SOU 1990:7
Lagstiftning för reklam i svensk TV : delbetänkande
& Statens offentliga utredningar 19907
Utbildningsdepartementet
Lagstiftning för reklam i svensk TV
Delbetänkande av radiolagsutredningen Stockholm 1990
& Statens offentliga utredningar && 1—990:7
Utbildningsdepartementet
Lagstiftning för reklam i svensk TV
Delbetänkande av radiolagsutredningen Stockholm 1990
& Statens offentliga utredningar Wifi"? 1990:7 & Utbildningsdepartementet
Lagstiftning för reklam i svensk TV
Delbetänkande av giiolagsutredningen Stockholm 1990
Allmänna Förlaget har utgivit en bibliografi över SOU och Ds som omfattar åren 1981 — 1987. Den kan köpas från förlagets Kundtjänst, 106 47 STOCKHOLM. Best. nr 38—12078-X.
Beställare som är berättigade till remissexemplar eller friexemplar kan beställa sådana under adress:
Regeringskansliets förvaltningskontor
SOU-förrådet 103 33 STOCKHOLM
Tel: 08/763 23 20 Telefontid 810 - 1200 08/763 10 05 1200 - 1600 (endast beställare inom regeringskansliet)
Graphic Systems AB, Göteborg 1990 ISBN 91-38-10498-9 ISSN 0375—250X
Till utbildningsminister Bengt Göransson
Efter regeringens bemyndigande förordnades jag 1985 som särskild ut— redare med uppgift att på närmare angivet sätt lämna förslag till ny ra- diolagstiftning. Utredningsarbetet har bedrivits under benämningen radiolagsutredningen.
Utredningen har tidigare överlämnat fyra delbetänkanden, nämligen (Ds U 1985:12) Kabelsändningarna och videocensuren, (Ds U 1987:2) Försöksverksamhet med nordisk TV från rymden, rättsliga frågor, (SOU 1987:63) Vidaresändning av satellitprogram i kabelnät samt (SOU 1989:7) Vidgad etableringsfrihet för nya medier. Förstnämnda be- tänkande har lett till lagstiftning (prop. 1985/86:109, KU 1986/87z6, rskr. 37, SFS 1986:1209—1217).
Utredningen får härmed överlämna delbetänkandet (SOU 1990:7) Lag— stiftning för reklam i svensk TV.
Betänkandet föranleds av de tilläggsdirektiv som jag fick genom rege- ringsbeslut den 3 maj 1989 (dir. 1989z21). Enligt tilläggsdirektiven om- fattar uppdraget följande tre delar.
1) Att föreslå den lagstiftning som behövs med anledning av TV—ut— redningens (U 1989104) arbete.
2) Att belysa konsekvenserna av ett svenskt tillträde till Europarå- dets konvention om gränsöverskridande television samt föreslå den lag- stiftning som behövs.
3) Att föreslå en kabelsändningslagstiftning som är sådan att regler för vidaresändning av satellitprogram kan tillämpas oberoende av från vilken kategori av satelliter programmen sänds ut.
Enligt tilläggsdirektiven skulle förslagen lämnas senast den 1 novem— ber 1989.
Var och en av de tre uppgifterna är krävande. Det stod ganska tidigt klart att det inte skulle vara möjligt att inom den givna tidsramen be- handla alla tre ämnena. Jag har då .ort bedömningen att det stämmer bäst överens med direktivens anda att i en första omgång behandla en- dast den första frågan, om lagstiftning med anledning av TV—utredning_ ens arbete. Inte ens med denna koncentration av arbetet blev det möjligt att lägga fram förslagen i tid.
TV—utredningen avgav den 29 september 1989 betänkandet (SOU 1989: 73) TV—politiken, där utredningen lägger fram tre alternativ för än- nonsfinansierad svensk television. Utredningen föreslår även vad som bör gälla för bl.a. reklaminslagen och det övriga programinnehållet i TV—sändningar med betalda annonser.
I detta betänkande lägger jag fram de förslag till lagstiftning som be— hövs för att annonsfinansierad TV skall kunna införas i Sverige. När det gäller de olika reglernas innehåll har jag i huvudsak följt TV—utred- ningens förslag. Lagförslagen är utformade på sådant sätt att de skall kunna användas oavsett vilket av TV—utredningens tre alternativ som kommer till utförande.
Jag föreslår även vissa andra ändringar i radiolagstiftningen. De flesta av dem är av formell natur och behöver inte beröras närmare här. Jag vill emellertid fästa uppmärksamheten på attjag föreslår en precisering av radiolagens bestämmelse om demokratiska värderingar i program— verksamheten. Genom denna klargörs att programföretagens skyldig— heter omfattar dels att sända program där de demokratiska principerna hävdas, dels att, när deti ett program förekommer inslag som motiverar det, hävda dessa principer i eller i anslutning till programmet.
Om jag inte får ändrade direktiv avser jag att fortsätta mitt arbete med de delar som återstår av tilläggsdirektivets uppdrag. Som jag för närva— rande bedömer saken bör det vara möjligt att avge förslag om ungefär ett halvår.
Jag vill emellertid ta tillfället i akt och informera om de linjer efter vil- ka utredningsarbetet bedrivs.
För att Sverige skall kunna ansluta sig till TV—konventionen behövs regler som gör det möjligt att säkerställa att de programföretag för vilka Sverige enligt konventionen är ansvarigt, dvs. i första hand de som sän— der från svenskt territorium, verkligen följer de minimiregler för sänd- ningarnas innehåll som konventionen ställer upp. För detta krävs lag— stiftning om innehållet i sändningar till satelliter. Mitt arbete inriktas för närvarande på att sådana sändningar liksom nu skall få ske utan andra krav på tillstånd än de som är frekvensmässigt motiverade, men att regler för innehållet skall gälla för alla sändningar som är avsedda för allmänheten.
Även när det gäller kabelsändningslagstiftningen är min ambition att kraven på tillstånd för att bedriva sändningsverksamhet i kabelnät skall reduceras till vad som är oundgängligen nödvändigt. De regler som bör gälla för verksamheten bör vara giltiga för alla som bedriver en viss verksamhet och inte som nu vara kopplade till förekomsten av till- stånd.
I arbetet med betänkandet har deltagit som experter hovrättsassessorn Tor Bergman, utbildningsdepartementet, kanslichefen Britt—Marie Blanck, Sveriges Television AB, kanslichefen Håkan Fahlberg, Sveriges Radio AB, avdelningsdirektören Rolf J aensson, Televerket radio, kans- lirådet Lars Marén, utbildningsdepartementet, departementsrådet Ann—Christin Nykvist (fr.o.m. 1989—03-13 t.o.m. 1989—10—31), civilde— partementet, fil.lic. Tomas Ohlin, handelshögskolan i Stockholm, direk- tören Wolfgang Rudel, (fr.o.m. 1989—05—03), kabelnämnden, hovrättsas- sessorn Lars Schuer (fr.o.m. 1989—11—01), civildepartementet, och hov- rättsassessorn Bertil Wennberg, justitiedepartementet, samt som sekre- terare numera utnämnda kammarrättsrådet Göran Bodin.
Betänkandet har i väsentliga delar skrivits av Tor Bergman.
Under utredningsarbetet har överläggningar ägt rum med konsument- ombudsmannen och med företrädare för radionämnden.
Stockholm i februari 1990 Jan Pennlöv
/Göran Bodin
ETJ'ti nå.: .l"-|.'l .F'lml-l—l" ftir"-
..,i'ulLll- nuit |||-f- ”nu; J.Jl'ihrl ry||-.|.|. ili'uwl'mdj .wr' 'BW'J- 41311». -
» namram '.ahl 1
äte, '. ." 'ihdh'Il-ö'h
" Mr_lunm' .it? rl
LFfå” IBM.!!! 'lalul'l l ' -'F|il'_f:hi'l' ...nu.
..;E...
Sammanfattning
Lagförslag
]
3.1 3.2 3.3
4.1
4.2
Inledning
'l'V—utred ningen s betänka nd e (SO U 1989z73) 'l'V—politiken
Konventioner som påverkar svensk lagstiftning på medieområdet
Inledning Artikel 10 i Europakonventionen Europarådets konvention om gränsöverskridande television 3.3.1 Inledning 3.3.2 Konventionenstillämpningsområde 3.3.3 Den sändande staten är ansvarig för att konventionens regler följs 3.3.4 Konventionensmaskineri
3.3.5 Definitioner av vissa begrepp i konventionen 3.3.6 Regler om sändningarnas innehåll
Gru ndlagsskyddet för yttrandefriheten och
informationsfriheten
Regeringsformen
4.1.1 Regeringsformensyttrandefrihetsbegrepp 4.1.2 Möjligheterna att begränsa yttrandefriheten och informationsfriheten Tryckfrihetsförordningen
13
27
41
45
51 51 51 54 54 55
56 57 57 59
69 69 69
70 72
5.1
5.2
6.1 6.2
6.3 6.4
6.5
6.6 6.7
6.8
4.2.1 Tryckfrihetsförordningens räckvidd som exklusiv straff— och processlag 72 4.2.2 Räckvidden av tryckfrihetsförordningens censurförbud 74 4.2.3 En jämförelse mellan regeringsformens och tryckfrihetsförordningens yttrandefrihetsbegrepp 4.2.4 Den särskilda regleringen av tryckfrihetsbrotten
4.2.5 Det speciella ansvarighetssystemet 4.2.6 Skydd för meddelare m.fl. 4.2.7 Den särskilda råttegångsordningen
Vissa radiorättsliga grundregler Radiolagens censurförbud 5.1.1 Begreppet radioprogram 5.1.2 Censurförbudets lydelse 5.1.3 Förarbetena
5.1.4 En jämförelse mellan radiolagens och tryckfrihetsförordningens censurförbud Sändningar som kräver tillstånd av regeringen m.m. 5.2.1 Rundradiosändningar 5.2.2 Trådsändningar
Reglerna för programföretagen inom Sveriges Radio— koncernen
Sveriges Radio—koncernens faktiska ensamställning Radiolagens krav på opartiskhet och saklighet i
programverksamheten
Radiolagens demokratibestämmelse
Lagstöd för vissa bestämmelser i avtal mellan staten och ett
programföretag
Efterhandsgranskning av radionämnden Avtalen mellan staten och programföretagen
Radionämndens praxis 6.7.1 Nämndensbefogenheter 6.7.2 Radiolagens krav på opartiskhet
6.7.3 Avtalsbestämmelsen om televisionens centrala ställningi samhället 6.7.4 Avtalsbestämmelsen om reklamförbud
6.7.5 Radiolagensdemokratibestämmelse Radioansvarighetslagen 6.8.1 Radioansvarighetslagensyttrandefrihetsbegrepp
77 77 78 79 79
81 81 81 82 83
85 86 86 87
89 89
90 92
94 94 95 97 97 98
100 100 103 109 109
7.2
7.3
8.2
8.3
6.8.2 Begreppet yttrandefrihetsbrott 110 6.8.3 Det speciella ansvarighetssystemet 1 1 1 6.8.4 Skydd för meddelare m.fl. 112 6.8.5 Den särskilda rättegångsordningen 1 13 6.8.6 Radioansvarighetslagens tillämpningsförordning 114 Marknadsrätten 115 Konkurrenslagen 115 7.1.1 Begreppet skadlig konkurrensbegränsning 115 7.1.2 Annonsvägran 116 Marknadsföringslagen 120 7.2.1 Lagens syfte och uppbyggnad 120 7.2.2 Administration, förfarande och sanktioner 122 7.2.3 Marknadsföring och yttrandefrihet 124 7.2.4 Några grunddrag hos generalklausulen mot otillbörlig marknadsföring 132 7.2.5 Den särskilda generalklausulen om informationsskyldighet 137 Alkohol— och tobaksreklamlagarna 143 7.3.1 Begreppen alkoholdrycker och tobaksvaror 143 7.3.2 Grundregeln om särskild måttfullhet vid marknadsföringen 144 7.3.3 Kommersiella annonseri tryckta periodiska skrifter 145 7.3.4 Alkohol— och tobaksreklamlagarnas anknytning till marknadsföringslagens generalklausul mot otillbörlig marknadsföring 147 Överväganden och förslag 149 Utgångspunkterna i fråga om behovet av lagstiftning för reklam i svensk TV 149 8.1.1 Tillämpningsområdet för radiolagens censurförbud måste begränsas 149 8.1.2 Radiolagens krav på opartiskhet måste inskränkas 152 Några centrala begrepp 153 8.2.1 Reklam 153 8.22 Annonstid och annons 163 Ett reklam—TV—företags grundläggande skyldigheter 165 8.3.1 Opartiskhet och saklighet i programverksamheten 165 8.3.2 Demokratiska Värderingar i programverksamheten 1 70 8.3.3 Ingen diskriminering av annonsörer 176
8.4
8.5
8.6
8.7 8.8
8.9
9.1 9.2 9.3
9.4
8.3.4 Vad som i sak bör skilja annonser från andra program 179 Några huvudpunkteri fråga om annonser i TV 8.4.1 För annonser bör inte gälla kraven på opartiskhet, saklighet och demokratiska värderingar i programverksamheten
8.4.2 Det bör få förekomma tre olika typer av annonser 8.4.3 Annonserna och grundsatsen om reklamidentifiering 8.4.4 Annonser böri princip inte få främja utbredningen av åsikter i politiska, religiösa eller fackliga frågor
Mängden annonser och hur annonser bör få sättas in 8.5.1 Högsta tillåtna annonsvolym och minimitiden för en annons
8.5.2 Annonstiden vid ett givet tillfälle 8.5.3 Hur annonser bör få sättas in
Särskilda normer för reklam i TV
8.6.1 Marknadsföringslagen och reklam i TV 8.6.2 Reklam till barn
8.6.3 Ingen alkohol— eller tobaksreklam Sponsrade program Radionämnden, KO och marknadsdomstolen
8.8.1 Radionämnden och reklam i svensk television
8.8.2 Radionämndens ställningi förhållande till K0 och marknadsdomstolen
8.8.3 Radionämndens rätt att få tillgång till upptagningar av program Radioansvarighetslagen och ett nytt reklamsändande
TV—företag
8.9.1 Radioansvarighetslagen bör gälla också för sändningar av ett nytt reklamsändande TV—företag 8.9.2 Det yttrandefrihetsrättsli ga ansvaret för annonser 8.9.3 Det väsentliga i radioansvarighetslagens tillämpningsförordning bör tas in i själva lagen
Specialmotivering
Förslaget till lag om annonser i televisionen Förslaget till lag om ändring i radiolagen (1966:755) Förslaget till lag om ändring i radioansvarighetslagen (1966:756)
Förslaget till lag om ändring i lagen (1978:487) om pliktexemplar av skrifter och ljud— och bildupptagningar
182
182 186 190
192 199
199 205 207 216 216 219 228 238 242 242
244
247
250
250 251
253
255
255
265
276
279
9.5 Förslaget till lag om ändringi lagen (1978:763) med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker 9.6 Förslaget till lag om ändring i lagen (1978:764) med vissa bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror
Bilagor
Bilaga] Kommittédirektiv Bilaga 2 Internationella Handelskammarens Grundregler för reklam
Bilaga 3 Europarådets konvention om gränsöverskridande TV
280
281
283
291 305
,||| Å"'"
"[ 419343, 1111 " 74334 W'TT',"1—1...
|,u||
' 1.1 . . . 1, 1.,'.'.,' ,,51
.]: : ,,-4 , ..', ,-I,,.,4'f1f"11 F!") ';ln
"i,: ' . 1 N'.j""|i|'"..-"l,"l"r""f ,, ,,,,I ||, 4?1 4,2-4, ”44.1 ,,'.'.L|,,';,;ji *h'n'våm'" "I'i'l'-"'
1', 'i' 'äwå 1.11 '
',11'"'7'-11"'" 'i' i., '.'1'11'3'53-5? .'.—.'...',',1,.,
. . -" .. . . '.11:..1"' . 1-,- ..11. .;'-' _ ', . .,."1 !+,,” "$"." .!."1", ,'.', 'i'u "111118" ' [' '-"' 4 4.4.'"".,"'='"'."'.,.,- _.. '. ' . » ' '.'.' ..'. " Wii'll" lel'dv fll'l"'|||" ' ' . "'i ' '%'lu1 H I i , .
. 1..: 111111»...
-. ,, q....11._
Nil %?;C _ " "' 1 "SM " '.' 'i': 111". " .- 14.42,4 ,,,4. '.j'rAl-J ,,- 1.1,4111_,,444,5_ . ,m'.
| 'r"'v ' .1..,,':' " ,',' ) ' ' , "'11"""'-"| 11 1.1.1 '_1' 1!?»;»..*"'i,, , '4_4 : , ' .. ' 15. . 1... 11,1,"11'1'1'1' "4",' ' ' ' . "II"" "1111." '111'111, . "']II|'|:"' .' '
.. il1,11": "." ,4,4 1."";'1.'i'|'.'rr4 44 jag, ,4 .””, 54 ,4' _" 3111111'1. .,,EMTN. 111.1"' &,
41"'"' ..'-.- 11," ....1'"."11*.1 .-.,
-1'1,.,-.|
' " '"".3' "" "—""' "" '-'. !.1'."' '.11'7." .1'""'".l-'1 ' " """-'"1'J':'"J1"""I' -'|P"""" ":;"— ""Lt'1|"/||' 1'V'|' [3,1, '|"" Ila IAI:- | '.' ' ""|""'".,|,"-.' ”"'-' L "H.M.—"11,1?
|__”); "1'1'....'.."f| ' ,- "11,1. 4441' ,,,',,",;-"'|1-1|. # _ 'if—31511" ""' ."
,41-14.,' ' .. .. .'1' 111... 51.1?
11").
41. 14,1,4.,1.
:."1l' ,! ..'.'. |. 4 _1 F ..l- |l|v | 111 ,..-4 | . '.1. ,,,,11
. ' - . -.. . ..är-414" lil.'—.l"--1'."»111 bi,-111211 ,'|'!'_,,,'4,-' ""|"U"'",,-, '1"','"'T".,."'1i4.,'4.'1,1 ,,, '!" " 134,44: -'11""'"'A1',W1'-"':i"' in " 1.A'." .. .'.44».".'111 .? . 4.4_ 4Ii'4,|".. ! =J|1'-l'.ll'l'4'11.|,14."h "4. " .'.-".'. 11.111 1' ' ' """ ,»|_ |1'444_4. 114,64 " 441,1' .,4, _ . ' ,» ”'i'." III,:JII r'l'E'qV ! ,,,l||4||4||ll11|.,l,_1'..T"l"
| f**hr'44-l-1V ”
» J'.'.""."'ll-'.L ,'f &, ""'. ""'x'ng "|||" " . ,1 _'1.,',=4£,1'l'."'-
» '] 'l.-' ' .” |r I.'|:| -,._." , ..'iH '. ..'lJ "1' 1111 '., " . '
.1"*.'.1._-""1 " """' j""""_4'r1"4
Sammanfattning
Vad betänkandet handlar om
Betänkandet handlar om de förändringar som bör göras i gällande regel- verk för radio och TV, om det införs reklam i en eller flera marksända "FV—kanaler.
Flertalet av de nya bestämmelserna föreslås bli samlade i en lag om än- nonser i televisionen. Ändringar föreslås även i bl.a. radiolagen (RL) och radioansvarighetslagen (RAL).
Till största delen grundar sig lagförslagen på de ställningstaganden som 'I'V—utredningen har .ort i sitt betänkande (SOU 1989:73) TV—politi- ken, som överlämnades till utbildningsminister Bengt Göransson den 29 september 1989.
I utredningsarbetet har beaktats den konvention om gränsöverskridan— de television som Europarådet öppnade för undertecknande den 5 maj 1989. Konventionen har hittills undertecknats av Sverige och 12 andra europeiska länder.
Lagen om annonser i televisionen har utformats för att kunna användas både om Sveriges Television blir det reklamsändande TV—företaget ochi det fallet att ett från Sveriges Radio—koncernen fristående TV—företag ges rätt att sända betald reklam. Samma regler avses i princip gälla i båda fallen. I två avseenden utgår emellertid lagen från att regleringen blir olika. Det är i fråga om högsta tillåtna tid för annonser per dygn och möjligheterna för programföretaget att avbryta program med annonser. Lagen innebär att den högsta tillåtna tiden för annonser kan bli kortare om Sveriges Television blir det reklamsändande TV—företaget. Det är
också avsikten att det för Sveriges Television — på grund av att företaget förfogar över två programkanaler — skall gälla den huvudregeln, att fö— retaget inte får avbryta program med annonser. Under de förutsättning- ar som anges i lagen avses däremot ett fristående TV—företag som sän- der i bara en kanal, få göra detta.
Lagen handlar inte om det vanliga programutbudet utan endast den del av sändningstiden som avser annonser och den gäller endast för det pro- gramföretag som kan komma att sända reklam mot vederlag.
Syftet med annonslagen är bl.a. att det skall kunna göras en så tydlig skillnad som möjligt mellan reklaminslagen och det egentliga program- utbudet så att TV—tittarna har klart för sig vilka budskap som är re- klambudskap.
Ett annat ändamål med lagen är att styra inplaceringen av reklamin— slagen så att dessa blir så lite störande som möjligt.
För att uppnå lagens syften har jag funnit det nödvändigt att införa vis— sa begrepp i den, nämligen annonstid, annons och reklam.
Vad menas med reklam?
Ordet reklam har visat sig inte ha någon precis innebörd. Det förekom— mer i skilda betydelser när det används i olika regelverk. För de här framlagda förslagen är tre regelverk av särskild betydelse:
1) marknadsföringslagen (MFL), 2) Europarådets TV—konvention och 3) radiolagen.
Det reklambegrepp som följer av marknadsföringslagen gäller närings- idkares reklammeddelanden som syftar till att främja avsättningen av varor, tjänster eller andra nyttigheter. Utanför reklam i denna mening faller åsiktsreklam och liknande. Detsamma är fallet med inköps- eller andra anskaffningsfrämjande åtgärder som riktas ”bakåt” mot leveran- törer, kreditgivare eller arbetssökandeDet spelar däremot ingen roll för
tillämpligheten av MFL om det rör sig om reklam mot betalning eller inte.
Europarådets TV—konvention använder ett helt annat reklambegrepp (”advertisement”). Det är mycket vidsträckt i och med att det även in- kluderar både anskaffningsfrämjande reklam och åsiktsreklam. Samti- digt är detta reklambegrepp snävt eftersom det bara gäller sådana re- klammedelanden som ett TV—företag sänder mot betalning eller veder-
lagi annan form.
I radiolagen och avtalen mellan staten och programföretagen inom Sve- riges Radio—koncernen förekommer uttrycket "kommersiell reklam”. Varje avtal innehåller den bestämmelsen att programföretaget inte mot vederlag får medge kommersiell reklam i program eller programinslag. Detta reklambegrepp verkar inte sammanfalla med vare sig TV—kon— ventionens reklambegrepp eller det reklambegrepp som följer av MFL. Det täcker något mer än vad MFL gör.
Jag har kommit fram till att det vid utformningen av mina lagförslag är lämpligast att utgå från MFL:s reklambegrepp. Reklam definieras allt— så som ett radioprogram som är avsett att främja en näringsidkares av- sättning av en vara, en tjänst eller någon annan nyttighet.
Det finns flera skäl att använda detta begrepp. TV—utredningen har närmast som en självklarhet räknat med att TV—reklamen skall överva- kas inom ramen för MFL:s system. Det finns goda skäl för den stånd- punkten. Grundtanken med MFL är ju att den skall reglera den kom- mersiella reklamen i hela dess Vidd, oavsett i vilket medium ett reklam— meddelande framförs.
Ett annat skäl att välja detta begrepp har att göra med sambandet mel- lan radioansvarighetslagen, tryckfrihetsförordningen (TF) och mark- nadsföringslagen.
RAL kommer att gälla även för ett reklamsändande TV—företag och RAL har TF som förebild. Uttrycket missbruk av yttrandefriheten i RAL betyder det samma som uttrycket missbruk av tryckfriheten i 1 kap 3 & TF.
Gränserna för ingripanden med stöd av MFL och dess reklambegrepp bestäms ytterst av TF och dess yttrandefrihetsbegrepp. På grund av kopplingen mellan RAL och TF kan man falla tillbaka på den rättsprax- is som finns om gränsdragningen mellan MFL och TF.
Det föreslagna reklambegreppet har en något snävare innebörd än ut— trycket kommersiell reklam i radiolagen och programföretagens avtal med staten. För att tillgodose bl.a. de krav som Europarådets TV—kon— vention ställer på oss harjag funnit det nödvändigt att komplettera re— klambegreppet med en uttrycklig regel som förbjuder att ett programfo- retag i den egentliga programverksamheten mot vederlag eller annars på ett otillbörligt sätt gynnar ett kommersiellt intresse. Genom TV— konventionen, med dess reklambegrepp och regler om Sponsorskap, iklä- der sig nämligen konventionsstaterna särskilda skyldigheter i fråga om reklambetonat gynnande av varor och tjänster mot vederlag. Sådant gynnande får överhuvudtaget inte förekomma i den egentliga program- verksamheten.
Vad menas med annonstid och annons?
Liksom det för tidningarnas del finns behov av att skilja mellan redak—
tionell text och annonser finns det behov av motsvarande distinktion för TV:s del.
För att åstadkomma detta har jag tagit fasta på att annonser i regel pu- bliceras på uppdrag av någon som står utanför TV—företaget. Det är i dennes intresse som publiceringen sker och för att få annonsen sänd är uppdragsgivaren villig att betala. Men för att tydligt kunna skilja rekla- men från programutbudet i övrigt är det nödvändigt att markera skill— naden med hjälp av ljud— eller bildmarkeringar. Jag har valt benäm- ningen annonstid för den sändningstid som inleds och avslutas av en särskild ljud— och bildsignatur som markerar att programföretaget un- der den angivna tiden i huvudsak sänder på uppdrag av andra.
Annons definieras som ett televisionsprogram som sänds under annons- tid.
Innebörden av uttrycket annons är avsiktligt vag. Det är inte med hjälp av det uttrycket som skiljelinjen dras mellan vad som endast bör få före—
nonstid som övrig tid.
Vilka program får förekomma under annonstid?
Som jag nämnt tidigare föreslår jag ett förbud mot att programföretaget i den egentliga verksamheten mot vederlag eller annars på ett otillbör- ligt sätt gynnar ett kommersiellt intresse. Sådana program blir således hänvisade till annonstiden. I regel är det naturligtvis fråga om reklam. Men det blir allt vanligare med kommersiell publicering som inte är re- klam i MFL:s mening. Budskapen kan vara av de mest skilda slag, så- som propagande för hälsosamma kostvanor eller en uppmaning att iakt— ta gällande hastighetsgränser. Det väsentliga är emellertid att det är någon som har uppdragit åt någon att framföra budskapet.
Under annonstid bör det alltså för det första få förekomma reklam och andra program som någon har uppdragit åt programföretaget att sända.
Det finns emellertid inte någon anledning att motsätta sig att ett re— klamsändande TV—företagi annonser får marknadsföra varor och tjäns- ter som företaget självt tillhandahåller. Under annonstid bör det därför också få förekomma reklam för egen kommersiell verksamhet.
Jag har dessutom kommit fram till att TV—företaget bör ha möjlighet att även under annonstid sända programglimtar, d.v.s korta sammandrag av program som företaget avser att sända vid ett senare tillfälle.
Annonser som inte får förekomma
I saklig överensstämmelse med vad TV—utredningen förordat föreslår jag att det reklamsändande TV—företaget bör iaktta principen att an- nonser inte får vara avsedda att främja utbredningen av åsikter ipoliti- ska, religiösa eller fackliga frågor.
Jag anser det vara förenligt med RF:s föreskrifter att begränsa tillgång- en till TV—mediet på detta sätt. I 2 kap 13 & RF sägs att vid bedömandet av vilka begränsningar som får göras i yttrandefriheten och informa- tionsfriheten skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrande—
frihet och informationsfriheti "politiska, religiösa, fackliga, vetenskap- liga och kulturella angelägenheter".
Mina motiv för en begränsning är bl.a. att en obegränsad frihet att an— nonsera i TV i politiska, religiösa och fackliga ämnen skulle ge de grup- per som har råd att föra fram sina uppfattningar den vägen ett övertag över meningsmotståndare som inte har motsvarande resurser. Genom att meningsmotståndarnas synpunkter inte blev tillgängliga i samma programkanal som annonsörernas skulle allmänhetens möjligheter att få en rättvisande bild av argumenten i den omstridda frågan minska. Mot de resursstarka gruppernas intresse att ensamma få använda sig av det mest effektiva informationsmediet står alltså dels svagare gruppers intresse att få komma till tals i TV, dels allmänhetens intresse att få en så allsidig information som möjligt i frågor där det råder delade mening-
ar.
Jag föreslår emellertid ett undantag på det sättet att åsiktsannonsering kan få förekomma om samtliga riksdagspartier och programföretaget enats om villkoren och annonsen sänds i samband med val till riksdagen eller inför en förestående, rådgivande folkomröstning.
Jag har i och för sig funnit att MFL och dess bestämmelser mot otillbör- lig marknadsföring är ett tjänligt instrument för att hantera TV—rekla— men. På två punkter föreslår jag dock en särreglering. Det gäller reklam till barn samt reklam för alkoholdrycker och tobaksvaror.
TV—utredningen har ansett att televisionen överhuvudtaget inte bör få användas för reklam som är inriktad på små barn och att deti fråga om reklam till äldre barn bör iakttas särskild försiktighet.
Jag har bedömt att MFL:s regler inte är till fyllest för att uppnå dessa mål. I nära överensstämmelse med vad TV—utredningen förordat före- slår jag därför att 1) en annons med reklam inte skall få vara inriktad på att fånga uppmärksamheten hos yngre barn (med yngre barn avses barn upp till tioårsåldern), att 2) annonser med reklam inte skall få före— komma under annonstiden omedelbart före eller efter ett program som huvudsakligen vänder sig till barn (under 12 år) och att 3) i annonser med reklam inte skall få förekomma personer eller figurer som spelar en framträdande roll i televisionsprogram som huvudsakligen vänder sig till barn.
