om två parallella arbetsmarknadspolitiska system. I första hand är det personer som varit arbetslösa länge eller som inte har etablerat sig på arbetsmarknaden som kan bli föremål för såväl statliga insatser genom Arbetsförmedlingen som kommunala insatser. En förklaring till kommunernas ökade aktivitet är att många i dessa

grupper uppbär ekonomiskt bistånd och inte kvalificerat sig för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Det vanligaste försörjningshindret för dem som tar emot ekonomiskt bistånd är arbetslöshet.

Den ökande omfattningen av kommunala åtgärder och Arbetsförmedlingens tendens att anpassa sig efter dessa har bidragit till att det råder oklarhet kring vem som har ansvar för att anordna insatser för vissa arbetssökande. Det innebär en risk både för att kommunerna och arbetsförmedlingen gör samma saker och för att arbetslösa kan falla mellan stolarna. Skillnader i hur kommunerna och Arbetsförmedlingen uppfattar det statliga åtagandet, och därmed ansvarsfördelningen dem emellan, påverkar också hur samverkan fungerar.

Fler aktörer erbjuder tjänster för arbetssökande

Mellan 1935–1993 var det inte tillåtet att bedriva privat arbetsförmedling i Sverige. Sedan bestämmelserna avskaffades har den offentliga arbetsförmedlingen kompletterats med privata bemannings- och rekryteringsföretag. Enligt lagen om (1993:440) om privat arbetsförmedling är det dock förbjudet att ta betalt av den arbetssökande, vilket innebär att företagens affärsmodell bygger på att det är arbetsgivare som utgör företagens uppdragsgivare och därmed betalar för att få stöd i sin rekrytering av arbetskraft. En arbetssökande med rätt profil utgör därmed ett medel för att nå arbetsgivarens mål att anställa. För Arbetsförmedlingen är affärs- eller verksamhetslogiken ofta den omvända. Myndighetens uppdrag är främst att bistå arbetssökande i deras ansträngning att ta sig ur sin arbetslöshet. Kunskap om lediga platser och kontakt med arbetsgivare blir för dem ett viktigt medel för att nå målet.

På senare år har många rekryterings- och bemanningsföretag breddat sin verksamhet och arbetar nu även med stöd till arbetssökande. Detta har blivit möjligt genom att delta i Arbetsförmedlingens upphandlingar av tjänster. Rekryterings- och bemanningsföretag har därmed blivit en del i utförandet av Arbetsförmedlingens uppdrag.

En rad andra aktörer arbetar med olika typer av aktiviteter som liknar det arbete som sker på Arbetsförmedlingen. Parterna på arbetsmarknaden äger trygghets- eller omställningsorganisationer som stöttar uppsagda personer i samband med omställning och många kommuner har bildat arbetsmarknadsförvaltningar som jobbar med stöd

och matchning av arbetslösa personer som har eller riskerar att få behov av försörjningsstöd. Arbetsförmedlingen är följaktligen inte ensam om att leverera tjänster som är till för att underlätta matchningen på arbetsmarknaden.

Slopat lagkrav om att annonsera lediga tjänster

Fram till 2007 var arbetsgivare som avsåg att anställa med vissa undantag skyldiga att anmäla platsen till den offentliga arbetsförmedlingen enligt lagen (1976:157) om allmän platsanmälan. I och med att lagen upphävdes förändrades Arbetsförmedlingens roll för arbetsmarknadens funktionssätt. Även om många arbetsgivare fortfarande annonserar i Arbetsförmedlingens platsbank finns i dag ett stort antal andra kanaler för att sprida information om lediga tjänster. Många arbetsgivare rekryterar också via informella kontakter och nätverk av olika slag.

3.3. Kommande utmaningar för arbetsmarknadspolitiken

Att förutse vilka utmaningar arbetsmarknadspolitiken kommer möta i framtiden är vanskligt – framtidens arbetsmarknad är inte möjlig att förutse med hög exakthet. Men genom att analysera pågående trender är det åtminstone möjligt att göra kvalificerade antaganden och prognoser kring hur arbetsmarknaden kan komma att förändras och hur det statliga åtagandet därmed behöver utvecklas för att möta dessa förändringar. Utredningen har i detta avseende valt att särskilt lyfta fram kompetensförsörjningsutmaningen.

Förändringstakten på arbetsmarknaden är hög och det ställer krav på arbetskraftens omställningsförmåga. Nya arbetstillfällen och förändringar i befintliga arbetsuppgifter kommer medföra förändrade kompetenskrav. För många individer kommer dessa förändringar snabbt leda till nya möjligheter, medan andra behöver mer stöd för att hitta vägar framåt. För att arbetsmarknadspolitiken ska vara fortsatt relevant även för framtidens arbetsmarknad behöver dess verktyg vara anpassade efter de kompetensbehov som aktualiseras både av arbetslöshetens sammansättning och arbetsmarknadens krav.

3.3.1. Höga och föränderliga kompetenskrav

Utbildning krävs allt oftare

Kompetenskraven på den svenska arbetsmarknaden har förändrats de senaste decennierna som en följd av breda strukturella förändringar som ökad globalisering, snabb teknikutveckling, migration och demografiska förändringar. Förändringarna innebär att arbetsgivare får behov av ny kompetens, ofta på en högre kvalifikationsnivå än tidigare. Huvuddelen av jobben på arbetsmarknaden kräver i dag en längre utbildning. En stor utmaning för arbetsmarknads- och utbildningspolitiken kommer bli att öka anställningsbarheten bland arbetslösa med kort utbildningsbakgrund.

Figuren nedan visar andelen arbetslösa utefter utbildningsnivå. Det är tydligt att andelen arbetslösa skiljer sig kraftigt mellan olika utbildningsnivåer – ju högre utbildning, desto lägre är andelen arbetslösa, och mest markant är kanske den höga arbetslösheten bland personer som endast har förgymnasial utbildning.

Figur 3.3 Andelen arbetslösa efter utbildningsnivå

2005 till 2016, 15 74 år

Arbetskraftsundersökningarna (AKU), Statistiska centralbyrån (SCB).

0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Förgymnasial utbildning Gymnasial utbildning

Eftergymnasial utbildning Samtliga utbildningsnivåer

Samtidigt som många av de arbetslösa saknar relevant kompetens för att kunna ta de lediga arbeten som finns är bristen på arbetskraft stor på flera delar av arbetsmarknaden (Konjunkturinstitutet 2016). Matchningsproblemen på arbetsmarknaden måste därmed i många fall lösas med utbildning. Tillgång till kompetensutveckling utifrån arbetsmarknadens efterfrågan blir en allt viktigare komponent i arbetsmarknadspolitiken.

En ytterligare utmaning är yrkesverksammas möjligheter att ställa om till nya kompetenskrav till följd av en förändrad arbetsmarknad. Även anställda behöver utveckla sina kompetenser så att de har den kompetens som krävs både för att behålla nuvarande arbete och för att hitta nytt arbete vid en eventuell omställningssituation. Genom en ökad rörlighet på arbetsmarknaden, där yrkesverksamma genom fortbildning kan fylla nya kompetensbehov, kan befintliga arbetstillfällen frigöras för individer som i dag står utanför arbetsmarknaden.

Förlust av jobb till följd av digitalisering?

Ett flertal studier har försökt uppskatta konsekvenserna av teknikutveckling, framför allt automatisering och digitalisering, för antalet arbetstillfällen. Uppskattningarna har dock givit olika resultat. År 2014 presenterade forskaren Stefan Fölster en analys som applicerade de amerikanska forskarna Frey och Osbornes (2013) metod för att skatta automatiseringssannolikheter för yrken på en svensk kontext. Fölster räknade med att 53 procent av de svenska jobben skulle kunna automatiseras inom 20 år. Året efter publicerades en ny rapport där Fölster (2015) kompletterat analysen med uppskattningar om att nya jobb även kommer skapas till följd av digitalisering och inkomstökningar. Fölster drog slutsatsen att antalet nya jobb möjligtvis inte helt kommer kompensera för förlusterna till följd av digitaliseringen och uppskattade en nettoförlust av jobb på 15–16 procent.

Konsultfirman McKinsey (2017) har undersökt hur europeiska länder som ligger i digital framkant kommer att påverkas av automatisering. Slutsatsen är att införandet av automatisering och artificiell intelligens, AI, väntas leda till fler jobb – och inte färre – i länder som med hög digitalisering. I Sverige beräknas enligt samma

studie automatisering och AI-teknik öka BNP-tillväxten med 1,3 procentenheter per år och skapa 300 000 nya jobb till år 2030.

I en analys gjord på uppdrag av OECD 2016 dras slutsatsen att cirka 9 procent av jobben inom de nordiska länderna riskerar att försvinna till följd av automatisering. Denna nivå är betydligt lägre än den nettoförlust som Fölster uppskattade.

Polariseringen på arbetsmarknaden?

Genom empiriska undersökningar har man kunnat konstatera att det under de senaste årtiondena har skett en så kallad ”urgröpning” av arbetsmarknaden i många OECD-länder. Denna urgröpning innebär att andelen arbetstagare som befinner sig i mellansegmentet har minskat relativt både de lägre och högre segmenten.

Flera aktuella empiriska studier av OECD-länder, däribland USA, Storbritannien och Tyskland, visar ett samstämmigt mönster: sysselsättningsandelarna i typiska hög- och låglönejobb ökar samtidigt som de minskar i jobb med mer genomsnittliga löner (Acemoglu och Autor 2010). För de flesta länder tycks denna jobbpolarisering ha startat under tidigt 1990-tal för att sedan fortsätta under 2000-talet. För varje enskilt land kan jobbpolariseringen ha flera specifika förklaringar, men det snarlika internationella mönstret indikerar att det också finns vissa gemensamma och övergripande faktorer.

En av de första och inflytelserika studierna kring just polarisering är Katz och Autor (1999). I deras forskningsöversikt över lönestrukturen och dess utveckling på den amerikanska arbetsmarknaden fann författarna att det hade skett en betydlig förändring, där skillnader i inkomster har ökat över tid. Vissa efterkommande forskare har dock menat att skillnaderna i inkomst i USA inte har vuxit lika mycket under sent 1990-tal och 2000-talet, exempelvis Lemieux (2006) och Card och DiNardo (2002).

Samtidigt har flertalet andra studier hittat bevis för hypotesen att jobbpolariseringen ökar: Autor et al (2006) finner att det har skett en stadig ökning av ojämlikheten mellan 1979 och 2004 i USA och Goos och Manning (2007) finner att jobbpolariseringen har ökat i Storbritannien från 1975 till 1999. I Goos et al (2009) fann man att det har skett en liknande jobbpolarisering i 16 europeiska länder under 1993 till 2006. Dustmann et al (2009) har visat att lönespridning eller

ojämlikheten har ökat i både Tyskland och USA, vilket de menar främst är till följd av teknologisk utveckling. Holzer (2015) pekade på att arbeten i det mellanskiktet även håller på att bytas ut från mer administrativa eller produktionsinriktade arbeten till arbeten som kräver mer eftergymnasial utbildning.

Konsensus kring resultaten till trots finns det en större oenighet kring de underliggande orsakerna till jobbpolariseringens framväxt. Det finns skillnader mellan länder i Europa och USA som gör att resultat från studier på en amerikansk kontext inte direkt kan översättas till att gälla för europeiska eller svenska kontexter och vice versa. Akademiska studier som fokuserar på en svensk kontext är dock mycket färre än de som antingen fokuserar på enbart USA eller ett större antal länder i Europa samtidigt. En av de nyare studierna om jobbpolarisering som använder sig av svenska data är Adermon och Gustavsson (2015). De har använt statistik från 1975 fram till 2005, för att undersöka huruvida det har skett en polarisering på den svenska arbetsmarknaden. De fann att det över den studerade tidsperioden har skett en polarisering, vilket innebär att arbeten som tillhör de lägre respektive högre betalda segmenten på arbetsmarknaden har ökat relativt arbeten som ger en medelinkomst.

Korpi och Tåhlin (2011) studerade förändringar i ojämlikheten på Sveriges arbetsmarknad under 1970 till 2005. I breda drag kom författarna fram till att ökningen i löneskillnader tog fart efter 1980 och att lägre utbildade har haft en sämre löneutveckling samt en lägre ökning i sysselsättning jämfört med högre utbildade.

I en studie från 2013 (Åberg 2013) försöker författaren ta reda på om förändringen som skett på arbetsmarknaden har präglats av en uppkvalificering eller inte. Åberg finner dock att arbetsmarknaden efter millennieskiftet har präglats mer av jobbpolarisering än uppkvalificering. Låglönearbeten har även vuxit i högre takt än andra arbetskategorier i Sverige. Liknande det internationella mönstret, ökar efterfrågan på personer med en högre utbildning samtidigt som efterfrågan på lägre utbildade, exempelvis personer utan gymnasieexamen, minskar (Breman och Felländer, 2014).

Polarisering på arbetsmarknaden hör även ihop med teknologisk förändring och nationalekonomisk forskning har på senare tid fokuserat i större utsträckning på hur arbetsuppgifter i sig har påverkats av en ökad digitalisering där forskningen i hög utsträckning tidigare har fokuserat på individers humankapital (Adermon och Gustavsson,

2015b). I Sverige finner Adermon och Gustavsson (2015b) att det har skett en tydlig jobbpolarisering mellan 1990 och 2005, men inte innan dess. De beräknar även att ungefär 40 procent av den polarisering som skett på arbetsmarknaden kan härledas till en ökad digitalisering.

3.3.2. Beredskap för framtidens arbetsmarknad

I sin analys tar Adermon och Gustavsson (2015b) upp utbildningsinsatser som en förändring som kan vara nödvändig för att möta framtidens behov. De menar att det inom utbildningssystemet kan behöva läggas en större vikt på utbildningar som lär ut exempelvis kreativa och sociala förmågor, vilket är egenskaper som åtminstone i nuläget bedöms som svåra att ersätta med teknologi.

Det finns ett tydligt samband mellan utbildningsnivå och sannolikheten för ens yrke att bli automatiserat, där en högre utbildningsnivå är korrelerat men lägre sannolikhet för automatisering. Därmed är personer med en lägre utbildningsnivå generellt mer utsatta för potentiell automatisering. Det innebär generellt sett att lägre utbildade löper högst risk att se sina yrken automatiseras, vilket innebär en större sårbarhet för dessa grupper samt att det i längden skulle kunna innebära en ännu större polarisering i samhället.

För att sysselsättningen inte ska påverkas negativt kan det därför behövas utbildningsinsatser, incitament för att utbilda sig samt förändringar i utbildningssystemen. Dagens utbildningssystem, som i huvudsak bygger på att den utbildning som har förvärvats ska tillgodose en person med tillräcklig kunskap för ett helt yrkesliv, kan komma att bli mer och mer förlegat. För att möta framtidens arbetsmarknad behöver en kontinuerlig kompetensutveckling möjliggöras under hela livet. Förändringar kan komma därmed komma att behövas både i utbildningssystemen, i arbetsmarknadspolitiken, och i gränslandet däremellan.

Långtidsutredningens huvudbetänkande från 2015 bedömde att en omställning på arbetsmarknaden kräver tydligare fokus på utbildning och omställning. Behovet av omställning kommer att vara nödvändigt inom sektorer där efterfrågan på arbetskraft blir större. Även

matchningsproblematiken kan enligt utredningen komma att motverkas om individer väljer rätt utbildning som efterfrågas på arbetsmarknaden.

Referenser

Arbetsförmedlingen (2018). Arbetsmarknadsrapporten 2018. Acemoglu, Daron och Autor, David. (2010). Skills, Tasks and Tech-

nologies: Implications for Employment and Earnings. NBER Work-

ing Paper No. 16082. Utgiven i juni 2010. Adermon, Adrian och Gustavsson, Magnus. (2015a). Job Polari-

zation and Task ‐Biased Technological Change: Evidence from Sweden, 1975–2005. The Scandinavian Journal of Economics, 117(3), 878-917. Adermon, Adrian och Gustavsson, Magnus. (2015b). SNS Analys

nr 28. Teknisk utveckling och jobbpolarisering. SNS Analys. Arbetsförmedlingen (2018). Arbetsmarknadsrapporten 2018. Autor, D., Katz, L. F., & Kearney, M. (2006, May). The Polarization

of the U.S. Labor Market. American Economic Review: Papers

and Proceedings (Vol. 96, No. 2, pp. 189–194). Breman, A., & Felländer, A. (2014). Diginomics – nya ekonomiska

drivkrafter. Ekonomisk debatt, 42(6), 28–38.

Card, D., & DiNardo, J. E. (2002). Skill-biased technological change

and rising wage inequality: Some problems and puzzles. Journal of

labor economics, 20(4), 733–783. Dir. 2016:56. Det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmark-

nad och Arbetsförmedlingens uppdrag. Kommittédirektiv beslutat

vid regeringssammanträde den 22 juni 2016. Dustmann, C., Ludsteck, J., & Schönberg, U. (2009). Revisiting the

German wage structure. The Quarterly Journal of Economics,

124(2), 843–881. Elliott, Stuart W. Computers and the Future of Skill Demand. OECD

Publishing, Paris. Frey, C. B. och Osborne, M. A. (2013). The Future of Employment:

How suscepteble are Jobs to Computerisation? OMS Working

Papers, September 18. Fölster, Stefan. (2014). Vartannat jobb automatiseras inom 20 år

– utmaningar för Sverige. SSF, Stiftelsen för strategisk forskning.

Fölster, Stefan. (2015). Den nya jobben i automatiserings tidevarv.

SSF, Stiftelsen för strategisk forskning.

Goos, M., & Manning, A. (2007). Lousy and lovely jobs: The rising

polarization of work in Britain. The review of economics and

statistics, 89(1), 118–133. Goos, M., Manning, A., & Salomons, A. (2009). Job polarization in

Europe. The American Economic Review, 99(2), 58–63.

Katz, L. F., Autor, D. (1999). Changes in the wage structure and

earnings inequality. Handbook of labor economics, 3, 1463–1555.

Korpi, T., & Tåhlin, M. (2011). Changing work-life inequality in

Sweden: Globalization and other causes. Globalized labour markets

and social inequality in Europe: A comparative analysis, 177–210. Lemieux, T. (2006). Increasing residual wage inequality: Composition

effects, noisy data, or rising demand for skill?. The American Eco-

nomic Review, 96(3), 461–498. Långtidsutredningen (2015). Huvudbetänkande. Betänkande av Lång-

tidsutredningen. SOU 2015:104. McKinsey (2017). Jobs lost, jobs gained: Workforce transitions in a

time of automation. McKinsey Global Institute.

Åberg, R. (2013). Tjugohundratalets arbetsmarknad – fortsatt uppkvali-

ficering eller jobbpolarisering. Ekonomisk debatt, 41(2), 6–15.

4. Ett ändamålsenligt uppdrag

Utredningen ska enligt kommittédirektiven särskilt analysera om Arbetsförmedlingen som huvudsaklig statlig aktör för en väl fungerande arbetsmarknad och som ansvarig för en verksamhet som är tillgänglig och likvärdig för arbetssökande och arbetsgivare i hela landet har ett ändamålsenligt uppdrag. Vidare ska förslag om förändringar som, utifrån utredningens analyser, kan göra det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken mer effektivt och tydligt lämnas. I detta ingår att lämna fullständiga författningsförslag som bedöms nödvändiga för att genomföra föreslagna förändringar.

Med Arbetsförmedlingens uppdrag avses de samlade uppgifter som särskilt faller på Arbetsförmedlingen och som framgår av författning. Förordningen (2007:1030) om instruktion för Arbetsförmedlingen (instruktionen) är det grundläggande instrumentet för regeringens styrning av myndighetens verksamhet. Här bestäms bland annat myndighetens uppgifter och dess ledningsform. Huvudregeln är att alla förvaltningsmyndigheter under regeringen har en instruktion.

Utredningen bedömer att Arbetsförmedlingens instruktion, som den ser ut i dag, inte ger en rättvisande bild av myndighetens verksamhet. Myndighetens uppdrag bör vidare i vissa delar omformuleras, för att bättre spegla utredningens uppfattning om vilka uppgifter som bör utföras i verksamheten, bland annat med hänsyn tagen till de förslag som utredningen lägger i övrigt. Utredningen inför också ett nytt begrepp i instruktionen – arbetsmarknadsstöd1 – för att beteckna det stöd som Arbetsförmedlingen ger.

1 Med arbetsmarknadsstöd avses praktiskt och ekonomiskt stöd. Praktiskt stöd utgörs av bland annat platsförmedling och utbildning, ekonomiskt stöd utgörs av bland annat anställningsstöd. Begreppet definieras närmare i kapitel 2 och beskrivs vidare i avsnitt 12.1.3 i kapitel 12.

Mot bakgrund av de ändringar som beskrivs i detta kapitel har utredningen funnit att det är lämpligast att föreslå en ny instruktion. Att enbart föreslå ändringar i befintlig instruktion riskerar att göra instruktionen svår att överskåda och förstå. Arbetsförmedlingens uppdrag bedöms genom den nya instruktionen bli tydligt och ändamålsenligt. Sammantaget innebär förslaget ett ändamålsenligt uppdrag för Arbetsförmedlingen.

Kapitlet inleds med en kortfattad beskrivning av gällande riktlinjer för utformning av instruktioner för statliga myndigheter. I det avsnitt som följer beskrivs Arbetsförmedlingens nuvarande instruktion, med fokus på de huvudsakliga uppgifterna. Därefter redogörs för utredningens förslag till ny instruktion och avslutningsvis redogörs för de konsekvenser som förslaget bedöms medföra. Några alternativa lösningar har inte övervägts.

4.1. Riktlinjer för myndigheters instruktioner

I detta avsnitt redogörs för övergripande delar av regeringskansliets riktlinjer för myndigheternas instruktioner. Syftet är att ge en bild av vad en instruktion ska innehålla och vad den inte bör innehålla.

Myndighetsförordningen (2007:515) är direkt tillämplig för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen. Där anges ledningsformer, ansvar och uppgifter, myndighetens organisation, ärendenas handläggning, arbetsgivarpolitik, anställningar och processbehörighet. Det framgår också att myndigheterna ska tillhandahålla information om sin verksamhet. Av det skälet kan en instruktion hållas kortfattad, då den enbart ska tydliggöra de uppgifter som avser den enskilda myndighetens uppdrag (prop. 2009/10:175). Undantag från eller kompletteringar av bestämmelser i myndighetsförordningen anges i instruktionen. I övrigt bör bestämmelser som framgår av annan författning inte tas in. Här kan nämnas att förvaltningslagen (2017:900) reglerar hur ärenden ska handläggas och 3 § avgiftsförordningen (1992:191) reglerar att myndigheter inte får ta ut en avgift utan ett bemyndigande.2

2 När det gäller bemyndigande om avgifter ska rätten att ta ut en avgift, besluta om avgiftens storlek och disponera intäkterna framgå av instruktionen.

I instruktionen ska myndighetens huvudsakliga uppdrag anges. Samtliga uppgifter ska dock inte regleras i instruktionen. Om det till exempel finns uppgifter som ska utföras under en period som är kortare än tre år, om det finns en koppling till finansieringen av myndighetens verksamhet eller om det behövs en utförlig beskrivning av vad som ska utföras, bör uppgiften regleras i ett annat beslut. Ett sådant beslut kan vara myndighetens regleringsbrev. Detsamma gäller för mål; de brukar inte anges i instruktionen.3 I instruktionen ska dock särskilda krav som har koppling till exempelvis jämställdhetspolitiken, integrationspolitiken och ungdomspolitiken anges.

Instruktionen ska även utformas på ett sätt som är lämpligt i förhållande till redovisning av verksamheten. Det följer av 3 kap. 1 § första stycket förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Myndighetens redovisning ska utformas så att den kan utgöra ett underlag för regeringens bedömning av myndighetens resultat och genomförande av verksamheten. Den ska utgå från de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion samt de mål och krav som regeringen har angett i regleringsbrev eller något annat beslut. Redovisningen ska innehålla analyser och bedömningar av verksamhetens resultat och dess utveckling.4

Det finns vidare en generell grundstruktur för myndigheters instruktioner.5 Strukturen kan kompletteras genom att lägga till rubriker om det behövs för att förbättra överskådligheten.

En myndighets namn anges enbart i instruktionens inledande bestämmelse, därefter används ”myndigheten”.

4.2. Arbetsförmedlingens instruktion

I detta avsnitt beskrivs Arbetsförmedlingens nuvarande instruktion och dess struktur utifrån en kategorisering av vad som regleras i instruktionen. Vidare redogörs för ett tidigare förslag till ny instruktion för Arbetsförmedlingen.

3 Se även prop. 2009/10:175. 4 Före den 1 januari 2019 saknades ”mål och krav” samt kravet på att redovisningen ska innehålla analyser och bedömningar av verksamhetens resultat och dess utveckling. 5 Den generella grundstrukturen innehåller följande rubriker: Uppgifter, Samverkan, Ledning, Organisation, Särskilda organ, Anställningar och uppdrag, Personalansvarsnämnd, Tillämpligheten av vissa förordningar, Avgifter, Rätt att meddela föreskrifter, Undantag från myndighetsförordningen, Överklagande.

4.2.1. Uppgifter och struktur

I Arbetsförmedlingens instruktion regleras i dag olika typer av uppgifter och mål och därtill bland annat prioriteringar och preciseringar av hur verksamheten ska utformas. De befintliga bestämmelserna i Arbetsförmedlingens instruktion kan kategoriseras på följande vis:

  • Portalparagrafen (1 §)
  • Huvuduppgift, prioritering och mål (2 §)
  • Hur verksamheten ska utformas (3 §)
  • Andra uppgifter (4 §)
  • Särskilda ansvarsområden (5–6 §§)
  • Medverkan i EU-arbetet (7 §)
  • Tjänsteexport (8 §)
  • Övriga uppgifter (9–13 §§)
  • Samverkan (14–15 §§)
  • Ledning och organisation (16–25 §§)
  • Tillämpligheten av vissa förordningar (26 §).

De två första paragraferna i förordningen med instruktion för Arbetsförmedlingen kan sägas vara kärnan i vad myndigheten är satt att göra. I 1 § anges att Arbetsförmedlingen ansvarar för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Av 2 § följer att Arbetsförmedlingen ska verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft, prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden och bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt.

I 3 § ställs åtta krav på verksamhetens utformning. Den ska utformas så att:

1. den bedrivs på ett effektivt, enhetligt och rättssäkert sätt,

2. arbetssökande och arbetsgivare har tillgång till en likvärdig ser-

vice i hela landet,

3. den anpassas till skilda förutsättningar och behov i olika delar av

landet,

4. den leder till ökad geografisk och yrkesmässig rörlighet bland de

arbetssökande,

5. den anpassas efter den enskildes förutsättningar,

6. den inte snedvrider konkurrensförutsättningarna på arbetsmark-

naden,

7. den inte bidrar till att arbetstillfällen trängs undan, såvida det inte

kan anses arbetsmarknadspolitiskt motiverat, samt

8. den främjar mångfald och jämställdhet samt motverkar diskrimi-

nering i arbetslivet och en könsuppdelning på arbetsmarknaden.

Därefter anges i 4 § att Arbetsförmedlingens ska:

1. säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställ-

ningsförsäkring,

2. anlita kompletterande aktörer för att snabbt och effektivt få arbets-

sökande i arbete,6

3. aktivt inhämta information om lediga arbeten,

4. analysera, följa upp och utvärdera hur myndighetens verksamhet

och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna påverkar arbetsmarknadens funktionssätt,

5. göra bedömningar av arbetsmarknadsläget för att tillhandahålla

beslutsunderlag för den framtida arbetsmarknadspolitiken.

6. bistå myndigheter och andra som bedriver uppföljning och ut-

värdering inom Arbetsförmedlingens verksamhetsområde, samt

7. säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bi-

dragsbrott samt i detta arbete samverka med berörda parter.

6 Bestämmelsen om att Arbetsförmedlingen ska anlita kompletterande aktörer för att snabbt och effektivt få arbetssökande i arbete är snarast att se som ett krav på verksamhetens utformning, i linje med regleringen av kraven i 3 §.

I 5 och 6 §§ regleras särskilda ansvarsområden; handikappfrågor inom arbetsmarknadspolitiken respektive att nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden.

I 7 § regleras Arbetsförmedlingens medverkan i EU-arbetet och i 8 § ges Arbetsförmedlingen befogenhet att bedriva viss tjänsteexport. I 9, 11 och 12 §§ (10 § är upphävd) regleras myndighetens skyldighet att redovisa åtgärder med anledning av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens identifierade brister vid granskning, att anställda ska delta i länsstyrelsens handläggning av ett ärende som har samband med Arbetsförmedlingens uppgifter och att utföra vissa uppgifter som följer av annan författning. De senare rör arbetslöshetsförsäkringen, arbetstillstånd, vissa anställningsfrämjande åtgärder samt totalförsvaret.

I 13 § anges att Arbetsförmedlingen i övrigt har de uppgifter som framgår av förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten eller av lag eller annan förordning.

Därefter framgår av 14 § att Arbetsförmedlingen ska samverka med vissa myndigheter inom ramen för rehabiliteringsområdet. När det gäller unga med funktionshinder ska samverkan ske med skolan och Försäkringskassan (15 §).

De uppgifter som regleras i Arbetsförmedlingens nuvarande instruktion beskrivs mer ingående i kapitel 13, med fokus på vilka delar av dessa uppgifter som innebär myndighetsutövning. Uppgiften att aktivt säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring redogörs därutöver närmare för i kapitel 6.

När det gäller ledning och organisation anges bland annat att myndigheten leds av en styrelse, att generaldirektören är myndighetschef, att det ska finnas en central enhet för omprövning, ett partsråd, en överdirektör och en personalansvarsnämnd. Slutligen anges att Arbetsförmedlingen ska tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228) och personalföreträdarförordningen (1987:1101).

4.2.2. Tidigare förslag till ny instruktion för Arbetsförmedlingen

Inom ramen för en översyn av det arbetsmarknadspolitiska regelverket lämnade Arbetsmarknadsdepartementet förslag till en ny instruktion för Arbetsförmedlingen (Ds 2014:29). Översynen syftade

till ett tydligare och mer samlat regelverk som skulle skapa förutsättningar för en effektivare verksamhet hos Arbetsförmedlingen. Översynen var i huvudsak redaktionell och den instruktion som departementet lämnade förslag om överensstämde i stort med den befintliga instruktionen. Nedan redogörs för ett urval av departementets föreslag till förändringar:

1. I portalparagrafen (1 §) angavs att Arbetsförmedlingen ska bedriva offentlig arbetsförmedling och sådan annan arbetsmarknadspolitisk verksamhet som framgår av förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (verksamhetsförordningen).

2. Det föreslogs en bestämmelse om att Arbetsförmedlingen ska främja jämställdhet.

3. Uppgiften att säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring lyftes upp till 2 §.

4. Strukturella justeringar i form av ändrade rubriker, som ansluter till riktlinjerna för instruktioner, och omflyttning av bestämmelser, föreslogs.

5. Den generella bestämmelsen om samverkan med andra aktörer på arbetsmarknaden, såsom arbetsmarknadens parter, andra myndigheter, kommuner, enskilda företag och organisationer, föreslogs flyttas från verksamhetsförordningen till instruktionen.

Remissinstanserna var generellt positiva till förslagna förändringar. Trots detta infördes ingen ny instruktion. Däremot har till exempel bestämmelsen om jämställdhet införts i nuvarande instruktion.

4.3. Förslag och bedömningar

4.3.1. En ny instruktion för Arbetsförmedlingen

Förslag: En ny förordning med instruktion för Arbetsförmed-

lingen införs och förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen upphävs.

De uppgifter som framgår av Arbetsförmedlingens instruktion bör sammantaget ge en god bild av myndighetens huvudsakliga verksamhet, vara lämpliga för att redovisa verksamhetens resultat och vara formulerade som uppgifter. Instruktionens struktur bör vidare överensstämma med regeringskansliets riktlinjer. Bestämmelser som inte är nödvändiga ska undvaras.

Utredningen bedömer att Arbetsförmedlingens nuvarande instruktion inte uppfyller dessa kriterier. Myndighetens uppdrag, såsom det formuleras i instruktionen, är mot bakgrund av detta inte ändamålsenligt och utredningen lämnar därför förslag till en ny förordning med instruktion för Arbetsförmedlingen.

Myndighetens huvudsakliga verksamhet utgörs i dag av att erbjuda arbetsmarknadsstöd till arbetssökande anmälda vid myndigheten. I huvudsak utgörs detta stöd av praktiskt stöd som syftar till att de arbetssökande ska stärka sin kompetens och därmed närma sig arbetsmarknaden, samt av ekonomiskt stöd som syftar till att de arbetssökande ska få eller bibehålla ett arbete. En begränsad del av arbetsmarknadsstödet utgörs av platsförmedling. Detta bör framgå av myndighetens instruktion. En sådan förändring av uppdraget bör även avspeglas i myndighetens namn, vilket behandlas i avsnitt 4.3.9. I avsnitt 4.3.3 redogörs för den närmare preciseringen av bestämmelsen om arbetsmarknadsstöd.

Den nya instruktionen innefattar därtill i huvudsak uppgifter och inte andra typer av bestämmelser, i syfte att ytterligare tydliggöra myndighetens uppdrag. Det innebär att prioriteringar och krav på verksamhetens utformning flyttas till annan förordning.

Vidare koncentreras bestämmelser om samverkan till instruktionen och särskilda bestämmelser om samverkan med kommuner respektive regionalt utvecklingsansvariga aktörer läggs till. Ytterligare några uppgifter införs i instruktionen mot bakgrund av den analys och de förslag som återfinns i betänkandet.7

Slutligen genomförs vissa justeringar av instruktionens struktur i förhållande till nuvarande instruktion, för att i ökad utsträckning följa gällande riktlinjer för myndigheters instruktioner.

Förslaget beskrivs och motiveras närmare i de avsnitt som följer.

7 Den analys och de förslag som har gett upphov till nya bestämmelser i instruktionen återfinns i kapitel 6, 7, 9, 10 och 11.

4.3.2. Fokus flyttas från förmedling av arbeten till olika former av arbetsmarknadsstöd

Förslag: Arbetsförmedlingens övergripande uppdrag formuleras

på följande sätt: Arbetsförmedlingen är förvaltningsmyndighet för frågor som har sin grund i arbetsmarknadspolitiken och ansvarar för den offentliga arbetsförmedlingen. Verksamheten består huvudsakligen i att erbjuda arbetsmarknadsstöd till den som är anmäld hos myndigheten.

Begreppet ”den offentliga arbetsförmedlingen” signalerar att myndighetens ansvar huvudsakligen omfattar förmedling av arbeten. Av 4.3.1 framgår att detta inte ger en rättvisande bild av den verksamhet som myndigheten i dag bedriver. Bestämmelsen har en historisk grund. Fram till 1990-talet rådde ett offentligt arbetsförmedlingsmonopol. Detta avskaffades 1993 och ett av huvudsyftena med denna förändring var att öka den offentliga arbetsförmedlingens effektivitet genom att konkurrensutsätta den platsförmedlande funktionen.8 En av få begränsningar för de privata arbetsförmedlingarnas verksamhet är sedan dess att det är förbjudet att ta betalt av de som söker arbete.

I dag finns en privat marknad för arbetsförmedling för arbetssökande som har arbete (ombytessökande) samt för arbetssökande som är arbetslösa men som står relativt nära arbetsmarknaden. Det rör sig om omställningsorganisationer som arbetsmarknadens parter står bakom, privata bemannings- och rekryteringsföretag samt internetbaserade aktörer. Det är också vanligt att arbetsgivare sköter sin egen kompetensförsörjning via annonsering och informella kontakter. Behovet av en offentlig aktör som förmedlar arbeten för dessa arbetssökande är därför inte lika stort i dag som det historiskt har varit. En stor del av de arbetssökande som i dag är anmälda hos Arbetsförmedlingen bedöms emellertid stå långt ifrån arbetsmarknaden. Dessa arbetssökande kan i regel inte direkt matchas till arbete genom platsförmedling. För att kunna sammanföra arbetssökande och arbetsgivare behövs därför i regel andra typer av stöd föregå eller erbjudas i anslutning till platsförmedling, exempelvis utbildning eller anställningsstöd.

8SOU 1990:31 och SOU 1992:116.

Utredningen inför i instruktionen ett nytt begrepp – arbetsmarknadsstöd – för att beteckna det stöd som Arbetsförmedlingen ger. Arbetsmarknadsstödet utgör kärnan i det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken och ska riktas till de arbetssökande som bedöms stå längst ifrån arbetsmarknaden. Uppgiften att erbjuda arbetsmarknadsstöd bör mot bakgrund av detta framgå direkt av instruktionen.

Utgångspunkt för arbetsmarknadsstödet ska vara behoven hos de som är anmälda som arbetssökande hos myndigheten. Detta innebär att myndighetens huvudsakliga uppdrag inte omfattar stöd som utgår från en viss arbetsgivares behov av arbetskraft, annat än i det fall detta behov kan tillgodoses genom arbetssökande som är anmälda hos myndigheten och som bedöms vara i behov av stöd.

Vidare innebär regleringen av Arbetsförmedlingens ansvar för att erbjuda arbetsmarknadsstöd att myndighetens ansvar avgränsas från det ansvar för stödjande insatser som ligger inom ramen för andra myndigheters ansvarsområden. Socialt stöd utgör exempelvis inte arbetsmarknadsstöd. Arbetsförmedlingen ska i stället för att erbjuda socialt stöd därför samordna sitt arbetsmarknadsstöd med kommunernas sociala stöd till den enskilde.

Ett tydligt och sammanhållet ansvar för att erbjuda arbetsmarknadsstöd för samtliga arbetssökande som är anmälda vid myndigheten krävs för att Arbetsförmedlingen ska ha möjlighet att ackumulera kunskap om vilken effekt olika typer av arbetsmarknadsstöd ger för olika målgrupper.

Myndighetens ansvar tydliggörs och avgränsas på motsvarande sätt i förhållande till andra myndigheter genom det tillägg i instruktionen som anger att Arbetsförmedlingen är förvaltningsmyndighet för frågor som har sin grund i arbetsmarknadspolitiken.

4.3.3. Närmare precisering av arbetsmarknadsstödet

Förslag: Begreppet arbetsmarknadsstöd definieras på följande

sätt i den nya instruktionen:

Med arbetsmarknadsstöd avses ekonomiskt och praktiskt stöd i syfte att

1. den som söker arbete ska komma närmare arbetsmarknaden,

2. sammanföra den som söker arbete med den som söker arbets-

kraft, eller

3. den som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt

arbetsförmåga ska kunna behålla ett arbete. Arbetsförmedlingen ska genom arbetsmarknadsstödet bidra till en varaktigt högre sysselsättning och lägre arbetslöshet.

Trots att mål normalt inte regleras i instruktionen har utredningen funnit ett behov att ange mål för verksamheten i förhållande till det arbetsmarknadsstöd som myndigheten ansvarar för, för att stävja att den enskilde handläggaren behöver göra sådana överväganden i det dagliga arbetet. I instruktionen preciseras därför tre syften med arbetsmarknadsstödet, vilka är ämnade att täcka in alla subventioner, arbetsmarknadsprogram och andra insatser som förekommer i dag.

Något särskilt kan sägas om de två första punkterna. Att bidra till att arbetssökande kommer närmare arbetsmarknaden, exempelvis genom kompetenshöjande insatser, kan ibland kallas för att de arbetssökande rustas. Att sammanföra den som söker arbete med den som söker arbetskraft kan ibland kallas för matchning. Utredningen har valt att inte använda dessa begrepp i den nya instruktionen, dels på grund av att det saknas en tydlig och enhetlig användning av dessa begrepp, dels på grund av att de inte förekommer i någon annan författning inom arbetsmarknadsområdet.

Det praktiska och ekonomiska arbetsmarknadsstöd som Arbetsförmedlingen ansvarar för syftar dels till att arbetssökande ska komma i sysselsättning (utan ekonomiskt stöd) och uppnå egen varaktig försörjning, dels till att främja delaktighet på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning som innebär arbetshinder. Myndigheten ska genom arbetsmarknadsstödet bidra till en varaktigt högre sysselsättning och lägre arbetslöshet.9

9 Begreppet ekonomiskt stöd avser inte arbetslöshetsersättning eller annan ersättning till den enskilde vid arbetslöshet. Se definition i kapitel 2.

4.3.4. Prioriteringar och krav på utförandet flyttas till verksamhetsförordningen

Förslag: I förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspoli-

tiska verksamheten anges att: Den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska utformas så att

1. den bedrivs på ett effektivt, enhetligt och rättssäkert sätt,

2. de som står långt ifrån arbetsmarknaden prioriteras,

3. den anpassas till enskildas behov och förutsättningar i hela lan-

det,

4. den som söker arbete erbjuds likvärdig service i hela landet,

5. den inte snedvrider konkurrensförutsättningarna på markna-

den såvida det inte är arbetsmarknadspolitiskt motiverat, och

6. den inte bidrar till att arbetstillfällen trängs undan såvida det

inte är arbetsmarknadspolitiskt motiverat.

Uppgifterna i instruktionen innehåller i nuläget både syftesbeskrivningar, prioriteringar och ett urval av uppgifter, vilket gör att det är otydligt vilka uppgifter som åvilar myndigheten. Utredningen anser att bestämmelser som anger hur verksamheten ska utformas och vilka grundläggande prioriteringar som ska göras ska regleras i verksamhetsförordningen i stället för i Arbetsförmedlingens instruktion.10

Att verksamheten ska anpassas till skilda förutsättningar och behov i olika delar av landet och leda till ökad geografisk och yrkesmässig rörlighet bland de arbetssökande utgör krav på den verksamhet som myndigheten enligt andra bestämmelser har att bedriva. Dagens bestämmelser i instruktionen kan förstås mot bakgrund av den tidigare organisationen i Arbetsmarknadsverket och länsarbetsnämnder. Utredningen anser att bestämmelsen om rörlighet, som finns i den nuvarande instruktionen, kan undvaras i föreslagen reglering. Skälet är att rörlighet inte bör vara ett självändamål och att bestämmelsen inte är nödvändig för styrningen av den sammanhållna nationella myndighet som Arbetsförmedlingen är.

10 Här avses prioriteringar som ligger till grund för myndighetens huvudsakliga uppdrag och som är bestående över tid. Prioriteringar som gäller för en viss tidsperiod bör i stället återfinnas i regleringsbrev eller i särskilda regeringsbeslut.

4.3.5. En mer rättvisande förteckning av uppgifter

Förslag: Följande uppgifter läggs till i förteckningen över Arbets-

förmedlingens uppgifter:

1. anmäla, omregistrera och avregistrera enskilda som arbetssö-

kande hos myndigheten,

2. bedöma den enskildes avstånd till arbetsmarknaden, besluta

om arbetsmarknadsstöd och planera beslutat arbetsmarknadsstöd tillsammans med den enskilde,

3. utveckla, förvalta och tillämpa samhällsekonomiska analyser

som grund för beslut om hur praktiskt arbetsmarknadsstöd kan utformas och tillhandahållas på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet,

4. stödja arbetssökande i att uppfylla villkor för ersättning under

arbetslöshet genom information, uppföljning och kontroll och

5. samla in uppgifter om arbetsmarknadens kompetensbehov.

Uppgiften om att göra bedömningar av arbetsmarknadsläget för att tillhandahålla beslutsunderlag för den framtida arbetsmarknadspolitiken omformuleras till att förse regeringen med relevant underlag som grund för utveckling av arbetsmarknadspolitiken.

Uppgifterna om att bistå myndigheter och andra som bedriver uppföljning och utvärdering inom myndighetens verksamhetsområde och att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott samt i detta arbete samverka med berörda parter behålls. Att Arbetsförmedlingen ska främja mångfald och jämställdhet samt motverka diskriminering i arbetslivet och en könsuppdelning på arbetsmarknaden flyttas från annan plats i nuvarande instruktion.

Bestämmelserna som avser kompletterande aktörer, att inhämta information om lediga arbeten, deltagande i länsstyrelsens handläggning samt uppgifter inom totalförsvaret tas inte med.

Av myndighetens nuvarande uppgifter bör vissa, av skäl som redovisas i detta kapitel, inte tas med i en ny instruktion. Vidare omformuleras vissa befintliga uppgifter och ett antal nya uppgifter tillkommer.

Kraven på verksamhetens utformning i 2 § punkten 2 och 3 § punkten 1–7 regleras inte i den nya instruktionen då de inte utgör uppgifter och i övrigt inte har en naturlig plats i instruktioner. Bestämmelserna behålls dock men läggs in i verksamhetsförordningen.

I nuvarande instruktion anges inte att Arbetsförmedlingen ska ansvara för anmälan av arbetssökande. Detta bör framgå av den nya instruktionen. Begreppet anmäla används i den nya instruktionen i syfte att överensstämma med de begrepp som används i andra författningar, däribland lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Däremot ska avanmälan inte användas eftersom det har använts i tidigare reglering för att beteckna avanmälan från arbetslöshetsersättning, vilket därmed kan leda till missförstånd. I stället används avregistrering, och omregistrering.

I kapitel 7 lämnas förslag om en förstärkt arbetsmarknadsbedömning. Ansvaret för en sådan bedömning bör framgå av instruktionen varför en sådan uppgift tas in.

Att säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring har ersatts med en uppgift som även omfattar andra individersättningar (för närvarande aktivitetsstöd, etableringsersättning och utvecklingsersättning). Det tydliggörs också att uppgiften består av flera delar; att informera den enskilde om vad som gäller för aktuell ersättning samt att följa upp och kontrollera att den enskilde uppfyller villkoren.

En uppgift om att ta utforma, förvalta och tillämpa samhällsekonomiska analyser införs i instruktionen. Skälen till detta redovisas i kapitel 11.

Det faller sig naturligt att myndighetens uppdrag inte kan fullgöras utan kännedom om arbetsgivarnas kompetensbehov. Under tiden arbetet med att inrätta en ny myndighet för kompetensförsörjning (se kapitel 9) pågår bör denna uppgift framgå av Arbetsförmedlingens instruktion, främst för att skapa en organisatorisk hemvist för verksamheten. I och med inrättandet av den nya myndigheten bör ansvaret för uppgiften dock ses över.

Ordningen på uppgifterna har valts utifrån principen att bestämmelsen inleds med uppgifter som gäller ett individärende och därefter anges uppgifter utan sådan direkt koppling.

Arbetsmarknadsdepartementet (Ds 2014:29) bedömde att bestämmelsen om skyldighet att delta i länsstyrelsens handläggning kunde tas bort eftersom det inte förekommer något sådant samråd. Dessutom finns det allmänna bestämmelser som avser myndighetssamverkan. Det framgår av myndighetsförordningen. Av de länsstyrelser som yttrade sig över promemorian var det ingen som framförde några invändningar mot denna del av förslaget. Uppgiften bör därför utgå.

När det gäller uppgifter inom totalförsvaret konstaterade Arbetsmarknadsdepartementet vidare att Arbetsförmedlingen inte har något särskilt ansvar enligt förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap. Därför bör även denna uppgift utgå. Utredningen noterar att det i nämnd förordning anges att lagen (1994:2077) om arbetsförmedlingstvång omedelbart ska tillämpas vid beredskapslarm (13 §). Det innebär att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får förbjuda att någon annan än den offentliga arbetsförmedlingen utövar arbetsförmedling. Utredningen delar den bedömning som görs i Arbetsmarknadsdepartementets promemoria och anser att bestämmelsen inte ska tas med i den nya instruktionen.

Skyldigheten att anlita kompletterande aktörer för att snabbt och effektivt få arbetssökande i arbete tas inte med i den nya instruktionen. Skälen till detta redogörs för i kapitel 11.

Uppgiften om att aktivt inhämta information om lediga arbeten tas inte med i den nya instruktionen. Även om konkurrensproblemet inte upplevs som stort från den privata marknadens sida när det gäller rekryteringstjänster innebär en prioritering av begränsade resurser att Arbetsförmedlingen, för att kunna utföra denna uppgift, behöver prioritera ned eller bort något annat. Det bör finnas ett legitimt motiv till varför myndigheten ska ägna sig åt rekryteringstjänster mot enskilda arbetsgivare.

Utredningen anser att staten bör kunna erbjuda en grundläggande infrastruktur där alla arbetsgivare har möjlighet att avgiftsfritt annonsera efter arbetskraft. Att Arbetsförmedlingen har tillgång till omfattande och aktuell information om lediga platser är också en förutsättning för andra delar av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Vad gäller andra allmänna arbetsmarknadstjänster11, som

11 Allmänna arbetsmarknadstjänster definieras i kapitel 2 och beskrivs närmare i inledningen till kapitel 11.

är öppna för alla, ska Arbetsförmedlingen ha möjlighet att erbjuda sådana.

I övrigt överförs bestämmelserna som avser särskilda ansvarsområden, medverkan i EU-arbetet, myndighetens skyldighet att redovisa åtgärder med anledning av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens identifierade brister vid granskning, vissa uppgifter som avser arbetslöshetsförsäkringen, arbetstillstånd och vissa anställningsfrämjande åtgärder.

4.3.6. Bestämmelser om samverkan koncentreras till instruktionen och utökas

Förslag: Bestämmelser om samverkan flyttas från förordningen

(2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten till instruktionen. Den övergripande bestämmelsen i 2 § i den förordningen omformuleras till att omfatta aktörer som bidrar till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt.

Skyldighet att särskilt samverka med kommuner och de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna läggs till.

En myndighets skyldighet att samverka ska framgå av instruktionen. De bestämmelser i Arbetsförmedlingens verksamhetsförordning som avser samverkan flyttas därför till instruktionen. Den övergripande bestämmelsen om samverkan som återfinns i verksamhetsförordningen omformuleras i samband med att uppgiften regleras i instruktionen. I stället för en exemplifiering av organisationer som Arbetsförmedlingen ska samverka med föreslås en mer generell formulering; samverkan ska ske med aktörer som bidrar till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Nya tillägg till avsnittet om samverkan föreslås vidare, mot bakgrund av de förslag som lämnas i kapitel 9 (om kompetensförsörjning) och kapitel 10 (om ansvarsfördelning och samverkan mellan stat och kommun). Samverkan ska därmed ske med kommuner i syfte att samordna stödet till den som är anmäld som arbetssökande och med de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna i syfte att stärka arbetsmarknadspolitikens bidrag till den regionala kompetensförsörjningen.

4.3.7. Förberedelse för automatiserade beslut

Förslag: Följande bestämmelser i myndighetsförordningen

(2007:515) ska inte tillämpas på myndigheten i fråga om beslut som fattas genom automatiserad behandling:

1. 21 § punkten 3 om att det för varje beslut i ett ärende ska upp-

rättas en handling som visar vem som har fattat beslutet,

2. 21 § punkten 4 om att det för varje beslut i ett ärende ska upp-

rättas en handling som visar vem som har varit föredragande,

3. 21 § punkten 5 om att det för varje beslut i ett ärende ska

upprättas en handling som visar vem som har varit med vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.

Utredningen föreslår att den nya instruktionen har en bestämmelse som tillämpas för eventuella automatiserade beslut. Bestämmelsen avser undantag från myndighetsförordningens bestämmelser om krav som ställs på myndigheters beslut. Det bedöms att automatiserade beslut skulle kunna bli aktuella i Arbetsförmedlingens verksamhet. Liknande bestämmelser återfinns i förordningen (2009:1174) om instruktion för Försäkringskassan och förordningen (2007:1110) med instruktion för Bolagsverket. Formuleringarna skiljer sig åt. Utredningen har valt en formulering som dels formuleras som undantag, dels anger bestämmelsernas innebörd.

4.3.8. Övriga förändringar

I övrigt görs mindre strukturella justeringar i syfte att instruktionen i högre utsträckning ska följa regeringskansliets riktlinjer för myndigheters instruktioner. Rekommenderade benämningar på rubriker används och Arbetsförmedlingen nämns endast första gången vid namn och därefter används ”myndigheten”. Vidare avlägsnas bestämmelsen om avgifter i verksamheten från verksamhetsförordningen. Härvid har utredningen även bedömt att det inte är nödvändigt att ange att verksamheten ska vara avgiftsfri, eftersom det framgår av 3 § avgiftsförordningen (1992:191), utan enbart när avgifter får tas ut.

Några få språkliga justeringar, som även föreslogs i Arbetsmarknadsdepartementets promemoria, har också gjorts. Bestämmelsen om sektorsansvaret för handikappfrågor har formulerats om och anges i form av att myndigheten har ett sektorsansvar för funktionshindersfrågor. Det kan jämföras med nuvarande instruktion där det anges att Arbetsförmedlingen har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för handikappfrågor. I stället för att myndigheten ska vara samlande i förhållande till berörda parter föreslås även att den ska vara samordnande.

4.3.9. Arbetsförmedlingen blir Arbetsmarknadsmyndigheten

Bedömning: Arbetsförmedlingen bör byta namn till Arbetsmark-

nadsmyndigheten.

Utredningens samlade förslag motiverar ett nytt namn som bättre återspeglar myndighetens uppdrag än vad namnet Arbetsförmedlingen gör. Utredningen föreslår namnet Arbetsmarknadsmyndigheten, som på ett tydligare och mer övergripande sätt sammanfattar myndigheten ansvarsområden, i jämförelse med namnet Arbetsförmedlingen. Det nya namnet kopplar till Riksdagens mål för arbetsmarknadspolitiken som innebär att arbetsmarknadspolitikens insatser ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad (prop. 2017/18:1). Vidare görs bedömningen att det föreslagna namnet på myndigheten tydligare återspeglar myndighetens ansvar för att erbjuda arbetsmarknadsstöd till den som är anmäld som arbetssökande i syfte att förbättra dennes möjligheter att uppnå sysselsättning. Eftersom platsförmedling bara är en av många former för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är det nuvarande namnet Arbetsförmedlingen missvisande och riskerar att ge felaktiga förväntningar på myndigheten. Ett namn som kan inkludera ett bredare uppdrag är därför att föredra. I samband med införandet av den nya instruktionen bör regeringen därför överväga att införa ett nytt namn för myndigheten.

4.4. Konsekvensanalyser

Förslaget innebär en ny instruktion för Arbetsförmedlingen. I den nya instruktionen tydliggörs att myndighetens huvudsakliga uppdrag inte ska vara inriktat på förmedling av arbeten i allmänhet, utan på att erbjuda arbetsmarknadsstöd till anmälda som inte bedöms kunna få eller bibehålla arbete utan sådant stöd. Syftet med arbetsmarknadsstödet är att dels att de arbetssökande ska uppnå sysselsättning utan ekonomiskt stöd, dvs. sysselsättning som medför egen försörjning, dels att främja delaktighet på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning som innebär arbetshinder. Arbetsförmedlingen ska genom arbetsmarknadsstödet bidra till varaktigt högre sysselsättning och lägre arbetslöshet.

De uppgifter som framgår av den nya instruktionen ger sammantaget en rättvisande bild av myndighetens huvudsakliga verksamhet, lämpar sig för att redovisa verksamhetens resultat och är formulerade som uppgifter och inte prioriteringar. Den tydliggör också Arbetsförmedlingens uppdrag att sammanföra de som söker arbete och de som söker arbetskraft. Det arbetsmarknadsstöd som kan komma arbetsgivare till del ska i första hand avse stöd som inbegriper arbetssökande som står långt ifrån arbetsmarknaden, då det främst är genom att underlätta för de som annars inte hade fått ett arbete som myndigheten bidrar till en varaktigt högre sysselsättning och lägre arbetslöshet. Genom en förstärkt och träffsäker arbetsmarknadsbedömning kan effekter som arbetsmarknadsstödet kan ge upphov till, i form av att snedvridande av konkurrensförutsättningarna på marknaden och undanträngning av arbetstillfällen, endast förekomma i de fall det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat.

Vidare förtydligas Arbetsförmedlingens ansvar i förhållande till andra myndigheter, däribland kommunerna. Flera av ändringarna föranleds av förslag som utredningen redogör för i andra kapitel. Se konsekvensanalyserna i kapitel 7, 8, 10 och 11 för dessa delar av förslaget.

Myndigheten ges sammantaget ett ändamålsenligt uppdrag och en instruktion som kan ligga till grund för den operativa verksamhet som myndigheten i praktiken bedriver.

4.4.1. Ikraftträdande

Förslaget kommer att kräva anpassningar i Arbetsförmedlingens verksamhet, bland annat i form av uppdatering av internt stödmaterial samt utbildning av personalen. Detta bör kunna genomföras innan den nya förordningen träder i kraft den 1 juli 2020, det vill säga sjutton månader efter betänkandets överlämnande.

Referenser

Ds 2014:29, Förtydliganden och förenklingar inom det arbetsmark-

nadspolitiska regelverket. Arbetsmarknadsdepartementet.

Prop. 2009/10:175 , Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet

och tillväxt. Finansdepartementet.

Regeringskansliet: Socialdepartementet (2011). Handledning för myn-

digheternas instruktioner.

Riksrevisionen (2006) Den offentliga arbetsförmedlingen. Rapport

2006:22. SOU 1990:31, Perspektiv på arbetsförmedlingen. Betänkande av dele-

gationen för arbetsmarknadspolitisk forskning. SOU 1992:116, Privat förmedling och uthyrning av arbetskraft. Be-

tänkande av utredningen om avreglering av arbetsförmedlingsmonopolet.

5. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen är i form av central arbetsmarknadsmyndighet den huvudsakliga aktören för den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Det är därmed av yttersta vikt att myndigheten bedriver en effektiv verksamhet. En central förutsättning är att regeringens styrning – i form av anslagstilldelning, mål och uppdrag, samt de regler som sätter ramarna för verksamheten – är ändamålsenlig. Utredningen konstaterar att så inte har varit fallet. I stället har Arbetsförmedlingens effektivitet begränsats av att regeringens styrning genom åren har varit detaljerad, föränderlig och kortsiktig. Utredningen bedömer att det finns en effektiviseringspotential i Arbetsförmedlingen framför allt genom ökad automatisering och digitalisering, men att realiseringen av denna potential kräver förändringar i regeringens styrning.

De bedömningar och förslag som lämnas i kapitlet syftar till att åstadkomma en minskning av kostnaderna för Arbetsförmedlingens verksamhet i kombination med förbättrade resultat. Myndighetens förutsättningar att göra rätt saker på det mest effektiva sättet ska förbättras genom ökade befogenheter att utforma verksamheten tillsammans med stabila planeringsförutsättningar och ett tydligt kostnadstryck. Med mer övergripande och stabila regler i författning, i kombination med regler som förs ned från förordningsnivå till myndighetens föreskrifter eller styrdokument, kan den arbetsmarknadspolitiska verksamheten snabbare och bättre anpassas till arbetssökandes varierade behov. Detta bör i sin tur leda till bättre resultat i termer av att fler arbetssökande har en kompetens som möter arbetsmarknadens behov och till att fler kommer i arbete snabbare.

Det följande kapitlet inleds med en beskrivning av utredningens uppdrag och arbete samt avgränsningar och definitioner av centrala begrepp. Därefter ges exempel på hur statliga myndigheter arbetar med effektivisering och vilka förutsättningar som skiljer Arbetsförmedlingen från andra myndigheter. Efter det följer beskrivningar och analys av Arbetsförmedlingens effektivitet och regeringens styrning samt hur den senare påverkar myndighetens förutsättningar att bedriva verksamheten effektivt. Avslutningsvis presenteras utredningens förslag och bedömningar för förbättrad kostnadseffektivitet, förstärkt kontinuitet och minskad detaljeringsgrad i regeringens styrning samt ett ändamålsenligt regelverk.

5.1. Utredningens arbete

I utredningens uppdrag från regeringen har ingått att analysera och ge förslag på hur det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken och Arbetsförmedlingens uppdrag kan blir mer effektivt, tydligt och på sikt bättre bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. En utgångspunkt är att samhällets resurser på lång sikt ska användas så effektivt som möjligt. Under utredningens arbete har det blivit tydligt att utformningen av regeringens styrning har en väsentlig inverkan på Arbetsförmedlingens möjligheter att bedriva en effektiv verksamhet och att arbeta med effektivisering. Utredningen har därför ansett det viktigt att bidra med en analys samt förslag och rekommendationer till regeringen om en mer ändamålsenlig styrning som bör kunna leda till både minskade kostnader och förbättrade resultat för Arbetsförmedlingen.

Inom ramen för arbetet har utredningen genomfört individuella intervjuer med Arbetsförmedlingens ledningsgrupp, samt haft möjlighet att presentera preliminära analyser, bedömningar och förslag vid Arbetsförmedlingens ledningsgrupps- respektive styrelses ordinarie möten, och har därigenom kunnat ta del av synpunkter och kommentarer. En gruppintervju har också genomförts med de fackliga representanterna på Arbetsförmedlingen. Utredningen har även haft flera möten med Arbetsförmedlingens ledningsstab och ekonomifunktion, i syfte att få information om nuläge och händelser av betydelse för det aktuella utredningsområdet. Vidare har möten genomförts med personer i ledande befattning på Försäkringskassan

samt med avdelningen för statlig styrning på Ekonomistyrningsverket (ESV), där frågor om styrning av myndigheter och effektivitet har diskuterats. Utredningen har också tagit del av ett rapporter från olika gransknings- och expertmyndigheter och dokumentation från Arbetsförmedlingen såsom exempelvis budgetunderlag, interna utredningar och styrdokument. Slutligen har litteratur kring statlig styrning, styrning av arbetsmarknadspolitik och lagstiftningsteknik studerats.

5.1.1. Centrala begrepp

Kostnadseffektivitet

Med kostnadseffektivitet menar utredningen att producera något eller uppnå en viss prestation utan onödig användning av tid eller pengar, ofta genom att göra saker på rätt sätt. För Arbetsförmedlingen kan kostnadseffektivitet till exempel handla om att göra korrekta anvisningar till arbetsmarknadspolitiska insatser med så liten tidsåtgång som möjligt.

Yttre effektivitet

Med yttre effektivitet menar utredningen att uppnå önskad effekt, framför allt genom att göra rätt saker.

För Arbetsförmedlingen kan yttre effektivitet till exempel handla om hur väl en viss arbetsmarknadspolitisk insats, exempelvis en utbildning, leder till att arbetssökande får ett arbete.

De olika aspekterna av effektivitet är knappast oberoende av varandra. En bättre kostnadseffektivitet kan till exempel öka möjligheten att utveckla nya metoder som leder till att den yttre effektiviteten förbättras.

Effektivisering

Med effektivisering menar utredningen insatser som förbättrar kostnadseffektiviteten och/eller den yttre effektiviteten.

5.1.2. Avgränsningar

I kapitlet hanteras inte Arbetsförmedlingens interna styrning eftersom det inte bedömts ingå i utredningens uppdrag. Inte heller analyseras hur arbetsmarknadstjänster kan tillhandahållas på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet eftersom det särskilt belyses i kapitel 11.

5.2. Statliga myndigheters effektiviseringsarbete1

Statliga myndigheter ska eftersträva hög effektivitet och god hushållning av statens resurser. Det framgår både i 3 § myndighetsförordningen (2007:515) och i budgetlagen (2011:203).

De senaste decennierna har många myndigheter genomfört åtgärder för att minska sina kostnader. Vanliga åtgärder har varit samlokalisering av verksamhet med andra myndigheter, minskning av lokalyta samt outsourcing av framför allt stödresurser som till exempel it-support, löne- och ekonomihantering, reception och vaktmästeri. Den resultatstyrning som präglat statsförvaltningen de senaste decennierna har vidare inneburit att myndigheterna strävar efter att flytta resurser till de verksamhetsområden som i störst utsträckning bidrar till att de når sina mål. De vanligaste metoderna för effektivisering av kärnverksamhet har under senare år varit:

  • utveckling av arbetsprocesser,
  • minskning av onödig efterfrågan,
  • samverkan med andra aktörer,
  • målgruppsorientering,
  • digitalisering och automatisering,
  • regelförenklingar.

1 Avsnittet baseras på Ekonomistyrningsverkets rapporter (2014 och 2016) om effektivisering i staten samt på information från utredningens möte med avdelning för statlig styrning på ESV (2018-09-10).

De olika metoderna kombineras frekvent med varandra. Det har dessutom varit vanligt att utveckling av arbetsprocesser har skett tillsammans med införande av Lean2 eller andra metoder som innebär arbete med ständiga förbättringar, identifiering av tidstjuvar och onödig efterfrågan. Processorientering har ofta kombinerats med specialisering och centralisering som syftat till att öka framför allt kostnadseffektiviteten i olika processteg eller arbetsmoment.

Incitamenten för att effektivisera kan både vara styrning från regeringen, förändringar i omvärlden eller en egen insikt i myndigheten om att det finns ett sådant behov. Enligt en studie från Ekonomistyrningsverket (ESV) inleds arbetet ofta med att någon form av ”misslyckande” har konstaterats. Det kan exempelvis handla om uppmärksammade extremfall, dåliga resultat, negativa balanser, lågt förtroende för verksamheten eller förändrade krav från myndighetens målgrupper.

Ibland bromsas effektiviseringsinitiativ av målkonflikter i myndighetens uppdrag eller av politiska prioriteringar. Ett uppdrag att tillhandahålla likvärdig service i hela landet kan exempelvis innebära att myndigheter måste behålla personal och kontorsyta även på platser där efterfrågan är väldigt låg. På liknande sätt kan en politisk vilja att prioritera medborgarnas möjlighet att välja utförare av en viss offentlig tjänst försvåra effektivisering genom stordriftsfördelar.

Myndigheters effektivisering syftar enligt ESV vanligen till ökad kvalitet3, snarare än till att sänka verksamhetens kostnader. Det förekommer dock att både ökad kvalitet och sänkta kostnader eftersträvas. Pensionsmyndigheten är en av de myndigheter som har genomfört effektiviseringsåtgärder som både minskat kostnaderna och skapat nytta för myndighetens målgrupper.4

Få myndigheter vidtar dock åtgärder i syfte att enbart sänka sina kostnader om detta inte initierats av regeringen. Utveckling som har kommit till stånd på grund av yttre incitament, såsom krav från målgruppen, har dock enligt ESV ofta lett till lägre kostnader utan att

2 Lean är en modell för verksamhetsutveckling som bygger på att maximera värdeskapande och effektivitet. Viktiga inslag är att eliminera slöseri och onödigt arbete. 3 Ökad kvalitet kan både avse till exempel att något görs mer noggrant eller aktiviteter som ökar möjligheten att uppnå förväntade resultat eller effekter. 4 Med utgångspunkt i styrmodellen Lean har Pensionsmyndigheten automatiserat handläggningsprocesser och arbetat med regelförenklingar. Sammantaget har förbättringarna lett till att myndighetens målgrupper har fått sina beslut snabbare och att antalet handläggare för bostadstillägg har kunnat minskas från 180 till 50–60 personer.

det från början har varit syftet. Sannolikt är detta en effekt av att onödig efterfrågan har minskat och av förbättrade arbetsprocesser.

