Ds 2012:17
Överflyttning av vissa utlänningsärenden till den ordinarie migrationsprocessen
1. Promemorians huvudsakliga innehåll
I denna promemoria föreslås att regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § utlänningslagen (2005:716) om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott flyttas över till den ordinarie migrationsprocessen, dvs. Migrationsverket, migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen. En sådan reform ligger i linje med den allmänna strävan att från regeringen till myndighetsnivå flytta över sådana ärenden som inte kräver ett ställningstagande av regeringen. I promemorian redovisas de författningsändringar som bedöms vara nödvändiga och lämpliga för att genomföra reformen.
Det föreslås att en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott ska kunna ansöka hos Migrationsverket om upphävande av utvisningsbeslutet eller om uppehållstillstånd. Om Migrationsverket finner att ansökan bör beviljas ska verket inte besluta i ärendet utan med eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut i frågan hade kunnat överklagas. Om Migrationsverket finner att det inte finns skäl att bevilja ansökan ska den avslås. Migrationsverkets avslagsbeslut ska kunna överklagas till en migrationsdomstol. Migrationsdomstolens beslut ska kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till Migrationsöverdomstolen, dock inte vid överklagande av en migrationsdomstols beslut i fråga om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § utlänningslagen efter att Migrationsver-
Promemorians huvudsakliga innehåll Ds 2012:17
ket överlämnat ärendet till migrationsdomstolen. Migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen ska kunna upphäva beslutet om utvisning på grund av brott eller bevilja uppehålls- och arbetstillstånd.
Den föreslagna ordningen gäller redan idag i fråga om en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott och som ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande.
Det föreslås inte någon ändring av kriterierna för prövningen av upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott respektive beviljande av uppehålls- och arbetstillstånd. Ett upphävande av utvisningsbeslutet eller beviljande av uppehålls- och arbetstillstånd bör således även i fortsättningen kunna komma i fråga om beslutet om utvisning inte kan verkställas eller om det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre ska gälla.
Nuvarande bestämmelser om muntlig handläggning hos Migrationsverket och muntlig förhandling i migrationsdomstol blir tillämpliga även i de ärenden som flyttas över till den ordinarie migrationsprocessen. Migrationsverket, migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen kommer i dessa fall att kunna inhämta motsvarande utredning som för närvarande kan inhämtas i regeringens ärenden. Verket och domstolarna kommer även att kunna besluta om inhibition av verkställigheten av utvisningsbeslutet.
I denna promemoria föreslås vidare i fråga om regeringens ärenden om nåd i brottmål att bestämmelserna i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. om s.k. automatiskt uppskov med verkställighet av fängelsestraff vid ansökan om nåd upphävs.
Samtliga författningsändringar föreslås träda i kraft den 1 april 2013.
2. Författningsförslag
2.1. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)
Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716)
1
dels att 10 kap. 15 § och 18 kap. 2 § ska upphöra att gälla,
dels att nuvarande 8 kap. 14 § ska betecknas 8 kap. 14 a §,
dels att 5 kap. 18, 20 och 21 §§, 6 kap. 6 §, nya 8 kap. 14 a §,
10 kap. 11 och 16 §§, 12 kap. 11, 17, och 20 §§, 13 kap. 10 §, 14 kap. 3 och 9 §§, 16 kap. 11 § och 17 kap. 1 § samt rubriken till 14 kap. ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 8 kap. 14 §, av
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
18 §
2
En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan.
Det som föreskrivs i första stycket gäller dock inte om
1 Senaste lydelse av 10 kap. 15 § 2009:1542. 2 Senaste lydelse 2010:440.
Författningsförslag Ds 2012:17
1. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller annan skyddsbehövande enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §,
2. utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd här,
3. en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats en utlänning med familjeanknytning med stöd av 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket,
4. utlänningen kan beviljas eller har tidsbegränsat uppehållstillstånd här med stöd av 15 §,
5. utlänningen enligt 3 § första stycket 1–4, 3 a § första stycket 1–3 eller andra stycket har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där,
6. en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som med stöd av 10 § har beviljats en utlänning i fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket,
7. utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 15 a §,
8. utlänningen med stöd av 10 § har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier och antingen slutfört studier som motsvarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbildning, eller
9. det annars finns synnerliga skäl. Det som föreskrivs i första stycket gäller inte heller om utlänningen har beviljats en visering för att besöka en arbetsgivare i Sverige eller är undantagen från kravet på visering om han eller hon ansöker om ett uppehållstillstånd för arbete inom ett slag av arbete där det råder stor efterfrågan på arbetskraft. En ytterligare förutsättning är att arbetsgivaren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns särskilda skäl.
Vid skälighetsbedömningen enligt andra stycket 5 ska konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i Sverige.
Ds 2012:17 Författningsförslag
I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt dom
eller beslut som har vunnit laga
kraft gäller föreskrifterna i 15 a §, 8 kap. 14 § och 12 kap.
18–20 §§.
I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt beslut som har vunnit laga kraft gäller föreskrifterna i 15 a och
20 §§, 8 kap. 14 och 14 a §§ samt 12 kap. 17–20 §§.
20 §
3
Beslut om uppehållstillstånd meddelas av Migrationsverket. Migrationsverket får dock inte bevilja uppehållstillstånd för en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott. Om en sådan utlänning ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap.
1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a §
och Migrationsverket finner att utlänningen bör beviljas
uppehållstillstånd ska verket
inte besluta i ärendet utan med eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut om uppehållstillstånd hade kunnat överklagas.
Migrationsverket får dock inte bevilja uppehållstillstånd för en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott. Om en sådan utlänning ansöker om uppehållstillstånd och Migrationsverket finner att ansökan bör beviljas
enligt 8 kap. 14 a § ska verket
inte besluta i ärendet utan med eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut om uppehållstillstånd hade kunnat överklagas.
Beslut om uppehållstillstånd får också meddelas av Regeringskansliet.
21 §
4
Av 8 kap. 14 och 21 §§ följer Av 8 kap. 21 § följer att den
3 Senaste lydelse 2009:1542. 4 Senaste lydelse 2009:1542.
Författningsförslag Ds 2012:17
att regeringen och den instans som prövar överklagande av beslut om avvisning och utvisning i vissa fall också får besluta om uppehållstillstånd.
instans som prövar överklagande av beslut om avvisning och utvisning i vissa fall också får besluta om uppehållstillstånd.
6 kap.
6 §
5
Av 8 kap. 14 och 21 §§ följer att regeringen och den instans som prövar överklagande av beslut om avvisning och utvisning i vissa fall också får besluta om arbetstillstånd.
Av 8 kap. 21 § följer att den instans som prövar överklagande av beslut om avvisning och utvisning i vissa fall också får besluta om arbetstillstånd.
8 kap.
14 §
En utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott får hos Migrationsverket ansöka om upphävande av utvisningsbeslutet efter det att beslutet vunnit laga kraft.
Migrationsverket får dock inte upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Om Migrationsverket finner att ansökan bör beviljas enligt 14 a § ska verket inte besluta i ärendet utan med eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut i frågan hade kunnat överklagas.
5 Senaste lydelse 2009:1542.
Ds 2012:17 Författningsförslag
Av 5 kap. 20 § framgår att sådant överlämnande ska ske också om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd och Migrationsverket finner att ansökan bör beviljas enligt 14 a §.
14 § 6 14 a §
Om regeringen finner att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott inte kan verkställas eller om det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre ska gälla, får regeringen upphäva beslutet helt eller delvis. Där-
vid får regeringen meddela beslut också i fråga om uppehålls-
tillstånd och arbetstillstånd.
Om en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott inte kan verkställas eller om det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre ska gälla, får en migrations-
domstol eller Migrationsöverdomstolen, efter Migrationsverkets ställningstagande i ärendet enligt 14 §, 5 kap. 20 § eller 12 kap. 17 eller 20 §, upphäva
beslutet helt eller delvis eller
bevilja uppehållstillstånd och
arbetstillstånd.
Om beslutet om utvisning inte upphävs kan, i fall som avses i första stycket, ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbetstillstånd beviljas av regeringen. Utvisningsbeslutet får inte verkställas medan tillståndet gäller.
Om en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, efter Migrationsverkets
överlämnade av ärendet enligt
Om
migrationsdomstolen
eller Migrationsöverdomstolen finner att utlänningen är flykting enligt 4 kap. 1 § eller
6 Senaste lydelse av tidigare 14 § 2009:1542.
Författningsförslag Ds 2012:17
5 kap. 20 §, finner att en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott ska beviljas uppehållstillstånd som
flykting enligt 4 kap. 1 § eller
som annan skyddsbehövande
enligt 4 kap. 2 eller 2 a §, får
migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen upphäva utvisningsbeslutet och bevilja uppehållstillstånd enligt 5 kap.
1 §. Samma befogenhet har
migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen om en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott har överklagat Migrationsverkets beslut att inte bevilja uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a §.
annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § tillämpas
även 5 kap. 1 §. Om ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, funnit att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott i ett enskilt ärende strider mot ett svenskt konventionsåtagande tillämpas även 5 kap. 4 §.
Om en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen inte upphäver beslutet om utvisning får den bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 §. Utvisningsbeslutet får inte verkställas medan tillståndet gäller.
Uppehållstillstånd som beviljas enligt första och andra styckena ska vara tidsbegränsade. Detta gäller inte om utlänningen efter beslutet om utvisning har haft tidsbegränsat uppehålls-
Ds 2012:17 Författningsförslag
tillstånd i sammanlagt minst fem år. Även i ett sådant fall ska dock ett uppehållstillstånd tidsbegränsas om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt råder tveksamhet i frågan eller om det annars finns skäl för det.
Utvisningsbeslutet får inte verkställas under den tid som ett tidsbegränsat tillstånd gäller.
10 kap.
11 §
7
Varje ny prövning av ett beslut om förvar ska föregås av en muntlig förhandling. Detta gäller även en ny prövning av ett beslut om uppsikt, om det inte med hänsyn till utredningens art eller andra omständigheter framstår som uppenbart att en muntlig förhandling saknar betydelse.
Bestämmelser som gäller för muntlig handläggning hos en myndighet finns i 13 kap. 1–8 §§. I fråga om muntlig förhandling i domstol finns bestämmelser i 16 kap.
I ärenden om förvar eller uppsikt som handläggs av regeringen får ansvarigt statsråd, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om muntlig förhandling och uppdra åt en migrationsdomstol att hålla den. Bestämmelserna i 13 kap. gäller i tillämpliga delar vid förhandlingen. Vid den muntliga förhandlingen ska en representant från Regeringskans-
7 Senaste lydelse 2009:1542.
Författningsförslag Ds 2012:17
liet närvara. Regeringskansliet får besluta att även andra personer än utlänningen ska höras vid förhandlingen.
16 §
8
En migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen är i ärenden, där beslut om inhibition kan meddelas med stöd av 12 kap. 11 § första stycket, handläggande myndighet från det att den meddelar beslut om inhibition.
En migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen är i ärenden, där beslut om inhibition kan meddelas med stöd av 12 kap. 11 §, handläggande myndighet från det att den meddelar beslut om inhibition.
12 kap.
11 §
9
När regeringen, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen prövar en fråga om att upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott, får rege-
ringen eller domstolen besluta
om inhibition av det tidigare meddelade beslutet.
När en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen prövar en fråga om att upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott, får domstolen besluta om inhibition av det tidigare meddelade beslutet.
När ett ärende enligt denna lag ska prövas av regeringen får, för tiden till dess regeringen avgör ärendet, ansvarigt statsråd besluta om inhibition av avvisning eller utvisning.
8 Senaste lydelse 2009:1542. 9 Senaste lydelse 2009:1542.
Ds 2012:17 Författningsförslag
17 §
10
Om en annan myndighet än Migrationsverket ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning och denna myndighet finner att den inte kan verkställa beslutet eller att den behöver ytterligare besked, ska myndigheten underrätta Migrationsverket. Detsamma gäller om utlänningen hos myndigheten åberopar att det finns sådana hinder som avses i 1, 2 eller 3 § mot verkställigheten eller det på annat sätt kommer fram att det kan finnas sådana hinder.
Migrationsverket ska i sådana fall ge anvisningar om verkställigheten eller vidta andra åtgärder.
Om en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott av en EES-medborgare eller en sådan medborgares familjemedlem ska verkställas mer än två år efter det att avgörandet meddelades, ska polismyndigheten innan beslutet verkställs utreda om de omständigheter som låg till grund för beslutet har ändrats. Om det vid utredningen kommer fram att omständigheterna har ändrats på ett sådant sätt att utvisningsbeslutet inte längre bör gälla, ska ärendet lämnas över till Migrationsverket som med ett eget yttrande ska lämna över ärendet till rege-
ringen för prövning enligt
8 kap. 14 §. Verkställighet får i sådant fall inte ske innan rege-
ringen har avgjort ärendet.
Om en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott av en EES-medborgare eller en sådan medborgares familjemedlem ska verkställas mer än två år efter det att avgörandet meddelades, ska polismyndigheten innan beslutet verkställs utreda om de omständigheter som låg till grund för beslutet har ändrats. Om det vid utredningen kommer fram att omständigheterna har ändrats på ett sådant sätt att utvisningsbeslutet inte längre bör gälla, ska ärendet lämnas över till Migrationsverket som med ett eget yttrande ska lämna över ärendet för prövning enligt 8 kap. 14 a § till den
migrationsdomstol till vilken verkets beslut i frågan hade kunnat överklagas. Verkställighet
10 Senaste lydelse 2009:1542.
Författningsförslag Ds 2012:17
får i sådant fall inte ske innan
migrationsdomstolen har av-
gjort ärendet.
20 §
11
Om det i ett ärende som avser en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott kommer fram att verkställighet inte kan genomföras, ska Migrationsverket inte fatta beslut i ärendet utan skyndsamt med eget yttrande lämna över detta
till regeringen för prövning en-
ligt 8 kap. 14 §.
Om det i ett ärende som avser en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott kommer fram att verkställighet inte kan genomföras, ska Migrationsverket inte fatta beslut i ärendet utan skyndsamt med eget yttrande lämna över detta för prövning enligt 8 kap.
14 a § till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut i frågan hade kunnat överklagas. I ett sådant ärende får Migrationsverket besluta om inhibition.
Det som föreskrivs i första
stycket gäller dock inte om ut-
länningen ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § eller, om utlänningen har fått en sådan ansökan prövad och därvid avslagen genom ett avgörande som inte har upphört att gälla, åberopar nya omständigheter som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställighet som avses i 1,
Första stycket gäller inte vid prövning enligt 19 a §, 5 kap. 20 § eller 8 kap. 14 §.
11 Senaste lydelse 2009:1542.
Ds 2012:17 Författningsförslag
2 eller 3 §. I dessa fall ska frågan om uppehållstillstånd prövas enligt 5 kap. 20 § respektive 19 a §.
13 kap.
10 §
12
Ett beslut ska vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet om det avser
– resedokument, – uppehållstillstånd, – statusförklaring, – tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige,
– avvisning eller utvisning, – återreseförbud,
– upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott,
– förlängning eller upphävande av tidsfrist för frivillig avresa, – förvar eller uppsikt, eller – kroppsvisitation. Vid beslut i fråga om nationell visering eller arbetstillstånd får skälen som ligger till grund för beslutet utelämnas. En utlänning har dock alltid rätt till motivering av ett beslut i fråga om nationell visering, om beslutet går utlänningen emot och utlänningen omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer, utan att vara medborgare i en EES-stat eller i Schweiz.
12 Senaste lydelse 2012:129.
Författningsförslag Ds 2012:17
14 kap. Överklagande av förvaltningsmyndighets beslut m.m.
14 kap. Överklagande av förvaltningsmyndighets beslut
3 §
13
Migrationsverkets beslut får överklagas till en migrationsdomstol, om beslutet innebär
– avvisning eller utvisning,
– avslag på en ansökan om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott,
– avslag på en ansökan om uppehållstillstånd eller om tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige, eller
– återkallelse av ett uppehållstillstånd eller av tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige.
Migrationsverkets beslut om avslag på en ansökan om arbetstillstånd eller beslut om återkallelse av arbetstillstånd får överklagas till en migrationsdomstol, om frågan om tillstånd har behandlats i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning.
9 §
14
Beslut av en polismyndighet eller av Migrationsverket om förvar eller uppsikt får överklagas till en migrationsdomstol.
Beslut om förvar eller uppsikt får överklagas särskilt och utan begränsning till viss tid.
Om ett beslut om förvar eller uppsikt har fattats av ett statsråd, prövar Högsta förvaltningsdomstolen på framställning av utlänningen, om åtgärden ska bestå.
13 Senaste lydelse 2011:705. 14 Senaste lydelse 2010:1406.
Ds 2012:17 Författningsförslag
16 kap.
11 §
15
Prövningstillstånd krävs vid överklagande av en migrationsdomstols beslut till Migrationsöverdomstolen.
Vid överklagande av en migrationsdomstols beslut enligt 9 § andra stycket krävs dock inte prövningstillstånd. Prövningstillstånd krävs inte heller vid överklagande av en migrationsdomstols beslut i fråga om statusförklaring eller uppehållstillstånd efter överlämnande enligt 4 kap. 6 § andra stycket eller 5 kap. 20 § andra stycket.
Vid överklagande av en migrationsdomstols beslut enligt 9 § andra stycket krävs dock inte prövningstillstånd. Prövningstillstånd krävs inte heller vid överklagande av en migrationsdomstols beslut i fråga om statusförklaring eller uppehållstillstånd som flykting
enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § efter överlämnande
enligt 4 kap. 6 § andra stycket eller 5 kap. 20 § andra stycket.
17 kap.
1 §
16
Socialnämnden skall lämna ut uppgifter angående en utlännings personliga förhållanden, om en polismyndighet, Säkerhetspolisen, Migrationsverket, en migrationsdomstol, Migrationsöverdomstolen eller
regeringen begär det och upp-
gifterna behövs för att avgöra ett ärende om uppehållstillstånd eller ett ärende om tredjelandsmedborgares ställning
Socialnämnden ska lämna ut uppgifter angående en utlännings personliga förhållanden, om en polismyndighet, Säkerhetspolisen, Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen begär det och uppgifterna behövs för att avgöra ett ärende om uppehållstillstånd eller ett ärende om tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt
15 Senaste lydelse 2009:1542. 16 Senaste lydelse 2006:219.
Författningsförslag Ds 2012:17
som varaktigt bosatt i Sverige eller för att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. Detsamma gäller när fråga har uppkommit om utlänningen har uppehållsrätt.
bosatt i Sverige eller för att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. Detsamma gäller när fråga har uppkommit om utlänningen har uppehållsrätt.
1. Denna lag träder i kraft den 1 april 2013.
2. Ärenden som avser upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott och som har kommit in till regeringen men inte avgjorts före den 1 april 2013 handläggs enligt äldre föreskrifter.
Ds 2012:17 Författningsförslag
2.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar
Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
17
Högsta förvaltningsdomstolen prövar
1. överklagande av kammarrätts beslut enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291),
2. överklagande av annat beslut i förvaltningsärende som enligt lag eller enligt instruktion för kammarrätterna görs hos domstolen.
Högsta förvaltningsdomstolen prövar ansökningar om resning och återställande av försutten tid i andra fall än som anges i 8 §. I 14 kap. 9 §
tredje stycket utlänningslagen (2005:716) finns vidare bestämmelser om att Högsta förvaltningsdomstolen i vissa fall prövar om beslut om förvar eller uppsikt ska bestå.
Högsta förvaltningsdomstolen prövar ansökningar om resning och återställande av försutten tid i andra fall än som anges i 8 §.
Högsta förvaltningsdomstolen prövar som första domstol om justitieråd i Högsta domstolen ska skiljas eller avstängas från sin anställning eller vara skyldig att genomgå läkarundersökning.
Denna lag träder i kraft den 1 april 2013.
17 Senaste lydelse 2010:1398.
Författningsförslag Ds 2012:17
2.3. Förslag till lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.
18
dels att 13 § ska upphöra att gälla,
dels att 14 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
14 §
Regeringen äger för annat fall än som avses i 12 eller 13 § meddela bestämmelser angåen-
de anstånd under högst sex
månader med verkställigheten av dom beträffande den som dömts till fängelse och icke är häktad eller på annan grund intagen i kriminalvårdsanstalt.
Regeringen får för annat fall än som avses i 12 § meddela bestämmelser om anstånd under högst sex månader med verkställigheten av dom beträffande den som dömts till fängelse och inte är häktad eller på annan grund intagen i kriminalvårdsanstalt.
1. Denna lag träder i kraft den 1 april 2013.
2. Bestämmelserna i 13 § gäller för ansökningar om nåd som har getts in till regeringen före ikraftträdandet.
18 Lagen omtryckt 1990:1010.
Ds 2012:17 Författningsförslag
2.4. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll
Härigenom föreskrivs att 5 och 16 §§ lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 §
19
I ärenden enligt denna lag gäller följande föreskrifter i utlänningslagen (2005:716) i tillämpliga delar:
1 kap. 3 b § om EES-medborgare, 1 kap. 13 § om skyndsam handläggning, 3 a kap. 2 § om familjemedlemmar till EES-medborgare, 4 kap. 1–4 §§ om flyktingar och andra skyddsbehövande, 5 kap. 1–1 c, 3–10, 12–16 och 17–19 §§ om uppehållstillstånd, 8 kap. 7 a § om utvisning av utlänningar med permanent uppehållsrätt, EES-medborgare som har vistats i Sverige under de tio närmast föregående åren och EES-medborgare som är barn,
8 kap. 17 a § om sådana hänsyn som ska tas till anknytningen till Sverige, om fråga uppkommit om utvisning av en EES-medborgare eller en sådan medborgares familjemedlem,
9 kap. 8 § om fotografi och fingeravtryck, 10 kap. 1, 2, 4, 5–10 §§, 11 §
första och andra styckena och
17 § om förvar och uppsikt,
10 kap. 1, 2, 4, 5–10, 11 och 17 §§ om förvar och uppsikt,
12 kap. 1–5, 13 a och 21–23 §§ om verkställighet av beslut om utvisning,
13 kap. 1–7 §§ om muntlig handläggning hos förvaltningsmyndighet,
13 kap. 10 § om motivering av beslut, 13 kap. 11 § om tolkersättning, 13 kap. 12 § om rättelse av beslut på grund av oriktig uppgift,
19 Senaste lydelse 2012:130.
Författningsförslag Ds 2012:17
13 kap. 15 och 16 §§ om DNA-analys, 16 kap. 1 § andra stycket om Migrationsöverdomstolen, 17 kap. 1 och 2 §§ om skyldighet att lämna uppgifter, 18 kap. 1 § andra stycket om offentligt biträde för barn, samt 19 kap. 1–4 §§ om kostnadsansvar.
Skyldigheten enligt 17 kap. 1 § utlänningslagen att lämna uppgifter gäller vid tillämpningen av denna lag även i förhållande till regeringen.
16 §
20
Om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl till det, får Säkerhetspolisen häva eller i för utlänningen förmånlig riktning ändra ett beslut som rätten har meddelat enligt 14 §.
Styrelsen får också besluta om
tillfällig lättnad och vidta omedelbart erforderlig jämkning.
Om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl till det, får Säkerhetspolisen häva eller i för utlänningen förmånlig riktning ändra ett beslut som rätten har meddelat enligt 14 §.
Säkerhetspolisen får också be-
sluta om tillfällig lättnad och vidta omedelbart nödvändig jämkning.
Denna lag träder i kraft den 1 april 2013.
20 Senaste lydelse 2005:720.
Ds 2012:17 Författningsförslag
2.5. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m.
Härigenom föreskrivs att 9 § lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 §
21
I ett ärende om nåd får
justitiedepartementet och högsta
domstolen inhämta yttrande från Kriminalvården, upplysningar från en socialnämnd enligt 6 § eller förordna om läkarintyg enligt 7 §.
I ett ärende om nåd får
Justitiedepartementet och Högsta domstolen inhämta yttran-
de från Kriminalvården, upplysningar från en socialnämnd enligt 6 § eller förordna om läkarintyg enligt 7 §.
I ett ärende om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott får Migrationsverket, en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen inhämta yttrande från Kriminalvården eller upplysningar från en socialnämnd enligt 6 § andra stycket.
Denna lag träder i kraft den 1 april 2013.
21 Senaste lydelse 2005:980.
Författningsförslag Ds 2012:17
2.6. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll
Härigenom föreskrivs att 12 § lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
12 §
22
Bestämmelser om hur en dom skall befordras till verkställighet och hur tid för sådan verkställighet skall beräknas finns i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. Bestämmelserna i 10 § andra– femte styckena och 12 § i den lagen om förpassning till kriminalvårdsanstalt m.m. och om uppskov med verkställighet
skall dock inte gälla i fråga om
verkställighet utanför anstalt enligt denna lag.
Bestämmelser om hur en dom ska befordras till verkställighet och hur tid för sådan verkställighet ska beräknas finns i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. Bestämmelserna i 10 § andra– femte styckena och 12 § i den lagen om förpassning till kriminalvårdsanstalt m.m. och om uppskov med verkställighet ska dock inte gälla i fråga om verkställighet utanför anstalt enligt denna lag.
Vid tillämpning av 10 § första stycket lagen om beräkning av strafftid m.m. på verkställighet utanför anstalt enligt denna lag skall den dömde föreläggas att påbörja verkställigheten i sin bostad en viss dag. Strafftiden skall räknas från den dagen. Vid tillämpning
av bestämmelsen om nåd i 13 §
Vid tillämpning av 10 § första stycket lagen om beräkning av strafftid m.m. på verkställighet utanför anstalt enligt denna lag ska den dömde föreläggas att påbörja verkställigheten i sin bostad en viss dag. Strafftiden ska räknas från den dagen. Bestämmelsen i 25 §
lagen om beräkning av strafftid
22 Senaste lydelse 2005:42.
Ds 2012:17 Författningsförslag
lagen om beräkning av strafftid m.m. på sådan verkställighet skall sista dag vara den dag verkställigheten skall påbörjas.
Bestämmelsen i 25 § samma lag om sammanläggning av strafftider skall inte tillämpas under verkställigheten utanför anstalt, om det sammanlagda straffet därvid kommer att överstiga sex månader.
m.m. om sammanläggning av
strafftider ska inte tillämpas under verkställigheten utanför anstalt, om det sammanlagda straffet då kommer att överstiga sex månader.
Av 15 § första stycket tredje meningen nedan framgår att övervakningsnämnden i visst fall skall fastställa hur många dagar av fängelsestraffet som verkställts utanför anstalt.
Av 15 § första stycket tredje meningen framgår att övervakningsnämnden i visst fall ska fastställa hur många dagar av fängelsestraffet som verkställts utanför anstalt.
Denna lag träder i kraft den 1 april 2013.
Författningsförslag Ds 2012:17
2.7. Förslag till förordning om ändring i utlänningsförordningen (2006:97)
Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningsförordningen (2006:97)
23
dels att 7 kap. 8 a § och 8 kap. 10 § ska upphöra att gälla,
dels att rubriken närmast före 8 kap. 10 § ska utgå,
dels att 7 kap. 6, 7 och 8 §§ samt 8 kap. 5 § ska ha följande
lydelse,
dels att rubriken närmast före 7 kap. 4 § ska lyda ”Migrations-
verkets, migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens underrättelseskyldighet”.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 kap.
6 §
Migrationsverket, en migrationsdomstol, Migrationsöverdomstolen eller Regerings-
kansliet skall
omedelbart
underrätta Rikspolisstyrelsen om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 12 kap. 16 § utlänningslagen (2005:716) meddelas.
Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen ska omedelbart underrätta Rikspolisstyrelsen om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 12 kap. 16 § utlänningslagen (2005:716) meddelas.
7 §
Migrationsverket och Rege-
ringskansliet skall underrätta
Rikspolisstyrelsen om ett särskilt tillstånd enligt 8 kap. 20 § utlänningslagen (2005:716) meddelas.
Migrationsverket ska underrätta Rikspolisstyrelsen om ett särskilt tillstånd enligt 8 kap.
20 § utlänningslagen (2005:716) meddelas.
23 Senaste lydelse av 7 kap. 8 a § 2009:1549.
Ds 2012:17 Författningsförslag
8 §
24
Migrationsverket ska omedelbart underrätta Rikspolisstyrelsen och den verkställande myndigheten
1. om Migrationsverket meddelar beslut om inhibition av en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott eller upphäver ett sådant inhibitionsbeslut, eller
2. om en utlänning som har utvisats på grund av brott ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § utlänningslagen (2005:716) eller när fråga om ny prövning enligt 12 kap. 19 a § utlänningslagen aktualiseras genom att sådana omständigheter som avses i den bestämmelsen åberopas innan beslutet har verkställts.
I fall som avses i första stycket ska Rikspolisstyrelsen och den verkställande myndigheten även underrättas om Migrationsverkets slutliga beslut i ärendet.
Regeringskansliet ska under-
rätta Rikspolisstyrelsen och, i förekommande fall, den verkställande myndigheten om be-
En migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen
ska
omedelbart underrätta Riks-
polisstyrelsen och, i förekom-
24 Senaste lydelse 2009:1549.
Författningsförslag Ds 2012:17
slut som innebär mande fall, den verkställande myndigheten om beslut som innebär
1. att ett avgörande helt eller delvis upphävs enligt 8 kap.
14 § utlänningslagen (2005:716) ,
1. att en allmän domstols be-
slut om utvisning på grund av brott helt eller delvis upphävs,
2. att inhibition
enligt
12 kap.11 och 12 §§utlänningslagenmeddelas,
2. att inhibition av en all-
män domstols beslut om utvisning på grund av brott medde-
las eller upphävs, eller
3. att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbets-
tillstånd enligt 8 kap. 14 § utlänningslagenbeviljas, eller
3. att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas en
utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott.
4. att avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen beslutas.
I fall som avses i tredje stycket 2 ska Rikspolisstyrelsen och den verkställande myndigheten alltid underrättas om domstolens slutliga beslut i ärendet.
8 kap.
5 §
25
Avgift tas ut för prövning av ansökan om uppehålls- och/eller arbetstillstånd och ställning som varaktigt bosatt i Sverige med 1 000 kr för personer som fyllt 18 år och med 500 kr för personer som inte fyllt 18 år. Vid ansökan om uppehållstillstånd för arbete enligt 5 kap. 10 § och/eller arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket utlänningslagen (2005:716), som inte rör förläng-
25 Senaste lydelse 2011:200.
Ds 2012:17 Författningsförslag
ning av ett tillstånd avseende samma arbetsgivare eller samma slag av arbete som ett tidigare tillstånd avser, är avgiften 2 000 kr. Vid ansökan om uppehållstillstånd för arbete enligt 5 kap. 10 § och/eller arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket utlänningslagen, som rör förlängning av ett tillstånd avseende samma arbetsgivare eller samma slag av arbete som ett tidigare tillstånd avser, är avgiften 1 000 kr. Vid ansökan om uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet enligt 5 kap. 10 § utlänningslagen är avgiften 2 000 kr. Vid ansökan om uppehålls- och/eller arbetstillstånd på grund av familjeanknytning enligt 5 kap. 3 eller 3 a § utlänningslagen är avgiften 1 500 kr för personer som fyllt 18 år och 750 kr för personer som inte fyllt 18 år.
Avgift ska dock inte tas ut av
1. personer som avses i 4 kap., 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § eller 22 kap.utlänningslagen,
2. personer som ansöker om uppehålls- och/eller arbetstillstånd med stöd av 5 kap. 3 § första stycket 1 eller 2 utlänningslagen på grund av familjeanknytning till en utlänning som beviljats uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 1 eller 6 § utlänningslagen eller motsvarande äldre bestämmelser,
3. personer som ansöker om uppehålls- och/eller arbetstillstånd med stöd av 5 kap. 3 § första stycket 1 eller 2 utlänningslagen på grund av familjeanknytning till en utlänning som beviljats uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 5 b § första stycket 1, 3 eller 4 utlänningslagen (1989:529) i dess lydelse från och med den 15 november 2005,
4. EES-medborgare eller anhörig till en EES-medborgare,
5. personer som omfattas av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer,
6. utlänningar som avses i 2 kap. 10 § utlänningslagen,
7. studerande som av Sida, annan svensk organisation eller mellanfolklig organisation fått stipendier för studier i Sverige,
8. personer som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, eller
Författningsförslag Ds 2012:17
8. förundersökningsledare
som ansöker om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen.
9. förundersökningsledare
som ansöker om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen.
Avgift enligt första stycket ska inte tas ut om internationell hänsyn eller sedvänja kräver det.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 april 2013.
2. Ärenden som avser upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott och som har kommit in till regeringen men inte avgjorts före den 1 april 2013 handläggs enligt äldre föreskrifter.
Ds 2012:17 Författningsförslag
2.8. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1974:286) om beräkning av strafftid m.m.
Härigenom föreskrivs att 12 § förordningen (1974:286) om beräkning av strafftid m.m.
26
ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
12 §
27
När det till Justitiedepartementet har kommit in en nådeansökan med ett sådant innehåll som avses i 13 § lagen ( 1974:202 ) om beräkning av strafftid m.m., skall underrättelse om ansökan så snart som möjligt sändas till Kriminalvården. Detta gäller dock inte om den dömde är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt eller nåd tidigare har sökts i målet.
Justitiedepartementet
skall
underrätta Kriminalvården om
en nådeansökan med sådant innehåll inte medför att verkställigheten skall skjutas upp enligt den nämnda paragrafen men de omständigheter som åberopas ändå är sådana att de kan antas
ha betydelse för frågan om verkställigheten skall uppskjutas i avvaktan på regeringens be-
Justitiedepartementet
ska
underrätta Kriminalvården när
omständigheterna i ett nådeärende är sådana att de kan an-
tas ha betydelse för frågan om verkställigheten ska skjutas upp i avvaktan på regeringens beslut. Kriminalvården avgör därefter om verkställigheten ska skjutas upp.
26 Förordningen omtryckt 1990:1020. 27 Senaste lydelse 2005:992.
Författningsförslag Ds 2012:17
slut. Kriminalvården avgör därefter om verkställigheten skall skjutas upp.
Har Kriminalvården tagit emot en sådan underrättelse som avses i första stycket första meningen och har förpassning av den dömde begärts enligt 10 § andra stycket lagen om beräkning av strafftid m.m., skall myndigheten genast anmäla detta till Justitiedepartementet.
Denna förordning träder i kraft den 1 april 2013.
Ds 2012:17 Författningsförslag
2.9. Förslag till förordning om ändring i rättshjälpsförordningen (1997:404)
Härigenom föreskrivs att 23 § rättshjälpsförordningen (1997:404) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
23 §
Kostnadsräkningen skall ges in till den domstol eller den myndighet som skall besluta om ersättningen utom i fall som avses i andra stycket.
Kostnadsräkningen ska ges in till den domstol eller den myndighet som ska besluta om ersättningen utom i fall som avses i andra stycket.
Om rättshjälpen avser ett ärende vid en annan myndighet än domstol eller ett förfarande inför skiljenämnd skall kostnadsräkningen ges in till myndigheten eller skiljenämnden som utan dröjsmål skall sända räkningen till Rättshjälpsmyndigheten med ett eget yttrande.
Om rättshjälpen avser ett ärende vid en annan myndighet än domstol eller ett förfarande inför skiljenämnd ska kostnadsräkningen ges in till myndigheten eller skiljenämnden som utan dröjsmål ska sända räkningen till Rättshjälpsmyndigheten med ett eget yttrande.
I ärenden hos regeringen som gäller nåd i brottmål, upp-
hävande av domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott och i ärenden enligt lagen (1950:382) om svenskt med-
borgarskap får ett sådant yttrande avges av huvudmannen för den enhet inom Regeringskansliet som svarar för ärendets beredning.
I ärenden hos regeringen som gäller nåd i brottmål och i ärenden enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap får ett sådant yttrande avges av huvudmannen för den enhet inom Regeringskansliet som svarar för ärendets beredning.
Författningsförslag Ds 2012:17
1. Denna förordning träder i kraft den 1 april 2013.
2. Ärenden som avser upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott och som har kommit in till regeringen men inte avgjorts före den 1 april 2013 handläggs enligt äldre föreskrifter.
Ds 2012:17 Författningsförslag
2.10. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheterna
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheterna att bilagan till förordningen ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Bilaga 28
Avgiftslista
Ansökningsavgifter
– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
Uppehålls- och/eller arbetstillstånd
– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – Uppehålls-/arbetstillstånd för studerande som av Sida, annan svensk organisation eller mellanfolklig organisation fått stipendier för studier i Sverige…………………………………………………………………utan avgift
Vid en samtidig ansökan om uppehålls- och arbets- tillstånd utgår endast en avgift. – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
28 Senaste lydelse 2011:707.
Författningsförslag Ds 2012:17
Föreslagen lydelse
Bilaga
Avgiftslista
Ansökningsavgifter
– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
Uppehålls- och/eller arbetstillstånd
– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – Uppehålls-/arbetstillstånd för studerande som av Sida, annan svensk organisation eller mellanfolklig organisation fått stipendier för studier i Sverige…………………………………………………………………utan avgift
Uppehålls-/arbetstillstånd för personer som av allmän domstol har utvisats på grund av brott..................utan avgift
Vid en samtidig ansökan om uppehålls- och arbets- tillstånd utgår endast en avgift. – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
Denna förordning träder i kraft den 1 april 2013.
Ds 2012:17 Författningsförslag
2.11. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister
Härigenom föreskrivs att 7 och 10 §§ förordningen (1999:1134) om belastningsregister ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 §
29
I fråga om den som har utvisats på grund av brott ska belastningsregistret även innehålla uppgifter om
1. att ett utvisningsbeslut har verkställts,
2. inhibition enligt 12 kap.11 och 12 §§utlänningslagen (2005:716), och
3. beslut av regeringen, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen enligt 8 kap. 14 §utlänningslagen.
3. beslut av en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen enligt 8 kap. 14 a § utlänningslagen.