Med hänsyn till att det får anses vara starkt motiverat i sak att inte till— åta reklam för alkohol och tobak föreslår jag att lagstiftningen förbjuder sådan reklam. För marknadsföring av tobaksvaror och alkoholhaltiga drycker till konsumenter gäller en särskild lagstiftning. Reglerna åter- finns i lagen (1978:763) med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker (alkoholreklamlagen) och lagen (1978:764) med vissa bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror (tobaksreklamlagen). Lagarna har anknutits till MFL:s regelsystem på det sättet att en hand- ling som strider mot lagarna skall anses otillbörlig mot konsumenter enligt MFL.
När det gäller alkohol har jag ansett det tillräckligt att lagstiftningen har den räckvidd som alkoholreklamlagen har. Dvs. den bör avse sprit, vin, starköl och öl.
Vid den närmare utformningen av reglerna måste man även här beakta förhållandet mellan RAL, TF och den marknadsföringsrättsliga lagstift-
ningen.
Alkohol— och tobaksreklamlagarna innehåller Specialregler i fråga om kommersiella annonser i tryckta periodiska skrifter. För att dessa reg— ler skulle kunna införas var det nödvändigt att ge stöd för en sådan reg- lering i 1 kap 9 & punkt 1 TF. Där slås fast att utan hinder av TF gäller vad i lag är stadgat om förbud mot kommersiell annons i den mån an— nonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller to- baksvaror.
Med hänsyn till kopplingen mellan RAL och TF föreslår jag att det i RAL tas in en bestämmelse motsvarande den i 1 kap 9 & TF. I alkohol— och tobaksreklamlagarna föreslår jag bestämmelser som går ut på att att det vid marknadsföring är förbjudet att använda kommersiella an— nonser i TV.
Tillämpningsområdet för radiolagens censurförbud måste begränsas
För att TV—reklamen skall kunna övervakas inom ramen för de mark—
nadsföringsrättsliga reglerna måste ytterligare ett viktigt hinder un- danröjas.
I 8 & första stycket radiolagen föreskrivs som en del av det s.k. censurför- budet i fråga om radio och TV att ”ingen myndighet får förbjuda en ra— diosändning på grund av dess innehåll”. Såsom denna regel är utformad kommer den i konflikt med en tänkt ordning som bygger på att mark- nadsdomstolen skall ha rätt att ingripa mot otillbörlig reklam, exempel— vis med vitesförbud.
Den radiorättsliga regleringen har därmed en annan innebörd än TF. Det censurförbud som finns i 1 kap 2 & TF tolkas nämligen så, att det in— te hindrar att det meddelas vitesförbud med stöd av MFL. Att TF:s cen— surförbud tolkas på detta sätt beror på att det faller utanför TF:s syfte atti detta avseende skydda näringsidkares intressen.
TF:s censurförbud är visserligen förebild för censurförbudeti RAL. Men för radio och TV är det inte i första hand TF:s yttrandefrihetsbegrepp som har relevans utan regeringsformens (RF). Det omfattar även den kommersiella reklamen.
För att undanröja det hinder som RL:s censurförbud innebär för ingri— panden med stöd av MFL föreslår jag att det i 8 & radiolagen klargörs att i fråga om marknadsföring gäller föreskrifterna i marknadsföringslagen samt alkohol— och tobaksreklamlagarna.
För annonser kan inte kravet på opartiskhet och saklighet gälla
För Sveriges Television — liksom för övriga programföretag inom Sveri- ges Radio—koncernen — gäller att det skall utöva sin programverksam— het opartiskt och sakligt samt hävda det demokratiska statsskickets grundidéer. Det är meningen att samma krav skall gälla för ett reklam— sändande TV—företag. Jag har emellertid kommit fram till att man från det som sänds under annonstiden bör lyfta bort flera av de specifika ra- diorättsliga innehållsreglerna. Lika främmande som det skulle vara att kräva opartiskhet av en tidningsannons, lika onaturligt vore det att ställa det kravet på an annons i TV.
Jag har kommit fram till att inte heller kravet på saklighet bör gälla för annonstiden. När det gäller reklam kommer MFL:s krav på vederhäftig— het att spela motsvarande roll. Om en annons inte är reklam i MFL:s
mening ställs visserligen inte något krav på vederhäftighet. Jag anser dock att det är tillräckligt att allmänt tillämpliga regler gäller i sådana fall, exempelvis regler om hets mot folkgrupp och olaga våldsskildring.
Demokratibestämmelsen utgör en modifiering av kravet på opartiskhet. Den innefattar en allmän skyldighet att sända program som hävdar de demokratiska värderingarna. Det är uppenbart att sådana krav inte kan ställas på annonser.
Mängden annonser
När det gäller regleringen av den mängd annonser som bör få förekom— ma och hur annonser skall få sättas in har jag tagit hänsyn till dels TV- utredningens slutsatser och dels Europarådets TV—konvention.
Av sändningstiden per dygn i en programkanal får högst tio procent av- se annonser. För att förhindra att annonserna klumpas ihop till särskilt attraktiv sändningstid på kvällen skall, vid beräkning av andelen an— nonser, tiden mellan klockan 18.00 och 24.00 samt tiden mellan klockan 00.00 och 18.00 beräknas var för sig.
Jag har funnit att regeln om högsta tillåtna annonsmängd i kombina- tion med reglerna om hur annonser får sättas in kan resultera i att ett programföretag inte kan utnyttja den tillåtna annonstiden. För att reg- leringen inte skall få den effekten har jag föreslagit att inom en sänd- ningstid av en timme mellan hela klockslag får det förekomma annon- ser under högst åtta minuter.
Med sikte på det fallet att Sveriges Television blir det TV—företag som får sända reklam mot vederlag får deti avtalet mellan regeringen och programföretaget bestämmas att högsta tillåtna sändningstid för än— nonser skall vara kortare.
För att motverka alltför korta annonser som inte kan förmedla någon saklig information till konsumenterna föreslår jag, i enlighet med TV— utredningens uttalande. att en annons inte får vara kortare än tjugo sekunder.
Annonstiden vid ett givet tillfäller skall vara minst två minuter för att normalt mer än ett reklaminslag skall sändas vid varje avbrott. Den högsta tillåtna annonstiden vid varje tillfäller skall vara sex minuter.
Hur annonser får sättas in
Huvudregeln är att annonser skall sättas in i pauserna mellan program— men. Regeln har som tidigare framgått nyanserats på det sättet att an— nonser med reklam inte får förekomma under annonstiden omedelbart före eller efter ett program som huvudsakligen vänder sig till barn.
I vissa program, t.ex. sportprogram, förekommer det pauser som kan jämställas med pauser mellan program. Jag föreslår därför att annonser får sättas in i längre pauser i sportprogram och i pauser för publiken i program som avser föreställningar eller evenemang.
De regler som gäller möjligheterna att avbryta program kan indelas i fy- ra olika grupper.
1. Till att börja med skall avbrott ske med varsamhet och under hän- synstagande till programmets karaktär och publikens möjligheter att uppleva detta.
2. För att ett annonsavbrott inte skall inträffa alltför ofta får annon- ser inte avbryta program som är kortare än tjugo minuter. Vidare får ett program vars sändningstid uppgår till tjugo men inte trettio minuter avbrytas endast en gång. Ett program som är längre än trettio minuter får avbrytas av annonser en gång för varje påbörjad trettiominuterspe- riod.
3. Vissa program behandlar ett sådant ämnesområde att det är speci- ellt känsligt med avbrott för annonser. Annonser får därför inte avbryta program, som huvudsakligen gäller nyheter, nyhetskommentarer eller religiös förkunnelse eller som huvudsakligen vänder sig till barn. Det— samma gäller för ett program som består av en film vars sändningstid är fyrtiofem minuter eller kortare. I fråga om program som är kortare än trettio minuter gäller också detsamma, om programmet huvudsakligen handlar om religion eller är en dokumentär.
Till de program för vilka det bör gälla särskilda restriktioner hör som sagt filmer. Eftersom många filmer har en speltid på en och en halv tim- me skulle ett totalt förbud mot avbrott kunna leda till att programföre- taget helt avstod från att sända sådana. Filmer som är längre än fyrtio- fem minuter bör därför få avbrytas av annonser en gång.
4. För att reklamavbrotten skall kunna styras till pauserna mellan programmen föreslår jag att den principen skall gälla att ett program som avbryts av annonser skall omges av annonser. Två undantag före- slås. För att inte minska möjligheterna att sända reklam i anslutning till de program som kommer närmast före eller efter barnprogram, som ju inte får omgärdas av annonser, bör sådana program likväl få avbrytas av annonser. Det andra undantaget innebär att programföretaget inte skall behöva inleda eller avsluta ett programblock med att sända annon- ser. Sändningstiden före det första och efter det sista programmet måste nämligen, för annonsören, anses vara dålig programtid.
Sponsrade program
Det har inte ingått i mitt uppdrag att bedöma om och i vilken utsträck— ning det bör vara tillåtet för programföretagen att träffa avtal med sponsorer om medverkan i finansieringen av program. Däremot måste jag bedöma vilken lagstiftning som behövs för att Sverige skall kunna efterleva TV—konventionens krav att det skall åligga ett programföre- tag att lämna uppgift om Sponsorskap, där sådant har förekommit. Vi- dare finnns behovet av att kunna skilja mellan reklam mot vederlag i allmänhet och sponsrade program.
En särskild utredare har emellertid på uppdrag av utbildningsdeparte- mentet utrett vissa frågor om Sponsorskap och under hösten överlämnat rapporten (Ds 1989:65) Sponsring m.m. av Sveriges Radios program. De förslag som där lämnas är lämpliga. De tillgodoser TV—konventionens krav och de ger ett instrument för att hantera sponsrade program.
Radionämnden, KO och marknadsdomstolen
Jag har sökt utforma de regler som betingas av reklamen så, att det inte skall behöva uppstå kollisionspunkter mellan radionämndens tillämp-
ning av dessa regler och den tillämpning av marknadsföringsrättsliga regler som ankommer på K0 och marknadsdomstolen.
Några av de föreslagna reglerna är dock sådana att de olika områdena tangerar varandra. Det gäller t.ex bestämmelsen om vad som får före- komma under annonstid och reglerna om TV—reklam till barn. Jag har dock kommit fram till att den praktiska tillämpningen av även dessa regler bör ankomma på radionämnden.
Demokratiska värderingar i programverksamheten
TV-utredningen har uttalat att "samma krav på opartiskhet och saklig- het som gäller för Sveriges Television” bör gälla för ett nytt reklamfi— nansierat TV—foretag. Eftersom demokratibestämmelsen är en modifi- ering av kravet på opartiskhet bör även ett fristående företag vara skyl- digt att i varje fall i den egentliga programverksamheten ge uttryck för demokratiska värderingar. Därmed skulle jag kunna ha nöjt mig. Det har emellertid visat sig råda delade meningar om demokratibestämmel-
sens innebörd.
Frågan har uppkommit i samband med några beslut från radionämn— den. Nämnden har ansett att Sveriges Television brutit mot bestämmel- sen bl.a. genom att sända tennismatcher där det medverkat spelare som funnits på den s.k. svarta lista som FN upprättar. Sveriges Television har å sin sida bestritt att företaget brutit mot bestämmelsen genom att sända matcherna.
Här har, enligt min mening en intressekollision uppstått mellan å ena sidan det självklara bekämpandet av apartheidpolitiken och å andra si- dan den för det demokratiska statsskicket grundläggande idén om ytt— rande— och informationsfrihet. Informationsfriheten begränsas onekli— gen om ett programföretag åläggs att inte förmedla vissa händelser till allmänheten.
Det är tydligt för mig att den avvägning som måste till för att bringa klarhet i frågan om demokratibestämmelsens räckvidd bör ankomma på riksdagen.
En annan fråga som blivit aktuell på grund av demokratibestämmelsen är i vilken utsträckning ett programföretag bör vara skyldigt att sända vissa program. Radionämnden har i ett beslut ansett att Sveriges Tele— vision bort bevaka kvinnokonferensen Nordisk Forum 88, som arrange- radesi Oslo 1988.
Enligt min uppfattning finns det skäl som talar mot att demokratibe- stämmelsen medför en så långtgående förpliktelse. Dit hör framför allt önskemålet att säkra ett redaktionellt oberoende med utrymme för en självständig journalistisk nyhetsvärdering.
Av nu angivna skäl föreslår jag vissa ändringar av demokratibestäm- melsen.
'. mwawwg ”alm i # algl' intima wa Juan.- mim! main-t mbmumthnil gum null! Wowwmw Mmm ungen! mmm IJ-ul gdl:- i.u mum-malm nu: .MWM
Imm- ""-"E' andr—ud ”regim-awful -n|il-uanII-um. Jam-'|'
.Mm-i MMMMMWI .a: ,»n sida;;— mamman mitä Mull: lim: elina-audi: Mmmm He M m Mmmm , .mmaw—mmumquimmm IMa-hruhail I]. | [.:-ru IH | Mmm-IUI!!!"- .. w w lwlMMMMWh-mwhu tm M. : Wan-ri. lin-ni ha: mulm tmhnm bil- på qui-# hm Mim ,- , . hin-m,m" HIIFHIWqumM'WEWIa—MHM "' -, MI'LL'F'H- Elf-it:. Hm;- Mnålummmm-lm un: mm. ::: , ' ' '..'-' will-ll Nm H HEMI-lll! IillNill-lll mm lll-lllll'm nr! - -' Manu-ai mum-| I Mwwm-mMmmwwru nr . llmmhutab-l IM:-Fm. ”!#ng Iam-||| 'Iu mim mig Han ' uran-thu-ulw-ur *,,IH Mind.-|- mening.-|; målninpwlmi -.l minn-bmw
Tgåqn MIJWLil—ihdelipmlM-iumnulunmu. in.-"thm-lhn-blb lmhmhhulwmuimm
' ummumwmawimnum - ,,."' .Wawmhmmmauummmmuw- .l :.3' Null-nå will-ull- LMWMWH --f'.-—'"håumkk1iu.-' .*""'--'- »»
. . ,. ., .
' mura-rr.»u'|m uhmuling uuwwu'wmummn m mama- hhhui Winn-|| pal Miwllulhuioph _l. ladi-mt! ' M ll- Wfl' d-IIEMWH WW HiG-Hamnvä- lil-M rm 'm- rull- ..--. mm:-uid. mi.-u. hhhwu-mfrllim mamman Nga: nu in Mmm-lui lllms Intu- Mundi-anim tummen Winn-lam!
bli. 'I-l' lldlhllgl I'm mig nu in andning nun-|. mim li" In» nu bringa *kllll-rhut i m...-nn ml Mumma!-Hum Hink Wild här auk-naima Makadam.
1 Förslag till Lag om annonser i televisionen
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelse
1 & I denna lag finns föreskrifter om annonser i televisionen. Lagen gäller för ett programföretag som sänder televisionsprogram med stöd av tillstånd enligt 5 & första stycket radiolagen (1966:755) och som sän- der reklam mot vederlag.
Definitioner
2 & I denna lag avses med annonstid: sändningstid som inleds och avslutas av en särskild ljud— och bildsignatur som markerar att programföretaget under den angivna tiden i huvudsak sänder på uppdrag av andra,
annons: ett televisionsprogram som sänds under annonstid. Med reklam avses i denna lag detsamma som i radiolagen (1966:755).
Vad som får sändas under annonstid m.m.
3 & Under annonstid får det endast förekomma
1. reklam och andra program som någon har uppdragit åt programfo- retaget att sända,
2. programföretagets reklam för egen kommersiell verksamhet och
3. korta sammandrag av program som programföretaget avser att sända vid ett senare tillfälle.
4 & Av en annons som någon har uppdragit åt programföretaget att sända skall framgå vem uppdragsgivaren är, om det inte står klart i vems intresse annonsen sänds.
5 & En annons med reklam får inte vara inriktad på att fånga upp- märksamheten hos yngre barn.
6 % I annonser med reklam får det inte uppträda personer eller figu rer som spelar en framträdande roll 1 televisionsprogram som huvudsak- ligen gäller nyheter eller nyhetskommentarer eller som huvudsakligen vänder sig till barn.
7 & Annonser får inte vara avsedda att främja utbredningen av åsik- ter i politiska, religiösa eller fackliga frågor.
En annons får dock vara avsedd att främja utbredningen av en åsikti en politisk fråga, om
1. annonsen sänds inför ett val till riksdagen eller med anledning av att det förestår en sådan rådgivande folkomröstning som avses i rege- ringsformen,
2. programföretaget och samtliga i riksdagen företrädda partier eller företrädare för samtliga linjer i folkomröstningen är överens om villko- ren för sändandet av annonser och
3. annonsen sänds i enlighet med de överenskomna villkoren. 8 5 För annonser gäller inte 6 & radiolagen (1966:755). 9 & Programföretaget får inte diskriminera någon som begär att fö- retaget skall sända en annons.
10 & Av sändningstiden per dygn i en programkanal får högst tio pro- cent avse annonser. Denna andel beräknas särskilt för tiden mellan kl. 18.00 och kl. 24.00.
Inom en sändningstid av en timme mellan hela klockslag får annon- ser förekomma under högst åtta minuter.
I avtalet mellan regeringen och programföretaget får det bestämmas att högsta tillåtna sändningstiden för annonser skall vara kortare än vad som föreskrivs i första och andra styckena.
] l & En annons får inte vara kortare än 20 sekunder. 12 & Annonstiden vid ett givet tillfälle skall vara minst två minuter och får vara högst sex minuter, sedan sändningstiden för den särskilda ljud- och bildsignaturen frånräknats.
13 5 Annonser skall sättas in mellan programmen. Annonser med re- klam får dock inte förekomma under annonstiden omedelbart före eller efter ett program som huvudsakligen vänder sig till barn.
Utan hinder av vad som föreskrivs i första stycket första meningen får i sportprogram, där det förekommer längre pauser och i program som avser föreställningar eller evenemang med pauser för publiken, annon- ser sättas in i pauserna.
14 & I avtalet mellan regeringen och programföretaget får det be- stämmas att företaget har rätt att avbryta program med annonser på följande villkor:
1. Avbrott skall ske med varsamhet och under hänsynstagande till programmets karaktär och publikens möjligheter att uppleva detta.
2. Annonser får inte avbryta ett program som är kortare än 20 minu- ter.
3. Ett program vars sändningstid uppgår till 20 men inte 30 minuter får avbrytas av annonser en gång.
4. Ett program som är längre än 30 minuter får avbrytas av annonser en gång för varje påbörjad 30-minutersperiod.
5. Annonser får inte avbryta ett program, som huvudsakligen gäller nyheter, nyhetskommentarer eller religiös förkunnelse eller som hu- vudsakligen vänder sig till barn. Detsamma gäller för ett program som består av en film vars sändningstid är 45 minuter eller kortare. I fråga om program som är kortare än 30 minuter gäller också detsamma, om programmet huvudsakligen handlar om religion eller är en dokumen- tär.
6. Ett program som består av en film som är längre än 45 minuter får avbrytas av annonser en gång.
7. Ett program som avbryts av annonser skall omges av sådana eller av program som huvudsakligen vänder sig till barn.
8. Det första programmet i ett sammanhängande programblock får avbrytas av annonser, om det sänds sådana omedelbart efter program- met.
9. Det sista programmet i ett sammanhängande programblock får av- brytas av annonser, om det sänds sådana omedelbart före programmet.
Denna lag träder i kraft den
2 Förslag till Lag om ändring i radiolagen (1966:755)
Härigenom föreskrivs i fråga om radiolagen (1966:755)1 dels att 1, 5 samt 6-8 åå skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 6 a och 7 a åå, av
följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
lå
I denna lag förstås med
radiosändning:ljud,bild eller annat meddelande som sänds med hjälp av elektromagnetiska vågor vilkas frekvenser är lägre än 3000 gigahertz och vilka ut- breder sig i rymden utan särskilt anordnad ledare,
rundradiosändning:ra- diosändning som är avsedd att tas emot direkt av allmänheten, om sändningen inte är avsedd endast för en sluten krets, vars medlem— mar är förenade genom en påtag- lig gemenskap av annat slag än ett gemensamt intresse att lyssna på eller se sändningen,
trådsändning:ljud,bild eller annat meddelande som sänds med hjälp av elektromagnetiska vågor vilka är bundna vid särskilt anordnad ledare,
s å n d a r e : anordning för ra— diosändning (radiosändare) eller trådsändning(trådsändare),
mottagare : anordningför mottagning av radiosändning el- ler trådsändning,
radioprogram:radiosänd- nings eller trådsändnings inne- håll, om detta består av annat än, utom angivande av namn eller källa, enkla meddelanden om tid, väderlek, nyheter eller dylikt.
1 Lagen omtryckt 198611209
I denna lag förstås med
radiosändning:ljud,bild eller annat meddelande som sänds med hjälp av elektromagnetiska vågor vilkas frekvenser är lägre än 3000 gigahertz och vilka ut- breder sig i rymden utan särskilt anordnad ledare,
rundradiosändning:ra- diosändning som är avsedd att tas emot direkt av allmänheten, om sändningen inte är avsedd endast för en sluten krets, vars medlem- mar är förenade genom en påtag- lig gemenskap av annat slag än ett gemensamt intresse att lyssna på eller se sändningen,
trådsändning:ljud,bild eller annat meddelande som sänds med hjälp av elektromagnetiska vågor vilka är bundna vid särskilt anordnad ledare,
s å n d a r e : anordning för ra- diosändning (radiosändare) eller trådsändning(trådsändare),
mottagarezanordningför mottagning av radiosändning el- ler trådsändning,
radioprogram:radiosänd- nings eller trådsändnings inne- håll, om detta består av annat än, utom angivande av namn eller källa, enkla meddelanden om tid, väderlek, nyheter eller dylikt,
r e k l a rn : ett radioprogram som är avsett att främja en nä— ringsidkares avsättning av en va- ra, en tjänst eller någon annan nyttighet.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Så
För rätt att här i landet sända radioprogram i rundradiosändning krävs tillstånd av regeringen.
För rätt att häri landet sända radioprogram i trådsändning krävs till— stånd av regeringen, om sändningen sker till bostäder och når fler än 100 bostäder.
Varje innehavare av tillstånd enligt första eller andra stycket (programföretag) avgör ensam vad som skall förekomma i sändning som företaget anordnar med stöd av tillståndet. Härvid skall pro- gramföretaget iaktta bestämmel- sernai 6 & och 7 & andra stycket.
Tillstånd ges för viss tid. Varje innehavare av tillstånd enligt första eller andra stycket (programföretag) avgör ensam vad som skall förekomma i en sänd- ning som företaget anordnar med stöd av tillståndet. Härvid skall programföretaget iaktta föreskrif- terna i 6 &, 6 a 9' och 7 & andra stycket. Ett programföretag som i televisionen sänder reklam mot ve- derlag skall också iaktta föreskrif— terna i lagen (1990:000) om an- nonser i televisionen.
Gå
Programföretags rätt på grund av tillstånd enligt 5 & första eller and- ra stycket skall utövas opartiskt och sakligt. Därvid skall beaktas att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet skall råda i ljudradion och televisionen.
Programföretag skall i pro— gramverksamheten hävda det de- mokratiska statsskickets grundi- déer samt principen om alla män- niskors lika värde och den enskil- da människans frihet och värdig- het.
Programföretaget skall sända program, i vilka företaget hävdar det demokratiska statsskickets grundidéer samt principen om alla människors lika värde och den en- skilda människans frihet och vär— dighet. När det i ett program före— kommer inslag som motiverar det, skall programföretaget också häv- da dessa principer i samma pro— gram eller i anslutning till pro- grammet.
Programföretaget får inte i pro— gramverksamheten mot vederlag eller annars på ett otillbörligt sätt gynna ett kommersiellt intresse. Programföretaget får dock i fråga om någon som har bekostat ett pro— gram helt eller delvis, lämna upp- gift om vem bidragsgivaren är.
En föreskrift om undantag från denna paragraf finns i lagen (]990:000) om annonser i televisio— nen.
Nuvarande lydelse
För programföretag skall i öv- rigt gälla vad som föreskrivs i av— tal mellan regeringen och företa— get. I sådant avtal får som villkor för rätt att sända radioprogram på grund av tillstånd enligt 5 5 första eller andra stycket tas in
1. föreskrift om skyldighet att sända beriktigande och gen mäle,
2. föreskrift till skydd för en- skilds privatliv,
3. föreskrift om förbud mot kom- mersiell reklam och mot program som bekostas av annan än pro- gramföretag,
4. föreskrift om skyldighet att på begäran av myndighet sända meddelande till allmänheten, och
5. föreskrift om skyldighet att sända redogörelse som avses i 7 å andra stycket.
Föreslagen lydelse
Gaå
Ovriga villkor för programföre- tagets sändningsrätt skall tas in i ett avtal mellan regeringen och fö- retaget. I detta avtal får det be- stämmas om skyldighet för pro- gramföretaget att
1.sända genmälen och berikti— ganden,
2.i programverksamheten res- pektera den enskildes privatliv,
3.sända ett mångsidigt pro- gramutbud,
4. ta hänsyn till ljudradions och televisionens särskilda genom- slagskraft när det gäller programs ämnen och utformning samt tiden för programs sändande,
5. på begäran av myndighet sända meddelande till allmänhe- ten, och att
6. sända redogörelse som avses i 7 & andra stycket.
I avtalet får det också bestäm- mas om skyldighet för program/*?)- retaget att
1. inte sända reklam mot veder— lag eller program som någon an— nan har bekostat helt eller delvis,
2. endast under annonstid sän- da reklam mot vederlag eller pro— gram mot betalning och att
3. om någon annan har bekostat ett program helt eller delvis, lämna uppgift om vem bidragsgivaren är.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
75
Radionämnden granskar om programföretags rätt på grund av tillstånd enligt 5 % första eller andra stycket har utövats i enlig- het med 6 & och avtalet mellan re- geringen och företaget. Regering- en meddelar närmare bestämmel- ser om radionämndens verksam— het.
Om det föreskrivs i avtal mellan regeringen och programföretag skall företaget sända redogörelse för beslut av radionämnden, i vil- ket företaget förklarats ha brutit mot bestämmelser i denna lag el— ler i avtalet mellan regeringen och företaget.
Radionämnden granskar om ett programföretags rätt på grund av tillstånd enligt 5 & första eller andra stycket har utövats i enlig- het med 6 & och avtalet mellan re- geringen och företaget. Nämnden granskar även om ett programföre— tag som i televisionen sänder re- klam mot vederlag har iakttagit fö- reskrifterna i lagen (1990:000) om annonser i televisionen.
Om det har bestämts i avtalet mellan regeringen och programfö- retaget, skall företaget sända redo- görelse för beslut av radionämn- den, i vilket företaget förklarats ha brutit mot bestämmelser i den— na lag, mot vad som har avtalats eller mot föreskrifterna i lagen om annonser i televisionen.
Regeringen meddelar närmare föreskrifter om radionämndens verksamhet.
7aé
Programföretaget skall på upp- maning av radionämnden tillstäl- la nämnden en sådan upptagning som avses i 10 _é' första stycket ra— dioansvarighetslagen (1966:756). Om programföretaget inte rättar sig efter en sådan uppmaning, kan nämnden förelägga vite.
8å
Myndigheter och andra allmänna organ får inte i förväg granska eller föreskriva förhandsgranskning av radiosändningars innehåll och ej hel— ler förbjuda en radiosändning på grund av dess innehåll. Detsamma gäl- ler i fråga om trådsändningar.
I fråga om trådsändningar för offentlig förevisning av filmer och vi— deogram gäller dock sådant förbud som avses i första stycket endast om
1. sändningen är en vidaresändning av en rundradiosändning eller av en sändning från en satellit i fast trafik eller
2. sändningen är en egensändning som också sker till bostäder med stöd av tillstånd enligt 5 5 andra stycket elleri enlighet med bestämmel— serna i lagen (1985:677) om lokala kabelsändningar.
Med vidaresändning och egensändning förstås i denna paragraf det— samma som i lagen om lokala kabelsändningar.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Bestämmelserna i första och andra styckena hindrar inte förhands- granskning eller sändningsförbud i fråga om bild som återger Sverige eller del därav och som innehåller upplysning av betydelse för rikets för- svar.
I fråga om andra trådsändningar för offentlig förevisning av filmer och videogram än sådana som avses i andra stycket gäller föreskrifterna i förordningen (1959:348) med särskilda bestämmelser om biografföre— ställningar m.m.
I fråga om marknadsföring gäl— ler föreskrifterna i marknadsfö- ringslagen (1975:1418), lagen (1978:763) med vissa bestämmel— ser om marknadsföring av alko- holdrycker och lagen (1978:764) med vissa bestämmelser om mark- nadsföring av tobaksvaror.
Denna lag träder i kraft den
3 Förslag till Lag om ändring i radioansvarighetslagen (1966:756)
Härigenom föreskrivs i fråga om radioansvarighetslagen (1966:756) dels att 3, 4 och 10 åå skall ha följande lydelse, dels att deti lagen skall införas fyra nya paragrafer, 2 a, 2 b, 3 a och 1 1 åå, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
2315
Utan hinder av denna lag gäller vad som föreskrivs i annan lag om förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror.
2bå
Vad som föreskrivs i 7 kap. 2 #" tryckfrihetsförordningen gäller också i fråga om sådana annonser som avses i lagen (I990:00()) om annonser i televisionen. Därvid skall vad som sägs om tryckfrihets- brott i stället avse yttrandefrihets— brott.
Bål
För varje radioprogram skall finnas en programutgivare med uppgift att förebygga yttrandefrihetsbrott. Ingenting får sändas mot program-
utgivarens vilja.
Programutgivare skall ha hemvisti Sverige. Han får inte vara under— årig eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 & föräldrabalken.
Programutgivare förordnas av programföretagets chef eller av annan tjänsteman hos programfö- retaget enligt bestämmelser som meddelas av regeringen. Uppgift om vem som är programutgivare skall före sändningen av program antecknas i register, som föres hos programföretaget och är tillgäng- ligt för allmänheten.
1 Senaste lydelse 1988:1317 34
Programutgivare förordnas av, förutom programföretagets chef, annan tjänsteman hos företaget som denne har bemyndigat.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Sää
Hos programföretaget skall det föras ett eller flera register, som är tillgängliga för allmänheten. I ett sådant register skall det före sänd- ningen av program antecknas vem som ärprogramutgivare.
45
Programutgivare är ansvarig för yttrandefrihetsbrott. i radioprogram
för vilket han är förordnad.