ESV konstaterar att det finns ett behov av att utveckla en kultur i statsförvaltningen som stödjer effektivisering av både kvalitet och kostnader. Det är enligt ESV ovanligt att departementen visar något större intresse för möjligheter att förbättra myndigheternas kostnadseffektivitet. I stället handlar uppdrag om effektivisering om ökad kvalitet, till exempel i termer av kundtillfredsställelse eller förbättrade resultat. En förklaring till detta kan vara att respektive politikområde argumenterar för de resurser man anser sig behöva, i strävan att uppnå bästa möjliga resultat och effekter, där det ofta blir Finansdepartementets uppgift att vara ”grindvakt” när det gäller kostnader. Det skiljer Sverige från till exempel Danmark, där statsförvaltningen i större utsträckning ses som en koncern än som separata myndigheter, vilket ger bättre incitament för att flytta resurser som frigörs i en myndighet till en annan där behoven bedöms vara större.

Särskilt om effektivisering genom produktivitetsavdrag

För att skapa ett kontinuerligt tryck på myndigheternas kostnadseffektivitet används en modell för pris- och löneomräkning (PLO) för statliga myndigheters förvaltningskostnader. Den innebär att ett produktivitetsavdrag görs vid uppräkningen av lönekostnader.5 ESV har dock konstaterat att modellen sällan utgör ett incitament för effektivisering på myndigheterna. För de myndigheter som får tillskott utöver PLO riskerar dessutom effektiviseringstrycket att sättas ur spel. I praktiken tenderar trycket via PLO att bli hårdare för små myndigheter med ett stabilt förvaltningsanslag, än för större myndigheter. ESV menar därför att modellen behöver kompletteras med andra verktyg för att uppnå de besparingar som eftersträvas.

Uppdrag i myndigheternas regleringsbrev om att återkomma med åtgärdsplaner för att uppnå högre kostnadseffektivitet har vidare visat sig ha begränsad inverkan på effektivisering. Delvis kan det bero på hur termen effektivitet används, där tonvikten ofta är på kvalitet snarare än på kostnader.

5 Modellen ska bidra till att skapa förutsättningar för en produktivitetsutveckling som motsvarar den som uppnås i den privata sektorn.

Minskad detaljstyrning underlättar genomslag och effektivitet

Regeringen har i prop. 2008/09:1 konstaterat att alltför många styrsignaler inverkar menligt på politikens genomslag. En detaljerad styrning kan alltså leda till att det uppstår svårigheter att prioritera och hantera den mängd krav och förväntningar som möter den myndighet som ansvarar för implementeringen. Detaljstyrning motverkar också den tillitsfyllda kultur som krävs för att ta ansvar och driva utveckling och effektivisering. Detta är något som framför allt Tillitsdelegationen men även ESV har fört fram. En detaljerad styrning är ofta kortsiktig, något specifikt ska utföras på utsatt tid. ESV menar att en sådan styrning kan utgöra ett hinder för effektivisering.

Stora förändringar kräver uthållighet och stabilitet

En studie av Statskontoret om bildandet av en-myndigheter6 visar att en viktig förutsättning för genomförandet av en ändamålsenlig förändring, är att styrningen av myndigheten och i viss utsträckning även finansieringen, är något så när stabil över tid. Det är därmed svårt att hantera nya uppdrag samtidigt som de önskade effekterna av en annan stor förändring, i det här fallet ombildningen till en enmyndighet, förväntas uppstå. Vidare framhåller Statskontoret vikten av att regeringen har en kontinuitet i styrningen ”för att signalera att reformerna och resultaten av dem är prioriterade”. Studien visar också att det har tagit tid att förändra ombildade myndigheter i enlighet med regeringens intentioner. Det är inte ovanligt att flera år har gått innan något egentligt förändringsarbete har kommit igång inom de ombildade myndigheterna och att ännu längre tid har gått innan några resultat har kunnat uppvisas. Statskontoret konstaterar att omfattande organisationsförändringar kräver uthållighet och menar att de bör få ta tid, inte minst för att inte sluka alltför stor del av myndighetens tillgängliga resurser (Statskontoret, 2010).

6 Med en-myndigheter avses sådana myndigheter som bildats efter en sammanslagning av tidigare lokala och fristående myndigheter med den centrala myndigheten inom samma verksamhetsområde. Några exempel är Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och Skatteverket.

Styrningen ska vara verksamhetsanpassad

Styrutredningen (SOU 2007:75) kan ses som starten för de senare årens justering av regeringens styrning av myndigheterna mot ökad långsiktighet och högre grad av anpassning till respektive myndighets verksamhet. Som en följd av det nya förhållningssättet angavs i prop. 2008/09:1 att myndigheter ska styras utifrån de specifika förutsättningar och krav som ställs inom olika verksamheter. I den förvaltningspolitiska propositionen från 2010 sägs att styrningen ska ge myndigheterna ”rimliga försättningar att genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt”. En inriktning mot förbättrad styrning i denna anda återfinns även i prop. 2014/15:1.

Rätt användning av regeringens styrinstrument

Styrutredningen föreslog att regeringen framför allt skulle använda instruktionen för att ange vilka uppgifter den tilldelat myndigheten för att nå målen för myndighetens verksamhet. Man menade också att regleringsbrevet ska vara ett komplement till instruktionen, där de finansiella villkoren bör vad den mest centrala delen i styrningen. Detta för att skapa en större kontinuitet i styrningen. I prop. 2008/09:1 och i den förvaltningspolitiska propositionen (2009/10:175) framhåller regeringen vikten av informella kontakter mellan departementen och dess myndigheter, men att denna form av kontakter bör vara inriktade på informations- och kunskapsutbyte, då det är lätt att de annars övergår i styrning.

5.2.1. Förutsättningar som skiljer sig åt mellan Arbetsförmedlingen och andra statliga myndigheter

Arbetsförmedlingen skiljer sig i flera avseenden från andra handläggande myndigheter, till exempel i fråga om beroende av växlande politiska prioriteringar och reformer, stora inslag av individuella bedömningar i handläggningen och en betoning på externa effekter snarare än på verksamhetens prestationer. Dessa skillnader försvårar storskalig processorientering och standardisering och minskar möjligheten till jämförelser. Det finns dock en risk att skillnaderna överdrivs, vilket kan ha haft en bromsande effekt på effektiviseringen av

Arbetsförmedlingen. Till exempel kan delar av verksamheten automatiseras, och förbättrade systemstöd innebära kraftigt minskad administration. Att uppgifter och prioriteringar har varierat så pass mycket över tid har dock gjort det svårare för myndigheten att arbeta fokuserat med att systematiskt och tålmodigt effektivisera verksamheten. Det faktum att Arbetsförmedlingen är en stor och geografiskt spridd organisation innebär därtill en begränsad förmåga att snabbt hantera förändringar. Nedan redogörs mer utförligt för de faktorer som i hög utsträckning skiljer Arbetsförmedlingens verksamhet från andra handläggande myndigheters, och som kan tänkas försvåra Arbetsförmedlingens effektiviseringsarbete.

Uppdrag och prioriteringar varierar

Arbetsmarknadspolitiken påverkas i hög utsträckning av konjunkturförändringar, strukturomvandling och reformer både inom arbetsmarknadspolitiken och andra politikområden. Detta påverkar exempelvis vilka grupper i samhället som tillhör arbetskraften och vilka som är arbetslösa samt hur stora dessa grupper är, vilket har bäring på vilka insatser som behöver ges.

Frågor om arbetslöshet och sysselsättning är ständigt aktuella i den politiska debatten. Det gör att Arbetsförmedlingens uppgifter, prioriteringar och även budget varierar relativt kraftigt över tid, något som innebär utmaningar när det gäller både effektivitet och tydlighet kring ansvarsområde och specifika uppgifter. Som exempel kan nämnas etableringsuppdraget och de omfattande och komplexa uppgifter inom rehabilitering som har tillkommit sedan Arbetsförmedlingen inrättades 2008. Förändringar i reglerna för sjukförsäkringen har också inneburit att nya målgrupper har tillförts Arbetsförmedlingen.

Regeringen har också infört en lång rad andra förändringar i uppdraget under det decennium som myndigheten funnits i sin nuvarande form. Till de senare hör till exempel förändringar inom arbetslöshetsförsäkringen samt kraven på att lägga ut stora delar av den utförande verksamheten på externa utförare. Regeringens budgetpropositioner innehåller därutöver i princip alltid större eller mindre förändringar inom arbetsmarknadspolitiken, som får genomslag i både regelverk och regeringens styrning av Arbetsförmedlingen.

Individuella behov snarare än rättighet

Arbetsförmedlingens verksamhet bygger i princip inte på någon rättighetslagstiftning utifrån generella principer. Möjligheten att få stöd från myndigheten grundas i stället på att myndighetens handläggare (arbetsförmedlare) gör bedömningar av arbetssökandes individuella behov. I det här avseendet skiljer sig Arbetsförmedlingen från den logik som gäller för olika former av stöd eller förmåner hos till exempel Pensionsmyndigheten och Skatteverket, där de ärenden som handläggs ofta är baserade på mer entydiga regler. Handläggningen av sådana regelstyrda ärenden är oftare lättare att standardisera och automatisera än ärenden som kräver mer komplexa bedömningar.

Inte bara beslut utan även ansvar för utförande och resultat

Många myndigheters uppdrag innebär att utifrån någon form av underlag fatta beslut om rätten till en viss förmån, till exempel en insats eller en ersättning. Exempel på sådana myndigheter är CSN och Försäkringskassan. Att fatta beslut om en insats är dock bara en del av Arbetsförmedlingens uppdrag. Myndigheten har också ansvar för att de insatser som individen får ta del av ger önskat resultat; det finns så att säga en stödjande eller utförande del i uppdraget som ofta kräver kontakt med den arbetssökande under ansenlig tid. Delar av Arbetsförmedlingens målgrupper har behov av en kedja av insatser under flera månader och ibland till och med år. Det innebär att arbetsförmedlare kan behöva göra förnyade bedömningar av individens behov och fatta nya beslut flera gånger, innan processen är avslutad och individen inte längre har ett ärende hos myndigheten.

Att ge stöd utifrån individuella behov gör också uppdraget mångfacetterat. För att uppnå resultat krävs ofta stora inslag av samverkan och relationer med andra organisationer. Allt detta betyder att Arbetsförmedlingen i dessa avseenden snarast liknar kommunal eller landstingskommunal verksamhet som socialtjänst, skola eller sjukvård, än andra statliga myndigheter.

Stor och geografiskt spridd organisation som är resultatet av en sammanslagning

Arbetsförmedlingen är en organisation, med i dagsläget ungefär 14 000 anställda, som är utspridda i 218 kommuner i landet. Det innebär utmaningar när det gäller styrning och ledning. Styrsignaler ska nå alla berörda, bli förstådda, accepterade och omsatta i handling. Det faktum att en stor del av kärnverksamheten utförs lokalt samt att specialisering och centralisering av arbetsuppgifter hittills varit relativt begränsad, gör att det ofta är väldigt många personer som berörs av en förändring och att målgruppen för olika styrsignaler därför är stor.

Arbetsförmedlingen är dessutom resultatet av en sammanslagning av 21 länsmyndigheter och 400 arbetsförmedlingar.7 Det finns därför en historik av en större regional och lokal självständighet i organisationen, något som påverkar förutsättningar för en framgångsrik top-down-styrning.8 Denna omständighet delar Arbetsförmedlingen med ett antal andra myndigheter som genomgått liknande organisationsprocesser, till exempel Skatteverket, Polismyndigheten och Kriminalvården. Arbetsförmedlingen kom visserligen igång snabbt med förändringsarbetet, bland annat genom införandet av enhetliga handläggarstöd, men många av de problem som fanns i den gamla myndighetskoncernen lever kvar i Arbetsförmedlingen. Arbetet med att säkerställa ett likartat tjänsteutbud och likartad tillämpning av det arbetsmarknadspolitiska regelverket över landet påbörjades redan under AMS sista år, men är aktuellt för Arbetsförmedlingen än i dag. Detsamma gäller ansträngningarna för att styra om de stora kundgrupperna mot självbetjäning för att kunna frigöra tid för dem med störst behov av myndighetens stöd. Då användes benämningen hjälp-till-självhjälp, i dag heter det digitalt först (Riksrevisionen, 2006).

Även om olika försök att arbeta med specialisering har varit ett återkommande tema, där ett förnyat grepp tas i och med en nu planerad omorganisation av Arbetsförmedlingen, där verksamheten delas in i tre verksamhetsområden, AF Direkt (kundservice och digitala

7 För en närmare beskrivning av bakgrunden till bildandet av Arbetsförmedlingen, se Statskontoret (2010) och Ds 2008:67. 8 Med top down-styrning avses sådan styrning som innebär att detaljerade beslut fattas centralt, till exempel på hög nivå i en organisation, och där styrsignaler sedan skickas ner i en organisation som förväntas implementera besluten. Begreppet används bl.a. flitigt i forskning kring policyimplementering.

tjänster), tjänster mot arbetsgivare och tjänster mot arbetssökande. Åtminstone till delar kan man se det omfattande utvecklingsprogram som Arbetsförmedlingen nu är mitt inne i, den så kallade Förnyelseresan9, som en naturlig fortsättning på arbetet med att forma en effektiv och rättssäker myndighet.

5.3. Arbetsförmedlingens effektivitet

Arbetsförmedlingen har i myndighetens instruktion särskilda krav på att utforma sin verksamhet så att den bedrivs på ett effektivt sätt, utöver de krav på effektivitet som alla myndigheter har att följa enligt budgetlagen och myndighetsförordningen. Under en lång rad av år har Arbetsförmedlingen kritiserats för att bedriva sin verksamhet ineffektivt, inte minst av politiker och arbetsgivarorganisationer.10 Myndigheten anses inte ha uppnått tillräckliga resultat och kostnaderna för verksamheten uppfattas som höga. Det faktum att delar av anslaget för arbetsmarknadspolitiska program och insatser i regel inte används, utan lämnas tillbaka i slutet av året, kan också ge en bild av att myndigheten inte lyckas sköta sitt uppdrag. Detta trots att det är regeringen som gör prognoserna.11 Det kan vidare konstateras att allmänhetens förtroende för myndigheten är lågt (Kantar Sifo, 2018) samtidigt som kunskap om vilka uppgifter som faktiskt utförs av myndigheten och dess leverantörer är bristfällig hos både allmänheten och andra intressenter.12

Arbetsförmedlingens yttre effektivitet

Regeringen följer framför allt upp Arbetsförmedlingen utifrån kriterier som gäller yttre effektivitet, primärt i form av antalet och andelen av de inskrivna arbetssökande som är i arbete eller utbildning 90 dagar efter avslutad insats. De resultat som förväntas av Arbetsförmedlingens verksamhet är i huvudsak följande.

9 Mer om Förnyelseresan längre fram i kapitlet. 10 Se till exempel Moderaternas budgetmotion 2018/19:2931, Liberalernas partiprogram 2018 (hämtat den 17 december 2018 från www.liberalerna.se/politik) och Almegas proposition 2018. 11 Riksrevisionen (2018) menar att regeringen är ansvarig för att volymerna systematiskt överskattas och att man måste bli bättre träffsäkra bedömningar. 12 Se exempelvis Arbetsförmedlingen (2018 a) och Kantar Sifo (2018).

  • Den arbetssökande får ett arbete som hen inte skulle ha fått utan myndighetens stöd och service13 och den arbetssökande får en varaktig sysselsättning.14
  • Den arbetssökande får ett sådant arbete som anges ovan, snabbare på grund av myndighetens stöd och service.
  • Fler arbetssökande uppfyller de krav som arbetsmarknaden ställer.
  • Arbetsgivare hittar den kompetens de behöver snabbare än om de inte hade fått del av myndighetens stöd och service.

Det är emellertid svårt att mäta hur väl myndigheten lyckas uppnå de förväntade effekterna, eftersom det inte är möjligt att säkert veta om det är Arbetsförmedlingens stöd som har gett resultat eller om individen hade klarat sig lika bra utan detta. Det som går att mäta är hur väl de arbetssökande som har tagit del av myndighetens stöd och service har lyckats ta sig ur sin arbetslöshet. Det saknas dock ofta en kontrollgrupp i form av arbetssökande med samma egenskaper som inte har fått ta del av samma stöd och service, att jämföra med. Motsvarande förhållande gäller för arbetsgivare.

Ytterligare en försvårande omständighet vid utvärdering av Arbetsförmedlingens yttre effektivitet är problemet med att avgränsa effekterna av myndighetens arbete från omvärldsfaktorer såsom konjunkturutvecklingen, andra offentliga insatser eller insatser från andra aktörer på arbetsmarknaden.15 Orsakssambanden är dessutom komplexa. Ett dåligt resultat kan bero på en rad orsaker, till exempel att den arbetssökande får fel insats, att den sätts in vid fel tidpunkt under arbetslöshetsperioden eller att arbetsgivarnas behov har förändrats mellan beslut om insats och avslutad insats. Sammantaget gör allt detta att analys av Arbetsförmedlingens yttre effektivitet måste grundas på indikatorer. Det kan i sammanhanget konstateras att det finns betydligt mer forskning och empiri om effekter av olika typer av arbetsmarknadspolitiska insatser, än om vilka av Arbetsförmedlingens interna metoder och arbetssätt som ger bäst effekt.

13 Med stöd avses här både allmänna arbetsmarknadstjänster som exempelvis Platsbanken, och särskilda arbetsmarknadstjänster, t.ex. i form av arbetsmarknadsutbildning. I begreppet görs ingen åtskillnad mellan stöd som erbjuds av Arbetsförmedlingens personal eller av externa utförare. 14 För arbetssökande med vissa egenskaper som gör det svårare för dem att få eller utföra ett reguljärt arbete kan en subventionerad anställning ibland ses som det realistiska och önskvärda resultatet. 15 Se exempelvis prop. 2017/8:1 och Statskontoret (2016).

Arbetsförmedlingen arbetar, i dialog med Arbetsmarknadsdepartementet, kontinuerligt med att identifiera de indikatorer som bäst beskriver myndighetens yttre effektivitet i förhållande till arbetssökande och arbetsgivare och skilja ut sådant som har externa orsaker. Arbetsförmedlingen har i bl.a. detta syfte nyligen implementerat en så kallad klustermodell, där lokala arbetsförmedlingskontor med liknande förutsättningar jämförs med varandra, för att utifrån detta kunna skapa lärande i organisationen om vad som utgör ”best practice”.

Arbetsförmedlingens kostnadseffektivitet

Kostnadseffektivitet, där resursåtgång ställs i förhållande till resultat, utgör en del av det som ska beaktas vid upphandling av arbetsmarknadstjänster. Det ligger också i Arbetsförmedlingens uppdrag att bedöma var myndighetens resurser ska läggas för att göra mest nytta; där myndigheten ska prioritera de arbetssökande som står långt ifrån arbetsmarknaden. Det innebär till exempel att alla arbetssökande inte kan få en arbetsmarknadsutbildning, utan enbart de som bäst behöver en sådan för att komma i arbete.

Sådana prioriteringar faller sig naturliga i det dagliga arbetet, men trots detta tycks Arbetsförmedlingen i mindre utsträckning följa upp sin kostnadseffektivitet, än sin yttre effektivitet i bemärkelsen arbetsmarknadspolitikens effekter. Det kan bero på att tidigare försök att i stor skala mäta volymer i verksamheten, som till exempel antal fattade beslut eller antal lämnade platsanvisningar, inte har uppfattats ge så stor vägledning varken i det dagliga arbetet eller i utvecklingen av myndigheten (Statskontoret, 2016).

Dessutom har det saknats jämförelseobjekt. Arbetsförmedlingens verksamhet och omständigheter skiljer sig i flera avseenden från andra statliga myndigheter, vilket beskrivs i avsnitt 5.2.1 ovan. Detta försvårar jämförelser. Det finns också skillnader i förutsättningarna mellan länder. Inte heller är det möjligt att jämföra Arbetsförmedlingens kostnadseffektivitet med den tidigare myndighetskoncernen som fanns före 2008, eftersom det inte finns detaljerad kunskap om effektiviteten i de dåvarande verksamheterna. Att jämföra med utförande i extern regi låter sig heller inte göras, eftersom det är olika tjänster som utförs av Arbetsförmedlingen respektive av de externa utförarna.

En väg framåt kan vara att jämföra de olika arbetsförmedlingskontoren med varandra utifrån den tidigare nämnda klustermodellen. Riksrevisionen (2012) har med hjälp av en liknande modell konstaterat att förmedlingskontorens kostnadseffektivitet16 skulle kunna öka med i genomsnitt 8 procent om alla arbetade på samma sätt som det mest effektiva kontoret.

En annan möjlighet är att jämföra den resursåtgång som krävs för att utföra olika arbetsuppgifter, med respektive utan verktyg som förbättrade systemstöd, digitalisering och automatisering. Sådana jämförelser är nu möjliga att göra inom Arbetsförmedlingen med hjälp av en modell för beräkning av effektiviseringspotential som har börjat implementeras under 2018.17 Modellen ger möjlighet till välunderbyggda hypoteser om vilka resurser som kan frigöras genom olika utvecklingsinitiativ, vilka sedan kan användas som beslutsunderlag och som grund för omfördelning av budget.

Arbetsförmedlingen har hittills använt modellen för att beräkna effektiviseringspotentialen i att flytta kundgrupper från fysiska möten på ett lokalkontor till självbetjäning via digitala kanaler eller till distansmöte via video eller telefon. En sådan förflyttning skulle enligt myndighetens uppskattning frigöra resurser på mellan 0,8 miljarder kronor och 1,1 miljarder kronor fram till 2022.18 Arbetsförmedlingen avser att göra motsvarande beräkningar för en rad andra möjliga utvecklingsinitiativ, såsom automatisering av beslut och förbättrade systemstöd för arbetsförmedlare. De frigjorda resurserna planeras att återinvesteras i fördjupat stöd till arbetssökande som är i behov av sådant, samt till ytterligare utvecklingsarbete.

Arbetsförmedlingen har även tidigare periodvis fokuserat på att förbättra möjligheterna att följa upp och bedöma myndighetens kostnadseffektivitet, men haft svårt att hitta formerna. Ernst & Young (2009) konstaterade i en utvärdering att myndigheten behövde förstärka sina insatser inom detta område. I regleringsbreven 2010– 2012 hade Arbetsförmedlingen i uppdrag att analysera myndighetens kostnadseffektivitet och redovisa vidtagna åtgärder för regeringen. Av återrapporteringen framgår att det redan då fanns en ambition att effektivisera stöd- och styrprocesser för att kunna träffa framför allt arbetssökande, men även arbetsgivare, oftare. Även andra

16 I Riksrevisionens rapport används begreppet resurseffektivitet. 17 Den specifika modellen är framtagen av konsultbolaget Cap Gemini som har avtal med Arbetsförmedlingen, men bygger på generiska modeller för att beräkna effektiviseringspotential. 18 Ackumulerat nuvärde fram till 2022.

åtgärder redovisades, som till exempel införandet av en ny resursfördelningsmodell och effektivisering av arbetsgivarstöd genom digitalisering av vissa moment. Det framgår också att en planerad omorganisation, i syfte att effektivisera verksamheten, hade avstannat i och med att myndigheten fick utökade ramar på förvaltningsanslaget. Fokus vändes då i stället mot att snabbt rekrytera ett stort antal nya medarbetare.

Det kan i sammanhanget noteras att en systematiserad tidsredovisning infördes i Arbetsförmedlingen först under fjärde kvartalet 2018. I avsaknad av en sådan redovisning har det varit svårt att skaffa sig kunskap om vad olika delar av verksamheten kostar och identifiera effektiviseringspotential. Det är bland annat på grund av detta svårt att värdera hur väl Arbetsförmedlingen använder sina resurser.

Samtidigt kan dock konstateras att personalen på Arbetsförmedlingen känner sig hårt pressad och att sjukskrivningstalen i perioder varit höga.19 Flera rapporter visar att administration tar en stor del av arbetstiden och att arbetsförmedlarna inte tycker sig ha möjlighet att ge arbetssökande och arbetsgivare den service som behövs.20Arbetsförmedlingen klarar inte heller att upprätta handlingsplaner inom författningsenliga tidsgränser eller hålla dem uppdaterade21och många långtidsarbetslösa saknar relevanta aktiviteter (Arbetsförmedlingen, 2018 b). Det finns också studier som visar på onödig efterfrågan, vilket innebär att resurser måste tas i anspråk för att till exempel besvara frågor som inte hade behövt ställas ifall informationen varit tydlig från början eller återkoppling hade skett på utsatt tid (Arbetsförmedlingen, 2016 a).22

Arbetsförmedlingen har sedan 2014 bedrivit ett omfattande utvecklingsprogram, den så kallade Förnyelseresan, med syfte att förbättra verksamheten i en rad avseenden. En central ambition är att använda myndighetens personalresurser mer effektivt, till exempel genom att flytta stora grupper av arbetssökande och arbetsgivare från personliga möten med arbetsförmedlare till självservicekanaler och att minska eller helt ta bort spontanbesök och bara erbjuda bokade möten. I detta är förbättrade systemstöd som framför allt

19 Se t.ex. Arbetsförmedlingen (2015 a, 2016 a och 2017 a) och Statskontoret (2016). 20 Se Arbetsförmedlingen (2015 b) och Statskontoret (2016). 21 Enligt statistik från Arbetsförmedlingen fick endast 63 procent av de arbetssökande som skrevs in på Arbetsförmedlingens under 2017 en handlingsplan inom 90 dagar. Se även IAF (2018). 22 Se även SOU 2018:43, Statliga servicekontor – mer service på fler platser.

minskar tidsåtgången för administrativa uppgifter en mycket väsentlig del. Andra åtgärder är centralisering och specialisering, och ett arbetssätt för att identifiera och implementera ständiga förbättringar har införts.

Förnyelseresan omfattar förbättringar inom följande områden23:

  • tjänster (vilken service man erbjuder arbetssökande och arbetsgivare),
  • bättre arbetsgivarkontakter,
  • bättre it-system och digitalisering,
  • bättre uppföljning,
  • bättre kontroll,
  • bättre kompetens,
  • självledarskap,
  • kulturförändring.

Statskontoret har i uppdrag att analysera utvecklingsarbetet och har hittills publicerat två rapporter (2016 och 2018). Enligt Statskontoret har Arbetsförmedlingen genom åren vidtagit olika åtgärder för att utveckla sin verksamhet, men dessa satsningar har tenderat att få för lite fokus och har bedrivits ostrukturerat och utan helhetsperspektiv. När det gäller Förnyelseresan gör Statskontoret iakttagelsen att en rad planerade initiativ är levererade och att Förnyelseresans visioner och det långsiktiga förändringsarbetet generellt är uppskattade inom myndigheten. Man bedömer dock att chefer behöver mer stöd i hur de praktiskt kan genomföra förändringar samt att omfattningen av förändringsarbetet innebär risker, inte minst för förseningar. Statskontoret anser också att vägen från Förnyelseresan till förbättrade resultat är oklar. Till exempel har man svårt att tydligt ser hur förändringsinitiativen kommer att bidra till en förbättrad matchning av arbetssökande med svag arbetsmarknadsförankring.

23 Innehållet i Förnyelseresan finns beskrivet i en rad dokument från Arbetsförmedlingen, till exempel i Arbetsförmedlingen (2015 b). Utredningen har dock valt att använda den kategorisering av utvecklingsinitiativ som Statskontorets formulerade i sin rapport om Arbetsförmedlingens ledning och styrning (2018).

I rapporten från 2018 presenteras resultatet av en enkätundersökning till arbetsförmedlare om deras syn på Förnyelseresan. Undersökningen visar att arbetsförmedlarna känner till Förnyelseresan men att de efterfrågar ett tydligare syfte med densamma, samt att bara drygt hälften anser att Förnyelseresan möter myndighetens utvecklingsbehov.24 I denna rapport konstaterar Statskontoret vidare att inriktningen på förändringsarbetet är relevant och att en hel del förändringsinitiativ har införts. Samtidigt konstateras att det inte går att se att arbetet, vid tidpunkten för rapporten, har lett till några stora förändringar, varken av arbetsförmedlares arbetssituation eller av arbetssökandes och arbetsgivares förtroende för myndigheten. Statskontoret avser att publicera en tredje rapport under 2019.

5.4. Regeringens styrning och Arbetsförmedlingens möjlighet till effektivisering

5.4.1. Regeringens styrning av Arbetsförmedlingen

Regeringens styrning av Arbetsförmedlingen kan delas in i tre olika kategorier:

1. Styrning via reglering, framför allt av insatser för arbetssökande, där det är specificerat vilken typ av insats som avses, vilken grupp av arbetssökande som får erbjudas en insats samt i vissa fall även under hur lång tid, och när i arbetslöshetsperioden som insatsen får ges (lag och förordning).

2. Styrning via mål, prioriteringar, beskrivningar av arbetsuppgifter och särskilda uppdrag som ska genomföras (regleringsbrev, instruktion).

3. Styrning via finansiering, där budgeten är indelad i anslag och anslagsposter som får användas för specificerade ändamål, till exempel: – förvaltningsanslag som i stor utsträckning ska användas till anställdas löner, lokalkostnader och sådana köpta varor och

24 2017 instämde 54 procent i påståendet ”Utvecklingsarbetet inom förnyelseresan möter de utvecklingsbehov som Arbetsförmedlingen har”, vilket är en minskning med 9 procentenheter jämfört med motsvarande undersökning 2015.

tjänster som inte innebär insatser för arbetsgivare och arbetssökande, – programanslag som ska användas till insatser för arbetssök-

ande samt – anslag som ska täcka kostnader för ersättningar till arbetslösa.

Ett annat sätt att dela in regeringens styrning av Arbetsförmedlingen är:

1. författning i form av lag och förordning, däribland myndighetens

instruktion,

2. regleringsbrev,

3. myndighetsdialog och informella kontakter.

Nedan redogörs närmare för tillämpningen av dessa tre typer av styrning i förhållande till Arbetsförmedlingen.

Regeringens styrning i form av författning

Arbetsförmedlingen lyder sammantaget under ett detaljerat regelverk. Förutom ungefär 70 författningar som gäller samtliga statliga myndigheter, berörs Arbetsförmedlingen av ytterligare cirka 70, varav 30–40 är mer specifikt riktade mot den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Utredningen bedömer att följande tolv författningar är de mest centrala för myndigheten:

  • lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program,
  • lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare,
  • lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring,
  • förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten,
  • förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program,
  • förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen,
  • förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin,
  • förordningen (2007:813) om jobbgaranti för ungdomar,
  • förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga,
  • förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser,
  • förordningen (2018:42) om särskilt anställningsstöd,
  • förordningen (2018:43) om stöd för nystartsjobb.

Arbetsförmedlingen har utifrån dessa lagar och förordningar utarbetat interna regler som (i slutet av 2015) bestod av cirka 10 föreskrifter med bindande regler baserade på förordningar, 3 allmänna råd med rekommendationer kring hur författningar ska tillämpas, och närmare 100 interna instruktioner för hur myndigheten ska arbeta som kompletterar lagar, förordningar och föreskrifter. Därutöver finns cirka 170 handläggarstöd som beskriver vad som gäller för olika frågor, varav hälften rör förmedlingsverksamhet och hälften avser administration. Arbetsförmedlingens föreskrifter publiceras i Arbetsförmedlingens författningssamling och samtliga interna regler finns tillgängliga på myndighetens intranät i PDF-format (Statskontoret, 2016). Därutöver utfärdar även IAF föreskrifter som har bäring på Arbetsförmedlingens verksamhet.

Tidigare initiativ för att förenkla regelverket

Det har funnits flera uttalade initiativ till förbättring av det arbetsmarknadspolitiska regelverket. Målet har varit ömsom ändamålsenlighet, ömsom förenkling. Nedan beskrivs några av dem i syftet är att ge en bild av vilken typ av förbättringar som man från regeringen och Arbetsförmedlingen har ansett vara önskvärda.

I prop. 1999/2000:98 konstaterade regeringen att det arbetsmarknadspolitiska regelverket borde reduceras väsentligt. Enligt regeringen borde de övergripande principerna regleras i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, medan övriga regler skulle finnas i ett fåtal förordningar. Vidare angavs ett antal principer för regelverkets utformning, bl.a. att antalet program (åtgärder) borde minska väsentligt och särreglering undvikas.

I prop. 2011/12:107 angav regeringen att regeringsskiftet under 2006 och den därpå följande ekonomiska krisen hade lett till ett behov av snabba förändringar av arbetsmarknadspolitiken. Regeringen ansåg att detta hade resulterat i ett oöverskådligt regelverk, och att det därav fanns skäl att se över strukturen. Målsättningen var enligt regeringen ett överskådligt regelverk som skulle vara lätt att tillämpa och med en struktur som skulle vara hållbar över tid. Regeringen konstaterade också att reglering i lag enbart bör ske när det bedöms nödvändigt eller när det av något annat skäl bedöms lämpligt att välja lagform. Hänvisningar till specifika förordningar skulle enligt regeringen vidare undvikas, då både program och förordningar från tid till annan behöver förändras och sådana förändringar ibland måste ske snabbt, till exempel på grund av det arbetsmarknadspolitiska läget. Det skulle kunna leda till inlåsningseffekter om följdändringar i lag krävdes.

Regeringen angav i prop. 2012/13:100 att arbetet med att effektivisera Arbetsförmedlingens verksamhet borde fortsätta för att förbättra matchningen. Man förde särskilt fram betydelsen av att se över arbetsgivarkontakter, förenklingsmöjligheter och renodling av regelverken samt att användningen av kompletterande aktörer utvecklades på ett effektivt sätt.

Enligt Utredningen om åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (SOU 2014:16) skulle det arbetsmarknadspolitiska regelverket bli mer överskådligt och lättillgängligt om alla gemensamma, grundläggande bestämmelser så långt möjligt samlades på ett ställe och dubbelregleringar togs bort, vilket också skulle kunna minska risken för felaktiga utbetalningar. För till exempel lönebidrag och trygghetsanställning fanns bestämmelser om anvisning av arbetssökande till programmet både i förordningen om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga och i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Vidare påtalades att förordningen om arbetsmarknadspolitiska program, trots sitt namn, endast innehåller bestämmelser om vissa arbetsmarknadspolitiska program.

I en departementsskrivelse (Ds 2014:29) konstaterades att regelverket uppfattades som komplicerat och svårnavigerat, vilket bedömdes ge upphov till tolkningsproblem för Arbetsförmedlingens handläggare och andra som berörs av regelverket. Ett tydligare och

mer samlat regelverk skulle uppnås genom att bl.a. samla gemensamma bestämmelser i en författning. Bestämmelser om överklagande, omprövning, återbetalning och återkrav föreslogs exempelvis samlas i en och samma förordning. Vidare föreslogs att en översyn av de begrepp som förekommer i regelverket samt av olika bestämmelsers förhållande till varandra. Bestämmelser som inte tillämpades eller som bedömdes överflödiga skulle tas bort, och nya förordningar införas i stället för ytterligare ändringar. Detta ledde till förslag på ett strukturellt reviderat regelverk, där även vissa ändringar i sak föreslogs, till exempel slogs ett antal insatser ihop till en. Flera fördelar med regelöversynen framfördes; innebörden skulle bli tydligare, vilket förväntades leda till att arbetsförmedlarna skulle kunna lämna bättre information till arbetssökande och arbetsgivare, kvaliteten i handläggningen skulle öka, riskerna för felaktiga beslut och utbetalningar skulle därigenom minska och rättssäkerheten öka, förtroendet för Arbetsförmedlingen skulle stärkas och administrationen skulle minska.

I Arbetsförmedlingens årsredovisning för 2016 konstaterar myndigheten att regelverket för de arbetsmarknadspolitiska programmen behöver moderniseras för att skapa bättre förutsättningar för myndigheten att handlägga ärenden mer effektivt och rättssäkert. Arbetsförmedlingens budgetunderlag innehåller i regel också förslag på författningsändringar, varav ett stort antal förslag kategoriseras som förenklingsförslag. I budgetunderlaget för 2017–2019 förslogs bland annat att olikheterna i subventionsnivå mellan instegsjobb och särskilt anställningsstöd för deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin skulle korrigeras (Arbetsförmedlingen, 2016 c). I budgetunderlaget för 2018–2020 föreslog Arbetsförmedlingen bland annat att fyra av de former av subventionerade anställningar riktade till personer med funktionsnedsättning som finns i dag skulle ersättas av två, lönestöd för utveckling och lönestöd för trygghet (Arbetsförmedlingen, 2017 b).

Regeringens styrning i form av instruktion

En myndighets uppgifter framgår av en instruktion som beslutas av regeringen. I formell mening är en myndighetsinstruktion en förordning, och därmed en del av det regelverk som styr en myndighet.

I Arbetsförmedlingens instruktion fastställs att myndigheten har tre grundläggande uppgifter:

1. effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker

arbetskraft,

2. prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden,

3. bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt.

Den första uppgiften, att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft kan tolkas både snävt och väldigt brett. Det är lätt att tänka enbart på platsförmedling till exempel i form av platsanvisningar, men uppgiften kan även innebära till exempel att tillhandahålla sökbar information om lediga platser, erbjuda motiverande samtal eller kurser i att skriva CV och liknande.

Den andra uppgiften innebär en prioritering. Vilken typ av arbetsuppgifter som prioriteringen innebär framgår inte av instruktionen.

Den tredje punkten stipulerar att Arbetsförmedlingen ska bidra till att öka den stadigvarande sysselsättningen. Vad som avses kan snarast ses som ett syfte eller ett mål som Arbetsförmedlingen ska arbeta mot, än en uppgift i sig. Genom rätt utförande av övriga uppgifter ska den stadigvarande sysselsättningen öka.

Därutöver innehåller instruktionen både en rad uppgifter, men även förhållningssätt eller anpassningar av verksamheten som Arbetsförmedlingen ska ta hänsyn till i utformandet av verksamheten. Listan över övriga uppgifter, 9–13 §§, innehåller relativt vaga formuleringar till exempel ”vissa uppgifter” som hänvisar till sådant som åligger Arbetsförmedlingen utifrån författning utanför det arbetsmarknadspolitiska regelverket. Vad som avses med 12 § punkten 1, vissa upp-

gifter som rör arbetslöshetsförsäkringen enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring och förordningen (1997:836) om arbetslöshetskassor, har till exempel

varit svårt för utredningen att få ett entydigt svar på.

Regeringens styrning i form av regleringsbrev

Mål och uppdrag i regleringsbrevet

Regleringsbrev är regeringens verktyg för den löpande styrningen av en statlig myndighet. Där fastställs budgettilldelning, fördelning mellan olika anslagsposter, mål, prioriteringar och särskilda uppdrag som regeringen vill ha utförda och återrapporterade under året.

En genomgång av regleringsbreven för Arbetsmarknadsverket (2003–2007) respektive Arbetsförmedlingen (2008–2017) ger vid handen att själva innehållet i de mål som återfinns i regleringsbreven har varit ungefär desamma under den senaste femtonårsperioden, men hur mål, uppdrag och återrapporteringskrav har definierats, formulerats och sorterats under olika rubriker i regleringsbreven har däremot ändrats många gånger. Vissa år har mycket precisa kvantitativa mått använts, till exempel att antal långtidsinskrivna inte ska överstiga 37 000 personer, medan övergripande inriktningsmål har använts andra gånger. Ofta har det även ingått beskrivningar om hur Arbetsförmedlingen förväntas arbeta i målformuleringarna. Exempelvis skulle matchningen förbättras genom intensifierade förmedlings- och matchningsinsatser 2018, genom övergång till arbete efter arbetsmarknadsutbildning 2017 och genom att förmedlingsverksamheten bättre anpassades till arbetsgivare och arbetssökandes enskilda behov 2015. Vissa år har särskild tonvikt lagts på ökad sökaktivitet/sökintensitet, andra år har fler personliga möten eller arbetsgivarkontakter lyfts fram som den prioriterade åtgärden.

I några regleringsbrev har en effektiv verksamhet eller analyser av kostnadseffektivitet efterfrågats. I regleringsbrevet för 2013 angavs att Arbetsförmedlingens förtroende skulle förbättras. Ibland har krav på nya systemstöd, informationskampanjer eller en webbportal funnits med. Återkommande har mer eller mindre detaljerade instruktioner inkluderats kring användningen av kompletterande aktörer (främst leverantörer) för vissa uppgifter eller vissa målgrupper.

I en aktuell analys konstaterar dock Statskontoret (2018) att Arbetsförmedlingens regleringsbrev har minskat i omfattning sedan 2015 och att de nu innehåller färre återrapporteringskrav och färre specificerade uppdrag. Antalet detaljerade beskrivningar om hur verksamheten ska bedrivas har kraftigt minskat. I stället finns ett antal övergripande resultatmål som anger en riktning för verksamheten. Utredningen noterar dock att målen i regleringsbrevet för 2018 är

formulerade som önskade förbättringar av i princip alla delar av kärnuppdraget, utan inbördes prioritering.

Finansiell styrning

Arbetsförmedlingen styrs också genom de ekonomiska ramar som tilldelas myndigheten samt genom olika restriktioner och villkor som är knutna till finansieringen. Den finansiella styrningen ska leda till att statens medel utnyttjas på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt och att de fördelas enligt politiska prioriteringar. Varje år lämnar Arbetsförmedlingen ett budgetunderlag och en årsredovisning till regeringen.

Arbetsförmedlingens verksamhet är i huvudsak kopplad till utgiftsområde 14, Arbetsmarknad och arbetsliv, och utgiftsområde 13, Integration och jämställdhet. Värt att notera är att anslagsposter kan tillkomma och upphöra över tid.

Det har visat sig svårt för regeringen att få till stånd en optimal fördelning mellan olika anslag och anslagsposter. Det handlar till exempel om fördelningen mellan förvaltnings- och programanslag samt mellan medel avsedda för program respektive för ersättningar till programdeltagare. Detta gör styrningen ”ryckig” eftersom Arbetsförmedlingen ofta måste göra omprioriteringar mitt under löpande budgetår, till exempel när anslaget för en ett visst ändamål är på väg att ta slut medan stora delar av anslaget för något annat ändamål inte har förbrukats. Statskontoret (2016) menar att ”ryckigheten” också kan förklaras av regeringens styrning, som ställt krav på snabba förändringar inom myndigheten. Som exempel anges att tilldelningen av 210 miljoner kronor i extra förvaltningsmedel i samband med vårpropositionen 2015 ställde stora krav på myndigheten att snabbt verkställa nyrekryteringar för att kunna leverera det som regeringen förväntade sig.

Det kan slutligen konstateras att nya reformer vanligen är välfinansierade och att programanslag ofta lämnas tillbaka i slutet av året eftersom regeringens prognoser har överskattat hur många som i slutändan kommit i åtnjutande av insatser som finansieras via programanslag.

Myndighetsdialog och informella kontakter

En formell myndighetsdialog hålls varje vår med syfte att gå igenom myndighetens verksamhet under det gångna året och diskutera det kommande året. Dialogen sker mellan styrelseordförande och generaldirektör respektive statsråd eller statssekreterare. Som stöd för myndighetsdialoger finns ett generellt cirkulär från Finansdepartementet som beskriver syfte, lämplig tidpunkt, frekvens samt innehåll i mötet. Därutöver sker en mängd andra möten och kontakter på andra organisatoriska nivåer mellan Arbetsförmedlingen och Arbetsmarknadsdepartementet.25 Det kan handla om mer regelbundna möten eller om avstämningar på ad hoc-basis experter emellan. Enbart på ledningsnivå förekom, utöver myndighetsdialogen, 17 i förväg planerade möten mellan den 17 januari och den 20 juli 2018 med deltagare på ledningsnivå från myndigheten respektive Arbetsmarknadsdepartementet. Vissa möten hade ett i förväg fastställt tema, medan innehållet i andra togs fram i dagordningar inför mötena.26I flera samtal som utredningen har haft både med företrädare för Arbetsförmedlingen och för andra myndigheter som berörs av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten framkommer att kontakterna är betydligt mer frekventa än vad som är vanligt i andra delar av statsförvaltningen.

5.4.2. Hur påverkar regeringens styrning Arbetsförmedlingens möjlighet att bedriva verksamheten effektivt?

Utredningen konstaterar att Arbetsförmedlingen är och har varit föremål för en aktiv, detaljerad och föränderlig styrning från regeringen (oavsett politisk färg) genom utförliga regleringsbrev och tät dialog mellan myndigheten och Arbetsmarknadsdepartementet under pågående budgetår. I viss utsträckning är detta naturligt. Arbetsmarknadspolitiken är starkt beroende av konjunkturläget och av andra samhällsförändringar som migration och strukturomvandling av olika slag. Det betyder att budgetpropositionen ofta innehåller flera arbetsmarknadspolitiska satsningar, vilka måste få genomslag i Arbetsförmedlingens verksamhet. Det finns dock mycket som talar för att

25 Detta framgår av Statskontoret (2016) och utredningens samtal med representanter från Arbetsförmedlingen på olika organisatorisk nivå. 26 Enligt ett kalendarium som utredningen har fått ta del av.

detaljerad och föränderlig styrning försvårar Arbetsförmedlingens förutsättningar att bedriva en effektiv verksamhet.

Utredningen bedömer vidare att de olika styrinstrument som regeringen har till sitt förfogande inte används optimalt. Instruktionen är till delar svår att tolka och innehåller både syftesbeskrivningar och prioriteringar och ett urval av uppgifter. Det är inte intuitivt förståeligt vilka uppgifter som ligger i instruktionen och vilka som ligger i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Det försvårar möjligheten att få en helhetsbild av Arbetsförmedlingens åtaganden. Att prioriteringar av olika slag återfinns i såväl instruktionen som i regleringsbrevens mål, uppdrag och anslagsfördelning samt i förordningar gör det svårt att få en överblick över vad som är giltigt över tid och vad som är särskilda satsningar där snabbare resultat förväntas. Regleringsbreven har dessutom varierat över tid framför allt i struktur och detaljeringsgrad. På senare tid har dock antalet mål och prioriteringar i regleringsbreven minskat, efter att under en period varit väldigt många. De täta kontakterna mellan Arbetsförmedlingen och Arbetsmarknadsdepartementet indikerar att styrningen inte är fullt ut ändamålsenlig. Vidare skapar uppdelningen av Arbetsförmedlingens budget i ett relativt stort antal anslag och anslagsposter en ryckig styrning och svåra planeringsförutsättningar.

Det omfattande regelverket uppfattas av handläggare på Arbetsförmedlingen som snårigt och komplicerat och man anser att det i för hög grad begränsar möjligheten att göra professionella bedömningar.27

Slutligen har Arbetsförmedlingen inte haft möjligt att bygga upp den nya myndigheten utan att samtidigt behöva hantera nya uppdrag kopplade till stora samhällsförändringar och reformer. Utredningen bedömer att detta sannolikt har försenat myndighetens utveckling till en effektiv och modern myndighet.

5.5. Förslag och bedömningar

De bedömningar och förslag som lämnas i detta avsnitt syftar till att åstadkomma en minskning av kostnaderna för Arbetsförmedlingens verksamhet i kombination med förbättrade resultat. Myndighetens förutsättningar att göra rätt saker på det mest effektiva sättet ska

27 Se Statskontoret (2016) och Ds 2014:29.

förbättras genom utökade befogenheter att utforma verksamheten, tillsammans med mer stabila planeringsförutsättning samt ett tydligt kostnadstryck. Med mer övergripande och stabila regler i författning, i kombination med regler som förs ned från förordningsnivå till myndighetens föreskrifter eller styrdokument, kan den arbetsmarknadspolitiska verksamheten snabbare och bättre anpassas till arbetssökandes varierade behov. Detta bör i sin tur kunna leda till bättre resultat i termer av att fler arbetssökande har en kompetens som möter arbetsmarknadens behov och till att fler kommer i arbete snabbare.

Samtidigt krävs att regeringens styrning är tillräckligt tydlig, dels för att Arbetsförmedlingen ska uppfatta den som ett stöd, dels för att säkra att myndighetens verksamhet följer politikens inriktning. De bedömningar och förslag som lämnas i detta avsnitt förutsätter att regeringen har tillit till myndighetens ledning. I det sammanhanget är regeringens utnämningsmakt ett viktigt instrument. Det är också av stor betydelse att det råder samsyn mellan regeringen och Arbetsförmedlingens ledning kring vad som är myndighetens uppdrag och existensberättigande.

5.5.1. Förbättrad kostnadseffektivitet

Förstärk styrningen av Arbetsförmedlingens kostnadseffektivitet

Bedömning: Regeringen bör vidta åtgärder för att på ett tydligare

sätt styra Arbetsförmedlingen mot ökad kostnadseffektivitet.

Regeringens styrning har framför allt varit fokuserad på Arbetsförmedlingens yttre effektivitet (i vilken utsträckning myndighetens verksamhet bidrar till att arbetssökande kommer i arbete) och generellt mindre på myndighetens kostnadseffektivitet. Det bygger sannolikt på ett antagande om att en hög arbetslöshet medför stora kostnader för samhället och att det därför är rationellt att arbetsmarknadspolitiken har en omfattande budget. Det yttrar sig i att nya reformer ofta är relativt välfinansierade och att det inte funnits någon annan form av press på förvaltningskostnaderna än pris- och löne-

omräkningen (PLO). Man kan också se det i en relativt mjuk styrning via sporadiska krav i regleringsbreven på återrapportering av planer för kostnadseffektivisering, som sedan inte återkommer i budgetunderlag eller anslagstilldelning.

Även när Arbetsförmedlingen i sina regleringsbrev har fått uppdrag som handlat om effektivisering har antingen kvalitet, snarare än kostnader, varit huvudfrågan eller så har regeringen nöjt sig med övergripande och sifferlös rapportering kring åtgärder som vidtagits för att öka kostnadseffektiviteten i myndigheten. Hur resultaten förhåller sig till verksamhetens kostnader är också svårt att utläsa i t.ex. årsredovisningar, och det saknas indikatorer för detta i den återrapportering till regeringen som utredningen har kunnat överblicka. Inte heller har regeringen gett IFAU i uppdrag att analysera eller utvärdera om Arbetsförmedlingen genomför en insats på ett kostnadseffektivt sätt eller om det skulle gå att utföra samma uppgift på ett mer rationellt sätt till en lägre kostnad. På senare år har dock Statskontoret fått två regeringsuppdrag som har inkluderat analys av Arbetsförmedlingens möjlighet att flytta resurser från administration till verksamhet som skapar större mervärde för arbetssökande och arbetsgivare (Statskontoret, 2016 och 2018).

Utredningen bedömer att ett ökat fokus på Arbetsförmedlingens kostnader från regeringens sida skulle få en positiv effekt på utvecklingen av verksamhetens kostnadseffektivitet.

Inför ett kostnadstryck

Förslag: Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag ska minskas kon-

tinuerligt från och med 2020.

Utredningen bedömer att det sannolikt finns en stor effektiviseringspotential i Arbetsförmedlingen, inte minst genom digitalisering och automatisering, som innebär att myndigheten på sikt kan utföra sitt uppdrag till betydligt lägre kostnad än i dag. Mot bakgrund av detta föreslår utredningen att regeringen vidtar åtgärder för att skynda på en sådan utveckling, och att detta mest effektivt görs genom en kontinuerlig minskning av förvaltningsanslaget.

Tidigare försök att öka kostnadseffektiviteten i myndigheten genom olika typer av uppdrag i regleringsbrevet har inte på något påtagligt sätt haft effekt på myndighetens resursbehov. Det har också visat sig att PLO-styrningen har haft en begränsad effekt på effektivisering i myndigheterna och det tycks därför behövas ett komplement till denna för att uppnå önskad effekt (ESV, 2016). Enligt ESV ”blir det ingen egentlig effekt i kostnadseffektivisering om inte budgetutrymmet begränsas”.28

Ytterligare belägg för att kostnadstryck är en verksam metod för effektivisering kan hämtas från Arbetsförmedlingen. Inför 2018 fick myndigheten en lägre anslagstilldelning än vad myndigheten hade önskat i sitt budgetunderlag till regeringen. Arbetsförmedlingen vidtog då åtgärder för att myndigheten, trots budgetminskningen, skulle kunna fortsätta arbetet med den s.k. Förnyelseresan samtidigt som man upprätthöll den yttre effektiviteten genom att leverera resultat enligt förväntade nivåer.

Utredningen bedömer att en effektivisering är möjlig i alla delar av Arbetsförmedlingens verksamhet. Förslaget om en kontinuerlig minskning av förvaltningsanslaget bör därför omfatta alla delar av myndighetens verksamhet som finansieras genom detta anslag.

Förvaltningsanslaget bör i så stor utsträckning som möjligt användas till sådant som skapar störst mervärde för arbetssökande och arbetsgivare. Denna prioritering bör framgå i regeringens styrning, företrädesvis i Arbetsförmedlingens regleringsbrev. Fokus för myndighetens effektivisering bör därmed vara att minska kostnaderna för administration i kärnverksamheten och för stabsresurser samt minska onödig efterfrågan och tidstjuvar. De stora vinsterna finns enligt utredningens bedömning i förbättrade systemstöd, digitalisering och automatisering, men även i förbättrade rutiner. Det är troligt att utvecklingsinsatser kommer leda till att stora resurser frigörs och att allt inte behöver återinvesteras i ökad kvalitet, utan kan återföras till statskassan och där bli föremål för politisk prioritering.

28 Möte med avdelningen för statlig styrning vid ESV, (2018-09-10).

Den modell för att beräkna effektiviseringspotential som Arbetsförmedlingen nyligen tagit i bruk29 bör kunna användas för att ta fram, åtminstone ett av flera beslutsunderlag för regeringen, kring lämplig nivå på nedtrappningen. Risken att sänkta anslag får negativa effekter på myndigheters förmåga att utföra sin verksamhet och nå förväntade resultat bör beaktas när nivån på nedtrappningen bestäms.30

En successiv minskning av förvaltningsanslaget bedöms medföra, åtminstone till delar, att personalstyrkan måste minska. Om det räcker med naturlig avgång eller om särskilda insatser måste vidtas beror på hur stor minskning som regeringen önskar och på den situation som råder vid införandet. Oavsett vilket är detta frågor som chefer, medarbetare och HR-funktion vid Arbetsförmedlingen är vana att hantera.

Ge Arbetsförmedlingen i uppdrag att årligen redovisa utvecklingen av verksamhetens kostnadseffektivitet

Bedömning: Arbetsförmedlingen bör i årsredovisningen redovisa

förbättringar av kostnadseffektiviteten genom väl valda indikatorer och en beskrivning av de åtgärder som vidtagits under det gångna budgetåret. Indikatorer som visar på digitaliserings- och automatiseringsgrad bör inkluderas.

Regeringen följer kontinuerligt hur väl Arbetsförmedlingen klarar av att matcha olika grupper av arbetslösa till arbete eller utbildning, men tycks inte alltid ha haft samma fokus på myndighetens interna effektivitet och de kostnader som är förknippade med eventuell onödig resursförbrukning. Det är naturligt eftersom en välfungerande matchning till arbete eller utbildning är det önskade resultatet av arbetsmarknadspolitiken. Dessutom bör regeringens styrning vara övergripande för att ge myndighetens ledning utrymme för att genomföra sitt uppdrag på bästa sätt. Samtidigt är det viktigt att det finns

29 Här avses den modell för business case och nyttohemtagning som Arbetsförmedlingen implementerat i samarbete med Cap Gemini under 2018. Modellen har bland annat använts för att räkna på hur stora resurser som frigörs genom övergång till en ny strategi för kundkanaler. 30 Ett exempel är de åtgärder av denna typ som sattes in för att klara utgiftstaket 2005. En utvärdering från ESV (2006) visade att drygt hälften av de myndigheter som ingick i underlaget angav att beslutet om restriktioner fått ganska negativa eller mycket negativa effekter för möjligheterna att genomföra planerad verksamhet.

tillräcklig kunskap hos regeringen om myndighetens interna liv för att förstå dess resursbehov och säkra att myndigheten styr mot en lägre resursförbrukning utan att försämra resultaten.

Utredningen anser mot bakgrund av detta att det är angeläget att regeringen tydligare inkluderar detta perspektiv i sin uppföljning av Arbetsförmedlingen. Regeringen bör därför ställa krav på att Arbetsförmedlingen kan visa vilka åtgärder som har vidtagits för att minska verksamhetens kostnader och hur väl dessa har fallit ut. Det kan naturligtvis göras genom en beskrivande text i årsredovisningen, men ett sätt som ger systematik och möjlighet att följa utvecklingen över tid är användning av indikatorer kopplade till olika effektiviseringsområden. Indikatorer som speglar digitalisering och automatisering bör inkluderas i rapporteringen. Arbetsförmedlingen redovisar redan i dag ett antal nyckeltal i årsredovisningen kopplade till sin pågående verksamhetsutveckling. Det rör sig till exempel om andelen inskrivna arbetssökande som har använt digital inskrivning via webbplatsen och andelen som har genomfört planeringssamtal via kundtjänst. Dessa nyckeltal fungerar i dag som indikatorer för en förbättrad tillgänglighet. Utredningen menar att liknande indikatorer kan användas för att redovisa kostnadsbesparingar i myndigheten och att dessa bör följas av regeringen över tid. Andra möjliga indikatorer kan vara kostnaden för att få en person i arbete eller marginalkostnaden för en extra insats. Vilka indikatorer som är mest ändamålsenliga föreslås lämpligen av Arbetsförmedlingen. En rapportering baserad på indikatorer bör kompletteras med uppgifter om hur stor besparing som effektiviseringen har skapat.

5.5.2. Förstärkt kontinuitet och minskad detaljeringsgrad i regeringens styrning

Principer för en ändamålsenlig styrning

Bedömning: För att ge Arbetsförmedlingen bästa möjliga förut-

sättningar att förbättra både kostnadseffektivitet och yttre effektivitet bör regeringens styrning av Arbetsförmedlingen justeras i enlighet med följande tre principer: – Styrningen ska vara anpassad till Arbetsförmedlingens upp-

gifter och förutsättningar i övrigt.

– En kortsiktig och detaljerad styrning ska undvikas. – De styrinstrument31 som regeringen har till sitt förfogande ska

komplettera varandra och tillsammans skapa en helhetsbild av Arbetsförmedlingens åtagande samt göra det tydligt vad som utgör långsiktiga uppdrag och prioriteringar och vad som är satsningar på kortare sikt.

Arbetsförmedlingen är föremål för en aktiv, detaljerad och relativt kortsiktig styrning. Mycket talar för att en sådan styrning är hindrande för Arbetsförmedlingens förutsättningar att bedriva en effektiv verksamhet. Arbetsförmedlingen hanterar dock en stor budget och förväntas leverera resultat utifrån ett mångfacetterat och samhällskritiskt uppdrag. Det är därför samtidigt angeläget att styrsignalerna är väl valda och har förutsättningar att ge avsedd effekt samt att regeringen har möjlighet att följa vad myndigheten gör och hur väl myndigheten presterar. Utredningen ger nedan ett antal rekommendationer för hur ändamålsenliga styrningsprinciper för Arbetsförmedlingen bör utformas.

Styrningen anpassas till Arbetsförmedlingens uppgifter och förutsättningar i övrigt

För att Arbetsförmedlingen ska kunna effektivisera verksamheten krävs ett något så när stabilt uppdrag och rimligt långsiktiga planeringsförutsättningar. Tillfälliga och ”plötsliga” tillskott av uppgifter och tillkommande finansiering riskerar dessutom att skapa dåliga incitament för effektivisering.

Arbetsförmedlingen är i princip regeringens enda verktyg för utförande av den aktiva arbetsmarknadspolitiken, en organisation som genom sin storlek och geografiska spridning visserligen har stor kapacitet, men också en begränsad förmåga att förändras med kort varsel. Det tar tid att implementera förändringar i en organisation med så många anställda, särskilt om initiativet tas på för hög nivå och upplevs ha bristande koppling till den verklighet som organisationens chefer och medarbetare befinner sig i. Det innebär att förutsättningar för långsiktig planering, tid för implementering och möjlighet

31 Med regeringens styrinstrument avses här instruktion, mål och uppdrag i regleringsbrev, finansiell styrning samt regler.

till inflytande från myndigheten bör vara centrala utgångspunkter för regeringens styrning.

Styrningen av Arbetsförmedlingen har förändrats i denna riktning genom åren, men utredningen ser samtidigt att en aspekt av Arbetsförmedlingens särart saknas, det faktum att Arbetsförmedlingen är en stor och geografiskt spridd organisation som dessutom har en bakgrund i 21 relativt självständiga länsarbetsnämnder och 400 arbetsförmedlingar. För att regeringens styrning ska vara effektiv måste det finnas kunskap på Arbetsmarknadsdepartement, inte enbart om den verksamhet som Arbetsförmedlingen har till uppgift att bedriva, utan även om hur förändringar kan implementeras i myndigheten – givet dess storlek, komplexitet, geografiska spridning och organisationskultur. Det betyder inte att styrningen ska vara detaljerad, utan bara väl anpassad till förutsättningarna för genomförandet av förändringar.

Vid varje nytt uppdrag måste resurser styras om till kompetensutveckling, nya systemstöd, handläggarstöd, förändringsledning och i många fall till omfattande rekryteringar. Även omprioriteringar inom ramen för det befintliga uppdraget föranleder ett stort arbete med att iordningsställa det nya, och det kan ta månader att få ett ändrat arbetssätt på plats. Ökade satsningar på insatser som utförs av upphandlade leverantörer kräver dessutom att flexibla ramavtal redan finns på plats, för att inte implementeringen ska dra ut på tiden. Det är inte ovanligt att olika typer av förberedelser fortfarande pågår när ett nytt regleringsbrev med andra prioriteringar landar i myndigheten.

Som exempel kan nämnas tillkomsten av etableringsuppdraget och förändringarna i sjukförsäkringen runt 2010 som flyttade fokus från arbetet med att skapa en nationell och sammanhållen organisation av den nybildade Arbetsförmedlingen. Ett annat är den dåvarande regeringens inriktning mot tidiga insatser och en förändrad ansvarsfördelning kring arbetslöshetsförsäkringen några år senare, som medförde att en pågående omorganisering i syfte att effektivisera verksamheten avstannade.

Mål och prioriteringar bör, utifrån de förutsättningar som en stor och komplex myndighet som Arbetsförmedlingen har för att implementera förändringar, i regel ha en längre tidshorisont än ett år. En mandatperiod kan vara en tänkbar utgångspunkt. Regeringen bör

vidare undvika att lägga nya omfattande uppgifter på Arbetsförmedlingen innan myndigheten kontinuerligt uppnår tillräckligt goda resultat till en lägre kostnad.

Kortsiktighet och detaljstyrning undviks

Fokus i Arbetsförmedlingen regleringsbrev bör vara finansiell styrning och de krav på återrapportering som bedöms nödvändiga för regeringens utveckling av arbetsmarknadspolitiken. Målformuleringar bör vara få och syfta till att tydliggöra prioriteringar, till exempel i förhållande till konjunkturförändringar. Detaljer om hur verksamheten ska bedrivas bör endast i undantagsfall förekomma.

Styrsignaler som i alltför stor utsträckning uttrycker vad myndigheten ska göra för att nå sina mål har en tendens att ändras över tid och ligger därmed i vägen för den kontinuitet som beskrivits som önskvärd ovan. En styrning som innebär krav på att stora satsningar ska göras på arbetsmarknadsutbildning under ett år, för att nästa år byta till exempelvis prioritering av fördjupade förmedlingstjänster, skapar inte förutsättningar för en effektiv verksamhet. Sådana styrsignaler riskerar dessutom att bli felriktade, eftersom Arbetsmarknadsdepartementets förmåga att överblicka verksamheten och ha fördjupad kännedom om myndigheten är begränsad relativt den som myndighetens ledning har. Att lyfta fram stora delar av de grundläggande uppgifterna som prioriteringar, såsom ibland varit fallet, bör också undvikas eftersom det har en begränsad styreffekt utöver vad som redan är fastställt i instruktionen.

En mer övergripande styrning bör alltså eftersträvas. Det kan uppnås genom att regeringen så långt som möjligt styr Arbetsförmedlingen mot önskade resultat och utifrån det uppdrag som myndigheten har i sin instruktion och tillhörande verksamhetsförordning. Detta synsätt är också i linje med den förvaltningspolitiska inriktningen mot en mer tillitsbaserad styrning som börjat sätta sin prägel på styrningen av offentlig sektor under de senare år32 och motsvarar de slutsatser som Statskontoret drog i sin granskning av Arbetsförmedlingens styrning och ledning (Statskontoret, 2016).

32 Se bland annat prop. 2015/16:1 och Tillitsdelegationen (2017).

Det är också viktigt att den finansiella styrningen är ändamålsenlig. I dag skapar uppdelningen av Arbetsförmedlingens budget i ett relativt stort antal anslag och anslagsposter svårigheter med planering och effektiv användning av medlen, samtidigt som den, utöver möjlighet till kontroll även ger en tydlig signal om regeringens prioriteringar. En balans mellan dessa perspektiv bör eftersträvas.

Att strukturen för anslag och anslagsposter inte är enhetlig, utan bygger på olika principer är inte heller funktionellt. Flera olika anslag och anslagsposter kan exempelvis användas för att bekosta en och samma arbetsmarknadstjänst, vilket framgår av kapitel 11. Vissa anslag utgår från målgrupper och andra från typ av kostnad eller tjänst. Det innebär till exempel att man, för att kunna göra en realistisk prognos, på förhand måste ha en tydlig bild av hur många arbetssökande i en viss målgrupp, till exempel nyanlända, som kommer att behöva en subventionerad anställning i stället för en praktik eller enbart stöd från en arbetsförmedlare. I realiteten vet man inte detta förrän den arbetssökande har genomgått en arbetsmarknadsbedömning. Av dessa skäl vore framtida förbättringar av anslagsstrukturen för att underlätta prognoser och planering vara av godo.

För att styrning mot ökad kontinuitet och minskad detaljstyrning ska fungera i praktiken behöver myndighetsledningens ansvar och ägarskap för att styra och utforma verksamheten på bästa sätt vara mycket tydligt. Här krävs ett distinkt ansvarutkrävande från regeringen och det måste därför också vara möjligt för regeringen att få den återrapportering som behövs. Vilken information som samlas in och hur den struktureras är en strategisk fråga av stor betydelse. Det har till exempel hittills varit svårt för Arbetsförmedlingen att besvara frågor om vad det i genomsnitt kostar att få en arbetssökande i arbete. Här är det viktigt att regeringen intresserar sig för den informationsstruktur som Arbetsförmedlingen utvecklar inom ramen för Förnyelseresan eftersom den sätter gränser för vilken information som enkelt kommer att finnas tillgänglig framöver.