10 §
30
Uppgifter ur belastningsregistret ska lämnas ut om det begärs av
1. det statsråd som är föredragande i ärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, i ärenden om utlämning för brott eller om nåd i brottmål eller andra ärenden enligt 12 kap. 9 § regeringsformen, i ärenden om
upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av
1. det statsråd som är föredragande i ärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, i ärenden om utlämning för brott eller om nåd i brottmål eller andra ärenden enligt 12 kap. 9 § regeringsformen, i ärenden om överförande av straffverkställighet enligt lagen (1972:260)
29 Senaste lydelse 2009:1553. 30 Senaste lydelse 2012:252.
Författningsförslag Ds 2012:17
brott enligt utlänningslagen (2005:716), i ärenden om
överförande av straffverkställighet enligt lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom eller i ärenden om anställning som domare eller hyresråd, eller den statsrådet bemyndigar, för utredning i ett sådant ärende och i fråga om den som ärendet gäller,
om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom eller i ärenden om anställning som domare eller hyresråd, eller den statsrådet bemyndigar, för utredning i ett sådant ärende och i fråga om den som ärendet gäller,
2. chefen för Justitiedepartementet eller den han eller hon bemyndigar, om utdraget behövs för att fullgöra en skyldighet Sverige har enligt en överenskommelse med en främmande stat,
3. en åklagarmyndighet, i ärenden där en prövning ska göras, i fråga om den som prövningen gäller,
4. en polismyndighet i passärenden, tillståndsärenden och andra ärenden där en lämplighetsprövning ska göras, i fråga om den som prövningen gäller, samt i ärenden om anställning eller uppdrag vid myndigheten,
5. Tullverket i tillståndsärenden och andra ärenden där en lämplighetsprövning ska göras enligt kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen, samt i andra tillståndsärenden och ärenden där en lämplighetsprövning ska göras i fråga om den som prövningen gäller,
6. en länsstyrelse, i fråga om den som ärendet gäller, om inte annat anges, i ärenden
a) där länsstyrelsen enligt lag eller förordning ska hämta in sådana uppgifter,
b) där länsstyrelsen ska göra en lämplighetsprövning,
c) där länsstyrelsen ska pröva frågor om förbud mot att ha djur eller om omhändertagande av djur,
Ds 2012:17 Författningsförslag
d) om godkännande och tillsyn enligt förordningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m.,
e) om godkännande av skyddsvakt enligt skyddsförordningen (2010:523),
f) om godkännande och tillsyn enligt förordningen (2011:155) om auktorisation av delgivningsföretag, och
g) om auktorisation enligt förordningen om auktorisation av delgivningsföretag, i fråga om personer som anges i 4 § första stycket 1 och 2 i den förordningen,
7. Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt lagen (1998:493) om trafikskolor och förordningen (1998:978) om trafikskolor överväger att ge tillstånd eller godkänna samt i ärenden om körkortstillstånd, körkort, traktorkort, taxiförarlegitimation, tillstånd till yrkesmässig trafik eller taxitrafik, biluthyrning och transporttillstånd, i fråga om den som ärendet gäller,
8. en myndighet som har rätt att besluta om frihetsberövande åtgärd enligt lagarna om överlämnande eller utlämning för brott eller utlänningslagen, i ärenden som rör en sådan åtgärd,
8. en myndighet som har rätt att besluta om frihetsberövande åtgärd enligt lagarna om överlämnande eller utlämning för brott eller utlänningslagen
(2005:716), i ärenden som rör
en sådan åtgärd,
9. Kriminalvården, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som
a) övervakare,
b) förtroendeman enligt lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. eller fängelseförordningen (2010:2010),
c) personutredare enligt lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m.,
d) biträde enligt 6 § andra stycket lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll eller fängelseförordningen, eller
e) kontrollör enligt 3 kap. 4 § förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder,
Författningsförslag Ds 2012:17
10. Kriminalvården, när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt fängelselagen (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll eller lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m., 11. en övervakningsnämnd eller Kriminalvården, i ärenden om övervakning, i fråga om den som ärendet gäller, 12. det statsråd som är föredragande i ärenden enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap eller utlänningslagen i
andra ärenden än som sägs i 1,
eller den statsrådet bemyndigar, för utredning i ett sådant ärende, dels i fråga om den som ärendet gäller, dels för utred-
ning enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1 utlänningslagen i fråga om någon annan än den som ärendet gäller,
12. det statsråd som är föredragande i ärenden enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap, eller den statsrådet bemyndigar, för utredning i ett sådant ärende, i fråga om den som ärendet gäller,
13. Försvarsmakten, i fråga om den som myndigheten avser att anställa för tjänstgöring i internationella militära insatser, 14. Migrationsverket, i ärenden enligt lagen om svenskt medborgarskap eller utlänningslagen, dels i fråga om den som ärendet gäller, dels för utredning enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1 utlänningslagen, i fråga om någon annan än den som ärendet gäller, 15. Statens kriminaltekniska laboratorium, i ärenden om DNA-analys, i fråga om den som ärendet gäller, 16. en passmyndighet utom riket i passärenden, i fråga om den som ärendet gäller, 17. allmän domstol, i ärenden om omvandling enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid, i fråga om den som ärendet gäller, 18. Domstolsverket, i fråga om den som verket avser att anställa som notarie,
Ds 2012:17 Författningsförslag
19. Domarnämnden, i ärenden om anställning som domare eller hyresråd, 20. Kronofogdemyndigheten, i ärenden enligt 3 kap. lagen (2009:1427) om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen och 3 kap. lagen (2011:423) om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande inom Europeiska unionen, i fråga om den som ärendet gäller, och 21. en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, i mål om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott enligt utlänningslagen, i fråga om den som ärendet gäller. Vad som sägs i första stycket 4 om en polismyndighet gäller även i fråga om Rikspolisstyrelsen. Uppgifter om annan än den som prövningen gäller enligt första stycket 12 eller 14 ska begränsas till uppgifter om påföljder för brott enligt 3, 4 eller 6 kap. eller 16 kap. 10 a §brottsbalken eller uppgifter om kontaktförbud.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 april 2013.
2. I fråga om ärenden som avser upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott och som har kommit in till regeringen men inte avgjorts före den 1 april 2013 gäller äldre föreskrifter.
Författningsförslag Ds 2012:17
2.12. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1135) om misstankeregister
Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (1999:1135) om misstankeregister ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
31
Uppgifter ur misstankeregistret ska lämnas ut om det begärs av
1. det statsråd som är föredragande enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, i ärenden om utlämning för brott eller om nåd i brottmål eller andra ärenden enligt 12 kap. 9 § regeringsformen, i ärenden om
upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott enligt utlänningslagen (2005:716) eller i ärenden om
överförande av straffverkställighet enligt lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, eller den statsrådet bemyndigar, för utredning i ett sådant ärende och i fråga om den som ärendet gäller,
1. det statsråd som är föredragande enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, i ärenden om utlämning för brott eller om nåd i brottmål eller andra ärenden enligt 12 kap. 9 § regeringsformen eller i ärenden om överförande av straffverkställighet enligt lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, eller den statsrådet bemyndigar, för utredning i ett sådant ärende och i fråga om den som ärendet gäller,
2. en åklagarmyndighet, i ärenden där en prövning ska göras, i fråga om den som prövningen gäller,
31 Senaste lydelse 2012:254.
Ds 2012:17 Författningsförslag
3. en polismyndighet i passärenden, tillståndsärenden och andra ärenden där en lämplighetsprövning ska göras, i fråga om den som prövningen gäller samt i ärenden om anställning eller uppdrag enligt 4 kap. 14 a § polisförordningen (1998:1558) vid myndigheten,
4. Tullverket i tillståndsärenden och andra ärenden där en lämplighetsprövning ska göras, i fråga om den som prövningen gäller,
5. en länsstyrelse, i fråga om den som ärendet gäller, om inte annat anges, i ärenden
a) där länsstyrelsen enligt lag eller förordning ska hämta in sådana uppgifter,
b) där länsstyrelsen ska göra en lämplighetsprövning,
c) om godkännande och tillsyn enligt förordningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m.,
d) om godkännande av skyddsvakt enligt skyddsförordningen (2010:523),
e) om godkännande och tillsyn enligt förordningen (2011:155) om auktorisation av delgivningsföretag, och
f) om auktorisation enligt förordningen om auktorisation av delgivningsföretag, i fråga om personer som anges i 4 § första stycket 1 och 2 i den förordningen,
6. Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt lagen (1998:493) om trafikskolor och förordningen (1998:978) om trafikskolor överväger att ge tillstånd eller godkänna samt i ärenden om körkortstillstånd, körkort, traktorkort, taxiförarlegitimation, tillstånd till yrkesmässig trafik eller taxitrafik, biluthyrning och transporttillstånd, i fråga om den som ärendet gäller,
7. det statsråd som är föredragande i ärenden enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap eller utlänningslagen i
andra ärenden än som sägs i 1,
eller den statsrådet bemyndigar, för utredning i ett sådant
7. det statsråd som är föredragande i ärenden enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap, eller den statsrådet bemyndigar, för utredning i ett sådant ärende, i fråga om den som ärendet gäller,
Författningsförslag Ds 2012:17
ärende, dels i fråga om den som ärendet gäller, dels för utred-
ning i ärenden som avses i 5 kap. 3 a § första stycket 1 utlänningslagen i fråga om någon annan än den som utredningen gäller,
8. Migrationsverket, i ärenden enligt lagen om svenskt medborgarskap eller utlänningslagen, dels i fråga om den som ärendet gäller, dels för utredning i ärenden som avses i 5 kap. 3 a § första stycket 1 utlänningslagen i fråga om någon annan än den som utredningen gäller,
8. Migrationsverket, i ärenden enligt lagen om svenskt medborgarskap eller utlänningslagen(2005:716), dels i fråga om den som ärendet gäller, dels för utredning i ärenden som avses i 5 kap. 3 a § första stycket 1 utlänningslagen i fråga om någon annan än den som utredningen gäller,
9. Statens kriminaltekniska laboratorium, i ärenden om DNA-analys, i fråga om den som ärendet gäller, 10. en passmyndighet utom riket i passärenden, i fråga om den som ärendet gäller, och 11. en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, i mål om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott enligt utlänningslagen, i fråga om den som ärendet gäller. Vad som sägs i första stycket 3 om en polismyndighet gäller även i fråga om Rikspolisstyrelsen. Uppgifter om en annan person än den som prövningen gäller enligt första stycket 7 eller 8 ska begränsas till uppgifter om misstanke som avser brott enligt 3, 4, 6 kap. eller 16 kap. 10 a §brottsbalken.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 april 2013.
Ds 2012:17 Författningsförslag
2. I fråga om ärenden som avser upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott och som har kommit in till regeringen men inte avgjorts före den 1 april 2013 gäller äldre föreskrifter.
Författningsförslag Ds 2012:17
2.13. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården
Härigenom föreskrivs att 36, 37 och 44 §§ förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
36 §
32
För registrering i centrala kriminalvårdsregistret ska nedan angivna myndigheter lämna uppgifter till Kriminalvården i följande fall.
Uppgift lämnas av Uppgift lämnas om
1. Rikspolisstyrelsen Dom eller slutligt beslut som avser fängelse, skyddstillsyn, villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst eller förvandlingsstraff för böter eller vite
Överklagande av dom eller slutligt beslut som det har lämnats uppgift om tidigare
Beslut under rättegången att vidare verkställighet inte får äga rum beträffande den som har dömts till skyddstillsyn
Att dom eller slutligt beslut
32 Senaste lydelse 2009:1556.
Ds 2012:17 Författningsförslag
som uppgift har lämnats om tidigare har vunnit laga kraft
Att påföljd i dom eller slutligt beslut som uppgift har lämnats om tidigare har ändrats till annan påföljd än fängelse, skyddstillsyn eller villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst
Att fängelse på livstid har omvandlats till fängelse på viss tid enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid
2. Regeringskansliet Beslut i nådeärenden
Av regeringen meddelat beslut om upphävande helt eller delvis enligt 8 kap. 14 § utlänningslagen (2005:716) eller inhibition enligt 12 kap. 11 och 12 §§ samma lag av ett beslut om utvisning
Av regeringen meddelat beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 8 kap. 10 § utlänningslagen
3. Migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen
Av domstolen meddelat beslut om upphävande helt eller delvis enligt 8 kap. 14 § utlänningslagen eller inhibition enligt 12 kap. 11 § samma lag av ett
Författningsförslag Ds 2012:17
beslut om utvisning
Föreslagen lydelse
36 §
För registrering i centrala kriminalvårdsregistret ska nedan angivna myndigheter lämna uppgifter till Kriminalvården i följande fall.
Uppgift lämnas av Uppgift lämnas om
1. Rikspolisstyrelsen Dom eller slutligt beslut som avser fängelse, skyddstillsyn, villkorlig dom med föreskrift om samhällstjänst eller förvandlingsstraff för böter eller vite
Överklagande av dom eller slutligt beslut som det har lämnats uppgift om tidigare
Beslut under rättegången att vidare verkställighet inte får äga rum beträffande den som har dömts till skyddstillsyn
Att dom eller slutligt beslut som uppgift har lämnats om tidigare har vunnit laga kraft
Att påföljd i dom eller slutligt beslut som uppgift har lämnats om tidigare har ändrats till annan påföljd än fängelse, skyddstillsyn eller villkorlig
Ds 2012:17 Författningsförslag
dom med föreskrift om samhällstjänst
Att fängelse på livstid har omvandlats till fängelse på viss tid enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid
2. Regeringskansliet Beslut i nådeärenden
3. Migrationsverket, en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen
Beslut om att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott helt eller delvis upphävs, att inhibition av en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott meddelas eller upphävs, eller att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
37 §
33
Uppgifter i det centrala kriminalvårdsregistret skall på begäran lämnas ut till Regeringskansliet, en domstol, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Justitiekanslern, Riksdagens ombudsmän, Rikspolisstyrelsen, en polismyndighet, Datainspek-
Uppgifter i det centrala kriminalvårdsregistret ska på begäran lämnas ut till Regeringskansliet, en domstol, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Justitiekanslern, Riksdagens ombudsmän, Rikspolisstyrelsen, en polismyndighet, Datainspek-
33 Senaste lydelse 2006:106.
Författningsförslag Ds 2012:17
tionen eller en myndighet som får besluta om frihetsberövande åtgärd enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott, lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge
34
eller utlänningslagen
(2005:716).
tionen eller en myndighet som får besluta om frihetsberövande åtgärd enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott, lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge eller enligt utlänningslagen (2005:716).
Dessutom får Regeringskansliet, Rikspolisstyrelsen och polismyndigheter ha direktåtkomst till registret. För Regeringskansliet får dock endast sådana uppgifter göras tillgängliga som behövs i ärenden om nåd i brottmål och om
upphävande av utvisningsbeslut enligt 8 kap. 14 § utlänningslagen.
Dessutom får Regeringskansliet, Rikspolisstyrelsen och polismyndigheter ha direktåtkomst till registret. För Regeringskansliet får dock endast sådana uppgifter göras tillgängliga som behövs i ärenden om nåd i brottmål.
44 §
35
Chefen för Rikspolisstyrelsen och de personer inom myndigheten som denne utser får ha direktåtkomst till uppgift om en person finns registrerad i säkerhetsregistret. Rikspolisstyrelsen får lämna ut en sådan uppgift till en polismyndighet, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten om uppgiften kan antas ha särskild betydelse för en pågående undersökning i myndighetens brottsutredande verksamhet eller för andra brottsbekämpande åtgärder.
Uppgifter i säkerhetsregistret får, efter prövning av chefen för Kriminalvården eller av de personer som denne utser, lämnas ut
34 Lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge upphävs genom lagen (2011:1165) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder, som träder i kraft den dag regeringen bestämmer. 35 Senaste lydelse 2011:148.
Ds 2012:17 Författningsförslag
till Rikspolisstyrelsen eller en polismyndighet. Utlämnandet får endast avse uppgifter som kan antas ha särskild betydelse för en pågående undersökning i en polismyndighets brottsutredande verksamhet, andra brottsbekämpande åtgärder eller för att upprätthålla ordningen och säkerheten inom kriminalvårdens verksamhet.
Uppgifter i säkerhetsregistret får, efter prövning av chefen för Kriminalvården eller av de personer som denne utser, även lämnas ut till Regeringskansliet om uppgiften kan antas ha betydelse i ärende om nåd i brottmål, utvisning, särskild utlänningskontroll eller i ärende enligt 7 kap. 11 § eller 13 kap. 6 §fängelselagen (2010:610).
Uppgifter i säkerhetsregistret får, efter prövning av chefen för Kriminalvården eller av de personer som denne utser, även lämnas ut till Regeringskansliet om uppgiften kan antas ha betydelse i ärende om nåd i brottmål eller särskild utlänningskontroll eller i ärende enligt 7 kap. 11 § eller 13 kap. 6 §fängelselagen (2010:610).
Uppgifter i säkerhetsregistret får, efter prövning av chefen för Kriminalvården eller av de personer som denne utser, även lämnas ut till allmän domstol om uppgiften kan antas ha betydelse i ärende som handläggs enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 april 2013.
2. I fråga om ärenden som avser upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott och som har kommit in till regeringen men inte avgjorts före den 1 april 2013 gäller äldre föreskrifter.
Författningsförslag Ds 2012:17
2.14. Förslag till förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641)
Härigenom föreskrivs att 10 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 §
36
Sekretess gäller i personaladministrativ verksamhet hos följande myndigheter, för uppgift om en enskilds bostadsadress, hemtelefonnummer, personnummer och andra jämförbara uppgifter avseende personalen, uppgift i form av fotografisk bild som utgör underlag för tjänstekort samt uppgift om närstående till personalen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon närstående till honom eller henne lider men:
– allmänna domstolar, – allmänna förvaltningsdomstolar, – Arbetsförmedlingen, – Centrala studiestödsnämnden, – Domstolsverket, när det gäller uppgifter om personal vid domstolar och hyres- och arrendenämnder,
– Försäkringskassan, – hyres- och arrendenämnder, – Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, – Jordbruksverket, när det gäller personal i verksamhet som rör uppfödning, förvaring, tillhandahållande och användning av försöksdjur,
– Justitiekanslern, – Kammarkollegiet, när det gäller personal i verksamhet som rör personskadereglering,
– kriminalvårdens myndig-– Kriminalvården,
36 Senaste lydelse 2012:164.
Ds 2012:17 Författningsförslag
heter,
– Kronofogdemyndigheten, – Kustbevakningen, – Livsmedelsverket, när det gäller veterinärer, övrig personal i verksamhet som rör köttkontroll och personal i annan inspektionsverksamhet och i verksamhet som rör kosttillskott och tillståndsgivning eller godkännanden avseende ekologiskt producerade livsmedel och nya livsmedel,
– Migrationsverket, – myndigheter som svarar för personaladministrativ verksamhet avseende parkeringsvakter som förordnats enligt lagen (1987:24) om kommunal parkeringsövervakning m.m.,
– nämnder som utövar ledningen av hälso- och sjukvården enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) eller de andra myndigheter som svarar för personaladministrativ verksamhet avseende hälso- och sjukvårdspersonal,
– polismyndigheter, – Regeringskansliet, när det gäller personal i verksamhet som rör handläggning av ärenden om nåd i brottmål, abolition och upphävande av dom-
stols beslut om utvisning på grund av brott,
– Regeringskansliet, när det gäller personal i verksamhet som rör handläggning av ärenden om nåd i brottmål, abolition och särskild utlännings-
kontroll,
– Rikspolisstyrelsen, – Rättsmedicinalverket, när det gäller personal inom rättsmedicinsk och rättspsykiatrisk verksamhet,
– Skatteverket, – Smittskyddsinstitutet, när det gäller personal i verksamhet som rör uppfödning, förvaring, tillhandahållande och användning av försöksdjur,
– socialnämnder eller andra nämnder som svarar för personaladministrativ verksamhet avseende personal som verkar inom socialtjänsten,
– Socialstyrelsen,
Författningsförslag Ds 2012:17
– Statens institutionsstyrelse, – Statens kriminaltekniska laboratorium, – Trafikverket, när det gäller personal i verksamhet som avser ianspråktagande av mark för väg, ersättning för vägrätt och förarprov för körkort,
– Tullverket, och – åklagarmyndigheter.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 april 2013.
2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för personaladministrativ verksamhet hos Regeringskansliet, när det gäller personal i verksamhet avseende handläggning av ärenden om upphävande av domstols beslut om utvisning på grund av brott.
3. Bakgrund
Det har länge varit en allmän strävan att befria regeringen från förvaltningsärenden av löpande art för att statsråden och departementen ska få möjlighet att ägna mer tid och kraft åt reformarbete, övergripande planering och prioritering. Regeringsformens regler om formerna för regeringens arbete vilar på förutsättningen att detta ska begränsas till sådana angelägenheter som typiskt kräver ett ställningstagande från regeringen eller någon i regeringskretsen. Regeringen ska bara pröva ärenden som kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ. Under en följd av år har därför ett stort antal ärendegrupper på olika förvaltningsområden flyttats över från regeringen till myndigheter under regeringen. (Se bl.a. prop. 1973:90 s. 184, prop. 1983/84:120 och bet. 1983/84:KU23, prop. 1995/96:31, prop. 2006/07:1 utg. omr. 2, s. 40. Se även Ds 2000:1, avsnitt 6.7, och dir. 2011:110.)
Tanken att som ett led i denna strävan och utveckling flytta över ärenden också på det migrationsrättsliga området har aktualiserats i samband med de anpassningar av utlänningsrätten till EU-rätten som gjorts de senaste åren och där en sådan överflyttning till och med varit nödvändig för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden på området. Det gäller rådets direktiv 2005/85/EG om miniminormer för medlemsstaternas beviljande och återkallande av flyktingstatus (asylprocedurdirektivet). För att direktivets krav på rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol skulle vara uppfyllt gjordes ändringar i utlänningslagen som innebär att en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott och som ansöker om uppehållstillstånd av
Bakgrund Ds 2012:17
skyddsskäl kan få ansökan prövad av migrationsdomstol. De nya reglerna, som trädde i kraft den 1 januari 2010, innebär att en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen – efter att ett ärende om uppehållstillstånd av skyddsskäl överlämnats från Migrationsverket eller efter överklagande av verkets beslut om att avslå en sådan ansökan – kan upphäva beslutet om utvisning eller bevilja uppehållstillstånd. Före den 1 januari 2010 var det bara regeringen som enligt 8 kap. 14 § utlänningslagen (2005:716; UtlL), kunde upphäva utvisningsbeslutet eller bevilja uppehållstillstånd. I förarbetena till lagändringarna (prop. 2009/10:31 s. 232) anförde regeringen följande.
”Det ligger nära till hands att föreslå att prövningen enligt 8 kap. 14 § UtlL helt lyfts bort från regeringen och läggs över på migrationsdomstolarna. En sådan ordning skulle ligga i linje med den allmänna strävan att regeringens förvaltningsärenden så långt det är möjlighet bör föras över till myndigheterna. En så långtgående lösning kräver dock fortsatta överväganden och kan därför inte behandlas inom ramen för detta lagstiftningsärende. Möjligheten att upphäva en allmän domstols utvisningsbeslut enligt 8 kap. 14 § UtlL bör därför tills vidare vara kvar.”
I denna promemoria behandlas frågan om en överflyttning av regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 UtlL.
I promemorian behandlas även en fråga som rör regeringens ärenden om nåd i brottmål, nämligen frågan om möjligheten till s.k. automatiskt uppskov med verkställighet av fängelsestraff vid ansökan om nåd bör upphävas.
4. Gällande utlänningslagstiftning
4.1. Något om Sveriges internationella förpliktelser inom migrationsrätten
4.1.1. Förenta Nationerna
Genèvekonventionen och New York-protokollet
Förenta Nationerna (FN) har skapat det grundläggande skyddet för flyktingar. De grundläggande internationella bestämmelserna om flyktingskap finns i 1951 års FN-konvention angående flyktingars rättsliga ställning (Genèvekonventionen). I konventionen anges bl.a. kriterier för när en person ska betraktas som flykting. Tillämpningsområdet för Genèvekonventionen vidgades genom 1967 års protokoll angående flyktingars rättsliga ställning (New York-protokollet) genom att de begränsningar som konventionen gav möjlighet till att göra, både geografiskt och tidsmässigt, togs bort. Sverige har tillträtt såväl Genèvekonventionen som New York-protokollet.
I artikel 1 i Genèvekonventionen definieras vilken förföljelse som medför att en person ska betraktas som flykting. Konventionen innehåller ingen uttrycklig bestämmelse om att konventionsstaterna är skyldiga att ta emot flyktingar. Däremot föreskriver artikel 33 ett förbud mot utvisning av en flykting (refoulement) till gränsen mot ett område där han eller hon riskerar politisk förföljelse. Enligt artikel 33.2 kan dock förbudet inte
Gällande utlänningslagstiftning Ds 2012:17
åberopas av ”flykting, vilken det föreligger skälig anledning att betrakta som en fara för det lands säkerhet i vilket han uppehåller sig eller vilken, med hänsyn till att han genom lagakraftägande dom har dömts för synnerligen grovt brott, utgör en samhällsfara i sagda land.” Konventionen innehåller även andra bestämmelser om flyktingars rättigheter och skyldigheter i asyllandet. Den reglerar däremot inte hur prövningen av flyktingskapet ska gå till. Den frågan lämnas till konventionsstaternas nationella lagstiftning. Vissa processuella bestämmelser finns dock i artikel 32 om utvisning av en flykting som lagligen befinner sig inom en stat. En sådan flykting får endast utvisas av skäl som hänför sig till nationell säkerhet eller allmän ordning.
FN:s tortyrkonvention
FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (FN:s tortyrkonvention) innehåller bl.a. förbud mot att utvisa, återföra eller utlämna en person till en annan stat, i vilken det finns grundad anledning att tro att han eller hon skulle vara i fara att utsättas för tortyr.
FN-kommittén mot tortyr övervakar att konventionen efterlevs. En konventionsstat kan avge en förklaring att den erkänner kommitténs behörighet att motta och pröva ansökningar från enskilda personer som anser sig ha blivit utsatta för kränkning av konventionens bestämmelser. Sverige har, i likhet med ett 60-tal andra länder, avgett en sådan förklaring. Kommitténs avgöranden är inte rättsligt bindande.
Barnkonventionen
FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) bygger på fyra grundprinciper. Dessa är principen om barnets bästa, vikten av att lyssna till barnet, barnets rätt till liv och ut-
Ds 2012:17 Gällande utlänningslagstiftning
veckling samt varje barns rätt att utan diskriminering få del av sina rättigheter. Sverige ratificerade konventionen år 1990.
4.1.2. Europakonventionen
Sedan år 1995 är den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) svensk lag.
Europakonventionen påverkar normalt inte konventionsstaternas rätt att utvisa utlänningar. Några artiklar har dock betydelse vid prövningen av utlänningsärenden, främst artikel 2 (rätten till livet), artikel 3 (förbudet mot tortyr), artikel 8 (rätten till skydd för privat- och familjeliv) och artikel 13 (rätten till ett effektivt rättsmedel). Artikel 3 innebär enligt Europadomstolens praxis ett förbud mot att utvisa en utlänning om det finns grundad anledning att anta att utlänningen i hemlandet riskerar att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Artikel 3 kan också bli tillämplig när ett beslut om utvisning gäller en utlänning som är mycket svårt sjuk. Ett utvisningsbeslut kan också innebära ett brott mot skyddet för privat- och familjelivet i artikel 8.
Även i några av Europakonventionens tilläggsprotokoll finns det bestämmelser som har betydelse för migrationsrätten. I det fjärde tilläggsprotokollet finns bl.a. i artikel 4 ett förbud mot kollektiv utvisning av utlänningar. Det sjätte tilläggsprotokollet förbjuder dödsstraff för gärningar som har begåtts i fredstid och det trettonde tilläggsprotokollet innehåller ett totalt förbud mot användning av dödsstraff. Förbudet mot dödsstraff anses även innebära ett förbud mot utvisning av en person till ett land där det finns grundad anledning att anta att personen i fråga riskerar dödsstraff, dvs. protokollet tolkas på motsvarande sätt som förbudet mot tortyr i artikel 3 i konventionen. Enligt artikel 1 i det sjunde tilläggsprotokollet får en utlänning som är lagligen bosatt på en konventionsstats område inte utvisas utan ett slutligt beslut i ärendet. Utlänningen ska därvid tillåtas att framlägga skäl
Gällande utlänningslagstiftning Ds 2012:17
som talar mot utvisningen och få sin sak omprövad. När utvisningen är nödvändig i den allmänna ordningens intresse eller motiveras av hänsyn till den nationella säkerheten kan dock utlänningen utvisas innan han eller hon har utövat sina rättigheter enligt artikeln.
Sverige har godtagit att Europadomstolen kan ta emot klagomål från enskilda personer, enskilda organisationer eller grupper av enskilda som anser att deras fri- och rättigheter enligt konventionen eller något av tilläggsprotokollen blivit kränkta. Domstolens avgöranden är rättsligt bindande.
4.1.3. Europeiska unionens regelsystem
Den europeiska migrations- och asylpolitiken
Vid Europeiska rådets möte i Tammerfors 1999 enades medlemsstaterna i Europeiska unionen (EU) om målet att harmonisera den europeiska migrations- och asylpolitiken. Genom det femåriga s.k. Haagprogrammet från år 2004 beslutade medlemsländerna att utveckla ett gemensamt asylsystem. I ett nytt femårsprogram, det s.k. Stockholmsprogrammet, som antogs i december 2009 anges att ett gemensamt asylförfarande ska upprättas senast år 2012.
De viktigaste rättsakterna, som i en första etapp lagts som grund för ett framtida gemensamt asylsystem är bl.a. asylprocedurdirektivet, skyddsgrundsdirektivet och rörlighetsdirektivet (se nedan). Vidare bör nämnas rådets förordning 2003/343/EG om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (Dublinförordningen), rådets direktiv 2003/9/EG om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna (mottagandedirektivet) och rådets förordning 2000/2725/EG om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av Dublinkonventionen (Eurodacförordningen).
Ds 2012:17 Gällande utlänningslagstiftning
Rättsakterna antogs under åren fram till 2005 och har därefter genomförts i medlemsstaterna, för Sveriges del främst genom ändringar i utlänningslagen. Som ett led i den fortsatta harmoniseringen har EU-kommissionen presenterat förslag till ändringar i de nuvarande rättsakterna. I oktober 2009 presenterades t.ex. förslag till ändringar i asylprocedurdirektivet och skyddsgrundsdirektivet. I juni 2011 ersattes detta förslag med ett nytt förslag till omarbetat asylprocedurdirektiv. Målen för det fortsatta arbetet är bl.a. att uppnå en högre gemensam skyddsnivå och ett mer likvärdigt skydd inom hela EU (se avsnitt 5.4).
Asylprocedurdirektivet
Rådets direktiv 2005/85/EG om miniminormer för medlemsstaternas beviljande och återkallande av flyktingstatus (asylprocedurdirektivet) antogs den 1 december 2005. Direktivet syftar till att fastställa miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande och återkallande av flyktingstatus. Det är tillämpligt på alla asylansökningar som görs på medlemsstaternas territorium. I direktivet finns grundläggande principer och garantier för förfarandet. Direktivet ger t.ex. sökanden rätt att stanna kvar i medlemsstaten till dess att ansökan har prövats i första instans (artikel 7). Vidare har en asylsökande rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol mot ett beslut angående en asylansökan, inbegripet beslut att inte ta upp ansökan till prövning (artikel 39).
Skyddsgrundsdirektivet
Rådets direktiv 2004/83/EG om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning (skyddsgrundsdirektivet) antogs den 29 april 2004. I skyddsgrundsdi-
Gällande utlänningslagstiftning Ds 2012:17
rektivet definieras vad som avses med dels en flykting dels en alternativt skyddsbehövande. I direktivet anges även under vilka förutsättningar som sådana personer upphör att vara skyddsbehövande. Dessutom anges vilka rättigheter och förmåner flyktingar och alternativt skyddsbehövande ska ha, som t.ex. rätt till uppehållstillstånd.
Rörlighetsdirektivet
Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (rörlighetsdirektivet) antogs den 29 april 2004. Genom detta direktiv infördes begreppet uppehållsrätt, vilket numera är en självständig rätt att uppehålla sig i Sverige. Med uppehållsrätt avses en rätt för en EU-medborgare och hans eller hennes familjemedlemmar att vistas i Sverige mer än tre månader utan uppehållstillstånd. EU-medborgare har i princip rätt att uppehålla sig i Sverige om de är arbetstagare, egna företagare, arbetssökande eller kan försörja sig och har en sjukförsäkring. Efter tre månaders vistelse i Sverige ska en unionsmedborgare registrera sin uppehållsrätt och unionsmedborgares familjemedlemmar ska ansöka om så kallade uppehållskort hos Migrationsverket. Även övriga EES-medborgare omfattas av reglerna. Permanent uppehållsrätt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar inträder efter fem års legal vistelse i en annan medlemsstat. Intyg om permanent uppehållsrätt respektive permanent uppehållskort kan då utfärdas.
Rörlighetsdirektivet hindrar inte begränsningar i den fria rörligheten för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar. Begränsningar får göras av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. En förutsättning för detta är att den berörda personens personliga beteende utgör ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Dessutom ska begränsningen var proportionerlig. Enligt direktivet
Ds 2012:17 Gällande utlänningslagstiftning
ska den som meddelats förbud att återresa till en medlemsstat ha möjlighet att ansöka om upphävande av förbudet.
Direktivet om varaktigt bosatta
Rådets direktiv 2003/109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare, som antogs den 25 november 2003, syftar till att tredjelandsmedborgare som har vistats under en längre tid i en medlemsstat ska kunna få en särskild rättslig ställning, varaktigt bosatt. Till denna ställning har knutits särskilda rättigheter som liknar dem som unionsmedborgare har. Enligt direktivet får dock en tredjelandsmedborgare som utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet vägras ställning som varaktigt bosatt.
Familjeåterföreningsdirektivet
Rådets direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening (familjeåterföreningsdirektivet) antogs den 22 september 2003. Direktivet syftar till att fastställa villkor för rätten för tredjelandsmedborgare, som vistas lagligen i medlemsstaterna, att återförenas med familjemedlemmar som också är tredjelandsmedborgare. För att omfattas av direktivets bestämmelser om rätt till familjeåterförening ska anknytningspersonen, dvs. den tredjelandsmedborgare som bor i en medlemsstat och som önskar få återförenas med sina familjemedlemmar, inneha ett uppehållstillstånd med en giltighetstid på minst ett år och ha välgrundade utsikter att få ett permanent sådant. Undantag från rätten till uppehållstillstånd får göras i vissa angivna situationer, t.ex. om sökanden utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet.
Gällande utlänningslagstiftning Ds 2012:17
Återvändandedirektivet
Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (återvändandedirektivet) antogs den 16 december 2008. Som framgår av namnet syftar direktivet till att medlemsstaterna ska införa gemensamma normer och förfaranden som reglerar återresa för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i en medlemsstat till ursprungslandet, ett transitland eller annat tredje land. Medlemsstaterna får besluta att inte tillämpa direktivet på bl.a. tredjelandsmedborgare som har utvisats på grund av brott.
Blåkortsdirektivet
Rådets direktiv 2009/50/EG om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning (blåkortsdirektivet) antogs den 25 maj 2009. Blåkortsdirektivet syftar till att förbättra EU:s förmåga att attrahera och vid behov behålla arbetstagare från tredjeland som utför högkvalificerat arbete.
4.2. Uppehållstillstånd
4.2.1. Centrala begrepp m.m.
I 4 kap. UtlL definieras begreppen flykting, alternativt skyddsbehövande och övrig skyddsbehövande (4 kap. 1, 2 och 2 a §§). I samma kapitel finns även bestämmelser om statusförklaring (3 och 3 a–c §§).
Med asyl avses enligt 1 kap. 3 § UtlL ett uppehållstillstånd som beviljas en flykting eller en alternativt skyddsbehövande. I 1 kap. 12 § föreskrivs att även en ansökan om uppehållstillstånd med stöd av bestämmelsen som avser övriga skyddsbehövande (4 kap. 2 a §) ska handläggas som en ansökan om asyl.
Ds 2012:17 Gällande utlänningslagstiftning
I 5 kap. UtlL regleras uppehållstillstånd. Det finns olika grunder för uppehållstillstånd, som t.ex. skyddsskäl (5 kap. 1 §) anknytning (5 kap. 3 §), Sveriges internationella åtaganden (5 kap. 4 §) respektive synnerligen ömmande omständigheter (5 kap. 6 §). Särskilda bestämmelser gäller dock i fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt dom eller beslut som vunnit laga kraft, t.ex. allmän domstols beslut (jfr 5 kap. 18 § femte stycket UtlL).
I 1 kap. 10 § UtlL finns den s.k. portalparagrafen, som anger att principen om barnets bästa särskilt ska beaktas vid alla beslut enligt lagen som rör ett barn.
4.2.2. Uppehållstillstånd av skyddsskäl
Enligt 5 kap. 1 § UtlL har flyktingar, alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande som befinner sig i Sverige rätt till uppehållstillstånd.
Uppehållstillstånd får dock vägras en flykting om han eller hon genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige. Uppehållstillstånd får också vägras en flykting om han eller hon har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att personen skulle fortsätta verksamheten här.
Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt 5 kap. 1 § ska antingen vara permanent eller gälla i minst tre år. Om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid får dock ett kortare tillstånd beviljas, men inte kortare än ett år.
4.2.3. Uppehållstillstånd på grund av anknytning
Enligt 5 kap. 3 § UtlL har make och sambo till en person som bor i Sverige rätt till uppehållstillstånd.
Gällande utlänningslagstiftning Ds 2012:17
Uppehållstillstånd får dock i vissa fall vägras en sådan utlänning, bl.a. om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör vägras ska hänsyn tas till utlänningens övriga levnadsomständigheter och familjeförhållanden (5 kap. 17 a §).
Ett uppehållstillstånd som beviljas på grund av anknytning till en make eller sambo som bor i Sverige ska gälla i minst ett år.
Enligt 5 kap. 3 a § UtlL får uppehållstillstånd också ges till en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som bor här, om förhållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges. För dessa kategorier tillämpas alltså en särskild prövning (seriositetsprövning).
Enligt 5 kap. 3 a § UtlL får uppehållstillstånd även ges till en utlänning som på något annat sätt är nära anhörig till en person som bor i Sverige, om utlänningen har ingått i samma hushåll som den personen och det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som fanns redan i hemlandet. Enligt 5 kap. 3 a § UtlL får uppehållstillstånd också ges en utlänning som ska utöva umgänge, som inte är av begränsad omfattning, med ett i Sverige bosatt barn, och en utlänning som har vistats i Sverige under lång tid med uppehållstillstånd.
När det finns synnerliga skäl får uppehållstillstånd också i andra fall beviljas en utlänning som på annat sätt har särskild anknytning till Sverige.
4.2.4. Uppehållstillstånd på grund av Sveriges internationella åtaganden
I 5 kap. 4 § UtlL anges att uppehållstillstånd ska ges till en utlänning som omfattas av ett beslut av ett internationellt organ, om ett beslut om utvisning i ett enskilt ärende strider mot ett svenskt konventionsåtagande. Detta gäller dock inte om synnerliga skäl talar mot att uppehållstillstånd ges.
Ds 2012:17 Gällande utlänningslagstiftning
Ett beslut om utvisning kan på talan av sökanden prövas av sådana internationella organ som har behörighet att pröva enskilda klagomål. Sådan behörighet har bl.a., som tidigare nämnts, Europadomstolen och FN-kommittén mot tortyr.
När det gäller Europadomstolen avser prövningen i utlänningsmål som regel frågan om ett avlägsnandebeslut strider mot artikel 3 (skyddet mot tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning) i Europakonventionen. I vissa fall avser prövningen också frågan om avlägsnandebeslutet strider mot artikel 8 i konventionen (skyddet för familjelivet).