Beträffande program som di— rektsändes kan dock den som skall förordna programutgivare beslu— ta, att i stället var och en som framträder i programmet själv skall bära ansvaret för yttrande- frihetsbrott som han begår. Om beslutet skall före sändningen un- derrättelse lämnas till de berörda och anteckning göras i register som avses i 3 & tredje stycket. Har sådan åtgärd försummats beträf- fande någon av dem som skola framträda i programmet, är beslu— tet utan verkan mot honom.
Beträffande program som di- rektsänds kan dock den som skall förordna programutgivare beslu- ta, att i stället var och en som framträder i programmet själv skall bära ansvaret för yttrande- frihetsbrott som han begår. Om beslutet skall före sändningen un- derrättelse lämnas till de berörda och anteckning göras i sådant re- gister som avses i 3 a 5. Har sådan åtgärd försummats beträffande någon av dem som skall framträda i programmet, är beslutet utan verkan mot honom.
Har programutgivare ej förordnats eller uppgift härom ej registrerats före sändningen, vilar det ansvar för yttrandefrihetsbrotti programmet som programutgivaren skulle ha burit i stället på den som haft att för- ordna programutgivare.
10é2
Närmare bestämmelser för till— Programföretaget skall göra en. lämpningen av denna lag medde- upptagning av varje program som las av regeringen.
2 Senaste lydelse 197711018
sänds och bevara denna minst sex månader från sändningen. Rätt att kostnadsfritt ta del av en sådan upptagning och få en utskrift av vad som har yttrats iprogrammet har
1 .justitiekanslern,
2. en enskild som anser att ett yt— trandefrihetsbrott mot honom har begåtts iprogrammet eller att han har lidit skada på grund av ett yt- trandefrihetsbrott i programmet, om det inte är uppenbart att han inte berörs av programmet på så- dant sätt att han kan vara målsä- gande.
Nuvarande lydelse
Regeringen meddelar även be— stämmelser om skyldighet för pro— gramföretaget att vidtaga åtgärder för att säkerställa framtida bevis- ning om innehållet i radioprogram och fastställer villkoren för att en- skild skall få taga del av sådan be- visning.
Föreslagen lydelse
I lagen (1978:487) om pliktex- emplar av skrifter och ljud- och bildupptagningar finns föreskrif- ter om skyldighet för programföre— taget att lämna upptagningar till arkivet för ljud och bild.
115
Denna lag träder i kraft den
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att fullgöra någon av sina skyldigheter enligt 10 55 första stycket döms till böter eller fängelse i högst ett är.
Justitiekanslern är åklagare i
mål om ansvar för brott som avses i första stycket.
4 Förslag till Lag om ändring i lagen (1978:487) om pliktexemplar av skrifter och ljud- och bildupptagningar
Härigenom föreskrivs att 11 & lag
en (1978:487) om pliktexemplar av
skrifter och ljud- och bildupptagningar skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
11 ål
Av upptagning av ljudradio- och televisionsprogram, som har sänts av sådant programföretag som har sändningsrätt på grund av tillstånd en- ligt 5 å första eller andra stycket radiolagen (1966:755), skall program- företaget lämna ett pliktexemplar till arkivet för ljud och bild.
Pliktexemplar enligt första stycket skall utgöras av sådan upptagning, som programföreta- get enligt särskilda föreskrifter skall göra för att säkerställa fram- tida bevisning om innehållet ipro- gram. Pliktexemplaret skall läm- nas inom en månad från den dag då programföretagets skyldighet att bevara upptagningen enligt dessa föreskrifter upphörde.
Denna lag träder i kraft den
1 Senaste lydelse 1986:1212
Ett pliktexemplar enligt första stycket är en sådan upptagning, som programföretaget skall göra enligt 10 5 första stycket radioan- svarighetslagen (1966:756). Plikt- exemplaret skall lämnas inom en månad från den dag då programfö- retagets skyldighet att bevara upptagningen enligt denna före- skrift upphörde.
5 Förslag till Lag om ändring i lagen (1978:763) med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker
Härigenom föreskrivs att 2 & lagen (197 8:763) med vissa bestämmel- ser om marknadsföring av alkoholdrycker skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2å
Med hänsyn till de hälsorisker som är förbundna med bruk av al- kohol skall särskild måttfullhet iakttagas vid marknadsföring av alkoholdryck. Därvid gäller sär- skilt att reklam- eller annan marknadsföringsåtgärd ej får före- tagas som är påträngande eller uppsökande eller som uppmanar till bruk av alkohol.
Med hänsyn till de hälsorisker som är förbundna med bruk av al- kohol skall särskild måttfullhet iakttas vid marknadsföring av al- koholdryck. Därvid gäller särskilt att reklam— eller annan mark— nadsföringsåtgärd inte får företas som är påträngande eller uppsö- kande eller som uppmanar till bruk av alkohol.
Vid marknadsföring av alko— holdryck får inte användas kom- mersiell annons i televisionspro— gram som ett programföretag sän- der med stöd av tillstånd enligt 5 55 första stycket radiolagen (1966: 755).
Vid marknadsföring av spritdryck, vin eller starköl får ej användas kommersiell annons i periodisk skrift eller annan skrift på vilken tryck- frihetsförordningen är tillämplig och som med avseende på ordningen för dess utgivning är jämförbar med periodisk skrift. Detta gäller dock ej i fråga om skrift som tillhandahålls endast på försäljningsställe för så- dan dryck.
Denna lag träder i kraft den
6 Förslag till Lag om ändring i lagen (1978:764) med vissa bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror
Härigenom föreskrivs att 2 & lagen ( 197 8:764) med vissa bestämmel- ser om marknadsföring av tobaksvaror skall ha följande: lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
25
Med hänsyn till de hälsorisker som är förbundna med bruk av to- bak skall särskild måttfullhet iakttagas vid marknadsföring av tobaksvara. Därvid gäller särskilt att reklam— eller annan mark- nadsföringsåtgärd ej får företagas som är påträngande eller uppsö- kande eller som uppmanar till bruk av tobak.
Denna lag träder i kraft den
Med hänsyn till de hälsorisker som är förbundna med bruk av to- bak skall särskild måttfullhet iakttas vid marknadsföring av to- baksvara. Därvid gäller särskilt att reklam— eller annan mark- nadsföringsåtgärd inte får företas som är påträngande eller uppsö- kande eller som uppmanar till bruk av tobak.
Vid marknadsföring av tobaks- vara får inte användas kommersi— ell annons i televisionsprogram som ett programföretag sänder med stöd av tillstånd enligt 5 5 för— sta stycket radiolagen (1 966: 755).
| M 23.511 . | - ""|.
41. . . *r ,,
: Eu
! || ' ':I' ' .. wall-___... .i .a. "I . *-
H.
.'l. "J: .
!.
HR,; när" mmm-um.
.ulh. W
..! & ... un |||| lui)
,."' [ Fl:- i Win . 'han! " m "Tum-n..- målning-If rt . 'i'.-"I'll autumn-nimi”
- wu: llllll'
tunt-mu männen
. &.. .'u. ”
uns-111014!
mim-J in.-.
(1
[in".-M u. ” UML-lillan pl Hiashi-immun in.» 11.”
1. Inledning
Den 3 maj 1989 beslöt regeringen att ge mig tilläggsdirektiv (dir. 1989: 21). Enligt tilläggsdirektiven skullejag före den 1 november 1989 utföra följande 1) föreslå den lagstiftning som behövs med anledning av TV—utred— ningens (U 1989z04) arbete, 2) belysa konsekvenserna av ett svenskt tillträde till Europarådets konvention om gränsöverskridande television samt föreslå den lagstift- ning som behövs, 3) föreslå en kabelsändningslagstiftning som är sådan att regler för vidaresändning av satellitprogram kan tillämpas oberoende av från vil- ken kategori av satelliter programmen sänds ut.
Den 29 september 1989 avgav TV—utredningen betänkandet (SOU 1989:73) TV—politiken. Utredningen presenterar tre alternativ för re— klamfinansierad svensk television. Utredningen föreslår även vad som bör gälla för bl.a. reklaminslagen och det övriga programinnehållet i TV—sändningar med betalda annonser.
I detta betänkande lägger jag endast fram de förslag till lagstiftning som behövs för att reklamfinansierad TV skall kunna införas i Sverige. Från juridisk synpunkt rymmer nämligen frågan om reklam i TV åt- skilliga komplikationer. Den lagstiftning som gäller räknar helt enkelt inte med att betald reklam skall kunna bli en realitet i radio eller TV. Det stod därför tidigt klart för mig att det inte skulle vara möjligt att in- om den angivna tidsramen behandla alla tre ämnen i tilläggsdirektiven. Den prioritering jag har .ort tror jag emellertid stämmer bäst överens med direktivens anda.
Lagförslagen är utformade på sådant sätt att de skall kunna användas oavsett vilket av TV—utredningens tre alternativ som kommer till utfö- rande. Genom personsamband mellan TV—utredningen och radiolagsut- redningen harjag nära följt TV—utredningens arbete. Innehålleti de oli- ka reglerna följer i huvudsak TV—utredningens förslag.
Jag föreslår också i övrigt vissa ändringar i radiolagstiftningen. Bl.a. fö- reslår jag en precisering av radiolagens bestämmelse om demokratiska värderingar i programverksamheten. Genom preciseringen klargörs att programföretagen är skyldiga dels att sända program där de demokra- tiska principerna hävdas, dels att, när deti ett program förekommer in- slag som motiverar det, hävda dessa principer i eller i anslutning till programmet.
Regelsystemet för radio och TV är på viktiga punkter inspirerat av tryckfrihetsrätten, och på det området har vi sedan lång tid tillbaka en ingående reglering i grundlag till skydd för yttrandefriheten.
Samtidigt finns det betydelsefulla skillnader mellan de tryckta medier— na och radio och TV. En av kärnpunkterna i det tryckfrihetsrättsliga skyddet är t.ex. etableringsfriheten, dvs. rätten för var och en att ge ut och sprida tryckta skrifter utan att behöva inhämta tillstånd av någon myndighet.
Radio och TV kan inte drivas på det sättet; redan radiovågornas fysiska egenskaper gör det nödvändigt att noggrant planera det tillgängliga ut- rymmet i etern.
Vidare har radio och TV från första början verkat under andra politiska betingelser än de tryckta medierna. Ända sedan rundradions genom- brott i Europa på 1920—talet har radio och TV i varje land såsom riks- täckande massmedier förbehållits ett eller några få företag. På dessa fö- retag har det i gengäld ställts särskilda krav för att säkerställa att sänd- ningarna inte blir ett redskap i snäva gruppintressens tjänst.
Det är viktigt att ha denna bakgrund i minnet nu när vi kanske står in- för ett beslut om reklam i svensk TV. Även om en reklamkanal drevs av ett företag utanför Sveriges Radio—koncernen, skulle verksamheten va— ra något av ett monopolmedium, nämligen i fråga om rikstäckande TV— reklam från marksändare.
Förhållandet mellan tryckfrihetsrätten och reklamen har behandlats i en rad lagstiftnings— och utredningssammanhang under det här är— hundradet. Särskilt efter tillkomsten av 1931 års lag mot illojal konkur- rens, har ämnet tilldragit sig ständig uppmärksamhetl.
Det har däremot inte förts någon lika omfattande diskussion om förhål- landet mellan radiorätten och reklamen. Skälet till detta är naturligtvis att den politiska viljan varit att reklamen inte skall släppas in i radio el- ler TV. Men som jag redan nämnt har de radiorättsliga reglerna delvis utformats efter tryckfrihetsrättsliga förebilder.
När det nu kanske är aktuellt att införa reklam i TV, är det därför ofrånkomligt att närmare penetrera förhållandet mellan radiorätten och reklamen.
Som bilagor till betänkandet har jag — förutom utredningsdirektiven — tagit in vissa dokument som har betydelse för utredningsuppdraget. Bl.a. gäller detta Europarådskonventionen om gränsöverskridande TV.
1 Se t.ex. H. Strömberg, Tryckfrihetsrätt och marknadsföring, Svensk Juristtidning, 1980 s. 25 ff., H.-G. Axberger, Tryckfrihetens gränser, 1984åfs. 54 ff. och U. Bernitz, Svensk marknadsrätt, 2 uppl. 1986 s. 83 och 138 .
'l ..l...” - iiiipri wi ti'rupijiq: wu Madam-'t? tili-AQHA .iwl'l utg abilmLå-i'tä” . . :... .I-Jb han". ......iwqimiighnmwu it,... amma.. .; f..-... ..." . _ '.' '. _lpucl._wä Wllidåäaal tplilllgiwn Quiitgiljl ami- Pii! ”iaf!-b ildeamuuhh' kwii ' . "' " .." " tlhdmbdålauqquigihnkäxlgwämmld.PH.blm.'.1.u1l,'-u_J'l
__ "_ pilar-ört. run ...i-inga; wii. maliin"! addnusiquiql . . nam-1135 udda " WläLIG .. naiim..h1'mittaue.mnnt|ium;iiir. site:. ciel.- fmgl'lilvähl _.-' 41.31.in _ ;.M ":E it;;fr tia.... fnul. mattematik ***WF'li-k'” .bui.."i_1'ilnt1 "sig se.. "___ ätäqwatqmsulwmhm smitit" tämän miiwimwuia'. _- camp fl' nal __ __li'._ ”ha _'_.._' - '."."u' . sig duimiw'iemith-Ji—me i.u-minimi:
' .'1'_
mitt. utb: nqiiiåwr'i'rmt'mä .. _agfg'liiä anammat .li'a man ama _IIEMIQQUMMM u...-'i 31155!in uti mna ”mailat 525543 '_gl MBI?” .» '.»Pll'blqrmuiallnä' .qm fm: manaemtlibåneqawia ahah tölt ägget/H
'u '. y'.- '. . . .. __; l. _ _ | _ 'r-|_ .. _ _ __ han . _ . . _ _ . . _ - .-_"|
- ."' """-" ' '. . ....._ . .. . _:_.' i..”"i__ __ '. || . ' . . " |" ' ' 7. . 'in'-lli ” _ _ ' åäö-_ nygift "Yhi'lmsioläm mari". sig mais-ä...... stigma ”!. mi iab. 'I—Jl'll' .. '|_"_ _ r.ftmäm'f' .nnmlin' inbitätiåilfäl rim-aware; takia. mm rgiiisimtum'inrh _ . ___! :_.. . . ___—'! '_L'J' _ _ - __u" .. ._ i_' .. _:_" __521'uqlin'm I |. . ___1' " " . - ' , _
# '+'” " "" ' .:__l. .'l' "1. ' .,_." '._.__ . 'q. "il. -'_ 411 _i'r'
2. TV—utredningens betänkande (SOU 1989:73) TV—pölitiken
TV—utredningen lade fram sitt betänkande (SOU 1989:73) TV—politiken den 29 september 1989. I betänkandet diskuteras konsekvenserna av att reklamfinansierade TV—kanaler som sänds med hjälp av satellit på grund av kabelutbyggnaden kommer att kunna nå en allt större publik i Sverige.
Enligt utredningen kommer en majoritet av de svenska TV—hushållen att kunna ta emot satellitsåndningar någon gång under 1990—talets för— sta hålft. Så småningom kommer takten i kabelanslutningen att min— ska. En betydande del av Sveriges befolkning kommer troligen endast att ha tillgång till TV—program från marksändare.
I och med att allt flera hushåll i Sverige kommer att få tillgång till satel- litprogrammen räknar utredningen med att satellit—TV—företagens in- komster kommer att stiga. De kommer därigenom att få större möjlighe- ter att skaffa attraktiva program.
Konkurrensen från satellitkanalerna kan enligt TV—utredningen kom— ma att medföra att Sveriges Television allt oftare utestängs från möjlig- heten att visa intressanta och populära program. Dessa program skulle endast vara tillgängliga för satellit—TV—publiken, medan TV—program- men skulle utarmas för den publik som inte kan ta emot satellitsänd- ningarna. Om ett fasthållande vid nuvarande finansieringsmetoder le— der till sådana följder bör metoderna omprövas.
Utredningen anser det inte vara rimligt att hålla fast vid reklamför- budslinjen för svensk television. Resultatet skulle inte bli att reklamfi— nansierad TV hölls borta från vårt land utan att satellit—TV—företagen
ensamma fick exploatera reklammarknaden. Mot denna bakgrund an- ser utredningen att det är befogat att göra sådana ändringar i fråga om finansiering och organisation av den svenska televisionen att det blir möjligt att förverkliga högt ställda ambitioner inom övriga områden.
TV—utredningen presenterar tre huvudalternativ för hur reklamfinan- siering av svensk television skulle kunna anordnas. Samtliga förutsät— ter att de reklamfinansierade programmen sänds ut i ett rikstäckande nät av marksändare och att de uppfyller demokratiskt fastställda krav på kvalitet och omväxling.
Det första alternativet innebär att reklamsändningar skulle inledas i Sveriges TeleviSion. Reklaminslag kan sändas i den ena av de båda ka- nalerna eller i båda.
I det andra alternativet delas Sveriges Television upp i två företag, där det ena lämnar Sveriges Radio—koncernen och sänder helt reklamfinan- sierade program, medan det andra stannar kvar i koncernen och sänder avgiftsfinansierade program utan reklam.
Det tredje alternativet innebär att ett fristående programföretag sänder TV—program med reklam i en nyupprättad rikstäckande tredje kanal. Sveriges Television fortsätter sina avgiftsfmansierade sändningar utan reklam i två kanaler.
I det alternativ där reklamsändningarna skulle förekomma i Sveriges Television förutsätts ingen förändring av nu gällande programregler, bortsett från att förbudet mot reklam upphävs och att det klargörs att kravet på opartiskhet och saklighet inte skall gälla för reklaminslagen.
I de båda alternativ där reklamsändningarna skall skötas av ett fristå— ende företag föreslår utredningen att kraven på programverksamheten i mycket skall överensstämma med de krav som i dag gäller för Sveriges Television.
Ett fristående reklamfinansierat TV—företag utanför Sveriges Radio— koncernen bör stå fritt i förhållande till såväl staten som de stora orga— nisationerna och andra makthavare. Myndigheter och andra allmänna organ bör inte få meddela föreskrifter om förhandsgranskning av pro-
gram. Ett programföretag bör inte få överlåta till t.ex. en programleve- rantör att avgöra vilka reklaminslag som skall förekomma.
Kravet på mångfald och balans bör vara detsamma som för Sveriges Te- levision. Det är viktigt att många röster får komma till tals och att före- taget inte driver egna meningar i kontroversiella frågor. Ett krav på opartiskhet och saklighet bör därför gälla även för ett reklamfinansierat TV—företag.
Kraven på opartiskhet och saklighet gäller givetvis inte innehållet i re- klaminslagen. Däremot bör företaget vara skyldigt att ge olika annonsö— rer likvärdig behandling.
Kraven på programutbudets omväxling och kvalitet kan i stor utsträck- ning vara desamma som de som gäller för Sveriges Television. Ett re- klam—TV—företag bör alltså sända program som vänder sig till männi- skor med olika smak och intresseinriktning. I programutbudet bör ingå bl.a. nyhets— och aktualitetsprogram, program av svenska upphovsmän och med svenska artister samt program som informerar om och förmed- lar olika kulturaktiviteter.
Helt kan kraven emellertid inte överensstämma. Ett reklamfinansierat TV—företag måste dra en tillräckligt stor publik för att kunna överleva ekonomiskt och det bör därför inte åläggas mycket långtgående förplik- telser när det gäller att t.ex. tillgodose olika minoritetsintressen eller att fullgöra folkbildningsuppgifter.
I den mån de olika villkoren för verksamheten inte anges i lag bör de slås fasti ett avtal mellan staten och företaget.
Utredningen diskuterar hur efterlevnaden av reglerna skall säkerstäl- las. Ett reklamfinasierat TV—företag kan komma att uppfatta en del av de regler som gäller för verksamheten som hinder i strävandena att göra verksamheten lönsam. Därför är det viktigt att statsmakterna har möj- lighet att säkerställa att ett reklamfinansierat TV—företag följer de vill- kor som har ställts upp för verksamheten.
Utredningen anger inte vilka medel som bör väljas för att uppnå detta syfte. Utöver en granskning genom radionämnden nämner utredningen någon form av fortlöpande samråd där programverksamheten utvärde-
ras. Särskilt inför en ny avtalsperiod sägs det att programföretagets ti— digare handlande kommer att kunna få stor betydelse. Om det visar sig nödvändigt kan man också behöva överväga möjligheter till formliga sanktioner i fall av mer allvarliga regelbrott.
Enligt utredningen bör kretsen av ägare till ett fristående reklamfinan- sierat TV—företag vara sammansatt på ett sådant sätt att ingen åsikts- riktning har möjlighet att dominera. Antalet ägare bör vara ganska stort och ingen enskild ägare eller grupp bör kunna utöva ett bestäm- mande inflytande över programverksamheten. Det är en fördel om ägar- na kan hämtas från olika sektorer i samhället.
Ett fristående reklamfinansierat TV—företag bör få sitt sändningstill- stånd för en begränsad tidsperiod. Avtalstiden bör vara så lång att verk- samheten hinner byggas upp och få stadga. Den bör emellertid inte vara så lång att möjligheten att ta upp TV—företagets verksamhet till allsidig prövning inför en ny avtalsperiod blir alltför avlägsen. Utredningen an- ger sex till åtta år som en lämplig första avtalsperiod.
De regler som föreslås för reklam är i huvudsak desamma för samtliga alternativ.
Reklaminslagens innehåll bör främst regleras inom marknadsförings- lagstiftningens ram. Det innebär bl.a. att reklam för tobak och alkohol inte får förekomma och att man måste ta hänsyn till att TV—mediets på— verkanskraft är stor, att sändningarna vänder sig till en allmän publik i hemmen och att barn mestadels är en del av publiken.
Särskilda regler föreslås för reklam till barn och för viss åsiktsreklam.
Reklam som särskilt vänder sig till förskole— och lågstadiebarn bör inte alls förekomma. Vidare bör reklam inte alls få sättas in före ett visst klockslag, eller i anslutning till barnprogram. Personer som medverkar i barnprogram eller sagofigurer som förekommer i sådana program bör inte förekomma i reklam under en period då dessa program sänds.
Det föreslås vidare att annonser i TV inte bör få avse politiska, religiösa eller fackliga frågor. Inför t.ex. val eller folkomröstningar bör emellertid politisk annonsering kunna tillåtas, förutsatt att berörda parter är över- ens om vilka regler som skall gälla.
En helt reklamfinansierad TV—kanal föreslås få sända högst sex minu- ter reklam per timme.
Reklaminslagen bör i första hand placeras i block mellan programmen.
Med hänsyn till den förhållandevis omfattande reklammängden bör det emellertid också vara tillåtet att under vissa förutsättningar placera re- klaminslag i program.
En allmän förutsättning bör vara att det sker med varsamhet och under hänsynstagande till det enskilda programmets karaktär och publikens möjlighet att uppleva programmet.
Mera i detalj anges reglerna för inplacering av reklaminslag på följande Sätt.
— Reklaminslag får sändas i pauserna mellan olika program. Reklam får emellertid inte sändas i pausen omedelbart före eller efter ett barnprogram. — Barnprogram, gudstjänstprogram och nyhetsprogram får inte brytas av reklam.
— Religiösa program, aktualitetsprogram och dokumentärprogram som är kortare än 30 minuter får inte brytas av reklam.
— Biograffilmer och TV—filmer som är längre än 45 minuter får brytas av reklam en gång. — I andra program skall det gå minst 20 minuter mellan varje avbrott i programmet. — I program som består av självständiga delar elleri sportprogram eller liknande som innehåller pauser skall reklamen sättas in mellan de— larna eller i pauserna.
Om reklamsändningarna skall bedrivas i Sveriges Televisions sänd- ningar kan reklammängden vara mindre, kanske tre minuter i timmen. Det finns då enligt utredningen inte anledning att gå ifrån principen att reklaminslagen skall placeras mellan programmen.
Det är viktigt att publiken uppfattar att det är fråga om reklam. Förut— om att reklaminslagen bör markeras på lämpligt sätt, t.ex. genom en ljudsignal eller en vinjettbild som klart anger när reklaminslagen bör-
jar och slutar, bör också normalt mer än ett reklaminslag sändas i varje reklamavbrott. Avbrotten bör därför enligt utredningen alltid vara minst två minuter långa. Utredningen anser också att sändningstiden främst bör utnyttjas för att sända program. Därför bör reklamavbrot— tens längd vara högst fem minuter.
Utredningen föreslår att de enskilda reklaminslagen skall ha en viss minsta längd. Med reklaminslag som är kortare än 20—30 sekunder blir det nästan ogörligt att förmedla någon saklig information till konsu-
menten.
De regler som gäller för reklamen i en marksänd svensk TV—kanal bör enligt utredningen gälla även för satellitsändningar som länkas upp från Sverige och för vidaresändning i kabelnät av satellitsända TV—ka- naler som särskilt riktas till Sverige.
3. Konventioner som påverkar svensk lagstiftning på medieområdet
3.1. Inledning
Det finns flera konventioner som har betydelse för den svenske lagstif- tarens möjligheter att reglera ljudradio— och TV—sändningar. När det gäller tekniken för trådlös informationsöverföring är den internationel- la telekommunikationsrättsliga regleringen grundläggande. Den åter- finns i gällande internationella telekonvention och vissa av de tillämp- ningsföreskrifter som hör till konventionen, nämligen det s.k. radioreg— lementet (”Radio Regulations”). Eftersom dess regler bara berör sättet för informationsöverföringen och inte informationens innehåll kommer jag inte att här gå in på dessa reglerl.
Större betydelse för de frågor som behandlas i detta betänkande har dels 1950 års Europarådskonvention om skydd för de mänskliga rättigheter- na och de grundläggande friheterna, den s.k. Europakonventionen, och dels 1989 års Europarådskonvention om gränsöverskridande television. Jag kommer i det följande att behandla båda i den utsträckning som be- hövs för att kunna ta ställning till mina förslag.
3.2. Artikel 10 i Europakonventionen
Europakonventionen skyddar bl.a. yttrandefriheten. Den är bindande för Europarådets samtliga 23 medlemsstater.
1 För den intresserade ber jag att få hänvisa till radiolagsutredningens delbetänkande (SOU 1987:63) Vidaresändning av satellitprogram i ka- belnät.
Vad som skiljer Europakonventionen från andra instrument av liknan- de slag är att det genom konventionen har upprättats ett effektivt ma— skineri för att garantera konventionsåtagandenas efterlevnad. Två or— gan med säte i Strasbourg är verksamma för detta ändamål. Det är dels den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna och dels den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Domstolen och kommisionen har utvecklat en omfattande praxis rörande tolkningen av konventionen. Inte minst gäller detta artikel 10 som behandlar skyddet för yttrandefriheten.
Artikel 10 lyder: 1. Envar skall äga rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att mottaga och sprida uppgifter och tankar utan inblandning av offentlig myndighet och oberoende av territoriel— la gränser. Denna artikel förhindrar icke en stat att kräva tillstånd för radio—, televisions— eller biografföretag.
2. Enär utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyl— digheter, må det underkastas sådana formföreskrifter, villkor, in— skränkningar eller straffpåföljder, som äro angivna i lag och i ett de— mokratiskt samhälle äro nödvändiga med hänsyn till statens säker— het, den territoriella integriteten, den allmänna säkerheten, förebyg— gandet av oordning eller brott, skyddandet av hälsa eller moral eller av annans goda namn och rykte eller rättigheter, förhindrandet av att förtroliga underrättelser spridas, eller upprätthållandet av dom- stolarnas auktoritet och opartiskhet.
Artikel 10:1 innehåller som synes den undantagsbestämmelsen att en konventionsstat har rätt att kräva tillstånd för radio— och televisionsfö— retag. Domstolen har ännu inte i någon dom prövat innebörden av den-
na bestämmelse.
Det har tidigare varit en ganska livligt diskuterad fråga huruvida arti- kel 10 också skyddar ”commercial speech” dvs. yttranden i annonser el- ler annars i näringsverksamhet. Numera behöver man inte tveka på den punkten. Artikel 10 gäller också sådana yttranden. Kommersiella yttranden anses dock ha ett svagare skydd än yttranden i allmänna an- gelägenheter (jfr vad som sägs i avsnitt 4.2.1 om den svenska tryckfrihe- tens syfte).
Första gången som den här frågan belystes var i ett beslut av kommis- sionen den 5 maj 1979, där klagomålen riktades mot Sverige, X och Sci- entologykyrkan ./. Sverige (Mål 7805/77, Decisions and Reports 16 s. 68). Målet gällde ett beslut som den svenska marknadsdomstolen hade med- delat år 1976 med stöd av 1970 års lag om otillbörlig marknadsföring.
Marknadsdomstolens beslut gällde utformningen av annonser för den s.k. E—metern (Hubbard Electrometer). En annons innehöll formule- ringen: ”E—metern — — — är det oskattbara hjälpmedlet för att mäta en människas mentala tillstånd och förändringar av det.” På yrkande av KO förbjöd marknadsdomstolen scientologerna att använda denna for- mulering eller att företa annan liknande handling. Bl.a. med hänsyn till att E—metern inte längre marknadsfördes ansåg domstolen att förbudet inte behövde förenas med vite (beslutet är refererat som MD 1976:5).
Kommissionen konstaterade att klagandenas yttrandefrihet hade ut- satts för en ”interference by public authority” som var ”prescribed by law”, vars syfte var legitimt, nämligen att skydda konsumenternas in- tressen.
Kärnfrågan blev om ingripandet hade varit ”necessary in a democratic
society”.
Efter att ha beskrivit på vilket sätt nödvändigheten bedöms redo-orde kommissionen för sin syn på hur reklam förhåller sig till artikel 10:1:
Although the Commission is not of the opinion that commercial "spe- ech” as such is outside the protection conferred by Article 10 (1), it considers that the level of protection must be less than that accorded to the expression of "political” ideas, in the broadest sense, with which the values underpinning the concept of freedom of expression in the Convention are chiefly concerned (see Handyside Case, supra cit, pa- ra. 49).
Moreover the Commission has had regard to the fact that most euro- pean Countries that have ratified the Convention have legislation which restricts the free flow of commercial ”ideas” in the interest of protecting consumers from misleading or deceptive practices. Taking both these observations into account the Commission considers that the test of ”necessity” in the second paragraph of Article 10 should be a less strict one when applied to restraints imposed on commercial ”ideas”.