Styrinstrumenten kompletterar varandra och skapar en helhetsbild av vad som är Arbetsförmedlingens åtagande på kort respektive lång sikt

Att prioriteringar av olika slag återfinns i såväl instruktionen som i regleringsbrevens mål, uppdrag och anslagsfördelning samt i förordningar gör det svårt att få en överblick över vad som är giltigt över tid och vad som är särskilda satsningar där snabbare resultat förväntas. Instruktionen och övriga förordningar bör ge vägledning om uppdraget oavsett konjunkturläge. De tyngdpunktsförskjutningar som är nödvändiga i Arbetsförmedlingens verksamhet i samband med till exempel förändringar i konjunkturen bör därmed hanteras i myndighetens regleringsbrev, framför allt genom finansiell styrning och formulering av övergripande mål.

Det är inte intuitivt förståeligt vilka uppgifter som ligger i instruktionen och vilka som ligger i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Det försvårar möjligheten att få en helhetsbild av Arbetsförmedlingens åtaganden.

Instruktionen är dessutom till delar svår att tolka och innehåller såväl syftesbeskrivningar som prioriteringar och ett urval av uppgifter. Det innebär att uppdelningen av vad som regleras i instruktionen respektive i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten behöver bli tydligare och att uppgifterna i instruktionen behöver bli lättare att förstå.

Informella kontakter mellan regeringskansliet och myndigheter är ett komplement till den mer formaliserade styrningen genom författning, regleringsbrev och myndighetsdialog, och kan användas för utbyte av information och för att förtydliga redan kommunicerad styrning. Rätt använda ger informella kontakter stöd till regeringens styrning och myndigheternas genomförande av verksamheten. Som tidigare konstaterats i kapitlet är de informella kontakterna mellan Arbetsförmedlingen och ansvarigt departement mycket täta och sker på olika organisatorisk nivå. Möten och andra former av kontakt äger rum med varierande syfte och frekvens. Det finns i detta sammanhang risk för sammanblandning av roller, för att styrningen blir ryckig, att styrsignaler inte dokumenteras samt för ineffektiv användning av tid. Enligt regeringskansliets utvecklingsprogram för styrning är det lämpligt att ha tydliga strukturer för informella kontakter som tydliggör syfte, frekvens och innehåll, och

det bör också finnas en överenskommelse om vilka funktioner som har kontakt med varandra och i vilka frågor.33 Arbetsmarknadsdepartementet bör mot bakgrund av detta säkerställa att kontakterna med Arbetsförmedlingen är ändamålsenliga, exempelvis genom att ta fram en strategi som tydliggör olika syften med och ramar för de informella kontakterna.

5.5.3. Ett ändamålsenligt regelverk

Utred hur regelverket kan bli mer ändamålsenligt

Förslag: Utredningen föreslår att regeringen tillsätter en utred-

ning med uppdrag att lämna förslag om ett ändamålsenligt arbetsmarknadspolitiskt regelverk. I utredningens uppdrag ska ingå att genomföra en empirisk utvärdering av gällande regelverk.

Det finns en tydlig koppling mellan den arbetsmarknadspolitiska verksamhetens effektivitet – både när det gäller kostnadseffektivitet och yttre effektivitet – och styrningen i form av lagar och förordningar.34 I avsnitt 5.4.1 sammanfattas tidigare utredningar och förslag som har syftat till att forma ett ändamålsenligt regelverk för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Utredningen har inte funnit någon omfattande och strukturerad utredning av vad som utgör ett ändamålsenligt regelverk. Det är troligen inte ovanligt. Ambitionen att förenkla ett regelverk ifrågasätts sällan och behovet av att motivera en förenkling blir därför inte särskilt stort. När ambitionen ska realiseras uppstår det däremot gärna frågor om vad förenkling egentligen innebär och vem som ska få det enklare. Att en förenkling alltid är bra och att ett bra regelverk alltid är enkelt, är emellertid svårt att hävda.

Utredningens ansats, när det kommer till det arbetsmarknadspolitiska regelverket, är att det bör vara ändamålsenligt i förhållandet till målen för verksamheten. Ansatsen är alltså inte ett förenklat

33 Våren 2011 beslutades om ett utvecklingsprogram för förbättrad styrning av myndigheter och verksamheter inom regeringskansliet. Programmet som pågick mellan 2011 och 2014 har syftat till att genom olika åtgärder öka kompetensen och förmågan i styrningsfrågor inom regeringskansliet. 34 Se exempelvis Arbetsförmedlingen (2015 c) och Ds 2014:29. Se även Hellner (1990), som dock inte särskilt avser det arbetsmarknadspolitiska regelverket.

regelverk. Förutom att målen behöver vara identifierade så bör även de värderingar som ska ligga till grund för regelverket bestämmas.

Utredningen har under arbetets gång uppmärksammat flera brister i det arbetsmarknadspolitiska regelverket, både på övergripande och detaljerad nivå. En del av dessa brister beskrivs i detta kapitel. Å ena sidan har det funnits en vilja att föreslå en korrigering av dessa brister, å andra sidan har det varit tydligt att det är en heltäckande översyn som behöver göras för att få till ett mer ändamålsenligt regelverk. Det senare har inte varit möjligt inom ramen för denna utredning. Mot bakgrund av detta föreslås att en ny utredning tillsätts som får i uppdrag att lämna förslag om ett ändamålsenligt regelverk.

Utredningen har inte funnit någon vedertagen metod för utvärdering av vad som utgör ett ändamålsenligt regelverk. Det verkar inte vara vanligt att genomföra empiriska undersökningar inför en förestående regeländring, annat än i särskilda sakfrågor.35 När det gäller ett regelverk som syftar till att styra den arbetsmarknadspolitiska verksamheten bör det ingå i den föreslagna utredningens uppdrag att göra en sådan undersökning.

Nedan förs en diskussion om olika perspektiv och aspekter som kan tillämpas i en strukturerad översyn av ett regelverk. Framställningen är resonerande och gör inte anspråk på att vara fullständig i något avseende. Förhoppningen är att bidra med tankar och inspel till den kommande utredningen.

Krav som kan ställas på ett ändamålsenligt regelverk

36

För att kunna resonera om vad som utgör en bra författning37 har utredningen valt att utgå från en modell med fem olika typer av rationalitet. En bra lag likställs med en rationell lag (Wahlgren 2014). Vad en rationell författning är kan diskuteras utifrån följande perspektiv:

1. Rättslig rationalitet.

35 Se t.ex. Wahlgren (2014). 36 Avsnittet baseras i huvudsak på Wahlgren (2014). 37 I litteraturen används begreppet lag och lagstiftning i detta sammanhang. Innebörden omfattar även förordningar. Eftersom skillnaden mellan lag och förordning har betydelse för utredningens resonemang används i stället författning när både lag och förordning avses. Lag används därför enbart för att beteckna just lagar, det vill säga de föreskrifter som utfärdas av riksdagen. Författningar och regelverk används synonymt.

2. Politisk rationalitet.

3. Kulturell rationalitet.

4. Verkställighetsrationalitet.

5. Intern rationalitet.

Rättslig rationalitet innebär ett långsiktigt perspektiv på val av lagstiftningsteknik. Det är viktigt att nya bestämmelser har utretts grundligt och strukturerat. Det bör inte vara alltför lätt att göra ändringar. Här ryms även uppfattningen att författningar speglar allmängiltiga värden som inte kan eller bör politiseras.

Politisk rationalitet innebär att författningar är politiska verktyg för att uppfylla bestämda mål. En bra lagstiftningsteknik kan då innebära att det ska gå snabbt och lätt att ändra i reglerna. Det kan även antas att lagstiftning i första hand ska användas för att visa politisk handlingskraft. Det är därför generellt ett mer kortsiktigt perspektiv i jämförelse med den rättsliga rationaliteten. Kulturell rationalitet innebär att regelverket ska vara förankrat i samhället; att det accepteras i den miljö som det ska verka i. Reglerna får inte vara mer ingripande än nödvändigt. Det är viktigt att lagstiftningsprocessen har följt en demokratisk process. Reglerna ska vidare vara lätta att förstå; arbetet med klarspråk har sin givna roll här.

Verkställighetsrationalitet innebär att regelverket ska vara anpassat till de praktiska förutsättningarna. Det ska vara möjligt att verkställa reglerna på ett effektivt sätt.

Intern rationalitet innebär att nya bestämmelser ska passa in det sammanhang som de inträder i. Det tar sikte på språklig utformning och systematik i förhållande till andra bestämmelser. Det ska vara enhetligt och genomtänkt. Upprepningar och hänvisningar ska minimeras. Övergångsbestämmelser är viktiga i detta perspektiv.

De fem rationaliteterna tolkas fritt i det följande, tillsammans med några egenskaper som ett regelverk kan sägas besitta.

Regelverkets egenskaper

Utredningens resonemang kring regelverket knyts till ett antal aspekter som bedöms ha betydelse för ett ändamålsenligt arbetsmarknadspolitiskt regelverk. Det är ingen uttömmande lista utan tjänar främst till att strukturera diskussionen.38

  • Kvantitet – hur omfattande regelverket är, räknat i såväl antal författningar som antal bestämmelser och bestämmelsernas längd.
  • Detaljeringsgrad – på vilken abstraktionsnivå som bestämmelserna befinner sig.
  • Tydlighet – både språklig (begrepp och formuleringar) och strukturell (till exempel disposition och hänvisningsteknik).
  • Stabilitet – regelverkets föränderlighet över tid, vilket kan ha en koppling till valet av reglering i lag jämfört med förordning.

Aspekterna kan ha inbördes relationer. Exempelvis så kan det vara svårare att förena detaljerade bestämmelser med ett stabilt regelverk. Ett omfattande regelverk kan leda till otydlighet. En hög detaljeringsgrad kan öka tydligheten men också kvantiteten. Stabilitet kan ge större tydlighet eftersom det ökar möjligheterna till rättspraxis, som ger vägledning i tolkningen av bestämmelserna, och smärre justeringar av formuleringar.

1. Kvantitet

Bedömning: Det arbetsmarknadspolitiska regelverket är onödigt

omfattande. En hög kvantitet i form av ett stort antal författningar riskerar att undergräva genomslaget av respektive bestämmelse. Omfattning bör anpassas till den miljö som det ska verka i.

Ett omfattande regelverk kan ha sin grund i ett komplext område, som ska regleras. Det kan också vara uttryck för en vilja att kontrollera en verksamhet. Många detaljerade bestämmelser skapar då ett omfattande regelverk. I vissa fall är det inte möjligt med ett

38 Wahlgren kategoriserar problem med lagstiftning på följande sätt: utformning (t.ex. språk och systematik), transparens (t.ex. lagbegreppet och otydligheter) och tillämpning (t.ex. kringgående).

mindre regelverk på grund av att området regleras i EU-direktiv, som ska implementeras i nationell rätt. Om det rör sig om ett politiskt känsligt område kan det leda till att ändringar genomförs snabbt och frekvent och att regelverket därmed växer eftersom det oftast krävs en grundligare analys för att våga ta bort bestämmelser eller revidera större delar av ett regelverk, än att införa nya regler. Problemen med en överreglering – som kan handla om såväl för många författningar som för detaljerade bestämmelser – är att det kan skapa omfattande administration och oordning (Wahlgren, 2014 och Svensson, 2001).

Det arbetsmarknadspolitiska regelverket och kvantitet

Det arbetsmarknadspolitiska regelverket är ett omfattande regelverk. Bestämmelserna är många och de är uppdelade på ett stort antal lagar och förordningar. Dessutom finns det flera närliggande författningar, som inte är centrala för Arbetsförmedlingens verksamhet men som verksamheten ändå behöver förhålla sig till.

Olika perspektiv på kvantitet

Ett samlat regelverk bör vara viktigt för den interna rationaliteten eftersom det är lättare att hålla samman ett sådant regelverk. Det kan handla om en genomtänkt disposition tillsammans med konsekvent begreppshantering. Regelverkets omfattning har sannolikt inte lika stor betydelse för politisk rationalitet, förutom om kvantiteten får en direkt negativ inverkan på den styrning man vill uppnå. Kvantiteten bör i sig inte heller vara avgörande för rättslig rationalitet. Däremot kan ett omfattande regelverk ha sin grund i att många ändringar har införts snabbt, vilket inte följer den rättsliga rationaliteten. Kvantiteten kan emellertid ha stor betydelse för den kulturella rationaliteten om man tänker sig att svårigheten att nå acceptans ökar med omfattningen. Det borde vara lättare att säkerställa att regelverket är accepterat i den relevanta miljön om det rör sig om ett samlat regelverk som inte är så omfattande. Å andra sidan kan det vara lättare att förstå en mer omfattande och beskrivande formu-

lering jämfört med en kortfattad och mer formell sådan. Att bestämmelserna kan omsättas i praktiken – verkställighetsrationalitet – kan dock vara svårare vid hög kvantitet.

Avslutande reflektioner om kvantitet

Ett sätt att hantera de negativa konsekvenserna av ett omfattande regelverk är att bygga in reglerna i ett it-stöd. Det påverkar dock inte kraven på materiellt accepterade bestämmelser. Reglerna måste kunna överblickas och förstås; det följer av den kulturella rationaliteten. Däremot kan det få till följd att reglerna måste förtydligas eftersom det annars inte är möjligt att lägga in reglerna i systemet, vilket kan främja rättslig rationalitet. Möjligheterna till att bygga in regler kan dock vara svårare i en verksamhet som bygger på individuella bedömningar, vilket är fallet i en stor del av Arbetsförmedlingens verksamhet. Detta kan jämföras med verksamheter som till exempel Pensionsmyndigheten, Skatteverket eller CSN där de ärenden som handläggs ofta är baserade på mer entydiga regler (se även avsnitt 5.2.1).

Två exempel på regelverk som har gått från en reglering uppdelad i flertalet författningar till huvudsaklig reglering i en lag är socialförsäkringsbalken och inkomstskattelagen. Även om antalet bestämmelser är omfattande i båda fallen, och dessutom är föremål för frekventa ändringar, så ges det goda förutsättningar för större överskådlighet.

Ytterligare en åtgärd kan vara att utelämna bestämmelser som redan framgår av annan författning.

2. Detaljeringsgrad

Bedömning: Det arbetsmarknadspolitiska regelverket är detaljerat,

i synnerhet när det gäller reglerna kring de arbetsmarknadspolitiska programmen. Regelverket bör ge förutsättningar för att ge ett evidensbaserat stöd som utgår från den arbetssökandes individuella

behov. Ett sådant syfte är inte förenligt med en detaljerad reglering i författning som föregriper arbetsmarknadsbedömningen.39

Ett regelverk kan vara detaljerat av många olika skäl. Ett kan vara att man vill skapa tydlighet, ett annat att man vill kontrollera en verksamhet och ett tredje att man vill skydda en viss målgrupp. En låg detaljeringsgrad kan kopplas till målsättningsbestämmelser, principer och ramlagstiftning. Ett regelverk kan även vara detaljerat i vissa avseenden och abstrakta i andra.

Det arbetsmarknadspolitiska regelverket och detaljeringsgrad

Det arbetsmarknadspolitiska regelverket kan sägas vara detaljerat i vissa avseenden samtidigt som det ger den enskilda handläggaren stort utrymme för egna bedömningar i andra. Dessa bedömningar avser i många fall såväl höga belopp som avgörande beslut för den enskildes tid i arbetslöshet. I avsaknad av vägledande bestämmelser kan även målet om ett jobb, vilket som helst, eller rätt jobb enligt den arbetssökandes uppfattning, lämnas åt handläggaren att avgöra. Vilket stöd som Arbetsförmedlingen kan ge och vilka omständigheter som ska föreligga för att ett stöd ska kunna ges, anges i detaljerade bestämmelser i det arbetsmarknadspolitiska regelverket. Det kan handla om tid i arbetslöshet eller den arbetssökandes ålder, det vill säga omständigheter som är av betydelse för myndighetens beslut inom ramen för arbetsmarknadsbedömningen.

I det man kallar arbetsmarknadspolitiska program har en eller flera olika insatser paketerats, exempelvis arbetsmarknadsutbildning som är ett program men också den enda insatsen i programmet. Ett annat program är ”förberedande insatser” som består av sju olika insatser. En av dessa insatser är ”kartläggning, vägledning och rehabilitering”. Det innebär dock inte att till exempel vägledning endast kan komma att ges i kombination med kartläggning och rehabilitering. Enligt förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, som kan sägas vara överordnad programförordningen, är dock vägledning inte ett arbetsmarknadspolitiskt program utan en av flera former i vilka den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

39 Termen arbetsmarknadsbedömning är utredningens egen och motsvaras närmast av dagens arbetsmarknadspolitiska bedömning. Läs mer i kapitel 7.

bedrivs. Jobb- och utvecklingsgarantin respektive ungdomsgarantin är också arbetsmarknadspolitiska program, även om de inte upptas i programförordningen. I Jobb- och utvecklingsgarantin specificeras vilka insatser som kan komma ifråga. Några exempel är arbetsmarknadsutbildning, arbetslivsinriktad rehabilitering, vägledning och platsförmedling. Vem som får delta i garantierna är också reglerat i detalj och har bland annat att göra med hur många a-kassedagar som personen har förbrukat, antal månader i arbetslöshet utan arbetslöshetsersättning eller om denne har deltagit i ungdomsgarantin eller etableringsprogrammet tidigare.

Olika perspektiv på detaljeringsgrad

Enligt rättslig rationalitet kan det bli problematiskt med det långsiktiga perspektivet; ju högre abstraktionsnivå desto längre livslängd kan en författning anses ha. Man kan också tänka sig att detaljerade regler ökar rättssäkerheten eftersom det kan bli tydligare vad som gäller. En hög detaljeringsgrad skulle kunna främja den politiska rationaliteten eftersom genomslaget rimligen blir mer direkt då. Ändringar av mycket konkret slag, som är typiskt för ett detaljerat regelverk, kan vara lättare att kommunicera som ett bevis på politisk handlingskraft jämfört med införandet av abstrakta principer. När det kommer till kulturell legitimitet – att reglerna ska vara accepterade – ställer ett detaljerat regelverk krav på att bestämmelserna sammantaget behöver vara väl avvägda. Om en hög detaljeringsgrad har åstadkommits genom frekventa tillägg så ses regelverket sannolikt som mindre rationellt ur det kulturella perspektivet. Det är inte uteslutet att ett detaljerat regelverk minskar effektiviteten, det vill säga har en negativ inverkan på verkställighetsrationaliteten. Det är till och med sannolikt. Intern rationalitet borde inte påverkas av detaljeringsgraden i särskilt stor utsträckning, mer än att det ställer högre krav på regelverkets struktur för att man inte ska förlora sig i detaljerade bestämmelser. En okontrollerad överreglering är däremot sannolikt negativt för den interna rationaliteten.

Avslutande reflektioner om detaljeringsgrad

Ett regelverk ska vara precis så detaljerat som krävs för att syftet ska uppnås, inte mer. Det är alltså nödvändigt att vara på det klara med vilka dessa syften är. I vilka avseenden en detaljerad reglering tjänar syftet bör vara föremål för medvetna beslut. Det är härvid nödvändigt att se till det sammantagna resultatet av styrningen; en detaljerad reglering i författning kanske kan ersättas med en finansiell reglering eller med prioriteringar i regleringsbrev. På så sätt kan det vara möjligt att uppnå syftet på ett mindre inskränkande sätt.

Det finns även skäl att bedöma riskerna med att avstå reglering. Det kan till exempel vara nödvändigt att reglera handläggningen av arbetsmarknadsbedömningen för att säkerställa att den sker på ett standardiserat sätt. Genom regleringen kan risken för godtyckliga bedömningar reduceras.

För att öka den kulturella rationaliteten kan man tänka sig att lagstiftaren bör vara vaksam på oönskade begränsningar av Arbetsförmedlingens professionella bedömningar. Enligt verkställighetsperspektivet bör lagstiftaren fråga sig hur en föreslagen bestämmelse kommer att fungera i praktiken; hur den kommer kunna implementeras och användas. I detta avseende är det nödvändigt att ta hänsyn till att Arbetsförmedlingen är en stor och geografiskt utspridd myndighet. Utredningen anser att regleringen kring vilket stöd som bör ges till vilken individ i vilket skede bör vara flexibel och evidensbaserad.40 Detta innebär att detaljeringsgraden på dessa punkter bör minska. Resultatet av arbetsmarknadsbedömningen bör i stället avgöra vem som får vilken insats. Utredningen lämnar för övrigt förslag på hur vissa bestämmelser om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten bör formuleras för att åstadkomma detta i kapitel 11.

Det bör finnas en tillit till Arbetsförmedlingens förmåga att bedriva en effektiv verksamhet, i såväl låg- som högkonjunktur. Däremot finns det delar som kan behöva detaljregleras i författning, till exempel regler som syftar till att motverka utnyttjande och dåliga villkor vid arbetsplatsförlagda insatser och subventionerade anställningar, och regler och rutiner som syftar till att hantera kopplingen mellan olika ersättningssystem såsom sjukförsäkring och arbetslöshetsförsäkring.

40 Resonemanget utvecklas i kapitel 7 om arbetsmarknadsbedömningen.

3. Tydlighet

Bedömning: Det finns oklarheter i det arbetsmarknadspolitiska

regelverket, bland annat avseende Arbetsförmedlingens uppdrag och begreppsanvändning. Regelverket bör vara tillräckligt tydligt för att möjliggöra en ändamålsenlig uppföljning av verksamhetens yttre effektivitet.

Med tydlighet avses såväl den materiella innebörden av bestämmelser som strukturella frågor. Den språkliga utformningen är en viktig del. Det kan handla om hur lätt det är att följa dispositionen, hur informativa rubrikerna är och om begrepp används konsekvent.41Ytterligare ett exempel är vilken teknik som används för att hänvisa till andra bestämmelser eller hela författningar.42 Riksrevisionen (2010) har funnit att en svåröverskådlig struktur i regelverket utgör hinder för ett effektivt informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem. Det var otydligt för myndigheterna vilken information som fick utbytas.

Det arbetsmarknadspolitiska regelverket och tydlighet

Det arbetsmarknadspolitiska regelverket kan knappast påstås ha ett ålderdomligt eller alltför juridiskt språk. Det är ett ungt regelverk. Det finns inte någon färdig begreppsstruktur i till exempel bakomliggande EU-direktiv, vilket innebär att vi är fria att definiera egna begrepp. De arbetsmarknadspolitiska bestämmelserna är fördelade mellan många författningar, vilket kan bidra till otydlighet för den som vill skaffa sig en överblick över det totala regelverket. Det finns även otydligheter avseende Arbetsförmedlingens uppgifter i förordningen med myndighetens instruktion som redovisats tidigare i kapitlet. Arbetsgivararbete, inskrivning av arbetssökande och den arbetsmarknadspolitiska bedömningen anges för övrigt inte som uppgifter i instruktionen och regleras inte någon annanstans i någon större utsträckning.

41 Mer om vikten av en konsekvent begreppsapparat i Melz (2014) och Hellner (1990). 42 Om hänvisningar i inkomstskattelagen, som är resultatet av en omfattande översyn: Hänvisningarna har inte minskar i inkomstskattelagen med de har blivit tydligare genom att det anges vad hänvisningen avser, dvs. inte enbart lagrummet utan även vad som behandlas (Melz, 2014).

Olika perspektiv på tydlighet

En tydlighet i regelverket bör främja den rättsliga rationaliteten genom en genomarbetad struktur och en konsekvent begreppsanvändning. Vidare har kommunikation fått en allt större roll i samhället. Regelverket behöver kunna förklaras; det ska vara begripligt. I detta avseende kan regelverkets tydlighet få stor betydelse för den kulturella rationaliteten. Däremot är kanske inte tydlighet prioriterat för att nå politisk rationalitet, förutom att genomslaget för reformen sannolikt blir större och går snabbare om regelverket är tydligt. För verkställighetsrationaliteten kan regelverkets tydlighet vara betydelsefull. Om bestämmelserna är tydligt utformade bör det bli enklare att genomföra dem, såvida den materiella innebörden är förankrad i praktiken. En tydlighet som inte är förankrad i praktiken skulle kunna öka drivkrafterna i riktning mot ett kringgående av bestämmelserna. En strukturell tydlighet skulle även kunna få till följd att handläggare på Arbetsförmedlingen får bättre förutsättningar att använda sig av en större verktygslåda när denne beslutar om stöd till den enskilde. Intern rationalitet handlar om struktur och genomtänkt systematik. Av detta skäl bör tydlighet vara den aspekt som främjar den interna rationaliteten allra mest.

Avslutande reflektioner om tydlighet

Utgångspunkten bör vara att regelverket ska vara tydligt för dem som ska tillämpa det. Om begrepp och tillvägagångssätt inte är förankrade i verksamheten blir det svårt att uppnå någon egentlig tydlighet. Ett exempel är definitionen av arbetsmarknadsutbildning, där det anges att det är en yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta för den arbetssökande att få eller behålla ett arbete och till att motverka brist på arbetskraft. En annan bestämmelse anger att uppdragsutbildning på eftergymnasial nivå får utnyttjas som arbetsmarknadsutbildning för en viss målgrupp. Här blir det otydligt vad denna andra bestämmelse innebär i tolkningen av den första. Hade uppdragsutbildning inte kunnat utgöra arbetsmarknadsutbildning annars, eller handlar det om att uppdragsutbildningen inte behöver vara yrkesinriktad, eller något annat? Får det som inte stämmer in på beskrivningen inte räknas som arbetsmarknadsutbildning? I detta fall kan det handla om att regleringen bygger på ett bakomliggande

resonemang som inte avspeglas i utformningen och att ett snabbt införande av en ny bestämmelse har åsidosatt tydligheten. När det saknas förarbeten, som ofta är fallet när det gäller förordningar till skillnad mot lagar, bör det rimligen kunna ställas högre krav på tydlighet i bestämmelsens utformning. Invändningen kan tyckas väl detaljerad men även små saker kan få stora konsekvenser i form av effektivitetsförluster. Tid som i stället kunde ha lagts på kärnverksamheten går till tolkning av otydliga bestämmelser.

4. Stabilitet

Bedömning: Det arbetsmarknadspolitiska regelverket förändras

i en hög takt, men bör vara tillräckligt stabilt för att det ska kunna verkställas i en sådan omfattande organisation som Arbetsförmedlingen.

Stabilitet innebär att regelverket är bestående över tid. Regelverket har lång livstid och är föremål för få ändringar. Stabiliteten har delvis sin grund i frågeställningen om vem som ska ha den normgivande makten, domstolarna, riksdagen eller regeringen. Både utformningen av bestämmelser och valet av regleringsform – lag, förordning eller annan styrning – inverkar på stabiliteten. Eftersom lagar stiftas av riksdagen så finns det en inneboende tröghet i lag. Lagar är underkastade en kvalitetssäkringsprocess med förarbeten och remissbehandling. Detta kan jämföras med förordningar, som beslutas av regeringen, där förändringar kan ske avsevärt mycket snabbare.

Det arbetsmarknadspolitiska regelverket och stabilitet

Det arbetsmarknadspolitiska regelverket består, som beskrivits, huvudsakligen av förordningar. Förändringstakten är hög. Om man tittar på en handfull av de mest centrala författningarna, närmare bestämt sex stycken, har de genomgått inte mindre än 116 förändringar (antal ändringsförfattningar) de senaste tio åren.43 Det är vidare

43 Förordningen om arbetsmarknadspolitiska program har ändrats 57 gånger, trädde i kraft 2000 (31 ändringar de senaste tio åren). Förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten har ändrats 32 gånger, trädde i kraft 2000 (11 ändringar de senaste tio åren). Lagen om

ett förhållandevis detaljerat regelverk. Dessutom är arbetsmarknadsfrågor i hög grad ett område som är föremål för ett aktivt politiskt intresse. Därför är det naturligt att det finns en drivkraft att kunna genomföra snabba ändringar.

Olika perspektiv på stabilitet

En hög stabilitet är central för den rättsliga rationaliteten, som fäster stort värde vid långsiktighet. Författningarna ska inte kunna ändras alltför lättvindigt. Författningar som är föremål för snabba ändringar riskerar att bli ogenomtänkta, om inte bestämmelserna var för sig så kanske ändå regelverket som helhet. För den politiska rationaliteten kan stabilitet i detta avseende i stället utgöra hinder för att driva igenom reformer och visa handlingskraft. Ett regelverk som är lätt att ändra innebär också att förändringarna kan genomföras till en låg kostnad eftersom processen är mer avskalad när det kommer till förordningsändringar. Ett stabilt regelverk främjar sannolikt kulturell rationalitet både eftersom regelverket totalt sett ger ett mer enhetligt intryck och för att det ges tid att acceptera eventuella förändringar. Ett mer gediget förarbete kan också vara positivt i det kulturella perspektivet. Enligt verksamhetsrationalitet kan det vara svårt att hantera ständiga förändringar i förutsättningarna för verksamheten, särskilt om verksamheten bedrivs i en så stor myndighet som Arbetsförmedlingen. En konsekvens kan vara att handläggare nöjer sig med att känna till reglerna för några utvalda insatser eller målgrupper för att alternativet – att hålla sig à jour med vad som gäller för alla insatser, från tid till annan – inte upplevs som effektivt.

Med ett stabilt regelverk har det sannolikt också funnits tid att läka barnsjukdomar och på så sätt anpassa regelverket till verksamheten. Det kan även ha utvecklats domstolspraxis som kan bidra till att ytterligare klargöra reglerna i en praktisk kontext. Om det med stabilitet innebär att bestämmelser regleras i lag i stället för i förordning kommer förarbetena också kunna vara viktiga för verkställighetsrationaliteten. Ett instabilt regelverk kan vidare uppvisa allt större

arbetsmarknadspolitiska program har ändrats 15 gånger, trädde i kraft 2000 (tre gånger de senaste tio åren). Förordningen med instruktion för Arbetsförmedlingen har ändrats tio gånger, trädde i kraft 2008. Förordningen om jobb- och utvecklingsgarantin har ändrats 35 gånger, trädde i kraft 2007 (32 gånger de senaste tio åren). Förordningen om jobbgaranti för ungdomar har ändrats 30 gånger, trädde i kraft 2007 (29 gånger de senaste tio åren).

brister i såväl överblick och systematik som enhetlig terminologi. Detta främjar inte den interna rationaliteten.

Avslutande reflektioner om stabilitet

Denna korta genomgång och diskussion om regelverkets stabilitet ger en fingervisning om att de tydligaste intressekonflikterna just på arbetsmarknadspolitikens område kan knytas till denna aspekt. Med tanke på att det är ett område som ofta är föremål för växlande politiska prioriteringar och reformer och dessutom är konjunkturberoende, behöver det finnas utrymme för flexibilitet. Samtidigt värderas stabilitet högt i övriga aspekter. Det kan dock tilläggas att stabilitet inte bör ha företräde framför bestämmelser som inte är genomförbara i praktiken eller där den kulturella rationaliteten i förhållande till bestämmelsen har sjunkit markant över tid. Det kan till exempel handla om att bestämmelser inte har följt med i samhällsutvecklingen.

Under aspekten kvantitet ovan nämns inkomstskattelagen och socialförsäkringsbalken som exempel på reduktion av antalet författningar i ett regelverk. I båda fallen vara det inte i huvudsak fråga om att minska omfattningen av antalet bestämmelser utan att sammanföra dem i en lag. Det innebär att en och samma dispositionsteknik och begreppsapparat används och det bör utan tvekan vara enklare att hitta rätt i en samlad lag än i de äldre lagarna.44 Detta trots att man kan utgå från att det blir svårare att överblicka en lag ju mer omfattande den är.

Slutsatser om ett ändamålsenligt regelverk

Innehållet i detta avsnitt om ett mer ändamålsenligt regelverk har syftat till att nyansera diskussionen om vad som är ett ändamålsenligt regelverk. Olika perspektiv har beskrivits. Egenskaper hos regelverket har sedan diskuterats utifrån dessa perspektiv. Vad som är ett bra eller enkelt regelverk har inte något allmängiltigt svar. I stället krävs det noga övervägande för att kunna skapa en bild av vad som är ett bra regelverk på arbetsmarknadspolitikens område, med hänsyn tagen till de särdrag som råder där. Man behöver hitta

44 Se resonemang om inkomstskattelagen i Melz (2014).

en balans mellan olika rationaliteter såväl som att se till hela styrningen sammantagen. En förutsättning för arbetet med att hitta en sådan balans är en empirisk studie av regelverkets resultat och effekter. Resultatet av detta kan därefter läggas till grund för medvetna beslut om regelverkets syften, utformning och innehåll. Att regelverkets utformning inverkar på effektiviteten på arbetsmarknadspolitikens område styrks av flera källor.45Hur det inverkar vet vi däremot inget eller lite om. En empirisk undersökning skulle ge svar på detta.

Utredningen har under arbetets gång träffat på olika problem med regelverket, merparten kopplade till regleringen av de arbetsmarknadspolitiska programmen. Det finns en risk att regeringen inte höjer blicken och prioriterar en större översyn, utan enbart ändrar detaljer. Detta är förståeligt eftersom det är resurssnålt att genomföra snabba förändringar i specifika frågor. En ändring av regleringen i fråga ger en snabb belöning. Dessutom kan bristen på strukturerade sätt att mäta konsekvenserna av nollalternativet bidra till att sådana lösningar föredras.

Arbetsförmedlingen har ett omfattande regelverk att följa. Något annat är svårt att hävda. En majoritet av reglerna återfinns i specifika och detaljerade förordningar som tydliggör vad som ska utföras eller är möjligt att utföra inom ramen för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Reglerna skapar ett ramverk för verksamheten samtidigt som det finns en risk att denna ordning begränsar Arbetsförmedlingens möjligheter att möta individuella behov hos arbetssökande och arbetsgivare. Det faktum att reglerna återfinns i ett relativt stort antal författningar gör dem svåra att överblicka.

Förordningsstyrning ger flexibilitet för regeringen vid konjunktursvängningar, men mycket av flexibiliteten ligger på för hög nivå och borde föras ner till myndighetsledningen. Vissa av reglerna är dessutom svåra att tolka. Förordningar saknar ofta förarbeten som kan förtydliga vad regeringen velat åstadkomma.

Regler som dessutom är mindre väl utformade kan medföra en ökad risk för att regler inte följs eller används felaktigt. För Arbetsförmedlingens del kan det framför allt handla om att alla insatser inte används eftersom arbetsförmedlaren inte känner till insatser eller inte har tid att sätta sig in i dess regler.

45 Se exempelvis Arbetsförmedlingen (2015 c) och Ds 2014:29. Se även Hellner (1990), som dock inte särskilt avser det arbetsmarknadspolitiska regelverket.

Många påverkas av dessa regler, direkt och indirekt. En allmän översyn av reglerna på kort tid skulle troligen göra det omöjligt att tillräckligt uttömmande identifiera konsekvenserna. Risken för oförutsedda konsekvenser skulle vara betydande (Wahlgren, 2014 och Danelius, 2001). Av dessa skäl föreslås att en utredning tillsätts.

Referenser

Almega (2018), Almegas proposition 2018/2019:1, En resultatstyrd

Arbetsförmedling förstärkt kompetensförsörjning.

Arbetsförmedlingen (2015 a), Arbetsförmedlingens årsredovisning

2014. Arbetsförmedlingen (2015 b), Arbetsförmedlingen 2021. Inriktning

och innehåll i myndighetens förnyelseresa. Dnr. Af-2015/268710.

Arbetsförmedlingen (2015 c), Arbetsförmedlingens budgetunderlag

2016–2018. Dnr. Af-2014/41355.

Arbetsförmedlingen (2016 a), Arbetsförmedlingens årsredovisning 2015. Arbetsförmedlingen (2016 b), Onödig efterfrågan inom Arbetsför-

medlingen. Dnr. Af-2015/440909.

Arbetsförmedlingen (2016 c), Arbetsförmedlingens budgetunderlag för

2017–2019, Af-2015/256023.

Arbetsförmedlingen (2017 a), Arbetsförmedlingens årsredovisning 2016. Arbetsförmedlingen (2017 b), Arbetsförmedlingens budgetunderlag

2018–2020, Af-2016/00083069.

Arbetsförmedlingen (2018 a), Synen på Arbetsförmedlingen [kund-

undersökning]. Arbetsförmedlingen (2018 b), Arbetsförmedlingens resultatsammanställ-

ning, september 2018 [intern promemoria].

Danelius, Hans (2004), En lagrådsledamots tankar om lagstiftningen

SvJT 2004, s. 25. Ds 2008:67, Den nya myndigheten för arbetsmarknadsfrågor – Arbets-

förmedlingen. Arbetsmarknadsdepartementet.

Ds 2011:31, Vissa förenklingar av det arbetsmarknadspolitiska regel-

verket m.m. Arbetsmarknadsdepartementet.

Ds 2014:29, Förtydliganden och förenklingar inom det arbetsmark-

nadspolitiska regelverket. Arbetsmarknadsdepartementet.

Ernst & Young (2009), Utvärdering av implementeringen av nya

Arbetsförmedlingen.

Ekonomistyrningsverket (2006), Frysningen 2005 – begränsningar av

myndigheternas anslagssparande och anslagskredit. Publikations-

nummer 2006:3.

Ekonomistyrningsverket (2014), Effektivisering av kärnverksamheter:

Exempel från statliga myndigheter. Publikationsnummer 2014:59.

Ekonomistyrningsverket (2016), Effektivisering i statsförvaltningen.

Publikationsnummer 2016:59. Hellner, Jan (1990), Lagstiftning inom förmögenhetsrätten: praktik,

teori och teknik. Stockholm: Juristförlaget.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2018), Är arbetssökandes

handlingsplaner uppdaterade och aktuella? Rapport 2018:3.

Kantar Sifo (2018), Förtroendeindex för svenska myndigheter 2018. Liberalerna (2018), hämtat den 17 december 2018 från

www.liberalerna.se/politik Melz, Peter (2014), Något om lagstiftningstekniken i inkomstskatte-

lagen. I: Hultqvist, Anders, Melz, Peter, Påhlsson, Robert (red):

Skattelagstiftning: att lagstifta om skatt. Stockholm: Norstedts Juri-

dik. Moderaterna (2018), Moderaternas budgetmotion 2018/19:2931. Prop. 1999/2000:98, Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet och

tillväxt. Näringsdepartementet.

Prop. 2008/09:1, Budgetpropositionen för 2009. Finansdepartementet. Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet

och tillväxt. Finansdepartementet.

Prop. 2011/12:107, Samverkan mellan kommuner om samhällsorien-

tering m.m. Arbetsmarknadsdepartementet.

Prop. 2012/13:100, 2013 års ekonomiska vårproposition. Finansdeparte-

mentet. Prop. 2014/15:1, Budgetpropositionen för 2015. Finansdepartementet. Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018. Finansdepartementet. Riksrevisionen (2006), Den offentliga arbetsförmedlingen. RIR 2006:22. Riksrevisionen (2010), Informationsutbyte mellan myndigheter med

ansvar för trygghetssystem. RiR 2010:18.

Riksrevisionen (2012), Effektivitetsmätning som metod för att jämföra

arbetsförmedlingskontor. RiR 2012:9.

Riksrevisionen (2018), Deltagarantal i nya arbetsmarknadspolitiska

insatser – önsketänkande framför volymbedömningar. RiR 2018:10.

SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning.

Finansdepartementet. SOU 2014:16, Det ska vara lätt att göra rätt – Åtgärder mot felaktiga

utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Ar-

betsmarknadsdepartementet. SOU 2018:43, Statliga servicekontor – mer service på fler platser. Finans-

departementet. Statskontoret (2010), När flera blir en – om nyttan med en-myndigheter. Statskontoret (2016), Analys av Arbetsförmedlingens interna styrning

och utvecklingsarbete. Rapport 2016:5.

Statskontoret (2018), Arbetsförmedlingens ledning och styrning.

Rapport 2018:5. Svensson, Bo (2001), Lagstiftningsideologi och lagstiftningsteknik –

erfarenheter från arbetet med en ny aktiebolagslag, SvJT 2001 s. 637.

Wahlgren, Peter (2014), Lagstiftning: rationalitet, problem, möjligheter.

Stockholm: Jure.

6. Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet

Arbetsförmedlingens kontrolluppdrag innebär att man ska kontrollera att arbetssökande med ersättning aktivt söker arbete och i övrigt sköter överenskomna åtaganden. Uppgiften har genom harmonisering av de olika regelverken för ersättning kommit att inkludera, inte bara arbetslöshetsförsäkring utan även aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Om en arbetssökande brister i förhållande till villkoren för ersättning ska den instans som utreder och beslutar om sanktion underrättas. Det är i fallet med arbetslöshetsförsäkring, en arbetslöshetskassa och, för övriga ersättningar, den egna myndigheten.

Kontroller och möjlighet till sanktioner ska säkra ersättningssystemens legitimitet och påverka att den som uppbär ersättning vidtar lämpliga åtgärder för att tiden i arbetslöshet ska bli så kort som möjligt.

Det har under lång tid har funnits problem förknippade med Arbetsförmedlingens arbete med kontroll av arbetssökande med ersättning. Flera av dessa problem har kvarstått även efter att ett stort antal granskningsrapporter har innehållit såväl kritik som förslag till förbättringar. Sammanfattningsvis ser utredningen att: – kontrollfunktionen starkt sätter sin prägel på Arbetsförmedling-

ens förhållningssätt till arbetssökande och försvårar utförandet av andra uppgifter, – det finns problem med rättsosäkerhet och bristande kvalitet i kon-

trollarbetet,

– uppdelningen av uppgifter kopplade till kontroll och administra-

tion av ersättning på flera aktörer skapar ineffektivitet.

För att komma till rätta med problemen föreslås att en regelöversyn genomförs med syfte att möjliggöra en effektiv och rättssäker kontroll. Därutöver bedömer utredningen att det behövs åtgärder för att åstadkomma en mer ändamålsenlig organisering av kontrollarbetet där stöd och kontroll separeras. För denna presenteras två alternativa lösningar, förbättringar inom Arbetsförmedlingen eller flytt av ansvaret för kontroll av arbetssökande med ersättning till arbetslöshetskassorna. Vidare lämnas tre bedömningar som omfattar en samordnad organisering av administration och utbetalning av ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser, en sammanslagen rapportering och e-tjänst för arbetssökande med ersättning samt införandet av en aktivitetsförsäkran.

Det följande kapitlet inleds med en beskrivning av utredningens uppdrag och arbete samt avgränsningar och definitioner av centrala begrepp. Därefter beskrivs hur systemet för kontroll av arbetssökande med ersättning och administration av ersättning till arbetssökande fungerar i dag. Sedan görs en genomgång av tidigare genomförda granskningar, och kopplingen mellan kontroll och förmedlingsarbete beskrivs och analyseras. Vidare redogörs kortfattat för de åtgärder som Arbetsförmedlingen på senare år har vidtagit för att förbättra kontrollarbetet. Slutligen följer i tur och ordning utredningens bedömningar och förslag samt analys, motiveringar och kommentarer till dessa.

6.1. Utredningens arbete

I utredningens uppdrag har ingått att analysera och ge förslag på hur det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken och Arbetsförmedlingens uppdrag kan blir mer effektivt, tydligt och på sikt bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. En utgångspunkt är att samhällets resurser på lång sikt ska användas så effektivt som möjligt.

I utredningens direktiv framgår vidare att det är viktigt för arbetsmarknadspolitikens legitimitet att det finns en väl fungerande kontroll av att de arbetssökande står till arbetsmarknadens förfogande

och att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring. Regeringens utgångspunkt är att människor både vill och kan bidra och göra rätt för sig.

Eftersom utredningen tidigt uppfattat att det under lång tid har funnits problem förknippade med Arbetsförmedlingens kontrollfunktion, fattades beslut om att undersöka detta närmare. För att närma sig frågan har utredningen först närmare undersökt innebörden av Arbetsförmedlingens uppdrag samt vad som åligger andra aktörer såsom arbetslöshetskassorna, Försäkringskassan och arbetssökande som söker eller uppbär ersättning. Den efterföljande analysen har koncentrerats till frågor om en rättssäker och effektiv organisering av kontrollarbetet. Under utredningens gång har även de regler som styr kontrollen av arbetssökande med ersättning och dess betydelse för rättssäkerhet och effektivitet analyserats närmare. Det har även blivit tydligt under utredningens arbete att uppdelningen av uppgifter och ansvar kopplat till administration och utbetalning av ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser innehåller effektiviseringsmöjligheter. Det området har därför också inkluderats i utredningen.

Viktiga underlag har varit granskningsrapporter från Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU), Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO), Riksrevisionen och Statskontoret samt utredningar och styrdokument från Arbetsförmedlingen, arbetslöshetskassorna och Försäkringskassan. Utredningen har vidare genomfört möten med representanter för alla inblandade organisationer samt gjort studiebesök på två arbetsförmedlingskontor och på en arbetslöshetskassa. Underlag i form av inlagor har inkommit från Sveriges A-kassor (tidigare Arbetslöshetskassornas Samorganisation, SO) samt från utredningens referensgrupp bestående av arbetsmarknadens parter. Preliminär analys, bedömningar och förslag har diskuterats i utredningens expertgrupp vid flera tillfällen. Slutligen har utredningen fått ta del av svar på en enkät som Akademikerförbundet SSR genomfört bland medlemmar som arbetar som arbetsförmedlare.

6.1.1. Avgränsningar

Kapitlet hanterar inte frågor om ersättningsnivåer eller ersättningssystemens konstruktion utöver de regler som berör varning eller avstängning från ersättning. Vidare hanteras inte heller kontroll av att en arbetssökande uppfyller de villkor som gäller för ersättning1eller kontroll av att en arbetssökande inte uppbär inkomst från förvärvsarbete under den tid som denna söker ersättning.

När det gäller etableringsersättning har utredningen inkluderat kontroll av arbetssökande som uppbär etableringsersättning efter att ha anvisats till ett etableringsprogram enligt de regler som gäller sedan den 1 januari 2018, men inte ersättningstagare med etableringsplan enligt tidigare regler.

Utredningens val av avgränsning beror på att frågorna är belysta i andra sammanhang, inte minst i den parlamentariska socialförsäkringsutredningen som presenterade sitt slutbetänkande i mars 2015. Regeringen tillsatte också i februari 2018 Utredningen om en ny arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster (A 2018:01) med uppgift att utreda möjligheterna att inkludera fler i arbetslöshetsförsäkringen. Frågan om att arbeta samtidigt som man uppbär ersättning från välfärdssystemen är belyst av utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden som lämnade sitt slutbetänkande i maj 2017.

6.1.2. Centrala begrepp

Arbetssökande med ersättning

Med arbetssökande med ersättning avses arbetssökande som är inskrivna på Arbetsförmedlingen och antingen uppbär arbetslöshetsersättning eller ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.

1 Här avses till exempel medlems- och arbetsvillkor för arbetslöshetsförsäkring samt villkor för att ha rätt till en arbetsmarknadspolitisk insats som i sin tur ger rätt till aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning.

Ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser

Med ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser avses aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning.

Ersättning

Med ersättning avses antingen arbetslöshetsersättning eller ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser eller båda.

Ersättningstagare

Se Arbetssökande med ersättning.

Kontrollfunktionen

Med kontrollfunktionen avses främst Arbetsförmedlingens uppgift att kontrollera att arbetssökande aktivt söker arbete och i övrigt sköter överenskomna åtaganden. Kontrollfunktionen har genom harmonisering av de olika regelverken för ersättning kommit att inkludera, inte bara arbetslöshetsförsäkring utan även aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Om en arbetssökande brister i förhållande till villkoren för ersättning ska den instans som utreder och beslutar om sanktion i form av varning eller avstängning från ersättning underrättas. Det betyder i fallet med arbetslöshetsförsäkring, en arbetslöshetskassa och, för övriga ersättningar, den egna myndigheten.

Kontrolluppdraget

Se Kontrollfunktionen.

Kontrollsystemet

Med kontrollsystemet avses alla aktörer som är inblandade i arbetet med kontroll av arbetssökande med ersättning, och deras respektive verksamhet.

6.2. De olika ersättningstyperna – deras funktion, målgrupper och regelverk

För att det ska var lätt att följa med i kapitlets redogörelser för kontrollsystemet görs först en genomgång av de typer av statlig ersättning som kan komma i fråga för en arbetssökande.

6.2.1. Arbetslöshetsförsäkring

Arbetslöshetsförsäkringen har flera funktioner. Den ska skydda individer mot kraftiga inkomstbortfall vid arbetslöshet och fungera som en finanspolitisk stabilisator över konjunkturcykeln. Samtidigt ska den bidra till en effektiv omställning. Genom krav på den som söker eller uppbär ersättning, att aktivt söka arbete och inte i onödan begränsa sitt sökande till ett visst yrke eller till en viss begränsad geografisk plats betonas försäkringens roll som omställningsförsäkring samtidigt som långa arbetslöshetstider motverkas. Ersättningsnivån är tänkt att ge en rimlig inkomst utan att den blir så hög att den arbetssökandes motivation för att söka och ta lämpligt arbete påverkas negativt.

För att ha rätt till arbetslöshetsersättning krävs att den sökande:

1. är arbetsför och oförhindrad att åta sig arbete för en arbetsgiv-

ares räkning minst 3 timmar varje arbetsdag och i genomsnitt minst 17 timmar i veckan,

2. är anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmed-

lingen, och

3. även i övrigt står till arbetsmarknadens förfogande.

Dessutom ska den sökande under en ramtid av 12 månader haft förvärvsarbete i minst 6 månader och utfört arbete under minst 80 timmar per kalendermånad, eller haft förvärvsarbete i minst 480 timmar under en sammanhängande tid av 6 kalendermånader och utfört arbete under minst 50 timmar under var och en av dessa månader (arbetsvillkoret). Den som uppfyller dessa villkor och dessutom är medlem i en arbetslöshetskassa har rätt till 365 kronor per dag. Ickemedlemmar får en lägre ersättning.

Den som varit medlem i en arbetslöshetskassa i minst 12 månader uppfyller det så kallade medlemsvillkoret och har därmed rätt till en inkomstrelaterad ersättning som motsvarar 80 procent av tidigare inkomst; maximalt belopp uppgår till 910 kronor per dag de första 100 dagarna. Därefter sjunker beloppet.

Både grundbeloppet och den inkomstrelaterade ersättningen betalas ut 5 dagar per vecka. Ersättningsperioden är som mest 300 dagar eller 450 för den som har barn under 18 år. Om ett nytt arbetsvillkor uppfylls beviljas en ny period med samma längd. Arbetslöshetsersättning är skattepliktig.

Arbetslöshetsersättningen regleras i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring samt den tillhörande förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring. Det finns också bestämmelser som har betydelse för arbetslöshetsersättningen i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor med den tillhörande förordningen (1997:836).

6.2.2. Aktivitetsstöd och utvecklingsersättning

Aktivitetsstöd är en ekonomisk ersättning till den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och har fyllt 25 år eller till den som är under 25 år, om personen är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Den som uppfyller villkoren för arbetslöshetsersättning får som lägst 365 kronor per dag i aktivitetsstöd och som mest 80 procent av den dagsförtjänst som arbetslöshetsersättningen baseras på. Övriga får 223 kronor per dag. Ersättningen minskar successivt över tid. Den är skattepliktig och betalas ut fem dagar i veckan.

Utvecklingsersättning lämnas till den som är 18–24 år gammal som inte är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Utvecklingsersättningen uppgår antingen till 57 kronor eller 158 kronor per dag2 och är skattefri.

Om det program som ger rätt till stöd inte pågår på heltid minskar både aktivitetsstödet eller utvecklingsersättningen i motsvarande utsträckning. Aktivitetsstöd och utvecklingsersättning regleras

2 Det högre beloppet gäller den som är berättigad till utvecklingsersättning och som antingen har gått ut gymnasiet eller har fyllt 20 år och deltar i en folkhögskoleutbildning i studiemotiverande syfte eller omfattas av ett utbildningskontrakt.

i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.

6.2.3. Etableringsersättning

Etableringsersättning ges till nyanlända personer som har fått beslut om etableringsplan före utgången av 2017 eller som är anvisade till etableringsprogrammet enligt det regelverk som gäller från den 1 januari 2018. Personer som deltar på heltid får 308 kronor per dag och den som deltar i kartläggning och upprättande av en individuell handlingsplan innan programmet startar, får 231 kronor per dag. Ersättningen är skattefri. Den som bor ensam i egen bostad eller som har barn boende hos sig kan få extra pengar i form av etableringstillägg eller bostadsersättning. Etableringsersättningen regleras i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.

6.2.4. Volymer samt finansiering

Under 2016 fick cirka 590 000 personer utbetalningar från de olika ersättningssystemen någon gång under året. Av dessa fick 232 000 arbetslöshetsersättning (IAF, 2017 a), varav 9 procent enbart erhöll grundbeloppet (AEA, 2017). Vidare mottog 276 000 personer aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning och 82 000 etableringsersättning (Försäkringskassan 2017).

Utbetalningarna uppgick under 2016 till 12,5 miljarder kronor för arbetslöshetsersättning (IAF, 2017 a), 13,8 miljarder för aktivitetsstöd och utvecklingsersättning och 4,2 miljarder för etableringsersättning inklusive etableringstillägg och bostadsersättning (Försäkringskassan, 2016).3 Sammanlagt betalades alltså cirka 30 miljarder kronor ut under 2016.

Arbetslösersättning betalas ut av arbetslöshetskassan till den medlem som uppfyller villkoren.4 Arbetslöshetskassorna ersätts genom statsbidrag för utbetalad ersättning. Statens kostnader täcks dels via

3 Etableringstillägg och bostadstillägg omfattas inte av Arbetsförmedlingens kontrollfunktion, men eftersom Försäkringskassan inte särredovisar kostnaden för etableringsersättningen har utredningen av praktiska skäl valt att ta med det sammantagna beloppet i texten. 4 För arbetslöshetskassornas övriga uppgifter, se avsnitt 6.3.2 Ansvarsfördelningen inom kontrollsystemet.

en avgift som arbetslöshetskassorna betalar till staten enligt lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor samt via en arbetsmarknadsavgift som är en del av arbetsgivaravgiften och egenavgiften, och som regleras i socialavgiftslagen (2000:980).

Även aktivitetsstödet finansieras av arbetsmarknadsavgiften, medan etableringsersättningen är skattefinansierad. Arbetslöshetskassornas verksamhet finansieras av medlemsavgifter.

Under senare år kvalificerar sig färre för försäkringen, vilket sannolikt beror på att andelen arbetslösa med svag anknytning till arbetsmarknaden har ökat, att arbetsvillkoret har skärpts samt att försäkringen inte är utformad för dagens arbetsmarknad där fler går in och ur jobb oftare. Av de arbetslösa fick 38 procent arbetslöshetsersättning 2016, jämfört med 68 procent 2006 (AEA, 2017).5Andelen arbetslösa på Arbetsförmedlingen som får arbetslöshetsersättning är större i de äldre åldersgrupperna. Av de som var 60 år och äldre var det 65 procent som fick ersättning under 2016, vilket kan jämföras med endast 10 procent av personer i åldrarna 18–24 år. Andelen män som fick arbetslöshetsersättning var något högre än andelen kvinnor Samtidigt har medlemsantalet i många arbetslöshetskassor sjunkit, vilket också har medfört att andelen som enbart har rätt till grundersättning har ökat.

Regeringen tillsatte i februari 2018 en statlig utredning6 med uppgift att bland annat analysera och föreslå hur försäkringen ska kunna inkludera fler. Betänkande ska överlämnas till regeringen senast den 31 januari 2020.

6.3. Så fungerar kontrollsystemet

I avsnittet redogörs för sanktioner i ersättningssystemen, de ingående kontrollaktörernas uppdrag och ansvarsfördelningen mellan dem samt kostnaderna för de olika aktörernas respektive delar. Avsnittet fortsätter med fakta om kontrollernas funktion och de instrument som används för att inhämta information om den arbetssökandes ansträngningar för att ta sig ur sin arbetslöshet.

5 Här skiljer sig siffrorna åt mellan olika källor Enligt Statens resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys m.m. – del av ESV:s underlag för årsredovisning för staten 2016 har andelen av de arbetslösa som har rätt till arbetslöshetsersättning fallit från 80 procent 2006 till cirka 33 procent 2016. 6 Här avses utredningen En arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster (A 2018:1).

6.3.1. Sanktionsregler

Den ersättningstagare som missköter sitt arbetssökande, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar sin arbetslöshet kan mötas av ett beslut om sanktion. I 43 § lagen om (1997:238) arbetslöshetsförsäkring fastställs att en sökande ska varnas om han eller hon: – utan godtagbart skäl inte medverkat till att upprätta en individuell

handlingsplan, – utan godtagbart skäl inte lämnat en aktivitetsrapport till den

offentliga arbetsförmedlingen inom utsatt tid, – utan godtagbart skäl inte besökt eller tagit kontakt med den offent-

liga arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör vid överenskommen eller på annat sätt beslutad tidpunkt, – utan godtagbart skäl inte sökt anvisat lämpligt arbete, eller – inte aktivt sökt lämpliga arbeten.

I 43 a § finns bestämmelser om att en sökande ska stängas av från rätt till ersättning i 5 ersättningsdagar, om han eller hon utan godtagbart skäl: – avvisat ett erbjudet lämpligt arbete, – genom sitt uppträdande uppenbarligen vållat att en anställning

inte kommit till stånd, eller – avvisat en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program för

vilket aktivitetsstöd lämnas.

I 43 b § finns bestämmelser om att en sökande ska stängas av från rätt till ersättning i 45 ersättningsdagar, om han eller hon – utan giltig anledning lämnat sitt arbete, – på grund av otillbörligt uppförande skilts från sitt arbete, – utan giltig anledning lämnat ett arbetsmarknadspolitiskt program

för vilket aktivitetsstöd lämnas, eller – uppträtt på ett sådant sätt att den offentliga arbetsförmedlingen

återkallat en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas.

I princip gäller samma grunder och principer för varning och avstängning för alla ersättningar. Några skillnader finns där de viktigaste är att det inom aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning finns godtagbara skäl för att inte aktivt söka lämpliga arbeten7 och att upprepningar av otillåtet beteende för arbetssökande med arbetslöshetsförsäkring kan leda till avstängning från ersättning till dess att ett nytt arbetsvillkor uppfyllts. Motsvarande regler finns inte för de andra ersättningarna, utan i dessa är en avstängning från ersättning under 45 dagar den strängaste sanktionen.

I sanktionssystemen, både för arbetslöshetsförsäkringen och de ersättningar som är kopplade till arbetsmarknadspolitiska insatser, används sanktionstrappor enligt principen att sanktionen blir alltmer ekonomiskt kännbar i takt med antalet upprepade avvikelser.

6.3.2. Ansvarsfördelningen inom kontrollsystemet

Kontrollsystemet bygger på insatser från flera olika aktörer.

Den arbetssökande som söker eller uppbär ersättning ska: – delta i upprättandet av en handlingsplan8 hos Arbetsförmedlingen

samt, när det är aktuellt, delta i framtagandet av en gemensam planering med en kompletterande aktör, – redovisa sina ansträngningar att ta sig ur arbetslösheten i en

aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen, – lämna ansökan i form av en tidrapport9 till arbetslöshetskassan

(arbetslöshetsersättning) eller lämna ansökan till Försäkringskassan (aktivitetsstöd, utvecklingsersättning samt, från den 1 januari 2018 även etableringsersättning),

7 I IAF:s föreskrift (IAF 2017 b) framgår att deltagande i de arbetsmarknadspolitiska programmen ”stöd till start av näringsverksamhet” eller ”förberedande insatser för den som särskilt behöver förbereda sig för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program, utbildning eller arbete” utgör godtagbara skäl för att inte aktivt söka arbete. 8 Arbetsförmedlingen har i och med övergången till ett nytt digitalt verktyg börjat använda begreppet egen planering i stället för handlingsplan. Utredningen har dock valt att skriva handlingsplan eftersom det är den term som används i författning. 9 Tidrapporten som tidigare kallades kassakort eller tidkort utgör också en ansökan om arbetslöshetsersättning.

– ta kontakt med eller besöka Arbetsförmedlingen eller komplet-

terande aktör vid överenskommen eller på annat sätt bestämd tidpunkt, – närvara vid och delta i aktiviteter inom ramen för ett arbetsmark-

nadspolitiskt program man blivit anvisad till, – söka anvisad plats eller utbildning, – aktivt söka lämpligt arbete.10

Arbetsförmedlingen har till uppgift att upprätta en handlingsplan för varje arbetssökande samt underrätta arbetslöshetskassan om det kan antas att en arbetssökande som uppbär arbetslöshetsersättning inte längre uppfyller de allmänna villkoren, missköter arbetssökandet,11 förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar arbetslösheten.12

För arbetssökande som uppbär aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning ska Arbetsförmedlingen själv fatta beslut om varning eller avstängning. Denna prövning görs av en centralt placerad enhet kallad Ersättningsprövning. Det finns också en enhet på Arbetsförmedlingen, enheten Ersättningar som bland annat har till uppgift att utveckla och följa kontrollarbetet på en mer strategisk nivå. Det handlar till exempel om att ta fram handläggarstöd samt ställa krav på utveckling av systemstöd för kontrollarbetet.

Kompletterande aktörer som utför insatser som arbetssökande har anvisats till, ska anmäla avvikelser som till exempel frånvaro från programinsatser till Arbetsförmedlingen.13 Arbetsförmedlingen har därefter i uppgift att besluta om varning eller avstängning.

Arbetslöshetskassorna utreder och beslutar om rätten till arbetslöshetsersättning och om sanktioner, beräknar storleken på ersättningen samt betalar ut den. Arbetslöshetskassorna ser också till att

10 Kravet på den arbetssökande att aktivt söka lämpligt arbete ser utredningen inte som en del av kontrollfunktionen utan som kärnan i vad som ska kontrolleras. Att den arbetssökande aktivt har sökt arbete kontrolleras via aktivitetsrapporten och platsanvisningar. 11 För arbetssökande som söker eller uppbär ersättning enligt förordningen om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser gäller formuleringen ”missköter sig”. 12 I 16 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten finns detaljerade bestämmelser om när Arbetsförmedlingen ska skicka underrättelse till arbetslöshetskassan. 13 Kravet att informera Arbetsförmedlingen om avvikelser gäller endast anordnare som Arbetsförmedlingen har avtal med. Någon motsvarande skyldighet finns inte för till exempel praktikanordnare eller utbildningsanordnare inom det reguljära utbildningssystemet.

den arbetssökande som har arbetslöshetsersättning får samma ersättningsnivå oavsett om det handlar om arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd.

Försäkringskassan beslutar om ersättningsnivå för aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning samt betalar ut ersättningen.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) ansvarar för tillsyn över arbetslöshetsförsäkringen, arbetslöshetskassorna, Arbetsförmedlingens handläggning av ärenden som har samband med arbetslöshetsförsäkringen, samt Arbetsförmedlingens och Försäkringskassans handläggning av ärenden som rör åtgärder inom aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Tillsynen gäller om arbetslöshetskassorna respektive Arbetsförmedlingen följer bindande regler, men IAF överprövar eller granskar inte enskilda beslut om ersättning eller avstängning. IAF kan meddela erinringar mot en arbetslöshetskassas verksamhet eller förelägga denna att vidta rättelse inom viss tid. Man kan också besluta att dra in statsbidrag om kassan inte följer ett sådant föreläggande eller återkräva statsbidrag som har betalats ut felaktigt. Om IAF upptäcker brister hos Arbetsförmedlingen eller Försäkringskassan ska man påtala det till de granskade myndigheterna. IAF utfärdar även juridiskt bindande föreskrifter inom tillsynsområdet.

Figur 6.1 Översikt över kontroll och administration av ersättningar

Bilden visar ansvarsfördelning och informationsflöde för kontroll och administration av ersättningar.

Ersättningsprövning,

Af

(deltagarersättningar)

Försäkringskassan (deltagarersättningar)

Arbetslöshetskassorna

(arbetslöshets-

ersättning

)

Kompletterande aktör

Arbetssökande med

ersättning

Utreder ev. sanktion Kommunicerar Begär komplettering Beslutar om sanktion

Administrerar ersättning Betalar ut Samordnar med arbetslöshetskassor

Utreder ev. sanktion Kommunicerar Begär komplettering Beslut om sanktion Administrerar ersättning Betalar ut Samordnar med Försäkringskassan

Informerar Kontrollerar Skickar underrättelse Förser med underlag

Närvarokontroll Avvikelserapport

Ansöker om ersättning Söker jobb Aktivitetsrapporterar

Underlag/information

Begäran om komplettering

Arbetsförmedlare

6.3.3. Kontrollernas funktion och de kontrollinstrument som används

Kontroller och möjlighet till sanktioner ska säkra ersättningssystemens legitimitet och påverka att den som uppbär ersättning vidtar lämpliga åtgärder för att tiden i arbetslöshet ska bli så kort som möjligt. Under tiden en arbetssökande uppbär ersättning sker löpande kontroller för att säkerställa att personen sköter sina åtaganden.14

För att kontrollera att den arbetssökande som söker eller uppbär ersättning sköter sina åtaganden används ett antal kontrollinstrument som regleras i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.15 Dessa är att:

1. granska aktivitetsrapporter,

2. ta ny kontakt eller boka nytt besök när en arbetssökande uteblivit

från en bokad kontakt eller ett möte,

3. anvisa arbetssökande att söka lämpligt arbete,

4. upprätta handlingsplan och hålla den aktuell.

Därutöver tillkommer anvisning till ett program som kan ses som ett sätt att testa arbetsviljan och därmed som ett kontrollinstrument i sig.

Traditionellt har platsanvisningar och bokade möten varit de viktigaste instrumenten i Arbetsförmedlingens kontrollarbete. Den enskilda arbetsförmedlaren får även i sin dialog med den arbetssökande information om vad denne gjort för att ta sig ur sin arbetslöshet. Sedan 2013 ska också arbetssökande lämna aktivitetsrapporter till Arbetsförmedlingen som sedan granskas av myndigheten. Detta har inneburit att kontrollarbetet i stor utsträckning kommit att koncentreras till denna uppgift. Med förändringen ville regeringen möjliggöra bättre kontroll och uppföljning av sökaktiviteten och man framhöll att mer ansvar skulle ligga på den arbetssökande att redogöra för de åtgärder som vidtagits för att komma ur arbets-

14 Det finns arbetslösa som på grund av deltagande i visst program har godtagbara skäl att inte aktivt söka arbete. 15 IAF har förtydligat att uppdraget består av de fyra arbetsmoment som listas ovan (IAF 2016 a). Utredningen ser att handlingsplanen inte bara är ett kontrollinstrument utan i första hand är till för att tydliggöra den arbetssökandes plan för att komma ur sin arbetslöshet.

lösheten. Det nya arbetssättet innebar samtidigt att Arbetsförmedlingens roll renodlades till att kontrollera och underrätta, medan arbetslöshetskassorna skulle utreda och fatta beslut om sanktion.