När det gäller FN-kommittén mot tortyr avser prövningen frågan om ett avlägsnandebeslut strider mot artikel 3 i FN:s tortyrkonvention (förbudet mot avvisning eller utvisning till ett land där det finns grundad anledning att anta att utlänningen skulle utsättas för tortyr).
Enligt artikel 46 i Europakonventionen har Sverige en ovillkorlig skyldighet att respektera Europadomstolens domar. Någon motsvarande skyldighet finns inte vad gäller beslut som meddelats av FN-kommittén mot tortyr. Det finns dock ett starkt politiskt intresse av att även kommitténs avgöranden i enskilda ärenden respekteras. För att efterkomma en dom eller ett beslut av kommittén räcker det i och för sig att det säkerställs att ett utvisningsbeslut inte verkställs.
Om t.ex. Europadomstolen eller FN-kommittén mot tortyr har kommit fram till att ett beslut om utvisning i ett enskilt ärende strider mot ett svenskt konventionsåtagande är alltså utgångspunkten att ett uppehållstillstånd ska beviljas. För att uppehållstillstånd ska kunna nekas krävs att det finns synnerliga skäl som talar mot att tillstånd beviljas. Bland de personer som ett utvisningsbeslut kan avse kan det finnas personer som är exkluderade från internationellt skydd enligt Genèvekonventionen eller personer som begått mycket grova brott. Det går inte heller att bortse från att omständigheterna kan förändras så att det blir möjligt att senare verkställa utvisningsbeslutet. Situationen i hemlandet kan t.ex. genomgå en radikal politisk förändring (prop. 2004/05:170). Om synnerliga skäl bedöms föreligga
Gällande utlänningslagstiftning Ds 2012:17
tillgodoses den berörde genom att Sverige avstår från att verkställa utvisningsbeslutet.
Det åligger Migrationsverket att besluta i frågan om uppehållstillstånd (jfr 5 kap. 20 § UtlL). Något formellt krav på att utlänningen själv ska ansöka om uppehållstillstånd finns inte.
4.2.5. Uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter
Enligt 5 kap. 6 § UtlL får uppehållstillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation föreligger sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. Bestämmelsen saknar direkt motsvarighet i äldre utlänningslagstiftning, men är en vidareutveckling av den tidigare bestämmelsen om humanitära skäl.
I förarbetena till bestämmelsen har utvecklats hur bestämmelsen är tänkt att tillämpas. Av förarbetena framgår i huvudsak följande (prop. 2004/05:170 s. 185 f.). Bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter ska tillämpas först efter det att alla relevanta huvudgrunder har prövats. Det snäva tillämpningsområdet markeras genom formuleringen ”synnerligen ömmande” omständigheter. Uttrycket ”stanna i Sverige” innebär att det ska röra sig om personer som redan befinner sig i landet. För att uppehållstillstånd ska beviljas på denna grund krävs en samlad bedömning av de personliga förhållandena. De förhållanden som särskilt ska beaktas är utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet.
Begreppet hälsotillstånd tillåter beaktande av hela hälsoskalan, dvs. graden av friskhet eller sjukdom samt funktionsförmågan. Eftersom det är en samlad bedömning som ska göras i det enskilda fallet, går det inte att fastlägga när ett visst hälsotillstånd bör leda till uppehållstillstånd. Skäl för uppehållstillstånd kan bl.a. vara att utlänningen har en livshotande fysisk eller psykisk sjukdom eller lider av ett synnerligen allvarligt funktionshinder.
Ds 2012:17 Gällande utlänningslagstiftning
Det ska då beaktas om det är rimligt att vården ges i Sverige. För det första ska det vägas in om vård över huvud taget kan ges i Sverige i det enskilda fallet. Vården ska också förväntas leda till en påtaglig och varaktig förbättring av utlänningens hälsotillstånd, alternativt vara livsnödvändig. För att det ska vara rimligt att Sverige ska erbjuda vård i det enskilda fallet ska även vägas in om utlänningen kan få adekvat vård i hemlandet eller annat land som utlänningen kan sändas till. Även om Sverige i ett enskilt fall skulle kunna erbjuda en betydligt bättre vård än vad som kan ges i utlänningens hemland, är det ofrånkomligt att de sammantagna ekonomiska konsekvenserna för Sverige måste beaktas vid den samlade bedömningen.
Enligt 5 kap. 9 § UtlL ska ett uppehållstillstånd som beviljas på grund av sjukdom i vissa fall vara tidsbegränsat (se avsnitt 4.2.6).
Vidare ska särskilt beaktas om utlänningen har anpassat sig till svenska förhållanden under en avsevärd vistelsetid i Sverige. Det väsentliga här är vilken anknytning sökanden fått till Sverige. Tiden för vistelsen är dock inte ensam avgörande vid tillståndsprövningen. Det kan nämligen inte ställas upp någon exakt gräns för hur lång tid utlänningen ska ha vistats i Sverige för att ha uppnått en tillräckligt stark anknytning. Om ett verkställighetshinder bedöms komma att bestå under så lång tid att utlänningen kan bedömas få en särskild anknytning till Sverige, kan utlänningens personliga förhållanden vara tillräckliga för uppehållstillstånd. Det får då inte vara fråga om ett verkställighetshinder som utlänningen i det enskilda fallet själv skulle kunna medverka till att undanröja genom att t.ex. skaffa resehandlingar.
Även när det gäller att bedöma utlänningens anpassning till Sverige ska hänsyn tas till utlänningens anknytning till hemlandet i form av t.ex. familjemedlemmar som finns kvar där och den tid personen har levt där. Motsvarande gäller för andra länder som det kan bli aktuellt att skicka utlänningen till, om han eller hon inte får stanna i Sverige. Med vistelse i Sverige avses laglig vistelse, dvs. att utlänningen endera har tillstånd att vistas i
Gällande utlänningslagstiftning Ds 2012:17
Sverige eller får vistas här medan en ansökan om uppehållstillstånd prövas. För att anknytning på grund av lång vistelsetid i Sverige ska kunna beaktas som skäl för uppehållstillstånd krävs att tidsutdräkten i tillståndsärendet har berott på omständigheter utanför utlänningens kontroll. Anpassning som skett under tid som sökanden har hållit sig undan myndigheterna eller på annat sätt fördröjt handläggningen, t.ex. genom att undanhålla uppgifter eller handlingar, ska därför inte beaktas.
Vid tillämpningen av bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter ska, liksom vid prövningen av de huvudgrunder för uppehållstillstånd som inte rör skyddsbehov, vägas in eventuella skäl som talar mot uppehållstillstånd. Om utlänningen har gjort sig skyldig till brott är det en omständighet som ska vägas in enligt 5 kap. 17 § UtlL.
4.2.6. Tidsbegränsat uppehållstillstånd
I vissa fall ska ett uppehållstillstånd tidsbegränsas. Det gäller bl.a. enligt 5 kap. 7 § UtlL om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd bör beviljas. Bestämmelsen, som motsvarar 2 kap. 4 b § i 1989 års utlänningslag, tillkom för att tidsbegränsat uppehållstillstånd i större utsträckning än dittills skulle kunna meddelas under en prövotid när det råder tveksamhet om en sökandes skötsamhet och hederlighet. Den föregicks av några vägledande beslut av regeringen i april 1994 (Utlänningslagen – Vägledande beslut, reg. 45-94). Regeringen beviljade då tidsbegränsade uppehållstillstånd för några personer som gjort sig skyldiga till brott och dömts till strängare påföljd än böter eller dömts för upprepad brottslighet men där domstolen inte beslutat om utvisning i samband med brottmålet. I besluten uttalade regeringen bl.a. följande.
Ds 2012:17 Gällande utlänningslagstiftning
”Om utlänningen begått brott kan det bli aktuellt att överväga om endast ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, som en form av prövotid, ska meddelas.
Tidsbegränsade uppehållstillstånd för emellertid med sig nackdelar för såväl samhället som den enskilde. Nackdelarna blir särskilt framträdande om en sådan ordning används i större omfattning. Det är omständigheter som måste vägas in vid bedömningen av om tidsbegränsat uppehållstillstånd bör beviljas i det enskilda fallet. Å andra sidan kan ett tidsbegränsat uppehållstillstånd vara motiverat i vissa fall för att ge tydliga signaler om att brottslighet inte accepteras. Så kan vara fallet om det är fråga om brott där påföljden blir svårare än böter eller när det är fråga om mindre allvarlig brottslighet som är upprepad och systematisk.”
I de aktuella fallen beviljades tidsbegränsade uppehållstillstånd för en tid av sex månader.
Även av de ursprungliga förarbetena till bestämmelsen framgår att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska ges i form av en prövotid. I propositionen framhålls att det kan te sig stötande att den som gjort sig skyldig till relativt allvarlig brottslighet omedelbart därefter beviljas ett permanent uppehållstillstånd (prop. 1994/95:179 s. 49).
Vidare ska enligt 5 kap. 9 § UtlL ett uppehållstillstånd som beviljas med stöd av 5 kap. 6 § UtlL (synnerligen ömmande omständigheter) på grund av sjukdom vara tidsbegränsat, om utlänningens sjukdom eller behov av vård i Sverige är av övergående natur.
Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får även beviljas om det finns ett tillfälligt hinder mot att ett utvisningsbeslut verkställs (5 kap. 11 § UtlL).
4.2.7. Vissa ansökningar är avgiftsfria
För flera av de tillståndsärenden som inte grundas på skyddsskäl ska sökanden betala en ansökningsavgift. En avgift tas som regel ut för prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd, se 8 kap.
Gällande utlänningslagstiftning Ds 2012:17
5 § utlänningsförordningen (2006:97; UtlF), och förordningen (1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheterna. Ett flertal kategorier av sökande är dock befriade från ansökningsavgift. Hit hör, förutom asylsökande och andra skyddsbehövande, t.ex. medborgare och anhöriga till medborgare i EES-stater.
4.3. Avvisning och utvisning
I 8 kap. UtlL finns bestämmelser om avvisning och utvisning. Av dessa följer bl.a. att den som befinner sig i Sverige och får avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd ska avvisas eller utvisas (8 kap. 16 § UtlL). Detsamma gäller en utlänning som inte ansöker om uppehållstillstånd om han eller hon befinner sig i Sverige utan tillstånd. Ett beslut om avvisning får inte fattas senare än tre månader efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till Sverige (8 kap. 5 § UtlL). Därefter ska i stället ett beslut om utvisning fattas.
När Migrationsverket beslutar om avvisning eller utvisning får beslutet förenas med ett förbud för utlänningen att under viss tid återvända till Sverige utan tillstånd av Migrationsverket (8 kap. 19 § UtlL).
En utlänning som har avvisats eller utvisats ska lämna landet självmant. En person som har avvisats ska som huvudregel lämna landet inom två veckor och en person som har utvisats inom fyra veckor från det att beslutet vann laga kraft.
Huvudregeln är att Migrationsverket verkställer avvisnings- och utvisningsbeslut. En polismyndighet verkställer dock sina egna beslut om avvisning och allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Migrationsverket kan även lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till en polismyndighet, om den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan polismyndighetens medverkan. Ett överlämnande till en polismyndighet kan även ske om det kan antas att tvångsåtgärder kommer att behövas för att verkställa beslutet (12 kap. 14 § UtlL). Som ett led i förfarandet att avlägs-
Ds 2012:17 Gällande utlänningslagstiftning
na en utlänning ur landet får berörda myndigheter ta utlänningen i förvar eller ställa honom eller henne under uppsikt.
Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol gäller i fyra år från det att beslutet vann laga kraft. Om beslutet har förenats med ett förbud att återvända till Sverige med längre giltighetstid, upphör beslutet om avvisning eller utvisning att gälla först när tiden för återreseförbudet går ut. Ett beslut om avvisning eller utvisning kan verkställas på nytt så länge det gäller oavsett om det finns ett återreseförbud eller inte. Den största praktiska betydelsen av ett återreseförbud är att den som har meddelats ett sådant förs upp på en spärrlista i Schengens informationssystem och därmed är förhindrad att resa in i hela Schengenområdet.
4.4. Schengenregelverket
Den fria rörligheten för personer är en av hörnstenarna i EU:s regelverk för den inre marknaden. Den fria rörligheten för personer har i huvudsak förverkligats för den gemensamma arbetsmarknaden med fri etableringsrätt och erkännande av utbildningar m.m. I syfte att påskynda förverkligandet av den fria rörligheten för personer ingick Frankrike, Tyskland och Beneluxstaterna år 1985 i gränsstaden Schengen i Luxemburg ett mellanstatligt avtal om att successivt avveckla personkontrollerna vid de gemensamma gränserna och att utveckla det polisiära och rättsliga samarbetet mellan staterna, det s.k. Schengenavtalet. År 1990 undertecknades en tillämpningskonvention till Schengenavtalet med bestämmelser om dels praktiska åtgärder för att genomföra avvecklingen av gränskontrollerna vid de inre gränserna, dels övriga samarbetsåtgärder (Schengenkonventionen). Schengensamarbetet har successivt utvecklats och numera deltar flertalet av EU:s medlemsstater i detta. Den centrala innebörden av Schengensamarbetet är att de inre gränserna får passeras överallt utan att någon in- och utresekontroll genomförs.
Gällande utlänningslagstiftning Ds 2012:17
För Schengenstater gäller särregler i vissa avseenden. Med Schengenstat avses enligt 1 kap. 4 § UtlL dels de stater som har anslutit sig till Schengenkonventionen, dels Island, Norge, Schweiz och Liechtenstein.
Schengens informationssystem (SIS) är ett datasystem som fungerar som ett efterlysningshjälpmedel och i viss mån som ett spaningshjälpmedel. SIS innehåller bl.a. uppgifter om att en person ska nekas tillträde till eller uppehållstillstånd i Schengenstaterna (spärrlista). Enligt lagen (2000:344) om Schengens informationssystem ska Rikspolisstyrelsen med hjälp av automatiserad behandling föra ett register som ska vara den svenska nationella enheten i SIS. SIS-registret är avsett att användas dels vid gränskontroll, dels för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet.
4.5. Processen i utlänningsärenden
4.5.1. Huvuddragen i instansordningen
Migrationsverket utreder och fattar beslut i utlänningsärenden som första instans (jfr 5 kap. 20 § UtlL). Det är här som tyngdpunkten av prövningen i utlänningsärenden ligger.
Migrationsverkets avslagsbeslut kan överklagas till migrationsdomstol. Förvaltningsrätterna i Stockholm, Göteborg och Malmö är migrationsdomstolar. Inom kort inrättas en fjärde migrationsdomstol i Luleå Kammarrätten i Stockholm är som migrationsöverdomstol sista instans i dessa mål.
4.5.2. Handläggningen hos Migrationsverket
Allmänt om processen
Enligt 7 § förvaltningslagen (1986:223; FL), ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. De krav som uppställs
Ds 2012:17 Gällande utlänningslagstiftning
i paragrafen gäller för samtliga led av Migrationsverkets handläggning av ett ärende. En ansökan om uppehållstillstånd ska inför ett beslut vara så utredd som dess beskaffenhet kräver. Om komplettering behövs kan Migrationsverket ge sökanden tillfälle att komplettera ansökan. Vid behov kan Migrationsverket begära in kompletterande utredning från vissa andra myndigheter.
Migrationsverket kan t.ex. begära att socialnämnden ska lämna ut uppgifter angående en utlännings personliga förhållanden, om uppgifterna behövs för att avgöra ett ärende om bl.a. uppehållstillstånd (17 kap. 1 § UtlL). Vidare kan det finnas behov av att begära information från utlandsmyndigheterna. I 7 a § förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen anges att beskickningar och konsulat ska handlägga ärenden enligt utlänningslagstiftningen samt biträda Migrationsverket och polismyndigheter med utredning i sådana ärenden. Det kan t.ex. vara fråga om information om huruvida sökanden har åtalats eller dömts för brott i hemlandet eller att kontrollera äktheten av en åberopad handling. Migrationsverket kan dessutom begära att Säkerhetspolisen ska yttra sig över en ansökan som bedöms vara av betydelse för Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet eller som rör terrorism. Migrationsverket och Säkerhetspolisen ska även annars samarbeta inom myndigheternas respektive ansvarsområden, se 2 § 12 förordningen (2007:996) med instruktion för Migrationsverket respektive 13 § förordningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen.
För prövningen av utlänningsärenden har Migrationsverket också möjlighet att begära uppgifter ur belastningsregistret och misstankeregistret. I 10 § förordningen (1999:1134) om belastningsregister föreskrivs att uppgifter ur belastningsregistret ska lämnas ut om det begärs av Migrationsverket i ärenden enligt bl.a. utlänningslagen i fråga om den som ärendet gäller. Migrationsverket har direktåtkomst till uppgifter i belastningsregistret. Migrationsverket har även en motsvarande möjlighet att begära uppgifter ur misstankeregistret; se 3 § förordningen (1999:1135) om misstankeregister.
Gällande utlänningslagstiftning Ds 2012:17
För prövning av ansökningar om uppehållstillstånd har Migrationsverket möjlighet att begära uppgifter i spärrlistan enligt 9 § förordningen (2000:836) om Schengens informationssystem.
Enligt 4 kap. 21 § UtlF ska Migrationsverket vid behov kontrollera om en utlänning som ansökt om uppehållstillstånd har registrerats på spärrlistan. Innan uppehållstillstånd beviljas en utlänning som registrerats på spärrlistan ska Migrationsverket genomföra sådant samråd som avses i artikel 25 i Schengenkonventionen.
Muntlig handläggning
Inom förvaltningsrätten gäller som huvudregel att förfarandet är skriftligt. Enligt 14 § FL har dock en sökande rätt att lämna uppgifter muntligt i ett ärende, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Migrationsverket har dessutom alltid möjlighet att besluta om muntlig handläggning (se 14 § andra stycket FL). För asylärenden och andra utlänningsärenden finns vidare särskilda bestämmelser om muntlig handläggning i 13 kap. 1–8
§§ UtlL
. I vissa utlänningsärenden är det obligatoriskt med muntlig handläggning. Muntlig handläggning kan bestå av såväl ett formellt sammanträde som mer informella muntliga kontakter, t.ex. telefonsamtal. Vid den muntliga handläggningen ska de omständigheter som behöver klarläggas noga utredas. Utlänningen ska få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet (13 kap. 3 § UtlL).
Migrationsverkets slutliga beslut i ärendet
Den svenska utlänningslagstiftningen bygger på en sammanhållen process på så sätt att alla skyddsformer och övriga tillståndsgrunder prövas i ett och samma förfarande. Den nuvarande utlänningslagen är uppbyggd på det sättet att grunderna räknas upp
Ds 2012:17 Gällande utlänningslagstiftning
i lagen i den ordning de ska prövas. Om t.ex. en person har ansökt om asyl och i samma ärende även åberopar familjeanknytning och synnerligen ömmande omständigheter ska grunderna alltså prövas i den ordningen.
Ett beslut i fråga om uppehållstillstånd ska alltid innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet (13 kap. 10 § UtlL).
Endast de beslut av Migrationsverket som särskilt anges i 14 kap. UtlL får överklagas (14 kap. 1 § UtlL). Beslut som innebär avslag på en ansökan om uppehållstillstånd får överklagas till en migrationsdomstol (14 kap. 3 § första stycket UtlL).
Migrationsverket är skyldigt att ompröva ett beslut som verket meddelat som första instans, om verket finner att beslutet är oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning och om beslutet inte blir till nackdel för utlänningen (13 kap. 13 § UtlL). Anledningen till att verket har denna möjlighet är att man vill undvika att ärenden överlämnas till migrationsdomstolarna i de fall där domstolsprövning inte är nödvändig.
4.5.3. Processen i migrationsdomstolarna
Allmänt om processen i migrationsdomstol
Enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291; FPL), gäller att om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut ska den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen. Detta gäller även i utlänningsmål. Vid ett överklagande förs alltså en process mellan Migrationsverket och den klagande.
Förfarandet i migrationsdomstol är skriftligt. I handläggningen får dock ingå muntlig förhandling och i vissa fall ska muntlig förhandling hållas. Muntlig förhandling hålls t.ex. i de flesta asylmål. Vidare får muntlig förhandling beträffande en viss fråga ingå i handläggningen när det kan antas vara till fördel för
Gällande utlänningslagstiftning Ds 2012:17
utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet (16 kap. 5 § UtlL).
Rätten ska se till att ett mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Förfarandet inför förvaltningsdomstolarna präglas av en stor flexibilitet när det gäller handläggningen. Vid behov kan rätten anvisa hur utredningen bör kompletteras (8 § FPL). Rätten har också möjlighet att själv begära in kompletterande utredning (se närmare nedan).
Av migrationsdomstolens slutliga beslut ska framgå de skäl som bestämt utgången (30 § FPL). Ett beslut ska tillställas parten genom en handling som fullständigt återger beslutet (31 § FPL).
Beslut av en migrationsdomstol får överklagas till Migrationsöverdomstolen (14 kap. 9 § UtlL). Migrationsverket får överklaga beslut som går verket emot (33 § FPL).
Processen i Migrationsöverdomstolen
Det krävs prövningstillstånd av Migrationsöverdomstolen för att få ett mål prövat där (16 kap. 11 § UtlL). Prövningstillstånd får enligt 16 kap. 12 § UtlL meddelas om Migrationsöverdomstolens vägledning behövs i fråga om rättstillämpningen (prejudikatdispens) eller om det annars finns synnerliga skäl (extraordinär dispens). Prejudikatdispens kan meddelas inte bara när praxis inte är entydig utan även då praxis bör ändras. Extraordinär dispens kan t.ex. komma i fråga om migrationsdomstolen har begått ett allvarligt fel vid handläggningen. Prövningstillstånd meddelas alltså inte på grund av att det finns anledning till ändring i det slut vartill underinstansen kommit, s.k. ändringsdispens.
Förfarandet i Migrationsöverdomstolen är skriftligt. I handläggningen får dock ingå muntlig förhandling i en viss fråga när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande (16 kap. 5 § UtlL). Migrationsöverdomstolens beslut kan inte överklagas (16 kap. 9 § UtlL).
Ds 2012:17 Gällande utlänningslagstiftning
Utredningen i migrationsprocessen i domstol
En migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen kan, liksom Migrationsverket, begära att socialnämnden ska lämna uppgifter angående en utlännings personliga förhållanden, om uppgifterna behövs för att avgöra ett ärende om bl.a. uppehållstillstånd (17 kap. 1 § UtlL). I mål enligt utlänningslagen om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott har domstolarna även möjlighet att begära uppgifter ur belastningsregistret och misstankeregistret i fråga om den som ärendet gäller; se 10 § förordningen om belastningsregister respektive 3 § förordningen om misstankeregister. För prövning av ansökningar om uppehållstillstånd har migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen i likhet med Migrationsverket möjlighet att begära uppgifter i SIS:s spärrlista (9 § förordningen om Schengens informationssystem).
4.6. Ny prövning vid nya omständigheter
4.6.1. Bakgrund
Efter ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning kan det komma fram nya omständigheter som är av betydelse för verkställighetsfrågan. Med hänsyn till detta finns i 12 kap. UtlL bestämmelser om åtgärder vid hinder mot verkställighet. Dessa bestämmelser ska ses mot bakgrund av regleringen i 1989 års utlänningslag, vilken ofta ansågs fördröja återvändandet. Enligt de bestämmelserna kunde en ny ansökan om uppehållstillstånd prövas efter ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning, under förutsättning att omständigheterna inte prövats tidigare. Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslutet förhindrades dock i sig inte av en ny ansökan, såvida inte beslutet inhiberades. Oavsett om inhibition meddelades av Utlänningsnämnden eller inte kom dock i många fall självmant återvändande eller verk-
Gällande utlänningslagstiftning Ds 2012:17
ställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslutet inte till stånd innan den nya ansökan hade prövats.
4.6.2. Migrationsverkets ex officio-prövning
Den nuvarande ordningen för prövning av verkställighetshinder innebär att Migrationsverket får bevilja uppehållstillstånd, om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft kommer fram nya omständigheter som innebär att det finns antingen ett hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL eller anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen eller, slutligen, medicinska hinder eller annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas (12 kap. 18 § UtlL).
I förarbetena till bestämmelsen (prop. 2004/05:170 s. 226) anförs bl.a. att hinder mot verkställigheten inte bara behöver utgöras av de hinder som räknas upp i 12 kap. 1–3 §§ UtlL. De hinder som nämns där – bl.a. risk för dödsstraff, tortyr och förföljelse vid ett återvändande till hemlandet – ska givetvis alltid beaktas av Migrationsverket. Dessutom ska verket ta hänsyn till om det i ärendet rörande verkställighet av avvisning eller utvisning kommer fram eller det annars finns anledning att anta att det finns bestående hinder av praktisk natur mot att beslutet verkställs. Så sägs exempelvis vara fallet om utlänningens hemland eller tidigare vistelseland har meddelat att utlänningen inte kommer att tas emot där och fortsatta kontakter i frågan med det landet inte bedöms kunna nå framgång. För att mottagarlandets ovilja att ta emot en person ska kunna utgöra ett praktiskt hinder mot verkställighet bör dock krävas att utlänningen själv medverkat till att en verkställighet ska kunna genomföras. Ytterligare en situation där det finns annan särskild anledning till att inte genomföra verkställighet är om det i verkställighetsärendet kommer fram att utlänningen har blivit så svårt sjuk att verkställighet inte är möjlig (a. prop. s. 226). Det är inte sjukdomens
Ds 2012:17 Gällande utlänningslagstiftning
svårhet i sig som ska bedömas, utan frågan om det aktuella sjukdomstillståndet utgör ett hinder mot verkställighet i det enskilda fallet. En verkställighet kan enligt förarbetena också framstå som orimlig om ärendet gäller barn som inte kan tas om hand i hemlandet på ett lämpligt sätt sedan dess vårdnadshavare avlidit. Detsamma gäller barn som inte kan bosätta sig i en förälders hemland och därför riskerar att skiljas från föräldern under lång tid.
I propositionen framhålls särskilt att utrymmet för att ta hänsyn till ekonomiska och sociala problem i ett verkställighetsärende är mycket begränsat. Detsamma avses gälla om det har uppstått en familjeanknytning till Sverige efter det att beslutet om avvisning eller utvisning meddelades, eftersom det i sådana fall går att få tillståndsfrågan prövad genom att en ansökan görs vid en svensk beskickning utomlands.
Verkställighetshinder av praktisk natur är inte sällan av övergående natur. Migrationsverket får i sådana fall förordna att verkställigheten av beslutet om avvisning eller utvisning tills vidare ska avbrytas eller bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Om hindret är bestående får Migrationsverket bevilja ett permanent uppehållstillstånd. Saknas det grund för att besluta om inhibition respektive att bevilja uppehållstillstånd, ska åtgärderna för att verkställa avlägsnandebeslutet fortsätta.
Migrationsverkets beslut enligt 12 kap. 18 § UtlL får inte överklagas (jfr 14 kap. 1 § UtlL).
4.6.3. Ny prövning efter åberopande av nya omständigheter
Migrationsverket ska, om beslut om uppehållstillstånd inte kan meddelas enligt 12 kap. 18 § UtlL, ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning om utlänningen i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft åberopar nya omständigheter som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställigheten som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL, och dessa omständigheter inte har kunnat åberopas av utlänningen tidigare, eller utlänningen visar giltig
Gällande utlänningslagstiftning Ds 2012:17
ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare (12 kap. 19 § första stycket UtlL). Är förutsättningarna enligt den paragrafen inte uppfyllda, ska Migrationsverket besluta att inte bevilja ny prövning.
Beslutet om avvisning eller utvisning får inte verkställas innan Migrationsverket har avgjort frågan om ny prövning ska göras eller, om ny prövning beviljas, innan frågan om uppehållstillstånd har avgjorts genom ett beslut som har vunnit laga kraft.
Den nu aktuella regeln gäller inte om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande och en sådan ansökan inte tidigare under utlänningens vistelse i Sverige har prövats genom ett lagakraftvunnet beslut. I ett sådant fall ska Migrationsverket pröva ansökan och besluta om inhibition i verkställighetsärendet.
Beslut enligt 12 kap. 19 § UtlL får överklagas till en migrationsdomstol och därefter till Migrationsöverdomstolen (14 kap. 5 § och 16 kap. 9 § UtlL).
4.7. Upphävande av återreseförbud
Sådana återreseförbud som meddelats i andra fall än i samband med utvisning på grund av brott får enligt 8 kap. 20 a § UtlL upphävas helt eller delvis om det finns särskilda skäl för att förbudet inte längre ska gälla.
Möjligheten att upphäva ett återreseförbud som har meddelats en EES-medborgare, eller en sådan medborgares familjemedlem, infördes vid genomförandet av rörlighetsdirektivet (prop. 2005/06:77) och föranleddes av artikel 32 i direktivet. Artikeln föreskriver en rätt till omprövning av återreseförbudet, utan att närmare ange hur prövningen ska göras eller i vilka fall återreseförbudet bör upphävas. Enligt nämnda förarbeten ska framför allt nya omständigheter beaktas vid prövningen. Detta gäller särskilt sådana som har betydelse för frågan om utlänningen är ett sådant hot mot allmän ordning och säkerhet att han eller hon alltjämt bör förbjudas att resa in i landet. Som artikel 32
Ds 2012:17 Gällande utlänningslagstiftning
måste förstås ska den som meddelats återreseförbud ha möjlighet att få beslutet upphävt vid ändrade omständigheter. Om de omständigheter som föranledde återreseförbudet har förändrats på ett avgörande och definitivt sätt, t.ex. om utlänningens hälsotillstånd har försämrats på ett sådant sätt att det inte längre kan anses föreligga någon risk för fortsatt brottslighet, bör ett upphävande kunna komma i fråga (se prop. 2005/06:77 s. 96 och 197).
Hittills har 8 kap. 20 a § UtlL tagit sikte på upphävande av återreseförbud enbart avseende EES-medborgare och sådana medborgares familjemedlemar. Vidare har endast regeringen varit behörig att besluta i sådana ärenden. Efter förslag i propositionen 2011/12:60 Genomförande av återvändandedirektivet har regeringens ärenden enligt 8 kap. 20 a § UtlL flyttats till den ordinarie migrationsprocessen samtidigt som regleringen har gjorts generell. Från och med den 1 maj 2012 får således Migrationsverket, en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen upphäva ett återreseförbud som inte avser en utlänning som har utvisats på grund av brott, om det finns särskilda skäl för att förbudet inte längre ska gälla. Migrationsverket får dock inte upphäva ett återreseförbud som har meddelats av domstol. Om verket finner att ett återreseförbud som är meddelat av en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen bör upphävas, ska verket inte besluta i ärendet utan med eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut i fråga om upphävande hade kunnat överklagas.
4.8. Allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott
4.8.1. Allmänt om regelsystemet
Utlänningslagstiftningen bygger på principen att endast svenska medborgare har en ovillkorlig rätt att vistas permanent i Sverige. En utlänning kan varken med stöd av svensk lag eller interna-
Gällande utlänningslagstiftning Ds 2012:17
tionell rätt göra anspråk på att vara likställd med en svensk medborgare när det gäller detta.
Om en utländsk medborgare eller en statslös person gör sig skyldig till brott kan en allmän domstol, förutom att utdöma påföljd för brottet, under vissa förutsättningar även besluta att utlänningen ska utvisas ur Sverige på grund av sin brottslighet.
Bestämmelserna om allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott finns i 8 kap. UtlL. Enligt dessa bestämmelser får en utlänning utvisas ur Sverige, om han eller hon döms för ett brott som kan leda till fängelse. En utlänning får också utvisas om domstolen undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen har dömts till och dömer till annan påföljd. En utlänning får dock utvisas endast om han eller hon döms till svårare påföljd än böter. Vidare krävs att gärningen är av sådant slag och övriga omständigheter är sådana att det kan antas att han eller hon kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet, eller att brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att han eller hon inte bör få stanna kvar (8 kap. 8 § UtlL).
Utvisning på grund av brott beslutas av den domstol som handlägger brottmålet (8 kap. 9 § UtlL). När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas på grund av brott, ska den ta hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska samhället och utlänningens levnadsomständigheter. Domstolen ska särskilt beakta om utlänningen har barn i Sverige och, om så är fallet, barnets behov av kontakt med utlänningen, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas av att utlänningen utvisas. Vidare ska särskilt beaktas utlänningens övriga familjeförhållanden och hur länge utlänningen har vistats i Sverige (8 kap. 11 § första stycket UtlL).
Ytterligare begränsningar av förutsättningarna för utvisning kan gälla i särskilda fall. En utlänning som har vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd sedan minst fyra år när åtal väcks eller som då har varit bosatt här sedan minst fem år, får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. Detsamma gäller för
Ds 2012:17 Gällande utlänningslagstiftning
en medborgare i ett annat nordiskt land som varit bosatt här sedan minst två år när åtalet väcktes och för en utlänning som har permanent uppehållsrätt i Sverige. En EES-medborgare som har vistats i Sverige under de tio närmast föregående åren, får utvisas på grund av brott endast om beslutet är oundgängligen nödvändigt av hänsyn till allmän säkerhet. En utlänning får inte utvisas, om utlänningen kom till Sverige innan han eller hon fyllt 15 år och vistats här sedan minst fem år när åtal väcktes (8 kap. 12 § UtlL).
En utlänning som är flykting och som behöver en fristad i Sverige får utvisas endast om han eller hon har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta utlänningen stanna här. Utvisning får också ske om utlänningen i Sverige eller utomlands har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta sådan verksamhet här (8 kap. 11 § andra stycket UtlL).
När domstolen överväger att besluta om utvisning ska den ta hänsyn till om det finns hinder mot verkställighet av utvisningsbeslutet enligt utlänningslagens bestämmelser om verkställighetshinder – t.ex. risk för dödsstraff, kroppsstraff, tortyr eller förföljelse – och utlänningen därför av skyddsskäl inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att utvisningsbeslutet verkställs (8 kap. 17 § UtlL).
En allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott ska innehålla förbud för utlänningen att återvända till Sverige under viss tid eller utan tidsbegränsning. I ett beslut med ett tidsbegränsat återreseförbud ska utlänningen upplysas om vilken dag förbudet upphör att gälla och om den påföljd som en överträdelse av förbudet kan medföra (8 kap. 13 § UtlL).
När en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott vinner laga kraft förfaller de eventuella uppehållstillstånd och arbetstillstånd som tidigare beviljats utlänningen.
Om en utlänning uppsåtligen uppehåller sig i Sverige fastän han eller hon enligt ett verkställt beslut om utvisning på grund av brott inte har haft rätt att återvända hit döms han eller hon till
Gällande utlänningslagstiftning Ds 2012:17
fängelse i ett år eller, om brottet är ringa, till böter. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit av skyddsskäl. I ringa fall ska åtal väckas endast om det är motiverat från allmän synpunkt (20 kap. 2 § UtlL).
4.8.2. Utredning inför beslut om utvisning
Lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. (personutredningslagen) reglerar utredningen inför ett eventuellt beslut om utvisning på grund av brott. När det i ett brottmål behövs en särskild utredning om den misstänktes personliga förhållanden, antingen för att avgöra påföljdsfrågan eller annars, ska rätten begära yttrande från Kriminalvården. Innan åtal har väckts gäller samma skyldighet för åklagaren (1 och 2 §§ personutredningslagen). Den misstänktes förhållanden kan ha betydelse, förutom i påföljdsfrågan, för bedömningen av frågan om utvisning på grund av brott (se prop. 1991/92:2 s. 26).
Om det kan bli fråga om utvisning av en utlänning på grund av brott, ska socialnämnden på begäran av rätten, åklagaren eller Kriminalvården lämna upplysningar om huruvida utlänningen har barn i Sverige och, om så är fallet, om barnets behov av kontakt med utlänningen, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas av att utlänningen utvisas (6 § andra stycket personutredningslagen). Om det uppkommer en fråga om utvisning på grund av brott och det kan antas att det finns hinder mot verkställighet av ett beslut om utvisning ska domstolen begära yttrande från Migrationsverket (7 kap. 10 § UtlF).
4.8.3. Verkställighet av utvisning på grund av brott
Ett beslut om att utvisa en utlänning får inte verkställas förrän utlänningen har avtjänat ett fängelsestraff som han eller hon har dömts till (12 kap. 9 § UtlL).
Ds 2012:17 Gällande utlänningslagstiftning
Polisen ansvarar för att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott verkställs (12 kap. 14 § UtlL). Ett sådant utvisningsbeslut ska verkställas genom att utlänningen sänds till sitt hemland eller, om möjligt, till det land från vilket utlänningen kom till Sverige. Om verkställighet inte kan genomföras till något av dessa länder får utlänningen i stället sändas till ett land som han eller hon har anknytning till. En utlänning som ska utvisas får alltid sändas till ett land som han eller hon visar att mottagande kan ske i (12 kap. 4 § UtlL).
4.9. Ansökan om särskilt tillstånd till kort besök
En utlänning som har meddelats ett återreseförbud enligt utlänningslagen får, enligt 8 kap. 20 § UtlL, ges särskilt tillstånd av Migrationsverket att göra ett kort besök i Sverige, om besöket gäller synnerligen viktiga angelägenheter. Det gäller även personer som av allmän domstol har utvisats på grund av brott. Ett sådant tillstånd kan, om det finns särskilda skäl, ges även på ansökan av någon annan än den dömde. Med synnerligen viktig angelägenhet avses t.ex. besök hos en allvarligt sjuk släkting eller begravning av en nära anhörig. Tillstånd på ansökan av någon annan kan ges t.ex. om en utlänning åberopas som vittne inför domstol. Ett besökstillstånd gäller enligt praxis i några få dagar och undantagsvis högst ett par veckor. Tillståndet medför inte att återreseförbudet upphör att gälla. Det suspenderas endast tillfälligt vid besökstillfället. Efter besöket ska utlänningen alltså på nytt lämna landet. En utlänning som inte efter besökstidens utgång frivilligt reser ut ska föras ut ur Sverige. Det ursprungliga avlägsnandebeslutet kan verkställas på nytt, se Gerhard Wikrén och Håkan Sandesjö, Utlänningslagen med kommentarer, 9 uppl., (i fortsättningen Wikrén m.fl.) s. 443. Migrationsverkets beslut att vägra tillstånd till ett kort besök får inte överklagas (jfr 14 kap. 1 § UtlL).
Gällande utlänningslagstiftning Ds 2012:17
4.10. Upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott
4.10.1. Regeringens ärenden
Upphävande enligt utlänningslagen
Bestämmelser om återbrytning (dvs. upphävande) av utvisningsbeslut har funnits i utlänningslagstiftningen sedan år 1937. Från början förutsattes för upphävande att beslutet inte kunde verkställas. Den begränsningen togs dock bort år 1947, då regeringen (Kungl. Maj:t) fick möjlighet att återbryta ett avlägsnandebeslut så snart det fanns skäl för att beslutet inte längre borde gälla. När så småningom full besvärsrätt infördes i avlägsnandeärenden (prop. 1975/76:18) övervägde man att upphäva återbrytningsbestämmelserna. Så skedde emellertid inte, se Wikrén m.fl. s. 428.