Kommissionen fann slutligen (enhälligt) att det inte hade förekommit någon kränkning av artikel 10 och avvisade klagomålen. Därvid beak- tande man att marknadsdomstolen inte förbjudit all marknadsföring av E—metern utan endast förbjudit ett visst ordval utan att ha förenat för- budet med vite.
Av intresse i detta sammanhang är också ett beslut av kommissionen den 1 mars 1983 gällande marknadsföring av ett icke registrerat läke- medel. Även i det fallet riktades klagomålen mot Sverige, Liljenberg m.fl. ./. Sverige (Mål 9664/82). Klagandena, som svarat för marknadsfö— ringen, hade åtalats och dömts för grovt brott mot läkemedelsförord—
ningen.
Anledningen till att artikel 10 aktualiserades var att begreppet läkeme- del enligt läkemedelsförordningen inte är knutet till en varas objektiva egenskaper utan till vad som är avsikten med varan. Klagandena hade vid marknadsföringen använt sig av tidningsartiklar av vilka framgick att det aktuella preparatet skulle vara verksamt mot depressioner och
sömnlöshet.
Den springande punkten blev också i detta fall om ingripande hade varit "necessary in a democratic society”. Kommissionen påminde till en bör- jan om sitt beslut i fallet med Scientologykyrkan och fann avslutnings- vis att artikel 10 inte hade kränkts samt avvisade klagomålen.
3.3. Europarådets konvention om gränsöverskridande television 3.3.1 Inledning
I december 1986 hölls i Wien Europarådets första ministerkonferens om massmediepolitik. Konferensen behandlade möjligheterna att främja europeiskt samarbete kring programproduktion m.m. samt frågor om public service—TV och annan television. Konferensens viktigaste beslut blev att ge högsta prioritet åt utarbetandet av bindande juridiska in- strument i fråga om vissa centrala aspekter på gränsöverskridande pro- gramsändningar i Europa.
Som en följd av konferensens beslut förelåg i december 1987 ett utkast till europeisk konvention om gränsöverskridande television. Sin slutli- ga lydelse fick konventionen i början av år 1989.
Konventionen om gränsöverskridande television antogs av Europarå- dets ministerkommitté den 15 mars 1989 och öppnades för underteck—
nande den 5 maj 1989 i samband med rådets 40—årsjubileum. Hittills har 13 stater undertecknat konventionen: Italien, Liechtenstein, Lux- emburg, Nederländerna, Norge, Polen, Portugal, San Marino, SchWeiz, Spanien, Storbritannien, Sverige och Österrike.
Konventionen innehåller 34 artiklar, indelade i 11 kapitel, samt ett ap- pendix. Det har också utarbetats en kommentar (”explanatory report”) som i olika punkter förklarar hur konventionens olika regler skall tol- kas.
Konventionen är inte ett instrument för lagharmonisering, dvs. för att där konventionen gäller åstadkomma fullständig rättslikhet på TV—om- rådet. Detta framgår särskilt av två bestämmelser:
— Artikel 28 tillåter uttryckligen en stat att ha striktare och mer detalj- erade regler än konventionens i fråga om sändningar som ligger un- der statens jurisdiktion.
- Artikel 5:1 som ålägger de sändande staterna att ”genom lämpliga åt— gärder av sina behöriga organ” uppfylla konventionens krav. I fråga om sättet att uppfylla konventionens krav ges alltså staterna en bety— dande frihet.
Konventionen har tagits in som bilaga 3 till betänkandet.
3.3.2. Konventionens tillämpningsområde
TV—konventionen innehåller regler om television; ljudradio behandlas inte.
TV—konventionens syfte är att underlätta gränsöverskridande TV— sändningar (artikel 1). Konventionen gäller dock endast sådana sänd- ningar som riktar sig till allmänheten. Utanför konventionen faller där- för sändningar som sker till slutna kretsar.
För att omfattas av konventionen skall en sändning vara gränsöverskri— dande, dvs. den skall kunna tas emot i någon annan konventionsstat än den sändande staten. Det som avgör om en sändning är gränsöverskri- dande i konventionens mening är om sändningen faktiskt kan tas emot i
ett annat land. Anledningen eller valet av sändningsteknik spelar i och för sig inte någon roll för frågan om konventionen är tillämplig. Alla TV—sändningar som sker för mottagning av allmänheten och som är gränsöverskridande täcks av TV—konventionens bestämmelser. Det be- tyder att även sändningar som egentligen är avsedda endast för det eg— na landet anses som gränsöverskridande om de kan tas emoti ett grann- land. (Artikel 3)
3.3.3 Den sändande staten är ansvarig för att konventionens regler följs
En viktig punkt i konventionen är att det är det sändande landet som ansvarar för att sändningarna uppfyller konventionens krav. Det är därför väsentligt att det kan avgöras vilken stat som är sändande, sär- skilt då flera länder kan synas ha ett ansvar. Detta behandlas i artikel 512. Bestämmelsen är uppdelad i två punkter, a) om markbundna sänd- ningar och b) om satellitsändningar.
Ifråga om markbundna sändningar är det sällan något problem att fast— ställa den sändande staten. Det är den stat varifrån utsändningen ema— nerar eller —i fråga om kabelsändningar — där den s.k. huvudcentralen finns.
I fråga om satellitsändningar är saken inte lika enkel. Här kan man mycket väl tänka sig att en viss stat förfogar över en frekvens eller en satellittransponder, medan programföretaget har sitt säte i en annan stat. Det är också möjligt att upplänken till satelliten sker från en an- nan stat än den som förfogar över frekvensen osv. I konventionen har man försökt sörja för att en stat inte skall kunna utnyttja de här om- ständigheterna för att kringgå konventionens regler.
Sändande stat när det gäller satellitsändningar är i första hand den stat från vilken upplänken görs. Om upplänken görs från en stat som inte är ansluten till konventionen är den stat sändande stat som upplåter fre— kvens eller transponder. Om inte heller den staten är ansluten till kan— ventionen men programföretaget har sitt säte i en konventionsstat, är denna stat sändande stat.
Om sändningarna uppfyller konventionens krav åtar sig de mottagande länderna att inte hindra mottagning eller vidaresändning på sitt terri- torium. Det kan naturligtvis uppstå situationer där den sändande sta- ten och den mottagande staten har olika uppfattningar om sändningar- na uppfyller konventionens krav eller ej. I konventionen anges därför hur tvister om tillämpningen skall lösas.
Huvudregeln är att tvister skall lösas genom förlikning (artikel 25:1).
Genom konventionen införs en ständig kommitté, bestående av repre- sentanter för konventionsstaterna (artikel 20).
Kommittén skall följa tillämpningen av konventionen (artikel 21). Sär- skilt anges att kommittén på begäran av en stat skall undersöka frågor om konventionens tolkning och att kommittén skall göra sitt bästa för att frågor som hänskjutits till den skall lösas i samförstånd.
Om de berörda staterna inte kan lösa en tvistefråga i samförstånd anvi— sar konventionen som sista utväg skiljeförfarande (artikel 26:1). Om man inte lyckas komma överens om skiljeförfarande inom sex månader från det att en stat första gången påkallade förhandlingar för att lösa tvisten, kan endera parten tvinga fram ett skiljeförfarande.
3.3.5 Definitioner av vissa begrepp i konventionen
I artikel 2 i konventionen definieras vissa begrepp som har betydelse för de följande bestämmelserna. De är självständiga i förhållande till andra definitioner på radioområdet, exempelvis de som finns i den internatio- nella telekonventionen. I detta sammanhang finns det anledning att studera definitionerna av reklam och sponsring.
Reklam
Definitionen av reklam (”advertisement") är både vidsträckt och in- skränkt. Den är vidsträckt genom att den avser både avsättningsfräm— jande meddelanden och meddelanden som har annat syfte. Samtidigt är
definitionen inskränkt genom att den endast gäller sådana meddelan— den som sänds mot betalning eller något annat vederlag. S.k. egenre— klam faller därför utanför definitionen.
I förgrunden står naturligtvis den reklam som syftar till att främja av— sättningen av varor, tjänster eller andra nyttigheter, särskilt sådan som härrör från näringsidkare. Det är denna reklam som avses med ut— trycket kommersiell reklam. Här bör emellertid uppmärksammas att reklamdefinitionen avser både annonser i traditionell mening och direk— ta säljerbjudanden eller liknande (”teleshopping") (kommentaren punkt 67).
Man bör vara klar över att den omständigheten att en programkanal in— nehåller avsättningsfrämjande meddelanden inte i och för sig betyder att det är fråga om reklam i konventionens mening. Konventionens re— klambegrepp måste nämligen ses från programföretagens utgångs— punkt. Endast sådana meddelanden som ett programföretag sänder just för att främja avsättningen av en viss produkt osv. är reklam i konven— tionens mening. Av detta skäl faller den s.k. arenareklamen utanför konventionens reklambegrepp (kommentaren punkt 63).
Som nämnts ovan avser reklamdefinitionen även meddelanden som har ett annat syfte än att vara avsättningSfrämjande. I fråga om detta slag av meddelanden skiljer konventionen mellan sådana som är attitydpå- verkande (”intended to advance a cause or idea") och sådana som i öv- rigt syftar till något annat än att främja avsättningen av en produkt osv. ("intended to bring about some other effect desired by the adverti- ser"). Meddelanden av det förra slaget betecknas ofta som åsiktsreklam. Bland meddelanden av det senare slaget märks inköps— eller andra an- skaffningsfrämjande åtgärder som är riktade "bakåt” mot leverantörer, kreditgivare eller arbetssökande, t.ex. platsannonser.
Sponsorskap
Det kan inte dras någon tydlig gräns mellan sponsorskap (”sponsor— ship”) och avsättningsfrämjande reklam. Sponsorskap kan ju mycket väl betecknas som ”indirekt reklam”. Typiskt sett har emellertid spon- sorskap vissa särdrag jämfört med reklam. Man bör också lägga märke till att det har blivit allt vanligare att affärsföretag inte begränsar sig
till att göra reklam på det traditionella sättet utan även sponsrar olika verksamheter. Det är därför som konventionen behandlar Sponsorskap som en särskild företeelse.
Enligt konventionen är det fråga om Sponsorskap när en fysisk ellerju— ridisk person bidrar ekonomiskt till ett TV—program med förhoppningen att genom detta bli känd till namnet eller känd för sitt varumärke eller något liknande kännetecken.
Sponsorns bidragsgivning kan vara direkt eller indirekt. Indirekt bi- dragsgivning kan t.ex. ske på det sättet att sponsorn levererar vissa va— ror som behövs för ett program. En annan möjlighet är att sponsorn till— handahåller tävlingspriser eller liknande.
Skillnaden mellan Sponsorskap och reklam är enligt konventionen att Sponsorskap är en metod för att göra känt Sponsorns namn, varumärke eller något liknande kännetecken i motsats till de produkter osv. som sponsorn marknadsför.
Det bör betonas att konventionen endast behandlar Sponsorskap av pro— gram, inte Sponsorskap av evenemang och aktiviteter som sådana. Den omständigheten att ett sponsrat evenemang, t.ex. en golftävling, sänds i TV medför därför inte att det rör sig om Sponsorskap i konventionens mening. Begreppet Sponsorskap leder på denna punkt till samma resul- tat som konventionens reklambegrepp, som ju inte omfattar arenare- klam.
Det ligger i sakens natur att en sponsor och ett programföretag ägnar sig åt olika saker. Detta kommer till uttryck i definitionen av sponsor— skap genom att det sägs att en sponsor är någon som inte sysslar med ra- dio eller TV eller med att framställa fonogram eller videogram. Som Sponsorskap betraktas därför inte olika former av samproduktion av program.
3.3.6. Regler om sändningarnas innehåll
De krav på sändningarna som läggs fast i konventionen skall ses som basregler, en slags minsta gemensamma nämnare. De länder som till- träder konventionen åtar sig att inte stoppa mottagning och vidaresänd—
ning av TV—sändningar som kommer in över gränserna och som uppfyl- ler dessa krav.
Man bör dock lägga märke till att artikel 28 i TV—könventionen uttryck- ligen tillåter att en stat ställer upp striktare och mer detaljerade regler än konventionens i fråga om sändningar som ligger under statensjuris- diktion.
Konventionens minimiregler om sändningars innehåll sönderfaller i regler om programstandard, regler om reklam och regler om sponsring.
Regler om programstandard
Allt som förekommer i en programkanal skall respektera människovär- det och människors grundläggande rättigheter (artikel 711 första styck— et).
Det får inte sändas pornografi (artikel 7:1 andra stycket a). Det får inte heller sändas våldsskildringar som är av överdriven karaktär eller pro- gram som kan leda till att rashat uppkommer (artikel 7:1 andra stycket b).
Avsikten är inte att hindra att det sänds program som skildrar sådant våld som förekommer i samhället. Våld bör dock inte ges någon framträ- dande platsi programutbudet.
Programinslag som kan skada barn och ungdomar får endast sändas un- der sådan tid på dygnet då barn och ungdomar som regel inte ser på TV (artikel 72).
I kommentaren till konventionen betonas att de nu berörda reglerna (artikel 721 och 2) gäller såväl det egentliga programutbudet som re— klam, trailers och annat.
I nyhetsprogram skall fakta och händelser återges korrekt (artikel 7:3).
Det finns vidare regler som värnar om TV—tittarnas möjligheter att ut- nyttja sin rätt till information. Staterna skall undersöka vilka rättsliga möjligheter som finns att hindra att allmänhetens rätt till information
urholkas genom programföretags utövning av exklusiva rättigheter att bevaka evenemang som är av stort allmänt intresse (artikel 9). Det skall också finnas möjligheter till genmäle (artikel 8).
Staterna skall, där det är praktiskt möjligt, garantera att programföre- tagen under större delen av den sändningstid som gäller annat än nyhe- ter, sport, reklam eller text—TV, sänder program av europeiskt ur— sprung. Majoritetsandelen bör uppnås stegvis och på grundval av lämp— liga rekvisit. Hänsyn skall tas till programföretagens skyldigheter mot TV—tittarna när det gäller information, utbildning, kultur och under— hållning (artikel 10:1).
Denna bestämmelse syftar till att slå vakt om Europas kulturella särart genom att garantera att det internt i staterna och i europeisk samver— kan produceras TV—program av konstnärlig art (TV—teater, serier, fil— mer, dokumentärer, konst— och utbildningsprogram osv.).
Slutligen skall staterna förbinda sig att gemensamt undersöka vilka åt- gärder som är lämpligast för att stödja produktionen av europeiska fono- gram och videogram, särskilt i länder som har låg produktionsförmåga eller litet språkområde (artikel 1013).
Regler om reklam
Förbud mot reklam som strider mot konsumenternas intressen m.m.
Reklam skall vara hederlig och får inte vara vilseledande eller på annat sätt strida mot konsumenternas intressen (artikel 11:1 och 2). Detta är vedertagna principer i olika etiska regler på reklamområdet, t.ex. Inter— nationella Handelskammarens (International Chamber of Commerce, ICC) Grundregler för reklam. Dessa regler har tagits in som bilaga 2 till betänkandet.
Skydd för barn
Reklam som riktas till barn eller där barn förekommer får inte innehål- la något som skadar deras intressen, och reklamen skall ta hänsyn till barns särskilda känslighet (artikel 11:3).
Skydd för programföretagens publicistiska oberoende
En annonsör får inte utöva något redaktionellt inflytande över program- men (artikel 11:4).
Högsta tillåtna reklamtid
I artikel 12 ges regler om högsta tillåtna reklamtid. Den är 15 % procent av den dagliga sändningstiden. Om mängden punktreklam inte översti— ger 15 %, får dock den högsta reklamtiden vara 20 % för att ge plats åt direkta säljerbjudanden eller liknande ("teleshopping"). Högsta tillåtna tid för punktreklam under en timme är 20 %. Direkta säljerbjudanden eller liknande får sändas högst en timme per dag.
När det gäller dessa bestämmelser och över huvud taget vad konventio— nen föreskriver om reklam bör observeras vad som inryms i detta be- grepp. Som har angetts ovan i avsnitt 3.3.5 avses med reklam både av- sättningsfrämjande meddelanden och meddelanden som har annat syf- te. Det krävs emellertid att meddelandet sänds mot betalning eller nå- got annat vederlag.
Den högsta tillåtna reklamtiden är relaterad till ”den dagliga sänd- ningstiden”. Det får anses vara underförstått att detta är liktydigt med en viss programkanals dagliga sändningstid. Annars skulle också be— stämmelsen om högsta tillåtna tid för punktreklam under en viss entim- mesperiod vara meningslös. Syftet med bestämmelsen är att undvika en kraftig koncentration av sådan reklam till bästa sändningstid.
Bestämmelserna om högsta tillåtna reklamtid är resultatet av en av— vägning mellan olika intressen. På ena sidan har stått annonsörernas och programföretagens ekonomiska intressen. På andra sidan har fun— nits det allmänna intresset av programföretag som intar en obunden
ställning samt publikens och de medverkandes intresse av program— verksamhetens integritet.
Reklamens särskiljande från det övriga programutbudet
Artikel 13 ställer krav på hur reklamen skall presenteras. Ett reklam- inslag skall kunna identifieras tydligt, och det skall markeras genom optiska eller akustiska signaler att reklamen är skild från det övriga programutbudet. I princip skall reklaminslagen sändas i block (artikel 13:1). Olika former av smygreklam är förbjuden, särskilt sådan som in— nebär att produkter osv. presenteras i reklamsyfte i de egentliga pro- grammen (artikel 13:2 och 3). Personer som regelbundet presenterar ny- hets— och aktualitetsprogram får inte medverka i gränsöverskridande TV—reklam, inte ens med sina röster (artikel 13z4).
Syftet med dessa bestämmelser är enligt kommentaren (punkt 176) att förebygga förväxlingar mellan reklamen och det övriga programutbu- det. Denna princip om reklamidentifiering kommer till uttryck också i Internationella Handelskammarens (ICC) Grundregler för reklam (arti- kel 11).
Uttrycket aktualitetsprogram i artikel 13:4 innebär enligt kommenta— ren (punkt 186) att programmet skall vara strikt nyhetsorienterat. Det kan t.ex. vara fråga om kommentarer till något som har inträffat.
Reklamens inplacering i sändningarna
Hur reklaminslag får sättas in i sändningarna behandlas i artikel 14. Huvudregeln är att reklamen skall sändas mellan de egentliga pro— grammen. Det är emellertid i princip tillåtet att avbryta ett program med reklam under förutsättning att programmets karaktär inte går för- lorad därigenom och rättighetshavarnas ställning inte träds för när (ar— tikel 14:1).
Program som består av självständiga delar får endast avbrytas genom att reklaminslagen sänds mellan delarna. På motsvarande sätt måste i
sportprogram där det förekommer pauser och program som avser evene-
mang eller föreställningar med pauser, reklamen sändas i pauserna (ar— tikel 142).
Om program av annat slag avbryts av reklam skall det gå minst 20 mi— nuter mellan varje avbrott (artikel 14:41).
I fråga om filmer och liknande verk som är längre än 45 minuter, t.ex. biograffilmer och TV—filmer, gäller en mera restriktiv reglering (denna avser inte serier, underhållningsprogram eller dokumentärer). Ett verk av det nämnda slaget får avbrytas endast en gång för varje hel 45—minu— tersperiod. Det får dock göras ytterligare ett avbrott om Speltiden är minst 20 minuter längre än två eller flera hela 45—minutersperioder (ar— tikel 1423).
Det får inte ske några reklamavbrott i gudstjänster som sänds i gräns— överskridande TV. Reklamavbrott får inte heller göras i nyhets— eller aktualitetsprogram, dokumentärer, religiösa program eller barnpro- gram som är kortare än 30 minuter (artikel 14:5).
Även de nu berörda bestämmelserna är resultatet av en intresseavväg— ning. Ett problem beträffande reglerna är att det naturligtvis kan råda delade meningar om hur ett visst program bör betraktas. Är program- met t.ex. en självständig del av någonting med följd att reklam bara får sändas före eller efter programmet? Och hur bör en viss dokumentär som är längre än 45 minuter behandlas? Som texten närmast tyder på, dvs. enligt artikel 14z4, eller enligt artikel 1413? Det sistnämnda kan en— ligt kommentaren mycket väl vara fallet. Där jämställs nämligen med filmer och videogram "documentaries having a degree of artistic merit".
Reklam för vissa produkter
Det är förbjudet att göra gränsöverskridande TV—reklam för tobaksva- ror (artikel 15:1).
I och för sig får reklam för alkoholdrycker ske om vissa restriktioner iakttas (artikel 15:2). Men en av de få reservationsmöjligheterna mot konventionen gäller reglerna om alkoholreklam (artikel 32:1). En stat som vill reservera sig skall göra detta senast i samband med att konven- tionen ratificeras. Reservationen ger staten rätt att förbjuda vidare—
sändning av program med alkoholreklam som i och för sig stämmer överens med konventionen men inte följer statens interna regler.
Med alkoholdryck avses varje dryck som innehåller alkohol, oavsett al- koholstyrkan, exempelvis cider, öl och vin.
Det är förbjudet att göra reklam för läkemedel eller medicinsk behand- ling som det krävs recept för i den sändande staten. Reklam för andra slag av läkemedel eller medicinsk behandling skall vara klart identifi- erbar, sanningsenlig och verifierbar samt vara förenlig med kravet på skydd för den enskilde mot skada (artikel 1513).
Förbud mot att rikta viss reklam till allmänheten i en enda stat
Artikel 16 innehåller en särskild bestämmelse för att motverka att det uppkommer konkurrensstörningar i en enskild stat och att statens TV— system utsätts för fara. Bestämmelsen innebär att reklam som särskilt och i viss omfattning riktas till allmänheten i denna stat inte får kring- gå de regler om TV—reklam som staten har ställt upp. Bestämmelsen gäller dock inte om statens regler missgynnar utländska programföre- tag i förhållande till inhemska och inte heller om de berörda staterna har slutit avtal på området.
I och för sig förbjuds alltså inte att gränsöverskridande TV—reklam rik- tas särskilt till allmänheten i en enskild stat. Men bestämmelsen vill sörja för att, när reklam riktas systematiskt till en enskild stat, beting— elserna skall vara någorlunda likvärdiga. Bestämmelsen vill därför motverka att ett programföretag drar fördel av en programkanals gränsöverskridande karaktär. Det otillåtna är att i viss omfattning rik— ta reklam särskilt till en sådan stat, vars reklamregler skiljer sig från den sändande statens, och att därigenom kringgå den mottagande sta— tens regler med följd att konkurrensstörningar uppkommer och statens TV—system utsätts för fara.
Regler om Sponsorskap
Skyldighet att lämna uppgift om sponsorn
Om ett program till någon del är sponsrat, skall detta anges tydligt i början och/eller slutet av programmet (artikel 17:1). Det är alltså förbju— det med smygsponsring.
Sponsorsmeddelandet kan vara sponsorns namn, varumärke, logotyp el— ler något liknande kännetecken.
Skydd för programföretagens publicistiska oberoende
Sponsorn får inte påverka programmets innehåll eller placering på ett sådant sätt att det får konsekvenser för programföretagets ansvar och redaktionella oberoende (artikel 17:2).
Förbud mot avsättningsfrämjande omnämnanden av produkter osv.
Sponsrade program får inte uppmuntra den som ser på programmet att skaffa sig sponsorns eller tredje mans produkter eller tjänster. Särskilt gäller att det inte får göras avsättningsfrämjande hänvisningar till pro» dukterna eller tjänsterna. (artikel 173).
Syftet med denna bestämmelse är att motverka att det i ett sponsrat program sker marknadsföring av sponsorns produkter osv. Sådan mark- nadsföring sägs vara liktydig med reklam som inte får förekomma på grund av artikel 13:1 (ingen reklamidentifiering) och 13:3 (smygre- klam).
För att hindra att det uppkommer s.k. korssponsring hänvisas det i be- stämmelsen även till tredje mans produkter osv.
Ingen sponsring från företag som marknadsför produkter osv. som det inte får göras reklam för
Som sponsor får inte uppträda en sådan fysisk eller juridisk person vars huvudsakliga verksamhet gäller tillverkning eller försäljning av pro- dukter osv. som det inte får göras reklam för (artikel 1811).
De avsedda produkterna osv. anges i artikel 15. Det rör sig alltså om to— baksvaror samt läkemedel och medicinsk behandling som det krävs re— cept för. Alkohol avses däremot inte. Konventionen har därför inte nå- got att invända mot sponsring av gränsöverskridande TV—program från t.ex. Systembolaget.
Enligt artikel 18:2 i TV—konventionen får nyhets— och aktualitetspro- gram inte sponsras.
Sponsringsförbudet kompletterar alltså de principer som uttrycks i ar- tiklarna 713 och 13:4.
limhamn mmmmmmmuä'uamwu unfair! »» maximannen—mammi
MM MMMWWM» ata-l 1,31 manga mna» a., » gmaiimcii Imi gemene man Samhain-JV 511313]!!!qu »' um än ##muå'lm'ätäunuus naimnimme ,, h*uuwhmlhiruIMpr-hmmuhwmnl I'- ” mtIIU'I'Jl-lli thi-Hu]:
"Mmmm kalium iam .mmuuilubatq ahbuws !(1
en tråd .tu-li mm giiil'humilnd illan—amten dim Ehmm man mnmitnd» åle-H »..».--»» » . »» » -_.-. » .. »»»BMWMM-ith WMåmnm Ers gatunamnen: mmm in ma
,, pmiadmiamzå Jm- :»
meWMWm lusläsa nuna mig?. utan, Mn"; swim".- tm- luh- .MQWWm-nmu Inlet ru*-Jung på im naima-amma kams—inhumana mun!-almah. anni-lundin Miltal ] HEJ-381 JM Gif binamn
h.. L uil "mu: m. ||| MWMÅHM :...!th *mmhn iw print-ill.! v.m- ".
_»» Mmmm-ill: grn-trim ilLr um minimum lill-n _!”Fr i'll '.'W'unW-"i I'M» ' ull.-nä nu ni.-mmm .it-r "|th nu-dmhw mutual-tkr 5-M1-ki- ! ' !I'W'" nu lm IM.- FI.-pm" l'. MphnWMhmwhr: am:—unani- . Munn-NIF Ulkl-hum. IHM l'l'illl
Nyh—L me'-i Hum-n hmm-mk.- ||-. uti. mnkr-trim nu. ul.» T » u. nanm-it » WHEN-Nn!"! u-Illkfmi'nw' |"! apan-mum inåhllrrux Miin- Hui-rk " nudda-ihn: u... uni» livar-ligandmluar u-niu mtb! fur Ent—nanm pl. ' mna) m.- pi.-Like] 131 mmm mliunldmLLm-riul nah Hatt nu,-1411 mm.
1 ör nu. in nin-tri] ett lml uppå... unio- ink. Pimp-IM irl-i., hum-i: ni det |» M- akarotti-mn om a lit Lundh man: Wain-ltn- mr.
4. Grundlagsskyddet för yttrandefriheten och informationsfriheten
Regler för reklam och annat innehåll i TV innebär begränsningar av yttrande— och informationsfriheten. Möjligheterna att begränsa dessa friheter framgår av regeringsformen. Därför är det nödvändigt att rela- tivt utförligt redovisa de gränser som regeringsformen sätter.
Yttrandefriheten i ljudradio— och televisionsprogram regleras av radio- ansvarighetslagen (1966:756). Bestämmelserna i radioansvarighetsla- gen bygger på tryckfrihetsförordningens regler om periodiska skrifter och hänvisar i viss utsträckning till dessa regler. Därför är det nödvän- digt att även beskriva tryckfrihetsförordningens regelsystem relativt utförligt, särskilt dess förhållande till reklamen och marknadsförings-
rätten. 4.1 Regeringsformen 4.1.1 Regeringsformens yttrandefrihetsbegrepp
Bland de grundlagsskyddade fri— och rättigheterna intar yttrandefrihe- ten och informationsfriheten en central ställning.
Enligt regeringsformen (RF, omtryckt 1988:1444) är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet och informationsfri— het (2 kap. 1 & RF). Yttrandefriheten beskrivs som en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka
tankar, åsikter och känslor. Med informationsfrihet avses friheten att inhämta och ta emot upplysningar samt atti övrigt ta del av andras ytt- randen.
RF:s yttrandefrihetsbegrepp är vidsträckt. I princip har det samma om- fattning som motsvarande begrepp enligt artikel 10 i Europarådets kon— vention om skydd för de mänskliga rättigheterna. RF:s föreskrifter om yttrandefriheten gäller därför även den kommersiella reklamen.
Jag återkommer till vad RF lägger in i begreppet yttrandefrihet i sam— band med att jag behandlar de tryckfrihetsrättsliga reglerna (se avsnitt 4.2.3)
4.1.2 Möjligheterna att begränsa yttrandefriheten och informationsfriheten
Enligt RF får yttrandefriheten och informationsfriheten i princip be- gränsas endast genom lag. Det är alltså förbehållet riksdagen att beslu- ta om begränsningar av dessa friheter (2 kap. 12 & första stycket RF).
Vidare gäller följande. En begränsning i yttrandefriheten eller informa— tionsfriheten får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtag- bart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. En begräns— ning får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 12 å andra stycket RF).
Härutöver anges i RF att yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller före- byggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra si g i nä— ringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrandefri- heten och informationsfriheten ske endast om särskilt viktiga skäl för- anleder det (2 kap. 13 & första stycket RF).
Enligt 2 kap. 13 & första stycket RF får alltså friheten att yttra sig i nä- ringsverksamhet begränsas. Under förarbetena till stadgandet fram-
hölls att man med yttranden i näringsverksamhet inte avsåg uttalan- den av opinionsbildningskaraktär (prop. 1975/76:209 s. 109). Uttrycket yttranden i näringsverksamhet torde därför syfta endast på den kom- mersiella reklamen. Men på grund av bestämmelsen får möjligheterna att göra sådan reklam begränsas utan att några speciella hänsyn måste tas utöver vad som föreskrivs i 2 kap. 12 & andra stycket (jfr Holmberg— Stjernquist, Grundlagarna, 1980, s. 127, Petrén—Ragnemalm, Sveriges grundlagar,1980, s. 76). Därmed ger RF inte något mera detaljerat ma- teriellt skydd för den kommersiella reklamen. RF skiljer sig på denna punkt från artikel 10 i Europarådets konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna.