I arbetslöshetsförsäkringen är det sökaktiviteten som är i fokus men när det gäller aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och, från och med 2018, etableringsersättning16 är det också viktigt att den arbetssökande deltar i de aktiviteter som ingår i de arbetsmarknadspoliska insatser som man anvisats till och som ska vara dokumenterade i en individuell handlingsplan. Att den arbetssökande deltar enligt överenskommelse kontrolleras inte aktivt, utan Arbetsförmedlingen agerar på information om avvikelser. Upphandlade anordnare av Stöd och matchning är till exempel skyldiga att rapportera frånvaro.

Utöver de kontrollinstrument som anges ovan, kan fördjupade utredningar göras av handläggare på arbetslöshetskassorna och på Arbetsförmedlingens enhet Ersättningsprövning när dessa mottagit en underrättelse om avvikelse. Ofta innebär arbetet i praktiken att man via standardiserade brev begär in kompletterande information från arbetsförmedlare, Arbetsförmedlingens kompletterande aktörer, arbetsgivare och den arbetssökande själv och därefter gör en bedömning enligt standardiserade handläggarstöd.

6.3.4. Arbetsförmedlingens underrättelser

Arbetsförmedlingens underrättelser har under perioder betraktats som ett kontrollinstrument av både Arbetsförmedlingen och olika granskande organ. IAF konstaterar dock att de snarare är ett utfall av kontroller än ett kontrollinstrument i sig (IAF 2016 a).

Den i särklass vanligaste orsaken till att en underrättelse skickas till arbetslöshetskassan eller till enheten Ersättningsprövning är enligt IAF (2017 e) att en aktivitetsrapport inte har lämnats i tid (85 procent). Övriga meddelandeorsaker fördelas enligt nedan. – Den arbetssökande har inte besökt eller kontaktat Arbetsförmed-

lingen eller en kompletterande aktör enligt överenskommelse (12 procent).

16 Nyanlända personer som får etableringsersättning efter anvisning till etableringsprogrammet omfattas av det harmoniserade regelverket för kontroll och sanktion. Däremot inte nyanlända med etableringsplan enligt beslut som fattades före den 1 januari 2018.

– Den arbetssökande har inte aktivt sökt lämpligt arbete (3 pro-

cent). – Den arbetssökande har inte medverkat till att upprätta en hand-

lingsplan (0,4 procent). – Den arbetssökande har inte sökt anvisat arbete (0,1 procent).

Underrättelser skapas i ett systemstöd och samlas i den så kallade meddelandebanken, en databas varifrån den skickas vidare till den berörda arbetslöshetskassan om det finns en prenumeration på den sökande. Samtidigt skickas automatiskt information till den arbetssökande via e-brev.

Enligt Arbetsförmedlingens föreskrifter ska arbetsförmedlaren beskriva i underrättelsen varför en arbetssökande som får eller begär arbetslöshetsersättning inte bedöms uppfylla villkoren i arbetslöshetsförsäkringen. Uppgifter som ligger till grund för underrättelsen ska också finnas med. Det kan till exempel röra sig om hela eller delar av den arbetssökandes handlingsplan, aktivitetsrapport eller daganteckningar som arbetsförmedlaren skrivit. Om den arbetssökande har avvisat ett lämpligt arbete ska uppgifter om vilket arbete det gäller bifogas.17

Det är vanligt att arbetslöshetskassan begär kompletterande information som man bedömer behövs för sin utredning.18 En underrättelse kan även kompletteras på arbetsförmedlarens initiativ, till exempel om ny information har tillkommit i ärendet. När uppgifter ska lämnas ut från myndigheten till arbetslöshetskassan ska en sekretessprövning göras i enlighet med bestämmelserna i lagen (2009:400) om offentlighet och sekretess.

Enheten Ersättningsprövning tar också emot underrättelser, men här är hanteringen en annan eftersom enhetens medarbetare har tillgång till samma systemstöd som arbetsförmedlarna och därmed själva kan hitta den information som finns dokumenterad för respektive arbetssökande. Behörigheten är dock begränsad till den information om den aktuella arbetssökande som bedöms vara relevant för den utredning som handläggaren är ansvarig för.

17 För information om de olika momenten i Arbetsförmedlingens arbete med underrättelser hänvisas till Arbetsförmedlingens föreskrifter och handläggarstöd. 18 För att ge en ungefärlig bild av volymerna visar en rapport från Arbetsförmedlingens statistikdatabas (Arbetsförmedlingen 2017 b) att a-kassan begärde 1 554 kompletteringar under oktober 2017 och 1 583 månaden efter.

6.4. Tidigare genomförda granskningar

IAF har under åren i många granskningar rapporterat om brister i Arbetsförmedlingens kontrolluppdrag. Flertalet brister har identifierats i de kontrollmoment som åligger arbetsförmedlare, men även felaktig hantering hos arbetslöshetskassorna och enheten Ersättningsprövning har belysts. Vidare har ESO (2012) beskrivit problem med Arbetsförmedlingens kontrollarbete.

6.4.1. Det görs inte välgrundade bedömningar av vad som utgör lämpligt arbete

I och med införandet av förändrade regler för arbetslöshetsförsäkringen 2013 blev det tydligt att Arbetsförmedlingen i sitt kontrollarbete främst skulle fokusera på att den arbetssökande aktivt söker lämpligt arbete.19 För att kunna följa upp detta är det viktigt att veta vilken sökaktivitet som är rimlig och vad som är att betrakta som lämpliga arbeten. Uppgiften försvåras dock av att det som kan anses vara en tillräcklig sökaktivitet varierar beroende på: – den arbetssökandes förutsättningar som utbildning och yrkesvana, – personliga förhållanden som ålder och hälsa, – tillgången på arbeten som den arbetssökande har förutsättningar

för att kunna utföra, samt på – konkurrensen om dessa arbeten.

Arbetsförmedlarna måste alltid göra individuella bedömningar och det finns inga givna svar på vad som utgör ett lämpligt arbete och vilken sökaktivitet som är tillräcklig.20 Uppgiften att bedöma tillräckligheten i varje arbetssökandes sökaktivitet kräver därmed, inte bara rätt kompetens utan även en inte obetydlig tidsåtgång.

IAF har riktat kritik mot Arbetsförmedlingens arbete med att kontrollera att arbetssökande aktivt söker lämpligt arbete. IAF:s granskningar visar till exempel att Arbetsförmedlingen inte gör välgrundade bedömningar av vad som är att betrakta som lämpligt arbete

19 För en överblick över förändringarna hänvisas till Ds 2012:3 och regeringens proposition 2012/13:12. Se även lag (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. 20 Inom Arbetsförmedlingen pågår ett arbete med att försöka minimera bedömningsdelen.

och att man brister i uppföljningen när en arbetssökande inte har sökt ett arbete som Arbetsförmedlingen har bedömt som lämpligt och därför anvisat den arbetssökande att söka. IAF gör dessutom iakttagelsen att Arbetsförmedlingen sällan eller aldrig meddelar arbetslöshetskassan när en arbetssökande har underlåtit att vidga sitt geografiska eller yrkesmässiga sökområde (IAF, 2017 c och 2017 d).21

Till sin hjälp i bedömningarna har arbetsförmedlaren IAF:s föreskrifter samt ett skriftligt handläggarstöd som Arbetsförmedlingen har tagit fram. Arbetsförmedlingen har dock i en intern utredning från 2017 påpekat att föreskriften om lämpligt arbete inte ger tillräcklig vägledning och att förståelsen för bestämmelserna påverkas av att begreppet lämpligt arbete över tid har ansetts ha lite olika innebörd (Arbetsförmedlingen, 2017 a). IAF belyser att så är fallet i en publikation från 2012, i vilken bland annat förarbeten till lagen om arbetslöshetsförsäkring gåtts igenom. IAF konstaterar i studien att tolkningen av lämpligt arbete tidigare var mer generös ur den arbetssökandes perspektiv men att den med tiden har givits en striktare innebörd där en snabb omställning kommit att bli viktigare än att en arbetssökande får ett arbete där dennes utbildning och färdigheter utnyttjas mest effektivt (IAF, 2012 b). Arbetsförmedlingen önskar ytterligare förtydliganden eftersom man i dagsläget har svårt att veta om fokus i kontrollarbetet bör vara på en så kort omställningstid som möjligt eller om hänsyn även ska tas till att den arbetssökande får ett arbete som är rätt utifrån arbetsmarknadens behov.

Även om det finns vissa skillnader mellan arbetslöshetsförsäkringen och övriga ersättningstyper i kraven på att aktivt söka lämpligt arbete, bedömer utredningen det som sannolikt att det som sägs ovan i praktiken även gäller för aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning.

21 Arbetsförmedlingen anser att IAF gjort en orimlig tolkning av reglerna att det i samtliga fall krävs att en arbetssökande ska vidga sitt sökområde. Man menar att det endast kan vara aktuellt att vidga sökområdet när detta krävs för att den arbetssökande ska kunna upprätthålla en god sökaktivitet.

6.4.2. Kontrollinstrumenten används inte optimalt

Aktivitetsrapport och handlingsplan

Arbetsförmedlingen får in cirka 240 000 aktivitetsrapporter varje månad. Uppföljningen är tidskrävande och innebär svåra bedömningar. Administrationen tar dessutom tid från andra arbetsuppgifter som därmed riskerar att utföras sämre eller inte alls. Arbetsförmedlingen ska granska alla aktivitetsrapporter inom 14 dagar, vilket man klarar i nio av tio fall oavsett vilken ersättningstyp den arbetssökande kan ha rätt till. Andelen granskade rapporter har enligt Arbetsförmedlingens årsredovisning 2016 legat stabilt över tid. I intervjuer som IAF har genomfört säger dock en majoritet av arbetsförmedlarna att de inte har tid att granska aktivitetsrapporter på ett tillfredsställande sätt (IAF, 2016 a).22

Såväl själva aktivitetsrapporteringen som granskningen av aktivitetsrapporten underlättas av om det finns en dokumenterad planering av vilka åtgärder den arbetssökande ska vidta för att nå upp till villkoren för att få ersättning. Med nuvarande regler är handlingsplanen det lämpliga stället för sådan information. Med en mindre tydlig handlingsplan måste en större andel av bedömningsarbetet i stället göras vid granskningen av aktivitetsrapporten. En komplicerande faktor är att såväl planering som uppföljning behöver göras utifrån två perspektiv, dels vad som krävs för att uppfylla villkoren för ersättning och dels vad som krävs för en effektiv matchning eller progression. Dessa både krav behöver inte nödvändigtvis vara överlappande. Ett visst antal sökta arbeten kan till exempel vara tillräckligt för arbetslöshetsförsäkringen men otillräckligt för att den specifika arbetssökanden ska hitta ett lämpligt arbete.

I praktiken är kopplingen mellan individens handlingsplan och aktivitetsrapport ofta vag, vilket medför att aktiviteter som rapporteras inte med nödvändighet möter kraven som angetts i handlingsplanen. Det är inte heller ovanligt att en handlingsplan saknas helt. Enligt förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska en handlingsplan upprättas inom 30 dagar från tidpunkten då den arbetssökande skrevs in på Arbetsförmedlingen. Ett statistikuttag från januari 2017 visar dock att bara 50 procent av

22 Se även Arbetsförmedlingen (2018 a).

de arbetssökande hade en handlingsplan 90 dagar efter inskrivning. För personer med etableringsplan var andelen 18 procent.

Ett dilemma är att den enskilt vanligaste orsaken till att en underrättelse skickas till arbetslöshetskassan eller enheten Ersättningsprövning är att den arbetssökande inte har skickat in en aktivitetsrapport i tid. Det finns därmed en risk att det som kontrolleras snarare är hur väl en arbetssökande sköter sin administration än vad denne gör för att för att komma ur sin arbetslöshet. Ända sedan systemet med skriftliga aktivitetsrapporter infördes har behovet av ett undantag för vissa grupper av arbetssökande lyfts fram. Det handlar bland annat om personer med läs- och skrivsvårigheter och bristande kunskaper i svenska. Arbetsförmedlingen ger dock extra stöd till framför allt programdeltagare som är utrikes födda eller som har en funktionsnedsättning som försvårar aktivitetsrapporteringen (IAF, 2015 a).

Platsanvisningar

När en arbetsförmedlare bedömer att det är lämpligt kan en arbetssökande få en platsanvisning, vilket innebär ett krav på att söka en viss vakant tjänst. Bestämmelser om platsanvisningar finns i såväl lag, förordning som i föreskrifter.23 Platsanvisningar är ett sätt att matcha den som söker arbetskraft med den som söker arbete, men är också ett sätt att kontrollera att en arbetssökande står till arbetsmarknadens förfogande och aktivt söker arbete. Om den arbetssökande avstår från att söka platsen utan att ha godtagbara skäl ska beslutande instans (arbetslöshetskassan respektive enheten Ersättningsprövning) underrättas om detta så att saken kan utredas och beslut om eventuell sanktion fattas.

Platsanvisningar kan vara problematiska som kontrollverktyg eftersom det är lättare att anvisa en arbetssökande som står nära arbetsmarknaden till ett lämpligt arbete än en arbetssökande som står längre ifrån. Det har tidigare medfört att den förra målgruppen kontrollerats mer än den senare (ESO, 2012). Många arbetsgivare uppfattar dessutom platsanvisningar som ett trubbigt verktyg som leder till en mängd ansökningar som ofta inte möter de uppställda kraven

23 Förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, lag (1997:238) om arbetslöshetsförsäkringen, IAF:s föreskrift om lämpligt arbete (2015 b), Arbetsförmedlingens föreskrift om aktivitetsrapport, anvisning till arbete och underrättelse till a-kassa (2016 a).

för arbetet. En platsanvisning kan också uppfattas som väldigt ingripande för den arbetssökande som tvingas söka ett arbete som kanske inte uppfattas passa den individuella kompetensen eller preferensen, något som kan påverka förtroendet för Arbetsförmedlingen negativt.

Arbetsförmedlingen har successivt kommit att använda platsanvisningar i mindre utsträckning och de har i många fall ersatts av en rekommendation om att söka ett lämpligt arbete. Även om platsanvisningar inte används lika ofta längre så ska alla platsanvisningar följas upp.

Arbetsförmedlingens egen statistik visar dock att endast cirka 40 procent av platsanvisningarna följdes upp under 2017. IAF har dessutom i flera granskningar konstaterat att Arbetsförmedlingen inte underrättar arbetslöshetskassan när en arbetssökande avstått från att söka en anvisad plats. Under 2014 följdes till exempel bara lite mer än hälften av alla ej sökta anvisningar av en underrättelse inom två veckor. IAF konstaterar att hanteringen av platsanvisningar brister inom hela Arbetsförmedlingen men att det finns en variation mellan olika delar av landet. Orsaker som anges i rapporten är kunskapsbrist hos arbetsförmedlarna, att systemstödet med automatiska påminnelser om att följa upp en platsanvisning inte ger tillräckligt stöd i arbetet samt att arbete med kontroller inte prioriteras.

Bokad kontakt eller möte

När en arbetssökande har uteblivit från en bokad kontakt ska arbetsförmedlaren underrätta arbetslöshetskassan (vid arbetslöshetsersättning) eller enheten för Ersättsättningsprövning (vid övriga ersättningar) som fattar beslut om varning eller avstängning från ersättning. När det gäller arbetslöshetsförsäkringen måste också en ny kontakt bokas. IAF har dock pekat på att det är vanligt att detta inte sker. I en kartläggning av ärenden som gjordes i slutet av 2015 visade det sig att det enbart i hälften av fallen bokades ett nytt besök eller en ny kontakt (IAF, 2016 b). En starkt bidragande orsak bedömdes vara att systemstödet inte uppfattades som användarvänligt och att uteblivna kontakter som bokats på annat sätt inte alltid uppmärksammades av arbetsförmedlarna. De beskrivna bristerna i hanteringen innebär risker för att underrättelser inte skickas vid utebliven kontakt.

6.4.3. Kontrollarbetet prioriteras inte

Flera studier visar att personal på Arbetsförmedlingen uppfattar att arbetet med kontroller av arbetssökande med ersättning har låg prioritet i myndigheten. Det finns också en oro hos anställda att Arbetsförmedlingens pågående utvecklingsarbete, den så kallade Förnyelseresan24, har ett alltför stort fokus på service, och att kontrollfunktionen därför hamnar i skymundan (IAF, 2017 d och Arbetsförmedlingen, 2018 b).

I Arbetsförmedlingens årsredovisning för 2017 framgår att mindre tid läggs på kontrollarbetet genomfört med föregående år, från 4,7 procent av tillgängliga personalresurser 2016 till 3,9 procent året därpå.25 Eftersom insatser för att förbättra kontrollarbetet26 har genomförts under tidsperioden är det svårt att veta om det är dessa som har lett till effektiviseringar eller om minskningen kan ses som en signal om att utförandet av kontroll av arbetssökande med ersättning har fått minskad prioritet.

ESO har påpekat att det faktum att Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag inte påverkas av de kostnader som uppstår hos arbetslöshetskassor och skattebetalare av en för låg kontrollnivå, kan bidra till att kontrollen får mindre fokus när myndigheten måste prioritera mellan olika uppgifter som ska utföras (ESO, 2012).

6.4.4. Få underrättelser och variation mellan kontor

En återkommande iakttagelse, inte minst i IAF:s granskningar har varit att få underrättelser lämnas till arbetslöshetskassan i förhållande till antalet arbetssökande.27 Det är inte möjligt att avgöra om orsaken är att det är ovanligt att arbetssökande missköter sitt arbets-

24 Arbetsförmedlingen har sedan 2014 bedrivit ett omfattande utvecklingsprogram, den så kallade Förnyelseresan, med syfte att förbättra verksamheten i en rad avseenden. Förnyelseresan omfattar bland annat förbättringar av tjänsteutbud, digitalisering och bättre systemstöd genom användardriven utveckling, förändrad ledningsfilosofi och förändring av organisationskulturen. 25 Siffrorna bygger på chefers årliga uppskattningar av tidsåtgång som görs för presentationen ”säkerställa arbetslöshetsförsäkringen fungerar som omställningsförsäkring” i Arbetsförmedlingens årsredovisning. I prestationen ingår kontroll kopplad till arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd och utvecklingsersättning men inte etableringsersättning. 26 En ny checklista för underrättelser sjösattes sommaren 2017 och ett nytt handläggarstöd några månader senare. 27 Till exempel lämnades 242 underrättelser per 1 000 arbetssökande i månaden inom arbetslöshetsförsäkringen och 116 per 1 000 deltagare i program, alltså arbetssökande som var berättigade till aktivitetsstöd (Arbetsförmedlingen, 2018 a).

sökande eller om Arbetsförmedlingen inte upptäcker felaktiga beteenden alternativt underlåter att rapportera dem. IAF menar dock att det sannolikt finns ett betydande mörkertal.

Trots osäkerheten om vilket antal underrättelser som korrekt avspeglar de faktiska förhållanden, kan antalet säga något om hur väl kontrollarbetet fungerar och hur det prioriteras inom Arbetsförmedlingen. IAF instämmer i denna analys i den rapport som nämns i stycket ovan.

Skillnader mellan olika kontor

IAF har även vid flera tillfällen konstaterat att antalet underrättelser varierar stort mellan arbetsförmedlingskontor28, även när dessa bedöms ha likvärdiga förutsättningar. I en granskning (2017 e) varierade antalet mellan 114 och 276 underrättelser per 1 000 arbetssökande med arbetslöshetsersättning och mellan 94 och 294 när det gäller arbetssökande med aktivitetsstöd.29

Den här bilden utmanas i viss utsträckning av Arbetsförmedlingens egen utredning som färdigställdes i januari 2018. Den visar också på vissa skillnader mellan marknadsområden30 även om variationen är relativt liten. Myndigheten menar att resultatet talar emot att det finns ett systematiskt problem med regionala skillnader i tillämpningen av kontrollfunktionen. Man konstaterar också att det är komplicerat att få en rättvis bild av variationen och att skillnader i metodval skulle kunna förklara varför tidigare utredningar visat på en större regional variation31 (Arbetsförmedlingen, 2018 b).

Både IAF och Arbetsförmedlingen har i sina respektive studier undersökt möjliga orsaker till skillnader genom att intervjua anställda på Arbetsförmedlingen. Svaren ger en samstämmig bild av att följande parametrar anses ha stor betydelse för hur väl arbetet med kontroller utförs: – ledningens inställning och prioritering (från högsta ledning ner

till närmaste chef),

28 Här avses: IAF (2016 a, 2016 c och 2017 e). 29 Sifforna gäller 2016. 30 Arbetsförmedlingens verksamhet är indelad i marknadsområden, som i sin tur består av flera arbetsförmedlingskontor. 31 Här avses: IAF (2012 a, 2013 och 2015 c).

– styrning och uppföljning av arbetet samt ett strukturerat arbets-

sätt,32– tillgång till kompetens och kompetensutveckling.

6.4.5. Arbete med utredning och sanktion fungerar relativt väl

Arbetsförmedlingens arbete med utredning och sanktion inom aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning

IAF bedömer att Arbetsförmedlingen tillämpar regelverket för sanktioner för arbetssökande med aktivitetsstöd korrekt i de allra flesta fall (IAF, 2017 f). Dock förekommer det vissa brister i regeltillämpningen. Den ansvariga enheten Ersättningsprövning gör inte alltid en självständig utredning, vilket innebär att beslut fattas helt utifrån den motivering som arbetsförmedlaren givit i underrättelsen. Denna är i sin tur ofta direkt hämtad från programdeltagarens aktivitetsrapport. Detta strider mot gällande regler (IAF, 2017 f). IAF har även uppmärksammat brister i Arbetsförmedlingens tillämpning av reglerna för att återkalla en programanvisning till jobb- och utvecklingsgarantin för vissa arbetssökande (IAF, 2018 a).

I utredningens möten både med representanter för enheten Ersättningsprövning på Arbetsförmedlingen och med personal på IAF framkommer att det är till fördel för kvaliteten i utredningarna att den personal som utför dem har tillgång till dokumentation i ärenden direkt i Arbetsförmedlingens egna system, vilket av sekretesskäl inte är fallet för arbetslöshetskassorna.

A-kassornas arbete med utredning och beslut om sanktion inom arbetslöshetsförsäkringen

IAF har under åren genomfört ett antal granskningar av arbetslöshetskassornas arbete med utredning om beslut om sanktion inom arbetslöshetsförsäkringen. Dessa visar att arbetslöshetskassorna i stort sett sköter sina åtaganden enligt gällande regelverk, men granskningarna har också uppmärksammat några områden där rutinerna

32 Ett systematiskt och samordnat arbetssätt nämns bara i IAF:s granskning, men utredningen bedömer att det ligger så nära det som sades om styrning och ledning i Arbetsförmedlingens utredning att dessa aspekter utan problem kan sägas vara olika sätt att beskriva samma sak.

brister. IAF bedömer att arbetslöshetskassor ibland inte gör självständiga utredningar efter att ha nåtts av underrättelser, utan i för stor utsträckning förlitar sig bedömningar som gjorts av Arbetsförmedlingen. IAF:s ärendegranskningar visar också att det i viss utsträckning fattas beslut som är baserade på ofullständigt underlag och att det förekommer fall där en arbetslöshetskassa inte följt regelverket för godtagbara skäl och har avstått från att utdela en sanktion trots att det inte framkommit att den arbetssökande varit aktiv i sitt arbetssökande alternativt haft godtagbara skäl att avisa ett lämpligt arbete (IAF, 2016 d).33

En färsk granskning från Riksrevisionen visar att det finns betydande skillnader mellan arbetslöshetskassorna i hur ofta underrättelser från Arbetsförmedlingen leder till sanktioner och menar att en möjlig förklaring är att man hanterar regelverket för framför allt godtagbara skäl olika (Riksrevisionen, 2018). Även hantering av uteslutningar och frånkännande varierar mellan kontor (IAF, 2016 e).

Arbetslöshetskassorna menar att det är vanligt att man får alltför knapphändig eller missvisande information från Arbetsförmedlingen för att kunna avgöra om en ersättningssökande har misskött sitt arbetssökande eller ej. Handlingsplaner saknas eller är för otydliga för att bedöma om en person är aktivt arbetssökande (IAF, 2016 d).

Av IAF:s rapporter framgår att arbetslöshetskassorna vanligen instämmer i IAF:s bedömningar, även om undantag förekommer, och att det finns en lyhördhet och vilja att utveckla verksamheterna för att komma tillrätta med de brister som IAF har uppmärksammat.

6.4.6. Samarbete och rollfördelning kan förtydligas

IAF:s granskningar visar att det saknas samsyn kring ansvarsfördelningen vid hantering av underrättelser, både inom Arbetsförmedlingen och mellan de olika aktörer som är inblandade i kontrollarbetet. Det råder oklarhet kring vem som ska göra utredningen av vad som har hänt, vilket underlag som ska skickas samtidigt med underrättelsen och vilket underlag som ska skickas på begäran. Kunskapen om hanteringen av underrättelser varierar mellan arbetsförmedlare och är på sina håll otillräcklig (IAF, 2017 g).

33 Se även IAF (2015 d och 2016 f).

Det finns också exempel på att arbetsförmedlare gör felaktiga överenskommelser med arbetssökande. Det kan till exempel handla om att man utfärdar en extra varning till den arbetssökande i stället för att skicka underrättelse eller att undanta en arbetssökande från kravet att lämna aktivitetsrapport (IAF, 2016 c).34

Arbetslöshetskassorna uppfattar enligt IAF sin egen roll som tydlig, det finns viss osäkerhet hos handläggare på arbetslöshetskassorna om Arbetsförmedlingens arbete och ansvarsområde. Inte minst gäller det frågan om hur långt Arbetsförmedlingens ansvar sträcker sig när det gäller att informera arbetssökande om de krav som ställs på någon som söker eller får ersättning (IAF, 2017 g).

När utredningen deltog i Sveriges A-kassors planeringskonferens i oktober 2017 uttryckte kassornas representanter en tydlig frustration över bristande rutiner hos Arbetsförmedlingen när det gäller att förse dem med tillräckliga underlag för att kunna fatta beslut om sanktioner. Till exempel ansågs handlingsplaner variera i kvalitet och inte vara tydligt utformade för att kunna följas upp utifrån ett kontrollperspektiv. Det lyftes också att mycket tid därför gick åt för att försöka få tag i personal på Arbetsförmedlingen som hade tillgång till kompletterande information. Bilden bekräftas av det studiebesök som utredningen gjort på Unionens arbetslöshetskassa i januari 2018 samt i ett uppföljande möte med ledningen för Sveriges Arbetslöshetskassor35, där även skillnader i tolkningen av vilka personuppgifter som omfattas av sekretess lyftes som ett problemområde. Enligt Arbetsförmedlingens statistik begär arbetslöshetskassorna kompletterande information i cirka 1 500 ärenden per månad. Av dessa besvarades 52 procent inom 7 dagar och cirka 10 procent inom 8– 14 dagar. Mellan 37 och 39 procent var inte besvarade efter 14 dagar (Arbetsförmedlingen, 2017 b).

Arbetsförmedlare i sin tur uppfattar att arbetet med kompletteringar är tungrott och att arbetslöshetskassorna ofta begär väldigt mycket underlag, vilket är tidskrävande att få fram. I intervjuer som IAF genomfört framkommer att arbetsförmedlare inte alltid uppfattar samarbetsklimatet som konstruktivt. Samtidigt ser man en utveckling i och med införandet av bättre verktyg för att kommunicera

34 Se även Arbetsförmedlingen (2018 b). 35 På mötet deltog Sveriges A-kassors ordförande, vice ordförande, kanslichef och förbundsjurist.

med arbetslöshetskassorna och genom att återkoppling och systemstöd har förbättrats (IAF, 2017 g).

6.5. Kopplingen till förmedlingsarbetet

Ett av syftena med kontrollerna är att säkra att en arbetssökande som uppbär ersättning vidtar aktiva åtgärder för att tiden i arbetslöshet ska bli så kort som möjligt. Det innebär att kontrollfunktionen, åtminstone till delar har samma mål som det stödjande arbetet med matchning och rustning. En grundläggande tanke är att arbetsförmedlaren i sitt matchningsarbete både ska ha tillgång till ”morot” i form av stöd och ”piska” i form av kontroll och möjlighet till sanktion. Uppföljning av individens beteende ska ge arbetsförmedlaren underlag både för kontroll och stöd. På det sättet är kontrollen nära förknippad med förmedlingsarbetet. Mot denna bakgrund kan det uppfattas som naturligt att båda uppgifterna, att utföra kontroll och att genomföra stödjande och motiverande insatser, ligger på arbetsförmedlarna.

Denna ordning kan dock ifrågasättas. Redan 2012 menade ESO att det fanns intressekonflikter mellan de både uppdragen och att det var svårt att se varför arbetet med kontroll måste vara decentraliserat bara för att förmedlingsuppdraget är det. Man såg det också som viktigt för myndighetens förtroende att allmänheten såväl som den arbetssökande enkelt skulle kunna särskilja Arbetsförmedlingens båda roller och förstå när man mötte myndigheten i dess kontroll- respektive stödfunktion (ESO, 2012). Arbetsförmedlingens undersökningar av olika intressenters uppfattning om myndigheten visar att så inte är fallet och att myndighetens förtroende påverkas negativt av kontrollarbetet, särskilt i kombination med att det stöd som myndigheten kan ge, förblir otydligt och otillräckligt för stora grupper av arbetssökande (Arbetsförmedlingen, 2018 c).36

Utredningen ser också få belägg för att Arbetsförmedlingens kontroll och stöd samverkar på det sätt som beskrivs som önskvärt ovan. Enligt en granskning av IAF (2018 c) tycker upp till en tredjedel av arbetsförmedlarna att det är svårt att kombinera kontroll och stödjande arbete.

36 Se även Arbetsförmedlingen (2014).

För att det ska finnas en rimlig chans för arbetsförmedlarna att använda båda instrumenten, kontroll och stöd på det sätt som avsetts torde viss regelbunden kontakt med den arbetssökande vara nödvändig. Den mer regelbundna kontakt som en arbetsförmedlare har med arbetssökande inskränker sig dock ofta till att granska aktivitetsrapporter. Arbetsförmedlare har dessutom svårt att hinna med annat än en översiktlig granskning (IAF, 2016 a). Arbetsförmedlingen menar själva att det är svårt att omsätta information från aktivitetsrapporterna i matchningsarbetet (Arbetsförmedlingen 2017 a).

Enligt en studie av IFAU (2017) träffade en arbetssökande en arbetsförmedlare under perioden 1993–2016 i genomsnitt en gång i kvartalet.37 Studien visar också att arbetsförmedlarens arbetsbelastning samvarierar med möjligheten att få träffa en arbetsförmedlare; mötesintensiteten var lägre på kontor med många arbetssökande per arbetsförmedlare. Traditionellt har mötesintensiteten varit högre för dem med arbetslöshetsersättning än för dem utan. Efter 2001 ökade dock andelen besök för arbetssökande utan arbetslöshetsersättning och från ungefär 2010 har denna grupp haft fler besök per månad än arbetssökande med arbetslöshetsersättning (Liljeberg, L. & Söderström, M., 2017). Utredningen noterar att det ingår i Arbetsförmedlingens kund- och kanalstrategi att majoriteten av de arbetssökande ska sköta sitt arbetssökande enbart via digitala kanaler för att myndighetens ska kunna använda sina personella resurser till de grupper av arbetssökande som behöver ett fördjupat stöd. Resultatet lär bli glesare kontakter med vissa grupper av arbetssökande och tätare med andra.

6.6. Arbetsförmedlingens förbättringsarbete under senare år

Arbetsförmedlingens ledning är väl medveten om den kritik som olika granskningsmyndigheter och även den egna internrevisionen har riktat mot myndighetens arbete med kontroll genom åren. Flera insatser har gjort för att förbättra arbetet men myndigheten konstaterar själv att detta har varit med begränsad effekt. Under 2015 be-

37 Detta gäller besök efter inskrivningsmånaden som IFAU har valt att bortse ifrån eftersom det registreringsmöte som genomförs under de första veckorna har varit obligatoriskt för alla arbetssökande.

dömde Arbetsförmedlingens ledning att det krävdes ett nytt angreppssätt. Med målet att effektivisera arbetet och integrera kontrollen i det löpande förmedlingsarbetet påbörjades därför ett arbete med en ny strategisk inriktning (Arbetsförmedlingen, 2016 b). För att åstadkomma förbättringar såg man det som viktigt att förtydliga uppdraget och rensa bort arbetsuppgifter som inte var författningsreglerade, skapa förutsägbarhet och tydlighet i vad som avses med att vara aktivt arbetssökande samt införa en riskbaserad och till delar automatisk uppföljning av aktivitetsrapporterna. Den nya inriktningen skulle i ett första läge enbart gälla arbetslöshetsförsäkringen. Den strategiska inriktningen har resulterat i att ett nytt handläggarstöd tagits fram och att ett arbete med att definiera sökaktivitet för olika typer av arbetssökande genomförts. Det senare har dock inte implementerats. Utbildningsinsatser har också genomförts för chefer och medarbetare. I mars 2018 startade en försöksverksamhet på tre platser i landet där aktivitetsrapporter granskades maskinellt. Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna har även inlett ett arbete med att tydliggöra rollfördelningen och vad som krävs av respektive aktör. Granskningar från IAF från andra halvan av 2018 visar dock att kontrollarbetet fortfarande har de brister som tidigare har identifierats.38

6.7. Förslag och bedömningar

Utredningen kan konstatera att kontrollfunktionen starkt sätter sin prägel på Arbetsförmedlingens förhållningssätt till arbetssökande och försvårar utförandet av andra uppgifter. Därutöver finns det problem med rättsosäkerhet och bristande kvalitet i Arbetsförmedlingens kontrollarbete. Det är också tydligt att det finns problem med ineffektivitet i kontroll och administration av ersättning. Problemen beror i stor utsträckning på utformningen av regler och på att kontrollarbetet inte är organiserat på ett optimalt sätt samt att fungerande systemstöd saknas.

De regler som utgör grund för kontrollen av arbetssökande med ersättning är komplicerade och innehåller en rad svåra och tidskrävande bedömningsmoment. Det har också visat sig vara svårt för

38 Se t.ex. IAF (2018 b).

arbetsförmedlare att kombinera rollen som kontrollant med uppgiften att stödja arbetssökande (IAF, 2018 c).39 Detta tillsammans med tidsbrist inom Arbetsförmedlingen gör att kontrollarbetet och den dokumentation, till exempel i form av handlingsplaner, som utgör grund för kontrollen inte prioriteras tillräckligt.40

Inte heller det stödjande arbetet hinns med (Statskontoret, 2016).41Arbetsförmedlingens utbud av service och arbetsmarknadstjänster är vagt och inte till gagn för alla arbetssökande. Många möten med arbetssökande handlar om vad den arbetssökande ska göra för att ta sig ur sin arbetslöshet och mindre om hur myndigheten kan hjälpa till, vilket gör att arbetssökande uppfattar att myndigheten i stället blir synonym med kontroll. Det påverkar även förtroendet för myndigheten i stort (Arbetsförmedlingen, 2018 c).

Arbetsförmedlingens möjlighet till kontroll har minskat av två skäl. Dels en ökad andel arbetssökande som i första hand använder Arbetsförmedlingens digitala kanaler och i övrigt sköter sitt arbetssökande själv, utan kontakt med myndigheten. Dels många arbetssökande som har insatser hos aktörer som inte är skyldiga att rapportera avvikelser till Arbetsförmedlingen, till exempel kommunal vuxenutbildning (arbetssökande med utbildningskontrakt) och folkhögskolor.

Arbetslöshetskassornas tillgång till information om arbetssökande är begränsad både på grund av att underlag för underrättelser brister och att det råder delade meningar om hur regler kring personuppgifter ska tolkas.42 Detta kräver ofta extra kontakt mellan dem och Arbetsförmedlingen, vilket är tidskrävande på grund av ineffektiva rutiner.

De arbetsmoment som administreras i olika organisationer har starka beroenden till varandra, och arbetssökande som byter från arbetslöshetsförsäkring till aktivitetsstöd måste byta kontaktyta och lära sig nya rutiner för att ansöka om ersättning.

39 Detta framkommer även under utredningens möten med chefer och medarbetare på Arbetsförmedlingen. Se även Arbetsförmedlingen (2018 c). Att kontroll av arbetssökande med ersättning är en mindre uppskattad arbetsuppgift framgår också av en enkät som genomfördes av Akademikerförbundet SSR 2017. När 790 medlemmar som arbetade som arbetsförmedlare besvarade frågan om vilket av Arbetsförmedlingens uppdrag som man ansåg kunde lyftas bort, var kontrolluppdraget det absolut vanligaste svaret. 67 procent svarade kontrolluppdraget, följt av 44 procent för såväl etableringsuppdraget som upphandling av externa utförare. 40 Se t.ex. IAF (2018 c). 41 Se även. IAF (2016 d) och text om statistikuttag för handlingsplaner i avsnitt 6.4.2 ovan. 42 Se bland annat Arbetsförmedlingen (2017 b).

I följande avsnitt presenteras bedömningar och förslag till lösningar på dessa problem. Först och främst behövs en regelöversyn för att öka effektivitet och rättssäkerhet. Därutöver gör utredningen bedömningen att det behövs åtgärder för att åstadkomma en mer ändamålsenlig organisering av kontrollarbetet. När det gäller den senare bedömningen presenteras två alternativa lösningar. Vidare lämnas tre bedömningar som bör bidra till förenklingar för arbetssökande respektive till förstärkt kontroll. Dessa gäller en samordnad organisering av ersättningsadministrationen, en sammanslagen rapportering och e-tjänst för arbetssökande samt införandet av en aktivitetsförsäkran.

Med de bedömningar och förslag som lämnas vill utredningen bereda vägen för att Arbetsförmedlingen ska kunna fokusera på att ge arbetssökande det stöd som behövs i processen mot ett arbete eller en utbildning, samtidigt som kontrollen av arbetssökande med ersättning blir mer rättssäker. Genom förenklade och mer entydiga regler samt en tydlig och ändamålsenlig organisering kan kontroll och administration av ersättning bli mer effektiv och transparent43för arbetssökande samtidigt som det blir lättare för såväl arbetssökande som inblandade organisationer att göra rätt.

6.7.1. Förändrade regler för att uppnå ökad effektivitet och rättssäkerhet

Förslag: Regeringen föreslås se över bestämmelserna i 43–45 §§ i

lag (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och i 6 kap.2–4 §§ i förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.

Villkoren för arbetslöshetsättning och ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser baseras i allt för stor utsträckning på regler som ger utrymme för ineffektivitet och rättsosäkerhet. Begrepp som lämpligt arbete, godtagbara skäl och giltiga skäl tolkas

43 Det är i dag inte transparent för arbetssökande vilken sökaktivitet som måste uppnås för att uppfylla villkoren för ersättning, vilket till delar beror på att det saknas ändamålsenliga riktlinjer för arbetsförmedlare (IAF, 2017 c).

inte likartat varken av arbetslöshetskassorna eller Arbetsförmedlingens handläggare. Inte heller är det tydligt vad som är att betrakta som tillräcklig sökaktivitet.

De olika bedömningsmomenten i reglerna kräver att den som är satt att utföra kontrollen har ingående kännedom både om den arbetssökande och dennes specifika förutsättningar och om hur reglerna ska tolkas och användas i en rad olika lägen. Individanpassningen gör också bedömningarna tidskrävande.

Ytterligare förtydliganden i form av föreskrifter och allmänna råd kommer sannolikt inte lösa problemen, utan reglerna behöver ses över i grunden. Det finns därför behov av en översyn som är inriktad på att utforma regler som i mindre utsträckning bygger på starkt individanpassade bedömningsmoment. Det kan åstadkommas genom att göra villkoren för vad som förväntas av arbetssökande under tiden med arbetslöshetsersättning respektive aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning, mer enhetliga. Det bör övervägas om variationer i kraven kan utgå från den kategorisering av arbetssökande som Arbetsförmedlingen gjort genom arbetsmarknadsbedömningen44 (se kapitel 7) och genom krav i förhållande till respektive arbetsmarknadstjänst45 som en arbetssökande anvisas till.

Regler med färre bedömningsmoment innebär att möjligheterna att anpassa kraven till den arbetssökandes specifika situation begränsas, något som kan göra det svårare för vissa arbetssökande att leva upp till de krav som ställs för att inte drabbas av sanktion. Mer entydiga regler blir dock lättare att förstå och därmed anpassa sig till.

En utgångspunkt för nya regler bör vara att det i första hand är den arbetssökandes ansvar att göra det sannolikt att åtgärder tas för att komma ur arbetslösheten, snarare än att myndigheter ska bevaka den arbetssökande. Samtidigt måste det som är sanktionsgrundande gå att upptäcka utan för stor resursåtgång. I översynen bör analyseras hur kontrollen kan göras smidigare till exempel genom de möjligheter som öppnas upp genom automatisering och digitalisering av informationshantering. Dagens kontrollinstrument är administrativt tunga och tidskrävande, både på grund av otillräckliga systemstöd och för att de är dåligt anpassade till det arbete med arbetssökande som sker på Arbetsförmedlingen. Många arbetssökande har mycket

44 Termen arbetsmarknadsbedömning är utredningens egen (se kapitel 7) och motsvarar närmast dagens arbetsmarknadspolitiska bedömning. 45 Termen arbetsmarknadstjänst är utredningens egen (se kapitel 11) och motsvarar närmast dagens insats inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program.

sporadisk personlig kontakt med myndigheten. I stället använder de Arbetsförmedlingens digitala kanaler och sköter i övrigt sitt arbetssökande själv, utan kontakt med myndigheten. Många andra får insatser hos aktörer som inte är skyldiga att rapportera avvikelser till Arbetsförmedlingen, till exempel kommunal vuxenutbildning (arbetssökande med utbildningskontrakt) och folkhögskolor. Den arbetssökandes aktivitetsrapport blir ofta den enda informationskanalen för arbetsförmedlaren. Sammantaget innebär detta att Arbetsförmedlingens möjligheter att få information om hur den arbetssökande de facto handskas med sin arbetslöshet är begränsade. Det bör därför analyseras vilka sanktionsgrunder som fortfarande fyller en viktig funktion och vilka som eventuellt behöver ersättas eller kompletteras med andra.

För att kontrollarbetet ska fungera i praktiken är det viktigt att handläggare ser att sanktionssystemet påverkar den arbetssökande på ett sätt som kortar tiden i arbetslöshet och inte bara utgör en bestraffning. Om så är fallet kan underrättelsen ses som ett användbart verktyg. Förslaget om att se över reglerna bör också syfta till förbättringar inom detta område.

Utredningen bedömer att det, om reglerna inte ändras, finns en överhängande risk för att arbetssökande även fortsättningsvis inte kontrolleras likvärdigt och att kontrollarbete prioriteras ned i förhållande till andra arbetsuppgifter.

För att genomföra översynen behövs förutom juridisk kompetens och god kännedom gällande författning, även god kännedom om hur reglerna tillämpas i praktiken och om de utmaningar som kan vara förenade med detta. Mot denna bakgrund är en möjlighet att ge IAF i uppdrag att genomföra översynen. IAF utformar föreskrifter och granskar löpande både hur Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna arbetar med kontroll av arbetssökande som söker eller uppbär ersättning från de ersättningssystem som är aktuella här. En annan möjlighet vore ett tilläggsdirektiv till utredningen om en ny arbetslöshetsförsäkring, (A 2018:8) som inom ramen för sitt nuvarande direktiv kommer att se över reglerna i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

6.7.2. Ny organisering av kontrollarbetet

Bedömning: Det finns behov av en mer ändamålsenlig organi-

sering av Arbetsförmedlingens uppgifter som innebär kontroll av arbetssökande med ersättning46. Antingen måste förbättringar ske inom Arbetsförmedlingen, vilket kan göras genom förbättrade systemstöd, centralisering och automatisering, eller så bör ansvaret föras över till arbetslöshetskassorna.

Det har funnits problem i Arbetsförmedlingens utförande av kontroller av arbetssökande med ersättning under lång tid och dessa kvarstår trots många försök till förbättringar. Det är inte ovanligt att för lite tid och omsorg läggs på administration som är en förutsättning för ett strukturerat kontrollarbete. Aktivitetsrapporter granskas till exempel översiktligt på grund av tidsbrist, och underrättelser skickas inte iväg för att det saknas dokumentation eller för att arbetsförmedlaren befarar att underrättelsen kan medföra merarbete till exempel i form av följdfrågor från arbetslöshetskassan. Ett aktivt arbete med underrättelser kräver tydliga prioriteringar från de lokala cheferna, något som inte alltid är fallet (IAF, 2018 c).

Det har visat sig vara svårt för arbetsförmedlare att kombinera rollen som kontrollant med uppgiften att stödja arbetssökande (IAF, 2018 c).47 Alla arbetsförmedlare känner sig inte trygga i rollen som kontrollant. Dessutom är man medveten om att kontrollen kan försvåra samarbetet mellan arbetsförmedlare och arbetssökande i situationer där ömsesidig tillit är viktig för att göra framsteg. Sammantaget kan konstateras att kontrollarbetet i dag inte samspelar som önskat med att matcha, stödja och kompetensutveckla arbetssökande. I kombination med en upplevd bristande prioritering av kontrolluppdraget i förhållande till andra uppgifter, kan detta ha en negativ effekt på hur väl arbetet med kontroller utförs.

Utredningen gör bedömningen att om inget görs för att komma tillrätta med de identifierade problemen kommer arbetet med kontroll fortsatt vara hindrande för andra delar av Arbetsförmedlingens uppdrag, kontrollen fortsatt vara rättsosäker och utförandet av ar-

46 Med ersättning avses här arbetslöshetsförsäkring, aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. 47 Se även Arbetsförmedlingen (2018 d).

betet förbli ineffektivt. Det i sin tur ger risk för att ersättningssystemets legitimitet ifrågasätts och därmed för att det görs felaktiga utbetalningar samt att låg sökaktivitet medför att arbetslöshetstider förlängs.

Utgå i första hand ifrån förbättringar inom Arbetsförmedlingen

Slutsatsen att det finns ett behov av en mer ändamålsenlig organisering av kontrollfunktionen presenterades för utredningens referensgrupp respektive expertgrupp i början av 2018. I referensgruppen har arbetsmarknadens parter funnits representerade och i expertgruppen har framför allt personer från departement och myndigheter, däribland Arbetsförmedlingen, ingått. Vidare diskuterades de två alternativa vägvalen, att förbättra inom Arbetsförmedlingen eller föra över ansvaret till arbetslöshetskassorna, vid möten i båda grupperna i september 2018.

Sedan dess har två saker hänt som har påverkat utredningens slutliga bedömningar och förslag. Dels har Arbetsförmedlingen infört en automatiserad första granskning av aktivitetsrapporter48 som kraftigt minskar andelen rapporter som behöver granskas manuellt. Dels har inriktningsbeslut fattats i december 2018 som innebär att kontrollarbetet kommer att centraliseras inom myndigheten och i så stor utsträckning som möjligt, automatiseras.49 Besluten gäller kontroll kopplat till arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Syftet med besluten är att uppnå en ökad enhetlighet, rättssäkerhet och effektivitet. Den beslutade inriktningen ligger i linje med de bedömningar som utredningen har gjort, nämligen att det bör vara möjligt för Arbetsförmedlingen att vidta en rad åtgärder för att förbättra förutsättningarna för ett mer rättssäkert kontrollarbete, samtidigt som belastningen på arbetsförmedlare minskar. Arbetsförmedlingen har tillsatt en arbetsgrupp som ska förbereda implementeringen som är tänkt att ske i etapper fram till och med 2020.

I och med detta har utredningen valt att inte presentera förslag på förbättringar av kontrollarbetet inom Arbetsförmedlingen eftersom dessa i stor utsträckning är i linje med det som myndighetens

48 Beslutet fattades efter att den försöksverksamhet med maskinell granskning på tre kontor som nämnts tidigare i kapitlet, fallit väl ut. 49 Se Arbetsförmedlingen (2018 d och 2018 e).

ledning nu har beslutat. Med den valda inriktningen kan en del av de problem som beskrivs ovan i kapitlet lösas. Framför allt förenklas arbetsförmedlarnas arbete, vilket bör skapa förutsättningar för en ökad kvalitet och göra det enklare att hitta rätt prioritering mellan kontroll och stöd. Sammantaget kan detta få positiva effekter på förtroende för Arbetsförmedlingen.

Inriktningen är relativt enkel att implementera och hänger väl ihop med annan utveckling som har skett eller som planeras inom myndigheten. Under hösten 2018 har ett arbete med att införa ett nytt ärendehandläggningssystem påbörjats. Det nya systemet bör ge försättningar för förenklad dokumentation, vilket även kan höja kvaliteten i kontrollarbetet.

Arbetsförmedlingen har också beslutat att införa en ny typ av ärendeindelning som bland annat kommer att innebära att den arbetssökandes beroende av en enskild arbetsförmedlare minskar och att möjligheter till ökad specialisering och centralisering öppnas upp. Både att centralisera den manuella granskningen av aktivitetsrapporter och hanteringen av underrättelser bör leda till effektivisering och underlätta för arbetsförmedlare.

Centralisering och automatisering löser dock inte fullt ut de problem som finns med ineffektivitet i samspelet mellan de organisationer som är inblandade i kontrollarbetet. Det innebär inte heller att Arbetsförmedlingen frikopplas från kontroll på det sätt som vore önskvärt, även om momentet av kontroll i kontakten mellan arbetsförmedlare och arbetssökande torde minska.

Potentiella risker

Arbetsförmedlingen har genom åren gjort flera försök att komma till rätta med problemen, utan att därmed ha uppnått några påtagliga effekter. Det är utmanande att genomföra förändringar i en sådan stor och geografiskt utspridd organisation som Arbetsförmedlingen. En centralisering innebär förändrade arbetsuppgifter för många arbetsförmedlare som därmed måste informeras, förstå, acceptera och börja agera på nya sätt. Myndigheten är dessutom resultatet av en sammanslagning av 21 länsmyndigheter och 400 arbetsförmedlingar. Det finns därför en historik av en större regional och lokal självständighet i organisationen, vilket påverkar förutsättningen att

införa centralt fattade beslut. Mot bakgrund av detta är det angeläget att de beslutade förändringar noga följs av regeringen och särskilt granskas av IAF. Arbetsförmedlingen bör därför ges i uppdrag av regeringen att redovisa vilka faktiska åtgärder man har vidtagit för att förbättra utförande av kontroll av arbetssökande som söker eller uppbär ersättning samt vilka resultat som dessa åtgärder har givit.

Alternativ lösning – Ge arbetslöshetskassorna ansvaret för kontroll av arbetssökande med ersättning

Om inte Arbetsförmedlingens beslutade satsning på att centralisera och automatisera kontrolluppdraget leder till synliga förbättringar bör regeringen överväga att flytta ansvaret till arbetslöshetskassorna.

Det har redan i Arbetsförmedlingens egen lösning konstaterats att arbetsförmedlarna bör skiljas från kontrollarbetet (Arbetsförmedlingen, 2016 b). Det gör det enklare att föreställa sig att uppdraget inte längre behöver utföras av Arbetsförmedlingen, utan i stället läggas utanför myndigheten. Vem som än är att satt att utföra uppdraget, måste hitta nya rutiner för att kontrollen ska vara effektiv och rättssäker.

En flytt av kontrolluppdraget till arbetslöshetskassorna innebär att de får ansvar för att utföra kontroll enligt rutiner som de själva upprättar. Uppgiften regleras i lag (1997:239) om arbetslöshetskassor. Arbetsförmedlingens uppgifter som innebär kontroll av arbetssökande som uppbär ersättning upphör. Det gäller följande uppgifter som tas bort ur förordningar som reglerar Arbetsförmedlingens verksamhet: – uppgiften att skicka underrättelser enligt förordning (2000:628)

om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, – uppgiften att skicka underrättelser enligt 6 kap. 12 § i förordning

(2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser, – uppgiften att utreda och besluta om sanktion inom aktivitetsstöd,

utvecklingsersättning och etableringsersättning.

I stället får Arbetsförmedlingen en ny uppgift som innebär att myndigheten ska säkerställa att arbetslöshetskassorna har tillgång till tillräcklig information om arbetssökande för att kunna hantera kontrollarbetet rättssäkert. Uppgiften regleras i författning.

En rimlig utgångspunkt bör vara att den information som i dag är tillgänglig för personal på enheten Ersättningsprövning inom Arbetsförmedlingen i möjligaste mån blir åtkomlig för arbetslöshetskassorna, helst via direktåtkomst till Arbetsförmedlingens system. Det innebär att de får tillgång till fler personuppgifter än i dag och på ett annat sätt. En annan möjlighet är att informationen utgår från utökad kategorisering50 av arbetssökande. En sådan kategorisering skulle kunna bestå av nedanstående komponenter.

  • Yrkeskategori utifrån yrke, utbildning och erfarenhet som den arbetssökande angett vid inskrivning.
  • Den kategori som den arbetssökande tillhör, utifrån arbetsmarknadsbedömningen51 (se kapitel 7), t.ex. kategori 1, Nära arbetsmarknaden, inget behov av stöd från Arbetsförmedlingen, ska i normalfallet söka lämpligt arbete aktivt i hela landet, kategori 2, Relativt svag arbetsmarknadsförankring, behov av stöd i form av utbildning, sökaktivitet beroende på vilket stöd som blir aktuellt, etc.
  • Den tjänst som den arbetssökande eventuellt har anvisats till, t.ex. praktiskt stöd i form av en arbetsmarknadstjänst, samt namn eller förkortning på tjänsten.52
  • Information om hur stor andel av tid som den arbetssökande ska lägga på att söka arbete. För vissa arbetsmarknadstjänster som ges på heltid kan andelen vara noll.

Kraven på arbetssökande som bedöms stå nära arbetsmarknaden bör i normalfallet kunna utformas relativt enhetligt, t.ex. i termer av ett visst antal sökta jobb inom ett intervall eller viss nedlagd tid för arbetssökande per vecka. När det gäller godtagbara skäl, särskilt för

50 Redan i dag delar Arbetsförmedlingen in arbetssökande i så kallade sökandekategorier. En del av denna information görs tillgänglig för arbetslöshetskassorna via en databas. 51 Termen arbetsmarknadsbedömning är utredningens egen (se kapitel 7) och motsvarar närmast dagens arbetsmarknadspolitiska bedömning. 52 Termen arbetsmarknadstjänst är utredningens egen (se kapitel 11) och motsvarar närmast dagens insats inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program.

att få begränsa sökaktiviteten till ett visst geografiskt område, kan en ordning där arbetssökande ansöker om detta hos arbetslöshetskassan övervägas.

Arbetslöshetskassorna behöver också ha tillgång till de aktivitetsrapporter som arbetssökande i dag lämnar till Arbetsförmedlingen samt till information om vanliga yrken i olika delar av landet. Det senare skulle kunna tillgodoses genom den digitala vägledningsplattform som utredningen lämnade förslag på i ett tidigare delbetänkande.53

Utrymme för specialisering av kontroll respektive stöd

Arbetsförmedlingens uppdrag är brett och mångfacetterat och myndigheten har svårt att prioritera och fördela resurser, vilket drabbar både kontrollarbetet54 och det stödjande arbetet.55 För att effektivitet ska uppnås är det önskvärt att det finns synergier mellan olika uppgifter, men kontroll och stödjande arbete samspelar inte som önskat. Utredningen menar att Arbetsförmedlingens primära uppdrag bör vara att underlätta för arbetslösa att komma i arbete, och att stöd och kontroll inte behöver utföras av en och samma aktör för att kontrollen ska ha avsedd effekt.

Med en tydlig ansvarsfördelning mellan Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna ges respektive organisation förutsättningar att fokusera på och professionalisera de arbetsuppgifter som man i första hand mäts och utvärderas emot. För Arbetsförmedlingen handlar det om att underlätta för arbetssökande att komma i arbete och för arbetslöshetskassorna att bevilja och betala ut ersättning samt hantera den kontroll som hör samman med detta. En sådan specialisering bör ha positiv effekt på Arbetsförmedlingens arbete med arbetssökande såväl som på kvaliteten i kontrollen.

Arbetslöshetskassorna har redan ersättningar till arbetssökande som sin huvuduppgift och kan därför prioritera denna fullt ut, utan att resurskonflikt uppstår. Det bör ge goda förutsättningar för rättssäkerhet och effektivitet i arbetet. Uppgiften är hela organisationens

53 Se Arbetsmarknadsutredningens delbetänkande, Vägledning för framtidens arbetsmarknad, SOU 2017:82. 54 Det gäller t.ex. att granska aktivitetsrapporter och skicka underrättelser, se t.ex. IAF (2018 a och 2018 c). 55 Se t.ex. IAF (2016 d) och text om statistikuttag för handlingsplaner i avsnitt 6.4.2 ovan.

fokus, från styrelse och kansliledning till personalen. Arbetslöshetskassorna ansvarar redan för myndighetsutövningen inom arbetslöshetsförsäkringen och sköter utbetalningarna av denna.

Ökat förtroende

Många arbetssökande upplever att de kallas till möten som mer handlar om vad han eller hon ska göra för att ta sig ur sin arbetslöshet och mindre om hur myndigheten kan hjälpa till. Arbetsförmedlingens utbud av service och arbetsmarknadstjänster är visserligen på väg att moderniseras, men är fortfarande vagt och inte anpassat till målgruppernas behov. Sammantaget gör detta att arbetssökande uppfattar att myndigheten blir synonym med kontroll snarare än med stöd, vilket påverkar förtroendet för myndigheten i stort (Arbetsförmedlingen, 2018 c).56 En flytt av kontrolluppdraget skulle dels innebära att Arbetsförmedlingen skulle kunna ha fokus på stöd och service, bland annat på utveckling av sitt tjänsteutbud. Det bör också kunna leda till ett förändrat förhållningssätt i kontakten mellan arbetssökande och arbetsförmedlare. Att myndigheten inte längre skulle behöva förknippas så starkt med kontroll skulle förändra bilden av myndigheten i positiv riktning.

När det gäller arbetslöshetskassorna är förväntningar annorlunda. De förknippas tydligt med utbetalning av ersättning vid arbetslöshet och det torde falla sig relativt naturligt för de flesta arbetssökande att arbetslöshetskassorna vill undvika felaktiga utbetalningar och säkra att villkoren för ersättning efterlevs. I detta uppfattas sannolikt kontroll vara en naturlig komponent.

Minskade administrativa kostnader

En tydligare ansvarsfördelning i kombination med mer enhetliga regler skulle minska behovet av informationsdelning och därmed av den administration som uppstår i samverkan mellan arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen och som förlänger ledtider och genererar kostnader.

56 Se även Arbetsförmedlingen (2014).

När Arbetsförmedlingen i nuläget har skickat en underrättelse känner sig arbetslöshetskassorna ofta tvungna att efterfråga mer underlag från Arbetsförmedlingen än vad som inkluderats i underrättelsen.57 En sådan förfrågan sker i första hand via e-brev enligt en specificerad rutin. Det är vanligt att arbetslöshetskassan får vänta på svar i mer än två veckor, vilket leder till att man i stället försöker nå den ansvariga arbetsförmedlaren på telefon (Arbetsförmedlingen, 2017 b). Dessutom tenderar mer administration att genereras i ärendet eftersom handläggare i de två organisationerna inte har samma uppfattning om vilken information som är viktig för arbetslöshetskassans utredning och som denna därmed bör få tillgång till.

Vad krävs för att lösningen ska komma till stånd?

För att kunna överta de uppgifter från Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan som föreslås måste arbetslöshetskassorna upprätta nya, ändamålsenliga rutiner som bland annat inkluderar mer kontakt med arbetssökande. Granskning av den information som tillhandahålls via Arbetsförmedlingen och den arbetssökande behöver sannolikt kompletteras med såväl preventiva informationsinsatser som uppföljande urvalskontroller utifrån slump eller riskbedömning.

För att regeringen ska kunna följa arbetet är det lämpligt att framtagandet av nya rutiner sker under överinseende av en statlig myndighet. IAF bör därför få i uppdrag att stödja arbetslöshetskassorna i detta arbete. Granskningen av hur kontrollarbetet sedan utförs bedöms ingå i det ansvar som IAF redan har. Dessutom behöver systemstöd anpassas och personal utbildas.

Arbetsförmedlingen å i sin sida bör få i uppdrag av regeringen att förbereda överlämnandet till arbetslöshetskassorna. Ett första steg torde vara att utreda vilken information som behövs för att arbetslöshetskassorna ska kunna utföra kontrollen samt hur de ska få tillgång denna. Sannolikt är det fråga om fler personuppgifter än i dag, vilket innebär att det noga bör övervägas vilken information som faktiskt är nödvändig för en god kontroll. Det är sannolikt att ändringar behöver göras i lag (2002:546) om behandling av person-

57 Läs mer om problem med underlag i underrättelser i avsnitt 6.4.6.

uppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och tillhörande förordning (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

I Arbetsförmedlingens utredning bör dessutom den information som arbetssökande kan tillhandahålla direkt till arbetslöshetskassorna inkluderas. Det kan till exempel handla om aktivitetsrapport och läkarintyg. Om aktivitetsrapporten också fortsatt ska fungera som ett verktyg för Arbetsförmedlingens uppföljning av arbetssökande och således behöver vara tillgänglig för personal på myndigheten, behöver också analyseras.

När nya rutiner tas fram för kontrollarbetet är det självklart av stor vikt att alla former av dubbelarbete mellan organisationerna undviks för att inte kostnaderna ska öka. Till exempel måste gränsdragningen vara tydlig mellan Arbetsförmedlingens uppgifter kopplade till bedömning och planering å ena sidan och arbetslöshetskassornas kontrollarbete å andra sidan. Förutom att ansvarsfördelningen behöver tydliggöras genom reglering kommer behov av samverkan finnas vid närmare utformning av handläggarstöd och vägledningar för att hitta rätt gränssnitt mellan organisationerna.

Eventuellt behövs regelstöd, till exempel en ny föreskrift för den modifierade logik för vad som utgör lämplig sökaktivitet som återfinns i beskrivningen av kontrollarbetets organisering tidigare i avsnittet. Den inriktning som utredningen beskriver bygger på att kraven på sökaktivitet sätts i samband med hur nära den arbetssökande bedöms stå arbetsmarknaden och till den arbetsmarknadstjänst som den arbetssökande eventuellt har anvisas till.

Slutligen behöver en modell för finansiering av arbetslöshetskassornas tillkommande uppgifter tas fram. Två möjliga lösningar är antingen transferering av statsbidrag eller justering av finansieringsavgiften. Medel som motsvarar det tillskott som tillförs arbetslöshetskassorna tas bort från Arbetsförmedlingen respektive Försäkringskassans budget.

Särskilda konsekvenser för ALFA-kassan

Arbetslöshetskassorna är medlemsorganisationer som därmed i första hand är till för sina medlemmar. Den kompletterande ALFA-kassan har dock statens uppdrag att administrera och betala ut grundersättning inom arbetslöshetsförsäkringen till arbetssökande som har valt att inte söka medlemskap i någon arbetslöshetskassa. I detta ingår också motsvarande kontrolluppgifter för arbetslöshetsförsäkringen som övriga arbetslöshetskassor har för sina medlemmar. Det är rimligt att denna ansvarsfördelning kvarstår även om nya uppgifter tillförs arbetslöshetskassorna. Värt att notera är de, som andra arbetslöshetskassor, redan i dag beräknar nivå på aktivitetsstöd för både medlemmar och icke-medlemmar.

Utredningen träffade ALFA-kassans styrelse i april 2018 för att resonera om tentativa bedömningar och förslag och mötte då en övervägande positiv inställning till utökade uppdrag, förutsatt att full finansiering skulle utgå. ALFA-kassan har dock inte haft möjlighet att ta ställning till hela det resonemang som beskrivs i kapitlet.

Potentiella risker

Risk att likvärdigheten minskar ifall arbetslöshetskassorna ska sköta hela kontrollen

Det finns i dag 27 fristående arbetslöshetskassor av varierande storlek, vilket innebär en risk för fortsatta problem med likvärdighet i kontrollarbetet. Samtidigt sker en omfattande samordning av systemutveckling och rutiner mellan dessa genom organisationen Sveriges A-kassor, vilket minskar risken för att olika bedömningar görs. Ett regelverk som ställer krav på färre svåra bedömningsmoment såsom föreslås ovan, bör dessutom förbättra förutsättningarna för likvärdiga bedömningar.

Det faktum att arbetslöshetskassorna inte är geografiskt indelade torde minska risken att arbetssökande i olika delar av landet kontrolleras olika mycket, vilket förekommer i dag när uppgiften ligger på Arbetsförmedlingen. I stället föreligger en risk att olika arbetslöshetskassor kan hantera arbetssökande olika utifrån andra parametrar, till exempel bransch. Det skulle i så fall även kunna medföra skillnader mellan män och kvinnor eftersom respektive grupp är ojämnt

fördelade över branscher. För att minska risken måste arbetslöshetskassorna vara uppmärksamma på att så inte sker och säkerställa att bra rutiner för detta finns. Utöver detta bör IAF granska detta perspektiv särskilt.

Risk med att lägga över myndighetsuppgifter på arbetslöshetskassorna

Redan i dag utgör stora delar arbetslöshetskassornas arbete myndighetsutövning. Det gäller både beslut om rätten till arbetslöshetsförsäkring och om eventuell sanktion i form av återhållen ersättning.58 Dessutom ligger arbetslöshetskassornas beräkning av aktivitetsstöd till underlag för Försäkringskassans beslut om ersättning och kan därför sägas ske vid myndighetsutövning. ALFA-kassan har en särställning genom att man har ett avtal med staten som innebär ansvar för att administrera grundförsäkringen för dem som inte önskar vara medlemmar i någon arbetslöshetskassa.

Det finns även exempel från andra politikområden där myndighetsutövning har överlämnats till organisationer som inte i sig är myndigheter. Två exempel är Radiotjänst i Kiruna AB och Svensk Bilprovning AB. För att detta ska vara möjligt krävs stöd i lag. Det kan vara värt att notera att arbetslöshetskassorna inte har rätt att låta andra än sina anställda eller företrädare handha någon del av den verksamhet som innebär myndighetsutövning, vilket bland annat framgår av ett beslut från JO (780–2000). Arbetslöshetskassorna omfattas även av reglerna om offentlighet och sekretess i ärenden som rör arbetslöshetsförsäkringen.

Arbetslöshetskassorna har som påpekats tidigare, hittills varit lyhörda för brister som uppmärksammats av IAF.59 Dock är det viktigt att IAF:s tillsyn av arbetslöshetskassorna intensifieras ifall arbetslöshetskassorna får utökade uppgifter. En arbetslöshetskassa som betalar ut ersättning felaktigt kan också tvingas betala tillbaka erhållet statsbidrag enligt 94–94 e §§ lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor.