Enligt nuvarande reglering i 8 kap. 14 § UtlL – som hade sin motsvarighet i 1989 års utlänningslag – får regeringen helt eller delvis upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott eller bevilja ett tidsbegränsat uppehålls- och arbetstillstånd, om det finns hinder mot verkställighet av utvisningsbeslutet enligt utlänningslagens bestämmelser om verkställighetshinder – t.ex. risk för dödsstraff, kroppsstraff, tortyr eller förföljelse – eller om det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre ska gälla. Särskilda skäl kan enligt förarbetena vara att den dömde har en stark familjeanknytning eller lider av en svår sjukdom (prop. 1988/89:86 s. 193). Ett delvis upphävande kan innebära att återreseförbudet upphävs eller att det bestäms till en kortare tid (jfr prop. 1975/76:18 s. 168).
Regeringens benådningsrätt
Sedan lång tid tillbaka har regeringen även kunnat bevilja nåd. Enligt 12 kap. 9 § första stycket regeringsformen får regeringen genom nåd efterge eller mildra en brottspåföljd eller en annan
Ds 2012:17 Gällande utlänningslagstiftning
sådan rättsverkan av brott, t.ex. en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Regeringen kan alltså även genom nåd upphäva eller mildra ett sådant utvisningsbeslut. I regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott prövas därför också frågan om nåd. Nåd är dock till för undantagssituationer.
Nådeinstitutet är diskretionärt och ensidigt. Det innebär bl.a. att ingen kan kräva att bli benådad eller att få del av skälen för ett nådebeslut. Det är därför inte möjligt att tala om någon praxis i den meningen att nåd beviljas när vissa omständigheter är för handen.
I ärendena om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott hänför sig regeringen till i första hand regleringen i utlänningslagen.
Hur kan ett ärende inledas?
I ärenden hos regeringen om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott är det som regel den utvisningsdömde själv som ansöker, men även andra personer kan ansöka eftersom det inte är ett formbundet förfarande. En prövning kräver dock inte att en ansökan inges. Enligt 12 kap. 20 § första stycket UtlL ska Migrationsverket med eget yttrande lämna över ett ärende som avser utvisning på grund av brott till regeringen för prövning enligt 8 kap. 14 § UtlL, om det kommer fram att verkställighet inte kan genomföras. Dessutom kan frågan om upphävande av ett utvisningsbeslut tas upp ex officio av regeringen, men detta är ytterst sällsynt.
Antalet ansökningar hos regeringen om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott (eller nåd avseende ett sådant beslut) uppgår för närvarande till ca 100 per år. Någon ansökningsavgift tas inte ut.
Gällande utlänningslagstiftning Ds 2012:17
När kan ansökan göras?
En ansökan om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott får prövas av regeringen först sedan beslutet har vunnit laga kraft. Innan ett utvisningsbeslut har vunnit laga kraft tas en ansökan inte upp till prövning. I övrigt kan en ansökan göras såväl före som efter det att verkställighet av utvisningsbeslutet har skett.
Utredningen i ärendet
Den sökande ska ge in det underlag som han eller hon vill ska ligga till grund för regeringens beslut. Sökanden har möjlighet att åberopa allt som han eller hon anser vara av betydelse.
Justitiedepartementet, som förbereder ärendena inför regeringens beslut, kan vid behov begära in kompletterande utredning. När det gäller verkställighetshinder enligt utlänningslagen kan yttrande begäras från Migrationsverket eller någon av Sveriges ambassader. I ett ärende om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott kan vidare, liksom inom den ordinarie migrationsprocessen, begäras uppgifter från socialnämnden angående en utlännings personliga förhållanden, om uppgifterna behövs för att avgöra en fråga om uppehållstillstånd (17 kap. 1 § UtlL). I ett sådant ärende kan departementet även begära yttrande från Kriminalvården eller upplysningar från en socialnämnd om huruvida utlänningen har barn i Sverige och, om så är fallet, om barnets behov av kontakt med utlänningen, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas av att utlänningen utvisas (9 § jämförd med 6 § andra stycket personutredningslagen). Yttrande kan i förekommande fall även begäras från Säkerhetspolisen.
Även i regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott finns det möjlighet att begära uppgifter ur belastningsregistret och misstankeregistret i fråga om den som ärendet gäller; se 10 § förordningen om
Ds 2012:17 Gällande utlänningslagstiftning
belastningsregister respektive 3 § förordningen om misstankeregister.
För prövning av ansökningar om uppehållstillstånd har Regeringskansliet också möjlighet att begära uppgifter i SIS:s spärrlista enligt 9 § förordningen om Schengens informationssystem.
I regeringens ärenden om nåd i brottmål och om upphävande av utvisningsbeslut enligt 8 kap. 14 § UtlL har Justitiedepartementet även direktåtkomst till det centrala kriminalvårdsregistret (se 37 § förordningen [2001:682] om behandling av personuppgifter inom kriminalvården). Departementet får därigenom närmare uppgifter om de brottmålsdomar som ärendena gäller.
Ärendets behandling och avgörande
Handläggningen av regeringens ärenden är i huvudsak skriftlig, vilket innebär mycket begränsade möjligheter att lämna uppgifter muntligen.
När ett ärende är färdigberett föredras det för justitieministern, som i sin tur föredrar ärendet inför regeringen, som fattar beslutet i ärendet.
Regeringen kan inte ompröva skuldfrågan i brottmålet. Det blir heller aldrig fråga om en omprövning av domstolens utvisningsbeslut. Vad regeringen särskilt tar hänsyn till är istället förhållanden som har inträffat efter domstolens beslut och som inte rimligen har kunnat inverka på domstolens ställningstagande. Det kan t.ex. efter domstolens beslut visa sig att konsekvenserna i det enskilda fallet skulle bli orimliga om utvisningsbeslutet verkställdes. En samlad bedömning görs om huruvida ett utvisningsbeslut bör upphävas eller mildras, varvid samtliga omständigheter i ärendet, bl.a. brottsligheten, beaktas. Regeringen beaktar vid sin prövning även den praxis som har utvecklats i den ordinarie migrationsprocessen, dvs. hos Migrationsverket, migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen.
Gällande utlänningslagstiftning Ds 2012:17
Merparten av ansökningarna avslås. Det är mycket ovanligt att ett utvisningsbeslut upphävs av regeringen. Tidsbegränsade utvisningsbeslut upphävs som regel inte.
Under de senaste åren har regeringen fattat beslut om upphävande av utvisningsbeslut i endast en handfull fall. Det har främst rört sig om fall där det har förflutit mycket lång tid sedan utvisningsbeslutet fattades. I de relativt få fall där uppehålls- och arbetstillstånd beviljas brukar den dömde som regel ges ett tidsbegränsat uppehålls- och arbetstillstånd, vanligen sex månader eller ett år, som en prövotid (jfr avsnitt 4.2.6). Som regel ges ett antal tidsbegränsade tillstånd innan frågan om ett eventuellt upphävande av utvisningsbeslutet övervägs närmare. Utgångspunkten är vidare att den dömde ska ha varit skötsam. Innan en ansökan beviljas kontrolleras därför den dömdes skötsamhet bl.a. genom att utdrag ur belastningsregistret, misstankeregistret och SIS-registret (spärrlistan) begärs.
Ett skriftligt regeringsbeslut skickas till den dömde. Om någon annan har ansökt, får den personen en kopia av beslutet. Oavsett om en ansökan om upphävande av ett utvisningsbeslut avslås eller beviljas anges som regel inte någon närmare motivering till beslutet.
Regeringens beslut kan inte överklagas. Det är i och för sig möjligt att göra en ny ansökan efter ett avslag. Efter ett avslagsbeslut krävs dock att det presenteras nya eller starkare skäl för att regeringens beslut ska bli något annat än ett nytt avslag.
4.10.2. Ärendena i den ordinarie migrationsprocessen
Utvisningsdömdas ansökningar om uppehållstillstånd av
skyddsskäl har sedan länge kunna prövas inom den ordinarie mig-
rationsprocessen. Fram till den 1 januari 2010 var det enbart regeringen som, enligt 8 kap. 14 § UtlL, kunde upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. I samband med genomförandet av skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet ändrades dock reglerna om upphävande av utvis-
Ds 2012:17 Gällande utlänningslagstiftning
ning på grund av brott till viss del. Efter lagändringarna kan även migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen, efter en ansökan om uppehållstillstånd av skyddsskäl, upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott.
Om en utlänning, som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, ansöker om uppehållstillstånd av skyddsskäl hos Migrationsverket får verket inte bevilja ansökan. Om Migrationsverket finner att utlänningen bör beviljas uppehållstillstånd av skyddsskäl ska verket i stället för att besluta i ärendet med eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut om uppehållstillstånd hade kunnat överklagas (5 kap. 20 § andra stycket UtlL; motsvarande gäller i fråga om statusförklaring, se 4 kap. 6 § andra stycket UtlL).
Om en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen i ett sådant ärende finner att en utlänning, som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, ska beviljas uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § UtlL eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § UtlL, får migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen upphäva utvisningsbeslutet och bevilja uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § UtlL. Samma befogenhet har migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen om en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott har överklagat Migrationsverkets beslut att inte bevilja uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande. Om en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen inte upphäver beslutet om utvisning får den bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § UtlL. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt den paragrafen ska gälla i minst tre år, om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Uppehållstillståndet får dock inte ha en kortare giltighetstid än ett år. Utvisningsbeslutet får inte verkställas medan ett tidsbegränsat uppehållstillstånd gäller (8 kap. 14 § tredje och fjärde styckena UtlL).
Utvisningsdömdas ansökningar om uppehållstillstånd av
andra skäl än skyddsskäl, t.ex. anknytning eller allvarlig sjukdom
(jfr uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § UtlL på grund av synner-
Gällande utlänningslagstiftning Ds 2012:17
ligen ömmande omständigheter) får över huvud taget inte prövas av Migrationsverket. Sådana ansökningar lämnas vanligen över till regeringen som ansökningar enligt 8 kap. 14 § UtlL. I dessa fall är det fortfarande enbart regeringen som kan upphäva utvisningsbeslutet.
4.10.3. Ny prövning vid nya omständigheter
Bakgrund
Det faktum att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott får verkställas först sedan utlänningen har avtjänat ett fängelsestraff som han eller hon har dömts till innebär att verkställigheten av utvisningsbeslutet vanligen aktualiseras först en tid efter det att domstolen fattat beslutet om utvisning. Under denna tid kan det komma fram nya omständigheter som är av betydelse för verkställighetsfrågan. I utlänningslagen finns därför särskilda bestämmelser om ny prövning i fråga om verkställighet av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott.
Ny prövning efter överlämnande enligt 12 kap. 20 § UtlL
Enligt 12 kap. 17 § UtlL ska polismyndigheten underrätta Migrationsverket, om myndigheten anser att den inte kan verkställa en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott eller att den behöver ytterligare besked i verkställighetsfrågan. Detsamma gäller om utlänningen hos polismyndigheten åberopar att det finns hinder mot verkställighet av utvisningsbeslutet enligt utlänningslagens bestämmelser om verkställighetshinder – t.ex. risk för dödsstraff, kroppsstraff, tortyr eller förföljelse – eller det på annat sätt kommer fram att det kan finnas sådana hinder. I sådana fall ska Migrationsverket ge anvisningar om verkställigheten eller vidta andra åtgärder (12 kap. 17 § första och andra styckena UtlL). Det kan t.ex. vara fråga om att ge praktiska anvisningar om lämpliga alternativa transportvägar eller transport-
Ds 2012:17 Gällande utlänningslagstiftning
medel. Verket bör över huvud taget bistå den verkställande myndigheten med de råd som kan behövas i det enskilda fallet för att eventuella komplikationer med verkställigheten ska kunna undanröjas på ett smidigt och godtagbart sätt (jfr förarbetena till 1989 års utlänningslag, prop. 1988/89:86 s. 203).
Vidare gäller enligt 12 kap. 20 § UtlL att om det i ett ärende som avser en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott kommer fram att verkställighet inte kan genomföras, ska Migrationsverket inte fatta beslut i ärendet utan skyndsamt med eget yttrande lämna över ärendet till regeringen för prövning enligt 8 kap. 14 § UtlL. Detta gäller dock inte om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd som skyddsbehövande eller, om utlänningen har fått en sådan ansökan prövad och avslagen, åberopar nya omständigheter som kan antas utgöra ett bestående hinder mot verkställighet av utvisningsbeslutet enligt utlänningslagens bestämmelser om verkställighetshinder. I dessa fall ska frågan om uppehållstillstånd prövas av Migrationsverket enligt 5 kap. 20 § respektive 12 kap. 19 a § UtlL.
Ny prövning efter åberopande av nya omständigheter
En utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott kan alltså själv aktualisera en ny prövning enligt 12 kap. 19 a § UtlL. Enligt den bestämmelsen ska Migrationsverket ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning, om en sådan utlänning har fått en ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande prövad, och ansökan därvid avslagits genom ett beslut som har vunnit laga kraft, och denne åberopar omständigheter som kan antas utgöra ett bestående hinder mot verkställighet av utvisningsbeslutet enligt utlänningslagens bestämmelser om verkställighetshinder (t.ex. risk för dödsstraff, kroppsstraff, tortyr eller förföljelse). Detta gäller dock endast om dessa omständigheter inte kunnat åberopas av utlänningen tidigare, eller om han eller hon visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare. Är nämnda för-
Gällande utlänningslagstiftning Ds 2012:17
utsättningar inte uppfyllda, ska verket besluta att inte bevilja ny prövning. Utvisningsbeslutet får inte verkställas innan Migrationsverket har avgjort frågan om ny prövning ska ske eller, om ny prövning beviljas, innan frågan om uppehållstillstånd har prövats i en instans och ansökan därvid avslagits. Migrationsverkets beslut att inte bevilja ny prövning får överklagas till migrationsdomstol (14 kap. 5 § UtlL).
Ny prövning efter överlämnande enligt 12 kap. 17 § UtlL
Enligt 12 kap. 17 § tredje stycket UtlL, som motsvarar artikel 33.2 i rörlighetsdirektivet, gäller dessutom att om en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott av en EES-medborgare eller en sådan medborgares familjemedlem ska verkställas mer än två år efter det att avgörandet meddelades, ska polismyndigheten innan beslutet verkställs utreda om de omständigheter som låg till grund för beslutet har ändrats. Om det då kommer fram att omständigheterna har ändrats på ett sådant sätt att utvisningsbeslutet inte längre bör gälla, ska ärendet lämnas över till Migrationsverket som med ett eget yttrande ska lämna över ärendet till regeringen för prövning enligt 8 kap. 14 § UtlL. Verkställighet får i sådant fall inte ske innan regeringen har avgjort ärendet.
4.11. Inhibition m.m.
4.11.1. Inhibition
I 12 kap. UtlL finns flera bestämmelser om avbrytande av verkställighet av avlägsnandebeslut (inhibition).
I 12 kap. 10 § UtlL anges att om en utlänning har överklagat ett beslut om att avvisas med omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 6 § UtlL ska Migrationsverket pröva om verkställigheten av beslutet tills vidare ska avbrytas. Även i andra fall när Migra-
Ds 2012:17 Gällande utlänningslagstiftning
tionsverket omprövar ett avvisningsbeslut ska verket pröva frågan om inhibition. Enligt 12 kap. 13 § UtlL kan Migrationsverket också i andra fall besluta om inhibition, om det finns särskilda skäl till det.
I 12 kap. 11 § UtlL finns särskilda bestämmelser angående allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. När regeringen, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen prövar en fråga om att upphäva ett sådant beslut, får regeringen eller domstolen besluta om inhibition av det tidigare meddelade beslutet (första stycket). När ett ärende enligt utlänningslagen ska prövas av regeringen får dessutom, för tiden till dess regeringen avgör ärendet, ansvarigt statsråd besluta om inhibition (andra stycket). I ett regeringsärende är det som regel det ansvariga statsrådet som fattar beslut i inhibitionsfrågan.
Av 12 kap. 12 § UtlL framgår att om ett internationellt organ som har behörighet att pröva klagomål från enskilda riktar en begäran till Sverige om att verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning ska avbrytas ska inhibition meddelas, om inte synnerliga skäl talar mot detta. En sådan begäran kan göras av t.ex. Europadomstolen eller FN-kommittén mot tortyr och kan bl.a. avse allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. När det gäller allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott fattas beslut i inhibitionsfrågan i ett regeringsärende. Beträffande övriga avlägsnandebeslut är det Migrationsverket som tar ställning i frågan (12 kap. 13 § UtlL).
I 12 kap. 18 och 19 §§ UtlL finns dessutom särskilda bestämmelser som ger Migrationsverket möjlighet att besluta om inhibition i verkställighetsärenden (jfr avsnitt 4.6.2 och 4.6.3).
I regeringens ärenden avseende allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott fattas beslut om inhibition i en handfull fall per år. I merparten av dessa har beslutet föranletts av att en fråga om verkställighetshinder aktualiserats. Begäran av t.ex. Europadomstolen eller FN-kommittén mot tortyr om inhibition är, såvitt avser allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott, inte lika vanligt förekommande. Sådana inhibitionsbeslut brukar aktualiseras någon gång per år.
Gällande utlänningslagstiftning Ds 2012:17
4.11.2. Automatiskt hinder mot verkställighet av avlägsnandebeslut i vissa fall
I 12 kap. UtlL finns, utöver bestämmelser om inhibition, särskilda regler som uttryckligen anger att ett avlägsnandebeslut inte får verkställas.
Av 12 kap. 8 a § UtlL framgår att om en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande får ett beslut om avvisning eller utvisning inte verkställas innan ansökan har prövats och därvid avslagits genom ett beslut som har vunnit laga kraft eller innan ett beslut att avvisa ansökan enligt 5 kap. 1 b § UtlL har vunnit laga kraft (första stycket). För den som har utvisats på grund av brott gäller dock att beslutet om utvisning får verkställas när ansökan om uppehållstillstånd har prövats i en instans och därvid avslagits (andra stycket).
Om en utlänning som har utvisats på grund av brott ansöker om ny prövning enligt 12 kap. 19 a § UtlL får utvisningsbeslutet inte verkställas innan Migrationsverket har avgjort frågan om ny prövning ska göras eller, om ny prövning beviljas, innan frågan om uppehållstillstånd har prövats i en instans och ansökan därvid avslagits.
Dessutom gäller att om ett ärende enligt 12 kap. 17 § UtlL överlämnats till regeringen för prövning enligt 8 kap. 14 § UtlL får verkställighet inte ske innan regeringen har avgjort ärendet (12 kap. 17 § tredje stycket UtlL).
Om en utlänning som har utvisats på grund av brott beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 8 kap. 14 § UtlL får utvisningsbeslutet inte verkställas medan tillståndet gäller (8 kap. 14 § andra och fjärde styckena UtlL).
Ds 2012:17 Gällande utlänningslagstiftning
4.12. Förvar och uppsikt
4.12.1. Allmänt om åtgärderna
I utlänningsärenden kan tvångsmedlen förvar och uppsikt användas bl.a. för att säkra verkställighet av ett avgörande. När det gäller regeringens ärenden finns några särregler i fråga om förvar och uppsikt. I övrigt gäller de generella bestämmelserna även för regeringens ärenden.
De materiella reglerna om förvar och uppsikt finns i 10 kap. 1–6 §§ UtlL. Bestämmelserna har i huvudsak haft samma innehåll sedan den 1 januari 1976.
När det gäller de allmänna förutsättningarna för förvar och uppsikt föreskrivs i 1 kap. 8 § UtlL att lagen ska tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Paragrafen ger uttryck för proportionalitetsprincipen.
Efter förslag i propositionen 2011/12:60 Genomförande av återvändandedirektivet har reglerna om s.k. verkställighetsförvar anpassats. Enligt 10 kap. 1 § andra stycket 3 UtlL gäller från och med den 1 maj 2012 att en utlänning som är över 18 år får tas i förvar för att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning. Ett sådant beslut om förvar får meddelas endast om det annars finns en risk att utlänningen bedriver brottslig verksamhet i Sverige, avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten. Förutsättningarna för att ta barn, dvs. den som är under 18 år, i förvar regleras i 10 kap. 2 § UtlL och är betydligt snävare.
Förutsättningarna för att ställa en utlänning under uppsikt anges i 10 kap. 6 § UtlL. Enligt den bestämmelsen får en utlänning som har fyllt 18 år, under de förutsättningar som anges i 10 kap. 1 § UtlL, i stället för att tas i förvar ställas under uppsikt. Det innebär att förutsättningarna för att ett beslut om uppsikt ska få fattas är de samma som för ett beslut om förvar.
I 10 kap. 4–5 §§ UtlL regleras hur länge en utlänning får hållas i förvar. För förvar av barn gäller särskilt korta tidsfrister.
Gällande utlänningslagstiftning Ds 2012:17
Om ett beslut om utvisning har meddelats, får utlänningen hållas i förvar i högst två månader, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid. Någon motsvarande reglering om uppsikt finns inte.
Migrationsverket ansvarar för att beslut om förvar verkställs (10 kap. 18 § UtlL).
4.12.2. Handläggande myndighet
Huvudregeln är att beslut om förvar eller uppsikt fattas av ”den handläggande myndigheten”, dvs. den myndighet eller domstol som beslutar i ärendet om utvisning och därmed sammanhängande fråga om uppehållstillstånd (jfr 10 kap. 12 § UtlL). Huvudregeln kompletteras av närmare bestämmelser för polismyndigheter, Migrationsverket, domstolar och regeringen. Om det finns ett beslut om utvisning som vunnit laga kraft är det normalt den myndighet som ska verkställa beslutet som är handläggande myndighet. Undantag finns dock.
Polisen ansvarar för förvar och uppsikt i ärenden om verkställighet av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott från det att myndigheten tar emot ett sådant beslut för verkställighet och till dess att verkställighet har skett. Detta gäller även om ärendet är föremål för prövning enligt 12 kap. 18– 20 §§ UtlL, dock inte under den tid då beslutet inte får verkställas på grund av inhibition eller ny prövning (10 kap. 13 § 2 UtlL).
Migrationsverket är handläggande myndighet bl.a. från det att verket tar emot ett ärende som verket ska pröva och till dess att verket fattar beslut eller, om verkets beslut överklagas, till dess att ärendet tas emot av migrationsdomstolen (10 kap. 14 § första stycket 1 UtlL).
En migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen är i ärenden där inhibition kan meddelas med stöd av 12 kap. 11 § första stycket UtlL handläggande myndighet från det att den meddelar beslut om inhibition.
Ds 2012:17 Gällande utlänningslagstiftning
Regeringen är handläggande myndighet när ärendet har tagits emot av Justitiedepartementet, som bereder dessa ärenden. Beslut i frågor om förvar och uppsikt fattas av det statsråd som ska föredra ärendet. Regeringen får inte fatta beslut om att ta någon i förvar eller att ställa någon under uppsikt. Regeringen får däremot upphäva ett sådant beslut. I ett ärende där beslut om inhibition kan meddelas med stöd av 12 kap. 11 § första stycket och 12 § UtlL ska regeringen inte anses som handläggande myndighet innan beslut om inhibition har meddelats (10 kap. 15 § UtlL).
4.12.3. Ny prövning och upphörande
I 10 kap. 9–11 §§ UtlL finns bestämmelser om när ett beslut om förvar eller uppsikt ska prövas på nytt, upphävas eller annars upphöra att gälla. Enligt 10 kap. 9 § första stycket UtlL ska, i de fall där det finns ett beslut om utvisning, ett beslut enligt 10 kap. 4 § andra stycket UtlL prövas på nytt inom två månader från den dag då det började verkställas. Ett beslut om uppsikt ska enligt 10 kap. 9 § andra stycket UtlL prövas på nytt inom sex månader från beslutet. Om en utlänning hålls kvar i förvar eller fortfarande ska stå under uppsikt, ska ny prövning fortlöpande göras inom samma tidsfrister (10 kap. 9 § tredje stycket UtlL). Ett beslut om förvar eller uppsikt ska, enligt 10 kap. 9 § fjärde stycket UtlL, omedelbart upphävas om det inte längre finns skäl för beslutet. Enligt 10 kap. 10 § UtlL upphör ett beslut om förvar eller uppsikt att gälla om det inte prövas på nytt inom föreskriven tid. Varje ny prövning av ett beslut om förvar ska, enligt 10 kap. 11 § första stycket UtlL, föregås av en muntlig förhandling. Detsamma gäller varje ny prövning av beslut om uppsikt, om det inte med hänsyn till utredningens art eller andra omständigheter är uppenbart att en muntlig förhandling saknar betydelse.
I 10 kap. 11 § tredje stycket UtlL regleras vad som gäller för ärenden om förvar eller uppsikt som handläggs av regeringen. I dessa ärenden får ansvarigt statsråd, eller den tjänsteman som
Gällande utlänningslagstiftning Ds 2012:17
statsrådet bestämmer, besluta om muntlig förhandling och uppdra åt en migrationsdomstol att hålla den. Vid den muntliga förhandlingen ska en representant från Regeringskansliet närvara.
I övrigt gäller de generella bestämmelserna i 13 kap. 1–8 §§ UtlL om muntlig handläggning hos en myndighet respektive bestämmelserna i 16 kap. UtlL om muntlig förhandling i domstol. Av 13 kap. 2 § UtlL framgår att muntlig handläggning ska genomföras i ett ärende om förvar eller uppsikt av den myndighet som beslutar om åtgärden. Vid den muntliga förhandlingen ska enligt 13 kap. 3 § UtlL de omständigheter som behöver klarläggas noga utredas och utlänningen ska få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet. Den muntliga handläggningens syfte är att komplettera det skriftliga beslutsunderlaget i ärendet (prop. 2004/05:170 s. 304).
Enligt 16 kap. 5 § UtlL ska, som tidigare nämnts, handläggningen i en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen som huvudregel vara skriftlig. Muntlig förhandling får dock ingå i handläggningen beträffande en viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen och främja ett snabbt avgörande av målet. En muntlig förhandling ska hållas i en migrationsdomstol om en utlänning som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar emot det.
4.13. Offentligt biträde m.m.
4.13.1. Offentligt biträde
Bestämmelser om offentligt biträde finns i lagen (1996:1620) om offentligt biträde och förordningen (1997:405) om offentligt biträde. Närmare bestämmelser om offentligt biträde i utlänningsärenden och utlänningsmål finns i 18 kap. UtlL.
Enligt 18 kap. 1 § UtlL ska offentligt biträde förordnas i vissa närmare angivna fall, om det inte måste antas att behov av biträ-
Ds 2012:17 Gällande utlänningslagstiftning
de saknas. Offentligt biträde ska förordnas bl.a. i vissa ärenden i den ordinarie migrationsprocessen, t.ex. ärenden om verkställighet av beslut om utvisning enligt utlänningslagen, om beslut om inhibition meddelats av Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen eller om ny prövning beviljats (18 kap. 1 § första stycket 3 UtlL). Offentligt biträde ska också förordnas i ärenden om verkställighet av beslut om utvisning enligt utlänningslagen – t.ex. allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott – dock endast i förvarsfrågan och under förutsättning att utlänningen har hållits i förvar sedan mer än tre dagar (18 kap. 1 § första stycket 4 UtlL).
Om ett offentligt biträde förordnas betalar staten kostnaderna för biträdet (4 § lagen om offentligt biträde).
Bestämmelserna i 26–29 §§rättshjälpslagen (1996:1619) om förordnande och byte av rättshjälpsbiträde och om ersättning till rättshjälpsbiträde tillämpas även i fråga om offentligt biträde. I fråga om ersättning till offentliga biträden och utformningen av kostnadsräkningar tillämpas 19, 20 och 24 §§rättshjälpsförordningen (1997:404); se 5 § lagen om offentligt biträde och 6 § förordningen om offentligt biträde.
I ärenden som avgörs av regeringen prövas frågor om offentligt biträde av Regeringskansliet (18 kap. 2 § UtlL).
Ett beslut av Migrationsverket i fråga om offentligt biträde får överklagas särskilt i samma ordning som det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet (14 kap. 8 § första stycket 2 UtlL). Ett beslut av Regeringskansliet i fråga om offentligt biträde får överklagas till en migrationsdomstol (14 kap. 8 § tredje stycket UtlL).
4.13.2. Tolk
Den som är tolk vid handläggning av ett ärende enligt utlänningslagen inför en myndighet har rätt att av allmänna medel få arvode och ersättning för kostnader och tidsspillan. Frågan om ersättning prövas av den myndighet som handlägger ärendet
Gällande utlänningslagstiftning Ds 2012:17
(13 kap. 11 § UtlL). I ärenden som avgörs av regeringen prövas frågor om ersättning till tolk av Regeringskansliet.
Ett beslut av Migrationsverket om ersättning till tolk får överklagas särskilt i samma ordning som det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet (14 kap. 8 § första stycket 2 UtlL). Ett beslut av Regeringskansliet om ersättning till tolk får överklagas till en migrationsdomstol (14 kap. 8 § tredje stycket UtlL).
4.14. Underrättelseskyldighet
4.14.1. Underrättelseskyldighet enligt utlänningsförordningen
I 7 kap. UtlF finns ett flertal bestämmelser om myndigheters underrättelseskyldighet gentemot varandra. När det gäller avlägsnandebeslut är det t.ex. viktigt att den verkställande myndigheten får kännedom om de beslut som är av betydelse för verkställighetsärendet. Vidare förutsätts att Rikspolisstyrelsen, som ansvarar för belastningsregistret, får kännedom om sådana beslut som ska registreras i registret. Bestämmelserna i 7 kap. 4–8 a §§ UtlF reglerar Migrationsverkets, migrationsdomstolarnas, Migrationsöverdomstolens och Regeringskansliets underrättelseskyldighet.
Underrättelseskyldighet föreligger t.ex. för Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen när verket eller domstolen upphäver eller meddelar inhibition av ett beslut om avvisning eller utvisning. I dessa fall ska den verkställande myndigheten omedelbart underrättas om åtgärden. Är beslutet förenat med återreseförbud ska även Rikspolisstyrelsen underrättas (7 kap. 5 § andra stycket UtlF).
Nya bestämmelser om underrättelseskyldighet har införts i utlänningsförordningen med anledning av genomförandet av skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet och de ändringar som då gjordes i bestämmelserna i 12 kap. 19 § UtlL om
Ds 2012:17 Gällande utlänningslagstiftning
ny prövning. Som anförts i avsnitt 4.6.3 får enligt dessa bestämmelser ett beslut om avvisning eller utvisning inte verkställas innan Migrationsverket har avgjort om ny prövning ska göras eller, om ny prövning beviljas, innan frågan om uppehållstillstånd har avgjorts genom ett beslut som har vunnit laga kraft. Vidare ska en ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande som inte tidigare under utlänningens vistelse i Sverige har prövats genom ett lagakraftvunnet beslut prövas av Migrationsverket, som även kan besluta om inhibition i verkställighetsärendet (12 kap. 19 § tredje och fjärde styckena UtlL). För dessa fall har det införts en särskild underrättelseskyldighet i utlänningsförordningen (7 kap. 5 § tredje stycket UtlF).
Också i senare skede, när Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen enligt 12 kap. 19 § UtlL beslutar att ta upp en fråga om uppehållstillstånd till ny prövning, ska den verkställande myndigheten underrättas. I de fall avvisnings- eller utvisningsbeslutet varit förenat med ett återreseförbud ska även Rikspolisstyrelsen underrättas (7 kap. 5 § fjärde stycket UtlF).
Underrättelseskyldighet föreligger dessutom när vissa tillstånd beviljas. Så länge vissa tillstånd gäller, bl.a. särskilt tillstånd till kort besök, får avlägsnandebeslutet inte verkställas. Det är då viktigt att verkställande myndighet underrättas om tillståndsbeslutet. Viss underrättelseskyldighet föreskrivs även för Migrationsverket, en migrationsdomstol, Migrationsöverdomstolen och Regeringskansliet (7 kap. 6 och 7 §§ UtlF).
När det gäller utlänningar som har utvisats på grund av brott finns särskilda bestämmelser om underrättelseskyldighet i 7 kap. 8 och 8 a §§ UtlF. I dessa fall är det viktigt att polismyndigheten, som ansvarar för verkställigheten av utvisningsbeslutet, får kännedom om de beslut som är av betydelse för verkställighetsärendet.
Vidare ska belastningsregistret innehålla uppgifter om att ett utvisningsbeslut har verkställts, om inhibition och om beslut av regeringen, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomsto-
Gällande utlänningslagstiftning Ds 2012:17
len enligt 8 kap. 14 § UtlL (7 § förordningen om belastningsregister). Det är därför viktigt att Rikspolisstyrelsen får kännedom om sådana beslut.
Med hänsyn till detta föreskrivs i 7 kap. 8 § UtlF att Regeringskansliet ska underrätta Rikspolisstyrelsen och, i förekommande fall, den verkställande myndigheten om beslut som är av betydelse i verkställighetshänseende. Underrättelseskyldigheten omfattar beslut som innebär att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott helt eller delvis upphävs enligt 8 kap. 14 § UtlL. Den gäller vidare om beslut om inhibition meddelas eller om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbetstillstånd enligt 8 kap. 14 § UtlL beviljas. Som anförts i avsnitt 4.11.2 får ett utvisningsbeslut inte verkställas medan ett sådant tillstånd gäller. Underrättelseskyldigheten omfattar dessutom beslut om avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (7 kap. 8 § 4 UtlF).
Vid genomförandet av skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet infördes det nya bestämmelser om underrättelseskyldighet. Som tidigare nämnts gäller ett automatiskt hinder mot verkställighet i vissa fall (se avsnitt 4.11.2). Med hänsyn till detta har införts en särskild underrättelseskyldighet i 7 kap. 8 a § UtlF. Migrationsverket ska omedelbart underrätta Rikspolisstyrelsen, den verkställande myndigheten och Regeringskansliet om en utlänning som har utvisats på grund av brott ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande samt när fråga om ny prövning enligt 12 kap. 19 a § aktualiseras innan beslutet har verkställts. Samma myndigheter ska dessutom underrättas om verkets slutliga beslut i ärendet (7 kap. 8 a § första stycket UtlF). Motsvarande underrättelseskyldighet föreligger för överinstansernas del.
4.14.2. Andra bestämmelser om uppgiftslämnande
Bestämmelser om underrättelseskyldighet finns även i förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom kri-
Ds 2012:17 Gällande utlänningslagstiftning
minalvården. Enligt 36 § förordningen ska vissa uppgifter lämnas till Kriminalvården för registrering i centrala kriminalvårdsregistret. Regeringskansliet, migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen är skyldiga att lämna uppgifter om beslut om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott respektive inhibition av sådana utvisningsbeslut.
I 44 § förordningen anges vidare att uppgifter i säkerhetsregistret får, efter prövning av chefen för Kriminalvården eller av de personer som denne utser, lämnas ut till Regeringskansliet om uppgiften kan antas ha betydelse i bl.a. ärende om nåd i brottmål, utvisning, eller särskild utlänningskontroll.
4.15. Sekretessregleringen
4.15.1. Utlänningssekretess
Sekretess för uppgifter oavsett sammanhang
I 21 kap. 5 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400; OSL) finns en bestämmelse om sekretess för särskilt känsliga uppgifter om utlänningar. Sekretessbestämmelsens räckvidd är inte begränsad. Bestämmelsen gäller alltså hos alla myndigheter och organ som ska tillämpa offentlighets- och sekretesslagen. Sekretessen gäller för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Bestämmelsen tar sikte på varje slag av uppgifter som rör utlänningen oavsett i vilket sammanhang uppgifterna förekommer. För sekretessen gäller ett rakt skaderekvisit. Endast relativt allvarlig skada ska dock leda till sekretess. Ett typexempel på fall där sekretess bör gälla är om röjande av uppgifter om en politisk flykting här i landet kan leda till repressalier mot flyktingen eller hans nära anhöriga i hemlandet.
Gällande utlänningslagstiftning Ds 2012:17
Sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar
Enligt 37 kap. 1 § OSL gäller vidare sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Med verksamhet för kontroll över utlänningar avses inte bara förvaltningsärenden om t.ex. visering, uppehållstillstånd, arbetstillstånd, avvisning eller utvisning utan också kontrollåtgärder och annan löpande tillsyn. Bestämmelsen tar sikte på uppgifter om enskildas personliga förhållanden och den gäller med ett omvänt skaderekvisit. Sekretessen enligt denna bestämmelse ger ett starkare skydd än 21 kap. 5 § OSL. Som exempel på uppgifter som skyddas kan nämnas uppgifter om hälsotillstånd och religiös eller politisk uppfattning. Även uppgifter om utlänningens ekonomiska omständigheter av personlig natur kan åtnjuta sekretesskydd.
I verksamhet för kontroll över utlänningar gäller sekretess också för uppgift i en anmälan eller utsaga av en enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som lämnat uppgiften eller någon närstående till denne utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs.
Beträffande beslut i ärenden gäller sekretessen endast för uppgifter i skälen.
Sekretessen gäller också hos utlandsmyndigheterna, dvs. ambassader och karriärkonsulat, som genom sina expertkunskaper och lokala nätverk lämnar biträde i ärende eller verksamhet som avses där.
4.15.2. Sekretess i nådeärenden
Enligt 35 kap. 17 § OSL gäller sekretess i ärende om nåd för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften
Ds 2012:17 Gällande utlänningslagstiftning
röjs. Motsvarande sekretess gäller även hos en myndighet som lämnar biträde i sådana ärenden. För sekretessen gäller ett rakt kvalificerat skaderekvisit.
4.15.3. Utrikessekretess
Enligt 15 kap. 1 § OSL gäller sekretess för uppgift som rör Sveriges förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. En del av de svenska utlandsmyndigheternas rapporter om politiska förhållanden och om hur mänskliga rättigheter beaktas i olika länder sekretessbeläggs enligt paragrafen. Även uppgifter om de källor ambassaden använt sig av för att få informationen kan beläggas med sekretess. Bestämmelsen gäller med ett rakt skaderekvisit.
4.15.4. Särskilt om sekretessen i domstolar
Sekretess för uppgifter vid muntlig förhandling
Av 2 kap. 11 § andra stycket och 20 §regeringsformen framgår att förhandling vid domstol ska vara offentlig om inte annat föreskrivs i lag. Bestämmelser om möjligheten att inskränka förhandlingsoffentligheten finns bl.a. i 16 § FPL. En förvaltningsdomstol får hålla förhandling inom stängda dörrar, om det kan antas att det vid förhandlingen kommer att förebringas uppgift för vilken det gäller sekretess hos domstolen. Domstolen får bara begränsa tillträdet till förhandlingen till den del förhandlingen gäller den hemliga uppgiften.
En sekretessbestämmelse som gäller för en uppgift i ett mål eller ett ärende i en domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet upphör att vara tillämplig i målet eller ärendet, om
Gällande utlänningslagstiftning Ds 2012:17
uppgiften läggs fram vid en offentlig förhandling i samma mål eller ärende. Om uppgiften läggs fram vid en förhandling inom stängda dörrar, är sekretessbestämmelsen tillämplig även under domstolens fortsatta handläggning av målet eller ärendet, om domstolen inte beslutar annat. Sedan domstolen har skilt målet eller ärendet från sig fortsätter dock sekretessbestämmelsen att vara tillämplig endast i den utsträckning domstolen i domen eller beslutet har förordnat om det (43 kap. 5 § första och andra styckena OSL).