Föreskrifterna i 2 kap. 13 & första stycket RF avslutas med generalklau- sulen ”särskilt viktiga skäl”. I samband med tillkomsten av denna be- stämmelse 1976 ansåg justitieministern att den gav stöd för den dåva- rande regeln i 5 å radiolagen (1966:755) om ensamrätt för Sveriges Ra- dio att bedriva rundradioverksamhet (se prop. 1975/76:209 s. 155).
Vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske med stöd av 2 kap. 13 & första stycket RF skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, ve- tenskapliga och kulturella angelägenheter (2 kap. 13 å andra stycket RF).
Denna föreskrift har betecknats som yttrande— och informationsfrihe- tens kärna (Holmberg—Stjernquist, a. a. s. 127). I samband med bestäm- melsens tillkomst betecknade justitieministern denna såsom en ”be- skrivning av de särskilt centrala delarna av yttrandefriheten” (prop. 1975/76:209 5.109).
Som begränsning av yttrandefriheten och informationsfriheten anses inte meddelande av föreskrifter som utan avseende på ett yttrandes in— nehåll närmare reglerar visst sätt att sprida eller ta emot yttranden (2 kap. 13 & tredje stycket RF). Bestämmelsen syftar på s.k. ordningsföre— skrifter.
Som exempel på ordningsföreskrifter av radiorättslig natur kan nämnas 8 & lagen (1989:41) om TV—avgift och 3 & andra stycket radiolagen. I förstnämnda bestämmelse föreskrivs att den som blir innehavare av en TV—mottagare och som är avgiftsskyldig för innehavet, senast 15 dagar
därefter skall anmäla innehavet till Radiotjänst i Kiruna AB. Enligt den senare föreskriften får mottagare inte användas på sådant sätt att mottagning på andra platser störs.
Bestämmelserna i RF om vilka begränsningar som får göras i yttrande- friheten gäller inte tryckfriheten (2 kap. 1 & andra stycket RF). Beträf- fande tryckfriheten gäller i stället vad som föreskrivs i tryckfrihetsför- ordningen (TF, omtryckt 1988zl448).
4.2. Tryckfrihetsförordningen
4.2.1. Tryckfrihetsförordningens räckvidd som exklusiv straff— och processlag
Med tryckfrihet förstås enligt 1 kap. 1 5 första stycket TF varje medbor— gares rätt att ge ut skrifter utan några av myndighet eller andra all— männa organ i förväg lagda hinder, rätten att inte kunna åtalas på grund av skriftens innehåll annat än inför en laglig domstol och rätten att inte kunna straffas för innehållet i annat fall än då detta strider mot tydlig lag.
I överensstämmelse med dessa grunder för en allmän tryckfrihet och för att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning står det enligt samma paragrafs andra stycke varje medborgare fritt att — med iakttagande av bestämmelserna i TF —i tryckt skrift yttra sina tan- kar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela upp- gifter och underrättelser i vad ämne som helst.
Enligt 4 kap. 1 & TF skall rätt att själv eller med biträde av andra genom tryckpress framställa tryckalster tillkomma varje svensk medborgare eller svensk juridisk person. Grundläggande inom tryckfrihetsrätten är således principen om etableringsfrihet.
Vad som skyddas i TF är tryckta skrifter och skrifter som har fram- ställts på ett jämförbart sätt, om vissa förutsättningar är uppfyllda (1 kap. 5 å).
Av 1 kap. 3 & TF framgår att ingen kan dömas till ansvar eller ersätt— ningskyldighet för missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri i an— nat fall eller i annan ordning än TF föreskriver. På samma sätt begrän- sas möjligheten att konfiskera en skrift eller ta den i beslag.
Somjag nämnti inledningen har förhållandet mellan tryckfriheten och reklamen behandlats i en rad lagstiftnings— och utredningssamman— hang under det här århundradet. Senast togs frågorna upp i samband med 1988 års ändringar i TF (se prop. 1986/87:151 s. 45 ff.).
Föredragande statsrådet började då med att ge sin allmänna syn på hur långt grundsatsen i 1 kap. 3 & TF om förordningens straff— och process- rättsliga exklusivitet sträcker sig (5. 46 f.):
Frågan om den bestämmelsens räckvidd behandlades utförligt av 1944 års tryckfrihetssakkunniga. De anförde (SOU 1947:60 s. 119 f) att den i den dåvarande TF uttryckta principen att grundlagen ensam reglerade brottsligheten av en tryckt skrifts innehåll hade en begränsad räckvidd. Den gällde inte i fråga om varje förfarande, i vilket skriftens innehåll taget i bokstavlig mening ingick som ett led. Vissa brott, vid vilka en tryckt skrift hade kommit till användning, bedömdes omedelbart enligt bestämmelser i annan lag. I praktiken hade den uppdelning som skett mellan tryckfrihetsbrott och brott som föll under vanlig lag vunnit viss stadga.
Förklaringen till att det måste anses naturligt och riktigt att omedel- bart under straffbud i andra lagar än TF hänföra vissa förfaranden, som skedde genom eller med hjälp av yttranden eller meddelanden i en tryckt skrift låg i att dessa förfaranden är brottsliga i andra avseenden än som ett överskridande av tryckfrihetens gränser. Tryckfrihetens in- nebörd och syfte måste vara avgörande. TF hade inte som sin uppgift att i alla avseenden reglera bruket av tryckta skrifter. Begagnandet av trycket som ett medel i den enskilda näringsverksamhetens tjänst kräv- de inte grundlagsskydd. Därför borde inte heller oredliga eller illojala yttranden och meddelanden kriminaliseras som tryckfrihetsbrott. De sakkunniga anförde vidare att den gränsdragning som genom rättsut— vecklingen kommit till stånd mellan tryckfrihetsbrotten och andra ge— nom eller med hjälp av tryckta skrifter begångna brott uppenbarligen var ur praktisk synpunkt tillfredsställande.
I propositionen (1948z230) med förslag till ny tryckfrihetsförordning m.m. anslöt sig föredragande statsrådet till de sakkunnigas mening. Han framhöll (s. 172) att de synpunkter som är bestämmande för be- greppet tryckfrihetsbrott föranledde att dit räknades endast sådana brott som innebar missbruk av den yttrandefrihet TF avsåg att värna, under det att brott som inte var av den beskaffenheten borde kunna straffas omedelbart enligt vanlig lag, även om en framställning i en tryckt skrift ingick som ett led i det brottsliga förfarandet.
Den ståndpunkt som intogs under förarbetena till TF var alltså att räck— vidden av bestämmelsen i 1 kap. 3 & är beroende av en tolkning av syftet med TF sådant det har kommit till uttryck i främst 1 kap. 1 €.
Grunduppfattningen att TF inte fullt ut reglerar frågan om ansvar för framställningar i tryckt skrift har därefter knappast satts i fråga. Tvärtom har den kommit till uttryck i senare lagstiftningsärenden och rättspraxis (se t.ex. prop. 1973:123 5. 39 och NJA I 1961 s. 715 och 1979 s. 602).
I 1 kap. 9 & TF anges vissa uttryckliga undantag från TF:s tillämpnings— område. Där föreskrivs bl.a. att utan hinder av förordningen gäller vad som föreskrivs i lag om förbud mot kommersiella annonser i den mån annonserna används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker el— ler tobaksvaror.
Eftersom det faller utanför TF:s syfte att skydda näringsidkares ekono— miska intressen anses det att föreskriften i 1 kap. 3 & TF inte hindrar att kommersiell reklam i tryckta skrifter till viss del regleras i vanlig lag. Denna ståndpunkt utvecklades så här av föredraganden i prop. 1986/87: 151 (s. 47 f.):
Allmän enighet råder om att efterhandsingripanden mot framställning— ar som är av utpräglat kommersiell natur och har rent kommersiella förhållanden till föremål och som är otillbörliga mot konsumenter eller näringsidkare kan göras utanför TF:s ram. Det anses också möjligt att i vanlig lag föreskriva om informationsskyldighet såväl i reklam som i andra meddelanden om kommersiella förhållanden. Föreskrifter av det- ta slag finns i marknadsföringslagen (1975:1418,jfr lagen 1975:1154 om varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror) och konkurrens- lagen (1982:729). Som sanktion används därvid i allmänhet inte straff utan vite som åläggs i det enskilda fallet. Det blir i så fall fråga om en reaktion som grundas på ett tidgare förfarande men som skall motverka ett upprepande eller undanröja en skadlig effekt av det tidigare förfa- randet
På motsvarande sätt har det i lagen (1978z800) om namn och bild i re- klam och i läkemedelsförordningen ( 1962z701) meddelats bestämmelser som reglerar marknadsföringen i bl.a. tryckta skrifter. I lotterilagen (1982:1011) förbjuds reklam för olovliga lotterier och utländska lotteri—
er.
4.2.2 Räckvidden av tryckfrihetsförordningens censurförbud
En central föreskrift är 1 kap. 2 & TF, som förbjuder förhandscensur av tryckta skrifter. Paragrafen lyder:
Någon tryckningen föregående granskning av skrift eller något förbud mot tryckning därav må ej förekomma.
Ej heller vare tillåtet för myndighet eller annat allmänt organ att på grund av tryckt skrifts innehåll, genom åtgärd som icke äger stöd i den-
na förordning, hindra tryckning eller utgivning av skriften eller dess spridning bland allmänheten.
Innebörden av regeln i första stycket diskuterades av lagrådet i sam- band med tillkomsten av 1970 års lag om otillbörlig marknadsföring. Diskussionen skedde mot bakgrund av att det föreslogs att näringsidka— re vid vite skulle kunna förbjudas att företa vissa reklamåtgärder.
Lagrådet refererade först den uppfattning som departementschefen ha— de uttryckt i det remitterade förslaget, nämligen att tryckfrihetsrätten inte berör framställningar i en tryckt skrift som har rent kommersiella förhållanden till föremål. Lagrådet förklarade att denna uppfattning vi— lar på tankegången att TF:s räckvidd är begränsad, nämligen till sådant som hänför sig till tryckfrihetsrättens innebörd och syfte. Enligt lagrå- det var denna tankegång erkänt riktig beträffande lagföring och be— straffning av sådant som förekommer i tryckt skrift, dvs. i fråga om 1 kap. 3 åTF.
Lagrådet fortsatte (prop. 1970157 5. 130 f.):
I fråga om ett annat inslag i tryck frihetsrätten ter det sig mera tvek- samt om tankegången äger giltighet. Det stadgande som närmast kom- mer i betraktande, när det gäller att ta ställning till spörsmålet om deti 1 & av förslaget föreskrivna förbudsförfarandet skulle strida mot tryck— frihetsförordningen, är 1 kap. 2 å i förordningen. Detta stadgande inne— håller att någon tryckningen föregående granskning av skrift eller nå- got förbud mot tryckning därav ej får förekomma. Det skulle nu kunna påstås att stadgandet avser allt som enligt tryckfrihetsförordningen är att anse som tryckt skrift, oavsett om den har ett innehåll som faller in— om den ovan anvigna begränsningen eller ej. Frågeställningen synes in— te tidigare ha blivit mera utförligt behandlad. Emellertid innebär ett ut— talande av offentlighetskommittén (SOU 1967:28 s. 30) att begränsning— en gäller också 1 kap. 2 5 första stycket tryckfrihetsförordningen. Vida— re märkes att den år 1960 utfärdade varumärkeslagen (1960:644) i 35 & innehåller en bestämmelse om rätt för domstol att vid vite förbjuda en person att använda vilseledande varukännetecken. Av förarbetena sy— nes inte framgå att man räknat med att tryckfrihetsförordningen skulle kunna utgöra något hinder härvidlag, ehuru varukännetecken kan vara att hänföra till tryckt skrift. Att vid antagande av den samtidigt till- komna lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk där- emot ansetts nödvändigt att i 1 kap. 8 & andra stycket tryckfrihetsför- ordningen införa särskild hänvisning till nämnda lag torde förklaras av att det häri stället regelmässigt är fråga om sådant som faller inom be- gränsningen. — Vad särskilt angår den nu föreslagna lagstiftningen bör framhållas att möjligheten att meddela förbud enligt 1 & inte inträder annat än som följd av ett visst slags förfarande från en näringsidkares sida. Förbudsåtgärden kan från denna synpunkt sägas vara av mera re- pressiv än preventiv karaktär (jfr Eek, Nya tryckfrihetsförordningen s. 47), vilket kan i sin mån motivera att man på förevarande område uppe- håller samma begränsning som enligt vad förut anförts gäller vid lagfö—
ring och bestraffning av vad som förekommer i tryckt skrift. Detta synes också, praktiskt sett, vara den mest ti llfredsstållande ståndpunkten.
Med hänsyn till det anförda vill lagrådet följaktligen såsom sin mening uttala att stadgandena i 1 & om meddelande av förbud bör kunna godtas från tryckfrihetsrättslig synpunkt även utan tillägg till tryckfrihetsför- ordningen.
Som tidigare nämnts ansåg föredragande statsrådeti prop. 1986/87:151 att regeln i 1 kap. 3 & TF inte hindrar att det vid sidan av TF görs vissa efterhandsingripanden mot kommersiell reklami tryckta skrifter. Före— draganden gick i det sammanhanget även in på frågan om förhållandet mellan sådan reklam och övriga regler i TF, bl.a. censurförbudet. I fråga om detta ansåg han att man bör skilja mellan olika typer av situationer (s. 53):
Någon allmän rätt för myndigheter att i förväg få granska en näringsid- kares tilltänkta annonsering torde inte kunna införas utan grundlags— ändring. En sådan ordning är från tryckfrihetssynpunkt inte godtagbar, eftersom det t.ex. i en annons kan finnas både sådan kommersiell re- klam som delvis faller utanför grundlagsskyddet och sådana opinionspå- verkande uttalanden som omfattas av TF.
En annan fråga är om deti förväg kan ställas krav på innehålleti något som skall tryckas. Föreskrifter i lag som innebär sådana krav är tillåt— na, om de har stöd i TF. Ett exempel på detta är bestämmelserna om tryckfrihetsbrotten. Ett annat är de ansvarsbestämmelser (t.ex. förbu- det mot reklam för utländska lotterier) som — genom att de inte anses gälla missbruk av tryckfriheten enligt 1 kap. 3 5— faller utanför TF:s ex- klusiva tillämpningsområde och därför får anses ha stöd i grundlagen. Det anses vidare tillåtet att en myndighet förbjuder ett upprepande av viss kommersiell reklam därför att denna strider mot marknadsförings— lagen. Denna typ av inskränkningar i tryckfriheten får anses utgöra så- dana hindrande åtgärder som avses i 1 kap. 2 å andra stycket TF, och de faller inte under censurförbudet i paragrafens första stycke.
Vissa typer av åtgärder ter sig mera tveksamma när man skall bedöma om de är förenliga med TF eller inte. Det gäller generella förbud mot kommersiell reklam för vissa varor, generella förbud mot kommersiell reklam i vissa slags tryckta skrifter, t.ex. periodiska skrifter, eller be- gränsning av reklamens volym i tryckta skrifter. För att undanröja så— dan tveksamhet har man gjort ett särskilt undantag i TF när det gäller alkohol och tobak. Enligt min mening bör man göra detsamma, om and- ra reklambegränsande åtgärder av denna art skulle aktualiseras.
När det gäller sådana ingripanden som kan äga rum enligt marknads- föringslagen tycks man alltså kunna sammanfatta den tryckfrihets— rättsliga diskussionen så, att de i princip inte hindras av TF. Dock gäller som sagt en särskild regel i TF — 1 kap. 9 é— för att det skall stå klart att man genom lagstiftning kan förbjuda reklam för alkohol och tobaksva-
ror.
4.2.3. Enjämförelse mellan regeringsformens och tryckfrihetsförord ningens yttrandefrihetsbegrepp
I avsnitt 4.1.1 har framhållits att RF har ett vidsträckt yttrandefrihets- begrepp som omfattar även den kommersiella reklamen. Skillnaderna mellan RF:s och TF:s yttrandefrihetsbegrepp belystes år 1978 av rättig- hetsskyddsutredningen i betänkandet (SOU 1978:34) Förstärkt skydd för fri— och rättigheter. Utredningen anförde (s. 74):
Regeringsformens yttrandefrihetsbegrepp sammanfaller till största de— len med tryckfrihetsförordningens. Identiteten är dock inte total. Rege- ringsformens yttrandefrihetsbegrepp är något mer vidsträckt än tryck- frihetsförordningens.
Skillnaderna kommer till synes främst på den kommersiella reklamens område. I princip all begränsande reglering av reklam (från det allmän- nas sida och med medel som avses i 8 kap. 3 & regeringsformen) anses som en inskränkning i yttrandefriheten i regeringsformens mening. Som yttrandefrihetsbegränsning i tryckfrihetsförordningens mening be- traktas däremot endast sådan inskränkning av reklam som syftar till att ge skydd mot en inte önskad allmän påverkan av attityder och vår- deringar. Ett förbud mot reklam för viss vara, t.ex. alkohol eller tobak, har ansetts möjligen utgöra yttrandefrihetsbegränsning också enligt tryckfrihetsförordningen (se det förbehåll som befunnits erforderligt i 1 kap. 9 & nämnda förordning). Men marknadsföringslagens regler mot otillbörlig reklam och vilseledande reklam kan i princip tillämpas ock— så också på tryckt skrift, fastän något särskilt förbehåll härför inte finns i tryckfrihetsförordningen. Däremot utgör nämnda regler i marknads— föringslagen en inskränkning i yttrandefriheten i regeringsformens me- ning.
4.2.4. Den särskilda regleringen av tryckfrihetsbrotten
Skyddet för det tryckta ordet mot ingrepp från det allmännas sida byg- ger inte bara på principerna om etableringsfrihet och censurförbud. En- ligt TF gäller också en särskild och uttömmande reglering av tryckfri- hetsbrotten, regler om ett speciellt ansvarighetssystem med ett ensam- ansvar, skydd för meddelare m.fl. genom ansvarsbegränsning och ano- nymitetsskydd samt en särskild rättegångsordning i tryckfrihetsmål med bl.a.jury.
Ingripanden på grund av missbruk av tryckfriheten får ske bara om tryckfrihetsbrott föreligger. Vilka brott som är tryckfrihetsbrott anges i 7 kap. 4 och 5 åå TF. I 7 kap. 4 & räknas olika gärningar upp genom att rekvisiten återges för motsvarande brott i brottsbalken. Det är fråga om
högförräderi, spioneri, uppvigling och andra liknande brott samt hets mot folkgrupp, ärekränkning, barnpornografibrott och olaga våldsskild- ring. För straffbarhet krävs att gärningen är kriminaliserad också i vanlig lag, dvs. i praktiken brottsbalken. Genom detta krav på dubbel straffbarhet uppnås den värdefulla effekten att det straffbara området inte kan utvidgas utan grundlagsändring men däremot inskränkas re- dan genom ändring i vanlig lag.
I 7 kap. 5 & TF straffbeläggs som tryckfrihetsbrott vissa fall av uppsåt- ligt offentliggörande av allmänna handlingar som är hemliga samt brott mot tystnadsplikt. Ansvar kan utkrävas bara om gärningen också är
straffbar enligt vanlig lag.
Vidare regleras exklusivt i TF när en tryckt skrift får tas i beslag eller konfiskeras. Utkrävande av skadeståndsansvar för missbruk av tryck- friheten fordrar också stöd av bestämmelserna i TF.
4.2.5. Det speciella ansvarighetssystemet
Också det speciella ansvarighetssystemet med ett principiellt ensaman— svar är ett skydd för tryckfriheten. Ansvarighetssystemet innebär en- ligt 8 kap. TF att endast en person normalt är straffrättsligt ansvarig för vad som trycks i en skrift. Ansvaret vilar i första hand på en särskilt ut- sedd utgivare, om det är en periodisk skrift enligt 1 kap. 7 & TF, och i andra fall på författaren (8 kap. 1 och 5 åå TF).
För en periodisk skrift skall det därför finnas en utgivare, som utses av skriftens ägare (5 kap. 2 & första stycket resp. 3 & första stycket TF).
Uppdrag att vara utgivare innefattar befogenhet att öva inseende över skriftens utgivning och bestämma över dess innehåll så att ingenting får införas däri mot utgivarens vilja. Inskränkning i den befogenhet, som sålunda tillkommer utgivaren, är utan verkan (5 kap. 3 & andra stycket TF).
Den som är straffrättsligt ansvarig har i allmänhet också enligt 11 kap. TF det skadeståndsrättsliga ansvaret även om han delar det med andra personer, t.ex. med ägaren till en periodisk skrift.
Med ensamansvaret följer i princip en frihet från påföljder för den som har medverkat till en tryckt framställning, t.ex. genom tryckning, ut— givning eller spridning. I undantagsfall kan dock ansvar och skadestånd utkrävas av personer som har medverkat till en framställning i tryck enligt bestämmelserna i 7 kap. 3 & och 11 kap. 1 & tredje stycket TF.
4.2.6. Skydd för meddelare m.fl.
I 1 kap. I & tredje stycket TF föreskrivs att var och en har rätt att till för— fattare, utgivare, redaktioner och nyhetsbyråer lämna meddelanden för offentliggörande i tidningar och andra tryckta skrifter. Dessutom är en— ligt paragrafens fjärde stycke den skyddad från påföljder som anskaffar sådana uppgifter och underrättelser för att själv offentliggöra dem eller för att lämna ett sådant meddelande som nyss har nämnts. Inga andra begränsningar i dessa rättigheter gäller än de som är tillåtna enligt TF (jfr dock 1 kap. 9 & 3 TF). I 7 kap. 3 & och 11 kap. 1 & TF finns angiveti vilka fall meddelare och anskaffare kan fällas till ansvar och åläggas skadeståndsskyldiget för att de har lämnat resp. anskaffat uppgifter för publicering.
Ytterligare ett grunddrag i skyddet av tryckfriheten är bestämmelserna i 3 kap. TF om rätt till anonymitet för författare till tryckta skrifter och för dem som lämnar uppgifter för publicering i sådana. Anonymitets- skyddet innebär också att en myndighet inte får efterforska vem som har lämnat uppgifterna annat än när ett ingripande mot denne är till- åtet enligt TF. Avsikten med dessa bestämmelser är att ingen skall be— höva avstå från att vidarebefordra information till bl.a. pressen på grund av rädsla för repressalier.
4.2.7 Den särskilda rättegångsordningen För tryckfrihetsmål, till vilka räknas främst mål om ansvar för tryckfri- hetsbrott, gäller en särskild rättegångsordning som också den utgör ett skydd för tryckfriheten.
Tryckfrihetsmålen är till stor del undantagna från den vanliga polis— och åklagarorganisationens verksamhet. I stället är justitiekanslern
(JK) i princip ensam åklagare. Endast JK får inleda förundersökningar i fråga om tryckfrihetsbrott (9 kap. 2 & TF).
Tryckfrihetsmål handläggs i första instans av vissa tingsrätter, s.k. tryckfrihetsdomstolar, i regel en i varje län (12 kap. 1 & första stycket TF).
I mål om ansvar för tryckfrihetsbrott prövar i regel en jury bestående av valda lekmän frågan om en skrift är brottslig. Tanken bakom jurysyste- met är att lekmännen i jämförelse med juristdomare antas vara friare i sin bedömning till förmån för tryckfriheten. Om juryn friar från ansvar är juryns utslag slutgiltigt. Rätten skall då utfärda en frikännande dom. Konstaterar däremot juryn att skriften är brottslig prövas ansvarsfrå- gan även av rättens juristdomare. Dessa kan fria eller fälla. Deras dom kan överklagas i vanlig ordning till högre instans.
Av betydelse för tryckfrihetsmålen är slutligen den s.k. instruktionen i 1 kap. 4 & första stycket TF. Det följer av instruktionen att de som dömer över missbruk av tryckfriheten skall ha i minnet att tryckfriheten utgör en grundval för ett fritt samhällsskick och därför mera bör fästa upp- märksamheten på "ämnets och tankens än på uttryckets lagstridighet". De dömande bör mera ta hänsyn till syftet än till framställningssättet. Slutligen understryks i instruktionen att rätten vid tvivelsmål hellre bör fria än fälla.
5. Vissa radiorättsliga grundregler
5.1. Radiolagens censurförbud
5.1.1. Begreppet radioprogram
Den grundläggande författningen för radio— och 'l'V—verksamheten i vårt land är radiolagen (1966:755, omtryckt 1986:1209, ändrad senast 1989z43).
Lagen inleds med definitioner av vissa begrepp som har betydelse för he- la det radiorättsliga lagstiftningsområdct, bl.a. radiosändning, rundra- diosändning, trådsändning och radioprogram. I detta sammanhang finns det endast skäl att gå in närmare på innebörden av begreppet ra— diöprogram.
Med radioprogram avses en radiosändnings eller en trådsändnings in- nehåll, om detta består av annat än, utom angivande av namn eller käl— la, enkla meddelanden om tid, väderlek. nyheter eller dylikt.
Begreppsbestämningen kan sägas vara resultatet av vissa närmast massmediepolitiska överväganden. Departementschefen yttrade i sam- band med förslaget till radiolag följande om begreppet radioprogram i anslutning till vad han hade anfört om begreppet rundradiosändning (prop. 1966:149 5. 32).
En annan fråga av betydelse i detta sammanhang är begreppsbestäm— ningen i fråga om rundradiosändnings innehåll. Det är detta som skall vara föremål för ensamrätten, inte simdningens tekniska sida, dvs. di— stributionen av innehållet. l)en verksamhet det harar fråga om kallar utredningsmannen för programverksumhet och föreslår en särskild defi- nition av begreppet. Enligt denna avses verksamhet där program anord—
nas direkt för radiosändning eller trådsändning. Undantag görs dock i fråga om sändning som, utom angivande av namn och källa, innehåller endast enkla meddelanden, inspelad musik eller vidaresändning av pro— gram som anordnats av annan, om denne medgett vidaresändningen. Flera remissinstanser har ansett definitionen oklar och svårtolkad. Jag delar denna uppfattning. Som jag förut anfört anserjag att ensamrätten bör beskrivas som en rätt att bestämma vilka program som skall före- komma i rundradiosändning. Begreppet program bör då definieras. Att ett program avser en sändnings innehåll torde utan vidare vara klart. Vid begreppsbestämningen uppkommer emellertid frågan om det finns anledning att förbehålla ett enda företag rätten att bestämma över varje innehåll i en rundradiosändning. Jag kan ansluta mig till utrednings— mannens förslagi fråga om enkla meddelanden. Sådana bör inte anses som program i lagens mening. Däremot anser jag det tveksamt om in- spelad musik bör undantas från programbegreppet. Det kan här bli frå— ga om sändningar som till natur och omfattning är av samma slag som vissa av Sveriges Radios sändningar. Jag anser det mest förenligt med principerna för rundradioverksamheten i landet att även inspelad mu- sik betraktas som program.
Departementschefen tog upp programbegreppet även i specialmotive— ringen (s. 37):
Uttrycket radioprogram har valts i stället för endast program med tan- ke på att uttrycket skall kunna användas även i annan lagstiftning, där det kanske inte ställer sig lika naturligt som i radiolagen att tala om program. Undantagen från begreppet radioprogram avser enkla medde- landen av det slag som lämnas av ”Fröken Ur”, "Fröken Väder", ”Tele— nytt” o.d. F.n. torde sådana meddelanden förekomma endasti trådsänd— ning, men åtminstone teoretiskt kan det tänkas ske även i radiosänd— ning. I likhet med utredningsmannen villjag understryka att det verkli- gen måste vara fråga om enkla meddelanden för att innehållet i en sändning inte skall betraktas som program. Kommentarer eller andra utläggningar till meddelandena gör att de inte kan anses såsom enkla. Fordrar meddelandena någon form av redigering utöver en ren sam- manställning av uppgifter torde radioprogram alltid föreligga. Medde- landena får t.ex. inte inramas av musik, reklam eller annat innehåll ut— om uppgift om vem som lämnar meddelandena och deras källa.
Endast s.k. enkla meddelanden faller således utanför begreppet radio— program, och sådana meddelanden fär enligt propositionen inte inramas av reklam. Reklam i en sändning ;ir följaktligen i princip att betrakta
som radioprogram.
5.1.2. Censurförbudets lydelse
I 8 & första stycket första meningen radiolagen föreskrivs:
Myndigheter och andra allmänna organ får inte i förväg granska eller föreskriva förhandsgranskning av radiosändningars innehåll och ej hel— ler förbjuda en radiosändning på grund av dess innehåll. Detsamma gäl— ler i fråga om trådsändningar.
Lagtexten har denna lydelse sedan den 1 februari 1987 (SFS 1986:1209). Dessförinnan hette det att en myndighet inte fick i förväg granska eller föreskriva förhandsgranskning av "radioprogram” och inte heller fick förbjuda en radiosändning ”eller trådsändning" på grund av dess inne— hålll.
5.1.3 Förarbetena
Ett censurförbud till skydd för yttranden i radio och TV föreslogs första gången av en särskild utredningsman i betänkandet (SOU 1962:27) Ra- dions juridiska ansvar. I betänkandet anfördes bl.a. (s. 75—77 ):
Ett betydelsefullt moment i de i TF uppställda arantierna för tryckfri- heten utgör förbudet mot censur (TF 1 kap. 2 & örsta st.). Det har utfor- mats så, att någon tryckningen föregående granskning av skrift eller något förbud mot tryckning därav ej må förekomma. Ett förbud mot cen- sur är motiverat av olika skäl, kanske främst därav att en censur lätt blir godtycklig och visar en tendens att vidga området för det otillåtna. Ehuru det med hänsyn till de speciella tekniska förutsättningarna icke är möjligt att i lag lämna några garantier för en allmän yttrandefriheti radion, liknande den i TF 1 kap. 1 & första stycket fastslagna tryckfrihe- ten, synas dock starka skäl tala för att söka ge radion den självständig— het och den frihetsgaranti, som ett förbud, motsvarande det i TF 1 kap. 2 & första stycket upptagna, skulle innebära. Det är otvivelaktigt bättre med en ordning, där i efterhand genom förhandling vid domstol prövas huruvida innehållet i en sändning innebär ett överskridande av yttran- defrihetens i lag fastställa gränser, än ett system där myndigheter kun- na utan sådan offentlig kontroll förhandsgranska och förbjuda enligt de— ras mening olämpliga program. En sådan förhandsgranskning måste lägga en hämsko på den informationens frihet och den rätt till kritik mot missförhållanden i samhället, som bör tillkomma radion i ett demo- kratiskt samhälle. Vidare är att märka, att om myndigheterna äga rätt till förhandsgranskning av program, det kan komma att betraktas som om myndigheterna utövat denna rätt och därigenom tagit ansvar för programmen, även om de i själva verket icke begagnat sig av censurrät- ten.