58 Arbetslöshetskassornas uppgift, att handlägga och besluta i ärenden om rätt till medlemskap och arbetslöshetsersättning, är myndighetsutövning som i enlighet med RF överlämnats till arbetslöshetskassorna genom lag. 12 kap. 4 § RF och 1 § i lag (1997:239) om arbetslöshetskassor. 59 Utredningens intervju med IAF:s generaldirektör hösten 2018 och flera av IAF:s granskningar.

Risk för bristande kontrollnivå

Arbetslöshetskassorna är medlemsorganisationer och är därmed angelägna om att göra sina medlemmar nöjda. Det finns en risk att det skulle medföra en ovilja att kontrollera eller att utdela sanktion till dem. Det är dock svårt att se att det i någon avgörande betydelse skiljer sig från Arbetsförmedlingen. Även Arbetsförmedlingen är angelägna om att arbetssökande är nöjda och har förtroende för myndigheten och dess handläggare.

Det går inte heller att se att en vilja att gå medlemmarna till mötes har påverkat den kontroll som arbetslöshetskassorna ansvarar för i dag, på något påtagligt sätt, åtminstone inte mer än vad som gäller för Arbetsförmedlingen. Riksrevisionen har i en rapport från 2018 pekat på skillnader mellan arbetslöshetskassor när det gäller hur många underrättelser som leder till sanktion (Riksrevisionen, 2018).60Som möjlig förklaring pekar man ut att olika tolkningar görs av reglerna för bland godtagbara skäl. IAF har gjort liknande iakttagelser tidigare, men även vid en rad tillfällen pekat på att det skiljer mellan arbetsförmedlingskontor i hur många underrättelser som lämnas.61 Vissa problem med likvärdighet finns alltså både hos arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen, även om det till delar gäller olika moment i kontrollarbetet.

När det gäller ekonomiska incitament är det också svårt att i realiteten se några avgörande skillnader mellan Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna. Arbetslöshetskassornas blir fullt ut ersatta från staten för den ersättning som utgår till arbetslösa, och bristande kontroll påverkar inte de administrativa kostnaderna nämnvärt. Detsamma gäller för Arbetsförmedlingen, där förvaltningsanslaget i princip inte påverkas negativt av en låg kontrollnivå. Som tidigare nämnts i kapitlet kan en arbetslöshetskassa som betalar ut ersättning felaktigt, däremot tvingas betala tillbaka erhållet statsbidrag enligt 94–94 e §§ i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor, vilket kan ge problem med ekonomin, i varje fall på kort sikt.

Slutligen ligger det i arbetslöshetskassornas intresse att sköta sina åtaganden eftersom staten vid missnöje kan ta tillbaks uppgifter som lagts på dem. Det gäller inte minst eventuella nya uppgifter som inte

60 Se även IAF (2016 d). 61 Se t.ex. IAF (2017 e).

är kopplade till arbetslöshetsförsäkringen. Det torde vara ett starkt incitament för att hålla en god rättssäkerhet i verksamheten.

Kort om de båda alternativen

I både lösningen med förbättringar inom Arbetsförmedlingen och med överföring av kontrolluppgifter till arbetslöshetskassorna finns ambitionen att ta bort kontrollfunktionen från arbetsförmedlare som också ska bedöma, matcha eller stödja arbetssökande. Därmed återstår att lösa ett problem, nämligen hur vissa typer av sanktionsgrunder ska hanteras. Det gäller de sanktionsgrundande beteenden som regleras i 43–43 b §§ i lagen om (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och motsvarande bestämmelser i 6:e kap. 1–4 §§ i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. Dessa kan svårligen upptäckas på annat sätt än att en arbetsförmedlare lägger märke till att en arbetssökande utför en viss handling, och sedan informerar den som är satt att utreda och besluta om sanktion.

En möjlighet är naturligtvis att denna uppgift ligger kvar på arbetsförmedlare och då integreras bättre i övriga arbetsuppgifter, även om det till viss del motverkar det som eftersträvas med en ny organisering av kontrollarbetet. En annan möjlighet är att, för vissa typer av beteende, till exempel långvarig ovilja att aktivt medverka eller anstränga sig för att ta sig ur sin arbetslöshet, återgå till den tidigare ordningen där en enskild efter misskötsel kunde skrivas ut (avregistreras) från myndigheten. En sådan lösning skulle dock potentiellt ha oönskade effekter på kommunernas försörjningsstöd eftersom individer som drabbas av sanktion blir utan ersättning från staten under en period. Ett tredje alternativ är att överväga om vissa sanktionsgrunder kan tas bort eller ersättas med andra. Båda de två sista alternativen kräver författningsändringar. Alldeles oavsett hur denna uppgift hanteras, omfattas arbetsförmedlare av lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Det innebär att myndigheten är skyldig att rapportera till ansvarig myndighet eller organisation om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp. Dessutom omfattas Arbetsförmedlingen av

bidragsbrottslagen (2007:612) som innebär en skyldighet att polisanmäla misstänkta bidragsbrott.

Slutligen kan konstateras att de två möjliga sätten att organisera kontrolluppgifterna på, i olika utsträckning löser de grundläggande problem som i inledningen till det här avsnittet (6.7.2). För att skapa överskådlighet visas en sammanställning i tabellen nedan.

Tabell 6.1 Vilka problem löser de olika alternativen?

Problemområde Förbättra inom Af Flytta till a-kassorna

Regler tillämpas olika

Delvis

*Nej

Kontroll prioriteras inte

Ja

Ja

Af förknippas med kontroll

Delvis

Ja

Svårt att kombinera stöd och kontroll

Ja

Ja

A-kassorna får inte tillräcklig information

**Delvis

***Ja

*Löses av den förslagna regelöversynen. **Kräver nya rutiner. ***Kräver nya regler och rutiner.

6.7.3. En ändamålsenlig organisering av ansökan och utbetalning av ersättningar

Bedömning: Det finns ett behov av att se över hur administra-

tionen av ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser organiseras. Regeringen bör analysera möjligheten att flytta administration av ansökan samt utbetalning av ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser, till arbetslöshetskassorna.

Utredningen har under sitt arbete med kontrollfunktionen uppmärksammat att även administrationen av framför allt aktivitetsstöd är ineffektiv för både de ansvariga organisationerna och vissa grupper av arbetssökande. Uppdelningen på ett flertal aktörer skapar merarbete och otydlighet, inte minst för arbetssökande.

Den arbetssökande som byter från arbetslöshetsförsäkring till aktivitetsstöd måste byta kontaktyta från sin arbetslöshetskassa till Försäkringskassan och lära sig nya regler och administrativa rutiner

för att ansöka om ersättning. Samtidigt ska kontakten med Arbetsförmedlingen kvarstå under hela tiden, vilket kräver administration i form av aktivitetsrapportering.

För programdeltagare som uppfyller ett arbetsvillkor enlig lagen om arbetslöshetsförsäkring, uppgår aktivitetsstöd till samma belopp som arbetslöshetsförsäkringen hade gett vid öppen arbetslöshet. Det föranleder att arbetslöshetskassorna gör beräkningar som sedan skickas som en så kallad ”dagpenninguppgift” till Försäkringskassan. Under 2017 hanterades närmare 180 000 sådana ärenden.62 Beräkningen görs för både för arbetssökande som är medlemmar i arbetslöshetskassan och de som inte är det. Försäkringskassorna fattar sedan beslut om ersättning med uppgiften från arbetslöshetskassan som underlag och betalar ut ersättningen efter en månatlig ansökan från den arbetssökande.

Att rätten till ersättning hänger samman med ett beslut om en arbetsmarknadspolitisk insats som fattas av en organisation (Arbetsförmedlingen) och att ersättningens storlek sedan beräknas och fastställs av en annan (arbetslöshetskassan) och att beslut om ersättning fattas av en tredje (Försäkringskassan) är svårförståeligt för den arbetssökande. Det är vanligt att arbetssökande vänder sig till fel instans med sina frågor (Unionens arbetslöshetskassa och IAF, 2017 g).

Vidare sker samordning mellan arbetslöshetskassorna och Försäkringskassan av dagar med aktivitetsstöd och dagar med arbetslöshetsersättning för att rätt ersättning ska betalas ut. Det innebär att information frekvent skickas dem emellan. Informationsutbytet sker emellertid elektroniskt och därför är hanteringen inte så resurskrävande.63

Den organisatoriska uppdelningen av olika arbetsmoment skapar ömsesidiga beroenden av rapportering och en osmidig övergång och försenade utbetalningar för den arbetssökande som byter ersättningssystem. Att samla alla uppgifter kopplat till administration och utbetalning hos en aktör skulle ge ökad tydlighet för den som söker och uppbär ersättning och ge förutsättningar för en mer rationell administration. Så länge reglerna för arbetslöshetsersättning och

62 Enligt uppgift från Sveriges A-kassor tar varje ärende mellan 5 och 25 minuter att administrera. Den totala resursåtgången för arbetslöshetskassorna uppgår till cirka 12 miljoner kronor årligen. 63 Enligt uppskattningar från Försäkringskassan berörde samordningen 127 000 personer under 2017. Varje ärende tog cirka 45 sekunder att administrera. Enligt uppgift från Sveriges A-kassor är det inte ovanligt att ärenden måste hanteras manuellt. Varje sådant ärende uppskattas ta 5–15 minuter.

aktivitetsstöd kräver samordning är det mest naturligt att det är arbetslöshetskassorna som får uppdraget. Med en sådan samordnad hantering av aktivitetsstödet hos arbetslöshetskassorna skulle ”dagpenningsuppgiften” kunna bli ett beslut som fattas av dem. Det skulle göra det tydligt vart den arbetssökande ska vända sig för att få beslutet överprövat eller få beräkningen förklarad för sig, vilket inte är fallet i dag. Det skulle överhuvudtaget bli enklare att förstå vart man ska vända sig med frågor rörande aktivitetsstöd.

Möjligheten att föra över den samlade administrationen och utbetalningen till arbetslöshetskassorna bör därför övervägas. Det gäller särskilt om dessa i en framtid också skulle komma att överta kontrolluppgifter för andra ersättningar än arbetslöshetsförsäkring.

Om beslut fattas om att lägga alla utbetalningar från välfärdssystemen på en och samma myndighet såsom föreslagit i SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, är det dock sannolikt naturligt att även utbetalningar av ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser ingår i detta åtagande. Det kan därutöver konstateras att den pågående utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdsystemen (Fi 2018:05) inte i första hand har till uppgift att lösa organisatoriska frågor utan att hitta modeller för samordning bland annat för medborgares uppgiftslämnande.

Vad krävs för att lösningen ska komma till stånd?

Utbetalning av annan ersättning än arbetslöshetsersättning skulle innebära nya arbetsuppgifter för arbetslöshetskassorna. Dels att överta administrationen av ansökningar om aktivitetsstöd och dels att hantera frågor kring utbetalningar löpande, till exempel vid utebliven eller felaktig utbetalning. För de allra flesta arbetssökande bör dock de löpande utbetalningarna fungera utan behov av en arbetsinsats från en arbetslöshetskassa.

Initialt behöver både Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan genomföra organisatoriska ändringar, och funktionalitet i systemstöd förändras eller tas bort. Sannolikt behöver också rutiner och vägledningar till handläggare justeras. Slutligen behöver arbetssökande, inte minst de som tidigare sökt ersättning hos Försäkringskassan, informeras om de nya rutinerna.

Vid analys av en eventuell flytt av uppgifter från Försäkringskassan till arbetslöshetskassorna bör hänsyn tas till de investeringskostnader som redan lagts ner i anpassningar av system och rutiner för att hantera utbetalningar av de ersättningar som är relaterade till deltagande i arbetsmarknadspolitiska insatser.

För utredningens resonemang om särskilda konsekvenser för ALFA-kassan se avsnitt 6.7.2.

Enbart aktivitetsstöd eller även utvecklingsersättning och etableringsersättning?

Utvecklingsersättning och etableringsersättning skiljer sig från aktivitetsstödet på flera punkter. Dels har Arbetsförmedlingen särskilt utpekade uppdrag för nyanlända och ungdomar, som är de grupper som uppbär dessa ersättningar. Etableringsersättningen har dessutom starka beroenden till etableringstillägg och bostadsersättning, två ersättningar som Försäkringskassan rimligen på grund av ersättningarnas bidragskaraktär, bör fortsätta betala ut.

Det är också sannolikt att arbetssökande med dessa ersättningstyper mycket sällan är medlemmar i en arbetslöshetskassa, vilket gör det mindre naturligt att flytta hanteringen till dem. Mot denna bakgrund skulle det kunna övervägas att låta dessa två ersättningstyper kvarstå hos Försäkringskassan alternativt att flytta dem stegvis. Dock är såväl regler som rutiner för de olika ersättningarna så samordnade att det skulle innebära en rad nackdelar att skilja dem åt. Om ansökan och utbetalning av de olika ersättningstyperna skulle hanteras av olika organisationer skulle situationer uppkomma där arbetssökande måste ansöka om ersättning både hos arbetslöshetskassan och hos Försäkringskassan, vilket innebär handläggning av båda. I dag behöver ansökan bara göras en gång och det är sedan villkoren för aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning som avgör vilken ersättningstyp som beviljas. Med en separering av administrationen skulle individärenden ofta behöva göras flera gånger. Dessutom skulle arbetssökande som får avslag på sin ansökan om aktivitetsstöd men kan vara berättigad till utvecklingsersättning också behöva ansöka två gånger och ärendet därmed administreras dubbelt. Av dessa skäl behöver hanteringen av ersättningarna hållas ihop, så länge reglerna inte ändras.

Kommentarer till potentiella risker

Risk att arbetslöshetskassorna inte kan hantera nya målgrupper och ökade volymer

Att flytta nya uppgifter till arbetslöshetskassorna innebär kraftigt ökade ärendevolymer för dessa. I nuläget är det fler personer som uppbär ersättning för deltagande i arbetsmarknadspolitiska program än som har arbetslöshetsersättning. De nya uppgifterna skulle också innebära en väsentlig ökning för arbetslöshetskassorna av målgrupper som befinner sig i ekonomisk utsatthet. Det innebär att arbetslöshetskassorna kanske i ännu högre grad än i dag måste klara av att upprätta en hög och jämn utbetalningsprecision. Fler ärenden bör däremot vara möjligt att hantera med rätt finansiering och tillräcklig tid för att kunna bygga upp en effektiv verksamhet och utveckla systemstöd. Att utbetalningarna fungerar är av sådan betydelse att staten bör ha möjlighet att innehålla statsbidrag eller annan finansiering i händelse av brister.

6.7.4. En samlad rapportering för arbetssökande med ersättning

Bedömning: Regeringen bör låta analysera möjligheten till en sam-

manslagen rapportering och e-tjänst som täcker dagens aktivitetsrapport, arbetslöshetskassornas tidrapport64 och Försäkringskassans ansökan om ersättning.

En samlad rapportering och e-tjänst förenklar för arbetssökande som är skyldiga att aktivitetsrapportera, att sköta den informationslämning som är ett krav under tiden som ersättning uppbärs. Den nya e-tjänsten skulle dessutom tydliggöra det totala åtagandet som åvilar en arbetssökande som söker eller uppbär ersättning. En sammanslagning kan dessutom få den positiva effekten att fler aktivitetsrapporter skulle inkomma i tid eftersom utbetalning annars uteblir. I dag utgör försenade aktivitetsrapporter en stor majoritet av de underrättelser som lämnas till såväl arbetslöshetskassorna som till enheten Ersättningsprövning (IAF, 2018 c).

64 Tidrapporten som tidigare kallades kassakort eller tidkort utgör också en ansökan om arbetslöshetsersättning.

Att en och samma e-tjänst kan användas oavsett om den arbetssökande har arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd tydliggör beroendet mellan dessa ersättningsformer och att ett medlemskap i arbetslöshetskassan är en förutsättning för ett inkomstrelaterat aktivitetsstöd.65

En samordnad rapportering och e-tjänst blir naturlig om hanteringen av ersättningar samlas hos arbetslöshetskassorna men skulle innebära fördelar även om regeringen väljer att behålla nuvarande ansvarsfördelning för kontrollarbetet. Med ett sådant scenario verkar det mest rimligt att det är Arbetsförmedlingen som ansvarar för tjänsten och att den byggs i Arbetsförmedlingens system. Om uppgifter i stället förs över till arbetslöshetskassorna blir en naturlig följd att tjänsten bygger på det systemstöd som används av dem.

En sammanslagen rapportering kräver en harmonisering av reglerna så att samma tidsgränser gäller för all information som lämnas. I nuläget kan till exempel en tidrapport till arbetslöshetskassan inkomma upp till 9 månader efter sista dagen i den period det avser medan en aktivitetsrapport har en mycket snävare tidsgräns.

Utredning av möjligheter och utveckling kräver resurser från Arbetsförmedlingen, arbetslöshetskassorna och Försäkringskassan. Utredningen har inte uppskattat hur stora kostnaderna blir, men förutsatt att reglerna harmoniseras och att e-tjänsten byggs in i befintliga ”Mina-sidor” hos den organisation som får huvudansvaret, bör de resurser som krävs vara av relativt begränsad omfattning och därmed kunna hanteras genom omfördelning av befintlig utvecklingsbudget.

Om flera organisationer (arbetslöshetskassorna, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen) ska använda den information som den arbetssökande lämnar genom e-tjänsten, behövs en modell för en gemensam finansiering.

65 Enligt information från Sveriges A-kassor bestod 2 procent av utträdena i en representativ arbetslöshetskassa av personer som avslutar sitt medlemskap i samband med att de anvisas till ett arbetsmarknadspolitiskt program. Andelen var densamma det två undersökta åren, 2015 och 2017.

6.7.5. Förstärkt kontroll genom införande av en aktivitetsförsäkran

Bedömning: Regeringen bör låta analysera om aktivitetsrapporten

ska kompletteras med en aktivitetsförsäkran där den arbetssökande på heder och samvete intygar att hen står till arbetsmarknadens förfogande och den aktuella månaden har vidtagit åtgärder för att ta sig ur sin arbetslöshet.

Såväl centralisering inom Arbetsförmedlingen och överföringen av kontrolluppgifter till arbetslöshetskassorna innebär att aktivitetsrapportens betydelse som kontrollinstrument ökar. En studie som IAF genomför åt Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen indikerar att frekvensen av felaktiga uppgifter kan vara hög.66 Genom införandet av en försäkran på heder och samvete i aktivitetsrapporten ökar sannolikheten för att de uppgifter som lämnas är korrekta.

66 Sammanlagt svarade 1 086 arbetsgivare på IAF:s frågor om den arbetssökande sökt arbetet de angett i aktivitetsrapporten. 37 procent av arbetsgivarna uppgav att personen sökt arbetet i fråga och 35 procent uppgav att personen inte sökt arbetet. Återstående 28 procent av arbetsgivarna uppgav att de inte kunde svara på om den arbetssökande sökt arbetet eller inte.

Referenser

AEA, Akademikernas arbetslöshetskassa (2017), Arbetslöshets-

rapporten 2017.

Arbetsförmedlingen (2014), Kunddriven verksamhetsutveckling

inom Arbetsförmedlingen – insikter och förslag till insatser för att stärka Arbetsförmedlingens förtroende både internt och externt 2014-09-18.

Arbetsförmedlingen (2016 a), Arbetsförmedlingens föreskrifter om

ändring i Arbetsförmedlingens föreskrifter (2015:4) om aktivitetsrapport, anvisning till arbete och underrättelse till arbetslöshetskassa. AAFS 2016:3. Arbetsförmedlingen (2016 b), Beslutsunderlag – Strategisk inriktning

på arbetet med arbetslöshetsförsäkringen.

Arbetsförmedlingen (2017 a), Planering och uppföljning av sökaktivi-

tet. Intern promemoria 2017-05-23.

Arbetsförmedlingen (2017 b), Indikatorer arbetslöshetsförsäkringen,

begäran från en a-kassa om komplettering av meddelande. Stati-

stikrapport för oktober och november 2017. Arbetsförmedlingen (2018 a), Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017. Arbetsförmedlingen (2018 b), Skillnader i tillämpning av kontroll-

funktionen, en analys av skillnader mellan marknadsområden och för olika grupper av arbetssökande. Diarienummer: Af-2017/0016

5474. Arbetsförmedlingen (2018 c), Synen på Arbetsförmedlingen, kund-

undersökning [PowerPoint-presentation].

Arbetsförmedlingen (2018 d), Uppdragsbeskrivning för en centrali-

serad och automatiserad kontrollfunktion. [Intern promemoria].

Arbetsförmedlingen (2018 e), Beslut centraliserad kontrollfunktion,

2018-11-28. Ds 2012:3Rättssäkerhet och likabehandling i arbetslöshetsförsäkringen.

Arbetsmarknadsdepartementet. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (2012), Hjälpa eller

stjälpa? En ESO-rapport om kontrollfunktionen i arbetslöshetsförsäkringen.

Försäkringskassan (2016), Försäkringskassans årsredovisning 2016.

Försäkringskassan (2017), Socialförsäkringen i siffror 2017. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2005), Kunskaper på

arbetsförmedlingen om kontrollfunktionen. Rapport 2005:5.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2008), Arbetsförmed-

lingens tillämpning av regelverket kring avanmälan till arbetslöshetskassan. Rapport 2008:7.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2012 a), Arbetsförmed-

lingens underrättelser om ifrågasatt ersättningsrätt och avanmälan.

Rapport 2012:12. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2012 b), Lämpligt

arbete – En historisk översikt av begreppet lämpligt arbete inom arbetslöshetsförsäkringen. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2013), Arbetsförmed-

lingens tillämpning av regelverket när arbetssökande uteblev från besök eller kontakt. Rapport 2013:21.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2015 a), Arbetsförmed-

lingens skäl för att inte underrätta arbetslöshetskassan när aktivitetsrapport saknas. Rapport 2015:8.

Inspektionen för arbetslivsförsäkringen (2015 b), Inspektionen för

arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter ( 2015:3 ) om lämpligt arbete.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2015 c), Arbetsförmedling-

ens uppföljning av anvisningar till arbete. Rapport 2015:22.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2015 d), Granskning av

beslut efter inkomna underrättelser vid Unionens arbetslöshetskassa.

Rapport 2015:30. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2016 a), Hur skiljer sig

Arbetsförmedlingens kontor åt i tillämpningen av kontrollfunktionen? Rapport 2016:18.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2016 b), Arbetsförmed-

lingens handläggning vid uteblivet besök eller kontakt. Rapport

2016:14. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2016 c), Implemente-

ring av de nya sanktionsreglerna för personer med aktivitetsstöd.

Rapport 2016:2. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2016 d), Sanktioner inom

aktivitetsstödet och arbetslöshetsförsäkringen. Rapport 2016:23.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2016 e), En enhetligare

hantering av uteslutningar och frånkännande. Rapport 2016:20.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2016 f), Granskning av

beslut efter inkomna underrättelser vid GS arbetslöshetskassa. Rap-

port 2016: 8. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2017 a), Antalet

personer som fått arbetslöshetsersättning,

http://externastat.iaf.se/report.aspx?ID=1 [statistikdatabas]. Inspektionen för arbetslivsförsäkringen (2017 b), Inspektionen för

arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter ( 2017:5 ) om godtagbara skäl för en programdeltagare att inte aktivt söka lämpliga arbeten.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2017 c), Tillämpningen

av regelverket för lämpligt arbete. Rapport 2017:16.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2017 d), Arbetsförmed-

lingens arbete med platsanvisningar. Rapport 2017:3.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2017 e), Underrättelser

och sanktioner inom arbetslöshetsförsäkringen och aktivitetsstödet.

Rapport 2017:8. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2017 f), Arbetsförmed-

lingens beslut om sanktioner för personer med aktivitetsstöd. Rap-

port 2017:5. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2017 g), Rollfördelning

vid hantering av underrättelser. Rapport 2017:9.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2018 a), Aktivitetsrappor-

tering – till vilken nytta och för vem? Rapport 2018:5.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2018 b), Arbetsförmed-

lingens kontrollarbete. Rapport 2018:15.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2018 c), Hur många under-

rättelser låter arbetsförmedlarna bli att lämna? Rapport 2018:10.

JO dnr. 780–2000. Liljeberg, L. & Söderström, M. (2017), Hur ofta träffas arbetssök-

ande och arbetsförmedlare? Rapport 2017:16, IFAU. Prop. 2012/13:12, Åtgärder inom arbetslöshetsförsäkringen m.m. Arbets-

marknadsdepartementet. Riksrevisionen (2005), Arbetslöshetsförsäkringen – kontroll och effek-

tivitet. RiR 2005:3.

Riksrevisionen (2009), Omställningskraven i arbetslöshetsförsäk-

ringen. RiR 2009:13. Riksrevisionen (2018), A-kassorna, IAF och arbetslöshetsförsäkringen

  • mer kan göras för att främja likvärdigheten. RiR 2018:27.

SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra,

upptäcka och beivra. Justitiedepartementet.

SOU 2017:82, Vägledning för framtidens arbetsmarknad. Arbetsmark-

nadsdepartementet. Ekonomistyrningsverket (2017), Statens resultaträkning, balansräk-

ning och finansieringsanalys m.m. – del av ESV:s underlag för årsredovisning för staten 2016.

Statskontoret (2004), Det nya Arbetsmarknadsverket. Rapport 2004:16.

7. En förstärkt arbetsmarknadsbedömning

Den aktiva arbetsmarknadspolitiken riktar sig till arbetslösa och i viss mån andra arbetssökande i syfte att minska arbetslösheten, öka sysselsättningen och förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Aktiv arbetsmarknadspolitik består av insatser för att förbättra matchningen på arbetsmarknaden och höja de arbetssökandes kompetens. Den involverar även praktik samt subventionerade och skyddade anställningar av olika typer.

Att stärka individens ställning på arbetsmarknaden genom olika insatser eller underlätta för individen att få ett arbete är en central uppgift för arbetsmarknadspolitiken. Att erbjuda rätt individer träffsäkra insatser för att komma i arbete eller utbildning är en förutsättning för en effektiv arbetsmarknadspolitik. Att tidigt bedöma vem som är i störst behov av arbetsmarknadspolitikens resurser är därför viktigt. För detta krävs att Arbetsförmedlingen gör en välgrundad bedömning av individens ställning på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen behöver också på ett mer systematiskt sätt än i dag följa upp insatserna både avseende kvalitet och effektivitet och jämföra resultat av insatser. Med en utvecklad kunskap om vilka effekter som olika arbetsmarknadstjänster leder till kan myndigheten erbjuda träffsäkra tjänster och likvärdighet i besluten.

Trots det goda läget på arbetsmarknaden så har många arbetssökande svårt att hitta ett arbete. Andelen av de arbetssökande som har en utsatt ställning på arbetsmarknaden har ökat och var under 2017 cirka 75 procent. Figur 7.1 visar hur antalet personer som har en utsatt ställning på arbetsmarknaden utvecklats sedan 2010. Antalet personer som är utomeuropeiskt födda har ökat kraftigt, en utveckling som i huvudsak kan förklaras av den stora ökningen av antalet nyanlända invandrare. År 2010 var det 22 procent av gruppen

som var födda utanför Europa nyanlända. År 2017 var motsvarande andel 44 procent. Det ökade antalet nyanlända är även en förklaring till att gruppen med högst förgymnasial utbildning ökat (Arbetsförmedlingen 2018a). Utan insatser löper dessa personer en ökad risk att drabbas av långtidsarbetslöshet. Utvecklingen med en ökande andel inskrivna arbetslösa med utsatt ställning på arbetsmarknaden innebär att en allt större del av de som är öppet arbetslösa eller deltar i program befinner sig långt ifrån arbetsmarknaden. Detta förstärker även bilden av en obalans på arbetsmarknaden där de arbetslösas kompetenser inte motsvarar arbetsgivarnas krav. Arbetsförmedlingens arbete med att rusta individer har blivit mer komplext än tidigare, då matchningen ofta sker via en kombination av olika typer av aktiva arbetsmarknadsinsatser.

Figur 7.1 Antal personer med utsatt ställning på arbetsmarknaden som är öppet arbetslösa eller deltar i program

2010 2017. Samma personer kan vara i flera kategorier

Arbetsförmedlingen.

För att arbetsmarknadspolitiken ska fungera väl och vara effektiv krävs det att människor får rätt service och rätt insatser. Det förutsätter i sin tur att Arbetsförmedlingen kan göra en korrekt bedömning av vilka insatser och service som är bäst lämpad för individen. För det första behöver Arbetsförmedlingen tidigt kunna bedöma en persons ställning på arbetsmarknaden och identifiera personer som

0

20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000 160000 180000

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Utomeur. födda Förgymnasial

Nyanlända

Funk.ned.

Äldre

riskerar långtidsarbetslöshet. För det andra behöver Arbetsförmedlingen göra en specifik bedömning av behovet av insatser och lämpligheten i dessa. Utöver att Arbetsförmedlingen ska utföra en bedömning för att individen ska få rätt insats behövs också kunskap om vilka insatser som leder till bäst resultat på kort och lång sikt.

Arbetsförmedlingens uppdrag att rusta för jobb

Arbetsförmedlingen ansvarar för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Enligt 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas inom all statlig verksamhet. Av myndighetsförordningen (2007:515) framgår bl.a. att en myndighet ansvarar för att verksamheten bedrivs effektivt och att myndigheten hushållar väl med statens medel.

Riksdagen har beslutat att målet med insatserna inom arbetsmarknadspolitiken är att de ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Riksdagen utrycker även att Arbetsförmedlingen effektivt ska sammanföra de som söker arbete med de som söker arbetskraft, och att den arbetsmarknadspolitiska verksamheten utifrån mål och resurser ska bedrivas effektivt.

Arbetsmarknadspolitiken kan sägas ha två uppdrag: ett ekonomiskt som handlar om att öka antalet sysselsatta samt ett uppdrag som handlar om att aktivera, förmedla och rusta eller omskola arbetslösa (Olofsson & Wadensjö 2009). Uppdragen överlappar varandra och Arbetsförmedlingen har en viktig roll för uppfyllandet av båda uppdragen. Att kunna rusta personer med långa arbetslöshetstider och ge rätt insatser tidigt till dem som riskerar att bli långtidsarbetslösa är av stor betydelse för att Arbetsförmedlingen ska kunna vara en länk mellan arbetsgivare med rekryteringsbehov och arbetssökande. Att arbetsgivare snabbt kan hitta arbetskraft med rätt kompetens bidrar i sin tur till en högre sysselsättning. Att rusta och omskola arbetslösa blir särskilt viktigt då matchningen på arbetsmarknaden fungerar dåligt. En rätt utformad arbetsmarknadspolitik bidrar till en bättre fungerande arbetsmarknad med kortare arbetslöshetstider och lägre arbetslöshet genom åtgärder som bland annat leder till förbättrad sökaktivitet eller som rustar människor för jobb.

Arbetsmarknadspolitiken kan därigenom bidra till att mer produktiva jobb skapas och därmed även till en effektiv strukturomvandling.

Många av de arbetssökande som skriver in sig på Arbetsförmedlingen kan förväntas hitta ett jobb relativt snabbt och utan alltför omfattande insatser från Arbetsförmedlingens sida. Vissa arbetssökande riskerar emellertid att bli långvarigt arbetslösa om inte rätt insatser erbjuds i ett tidigt skede. I många fall behövs i praktiken en kedja av insatser efter varandra eller parallellt. För att det ska vara möjligt, och för att Arbetsförmedlingens resurser ska användas på ett så effektivt sätt som möjligt, krävs att arbetsförmedlaren har rätt kunskaper och rätt underlag för att kunna göra en välgrundad bedömning av individens förutsättningar, situationen på arbetsmarknaden, samt vilka insatser som är mest verksamma.

7.1. Utredningens uppdrag

I utredningens direktiv (Dir 2016:56) anges att arbetsmarknadspolitikens insatser ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad.

För att genomföra sitt uppdrag kan Arbetsförmedlingen erbjuda arbetssökande en rad olika insatser som myndigheten har till sitt förfogande. Arbetsförmedlingen beslutar om olika programinsatser för att stärka den enskildes möjligheter att få eller att behålla ett arbete och för att underlätta för arbetsgivarna att få arbetskraft med efterfrågad kompetens. Arbetsförmedlingen förfogar även över olika former av anställningsstöd. Få av arbetsmarknadspolitikens insatser är utformade som rättigheter. De beslutas i stället efter en arbetsmarknadspolitisk prövning. Insatserna ska också vara anpassade efter individens förutsättningar, inom regelverkets ramar. En individ med sämre förutsättningar att själv hitta eller byta arbete eller skaffa sig utbildning får generellt mer hjälp och stöd från det offentliga än en individ med goda förutsättningar. Av förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten framgår att en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad och endast får göras om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv.

Avgränsningar

I detta kapitel diskuteras huvudsakligen Arbetsförmedlingens behov av kunskap om de arbetssökandes avstånd till arbetsmarknaden, framför allt för att kunna bedöma vilka som har rätt till insatser samt vilka insatser som i sådana fall är aktuella. Alla arbetslösa har dock inte behov av insatser. De flesta som söker arbete har erfarenhet, utbildning och kontakter som gör att de har stora möjligheter att hitta ett arbete utan någon insats från Arbetsförmedlingen. Även personer med kort formell utbildningsbakgrund eller begränsad arbetslivserfarenhet kan i vissa fall finna lämpliga vägar in på arbetsmarknaden utan insatser från Arbetsförmedlingen. Att lägga resurser på personer som ändå hade fått arbete är inte en effektiv arbetsmarknadspolitik.

Förslagen och bedömningarna i detta kapitel rör de fall där det finns ett behov av en insats eller åtgärd för att stärka individens position på arbetsmarknaden och för att förhindra långtidsarbetslöshet.

Även yrkesverksamma kan ha behov av att få en bedömning av sin ställning på arbetsmarknaden för att kunna uppdatera sin kompetens i takt med arbetsmarknadens krav. Arbetsmarknaden präglas i dag av påtagliga förändringar och individens kunskap om sin egen ställning på arbetsmarknaden är viktig för att minska risken för arbetslöshet.

7.2. Varför behövs en förstärkt arbetsmarknadsbedömning?

7.2.1. Uppgiften ingår inte i myndighetens uppdrag

Arbetsförmedlingens instruktion och förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är de grundläggande författningarna för Arbetsförmedlingens verksamhet. Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen regleras i dag inte i dessa författningar. Av myndighetens föreskrifter framgår att en arbetsmarknadspolitisk bedömning ska göras i samband med upprättandet av en handlingsplan.

Vidare finns det för vissa insatser föreskrivet i verksamhetsförordning1 att Arbetsförmedlingen får besluta om ett program om det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat.

Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen vid inskrivning på Arbetsförmedlingen och upprättande av handlingsplan

Sedan 1970-talet har olika typer av handlingsplaner använts i varierande utsträckning inom Arbetsmarknadsverket (AMV). Planernas innehåll och syfte har varierat över tid och tillämpats på olika sätt på arbetsförmedlingarna. Metoden att upprätta strukturerade överenskommelser/handlingsplaner tillsammans med de arbetssökande har uppmärksammats i regleringsbreven för AMV åtminstone sedan verksamhetsåret 1997/98. Arbetsförmedlingen har arbetat med handlingsplaner sedan 1980-talet men det var under 1990-talet som handlingsplanerna fick ökad betydelse i och med att individinriktade förmedlingsinsatser betonades. Det var dock först i början av 2000-talet som regeringen uttryckte konkreta krav för Arbetsförmedlingens arbete med handlingsplanerna och att handlingsplanerna skulle upprättas inom en viss tid samt följas upp och vara aktuell (Ura 2011:3).

Under 2005 tillkom en skrivelse i Arbetsmarknadsstyrelsens allmänna råd att handlingsplanen skulle upprättats senast inom 30 dagar.

Enligt 6 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska Arbetsförmedlingen med medverkan av den arbetssökande upprätta en individuell handlingsplan som innehåller den sökandes skyldigheter, planerade aktiviteter och arbetssökandes inriktning. Handlingsplanen ska upprättas senast trettio dagar från det att hon eller han anmäler sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. Den individuella handlingsplanen ska innehålla en arbetsmarknadspolitisk bedömning som utgår från den arbetssökandes förutsättningar för arbete, arbetsmarknadens krav och Arbetsförmedlingens uppdrag, enligt 2 § AFFS 2014:125. I handlingsplanen ska det framgå vilket stöd den arbetssökande kommer att få från Arbetsförmedlingen.

1 Förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten En anvisning till ett program ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad. Det betyder att en anvisning får göras endast om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. Förordning (2018:45).

De aktiviteter som planeras ska ha sin utgångspunkt i den arbetsmarknadspolitiska bedömningen

Arbetsförmedlingens beslut om vilka insatser en sökande ska ta del av ska grundas på en arbetsmarknadspolitisk bedömning. I Arbetsförmedlingens interna utbildningsmaterial (VIS tema 7) beskrivs den arbetsmarknadspolitiska bedömningen som ett ställningstagande av myndigheten om den arbetssökandes möjligheter och i vilken omfattning han eller hon behöver stöd från Arbetsförmedlingen. Enligt samma material är den arbetsmarknadspolitiska bedömningen ”utgångspunkten för allt som myndigheten gör tillsammans med den arbetssökande”. Bedömningen är därför central såväl för Arbetsförmedlingen som för den sökande. Ställningstagandet som bedömningen resulterar i ska, enligt utbildningsmaterialet, utgå från den arbetssökandes förutsättningar, arbetsmarknadens krav och behov samt myndighetens uppdrag. För att arbetsförmedlingen ska ha möjlighet att genomföra kvalitativa behovsanalyser för arbetssökande behöver arbetsförmedlaren ha kunskap om Arbetsförmedlingens uppdrag och om de lagar, förordningar, föreskrifter och policys och riktlinjer som berör Arbetsförmedlingens verksamhet, samt kunna matcha den arbetssökandes individuella behov till Arbetsförmedlingens tjänsteutbud. Arbetsförmedlaren behöver också ha kännedom om den regionala och nationella arbetsmarknaden och dess funktionssätt, till exempel branscher och yrken, rekryteringsprocessen och prognoser.

Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen vid anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program

Det är arbetsförmedlaren som beslutar om en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program. Det är således den enskilda arbetsförmedlaren som avgör vilken arbetssökande som ska ta del av vilket arbetsmarknadspolitiskt program.

Av 9 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten framgår att en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad. Det betyder att en arbetsmarknadspolitisk bedömning alltid ska göras innan individen anvisas till ett program och att en anvisning får göras endast om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv.

7.2.2. Många arbetssökande saknar handlingsplan

Av förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten2framgår det att Arbetsförmedlingen ska ange den arbetssökandes planerade aktiviteter i den individuella handlingsplanen. Enligt Arbetsförmedlingens föreskrifter3 ska aktiviteterna planeras utifrån den arbetsmarknadspolitiska bedömningen, vara tidsatta och kunna följas upp. Enligt föreskriften4 ska handlingsplanen även innehålla uppgifter om hur och när den ska följas upp. De aktiviteter som planeras ska ge det stöd som den arbetsmarknadspolitiska bedömningen visat att den arbetssökande behöver. Vidare anges på vilket sätt Arbetsförmedlingen ska stödja den arbetssökande. Det ska även finnas ett planerat uppföljningstillfälle inbokat i planeringen. Av planeringen ska det framgå när och hur aktiviteterna ska genomföras och följas upp samt vem som är ansvarig för genomförandet och uppföljningen. I tabell 7.1 redovisas andel och antal arbetslösa inskrivna på Arbetsförmedlingen som fick en ”handlingsplan” inom de 30 dagar som regelverket anger.

26 § förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. 3 3 § Arbetsförmedlingens föreskrifter (AFFS 2014:1) om individuella handlingsplaner. 4 4 § Arbetsförmedlingens föreskrifter (AFFS 2014:1) om individuella handlingsplaner.

Tabell 7.1 Andel och antal inskrivna vid Arbetsförmedlingen som fick en handlingsplan inom de 30 dagar

2017 och 2018

2017**

2018

Antal Andel Antal Andel

Kvinnor

95 596

60,3 76 841

63,1

Män

98 050

58,7 77 521

61,8

Öppet arbetslösa

148 174

64,9 117 556

67,3

Programdeltagare

8 766

37,7 5 995

50,8

Deltagare i etableringsuppdraget

*

* 2 799

31,7

Totalt

193 646

59,5 154 362

62,4

Källa: Arbetsförmedlingen. * Ej etableringsdeltagare 2017. De har i stället en etableringsplan. 2018 ska de som deltar i etableringsprogrammet ska ha handlingsplan ** Ett nytt administrativt system för handlingsplaner infördes på Arbetsförmedlingen som innebär att det gamla och det nya systemet användes parallellt under några månader i början av 2017. Uppgifterna har i denna tabell slagits ihop.

7.2.3. Handlingsplaner innehåller få aktiviteter

Arbetsförmedlingen följde 2018 (Q2) upp 1 780 handlingsplaner5. Granskningen visar att av dem som hade en handlingsplan hade endast 37,7 procent inplanerade aktiviteter i handlingsplanen. Andelen 32,8 procent saknade aktiviteter i sin planering och 27,6 procent hade delvis planerade aktiviteter. Vid samma uppföljningstillfälle genomfördes en kvalitetsgranskning av handlingsplanerna 2018 (Q2) i syfte att följa upp beskrivningarna i den arbetsmarknadspolitiska bedömningen. Vid uppföljningen hade endast 26,1 procent av de granskade handlingsplanerna beskrivet vilket stöd den arbetssökande skulle få från Arbetsförmedlingen (se figur 7.2).

5 Arbetsförmedlingens månadsuppföljning av verksamhetsresultat oktober 30 oktober 2018.

Figur 7.2 Kvalitativ uppföljning

Arbetsförmedlingen.

7.2.4. De planerade aktiviteterna består ofta av enbart digitala tjänster

Utredningen har analyserat 58 handlingsplaner som har en arbetsmarknadspolitisk bedömning. Handlingsplanerna har skett utifrån ett slumpvis urval geografiskt spridda i landet. Samtliga handlingsplaner var avidentifierade men i övrigt var de oredigerade. Utredningen har dels undersökt underrubrikerna till den arbetsmarknadspolitiska bedömningen i handlingsplanen dels det innehåll som enligt Arbetsförmedlingens handläggarstöd (Af 2017/00292690)6 ska dokumenteras i den arbetsmarknadspolitiska bedömningen och i handlingsplanen.

Av de undersökta 58 handlingsplanerna hade 54 (93 procent) en beskrivning av den arbetssökandes förutsättningar och eventuella hinder och ställning på arbetsmarknaden. Under rubriken förutsätt-

6 Enligt handläggarstödet ska arbetsförmedlaren utifrån en arbetsmarknadspolitisk bedömning avgöra vilket stöd den arbetssökande behöver för att nå målet arbete eller studier. Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen ska alltid visa hur läget ser ut här och nu för den arbetssökande. Den informationen ska hjälpa den arbetssökande att få en tydlig och realistisk bild av sina möjligheter att nå sitt mål

ningar framgick även information om arbetssökandes utbildning/yrkeserfarenhet. Av undersökningens 58 handlingsplaner med arbetsmarknadspolitisk bedömning är det endast dokumenterat i 23 (39 procent) vilket stöd den arbetssökande kan få av Arbetsförmedlingen. Det framgår sällan av handlingsplanen vem som har ansvar för genomförandet av aktiviteter. I 26 av de 58 handlingsplanerna (45 procent) framgår det inte vem som ansvarar för uppföljning och utförande av aktiviteterna som den arbetssökande behöver göra eller som Arbetsförmedlingen ska erbjuda den arbetssökande för att komma närmare ett arbete. I 15 av handlingsplanerna (26 procent) angavs att det var Arbetsförmedlingen som ansvarar för planering, uppföljning och genomförande av aktiviteterna. I 17 handlingsplaner (29 procent) stod enbart den arbetssökande som ansvarig för aktiviteterna.

Av de 58 undersökta handlingsplaner hade 46 (79 procent) dokumenterade digitala tjänster som enda tjänst. Av handlingsplanerna var det endast i 12 av 58 (21 procent) som innehöll tjänsten Steg till lämpligt arbete/jobb, det vill säga den tjänst som är mest omfattande och personalintensiv.

Vid upprättande av handlingsplanen ska arbetsförmedlaren i samråd med den arbetssökande planera och tidsätta aktiviteterna som han eller hon ska genomföra för att nå eller närma sig sitt mål enligt planeringen. Den arbetssökande ska även regelbundet redovisa i en aktivitetsrapport vilka aktiviteter som genomförts. Planeringen och uppföljningen av handlingsplanen är viktiga för att den arbetssökande ska kunna aktivitetsrapporterna sina genomförda aktiviteter. Om aktivitetsrapporten som den arbetssökande redovisar inte stämmer överens med den planeringen som gjorts kan det bli aktuellt för Arbetsförmedlingen att skicka ett meddelande till arbetslöshetskassan eller enheten Ersättningsprövning vid Arbetsförmedlingen.

Av de 58 undersökta handlingsplanerna hade 18 (31 procent) ingen tidsatt uppföljning av aktiviteterna eller tjänsterna som den arbetssökande skulle genomföra.

7.2.5. Handlingsplanerna lägger ett stort ansvar på individen

Det nya digitala planeringsverktyget som Arbetsförmedlingen började använda 2017 innebär att den arbetssökande själv planerar vägen till jobb. Enligt Arbetsförmedlingen ska planeringsverktyget vara så utformat att den arbetssökande själv eller tillsammans med arbetsförmedlaren kan planera, uppdatera och lägga till aktiviteter i planeringen allteftersom. Detta kan tolkas som att myndigheten lägger över mer ansvar på individen för dennes anställningsbarhet och situation på arbetsmarknaden.

Utredningen vill tydliggöra att denna ökade betoning av individens ansvar inte får leda till att Arbetsförmedlingens ansvar för att bedöma vem som ska få ta del av de arbetsmarknadspolitiska resurserna och bedöma behovet av insatser som leder till arbete blir otydligt.

7.2.6. De arbetssökandes behov framgår inte i bedömningarna

I utredningens arbete har det blivit tydligt att de arbetsmarknadspolitiska bedömningarna ofta är av bristande kvalitet. Det behov som finns av att rusta, stödja och omskola arbetslösa får inte genomslag i bedömningarna. Bedömningarna får inte heller konsekvenser för handlingsplaner och den fortsatta planeringen av insatser och aktiviteter för den arbetssökande.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) granskade 250 handlingsplaner avseende arbetssökande som hade varit inskrivna som helt arbetslösa i minst 7,5 månader (IAF 2018:13). Resultatet av studien visade att 95 procent av handlingsplanerna inte var aktuella, endera för att den arbetsmarknadspolitiska bedömningen inte hade uppdaterats sedan den arbetssökande skrev in sig som arbetslös (minst 7,5 månader tidigare) eller för att det saknades planerade aktiviteter framåt i tiden.

Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen fyller i dag snarare funktionen att bedöma vad personen ska göra för att uppfylla kravet att stå till arbetsmarknadens förfogande än att ange vilket stöd Arbetsförmedlingen ska ge.

Samtidigt utgör den arbetsmarknadspolitiska bedömningen i dag inte myndighetsutövning. Det går inte att på juridisk väg ifrågasätta bedömningen. Individen får i dag inte heller kännedom om vilka grunder som ligger bakom den arbetsmarknadspolitiska bedömningen.

7.2.7. Dokumentationen av sökandes kompetenser görs bristfälligt och ineffektivt

För att förståelsen för den arbetssökandes förutsättningar och situation på arbetsmarknaden ska bli användbar behöver den dokumenteras på ett effektivt sätt. Helst så tidigt som möjligt. En omsorgsfull dokumentation ger bättre underlag till bedömningen av lämpligt stöd. Den bedömningen har då större sannolikhet att bli träffsäker och peka ut bästa vägen till målet.

Arbetsförmedlingen har metoder för hur en kartläggning7 av den sökandes förutsättningar bör göras vid inskrivningen. Att döma av de arbetsförmedlare som utredningen varit i kontakt med är det svårt att få till den verifiering av meriter och den kartläggning av kompetenser som är önskvärd.

För att komma till önskat resultat på ett kostnadseffektivt sätt behöver dokumentationen av individens ställning på arbetsmarknaden göras effektiv för en stor mängd arbetssökande, samtidigt som dokumentationen behöver göras omsorgsfullt och gediget då det leder till bättre insatser för dem som riskerar fastna i långvarig arbetslöshet.

Bättre dokumentation innebär mindre kostnader för att identifiera lämpliga sökande till insatser som ställer krav på sökandes förkunskaper. Erfarenheten är att ett urval tar några sekunder att göra då registren är tillförlitliga, något som annars tar timmar. Att bjuda in till en rekryteringsträff tar dagar att göra om alla sökande också behöver kontaktas, jämfört med minuter då registren stämmer.

Dålig registerkvalitet leder till ett försämrat matchningsresultat, oavsett på vilken nivå kompetenskraven ligger.

Intern dokumentation från arbetet med att matcha arbetssökande och rekryteringsbehov stärker bilden att registerkvaliteten på arbetssökandes kompetenser är ett omfattande problem. Tabell 7.2 visar

7 https://intranet.arbetsformedlingen.se/arbetsformedling/verktyg/metoderao/inskrivningoc hintroduktionq.4.710196211278fb18bae80008944.html

resultat från några av de verifieringar av matchningsunderlag som Arbetsförmedlingens arbetsgivarcenter i Stockholm genomfört.

Tabell 7.2 Andelen inskrivna sökande i respektive bransch/yrke med otillräckliga underlag utifrån kartläggning av en förmedlare som kan branschen väl

2017

Bransch/Yrke Andel där sökt yrke ändrats

Vård & Omsorg

25 %

Bussförare

33 %

Lastbilsförare

81 %

Bygg & Fastighet

80 90 %

IT 25 % (fast ungefär 90 % har inaktuell kompetens)

Arbetet med sökande till it-yrken (tabell 7.2) är särskilt belysande. Enligt Arbetsförmedlingens arbetsgivarcenter är arbetsgivare till de yrkesgrupperna i princip inte intresserade att delta på rekryteringsträffar om man bjuder in sökande utifrån de uppgifter om sökt yrke som normalt finns i registren. Anledningen till ointresset är bristande förtroende för det urval av arbetssökande som Arbetsförmedlingen kan presentera utifrån sina register.

Sökt yrke bedöms vara rättvisande för 75 procent av sökande, men arbetsgivare tycker ändå inte det är värdefullt att delta på evenemangen (se tabell 7.2). Värt att notera är också att detta gäller under rådande högkonjunktur inom en bransch där bristen på arbetskraft varit stor under lång tid. Arbetsförmedlingen har i sin målbild för pågående organisationsutveckling att matchningen allt mer ska ske utifrån kompetenser snarare än yrken8 eftersom Sökt yrke inte ger tillräckligt detaljerad information. Den sökandes profil behöver beskrivas i termer av kompetenser för att den ska bli relevant för arbetsgivare att hantera.

För att dokumentationen av den sökandes förutsättningar ska bli korrekt krävs därför att kunskapen om kompetenskrav finns tillgänglig när dokumentationen sker. Kunskapen om arbetsgivares kompetenskrav är en specifik typ av kunskap som inte ska förväxlas med en allmän kunskap om branscher eller arbetsmarknaden i stort.

8 https://www.arbetsformedlingen.se/For-arbetssokande/Hitta-jobb/Inspiration-ijobbsokandet/Nyheter/Nyheter-for-Arbetssokande/2017-11-13-Framtidens-rekrytering-Kompetenser-och-yrken-kopplas-ihop-med-ny-teknik.html

För att upprätthålla registerkvalitet behövs information om arbetsgivares kompetenskrav. Under senaste decenniet har Arbetsförmedlingen testat ett antal olika lösningar för att förmedla denna kunskap på ett effektivt sätt till de som utför kartläggningarna. Bransch- och yrkeskunskap har förmedlats till arbetsförmedlare via utbildningsdagar, bildspel och webbsidor och det har funnits internt sökbara yrkesspecialister att kontakta vid behov. Ansvaret för kartläggning (eller verifieringen av det som någon annan dokumenterat) har lagts på arbetsförmedlare med specialistkunskap om den bransch som det sökta yrket förknippas med. Externa branschexperter har varit med och tagit fram självskattningsformulär – i ett sammanhang med mål att få till utskrivningsbara formulär, i ett annat för att lägga in formulärets frågor i en mobilapp.

Trots alla dessa varianter erfar utredningen att det saknas en samordning och tydlig styrning av informationsflödet. Det som finns i underlag till ovannämnda lösningar är vagt formulerade fördelar med att arbetsförmedlare har god arbetsmarknadskunskap, att det är viktigt att involvera branscher och deras experter samt att det är bra att den som arbetar med sökande också har goda arbetsgivarkontakter.

Det saknas i dag it-stöd för att hålla reda på kompetenskrav i olika yrken och branscher. I användarstödet till myndighetens nyutvecklade planeringsverktyg9 hänvisas till att arbetsförmedlaren ska utgå från sin ”kunskap om bransch, sökt yrke (SSYK) och hur arbetsgivarnas rekryteringssätt inom det valda yrket brukar se ut” samt att läsa vidare i det som står om olika yrken under fliken Välj

yrke på hemsidan.10 I praktiken görs det sällan eftersom den infor-

mation som finns där inte är anpassad till arbetsförmedlares behov.

Förutsättningarna att ta fram ett sådant it-stöd är också begränsat eftersom det saknas en gemensam struktur och en systematik för att hantera relevanta informationsmängder. I arbetet med validering, både inom Arbetsförmedlingen och i utbildningssammanhang som exempelvis inom Myndigheten för yrkeshögskolan, finns början till en sådan systematik, men det återstår fortfarande mycket att göra. Trygghetsfonden (TSL) uttrycker det på ett tydligt sätt i sin rapport

Kompetens för arbete (2016)”Även om branschmodellerna i vissa fall

tar sin utgångspunkt i en gemensam grundstruktur är vare sig

9 Användarstöd till planeringsverktyg och digitala skrivbordet (170602). 10 https://www.arbetsformedlingen.se/For-arbetssokande/Valj-yrke.html

begreppsbildning, system eller metodik för att beskriva kompetenser och kompetenskrav synkroniserade och branschgemensamma.”

7.2.8. Behov av att minimera negativa arbetsmarknadseffekter av arbetsmarknadsstöd

Syftet med det arbetsmarknadsstöd som Arbetsförmedlingen tillhandahåller är att stärka individens förutsättningar att få och behålla ett arbete. Arbetsmarknadsstöd kan dock även ge upphov till en rad negativa effekter. Exempel på effekter som kan anses vara negativa och således resultera i att insatsen inte påverkar arbetsmarknadens funktionssätt alls eller att kostnaden inte kan rättfärdigas är inlåsningseffekter, dödviktseffekter och undanträngningseffekter.

Med inlåsningseffekter menas inom arbetsmarknadspolitiken till exempel att arbetslösa som deltar i ett program eller insats inte söker jobb lika aktivt som de annars skulle ha gjort under den tid som insatsen eller programmet pågår. Anvisning till en insats eller program kan då medföra att man ”konfiskerar” den arbetslöses tid och därmed påverka den arbetslöses sökaktivitet. Därför är det inte givet att alla typer av program är lämpliga utifrån ett kostnadsperspektiv (Forslund, Vikström 2011). Storleken på inlåsningseffekten beror på avkastningen av den arbetslöses jobbsökande. Om den arbetslöse relativt lätt har kunnat hitta ett jobb är naturligtvis inlåsningseffekten större.

Dödviktseffekter uppstår i situationer där ett arbetsmarknadspolitiskt program, till exempel ett anställningsstöd, ges till någon som hade fått en konventionell anställning även utan någon insats från Arbetsförmedlingen.

Med undanträngningseffekter avses situationer där arbetsgivare ersätter personer som annars skulle vara anställda med programdeltagare från Arbetsförmedlingen. Undanträngningseffekter kan dock vara motiverade om de innebär att den person som anställs har svårare att få ett arbete än den person som trängs undan. Vissa arbetsmarknadspolitiska insatser, i synnerhet anställningsstöden, ska ha en viss undanträngningseffekt. Om en välgrundad bedömning ligger till grund för beslut om arbetsmarknadspolitiska insatser minskar risken för inlåsnings-, dödvikts- och negativa undanträngningseffekter.

7.2.9. Behov av ökad träffsäkerhet mellan arbetssökande och arbetsmarknadsstöd

Inför en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program ska Arbetsförmedlingen göra en arbetsmarknadspolitisk bedömning. Bedömningen ska göras i förhållande till det specifika programmet, individens behov, syftet med programmet och anvisningstidens längd. Som ett exempel kan det ekonomiska stödet extratjänster tas. En extratjänst innebär att en arbetssökande arbetar hos en arbetsgivare som är verksam inom välfärden, i offentlig, kulturell eller ideell sektor. Staten står för nästan hela kostnaden för extratjänsterna. Extratjänster riktas främst till personer som av olika skäl står långt från arbetsmarknaden.

I dag omfattas deltagare som varit i jobb- och utvecklingsgarantin samt vissa nyanlända invandrare. Tanken med extratjänster är att kunna erbjuda arbetslivserfarenhet till personer som annars inte skulle kunna få ett jobb, inte ens med subventionerade anställningar med hög ersättningsgrad. Arbetsuppgifterna som ryms inom extratjänster är sådana som arbetsgivarna annars inte hade anställt en person för att utföra. Trots att extratjänsterna uttryckligen vänder sig till personer som står långt från arbetsmarknaden visar statistik över deltagarna att nästan en tredjedel av de personer som hade en extratjänst november 2018 hade en eftergymnasial utbildning, en grupp som generellt står nära arbetsmarknaden11.

Detta kan vara ett tecken på att det antingen finns brister i den arbetsmarknadspolitiska bedömningen eller att denna bedömning inte har fått det genomslag som avsetts vid beslut om extratjänster. Även om Arbetsförmedlingen agerar inom ramen för regelverket, bör en bedömning göras kring vilka personer som lämpar sig för subventionen. Risken för undanträngning av osubventionerade jobb och andra subventionerade jobb eller inlåsning av personer som står nära arbetsmarknaden kan annars öka. Om rätt bedömningar inte görs kan stödet bli mindre förmånligt kostnadsmässigt för samhället.

En missbedömning av individens förutsättningar att själv söka arbete kan leda såväl till att dyra insatser erbjuds någon som skulle ha klarat sig själv som att en arbetssökandes tid i arbetslöshet förlängs genom att nödvändiga insatser skjuts upp. I båda fallen blir arbetsmarknadspolitiken mindre effektiv än den annars skulle ha varit.

11 http://www.arbetsmarknad.se/statistik/extratjanster-och-moderna-beredskapsjobb-i-staten

Om sådana missbedömningar är många blir de samhällsekonomiska konsekvenserna stora.

7.2.10. Arbetsförmedlare har i dag stor frihet men lite stöd att bedöma arbetssökandes behov

Arbetsförmedlaren förväntas ha god inblick i hur arbetsmarknaden ser ut, vägleda arbetssökande till efterfrågad kompetens och aktivera dem som är i behov av stöd i sitt arbetssökande. Arbetsförmedlarna har också en myndighetsutövande roll. I detta ligger att följa de lagar, förordningar och riktlinjer som styr verksamheten och att fatta beslut om åtgärder. Arbetsförmedlarna har ett stort utrymme att själva bedöma och motivera den arbetssökandes behov av insatser och vilken insats som är bäst lämpad. Arbetsförmedlarna ställs ofta inför praktiska situationer där de gör olika val och måste utgå från sitt eget omdöme (IFAU:2014:14). Arbetsförmedlarnas beslut påverkas även av de ekonomiska förutsättningarna och myndighetens prioriteringar. Arbetsförmedlarna tillhör det som i forskningen benämns gräsrotsbyråkrater, även kallade närbyråkrater, vilka är personer som står i direktkontakt med medborgarna. Enligt Oliveira (Oliveira A. 2012) saknar gräsrotsbyråkrater ofta tid, information och andra resurser för att fatta välgrundade bedömningar och beslut.

Den enskilda arbetsförmedlaren har mandat att fatta beslut om ersättning till både externa utförare och enskilda arbetsgivare. Om vi utgår från att det centrala i en effektiv arbetsmarknadspolitik är att säkerställa rätt insats och att samtidigt effektivt använda statens resurser blir den arbetsmarknadspolitiska bedömningen viktig i sammanhanget.

Att enbart mäta arbetslöshetstiderna, eller enbart mäta om arbetssökande får jobb, räcker inte för att få en rättvis bild av Arbetsförmedlingens verksamhet eller betydelsen av den arbetsmarknadspolitiska bedömningen. För det krävs att man samtidigt analyserar huruvida Arbetsförmedlingens bedömningar leder rätt och om de insatser som individen får eller inte får är de mest ändamålsenliga (Jansson Dahlén 2009:4).

I figur 7.3 redovisas resultatet av en enkätundersökning12 riktad till arbetsförmedlare som utredningen har genomfört. Där framkommer att den arbetsmarknadspolitiska bedömningen i dag har betydelse för arbetsförmedlarens arbete. Av figur 7.4 framgår att de flesta som svarat på enkäten gör en sådan bedömning.

Figur 7.3 Hur stor betydelse har den arbetsmarknadspolitiska bedömningen i ditt arbete?

april maj 2018

Källa: Arbetsförmedlingen.

12 Enkäten skickades ut i april–maj 2018 till 1 500 arbetsförmedlare. Svarsfrekvensen var 56 procent efter att tre påminnelser och förlängning av svarstiden. Urvalet beskrivs i tabell 7.6 i bilaga 1 till kapitlet.

0 50 100 150 200 250 300 350 400

Oerhört stor

betydelse

Mycket stor

betydelse

Ganska stor

betydelse

Inte särskilt stor betydelse

Inte alls stor

betydelse

Figur 7.4 Hur ofta gör du en arbetsmarknadspolitisk bedömning?

april maj 2018

Källa: Arbetsförmedlingen.

I de fokusgrupper som utredningen genomförde 2017 om kommunernas roll på arbetsmarknadspolitikens område konstaterades att det förekommer att Arbetsförmedlingen och kommunerna gör olika bedömningar av individens behov av insatser och huruvida kommunerna eller Arbetsförmedlingens skulle ansvara för insatser (SOU 2017:82).

Kommunerna lyfter fram att gemensamma verktyg, i synnerhet kartläggningsverktyg, fyller en viktig funktion. Sådana verktyg kan skapa en gemensam bild av individens behov och därmed bygga en samsyn som kan ligga till grund för samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna.

Flera av de företrädare för Arbetsförmedlingen som deltagit i utredningens fokusgrupper lyfter fram den arbetsmarknadspolitiska bedömningen som ett generellt utvecklingsområde.

De bedömer att det finns en risk för att individer hamnar mellan stolarna, då Arbetsförmedlingen och kommunerna gör olika bedömningar av en individens avstånd till arbetsmarknadens. Företrädarna för Arbetsförmedlingen anser att det i dag inte är helt tydligt vilka kriterier som ska användas för att bedöma avståndet till arbetsmarknaden. De kommuner som deltagit i fokusgrupperna anser därutöver att det finns skillnader i den arbetsmarknadspolitiska bedömningen

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500

Alltid Oftast Ibland Sällan Inte alls

mellan olika kontor och mellan olika arbetsförmedlare. Enligt kommunföreträdarna görs den arbetsmarknadspolitiska bedömningen ibland utifrån ett resursperspektiv snarare än utifrån på förhand fastställda kriterier. Detta innebär enligt kommunföreträdarna att kontor som är verksamma i områden med färre arbetssökande i proportion till resurserna har större möjligheter att göra en mer generös bedömning. De menar att det i praktiken innebär att individer som står relativt långt ifrån arbetsmarknaden kan erbjudas insatser genom Arbetsförmedlingen i vissa kommuner, medan samma grupper i andra kommuner blir hänvisade till sociala insatser och utbildningsinsatser genom kommunen. Flera kommunföreträdare menar därutöver att det finns en bristande systematik i de arbetsmarknadspolitiska bedömningarna (ibid).

7.2.11. Det nuvarande bedömningsstödet används inte

När Arbetsförmedlingen ska göra en arbetsmarknadspolitisk bedömning har arbetsförmedlarna möjlighet att ta hjälp av ett så kallat bedömningsstöd. Bedömningsstödet infördes 2012 efter att Arbetsförmedlingen fick i uppdrag av regeringen att införa ett nytt arbetssätt där även kvaliteten i mötet mellan arbetsförmedlare och arbetssökande skulle förbättras. Tanken med bedömningsstödet var att tidigt identifiera sökande som behöver extra stöd och för att säkerställa att arbetssökande får insatser i god tid.

Bedömningsstödet är utvecklat för att ta fram de arbetssökande som bedöms ha störst risk för långvarig arbetslöshet. Det finns inget krav från Arbetsförmedlingen att arbetsförmedlaren ska använda bedömningsstödet vid handläggning och dokumentering av den arbetsmarknadspolitiska bedömningen.

Arbetsförmedlarens bedömning kan avvika från bedömningsstödets rekommendation eftersom vissa personliga egenskaper inte kan fångas upp av verktyget.

Dock framgår det av Arbetsförmedlingens handläggarstöd att bedömningsstödet tillsammans med arbetsförmedlarens professionella bedömning utgör grunden för den arbetsmarknadspolitiska bedömningen.

Bedömningsstödet bygger på totalt 11 variabler som anses påverka risken att en arbetssökande blir långtidsarbetslös, exempelvis ålder, utbildningsnivå och arbetslöshet i den kommun där den arbetssökande bor.

Bedömningsstödet genererar en rekommendation till arbetsförmedlaren i syfte att hjälpa denne att besluta om tidiga insatser är lämpliga eller ej.

Enligt Arbetsförmedlingens interna instruktioner13 ska bedömningsstödet användas vid ny- och återinskrivning av arbetssökande. Bedömningsstödet genererar rekommendationer kring behov av stöd i fyra olika nivåer:

  • Bör ha mycket goda möjligheter till arbete.
  • Bör ha goda möjligheter till arbete.
  • Överväg behov av stöd för ökade möjligheter till arbete.
  • Behov av stöd för ökade möjligheter till arbete. Överväg insatser för att förhindra långvarig arbetslöshet.

I regleringsbrevet för 2014 gavs Arbetsförmedlingen i uppdrag att ”analysera träffsäkerheten i bedömningen av vilka arbetssökande som löper störst risk för långvarig arbetslöshet” (Regleringsbrev för budgetåret 2014 avseende Arbetsförmedlingen, A2013/4855/A).