Sekretess för uppgifter i domstols dom eller beslut
Enligt 43 kap. 8 § första stycket OSL upphör en sekretessbestämmelse som gäller för en uppgift i ett mål eller ett ärende i en domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet att vara tillämplig i målet eller ärendet, om uppgiften tas in i en dom eller ett annat beslut i samma mål eller ärende. Detta gäller dock inte om domstolen i domen eller beslutet har förordnat att sekretessbestämmelsen ska vara tillämplig även i fortsättningen. Ett förordnande om att en sekretessbestämmelse fortsätter att vara tillämplig får inte omfatta domslutet eller motsvarande del av ett annat beslut, såvida inte rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det.
Överklagas en dom eller ett beslut vari en domstol har meddelat ett förordnande om att sekretess ska fortsätta att gälla, ska den högre domstolen pröva förordnandet när den skiljer målet eller ärendet från sig (43 kap. 10 § OSL).
4.15.5. Sekretess i personaladministrativ verksamhet
I 39 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för enskild i personaladministrativ verksamhet. Hos myndighet där personalen särskilt kan riskera att utsättas för våld eller lida annat allvarligt men gäller t.ex., i den utsträckning regeringen
Ds 2012:17 Gällande utlänningslagstiftning
meddelar föreskrifter om det, sekretess i personaladministrativ verksamhet för uppgift. Sekretessen omfattar en enskilds bostadsadress, hemtelefonnummer, personnummer och andra jämförbara uppgifter avseende personalen, uppgift i form av fotografisk bild som utgör underlag för tjänstekort samt uppgift om närstående till personalen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men (39 kap. 3 § andra stycket OSL). Regeringen har meddelat föreskrifter om att sådan sekretess gäller hos bl.a. Migrationsverket, allmänna förvaltningsdomstolar och, när det gäller ärenden om nåd i brottmål, abolition och upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott, Regeringskansliet (se 10 § offentlighets- och sekretessförordningen [2009:641; OSF]). Sekretessen gäller med ett omvänt skaderekvisit.
5. Pågående arbete på det migrationsrättsliga området
5.1. Inledning
Migrationsrättens utveckling präglas i allt högre grad av internationella inslag (jfr avsnitt 4.1). Den ökade internationaliseringen märks inte minst när det gäller lagstiftningen på området. Allt sedan EU år 1999 i Tammerfors beslutade att harmonisera den europeiska migrations- och asylpolitiken (jfr avsnitt 4.1.3) har lagstiftningstempot på det migrationsrättsliga området varit högt. I följande avsnitt redovisas några av de arbeten på området som pågår för närvarande.
5.2. Förvarsutredningen
Förvarsutredningen lämnade den 15 juni 2009 i delbetänkandet Återvändandedirektivet och svensk rätt (SOU 2009:60) förslag till genomförande av återvändandedirektivet i svensk rätt. Regeringen beslutade den 26 januari 2012 propositionen 2011/12:60 Genomförande av återvändandedirektivet.
Den 15 februari 2011 överlämnade Förvarsutredningen sitt slutbetänkande Förvar (SOU 2011:17). Enligt utredningen bör flera av de materiella bestämmelserna om förvar och uppsikt förtydligas. Vidare föreslår utredningen förändrade processuella
Pågående arbete på det migrationsrättsliga området Ds 2012:17
regler om förvar och uppsikt, bl.a. i fråga om ”handläggande myndighet” respektive när och hur ny prövning av beslut om förvar och uppsikt ska göras. Utredningen föreslår dock inte några större förändringar i sak för de ärenden som regeringen handlägger enligt utlänningslagen samt ärenden som handläggs enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (LSU).
Beredningen av slutbetänkandet pågår inom Regeringskansliet (Justitiedepartementet).
5.3. Utredningen om utlänningslagen och EES-medborgare
Regeringen beslutade den 16 juni 2011 kommittédirektiv till en särskild utredare med uppdrag att överväga hur en klarare uppdelning kan åstadkommas mellan de bestämmelser i utlänningslagen respektive utlänningsförordningen som rör EES-medborgare och deras familjemedlemmar och de bestämmelser i lagen respektive förordningen som rör andra utlänningar. Utredaren ska, med utgångspunkt i sina överväganden och ställningstaganden, utarbeta nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas senast den 1 september 2012.
5.4. Förslag till nytt asylprocedurdirektiv
EU kommissionen antog i oktober 2009 ett förslag till omarbetning av asylprocedurdirektivet. Förslaget kritiserades av flera medlemsstater som uttryckte farhågor över att den ökade detaljregleringen skulle leda till försämrad effektivitet och ökade kostnader i asylprocessen. På grund av kritiken beslutade kommissionen att lägga ett nytt förslag till omarbetat asylprocedurdirektiv som antogs den 1 juni 2011.
6. En ändrad ordning för prövning av upphävande av allmän domstols beslut om utvisning
6.1. Inledning
I detta avsnitt presenteras överväganden om ett ändrat förfarande för prövning av upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Inledningsvis redovisas för- och nackdelar med nuvarande system (avsnitt 6.2.1) och huvudalternativet till nuvarande ordning, den ordinarie migrationsprocessen (avsnitt 6.2.2). Därefter behandlas frågan om det finns några konstitutionella hinder mot en överflyttning av regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott (avsnitt 6.2.3) och de allmänna utgångspunkterna för förslagen när det gäller det framtida prövningsförfarandet (avsnitt 6.3). Därefter redovisas de närmare övervägandena och förslagen (avsnitt 6.4–6.13). För att ge en mer heltäckande bild av den framtida regleringen presenteras, utöver förslag till lagändringar, också förslag till förordningsändringar (avsnitt 6.14).
En ändrad ordning för prövning av upphävande… Ds 2012:17
6.2. Bör nuvarande system förändras?
6.2.1. För- och nackdelar med nuvarande system
Det finns flera fördelar med nuvarande system för prövning av upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. En fördel med att ärendena om upphävande av sådana utvisningsbeslut avgörs av regeringen är att det är ett enkelt och relativt formlöst förfarande. Det finns få regler som styr handläggningen, vilket bl.a. innebär att den sökande inte behöver anlita juridiskt ombud. Ansökan kan t.ex. göras av en annan person än den dömde och kan ges in såväl före som efter verkställighet av utvisningsbeslutet. Några krav i fråga om vilken utredning som ska begäras in ställs inte upp. Detta möjliggör ett smidigt förfarande där även själva prövningen är flexibel och ger utrymme för en allsidig bedömning. Sammanfattningsvis är det nuvarande förfarandet enkelt, billigt och obyråkratiskt. I och med att prövningen görs av ett enda organ blir bedömningen också enhetlig.
Rådande ordning kan dock ifrågasättas. Att förvaltningsärenden av löpande art handläggs hos regeringen innebär, som nämnts, minskat utrymme för statsråden och departementen att ägna tid och kraft åt reformarbete, övergripande planering och prioritering. Under en följd av år har därför ärendehandläggning successivt flyttats över från regeringen till myndigheter under regeringen eller till domstolar. (Se bl.a. prop. 1973:90 s. 184, prop. 1983/84:120 och bet. 1983/84:KU23, prop. 1995/96:31, prop. 2006/07:1 utg. omr. 2, s. 40. Se även Ds 2000:1, avsnitt 6.7, och dir. 2011:110.)
Nuvarande system har även andra nackdelar. Enligt gällande ordning kan den som är föremål för utvisning på grund av brott få frågan om skyddsskäl prövad i flera förfaranden – i brottmålsprocessen, i den ordinarie migrationsprocessen och hos regeringen. Om utlänningen under brottmålsprocessen åberopar sådana omständigheter som kan utgöra skäl för att få uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande begär dom-
Ds 2012:17 En ändrad ordning för prövning av upphävande…
stolen i brottmålet som regel ett yttrande från Migrationsverket avseende frågan om verkställighetshinder. Eftersom 12 kap. 1– 3 §§ UtlL korresponderar med bestämmelserna i 4 kap. UtlL om flyktingar och andra skyddsbehövande har ofta eventuella skäl av skyddskaraktär bedömts redan inom ramen för brottmålsprocessen. Dessutom kan utlänningen vända sig till regeringen, som enligt 8 kap. 14 § UtlL helt eller delvis kan upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott, om regeringen finner att beslutet inte kan verkställas eller om det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre ska gälla. Enligt den bestämmelsen får regeringen även fatta beslut i fråga om uppehållstillstånd. Vidare pågår inte sällan prövningar avseende samma person parallellt inom den ordinarie migrationsprocessen och hos regeringen. En utlänning som har utvisats på grund av brott kan t.ex. samtidigt ha vänt sig till Migrationsverket med en ansökan om uppehållstillstånd av skyddsskäl och till regeringen med en ansökan om att beslutet om utvisning på grund av brott ska upphävas. Att samma omständigheter kan bli föremål för prövning i tre olika förfaranden är resurskrävande och framstår inte som sakligt motiverat.
Nuvarande ordning innebär vissa nackdelar för den enskilde. I regeringens ärenden finns endast begränsade möjligheter att lämna uppgifter muntligen. Eftersom skälen för regeringens beslut brukar vara relativt kortfattade är det även svårt för den utvisningsdömde att förstå vilka omständigheter som varit avgörande för ett avslagsbeslut. Det är därmed också svårt att förutse vad som krävs för att en ny ansökan ska beviljas. Detta kan medföra en osäkerhet, inte bara för den utvisningsdömde, utan också för dennes eventuella ombud och för anhöriga.
Det nu sagda innebär att det finns skäl att överväga en annan reglering av systemet för prövning av upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott.
En ändrad ordning för prövning av upphävande… Ds 2012:17
6.2.2. Är den ordinarie migrationsprocessen ett alternativ?
Om regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL ska flyttas är den första frågan vilket organ som bör överta uppgiften. Det förhållandet att utvisningsbesluten fattas i allmän domstol motiverar inte i sig att prövningen av om sådana utvisningsbeslut bör upphävas läggs på allmän domstol. Beslut om utvisning är en mycket begränsad del av brottmålsförfarandet. Den lagstiftning som ska tillämpas vid prövning av upphävande, utlänningslagen, är anpassad för handläggningsformerna i den ordinarie migrationsprocessen. Det är också Migrationsverket och migrationsdomstolarna som främst behärskar de frågor som vanligen aktualiseras i ett ärende om upphävande av utvisningsbeslut. Det gäller särskilt frågor angående uppehållstillstånd, t.ex. bedömningen av om en person bör betraktas som flykting eller annan skyddsbehövande. I de fall där uppehållstillstånd aktualiseras framstår migrationsprocessen som det enda rimliga alternativet till handläggning hos regeringen. Migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen kan dessutom redan idag upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott och bevilja uppehållstillstånd i vissa situationer. Det finns därmed starka skäl för att lägga prövningen där. I valet mellan att överföra regeringens ärenden till allmän domstol eller till den ordinarie migrationsprocessen talar övervägande skäl för det sistnämnda.
Som redovisats i avsnitt 6.2.1 finns även andra skäl som talar för att regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL bör flyttas till den ordinarie migrationsprocessen. Om ärendena läggs på t.ex. allmän domstol skulle frågan om skyddsskäl fortfarande kunna bli föremål för prövning i tre olika förfaranden, vilket inte framstår som sakligt motiverat.
Som tidigare anförts har dessutom regeringens ärenden enligt 8 kap. 20 a § UtlL om upphävande av återreseförbud som meddelats i andra fall än i samband med utvisning på grund av brott flyttats över till den ordinarie migrationsprocessen (se avsnitt
Ds 2012:17 En ändrad ordning för prövning av upphävande…
4.7), vilket talar för att även regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL bör flyttas över dit.
För den enskilde finns det flera fördelar med den ordinarie migrationsprocessen. En betydande fördel är att Migrationsverkets och migrationsdomstolarnas beslut motiveras närmare. Besluten går dessutom som regel att överklaga. En ytterligare fördel är möjligheterna till muntlig handläggning inom den ordinarie migrationsprocessen. Den nya instans- och processordningen i utlänningsärenden, som infördes år 2006, innefattar dessutom en tvåpartsprocess vid överklagande. I en sådan process blir processmaterialet fylligare genom parternas försorg. Den enskilda parten kan ha en hel del att vinna på att de allmänna intressena blir företrädda genom att beslutande myndighet, i detta fall Migrationsverket, är part i processen. Genom verkets agerande som part i processen kan den enskilde få bättre kunskap om på vilka grunder besluten fattas. Möjligheter till muntlig förhandling i processen ger bättre förutsättningar att i mål som har stor betydelse för den enskilde bedöma en persons trovärdighet. En muntlig förhandling kan också bidra till att reda ut missförstånd i olika avseenden. Den enskilde kan dessutom uppleva att han eller hon haft möjlighet att komma till tals i processen (jfr prop. 2004/05:170 s. 105). Ett ökat inslag av muntlighet, närmare motivering av besluten och möjlighet att överklaga innebär klara fördelar ur rättssäkerhetssynpunkt.
Sammanfattningsvis finns det således starka skäl som talar för att också regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott bör flyttas över till den ordinarie migrationsprocessen.
6.2.3. Finns det några konstitutionella hinder mot en överflyttning av regeringens ärenden?
En avgörande fråga är om det finns några konstitutionella hinder mot att ett annat organ än regeringen prövar ärendena om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av
En ändrad ordning för prövning av upphävande… Ds 2012:17
brott, särskilt med tanke på att regeringen har möjlighet att genom nåd upphäva sådana utvisningsbeslut och att frågan om nåd därför också prövas i regeringens ärenden.
I förarbetena till regeringsformen har framhållits att nådebestämmelsen i regeringsformen inte hindrar att ärenden som brukar tas upp nådevägen genom lag överförs till handläggning i annan ordning (prop. 1973:90 s. 414). Det har t.ex. inte ansetts föreligga några konstitutionella hinder mot att flytta över regeringens ärenden om tidsbestämning av livstidsstraff till allmän domstol i ett nytt system för omvandling av sådana straff (prop. 2005/06:35 s. 20). I linje med detta görs bedömningen att det inte finns några konstitutionella hinder mot att föra över ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott till handläggning i annan ordning. En sådan åtgärd kommer dock inte att begränsa regeringens grundlagsfästa rätt att besluta om nåd och innebär inte heller att möjligheterna att bevilja nåd delegeras till något annat organ.
6.3. Några allmänna utgångspunkter för en reform
Det finns ett egenvärde i att, så långt möjligt, ha enhetliga regler för likartade situationer. En överflyttning av regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott bör därför göras på det sättet att prövningen inlemmas i den ordinarie migrationsprocessen. Reformen bör ha den inriktningen att handläggnings- och processordningen så lite som möjligt avviker från vad som gäller i andra utlänningsärenden och utlänningsmål (jfr prop. 2004/05:170 s. 249). Samtidigt bör regelsystemet utformas på ett sådant sätt att det inte generellt ger ökade möjligheter för utvisningsdömda att få sin sak prövad i förhållande till vad som gäller för utlänningar som har utvisats på annan grund. Med tanke på det pågående lagstiftningsarbetet på det migrationsrättsliga området (se avsnitt 5) bör dessutom utgångspunkten vara att göra så få ingrepp som möjligt i gällande regelsystem.
Ds 2012:17 En ändrad ordning för prövning av upphävande…
6.4. De yttre ramarna för ett nytt prövningsförfarande
Förslag: Förfarandet för att pröva ett ärende om upphävande
av en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott, eller uppehållstillstånd för en utlänning som har utvisats genom ett sådant beslut, ska inledas hos Migrationsverket. Om Migrationsverket finner att utvisningsbeslutet bör upphävas, eller att uppehållstillstånd bör beviljas, ska verket med eget yttrande lämna över ärendet till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut hade kunnat överklagas.
Om Migrationsverket finner att det inte finns skäl att bevilja en ansökan ska den avslås. Migrationsverkets avslagsbeslut ska kunna överklagas till en migrationsdomstol. Migrationsdomstolens beslut ska kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen.
Migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen ska kunna upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott eller bevilja uppehålls- och arbetstillstånd.
Skälen för förslaget: För de flesta utlänningsärenden gäller
att prövningsförfarandet inleds hos Migrationsverket. Av 5 kap. 20 § första stycket UtlL framgår t.ex. att det är Migrationsverket som normalt meddelar beslut om uppehållstillstånd. Migrationsverket får dock inte bevilja uppehållstillstånd för en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott. Om en sådan utlänning ansöker om uppehållstillstånd av skyddsskäl, och Migrationsverket finner att utlänningen bör beviljas sådant tillstånd, ska verket dock inte besluta i ärendet utan med eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut om uppehållstillstånd hade kunnat överklagas (5 kap. 20 § andra stycket UtlL). I förarbetena till nuvarande ordning anförs bl.a. följande (prop. 2009/10:31 s. 230 f.).
”Att låta en förvaltningsmyndighet upphäva en allmän domstols beslut om utvisning är dock enligt regeringens mening inte lämpligt.
En ändrad ordning för prövning av upphävande… Ds 2012:17
Migrationsverket bör därför inte ges möjlighet att bevilja uppehållstillstånd för en asylsökande som utvisats på grund av brott. Däremot anser regeringen, i likhet med utredningen och remissinstanserna, att migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen bör ges en sådan möjlighet. I de fall Migrationsverket anser att en asylsökande bör beviljas uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § UtlL eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § UtlL trots att han eller hon är utvisad på grund av brott bör verket, utan att fatta beslut, med eget yttrande överlämna ärendet till en migrationsdomstol.”
Efter förslag i propositionen Genomförande av återvändandedirektivet (prop. 2011/12:60) har en motsvarande ordning införts i fråga om prövning av upphävande av återreseförbud som meddelats i andra fall än i samband med utvisning på grund av brott (8 kap. 20 a § UtlL i dess lydelse fr.o.m. den 1 maj 2012). I den propositionen (s. 53 f.) anförs bl.a. följande.
”Av principiella skäl anser regeringen, i likhet med Hovrätten för Västra Sverige, att det inte är lämpligt att låta en förvaltningsmyndighet upphäva lagakraftvunna beslut meddelade av domstol. På samma sätt som redan gäller beträffande upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott bör Migrationsverket därför inte kunna upphäva ett återreseförbud meddelat av en förvaltningsdomstol. Om Migrationsverket finner att ett återreseförbud som meddelats av en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen bör upphävas, bör verket därför enligt samma ordning som gäller beträffande upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott utan att fatta beslut i ärendet med eget yttrande överlämna ärendet till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut i fråga om upphävande hade kunnat överklagas.”
De skäl som anförts för att välja lösningen att endast låta en domstol upphäva ett av en annan domstol meddelat beslut gör sig gällande också när det gäller nu aktuella beslut. Eftersom det inte är lämpligt att låta en förvaltningsmyndighet upphäva en domstols beslut om utvisning och återreseförbud bör Migrationsverket således inte ges möjlighet att upphäva allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott eller att bevilja uppe-
Ds 2012:17 En ändrad ordning för prövning av upphävande…
hållstillstånd för en utlänning som har utvisats på grund av brott. I stället framstår det som naturligt att ge migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen sådan möjlighet – så som redan gäller om den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott ansöker om uppehållstillstånd av skyddsskäl och i fråga om upphävande av återreseförbud som meddelats i andra fall än i samband med utvisning på grund av brott. Om Migrationsverket finner att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott bör upphävas eller att en utlänning som har utvisats på grund av brott bör beviljas uppehållstillstånd bör verket således, utan att fatta beslut, med eget yttrande lämna över ärendet till en migrationsdomstol. Den domstol som ärendet överlämnas till bör vara den till vilken verkets beslut skulle ha kunnat överklagas. Om Migrationsverket däremot finner att det inte finns skäl att bevilja ansökan ska verket avslå denna. Migrationsverkets avslagsbeslut bör kunna överklagas till en migrationsdomstol. Migrationsdomstolens beslut bör kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen. En sådan ordning ligger i linje med strävan att tyngdpunkten av prövningen i utlänningsärenden ska ligga hos Migrationsverket, samtidigt som ett förhållandevis litet ingrepp görs i nuvarande regelsystem.
Bestämmelsen i 5 kap. 20 § andra stycket UtlL bör därmed justeras så att den omfattar ansökningar om uppehållstillstånd generellt, dvs. även ansökningar av andra skäl än skyddsskäl. Samtidigt bör motsvarande reglering tas in i bestämmelserna i 8 kap. UtlL som avser förfarandet för prövning av upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Vidare behöver regleringen i 14 kap. 3 § UtlL om överklagande av Migrationsverkets beslut anpassas så att de även omfattar avslag på en ansökan om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Någon motsvarande anpassning av bestämmelserna i 16 kap. 9 § UtlL om överklagande av migrationsdomstols beslut behövs dock inte.
Som anförts i avsnitt 6.2.3 kommer det nya förfarandet för prövning av upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott inte att begränsa regeringens rätt att besluta
En ändrad ordning för prövning av upphävande… Ds 2012:17
om nåd. Regeringen kommer således även i fortsättningen att ha möjlighet att pröva en fråga om upphävande av en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. En fråga om uppehålls- och arbetstillstånd kommer dock att kunna prövas enbart i den ordinarie migrationsprocessen och utgångspunkten för förslaget är att även frågor om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott som regel ska prövas i den processen. Den dömde bör därför, bl.a. för att få möjlighet till muntlig handläggning och ett närmare motiverat beslut, i första hand vända sig till Migrationsverket för prövning enligt bestämmelserna i utlänningslagen.
6.5. Närmare om förfarandet
6.5.1. Hur och när ska ett ärende kunna inledas?
Förslag: En utlänning som av allmän domstol har utvisats på
grund av brott ska kunna ansöka om upphävande av utvisningsbeslutet. Ansökan ska kunna göras först efter det att utvisningsbeslutet har vunnit laga kraft.
Skälen för förslaget
Vem ska kunna initiera prövningen?
Enligt nuvarande ordning kan den utvisningsdömde ansöka hos regeringen om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Även andra personer kan ansöka om detta, eftersom det inte är ett formaliserat förfarande. I de allra flesta fall är det dock den utvisningsdömde själv som ansöker. Inte sällan hjälper någon anhörig till den utvisningsdömde av praktiska skäl denne med att upprätta och ge in en ansökan.
I den ordinarie migrationsprocessen är det som regel bara den som ärendet rör som kan ansöka. I fråga om uppehållstillstånd av
Ds 2012:17 En ändrad ordning för prövning av upphävande…
skyddsskäl för en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott är det således enbart den utvisningsdömde själv som kan ansöka.
Att den utvisningsdömde även i fortsättningen ska kunna ansöka om upphävande av utvisningsbeslutet är givet. En särskild fråga är om även andra personer än den utvisningsdömde bör kunna ansöka om upphävande. Eftersom en överflyttning av regeringens ärenden bör ha som inriktning att handläggningen så lite som möjligt ska avvika från vad som gäller i andra utlänningsärenden och medföra så begränsat ingrepp som möjligt i nuvarande regelsystem, talar det mesta för att endast den utvisningsdömde själv eller ombud för honom eller henne bör kunna ansöka. I regeringens ärenden är det, som nyss nämnts, oftast den utvisningsdömde själv som ansöker. När någon annan ansöker är det vanligen den utvisningsdömdes närmaste anhöriga. Även om andra än den utvisningsdömde inte kommer att kunna ansöka om upphävande efter reformen, kommer det – på samma sätt som i de flesta utlänningsärenden – att vara möjligt för anhöriga och andra, t.ex. anställda inom socialtjänsten eller Kriminalvården, att hjälpa utlänningen med att ge in en ansökan. Om regeringens ärenden flyttas till den ordinarie migrationsprocessen bör alltså endast den utvisningsdömde kunna ansöka om upphävande av beslut om utvisning på grund av brott.
Enligt nuvarande regler kan ett ärende inledas utan ansökan i vissa fall. Frågan om upphävande av ett utvisningsbeslut kan t.ex. tas upp ex officio av regeringen. Detta är dock ytterst sällsynt. Vidare kan ärenden inledas med anledning av nya omständigheter. Övervägandena kring sådana fall behandlas närmare i avsnitt 6.5.4.
När ska ett ärende kunna inledas?
Den som vill angripa en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott innan beslutet har vunnit laga kraft kan överklaga beslutet. Först när beslutet har vunnit laga kraft kan en ansökan
En ändrad ordning för prövning av upphävande… Ds 2012:17
om upphävande av utvisningsbeslutet enligt 8 kap. 14 § UtlL prövas. För den som har meddelats ett återreseförbud i den ordinarie migrationsprocessen finns en motsvarande möjlighet att ansöka om upphävande av återreseförbudet enligt 8 kap. 20 a § UtlL när beslutet vunnit laga kraft. Däremot spelar det ingen roll om utvisningsbeslutet hunnit verkställas. En ansökan om upphävande av ett utvisningsbeslut kan göras såväl före som efter verkställigheten. Det saknas skäl att ändra rådande ordning i dessa avseenden, om regeringens ärenden inlemmas i den ordinarie migrationsprocessen.
En särskild fråga är om det ska vara möjligt att återkomma med en eller flera nya ansökningar efter ett avslagsbeslut. Enligt nuvarande ordning är möjligheterna till ny prövning inom den ordinarie migrationsprocessen begränsade såväl för utlänningar som har utvisats på grund av brott som för andra utlänningar. Även fortsättningsvis bör möjligheterna till ny prövning vara begränsade. Övervägandena i denna fråga behandlas i avsnitt 6.5.4.
6.5.2. Närmare om prövningen
Bedömning: Kriterierna för att upphäva en allmän domstols
beslut om utvisning på grund av brott och för att bevilja uppehålls- och arbetstillstånd för en utlänning som har utvisats genom ett sådant beslut bör inte ändras i sak. Vissa förtydliganden samt språkliga och redaktionella ändringar i lagtexten behövs dock.
Ds 2012:17 En ändrad ordning för prövning av upphävande…
Skälen för bedömningen
Allmänt om prövningen i regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott
Enligt 8 kap. 14 § första stycket UtlL får regeringen helt eller delvis upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott, om det finns hinder mot verkställighet av utvisningsbeslutet eller om det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre ska gälla. Ett delvis upphävande kan innebära att återreseförbudet upphävs eller att det bestäms till en kortare tid (jfr prop. 1975/76:18 s. 168). I regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL finns även möjlighet att bevilja uppehålls- och arbetstillstånd.
Prövningskriterierna i regeringens ärenden
I regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL kan ett utvisningsbeslut upphävas eller uppehålls- och arbetstillstånd beviljas bl.a. om det föreligger verkställighetshinder.
Med verkställighetshinder avses framför allt politiska verkstäl-
lighetshinder, dvs. om den dömde löper risk för dödsstraff, tor-
tyr, förföljelse etc. (se 12 kap. 1–3 §§ UtlL) om utvisningsbeslutet verkställs. Omständigheter som talar för att det föreligger sådana verkställighetshinder beaktas alltid.
Bestämmelsen är även tillämplig när det föreligger praktiska
verkställighetshinder, t.ex. då det finns anledning att anta att den
avsedda mottagarstaten inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen. Verkställighetshinder som beror på att den utvisade själv inte vill medverka till verkställighet eller på att hemlandets myndigheter inte vill återta sin medborgare brukar dock inte leda till bifall. Skälen till detta är dels att den som har utvisats förutsätts medverka till att verkställighet kan ske och dels att ett land inte ska kunna välja att inte ta emot sina medborgare (jfr Utlänningslagen – Vägledande beslut, reg. 53-94).
En ändrad ordning för prövning av upphävande… Ds 2012:17
Bestämmelsen är tillämplig också vid medicinska verkställig-
hetshinder, dvs. då utlänningen är så svårt sjuk att det av det skä-
let inte går att genomföra en verkställighet.
Särskilda skäl för upphävande av ett utvisningsbeslut eller be-
viljande av uppehållstillstånd kan, enligt vad som anförts i förarbetena (prop. 1988/89:86 s. 193), vara att den utvisningsdömde lider av en svår sjukdom. Vid regeringens prövning av sådana fall gäller samma utgångspunkter som för motsvarande fall i den ordinarie migrationsprocessen.
Som redovisats i avsnitt 4.2.5 kan i den ordinarie migrationsprocessen svår sjukdom ge rätt till uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § UtlL, om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter. Bestämmelsen är av undantagskaraktär och är avsedd att tillämpas restriktivt. Vid bedömningen av om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter ska bl.a. utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet särskilt beaktas. För att uppehållstillstånd ska kunna beviljas vuxna personer av enbart medicinska skäl krävs enligt förarbetena att hälsotillståndet är synnerligen allvarligt. Ett skäl för uppehållstillstånd kan vara att utlänningen har en livshotande fysisk eller psykisk sjukdom eller lider av ett synnerligen allvarligt funktionshinder. Det ska då beaktas om det är rimligt att vården ges i Sverige. Att Sverige i vissa fall kan erbjuda en betydligt bättre vård och/eller medicinering än vad utlänningen kan få i hemlandet är i sig inte tillräckligt för att uppehållstillstånd ska beviljas. Inte heller är uppgivna ekonomiska svårigheter att få vård i hemlandet i sig tillräckligt. Hänsyn tas även till utlänningens anknytning till hemlandet i form av t.ex. familjemedlemmar som finns kvar där och den tid personen har levt där.
Europakonventionen och Europadomstolens praxis måste också beaktas i dessa fall. Enligt konventionens artikel 3 gäller ett förbud mot tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Utlänningar som ska utvisas kan inte ur detta förbud härleda en allmän rätt att få stanna kvar för att dra nytta av medicinsk, social eller annan hjälp i vistelselandet. Det är sedan länge en etablerad praxis hos Europadomstolen att ut-
Ds 2012:17 En ändrad ordning för prövning av upphävande…
visning till en stat där den enskilde själv måste bekosta vård och läkemedel eller där sådan enbart finns tillgänglig i begränsad omfattning, eller är sådan att den skulle leda till en försämring av utlänningens hälsotillstånd, inte utgör konventionsbrott. Tvingande humanitära skäl kan dock, enligt domstolen, i undantagsfall medföra att verkställigheten av ett beslut att återsända en utlänning kan anses innebära en kränkning av artikel 3 i Europakonventionen. Domstolen har t.ex. i ett fall funnit att det skulle strida mot artikel 3 att återsända en person från Storbritannien till St. Kitts då personen uppvisade allvarliga och kritiska sjukdomssymtom och väntades avlida i AIDS inom kort och då både nödvändig vård och ett socialt nätverk saknades i hemlandet (Europadomstolens dom den 2 maj 1997 i målet D mot Storbritannien).
Vidare är det vanligt att hänsynen till anhöriga, s.k. tredje-
mansskäl, åberopas som skäl för upphävande av ett utvisningsbe-
slut eller beviljande av uppehålls- och arbetstillstånd. Utgångspunkten är att familjeanknytning som har prövats av domstolen i brottmålet inte ska omprövas. En annan utgångspunkt är att den som efter utvisningsbeslutet har skaffat sig anknytning till Sverige genom äktenskap och barn anses ha gjort detta med kännedom om att den nya familjen inte kan bo samlad i Sverige under den tid som utvisningsbeslutet gäller. I fall som rör barn kan det dock ibland finnas omständigheter som talar särskilt för att en ansökan ska beviljas.
Ett annat skäl som ibland åberopas som skäl för upphävande eller mildring av ett beslut om utvisning på livstid är att lång tid
har förflutit sedan utvisningsbeslutet meddelades. Inte sällan kan
det vara fråga om 25 år eller mer. Förutom att den dömde kan ha anknytning till Sverige genom familjemedlemmar kan den dömde vilja få möjlighet att resa in i andra europeiska länder än Sverige. Utomeuropeiska medborgare som dömts till utvisning är förhindrade att resa in i de europeiska länder som deltar i Schengensamarbetet (se avsnitt 4.4) och registreras i SIS:s spärrlista. Även äldre utvisningsdomar registreras. För utomeuropeiska medborgare kan därför ett utvisningsbeslut i efterhand ha
En ändrad ordning för prövning av upphävande… Ds 2012:17
kommit att bli betydligt mer ingripande än vad som kunde förutses vid domen, om denna beslutades innan Sverige anslöts till Schengensamarbetet. Beträffande äldre utvisningsdomar kan dessutom noteras att enligt tidigare rättspraxis livstids utvisning inte sällan förekom också vid lindrigare brottslighet. Lag- och praxisändringar har med tiden kommit att medföra en betydligt mer restriktiv hållning i fråga om tidsobestämda återreseförbud. I förarbetena till 1980 års utlänningslag, som har bäring även på nuvarande reglering, har framhållits dels att det förutsätts att återreseförbuden normalt tidsbegränsas, dels att återreseförbud utan någon tidsbegränsning i allmänhet bör meddelas endast i samband med en dom som avser särskilt allvarlig brottslighet (prop. 1979/80:96 s. 101).
Vid upphävande eller mildring har det som regel förflutit lång tid efter utvisningsbeslutet. Hur lång tid som gått varierar, men det rör sig om åtminstone 15–20 år.
Närmare om prövningen i regeringens ärenden
Som anförts i avsnitt 4.10.1 är det vid prövningen av en fråga om upphävande av en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott aldrig fråga om en omprövning av domstolens utvisningsbeslut. I stället tas hänsyn till framför allt förhållanden som har inträffat efter domstolens beslut och som inte rimligtvis har kunnat påverka domstolens avgörande. En samlad bedömning görs av frågan om ett utvisningsbeslut bör upphävas eller mildras, varvid samtliga omständigheter i ärendet beaktas.
Som tidigare konstaterats är det mycket ovanligt att ett utvisningsbeslut upphävs. Så har skett i endast en handfull fall under de senaste åren. Tidsbegränsade utvisningsbeslut brukar inte upphävas.
I de relativt få fall där ansökan beviljas brukar den dömde som regel ges ett tidsbegränsat uppehålls- och arbetstillstånd. Som anförts i avsnitt 4.2.6 gäller inom den ordinarie migrationsprocessen att uppehållstillstånd i vissa fall ska vara tidsbegränsade.
Ds 2012:17 En ändrad ordning för prövning av upphävande…
Det gäller bl.a. enligt 5 kap. 7 § UtlL om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd bör beviljas. Bestämmelsen, som motsvarar 2 kap. 4 b § i 1989 års utlänningslag, tillkom för att tidsbegränsat uppehållstillstånd i större utsträckning än dittills skulle kunna meddelas under en prövotid när det råder tveksamhet om en sökandes skötsamhet och hederlighet. I linje med detta har i regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL – i de relativt få fall där ansökan har beviljats – den dömde vanligen först beviljats tidsbegränsade uppehålls- och arbetstillstånd om sex månader eller ett år, som en prövotid. Som regel har ett antal tidsbegränsade tillstånd beviljats innan frågan om ett eventuellt upphävande av utvisningsbeslutet har övervägts närmare.
Prövningen i det nya förfarandet
Den reform som nu föreslås syftar inte till att åstadkomma någon ändring av kriterierna för upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott eller beviljande av uppehålls- och arbetstillstånd för den som har utvisats genom ett sådant beslut. Någon ändring av hur prövningen bör gestalta sig eller av den praxis som har utbildats är inte heller avsedd. Det som nu gäller för upphävande av ett utvisningsbeslut respektive beviljande av uppehålls- och arbetstillstånd bör således fortsätta att gälla även om regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL flyttas över till den ordinarie migrationsprocessen.
Om Migrationsverket således finner att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott inte kan verkställas eller om det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre bör gälla, eller att uppehålls- och arbetstillstånd bör beviljas, ska verket med eget yttrande lämna över ärendet till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut i frågan hade kunnat överklagas. Om Migrationsverket finner att det inte finns skäl att bevilja en ansökan ska verket avslå denna. Om en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, efter Migrationsverkets över-
En ändrad ordning för prövning av upphävande… Ds 2012:17
lämnande av ärendet eller efter överklagande av verkets beslut i ärendet, finner att utvisningsbeslutet inte kan verkställas eller om det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre bör gälla, ska migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen kunna upphäva beslutet helt eller delvis. Migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen ska även kunna meddela beslut i fråga om uppehålls- och arbetstillstånd.
I fråga om uppehållstillstånd av skyddsskäl gäller enligt nuvarande bestämmelser en särreglering som bl.a. innebär att sådana tidsbegränsade tillstånd ska ha en giltighetstid av minst ett år (jfr 8 kap. 14 § tredje och fjärde styckena och 5 kap. 1 § tredje stycket UtlL). Särregleringen tillkom den 1 januari 2010 vid genomförandet av asylprocedurdirektivet (prop. 2009/10:31). Denna ordning bör inte ändras om regeringens ärenden flyttas över till den ordinarie migrationsprocessen. Också i fortsättningen bör således även 5 kap. 1 § UtlL tillämpas om migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen finner att en utlänning, som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, är flykting enligt 4 kap. 1 § UtlL eller annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § UtlL.
I fråga om uppehållstillstånd gäller vidare att ett sådant tillstånd som regel ska beviljas om ett internationellt organ som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, t.ex. Europadomstolen eller FN-kommittén mot tortyr, funnit att ett beslut om utvisning på grund av brott i ett enskilt ärende strider mot ett svenskt konventionsåtagande (5 kap. 4 § UtlL; se avsnitt 4.2.4). I bestämmelserna som reglerar förfarandet för prövning av upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott bör därför uttryckligen anges att även 5 kap. 4 § UtlL ska tillämpas.
När det i övrigt gäller frågan om uppehållstillstånd har enligt praxis – i de relativt få fall där ansökan har beviljats – tidsbegränsade uppehålls- och arbetstillstånd om sex månader eller ett år vanligen beviljats. För den som har utvisats på grund av brott är det särskilt motiverat med tidsbegränsade uppehållstillstånd, för att ge tydliga signaler om att brottslighet inte accepteras. Det
Ds 2012:17 En ändrad ordning för prövning av upphävande…
kan dessutom te sig stötande för det allmänna rättsmedvetandet att den som gjort sig skyldig till relativt allvarlig brottslighet omedelbart därefter beviljas ett permanent uppehållstillstånd (prop. 1994/95:179 s. 49). I regeringens ärenden har därför som regel ett antal tidsbegränsade tillstånd beviljats innan frågan om ett eventuellt upphävande av utvisningsbeslutet eller beviljande av permanent uppehållstillstånd har övervägts närmare. Upphävande av utvisningsbeslutet eller beviljande av permanent uppehållstillstånd har således regelmässigt föregåtts av en flerårig prövotid utan misskötsamhet. Motsvarande bör gälla om regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL flyttas över till den ordinarie migrationsprocessen.