Enligt utredningens mening måste det väsentliga innehållet i ett förbud mot censur av radiosändningar vara ett förbud mot föreskrifter om för- handsgranskning av program. Framhållas må, att en sådan innebörd av ett förbud mot censur i själva verket icke torde komma att medföra nå- gon ändring av vad som redan nu tillämpas. Från regeringshåll har så- lunda flera gånger uttalats, att man icke har att taga befattning med
1 Genom 1986 års lagstiftning inskränktes censurförbudet i fråga om vissa trådsändningar. Detta berodde på att censuren i fråga om biograf— film hade utvidgats till att avse också offentligt uppspelade videogram. 1986 års lagändring saknar emellertid betydelse för de frågor som be- handlas i detta betänkande.
särskilda program (se t.ex. AK prot. 1953 nr 10 s. 8 f. och 1959 nr 10 s. 8 f.).
Frågan mot vem ett förbud mot förhandsgranskning skall riktas kan va— ra föremål för tvekan. Det är självfallet, att förbudet skall avse myndig- het och annat allmänt organ (jfr TF 1 kap.2 å andra stycket), — — —
Vidare uppställer sig frågan, huruvida i ett censurförbud för radion även kan upptagas någon motsvarighet till vad som stadgas i TF 1 kap. 2 & första stycket om att något förbud mot tryckning av skrift ej må före- komma. För radions del skulle ett förbud mot tryckning motsvaras av ett förbud mot sändning av visst program. Frågan synes tveksam med hänsyn till att det gällande avtalet mellan staten och Sveriges Radio, liksom de föregående avtalen, innehåller bestämmelser om program— mens beskaffenhet. Dessa bestämmelser torde i särskilda delar innefat— ta förbud mot vissa slag av program. Ett klart sådant förbud finnes så- lunda beträffande program med kommersiell reklam. Som förut nämnts kan emellertid ett förbud mot censur icke vara riktat mot programföre- taget och eftersom bestämmelserna i avtalet med staten — oavsett sta— tens faktiska maktställning — tillkommit med samtycke av Sveriges Ra- dio, synes det icke föreligga något hinder mot att i ett stadgande om för- bud mot censur även upptaga en klausul om att något förbud mot sänd— ning av program ej må förekomma. Det är självfallet, att denna klausul icke heller kan avse annat än myndighet eller annat allmänt organ. Det må anmärkas, att det icke torde vara förenligt med ett sådant stadgande som det av utredningen föreslagna, att statsmakterna utan företagets samtycke under löpande avtalsperiod i samband med tilldelningen av li— censmedel uppställa sådana villkor rörande programmens beskaffenhet, som kunna anses innefatta förbud mot vissa program.
Sedan betänkandet remissbehandlats prövade utredningsmannen frå— gan på nytti betänkandet (SOU 1965:58) Radioansvarighetslag. Utred— ningsmannen föreslog även här att ett censurförbud skulle införas till skydd för yttranden i radio och TV.
I prop. 1966:149 med förslag till radiolag delade departementschefen denna uppfattning. Han anförde (s. 33 f.):
En av hörnpelarna i skyddet för tryckfriheten i vårt land är det förbud mot censur av tryckt skrift som föreskrivs i 1 kap. 2 & TF. Det föreslagna förbudet mot censur i fråga om radioprogram är uppbyggt efter samma principer som förbudet i TF. Remissinstanserna har inte någon invänd— ning mot behovet av att yttrandefriheten i radio värn as på detta sätt.
Som utredningsmannen påpekar kan man visserligen inte utan vidare jämställa radion med pressen i fråga om censurförbud. Principen om pressens självständighet och frihet från förhandsgranskning av myndig— het eller annat allmänt organ bör dock enligt min mening otvivelaktigt gälla även för radion. Jag anser det naturligt att denna princip kommer till uttryck i den nya lagen. Liksom utredningsmannen anser jag att ett censurförbud bör avse endast myndighet eller annat allmänt organ.
I det föregående har jag framhållit vikten av att det företag som tiller- känns ensamrätt att bestämma vilka program som skall förekomma i
rundradiosändning självständigt handhar det löpande programarbetet inom ramen för kravet på opartiskhet och saklighet och de riktlinjer som dras upp i överenskommelsen med staten. Ett censurförbud har be— tydelse framför allt som en garanti för att företagets självständighet i detta hänseende tryggas. Utredningsmannen framhåller att en sådan garanti är ägnad att stärka allmänhetens förtroende för programverk- samheten och påpekar att det också kan vara en fördel, om statsmakter- na gentemot främmande stater eller inhemska påtryckningsgrupper kan åberopa att myndigheter genom lag är förhindrade att blanda sig i programverksamheten. Jag ansluter mig till dessa synpunkter.
Censurförbudet är emellertid av betydelse inte bara som ett led i syste- met för bedrivande av programverksamhet för rundradion. Principen om yttrandefrihet i radio kräver att inte heller innehållet i andra sänd- ningar än sådana som förebehålls det företag som har ensamrätten ut- sätts för förhandsgranskning av myndighet eller beläggs med sänd- ningsförbud.
Svea hovrätt och Sveriges Radio berör ett särskilt problem som uppkom— mer om myndighet inte skall få förbjuda en sändning på grund av dess innehåll. Problemet gäller i vad mån det kan vara förenligt med ett så- dant censurförbud att föreskriva villkor för programverksamheten i av— tal eller tillstånd. Jag har tidigare förordat en bestämmelse i lagen om att riktlinjerna för rundradions programverksamhet skall fastställas genom avtal mellan staten och företaget. Med en sådan ordning bör cen- surförbudet inte hindra att man i avtalet kommer överens om att vissa slag av program inte skall få sändas. Detta är redan fallet 1 fråga om program med kommersiell reklam. Om villkor 1 andra fall uppställs för viss sändningsverksamhet t.ex. i samband med tillstånd att pinneha el— ler använda radiosändare, bör dessa givetvis inte få utformas så att de kommer i strid med censurförbudet.
5.1.4. En jämförelse mellan radiolagens och tryckfrihetsförordningens censurförbud
Vid radiolagens tillkomst bestämdes det alltså att ett censurförbud skulle gälla i fråga om "radioprogram": sådana skulle inte få förhands- granskas av någon myndighet och inte heller skulle en myndighet få förbjuda att ett radioprogram sändes.
Utanför begreppet radioprogram faller som angetts i avsnitt 5.1.1 s.k. enkla meddelanden men i princip inte reklam (prop. 1966:149 3. 37).
Som förut har framgått (se avsnitt 4.2.2.) anses TF inte hindra förbud mot upprepande av viss kommersiell reklam som strider mot marknads- föringslagen. Mot denna bakgrund måste slutsatsen bli att radiolagens censurförbud täcker ett i viss mån större område än TF:s. Radiolagens censurförbud gäller även kommersiell reklam i den meningen att vites— förelägganden enligt marknadsföringslagen är uteslutna. I och för sig är
detta också lätt att förstå, eftersom det hittills inte varit meningen att radio och TV skall drivas på kommersiell basis. Det har då inte funnits något behov av att kunna tillämpa marknadsföringsrättsliga regler på detta område.
5.2. Sändningar som kräver tillstånd av regeringen m.m. 5.2.1 Rundradiosändningar
Det krävs tillstånd av regeringen för rätt att här i landet sända radio- program i rundradiosändning (5 5 första stycket radiolagen).
Tillståndskravet gäller både vid ursprunglig rundradiosändning och då rundradiosändningen är en vidaresändning, dvs. en samtidig och oför— ändrad återutsändning, av en annan sändning.
För att en sändning skall utgöra en rundradiosändning skall den vara avsedd att tas emot direkt av allmänheten. Det innebär att sändningen skall överföras från sändaren till mottagaren utan att passera en mel- lanliggande sändare. Att sändningen skall ske "häri landet” betyder att radiosändaren skall finnas häri landet (se prop. 1985/86:109 s. 35).
Nu nämnda omständigheter medför att radiolagens tillståndskrav i frå- ga om rundradiosändningar endast omfattar markbundna rundradio- sändningar, där sändaren finns på svenskt territorium. Däremot omfat- tas inte rundradiosändningar f rån satelliter.
Ordet direkt i definitionen av rundradiosändning klargör att sändning— ar från jorden till satelliten, de s.k. upplänkarna, inte kan betraktas som rundradiosändningar. Först då radiosignalerna lämnat satelliten för att sändas tillbaka till jorden kan de anses vara avsedda att tas emot direkt av allmänheten. Endast den s.k. nedlänken kan därmed radio- rättsligt sett vara en rund radiosänd n i ng.
Varje innehavare av tillstånd (programföretag) avgör ensam vad som skall förekomma i sändning som företaget anordnar med stöd av till- ståndet. Härvid skall programföretaget iaktta bestämmelserna i 6 & och
7 & andra stycket radiolagen om saklighet och opartiskhet, en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet, skyldighet att hävda det demo— kratiska statsskickets grundidéer samt principen om alla männsikors li- ka värde och den enSkilda människans frihet och värdighet samti avtal föreskriven skyldighet att sända redogörelse för fällande beslut av ra- dionämnden (5 & tredje stycket radiolagen).
Beträffande sådana radiosändningar som inte är rundradiosändningar gäller inte några andra radiorättsliga regler än kravet på tillstånd av televerket för att använda radiosändare (2 & radiolagen).
Som angetts tidigare kan sändningar från jorden till en satellit, de s.k. upplänkarna, inte betraktas som rundradiosändningar. Det betyder att det inte finns några särskilda lagbestämmelser om vad sådana sänd- ningar får innehålla. För sådana sändningar liksom för andra radio- sändningar som inte är rundradiosändningar gäller endast allmänt till- lämpliga innehållsregler i exempelvis brottsbalken. I fråga om t.ex. re- klam i sådana sändningar gäller inte några särskilda restriktioner.
5.2.2. Trådsändningar
Det krävs tillstånd av regeringen för rätt att här i landet sända radio- program ;" trådsändning, om sändningen sker till bostäder och når fler än 100 bostäder (5 & andra stycket radiolagen). En motsvarande till- ståndsplikt föreskrivs i lagen (1985:677) om lokala kabelsändningar. Här prövas dock tillståndsfrågorna av en särskild statlig myndighet, ka— belnämnden.
Även tillståndskraveti fråga om trådsändningar gäller oavsett om tråd- sändningen är en ursprunglig sändning eller en vidaresändning. Som framgår är det emellertid fritt att sända i tråd till andra lokaler än bo- städer eller till 100 eller färre bostäder.
Vidare begränsas tillståndskravet i fråga om trådsändningar genom vad som föreskrivs i 5 a & första stycket radiolagen. Där anges att radio- program i rundradiosändning som har tagits emot i centralantennan— läggning utan särskilt tillstånd får sändas vidare till mottagare inom fastighet som är ansluten till anläggningen.
Lagen anger inte någon övre gräns för hur stor en centralantennanlägg— ning kan vara. Bestämmelsen har därför ansetts innebära att det är fritt att i kabel vidaresända rundradiosändningar.
För trådsändningar som inte kräver tillstånd av någon myndighet, t.ex. vidaresändning i kabel av rundradiosändningar, gäller inga särskilda regler om vad sändningarna får innehålla utan endast allmänt tillämp- liga regler i exempelvis brottsbalken.
6. Reglerna för programföretagen inom Sveriges Radio—koncernen
För det fall reklamsändningar skulle få förekomma i Sveriges Televi— sion förutsätter TV—utredningen att ingen förändring av nu gällande programregler skall ske, bortsett från att förbudet mot reklam upphävs och att det klargörs att kravet på opartiskhet och saklighet inte skall gälla reklaminslagen. För det fall reklamsändningarna skall skötas av ett fristående företag föreslår utredningen att kraven på programverk- samheten i mycket skall överensstämma med de krav som i dag gäller för Sveriges Television.
TV—utredningens ställningstaganden gör det nödvändigt att utförligt redogöra för de programregler som gäller för programföretagen inom SR—koncernen.
6.1. Sveriges Radio—koncernens faktiska ensamställning
I avsnitt 5.2.1 har nämnts att det krävs tillstånd av regeringen för rätt att här i landet sända radioprogram i rundradiosändning (5 & första stycket radiolagen). Vidare har angetts att detta tillståndskrav endast gäller rundradiosändningar från marksändare i Sverige.
Fyra programföretag har sändningsrätt på grund av tillstånd enligt ra- diolagen. Företagen är Sveriges Television AB, Sveriges Riksradio AB, Sveriges Lokalradio AB och Sveriges Utbildningsradio AB. Dessa före- tag är dotterbolag i en koncern med Sveriges Radio AB som icke sändan- de moderbolag. Programföretag i radiolagens mening är endast de fyra sändande företagen.
Gällande ordning med sändningsrätt för de fyra företagen kom till år 1978. Det var då som Sveriges Radio delades upp i en koncern med ett icke sändande moderbolag och med dotterbolagen som sändningsberät- tigade företag. Dessförinnan hade enligt lagen Sveriges Radio AB haft "ensamrätt” att sända till den stora publiken. När man vid koneernbild— ningen gorde dotterbolagen sändningsberättigade, kunde deti lagen in- te längre heta att ett företag hade ensamrätt att sända. Av förarbetena till 1978 års lagstiftning (se prop. 1977/78:91, bl.a. s. 162) framgår emel— lertid, att det inte var meningen att regeringen utan riksdagens god— kännande skulle kunna medge sändningsrätt åt nya programföretag el— ler genomföra några väsentliga förändringar i fråga om de existerande programföretagens verksamhet (se även prop. 1985/86: 109 s. 35).
I de i maj i fjol meddelade tilläggsdirektiven till mig heter det att 1978 års lagändring visserligen innebar att Sveriges Radios monopol formellt avskaffades men att detta inte rubbade Sveriges Radio—koncernens fak- tiska ensamställning. Av vad som nyss har anförts framgår att detta är en korrekt beskrivning.
6.2. Radiolagens krav på opartiskhet och saklighet i programverksamheten
Ett programföretag i radiolagens mening skall utöva sin sändningsrätt opartiskt och sakligt. Därvid skall beaktas att en vidsträckt yttrandefri— het och informationsfrihet skall råda i ljudradion och televisionen (6 & första stycket radiolagen).
Från regeringsformens synpunkt är givetvis kraven på opartiskhet och saklighet begränsningar i yttrandefriheten. Radiolagen har alltsedan sin tillkomst ställt upp dessa krav. Dessförinnan stod kraven i det avtal som fanns mellan staten och Sveriges Radio AB.
I propositionen med förslag till radiolag (prop. 1966:149 3. 29 f.) motive— rade departementschefen sin ståndpunkt att dessa krav borde lagfästas på följande sätt.
Med ett system där rundradions program bestäms av ett enda företag som skall verka i samhällets och allmänhetens tjänst, är det nödvändigt att företaget intar en oavhängig hållning till olika åsiktsyttringar och
smakriktningar. Aven om alla intressen inte kan tillgodoses, måste skilda grupper i största möjliga utsträckning kunna komma till tals. En allsidig belysning av de skiftande företeelserna i samhället är en vä— sentlig uppgift för rundradioverksamheten. Överenskommelsen mellan staten och Sveriges Radio ger uttryck för detta bl.a. genom kravet på opartiskhet och saklighet i upplysningar om nuets händelser och orien- tering om viktigare kultur— och samhällsfrågor. Detta krav innehåller den grundläggande skyldigheten för företaget. Det bör därför regleras i samma ordning som företagets grundläggande rättighet. Jag förordar att bestämmelsen om ensamrätt kompletteras med en bestämmelse om skyldighet att utöva ensamrätten opartiskt och sakligt. Riktlinjerna i övrigt för rundradions programverksamhet bör liksom f.n. bestämmas genom en överenskommelse mellan staten och företaget. Jag anser det lämpligt att en bestämmelse härom tas in i lagen.
Departementschefen uppehöll sig vid kraven på opartiskhet och saklig- het även i specialmotiveringen. I det sammanhanget yttrades (prop, 1966zl49 s. 39 f.):
Reglerna om opartiskhet och saklighet måste tillämpas med beaktande av att en vidsträckt yttrande— och informationsfrihet skall råda i radion. Kravet på opartiskhet medför att olika åsiktsriktningar skall få komma till tals och balanseras på ett rättvist sätt. Av kravet på saklighet följer att uppgifter och påståenden i ett program skall vara sanna. För att des- sa krav skall kunna anses uppfyllda bör fordras att felaktig sakuppgift beriktigas, när det är påkallat, och att den som har befogat anspråk att bemöta ett påstående bereds tillfälle till genmäle.
Eftersom ett beriktigande eller genmäle kan förlora avsevärt i verkan om det kommer alltför lång tid efter den felaktiga uppgiften eller det på- stående som skall bemötas, är det angeläget att det utan oskäligt dröjs- mål ges beriktigande eller plats för genmäle. Bestämmelser i detta syfte bör ingå i det avtal som avses i andra stycket av 6 &.
Kraven på opartiskhet och saklighet togs upp också i 1978 års lagstift- ningsärende. Orsaken var bl.a. att varje programföretag avsågs få egen sändningsrätt. Departementschefen yttrade följande i specialmotive- ringen (prop. 1977/78:91 s. 228 f.).
Som framgår av lagförslaget skall varje programföretag som sluter av- tal med staten ha ansvar för att sändningsrätten utövas opartiskt och sakligt. Ett program eller programinslag som sänds av ett programföre- tag kan således inte balanseras av ett annat program eller programinv slag som sänds av ett annat programföretag. Vid prövning av fråga om opartiskhet bör i övrigt kunna fästas avseende vid annat program eller programinslag om det för publiken framstår såsom naturligt, exempel- vis andra program eller programinslag i den löpande nyhetsförmedling- en eller i en programserie eller program till vilket programföretaget hänvisar i samband med sändningen. Med hänsyn till den självständig— het i fråga om programverksamheten som envar av kanalerna i televi- sionsbolaget skall ha i förhållande till varandra och till den gemensam- ma bolagsledningen bör såvitt gäller ansvaret för opartiskhet och sak- lighet var och en av kanalerna i principjämställas med ett självständigt programföretag. Mellan de båda kanalerna bör dock kunna träffas så— dan överenskommelse i fråga om programverksamheten att balansering
mellan kanalerna kan ske under förutsättning att det på sätt jag nyss angett framstår som naturligt för publiken. Somjag tidigare har anfört är det av stor vikt att programföretagen i ökad utsträckning söker speg— la och granska förhållandena även i s.k. slutna samhällen där nyhets- rapporteringen är begränsad eller styrd. Om programföretagen inte kan ge en allsidig Spegling av förhållandena p.g.a. svårigheter att komma åt programstoff bör detta klart framgå av programmet eller programpre— sentationen. På samma sätt bör programföretaget även i övrigt om det skildrar ett ämne från en speciell utgångspunkt låta detta klart framgå av programmet eller programpresentationen.
Skyldigheten för ett programföretag att beakta att det skall råda en vid— sträckt yttrandefrihet och informationsfrihet i ljudradion och televisionen fördes in i lagtexten 1978. Om detta yttrade departementschefen (prop. 1977/78:91 s. 229):
Radioutredningen har behandlat frågan om yttrandefrihet och därvid bl.a. fastslagit att en radio och TV i allmänhetens tjänst har ansvar för att yttrandefriheten blir så stor som möjligt och att således skilda åsik- ter och uppfattningar kommer till uttryck och att olika tolkningsmöjlig- heter och infallsvinklar prövas. Jag delar utredningens mening. Denna frihet bör vara så vidsträckt som kravet på opartiskhet och saklighet medger. Jag vill emellertid erinra om att yttrandefriheten även innebär en frihet att uttrycka personliga åsikter och uppfattningar. Enligt min mening bör dock kraven på opartiskhet Och saklighet ställas lägre än el- jest endast i fråga om personliga åsikter och uttalanden som framförs av debattdeltagare, intervjuade och andra liknande medverkande. Liksom utredningen anser jag därför att en bestämmelse bör gälla för program- företagen att de vid tillämpningen av föreskriften om opartiskhet och saklighet skall beakta att en vidsträckt yttrandefrihet och informa- tionsfrihet skall råda i rundradion.
Radioutredningen har beskrivit informationsfrihet som vars och ens fri— het att inhämta och mottaga upplysningar och meningsyttringar. Den är ”ett slags yttrandefrihetens naturliga spegelbild, men har både en aktiv inhämtande och en mer passiv, mottagande sida". Utredningen betonar för rundradions del särskilt den aktiva sidan och uttalar att all— mänheten behöver mediernas hjälp för att informationsfriheten skall bli meningsfull i lika stor utsträckning som när det gäller yttrandefriheten. En radio och TV i allmänhetens tjänst har därför ansvar för att tillhan— dahålla en så mångsidig och fullständig information som möjligt. Jag delar denna uppfattning om innebörden och vikten av informationsfri- het.
6.3. Radiolagens demokratibestämmelse
Utöver vad som sagts nu skall företagen följa den s.k. demokratibestäm- melsen (6 & andra stycket radiolagen). Den föreskriver att ett företag i programverksamheten skall hävda det demokratiska statsskickets grundidéer samt principen om alla människors lika värde och den enskil-
da människans frihet och värdighet.
Även denna föreskrift togs in i lagtexten 1978. Departementschefen an—
förde följande som motivering till bestämmelsen (prop. 1977/78:91 s. 230).
I 6 & andra stycket har intagits ett stadgande som närmast motsvarar den bestämmelse i 6 & andra stycket i l967 års radioavtal vari sägs att "bolaget skall i programverksamheten hävda de grundläggande demo— kratiska värdena".
Denna bestämmelse har tolkats som en skyldighet för Sveriges Radio att vara partisk till förmån för de grundläggande demokratiska värde- na. Den utgör sålunda en modifiering av kravet på opartiskheti 6 & ra— diolagen.
Stadgandet har inte varit avsett att hindra Sveriges Radio från att skildra odemokratiska förhållanden och företeelser eller från att återge odemokratiska meningsyttringar i radio eller TV. Bestämmelsen har emellertid ansetts innebära en skyldighet för Sveriges Radio att marke— ra ett avståndstagande från eller att bemöta antidemokratiska uttalan— den.
Enligt radionämndens mening innefattar bestämmelsen i avtalet bl.a. en skyldighet för Sveriges Radio att i programverksamheten verka för att rasfördomar bekämpas.
Radioutredningen har uttalat att det även i framtiden bör finnas be— stämmelser som ålägger programföretag en skyldighet att uppträda partiskt till förmån för vad som kan anses utgöra folkstyrelsens grund- valar och till förmån för respekten för människovärdet.
Den nuvarande formuleringen i radioavtalet är enligt radioutredning— ens mening oprecis och kan ges både vida och snäva tolkningar. Utred- ningen betonar, att det är kärnan av folkstyrelsens principer som stad— gandet skall gälla och avser med demokrati beteckning på en statsform som bygger på fri åsiktsbildning, allmän och lika rosträtt samt fria och hemliga val.
Med uttrycket ”alla människors likn värde och den enskilda männi- skans frihet och värdighet" avser radioutredningen de sidor av demo- kratibegreppet som anknyter till bl.a. förhållandet mellan människor och nämner därvid fördömande av rasism, våld och brutalitet samt häv- dande av jämställdhet mellan män och kvinnor.
Jag ansluter mig till radioutredningens uppfattning att den ifrågava- rande bestämmelsen skall tas in i radiolagen. Stadgandet bör få den ut- formning som utredningen har föreslagit.
1978 års lagstiftning bereddes i riksdagen av kulturutskottet och kon- stitutionsutskottet. Konstitutionsutskottet betonade i ett yttrande till kulturutskottet att det inte var avsikten att den nya formuleringen av demokratibestämmelsen skulle i sak tolkas annorlunda än den då gäl— lande avtalsbestämmelsen. Kulturutskottet anslöt sig till konstitutions- utskottets uppfattning (se KrU 1977/78124 s. 65).
6.4. Lagstöd för vissa bestämmelser i avtal mellan staten och ett programföretag
Enligt 6 & tredje stycket radiolagen skall för ett programföretagi övrigt gälla vad som föreskrivs i avtal mellan regeringen och företaget. I ett så— dant avtal får som villkor för sändningsrätt på grund av tillstånd enligt radiolagen tas in
1. föreskrift om skyldighet att sända beriktigande och genmäle, 2. föreskrift till skydd för enskilds privatliv,
3. föreskrift om förbud mot kommersiell reklam eller mot program som
bekostas av annan än programföretag,
4. föreskrift om skyldighet att på begäran av myndighet sända medde— lande till allmänheten, och
5. föreskrift om skyldighet att sända redogörelse som avses i 7 & andra stycket radiolagen (se avsnitt 8.5).
Genom de fem punkterna ges det uttryckligt lagstöd för avtalsbestäm- melser som på angivet sätt begränsar yttrandefriheten i en program- verksamhet. De fem punkterna togs in i lagtexten 1978. Departements- chefen motiverade detta genom att hänvisa till regeringsformens före- skrifter om skydd för yttrandefriheten (se prop. 1977/78:91 s. 230).
6.5. Efterhandsgranskning av radionämnden
Det är en uppgift för radionämmlm att granska om ett programföretags rätt på grund av tillstånd enligt radiolagen har utövats i enlighet med Gå radiolagen och avtalet mellan regeringen och ihretaget (7 & första stycket radiolagen). Närmare föreskrifter om nämnden finns i förord- ningen (1988:339) med instruktion för radionämnden. Där framhålls ut- tryckligen att nämndens övervakning sker genom efterhandsgransk—
ning.
Om avtalet mellan regeringen och ett programföretag föreskriver detta, skall företaget sända redogörelse för beslut av radionämnden, i vilket fö- retaget förklarats ha brutit mot bestämmelser i radiolagen eller avtalet (7 & andra stycket radiolagen).
6.6. Avtalen mellan staten och programföretagen
Flertalet bestämmelser om hur programföretagen skall utöva sin sänd— ningsrätt finns inte i radiolagen utan i avtalet mellan staten och resp. företag.
De nu gällande avtalen började tillämpas den 1 juli 1986 och löper t.o.m. den 30 juni 1992. I detta sammanhang intresserar endast avtalet mellan staten och Sveriges TeleviSion (SVT). Genom avtalet ges SVT rätt att sända televisionsprogram i rundradiosändning från sändare här i lan- det.
Avtalet innebär att SVT skall sända 'l'V—program i rikssändningar och regionala sändningar. Dessutom skall företaget sända text—TV.
En bestämmelse i avtalet säger att SVT skall bedriva programverksam- heten med beaktande av televisionens centrala ställning i samhället, dess betydelse för den fria åsiktsbildningen och för kulturens utveck- ling. Det heter vidare att programmen skall ge kunskaper och upplevel— ser, förmedla erfarenheter samt skänka god underhållning. Program- men skall utformas så att de genom kvalitet, tillgänglighet och mångsi— dighet i skälig omfattning tillgodoser skiftande behov och intressen hos landets befolkning. Även mindre gruppers intressen skall i görlig mån tillgodoses.
En ny formulering i förhållande till tidigare avtal är att programutbu— det som helhet skall präglas av folkbi ldningsambitioner.
Enligt avtalet skall det i TV tillhandahållas ett mångsidigt utbud av program på svenska språket. Vidare skall deti programmen i betydande omfattning förekomma svenska artister och verk av svenska upphovs— män.
Särskilt anges att SVT är skyldigt att
1. meddela nyheter samt kommentera eller på annat sätt belysa händel— ser och skeenden och därvid ge den allsidiga information som medbor- garna behöver för att vara orienterade och ta ställning till samhälls— och kulturfrågor, 2. stimulera till debatt kring viktigare samhälls— och kulturfrågor,
3. granska myndigheter, organisationer och företag som har inflytande på beslut som rör medborgarna samt spegla verksamheten inom sådana organ och inom andra sammanslutningar och föreningar,
4. tillvarata och utveckla televisionens särskilda förutsättningar att ge upplevelser och stimulera fantasin och därigenom ge möjligheter till in— levelse, engagemang och förströelse,
5. främja konstnärlig och kulturell förnyelse samt bedriva skapande verksamhet med konstnärliga uttrycksformer,
6. bevaka och granska händelser och utveckling på kulturlivets olika områden samt i samspel med det övriga kulturlivet stimulera och för- medla olika kulturaktiviteter,
7. i skälig omfattning tillgodose olika intressen i fråga om bl.a. religion, kultur och vetenskap,
8. ta särskild hänsyn till språkliga och etniska minoriteter samt
9. ta särskild hänsyn till olika grupper av handikappade.
Det finns också bestämmelser som anger att den enskildes privatliv skall respekteras i programverksamheten om inte ett oavvisligt allmänt intresse kräver annat, att SVT skall beriktiga en felaktig sakuppgift när det är påkallat och att den som har befogat anspråk på att bemöta ett påstående skall beredas tillfälle till genmäle.
Vad angår reklam sägs att SVT inte mot vederlag får medge kommersi- ell reklam i program eller programinslag. För att en överträdelse av
denna bestämmelse skall anses föreligga krävs alltså att företaget har mottagit betalning eller något annat vederlag.
I avtalet finns också en bestämmelse som förbjuder sponsring. Den an- ger att SVT inte får sända ett visst program eller programinslag, om fo- retagets rätt att sända programmet eller inslaget är beroende av att nå- gon annan än ett bolag inom koncernen utger ersättning till den som upplåter rätten.
På begäran av en statlig myndighet skall SVT sända meddelande som är av vikt för allmänheten. Företaget skall se till att meddelandet ges en lämplig utformning och att det inte genom sin omfattning eller på annat sätt inverkar menligt på programverksamheten.
Det åligger SVT atti program på lämpligt sätt redogöra för beslut av ra- dionämnden enligt vilket företaget har brutit mot bestämmelser i 6 & ra- diolagen eller avtalet.
Om radionämndens beslut avser att en begäran om beriktigande har av- slagits, skall företaget redogöra för nämndens slutsatser och skälen för dessa.
Om det finns skäl anta att SVT i väsentlig mån har brutit mot 6 & radio- lagen eller avtalet får staten påkalla utredning i frågan genom utred- ningsmän, som utses enligt lagen (1929:145) om skiljemän. Om utred— ningen ger anledning till det, får staten säga upp avtalet.