Samma år utvärderade IFAU Arbetsförmedlingens användande av bedömningsstödet. I rapporten Enhetlighet och träffsäkerhet i

arbetsmarknadspolitiken, (IFAU 2014:14) lyfts flera problem, bland

annat med oklarhet i hur verktyget har använts.

IFAU finner också stor variation i hur bedömningsstödet används mellan olika förmedlare. Förmedlare med mindre erfarenhet använder det i större utsträckning, medan erfarna arbetsförmedlare tycks lita i högre utsträckning på sin egen bedömning.

IFAU konstaterar också att cheferna tror att arbetsförmedlarna lägger större vikt vid bedömningsstödets rekommendationer än vad förmedlarna själva säger att de gör.

I vilken utsträckning arbetsförmedlarna i dag använder bedömningsstödet vet inte Arbetsförmedlingen. I det utbildningsmaterial som utredningen tagit del av framgår det inte att arbetsförmedlarna

13 AFHS 7/210 version 2018-03-02, Af 2018/00109486.

ska utgå från bedömningsstödet vid handläggning av den arbetsmarknadspolitiska bedömningen. Av den undersökning som utredningen gjort av handlingsplaner med arbetsmarknadspolitisk bedömning framgår det inte om arbetsförmedlarna använt sig av bedömningsstödet. Enligt Arbetsförmedlingen är bidragande orsaker att användningen varit förenad med merarbete och att informationen vid implementeringen varit bristfällig. Bristen på dokumenterade metoder, arbetssätt och stödsystem för att genomföra en arbetsmarknadspolitisk bedömning bedömer utredningen riskerar att leda till stor godtycklighet.

7.2.12. Statistisk profilering har lika hög eller högre träffsäkerhet än arbetsförmedlares bedömningar

Statistiska modeller har fått en alltmer framträdande plats inom många verksamheter. Det finns god evidens för att statistiska modeller är bättre än individer på att väga samman en mängd information (Kahneman 2011).

Profilering kan definieras som ett anpassat expertsystem och ett diagnostiskt verktyg för att identifiera arbetssökandes riskkriterier. Profilering kan baseras på kvantitativa statistiska tester eller kvalitativa metoder (intervjuer och kapacitetstester) eller en kombination av dessa (Kondle-Seidl 2011). Internationella studier från bl.a. Frankrike och Tyskland visar också på att profilering kan användas för att bestämma vilken insats som ska erbjudas den arbetssökande, i vilken omfattning och när i tid insatsen ska erbjudas den arbetssökande (Kurekova 2014).

Kvantitativ statistisk profilering är en statistisk profilering som bygger på en regressionsmodell som mäter sannolikheten av att kvarstå i arbetslöshet och riskerna för långtidsarbetslöshet. Två generella uppskattningsstrategier används i den statistiska profileringen: logit och probit modeller som analyserar varaktigheten av arbetslösheten. USA och Australien är länder som utvecklat dessa former av profilering (O’Connell 2012). Även Tyskland, Danmark, Finland, Irland och Tjeckien använder sig av statistik profilering.

Statistisk profilering ger ofta en förbättrad träffsäkerhet. Även Arbetsförmedlingens tidigare använda bedömningsstöd ger en bättre träffsäkerhet än arbetsförmedlarnas bedömning.

Tabell 7.3 nedan visar det genomsnittliga resultatet för Arbetsförmedlarnas bedömning jämfört med bedömningsstödets:

Tabell 7.3 Genomsnittliga resultatet för arbetsförmedlarnas bedömning jämfört med bedömningsstödet

Antal och andel

Arbetsförmedlarnas bedömning ej tidig insats

Bedömningsstödet ej tidig insats

Arbetsförmedlarnas tidiga insats

Bedömningsstödets tidiga insats

3 6019

26 527

9 182

18 674

15 2909

144 078

117 92

20 623

188 928

179 605

20 974

39 297

Blev långtidsarbetslös 19 procent 16 procent 44 procent 48 procent Blev ej långtidsarbetslös 81 procent 84 procent 56 procent 52 procent

Källa: Arbetsförmedlingens Återrapportering 2014. Insatser för att förhindra långvarig arbetslöshet (tertial 1).

Analysen av träffsäkerheten i bedömningen av vilka arbetssökande som löper störst risk för långvarig arbetslöshet (tabell 7.3) gjordes genom att jämföra arbetsförmedlarens bedömning och bedömningsstödets rekommendation.14 I de fall där arbetsförmedlarens bedömning sammanföll med bedömningsstödets resultat, antingen genom att båda identifierade en risk för långvarig arbetslöshet eller då varken arbetsförmedlarens bedömning eller bedömningsstödet visade på risk för långvarig arbetslöshet, var träffsäkerheten i bedömningarna störst. Där de avvek från varandra har bedömningsstödet i genomsnitt haft en större träffsäkerhet i betydelsen att dess bedömning oftare sammanföll med att den arbetssökande sedan blev respektive inte blev långvarigt arbetslös. Erfarenheterna från profileringen i bedömningsstödet indikerar dock att även valet av lämpliga insatser skulle kunna förbättras av ett automatiserat system.

Av de som tillhörde bedömningsgruppen var det 48 procent som sedan blev arbetslösa under en längre tid. Utifrån detta kan slutsatsen dras att en högre andel av arbetssökande i långvarig arbetslöshet vilket indikerar att bedömningsstödet ger en bättre träffsäkerhet än arbetsförmedlarnas bedömning.

14 Dnr: Af-2013/508922.

7.2.13. Bedömningarnas träffsäkerhet behöver utvärderas

Arbetsmarknadspolitiken ska bygga på tillgänglig kunskap. Det gör att kravet på att motivera bedömningen av lämplig insats ställer höga krav på kunskapsuppbyggnad. En brist på kunskap om vad som är lämplig insats riskerar leda till att arbetssökande hamnar i insatser som inte ger effekt, att kostnaderna blir för stora eller att dåliga bieffekter omintetgör värdet med insatsen. Därutöver riskerar det också leda till att Arbetsförmedlingen inte gör enhetliga bedömningar, det vill säga att olika arbetssökande ges olika förutsättningar att nå målet om arbete eller studier enbart på grund av godtycke.

Arbetsförmedlingen behöver utvärdera de tjänster som myndigheten tillhandahåller och anpassa dessa efter arbetssökandes behov. Kunskapen om vilka insatser som är lämpliga under vilka omständigheter är det som säkerställer effektivitet och god träffsäkerhet i arbetsmarknadspolitiken. Det finns i dag ingen forskning och uppföljning av hur effektiv bedömningen är eller vad den leder till. Utredningen bedömer att det finns ett allmänt behov av kontinuerlig utvärdering av resultaten av en effektiv arbetsmarknadspolitisk bedömning.

7.2.14. Kvinnor och män får i dag inte stöd på lika villkor

Arbetsförmedlingen har ett jämställdhetsuppdrag inom arbetsmarknadspolitiken där kvinnor och män ska ha tillgång till förmedlings- och programverksamhet på samma villkor. Arbetsförmedlingen rapport (Arbetsförmedlingen 2018 b) visar att män får ta del av arbetsnära insatser som arbetsmarknadsutbildningar, arbetspraktik, instegsjobb och nystartsjobb i högre utsträckning medan kvinnor får ta del av förberedande utbildningar och extratjänster i högre utsträckning. Bland utrikes födda och deltagare i etableringsuppdraget är könsfördelningen av insatser och möten med arbetsförmedlare än mer skev (ibid). Oberoende av födelseland är de kvinnor som är inskrivna på Arbetsförmedlingen underrepresenterade bland dem med arbete med anställningsstöd och nystartsjobb (se tabell 7.4) Arbetsförmedlingen har tidigare uppmärksammat att det finns en ojämn könsfördelning och att det finns olika orsaker till att kvinnor och män inte tar del av insatser och stöd på lika villkor, särskilt när det gäller utrikes födda kvinnor (Arbetsförmedlingen 2017).

Tabell 7.4 Andelen kvinnor som deltar i program, har arbete med stöd och nystartsjobb

Januari 2017

Födda i Sverige Födda i Europa utom Sverige

Födda utom Europa Total

Inskrivna Antal 340 691 Andel kvinnor 45 % Andel män 55 %

Antal 71 178 Andel kvinnor 51 % Andel män 49 %

Antal 243 978 Andel kvinnor 45 % Andel män 55 %

655 847

Program Antal 83 164 Andel kvinnor 44 % Andel män 56 %

Antal 17 342 Andel kvinnor 52 % Andel män 47 %

Antal 76 426 Andel kvinnor 45 % Andel män 55 %

176 932

Arbete med stöd Antal 66 488

Andel kvinnor 40 % Andel män 60 %

Antal 7 159 Andel kvinnor 45 % Andel män 55 %

Antal 13 820 Andel kvinnor 36 % Andel män 64 %

87 467

Nystartsjobb Antal 15 958 Andel kvinnor 35 % Andel män 65 %

Antal 6 219 Andel kvinnor 40 % Andel män 60 %

Antal 23 060 Andel kvinnor 30 % Andel män 70 %

45 237

Källa: Arbetsförmedlingen.

7.3. Utredningens förslag

Andelen av de inskrivna hos Arbetsförmedlingen som har en svag förankring på arbetsmarknaden har ökat. Det ställer höga krav på en god träffsäkerhet i de insatser som erbjuds. Utgångspunkten är att den arbetssökande ska få relevant stöd av hög kvalitet. Att Arbetsförmedlingen utför bedömningar på ett ändamålsenligt sätt är viktigt för att öka träffsäkerheten i insatserna liksom att prioriteringar görs med hänsyn till den arbetssökandes förutsättningar och individens behov.

Utredningens undersökningar indikerar att det råder otydlighet gällande Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska bedömning och dess betydelse för myndighetens verksamhet. Utredningens undersökning tyder vidare på att de arbetsmarknadspolitiska bedömningarna i hög utsträckning är av bristande kvalitet och att de inte heller ligger till grund för den fortsatta planeringen av insatser och aktiviteter för de arbetssökande. Myndighetens uppdrag att stödja arbetssökande

att komma i eller närmare ett arbete får inte heller genomslag i bedömningarna eller i handlingsplanerna.

Arbetsförmedlingen ska enligt förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, vid anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program, motivera sådana beslut. Detta innebär att en anvisning får göras endast om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. Den bedömning som görs vid tillfället för den arbetssökandes planering (handlingsplanen) är dock inte reglerad och därför inte något som Arbetsförmedlingen är skyldig att göra.15 I Arbetsförmedlingens egna riskanalyser16 framgår att arbetssökande inte erbjuds relevant stöd utifrån sina behov. Orsakerna till detta beskrivs vara bristande kunskaper om insatsernas effekter.

Att arbetsmarknadspolitiska bedömningar genomförs och dessa bedömningar är träffsäkra är en avgörande faktor för de arbetssökandes och allmänhetens förtroende för myndigheten och för att myndigheten ska kunna samt bidra till en väl fungerande arbetsmarknad.

Arbetsförmedlingen har i uppdrag att effektivt sammanföra de som söker arbete med de som söker arbetskraft, prioritera de som befinner sig långt från arbetsmarknaden samt bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt.

Arbetsförmedlingen har utifrån myndighetens instruktion, delat in verksamheten i tre huvuduppgifter (Arbetsförmedlingen 2017) där en av dessa är att:

  • Prioritera och rusta arbetslösa, vilket innehåller prestationerna:

Program och aktiviteter med aktivitetsstöd, subventionerade anställningar och rustande/stärkande insatser.

Detta förutsätter i sin tur att Arbetsförmedlingen kan göra en korrekt bedömning av den arbetslöses ställning på arbetsmarknaden för att klargöra vilket stöd som en arbetslös ska få samt vilka insatser och service som är bäst lämpad för individen. Bedömningen bör även klargöra, om hen får eller inte får ta del av statligt finansierade insatser.

15 Arbetsförmedlingen. Dnr 2018/00547313. 16 Arbetsförmedlingens riskanalys för 2018. Dnr: Af-2017/0016 6626

För att Arbetsförmedlingens resurser ska användas så effektivt som möjligt och för att det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken ska bli mer träffsäkert och effektivt bedömer utredningen att Arbetsförmedlingen behöver:

1. tidigt kunna bedöma hur stora behov av stöd en person har och

identifiera personer som riskerar långtidsarbetslöshet,

2. dokumentera arbetssökandes ställning på arbetsmarknaden på ett

effektivt sätt,

3. göra en specifik bedömning av behovet av insatser och vilken eller

vilka insatser som är lämpliga,

4. utveckla kunskap om vilka insatser som leder till bäst resultat på

lång och kort sikt.

Utredningen föreslår mot bakgrund av ovanstående att:

  • Arbetsförmedlingen ska bedöma den enskildes avstånd till arbetsmarknaden, prioritera resurser till särskilt stöd17 och motivera erbjudande om arbetsmarknadsstöd. Uppgiften regleras i förordningen med instruktion för Arbetsförmedlingen.
  • Arbetsförmedlingen ska använda en statistisk modell för att bedöma de enskildas avstånd till arbetsmarknaden och prioritera resurser till enskilt stöd. Detta regleras i verksamhetsförordningen.
  • Arbetsförmedlingen ska planera erbjudet arbetsmarknadsstöd tillsammans med den enskilde. Detta regleras i instruktionen, medan myndighetens ansvar att upprätta en individuell plan för de arbetssökande som bedöms stå långt från arbetsmarknaden regleras i verksamhetsförordningen. Den nuvarande bestämmelsen om individuella handlingsplaner avskaffas.
  • Arbetsförmedlingen ska avgöra vilka insatser som är mest lämpliga för den arbetssökande genom bättre dokumentation av individens behov av insatser för att komma närmare arbetsmarknaden.

17 Med särskilt stöd avses att stödet erbjuds en enskild efter beslut från Arbetsförmedlingen i det enskilda ärendet. En prioritering av resurserna behöver bland annat föregå ett beslut om att erbjuda särskilt stöd.

Utredningen bedömer därutöver att Arbetsförmedlingen bör överväga att införa en ny specialiserad yrkesroll för de uppgifter som består av att bedöma de arbetssökandes behov av arbetsmarknadsstöd samt besluta om detsamma.

7.3.1. Arbetsmarknadsbedömningen ersätter den arbetsmarknadspolitiska bedömningen

Förslag: Arbetsförmedlingen ges i den nya instruktionen för Ar-

betsförmedlingen i uppgift att bedöma den enskildes avstånd till arbetsmarknaden, prioritera resurser till särskilt arbetsmarknadsstöd stöd, motivera beslut om arbetsmarknadsstöd och planera beslutat arbetsmarknadsstöd tillsammans med den enskilde.

Om den arbetssökande inte medverkar till genomförandet av arbetsmarknadsbedömningen, och godtagbara skäl till detta saknas, ska det utgöra grund för varning och avstängning från rätt till ersättning. Detta regleras i 43 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

I dag sker styrningen av arbetsmarknadspolitikens resurser bland annat genom att regeringen har identifierat ett antal prioriterade grupper – nyanlända, personer med funktionshinder och långtidsarbetslösa. Utan en väl fungerade arbetsmarknadsbedömning ökar risken för att mer stöd än nödvändigt går till de individer inom respektive prioriterad grupp som står närmast arbetsmarknaden. Samtidigt finns det personer som inte tillhör de prioriterade grupperna men som ändå är i stort behov av stöd. Detta gäller särskilt i en situation där volymmål är kopplade till de prioriterade grupperna.

Det förekommer även att personer som står nära arbetsmarknaden får insatser, till exempel arbetsmarknadsutbildningar eller stöd och matchning. Följden blir att Arbetsförmedlingens verksamhet inte är lika kostnadseffektiv som den annars skulle vara.

En anledning till denna situation är att det i dag inte görs arbetsmarknadsbedömningar i tillräckligt stor utsträckning och att dessa alltför ofta inte håller tillräcklig kvalitet. Det befintliga bedömningsverktyget används heller inte i någon högre omfattning.

Utredningen föreslår att den nuvarande arbetsmarknadspolitiska bedömningen ersätts av en arbetsmarknadsbedömning. Oavsett hur den aktiva arbetsmarknadspolitiken organiseras i termer av uppgifter, ansvar och utförare av insatser behöver det finnas en instans som gör en välgrundad bedömning av arbetssökandes ställning på arbetsmarknaden och vilket arbetsmarknadsstöd som krävs för att dessa ska komma i arbete.

Arbetsmarknadsbedömningen ska vara utgångspunkten för beslut om att erbjuda eller bevilja arbetsmarknadsstöd. Arbetsmarknadsbedömningen fyller därmed en annan och mer central funktion än den nuvarande arbetsmarknadspolitiska bedömningen.

Av den föreslagna regleringen följer att myndigheten ska prioritera resurser till särskilt stöd. Genom arbetsmarknadsbedömningen ska arbetsmarknadspolitikens resurser styras till de arbetssökande som har störst behov och till det arbetsmarknadsstöd som har störst effekt.

I arbetsmarknadsbedömningen ska ingå att:

  • bedöma den arbetssökandes relativa avstånd till arbetsmarknaden
  • besluta om arbetsmarknadsstöd18 ska erbjudas och storleken på detsamma
  • planera och besluta om vilket praktiskt eller ekonomiskt stöd19som ska erbjudas
  • beslut om ersättningsnivå till utförare.

Arbetssökande som skriver in sig på Arbetsförmedlingen ska genomföra en digital arbetsmarknadsbedömning.

18 Beslut som klargör om den arbetssökande får eller inte får ta del av arbetsmarknadsstöd. Med arbetsmarknadsstöd avses alla former av ekonomiskt och praktiskt stöd som Arbetsförmedlingen ansvarar för och som ges i syfte att den som söker arbete ska komma närmare arbetsmarknaden, för att sammanföra den som söker arbete med den som söker arbetskraft, eller för att den som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga ska kunna behålla ett arbete. Begreppet definieras närmare i kapitel 2 och beskrivs vidare i inledningen av kapitel 11. 19 Med praktiskt stöd avses allmänna respektive enskilda arbetsmarknadstjänster, exempelvis platsförmedling och vägledning. Med ekonomiskt stöd avses exempelvis anställningsstöd och merkostnadsersättning vid arbetsträning.

I de fall arbetsmarknadsbedömningen anger att avståndet till arbetsmarknaden vid tidpunkten för bedömningen inte ger rätt till särskilt arbetsmarknadsstöd medför en sådan bedömning att inget arbetsmarknadsstöd utöver allmänna arbetsmarknadstjänster20 ska erbjudas.

Om en arbetssökande inte medverkar till genomförandet av arbetsmarknadsbedömningen ska detta resultera i åtgärder från Arbetsförmedlingens sida. För arbetssökande som uppbär ersättning bör det utgöra grund för varning eller avstängning från rätten till ersättning. För övriga arbetssökande bör arbetsmarknadsstödet minskas eller dras in.

Det kan avslutningsvis noteras att de former av arbetsmarknadsstöd som Arbetsförmedlingen har till sitt förfogande och omfattningen av detsamma avgörs ytterst av regeringens prioriteringar och myndighetens budget. Även avgränsningar av målgrupper för olika former av arbetsmarknadsstöd beslutade av riksdagen eller regeringen får betydelse. En väl fungerande styrning förutsätter därför en kombination av å ena sidan tydliga regelverk och prioriteringar och å andra sidan ett tillräckligt stort utrymme för den professionella arbetsmarknadsbedömningen. Detta beskrivs närmare i kapitel 5. Arbetsförmedlingen måste på ett mer träffsäkert sätt än i dag identifiera de arbetssökande som har behov av arbetsmarknadsstöd.

7.3.2. Kategoriindelningen bör fastställa möjliga insatser

Bedömning: Arbetsmarknadsbedömningen bör resultera i en pla-

cering av den arbetssökande i en kategori baserad på den arbetssökandes avstånd till arbetsmarknaden. Respektive kategori bör i sin tur avgöra vilka resurser som den enskilde kan tilldelas från arbetsmarknadspolitiken, och därmed vilka tjänster som är möjliga att erbjuda.

Vilken tjänst som ska erbjudas inom den givna ramen ska i sin tur baseras på kunskap om tjänsternas resultat. Arbetsförmedlingen bör ta fram ett evidensbaserat stöd för val av tjänst för den arbetssökande. Stödet bör användas för att välja mellan de olika

20 En allmän arbetsmarknadstjänst är öppen för alla. Även om den enskilde kan rekommenderas att ta del av en allmän tjänst krävs ingen sådan rekommendation för att denne ska få tillgång till tjänsten. Ett exempel är Platsbanken. I dag är sådana allmänna tjänster sannolikt digitala Begreppet beskrivs i inledningen av kapitel 11.

tjänster som är möjliga att erbjuda utifrån den kategori som individen placerats i.

Kategoriplaceringen bör också användas för att avgöra hur insatser utanför Arbetsförmedlingens tjänsteutbud kan erbjudas, t.ex. huruvida individen bör anvisas att ansöka till en utbildning i det reguljära utbildningsväsendet.

Arbetsmarknadspolitiken ska vara kunskapsbaserad och bygga på tillgänglig kunskap om nytta och risker med insatser som Arbetsförmedlingen kan erbjuda den arbetssökande. Vilka insatser som individen kan erbjudas bör avgöras av individens behov av stöd och vilken insats som kan förväntas ge störst effekt. Om lämpliga insatser för den arbetssökande inte baseras på kunskaper om vilken insats som passar vilken målgrupp riskerar arbetsmarknadsbedömningen att leda till att arbetssökande hamnar i insatser som inte ger effekt. Vidare skulle godtycklighet och brist på metoder och arbetssätt i arbetsmarknadsbedömningen riskera att leda till att Arbetsförmedlingen inte gör enhetliga bedömningar, och att olika arbetssökande därför ges olika förutsättningar att nå målet om arbete och självförsörjning. Vilket stöd en arbetssökande erbjuds bör därför baseras på en bedömning av den arbetssökandes avstånd till arbetsmarknaden, samt vilken sorts stöd som kan förväntas ge bäst resultat. Arbetsförmedlingen bör därför utforma en kategoriindelning och en intern vägledning kring vilka tjänster eller andra insatser som kan erbjudas för respektive kategori. I nuläget finns Arbetsförmedlingens särskilda tjänster i arbetsmarknadspolitiska program. Ett beslut om insats innebär därför en anvisning till ett program. I framtiden bör dock tjänsterna vara möjliga att använda mer fritt med utgångspunkt i arbetsmarknadsbedömningen.

När arbetsförmedlaren bedömer individens eventuella behov av insats för att komma i arbete ska även dennes utbildningsbehov ingå. Vägledning mot eller anvisning till en utbildningsinsats ska göras om individen är i behov av detta och har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Arbetsförmedlaren ska kunna anvisa till lämplig utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats oavsett om utbildningen handhas av Arbetsförmedlingen eller erbjuds inom det reguljära utbildningsväsendet. Kategoriplaceringen bör därmed också avgöra hur en utbildningsinsats eventuellt kan erbjudas.

En kategoriplacering som innebär att den arbetssökande har liten risk för långtidsarbetslöshet medger sannolikt ingen anvisning till en utbildningsinsats. I stället kan den arbetssökande erbjudas att ta del av vägledning i form av en allmän tjänst, t.ex. information om yrken och studier genom digital vägledning. En kategoriplacering som innebär att individen har en viss risk för långtidsarbetslöshet kan medge att individen erbjuds fördjupad vägledning som särskild tjänst. En kategoriplacering som innebär en större risk för arbetslöshet kan medge att individen erbjuds både fördjupad vägledning som särskild tjänst och en anvisning att ansöka till reguljär utbildning.

7.3.3. Arbetsförmedlingen ska använda en statistisk modell

Förslag: Arbetsförmedlingen ska använda en statistisk modell i

arbetsmarknadsbedömningen för bedömningen av den enskildes avstånd till arbetsmarknaden och prioriteringen av resurser till särskilt arbetsmarknadsstöd. Uppgiften regleras i myndighetens verksamhetsförordning.

Bedömning: Prioriteringen av det enskilda stödet kan göras ge-

nom en indelning av de arbetssökande i olika kategorier utifrån den statistiska modellens bedömning av deras relativa avstånd till arbetsmarknaden. Den statistiska modellen bör baseras på en kombination av registerbaserade uppgifter som Arbetsförmedlingen har tillgång till och uppgifter som framkommer i basnivån för dokumentation (se 7.3.7).

Det bör vara möjligt för Arbetsförmedlingen att avvika från den bedömning som den statistiska modellen föreslår, men en sådan avvikelse ska alltid dokumenteras, motiveras och följas upp.

Arbetsförmedlingen ska använda en statistisk modell som grund för bedömning av de arbetssökandes avstånd till arbetsmarknaden och för prioritering av resurser för ekonomiskt stöd. Uppgiften regleras i myndighetens verksamhetsförordning. Det bör vara möjligt för Arbetsförmedlingen att avvika från den bedömning som den statistiska modellen föreslår, men en sådan avvikelse ska alltid dokumenteras och motiveras och följas upp.

Prioriteringen av resurser kan ske genom att de arbetssökande indelas i kategorier utifrån den statistiska modellens utfall, där kategoriindelningen avgör storleken på det arbetsmarknadsstöd som kan erbjudas till den arbetssökande. För arbetssökande som står nära arbetsmarknaden bör Arbetsförmedlingen kunna bedöma att de inte är berättigade till någon arbetsmarknadstjänst.

För var och en av kategorierna ska precisera om kategorin är berättigad till praktiskt eller ekonomiskt21 stöd från Arbetsförmedlingen samt om det finns behov av att inhämta ytterligare underlag genom en underlagstjänst för att kunna fatta ett sådant beslut. Den statistiska modellen kan baseras på en kombination av registerbaserade uppgifter som Arbetsförmedlingen har tillgång till och de uppgifter som framkommer i basnivån för dokumentation användas (se avsnitt 7.3.7).

Arbetsförmedlingen använder i dag en ratingmodell för att kunna mäta vilka leverantörer som presterar bra respektive mindre bra i Arbetsförmedlingens tjänst Stöd och Matchning (STOM). Grundtanken med ratingen är att det inte ska vara så att leverantörer värdesätts endast utifrån hur många som de lyckas få i arbete eller studier. Man behöver även väga in individernas avstånd till arbetsmarknaden för att bedöma hur väl leverantörerna presterar för att kunna göra en ranking av leverantörerna.

Den statistiska sannolikheten för att en arbetssökande ska bli långtidsarbetslös beräknas med hjälp av information som Arbetsförmedlingen redan har tillgång till vid inskrivningen, tillsammans med data som Arbetsförmedlingen har tillgång till i AIS (Arbetsförmedlingens informationssystem). Därefter görs en indelning i tio olika grupper där de arbetssökande som står närmast arbetsmarknaden, dvs. de med lägst risk för att bli långtidsarbetslösa, placeras i grupp 1) och de med de största riskerna att bli långtidsarbetslösa i grupp 10). För var och en av dessa tio grupper skattas en genomsnittlig utflödessannolikhet inom tjänsten STOM.

Utredningen bedömer att denna rating modell som redan finns framtagen skulle kunna avvändas och utvecklas som grund för den kategoriindelningen som utredningen förslår.

21 Med praktiskt stöd avses allmänna och särskilda arbetsmarknadstjänster, så som platsförmedling och utbildning. Gällande underlagstjänster ingår all verksamhet som syftar till att klargöra de arbetssökandes förutsättningar och behov. Med ekonomiskt stöd avses anställningsstöd till arbetsgivare och ersättning till deltagare i program.

Arbetsförmedlingens beslut om vilket arbetsmarknadsstöd som ska erbjudas den arbetssökande, av de stöd som är möjliga givet de resurser som följer av kategoriindelningen, bör vägledas av ett beslutsstöd innehållande information om stödets effekt för arbetssökande med motsvarande egenskaper.

Kategoriindelningen bör även vara grund för en nivåindelad ersättning till utförare och anordnare av arbetsmarknadsstöd. För arbetssökande som bedöms stå långt ifrån arbetsmarknaden bör ersättningen till utförarna och anordnarna vara högre än för arbetssökande som bedöms stå nära.

Behov av lagstöd för att utveckla den statistiska profileringen

I Arbetsförmedlingens remissvar22 till regeringen (Ds 2017:33) beskriver Arbetsförmedlingen att statistisk profilering kommer att ge bättre prediktionsförmåga. Arbetsförmedlingen anser att det är relevant med profilering för att bedöma vilken typ av behov den sökande har. Detta förutsätter att Arbetsförmedlingen har tillgång till relevant information exempelvis sökandes egenskaper, förväntningar, motivation, förmågor och livssituation, för att kunna differentiera sökande med behov av insatser.

Vidare beskriver Arbetsförmedlingen att myndighetens profileringsmodell behöver utvecklas för att komma verksamheten till nytta. Stöd för detta kan enligt Arbetsförmedlingen hämtas från både forskningen och Arbetsförmedlingens egna erfarenheter. Tillgången till statistisk profilering har potential att öka precision och effektivitet i verksamheten. Detta kräver dock att modellerna (1) kan baseras på detaljerade individuppgifter samt (2) att stödet implementeras utan att det ska vara tidskrävande från arbetsförmedlarnas sida.

Syftet med utvecklingsarbetet är därför att öka modellens prediktiva förmåga samt att tydligare integrera den som ett automatiserat stöd inför olika handläggningsmoment. För att kunna basera beslut på modellens utfall samt för utveckling måste modellutfallet kunna sparas. Arbetet med att utveckla bedömningsstödet försvåras dock

22 Dnr Af-2017/0036 3921Remissyttrande: Ds 2017:33 Anpassningar till dataskyddsförordningen av registerförfattningar inom Arbetsmarknadsdepartementets ansvarsområde.

av det regelverk som omgärdar behandlingen av personuppgifter i Arbetsförmedlingens register.

Arbetsförmedlingen har bedömt att det inte finns lagstöd för att spara personuppgifter. Arbetsförmedlingen har därför i en hemställan23till regeringen begärt förordningsändring i 6 § i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. En förändring i förordningen skulle enligt Arbetsförmedlingen göra det möjligt att utveckla bedömningsstödet och bland annat spara utfall för framtida utvärdering.

7.3.4. Arbetsmarknadsbedömningen innebär myndighetsutövning

Bedömning: Den föreslagna arbetsmarknadsbedömningen ligger

till grund för gynnande beslut och förpliktelser för enskilda. Den innebär därmed myndighetsutövning.

I kapitel 13 konstaterar utredningen att Arbetsförmedlingens roll i ett framtida system skulle komma att ändras, kommer den arbetsmarknadspolitiska bedömning som i dag görs som en del av handlingsplanen få en annan betydelse. Denna kommer sannolikt att utgöra myndighetsutövning. Den förstärkta arbetsmarknadsbedömning som utredningen föreslår ska ligga till grund för gynnande beslut och förpliktelser för enskilda. Utredningen bedömer mot bakgrund av detta att den innebär myndighetsutövning.

7.3.5. Arbetsmarknadsbedömning och sociala insatser från kommunerna

Bedömning: Arbetsmarknadsbedömningen är en viktig utgångs-

punkt för Arbetsförmedlingens samverkan med kommunerna.

Arbetsförmedlingen ska när det gäller personer som uppbär försörjningsstöd samverka med kommunerna för att underlätta övergången från arbetslöshet till arbetsliv och för att öka möjligheterna till egen försörjning.

23 Bilaga till Remissyttrande: Ds 2017:33 Anpassningar till dataskyddsförordningen av registerförfattningar inom Arbetsmarknadsdepartementets ansvarsområde

Arbetsmarknadsbedömningen ska identifiera de individer som har behov av kombinerade insatser av social karaktär som kommunerna kan ombesörja.

Arbetsmarknadsbedömningen ska även ge svar på om individen har behov av sociala insatser som kommunerna kan bistå med. Utredningen föreslår att det i förordningen om instruktion för Arbetsförmedlingen tydliggörs att Arbetsförmedlingen ska samverka med kommunerna. Samordning mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna bör ske om insatser från både socialtjänsten och Arbetsförmedlingen krävs för att stödja den enskildes inträde i arbete eller studier.

Arbetsförmedlingen ska i samarbete med kommunerna vidareutveckla metoder och arbetssätt där insatser bedöms nödvändiga för att stödja den enskildes. När arbetsmarknadsbedömningen visar att individen är i behov av sociala insatser ska en gemensam planering genomföras (SIPSA – se kap. 10). Sådana insatser ska bidra till att rusta den arbetssökande att skapa vägar till arbetsmarknaden och förkorta tiden i arbetslöshet och försörjningsstöd.

Samarbetet ska också bidra till att klargöra ansvarsfördelningen mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna i de situationer där den enskilde övergår från den ena till den andra myndighetens ansvarsområde, helt eller delvis.

Kommunens insatser ska syfta till att undanröja arbetshinder av sociala skäl för försörjningsstödstagare medan Arbetsförmedlingens ska ansvara för och tillgodose och erbjuda arbetsmarknadspolitiskt stöd.

För en del personer kommer det att vara aktuellt med aktiva insatser hos Arbetsförmedlingen med stöd från kommunen. I andra fall kommer det vara aktuellt med aktiva insatser hos kommunen med stöd från Arbetsförmedlingen.

7.3.6. Handlingsplanen ersätts av individuell planering för de arbetssökande som bedöms ha behov av stöd

Förslag: I myndighetens instruktion anges att Arbetsförmed-

lingen ska planera erbjudet arbetsmarknadsstöd tillsammans med den enskilde. Myndighetens ansvar att upprätta en individuell plan för de arbetssökande som bedöms stå långt från arbetsmarknaden regleras i verksamhetsförordningen.

Handlingsplanen avlägsnas ur 6 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. I stället ska arbetsmarknadsbedömningen fastställa individens avstånd till arbetsmarknaden och utgöra grund för beslut om individen ska bli föremål för insatser från Arbetsförmedlingen.

Om individen bedöms ha behov av stöd ska Arbetsförmedlingen besluta om vilket stöd den arbetssökande ska få från Arbetsförmedlingen samt nivån på eventuellt anställningsstöd. För de arbetssökande som bedöms ha behov av stöd ska Arbetsförmedlingen under den arbetssökandes medverkan upprätta en individuell planering där beslut om typ av stöd framgår. Arbetsförmedlingens ska vidare redogöra för insatsens mål och riktning.

Arbetsförmedlingen har i dag uppgift att upprätta en handlingsplan som innehåller den sökandes skyldigheter, planerade aktiviteter och arbetssökandes inriktning. Den individuella handlingsplanen ska vidare innehålla en arbetsmarknadspolitisk bedömning som utgår från individens förutsättningar för arbete. I sin nuvarande form innebär handlingsplanen inte myndighetsutövning trots den stora betydelsen som handlingsplanerna har för den arbetssökande.

Handlingsplanen är inte bindande och kan inte i sig ligga till grund för några sanktioner eller rättigheter för den enskilde. Anvisningar till program eller andra insatser är att betrakta som egna beslut, med tillhörande krav på motiveringar m.m. i det särskilda fallet. Handlingsplanen kan i dag vara en del av underlaget i bedömningen av huruvida en arbetssökande aktivt sökt lämpliga arbeten. I samband med förändringar i arbetslöshetsförsäkringen uttalade regeringen att handlingsplanen är en viktig utgångspunkt vid bedömningen av om

den sökande är aktivt arbetssökande och att den inriktning på arbetssökandet som framgår av handlingsplanen därför är av stor vikt24.

Att det redan av handlingsplanen ska framgå vilket stöd som den arbetssökande kommer att få från Arbetsförmedlingen innebär dock inte att det är fråga om myndighetsutövning. Som framgått ska beslut om anvisningar i dag till program exempelvis bedömas för sig.

7.3.7. Arbetsmarknadsbedömningen ska grundas på en basnivå för dokumentation av kompetenser

Bedömning: Arbetsmarknadsbedömningen ska grundas på minst

följande uppgifter:

  • Relevanta registerdata som har samlats in sedan tidigare av

Arbetsförmedlingen eller som lämnats till Arbetsförmedlingen av en annan aktör.

  • Dokumentation av den arbetssökandes kompetenser i relation till kompetenskrav i sökt yrke.

Underlagstjänster ska vid behov användas i syfte att klargöra och dokumentera den arbetssökandes kompetenser eller förmåga i relation till kompetenskrav i sökt yrke.

En ändamålsenlig dokumentation av den arbetssökandes kompetenser syftar till att minska osäkerheten i arbetsmarknadsbedömningen och därmed korta tiden i arbetslöshet. Lämplig omfattning och detaljnivå på dokumentationen avgörs av vilka kostnader som de osäkerheterna bidrar till.

För att förbättra kartläggningsarbetet måste information om arbetsgivares kompetenskrav finnas tillgänglig på en tillräcklig detaljnivå. Det är enbart med ledning av sådan information som en användbar kompetensprofil för den arbetssökande kan upprättas.

Eftersom många som skrivs in kommer att komma i jobb efter relativt kort tid i arbetslöshet behöver en dokumentation av sökandes kompetenser på basnivå kunna ske utan inblandning av arbetsförmedlingspersonal i så stor utsträckning som möjligt. Samtidigt behöver dokumentationen vara relevant och på tillräcklig detaljnivå, så att

24Prop. 2012/13:12 s. 37.

Arbetsförmedlingen kan bedöma vad den arbetssökande saknar för att arbetsgivare ska vara intresserad av att anställa. Således ska dokumentationen innehålla relevant information med koppling till aktuella kompetenskrav i sökt yrke.

En ändamålsenlig dokumentation kan exempelvis ske vid inskrivningen med hjälp av självskattningsformulär framtagna i samarbete med relevanta branscher. Samarbete med branschen säkrar att kraven är relevanta och på rätt detaljnivå. Arbetsförmedlingen har i dag tillgång till ett 20-tal självskattningsformulär för olika branscher och yrken som i dag används inom exempelvis snabbspår och validering av kompetens av nyanlända.

En positiv bieffekt av en mer noggrann dokumentation av sökandes kompetenser är att det kan förbättra samordningen av olika insatser. Om en del av avståndet till arbete kan beskrivas som skillnaden mellan dokumenterade kompetenser och arbetsgivares kompetenskrav, då kan dokumentationen av den arbetssökandes kompetenser användas som ett gemensamt dokument för att följa progressionen för den arbetssökande i en samordnad kedja av insatser.

Utredningens kartläggning har visat att det finns ett behov av att stärka registerkvaliteten på dokumentationen av arbetssökandes kompetenser. Avsaknad av relevant tillförlitlig information försvårar Arbetsförmedlingens arbete med att erbjuda rätt insatser.

God dokumentation av kompetenser gör därmed att arbetsmarknadsbedömningen blir träffsäker både vad gäller avstånd till arbete och lämplig insats. God registerkvalitet, liksom investeringar i underhåll, gör att övrigt arbete kan fungera smidigt. Dokumentationen är central för att arbetsmarknadsbedömningen ska bli välgrundad då den i stor utsträckning avgör bedömningens förståelse för den arbetssökandes förutsättningar. Sker dokumentationen dessutom i ett språk och på en detaljnivå som stämmer med efterfrågan på arbetsmarknaden kan den användas för att beskriva den sökandes situation på arbetsmarknaden.

Mot bakgrund av ovanstående bedöms att det finns behov av en typ av arbetsmarknadsstöd som utredningen kallar underlagstjänster. Med underlagstjänster avser utredningen tjänster vars huvudsakliga syfte är att klargöra den arbetssökandes förutsättningar och behov. Det är tjänster som ska resultera i ett förbättrat beslutsunderlag till

Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsbedömning. Arbetsförmedlingen beslutar utifrån arbetsmarknadsbedömningen om den enskilde ska erbjudas respektive beviljas praktiskt25 och/eller ekonomiskt stöd26.

De underlagstjänster som under 2017 utfördes i extern regi beskrivs i kapitel 12. I dag regleras dessa tjänster i form av ett antal arbetsmarknadspolitiska program bland annat i kartläggning, vägledning och rehabilitering (KVR) som regleras i 30 § 2 st. 1 p. förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.

Arbetsförmedlingen köper sedan många år kartläggningstjänster och valideringstjänster av externa utförare och utför även underlagstjänster i egen regi. Utredningen bedömer att underlagstjänster kan bidra till en mer träffsäker arbetsmarknadsbedömning.

Den arbetssökandes kompetenser behöver kartläggas i förhållande till hur kompetenskraven ser ut för att få ett jobb inom det yrke som individen söker. Information om kompetenskrav och kompetenser är avgörande för att rätt insatser ska kunna erbjudas rätt arbetssökande och därmed att det enskilda matchningsresultatet blir träffsäkert. Utredningens bedömning är att Arbetsförmedlingen inte lyckas kartlägga relevant information om den arbetssökande för att får reda på vilka kompetenser som saknas för att få jobb. De variabler som finns i olika register räcker inte för att tydliggöra hur träffsäkra de enskilda matchningsresultaten.

Att effektivisera matchningen handlar i första hand om att förbättra underlagen för en träffsäker arbetsmarknadsbedömning, i andra hand för att kunna tillgodose individens behov av insatser för att få ett arbete. För att kunna avgöra vad som är en träffsäker åtgärd i förhållande till den arbetssökande behöver arbetsmarknadsbedömningen ha rätt precision i analysen av den arbetssökandes behov. Det handlar i de flesta fall om en gapanalys som beskriver skillnaden mellan vilka kompetenser den sökande har och de kompetenskrav som måste uppfyllas för att kunna arbeta i sökt yrke. Till exempel behöver en bedömning av lämplig insats för att öka en persons förmåga att få jobb innehålla underlag som beskriver branschens krav. Bedömningen behöver också innehålla information om individens kompetenser och om kompetenskraven är uppfyllda eller ej, samt om den utbildningsinsats som kan erbjudas innehåller utveckling i de kompetenser som den sökande saknar.

25 Praktiskt stöd. Allmänna respektive enskilda arbetsmarknadstjänster. 26 Ekonomiskt stöd. Exempelvis lönebidrag, arbetsträning och särskilt anställningsstöd.

Utredningen bedömer mot bakgrund av ovanstående att underlagstjänster ska erbjudas till:

  • individer som Arbetsförmedlingen bedömt ska kunna ta del av statligt finansierade insatser, och
  • individer som genomfört en arbetsmarknadsbedömning men där denna inte kan precisera individens behov, och
  • individer där dokumentationen av den enskildes kompetenser är bristfällig.

7.3.8. Uppföljning av arbetsmarknadsstödets effekter

Bedömning: Arbetsförmedlingen bör följa upp effekterna av ar-

betsmarknadstjänster med fokus på standardiserad datainhämtning för ett bättre beslutsstöd.

Arbetsförmedlingen behöver på ett mer systematiskt sätt än i dag följa upp arbetsmarknadstjänster både avseende kvalitet och effektivitet och jämföra resultat av arbetsmarknadstjänster hos externa aktörer.

Med en utvecklad kunskap om vilka effekter som olika arbetsmarknadstjänster leder till kan myndigheten erbjuda mer träffsäkra arbetsmarkandstjänster och likvärdighet i besluten. Arbetsförmedlingen ska utifrån den resurstillgång som följer av den kategorisering som den arbetssökande klassificerats tillhöra kan arbetsmarknadstjänster och/eller subventionerade anställningar som ryms inom ramen för de resurser som åtföljer den relevanta kategorin erbjudas den arbetssökande. I kap. 11 föreslår utredningen att Arbetsförmedlingen ska utveckla, förvalta och tillämpa samhällsekonomiska analyser27. Syftet med förslaget är att fokusera på att säkerställa att Arbetsförmedlingen tillhandahåller samhällsekonomiskt effektiva arbetsmarknadstjänster som utförs på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet.

27 Med begreppet avses alla typer av samhällsekonomisk analys, exempelvis kostnadsnyttoanalys och kostnadseffektanalys.

7.3.9. Arbetsmarknadsbedömningen bör utföras av en specialiserad yrkesroll

Bedömning: Arbetsförmedlingen bör inrätta en ny specialiserad

yrkesroll som utför arbetsmarknadsbedömningen.

Arbetsförmedlarna utgör länken mellan de som fattar beslut om arbetsmarknadspolitikens inriktning och de arbetssökande. Arbetsförmedlarna ska verkställa policys och direktiv, men har också möjligheten att agera efter eget omdöme. Bedömningen av den arbetssökandes förutsättningar och behov har t.ex. avgörande betydelse för vilken hjälp och stöd den arbetssökande får (IFAU 2018:9)

Arbetsförmedlarnas professionella kunskaper bygger på erfarenhet genom internutbildning och yrkesutövning.

Utbildningstiden för en arbetsförmedlare är i dag 9 teoretiska undervisningsdagar. Det ingår även en lokal introduktion samt ytterligare 4–5 digitala utbildningar (självstudier via webben) som utgör grundutbildningen till arbetsförmedlare. Grundläggande kvalifikationskrav för arbetsförmedlare skärptes 2009, från att tidigare krävt gymnasieutbildning till nuvarande krav om lägst 180 högskolepoäng och minst två års arbetslivserfarenhet. Trots att det ställts krav på att arbetsförmedlare ska ha viss arbetslivserfarenhet innan anställning tyder studier (IFAU 2018:9) på att cirka 25 procent av de nyanställda arbetsförmedlarna kan betraktas som nyutexaminerade.

Det är svårt att precisera arbetsförmedlarnas speciella kompetenser. Arbetsförmedlaren ska i sitt arbete utvärdera, analysera, bedöma och besluta om insatser utifrån välgrundade slutsatser. Utredningen anser att specialisering av Arbetsförmedlingens personal är avgörande för att myndigheten ska kunna klara av sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt.

Det faktum att den arbetsmarknadspolitiska bedömningen i dag till största delen utgår från den enskilde arbetsförmedlarens kompetens och förmåga att använda rätt information och göra rätt bedömningar riskerar att leda till bedömningar som inte är enhetliga. Resultatet av bedömningen riskerar därmed att i stor utsträckning bli avhängigt vilken arbetsförmedlare som genomför den.

Utredningen konstaterar att det finns behov av specialister för att säkerställa rätt kompetens när det gäller arbetsmarknadsbedömningen. Det finns även skäl för en utökad specialistkompetens inom

myndigheten i syfte att säkerställa en mer enhetlig och rättssäker arbetsmarknadsbedömning. En ny specialiserad yrkesroll innebär att arbetsmarknadsbedömningen ska utföras av en myndighetsutövande person som fattar beslut om vem som ska få och inte få stöd från Arbetsförmedlingen med utgångspunkt i ett digitalt bedömnings- och beslutsstöd. Om tjänstemannens bedömning avviker från bedömnings-och beslutsstödets utfall ska detta motiveras och dokumenteras. Specialisten ska även besluta om vilket stöd som är mest lämpat utifrån den befintliga kunskapen om olika arbetsmarknadspolitiska åtgärders effekt. Specialistens profession är därmed skild från den profession som arbetar med att utföra arbetsmarknadstjänster.

Utredningens förslag syftar till att alla anvisningar av arbetssökande till arbetsmarknadstjänster, inklusive tjänster som tillhandahålls av externa utförare, bör hanteras av handläggare i denna yrkeskategori.

Den nya yrkesrollens specialisering mot ett avgränsat område förväntas bidra till en mer likvärdig och träffsäker bedömning individens arbetsmarknadssituation och därmed en likvärdig och träffsäker allokering av resurser till de arbetssökande.

Därutöver förväntas den nya yrkesrollen, mot bakgrund av specialiseringen, i högre utsträckning använda arbetsmarknadstjänster på ett evidensbaserad och därmed kostnadseffektivt sätt.

En förutsättning är att bedömarna får tillräcklig utbildning för att kunna förstå och använda den statistikbaserad modell som utredningen föreslår och för att förstå och använda ett evidensbaserat stöd för val av tjänst eller subvention.

I dag inryms ett till antalet stort och till karaktären vitt skilda arbetsuppgifter i arbetsförmedlarna yrkesroll. Utredningen bedömer att en tudelning av arbetsförmedlarrollen, där de stödjande uppgifterna separeras från de uppgifter som består av att bedöma och fatta beslut om de arbetssökandes rätt till samt typ av praktiskt och ekonomiskt stöd är att föredra. Utredningen föreslår i kapitel 11 att regeringen genom ett särskilt beslut uppdrar åt Arbetsförmedlingen att organisatoriskt separera den del av verksamheten som i egen regi utför arbetsmarknadstjänster från de övriga delar av myndighetens verksamhet. Förslaget innebär att dagens arbetsförmedlarroll tudelas i en beslutande och en behandlande yrkesroll. Detta förslag ligger i linje med den bedömning som nu lämnas och som innebär en ny

yrkesroll som hanterar merparten av Arbetsförmedlingens myndighetsutövning.

7.4. Konsekvenser av utredningens förslag om en förstärkt arbetsmarknadsbedömning

Utredningen lämnar förslag om en förstärkt arbetsmarknadsbedömning. Utredningen bedömer att det utöver förslagen som lämnas inom detta område krävs ett fortsatt förändringsarbete inom Arbetsförmedlingen för att stärka arbetsmarknadsbedömningen

7.4.1. Behovet av åtgärder och alternativa lösningar

En väl fungerande arbetsmarknadsbedömning är central för att individer utifrån sina resurser ska kunna förflyttas närmare arbetsmarknaden och för att Arbetsförmedlingen ska prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden. Att stärka individens ställning på arbetsmarknaden genom olika insatser är och har varit en viktig uppgift för arbetsmarknadspolitiken. Under en längre tid har det dock funnits brister i Arbetsförmedlingens bedömning av individers behov. Det finns flera utvecklingsområden för en förstärkt arbetsmarknadsbedömning, inte minst vad gäller digitalisering och automatisering. Det har också från olika håll framförts att det finns behov av att tydliggöra Arbetsförmedlingens myndighetsansvar och vad Arbetsförmedlingen kan bidra med för att säkerställa att individer som har behov av insatser erbjudes träffsäkra och effektiva insatser.

Utredningen vill med förslaget åstadkomma en förstärkt arbetsmarknadsbedömning som ska bli central i myndighetens uppdrag.

7.4.2. Målgrupp för förslagen

En anledning till att en stärkt arbetsmarknadsbedömning behövs är att Arbetsförmedlingen behöver rusta de individer som har störst behov för att stärka deras ställning på arbetsmarknaden.

Insatser kan behövas också för de individer som står relativt nära arbetsmarknaden och som behöver stärka sin position. Det finns emellertid risker med att vända sig till en bredare målgrupp, eftersom

behoven inom den kan se olika ut. Det är viktigt att stödet från Arbetsförmedlingen skiljer sig åt utifrån den enskildes behov.

Arbetsmarknadsbedömningen innebär inte att personer som står nära arbetsmarknaden inte ska få service från Arbetsförmedlingen.

Service från Arbetsförmedlingen till dessa personer bör kunna hanteras effektivt genom olika digitala kanaler som kan tillfredsställa individens behov av exempelvis vägledning och information om lediga tjänster.

7.4.3. Ekonomiska konsekvenser

Utredningen föreslår att Arbetsförmedlingen bestämmer omfattningen av arbetsmarknadspolitiska insatser utifrån en arbetsmarknadsbedömning som bedömer individens avstånd från arbetsmarknaden, prioriterar och allokerar resurser, samt planerar och följer upp de arbetsmarknadspolitiska insatser som fastställts. Arbetsförmedlingen bör utgå från de bedömningar som utredningen gjort, bl.a. om ökad specialisering och statistisk profilering.

Utredningens utgångspunkt är att en förstärkt arbetsmarknadsbedömning inte i sig ska innebära en utökning av statens utgifter. Arbetsmarknadsbedömningen väntas medföra ett mer strukturerat arbetssätt, effektiviseringar av verksamheten och styra myndigheten mot en effektiv användning av statens resurser.

Utredningen utgår i tabell 7.5 från att den årliga totala kostnaden för arbetsmarknadsbedömningen blir cirka 475 miljoner kronor. Beräkningarna utgår från de arbetslösa som bedöms stå längre ifrån arbetsmarknaden och är i behov av insatser från Arbetsförmedlingen. Utredningen bedömer att besparingar görs eftersom förslaget bland annat innebär att Arbetsförmedlingens uppgift att upprätta handlingsplaner upphör. Planering av stöd för den enskilde ska enbart ske för de arbetssökande som bedöms behöva arbetsmarknadsstöd. Arbetsförmedlingens arbete med handlingsplanerna bedöms motsvara merparten av det arbete som Arbetsförmedlingen redovisar under prestationen Tjänster för att söka arbete, 13,1 procent av de tillgängliga personalresurserna under 2017 (Af Årsredovisning 2017). Utredningens förslag medför besparingar på förvaltningsanslaget som beräknas till mellan 200 och 500 miljoner kronor per år beroende på hur väl den nuvarande prestationen Tjänster för att söka arbete

speglar det arbete som sker med handlingsplaner (se ytterligare beräkningar kapitel 14).

Utredningen bedömer antalet deltagare i underlagstjänster till mellan 65 000–125 000 arbetslösa per år. Kostnaderna för detta beräknas till cirka 590 miljoner kronor. Beräkningen görs utifrån att underlagstjänsten pågår under en månad.

Tabell 7.5 Årliga kostnader för arbetsmarknadsbedömningen

Årlig kostnad [tusentals kronor] för arbetsmarknadspolitisk bedömning med 60 minuter/tillfälle

Verksamhet Årlig effektiv arbetstid

(tusen tim.)

Årlig kostnad

(tusen kr)

28

Manuell arbetsmarknadsbedömning vid inskrivning

294

108 009

Manuell arbetsmarknadsbedömning vid återbesök

897

329 778

Manuell arbetsmarknadsbedömning tidigarelagd pga. programslut

102

37 628

Totalt

475 415

7.4.4. Konsekvenser för Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen föreslås utveckla ett systematiskt arbetssätt för arbetet med arbetsmarknadsbedömningen. Utredningen bedömer att kostnaderna för utbildningen till specialiserade arbetsförmedlare som ansvarar för att bedöma och besluta om insatser uppgår till 115 miljoner kronor.29

Som ett resultat av ett sådant arbete bör Arbetsförmedlingen kunna ta ytterligare ett steg och utveckla automatiserad struktur och styrning (mer i kapitel 5).

Utredningen rekommenderar även att Arbetsförmedlingen säkerställer kvalitét och transparens i arbetsmarknadsbedömningar.

En ökad kvalitet i handläggningen vid arbetsmarknadsbedömningen och beslut om insatser bör leda till lägre risk för felaktigt stöd till individen och en mer träffsäker arbetsmarknadspolitik. Tydligare information till såväl arbetssökande som till arbetsgivare och utförare av arbetsmarknadstjänster samt en mer rättssäker behovs- och

28 Effektiv arbetstid * 1,2 för uteblivna besök * timkostnad exkl. OH. 29 Beräknas på att 1 200 arbetsförmedlare genomgår en utbildning till en kostnad av 125 000 kronor per/person.

beslutsbedömning bör leda till att allmänhetens och samverkansaktörers förtroende för Arbetsförmedlingen ökar.

7.4.5. Konsekvenser för arbetsgivare

Utredningens förslag syftar till att i ett tidigt skede göra en arbetsmarknadsbedömning som leder till tydligare information till arbetsgivare/anordnare som överväger att anställa arbetssökande med ekonomiskt stöd via Arbetsförmedlingen. Med en tydlighet från början om förutsättningar för stöd och anställningsstöd kan oklarheter och tvister undvikas.

Utredningens bedömning att en utvecklad intern styrning och kontroll med bättre förutsättningar för en mer rättssäker bedömning av ärenden som rör anställning med ekonomiskt stöd bör vara till fördel för arbetsgivare.

7.4.6. Konsekvenser för utförare av arbetsmarknadstjänster

Det bör ligga i utförare av arbetsmarknadstjänsternas intresse att få tydliga förutsättningar och villkor för att tillhandahålla arbetsmarknadstjänster.

Högre kvalitet i utförande av arbetsmarknadstjänster tjänster kan nås genom att leverantörerna ges goda förutsättningar för att leverera tjänster med bättre framförhållning, tydlighet och förväntningar på vad som ska levereras. Utredningen bedömer att en stärkt arbetsmarknadsbedömning kan bidra till att säkerställa att det som upphandlas motsvarar de behov som finns samt skapa en enhetlig process för individens insatser.

Utredningen bedömer också att förslaget kommer att underlätta uppföljning av leverantörer och ge såväl Arbetsförmedlingen som utförare av arbetsmarknadstjänster möjlighet till en mer rättssäker och effektiv verksamhet.

7.4.7. Konsekvenser för arbetssökande

Utredningens förslag om en förstärkt arbetsmarknadsbedömning kommer att innebära att åtgärder vidtas i ett tidigt skede för personer som löper hög risk att hamna i långtidsarbetslöshet.

Utredningen bedömer också att förslaget leder till att arbetssökande kan få tillgång till de insatser där sannolikheten är störst för ett lyckat utfall.

Utredningen bedömer vidare att ett automatiserat system skulle kunna öka träffsäkerheten i valet av lämpliga insatser. En arbetssökande som bedöms stå tillräckligt långt ifrån arbetsmarknaden och som bedöms ha behov av en insats kommer också kunna erbjudas en sådan oavsedd arbetslöshetstid.

Förslagen bör gynna de grupper som står längts från arbetsmarknaden oavsett funktionsnedsättning, födelseland eller ålder.

Förslagen förbättrar likvärdigheten så att den arbetssökande får rätt stöd oavsett vilken handläggare den arbetssökande träffar. Utredningens förslag innebär att handlingsplanen avskaffas och ersätts med en individuell plan för de arbetssökande som bedöms stå långt från arbetsmarknaden. Planering av stöd för den enskilde ska enbart ske för de arbetssökande som bedöms behöva stöd och innebär en prioritering av uppgifter som myndigheten har att hantera inom ramen för sitt uppdrag.

7.4.8. Jämställdhet

Det återstår ännu mycket att göra för att kvinnor och män ska ta del av insatser och stöd på lika villkor, inte minst gäller det utrikes födda kvinnors lika rättigheter och möjligheter att hitta arbete och kunna försörja sig själv. För att detta ska vara möjligt behöver Arbetsförmedlingen mer kunskap och fakta om den egna verksamheten.

Utredningens anser att en förstärkt arbetsmarknadsbedömning främjar likvärdighet och att negativa strukturer som påverkar arbetsförmedlare i arbetet kan motverkas.

Arbetsförmedlingen behöver också arbeta med att synliggöra vilka insatser som kan förbättra resultatet till arbete för kvinnor i allmänhet och för utrikesfödda kvinnor i synnerhet.

En studie av IFAU (IFAU 2017:16) visar att unga träffade arbetsförmedlare oftare än äldre. Män träffade arbetsförmedlare oftare än kvinnor, och fick ta del av fler insatser.

Utredningen har skäl att tro att jämställdheten vinner på att arbetsmarknadsbedömning förstärks.

7.4.9. Konsekvenser för de integrationspolitiska målen

Utredningen bedömer att förslagen kommer att ha positiva konsekvenser för de integrationspolitiska målen.

Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund30.

Utredningen har skäl att tro att invandrare som inte etablerats sig på arbetsmarknaden har mer att vinna på en förstärkt arbetsmarknadsbedömning. Dels kan bristande likabehandling motverkas, dels innebär förslaget att Arbetsförmedlingen ska prioritera förstärkta förmedlingsinsatser och utbildningsinsatser för de arbetssökande som riskerar långvarig arbetslöshet.

En tidigare undersökning som har gjorts av IFAU i samarbete med Arbetsförmedlingen (IFAU 2016:17), visar att arbetssökande med stereotypiskt svenskt utseende favoriseras. Studien visar att manliga arbetsförmedlare prioriterar att rekommendera utbildning till de arbetssökande vars utseende uppfattas motsvara rådande stereotyper om svenskt utseende.

En statistisk analys från undersökningen visar att arbetsförmedlarna bedömer att förmågan är lägre hos de som uppfattas ha haft delar av sin uppväxt utanför Sverige. Arbetsförmedlarnas beslut kunde inte heller förklaras av de arbetssökandes tidigare utbildning, arbetslivserfarenhet eller arbetslöshetshistoria.

Den förstärkta arbetsmarknadsbedömningen syftar till att insatser erbjuds de arbetssökande som mest är i behov av insatsen, oavsett etnisk bakgrund. Beslut om insatser ska således inte påverkas av förekomsten av stereotypa uppfattningar.

Utredningen bedömer också att anvisningar till validerande insatser kan komma att öka då den fördjupade arbetsmarknadsbedömningen kommer att identifiera behovet av validering. Arbetsmark-

30Prop. 2017/18:1 Utgiftsområde 13.

nadsbedömningen kommer också att identifiera individers utbildningsbehov och vägleda dem till rätt utbildningsinsats eller vidare vägledning.

Utredningens bedömer att arbetsmarknadsbedömningen kan leda till en mer träffsäker insats och en tydligare planering för individen.

7.4.10. Konsekvenser för kommunerna

Förslaget om en förstärkt arbetsmarknadsbedömning kommer innebära att åtgärder skall vidtas vid ett tidigt skede för personer som löper hög risk att hamna i långtidsarbetslöshet. Detta innebär att personer som står långt från arbetsmarknaden i snabbare eller i högre utsträckning övergår till egen försörjning. Därmed kan utgifter för ekonomiskt bistånd komma att minska.

Den del av förslaget som innebär att kommunerna och Arbetsförmedlingen ska samverka inom ramen för arbetsmarknadsbedömningen kan utgöra en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Syftet med förslaget är att ta tillvara på de synergier som kan uppnås om båda aktörer bidrar. Förutom att öka kvaliteten, effektivisera arbetet och motverka konflikter mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna så syftar förslaget till att öka förtroendet för det offentliga stödet hos individen och skapa bättre förutsättningar för en likvärdig service (se mer i kap. 10).

7.4.11. Övriga konsekvenser

Arbetsmarknadsbedömningen kan innebära en ökad administration för arbetsförmedlingens rättsenhet. Troligen kan det emellanåt uppstå intressekonflikter mellan den sökande och arbetsförmedlaren om vilken väg som är den bästa för att nå en långsiktig lösning på arbetslösheten. Ett formellt beslut med fullföljdshänvisning som avslut kan locka den enskilde att begära omprövning och överklaga vilket riskerar att fokus under en tid hamnar på en domstolsprocess.

Mycket tyder vidare på att förvaltningsmyndigheters beslut saknar rättskraft dvs. att det inte är möjligt att hindra att samma sak prövas igen så länge det inte varit föremål för domstolsprövning. Och även om/när beslutet vinner rättskraft är det svårt att avgränsa ett beslut som utgörs av en långsiktig bedömning tillsvidare.

Varje revidering av arbetsmarknadsbedömningen innebär, om den sker inom det tidigare beslutets giltighetstid, en omprövning av ett lagakraftvunnet gynnande beslut på grund av ändrade förhållanden.

Utredningen anser att arbetsmarknadsbedömning ska vara behovsprövat utifrån tillgängliga resurser. Arbetsmarknadsbedömningen innebär inte i sig någon automatiskt rätt till en insats. Arbetsförmedlingen ska dock i bedömningen erbjuda rätt insats till den enskilde utifrån individens behov. Detta kan i praktiken innebära att flexibiliteten för Arbetsförmedlingen avsevärt minskar då resurser låses redan i och med arbetsmarknadsbedömningen och kan således också stå i kontrast till hur regelverket tidigare utformats inom arbetsmarknadspolitiken. Att ge arbetsmarknadspolitiska insatser utifrån arbetssökandes avstånd till arbetsmarknaden kan också inverka på möjligheterna att styra kostnaderna för arbetsmarknadspolitiken för vissa uttalade målgrupper.

7.4.12. Konsekvenser för brottslighet

Utredningen bedömer att en förstärkt arbetsmarknadsbedömning kan förebygga felaktiga utbetalningar. Arbetsförmedlingen har enligt myndighetens instruktioner ansvar för att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och att utforma sin verksamhet så att den inte snedvrider konkurrensförutsättningar på arbetsmarknaden. Varje felaktig utbetalning som kan undvikas innebär således en bättre hushållning av statens medel.

En av åtgärderna som myndigheten beskriver är behovet av att arbeta förebyggande och att arbetsförmedlarna måste förstå vikten av den arbetsmarknadspolitiska bedömningen. I ett dokument från 201731 beskriver myndigheten att bedömningen är viktigt för val av rätt insats och program, eftersom Arbetsförmedlaren ska göra en granskning och bedömning av huruvida personen uppfyller villkoren eller är rätt målgrupp för insatsen och se till så att insatsen eller programmet är arbetsmarknadspolitiskt motiverat.

31 Arbetsförmedlingen arbete med felaktiga utbetalningar Af-2017/00322253.

Referenser

Anahita Assadi och Martin Lundin (2014) Enhetlighet och träffsäker-

het i arbetsmarknadspolitiken: Hur använder arbetsförmedlare statistisk profilering i mötet med den arbetssökande? 2014:14 IFAU.

Arai, Mahamood. Gartell, Marie. Rödin, Magus och Özcan Gulay

(2016). Arbetsförmedlares beslutfattande och stereotyper kopplade

till utseende. IFAU 2016:17.

Arbetsförmedlingens Arbetsmarknadsrapport (2018 a). Arbetsförmedlingen. (2018 b). Hur skapar vi en mer jämställd arbets-

marknadsetablering? En studie av Arbetsförmedlingens förmedlingsverksamhet och insatser ur ett jämställdhetsperspektiv. Working

paper 2018:2. Dnr Af-2018/0005 3281. Arbetsförmedlingen (2018c) Rapport: Arbetsmarknadspolitisk bedöm-

ning, Diarienummer: Af 2018/00547313.

Arbetsförmedlingens återrapportering (2017) Handlingsplan för att

fler utrikesfödda kvinnor ska vara sysselsatta i arbete eller i studier 2017–2018. Therese Borrman, Maria Cheung och Jennie K. Larsson.

Diarienummer: Af 2017/0005 7087. Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017. Arbetsförmedlingen. Rapport: Ura 2011:3: Arbetsförmedlingens indi-

viduella handlingsplaner – vem som får och när.

Arbetsförmedlingen 2014. Rapport: Kunddriven verksamhets-

utveckling inom Arbetsförmedlingen Insikter och förslag till insatser för att stärka Arbetsförmedlingens förtroende både internt och externt.

Dir. 2017:71. Tilläggsdirektiv till Arbetsmarknadsutredningen

(A 2016:03). Kommittédirektiv beslutat vid regeringssammanträde den 22 juni 2017. Dir. 2016:56. Det statliga åtagandet för en väl fungerande arbets-

marknad och Arbetsförmedlingens uppdrag. Kommittédirektiv beslutat vid regeringssammanträde den 22 juni 2016. Jansson Dahlén, Fredrik (2009): En effektiv arbetsförmedling –match-

ning, resursfördelning och drivkrafter. Working Paper 2009:4 Arbets-

förmedlingen. Konle-Seidl, R (2011, Use of profiling for resources allocation, action

planning and matching. (Profiling systems for effective labour market integration), Brussels.