Utgångspunkten bör således även fortsättningsvis vara att uppehållstillstånd som beviljas en utlänning som har utvisats på grund av brott ska vara tidsbegränsade. En flerårig prövotid utan misskötsamhet bör ha förflutit innan frågan om ett eventuellt permanent uppehållstillstånd övervägs närmare. Det framstår inte som rimligt att överväga detta förrän utlänningen efter beslutet om utvisning har haft tidsbegränsade uppehållstillstånd i åtminstone sammanlagt fem år. Uppehållstillstånd ska också tidsbegränsas vid tveksamhet om utlänningens skötsamhet och hederlighet eller om det annars finns skäl till det. En uttrycklig reglering om detta bör tas in i bestämmelserna som reglerar det ändrade förfarandet.
6.5.3. Handläggningsfrågor
Förslag: I ett ärende om upphävande av allmän domstols be-
slut om utvisning på grund av brott ska Migrationsverket, en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen kunna begära yttrande från Kriminalvården eller upplysningar från en socialnämnd om huruvida utlänningen har barn i Sverige och, om så är fallet, om barnets behov av kontakt med utlänningen, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas av att utlänningen utvisas.
En ändrad ordning för prövning av upphävande… Ds 2012:17
Migrationsverkets, en migrationsdomstols och Migrationsöverdomstolens beslut i fråga om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott ska ange de skäl som ligger till grund för beslutet.
Möjligheten att i regeringens ärenden av nu aktuellt slag få uppgifter ur belastningsregistret och misstankeregistret samt rätten enligt utlänningslagen att i sådana ärenden begära uppgifter från socialnämnd upphör.
Skälen för förslaget
Allmänt om handläggningen
Som redovisats i avsnitt 4.5.2 finns bestämmelser om handläggningen av utlänningsärenden hos Migrationsverket i såväl FL som 13 kap. UtlL. Bestämmelserna rör bl.a. muntlig handläggning, motivering av beslut och omprövning av Migrationsverkets beslut. I FPL och 16 kap. UtlL finns bestämmelser om processen i migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen. I exempelvis 7 a § FPL finns bestämmelsen om tvåpartsprocess som innebär att Migrationsverket blir motpart till sökanden efter ett överklagande. I 16 kap. 5 § UtlL regleras muntlig förhandling i migrationsdomstolarna. De bestämmelser som gäller för handläggningen av utlänningsärenden inom den ordinarie migrationsprocessen kommer att vara tillämpliga även i ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Som utvecklas i det följande behövs dock några smärre justeringar i vissa av dessa bestämmelser, bl.a. i föreskrifterna som gör det möjligt att begära in kompletterande utredning. I övrigt behövs det inte några nya bestämmelser om handläggningen.
Ds 2012:17 En ändrad ordning för prövning av upphävande…
Beslutsunderlaget
I regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott kan vid behov kompletterande utredning begäras in. I fråga om t.ex. skyddsskäl och verkställighetshinder kan yttrande begäras från Migrationsverket eller någon av Sveriges ambassader. Motsvarande tillgång till information om skyddsskäl och verkställighetshinder finns redan inom den ordinarie migrationsprocessen. Om Migrationsverket inte har nödvändig information kan verket vid behov begära yttrande från någon av Sveriges ambassader enligt 7 a § förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen. Något behov av ytterligare bestämmelser som ger möjlighet att begära in utredning i fråga om skyddsskäl och verkställighetshinder finns därför inte.
I regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL finns vidare möjlighet att begära in uppgifter ur belastningsregistret och misstankeregistret i fråga om den som ärendet gäller och uppgifter ur SIS:s spärrlista. Inom den ordinarie migrationsprocessen finns motsvarande möjlighet att begära in uppgifter (se 6 § lagen om belastningsregister och 10 § förordningen om belastningsregister, 5 § första stycket 2 lagen om misstankeregister och 3 § förordningen om misstankeregister samt 9 § förordningen om Schengens informationssystem). Följaktligen finns det inte något behov av några nya bestämmelser. Reglerna om tillgång till uppgifter ur belastningsregistret och misstankeregistret i ärenden hos regeringen om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott bör upphävas om ärendena flyttas. Eftersom Regeringskansliet fortfarande kommer att kunna besluta om visering (3 kap. 5 § UtlL) och uppehållstillstånd (5 kap. 20 § tredje stycket UtlL och 4 kap. 19 § UtlF) i vissa fall bör tillgången till uppgifter ur SIS:s spärrlista inte ändras.
I ärendena hos regeringen liksom inom den ordinarie migrationsprocessen finns även möjlighet att begära uppgifter från socialnämnden angående en utlännings personliga förhållanden,
En ändrad ordning för prövning av upphävande… Ds 2012:17
om uppgifterna behövs för att avgöra en fråga om uppehållstillstånd (17 kap. 1 § UtlL). Det finns också möjlighet att begära yttrande från Säkerhetspolisen. I regeringens ärenden finns dessutom möjlighet att vid behov begära yttrande från Kriminalvården eller upplysningar från en socialnämnd om huruvida utlänningen har barn i Sverige och, om så är fallet, om barnets behov av kontakt med utlänningen, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas av att utlänningen utvisas (9 § jämförd med 6 § andra stycket personutredningslagen). Om regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL flyttas till den ordinarie migrationsprocessen bör Migrationsverket och migrationsdomstolarna ha möjlighet att begära in motsvarande utredning. Reglerna bör anpassas i enlighet med detta.
Som nämnts kommer Regeringskansliet fortfarande att kunna besluta om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 20 § tredje stycket UtlL. Regeringen kommer dock inte att pröva frågor om uppehållstillstånd enligt utlänningslagen. Hänvisningen till regeringen i 17 kap. 1 § UtlL bör därför tas bort. Eftersom bestämmelsen i 17 kap. 1 § UtlL om socialnämndens skyldighet att lämna uppgifter gäller i tillämpliga delar i regeringens ärenden enligt LSU bör dock samtidigt införas en förtydligande bestämmelse om detta i den lagen, se avsnitt 6.13.
Som anförts i avsnitt 4.10.1 har Justitiedepartementet i regeringens ärenden om nåd i brottmål och enligt 8 kap. 14 § UtlL även direktåtkomst till det centrala kriminalvårdsregistret. Inom den ordinarie migrationsprocessen torde det redan finnas tillgång till motsvarande uppgifter. Den allmänna domstolens dom med utvisningsbeslutet finns t.ex. normalt i Migrationsverkets dossier och vid behov är det möjligt att begära in ytterligare uppgifter (jfr avsnitt 4.5.2). Något behov av tillgång till det centrala kriminalvårdsregistret inom den ordinarie migrationsprocessen bedöms därför inte finnas.
Ds 2012:17 En ändrad ordning för prövning av upphävande…
Beslutets utformning
Enligt 20 § FL är en myndighet skyldig att vid ett ärendes avgörande motivera sitt beslut. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot, om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen eller om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande. Huvudregeln är alltså att skälen ska redovisas i beslutet. Motiveringsskyldigheten syftar till att garantera att ärenden prövas sakligt, enhetligt och med omsorg. Vid utformningen av ett beslut och skälen för detta måste beslutsmyndigheten överväga om underlaget är tillräckligt och om de materiella bestämmelserna tolkats på ett riktigt sätt. Detta minskar risken för att besluten blir felaktiga. Vidare underlättar motiveringsskyldigheten för parten att förstå beslutet, kontrollera detta och bedöma om beslutet ska överklagas. Ett motiverat beslut underlättar dessutom för högre instans att avgöra om några felaktiga bedömningar gjorts. Enligt 13 kap. 10 § första stycket UtlL ska beslut i fråga om uppehållstillstånd eller om tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige alltid motiveras. Från och med den 1 maj 2012 ska även beslut om bl.a. avvisning, utvisning och återreseförbud motiveras. Enligt 30 § FPL gäller motiveringsskyldighet även för migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen.
Om regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL flyttas över till den ordinarie migrationsprocessen kommer bestämmelserna i FL, FPL och utlänningslagen om motiveringsskyldighet att bli tillämpliga även i dessa ärenden. Några ytterligare bestämmelser om motiveringsskyldighet behövs därmed inte. Regleringen i 13 kap. 10 § UtlL bör dock justeras. Av rättssäkerhetsskäl bör det framgå att beslut som avser upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott ska innehålla en motivering.
En ändrad ordning för prövning av upphävande… Ds 2012:17
6.5.4. Ny prövning vid nya omständigheter
Förslag: Om det i ett ärende om en allmän domstols beslut
om utvisning på grund av brott visar sig att verkställighet inte kan genomföras, ska Migrationsverket inte fatta beslut i ärendet utan skyndsamt med eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut i frågan hade kunnat överklagas.
Om det vid en polismyndighets utredning enligt 12 kap. 17 § tredje stycket UtlL kommer fram att omständigheterna har ändrats på ett sådant sätt att utvisningsbeslutet inte längre bör gälla, ska ärendet lämnas över till Migrationsverket som med ett eget yttrande ska lämna över ärendet till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut i frågan hade kunnat överklagas.
Skälen för förslaget
Allmänt om prövningen vid nya omständigheter
Som redovisats i avsnitten 4.6.3 och 4.10.3 innehåller utlänningslagen särskilda bestämmelser om en ny prövning om det framkommer nya omständigheter. De allmänna bestämmelserna om ny prövning finns i 12 kap. 18 och 19 §§ UtlL. Dessa är dock inte tillämpliga i fråga om utlänningar som av allmän domstol har utvisats på grund av brott. För utvisningsdömda gäller i stället särskilda bestämmelser, bl.a. 12 kap. 19 a och 20 §§ UtlL.
Enligt 12 kap. 18 § UtlL får Migrationsverket självmant bevilja uppehållstillstånd om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft kommer fram nya omständigheter som innebär att det finns ett hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL. Detsamma gäller om verket finner anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen eller om på grund av medicinska hinder eller annan sär-
Ds 2012:17 En ändrad ordning för prövning av upphävande…
skild anledning beslutet inte bör verkställas. Som redovisats i avsnitt 4.6.2 är utrymmet för att ta hänsyn till familjeanknytning som har uppstått efter avlägsnandebeslut mycket begränsat, vilket har samband med kravet på att det ska föreligga en särskild anledning att inte verkställa beslutet. Likaså anses utrymmet för att ta hänsyn till sådana faktorer som oro för att återvända till hemlandet och för ekonomiska och sociala problem vara mycket begränsat i ett verkställighetsärende.
Förutom genom Migrationsverkets ex officio-prövning enligt 12 kap. 18 § UtlL kan en ny prövning även aktualiseras genom att utlänningen ansöker om uppehållstillstånd på nytt och åberopar nya omständigheter. Enligt 12 kap. 19 § första stycket UtlL ska Migrationsverket ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning om utlänningen åberopar nya omständigheter som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställigheten som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL. En förutsättning är dock att dessa omständigheter inte har kunnat åberopas av utlänningen tidigare eller att utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare. Är förutsättningarna enligt 12 kap. 19 § första stycket UtlL inte uppfyllda, ska Migrationsverket besluta att inte bevilja ny prövning.
Prövningen av nya omständigheter vid utvisning på grund av brott
Bestämmelserna i 12 kap. 18 och 19 §§ UtlL gäller dock inte i fråga om utlänningar som av allmän domstol har utvisats på grund av brott. För dessa personer gäller i stället motsvarande bestämmelser i 12 kap. 19 a och 20 §§ UtlL. Enligt 12 kap. 20 § UtlL har Migrationsverket en skyldighet att agera självmant i vissa fall. Om det i ett ärende som avser en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott kommer fram att verkställighet inte kan genomföras, ska Migrationsverket – i andra fall än då det är fråga om prövning av frågan om uppehållstillstånd av skyddsskäl enligt 5 kap. 20 § respektive 12 kap. 19 a § UtlL – inte fatta beslut i ärendet utan med eget yttrande lämna över detta till
En ändrad ordning för prövning av upphävande… Ds 2012:17
regeringen för prövning enligt 8 kap. 14 § UtlL (12 kap. 20 § första stycket UtlL). Bestämmelsen i fråga aktualiseras bl.a. i fall där polismyndigheten har underrättat Migrationsverket om att myndigheten anser att den inte kan verkställa en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Bestämmelsen tar bl.a. sikte på fall där det konstateras praktiska verkställighetshin-
der, t.ex. när det finns anledning att anta att det avsedda motta-
garlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen. Den är även tillämplig när det föreligger medicinska verkställig-
hetshinder, dvs. när utlänningen har blivit så svårt sjuk att det av
det skälet inte är möjligt att genomföra en verkställighet. Bestämmelsen omfattar dessutom fall där det kommer fram att utvisningsbeslutet inte kan verkställas på grund av politiska verk-
ställighetshinder, t.ex. risk för dödsstraff, tortyr etc., men endast
då det inte är fråga om prövning av frågan om uppehållstillstånd av skyddsskäl enligt 5 kap. 20 § respektive 12 kap. 19 a § UtlL (jfr 12 kap. 20 § andra stycket UtlL). Om det är fråga om en sådan prövning och Migrationsverket finner att utlänningen bör beviljas uppehållstillstånd, ska verket inte besluta i ärendet utan med eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut om uppehållstillstånd hade kunnat överklagas (5 kap. 20 § andra stycket UtlL).
En utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott kan även själv, som tidigare angetts, aktualisera en ny prövning enligt 12 kap. 19 a § UtlL. Om utlänningen åberopar sådana omständigheter som kan antas utgöra ett bestående hinder mot verkställighet av utvisningsbeslutet enligt utlänningslagens bestämmelser om verkställighetshinder (t.ex. risk för dödsstraff, kroppsstraff, tortyr eller förföljelse) och dessa omständigheter inte kunnat åberopas av utlänningen tidigare (eller om utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare) ska Migrationsverket ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning. Är förutsättningarna inte uppfyllda, ska verket besluta att inte bevilja ny prövning.
En ny prövning kan även aktualiseras med anledning av 12 kap. 17 § tredje stycket UtlL. Om en allmän domstols beslut
Ds 2012:17 En ändrad ordning för prövning av upphävande…
om utvisning på grund av brott av en EES-medborgare eller en sådan medborgares familjemedlem ska verkställas mer än två år efter det att avgörandet meddelades, ska polismyndigheten innan beslutet verkställs utreda om de omständigheter som låg till grund för beslutet har ändrats. Om utredningen visar att omständigheterna har ändrats på ett sådant sätt att utvisningsbeslutet inte längre bör gälla, ska ärendet lämnas över till Migrationsverket som med ett eget yttrande ska lämna över ärendet till regeringen för prövning enligt 8 kap. 14 § UtlL.
Möjligheterna till ny prövning är således begränsade såväl för utlänningar som har utvisats på grund av brott som för utlänningar som har utvisats på annan grund. Detta bör gälla även om regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL flyttas över till den ordinarie migrationsprocessen. Nuvarande bestämmelser om ny prövning bör således i huvudsak kvarstå oförändrade. En viss anpassning av regleringen krävs dock. En lämplig lösning är att också ärendena enligt 12 kap. 20 § första stycket UtlL – på motsvarande sätt som ärendena enligt 5 kap. 20 § andra stycket UtlL – lämnas över till en migrationsdomstol. Om det i ett ärende som avser en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott – i annat fall än vid prövning enligt 5 kap. 20 §, 8 kap. 14 § eller 12 kap. 19 a § UtlL – kommer fram att verkställighet inte kan genomföras bör Migrationsverket således inte fatta beslut i ärendet utan skyndsamt med eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut i frågan hade kunnat överklagas. Motsvarande ändring bör göras i 12 kap. 17 § tredje stycket UtlL, vilket innebär att ärenden enligt den bestämmelsen ska lämnas över till en migrationsdomstol om omständigheterna har ändrats. Dessa ändringar av bestämmelserna om ny prövning gör också regelsystemet mer enhetligt.
En ändrad ordning för prövning av upphävande… Ds 2012:17
6.6. Inhibition m.m.
6.6.1. Inhibition
Förslag: Bestämmelserna om inhibition i regeringens ärenden
upphävs. Samtidigt bör utlänningslagens bestämmelser anpassas något.
Skälen för förslaget: Enligt nuvarande ordning kan beslut om
inhibition meddelas såväl i regeringens utlänningsärenden som i den ordinarie migrationsprocessen. Migrationsverket kan t.ex. alltid besluta om inhibition, om det finns särskilda skäl för det (12 kap. 13 § UtlL). När regeringen, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen prövar en fråga om att upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott, får regeringen eller domstolen besluta om inhibition av utvisningsbeslutet (12 kap. 11 § UtlL). Inhibition kan aktualiseras t.ex. om Europadomstolen eller FN-kommittén mot tortyr, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, riktar en begäran till Sverige om att verkställigheten av ett visst utvisningsbeslut ska avbrytas. I sådana fall ska som regel inhibition meddelas (12 kap. 12 § UtlL). Även i andra situationer, där verkställighet är nära förestående, kan det ibland finnas behov av beslut om inhibition. Det gäller bl.a. om det behövs mer tid för att utreda om det finns skäl att bevilja en ansökan om att upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott eller att bevilja uppehållstillstånd för en utlänning som har utvisats genom ett sådant beslut. Om regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL flyttas till den ordinarie migrationsprocessen kommer de bestämmelser om inhibition som gäller för Migrationsverket och migrationsdomstolarna att vara tillämpliga även i de ärendena. Vid begäran om inhibition från t.ex. Europadomstolen eller FN-kommittén mot tortyr, eller när det annars finns behov av det, kommer således Migrationsverket och migrationsdomstolarna att i samma utsträckning som regeringen kunna besluta om inhibition. För den ordinarie migrationsprocessen behövs därför inte några juste-
Ds 2012:17 En ändrad ordning för prövning av upphävande…
ringar av nu gällande bestämmelser om inhibition om regeringens ärenden flyttas dit. Som en konsekvens av att regeringen efter reformen inte kommer att fatta beslut i fråga om uppehållstillstånd enligt utlänningslagen bör de särskilda bestämmelserna i 12 kap. 11 § UtlL om inhibition i regeringens ärenden upphävas. Samtidigt bör en smärre anpassning göras av bestämmelserna om åtgärder vid hinder mot verkställighet. Av 12 kap. 20 § UtlL bör det uttryckligen framgå att Migrationsverket får besluta om inhibition av en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott (jfr 12 kap. 13 § andra stycket UtlL).
6.6.2. Automatiskt hinder mot verkställighet av avlägsnandebeslut i vissa fall
Förslag: Vid överlämnande av ett ärende enligt 12 kap. 17 §
tredje stycket UtlL ska verkställighet inte få ske innan migrationsdomstolen har avgjort ärendet.
Skälen för förslaget och bedömningen: Som anförts i avsnitt
4.11.2 finns det i 12 kap. UtlL, utöver bestämmelser om inhibition, vissa särregler som uttryckligen anger att ett avlägsnandebeslut inte får verkställas. I 12 kap. 17 § tredje stycket UtlL, som är föranledd av artikel 33.2 i rörlighetsdirektivet, finns en regel om automatiskt hinder mot verkställighet av ett utvisningsbeslut. Om ett ärende enligt den bestämmelsen har överlämnats till regeringen får verkställighet inte ske innan regeringen avgjort ärendet. I avsnitt 6.5.4 föreslås att ärendena enligt 12 kap. 17 § tredje stycket UtlL i stället ska lämnas över till en migrationsdomstol. Som en konsekvens av detta bör bestämmelsen om automatiskt hinder mot verkställighet justeras på så sätt att verkställighet i dessa fall inte bör få ske innan migrationsdomstolen har avgjort ärendet.
Regleringen i 12 kap. 8 a § UtlL innebär att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott inte får verkställas innan en ansökan om uppehållstillstånd av skyddsskäl har prö-
En ändrad ordning för prövning av upphävande… Ds 2012:17
vats i en instans och därvid avslagits. Enligt 12 kap. 19 a § UtlL får i fråga om ny ansökan om uppehållstillstånd av skyddsskäl ett utvisningsbeslut inte verkställas innan Migrationsverket har avgjort frågan om en ny prövning ska ske eller, om ny prövning beviljas, innan frågan om uppehållstillstånd har prövats i en instans och ansökan därvid avslagits. Dessa regler infördes vid genomförandet av asylprocedurdirektivet och bör inte ändras i sak om regeringens ärenden flyttas över till den ordinarie migrationsprocessen.
Regleringen i 8 kap. 14 § UtlL som innebär att ett utvisningsbeslut inte får verkställas medan ett tidsbegränsat uppehållstillstånd gäller bör inte heller ändras i sak.
6.7. Förvar och uppsikt
Förslag: De särskilda bestämmelserna om förvar och uppsikt
i regeringens ärenden upphävs.
Skälen för förslaget: Som anförts i avsnitt 5.2 bereds för när-
varande Förvarsutredningens slutbetänkande Förvar (SOU 2011:17) inom Regeringskansliet. I betänkandet föreslås bl.a. ändrade processuella regler om förvar och uppsikt. Med tanke på det pågående lagstiftningsarbetet bör i detta skede så få ändringar som möjligt göras i reglerna om förvar och uppsikt.
Om regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL flyttas till den ordinarie migrationsprocessen kommer de generella bestämmelserna i 10 kap. UtlL om förvar och uppsikt att vara tillämpliga även i de ärendena. Några nya bestämmelser om förvar och uppsikt behöver därmed inte införas. Eftersom ärenden om förvar och uppsikt enligt utlänningslagen inte längre kommer att handläggas av regeringen bör de bestämmelser som gäller för ärenden hos regeringen upphävas. Det gäller regleringen i 10 kap. 15 § UtlL, som anger när regeringen är handläggande myndighet, bestämmelserna i 10 kap. 11 § tredje stycket UtlL om muntlig
Ds 2012:17 En ändrad ordning för prövning av upphävande…
förhandling i ärenden om förvar eller uppsikt som handläggs av regeringen och regleringen i 14 kap. 9 § tredje stycket UtlL om prövning av statsråds beslut om förvar och uppsikt. Som en konsekvens av detta bör upplysningen i 2 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar om regleringen i 14 kap. 9 § tredje stycket UtlL upphävas.
6.8. Offentligt biträde
Förslag: Bestämmelserna om hur frågor om offentligt biträde
i regeringens ärenden ska avgöras upphävs.
Skälen för förslaget: Rätten till offentligt biträde regleras i
18 kap. 1 § UtlL. Där anges att offentligt biträde ska förordnas i ett antal särskilt angivna fall, under förutsättning att det inte måste antas att behov av biträde saknas. I fråga om utlänningar som av allmän domstol har utvisats på grund av brott gäller i första hand 18 kap. 1 § första stycket 4 UtlL. Enligt den bestämmelsen bör utvisningsdömda som hållits i förvar sedan mer än tre dagar som regel få offentligt biträde, dock endast i förvarsärendet. Vidare gäller enligt 18 kap. 1 § första stycket 3 UtlL att offentligt biträde ska förordnas i ärende om verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning, om beslut om inhibition meddelats av Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen eller om ny prövning beviljats. Bestämmelsen i 18 kap. 1 § första stycket 3 är således inte tillämplig i ärenden hos regeringen där beslut om inhibition meddelats. Om en utlänning som har utvisats på grund av brott ansöker om uppehållstillstånd av skyddsskäl i den ordinarie migrationsprocessen är dock bestämmelsen i punkt 3 tillämplig i den processen.
I 14 kap. 8 § UtlL anges att Migrationsverkets beslut i frågor om offentligt biträde får överklagas.
En ändrad ordning för prövning av upphävande… Ds 2012:17
Frågan är då om det vid en överflyttning av ärendena om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott finns anledning att göra någon ändring i bestämmelserna om offentligt biträde. Om regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL flyttas till den ordinarie migrationsprocessen kommer bestämmelsen i 18 kap. 1 § första stycket 3 att bli tillämplig även i ärenden om uppehållstillstånd av andra skäl än skyddsskäl. Det saknas anledning att anta att överflyttningen kommer att medföra någon egentlig ökning av förordnanden av offentligt biträde för utvisningsdömda. I regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL fattas beslut om inhibition i endast en handfull fall per år. Inhibitionsbesluten föranleds i dessa fall som regel av att skyddsskäl åberopas eller att en fråga om verkställighetshinder aktualiseras på något annat sätt (jfr avsnitt 6.6.1). Med hänsyn till detta och med tanke på att bestämmelsen i 18 kap. 1 § första stycket 3 redan enligt nuvarande ordning är tillämplig i motsvarande fall inom den ordinarie migrationsprocessen (dvs. i ärenden om uppehållstillstånd av skyddsskäl) finns det inte skäl att ändra bestämmelserna om rätten till offentligt biträde.
Vid en överflyttning av regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott kommer inte längre några utlänningsärenden enligt utlänningslagen att avgöras av regeringen. Bestämmelserna om hur frågor om offentligt biträde i regeringens ärenden ska avgöras bör därmed upphävas.
6.9. Tolkersättning
Bedömning: Bestämmelserna om tolkersättning behöver inte
ändras.
Skälen för bedömningen: Bestämmelserna i 13 kap. 11 §
UtlL om ersättning till tolk är generellt tillämpliga i utlänningsärenden enligt utlänningslagen, bl.a. i regeringens ärenden enligt
Ds 2012:17 En ändrad ordning för prövning av upphävande…
8 kap. 14 §. Eftersom 13 kap. 11 § UtlL kommer att vara tillämplig i dessa fall även efter det att regeringens ärenden har flyttats till den ordinarie migrationsprocessen bör paragrafen inte ändras.
Efter reformen kommer Regeringskansliet fortfarande att kunna besluta om visering och uppehållstillstånd (3 kap. 5 § och 5 kap. 20 § tredje stycket UtlL). Med hänsyn till detta bör bestämmelsen om att beslut av Regeringskansliet i fråga om bl.a. tolkersättning får överklagas inte heller ändras (14 kap. 8 § tredje stycket UtlL).
6.10. Krav på prövningstillstånd
Bedömning: Bestämmelserna om prövningstillstånd bör inte
ändras i sak. Endast en smärre språklig ändring behövs.
Skälen för bedömningen: Sedan länge har det ansetts att in-
stansordningen ska bygga på en funktionsfördelning mellan beslutsmyndigheter på skilda nivåer. Tyngdpunkten i rättskipningen ska ligga i första instans. Inom det förvaltningsrättsliga området finns i många fall en förvaltningsmyndighet som först fattar ett beslut. Tyngdpunkten inom förvaltningsrätten ligger hos denna förvaltningsmyndighet som också är skyldig att ompröva sitt beslut när det finns skäl för det (27 § FL; jfr avsnitt 4.5.2). Förvaltningsmyndighetens beslut kan som regel överklagas. På det migrationsrättsliga området innebär detta att tyngdpunkten i handläggningen ligger hos Migrationsverket och att Migrationsverkets beslut kan överklagas till en migrationsdomstol (se bl.a. 14 kap. 3 § UtlL). En migrationsdomstols beslut kan i sin tur överklagas till Migrationsöverdomstolen (16 kap. 9 § UtlL).
Tyngdpunkten i förvaltningsrättskipningen har med tiden förskjutits nedåt och krav på prövningstillstånd i kammarrätt är numera huvudregel (jfr prop. 1997/98:101 s. 80 f. och prop. 2004/05:170 s. 132). Enligt utlänningslagen gäller också som
En ändrad ordning för prövning av upphävande… Ds 2012:17
huvudregel krav på prövningstillstånd vid överklagande av en migrationsdomstols beslut till Migrationsöverdomstolen (16 kap. 11 § UtlL). Motsvarande bör gälla även beträffande ärendena om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Nuvarande undantag från kravet på prövningstillstånd vid överklagande av vissa beslut av en migrationsdomstol bör dock finnas kvar. Undantaget gäller för beslut om förvar som en migrationsdomstol fattar utan att förvarsfrågan överklagats dit och beslut i fråga om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § UtlL eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. eller 2 a § UtlL efter överlämnande enligt 5 kap. 20 § andra stycket UtlL. Bestämmelserna i 16 kap. 11 § UtlL om prövningstillstånd bör således inte ändras i sak. Endast en smärre språklig justering behöver göras.
6.11. Ansökan om särskilt tillstånd till ett kort besök
Bedömning: Särskilt tillstånd till ett kort besök bör även i
fortsättningen kunna meddelas en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott.
Skälen för bedömningen: Som anförts i avsnitt 4.9 får en ut-
länning som meddelats ett återreseförbud enligt utlänningslagen ges särskilt tillstånd av Migrationsverket att göra ett kort besök i Sverige, om besöket gäller synnerligen viktiga angelägenheter. Ett sådant tillstånd får meddelas också på begäran av någon annan än utlänningen, om det finns särskilda skäl (8 kap. 20 § UtlL). Bestämmelserna om särskilt tillstånd till kort besök är generellt tillämpliga i ärenden avseende utlänningar som har meddelats återreseförbud enligt utlänningslagen, däribland utlänningar som har utvisats på grund av brott. En ansökan om särskilt tillstånd till ett kort besök bör kunna göras enligt samma regler som idag. En överflyttning av regeringens ärenden bör således inte leda till några förändringar i 8 kap. 20 § UtlL.
Ds 2012:17 En ändrad ordning för prövning av upphävande…
6.12. Sekretess
Bedömning: Det behövs inte några nya sekretessbestämmel-
ser om regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL flyttas till den ordinarie migrationsprocessen.
Skälen för bedömningen: Som redovisats i avsnitt 4.15 är ett
antal bestämmelser om sekretess tillämpliga i utlänningsärenden, bl.a. 21 kap. 5 § och 37 kap. 1 § OSL om utlänningssekretess och 15 kap. 1 § OSL om utrikessekretess. Dessa bestämmelser gäller hos Migrationsverket, en migrationsdomstol, Migrationsöverdomstolen och regeringen. De bestämmelser som är tillämpliga i utlänningsärenden kommer således att vara tillämpliga i ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott om regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL flyttas till den ordinarie migrationsprocessen. Några nya sekretessbestämmelser behöver därmed inte införas. Hos migrationsdomstolarna kommer bestämmelserna i 43 kap. OSL att vara tillämpliga.
6.13. Övriga förslag till lagändringar
Förslag: Hänvisningen i 5 kap. 18 § femte stycket UtlL till
vilka bestämmelser som gäller i fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt beslut som vunnit laga kraft justeras så att hänvisningen omfattar det ändrade förfarandet för prövning av upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Vidare upphävs de hänvisningar som görs i 5 kap. 21 § och 6 kap. 6 § UtlL till regeringen och dess prövning enligt 8 kap. 14 § UtlL.
I LSU införs en förtydligande bestämmelse som anger att socialnämndens skyldighet att lämna uppgifter enligt 17 kap. 1 § UtlL i ärenden enligt LSU också i fortsättningen gäller i förhållande till regeringen.
En ändrad ordning för prövning av upphävande… Ds 2012:17
I utlänningslagen och LSU görs även vissa ytterligare följdändringar.
Skälen för förslaget: Ett ändrat förfarande för prövning av
upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott medför att vissa hänvisningar i utlänningslagen behöver ändras. Det gäller bl.a. 5 kap. 18 § femte stycket UtlL. Den bestämmelsen hänvisar till vad som gäller i fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt dom eller beslut som vunnit laga kraft, bl.a. 8 kap. 14 § UtlL. Om regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § flyttas till den ordinarie migrationsprocessen bör hänvisning i stället göras till det ändrade förfarandet, bl.a. 5 kap. 20 § samt 8 kap. 14 och 14 a §§.
Vidare bör smärre justeringar göras i 5 kap. 21 § och 6 kap. 6 § UtlL. I de paragraferna hänvisas bl.a. till att regeringen får bevilja uppehållstillstånd och arbetstillstånd i samband med prövning enligt 8 kap. 14 § UtlL. Dessa hänvisningar bör upphävas.
Dessutom bör en språklig justering göras i 10 kap. 16 § UtlL. Den paragrafen reglerar när en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen är handläggande myndighet i förvars- och uppsiktsfrågor i de fall där domstolen prövar en fråga om att upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Hänvisningen i paragrafen till ”första stycket” i 12 kap. 11 § behövs inte när andra stycket i paragrafen, som reglerar inhibition i regeringens ärenden, upphävs.
Ett ändrat förfarande för prövning av upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott kräver även vissa följdändringar i 5 § LSU. Där anges vilka bestämmelser i utlänningslagen som är tillämpliga i ärenden enligt LSU, bl.a. 17 kap. 1 § UtlL. Enligt 17 kap. 1 § UtlL ska socialnämnden lämna ut uppgifter angående en utlännings personliga förhållanden, om vissa myndigheter, bl.a. regeringen, begär det och uppgifterna behövs för att avgöra vissa utlänningsärenden. När det gäller regeringen har bestämmelsen bäring enbart på ärenden om
Ds 2012:17 En ändrad ordning för prövning av upphävande…
uppehållstillstånd. Eftersom regeringen, om ärendena om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott flyttas till den ordinarie migrationsprocessen, inte längre kommer att pröva frågor om uppehållstillstånd enligt utlänningslagen, bör hänvisningen till regeringen i 17 kap. 1 § UtlL tas bort. Skyldigheten att lämna uppgifter enligt 17 kap. 1 § UtlL i ärenden enligt LSU bör emellertid också i fortsättningen gälla även i förhållande till regeringen. En förtydligande bestämmelse om detta bör införas i 5 § LSU. I 5 § LSU bör även göras en mindre språklig ändring med anledning av att bestämmelserna om förvar och uppsikt i regeringens ärenden, bl.a. det tredje och sista stycket i 10 kap. 11 § UtlL, föreslås upphävas (se avsnitt 6.7).
6.14. Förslag till förordningsändringar
6.14.1. Avgiftsfria ansökningar
Förslag: Ansökningsavgift ska inte tas ut av personer som av
allmän domstol har utvisats på grund av brott.
Skälen för förslaget: Det tas inte ut någon avgift för ansök-
ningar hos regeringen i ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Även inom den ordinarie migrationsprocessen är flera typer av ansökningar avgiftsbefriade, se 8 kap. 5 § andra stycket UtlF
och
förordningen
(1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheterna. Det tas t.ex. inte ut någon ansökningsavgift av personer som hos Migrationsverket ansöker om uppehållstillstånd av skyddsskäl. Ansökningsavgift tas inte heller ut av personer som är medborgare eller anhöriga till en medborgare i ett EES-land eller Schweiz. Merparten av de ansökningar som görs av utvisningsdömda torde avse sådana fall där det enligt rådande ordning inte tas ut någon ansökningsavgift. Detta talar för att ansökningsavgift inte heller bör tas ut i de ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott som föreslås flyttas till den ordi-
En ändrad ordning för prövning av upphävande… Ds 2012:17
narie migrationsprocessen. Bestämmelserna i 8 kap. 5 § UtlF
och
i
förordningen (1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheterna bör anpassas i enlighet med detta.
6.14.2. Underrättelseskyldighet
Förslag: Migrationsverket, en migrationsdomstol och Migra-
tionsöverdomstolen åläggs underrättelseskyldighet som motsvarar den som för närvarande åligger Regeringskansliet. Det görs även vissa följdändringar i förordningen (1999:1134) om belastningsregister och i förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården.
Skälen för förslaget: Som redovisats i avsnitt 4.14.1 gäller
särskilda bestämmelser om underrättelseskyldighet i fråga om en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Enligt 7 kap. 8 § UtlF ska Regeringskansliet underrätta Rikspolisstyrelsen och, i förekommande fall, den verkställande myndigheten bl.a. om beslut som innebär att ett avgörande helt eller delvis upphävs enligt 8 kap. 14 § UtlL, att inhibition enligt 12 kap. 11 och 12 §§ UtlL meddelas eller att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbetstillstånd enligt 8 kap. 14 § UtlL beviljas. Enligt 7 kap. 8 a § UtlF ska Migrationsverket omedelbart underrätta Rikspolisstyrelsen, den verkställande myndigheten och Regeringskansliet om huruvida en utlänning som har utvisats på grund av brott ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande samt när fråga om ny prövning enligt 12 kap. 19 a § UtlL aktualiseras genom att sådana omständigheter som avses i den bestämmelsen åberopas innan beslutet har verkställts. Rikspolisstyrelsen, den verkställande myndigheten och Regeringskansliet ska dessutom underrättas om Migrationsverkets slutliga beslut i ärendet. En migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen ska omedelbart underrätta Regeringskansliet, Rikspolisstyrelsen, den verkställande myndigheten och Migrationsverket om domstolen meddelar inhibition enligt
Ds 2012:17 En ändrad ordning för prövning av upphävande…
12 kap. 11 § UtlL. Rikspolisstyrelsen, den verkställande myndigheten och Regeringskansliet ska även underrättas om domstolens slutliga beslut i ärendet.
Om regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL flyttas till den ordinarie migrationsprocessen behöver bestämmelserna i utlänningsförordningen om underrättelseskyldighet justeras. Den underrättelseskyldighet som idag gäller för Regeringskansliet bör föreskrivas för Migrationsverket och migrationsdomstolarna. Migrationsverket bör således vara skyldigt att omedelbart underrätta Rikspolisstyrelsen och den verkställande myndigheten om verket beslutar angående inhibition av en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott (jfr 7 kap. 8 § 2 UtlF). Underrättelseskyldigheten bör omfatta såväl beslut om inhibition som beslut om att inhibition inte längre ska gälla. Underrättelseskyldigheten bör vidare gälla om en utlänning som har utvisats på grund av brott ansöker om uppehållstillstånd av skyddsskäl respektive när fråga om ny prövning enligt 12 kap. 19 a § UtlL aktualiseras. I dessa fall bör Rikspolisstyrelsen och den verkställande myndigheten även underrättas om Migrationsverkets slutliga beslut i ärendet (jfr 7 kap. 8 a § första stycket UtlF). En migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen bör åläggas att omedelbart underrätta Rikspolisstyrelsen och, i förekommande fall, den verkställande myndigheten om vissa beslut. Det gäller beslut som innebär att inhibition av en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott meddelas eller upphävs, att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott upphävs eller att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott (jfr 7 kap. 8 § 1–3 UtlF). Om inhibition har meddelats bör Rikspolisstyrelsen och den verkställande myndigheten alltid underrättas om domstolens slutliga beslut i ärendet (jfr 7 kap. 8 a § andra stycket UtlF). När det gäller Regeringskansliet behövs inte längre några bestämmelser om underrättelseskyldighet om ärendena flyttas till den ordinarie migrationsprocessen. Dessa bestämmelser bör därför upphävas.
En ändrad ordning för prövning av upphävande… Ds 2012:17
Av praktiska skäl bör de nya bestämmelserna om underrättelseskyldighet samlas i en paragraf.
Om regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL flyttas över till den ordinarie migrationsprocessen bör även 7 § förordningen (1999:1134) om belastningsregister, som föreskriver en skyldighet för Rikspolisstyrelsen att registrera vissa uppgifter i belastningsregistret i fråga om den som har utvisats på grund av brott (se avsnitt 4.14.1), anpassas till det nya förfarandet. Samtidigt bör hänvisningen som för närvarande görs till regeringens ärenden upphävas.