6.7. Radionämndens praxis
6.7.1 Nämndens befogenheter Övervakningen av hur ett programföretag utövar sin sändningsrätt sker som tidigare nämnts genom efterhandsgranskning av radionämn— den.
Radionämnden är en statlig myndighet som arbetar i domstolsliknande former. Den består av sju av regeringen utsedda ledamöter jämte ersät-
tare. Ordföranden och vice ordföranden skall vara eller ha varit ordina-
rie domare.
Nämndens granskning sker efter anmälan mot ett visst program eller på nämndens eget initiativ. Det förekommer tre olika slag av beslut i granskningsärenden. Fällande beslut: programmet strider mot radiolagen eller avtalet.
Kritiserande beslut: brist har konstaterats men inte bedömts som så all— varlig att programmet strider mot radiolagen eller avtalet.
Friande beslut: Programmet brister inte i överensstämmelse med radio- lagen eller avtalet. Radionämndens beslut i granskningsärenden kan inte överklagas.
Nämnden har inte någon befogenhet att döma ut struffeller skadestånd. Som tidigare nämnts kan emellertid regeringen enligt en särskild av- talsbestämmelse påkalla utredning om det finns anledning anta att ett programföretag i väsentlig mån har brutit mot 6 & radiolagen eller avta— let. Om utredningen ger anledning till det, kan regeringen säga upp av- talet.
1 det följande redogörs översiktligt för radionämndens praxis beträffan- de radiolagens krav på opartiskhet och avtalsbestämmelsen om televi— sionens centrala ställning i samhället. Avtalsbestämmelsen som förbju— der kommersiell reklam mot vederlag behandlas mera utförligt. Det— samma gäller nämndens tillämpning av radiolagens demokratibestäm— melse.
6.7.2. Radiolagens krav på opartiskhet
Kravet på opartiskhet i radiolagen tar enligt radionämndens praxis sik— te på främst följande företeelser: ]) Kritik mot en klart utpekad part. 2) Ensidig behandling av ett visst ämne eller händelse. 3) Värderande ut- talande av programledare eller liknande medverkande i en kontroversi— ell fråga. 4) Reklambetonat gynnande av ett visst företag eller produkt.
Vid prövning av en fråga om opartiskhet kan enligt nämnden ett annat program eller programinslag beaktas (balansering) om det framstår som naturligt för publiken. Exempelvis kan hänsyn tas till andra program eller programinslag i den löpande nyhetsförmedlingen eller i en pro- gramserie eller till program som programföretaget hänvisar till i sam- band med sändningen.
Om en klart utpekad part utsätts för stark kritik bör han enligt nämn- den ges möjlighet att försvara sig i samma program. Vägrar parten att medverka får han som regel stå sitt kast, eftersom vägran inte hindrar sändning av programmet. Programföretaget skall dock om möjligt sörja för att den kritiserade partens synpunkter redovisas i programmet. Kri— tik av annat slag än den nu berörda kan balanseras genom andra pro- gram.
Med ensidig behandling av ett visst ämne eller en viss händelse avser nämnden att endast den ena partens version eller synpunkter presente- ras eller i vart fall klart dominerar i ett program. Frågan om balanse- ring är enligt nämnden särskilt aktuell när det gäller sådana ensidiga program.
Kravet på opartiskhet innebär enligt nämndens praxis även att ett pro- gramföretag bör vara försiktigt med inslag som kan uppfattas som ett otillbörligt gynnande av en viss produkt eller ett visst företag.
Ett exempel på hur radionämnden drar gränsen i fall av sistnämnda slag erbjuder nämndens beslut den 25 maj 1989 (SB 222/89).
Beslutet föranleddes av att bl.a. Medviks TV—Förlag AB, utgivare av programtidningen På TV, hade anmält pausprogram som SVT hade sänt för Sveriges Radio—koncernens programtidning Röster i Radio TV. Radionämnden yttrade:
Radionämnden konstaterar att sändningen av de granskade inslagen har inneburit ett betydande gynnande av tidningen Röster i Radio TV. Tidningen är en kommersiell produkt som konkurrerar på marknaden med ett flertal andra tidningar och tidningsbilagor, vilka också informe- rar om i huvudsak samma programutbud. Den skillnad i innehåll och utformning som finns mellan Röster i Radio TV och övriga tidningar och bilagor är inte av sådan art att den kan tillmätas någon betydelse i före- varande sammanhang. Inte heller kan Röster i Radio TV numera anses utgöra ett sådant komplement till programverksamheten att det förelig-
ger ett tillräckligt starkt informationsintresse som kunnat uppväga det konstaterade gynnandet. Detta gynnande har därför varit otillbörligt, varigenom de granskade inslagen strider mot kravet på opartiskhet.
Två ledamöter var skiljaktiga med motiveringen att det fanns ett klart informationsintresse som uppvägde gynnandet.
Vid tillämpningen av kravet på opartiskhet har radionämnden att beak— ta att det skall råda en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet i ljudradion och televisionen (6 & första stycket andra meningen radiola- gen). Denna föreskrift uppfattas av nämnden som en tolkningsregel som innebär ett krav på varsamhet vid granskningen.
6.7.3. Avtalsbestämmelsen om televisionens centrala ställning i samhället
Avtalsbestämmelsen om ”televisionens centrala ställning i samhället” tar enligt radionämndens praxis sikte på bl.a. mediets genomslagskraft. Enligt nämnden aktualiseras bestämmelsen bl.a. då det i ett program förekommer våldsskildringar eller sexuella framställningar. Med till— lämpning av bestämmelsen prövar nämnden också t.ex. hur alkohol— och narkotikabruk speglas i programmen.
Vad gäller sexuella framställningar anses hänsynen till mediets genom- slagskraft medföra, att program som innehåller bildsekvenser med me- ra avancerade sexuella motiv som regel inte kan visas under tidig kvällstid. Detsamma gäller underhållningsprogram där det förekommer upprepade inslag av våld eller långvariga och påträngande våldsskild- ringar. När sådana program sänds under sen kvällstid bör de enligt nämnden föregås av någon form av introduktion som klargör inslagens karaktär.
6.7.4 Avtalsbestämmelsen om reklamförbud
Beträffande avtalsbestämmelsen om förbud mot kommersiell reklam har i det föregående nämnts att den endast förbjuder reklam mot veder— lag. Radionämnden, som relativt ofta fått ta emot anmälningar rörande reklam, har fram till 1989 aldrig funnit anledning anta att någon veder— lagstransaktion förekommit.
I ett beslut den 2 februari 1989 fann emellertid nämnden att SVT hade överträtt reklamförbudet (SB 44/89).
Beslutet gällde underhållningsprogrammet "Zick Zack” som började sändas i november 1988. Varje program innehöll en av AB Tipstjänst ar- rangerad dragning i bolagets båda spel Lotto och Joker. Till grund för sändningarna låg avtal mellan SVT och Tipstjänst. Avtalsvillkoren in- nebar att Tipstjänst lämnade SVT ett ”produktionsbidrag” om 225 000 kr. per program för att "täcka de kringkostnader som är en direkt följd av lotto— och jokerdragningen och övriga tävlingsmoment i TV—pro- grammen”.
Radionämnden uttalade följande om bidragsgivningen.
Produktionsbidraget från AB Tipstjänst har tagits in i programbudge— ten och fördelats på olika kostnadsposter utan att fördelningen låter sig kontrolleras. Avtalskonstruktionen skiljer sig i avgörande hänseenden från fall av sponsring som radionämnden tidigare har prövat. Där har det varit fråga om antingen fall, när teve till särskilt billigt pris fått sändningsrätt till tävlingar eller evenemang som anordnats av annan, eller fall av samproduktion i egentlig mening där sponsorn stått för vä- sentliga delar av programmets innehåll. Den nu valda konstruktionen kan enligt nämndens mening inte ges annan innebörd än att Sveriges Television genom produktionsbidraget har mottagit vederlag av AB Tipstjänst för att dragningen i spelen Lotto och Joker visas i teve.
Nämnden behandlade sedan frågan om SVT hade medgett ”kommersiell reklam" mot vederlag. I det sammanhanget anmärkte nämnden att den hade haft tillgång till ett beslut av näringsfrihetsombudsmannen (NO) rörande "Gynnande av statliga spel och lotterier", meddelati november 1988. Nämnden yttrade:
Av förarbetena till den aktuella avtalsföreskriften — som har sin lagliga grund i 6 & tredje stycket punkt 3 i radiolagen — framgår inte närmare vad som avses med begreppet reklam. Lagstiftaren har med föreskriften sannolikt endast velat markera att program sända av Sveriges Televi— sion inte skall vara reklamfinansierade — till skillnad mot program sän- da av kommersiella tevebolag — utan skall finansieras genom avgifter från innehavarna av teveapparater. I den mån vissa inslag i sända pro- gram kan anses strida mot avtalsföreskriften i fråga — såsom den får för— stås mot bakgrund av övriga tolkningsdata - finns det enligt nämndens mening dock inte något hinder mot att tillämpa den enligt dess ordaly- delse på sådana inslag. Radionämnden har också i sin praxis när det gäl- ler s.k. reklambetonade inslag prövat frågan om inslaget stått i strid med reklamförbudet. Nämnden har dock inte i något tidigare fall kun- nat konstatera att det har förekommit vederlag i sammanhanget.
Radionämnden noterar att NO i sitt ovan angivna beslut anser att det har "ett utomordentligt högt reklamvärde" att få dragningar i t.ex. spel— formen Lotto sända ”i TV på bästa sändningstid". NO anser vidare att "i ett reklamfinansierat TV—medium skulle priset för sådan reklam vara mycket högt”.
Innebörden av begreppet reklam har diskuterats bl.a. av reklamutred- ningen i delbetänkandet (SOU 1972:7) Reklam H Beskrivning och ana— lys och av tobaks— och alkoholreklamutredningen i betänkandet (SOU 1976:63) Reklamen för alkohol och tobak. Av betänkandena framgår att det saknas en allmängiltig definition av reklambegreppet. I ett av nämnda utredningar åberopat arbete (Albinsson, Tengelin och Wärne— ryd: Reklamens ekonomiska roll, 1964 s. 2) anförs att det — när man be— handlar reklamens ekonomiska roll — ter sig ändamålsenligt att med re— klam avse varje av en identifierbar sändare betald form av presentation via massmedia i syfte att främja försäljningen av varor eller tjänster. Här kan också hänvisas till regeringens propositioner, 1977/78:178 med förslag till lagstiftning om marknadsföringen av alkoholdrycker och to— baksvaror och 1978/79:2 med förslag till lag om namn och bild i reklam.
En ingående diskussion av reklambegreppet har under lång tid förts i samband med olika utredningar av grundlagsfrågor. Av särskilt intres- se är den definition av reklam som yttrandefrihetsutredningen föreslogi sitt betänkande (SOU 1983:70) Värna yttrandefriheten, eftersom denna var knuten till en bestämmelse i den föreslagna yttrandefrihetsgrundla- gen som skulle ge möjlighet att i vanlig lag meddela föreskrifter om för- bud mot reklam i program i eter— eller trådsändning. Yttrandefrihetsut— redningen anförde om begreppet reklam i den föreslagna bestämmelsen bl.a.: ”Däri innefattas alla slag av meddelanden från en näringsidkare som syftar till att främja avsättning eller anskaffande av varor, tjänster eller andra nyttigheter i hans näringsverksamhet” (betänkandet s. 242). Radionämnden anser sig vid tolkningen av begreppet reklam i radiola- gen och avtalet mellan staten och programföretaget kunna ansluta sig till den definition som yttrandefrihetsutredningen sålunda gett.
De inslag i programmen som är av störst intresse när det gäller frågan om programmen skall anses strida mot förbudet mot kommersiell re- klam är visningen av själva dragningen, vilken sketti ett antal delmo- ment under programmens gång med avbrott för andra inslag. Det är så- lunda visningen av dragningen som utgör "meddelandet" enligt den för— ut anförda definitionen. Såsom är typiskt för reklam vidarebefordras meddelandet till allmänheten genom ett massmedium, i detta fall tele- visionen. Att meddelandet inte har utformats som någon direkt till pu- bliken riktad uppmaning att spela på Lotto eller Joker hindrar inte att det betraktas som reklam; även "smygreklam” måste falla under det nyss återgivna reklambegreppet.
Meddelandet är — som framgår av N Ozs beslut — i hög grad ägnat att främja avsättningen av AB Tipstjänsts produkter och det måste anses att bolagets syfte med deltagandet i programmet varit just detta. Härav framgår också att om reklam anses föreligga så är det fråga om kom- mersiell reklam. Vad som kan diskuteras är frågan om meddelandet skall anses härröra från näringsidkaren, AB Tipstjänst, eller från pro— gramföretaget. Den nedtoning av exponeringen av AB Tipstjänst och dess spel som Sveriges Television påpekar att man har gjort efter de två första programmen saknar härvidlag betydelse. Programmens hela upp— byggnad styrs nämligen av de aktuella dragningarna. Härtill kommer att det är AB Tipstjänst som inom ramen för programmen ombesörjer själva dragningen i spelen. Här är fråga om en presentation av en del av
bolagets verksamhet som svårligen kan skiljas från vanlig produktre- klam och som dessutom sker via ett massmedium.
Radionämnden anser att den exponering som AB Tipstjänst och dess spel Lotto och Joker fått i de granskade programmen är att betrakta som kommersiell reklam i den mening som avses i den aktuella avtalsföre- skriften. Nämnden har tidigare konstaterat att Sveriges Television har mottagit vederlag från AB Tipstjänst. De granskade programmen stri- der därför mot reklamförbudet i 10 & första stycket avtalet med staten.
6.7.5. Radiolagens demokrati bestäm melse
Tuå golftävlingar
Demokratibestämmelsen i 6 & andra stycket radiolagen föreskriver som tidigare nämnts att varje programföretag i programverksamheten skall hävda det demokratiska statsskickets grundidéer samt principen om al- la människors lika värde och den enskilda människans frihet och vår- dighet.
Radionämnden har under de senaste åren åberopat denna föreskrift vid ett flertal tillfällen. Särskilt har bestämmelsen kommit i blickpunkten med anledning av TV—sändningar från vissa sportevenemang. Radio— nämnden har ansett att dessa program inte borde ha sänts i TV.
Det första av dessa fall gällde ett inslag i Sportnytt i TV som handlade om en golftävling utanför Stockholm är l986, den s.k. SEO—golfen. Ra- dionämndens beslut meddelades den l9 februari 1987 (SB 76/87).
Enligt nämnden framgick det av piiannonsen till programmet att flera av de tävlande var svartlistade, eftersom de hade spelati Sydafrika. Det framgick också att TV—ledningen undersökte de tävlandes inställning till apartheidpolitiken men att ledningen givit TV—sporten "klartecken" att visa bilder från tävlingen i avvaktan på resultatet av undersökning-
en.
Nämnden .orde följande bedömning av programmet.
Inslaget aktualiserar den s.k. demokratibestämmelsen i 6 & andra stycket radiolagen. Denna bestämmelse innebär bl.a. att programföreta- get har en skyldighet att i programverksamheten verka för att rasför- domar bekämpas.
Av handlingarna i ärendet framgår att en specialkommitté inom FN:s Center Against Apartheid upprättar listor med förteckning över artister och idrottsmän som framträtt i Sydafrika. Avsikten med listorna torde vara att olika arrangörer — som ett led i kampen mot apartheid — skall bojkotta dessa artister och idrottsmän.
Mot bakgrund av programföretagens ovannämnda skyldighet att i pro— gramverksamheten verka för bekämpande av rasfördomar framstår det därför enligt radionämndens mening som klart olämpligt att sända det aktuella inslaget. Vad programföretaget anför som skäl för att i detta fall medge sändning föranleder ingen annan bedömning.
På grund av det anförda finner radionämnden att inslaget om SEO—golf— tävlingen strider mot demokratibestämmelsen i radiolagen.
TV—bevakningen av SEO—golfen 1987 ledde till ett nytt beslut av nämn- den. Det meddelades den 14 april 1988 (SB ]59/88). Nämnden påpekade att flera av de tävlande förekom på den s.k. svarta lista som FN:s Center Against Apartheid (CAA) hade upprättat. Efter att ha hänvisat till sitt beslut den 19 februari 1987 yttrade nämnden:
Vid granskningen av de nu aktuella inslagen konstaterar radionämn— den dels att ett stort antal svartlistade spelare deltog i tävlingen, vilket framgick av inslaget i "Sportnytt", TV 1, 1987—07—30, dels att inslagens utformning överensstämde med det av nämnden tidigare granskade in- slaget.
Vad programföretaget anför som skäl för atti förevarande fall sända in- slagen från SEO—golftävlingen sommaren 1987 föranleder inte nämn- den att göra någon annan bedömning än vid sin tidigare granskning. Radionämnden finner således att även de nu granskade inslagen strider mot demokratibestämmelsen i radiolagen.
En kvinnokonferens
Av principiellt annan karaktär än vad som hittills har redovisats är nämndens beslut den 13 oktober 1988 (SB 410/88). Beslutet gällde om det från SVT:s och Sveriges Riksradios sida hade förekommit tillräcklig bevakning av en kvinnokonferens med namnet Nordisk Forum 88. Kon— ferensen ägde rum i Oslo under tiden den 30 juli — den 7 augusti 1988.
Det anförs i beslutet att ca 10 000 kvinnor från hela norden deltogi kon- ferensen och att denna var en regional uppföljning av FN:s kvinnokonfe- renseri Mexico 1975, Köpenhamn 1980 och Nairobi 1985.
I TV eller riksradion förekom det inte någon nyhetsrapportering om konferensen bortsett från att riksradions ekoredaktion sände ett inslag
om konferensens invigning. Viss annan bevakning förekom dock. Såle- des direktsände riksradion tre program under rubriken "Radio Ellen i Oslo”. Vidare sändes ett ordinarie ”Radio Ellen” från Oslo. TV 2 sände ca en och en halv månad efter konferensen en halvtimmes reportage om denna och ett 45 minuter långt samtalsprogram där fyra framträdande konferensdeltagare medverkade. Kanal 1 sände däremot inte något in— slag om konferensen.
Radionämnden yttrade följande i sitt beslut.
Granskningsämnet och anmälarnas kritik aktualiserar främst den s.k. demokratibestämmelsen i 6 & andra stycket radiolagen (1966:755). En— ligt denna bestämmelse ska programföretagen i programverksamheten hävda bl.a. principen om alla människors lika värde och den enskilda männiSkans frihet och värdighet. Såsom framgått av flera tidigare be- slut från radionämnden har programföretagen genom demokratibe- stämmelsen bl.a. ålagts en skyldighet att aktivt främja jämställdhet mellan kvinnor och män. Mot denna bakgrund aktualiseras vidare vissa bestämmelser i 7 & avtalen mellan staten och Sveriges Riksradio respek- tive Sveriges Television. Således föreskrivs där skyldigheter för pro- gramföretagen att ge allsidig information genom nyheter, kommentarer m.m., att stimulera till debatt om viktigare samhälls— och kulturfrågor, att bevaka och granska händelser och utveckling på kulturlivets olika områden samt att i samspel med det övriga kulturlivet stimulera och förmedla olika kulturaktiviteter. Av 7 & avtalen framgår slutligen ock- så att olika intressen i fråga om bl.a. kultur och vetenskap ska tillgodo- ses i skälig omfattning.
Som en utgångspunkt för den aktuella granskningen beaktar radio- nämnden att Nordisk Forum 88 uppenbarligen innebar en stor och vik- tig manifestation av hur kvinnor uppfattar, beskriver och värderar både kvinnors verklighet och ett antal av de väsentliga samtidsfrågorna. Konferensen i sig kan ses som ett uttryck för nödvändigheten att lyfta fram olika kvinnliga perspektiv och arbetsresultat, utan några särskil- da partipolitiska och kommersiella förtecken. Som framgått knöt konfe- rensen an till några tidigare stora kvinnokonferenser, men hade denna gång en klart nordisk inriktning. Ur svensk synvinkel kan också note— ras att Sverige representerades i betydande omfattning.
Mot denna bakgrund fick, enligt namndens mening, programföretagens skyldighet att främjajämstalldhet mellan könen en särskild aktualitet. Denna skyldighet måste anses ha inneburit ett äläggande för riksradion och televisionen att i någon mån bevaka Nordisk Forum 88, i den män inte redan konferensens omfattning och i många avseenden unika ka- raktär motiverade vissa programinsa tser.
Radionämnden gör följande bedömning av den bevakning som förekom.
R iksradion bevakade, på sätt framgått, Nordisk Forum genom flera sändningar av "Radio Ellen”. Vidare uppmärksammades också nyhets- mässigt det faktum att konferensen hade invigts. Vid en samlad bedöm- ning kan nämnden inte finna att riksradions bevakning innebär något brott mot radiolagen eller avtalet med staten.
I Sveriges Television förekom två specialprogram kring Nordisk Forum. Båda dessa sändes i TV 2 ca 1 71,- månad efter konferensens avslutning, medan kanal 1 över huvud taget inte innehöll någon bevakning av Nor- disk Forum. Med hänsyn till vad som tidigare anförts angående bl.a. te— levisionens bevakningsskyldighet, till följd av demokratibestämmelsen och konferensens särskilda karaktär, finner radionämnden att denna bevakning var otillräcklig och att Sveriges Television därför handlat i strid mot 6 & andra stycket radiolagen samt tidigare angivna skyldighe- ter enligt 7 å avtalet.
Vissa tennismatcher i Sverige och utlandet
Stor uppmärksamhet i den allmänna debatten väckte nämndens beslut den 1 december 1988 (SB 482/88).
Beslutet gällde att SVT hade sänt vissa tennismatcher (Davis Cup från Båstad och finalmatchen från turneringen Stockholm Open). I matcher— na deltog spelare som fanns på den s.k. svarta listan.
Radionämnden påpekade att FN:s generalförsamling ägnat apartheid inom idrotten stor uppmärksamhet och vid ett flertal tillfällen betonat vikten av att alla förbindelser med Sydafrika på idrottens område bryts. Nämnden hänvisade också till att riksidrottsmötet 1987 antagit riktlin— jer för svensk idrotts ställningstagande i internationella frågor, bl.a. principen att de olika specialförbunden som villkor för deltagande i täv— lingar i Sverige anger att idrottsutövare inte får finnas på FN:s svarta lista. Särskilda riktlinjer gällde dock, påpekade nämnden, för t.ex. Da— vis Cup.
Nämnden .orde följande bedömning av de aktuella sändningarna.
Enligt radionämndens mening får det anses vara ställt utom tvivel att bojkottaktioner av detta slag —i synnerhet beträffande populära idrotter som tennis — på sikt har effekter när det gäller att bryta apartheidsyste— met. Tendenser i den riktningen har redan .ort sig gällande på idrot- tens område och nämnden noterar i detta sammanhang vad som anföres i förordet till den senaste upplagan av CAA:s svarta lista (april 1988). Enligt vad CAA uppger har nämligen de internationella aktionerna mot Sydafrika inom sportomrädet ökat kraftigt under 1987. I detta samman- hang framhålles särskilt att bl.a. de svenska sportorganisationernas kompromisslösa hållnin har lett till att många sportutövare har utfäst sig att inte framträda i Sydafrika innan apartheid har avskaffats. Om— vänt gäller, enligt radionämndens mening, att avsteg från ett konse- kvent avståndstagande kan uppmuntra den sydafrikanska regimen att tro att motståndet mot apartheid är på väg att ebba ut.
Televisionssändningar är i regel en förutsättning för de mycket stora in- komster som toppidrottsmän inom bl.a. tennisen numera kan räkna
med. Utan televisionen, med dess stora genomslagskraft och därmed sammanhängande reklam— och good—will—värde, skulle förutsättningar saknas för att betala de höga prissummor som förekommer inom spor- ten. En mer omfattande bojkott från större televisionsföretag mot id- rottsmän som deltagit i idrottsutbyte med Sydafrika skulle säkerligen sätta stopp för toppspelares deltagande i sydafrikanska turneringar.
Sveriges Television kan inte till sitt försvar åberopa att tennisförbundet med godkännande från Riksidrottslörbundet anordnat eller gett sitt stöd till de tävlingar som det här är fråga om. Frågan om Sveriges Tele— visions ansvar kan bedömas enbart på grundval av radiolagen och avta- let mellan staten och programföretaget.
Demokratibestämmelsen i 6 & andra stycket radiolagen innebär en skyl- dighet för programföretagen att vara partiska till förmån för det demo- kratiska statsskickets grundidéer samt principen om alla människors li— ka värde och den enskilda människans frihet och värdighet. (Se rege- ringens proposition 1977/78: 91 s. 230). Radionämndens praxis vid till- läm pningen av denna bestämmelse innebär bl. a. att nämnden tolkat den som en skyldighet för programföretagen att 1 programverksamheten verka för att rasfördomar bekämpas.
Inledningsvis vill nämnden framhålla att bedömningen inte nu avser nyhetsförmedling. All nyhetsförmedling måste kunna bedrivas fritt och således oberoende av de hänsyn varom här är fråga. Den skyldighet som enligt avtalet åligger programföretaget att tillgodose olika publikintres— sen medför däremot inte att längre inslag från just de nu granskade matcherna behövde sändas.
Den praxis som programföretaget säger sig tillämpa — nämligen att man byter ut svartlistade personer mot icke svartlistade, när det av program- mässiga och regelmässiga skäl låter sig göra - torde vara föga verk— ningsfull i kampen mot apartheid. Enligt radionämndens uppfattning är det tvärtom just i de fall då programföretaget avstår från att sända publikdragande program, t.ex. en tennismatch, som företaget på sikt kan bidra till att bryta apartheidsystemet.
I förevarande fall har de granskade matcherna givits långa sändningsti— der, de har avsett viktiga tävlingar och de har visat mycket framstående svartlistade spelare. Sammanställda med Sveriges Televisions försök i övrigt att undvika svartlistade idrottsutövare ger sändningen av pro- grammen en bild av uppgivenhet och passivitet, som inte kan annat än noteras med belåtenhet av apartheidsystemets företrädare.
Radionämnden har endast atti efterhand granska de program som sänts av Sveriges Television. Såsom programföretaget angett kan företaget inte åläggas att följa olika bojkottrekommendationer. Radionämnden vill dock framhålla att den rekommenderade bojkotten, enligt nämn— dens mening, framstår som ett verksamt sätt att bekämpa apartheid och rasism. Att följa rekommendationen om bojkott står således i god över— ensstämmelse med radionämndens tolkning av demokratibestämmel— sen i radiolagen.
Genom att sända de aktuella tennismatcherna har Sveriges Television enligt radionämndens mening, förhållit sig passivt i förhållande till skyldigheten att vara partisk till förmån för människovärdet. Radio— nämnden finner därför att Sveriges Television brutit mot demokratibe- stämmelsen i radiolagen genom att sända de granskade tennismatcher- na. Att dessa kunde äga rum i Sverige, till följd av Riksidrottsförbun-
dets tillämpning av de riktlinjer som gäller för svartlistade spelare, för- anleder inte radionämnden att göra någon annan bedömning.
Sammanfattningsvis finner radionämnden således att Sveriges Televi- sion genom att sända de aktuella tennismatcherna från Davis Cup i Båstad och finalen i Stockholm Open har brutit mot demokratibestäm- melsen i 6 & radiolagen.
Två av nämndens ledamöter var skiljaktiga och ansåg att det inte hade förekommit någon överträdelse av demokratibestämmelsen.
Med anledning av detta beslut gav SVT den 22 december 1988 in en skrivelse till chefen för utbildningsdepartementet. I skrivelsen anförs att radionämnden inte motiverat att SVT verkligen skulle haft en ovill- korlig skyldighet att avstå från att sända matcherna. Under sådana för— hållanden, anför SVT, är företaget av den uppfattningen att man haft skyldighet att göra de avvägningar mellan olika intressen för och emot sändning som kan vara påkallade och att ett beslut om att sändningar- na skulle äga rum därför inte kan anses strida mot 6 & radiolagen.
I ett beslut den 6 april 1989 har radionämnden åter granskat TV—sänd- ningar med "svartlistade” tennisspelare (SB 151/89). Denna gång gällde det finalen i Mastersturneringen i New York och Davis Cup—finalen mellan Sverige och Västtyskland i Göteborg.
Nämnden yttrade:
Radionämnden konstaterar att de nu granskade sändningarna — liksom de som prövades i SB 482/88 — har avsett viktiga tävlingar och att de har visat mycket framstående svartlistade spelare. De har också givits lån- ga sändningstider.
Vad som anförts i Sveriges Televisions skrivelse till chefen för utbild- ningsdepartementet och i den därvid fogade promemorian föranleder ej radionämnden att frångå den ståndpunkt radionämnden intagit i sitt ovannämnda beslut, SB 482/88. Det förhållandet att finalen i Masters- turneringen inte spelades i Sverige föranleder ingen annan bedömning. Radionämnden finner därför att Sveriges Television genom att sända de aktuella tennismatcherna från Mastersturneringen och Davis Cup—fi- nalen har brutit mot demokratibestämmelsen i 6 & radiolagen.
Även här var två ledamöter skiljaktiga och ansåg att demokratibestäm- melsen inte hade överträtts.
Nämnden prövade den 6 april 1989 också Sveriges Riksradios sändning— ar från Davis Cup—finalen mellan Sverige och Västtyskland (SB 152/ 89).
I det fallet ansåg nämnden med följande motivering att det inte hade fö— rekommit någon överträdelse av demokratibestämmelsen.
Demokratibestämmelsen i 6 å andra stycket radiolagen innebär en skyl— dighet för programföretagen att vara partiska till förmån för det demo- kratiska statsskickets grundidéer samt principen om alla människors li- ka värde och den enskilda människans frihet och värdighet (se regering— ens proposition 1977/78:91 s. 230). Radionämndens praxis vid tillämp- ningen av denna bestämmelse innebär bl.a. att nämnden tolkat den som en skyldighet för programföretagen att i programverksamheten verka för att rasfördomar bekämpas.
I sitt ovannämnda beslut, SB 482/88, anförde radionämnden bl.a. följan— de: ”Televisionssändningar är i regel en förutsättning för de mycket sto- ra inkomster som toppidrottsmän inom bl.a. tennisen numera kan räk- na med. Utan televisionen, med dess stora genomslagskraft och därmed sammanhängande reklam— och good—will—värde, skulle förutsättningar saknas för att betala de höga prissummor som nu förekommer inom sporten. En mer omfattande bojkott från större televisionsföretag mot idrottsmän som deltagit i idrottsutbyte med Sydafrika skulle säkerligen sätta stopp för toppspelarnas deltagande i sydafrikanska turneringar”.