Kurekova, Mytna Lucia (2014), Review of Profiling Systems, Cate-

gorization of Jobseekers and Calculation of Unit Service Costs in Employment Services.No 8, Research Reports from Central Euro-

pean Labour Studies Institute (CELSI). Liljeberg, Linus och Söderström, Martin (2018). Arbetsförmedlarna

och deras arbetsmarknad. IFAU 2018:9

Oliveira, Antonio 2012. Burocratas da linha de frente: executores e

fazedores das políticas públicas. Brasil. Revista de Administração

Pública. http://repositorio.ufba.br/ri/handle/ri/15189 Olofsson, Jonas och Wadensjö Eskil (2009) Arbetsmarknadspolitik:

förändrade förutsättningar och nya aktörer. SNS Förlag Inspektionen för Arbetslöshetsförsäkringen (IAF) 2018:13 Rapport:

Är arbetssökandes handlingsplaner uppdaterade och aktuella? En granskning av om Arbetsförmedlingen lever upp till kravet att de individuella handlingsplanerna alltid ska vara aktuella.

O´Connel, P.J.S Mc Guinness & e. Kelly (2012), The transition from

short- to long-term unemployment: A statistical profiling model for Ireland, The Economic and Social Review vol. 43.

Söderström, Martin och Liljeberg Linus (2017) Hur ofta träffas arbets-

sökande och arbetsförmedlare? 2017:16 IFAU.

SOU 2017:82 Vägledning för framtidens arbetsmarknad. Trygghetsfonden TSL. Rapport 2016: Kompetens för arbete

https://www.tsl.se/globalassets/rapporter/rapporter-2016/kompetens-for-arbete-tsls-esf-projekt.pdf. Remissyttrande; Dnr Af-2017/0036 3921Remissyttrande:

Ds 2017:33 Anpassningar till dataskyddsförordningen av registerförfattningar inom Arbetsmarknadsdepartementets ansvarsområde.

Bilaga 1

Tabell 7.6 Viktat

32

urval av enkäter till Arbetsförmedlingen

Enkät april maj 2018

Arbetsförmedlare anställda <2 år Arbetsförmedlare anställda >2 år Totalt

Kontor

200

800

1 000

Kundtjänst

200

300

500

Totalt

400

1 100

1 500

32 Utredningen har gjort ett viktat urval mot anställda kortare än 2 år samt urval av 500 arbetsförmedlare från Kundtjänst och 400 bland de med kortare anställningstid på myndigheten.

8. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser

Utbildningsinsatser är traditionellt ett viktigt verktyg i den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Att genom utbildning stärka individens ställning på arbetsmarknaden kommer sannolikt vara en än viktigare uppgift för arbetsmarknadspolitiken i framtiden. För detta krävs att Arbetsförmedlingen har tillgång till ett ändamålsenligt utbud av utbildningsinsatser som är möjliga att anpassa både efter individers och efter arbetsmarknadens behov.

På den svenska arbetsmarknaden finns mycket få lågkvalificerade jobb, även jämfört med liknande länder. Det finns en arbetsmarknad för personer som saknar gymnasieutbildning, men den är begränsad. Arbetskraftsbehovet är i dag som störst inom yrken som kräver gymnasial eller eftergymnasial utbildning och allt tyder på att kompetenskraven även framöver kommer att vara höga och snabbt föränderliga. Den pågående strukturomvandlingen till följd av teknikutveckling har medfört en minskning av antalet arbetstillfällen i mellanskiktet i lönefördelningen. Antalet administrativa och produktionsinriktade arbeten tycks minska till förmån för arbeten som kräver mer utbildning. Utan bred tillgång till utbildning riskerar detta att leda till ökad konkurrens om arbetstillfällen i de lägre lönesegmenten.

Samtidigt som kompetenskraven höjs är gruppen arbetslösa med låg utbildningsnivå fortsatt stor bland de inskrivna hos Arbetsförmedlingen. Antalet inskrivna arbetslösa med högst förgymnasial utbildning har fördubblats på tio år, från 53 000 första halvåret 2008 till 106 000 första halvåret 2018.1 Bland dessa finns många ungdomar som inte slutfört sin gymnasieutbildning och nyanlända med kort utbildning. Högst förgymnasial utbildning är en tydlig riskfaktor både för långtidsarbetslöshet och för återkommande arbetslöshet.

1 Enligt Arbetsförmedlingens verksamhetsstatistik. Gäller inskrivna mellan 25–64 år.

Många av de inskrivna med låg utbildningsnivå är dock relativt unga och har potentiellt många yrkesverksamma år framför sig. En utbildningsinsats kan därför, även om det på kort sikt tar tid från arbetssökandet, vara en effektiv investering på längre sikt både för individen och samhället.

Inte bara arbetssökande med kort utbildning kan ha behov av utbildning för en varaktig ställning på arbetsmarknaden. Ibland kan även personer med längre utbildningsbakgrund behöva en utbildningsinsats för att möta arbetsmarknadens behov för anställning. Det finns bl.a. många nyanlända som behöver kompletteringsutbildningar för att kunna nyttja de gymnasiala eller eftergymnasiala kompetenser de har sedan tidigare.

Till den strukturella arbetslöshet som beskrivits ovan kan det snart tillkomma en traditionell konjunkturell arbetslöshet. De goda åren på arbetsmarknaden börjar plana ut. Högkonjunkturen dämpas och sysselsättningstillväxten tycks minska från och med 2019 (Konjunkturinstitutet 2018). Erfarenheter från krisen på 1990-talet såväl som från finanskrisen under 2008–2009 är att det är lågkvalificerade arbetstillfällen som i första hand försvinner vid en recession, och att kompetenskraven för de nya arbetstillfällen som därefter tillkommer generellt är mycket högre (Håkansson och Nilsson, 2018). En kommande lågkonjunktur som driver på en snabbare strukturomvandling kommer sannolikt därför medföra ett ökat antal individer i behov av kompetensutveckling för omställning.

Sammanfattningsvis kommer vägen till arbete i framtiden för allt fler att gå via utbildning. Det huvudsakliga ansvaret för att möta dessa behov ligger inom utbildningspolitiken. Men även arbetsmarknadspolitiken kommer behöva bidra till att arbetssökande ska kunna möta de kompetenskrav som ställs för de lediga jobben och för att skapa en ökad rörlighet på arbetsmarknaden. För detta krävs att arbetsmarknadspolitikens utbud av utbildningsinsatser är brett och ändamålsenligt.

Arbetsförmedlingen har i dag i huvudsak tre sätt att bidra till att inskrivna arbetssökande tar del av utbildningsinsatser som stärker deras ställning på arbetsmarknaden:

1. genom motivering och vägledning till utbildningar i det reguljära

utbildningssystemet,

2. genom anvisning till myndighetens upphandlade eller bidrags-

finansierade2 utbildningstjänster inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program, samt i vissa fall

3. genom anvisning till utbildningar i det reguljära utbildnings-

systemet inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program.

Syftet för den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildning som handhas av Arbetsförmedlingen är enligt den nuvarande regleringen både att stärka den enskilde arbetssökandens möjligheter att få eller behålla ett arbete och att motverka att det uppstår arbetskraftsbrist på arbetsmarknaden. Huvudprincipen är att en arbetsmarknadsutbildning ska pågå under högst sex månader. I takt med att kompetenskraven på arbetsmarknaden har höjts och målgruppen för Arbetsförmedlingens insatser har förändrats har dock många av de inskrivna mer omfattande utbildningsbehov än så. Det är, enligt Arbetsförmedlingens egen bedömning, tveksamt om det i dag finns tillräckligt många arbetstillfällen inom bristyrken som de inskrivna skulle kunna söka efter den kortare utbildningsinsats som arbetsmarknadsutbildningen är tänkt att utgöra. Många individer har snarare utbildningsbehov som motsvarar den mer grundläggande och formaliserade utbildning som ges inom det reguljära utbildningsväsendet. Det förekommer också kritik mot att arbetsmarknadsutbildningen i allt för hög grad liknar och överlappar sådan utbildning.

Att öka övergången till reguljär utbildning har varit ett uttalat mål för Arbetsförmedlingen sedan flera år tillbaka. Men trots nya verktyg i form av utbildningsplikt, studiestartsstöd och en intern strategi för matchning till jobb genom utbildning är övergången till reguljär utbildning fortsatt blygsam. Arbetsförmedlingen behöver bättre redskap för att öka övergången till reguljär utbildning. På så sätt kan myndigheten också lättare undvika att skapa ett parallellt utbildningsutbud med sina upphandlade utbildningstjänster.

Utredningens slutsats är att Arbetsförmedlingen i framtiden både behöver kunna anvisa personer till utbildningsinsatser som handhas av myndigheten själv och vägleda och anvisa personer till det reguljära utbildningssystemet. Det behöver bli tydligare vilka utbildningsbehov som i första hand ska tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet, samt vilka utbildningsinsatser som Arbetsförmedlingen

2 Bidragsfinansierade utbildningstjänster avser exempelvis utbildning på folkhögskola som arbetsmarknadspolitisk insats.

vid behov ska kunna komplettera med. Arbetsförmedlingen behöver i möjligaste mån undvika att upphandla eller anordna utbildningstjänster för utbildningsbehov som kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet. För att detta i sin tur ska bli möjligt behöver Arbetsförmedlingen få tydligare möjligheter att erbjuda reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats för de arbetssökande för vilka detta är motiverat. Slutligen behöver det reguljära utbildningssystemet, och då särskilt vuxenutbildningen på gymnasial nivå, kapacitet att möta arbetssökandes utbildningsbehov.

För att åstadkomma dessa förflyttningar lämnas i detta kapitel förslag för att:

  • Arbetsförmedlingen ska fokusera på att tillhandahålla kortare, gärna arbetsplatsförlagda utbildningsinsatser anpassade efter arbetsgivares konkreta rekryteringsbehov, det som myndigheten i dag kallar rekryteringsutbildningar.
  • Övriga utbildningsbehov ska i första hand tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet. För detta ges Arbetsförmedlingen tydligare möjligheter att använda reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats, vilket ger möjlighet till försörjning från arbetsmarknadspolitiken under studietiden.
  • Bara om individers utbildningsbehov av någon anledning inte kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet ska Arbetsförmedlingen tillhandahålla en utbildningstjänst som motsvarar reguljär utbildning i syfte och innehåll.

På sikt bedömer utredningen att dessa förändringar kommer innebära att Arbetsförmedlingens behov att erbjuda utbildningsinsatser som motsvarar reguljär utbildning kommer att minska. För att understödja denna utveckling lämnar utredningen i detta kapitel också bedömningar om hur det reguljära utbildningssystemets kapacitet att möta arbetssökandes utbildningsbehov kan stärkas, samt vad Arbetsförmedlingen kan göra för att ytterligare främja övergången till reguljära studier framöver.

Utredningens förslag kommer i sig varken leda till att fler eller färre arbetssökande erbjuds utbildningsinsatser. Avsikten är att arbetsmarknadspolitiken ska ha ett bredare och mer flexibelt utbud av utbild-

ningsinsatser som samtidigt går att justera efter förändringar i politikens inriktning, arbetslöshetens sammansättning, arbetsmarknadens kompetenskrav och samhällets ekonomiska omställning.

Det följande kapitlet inleds med en beskrivning av utredningens uppdrag och arbete samt avgränsningar och definitioner av centrala begrepp. Därefter ges en beskrivning av utbildningsbehov ur ett arbetsmarknadspolitiskt perspektiv samt vilka verktyg Arbetsförmedlingen har att möta dessa i dag. Efter detta följer en kartläggning av de utbildningstjänster som Arbetsförmedlingen handhar, deras syfte och resultat. Därefter följer två analysavsnitt om förhållandet mellan Arbetsförmedlingens utbildningstjänster och det reguljära utbildningssystemet, respektive om övergången från arbetslöshet till reguljär utbildning. Avslutningsvis presenteras utredningens förslag med konsekvensanalyser. Ekonomiska konsekvenser av utredningens samlade förslag redovisas i kapitel 14 om förslagens kostnader och finansiella konsekvenser.

8.1. Utredningens uppdrag och arbete

8.1.1. Uppdrag enligt direktiven

I utredningens direktiv beskrivs en matchningsproblematik på svensk arbetsmarknad (Dir. 2016:56). Gruppen arbetslösa består i dag i allt större omfattning av individer som har relativt svårt att få en fast förankring på arbetsmarknaden, bland annat arbetslösa med högst förgymnasial utbildning. Samtidigt har arbetsgivare problem att rekrytera personal med rätt kompetens. Inom vissa sektorer och regioner råder särskild brist på kvalificerad arbetskraft; ny teknik och innovationer ökar efterfrågan ytterligare. Utvecklingen ställer enligt direktiven ökade krav på utbildningsinsatser som förbättrar matchningen mellan de arbetssökande och de tillgängliga jobben. Rätt utbildning är dessutom inte bara viktigt vid inträde på arbetsmarknaden utan även för att människor kontinuerligt ska kunna ställa om för att möta förändringar.

Ansvaret för att individer ska skaffa den utbildning eller kompetens som efterfrågas på arbetsmarknaden är enligt direktivet delat. Individen bär ett ansvar för att använda och förvalta de möjligheter till utbildning som finns och det ligger i arbetsgivares intresse att utbilda och vidareutbilda sina anställda. Samhället ska i sin tur bidra

genom vägledning kring studier och yrken, utbildningsmöjligheter som tillgodoser nuvarande och kommande behov på arbetsmarknaden och genom ett studiemedelssystem som ger möjligheter till försörjning under utbildningstiden.

Utbildningsverksamhet bedrivs i dag i många olika system, bl.a. inom skolväsendet, inom universitet och högskolor, inom folkbildningen och som arbetsmarknadspolitiska insatser. Arbetsmarknadspolitikens utbildningsinsatser skiljer sig på många sätt från andra former av utbildning. De är överlag kortare och mer specifikt utformade än andra utbildningar och därmed finns större möjlighet att anpassa dem efter arbetsmarknadsläget och individens förutsättningar. Samtidigt kan inte sådana insatser ersätta den utbildning som sker inom skolväsendet och vid universitet och högskolor. Sådana utbildningar stärker enligt direktivet på sikt individers ställning på arbetsmarknaden mer än vad kortare arbetsmarknadspolitiska insatser gör. Utredningen har därför i uppdrag att analysera samspelet mellan utbildningar och andra insatser inom arbetsmarknadspolitiken, skolväsendet, universitet och högskolor samt folkbildningen. Utifrån analysen ska förslag lämnas om hur utbildning och andra insatser inom arbetsmarknadspolitiken bör förhålla sig de andra utbildningsformerna.

I regeringens tilläggsdirektiv lyfts vidare arbetsmarknadsutbildningens bristande måluppfyllnad (Dir. 2017:71). Trots att resultaten har förbättrats något de senaste åren är de fortsatt otillräckliga, i synnerhet om hänsyn tas till det goda konjunkturläget med kompetensbrister inom många yrken. I vissa fall har det saknats arbetsmarknadsutbildningar inom bristyrken, vilket ofta berott på svårigheter i upphandlingen. För att möta behoven på den framtida arbetsmarknaden behövs en effektiv och flexibel form för hur arbetsmarknadsutbildningar kan tillhandahållas. Utredningen ska därför lämna förslag om hur det kan säkerställas att arbetsmarknadsutbildningen är en flexibel insats som snabbt kan svara mot arbetsmarknadens behov och som förbättrar förutsättningarna för de arbetssökande att få arbete och för de arbetsgivare som behöver anställa inom ett bristyrkesområde att snabbt få tag på arbetskraft samt analysera och lämna förslag om i vilken form och av vilka aktörer som arbetsmarknadsutbildningar är bäst lämpade att tillhandahållas fortsättningsvis.

Utredningen har i arbetet med dessa delar av uppdraget varit i kontakt med många intressenter. Utöver regelbundna kontakter med sakansvariga på Arbetsförmedlingens huvudkontor har möten hållits med medlemsföretag inom Almega Utbildningsföretagen, en bransch- och arbetsgivarorganisation för företag som arbetar med vuxnas lärande och kompetensutveckling. Enligt Utbildningsföretagen utbildades 9 av 10 av deltagarna i arbetsmarknadsutbildning under 2017 hos något av organisationens medlemsföretag. Utbildningsföretagen har även inkommit med en skriftlig inlaga till utredningen. Dialog har hållits med Folkbildningsrådet som fördelar och följer upp statsbidrag till svensk folkbildning. Återkommande möten har hållits med Vuxenutbildning i samverkan (ViS) som samlar kommunala och privata utbildningssamordnare samt beställare av vuxenutbildning över hela landet. Utredningen har även haft dialog med SKL:s sakansvariga experter och nätverk för kommunernas vuxenutbildningschefer. Inlagor om arbetsmarknadsparternas syn på arbetsmarknadsutbildningen och dess förhållande till det reguljära utbildningsväsendet har också inhämtats från representanter i utredningens referensgrupp. Slutligen har berörda departement och myndigheter lämnat synpunkter genom utredningens expertgrupp och genom enskilda möten.

8.1.2. Centrala begrepp

Utbildningsinsatser som handhas av Arbetsförmedlingen

Med utbildning som handhas av Arbetsförmedlingen avser utredningen de utbildningsinsatser som Arbetsförmedlingen tillhandahåller, främst genom upphandling eller avtalssamverkan. Dessa utbildningsinsatser kan deltagare få tillgång till som en arbetsmarknadspolitisk insats genom anvisning från Arbetsförmedlingen. De har alltså inte ett offentligt ansöknings- och antagningsförfarande.

Utöver yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningar finns även förberedande insatser som kan omfatta utbildningsinslag. Begreppet förberedande utbildning (FUB) inom Arbetsförmedlingen är ett samlingsnamn som omfattar fem olika tjänster som riktar sig till arbetssökande som behöver förbereda sig inför andra aktiviteter, såsom arbetsmarknadsutbildning eller reguljära studier. Arbetsförmedlingen hade under 2017 avtal som omfattade fem typer av förberedande utbildningar: Meritportfölj, Grundläggande moduler, Min väg till

arbete, Korta vägen och Starta eget-utbildning. Målgruppen varierar i hög utsträckning mellan de olika förberedande utbildningarna. Här finns såväl insatser som riktar sig till arbetssökande som står mycket långt ifrån arbetsmarknaden, som insatser som riktar sig till arbetssökande som står relativt nära arbetsmarknaden.

Utbildningsinsatser på folkhögskola i form av studiemotiverande kurs och etableringskurs ingår också i utbildningsinsatser som tillhandahålls genom anvisning från Arbetsförmedlingen. Dessutom kan yrkesutbildning inom bristyrken på folkhögskola erbjudas till deltagare inom jobb- och utvecklingsgarantin och etableringsprogrammet.

Arbetsmarknadsutbildning

Arbetsmarknadsutbildning är en av de utbildningsinsatser som hand-

has av Arbetsförmedlingen. Med arbetsmarknadsutbildning avser utredningen den utbildning som anskaffas av Arbetsförmedlingen och anordnas enligt förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. Enligt förordningens 11 § avser arbetsmarknadsutbildning yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta för den enskilde att få eller behålla ett arbete och som motverkar att brist på arbetskraft uppstår på arbetsmarknaden. Det handlar i allmänhet om en kort yrkesinriktad utbildning om högst sex månader. I många fall är utbildningen dock längre.

Rekryteringsutbildning

Arbetsmarknadsutbildning kan anordnas i form av rekryterings-

utbildning. Rekryteringsutbildning är en arbetsmarknadsutbildning

där en eller flera arbetsgivare står som mottagare av de personer som går utbildningen. De berörda arbetsgivarna medverkar aktivt i planeringen eller genomförandet av utbildningen, exempelvis genom att vara med vid urval av deltagare eller genom att påverka innehållet i utbildningen. Utbildningsinnehållet plockas ur befintliga avtal för arbetsmarknadsutbildning.

Reguljär utbildning

Med reguljär utbildning avser utredningen de skolformer som beskrivs i 1 kap. 1 § skollagen (2010:800). Utöver skolformerna inkluderas även motsvarande utbildning på folkhögskola, utbildning på yrkeshögskola och utbildning på universitet och högskola. I alla utbildningsformer inkluderas enbart de utbildningar som har ett offentligt ansöknings- och antagningsförfarande och där ett erkänt betygs- eller meritsystem existerar. Uppdragsutbildning inkluderas därmed inte.3

Den reguljära utbildningens syfte är brett. Förutom att säkra kompetensförsörjningen syftar reguljär utbildning också till att stärka den studerandes personliga utveckling och aktiva deltagande i samhällslivet. Ett exempel är syftet för den kommunala vuxenutbildningen som det uttrycks i 20 kap. 2 § skollagen.

2 § Målet för den kommunala vuxenutbildningen är att vuxna ska stödjas och stimuleras i sitt lärande. De ska ges möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja sin personliga utveckling.

Utgångspunkten för utbildningen ska vara den enskildes behov och förutsättningar.

I förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning tydliggörs även att den utbildning som statsbidraget finansierar ska möta behov på arbetsmarknaden. Denna förordning reglerar dock bara en finansieringsform för kommunal vuxenutbildning. Bestämmelserna i skollagen gäller även kommunal vuxenutbildning som finansieras genom det särskilda statsbidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbildning.

Utbildning inom ramen för yrkeshögskolan regleras av lagen (2009:128) om yrkeshögskolan med tillhörande förordning och utbildning vid universitet och högskolor regleras av högskolelagen (1992:1434) och lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina med tillhörande förordningar. Enligt författningarna ska utbildning inom ramen för yrkeshögskolan svara mot arbetslivets behov, medan utbildningsutbudet vid universitet och högskolor enligt

3 Uppdragsutbildning är utbildning som en huvudman, exempelvis en arbetsgivare, köper av en utbildningsanordnare.

lärosätenas regleringsbrev ska svara mot studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov.

Förordningen om statsbidrag till folkbildningen (2015:218) och de villkor och riktlinjer som Folkbildningsrådet beslutar om är de styrdokument som främst reglerar utbildning inom folkbildningen. Syftet med statens stöd till folkbildningen är enligt förordningen att stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin, bidra till att göra det möjligt för en ökad mångfald människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen, bidra till att utjämna utbildningsklyftor och höja bildnings- och utbildningsnivån i samhället samt bidra till att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet.

Varaktig ställning på arbetsmarknaden

Utredningen använder i detta kapitel begreppet varaktig ställning på

arbetsmarknaden för att beskriva målet med utbildningsinsatser

inom arbetsmarknadspolitiken. Med detta avses att individen med hjälp av stärkt kompetens i linje med arbetsmarknadens efterfrågan ska tillägna sig en ställning på arbetsmarknaden som innebär att individen inte återgår till arbetslöshet efter en kort period i arbete. I målet om en varaktig etablering på arbetsmarknaden ryms också ett kompetensförsörjningsperspektiv. De utbildningsinsatser som ger individer en mer säker position på arbetsmarknaden är sannolikt de utbildningar som tillgodoser kompetensbehov på arbetsmarknaden. Att i större utsträckning bidra till att personer studerar utbildningar som leder till en varaktig ställning på arbetsmarknaden är därmed även en viktig del av arbetet med att motverka rekryteringssvårigheter för landets arbetsgivare.

Med detta sagt kommer det alltid vara en politisk fråga hur långt statens ansvar för att rusta arbetssökande ska gå. Utredningens förslag syftar sammantaget till att säkerställa att arbetsmarknadspolitiken har ändamålsenliga verktyg både för att bedöma individers avstånd till arbetsmarknaden, inklusive eventuella utbildningsbehov, och för att möta dessa. I hur stor utsträckning Arbetsförmedlingen kommer att använda sig av dessa verktyg är en fråga för politiska prioriteringar.

8.1.3. Avgränsningar

I detta kapitel diskuteras huvudsakligen utbildningsbehov hos personer som befinner sig i eller riskerar arbetslöshet. Alla arbetslösa har dock inte utbildningsbehov. De flesta som söker arbete har befintliga kompetenser och kontakter som innebär att de kan hitta ett arbete utan utbildning. Även personer med kort formell utbildningsbakgrund kan finna lämpliga vägar in på arbetsmarknaden utan en utbildningsinsats. Utgångspunkten för detta kapitel är de fall då någon form av utbildningsinsats har bedömts vara ett lämpligt sätt att stärka individens position på arbetsmarknaden. Denna bedömning kan variera, vilket beskrivs nedan i avsnitt 8.2.2.

Även yrkesverksamma kan ha behov av utbildning för att uppdatera sin kompetens i takt med arbetsmarknadens krav. Ett livslångt lärande med löpande kompetensutveckling kan förebygga arbetslöshet både genom att motverka uppsägning på grund av arbetsbrist och genom att underlätta en snabb omställning till ett nytt arbete om en uppsägning ändå blir aktuell. I kapitel 9 diskuteras politiken för en stärkt kompetensförsörjning i vidare bemärkelse. En samlad politik för stärkt kompetensförsörjning kan förebygga arbetslöshet samt skapa en ökad rörlighet på arbetsmarknaden genom att skapa jobbkedjor som frigör arbetstillfällen på lägre kvalifikationsnivåer. I detta kapitel ligger fokus i stället på utbildning som syftar till att minska arbetslösheten och öka sysselsättningen som en del av den aktiva arbetsmarknadspolitiken.

8.2. Utbildningsbehov ur arbetsmarknadspolitiskt perspektiv

8.2.1. Samhällsekonomiska mål

Utbildning är traditionellt en viktig del av den svenska arbetsmarknadspolitiken. Olika former av arbetsmarknadspolitiska utbildningsinsatser för att individen ska kunna ställa om till arbete hos nya arbetsgivare och branscher har förekommit åtminstone sedan början av 1900-talet. Omställning genom utbildning är också en central komponent i den nordiska arbetsmarknadsmodellen som syftar till att trygga individers anställningsbarhet snarare än att säkra befintliga

anställningar. Målet är att främja strukturomvandling genom att prioritera ett väl utbyggt välfärdssystem med ett starkt omställningsstöd för individen snarare än att skydda utsatta branscher mot internationell konkurrens genom olika former av subventioner och stöd.

Till viss del är det en politisk fråga i vilken utsträckning arbetsmarknadspolitiken ska prioritera att individen snabbt når självförsörjning respektive att individen får en varaktig etablering på arbetsmarknaden på sikt. Om snabb självförsörjning och arbetslivserfarenhet är det mål som prioriteras främst kan intensifierade förmedlingsinsatser och subventionerade anställningar vara de mest lämpliga arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Om det främsta målet i stället är ett mer varaktigt fäste på arbetsmarknaden och att lösa arbetsgivares kompetensbehov kan olika former av utbildningsinsatser vara mer motiverade. Det kan även vara lämpligt med kombinationer av anställningsstöd och utbildning, beroende på individuella behov och förutsättningar. Lärlingsutbildning kan vara en lämplig utbildningsform för individer som föredrar ett arbetsplatsförlagt lärande.

Valet av insats påverkas också av konjunkturen. Utbildning kan i detta hänseende ha mer av en stabiliseringspolitisk funktion. Under en lågkonjunktur finns färre lediga arbetstillfällen att söka och konkurrensen om de befintliga jobben är högre. Dessa perioder kan det därför vara mer samhällsekonomiskt effektivt att investera i längre utbildningar som gör att de arbetssökande, när konjunkturen sedan åter vänder uppåt, är redo att möta en ökad efterfrågan på arbetskraft. Under en högkonjunktur finns det i stället många lediga arbeten att söka. I dessa tider är arbetsgivare ofta mer pragmatiska med sina kompetenskrav och det är i allmänhet lättare för en individ att hitta en anställning. En utbildningsinsats behöver därför inte vara nödvändig även om individen har en kort utbildningsbakgrund.

Inlåsningseffekten blir också sannolikt större under en högkonjunktur. En individ som deltar i en längre utbildning har sannolikt mindre anledning att söka ett jobb under utbildningstiden. Detta talar för att det är mindre samhällsekonomiskt effektivt att investera i längre utbildningar för arbetslösa under en högkonjunktur. Det kan i stället vara en lämplig tidpunkt för individen att skaffa sig arbetslivserfarenheter och referenser. Samtidigt innebär den höga arbetskraftsefterfrågan under en högkonjunktur att de individer som trots

allt kvarstår i arbetslöshet sannolikt står längre från arbetsmarknaden än andra och därmed är i behov av mer omfattande insatser, såsom exempelvis utbildning.

Behovet av utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats beror även på arbetslöshetsgruppens sammansättning. I skrivande stund finns många individer med kort utbildning inskrivna hos arbetsförmedlingen. Inom etableringsprogrammet var andelen deltagare med högst förgymnasial utbildning särskilt hög. Även om slutbetyg eller examen från gymnasial utbildning inte alltid är ett krav för anställning krävs det allt oftare. Risken för arbetslöshet är betydligt större bland personer med kort utbildning och de löper dessutom högre risk för mer ihållande arbetslöshet. Arbetslösa med högst förgymnasial utbildning är överrepresenterade bland arbetssökande som varit kvarstående utan arbete i minst 12 månader.

En förklaring till att arbetslösheten kan vara hög samtidigt som arbetskraftsbristen är stor är att arbetssökande och vakanser ofta återfinns på delvis åtskilda arbetsmarknader. När avståndet mellan efterfrågan på arbetskraft och det tillgängliga arbetskraftsutbudet blir för stort segmenteras arbetsmarknaden. Utbildningsinsatser inom arbetsmarknadspolitiken är ett sätt att i större utsträckning få arbetsmarknaden att hålla ihop. Detta genom att få utbudssidan, den tillgängliga arbetskraften, att bättre motsvara efterfrågesidans behov.

Den så kallade jobbpolariseringen som beskrivs i kapitel 3 kan även den leda till ett behov av utökade utbildningssatsningar. När arbetstillfällen i mitten av lönefördelningen försvinner leder detta till en större konkurrens om arbetstillfällen med lägre kvalifikationskrav i lägre lönesegment. Utan fortbildningsinsatser för att dessa individer i stället ska kunna konkurrera om arbeten med högre kvalifikationskrav kommer detta innebära ett ökat tryck på enklare arbeten där personer som står längre från arbetsmarknaden riskerar att hamna ännu längre bak i kön. Det kan därmed finnas arbetsmarknadspolitiska motiv att inte helt begränsa utbildningsinsatser till personer med kort tidigare utbildning, även om huvudsakligt fokus för politiken är att stötta arbetssökande som står längre från arbetsmarknaden.

Alla arbetslösa med kort utbildningsbakgrund har inte behov av utbildning. En del har yrkeserfarenheter, andra meriter och nätverk som gör att de har möjligheter att hitta en anställning med befintlig utbildning och kompetens. Alla arbetssökande med kort utbildning

har inte heller förutsättningar för att studera. Behovet av arbetstillfällen för personer med kort utbildning blir därför fortsatt stort de kommande åren. För arbetslösa som inte har förutsättningar att genomgå en längre utbildning kan t.ex. en subventionerad anställning vara en väg in på arbetsmarknaden. Likväl finns det en stor grupp arbetslösa som både kommer att behöva och vilja utveckla och synliggöra sin kompetens för att få en varaktig ställning på arbetsmarknaden. Det gäller då att ändamålsenliga utbildningsinsatser finns tillgängliga och används på rätt sätt.

8.2.2. Individuella behov

Vilken arbetsmarknadspolitisk insats en arbetssökande främjas bäst av är en fråga som ska avgöras vid den så kallade arbetsmarknadspolitiska bedömningen. Vid denna ska arbetsförmedlaren göra en bedömning av individens förutsättningar, situationen på arbetsmarknaden och vilka insatser som är mest verksamma för att motverka att individen hamnar i långvarig arbetslöshet.

Det kan finnas olika anledningar till att en individ bedöms behöva en utbildning för att komma in på, eller återvända till, arbetsmarknaden som anställd eller företagare. Det kan handla om att man inte fullföljt en gymnasieutbildning och därefter har svårt att hitta ett jobb. Den kan vara så att man nyligen kommit till Sverige från ett land med ett outvecklat eller raserat utbildningssystem eller med en utländsk utbildning som behöver valideras och kompletteras. Det kan också handla om att den utbildning man har sedan tidigare inte längre är relevant på grund av pågående strukturomvandling på arbetsmarknaden som medför nya kompetenskrav. Det är en komplex uppgift att bedöma en individs utbildningsbehov och många olika faktorer påverkar bedömningens utfall. Utredningens förslag för att stärka Arbetsförmedlingens förmåga att göra denna bedömning finns att läsa i kapitel 7.

För att en utbildning ska vara lönsam ur ett arbetsmarknadspolitiskt perspektiv måste dess avkastning i form av en förbättrad arbetsmarknadssituation vara större än dess kostnad mätt som förlorad tid. Utbildningar som ges av arbetsmarknadsskäl bör därför inte vara längre än nödvändigt. Figur 8.1 illustrerar olika typer av utbildningsbehov en individ kan ha ur ett arbetsmarknadspolitiskt

perspektiv. Behoven är kategoriserade utifrån individens ställning på arbetsmarknaden, där utbildningsbehov ”a” motsvarar behoven hos en person som står längre från arbetsmarknaden medan utbildningsbehov ”c” motsvarar behoven hos en individ som står relativt nära arbetsmarknaden.4 Resonemanget utvecklas nedan.

Figur 8.1 Utbildningsbehov ur ett arbetsmarknadspolitiskt perspektiv

Utbildningsbehov beroende på individens ställning på arbetsmarknaden

Källa: Utredningens bearbetning.

A. Behov av förberedande och studiemotiverande utbildning

En person som står längre från arbetsmarknaden kan behöva en kedja av insatser innan ett arbete kan bli aktuellt. En förberedande och/eller studiemotiverande utbildning kan behövas som förberedelse för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program eller för fortsatta studier. I dessa fall krävs ofta en utbildning som i hög grad är individanpassad. Utöver rena utbildningsinslag kan den även omfatta vägledande och motiverande inslag. Praktik och studiebesök på arbetsplatser kan också ingå.

Målet för denna typ av utbildningsinsats är generellt inte övergång till arbete, även om detta också är möjligt. Syftet är i stället att individen efter avslutad insats ska ha tillägnat sig kunskaper och förmågor som förbereder inför fortsatta insatser mot målet att hitta ett arbete. Dessa utbildningsbehov kan i dag exempelvis mötas av:

4 Illustrationen beskriver bara utbildningsbehov hos personer som befinner sig i eller riskerar arbetslöshet. Även yrkesverksamma kan dock ha behov av utbildning för att uppdatera sin kompetens i takt med arbetsmarknadens krav. Se inledande avsnitt om avgränsningar för detta kapitel.

Arbetsförmedlingens tjänster Reguljär utbildning

Arbetsförmedlingens tjänst Orienteringskurser, sfi eller kurser på grundläggande nivå inom komvux Studiemotiverande kurs på folkhögskola Grundskolenivå på folkhögskola, särskild och allmän kurs Etableringskurs på folkhögskola Sfi på folkhögskola

B. Behov av längre, mer grundläggande utbildning

En person som inte har en arbetslivserfarenhet eller utbildningsnivå som motsvarar arbetsmarknadens efterfrågan kan behöva en längre, grundläggande utbildning. I dessa fall saknar individen ofta en tydlig gångbar yrkesinriktning och behöver därför en utbildning som lär ut ett yrke från grunden. Utbildningen behöver därför vara något längre än vad som beskrivs i utbildningsbehov ”c”. Dessa utbildningsbehov kan i dag exempelvis mötas av:

Arbetsförmedlingens tjänster Reguljär utbildning

Arbetsförmedlingens yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningar

Gymnasieskolan (för individer upp till 20 år)

Bristyrkesutbildning på folkhögskola efter anvisning från Arbetsförmedlingen

Komvux på grundläggande och gymnasial nivå Yrkeshögskoleutbildning som eventuellt föregås av behörighetsgivande förutbildning Allmän kurs på folkhögskola som motsvarar grundläggande och gymnasial utbildning Särskild kurs på folkhögskola

C. Behov av kortare, kompletterande utbildning

En person som har tidigare arbetslivserfarenhet och/eller utbildning kan behöva en kortare, kompletterande utbildning för att möta arbetsmarknadens behov. Det kan handla om att bygga på sina tidigare kompetenser med nyare, mer aktuella yrkeskunskaper, att justera sin yrkesinriktning för att kunna bredda sitt arbetssökande, eller att få bättre förutsättningar för eget företagande.

Inte bara arbetssökande med kort utbildning kan alltså ha behov av utbildning för en varaktig ställning på arbetsmarknaden. Ibland kan även personer med längre utbildningsbakgrund behöva en utbildningsinsats. Inte minst finns det många nyanlända som behöver kompletteringsutbildningar för att kunna nyttja de gymnasiala eller eftergymnasiala kompetenser som de har med sig sedan tidigare.

Det är även viktigt att konstatera att alla individer inte kan, eller inte vill, tillgodogöra sig en längre utbildning. Även om en individ har kort tidigare utbildning kan det vara mer samhällsekonomiskt effektivt att denne individ i stället snabbt kommer i arbete och utför enklare arbetsuppgifter i stället för att försöka uppnå fullständig gymnasieexamen eller en annan längre utbildning. Inte bara individer med erfarenhet eller utbildning kan alltså vara målgrupp för korta utbildningar. Dessa utbildningsbehov kan i dag exempelvis mötas av:

Arbetsförmedlingens tjänster Reguljär utbildning

Arbetsförmedlingens yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildning

Kurser inom komvux på gymnasial nivå exempelvis i kombination med validering

Arbetsförmedlingens uppdragsutbildning på högskola, exempelvis inom ramen för de så kallade snabbspåren

Yrkeshögskoleutbildning eller fristående kurser inom yrkeshögskolan

för nyanlända akademiker

Fristående kurser på högskola

Kompletterande högskoleutbildningar för utländska akademiker (uppdragsutbildningar) Arbetsförmedlingens Starta egetutbildning

8.2.3. Arbetsförmedlingens verktyg för att möta de inskrivnas utbildningsbehov

På senare år har den politiska styrningen allt mer signalerat att arbetsmarknadspolitiken har i uppgift att motivera och vägleda personer till studier. Detta har föranlett ett behov av en perspektivförflyttning inom Arbetsförmedlingen, från fokus på snabb matchning direkt till jobb till ett ökat fokus på matchning till jobb genom utbildning. Arbetsförmedlingen har i huvudsak tre sätt att bidra till att arbetssökande tar del av utbildningsinsatser som stärker deras ställning på arbetsmarknaden:

1. genom motivering och vägledning till utbildningar i det reguljära

utbildningssystemet,

2. genom anvisning till myndighetens upphandlade eller bidrags-

finansierade utbildningstjänster inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program, samt i vissa fall

3. genom anvisning till utbildningar i det reguljära utbildnings-

systemet inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program.

Som stöd för kategori ett, att vägleda personer till utbildning i det reguljära utbildningssystemet, finns det så kallade studiestartsstödet (se kommande beskrivning).

Utöver insatser inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program kan Arbetsförmedlingen även bevilja stöd enligt förordning (2013:1157) om stöd för yrkesintroduktionsanställningar till arbetsgivare för att stimulera sådan anställning av vissa ungdomar, långtidsarbetslösa personer och nyanlända invandrare. Yrkesintroduktionsanställningar är anställningar som omfattas av ett centralt kollektivavtal om yrkesintroduktion, eller av ett hängavtal till ett sådant kollektivavtal, och som innehåller en andel utbildning eller handledning. Anställningarna riktar sig till personer som saknar relevant yrkeserfarenhet eller som är arbetslösa.

Utbildningsinsatser inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program listas i tabell 8.1. Här listas både utbildningsinsatser som handhas av Arbetsförmedlingen och reguljära studier som kan erbjudas inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program. För reguljära studier inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program gäller att Arbetsförmedlingen anvisar en inskriven arbetssökande att söka till reguljära studier. Att den arbetssökande sökt och tackat ja till anvisad utbildning kontrolleras genom obligatoriska aktiviteter som skapas i Arbetsförmedlingens planeringsverktyg och förs över till den arbetssökandes aktivitetsrapport. Där ska deltagaren sedan ange om deltagaren sökt och tackat ja till anvisad utbildning. Vid dessa insatser gäller aktivitetskrav precis som vid andra arbetsmarknadspolitiska insatser inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program. Dessutom har Arbetsförmedlingen i uppdrag att utreda och fatta beslut om sanktioner om deltagaren inte lever upp till villkoren i regelverket om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. I jämförelse med arbetssökande som befinner sig i aktiviteter i

Arbetsförmedlingens egen regi eller hos kompletterande aktörer som enligt avtal rapporterar om avvikelser får Arbetsförmedlingen dock in mindre information om deltagarens aktiviteter när de studerar reguljär utbildning med aktivitetsstöd. De aktivitetsrapporter som deltagaren lämnar in utgör därför den viktigaste källan till kontroll och uppföljning. Mer om Arbetsförmedlingens kontrolluppdrag finns att läsa i kapitel 6.

Tabell 8.1 Utbildningsinsatser inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program

Sammanställning av insatser tillgängliga under 2018

Program/Insats inom program

Reglering Syfte

Målgrupp

Förberedande och orienterande utbildning

Förordning

(2000:634) 30 § p. 2

Kortare insatser för att förbereda arbetssökande för kommande arbetsmarknadspolitiska insatser, studier eller arbete.

Ingen utpekad målgrupp.

Studiemotiverande kurs på folkhögskola

Förordning

(2000:634) 30 § p. 3

Insats för att motivera arbetssökande att fullfölja påbörjade studier på grundläggande och/eller gymnasial nivå.

Inskrivna som har fyllt 16 år och som varken har en gymnasieexamen eller grundläggande behörighet till högskoleutbildning.

Etableringskurs på folkhögskola

Regleringsbrevet

för 2018 anslag 1:3, p. 3f

Stärka arbetssökandes möjligheter att till vidare studier eller arbete.

Deltagare i etableringsprogrammet eller inskrivna med pågående etableringsplan.

Arbetsmarknadsutbildning Förordning

(2000:634) 11 §

Underlätta för arbetssökande att få eller behålla ett arbete och motverka att brist på arbetskraft uppstår på arbetsmarknaden.

Ingen utpekad målgrupp.

Snabbspår för nyanlända Förordning

(2000:634) 12 §

Studier på eftergymnasial nivå, främst i kompletterande syfte.

Inskrivna med ingen eller liten erfarenhet av svensk arbetsmarknad.

Program/Insats inom program

Reglering Syfte

Målgrupp

Bristyrkesutbildning på folkhögskola

Förordning

(2007:414), 11 §; (2017:820)

13 d §

Underlätta för arbetssökande att få eller behålla ett arbete och motverka brist på arbetskraft inom ett visst yrke på arbetsmarknaden.

Deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin samt etableringsprogrammet.

Svenska för invandrare eller motsvarande på folkhögskola

Förordning

(2000:634) 30 § p. 4

Att den arbetssökande ska genomföra, och fullfölja, sina svenskastudier.

Inskrivna utanför etableringen som inte har fullföljt sfi.

Kortare reguljär utbildning för långtidsarbetslös invandrare eller arbetssökande med funktionsnedsättning

Förordning

(2000:634) 30 §, p. 5

Att möjliggöra för vissa arbetssökande att studera på grundskole- eller gymnasienivå.

För den som är långtidsinskriven invandrare eller har ett funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga.

Komvux eller motsvarande på folkhögskola för deltagare inom jobb- och utvecklingsgarantin

Förordning

(2000:634) 30 § p. 6

Att ge personer som varit utan arbete en längre tid med högst förgymnasial utbildning, möjlighet att studera reguljär utbildning under i ett år.

Deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin.

Eftergymnasiala studier med bibehållet aktivitetsstöd för deltagare inom jobb- och utvecklingsgarantin

Förordning

(2000:634) 30 § p. 7

Att ge personer som varit utan arbete under längre tid möjlighet att studera på eftergymnasial nivå i längst ett år.

Inskrivna som deltagit i jobb- och utvecklingsgarantin i mer än 450 dagar.

Deltidsanvisning inom jobb- och utvecklingsgarantin

Förordning

(2007:414) 4 §

Studier på deltid parallellt med fortsatt deltagande i jobb- och utvecklingsgarantin på deltid i längst 6 månader

Deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin.

Sfi och Komvux eller motsvarande på folkhögskola inom etableringsplan

Lag (2010:197)

7§

Att genom tillgång till utbildning snabbare etablera vissa nyanlända i samhälls- och arbetslivet.

Inskrivna med etableringsplan.

Svenska för invandrare (sfi) inom etableringsprogrammet

Förordning

(2017:820) 12 §

Att den arbetssökande ska genomföra och fullfölja sina svenskastudier.

Deltagare i etableringsprogrammet som ej är färdiga med sfi.

Program/Insats inom program

Reglering Syfte

Målgrupp

Reguljär utbildning inom etableringsprogrammet

Förordning

(2017:820) 13 §

Att genom tillgång till utbildning snabbare etablera vissa nyanlända i samhälls- och arbetslivet.

Deltagare i etableringsprogrammet.

*Utbildningskontrakt Förordning

(2015:502) 11 14 §

Att unga ska fullfölja sin gymnasieutbildning.

Inskrivna i åldern 20 24 år som saknar gymnasieexamen eller ej är godkända i de gymnasiegemensamma ämnena eller saknar grundläggande behörighet till högre studier.

Kortare yrkesinriktad eller teoretisk utbildning inom jobbgarantin för unga

Förordning

(2007:813) 6, 8 §

Underlätta för den enskilde att få ett arbete eller påbörja eller återgå till utbildning.

Inskrivna i åldern 16 24 år som har varit arbetslösa och anmälda hos Arbetsförmedlingen i sammanlagt 90 kalenderdagar under en ramtid om fyra månader.

Källa: Utredningens bearbetning. *Vid utbildningskontrakt uppbär deltagare inte finansiering genom arbetsmarknadspolitiken under utbildningen. Deltagare som studerar minst 50 procent kan ansöka om studiemedel från Centrala Studiemedelsnämnden, CSN. Blå: Utbildningsinsats som handhas av Arbetsförmedlingen. Grön: Reguljär utbildning.

Under senare år har ökat fokus lagts på reguljär utbildning som en viktig väg mot en varaktig ställning på arbetsmarknaden. I Arbetsförmedlingens regleringsbrev för 2017 fanns utbildning angivet i målen för verksamhetsåret. Inskrivna utan fullständig gymnasieutbildning, särskilt inskrivna i etableringsuppdraget, skulle i högre utsträckning påbörja reguljära studier. I regleringsbrevet för 2018 återkom samma mål som föregående år, med än mer angelägna formuleringar. Andelen inskrivna utan fullständig gymnasieutbildning som påbörjar reguljära studier skulle öka väsentligt. Dessutom skulle andelen som studerar inom etableringsuppdraget öka väsentligt, och andelen personer som lämnar etableringsuppdraget för arbete eller studier öka

väsentligt jämfört med föregående år.

Den 1 januari 2018 infördes en utbildningsplikt i enlighet med 14 § förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Syftet med utbildningsplikten är att fler nyanlända med kort utbildning ska påbörja studier. För att säkerställa implementeringen av utbildningsplikten ska Arbetsförmedlingen enligt regleringsbrevet för 2018 aktivt samverka med kommunerna och andra relevanta aktörer, bland annat genom att bidra till bättre lokala planeringsförutsättningar och genom att öka sin kunskap om det lokala och regionala utbudet av utbildning.

I myndighetens verksamhetsplan för 2017 lyftes utbildning som ett viktigt fokusområde. I januari samma år uppskattades att mellan 14 000–17 000 inskrivna öppet arbetslösa, deltagare i program med aktivitetsstöd samt deltidsarbetslösa och timanställda som hade högst förgymnasial utbildning skulle övergå till reguljära studier. I januari 2017 beslutade Arbetsförmedlingen en strategi för matchning till jobb genom utbildning. Strategin beskriver utbildningens funktion i Arbetsförmedlingens verksamhet och myndighetens roll i förhållande till det reguljära utbildningsväsendet. Syftet med strategin var att skapa ett sammanhållet synsätt och arbetssätt för hur utbildning ska användas för att möta de ökade utbildningsbehoven hos de inskrivna. Det övergripande vägvalet som beslutades med strategin var att Arbetsförmedlingen ska matcha till jobb genom utbildning. Detta vägval omfattade fyra delområden:

1. Arbetsförmedlingen ska samverka för att fler med kort utbildning ska påbörja reguljära studier.

2. Arbetsförmedlingen ska vägleda arbetssökande till arbete genom för individen rätt utbildningsinsats.

3. Arbetsförmedlingen ska använda den yrkesutbildning som bäst möter arbetsmarknadens behov.

4. Arbetsförmedlingen ska vara experter på utbildningens roll för arbetsmarknaden.

Tillsammans med strategin om matchning till jobb genom utbildning beslutades en införandeplan med 31 olika aktiviteter som skulle genomföras under 2017 och 2018. Aktiviteterna omfattade både konkreta insatser som nya systemstöd, handläggarstöd och metoder och mer långsiktiga insatser som kompetensutveckling för medarbetarna

och en kultur- och beteendeförändring kring hur de arbetssökande ska stödjas i sin process. Interna informationsaktiviteter genomfördes under 2017 för att sprida strategin inom myndigheten. Bland annat hölls en mängd workshops som enligt Arbetsförmedlingen förutom anställda vid myndigheten även omfattade representanter från kommuner, regioner och folkbildningen.

Som framgår i tabell 8.1 finns är det möjligt att anvisa till reguljär utbildning inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program. Övergång till studier kan alltså ske på andra sätt än genom att den arbetssökande skrivs ut från Arbetsförmedlingen. Enligt Arbetsförmedlingen räknas det som en övergång till studier när individen under månaden påbörjat studier enligt nedan: – utbildningskontrakt, – avaktualisering till annan utbildning än arbetsmarknadsutbildning, – vuxenstudier inom etablering, – kortare reguljär utbildning för långtidsarbetslös invandrare och

sökande med funktionsnedsättning (30§ punkt 5), – reguljär utbildning på grundläggande eller gymnasial nivå för

JOB-deltagare (30 § punkt 6), – utbildning på högskola, universitet, yrkeshögskola eller motsvar-

ande på folkhögskola för deltagare som varit i JOB i minst 450 dagar (30 § punkt 7), – deltidsstudier i kombination med JOB.

Arbetet enligt strategin för matchning till jobb genom utbildning utvärderades i januari 2018. Resultaten nådde inte helt upp till de satta målen, varken när det gällde avaktualisering till utbildning eller studier som insats inom ramen för Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska program. Av de inskrivna arbetssökande utan fullständig gymnasieutbildning gick 0,7 procent (9 041 individer) över till reguljära studier under 2017. Av deltagarna inom jobb- och utvecklingsgarantin, dvs. personer som varit arbetslösa en längre tid, gick 2,8 procent (4 200 individer) över till reguljära studier samma år. Andelen som övergår till studier är något högre bland kvinnor än bland män, som i större utsträckning övergår till arbete.

Nya verktyg för övergång till reguljär utbildning

Inom ramen för det nya Kunskapslyftet som inleddes 2015 har regeringen infört såväl motiverande som tvingande åtgärder för att förmå fler arbetslösa med kort utbildning att påbörja reguljära studier. Ett exempel på en åtgärd som syftar till att öka motivationen att påbörja studier är det så kallade studiestartsstödet som trädde i kraft den 2 juli 2017. En åtgärd av mer tvingande karaktär är den så kallade utbildningsplikten som infördes den 1 januari 2018.

Studiestartsstöd

Studiestartsstödet, som regleras genom lagen (2017:527) om studiestartsstöd med tillhörande förordning (2017:532), är tänkt som ett verktyg för både Arbetsförmedlingen och kommunerna i arbetet med att rekrytera personer till studier. Stödet som finns sedan den 2 juli 2017 är riktat till de personer som står allra längst bort från arbetsmarknaden och för vilka steget till studier kräver ett långvarigt motivationsarbete. För dessa personer kan de studieekonomiska förutsättningarna ha avgörande betydelse. Tanken är att studiestartsstödet, genom att de ekonomiska riskerna minskar, ska kunna bidra till att dessa personer vågar ta steget att påbörja studier och att personer som annars inte skulle ha studerat ska påbörja utbildning.

Enligt lagen kan arbetssökande mellan 25 och 56 år som är inskrivna på Arbetsförmedlingen och som har kort utbildning samt stort behov av utbildning på grundläggande eller gymnasial nivå för att kunna etablera sig på arbetsmarknaden få ersättning i form av studiestartsstöd.5 Stödet betalas ut under 50 veckor vid heltidsstudier och 100 veckor vid studier på halvtid och kan kombineras med aktivitetsstöd från Arbetsförmedlingen. Tanken är att den studerande efter en inledande tid ska kunna gå vidare till det ordinarie studiemedelssystemet.

5 För personer mellan 20 och 24 år finns enligt studiestödslagen (1999:1395) och därtill hörande förordning (2000:655) möjlighet att få studiemedel med en högre bidragsdel för studier på grundskole- eller gymnasienivå via komvux, gymnasieskola eller folkhögskola. Det gäller personer som är inskrivna antingen i jobbgarantin för unga eller jobb- och utvecklingsgarantin eller har ett utbildningskontrakt.

I lagen regleras att studiestartsstöd endast får lämnas till den som har kort utbildning och ett stort behov av utbildning på grundläggande eller gymnasial nivå för att kunna etablera sig på arbetsmarknaden. Studiestartsstöd får endast lämnas för studier på grundläggande eller gymnasial nivå inom komvux eller motsvarande utbildning på folkhögskola. Stödet kan exempelvis användas för att motivera nyanlända personer med kort tidigare utbildning till fortsatta studier efter avslutat etableringsprogram eller etableringsuppdrag.

Utredningen om en utvecklad studie- och yrkesvägledning (2017) har föreslagit att en bestämmelse införs om att en kommun som väljer att använda studiestartsstödet vid rekrytering till studier även ska ansvara för att det hålls uppföljningssamtal med den studerande. Uppföljningssamtalet ska syfta till att ge den studerande extra vägledning och utgöra ett stöd i hans eller hennes studier.

Införandet av studiestartsstödet har fått en trög start. Under det första kalenderhalvåret med det nya studiestartsstödet, andra halvåret 2017, var 271 av Sveriges 290 kommuner anslutna till studiestartsstödet. Totalt fördelades 470,4 miljoner kronor till de deltagande kommunerna. Av dessa användes 22,6 miljoner kronor, vilket motsvarar cirka 5 procent av de medel som fördelats (CSN 2018a). Totalt var det 1 282 personer som ansökte om studiestartsstöd under andra kalenderhalvåret 2017. Knappt en tredjedel av dessa fick avslag på sin ansökan. En mycket hög andel av avslagen orsakades av att den sökande inte uppfyllde det så kallade arbetslöshetsvillkoret, ett krav på inskrivning hos Arbetsförmedlingen under en sammanhängande tid om minst sex månader. I juli 2018 beslutade regeringen om en förenkling av arbetslöshetsvillkoret inom studiestartsstödet för att bättre kunna nå den målgrupp som stödet riktar sig till. Från och med den 1 mars 2019 ska det vara tillräckligt att den sökande har varit arbetslös eller deltagit i ett arbetsmarknadspolitiskt program under sammanlagt minst sex månader under en period på tolv månader före ansökningstillfället eller studiernas början.

Resultatet för övergång till reguljära studier som redovisas i föregående avsnitt måste räknas som en svag utveckling i förhållande till att studiestartsstödet har varit ett tillgängligt verktyg i ett drygt år. Studiestartsstödet tycks ännu inte ha uppnått avsedd effekt. CSN menar dock i sin delrapportering av de första resultaten av införandet

(2018a) att det finns skäl att ännu vara försiktig i analysen av studiestartsstödet. Vid tidigare satsningar har det visat sig att det tar tid att komma igång med en fungerande organisation.

Utbildningsplikt

I samband med att regelverket för det nya etableringsprogrammet trädde i kraft den 1 januari 2018 infördes även en utbildningsplikt.6Utbildningsplikten innebär att alla nyanlända som tar del av Arbetsförmedlingens etableringsinsatser, och som bedöms vara i behov av utbildning för att kunna komma i arbete, kan anvisas att söka och ta del av utbildning. Den som inte söker en anvisad utbildning, avvisar en utbildning eller som inte deltar i sådan utbildning kommer att kunna varnas eller stängas av från etableringsersättning. Syftet är att fler nyanlända med kort utbildning ska delta i utbildning. Med utbildning avses inom ramen för utbildningsplikten:

1. svenska för invandrare (sfi) eller motsvarande utbildning vid folk-

högskola enligt 24 kap. skollagen (2010:800), samhällsorientering enligt lagen (2013:156) om samhällsorientering, samt

2. utbildning inom kommunal vuxenutbildning på grundläggande

eller gymnasial nivå, särskild utbildning för vuxna eller motsvarande utbildning inom folkhögskolan.

Systemstöden för utbildningsplikten är ännu under utveckling, vilket gör att den tillgängliga verksamhetsstatistiken inte är heltäckande i dagsläget. Arbetsförmedlingen redovisade ändå viss statistik i en återrapportering till regeringen i maj 2018 (Arbetsförmedlingen 2018a). I slutet av april månad 2018 var 13 849 arbetssökande registrerade i etableringsprogrammets planeringsdel (den del av programmet som innehåller aktiviteter). Av dessa var 7 397 registrerade med en utbildningsnivå som understiger gymnasiekompetens, vilket innebär att en bedömning ska göras av om de omfattas av utbildningsplikt eller ej. Av dessa hade 3 335 personer fått bedömningen att de omfattas av utbildningsplikt och 142 sökande fått bedömningen att de var matchningsbara och därför inte bedömdes omfattas av utbildningsplikten. För övriga 3 920 fall gick det inte att utläsa om den arbetssökande

614 § förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

bedömdes omfattas av utbildningsplikt eller ej. Detta berodde på oklarheter kopplat till metod- och systemanvändning gällande utbildningsplikten. Av de som bedömts omfattas av utbildningsplikt var det bara 48 arbetssökande som var registrerade med aktiviteten ”Reguljär utbildning” i april 2018. Detta kan enligt Arbetsförmedlingen förklaras med att de arbetssökande som bedömts omfattas av utbildningsplikten under de första månaderna av 2018 i mycket få fall hunnit med att ansöka, blivit antagna till och därtill haft möjlighet att påbörja studier vid tidpunkten för återrapporteringen.

Stort utbud av utbildningsinsatser ställer krav på arbetsförmedlarens bedömning

Sammanfattningsvis finns alltså många olika insatser att välja mellan när Arbetsförmedlingen ska vägleda och anvisa till utbildning. Vissa av dessa insatser finns inom myndighetens egen verktygslåda och andra inom det reguljära utbildningssystemet. Arbetsförmedlingen har i februari 2018 i ett så kallat förtydligande beskrivit hur arbetsförmedlare bör resonera i den arbetsmarknadspolitiska bedömningen kring vilken utbildning som är aktuell för individen (Arbetsförmedlingen 2018b). Här förtydligas att för arbetssökande som saknar en fullständig gymnasieutbildning kan utbildningens formalitet och möjlighet att få betyg vara ett primärt behov att tillgodose vid val av insats. För att på längre sikt få en varaktig förankring på arbetsmarknaden är reguljära studier i dessa fall vara mer lämpliga. Men för arbetssökande som har gymnasieutbildning, och/eller yrkeserfarenheter kan en smalare yrkesutbildning med syfte att på kort sikt nå arbete genom att uppdatera eller skaffa sig specifika yrkeskompetenser som inte behöver följa en specifik nationell kursplan, vara en mer lämplig utbildningsform. Här utgör arbetsmarknadsutbildning, enligt Arbetsförmedlingens förtydligande, ett fullgott utbildningsalternativ.

Om både Arbetsförmedlingens upphandlade arbetsmarknadsutbildningar och reguljär utbildning kan tillgodose behoven är Arbetsförmedlingens linje att upphandlad utbildning ska användas i första hand (Arbetsförmedlingen 2018b). Detta för att agera affärsmässigt gentemot leverantörerna. I myndighetens interna förtydligande ges följande svar på frågan ”Om båda utbildningsformerna bedöms aktuella – hur gör vi då?”:

I de fall Arbetsförmedlingen bedömer att en upphandlad arbetsmarknadsutbildning och en reguljär yrkesutbildning, trots ovanstående grundläggande skillnader, möter den arbetssökandes behov på ett likvärdigt sätt ska Arbetsförmedlingen i första hand nyttja den upphandlade utbildningen. Det är ett led i att myndigheten agerar affärsmässigt mot leverantörerna för att ge dem goda förutsättningar att leverera utbildning av hög kvalitet.

Valet av insats måste således grunda sig såväl i individens förutsättningar som i arbetsmarknadens krav. Ett stort ansvar vilar här på den enskilda arbetsförmedlaren som behöver ha rätt kunskaper och underlag för att kunna göra en välgrundad bedömning. Mer om förutsättningar för denna bedömning finns att läsa i kapitel 7. Den omfattande regleringen av utbildningsinsatser inom ramen för arbetsmarknadspolitiken gör det dock svårt för den enskilde arbetsförmedlaren att orientera sig i de olika utbildningsmöjligheter som kan erbjudas.

Utöver den omfattande regleringen av hur utbildning kan erbjudas finns också en otydlighet kring hur de utbildningsinsatser som Arbetsförmedlingen handhar förhåller sig till utbildningen i det reguljära utbildningssystemet. Detta beskrivs i avsnitt 8.4. Närmast följer en genomgång av de utbildningsinsatser som handhas av Arbetsförmedlingen.

8.3. Arbetsförmedlingens utbildningsinsatser

I följande avsnitt ges en beskrivning av de utbildningsinsatser som handhas av Arbetsförmedlingen, med fokus på de yrkesinriktade utbildningsinsatserna. Utöver de yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningarna som beskrivs i detta avsnitt finns även förberedande insatser som kan omfatta utbildningsinslag.7

Utbildningsinsatser på folkhögskola i form av studiemotiverande kurs och etableringskurs ingår också i Arbetsförmedlingens utbud. Dessutom kan yrkesutbildning inom bristyrken på folkhögskola erbjudas till deltagare inom jobb- och utvecklingsgarantin och etableringsprogrammet. Dessa insatser beskrivs sist i avsnittet.

7 Se inledande begreppsdefinitioner i avsnitt 8.1.2.

8.3.1. Arbetsmarknadsutbildning ska stärka arbetssökandes möjligheter

Syftet med Arbetsförmedlingens yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildning är både att stärka den enskilde arbetssökandens möjligheter att få eller behålla ett arbete och att motverka att det uppstår arbetskraftsbrist på arbetsmarknaden.8 Insatsen ska bidra till enskilda individers möjligheter till försörjning och till en bättre samhällsekonomi genom överföring av arbetssökande från områden med överskott av arbetskraft till områden där det råder brist. Arbetsmarknadsutbildning är tänkt att vara en kort yrkesinriktad utbildning för arbetslösa. Den ska vara ett komplement till reguljär utbildning och anordnas inom områden där arbetsgivare inte får sina behov av utbildad arbetskraft tillgodosedda på annat sätt. Syftet är att vara tillväxtfrämjande och inflationsreglerande (UFA 2007). Men insatsen kan också sägas ha ett indirekt syfte att aktivera de arbetslösa eller att testa individens arbetsvilja (Liljeberg 2016).

En person kan anvisas till arbetsmarknadsutbildning om han eller hon är minst 25 år, är eller riskerar att bli arbetslös och söker arbete genom Arbetsförmedlingen. Undantag från åldersgränsen kan dock göras för unga med funktionsnedsättning, unga som deltar i etableringsprogrammet samt övriga ungdomar som har fyllt 18 år och som står långt från arbetsmarknaden. En anvisning till en arbetsmarknadsutbildning ska i första hand avse verksamhet på heltid. Under utbildningstiden kan deltagaren få ekonomisk ersättning i form av aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning.

Arbetsmarknadsutbildning kan genomföras i form av så kallad rekryteringsutbildning. En rekryteringsutbildning är ett utbildningstillfälle inom en arbetsmarknadsutbildning där en eller flera arbetsgivare står som mottagare av de personer som går utbildningen. De berörda arbetsgivarna medverkar aktivt i planeringen eller genomförandet av utbildningen, exempelvis genom att vara med vid urval av deltagare eller genom att påverka innehållet i utbildningen. Innehållet plockas ur befintliga avtal för arbetsmarknadsutbildning.

8 11 § förordningen om arbetsmarknadspolitiska program.

Tabell 8.2 Antal deltagare i arbetsmarknadsutbildning varav andelen kvinnor och män (procent)

2015 2017

Antal deltagare Varav kvinnor/män

År

2015 2016 2017 2015 2016 2017

Deltagare 36 674 34 905 26 134 34/66 32/68 28/72

Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017.

Antalet unika deltagare i arbetsmarknadsutbildning har minskat med 8 600 individer under 2017. Under 2018 har antalet deltagare minskat ytterligare men fullständiga siffror finns ännu ej tillgängliga. Könsfördelningen bland deltagare inom arbetsmarknadsutbildningen har tidigare varit ojämn och utvecklingen visar att andelen kvinnor har sjunkit ytterligare. 2017 var endast 28 procent av deltagarna i den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen kvinnor.

Målgruppen för arbetsmarknadsutbildning har skiftat

Deltagande i arbetsmarknadsutbildning kan, precis som vid andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder, ge så kallade inlåsningseffekter. Om en deltagare söker färre jobb under utbildningen, till exempel för att kursen tar tid i kombination med att det direkta behovet av ett jobb minskar, kan deltagaren sägas vara inlåst i arbetslöshet under programtiden. Hur stor inlåsningseffekten blir beror på utbildningens längd, hur deltagarnas sökaktivitet påverkas och på vilka möjligheter deltagarna skulle ha haft att få arbete om de inte hade deltagit i utbildningen. I regel kan inlåsningen förväntas bli större ju bättre förutsättningar deltagarna har att få jobb när utbildningen påbörjas. Risken för inlåsningseffekter måste vägas mot målet att lösa arbetsmarknadens kompetensförsörjningsbehov. Det har genom åren varierat vilket av målen som givits högst prioritet i styrningen av arbetsmarknadsutbildningen.