Som anförts i avsnitt 4.14.2 finns ytterligare bestämmelser om underrättelseskyldighet i 36 § förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården, vilka innebär att vissa myndigheter, däribland Regeringskansliet, ska lämna uppgifter till Kriminalvården för registrering i centrala kriminalvårdsregistret. Om regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL flyttas till den ordinarie migrationsprocessen bör dessa bestämmelser justeras på så sätt att Migrationsverket, migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen åläggs en underrättelseskyldighet som motsvarar den som för närvarande åligger Regeringskansliet. Det innebär en skyldighet att lämna uppgifter om beslut om att upphäva allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott respektive beslut angående inhibition av sådana utvisningsbeslut. Underrättelseskyldigheten som åligger Regeringskansliet bör upphävas.
6.14.3. Personaladministrativ sekretess
Förslag: Hänvisningen i 10 § OSF till regeringens ärenden
enligt 8 kap. 14 § UtlL tas bort. Samtidigt införs en hänvisning till regeringens ärenden enligt LSU.
Skälen för förslaget: Som anförts i avsnitt 4.15.6 gäller per-
sonaladministrativ sekretess hos Regeringskansliet vid handläggning av ärenden om nåd i brottmål, abolition och upphävande av
Ds 2012:17 En ändrad ordning för prövning av upphävande…
allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott (39 kap. 3 § OSL och 10 § OSF). Om regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL flyttas till ordinarie migrationsprocessen bör hänvisningen i 10 § OSF till ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott tas bort. Samtidigt bör det införas en hänvisning till regeringens ärenden enligt LSU. I fråga om dessa ärenden gäller personaladministrativ sekretess under handläggningen hos Migrationsverket och Migrationsöverdomstolen. Motsvarande sekretess bör gälla även under handläggningen hos regeringen.
Bestämmelserna i 10 § OSF om sekretess i personaladministrativ verksamhet gäller även hos bl.a. Migrationsverket och migrationsdomstolarna. De kommer således att vara tillämpliga i ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott om regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § UtlL flyttas till den ordinarie migrationsprocessen.
6.14.4. Övriga förslag till förordningsändringar
Förslag: Hänvisningar i utlänningsförordningen, rättshjälps-
förordningen (1997:404) och förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården till nu aktuella ärenden hos regeringen upphävs.
Skälen för förslaget: I utlänningsförordningen bör anpass-
ningar göras till följd av lagändringar vid genomförandet av skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet i svensk rätt (prop. 2009/10:31). Då ändrades förfarandet för prövning av säkerhetsärenden enligt utlänningslagen på så sätt att sådana ärenden inte längre prövas av regeringen. Lagändringarna innebär bl.a. att regeringen inte längre kan besluta om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 12 kap. 16 § UtlL, om särskilt tillstånd till kort besök enligt 8 kap. 20 § UtlL eller om avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen. Till följd av detta bör under-
En ändrad ordning för prövning av upphävande… Ds 2012:17
rättelseskyldigheten i 7 kap. 6–8 §§ UtlF för Regeringskansliet i fråga om sådana beslut upphävas.
En justering bör även göras i 23 § rättshjälpsförordningen (1997:404). Enligt den bestämmelsen ska en kostnadsräkning i fråga om rättshjälp som avser ett ärende vid en annan myndighet än domstol ges in till myndigheten, som i sin tur utan dröjsmål med ett eget yttrande ska sända räkningen till Rättshjälpsmyndigheten för beslut. I fråga om ärenden hos regeringen om nåd i brottmål, upphävande av domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott och i ärenden enligt lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap får ett sådant yttrande avges av huvudmannen för den enhet inom Regeringskansliet som svarar för ärendets beredning. Om regeringens ärenden enligt 8 kap. 14 § flyttas till den ordinarie migrationsprocessen bör hänvisningen i 23 § rättshjälpsförordningen till regeringens ärenden om upphävande av utvisningsbeslut tas bort.
Motsvarande justeringar bör också göras i 37 och 44 §§ i förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården.
7. Effektivare handläggning vid ansökan om nåd
7.1. Inledning
I de följande avsnitten presenteras överväganden som rör handläggning vid ansökan om nåd i brottmål. Inledningsvis lämnas en allmän redogörelse för nåd (avsnitt 7.2) och för verkställighet av fängelsestraff (avsnitt 7.3). Därefter följer en redogörelse för fängelsedomars befordran till verkställighet vid ansökan om nåd och bestämmelserna om s.k. automatiskt uppskov med anledning av en sådan ansökan (avsnitt 7.4). Avslutningsvis redovisas överväganden i fråga om det automatiska uppskovet vid ansökan om nåd och förslag till en effektivare handläggning i sådana fall (avsnitt 7.5).
7.2. Allmänt om nåd i brottmål
Regeringen får enligt 12 kap. 9 § regeringsformen befria en person från en brottspåföljd eller mildra påföljden.
Regeringen avgör i varje enskilt fall om nåd ska beviljas eller inte. Det finns ingen rätt till nåd. Ingen kan kräva att bli benådad eller att få del av skälen för ett nådebeslut. Det är därför inte möjligt att tala om någon praxis i den meningen att nåd beviljas när vissa omständigheter är för handen. Nådeinstitutet är avsett
Effektivare handläggning vid ansökan om nåd Ds 2012:17
för undantagssituationer och bör därför tillämpas restriktivt (jfr bl.a. bet. KU 1972:26 s. 7 f., bet. KU 1981/82:35 s. 8 f., bet. 1989/90:KU30 s. 34 f., bet. 1993/94:KU30 s. 55 f. och bet. 2002/03:KU10 s. 39 f.). Merparten av ansökningarna om nåd avslås.
Ett nådebeslut förutsätter normalt att det finns en nådeansökan, men ingenting hindrar att regeringen självmant fattar beslut om nåd. Detta sker dock ytterst sällan. I de allra flesta fall är det den dömde själv som söker nåd. Ansökningarna avser vanligen nåd beträffande fängelsestraff.
I början av 1980-talet uppgick antalet nådeansökningar till drygt 2 000 per år, varav omkring 250 beviljades. I början av 1990-talet uppgick antalet ansökningar till ca 1 500 per år, varav omkring 150 beviljades. De senaste årtiondena har mängden nådeansökningar minskat avsevärt. På senare tid har antalet sådana ansökningar uppgått till endast ca 300–350 per år, av vilka ett tiotal har beviljats.
7.3. Allmänt om verkställigheten av fängelsestraff
Kriminalvården ansvarar för verkställigheten av fängelsestraff. Bestämmelser om straffverkställigheten finns bl.a. i fängelselagen (2010:610) och fängelseförordningen (2010:2010). Andra bestämmelser som har betydelse för verkställigheten, bl.a. för när ett fängelsestraff får verkställas och hur tiden för verkställigheten ska beräknas, finns i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. (strafftidslagen) och i förordningen (1974:286) om strafftid m.m. (strafftidsförordningen).
I strafftidslagen och strafftidsförordningen finns bl.a. bestämmelser som anger vad som gäller i fråga om verkställigheten när den dömde söker nåd. I de följande avsnitten redogörs närmare för dessa bestämmelser.
Ds 2012:17 Effektivare handläggning vid ansökan om nåd
7.4. Fängelsedomars befordran till verkställighet vid ansökan om nåd
7.4.1. De allmänna bestämmelserna om verkställighet av fängelsestraff
Verkställigheten av ett fängelsestraff får påbörjas så snart domen har vunnit laga kraft mot den dömde. Om t.ex. den dömde inte i rätt tid överklagar domen när det gäller påföljden får fängelsestraffet verkställas utan hinder av att åklagaren eller målsäganden har överklagat domen. Ett fängelsestraff får också verkställas om den dömde avger en förklaring att han eller hon avstår från att överklaga domen när det gäller påföljden och medger att straffet får verkställas (nöjdförklaring).
Är den dömde häktad eller intagen i en kriminalvårdsanstalt för verkställighet av ett annat fängelsestraff ska häktet eller anstalten där den dömde är intagen omedelbart befordra domen till verkställighet (jfr 2–9 §§ strafftidslagen).
Är den dömde på fri fot ska Kriminalvården förelägga honom eller henne att senast en viss dag inställa sig vid en angiven kriminalvårdsanstalt (10 § första stycket strafftidslagen).
Ett fängelsestraff kan under vissa förutsättningar verkställas med intensivövervakning med elektronisk kontroll, s.k. fotboja. Vid sådan verkställighet ska den dömde föreläggas att påbörja verkställigheten i sin bostad en viss dag (12 § andra stycket lagen [1994:451] om intensivövervakning med elektronisk kontroll).
7.4.2. Hur påverkar en nådeansökan straffverkställigheten?
Om den dömde, senast den dag då denne enligt Kriminalvårdens beslut om inställelse ska inställa sig vid en anstalt, ansöker hos regeringen om att han eller hon av nåd ska befrias från straffet eller få detta utbytt mot böter, villkorlig dom, skyddstillsyn eller överlämnande till särskild vård, gäller som regel att verkställigheten ska anstå i avvaktan på regeringens beslut i nådeärendet.
Effektivare handläggning vid ansökan om nåd Ds 2012:17
Den dömde får på så sätt ett automatiskt uppskov med verkställigheten av straffet. Detta gäller dock inte om den dömde är intagen i häkte eller kriminalvårdsanstalt, om nåd tidigare har sökts i saken eller om det finns skälig anledning att anta att den dömde avviker (se 13 § strafftidslagen). I fråga om verkställighet med fotboja ska vid tillämpningen av 13 § strafftidslagen ”sista dag” vara den dag som verkställigheten med fotboja ska påbörjas (12 § andra stycket lagen [1994:451] om intensivövervakning med elektronisk kontroll).
Justitiedepartementet ansvarar inom Regeringskansliet för beredningen av regeringens nådeärenden. När det till Justitiedepartementet har kommit in en nådeansökan med ett sådant innehåll som avses i 13 § strafftidslagen, ska departementet – under förutsättning att den dömde inte är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt och att nåd inte tidigare har sökts i saken – så snart som möjligt skicka en underrättelse, ett s.k. diariebevis, om ansökan till Kriminalvården. Kriminalvården tar sedan i varje enskilt fall ställning i frågan om förutsättningarna för automatiskt uppskov är uppfyllda. I de fall där förutsättningarna för automatiskt uppskov inte är uppfyllda, men där omständigheterna som åberopas ändå är sådana att de kan antas ha betydelse för frågan om verkställigheten ska skjutas upp i avvaktan på regeringens beslut, ska Justitiedepartementet underrätta Kriminalvården om ansökan. Kriminalvården avgör därefter om verkställigheten ska skjutas upp (12 § första stycket strafftidsförordningen).
7.5. Överväganden och förslag
Förslag: Bestämmelserna i 13 § lagen (1974:202) om beräk-
ning av strafftid m.m. om automatiskt uppskov med verkställighet av fängelsestraff upphävs. Samtidigt görs följdändringar i 14 § samma lag och i 12 § lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll.
Ds 2012:17 Effektivare handläggning vid ansökan om nåd
Det görs även vissa följdändringar i 12 § förordningen (1974:286) om strafftid m.m.
Skälen för förslaget
Bakgrund
Bestämmelser om automatiskt uppskov med verkställighet av fängelsestraff vid ansökan om nåd har funnits sedan länge. Utgångspunkten har varit att en nådeansökan bör föranleda anstånd med verkställigheten i de fall då ansökan gör det ovisst huruvida den dömde ska intas i kriminalvårdsanstalt. Så kunde vara fallet då den dömde ansökt om att bli helt befriad från fängelsestraffet eller att få detta utbytt mot en icke frihetsberövande påföljd (se bl.a. prop. 1964:76 s. 25 f.).
Bestämmelserna om automatiskt uppskov härstammar från en tid då det inte fanns lika många alternativ till en fängelsepåföljd som idag. Under de senaste årtiondena har påföljdssystemet förändrats väsentligt. Numera finns det ett flertal påföljder och påföljdskombinationer för domstolarna att välja mellan.
Under 1980- och 1990-talen gjordes flera lagändringar som syftade till en minskad användning av fängelse. År 1988 skapades möjlighet att förena skyddstillsyn med s.k. kontraktsvård (prop. 1986/87:106). Härigenom ökade möjligheterna att välja en icke frihetsberövande påföljd för i huvudsak missbrukare men också för personer i andra situationer där förhållandena påkallar vård eller annan behandling. Genom propositionen Straffmätning och påföljdsval (prop. 1987/88:120) infördes en helt ny syn på påföljdssystemet där principerna om proportionalitet mellan brott och straff, likabehandling, konsekvens och förutsebarhet betonades. Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 1989. År 1999 infördes samhällstjänst som ett permanent inslag i påföljdssystemet, efter flera års försöksverksamhet. Villkorlig dom eller skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst blev därmed
Effektivare handläggning vid ansökan om nåd Ds 2012:17
alternativ till fängelsestraff. Dessutom infördes sluten ungdomsvård som en ny påföljd för unga lagöverträdare.
Även när det gäller formerna för verkställighet av fängelsestraff har betydande förändringar gjorts på senare tid. Som nämnts kan ett fängelsestraff under vissa förutsättningar verkställas med s.k. fotboja. År 1999 infördes fotboja som verkställighetsform för fängelsestraff efter försöksverksamhet under åren 1994–1998. Därigenom blev det möjligt att verkställa kortare fängelsestraff i hemmet. Numera kan den som har dömts till fängelse i högst sex månader ansöka om fotboja.
När det gäller verkställighet av fängelsestraff har det också skett förändringar vad gäller möjligheter till utslussning. Den 1 januari 2007 trädde nya regler i kriminalvårdslagen i kraft. Genom de nya reglerna utökades antalet särskilda utslussningsåtgärder till fyra; frigång, vårdvistelse, halvvägshus och utökad frigång. Motsvarande regler finns numera i 11 kap. fängelselagen (2010:610).
Frigång innebär att den intagne under dagtid deltar i viss sysselsättning utanför anstalten. Vårdvistelse innebär att en intagen som har behov av vård eller behandling mot missbruk av beroendeframkallande medel får behandling i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem. En vistelse i ett halvvägshus innebär att en intagen, som behöver särskilt stöd eller kontroll inför frigivningen, under eget ansvar vistas i en miljö som är öppnare än den som finns i en anstalt med låg säkerhetsklass men samtidigt får stöd från Kriminalvården och andra myndigheter. Utökad frigång innebär att den intagne under kontrollerade former, i praktiken med fotboja, avtjänar fängelsestraffet i sin bostad. Utslussning med fotboja infördes på försök i oktober 2001 med namnet IÖV-utsluss. Då var kravet att den intagne hade en strafftid på minst två år. Målgruppen har sedan utvidgats i två steg, dels i april 2005 till personer med en strafftid på minst 18 månader, dels i början av år 2007 till personer med en strafftid på minst sex månader.
Utslussningsåtgärderna syftar till att anpassa den dömde i samhället efter frigivningen och kan kombineras för att tillgo-
Ds 2012:17 Effektivare handläggning vid ansökan om nåd
dose olika behov vid skilda tillfällen. Flexibiliteten i utslussningsåtgärderna har därmed ökat.
Nuvarande förhållanden
Under de senaste årtiondena har det således skett betydande förändringar i fråga om både påföljdssystemet och verkställigheten av fängelsestraff. I många av de fall där påföljden tidigare var fängelse kan numera icke frihetsberövande påföljder vara ett alternativ och när kortare fängelsestraff döms ut kan dessa ofta verkställas med fotboja. Vid verkställighet av fängelsestraff kan senare delen av straffet i många fall verkställas med fotboja inom ramen för utökad frigång som utslussningsåtgärd.
Antalet nådeansökningar har stadigt minskat i takt med förändringarna som skett i fråga om påföljdssystemet och straffverkställigheten. De förändringar som skett förefaller ha lett till ett minskat behov av nåd. Numera beviljas nåd i endast ett fåtal fall per år (se redovisningen i avsnitt 7.2).
Samtidigt kan konstateras att det inte är ovanligt att personer som döms till fängelse kalkylerar med möjligheten till automatiskt uppskov vid ansökan om nåd. Dessa personer skickar vanligen in en nådeansökan i anslutning till den dag, eller t.o.m. samma dag, som han eller hon ska inställa sig i anstalt enligt Kriminalvårdens inställelsebeslut. Det förekommer även att rena okynnesansökningar ges in. Med detta avses ansökningar där inga skäl för nåd åberopas och där det huvudsakliga syftet med ansökan är att få ett automatiskt uppskov med straffverkställigheten. Eftersom handläggningstiden för ett nådeärende brukar vara flera månader innebär bestämmelsen om automatiskt uppskov att verkställigheten många gånger drar ut på tiden. Detta försvårar Kriminalvårdens planering avseende tillgången på anstaltsplatser.
Effektivare handläggning vid ansökan om nåd Ds 2012:17
Överväganden
De redovisade förhållandena väcker frågan om bestämmelserna om automatiskt uppskov vid ansökan om nåd bör ändras. Å ena sidan bör det även i fortsättningen finnas möjlighet att i vissa fall låta straffverkställigheten anstå i avvaktan på beslut i ett nådeärende. Å andra sidan är det från kriminalpolitisk synpunkt angeläget att domstolens prövning och verkställigheten av utdömd påföljd sker i så nära anslutning till brottet som möjligt. Därför är det nödvändigt att iaktta återhållsamhet när det gäller uppskov med verkställighet (jfr prop. 1974:20 s. 78). Mot bakgrund av det differentierade påföljdssystemet och de avsevärda möjligheterna att avtjäna kortare fängelsestraff under alternativa former, har de dömda inte samma behov som tidigare av att söka och få nåd. Med hänsyn till detta och förhållandena i övrigt, inte minst andelen beviljade nådeansökningar, framstår det som rimligt att det automatiska uppskovet vid ansökan om nåd avskaffas. Bestämmelserna i 13 § strafftidslagen om automatiskt uppskov vid ansökan om nåd bör således upphävas. Som en konsekvens av detta bör även hänvisningen till den paragrafen i 14 § strafftidslagen tas bort. Regleringen i 12 § lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll bör anpassas till detta.
Utifrån nuvarande förhållanden är det en lämplig ordning att uppskov med verkställigheten vid ansökan om nåd kommer i fråga enbart i de fall där omständigheterna i ett nådeärende särskilt talar för detta. Detta motsvarar vad som idag gäller då förutsättningarna för automatiskt uppskov inte är uppfyllda. Justitiedepartementet bör således underrätta Kriminalvården när omständigheterna i ett nådeärende är sådana att de kan antas ha betydelse för frågan om verkställigheten ska skjutas upp i avvaktan på regeringens beslut. Kriminalvården avgör därefter om verkställigheten ska skjutas upp. Bestämmelsen i 12 § strafftidsförordningen bör anpassas i enlighet med detta.
8. Konsekvenser av förslagen
Bedömning: De begränsade merkostnader som kan bli följ-
den av en överflyttning av regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott till den ordinarie migrationsprocessen bedöms rymmas inom ramen för befintliga anslag.
Förslaget om att upphäva regeln om automatiskt uppskov med verkställighet av fängelsestraff vid ansökan om nåd medför en viss effektivisering hos främst Kriminalvården och medför inte några merkostnader.
Skälen för bedömningen
Förslaget om överflyttning av regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott
Förslaget om en överflyttning av regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott innebär inte någon ändring av kriterierna för prövningen. Upphävande av utvisningsbeslut eller beviljande av uppehålls- och arbetstillstånd bör således även i fortsättningen kunna aktualiseras om det föreligger verkställighetshinder eller om det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre ska gälla (t.ex. stark familjeanknytning eller svår sjukdom). Någon ändring av prövningen eller av den praxis som har utbildats är inte heller avsedd. Möjligheten att upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott bör även fortsättningsvis tilläm-
Konsekvenser av förslagen Ds 2012:17
pas restriktivt. Motsvarande prövning som idag görs hos regeringen ska alltså göras inom den ordinarie migrationsprocessen.
Förslaget innebär att den ordinarie migrationsprocessen tillförs ett antal nya ärenden. Förslaget innebär visst merarbete för i första hand Migrationsverket. De närmare konsekvenserna är beroende av hur många ärenden som kommer att tillföras den ordinarie migrationsprocessen och ärendenas karaktär.
Antalet ärenden hos regeringen uppgår för närvarande till omkring 100 per år. I praktiken blir det dock inte så många ärenden som kan komma att tillföras den ordinarie migrationsprocessen. Utvisningsdömdas åberopanden av verkställighetshinder efter ansökan om uppehållstillstånd av skyddsskäl prövas sedan länge inom den ordinarie migrationsprocessen. När det gäller verkställighetshinder och skyddsskäl innebär reformen följaktligen inte någon egentlig tillströmning av nya ärenden.
En del av ärendena hos regeringen avser vidare ansökningar från personer som tidigare under samma år har ansökt om upphävande men fått avslag på ansökan. Vissa av ärendena avser alltså upprepade ansökningar.
Dessutom kommer endast den dömde att kunna ansöka hos Migrationsverket, vilket innebär att antalet ärenden antas bli något lägre. Samtidigt förväntas reformen leda till förbättrad förutsebarhet för den dömde, genom bl.a. närmare motiverade beslut och möjlighet till överklagande, vilket ger anledning att förvänta att antalet nya ansökningar efter ett avslag kommer att minska.
Sammantaget görs därför bedömningen att reformen i praktiken innebär att Migrationsverket tillförs omkring 80 ärenden per år. Det är således fråga om ett begränsat antal ärenden.
När det gäller ärendenas karaktär kan konstateras att ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott inte kräver att en omfattande utredning görs. Ärendena avser som regel personer som har vistats länge i Sverige och som sedan ankomsten hit har fått frågor om bl.a. anknytning prövade inom den ordinarie migrationsprocessen respektive i brottmålsprocessen. En omfattande utredning finns
Ds 2012:17 Konsekvenser av förslagen
således som regel redan i Migrationsverkets dossier. Ärendena i fråga får närmast betraktas som en sorts verkställighetsärenden. Verkställighetsärenden kräver normalt en förhållandevis liten arbetsinsats jämfört med sådana ärenden inom den ordinarie migrationsprocessen som kräver grundläggande utredning. När det dessutom är fråga om anknytningsskäl blir det som regel fråga om en summarisk prövning. För närvarande åtgår mindre än en årsarbetskraft för hanteringen av ärendena om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott.
Med tanke på detta och med hänsyn till att verket redan prövar frågor av motsvarande slag kan de tillkommande ärendena inte förväntas medföra annat än marginella arbetskonsekvenser och begränsade merkostnader för verket. Kostnaderna bedöms rymmas inom befintliga anslagsramar.
Reformen innebär även att migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen får ett ökat antal mål per år. Även om överklagandefrekvensen för avslagsbeslut i migrationsärenden är relativt hög, beräknas ökningen av antalet mål bli begränsat. Som konstaterats innebär reformen dock inte någon egentlig tillströmning av ärenden som rör verkställighetshinder och skyddsskäl. De tillkommande målen kan inte förväntas bli betungande, eftersom domstolarna redan prövar frågor av motsvarande slag. Med tanke på detta och med hänsyn till att prövningstillstånd som regel kommer att krävas i Migrationsöverdomstolen kan de tillkommande målen inte förväntas medföra annat än begränsade merkostnader. Kostnaderna för domstolarnas del bedöms rymmas inom befintliga anslagsramar.
Förslaget antas inte medföra några andra konsekvenser.
Förslaget om att upphäva regeln om automatiskt uppskov vid ansökan om nåd
Förslaget om att upphäva bestämmelsen om automatiskt uppskov med verkställighet av fängelsestraff vid ansökan om nåd bör leda till att fängelsestraff i högre grad börjar verkställas som
Konsekvenser av förslagen Ds 2012:17
Kriminalvården planerat i sina beslut om inställelse. Därigenom kan beläggningen vid anstalterna bättre förutses och platsbeståndet utnyttjas mer rationellt. Vidare kan vissa administrativa besparingar förväntas. Om fängelsestraff i högre grad verkställs som planerat behöver Kriminalvården t.ex. inte lägga lika stora resurser på åtgärder för att få dömda som inte inställer sig som planerat att påbörja avtjänandet.
Vidare bör förslaget leda till att antalet nådeansökningar minskar. Detta gäller inte minst ansökningar där inga skäl för nåd åberopas och där det huvudsakliga syftet med ansökan är att få ett automatiskt uppskov med straffverkställigheten. I ärendena hos regeringen kan förväntas en viss ökning av antalet underrättelser till Kriminalvården enligt 12 § strafftidsförordningen. Denna konsekvens är dock försumbar.
Sammantaget beräknas förslaget att upphäva regeln om automatiskt uppskov med verkställighet av fängelsestraff vid ansökan om nåd leda till besparingar och rationaliseringsvinster för främst Kriminalvården. Förslaget förväntas inte medföra några kostnader.
Förslaget antas inte medföra några andra konsekvenser.
9. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
9.1. Tidpunkten för ikraftträdande
Förslag: Författningsändringarna ska träda i kraft den 1 april
2013.
Skälen för förslaget: De författningsändringar som hör till
förslaget om en överflyttning av regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott bör träda i kraft så snart som det är praktiskt möjligt. Hos Migrationsverket, migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen finns redan en etablerad ordning för prövning av frågor om verkställighetshinder och uppehållstillstånd m.m. Några organisations- och utbildningsinsatser bedöms därför inte behövas och behovet av andra förberedelseåtgärder bedöms inte heller vara stort. Med hänsyn till detta, och med beaktande av pågående lagstiftningsarbete på det migrationsrättsliga området (se avsnitt 5), föreslås att författningsändringarna ska träda i kraft den 1 april 2013.
De författningsändringar som föreslås i syfte att effektivisera handläggningen av nådeärenden bör också träda i kraft så snart som möjligt. Dessa ändringar kräver inga förberedande åtgärder hos berörda myndigheter och är inte heller beroende av övriga
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser Ds 2012:17
förslag. Det föreslås att även dessa författningsändringar ska träda i kraft den 1 april 2003.
9.2. Övergångsbestämmelser
Förslag: I fråga om ärenden som avser upphävande av allmän
domstols beslut om utvisning på grund av brott, som har kommit in till regeringen men inte avgjorts före den 1 april 2013, ska äldre föreskrifter gälla. Detsamma ska gälla för ärenden om nåd i brottmål.
Skälen för förslaget: Det är ett begränsat antal ansökningar om
upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott som kommer in till regeringen varje år. Som regel är ärendebalansen liten. Inför ikraftträdandet kan ärendebalansen arbetas ned till enbart ett fåtal ärenden. En målsättning skulle t.ex. kunna vara att det vid ikraftträdandet inte ska finnas mer än högst ett tiotal ärenden i balans hos regeringen.
Att föra över en sådan mindre ärendebalans vid ikraftträdandet till Migrationsverket skulle i och för sig inte innebära någon nämnvärd belastning för verket. Att låta de nya reglerna gälla för dessa ärenden skulle dock bidra till ökad handläggningstid i dessa fall. Praktiska skäl talar för att ärenden som inte har avgjorts före ikraftträdandet bör fortsätta att handläggas enligt nu gällande regler. Vidare bör den särskilda regleringen beträffande sekretess för personaladministrativ verksamhet hos Regeringskansliet fortsätta att gälla efter det att regeringens ärenden har flyttats över till den ordinarie migrationsprocessen. Övergångsbestämmelser i enlighet med detta bör därför införas.
Bestämmelserna om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott bör i tillämpliga delar även fortsättningsvis gälla i fråga om motsvarande äldre avlägsnandebeslut, dvs. allmän domstols beslut om förvisning på grund av brott. En särskild fråga är om det finns behov av övergångsbe-
Ds 2012:17 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
stämmelser med anledning av dessa äldre beslut. Beträffande dessa kan konstateras att begreppet utvisning anses utgöra en gemensam beteckning för förvisning och utvisning (se prop. 1979/80 s. 100). Bestämmelserna om utvisning gäller således även i fråga om sådana beslut som betecknats förvisning. Några särskilda övergångsbestämmelser krävs därför inte.
När möjligheten till automatiskt uppskov vid ansökan om nåd upphör bör äldre bestämmelser fortsätta att gälla för de ansökningar som har getts in till regeringen och där ärendena ännu inte har avgjorts före ikraftträdandet. En övergångsbestämmelse i enlighet med detta bör införas.
10. Författningskommentar
10.1. Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)
5 kap.
18 § En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan.
Det som föreskrivs i första stycket gäller dock inte om
1. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller annan skyddsbehövande enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §,
2. utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd här,
3. en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats en utlänning med familjeanknytning med stöd av 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket,
4. utlänningen kan beviljas eller har tidsbegränsat uppehållstillstånd här med stöd av 15 §,
5. utlänningen enligt 3 § första stycket 1–4, 3 a § första stycket 1–3 eller andra stycket har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där,
Författningskommentar Ds 2012:17
6. en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som med stöd av 10 § har beviljats en utlänning i fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket,
7. utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 15 a §,
8. utlänningen med stöd av 10 § har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier och antingen slutfört studier som motsvarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbildning, eller
9. det annars finns synnerliga skäl. Det som föreskrivs i första stycket gäller inte heller om utlänningen har beviljats en visering för att besöka en arbetsgivare i Sverige eller är undantagen från kravet på visering om han eller hon ansöker om ett uppehållstillstånd för arbete inom ett slag av arbete där det råder stor efterfrågan på arbetskraft. En ytterligare förutsättning är att arbetsgivaren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns särskilda skäl.
Vid skälighetsbedömningen enligt andra stycket 5 ska konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i Sverige.
I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt beslut som har vunnit laga kraft gäller föreskrifterna i 15 a och 20 §§, 8 kap. 14 och 14 a §§ samt 12 kap. 17–20 §§.
Paragrafen reglerar när en ansökan om uppehållstillstånd ska vara gjord.
Första–fjärde styckena är oförändrade.
I femte stycket upplyses om att särskilda bestämmelser gäller i fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft. Hänvisning görs bl.a. till föreskrifterna i 8 kap. 14 § samt 12 kap. 19 a och 20 §§, vilka är tillämpliga i fråga om den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott. Ändringen i stycket innebär att hänvisning görs även till 20 §, 8 kap. 14 a § och 12 kap. 17 §, som också innehåller regler om förfarandet när någon av allmän dom-
Ds 2012:17 Författningskommentar
stol har utvisats på grund av brott. Ändringen kommenteras i avsnitt 6.13. Viss språklig justering görs också.
När det gäller den närmare innebörden av de föreskrifter som är tillämpliga i fråga om den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott hänvisas till kommentaren till respektive paragraf.
20 § Beslut om uppehållstillstånd meddelas av Migrationsverket.
Migrationsverket får dock inte bevilja uppehållstillstånd för en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott. Om en sådan utlänning ansöker om uppehållstillstånd och Migrationsverket finner att ansökan bör beviljas enligt 8 kap. 14 a § ska verket inte besluta i ärendet utan med eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut om uppehållstillstånd hade kunnat överklagas.
Beslut om uppehållstillstånd får också meddelas av Regeringskansliet.
Paragrafen, som behandlas i avsnitt 6.4, reglerar vilka myndigheter som får fatta beslut om uppehållstillstånd. Huvudregeln är att sådana tillstånd meddelas av Migrationsverket. Paragrafen är tillämplig också när ett internationellt organ, t.ex. Europadomstolen eller FN-kommittén mot tortyr, har funnit att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott i ett enskilt fall strider mot ett svenskt konventionsåtagande (se 4 § och 8 kap. 14 a § tredje stycket). Något krav på att utlänningen själv ska ansöka om uppehållstillstånd i sådana fall finns inte.
Första och tredje styckena är oförändrade.
Av andra stycket framgår att Migrationsverket inte får bevilja uppehållstillstånd för en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott. Om en sådan utlänning ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande och Migrationsverket finner att utlänningen bör beviljas uppehållstillstånd, ska verket inte besluta i ärendet utan med eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut om uppehållstillstånd hade kunnat överklagas.
Författningskommentar Ds 2012:17
Ändringen i andra stycket innebär att bestämmelsen görs tillämplig också i fråga om ansökningar om uppehållstillstånd av andra skäl än skyddsskäl. I förtydligande syfte anges att prövningen av frågan om uppehållstillstånd i dessa fall sker utifrån de särskilda bestämmelserna i 8 kap. 14 a § (jfr 18 § femte stycket).
I yttrandet bör Migrationsverket redogöra närmare för de omständigheter som verket anser talar för att ansökan bör beviljas enligt 8 kap. 14 a §, t.ex. i fråga om verkställighetshinder. Yttrandet bör även i övrigt inriktas på det som är väsentligt för migrationsdomstolens prövning. Det finns skäl att beröra t.ex. den brottsliga gärningen, straffets längd, tiden som gått efter domen respektive verkställigheten av utvisningsbeslutet och utlänningens skötsamhet.
Om Migrationsverket finner att en ansökan om uppehållstillstånd från den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott inte bör beviljas enligt 8 kap. 14 a §, ska verket avslå denna. Migrationsverkets avslagsbeslut får överklagas till en migrationsdomstol (14 kap. 6 §).
Vid handläggningen hos Migrationsverket tillämpas förvaltningslagen (1986:223) och 13 kap. förevarande lag om bl.a. muntlig handläggning (14 § förvaltningslagen och 13 kap. 1– 8 §§), motivering av beslut (13 kap. 10 §) och omprövning av Migrationsverkets beslut (13 kap. 13 §). Inför sitt ställningstagande i saken har Migrationsverket möjlighet att vid behov begära in kompletterande utredning, t.ex. yttrande från någon av Sveriges ambassader eller Säkerhetspolisen. Verket kan också inhämta uppgifter ur belastningsregistret, misstankeregistret och SIS:s spärrlista. Sådana registerutdrag bör regelmässigt inhämtas inför ett överlämnande av ärendet enligt andra stycket och även i övrigt när utlänningens skötsamhet är av intresse för bedömningen.
Migrationsverket får inte heller upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott eller bevilja statusförklaring för en utlänning som har utvisats genom ett sådant beslut. Även i dessa fall ska ärendet överlämnas till migrationsdomstol, om verket finner att ansökan bör beviljas (4 kap. 6 § och 8 kap.
Ds 2012:17 Författningskommentar
14 §). Detsamma gäller om Migrationsverket i ett verkställighetsärende finner att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott inte kan verkställas (12 kap. 20 §).
Det nya förfarandet för prövning av upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott begränsar inte regeringens rätt enligt regeringsformen att besluta om nåd. Regeringen har således även i fortsättningen möjlighet att genom nåd pröva en fråga om upphävande av en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. En fråga om uppehållstillstånd kan däremot enbart prövas i den ordinarie migrationsprocessen i nu aktuella ärenden. Eftersom nådeinstitutet är ett extraordinärt förfarande är utgångspunkten att frågor om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott som regel ska prövas i den ordinarie migrationsprocessen, som bl.a. ger den dömde möjlighet till muntlig handläggning och ett närmare motiverat beslut.
21 § Av 8 kap. 21 § följer att den instans som prövar överklagande av beslut om avvisning och utvisning i vissa fall också får besluta om uppehållstillstånd.
I paragrafen upplyses om att andra myndigheter än Migrationsverket i vissa fall får besluta om uppehållstillstånd.
Ändringen, som kommenteras i avsnitt 6.13, är en följd av att regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott flyttas över till den ordinarie migrationsprocessen. Ändringen innebär endast att hänvisningen till 8 kap. 14 § och till regeringen upphävs.
6 kap.
6 § Av 8 kap. 21 § följer att den instans som prövar överklagande av beslut om avvisning och utvisning i vissa fall också får besluta om arbetstillstånd.
Författningskommentar Ds 2012:17
I paragrafen upplyses om att andra myndigheter än Migrationsverket i vissa fall får besluta om arbetstillstånd.
Ändringen är av samma slag som ändringen i 5 kap. 21 §, se kommentaren till den paragrafen.
8 kap.
14 § En utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott
får hos Migrationsverket ansöka om upphävande av utvisningsbeslutet efter det att beslutet vunnit laga kraft.
Migrationsverket får dock inte upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Om Migrationsverket finner att ansökan bör beviljas enligt 14 a § ska verket inte besluta i ärendet utan med eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut i frågan hade kunnat överklagas.
Av 5 kap. 20 § framgår att sådant överlämnande ska ske också om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd och Migrationsverket finner att ansökan bör beviljas enligt 14 a §.
8 kap.
Paragrafen är ny. Den reglerar, tillsammans med 14 a §, förfarandet för prövning av upphävande av en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Förslaget behandlas i avsnitt 6.4 och 6.5.
Av första stycket framgår att en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott får ansöka om upphävande av utvisningsbeslutet hos Migrationsverket. Beslutet ska först ha vunnit laga kraft. Endast den utvisningsdömde får ansöka om upphävande. Detta hindrar dock inte att anhöriga och andra, t.ex. anställda inom Kriminalvården, hjälper utlänningen med att ge in en ansökan. Bestämmelsen hindrar givetvis inte heller att sökanden använder ett befullmäktigat ombud. En ansökan kan göras såväl före som efter en verkställighet av ett utvisningsbeslut.
Är förutsättningarna enligt första stycket inte uppfyllda, t.ex. om en ansökan görs innan utvisningsbeslutet har vunnit laga
Ds 2012:17 Författningskommentar
kraft eller av någon annan än den utvisningsdömde, ska ansökan avvisas.
Migrationsverket ska ta ställning till ansökan utifrån bestämmelserna i 14 a §. När det gäller prövningskriterierna och prövningen i sig hänvisas till kommentaren till den paragrafen. Om Migrationsverket finner att ansökan inte ska beviljas, ska verket avslå denna. Migrationsverkets avslagsbeslut får överklagas till migrationsdomstol (14 kap. 6 §).
Av andra stycket framgår att Migrationsverket inte får upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Om Migrationsverket finner att en ansökan bör beviljas enligt 14 a § ska verket inte besluta i ärendet utan med eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut i frågan hade kunnat överklagas.
Genom hänvisningen i tredje stycket till 5 kap. 20 § görs klart att sådant överlämnande ska ske också om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd och verket finner att ansökan bör beviljas enligt 14 a §.
I yttrandet bör Migrationsverket redogöra närmare för de omständigheter som verket anser talar för att ansökan bör beviljas enligt 14 a §. Yttrandet bör även i övrigt inriktas på det som är väsentligt för migrationsdomstolens prövning. Det kan t.ex. finnas anledning att beröra den brottsliga gärningen, straffets längd och tiden som gått efter domen respektive verkställigheten av utvisningsbeslutet. Utlänningens skötsamhet efter domen är en annan viktig faktor, eftersom utgångspunkten är att det krävs lång tids dokumenterad skötsamhet i frihet innan ett utvisningsbeslut på grund av brott bör upphävas. Migrationsverket bör även yttra sig i fråga om på vilket sätt ansökan bör beviljas, t.ex. om återreseförbudet bör förkortas eller upphävas eller hur ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bör utformas.