Den dåvarande alliansregeringens omläggning av arbetsmarknadspolitiken innebar ett tydligare fokus på individer långt från arbetsmarknaden. Denna ändrade politiska styrning slog igenom gradvis från år 2007 och är en förklaring till att fler långtidsarbetslösa

och arbetssökande tillhörande grupper med högre risk att bli långtidsarbetslösa deltog i arbetsmarknadsutbildning från år 2007. Färre av deltagarna var sysselsatta året före programstart, och inkomsterna från arbete var lägre för deltagare under perioden 2007–2013 jämfört med tidigare år (Liljeberg 2016). Fler hade också försörjningsstöd och färre hade under året före programstart varit inskrivna vid Arbetsförmedlingen i ett tillfälligt arbete. Andelen med funktionsnedsättning ökade, liksom andelen utrikes födda, medan utbildningsnivån sjönk.9

Vid regeringsskiftet 2014 gjordes förändringar i styrningen som innebar att arbetsmarknadsutbildning inte längre var reserverad för personer som stod långt från arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen fortsatte trots detta att till största del använda arbetsmarknadsutbildningen för denna målgrupp. En del av förklaringen till detta ligger sannolikt i det faktum att Arbetsförmedlingen i enlighet med myndighetsinstruktionen prioriterar personer som står långt från arbetsmarknaden vid anvisning till en insats.10 De allra senaste åren har Arbetsförmedlingen dock inriktat arbetsmarknadsutbildningen mer mot personer som bedöms ha möjlighet att tillgodogöra sig en utbildningsinsats, samt i större utsträckning utformat utbildningarna mer utifrån arbetsgivares konkreta rekryteringsbehov. Det framförs ofta som en bidragande orsak till att andelen som går vidare till arbete efter avslutad insats har ökat något. Det förekommer dock olika förklaringar till varför effekterna av arbetsmarknadsutbildning har varierat.

Effekterna av arbetsmarknadsutbildning har varierat

Arbetsmarknadsutbildningen är inte en skolform som t.ex. den kommunala vuxenutbildningen. Utbildningen är en arbetsmarknadspolitisk åtgärd med två huvudsakliga syften – att rusta en arbetssökande för ett arbete och att motverka bristsituationer på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadsutbildningens möjlighet att uppfylla dessa mål påverkas av en mängd olika faktorer. Konjunktursvängningar har stor påverkan på insatsens resultat genom förändringar i såväl antalet och sammansättningen av deltagare som i efterfrågan på arbetskraft.

9 I viss mån avspeglar förändringen av deltagargruppens sammansättning över tid även en allmän förändring av sammansättningen av samtliga inskrivna vid Arbetsförmedlingen. 102 § förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen.

Arbetsförmedlingens förmåga att identifiera arbetsmarknadens behov och upphandlingarnas träffsäkerhet har även stor betydelse för resultatet. Flexibilitet i avtalen som ger möjligheter att utforma det konkreta innehållet efter lokala och individuella behov och utbildningsanordnarnas förmåga att anpassa innehållet efter en arbetsgivares konkreta rekryteringsbehov spelar in. Även utbildningsanordnarens respektive arbetsförmedlarens ansträngningar för att matcha deltagaren till jobb efter avslutad utbildning har betydelse. Slutligen är deltagarnas möjligheter och motivation att tillgodogöra sig utbildningen en viktig förutsättning för insatsens resultat.

Effekterna av arbetsmarknadsutbildning under de senaste decennierna är relativt väl studerade.11 Under 1980-talets första hälft tycks deltagande i arbetsmarknadsutbildningen överlag ha varit gynnsamt och bidragit till ökad sysselsättning och högre arbetsinkomster för de som deltog. Utvärderingar av den arbetsmarknadsutbildning som bedrevs på 1990-talet visar däremot på obetydliga eller till och med negativa effekter av att delta. En möjlig förklaring till de negativa resultaten under 1990-talet är den ekonomiska krisen vilken medförde en stor ökning av antalet deltagare i kombination med färre möjliga arbetstillfällen efter avslutad utbildning.

Från 1999 fram till 2008 hade Arbetsförmedlingen som målsättning att 70 procent av deltagarna i arbetsmarknadsutbildning skulle få jobb efter avslutat deltagande. Målet var inskrivet i Arbetsförmedlingens regleringsbrev till och med 2003. Regeringen övergav den konkreta målstyrningen av arbetsmarknadsutbildning i regleringsbrevet 2004, men dåvarande Arbetsmarknadsstyrelsen fortsatte att använda 70-procentsmålet som internt verksamhetsmål fram till 2008 då den nya myndigheten Arbetsförmedlingen skapades. Anledningen till att överge 70-procentsmålet var att tillämpningen av målet medförde vissa negativa effekter bl.a. i form av selektiv rekrytering av deltagare som hade goda förutsättningar på arbetsmarknaden även utan en arbetsmarknadsutbildning. Arbetsförmedlarna försökte i högre grad hitta arbetssökande som förväntades kunna dra nytta av utbildningen och hade större chans att bli anställda efter genomförd utbildning.

Under flera år därefter var arbetsmarknadsutbildningar reserverade för personer som stod långt från arbetsmarknaden. Detta anges ofta som bidragande orsak till att resultatet i arbetsmarknadsutbildning

11 En genomgång finns t.ex. i Liljeberg 2006.

sjönk drastiskt från det tidigare 70-procentsmålet. Andelen i arbete 90 dagar efter avslutad utbildning sjönk kraftigt mellan år 2007 och 2009. Det är dock svårt att fastställa de exakta orsakerna eftersom det inte är möjligt att helt separera olika bidragande faktorer från varandra. Det finns studier som pekar mot att deltagarsammansättningen inte har haft en avgörande betydelse.

I en studie över effekterna för olika deltagargrupper konstateras att resultaten för arbetsmarknadsutbildningarna sjönk från och med år 2008 för alla deltagare i alla kursinriktningar (Liljeberg 2016). Detta gällde också om deltagarnas observerbara egenskaper hölls oförändrade i skattningarna. Även om skattningar för åren från och med 2008 gjordes för ett urval av deltagare som i genomsnitt hade samma egenskaper som under åren runt 2006, när effekterna var som störst, kunde man se ett sjunkande resultat. Även när utrikes födda deltagare med kort vistelsetid i Sverige uteslöts ur analysen syntes samma mönster med sjunkande effekter från 2008 och framåt. Detta tyder alltså på att det inte är den ökade andelen utrikes födda med kort vistelsetid i Sverige som drivit det generella resultatet.

Endast förändringarna i individsammansättningen är alltså inte en tillräcklig förklaring till de lägre resultaten. Det kan konstateras att minskningen av andelen i arbete sammanföll med borttagandet av 70-procentsmålet, en förändring i anvisad målgrupp, att upphandlingen av arbetsmarknadsutbildningar centraliserades i den nya myndigheten, men även med ett kraftigt försämrat konjunkturläge.

De senaste åren har andelen deltagare i arbetsmarknadsutbildning som är i arbete 90 dagar efter avslutad utbildning legat runt 30 procent. Utvecklingen har varit svagt positiv under senare år, vilket enligt Arbetsförmedlingen delvis kan förklaras av att utbildningarna sedan 2015 i större grad åter riktas till de arbetssökande som har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Arbetsförmedlingen hade som mål för verksamhetsåret 2017 att andelen övergångar till arbete efter avslutad arbetsmarknadsutbildning väsentligt skulle öka för både kvinnor och män. Vid årets utgång kunde det konstateras att övergången till arbete visserligen ökat, men fortfarande ligger under 40 procent.

Tabell 8.3 Andel (i procent) individer till arbete 90 dagar efter avslutad arbetsmarknadsutbildning

16 64 år

2014

2015

2016

2017

Kvinnor

24

25

28

32

Män

29

33

37

38

Totalt

27

30

34

36

Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisningar 2016 och 2017.

Tabellen ovan döljer att det finns betydande resultatskillnader mellan olika utbildningsinriktningar. En förklaring till dessa skillnader kan vara att utbildningar utformas olika nära branscher och enskilda arbetsgivare inom olika utbildningsinriktningar.

En förekommande invändning mot statistiken ovan är att andel individer i arbete 90 dagar efter avslutad utbildning inte ensam ger en rättvisande bild av huruvida arbetsmarknadsutbildning är en framgångsrik insats eller inte. En mer relevant mätmetod skulle kunna vara att ett arbete räknas som ett positivt utfall oavsett om det inträffar direkt, en månad eller flera månader efter utbildningens slut och framför allt om arbetet är varaktigt. I en rapport från IFAU (Vikström och van den Berg 2017) undersöks arbetsmarknadsutbildningens långsiktiga effekter på den årliga arbetsinkomsten. Huvudresultatet från rapporten är att arbetsmarknadsutbildning leder till högre arbetsinkomst och den förhöjda arbetsinkomsten kvarstår under en lång tid, åtminstone i tio år efter utbildningen.

8.3.2. Arbetsmarknadsutbildning ska motverka bristsituationer

Som beskrivits ovan är ett av arbetsmarknadsutbildningens syften att bidra till att motverka bristsituationer på arbetsmarknaden. Utbudet av arbetsmarknadsutbildningar ska därför vara anpassat efter arbetsmarknadens efterfrågan. Inventering av arbetsmarknadens behov och vilka utbildningar som bör anordnas för att möta denna sker inom Arbetsförmedlingen genom den så kallade behovsfångsten, där behov som identifierats hos arbetsgivare och branscher lyfts från marknadsområdena till nationell nivå och ligger till grund för upphandling av utbildning.

Tidigare gjordes behovsfångsten i huvudsak av branschstrategerna på huvudkontoret som sedan stämde av med branschrepresentanter i de nationella branschråd som då fanns vid huvudkontoret. Processen för behovsinventering har nu reviderats, mycket till följd av den granskningar som gjorts av Riksrevisionen av kopplingen mellan arbetsmarknadsutbildningen och det regionala arbetsmarknadsbehovet (se kommande avsnitt). En ny process för behov och beställning av upphandlade arbetsförmedlingstjänster togs fram under 2016. Målet var att i mycket större utsträckning involvera de tio marknadsområdena i behovsfångsten och ge dem förutsättningar att ta ett större ansvar för att identifiera de faktiska behoven hos arbetsgivare och arbetssökande.

Förändringen innebar konkret att ansvaret för behovsfångsten flyttats ut i marknadsområdena. Detta innebär att marknadsområdena behöver utveckla metoder för detta. Behovsanalysen behöver, enligt sakansvarig på huvudkontoret, ske med utgångspunkt i prognoser, arbetsgivarkontakter och i nära samarbete med branscher och arbetsmarknadens parter.12 Från huvudkontoret finns inga instruktioner för hur behovsinventeringen ska göras, men i inrapporteringen av behovsbedömningen ska marknadsområdena följa en framtagen checklista. En samordnande roll har de så kallade behovssamordnarna som samordnar arbetet när tjänsteavtal gällande arbetsmarknadsutbildningar löper ut och behöver förlängas eller handlas upp på nytt.

En behovsanalys påbörjas runt 6 månader innan ett avtal löper ut och hela behovs- och beställningsprocessen tar runt 6–12 månader. Det är inte säkert att ett en ny utbildning upphandlas. Utbildningsutbudet inom arbetsmarknadsutbildningen varierar alltså över tid utifrån hur Arbetsförmedlingen bedömer efterfrågan på arbetsmarknaden för tillfället. Nedan redovisas antalet deltagare fördelade på utbildningskategorier. Dessa utbildningskategorier utgjorde tillsammans utbudet av arbetsmarknadsutbildningar som fanns tillgängliga för anvisning under 2017.

12 Mer om Arbetsförmedlingens branschsamverkan finns i kapitel 9 om en samlad kompetensförsörjningspolitik.

Tabell 8.4 Antal deltagare i arbetsmarknadsutbildningar fördelade på utbildningskategorier

Nya deltagarperioder under 2017

*Utbildningskategori Antal deltagare Andel av total (procent)

Industriell tillverkning, hantverk, installation, teknik och IT

10 101

48

Service, restaurang, lokalvård, administration och säkerhet

3 148

15

Bygg och anläggning

2 572

12

Transport och Logistik

2 571

12

Vård, omsorg, socialt och pedagogiskt arbete

957

5

Naturbruk

1 003

5

Kultur, media, design

888

4

Källa: Arbetsförmedlingens datalager. * I dessa kategorier inkluderas både yrkesinriktad utbildning och uppdragsutbildning på eftergymnasial nivå som utförs av ett universitet eller en högskola, oftast inom ramen för snabbspår för nyanlända.

Arbetsmarknadsutbildningar bidrar i olika utsträckning till att motverka arbetskraftsbrist

Arbetsmarknadsutbildningar är inte tänkt att stå för hela kompetensförsörjningsbehovet i en bransch. Den är främst menad som ett matchningsverktyg för att motverka kortsiktig arbetskraftsbrist. Trots detta finns branscher som till stor del förlitar sig på arbetsmarknadsutbildningen för sin kompetensförsörjning. Det gäller t.ex. i transportnäringen där arbetsmarknadsutbildningen står för en betydande del av utbildningen av nya medarbetare. Under 2015, 2016 och 2017 har det förekommit glapp mellan avtal inom vissa utbildningsområden, ofta på grund av att upphandlingar har överklagats. Avsaknaden av avtal för utbildningar riktade till yrken med betydande rekryteringsproblem bedöms ha påverkat lokala delarbetsmarknader negativt, t.ex. inom området yrkesförare för buss och lastbil. Det är en volymmässigt stor inriktning inom arbetsmarknadsutbildningen där arbetskraftsbristen är mycket stor och fördröjningen av nytt avtal inom området har påverkat branschens kompetensförsörjning och arbetsmarknadsutbildningens övergripande resultat negativt.

Det finns andra branscher där arbetsmarknadsutbildningen inte bidrar till kompetensförsörjningen i särskilt stor utsträckning. Arbetsförmedlingen upphandlar inte längre arbetsmarknadsutbildning till undersköterska, trots att det råder stor arbetskraftsbrist inom yrket. För utbildningen till undersköterska upphörde avtalet den sista mars 2017 i stora delar av landet, och inget nytt avtal tecknades. Detta beror på att branschens uppsatta kvalifikationskrav inneburit att utbildningen i första hand bör ske inom det reguljära utbildningsväsendet. Representanter för branschen har hävdat att arbetsmarknadsutbildningarna inte lever upp till de kompetenskrav som arbetsgivarna ställer. En dialog inleddes därefter om upphandling av vårdbiträdesutbildning eller motsvarande, ett yrke med lägre kompetenskrav än undersköterska. Parterna på arbetsmarknaden har öppnat upp för möjligheten att utbilda sjukvårdsbiträden genom arbetsmarknadsutbildning inom vissa regioner. Denna upphandling annonserades våren 2018 men har ännu inte startat på grund av att avtalstilldelningen har överklagats. Arbetsförmedlingen bidrar i stället till kompetensförsörjningen inom vård- och omsorgsyrken genom att vägleda arbetssökande till yrkesinriktad utbildning inom kommunal vuxenutbildning.

Arbetsförmedlingen har inte utvärderat arbetsmarknadsutbildningen ur ett regionalt perspektiv, men Riksrevisionen har genomfört två granskningar (2015; 2017) av arbetsmarknadsutbildningens regionala effekter. Den huvudsakliga frågeställningen för granskningen 2015 var om regeringen gett Arbetsförmedlingen förutsättningar för att kunna anpassa arbetsmarknadsutbildningen efter den regionala och lokala efterfrågan samt huruvida Arbetsförmedlingen använt sig av dessa möjligheter. Granskningen visade att det finns regionala skillnader i hur väl arbetsmarknadsutbildningarna matchar den lokala arbetsmarknadens efterfrågan.

I en uppföljande granskning 2017 undersökte Riksrevisionen hur väl Arbetsförmedlingen lyckats med att skapa likvärdiga effekter i form av förbättrade chanser att få ett arbete i olika regioner. Syftet med granskningen var att studera om arbetsmarknadsutbildningar ger likvärdiga effekter i hela landet, det vill säga om arbetsmarknadsutbildningen fungerar lika bra i olika regioner. Granskningen bygger på data från perioden 2006–2011 vilket har möjliggjort analys av den regionala anpassningen både före och efter Arbetsförmed-

lingens bildande 2008. Som regional indelning använde Riksrevisionen Arbetsförmedlingens marknadsområden. Resultaten visade att Norra Mälardalens marknadsområde har levererat de högsta effekterna av arbetsmarknadsutbildning under hela den studerade tidsperioden. För resterande marknadsområden var dock skillnaderna i effektstorlek mellan marknadsområden relativt liten. Enligt granskningen tycks variationen inte ha ökat nämnvärt efter att upphandlingen centraliserats. Det tyder på att Arbetsförmedlingen, även då upphandlingen sker centralt, lyckats anpassa verksamheten så att skillnaderna mellan de olika marknadsområdena inte har ökat.

8.3.3. Arbetsmarknadsutbildningar ska upphandlas av externa leverantörer

Arbetsförmedlingen upphandlar alla arbetsmarknadsutbildningar av externa leverantörer. Fram till 2007 ansvarade länsarbetsnämnderna för upphandling av arbetsmarknadsutbildningar. I samband med att Arbetsförmedlingen blev en myndighet 2008 centraliserades upphandlingen. Arbetsmarknadsutbildning reglerades från 2007 i förordningen om arbetsmarknadspolitiska program enligt nedan, där det av 12 § framgår att arbetsmarknadsutbildningen skulle vara upphandlad.

11 § Med arbetsmarknadsutbildning avses yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta för den enskilde att få eller behålla ett arbete och som motverkar att brist på arbetskraft uppstår på arbetsmarknaden.

12 § Arbetsförmedlingen eller andra aktörer upphandlar arbetsmarknadsutbildningen.

Utredningen om en flexiblare arbetsmarknadsutbildning (UFA 2007) framhöll att upphandlingen skulle ge en fördel gentemot användning av det reguljära utbildningsväsendet genom att upphandlingarna inte är låst av fasta tillgångar som lokaler, lärare, utrustning och läromedel. Insatserna skulle genom upphandling kunna skräddarsys efter de behov som individerna har och anpassas till de kompetenskrav som gäller inom respektive bransch. Det skulle också göra det möjligt att på relativt kort sikt byta leverantör och göra förändringar i utbildningsutbudet utan att behöva betala för outnyttjade resurser.

2015 förändrades regleringen av arbetsmarknadsutbildningen i samband med införandet av de så kallade snabbspåren för nyanlända. Sedan dess definieras arbetsmarknadsutbildning i 11 och 12 § förordningen om arbetsmarknadspolitiska program enligt nedan:

11 § Med arbetsmarknadsutbildning avses yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta för den enskilde att få eller behålla ett arbete och som motverkar att brist på arbetskraft uppstår på arbetsmarknaden.

12 § Uppdragsutbildning på eftergymnasial nivå får utnyttjas som arbetsmarknadsutbildning för personer utan erfarenhet av svenskt arbetsliv eller med begränsad sådan erfarenhet om utbildningen motsvarar längst 6 månaders heltidsstudier. Förordning (2015:947).

12 § formulerades således om så att kravet att all arbetsmarknadsutbildning ska upphandlas togs bort. I stället infördes möjligheten att som arbetsmarknadsutbildning även använda uppdragsutbildning på eftergymnasial nivå. Utbildningen får ges i maximalt sex månader för personer med ingen eller begränsad erfarenhet av svensk arbetsmarknad. Denna möjlighet används främst inom snabbspåren för nyanlända eller för arbetslösa med motsvarande behov. Uppdragsutbildningen utförs av ett universitet eller en högskola och finansieras av Arbetsförmedlingen.

Med nuvarande reglering finns därmed ingen explicit styrning kring hur arbetsmarknadsutbildning ska utformas eller anskaffas, mer än att den ska vara yrkesinriktad. Det är i princip möjligt att resonera så att reguljär utbildning skulle kunna användas som arbetsmarknadsutbildning, givet att den är yrkesinriktad, underlättar för den enskilde att få eller behålla ett arbete och motverkar bristsituationer på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen har dock gjort bedömningen att förordningsförändringen 2015 inte ska tolkas som ett frånsteg från den tidigare styrningen att arbetsmarknadsutbildning ska vara en upphandlad tjänst.13 Det explicita kravet på upphandling har försvunnit, men det har inte följts av en förändrad styrning från regeringen. Även om det nu inte längre finns några formella hinder för att anvisa en individ att söka och studera reguljär yrkesinriktad utbildning och kalla detta för arbetsmarknadsutbildning så görs detta alltså inte.

13 Enligt skriftligt svar till utredningen 2018-11-28.

Den svenska arbetsmarknadsutbildningen skiljer sig i detta avseende från den i andra nordiska länder. I exempelvis Norge och Finland finns större möjligheter till utbildning inom ramen för en arbetsmarknadsåtgärd även inom det reguljära utbildningssystemet. I Danmark och på Island genomförs arbetsmarknadsutbildning helt genom det reguljära utbildningssystemet (Kullander och Wadensjö 2015). Fram till 2006 fanns även i Sverige en möjlighet att studera reguljär utbildning efter anvisning från Arbetsförmedlingen. Till och med den 31 december 2006 kunde arbetssökande delta i reguljära utbildningar i komvux eller på högskola under högst 40 veckor, förutsatt att det fanns särskilda skäl och att utbildningarna inte ingått som en del i längre utbildningar. Arbetsförmedlingen finansierade i dessa fall endast individens aktivitetsstöd.

Ett begränsat antal leverantörer står för större delen av leveransen av arbetsmarknadsutbildningar. Störst andel står statligt ägda Lernia AB för. Företaget har sin bakgrund i det statliga AMU-gruppen som anordnade arbetsmarknadsutbildning åt dåvarande Arbetsmarknadsverket och andra uppdragsgivare som t.ex. företag och kommuner. Lernia är i dag även en stor leverantör av bl.a. kommunal vuxenutbildning Många av Arbetsförmedlingens nuvarande leverantörer av arbetsmarknadsutbildning är också leverantörer av kommunal vuxenutbildning inklusive sfi och yrkeshögskoleutbildning.

Arbetsmarknadsutbildningen är en relativt dyr insats. Under år 2017 upphandlades yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning för sammanlagt 1 415 miljoner kronor. Under 2018 har volymerna i arbetsmarknadsutbildningen minskat betydligt, men siffror för hela året finns ännu inte tillgängliga.

Tabell 8.5 Antal upphandlade leverantörer samt leverantörskostnader

2015 2017

Antal upphandlade leverantörer Leverantörskostnader

(miljoner kronor)

År

2015 2016 2017 2015 2016 2017

Arbetsmarknadsutbildning

128 115 119 1 781 1 672 1 415

Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017.

Arbetsförmedlingens målsättning är att upphandlingen av arbetsmarknadsutbildning framöver ska resultera i breda och flexibla avtal inom olika yrkesområden som ger möjligheter att snabbt möta förändrade behov över tid. Avtalen innehåller ett stort antal moduler som kan kombineras på olika sätt utifrån behov. Det modulbaserade arbetssättet ger möjlighet att anpassa utbildningars innehåll och längd efter såväl regionala och lokala behov som efter behov hos specifika arbetsgivare. Varje kombination av moduler utgör på så sätt en specifik utbildning.

Arbetsförmedlingen menar själva att myndigheten måste bli bättre på att använda sina befintliga avtal. De arbetsförmedlare som ska använda de externa tjänsterna behöver kunskap och stöttning kring vad som är upphandlat och hur det kan användas och anpassas. Moduler i de befintliga avtalen kan exempelvis användas som ett skarpt matchningsverktyg i form av rekryteringsutbildningar direkt mot arbetsgivare med konkret anställningsbehov. Att anpassa utbildningen på detta sätt för en specifik arbetsgivares krav är dock resurskrävande och kräver att den enskilda arbetsförmedlaren har stor kunskap om arbetsmarknadens krav och individens förutsättningar.

8.3.4. Utbildning på folkhögskola kan erbjudas som arbetsmarknadspolitisk insats

Arbetsförmedlingen har sedan 2010 möjlighet att använda utbildning på folkhögskola som arbetsmarknadspolitisk insats. Utbildningarna har tillkommit till följd av regeringsuppdrag till Arbetsförmedlingen respektive Folkbildningsrådet och regleras i nationella avtal mellan de två aktörerna. Mer om uppdragen och myndigheternas samverkansavtal kring dessa finns att läsa i kapitel 11.

Utbildningarna är främst riktade till personer som har fyllt 16 år och som varken har en gymnasieexamen eller grundläggande behörighet till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå. Särskilt utformade kurser vid folkhögskolorna finns också för nyanlända som deltar i etableringsprogrammet. Anvisning till utbildningarna görs av de lokala arbetsförmedlingskontoren i kontakt med respektive folkhögskola.

För 2018 hade avtal slutits om totalt 15 000 utbildningsplatser varav 7 000 platser för studiemotiverande folkhögskolekurs, 7 000 platser för etableringskurs och 1 000 platser för bristyrkesutbildning.

Nyttjandet av insatserna har under en längre tid dock varit lägre än förväntat. De volymsatta avtalen på nationell nivå har tidigare år inte utnyttjats i full utsträckning.

Folkhögskoleutbildning i studiemotiverande syfte

Studiemotiverande folkhögskolekurs är en förberedande insats med syfte att underlätta för deltagaren att påbörja eller återgå till reguljär utbildning. Insatsen har pågått sedan 2010 och bygger på ett samarbete mellan Arbetsförmedlingen och Folkbildningsrådet samt mellan lokala arbetsförmedlingskontor och enskilda folkhögskolor. Folkbildningsrådet och Arbetsförmedlingen sluter årliga avtal om hur många platser som studiemotiverande folkhögskolekurs ska omfatta totalt i landet. Folkbildningsrådet fördelar därefter platser utifrån folkhögskolornas ansökningar. Arbetsförmedlingen anvisar deltagare till kursen som genomförs på och av folkhögskolorna. Sedan insatsen infördes har målgruppen utökats från att bara omfatta ungdomar inom ungdomsgarantin till att även omfatta äldre och från och med första dagen som arbetslös. Insatsen är nu till för personer som har fyllt 16 år och som varken har en gymnasieexamen eller grundläggande behörighet till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå.14

Kursen bedrivs på heltid under tre månader och innehåller moment av orienterande, repeterande och motivationshöjande karaktär. Upplägget är individuellt anpassat efter deltagarens önskemål, Arbetsförmedlingens bedömning, skolans profilområde och lärarnas erfarenheter. Ett kännetecken är små undervisningsgrupper med ett anpassat tempo.

Den studiemotiverande kursens främsta syfte är att motivera till fortsatta studier, i de flesta fall till att studera vidare på folkhögskolans allmänna kurs eller inom kommunal vuxenutbildning. Folkbildningsrådet uppger i återrapporteringen till regeringen (2018a) att målet att minst 25 procent av deltagarna ska motiveras att gå vidare till fortsatta studier har uppnåtts. Enligt Folkbildningsrådets uppföljningar har 40 procent av de unga vuxna som gick en studiemotiverande folkhögskolekurs under 2016 studerat vidare på allmän kurs och 3 procent på särskild kurs på folkhögskola fram till och

14 Förordningen 2000:634 om arbetsmarknadspolitiska program.

med december 2017. Motsvarande siffra för de som fyllt 25 år är 25 procent och 3 procent. Från insatsens start till och med år 2017 har knappt 29 000 personer gått en studiemotiverande kurs.

Yrkesutbildning inom bristyrken på folkhögskola

Yrkesutbildning inom bristyrken på folkhögskola är en insats som påbörjades 2016 och är tidsbegränsad fram till 2019. Utbildningen gäller främst deltagare inom jobb- och utvecklingsgarantin och från och med den 1 januari 2018 även deltagare i etableringsprogrammet. Deltagarna får möjlighet att ta del av utbildningar inom bristyrken i max 24 månader. Vanligast är utbildningar om 12 månader, vilket är betydligt längre än de sex månader som är huvudprincipen för arbetsmarknadsutbildningar. Under 2016 omfattade insatsen endast 74 kursplatser vid tre folkhögskolor. Under 2017 har 15 folkhögskolor bedrivit kurser, med sammanlagt 464 kursplatser.

Det lokala arbetsförmedlingskontoret beslutar om vilka individer som ska anvisas till utbildningen. Under 2017 rekvirerades 464 kursplatser av totalt 746 beviljade.

Etableringskurs på folkhögskola

Insatsen etableringskurs på folkhögskola har pågått sedan 2014. Syftet med utbildningen har varit att deltagarna ska stärka sina möjligheter att få ett arbete. Från och med år 2018 har syftet kompletterats med att deltagaren ska ha stärkt sina möjligheter att studera inom kommunal vuxenutbildning på grundläggande eller gymnasial nivå, eller motsvarande utbildning på folkhögskola. Kursen omfattar 130 utbildningsdagar under sex sammanhängande månader och innehåller studier i svenska, orienterande insatser och studieförberedande insatser. Kursen kan även innehålla arbetsförberedande insatser. Som för folkhögskolornas utbildningar generellt gäller att studierna anpassas efter individens förutsättningar och behov. Målgruppen är personer som deltar i etableringsprogrammet, och personer med kort utbildningsbakgrund ska prioriteras.

Under 2016 deltog 3 476 personer i etableringskurs på 106 folkhögskolor. Motsvarande siffror för 2017 var 5 352 personer på 112 folkhögskolor. Folkbildningsrådets uppföljningar visar att två år efter att

de har gått en etableringskurs har 25 procent av kvinnorna och 54 procent av männen arbete. Eftersom insatsen endast pågått sedan 2014 är det ännu svårt att utvärdera etableringskursens långsiktiga effekter.

8.4. Förhållandet mellan Arbetsförmedlingens utbildningsinsatser och reguljär utbildning

I det följande avsnittet diskuteras förhållandet mellan utbildning som handhas av Arbetsförmedlingen, främst genom upphandling eller avtalssamverkan, och utbildning i det reguljära utbildningssystemet.

I kapitlets inledning beskrivs hur utbildningsbehovet hos de inskrivna hos Arbetsförmedlingen har ökat. Den svenska arbetsmarknaden ställer höga krav på kompetens, samtidigt som en stor andel av de inskrivna har kort tidigare utbildning. Utbildning på gymnasial nivå tycks vara en särskilt avgörande faktor för individens ställning på arbetsmarknaden. Det är också utbildning på gymnasial nivå som arbetsmarknadsutbildning främst liknar i avseende på utbildningsinnehåll och avsett målyrke. I följande avsnitt diskuteras därför förhållandet mellan arbetsmarknadsutbildning och i första hand utbildning på gymnasial nivå i den kommunala vuxenutbildningen och motsvarande utbildning på folkhögskola.

8.4.1. Arbetsmarknadsutbildningar och reguljär utbildning har olika funktion för arbetsmarknadsetablering

Arbetsmarknadsutbildning ska lösa kortsiktig kompetensbrist

I Sverige gäller av tradition att den långsiktiga arbetskraftsförsörjningen framför allt är ett ansvar för det reguljära utbildningsväsendet. Individers kompetensutveckling och arbetsgivares rekryteringsbehov ska huvudsakligen lösas där. Arbetsmarknadsutbildningen ska vara ett komplement för att lösa kortsiktig kompetensbrist, detta slogs bl.a. fast i budgetpropositionen för 2017 där regeringen förtydligade att den huvudsakliga yrkesutbildningen för vuxna sker inom det reguljära utbildningsväsendet medan arbetsmarknadsutbildning utgör ett viktigt komplement i de lägen det reguljära inte

möter behoven.15 En situation där en bransch eller ett yrkesområde blir beroende av arbetsmarknadsutbildning för sin kompetensförsörjning är inte önskvärd. Detsamma gäller en situation där en individ får hela sin grundläggande utbildning inom ramen för en arbetsmarknadspolitisk insats.

Ett annat sätt att se på saken är att arbetsmarknadsutbildning svarar mot kortsiktiga, konkreta arbetsmarknadsbehov som kan variera med konjunkturen, medan reguljär utbildning i sin tur främst syftar till att tillgodose ett mer långsiktigt arbetsmarknadsbehov. Detta innebär att det reguljära utbildningssystemet kan ha en kontracyklisk funktion till skillnad mot arbetsmarknadsutbildningen som ska vara knuten till arbetsgivares rekryteringsbehov. Under lågkonjunkturer, då efterfrågan på arbetskraft är låg, kan volymerna inom det reguljära utbildningssystemet skalas upp för att individer ska kunna stärka sin kompetens i väntan på en kommande konjunkturuppgång. Utbildning inom det reguljära utbildningssystemet kan därmed vara mer lämpat att använda som stabiliseringspolitisk insats.

Även i den kommunala vuxenutbildningen finns yrkesutbildningar som ska leda snabbt till arbete

Det övergripande målet för den kommunala vuxenutbildningen är att vuxna ska stödjas och stimuleras i sitt lärande. De ska ges möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja sin personliga utveckling.16 Utbildning inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå ges som enstaka kurser eller som en sammanhållen utbildning mot en definierad yrkesroll. På senare år har den kommunala vuxenutbildningens funktion för arbetsmarknaden lyfts fram allt mer, både genom reformer för att öka utbildningens arbetsmarknadsrelevans och i förslag från statliga utredningar.

Ett statsbidrag för yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning infördes av regeringen 2009 som en tillfällig satsning med anledning av den pågående finanskrisen. Numera ses statsbidraget som en permanentad och stadigvarande del i utbildningssystemet. Syftet med bidraget är att den kommunala vuxenutbildningen i högre grad ska möta behov av yrkesutbildade på gymnasial nivå. Från och med

15 Detta har även tidigare konstaterats i Ds 2000:38 och SOU 2007:112. 16 Enligt 20 kap. 2 § skollagen.

1 januari 2017 regleras statsbidraget i förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Det regionala perspektivet har stärkts genom att statsbidraget villkoras med att kommuner samverkar och ansöker gemensamt. Minst tre kommuner ska samverka om planering och genomförande av utbildningen i syfte att öka utbildningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna. För att ytterligare stärka det regionala perspektivet ska kommunerna också samråda med den regionalt utvecklingsansvariga aktören i det eller de län som de ansökande kommunerna ligger i, samt samverka med Arbetsförmedlingen. Statsbidraget hanteras av Skolverket som vid sin fördelning av bidraget ska ta hänsyn till behoven av kompetens på arbetsmarknaden och arbetslöshetens omfattning i de samverkande kommunerna (34 §).

Som nämnts i avsnittet ovan är Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutbildningar korta yrkesinriktade utbildningar som snabbt ska leda till arbete. Men även i den kommunala vuxenutbildningen finns kombinationer av yrkesinriktade kurser som ska ge snabb anställningsbarhet. Dessa kurskombinationer har nu formaliserats genom de så kallade nationella yrkespaketen, som utvecklats av Skolverket på uppdrag av regeringen (Skolverket 2017c). Paketen innehåller en kombination av kurser på gymnasial nivå som ska leda till anställningsbarhet direkt efter avslutad utbildning, men kan behöva kompletteras med antingen gymnasiegemensamma ämnen eller en lärlingsperiod på arbetsplatsen för de yrken där detta krävs. Heltidsstudier inom kommunal vuxenutbildning motsvarar 800 verksamhetspoäng/år. Yrkespaketens omfattning varierar från 400 till 1 500 verksamhetspoäng beroende på avsett målyrke. För vuxna studerande ska detta räcka för att kunna hitta ett arbete inom yrket, men en individuell bedömning måste också göras om huruvida den studerande också behöver fler kurser i t.ex. svenska eller engelska.

Yrkespaketen är en standardisering av vanligt förekommande kombinationer av komvuxkurser och är framtagna i samarbete med Skolverkets programråd där bl.a. branschkunniga experter, representanter från Arbetsförmedlingen och Myndigheten för yrkeshögskolan medverkar. Standardiseringen ska underlätta regional samordning och kan underlätta dialog med leverantörerna, men det finns fortsatt möjligheter att göra lokala avvikelser. Paketen ska revideras

löpande, bl.a. i dialog med de branschkunniga i Skolverkets nationella programråd.

Komvuxutredningen (2018) konstaterade att den kommunala vuxenutbildningen blivit allt viktigare inom arbetsmarknadspolitiken. Den nuvarande inriktningen är att personer som är arbetslösa och behöver utbildning för att kunna få ett jobb i högre grad än tidigare ska beredas möjlighet till det inom reguljär utbildning. Komvuxutredningens slutsats blev att vuxenutbildningen kommer att få en mycket bredare roll framöver. Förutom den kompensatoriska rollen att ge människor en andra chans till utbildning, kan vuxenutbildningen enligt Komvuxutredningen även spela en roll i nyanländas etablering, i arbetslösas övergång till arbete samt för kompetensförsörjningen inom arbetslivet.

Folkbildningen kan stärka individens ställning på arbetsmarknaden

Utbildning som motsvarar gymnasial nivå ges även inom folkbildningen. Inom folkbildningen finns allmänna kurser på grundskolenivå och gymnasienivå som kan ge behörighet till vidare studier. För deltagare på allmän kurs är studierna i de allra flesta fall en andra chans att skaffa sig en gymnasieutbildning som kan ge behörighet till vidare studier eller arbete. Det finns också särskilda kurser som är yrkesutbildningar både på gymnasienivå och på eftergymnasial nivå. För deltagare på särskild kurs kan studierna vara en mellanlandning mellan gymnasiet och högskolan, där deltagarna studerar något som intresserar dem i en lugnare studietakt. Det kan också vara ett alternativ till högskolestudier. En del deltagare läser en särskild kurs för att lära sig ett specifikt yrke, det finns exempelvis yrkesutbildning till personlig assistent, tolk, fritidsledare, behandlingspedagog eller journalist.

Samtidigt som viss utbildning inom folkbildningen inkluderas i begreppet reguljär utbildning är det viktigt att konstatera att folkbildningen är en utbildningsform utanför det formella utbildningssystemet med stor självständighet. Att stärka individens möjligheter till arbete är inte det främsta syftet för utbildning inom folkbildningen, även om en bättre position på arbetsmarknaden ofta är en konsekvens av genomgången utbildning. Syftet med statens stöd till folkbildningen är enligt förordningen att stödja verksamhet som

bidrar till att stärka och utveckla demokratin, bidra till att göra det möjligt för en ökad mångfald människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen, bidra till att utjämna utbildningsklyftor och höja bildnings- och utbildningsnivån i samhället samt bidra till att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet.

Statskontoret (2016) har i en genomgång av tankarna bakom dessa syftesformuleringar kommit fram till att folkbildningens betydelse i utbildningspolitiskt avseende är att både till form och arbetssätt utgöra ett alternativ till utbildning inom det offentliga skolväsendet och högskolan. Folkbildningen utgör därmed en väg för de individer som inte klarat eller inte velat delta i det ordinarie utbildningsväsendet och kan på så sätt motverka kunskapsklyftor i samhället. Ökad sysselsättning är en av flera möjliga konsekvenser av syftena att höja utbildningsnivån i samhället. Folkbildning kan också bidra till att förbättra individens ställning på arbetsmarknaden genom att stärka självförtroende, egenmakt och så kallade mjuka kompetenser. Exempelvis kan deltagande i studiecirklar generera socialt kapital som stärker individens deltagande i samhället och i förlängningen på arbetsmarknaden.

En jämförande studie mellan allmän kurs på folkhögskola och kommunal vuxenutbildning visade på ett svagare utfall när det gäller sysselsättning och arbetsinkomster efter studier bland studerande inom folkhögskoleutbildningen jämfört med studerande inom kommunal vuxenutbildning (Westerlund 2018). Resultatet ska dock tolkas med försiktighet då de två studerandegrupperna inte är helt jämförbara. Studerande på folkhögskola har generellt en svagare utgångsposition jämfört med studerande inom kommunal vuxenutbildning.

8.4.2. Det finns risk för överlappning mellan arbetsmarknadsutbildning och reguljär utbildning…

Yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning ligger särskilt nära arbetsmarknadsutbildningen

Trots de skilda grunduppdragen kan det i praktiken vara svåra att skilja Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutbildningar från yrkesutbildningar inom det reguljära utbildningsväsendet. Det förekommer uppgifter om överlappningar i form av att utbildningar med likadant

eller liknande innehåll ges både inom det reguljära utbildningssystemet och som arbetsmarknadsutbildning. Det gäller särskilt yrkesutbildningar på gymnasial nivå, men även i viss utsträckning förberedande utbildningar och utbildningar på yrkeshögskolenivå. Att utbildningarna liknar varandra är en följd av att de ofta har samma målyrke. Utbildningarna syftar till arbete inom samma yrkesområden vilket innebär att de behöver anpassas efter de kompetenskrav som ställs inom yrkena.

Utredningen har under arbetets gång fått återkommande uppgifter från kommuner, lokala arbetsförmedlingskontor och utbildningsleverantörer om att utbildningar mot samma yrkesområde, anordnade av samma leverantör på samma ort, upphandlas både som arbetsmarknadsutbildning av Arbetsförmedlingen och som kommunal vuxenutbildning av kommunen. En kartläggning som Arbetsförmedlingen genomförde i september 2018 visade att det i samtliga av Arbetsförmedlingens tio marknadsområden förekommer att utbildning som Arbetsförmedlingen upphandlat även tillhandahålls inom kommunal vuxenutbildning (Arbetsförmedlingen 2018i). Samtidigt har det varit svårt för myndigheten att ge en mer detaljerad bild av hur omfattande överlappningen är i termer av deltagare och utbildningsstarter, mycket på grund av att Arbetsförmedlingen inte har en tillräckligt tydlig bild av det tillgängliga reguljära utbildningsutbudet i respektive kommun.

Det är dock tydligt att det förekommer att Arbetsförmedlingen i sin upphandling av arbetsmarknadsutbildning har för avsikt att utbildningen ska likna den utbildning som ges inom den kommunala vuxenutbildningen. Detta eftersom arbetsgivarnas kompetenskrav i stor utsträckning ligger till grund för dessa utbildningarnas utformning. Vid annonsering av upphandling av vårdbiträdesutbildning våren 2018 framgick att arbetsmarknadsutbildningen till vårdbiträde skulle ge betyg i ett antal ämnen som ingår i gymnasieskolans vård- och omsorgsprogram, sammanlagt max 800 poäng. Detta är samma utbildningsnivå som ingår i Skolverkets nationella yrkespaket för den kommunala vuxenutbildningen med titeln Vårdbiträde som togs fram våren 2018 i samverkan med företrädare för arbetslivet i Skolverkets nationella programråd. Det är även värt att notera att 800 poäng motsvarar en utbildning längre än sex månaders heltidsstudier, vilket generellt ska vara gränsen för längden på en arbetsmarknadsutbildning.

Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dua 2018) konstaterar att även om utbildningsformerna formellt fyller olika funktioner kan de ha liknande innehåll och fylla liknande behov för individen – att öka dennes möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Dua menar också att Skolverkets nya nationella yrkespaket har likheter med vissa arbetsmarknadsutbildningar som innebär att det kan bli svårare att skilja utbildningsformerna åt och ta ställning till vad som är mest ändamålsenligt för individen. Det kan också leda till konkurrens om lärare, lokaler och deltagare.

Även Skolverket har under längre tid uppmärksammat att likvärdig eller motsvarande utbildning tillhandahålls både av kommuner och av Arbetsförmedlingen (se t.ex. Skolverket 2016). Vissa kommunala företrädare menar enligt Skolverket också att vuxenutbildningen nu allt oftare ses som en arbetsmarknadsåtgärd och att den därmed tenderar att likna en arbetsmarknadsutbildning. Ofta anordnas utbildningen också av samma utbildningsleverantör, upphandlad av både kommunen och Arbetsförmedlingen. För en individ kan det därmed i vissa fall både vara möjligt att ansöka om att gå en yrkesutbildning inom komvux och att anvisas till en liknande arbetsmarknadsutbildning hos samma leverantör av Arbetsförmedlingen.

Även om utbildningarna liknar varandra i syfte och innehåll kan de innebära olika förutsättningar för individen. Med arbetsmarknadsutbildning kommer en möjlighet till försörjning för individen i form av aktivitetsstöd. Under kommunal vuxenutbildning kan individen försörja sig genom studiemedel som kan omfatta studielån. För kommunal vuxenutbildning utfärdas betyg, vilket inte behöver vara fallet för en arbetsmarknadsutbildning. Även arbetsmarknadsutbildning kan dock ge betyg om leverantören har betygsrätt enligt 6 kap. förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning och om utbildningen följer nationella styrdokument såsom läroplan och kurs- och ämnesplaner för vuxenutbildningen. Dessutom måste kravet ha funnits med i förfrågningsunderlaget till upphandlingen.

Hos IFAU pågår för närvarande ett forskningsprojekt som ska undersöka vilka yrkesutbildningar som givits inom kommunal vuxenutbildning under 1994–2014, vilka individer som studerat dessa utbildningar, samt hur utbildnings- och deltagarsammansättningen sett ut jämfört med arbetsmarknadsutbildningen. Projektgruppen avser också studera hur det gick för de studerande i kommunal vuxenutbildning och för deltagarna i arbetsmarknadsutbildningen

före, under och efter respektive utbildning i termer av arbetslöshet, sysselsättning och inkomster. Resultatet av dessa studier planeras dock inte publiceras förrän våren 2019, dvs. efter att utredningen har redovisat sitt uppdrag till regeringen.

Även Arbetsförmedlingens förberedande utbildningar kan likna utbildning inom den kommunala vuxenutbildningen. Den vanligast förekommande på gymnasial nivå inom kommunal vuxenutbildning är orienteringskurs, som lästes av 5 procent av alla kursdeltagare under 2017 (Skolverket 2018a). En orienteringskurs ska ha ett eller flera av följande syften: medverka till väl underbyggda beslut om studie- och yrkesval, ge ökade studietekniska färdigheter, vara en introduktion till kurser inom olika kunskapsområden, ge tillfälle för validering, ge modersmålsstöd eller studiehandledning på modersmål och ge stöd i form av yrkessvenska.

Likheter kan även finnas i andra utbildningsformer

Exempel på hur arbetsmarknadsutbildning liknar reguljär utbildning finns även inom andra utbildningsformer än den kommunala vuxenutbildningen. Det kan gälla yrkesutbildningar inom yrkeshögskolan. Det gäller bland annat en lokförarutbildning som tidigare erbjudits som yrkeshögskoleutbildning. Sedan Arbetsförmedlingen börjat erbjuda lokförarutbildning som arbetsmarknadsutbildning på samma ort, upphandlat av samma utbildningsleverantör, anser sig Myndigheten för yrkeshögskolan inte kunna bevilja yrkeshögskoleutbildning i samma utsträckning som tidigare, då arbetsmarknadsutbildningen tillgodoser det arbetskraftsbehov som yrkeshögskoleutbildningen annars skulle ha mött.17

Yrkesutbildning för vuxna kan även ges som bristyrkesutbildning på folkhögskola (se avsnitt 8.3.4). Utbildningsinriktningarna finns främst inom sociala och pedagogiska yrken, exempelvis behandlingsassistent, boendestödjare och lärar- eller elevassistent. Målet är, precis som för arbetsmarknadsutbildningen, att deltagaren efter avslutad utbildning ska ha lättare att få eller behålla ett arbete samt att motverka brist på arbetskraft inom det aktuella yrkesområdet. Arbetsförmedlingens tolkning är att detta innebär att folkhögskolorna inte kan starta en utbildning inom områden där Arbetsförmedlingen

17 Enligt uppgift till utredningen från MYH 2017-12-19.

redan gjort en upphandling av arbetsmarknadsutbildning. Däremot har utredningen inga uppgifter om hur Arbetsförmedlingen koordinerar användningen av dessa utbildningar med utbildningsutbudet av yrkesutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen.

Arbetsförmedlingens utbildningsinsatser liknar inte på samma sätt utbildningar på universitet och högskolor. Det finns dock möjlighet att läsa kurser inom högre utbildning inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program. Uppdragsutbildning på eftergymnasial nivå får utnyttjas som arbetsmarknadsutbildning för personer utan erfarenhet av svenskt arbetsliv eller med begränsad sådan erfarenhet om utbildningen motsvarar längst 6 månaders heltidsstudier.18 Detta är en möjlighet som främst används för de så kallade snabbspåren för nyanlända. Dessutom finns möjlighet till eftergymnasiala studier med bibehållet aktivitetsstöd för inskrivna som deltagit i jobb- och utvecklingsgarantin i mer än 450 dagar.

Utbudet av arbetsmarknadsutbildning anpassas inte till de möjligheter som erbjuds i andra utbildningsformer

Två organisatoriska förändringar kan sägas haft stor betydelse för hur upphandling av arbetsmarknadsutbildningen förhåller sig till utbudet inom reguljär utbildning. För det första innebar avskaffandet av länsarbetsnämnderna vid enmyndighetsreformen 2008 en minskad möjlighet till regional överblick och synkronisering mellan utbildningsutbudet inom det reguljära utbildningssystemet och den utbildning som länsarbetsnämnden handlade upp. För det andra innebar den reglering som samtidigt infördes om att all arbetsmarknadsutbildning ska vara upphandlad att utbildning inom det reguljära utbildningssystemet inte kunde nyttjas som arbetsmarknadsutbildning.

Tidigare sköttes behovsanalysen inför anordning av arbetsmarknadsutbildning av länsarbetsnämnderna. Efterfrågan på yrkesutbildad arbetskraft var den viktigaste variabeln i prioriteringen av vilka yrkesutbildningar som skulle upphandlas, även om de arbetssökandes förutsättningar också hade betydelse. Länsarbetsnämnderna kunde i behovsanalysen även ta hänsyn till övrigt utbildningsutbud i länet. Utredningen om en flexiblare arbetsmarknadsutbildning konstaterade

18 12 § förordningen om arbetsmarknadspolitiska program.

att det vid tidpunkten fanns andra aktörer som erbjöd utbildningar för en liknande målgrupp som Länsarbetsnämnderna hade (UFA 2007). Komvux, kvalificerad yrkesutbildning (numera yrkeshögskoleutbildning), folkbildningen och högskolan bedrev ibland utbildningar som liknade de som Länsarbetsnämnderna upphandlade. Vid de tillfällen de presumtiva utbildningsdeltagarna var aktuella hos flera olika utbildningsinstanser uppkom en konkurrenssituation om målgruppen. Det fanns då möjlighet att generera skalfördelar genom att samordna dessa utbildningar.

I den utredning om arbetsmarknadsutbildningen som redovisades 2007 konstaterades att bristande samordning mellan arbetsmarknadsutbildning och yrkesutbildning i reguljär utbildning i vissa fall leder till överlappning i utbildningsutbudet mellan gymnasieskolan och komvux å ena sidan och arbetsmarknadsutbildning å andra sidan. För ett effektivare utnyttjande av samhällets resurser behövde utbudet av arbetsmarknadsutbildning anpassas till de möjligheter som erbjuds i andra utbildningsformer.

Länsarbetsnämnderna lades ner 2008 och en rikstäckande myndighet skapades med uppgift att skapa enhetlighet och kostnadseffektivitet. Utredningen 2007 konstaterade att förändringen skulle ställa betydligt högre krav på beställarna, eftersom upphandlarna sannolikt skulle vara mindre kunniga om den regionala arbetsmarknaden i en annan del av landet.

Under en tid efter enmyndighetsreformen gjordes behovsanalysen inför upphandling av arbetsmarknadsutbildning i huvudsak av branschstrategerna på huvudkontoret som sedan stämde av analysen med de nationella branschråden. Sedan dess har processen för behovsfångsten reviderats. Som beskrivits tidigare i kapitlet ansvarar Arbetsförmedlingens regioner och marknadsområden nu för att fånga upp behoven. Detta innebär att marknadsområdena behöver utveckla metoder för detta. Behovsanalysen behöver, enligt sakansvarig på huvudkontoret, ske med utgångspunkt i prognoser, arbetsgivarkontakter och i nära samarbete med branscher och arbetsmarknadens parter.19 Från huvudkontoret finns inga närmare instruktioner för hur behovsinventeringen ska göras.

19 Mer om Arbetsförmedlingens branschsamverkan finns i kapitel 8 om en samlad kompetensförsörjningspolitik.

Sakansvarig på huvudkontoret konstaterar att i vissa fall riskerar arbetsmarknadsutbildningen att överlappa med utbildning inom den kommunala vuxenutbildningen, folkhögskolan och yrkeshögskolan. Ansvaret för att förhindra detta ligger hos marknadsområdena som i behovsfångsten behöver ta hänsyn till redan befintligt utbildningsutbud. Ansvarig på huvudkontoret konstaterar dock att det här kan behövas tydligare styrning och ansvarsfördelning.

Det kan i analysen inför förnyelse av avtal ingå att bedöma om det kan finnas en annan aktör som bättre kan tillgodose utbildningsbehovet. Till exempel har myndigheten valt att inte på nytt upphandla arbetsmarknadsutbildning till undersköterska eftersom branschens krav innebär att utbildningen lämpligast anordnas i det reguljära utbildningssystemet. I detta fall är det alltså arbetsgivarnas kompetenskrav som varit styrande.

Samordningen mot det reguljära utbildningsväsendet kan också göras i användningen av avtalen för arbetsmarknadsutbildning. Vid initiering av en arbetsmarknadsutbildning ska marknadsområdena fylla i en blankett som underlag för beställning av arbetsmarknadsutbildning. Här ska uppgifter fyllas i om behov av utbildningen utifrån samverkan med branschråd och prognosunderlag. Ingen uppgift begärs in om huruvida hänsyn tagits till befintligt utbildningsutbud på orten. Det finns avtalsstödjare i varje marknadsområde som ska stödja användningen av avtalen, men hur dessa arbetar varierar.

Samma utbildningsleverantörer finns inom båda systemen

En stor del av utbildningen för vuxna anordnas av externa leverantörer. Omkring 46 procent av de som studerade i kommunal vuxenutbildning 2017 gjorde det hos en annan anordnare än en kommun eller ett landsting (Skolverket 2018a). Många av dessa anordnare är även leverantörer av arbetsmarknadsutbildning och yrkeshögskoleutbildning.

Utredningen höll i februari 2018 en hearing med utbildningsanordnare som erbjuder både arbetsmarknadsutbildning och kommunal vuxenutbildning. Syftet var att inhämta deras perspektiv på förutsättningarna för utbildningsverksamhet inom ramen för arbetsmarknadsutbildning respektive kommunal vuxenutbildning, för- och nackdelar med de båda systemen ur ett leverantörsperspektiv, samt

vilka konsekvenser det skulle innebära om fler arbetslösa skulle gå en komvuxutbildning i stället för en arbetsmarknadsutbildning.

Under hearingen uppgav leverantörer att parallella utbud kan uppstå när Arbetsförmedlingen identifierar ett bristyrke och upphandlar arbetsmarknadsutbildning inom detta utan att ta hänsyn till den utbildning som redan finns. Det framkom också att i de fall innehållet i utbildningarna är detsamma så beror det på att det är anpassat efter branschens krav för anställningsbarhet. Ett exempel som nämndes var utbildning till byggnadsmålare, som kan läsas som arbetsmarknadsutbildning, som utbildning inom kommunal vuxenutbildning eller som yrkeshögskoleutbildning. Alla utbildningar utgår från de kvalifikationskrav branschen ställer.

I vissa fall studerar elever från olika utbildningssystem i samma klassrum. När samma leverantör har deltagare i samma klassrum där vissa själva finansierar sin studietid genom studiemedel och vissa får ersättning från arbetsmarknadspolitiken i form av aktivitetsstöd kan konflikter uppstå då det ur de studerandes synpunkt upplevs som orättvist. Olika villkor gäller också för deltagare i olika utbildningssystem. För deltagare som anvisats från Arbetsförmedlingen och studerar en arbetsmarknadsutbildning finns t.ex. närvarokrav, vilket inte gäller för deltagare i reguljär utbildning.

När det gäller vilken utbildningsform som bör användas lade leverantörerna stor vikt vid den arbetsmarknadspolitiska bedömningen. Det måste göras en skattning över individens tidigare kompetens och vad just denna person behöver för att nå det tilltänkta yrket. Detta kräver att den som anvisar kan bedöma både individens och arbetsmarknadens behov. I valet av utbildningsinsats för individen framkom det under hearingen att det viktigaste är att utgå från arbetsgivarens krav för en anställning. I vissa fall kräver arbetsgivaren gymnasiebetyg, i andra fall kan det vara viktigare med körkort. I vissa branscher räcker en kort utbildning. Olika branscher har olika krav, men dessa kan också förändras med konjunkturen. Under högkonjunktur behöver utbildning inte vara nödvändig för en anställning. En högkonjunktur kan i stället vara ett bra tillfälle att skaffa sig en referens från arbetslivet. I lågkonjunktur kan det vara ett mer lämpligt läge att investera i en utbildning om en viss utbildningsnivå behövs i yrket ur ett långsiktigt perspektiv.

Efter hearingen inkom Almega Utbildningsföretagen med en inlaga till utredningen med anledning av de frågor som diskuterades. Enligt inlagan finns det grundläggande skillnader i syfte och målgrupp mellan arbetsmarknadsutbildningen och den kommunala vuxenutbildningen. Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutbildning syftar till att förbereda individen för inträde på arbetsmarknaden. Målgruppen är personer som ofta står långt ifrån arbetsmarknaden och inte sällan kräver omfattande studiemotiverande insatser, något som enligt inlagan inte är möjligt inom den reguljära vuxenutbildningen. Almega Utbildningsföretagen menar att målgruppen för kommunal vuxenutbildning är personer som är motiverade nog att själva ta ansvar för sina studier och välja studieinnehåll. De framhåller även att kommunernas reguljära vuxenutbildning på grundläggande och gymnasial nivå huvudsakligen syftar till att förbereda individen för fortsatta studier. Här gör utredningen en annan bedömning. En stor del av utbildningsutbudet inom komvux är yrkesinriktade kurser med syfte att leda direkt till arbete. Det finns också stora möjligheter till individuella anpassningar även inom kommunal vuxenutbildning.

8.4.3 …men utbud, innehåll och målgrupp ser olika ut

Utbildningsutbudet inom arbetsmarknadsutbildning respektive yrkesvux har olika inriktningar

Samtidigt som uppgifter förekommer om att yrkesinriktad kommunal vuxenutbildning och arbetsmarknadsutbildningar överlappar varandra är det tydligt att utbildningsutbudet inom de respektive utbildningsformerna ser olika ut. Tabell 8.6 och figur 8.2 visar hur utbildningsutbudet efter yrkesinriktning fördelar sig inom arbetsmarknadsutbildning respektive kommunal vuxenutbildning finansierad genom statsbidraget för regionalt yrkesvux.

Tabell 8.6 Utbildningsutbud inom arbetsmarknadsutbildning respektive yrkesvux

Antal deltagare per utbildningsinriktning inom arbetsmarknadsutbildning respektive yrkesvux 2017

Yrkesinriktning *Arbetsmarknadsutbildning **Yrkesvux

Deltagare Andel av total

(procent)

Deltagare Andel av total

(procent)

Vård, omsorg, socialt och pedagogiskt arbete

957

5 21 873

57

Service, restaurang, lokalvård, administration och säkerhet

3 148

15 6224

16

Industriell tillverkning, hantverk, installation, teknik och IT

10 101

48 4 131

11

Bygg och anläggning

2 572

12 3 055

8

Transport och Logistik

2 571

12 2 377

6

Naturbruk

1 003

5 533

1

Kultur, media, design

888

4

-

Källa: * Antalet nya deltagarperioder under 2017, hämtat från Arbetsförmedlingens datalager. För AUB avser deltagare antalet unika individer. ** Statistik från Skolverket (2018) Uppgifter för yrkesvux avser utbildning finansierad med statsbidraget för yrkesvux, lärling och fordon och avser antalet deltagare och inte antalet unika individer.

Figur 8.2 Utbildningsutbud inom arbetsmarknadsutbildning respektive yrkesvux

Andel deltagare per utbildningsinriktning av det totala antalet deltagare inom arbetsmarknadsutbildning respektive yrkesvux 2017

Källa: * Antalet nya deltagarperioder under 2017, hämtat från Arbetsförmedlingens datalager. För AUB avser deltagare antalet unika individer. ** Skolverket (2018) Uppgifter för yrkesvux avser yrkesvux, lärling och fordon och avser antalet deltagare och inte antalet unika individer.

Utbildningsutbudet inom regionalt yrkesvux motsvarar inte hela arbetsmarknadens behov

Som framgår av statistiken ovan domineras utbudet inom regionalt yrkesvux av utbildningar inom vård, omsorg, socialt och pedagogiskt arbete. Under en längre tid har kritik framförts mot att utbildningsutbudet inom regionalt yrkesvux inte är jämnt fördelat efter hela arbetsmarknadens kompetensbehov. Kritik har bl.a. framförts av regionalt utvecklingsansvariga aktörer. Kommunala företrädare hävdar å andra sidan ofta att utbildningsutbudet är väl anpassat efter arbetsmarknadens behov i och med att utbildningarna i stor utsträckning leder till arbete.

0 10 20 30 40 50 60

Arbetsmarknadsutbildning Yrkesvux

Exempel kan hämtas från en inlaga till utredningen från Skånes kommunförbund. Det råder enligt inlagan inte samstämmighet mellan Region Skåne och kommunerna inom regionen beträffande vad som är huvudproblemet när det gäller utbud och rekrytering avseende yrkesvux. Enligt Region Skåne stämmer utbudet av utbildningar inte överens med kompetensförsörjningsbehoven i regionen. Kommunerna i regionen för däremot fram att så inte är fallet. Inom den yrkesinriktade vuxenutbildningen i Skåne erbjuds utbildningar inom nästan samtliga bristområden, och vad gäller vård- och omsorg så står och faller verksamheterna enligt kommunerna på kompetensförsörjningen genom studerande från vuxenutbildningen. Problemet, som kommunerna ser det, är i stället rekryteringen av studerande. Rekryteringsproblematiken rör sig enligt Skånes kommunförbund om en kombination av lågt intresse för befintliga utbildningar och bristande förutsättningar hos de studerande att klara utbildningarna.

Den bild som kommunerna i Skåne ger tycks representativ för kommuner i stort. I en enkät som SKL genomfört under maj–juni 2018 rangordnade 64 procent av de svarande kommunerna att ”för få sökande” är det största hindret för att kunna genomföra ett bredare utbud av yrkesutbildningar. Figur 8.3 visar hur kommuner upplever söktrycket till olika utbildningsinriktningar inom regionalt yrkesvux (SKL 2018). Värt att notera är att de utbildningsinriktningar där flest svarande uppger att det är färre sökande än utbildningsplatser också är de utbildningsinriktningar där volymerna inom arbetsmarknadsutbildning är som störst, dvs. yrkesområden inom industriell tillverkning, hantverk, installation, teknik och it-service, respektive serviceyrken som restaurang, lokalvård, administration och säkerhet.

Figur 8.3 Söktryck per utbildningsinriktning i regionalt yrkesvux

Svar för respektive

Källa: SKL 2018. Utbud, söktryck och samverkan i yrkesvux. Utredningens bearbetning. *Frågan har endast besvarats av kommuner som erbjuder dessa utbildningsinriktningar inom sitt samverkansområde. Ytterligare kommuner har uppgett att de inte erbjuder dessa inriktningar.

Att Arbetsförmedlingen har upphandlat arbetsmarknadsutbildningar inom samma område på orten kan bidra till att den kommunala vuxenutbildningen har få sökande till vissa utbildningsinriktningar. I Arbetsförmedlingens kartläggning av överlappningar (2018i) lyfter några marknadsområden att det finns en risk att överlappning medför en konkurrens om utbildningsdeltagare. I ett marknadsområde uppger de svarande att de uppfattar det som att det är svårare för kommunen att fylla sina utbildningar om Arbetsförmedlingen finns som ett alternativ. Skolverket har beskrivit situationer där kommuner återlämnar statsbidrag för regionalt yrkesvux med motiveringen att Arbetsförmedlingen på orten har anordnat en utbildning mot samma yrkesområden.

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Barn och fritid

Handel och administration

Fordon och transport

Hantverk El och energi

Vård och omsorg

VVS och fastighet Bygg och anläggning

Naturbruk Industriteknik Hotell och turism

Restaurang och livsmedel

Färre sökande än platser

Inget svar

Ungefär lika många sökande som platser

Fler sökande än platser

Den finns en tydlig uppdelning i yrkesinriktning och därmed könsfördelning mellan arbetsmarknadsutbildning och yrkesvux

Arbetsförmedlingen har ett jämställdhetsuppdrag inom arbetsmarknadspolitiken som innebär att kvinnor och män ska ha tillgång till förmedlings- och programverksamhet på samma villkor. Statistiska studier visar dock att könsfördelningen i användningen av Arbetsförmedlingens insatser är skev (Arbetsförmedlingen 2018c). Detta gäller även för utbildningsinsatserna. År 2017 var 72 procent av deltagarna i arbetsmarknadsutbildning män och bara 28 procent kvinnor. Även efter en kontroll för andra faktorer som ålder, erfarenhet och tidigare utbildning kvarstår slutsatsen att arbetsmarknadsutbildning i högre utsträckning erbjuds män. Det finns också en tydlig könsskillnad mellan studerande inom regionalt yrkesvux och deltagare i arbetsmarknadsutbildning.

Tabell 8.7 Könsfördelning i arbetsmarknadsutbildning respektive yrkesvux

Könsfördelning (andel i procent) per utbildningsform, 2017

Utbildningsform

Kvinnor

Män

Arbetsmarknadsutbildning

28

72

Yrkesvux

65

35

Källa: Skolverket (2018) och Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017.

Den tydliga könsuppdelningen förklaras i hög grad av att arbetsmarknadsutbildning och yrkesvux har olika utbildningsutbud och att yrkesutbildningar är starkt könsuppdelade. Utbildningsutbudet inom arbetsmarknadsutbildningen är mer inriktat mot mansdominerade yrkesområden som industriell tillverkning, hantverk, installation, teknik och it, medan yrkesvux är inriktat mot kvinnodominerade yrkesområden som vård, omsorg, socialt och pedagogiskt arbete.

Den skeva könsfördelningen har kritiserats för att den innebär att män i högre grad får möjlighet till försörjning genom arbetsmarknadspolitiken under sin utbildningstid, medan kvinnor i högre utsträckning behöver försörja sig genom studiemedel som även kan omfatta studielån. Utredningen instämmer i denna kritik och ser ingen anledning till att utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats ska vara så ojämnt fördelad mellan olika utbildningsinriktningar och därmed även mellan könen. Utredningens avsikt är att de förslag som

lämnas i detta kapitel ska bidra till att avhjälpa denna skeva fördelning.

Det är svårt att jämföra kostnader mellan arbetsmarknadsutbildning och reguljär utbildning

Det är svårt att jämföra faktiska kostnader och resultat för arbetsmarknadsutbildning respektive yrkesinriktad gymnasial vuxenutbildning samt motsvarande utbildning på folkhögskola. De olika utbildningsformerna har historiskt styrts mot olika syften och målgrupper vilket försvårar en korrekt jämförelse. Statskontoret gjorde 2012 trots detta ett försök till en kostnadsjämförelse mellan arbetsmarknadsutbildning och kommunal vuxenutbildning (Statskontoret 2012). Kostnadsjämförelsen gjordes för fyra olika utbildningsinriktningar – utbildningar inom omvårdnad, el, svets och yrkesförare (med inriktning lastbil eller godstransport) och utgick från vad det kostar att utbilda en person på heltid under en vecka. Rapporten visade att Arbetsförmedlingens kostnader för arbetsmarknadsutbildning var betydligt högre än kommunernas kostnader för yrkesinriktad vuxenutbildning. Omvårdnadsutbi