Vid handläggningen hos Migrationsverket gäller bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223) och 13 kap. förevarande lag om bl.a. muntlig handläggning (14 § förvaltningslagen och 13 kap. 1–8 §§), motivering av beslut (13 kap. 10 §) och omprövning av Migrationsverkets beslut (13 kap. 13 §). Inför sitt
Författningskommentar Ds 2012:17
ställningstagande i saken har Migrationsverket möjlighet att begära in kompletterande utredning, t.ex. yttrande från någon av Sveriges ambassader eller Säkerhetspolisen. Verket kan också inhämta uppgifter ur belastningsregistret, misstankeregistret och SIS:s spärrlista. Sådana registerutdrag bör regelmässigt inhämtas inför ett överlämnande av ärendet enligt andra stycket och även i övrigt när utlänningens skötsamhet är av intresse för bedömningen.
Att Migrationsverket vid behov kan besluta om inhibition av utvisningsbeslutet framgår av 12 kap. 13 §. Om det saknas grund för att bevilja en ansökan enligt 14 a § och det inte heller i övrigt finns skäl för att besluta om inhibition, ska åtgärderna för att verkställa utvisningsbeslutet fortsätta.
Det nya förfarandet för prövning av upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott begränsar i och för sig inte regeringens rätt enligt regeringsformen att besluta om nåd. Regeringen har således även i fortsättningen möjlighet att genom nåd pröva en fråga om upphävande av en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. En fråga om uppehållstillstånd kan däremot enbart prövas i den ordinarie migrationsprocessen i nu aktuella ärenden. Eftersom nådeinstitutet är ett extraordinärt förfarande är utgångspunkten att frågor om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott som regel ska prövas i den ordinarie migrationsprocessen, som bl.a. ger den dömde möjlighet till muntlig handläggning och ett närmare motiverat beslut.
14 a § Om en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott
inte kan verkställas eller om det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre ska gälla, får en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, efter Migrationsverkets ställningstagande i ärendet enligt 14 §, 5 kap. 20 § eller 12 kap. 17 eller 20 §, upphäva beslutet helt eller delvis eller också bevilja uppehållstillstånd och arbetstillstånd.
Om migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen finner att utlänningen är flykting enligt 4 kap. 1 § eller annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § tillämpas även 5 kap. 1 §. Om ett internationellt
Ds 2012:17 Författningskommentar
organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, funnit att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott i ett enskilt ärende strider mot ett svenskt konventionsåtagande tillämpas även 5 kap. 4 §.
Uppehållstillstånd som beviljas enligt första och andra styckena ska vara tidsbegränsade. Detta gäller inte om utlänningen efter beslutet om utvisning har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i sammanlagt minst fem år. Även i ett sådant fall ska dock ett uppehållstillstånd tidsbegränsas om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt råder tveksamhet i frågan eller om det annars finns skäl för det.
Utvisningsbeslutet får inte verkställas under den tid som ett tidsbegränsat tillstånd gäller.
Paragrafen behandlar upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott och beviljande av uppehålls- och arbetstillstånd för den som har utvisats genom ett sådant beslut. Den motsvarar i huvudsak nuvarande 14 §. Förslaget behandlas i avsnitt 6.4, 6.5 och 6.13.
Av första stycket, som motsvarar nuvarande 14 § första stycket, framgår att en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen får upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott, om beslutet inte kan verkställas eller om det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre ska gälla. Regleringen förutsätter att Migrationsverket först har tagit ställning i frågan. Ställningstagandet kan antingen innebära att verket funnit skäl för att underställa migrationsdomstolen frågan om upphävande eller att verket meddelat avslag på en ansökan om upphävande. Beslutet om utvisning kan upphävas helt eller delvis. Ett delvis upphävande kan innebära att återreseförbudet upphävs eller att det bestäms till en kortare tid (jfr prop. 1975/76:18 s. 168). Enligt bestämmelsen får migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen också – som ett alternativ till beslut om upphävande – bevilja uppehålls- och arbetstillstånd.
En fråga om att upphäva ett utvisningsbeslut eller bevilja uppehålls- och arbetstillstånd kan komma under en migrationsdomstols eller Migrationsöverdomstolens prövning efter överlämnande enligt 14 § andra stycket (ansökan om upphävande av
Författningskommentar Ds 2012:17
utvisningsbeslutet), 5 kap. 20 § andra stycket (ansökan om uppehållstillstånd) eller 12 kap. 17 § tredje stycket eller 12 kap. 20 § första stycket (överlämnande på grund av nya omständigheter). En prövning enligt förevarande paragraf aktualiseras också när en utlänning, som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, överklagar Migrationsverkets beslut enligt 14 § eller 5 kap. 20 § om avslag på ansökan om upphävande av utvisningsbeslutet eller om uppehållstillstånd.
Kriterierna för att upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott eller att bevilja uppehålls- och arbetstillstånd för den som har utvisats genom ett sådant beslut är oförändrade. Någon ändring av prövningen eller av den praxis som har utbildats – och som har redovisats i avsnitt 6.5.2 – är inte heller avsedd. Möjligheten att upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott bör även fortsättningsvis tillämpas restriktivt. Tidsbegränsade utvisningsbeslut bör som regel inte upphävas utan löpa ut.
Av första stycket framgår att ett beslut om att upphäva ett utvisningsbeslut eller att bevilja uppehålls- och arbetstillstånd kan komma ifråga bl.a. om utvisningsbeslutet inte kan verkställas. Med verkställighetshinder avses framför allt politiska verk-
ställighetshinder, dvs. om den dömde löper risk för dödsstraff,
tortyr, förföljelse etc. (se 12 kap. 1–3 §§) om utvisningsbeslutet verkställs. Bestämmelsen är även tillämplig vid praktiska verkstäl-
lighetshinder, t.ex. om utlänningens hemland eller den stat där
utlänningen tidigare vistats inte kommer att ta emot utlänningen och fortsatta kontakter i frågan med respektive stat inte bedöms kunna nå framgång. För att mottagarlandets ovilja att ta emot en person ska kunna utgöra ett praktiskt hinder mot verkställighet enligt bestämmelsen bör dock krävas att utlänningen själv medverkat till att en verkställighet ska kunna genomföras, t.ex. genom att se till att nödvändiga handlingar för inresa kan anskaffas. Om utlänningen inte medverkat till verkställighet bör ansökan som regel avslås (jfr Utlänningslagen – Vägledande beslut, reg. 53-4). Med verkställighetshinder avses även medi-
cinska verkställighetshinder, dvs. då utlänningen är så svårt sjuk
Ds 2012:17 Författningskommentar
att det av det skälet inte är möjligt att genomföra verkställighet. Det är inte sjukdomens svårhet i sig som ska bedömas, utan frågan om det aktuella sjukdomstillståndet utgör ett hinder mot verkställighet i det enskilda fallet.
Beslut om att upphäva ett utvisningsbeslut eller att bevilja uppehållstillstånd kan komma ifråga också om det annars finns
särskilda skäl för att utvisningsbeslutet inte längre ska gälla. Sär-
skilda skäl kan, enligt vad som anförts i tidigare förarbeten (prop. 1988/89:86 s. 193), vara att den dömde lider av en svår
sjukdom. För en utlänning som inte har utvisats på grund av
brott kan uppehållstillstånd på grund av svår sjukdom beviljas enligt 5 kap. 6 §. Den bestämmelsen är av undantagskaraktär och är avsedd att tillämpas restriktivt. När det gäller tillämpningen av förevarande paragraf vid svår sjukdom torde ledning kunna hämtas från tillämpningen av 5 kap. 6 § (se avsnitt 6.5.2).
Särskilda skäl kan även, enligt nämnda förarbeten, vara att den dömde har en stark familjeanknytning. Utgångspunkten är dock att familjeanknytning som har prövats av domstolen i brottmålet inte ska omprövas. Den som efter utvisningsbeslutet har skaffat sig anknytning till Sverige genom äktenskap och barn har gjort detta med kännedom om att den nya familjen inte kan bo samlad här i landet under den tid som utvisningsbeslutet gäller, vilket innebär att sådan familjeanknytning inte i sig utgör särskilda skäl för upphävande. I fall som rör barn kan det emellertid ibland finnas särskilda omständigheter som talar för att en ansökan ska beviljas. Den utvisades barn kan t.ex. lida av svår sjukdom och vara särskilt beroende av den utvisningsdömde föräldern. I andra fall kan den andra föräldern vara allvarligt sjuk och situationen sådan att det varken är rimligt att barnet lämnas med denne eller att det ska följa med den utvisningsdömde föräldern vid verkställighet av utvisningsbeslutet.
När det i övrigt gäller prövningen bör framhållas att det inte är fråga om en omprövning av den allmänna domstolens utvisningsbeslut. I stället ska hänsyn tas till framför allt förhållanden som har inträffat efter utvisningsbeslutet och som inte rimligtvis har kunnat påverka den allmänna domstolens avgörande.
Författningskommentar Ds 2012:17
En samlad bedömning ska göras, varvid samtliga omständigheter i ärendet ska beaktas. Förutom verkställighetshinder, svår sjukdom och den dömdes anknytning till Sverige ska även den brottsliga gärningen och straffets längd tillmätas särskild betydelse.
Också tiden som gått efter domen ska vägas in vid bedömningen. För upphävande eller mildring av ett utvisningsbeslut bör det krävas att en förhållandevis lång tid förflutit sedan utvisningsbeslutet meddelades. Som regel bör det ha gått åtminstone 15–20 år innan frågan övervägs närmare. Det förhållandet att det har gått lång tid efter domen bör dock inte räknas utlänningen till godo om han eller hon har vägrat att medverka till att utvisningsbeslutet kunnat verkställas.
Hänsyn bör vidare tas till om det finns en stark anknytning till Sverige, t.ex. genom härvarande underåriga barn, eller ett särskilt och angeläget syfte med en vistelse här. Om det har gått mycket lång tid sedan utvisningsbeslutet, 25 år eller mer, bör kraven på anknytning till och syfte med vistelse i Sverige kunna ställas lägre. För utomeuropeiska medborgare bör det som regel vara tillräckligt att det finns en anknytning till, eller ett syfte med en vistelse i, någon av de andra Schengenstaterna.
Dessutom förutsätts att den utvisningsdömde har respekterat återreseförbudet och även i övrigt i frihet har varit skötsam efter det att utvisningsbeslutet meddelades. Om det visar sig att utlänningen efter utvisningsbeslutet har dömts för ytterligare brott, eller att han eller hon är misstänkt för nya brott, bör i första hand övervägas om ansökan ska avslås. Om starka skäl trots det talar för ansökan kan ett kortare tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas.
Avslag bör också övervägas när sådana omständigheter som haft betydelse för bedömningen i ett tidigare ärende avseende utlänningen – verkställighetshinder, sjukdom, vårdbehov etc. – inte längre föreligger.
Bestämmelserna i 14 § och i förevarande paragraf tillgodoser, vad gäller allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott, kraven i artikel 32 i rörlighetsdirektivet i fråga om EU-
Ds 2012:17 Författningskommentar
medborgare m.fl. Enligt den artikeln ska personer, som fått återreseförbud av hänsyn till allmän ordning och säkerhet, få ansöka om upphävande av återreseförbudet genom att åberopa bevisning som kan styrka att de faktiska omständigheter som låg till grund för beslutet om återreseförbud har ändrats. Vid prövningen av om det finns särskilda skäl enligt förevarande paragraf ska framför allt nya omständigheter beaktas och särskilt sådana som har betydelse för frågan om utlänningen är ett sådant hot mot allmän ordning och säkerhet att han eller hon alltjämt bör förbjudas att resa in i landet. Om de omständigheter som föranledde återreseförbudet har förändrats på ett avgörande och definitivt sätt, t.ex. om utlänningens hälsotillstånd har försämrats på ett sådant sätt att det inte längre kan anses föreligga någon risk för fortsatt brottslighet, bör ett upphävande kunna komma i fråga (se prop. 2005/06:77 s. 96 och 197). I fråga om sådana återreseförbud som meddelats i andra fall än i samband med utvisning på grund av brott finns en motsvarande möjlighet att ansöka om upphävande av förbudet enligt 20 a §.
I andra stycket föreskrivs att även andra bestämmelser ska tillämpas i vissa situationer. Regleringen i andra stycket första meningen – som motsvarar nuvarande 14 § tredje stycket – innebär att även bestämmelserna i 5 kap. 1 § ska tillämpas om migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen finner att utlänningen är flykting enligt 4 kap. 1 § eller annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a §. Ett uppehållstillstånd som beviljas med tillämpning av dessa bestämmelser måste t.ex. alltid ha en giltighetstid om minst ett år (5 kap. 1 § tredje stycket).
Regleringen i andra stycket andra meningen innebär att även 5 kap. 4 § ska tillämpas om ett internationellt organ som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, t.ex. Europadomstolen eller FN-kommittén mot tortyr, funnit att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott i ett enskilt ärende strider mot ett svenskt konventionsåtagande. Enligt 5 kap. 4 § gäller i sådana fall att uppehållstillstånd ska beviljas utlänningen, såvida inte synnerliga skäl talar mot att uppehållstillstånd ges. Synnerliga skäl kan t.ex. föreligga om den dömde är
Författningskommentar Ds 2012:17
exkluderad från internationellt skydd enligt Genèvekonventionen eller har begått mycket grova brott. Det går inte heller att bortse från att nya omständigheter kan uppkomma som gör det möjligt att senare verkställa utvisningsbeslutet. Situationen i hemlandet kan t.ex. genomgå en radikal politisk förändring (prop. 2004/05:170). Om synnerliga skäl bedöms föreligga är alternativet att avstå från att verkställa utvisningsbeslutet.
Om en migrationsdomstol inte delar Migrationsverkets bedömning att ansökan bör beviljas ska migrationsdomstolen avslå ansökan. En migrationsdomstols avslagsbeslut får överklagas till Migrationsöverdomstolen (16 kap. 9 §). Prövningstillstånd krävs som regel vid överklagande av ett sådant beslut. Efter Migrationsverkets överlämnande enligt 5 kap. 20 § krävs dock inte prövningstillstånd vid överklagande av migrationsdomstolens beslut i fråga om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande (16 kap. 11 §).
Vid handläggningen hos migrationsdomstolarna och hos Migrationsöverdomstolen tillämpas förvaltningsprocesslagen (1971:291) och 16 kap. förevarande lag om bl.a. muntlig förhandling. Inför sitt ställningstagande i saken har migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen möjlighet att begära in kompletterande utredning. Uppgifter ur belastningsregistret, misstankeregistret och SIS:s spärrlista bör rutinmässigt inhämtas inför ett eventuellt beviljande av en ansökan och även i övrigt när utlänningens skötsamhet är av särskild betydelse för bedömningen.
I tredje stycket, som inte har någon motsvarighet i nuvarande 14 § och som kan sägas vara en kodifiering av praxis, föreskrivs att uppehållstillstånd som beviljas enligt första och andra styckena ska vara tidsbegränsade. För den som har utvisats på grund av brott är det särskilt motiverat med tidsbegränsade uppehållstillstånd, för att ge tydliga signaler om att brottslighet inte accepteras. Det kan dessutom te sig stötande att den som gjort sig skyldig till relativt allvarlig brottslighet omedelbart därefter beviljas ett permanent uppehållstillstånd (prop. 1994/95:179 s. 49). Till detta kommer att de omständigheter som har bety-
Ds 2012:17 Författningskommentar
delse för bedömningen – t.ex. ett verkställighetshinder eller en utlännings sjukdom och behov av vård i Sverige – i vissa fall är av övergående natur. I linje med detta har i regeringens ärenden enligt nuvarande 8 kap. 14 § – i de relativt få fall där ansökan har beviljats – vanligen beviljats ett antal tidsbegränsade uppehållstillstånd om sex månader eller ett år som en prövotid, innan frågan om ett eventuellt upphävande av utvisningsbeslutet eller beviljande av permanent uppehållstillstånd över huvud taget aktualiserats. Kravet på tidsbegränsat uppehållstillstånd gäller dock inte om utlänningen efter beslutet om utvisning redan har haft sådant tillstånd i åtminstone fem år. Det är den sammanlagda tillståndstiden, enligt ett eller flera tillståndsbeslut, som avses.
Regleringen i tredje stycket innebär, liksom enligt nuvarande ordning, att frågan om ett eventuellt permanent uppehållstillstånd blir aktuell först efter en flerårig prövotid (se avsnitt 6.5.2). Dessutom förutsätts att utlänningen genom sitt levnadssätt har kunnat visa skötsamhet och hederlighet. Är så inte fallet ska ett uppehållstillstånd tidsbegränsas. Så bör ske även om det annars finns skäl för det, t.ex. om det vid beslutstidpunkten är fråga om ett verkställighetshinder som är av övergående natur. Det faktum att en utlänning har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i minst fem år innebär således inte att utlänningen därefter ska beviljas permanent uppehållstillstånd. Hur lång prövotid – dvs. hur många och hur omfattande tillstånd – som bör komma i fråga innan ett eventuellt permanent uppehållstillstånd aktualiseras, får i stället bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter i varje enskilt fall. Den som förblir en risk för allmän ordning och säkerhet kan därmed inte påräkna att efter viss tid få ett utvisningsbeslut upphävt.
Av paragrafen framgår att såväl uppehålls- som arbetstillstånd kan beviljas. Arbetstillstånd bör dock inte beviljas om syftet med uppehållstillståndet talar mot att utlänningen får arbetstillstånd. Det gäller t.ex. om uppehållstillstånd beviljas för tillfälligt besök hos familj eller släkt eller på grund av sjukdom.
Författningskommentar Ds 2012:17
Av fjärde stycket framgår att utvisningsbeslutet inte får verkställas under den tid som ett tidsbegränsat tillstånd gäller. Har verkställighet av utvisningsbeslutet redan skett innebär det tidsbegränsade tillståndet att utlänningen får rätt att resa in i Sverige och vistas här under tillståndets giltighetstid. Om utlänningen inte frivilligt avreser när tillståndet löper ut kan utvisningsbeslutet verkställas på nytt.
En migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen får vid behov besluta om inhibition av utvisningsbeslutet enligt 12 kap. 11 §. I en del fall kan det vara tillräckligt att beslut om inhibition av utvisningsbeslutet meddelas, utan att ansökan därefter beviljas i sak. Så kan t.ex. vara fallet om utlänningens sjukdom eller behov av vård i Sverige är av övergående natur.
10 kap.
11 § Varje ny prövning av ett beslut om förvar ska föregås av en muntlig förhandling. Detta gäller även en ny prövning av ett beslut om uppsikt, om det inte med hänsyn till utredningens art eller andra omständigheter framstår som uppenbart att en muntlig förhandling saknar betydelse.
Bestämmelser som gäller för muntlig handläggning hos en myndighet finns i 13 kap. 1–8 §§. I fråga om muntlig förhandling i domstol finns bestämmelser i 16 kap.
Paragrafen innehåller bestämmelser om muntlig förhandling inför beslut om förvar och uppsikt.
Första och andra styckena är oförändrade. Tredje stycket upphävs till följd av att ärenden om förvar eller
uppsikt enligt utlänningslagen (2005:716) inte längre kommer att handläggas av regeringen. Ändringen behandlas i avsnitt 6.7.
16 § En migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen är i ärenden, där beslut om inhibition kan meddelas med stöd av 12 kap. 11 §, handläggande myndighet från det att den meddelar beslut om inhibition.
Ds 2012:17 Författningskommentar
Paragrafen reglerar när en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen är handläggande myndighet i förvars- och uppsiktsfrågor i de fall där domstolen prövar en fråga om att upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. I paragrafen anges att en migrationsdomstol respektive Migrationsöverdomstolen är handläggande myndighet i fråga om förvar och uppsikt från det att den meddelar beslut om inhibition med stöd av 12 kap. 11 §. Av 10 kap. 13 § 2 följer att polismyndigheten är handläggande myndighet om något beslut om inhibition inte meddelats.
Ändringen innebär att hänvisningen till 11 § första stycket tas bort som en följd av att andra stycket i den paragrafen upphävs, se kommentaren till 11 §. Ändringen kommenteras i avsnitt 6.13.
12 kap.
11 § När en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen prövar en fråga om att upphäva en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott, får domstolen besluta om inhibition av det tidigare meddelade beslutet.
I paragrafen finns en särskild reglering om inhibition av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott.
Paragrafen ändras till följd av att regeringen inte längre kommer att fatta beslut i fråga om uppehållstillstånd enligt utlänningslagen. Första stycket ändras på så sätt att hänvisningen till regeringen tas bort. Andra stycket, som enbart avser ärenden hos regeringen, upphävs. Ändringarna behandlas i avsnitt 6.6.1.
17 § Om en annan myndighet än Migrationsverket ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning och denna myndighet finner att den inte kan verkställa beslutet eller att den behöver ytterligare besked, ska myndigheten underrätta Migrationsverket. Detsamma gäller om utlänningen hos myndigheten åberopar att det finns sådana hinder som avses
Författningskommentar Ds 2012:17
i 1, 2 eller 3 § mot verkställigheten eller det på annat sätt kommer fram att det kan finnas sådana hinder.
Migrationsverket ska i sådana fall ge anvisningar om verkställigheten eller vidta andra åtgärder.
Om en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott av en EES-medborgare eller en sådan medborgares familjemedlem ska verkställas mer än två år efter det att avgörandet meddelades, ska polismyndigheten innan beslutet verkställs utreda om de omständigheter som låg till grund för beslutet har ändrats. Om det vid utredningen kommer fram att omständigheterna har ändrats på ett sådant sätt att utvisningsbeslutet inte längre bör gälla, ska ärendet lämnas över till Migrationsverket som med ett eget yttrande ska lämna över ärendet för prövning enligt 8 kap. 14 a § till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut i frågan hade kunnat överklagas. Verkställighet får i sådant fall inte ske innan migrationsdomstolen har avgjort ärendet.
Paragrafen behandlar vissa särskilda fall av verkställighet av beslut om avvisning och utvisning, bl.a. verkställighet av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott.
Första och andra styckena är oförändrade. Tredje stycket är föranlett av artikel 33.2 i rörlighetsdirektivet
(prop. 2005/06:77). Ändringen i stycket, som behandlas i avsnitten 6.5.4 och 6.6.2, är en följd av att regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott flyttas över till den ordinarie migrationsprocessen. Ändringen innebär dels att ärendena i fråga ska lämnas över till migrationsdomstol för prövning enligt 8 kap. 14 a §, dels att verkställighet i sådant fall inte får ske innan migrationsdomstolen har avgjort ärendet. Om migrationsdomstolens avgörande inte innebär någon ändring av utvisningsbeslutet får beslutet verkställas. Det krävs inte att migrationsdomstolens avgörande ska ha vunnit laga kraft.
Oavsett om polismyndigheten finner skäl att överlämna ett ärende enligt tredje stycket till Migrationsverket eller inte, kan utlänningen själv ansöka hos Migrationsverket om upphävande
Ds 2012:17 Författningskommentar
av utvisningsbeslutet eller uppehållstillstånd (se 5 kap. 20 § och 8 kap. 14 §).
20 § Om det i ett ärende som avser en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott kommer fram att verkställighet inte kan genomföras, ska Migrationsverket inte fatta beslut i ärendet utan skyndsamt med eget yttrande lämna över detta för prövning enligt 8 kap. 14 a § till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut i frågan hade kunnat överklagas.
I ett sådant ärende får Migrationsverket besluta
om inhibition.
Första stycket gäller inte vid prövning enligt 19 a §, 5 kap. 20 § eller 8 kap. 14 §.
Paragrafen behandlar sådana fall där nya omständigheter framkommer i ärenden om en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott och där Migrationsverket är skyldigt att agera självmant. Paragrafen är tillämplig bl.a. i fall där polismyndigheten, enligt 17 § första stycket, underrättat Migrationsverket om att den inte kan verkställa ett beslut. En sådan underrättelse kan t.ex. bero på att utlänningen åberopar att det föreligger hinder mot verkställighet som avses i 1, 2 eller 3 §. Det kan även på annat sätt ha visat sig att sådant hinder kan föreligga. Ändringarna behandlas i avsnitten 6.5.4 och 6.6.1.
I första stycket första meningen anges att om det i ett ärende som avser en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott visar sig omöjligt att verkställa beslutet, ska Migrationsverket inte fatta beslut i ärendet utan skyndsamt med eget yttrande lämna ärendet vidare för prövning. Ändringen i första stycket är en följd av att regeringens ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott flyttas över till den ordinarie migrationsprocessen. Ändringen innebär att ärendena i fråga ska lämnas över till migrationsdomstol för prövning enligt 8 kap. 14 a §.
I yttrandet bör Migrationsverket redogöra närmare för de omständigheter som talar för att verkställighet inte kan genomföras. Yttrandet bör även i övrigt inriktas på det som är väsent-
Författningskommentar Ds 2012:17
ligt för migrationsdomstolens prövning. När det gäller prövningen och innehållet i yttrandet, se kommentaren till 8 kap. 14 a §.
Att ett motsvarande överlämnande av ärendet ska ske om en ansökan om uppehållstillstånd eller om upphävande av utvisningsbeslutet görs följer av 5 kap. 20 § och 8 kap. 14 §. När det gäller innebörden av de bestämmelserna hänvisas till kommentaren till respektive paragraf.
I första stycket andra meningen, som är ny, upplyses om att Migrationsverket får besluta om inhibition. Inhibition aktualiseras bl.a. när en verkställighet av en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott är nära förestående och det finns skäl att bevilja utlänningen uppehållstillstånd. Inhibition aktualiseras också när det är oklart huruvida det föreligger verkställighetshinder och den frågan inte hinner utredas innan verkställighet ska ske.
Att en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen får besluta om inhibition av en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott framgår av 11 §.
En polismyndighet får däremot inte fatta beslut om inhibition av en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Även en sådan fråga måste därför överlämnas till Migrationsverket. Att polismyndigheten ska överlämna ett yrkande om inhibition till Migrationsverket för beslut framgår av 4 § förvaltningslagen (1986:223).
När bestämmelserna om automatiskt hinder mot verkställighet är tillämpliga behövs dock inte något beslut om inhibition. Dessa bestämmelser gäller bl.a. vid prövning av en ansökan om uppehållstillstånd av skyddsskäl (8 a § första och andra styckena och 19 a § tredje stycket), se avsnitt 6.6.2.
Av andra stycket, som i huvudsak motsvarar nuvarande 12 kap. 20 § andra stycket, framgår att regleringen i första stycket inte gäller vid prövning enligt 19 a §, 5 kap. 20 § eller 8 kap. 14 §.
Ds 2012:17 Författningskommentar
13 kap.
10 § Ett beslut ska vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet om det avser
– resedokument, – uppehållstillstånd, – statusförklaring, – tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige, – avvisning eller utvisning, – återreseförbud, – upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott,
– förlängning eller upphävande av tidsfrist för frivillig avresa, – förvar eller uppsikt, eller – kroppsvisitation. Vid beslut i fråga om nationell visering eller arbetstillstånd får skälen som ligger till grund för beslutet utelämnas. En utlänning har dock alltid rätt till motivering av ett beslut i fråga om nationell visering, om beslutet går utlänningen emot och utlänningen omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer, utan att vara medborgare i en EES-stat eller i Schweiz.
Paragrafen innehåller bestämmelser om utformningen av vissa beslut.
Avser ett beslut någon av de frågor som räknas upp i första
stycket ska beslutet vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger
till grund för beslutet. Kravet på skriftlighet och motivering gäller bl.a. för beslut om uppehållstillstånd. Ändringen i första stycket innebär att samma krav ska gälla även för beslut om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Ändringen behandlas i avsnitt 6.5.3.
Andra stycket är oförändrat.
Författningskommentar Ds 2012:17
14 kap.
3 § Migrationsverkets beslut får överklagas till en migrationsdomstol, om beslutet innebär
– avvisning eller utvisning, – avslag på en ansökan om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott,
– avslag på en ansökan om uppehållstillstånd eller om tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige, eller
– återkallelse av ett uppehållstillstånd eller av tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige.
Migrationsverkets beslut om avslag på en ansökan om arbetstillstånd eller beslut om återkallelse av arbetstillstånd får överklagas till en migrationsdomstol, om frågan om tillstånd har behandlats i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning.
I paragrafen regleras överklagande av vissa av Migrationsverkets beslut.
I första stycket anges att beslut som innebär avslag på en ansökan om uppehållstillstånd får överklagas. Ändringen innebär att även beslut om avslag på en ansökan om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott får överklagas. Ändringen kommenteras i avsnitt 6.4.
Andra stycket är oförändrat.
9 § Beslut av en polismyndighet eller av Migrationsverket om förvar eller uppsikt får överklagas till en migrationsdomstol.
Beslut om förvar eller uppsikt får överklagas särskilt och utan begränsning till viss tid.
I paragrafen regleras överklagande av beslut om förvar eller uppsikt.
Första och andra styckena är oförändrade. Tredje stycket, som enbart avser beslut om förvar eller uppsikt
i ärenden hos regeringen, upphävs till följd av att ärenden om
Ds 2012:17 Författningskommentar
förvar eller uppsikt enligt utlänningslagen inte längre kommer att handläggas av regeringen. Ändringen behandlas i avsnitt 6.7.
16 kap.
11 § Prövningstillstånd krävs vid överklagande av en migrationsdomstols beslut till Migrationsöverdomstolen.
Vid överklagande av en migrationsdomstols beslut enligt 9 § andra stycket krävs dock inte prövningstillstånd. Prövningstillstånd krävs inte heller vid överklagande av en migrationsdomstols beslut i fråga om statusförklaring eller uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § efter överlämnande enligt 4 kap. 6 § andra stycket eller 5 kap. 20 § andra stycket.
I paragrafen behandlas kravet på prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen.
Första stycket är oförändrat.
Av andra stycket framgår att det inte krävs prövningstillstånd i vissa fall, bl.a. om en utlänning som har utvisats på grund av brott överklagar en migrationsdomstols beslut i fråga om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande efter att ärendet lämnats över enligt 5 kap. 20 § andra stycket. Någon ändring i sak är inte avsedd. Ändringen kommenteras i avsnitt 6.10.
17 kap.
1 § Socialnämnden ska lämna ut uppgifter angående en utlännings personliga förhållanden, om en polismyndighet, Säkerhetspolisen, Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen begär det och uppgifterna behövs för att avgöra ett ärende om uppehållstillstånd eller ett ärende om tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i Sverige eller för att verkställa ett beslut om avvisning
Författningskommentar Ds 2012:17
eller utvisning. Detsamma gäller när fråga har uppkommit om utlänningen har uppehållsrätt.
I paragrafen föreskrivs en skyldighet att lämna ut uppgifter i vissa utlänningsärenden.
Enligt paragrafen ska socialnämnden lämna ut uppgifter angående en utlännings personliga förhållanden, om de myndigheter som anges i paragrafen begär det och uppgifterna behövs för sådana ändamål som anges i paragrafen. Hos regeringen är bestämmelsen tillämplig enbart i ärenden om uppehållstillstånd.
Ändringen innebär att hänvisningen till regeringen tas bort som en följd av att regeringen inte längre kommer att fatta beslut i fråga om uppehållstillstånd enligt utlänningslagen. Ändringen kommenteras i avsnitt 6.5.3.
Bestämmelserna gäller dock fortfarande i tillämpliga delar i regeringens ärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, se kommentaren till 5 § den lagen.
10.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar
2 § Högsta förvaltningsdomstolen prövar
1. överklagande av kammarrätts beslut enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291),
2. överklagande av annat beslut i förvaltningsärende som enligt lag eller enligt instruktion för kammarrätterna görs hos domstolen.
Högsta förvaltningsdomstolen prövar ansökningar om resning och återställande av försutten tid i andra fall än som anges i 8 §.
Högsta förvaltningsdomstolen prövar som första domstol om justitieråd i Högsta domstolen ska skiljas eller avstängas från sin anställning eller vara skyldig att genomgå läkarundersökning.
Ds 2012:17 Författningskommentar
Paragrafen behandlar Högsta förvaltningsdomstolens behörighet.
Första och tredje styckena är oförändrade. Andra stycket andra meningen upphävs till följd av att ärenden
om förvar eller uppsikt enligt utlänningslagen (2005:716) inte längre kommer att handläggas av regeringen. Upplysningen om regleringen i 14 kap. 9 § tredje stycket UtlL om prövning av beslut om förvar eller uppsikt i sådana ärenden tas bort som en följd av att den bestämmelsen upphävs, se kommentaren till 14 kap. 9 § UtlL. Ändringen kommenteras i avsnitt 6.7.
10.3. Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.
14 § Regeringen får för annat fall än som avses i 12 § meddela bestämmelser om anstånd under högst sex månader med verkställigheten av dom beträffande den som dömts till fängelse och inte är häktad eller på annan grund intagen i kriminalvårdsanstalt.
Paragrafen innehåller ett bemyndigande för regeringen att meddela bestämmelser om anstånd i högst sex månader med verkställigheten av dom beträffande den som dömts till fängelse och som inte är häktad eller på annan grund intagen i kriminalvårdsanstalt.
Ändringen, som kommenteras i avsnitt 7.5, är en följd av att bestämmelserna i 13 § om automatiskt uppskov vid ansökan om nåd upphävs och innebär att hänvisningen till den paragrafen utgår.
10.4. Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll
5 § I ärenden enligt denna lag gäller följande föreskrifter i utlänningslagen (2005:716) i tillämpliga delar:
Författningskommentar Ds 2012:17
1 kap. 3 b § om EES-medborgare, 1 kap. 13 § om skyndsam handläggning, 3 a kap. 2 § om familjemedlemmar till EES-medborgare, 4 kap. 1–4 §§ om flyktingar och andra skyddsbehövande, 5 kap. 1–1 c, 3–10, 12–16 och 17–19 §§ om uppehållstillstånd, 8 kap. 7 a § om utvisning av utlänningar med permanent uppehållsrätt, EES-medborgare som har vistats i Sverige under de tio närmast föregående åren och EES-medborgare som är barn,
8 kap. 17 a § om sådana hänsyn som ska tas till anknytningen till Sverige, om fråga uppkommit om utvisning av en EES-medborgare eller en sådan medborgares familjemedlem,
9 kap. 8 § om fotografi och fingeravtryck, 10 kap. 1, 2, 4, 5–10, 11 och 17 §§ om förvar och uppsikt, 12 kap. 1–5, 13 a och 21–23 §§ om verkställighet av beslut om utvisning,
13 kap. 1–7 §§ om muntlig handläggning hos förvaltningsmyndighet,
13 kap. 10 § om motivering av beslut, 13 kap. 11 § om tolkersättning, 13 kap. 12 § om rättelse av beslut på grund av oriktig uppgift, 13 kap. 15 och 16 §§ om DNA-analys, 16 kap. 1 § andra stycket om Migrationsöverdomstolen, 17 kap. 1 och 2 §§ om skyldighet att lämna uppgifter, 18 kap. 1 § andra stycket om offentligt biträde för barn, samt 19 kap. 1–4 §§ om kostnadsansvar.
Skyldigheten enligt 17 kap. 1 § utlänningslagen att lämna uppgifter gäller vid tillämpningen av denna lag även i förhållande till regeringen.
Paragrafen anger vilka bestämmelser i utlänningslagen (2005:716) som ska tillämpas vid handläggningen av ärenden enligt förevarande lag.
I första stycket görs en följdändring i hänvisningen till 10 kap. 11 § UtlL med anledning av att tredje stycket i den paragrafen upphävs.
I andra stycket, som är nytt, upplyses, med anledning av att föreskriften om upplysningsskyldighet till regeringen i 17 kap.
Ds 2012:17 Författningskommentar
1 § UtlL upphävs, att skyldigheten för socialnämnden att lämna uppgifter enligt den bestämmelsen alltjämt ska gälla i förhållande till regeringen i ärenden enligt förevarande lag.
Ändringarna behandlas i avsnitt 6.13.
16 § Om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl till det, får
Säkerhetspolisen häva eller i för utlänningen förmånlig riktning ändra ett beslut som rätten har meddelat enligt 14 §. Säkerhetspolisen får också besluta om tillfällig lättnad och vidta omedelbart nödvändig jämkning.
Paragrafen behandlar möjligheten för Säkerhetspolisen att i vissa fall häva eller ändra ett domstolsbeslut enligt 14 § om anmälningsplikt eller tvångsmedel.
När lagen ändrades i samband med införandet av den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden (prop. 2004/05:170) ersattes ordet ”rikspolisstyrelsen” i olika böjningsformer med ”Säkerhetspolisen” i motsvarande form. Någon ändring gjordes dock inte i andra meningen i förevarande paragraf. Ändringen i andra meningen innebär enbart att ”Styrelsen” ersätts med ”Säkerhetspolisen”. Viss språklig justering görs också.
10.5. Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m.
9 § I ett ärende om nåd får Justitiedepartementet och Högsta domstolen inhämta yttrande från Kriminalvården, upplysningar från en socialnämnd enligt 6 § eller förordna om läkarintyg enligt 7 §.
I ett ärende om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott får Migrationsverket, en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen inhämta yttrande från Kriminalvården eller upplysningar från en socialnämnd enligt 6 § andra stycket.
Författningskommentar Ds 2012:17
Paragrafen behandlar möjligheten att begära in personutredning i ärenden om nåd. Av bestämmelsen framgår bl.a. att Justitiedepartementet i sådana ärenden får inhämta bl.a. yttrande från Kriminalvården och upplysningar från en socialnämnd enligt 6 §.
Ändringen i första stycket är enbart språklig. Genom andra stycket, som är nytt, öppnas möjlighet för Migrationsverket, en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen att i ärenden om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott inhämta yttrande från Kriminalvården eller upplysningar från en socialnämnd enligt 6 §. Ändringen behandlas i avsnitt 6.5.3.
10.6. Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll
12 § Bestämmelser om hur en dom ska befordras till verkställighet och hur tid för sådan verkställighet ska beräknas finns i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. Bestämmelserna i 10 § andra–femte styckena och 12 § i den lagen om förpassning till kriminalvårdsanstalt m.m. och om uppskov med verkställighet ska dock inte gälla i fråga om verkställighet utanför anstalt enligt denna lag.
Vid tillämpning av 10 § första stycket lagen om beräkning av strafftid m.m. på verkställighet utanför anstalt enligt denna lag ska den dömde föreläggas att påbörja verkställigheten i sin bostad en viss dag. Strafftiden ska räknas från den dagen. Bestämmelsen i 25 § lagen om beräkning av strafftid m.m. om sammanläggning av strafftider ska inte tillämpas under verkställigheten utanför anstalt, om det sammanlagda straffet då kommer att överstiga sex månader.
Av 15 § första stycket tredje meningen framgår att övervakningsnämnden i visst fall ska fastställa hur många dagar av fängelsestraffet som verkställts utanför anstalt.
Ds 2012:17 Författningskommentar
I paragrafen finns en reglering som hänvisar till och kompletterar bestämmelserna i lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. om hur en dom ska befordras till verkställighet och hur tid för sådan verkställighet ska beräknas.
Ändringarna i första och tredje styckena är enbart språkliga.
Andra stycket anpassas som en konsekvens av att 13 § lagen
(1974:202) om beräkning av strafftid m.m. om automatiskt uppskov vid ansökan om nåd upphävs. Ändringen, som behandlas i avsnitt 7.5, innebär att särregleringen i fråga om tillämpningen av den bestämmelsen vid verkställighet med fotboja upphävs. Vissa språkliga justeringar görs också.