I förevarande fall har de granskade radiosändningarna från matcherna visserligen givits långa sändningstider, de har avsett en viktig tävling och i dessa har deltagit mycket framstående svartlistade spelare.
Radionämnden delar emellertid programföretagets uppfattning att ra- diosändningarnas genomslagskraft — i detta sammanhang — är väsent- ligt lägre än vad som gäller för televisionen. Därav följer bl.a. att det in- te är troligt att en bojkott i radio mot idrottsutövare som deltagit i id— rottsutbyte med Sydafrika Skulle ha någon nämnvärd betydelse för att hindra toppspelare från att delta i sydafrikanska turneringar. Att avstå från radiosändningar från t.ex. en publikdragande tennismatch skulle därför — enligt radionämndens mening — sannolikt inte i någon större grad bidra till att bryta apartheidsystemet.
På grund av det anförda anser radionämnden inte att Sveriges Riksra— dio genom att sända referat från de aktuella matcherna har brutit mot demokratibestämmelsen i 6 & radiolagen.
6.8. Radioansvarighetslagen
6.8.1. Radioansvarighetslagen yttrandefri hets begrepp
Som har framgått har radionämnden inte någon befogenhet att döma ut straff eller skadestånd.
Beträffande de straffrättsliga och skadeståndsrättsliga frågorna i pro— gramföretagens sändningar gäller i stället en särskild reglering genom
föreskrifterna i radioansvarighetslagen (1966:756, ändrad senast 1988: 1317), RAL.
RAL gäller yttrandefriheten i ljudradio— och televisionsprogram (radio- program) som svenskt programföretag får sända med stöd av tillstånd enligt 5 & första eller andra stycket radiolagen (1 & första stycket RAL). Det aktuella programmet skall alltså ha sänts av ett programföretag in- om Sveriges Radio—koncernen Gfr dock vad som sägs i avsnitt 6.8.4).
Missbruk av yttrandefriheten i radioprogram medför ansvar och skade- ståndsskyldighet endast när gärningen innefattar yttrandefrihetsbrott (2 & första stycket RAL).
Med uttrycket missbruk av yttrandefriheten avses enligt motiven (prop. 1966:156 5. 54) detsamma som med uttrycket missbruk av tryckfriheten i 1 kap. 3 & TF (om detta uttryck se avsnitt 4.2.1). RAL hindrar lika litet som TF att förfaranden som är brottsliga i annat hänseende än som missbruk av yttrandefriheten - t.ex. bedrägeri och brott mot den upp- hovsrättsliga lagstiftningen — bedöms enligt vanliga regler.
RAL har således samma yttrandefrihetsbegrepp som TF, och som vi sett tidigare (se avsnitt 4.2.3) är detta snävare än RF:s yttrandefrihetsbe- grepp, vilket är det som har relevans från radiolagens synpunkt.
6.8.2. Begreppet yttrandefrihetsbrott
Med yttrandefrihetsbrott i radioprogram avses i RAL en framställning eller ett offentliggörande som enligt 7 kap. 4 eller 5 & TF skulle ha varit att anse som tryckfrihetsbrott, om gärningen begåtts genom tryckt skrift. Som yttrandefrihetsbrott i radioprogram anses också en sådan olaga våldsskildringi rörliga bilder som avses i 16 kap. 10 b & brottsbal— ken. Yttrandefrihetsbrott föreligger endast om programmet blivit sänt (2 & andra stycket RAL).
Enligt den åsyftade bestämmelsen i brottsbalken är det straffbart att bl.a. i ett TV—program eller andra rörliga bilder skildra sexuellt våld el- ler tvång med uppsåt att bilderna sprids, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig. Detsamma gäller i fråga om att i
rörliga bilder närgånget eller utdraget skildra grovt våld mot männi- skor eller djur med uppsåt att bilderna sprids.
6.8.3. Det speciella ansvarighetssystemet
Föreskrifterna i RAL bygger på reglerna i TF om periodiska skrifter och hänvisar i viss utsträckning till dessa regler (se prop. 19661156 s. 40 och 44). I lagen regleras exklusivti vilka fall någon kan dömas till straff el- ler skadestånd för missbruk av yttrandefriheten i program som sänts av ett programföretag.
Lagen innebär att i princip bara en person — programutgivaren — är straffrättsligt ansvarig (4 & första stycket RAL). Det skall finnas en pro- gramutgivare för varje program med uppgift att förebygga yttrandefri- hetsbrotti programmet. Ingenting fär sändas mot hans vilja (3 5 första stycket RAL).
Programutgivare förordnas av programföretagets chef eller av annan tjänsteman hos företaget enligt bestämmelser som meddelas av rege- ringen. Uppgift om vem som är programutgivare skall före sändningen av programmet antecknas i ett register, som förs hos programföretaget och som är tillgängligt för allmänheten (3 & tredje stycket RAL). Pro— gramutgivaren skall anses ha haft kännedom om innehållet i program— met och medgett att detta sändes (den s.k. uppsåtspresumtionen, 7 (i andra stycket RAL).
Det finns vissa undantag från det särskilda ansvarighetssystemet. Det- ta gäller inte i fråga om program eller delar av program som består i di— rektsändning av dagshändelse eller av en sådan gudstjänst eller offent— lig tillställning som anordnas av någon annan än programföretaget (1 5 andra stycket andra meningen RAL). Ansvaret för yttrandefrihetsbrott i sådan direktsändningar bedöms enligt de allmänna bestämmelserna i brottsbalken.
Som det sägs i motiven (prop. 1966:156 5. 54) kan deti ett program som huvudsakligen består i direktsändning av t.ex. en offentlig tillställning förekomma arrangerade inslag, t.ex. intervjuer eller kommentarer. I så- dana fall tillämpas skilda regler på de olika inslagen.
Beträffande direktsändningar av annat slag än de nu berörda gäller också vissa särregler. I fråga om sådana direktsändningar kan den som skall förordna programutgivare besluta, att varje programdeltagare själv skall bära ansvaret för yttrandefrihetsbrott som han begår. Om ett sådant beslut fattats, skall programdeltagarna underrättas om detta fö— re sändningen. Beslutet skall också före sändningen antecknas i det ovan nämnda offentliga registret. Försummelse i något av dessa hänse— enden beträffande en programdeltagare medför att beslutet om ansvars— överflyttning är utan verkan mot honom (4 & andra stycket RAL). An- svaret för brottsliga yttranden som en sådan programdeltagare fäller vi— lar alltså på programutgivaren i enlighet med huvudregeln.
Den som är straffrättsligt ansvarig har också det skadeståndsrättsliga ansvaret men delar detta med programföretaget (6 5 första och andra styckena RAL).
6.8.4. Skydd för meddelare m.fl.
Med programutgivarens ensamansvar hänger samman att den som läm- nat meddelande för offentliggörande i program eller som anskaffat upp— gift eller underrättelse för offentliggörande i program eller för att lämna meddelande som nyss sagts i princip inte kan straffas eller åläggas ska- deståndsskyldighet. Om hans förfarande under motsvarande förhållan- den skulle ha kunnat leda till ansvar eller skadeståndsskyldighet enligt TF är det dock möjligt att ingripa mot honom (5 & andra stycket RAL). Hänvisningen till TF tar sikte på bl.a. meddelanden som innefattar nå— got av vissa angivna brott mot rikets säkerhet (7 kap. 3 & TF).
Bestämmelsen i 5 & andra stycket RAL är tillämplig även på meddelan— de för offentliggörande i program som anordnas av utländskt programfö- retag samt anskaffande av uppgifter och underrättelser för sådant of- fentliggörande (1 5 andra stycket första meningen RAL).
Denna ordning har en motsvarighet i TF. Enligt 13 kap. 5 & första stycket TF har den som meddelar eller anskaffar uppgifter och under- rättelser för offentliggörande i skrift som trycks utomlands i viss omfatt— ning samma skydd som den som gör detta för offentliggörande i en skrift som trycks i Sverige. Avsikten med TF:s bestämmelser i ämnet är bl.a. att skydda utländska tidningars korrespondenter i Sverige.
Med ensamansvaret för programutgivaren hänger också samman att de som författat eller framställt program, framträtt i program eller lämnat meddelanden för offentliggörande i program har rätt till anonymitet. I 9 & RAL föreskrivs därför att programutgivare, anställda eller före detta anställda hos programföretag eller andra som har tagit befattning med program eller med nyhetsmeddelande för program inte får röja de skyd— dade personernas identiteti vidare mån än som är tillåtet enligt TF. Vi- dare finns i 9 a & RAL ett principiellt förbud för myndigheter och andra allmänna organ att efterforska dessa personer.
6.8.5. Den särskilda rättegångsordningen
Liksom tryckfrihetsmålen är mål om ansvar på grund av yttrandefri- hetsbrott i radioprogram till stor del undantagna från den vanliga polis— och åklagarorganisationens verksamhet.
Allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott i radioprogram väcks av JK. Så- dant åtal skall väckas inom sex månader från det programmet sändes (8 & fjärde stycket RAL).
Mål om ansvar m.m. på grund av yttrandefrihetsbrott i radioprogram tas upp av Stockholms tingsrätt (8 5 första stycket RAL). I vissa fall kan dock sådana mål tas upp även av andra domstolar som är behöriga att pröva tryckfrihetsmål.
I fråga om rättegången hänvisar RAL till bestämmelserna i TF och la— gen (1949:164) med vissa bestämmelser om rättegången i tryckfrihets- mål. De som är jurymän i tryckfrihetsmål får medverka även i mål om ansvar m.m. på grund av yttrandefrihetsbrott i radioprogram (8 & andra stycket RAL).
Slutligen bör nämnas föreskriften att fråga som rör missbruk av yttran- defriheten i radioprogram skall bedömas efter samma grunder som gäl- ler för bedömningen av missbruk av tryckfriheten enligt 1 kap. 4 & TF (7 & första stycket RAL). Även i dessa mål gäller alltså den s.k. instruk— tionen i TF.
6.8.6. Radioansvarighetslagens tillämpningsförordning
RAL kompletteras av förordningen (1967:226) om tillämpningen av ra- dioansvarighetslagen (1 966: 756) (ändrad senast 1978z483).
I förordningen föreskrivs bl.a. följande.
Programutgivare förordnas av, förutom programföretagets chef, annan tjänsteman hos företaget som denne bemyndigat. Till programutgivare bör förordnas endast person som har sådana insikter i rättsordningen och sådan erfarenhet av programverksamhet att han självständigt kan bedöma frågor om missbruk av yttrandefriheten i radioprogram (2 é).
Programutgivarna bör ej vara flera än som är nödvändigt för att de skall kunna följa programverksamheten och i mån av behov kontrollera pro- grammen. Programföretagets styrelse bestämmer hur många program- utgivare som högst får finnas samtidigt hos företaget (3 &).
I det register som avses i 3 & RAL skall, utöver vad som följer av 3 och 4 åå RAL, för varje särskilt program antecknas beräknad tidpunkt för sändningens början och formen för sändningen (direktsändning eller sändning av inspelat program) (5 å).
Programföretaget skall ombesörja upptagning av varje program som sänds. Upptaget program skall bevaras minst sex månader från sänd- ningen (6 ©).
Rätt att ta del av en upptagning och få en utskrift av som har yttrats i programmet har JK. Samma rätt har en enskild, som anser att deti pro- grammet har begåtts ett yttrandefrihetsbrott mot honom eller att han har lidit skada på grund av ett sådant brott. Den enskilde har dock ing- en rätt att ta del av upptagningen, om det är uppenbart att han inte be— rörs av programmet på ett sådant sätt att han kan vara målsägande. För sådana tjänster som programföretaget är skyldigt att tillhandahålla i enlighet med det nu sagda, får företaget inte betinga sig någon ersätt-
ning (7 €).
7. Marknadsrätten
Enligt TV—utredningens uppfattning bör reklaminslagens innehåll främst regleras inom marknadsföringslagstiftningens ram. Vidare bör det reklamsändande företaget vara skyldigt att ge olika annonsörer lik- värdig behandling. Dessa önskemål gör det nödvändigt att här redogöra för vissa regler i konkurrenslagen och marknadsföringslagen.
7.1. Konkurrenslagen
7.1.1. Begreppet skadlig konkurrensbegränsning
Det faller utom ramen för detta bet:"! nkunde att redogöra närmare för de konkurrensrättsliga reglerna. I ett avseende bör emellertid dessa regler beröras med tanke på frågan om reklam i TV. Det beror på den situation som kan uppstå vid s.k. annonsvägran.
De konkurrensrättsliga reglerna finns i konkurrenslagen (1982z729). Lagens ändamål är att främja en från allmän synpunkt önskvärd kon- kurrens inom näringslivet genom åtgärder mot skadliga konkurrensbe- gränsningar (1 å).
Om en konkurrensbegränsning har skadlig verkan inom landet kan marknadsdomstolen för att förhindra sådan verkan besluta om åtgärder enligt lagen. En sådan åtgärd får riktas mot en näringsidkare som för- anleder den skadliga verkan (2 & första stycket).
Vad som menas med skadlig verkan anges i 2 å andra stycket. Det är att konkurrensbegränsningen på ett sätt som är otillbörligt från allmän synpunkt
1. påverkar prisbildningen,
2. hämmar effektiviteten inom näringslivet eller
3. försvårar eller hindrar annans näringsutövning.
7.1.2. Annonsvägran
TV—utredningen hari sitt nyligen överlämnade betänkande (SOU 1989: 73) TV—politiken understrukit vikten av att annonsörer ges en likvärdig behandling.
Skälet till att det är betydelsefullt att ett inom landet verksamt reklam- TV-företag som når en stor del av folket inte diskriminerar annonsörer är naturligtvis, att den drabbade inte skulle ha tillgång till något ända- målsenligt alternativ; ett reklam—TV—företag får ju ofrånkomligen en mycket stark ställning som annonsmedium.
Emellertid har det i praktiken visat sig svårt att hävda detta konkur- rensrättsliga synsätt på hur annonsörer i ett massmedium bör behand- las. Det beror på de yttrandefrihetsrättsliga reglerna.
I 5 kap. 3 5 andra stycket TF föreskrivs somjag nämnt i avsnitt 4.2.5.att uppdrag att vara utgivare för en periodisk skrift skall innefatta befogen- het att öva inseende över skriftens utgivning och bestämma över dess innehåll "så att intet däri får införas mot utgivarens vilja".
Efter förebild av TF gäller motsvarande ordning för radio och TV; ing- enting får sändas mot programutgivarens vilja (3 & första stycket radio— ansvarighetslagen).
Marknadsdomstolen har i ett beslut är 1974, MD 1974:4, prövat om det på grund av TF:s nyss berörda föreskrift är möjligt att tillämpa konkur- renslagstiftningen mot en tidning som vägrat en annonsör utrymme.
Näringsfrihetsombudsmannen (NO) hade hos domstolen begärt för- handling enligt då gällande konkurrensbegränsningslag. NOzs begäran var riktad mot tidningen Land, ägd av lantbrukets föreningsrörelse,
som hade vägrat att ta in en annons från ett konkurrerande konstgöd- selföretag, Scandinavian Fertilizers AB (Scanfer).
Land hävdade på grund av föreskriften i 5 kap. 3 & andra stycket TF att tidningens annonsvägran var en tryckfrihetsfråga och inte en fråga som föll under konkurrenslagstiftningen.
Marknadsomstolens majoritet (5 ledamöter) yttrade bl.a. följande:
I fråga om leveransvägran och annan diskriminering mom näringslivet bygger konkurrensbegränsningslagen på den grundtanken att sådana åtgärder om de genomförs av dominerade företag, bör bedömas stränga— re än motsvarande åtgärder på en marknad där likvärdiga varor till- handahålls av flera fristående säljare. Bedömningen skall sålunda ske under hänsynstagande till förhållandena i det särskilda fallet, varvid bl.a. förekomsten av alternativa inköpsmöjligheter samt diskrimine— ringens verkningar för motparten och från allmän konkurrenssynpunkt beaktas. Marknadsdomstolen finner det uppenbart att från konkurrens- synpunkt samma synsätt bör läggas på ett tidningsföretags vägran att ta in en kommersiell annons. Det strider alltså mot konkurrenslagstift- ningens principer att en på marknaden dominerande tidning, till vilken ett ändamålsenligt alternativ inte finns, utan sakliga skäl avböjer att föra in en sådan annons. Omöjligheten att utnyttja denna väg för att nå den tilltänkta kundkretsen måste verka hämmande på konkurrenskraf- ten inom näringslivet. Detta ter sig särskilt otillfredsställande när det är fråga om en marknadsdominerande tidning, som hindrar en företaga- re att genom annonsering i tidningen marknadsföra en vara, som kon- kurrerar med varor som saluhålls av tidningen närstående företag.
Land är visserligen i första hand en medlemstidning för LRF och får därför anses ha till uppgift att tillvarata LRFzs intressen, men utred— ningen visar samtidigt att tidningen är ett annonsorgan, som är öppet för alla. Sålunda har framkommit att också företagare, som saknar an- knytning till lantbrukarnas föreningsrörelse, annonserat i Land samt att tidningen vänder sig till andra än medlemmar i LRF. Dessutom framgår av utredningen att Land intar en särställning som ändamåls— enlig publikation för kommersiell annonsering med direkt inriktning på lantbrukets utövare. Det finns inte annat annonsorgan, vars upplaga tillnärmelsevis motsvarar Lands och som har samma klara målinrikt- ning.
På grund härav och då Scanferi sin marknadsföring av gödselmedel rik- tar sig till i stort sett samma personer som utgör Lands läsekrets inne— bär den omständigheten att Scanfer nekas att genom annonser i Land göra sina produkter kända för denna krets att Scanfers näringsutövning försvåras. Vidare finner marknadsdomstolen mot bakgrund av den utav NO skildrade koncentrationen på gödselmedelmarknaden att Lands an— nonsvägran hämmar verkningsförmågan inom denna bransch samt på- verkar prisbildningen i ogynnsam riktning.
Vid bedömningen av frågan huruvida angivna verkningar är otillbörli- ga frän allmän synpunkt eller inte anför marknadsdomstolen följande.
Enligt 5 kap. 3 & andra stycket TF skall uppdrag att vara utgivare för periodisk skrift innefatta befogenhet att öva inseende över skriftens ut-
givning och bestämma över dess innehåll så att intet däri får införas mot utgivarens vilja. Inskränkning i den befogenhet som sålunda till- kommer utgivaren är enligt lagrurnmet utan verkan.
NO gör i ärendet gällande att rent kommersiell annons inte omfattas av TF och att därför den nyss angivna befogenheten för utgivare inte gäller i fråga om sådan annons. Som stöd för denna ståndpunkt hänvisar NO till den begränsning i TF:s räckvidd som följer av tryckfrihetens syfte att säkerställa ett fritt menin sutbyte och en allsidig upplysning. Här- vid åberopas bl.a. rättsutveck ingen såsom den framgår av förarbetena till marknadsföringslagen och till den av 1974 års riksdag beslutade ändringen i TF rörande bl.a. kommersiell annons för alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror.
Marknadsdomstolen finner till en början att det framstår som oförenligt med ordalagen i den nyss angivna bestämmelsen i TF att ålägga utgiva- re av periodisk skrift att i denna införa material av vad slag det vara må. Det får också antas att det vid bestämmelsens tillkomst avsågs att utgivarens befogenhet att vägra material i skriften inte i något avseen— de skulle kunna inskränkas utan stöd i förordningen.
Grunden till den angivna befogenheten för utgivaren är att denne är än— svarig i det fall att skriftens innehåll utgör tryckfrihetsbrott. Aven en rent kommersiell annons, som ingår i skriften, kan tänkas innefatta tryckfrihetsbrott. Härvidlag är TF:s regler om ansvar för sådant brott tillämpliga, om inte fall som avses i 7 kap. 2 & TF föreligger. Utgivare av periodisk skrift är alltså på detta sätt ansvarig för innehållet i kom- mersiell annons som införs i skriften. Detta bestyrker att det är uteslu— tet att kommersiell annons skulle vara undantagen från utgivarens be— fogenhet enligt 5 kap. 3 & andra stycket TF.
De uttalanden i lagförarbeten som åberopats i ärendet visar att rent kommersiell reklam i vissa avseenden faller utanför TF:s tillämpnings- område. I uttalandena sägs dock inte att sådan reklam skulle vara un— dantagen från alla bestämmelseri förordningen. Bestämmelsen i 5 kap. 3 & andra stycket TF diskuteras över huvud inte. Det som uttalandena avser är i vilken utsträckning TF:s regler om missbruk av tryckfriheten är exklusivt tillämpliga och i vilken mån det tryckfrihetsrättsliga skyd— det kan åberopas för innehållet. Helhetsbilden av ifrågavarande lagför- arbeten är att frågan om förhållandet mellan TF och reklam i tryckt skrift inte är slutgiltigt löst (jfr prop. 19731123 s. 42). De åberopade utta- landena rubbar sålunda inte den bedömning som här har gorts rörande innebörden av utgivares befogenhet enligt 5 kap. 3 % andra stycket TF.
På grund av det anförda finner marknadsdomstolen att utgivarens befo- genhet att vägra införa material i periodisk skrift gäller även rent kom- mersiell annons. Att utgivaren utnyttjar denna grundlagsfästa befogen- het kan inte i något fall bedömas som otillbörligt från allmän synpunkt dvs. i den mening som avses i 5 & konkurrensbegränsningslagen.
En minoritet på fyra ledamöter ansåg å andra sidan att föreskriften i 5 kap. 3 å andra stycket TF inte hindrade att ingripande skedde med stöd av konkurrenslagstiftningen, eftersom frågan gällde en kommersiell
annons.
Rättsfallet har blivit omdiskuterat. Kritik har framförts mot domsto- lens tolkning av den berörda föreskriften i TF (U. Bernitz i Pris-_ och kartellfrågor 1976:6 s. 35 ff.). Men bedömningen har också fått stöd (se t.ex. H. Strömberg i Svensk J uristtidning 1980 s. 28 f.).
Frågan om förhållandet mellan annonsvägran och utgivarens rätt har härefter behandlats av yttrandefrihetsutredningen i dess betänkande (SOU 1983:70) Värna yttrandefriheten, som innehåller ett förslag till yttrandefrihetsgrundlag för vissa andra medier än tryckta skrifter. Om utgivarens ställning enligt den föreslagna grundlagen yttrade utred- ningen (s. 241):
Reglerna om utgivarnas bestämmanderätt motiveras av att det utan en sådan rätt inte vore möjligt att upprätthålla principen om utgivarens ensamansvar för yttrandefrihetsbrott; kan han inte stop a yttrandet kan han inte heller rimligen ställas till ansvar för det. Som tidigare framhållits bör utgivaren ansvara även för yttrandefrihetsbrott i kom- mersiella annonser.
Med hänsyn till att begränsning av utgivarnas bestämmanderätt med nödvändighet skulle leda till inskränkningar i ensamansvaret anser ut— redningen att utgivarens vetorätt bör gälla alla framställningar. Det in- nebär att intresset av att kunna motarbeta annonsvägran får stå tillba- ka för yttrandefrihetsintresset.
I sitt remissvar över betänkandet förordade näringsfrihetsombudsman- nen däremot att det i TF införs en uttrycklig undantagsregel av inne— börd att ett åläggande enligt konkurrenslagen att införa en kommersiell annons i en periodisk skrift skall kunna göras utan hinder av TF.
I 1986 års lagrådsremiss om förstärkt grundlagsskydd för yttrandefrihe- ten framhöll föredragande departementschefen att det här är frågan om en av brytningspunkterna mellan två mycket viktiga rättsområden. Han fortsatte (prop. 1986/87:151 s. 51 f):
Det är uppenbarligen ett problem att annonsvägran nu inte kan angri- pas enligt konkurrenslagstiftningen. Å andra sidan är det en av hörnpe- larna i det tryckfrihetsrättslig systemet som skulle rubbas, om man skulle tillmötesgå näringsfrihetsombudsmannens önskemål om en un- dantagsregel för dessa fall. Enligt min mening har det inte visats på så- dana olägenheter med nuvarande ordning att man bör överväga en änd- ring av denna. Eftersom jag vet att pressens egna organisationer har uppmärksamheten riktad på denna fråga utgår jag från att fallen av än- nonsvägran kommer att vara klara undantagsfall även i fortsättningen. Skulle min förmodan visa sig felaktig och denna form av skadlig kon- kurrensbegränsning bli ett verkligt allvarligt problem, kan frågan emellertid tas upp till förnyad diskussion.
7 .2 Marknadsföringslagenl
7.2.1. Lagens syfte och uppbyggnad
Marknadsföringslagen (1975:1418, MFL) har till ändamål att främja konsumenternas intressen i samband med näringsidkares marknadsfö- ring av varor, tjänster eller andra nyttigheter och att motverka mark- nadsföring som är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare (1 å). Lagen skyddar således inte några andra kategorier än näringsidkare och konsumenter och det är endast konsumenterna såsom kollektiv som skyddas. Utanför lagens skyddsintressen faller t.ex. skydd för enskilda personers integritet och skydd mot könsdiskriminering.
MFL är alltså tillämplig på näringsidkares marknadsföring av varor, tjänster och andra nyttigheter (1, 2, 3 och 6 åå MFL).
Med marknadsföring avses åtgärder som syftar till att främja avsätt— ningen av varor osv. Detta medför att inköps— eller andra anskaffnings— främjande åtgärder som riktas "bakåt" mot leverantörer, kreditgivare eller arbetssökande faller utanför lagen (prop. 1970:57 s. 64).
Naturligtvis innebär den angivna begränsningen också att MFL inte gäller åsiktsreklam och liknande. MFL:s marknadsföringsbegrepp är således betydligt snävare än det reklambegrepp som används i Europa— rådets konvention om gränsöverskridande TV (se avsnitt 3.3.5). Å andra sidan sträcker sig MFL i det avseendet längre än TV —konventionen, att lagen i fråga om reklam i ett massmedium inte är begränsad till sådan reklam som sker mot betalning eller annat vederlag. MFL är därigenom tillämplig på s.k. egenreklam.
MFL:s materiella regler är framför allt tre generalklausuler som i all— männa ordalag anger förutsättningarna för ingripanden mot marknads- föring. Generalkläusulerna behandlar otillbörlig marknadsföring (2 5), informationsskyldighet (3 &) och produktotjänlighet (4 5)? Det är konsu-
l Framställningen i detta avsnitt grundas delvis på Bernitz arbete Svensk marknadsrätt, 2 uppl., 1986, 2. 125 ff. 2 Före den 1 juli 1989 gällde 4 & MFL också produktsäkerhet m.m. Be— stämmelser om detta finns nu i den nya produktsäkerhetslagen (1988: 1604).
mentverket/konsumentombudsmannen (KO) och marknadsdomstolen som har att tillämpa dessa regler.
Mest central är generalklausulen mot otillbörlig marknadsföring. Den introducerades genom 197 0 års lag om otillbörlig marknadsföring. En- ligt generalklausulen kan en näringSidkare förbjudas att vidta en re- klamåtgärd eller en annan handling som är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare genom att strida mot god affärssed eller på annat sätt.
MFL innehåller också tre straffsanktionerade föreskrifter. De gäller — uppsåtlig användning av vilseledande framställning vid marknads- föring (6 å MFL),
— användning vid försäljning till konsument av rabattmärke eller an- nat köpbevis, som inte kan lösas in i pengar (7 & MFL) och
— användning av vissa andra varianter av kombinationserbjudanden (8 & MFL).
Tillämpningen av straffbestämmelserna ankommer på allmän domstol. Allmänt åtal får dock bara väckas efter medgivande av KO (17 5 andra stycket MFL).
Straffbestämmelserna klargör att lagstiftaren särskilt ogillar de angiv- na förfarandena. Med stöd av straffbestämmelserna kan man också rik- ta sanktioner mot redan vidtagna marknadsföringsåtgärder. En hand- ling, som innefattar brott mot någon av MFL:s straffbestämmelser, täcks innehållsmässigt också av generalklausulen mot otillbörlig mark- nadsföring. När en brottslig handling inträffar kan därför KO välja mel- lan att föra förbudstalan i marknadsdomstolen och att göra åtalsanmä- lan.
Under senare år har MFL kompletterats av föreskrifter i andra lagar. Lagen (1978:763) med vissa bestämmelser om marknadsföring av alko— holdrycker och lagen (1978: 764) med vissa bestämmelser om marknads- föring av tobaksvaror hänvisar uttryckligen till MFL. En handling som strider mot bestämmelserna i dessa lagar skall enligt en särskild före- skrift i lagarna anses vara otillbörlig marknadsföring vid tillämpning av MFL. Regler av denna typ, som konkret anger att vissa förfaranden skall anses strida mot en generalklausul i MFL, finns också i konsu- mentkreditlagen (1977:981) och konsumentförsäkringslagen (198038).
Enligt båda lagarna skall MFL:s regler om underlåtenhet att lämna in— formation tillämpas i fråga om underlåtenhet att lämna viss informa- tion rörande konsumentkrediter respektive konsumentförsäkringar.
7.2.2. Administration, förfarande och sanktioner
KO
KO är övervakande och ingripande organ. KO var från början en liten, självständig myndighet av liknande slag som NO. År 1976 slogs emel- lertid KO samman med konsumentverket till en central förvaltnings— myndighet för konsumentfrågor. Det heter därför i gällande förordning (1988z61) med instruktion för konsumentverket att det inom verket finns ett KO—sekretariat, vars uppgift är att biträda KO med dennes uppgifter enligt bl.a. MFL. Verkets generaldirektör är samtidigt KO.
KO handlägger väsentligen två typer av ärenden, nämligen — initiativärenden, dvs. ärenden som KO tar upp på eget initiativ, — anmälningsärenden, dvs. ärenden som har anmälts till KO av utom-
stående.
Vid sin handläggning av marknadsföringsärenden är KO bunden av reglerna i förvaltningslagen (1986z223).
Det stora flertalet ärenden som tas upp till sakbehandling slutar med uppgörelser på frivillig väg. Det finns ett starkt inslag av förhandlingar i KO:s verksamhet. Samtidigt har KO ett slags åklagarfunktion. Det är nämligen KO:s uppgift att föra ärenden enligt generalklausulerna un- der marknadsdomstolens prövning. Marknadsdomstolen har hand om själva prejudikatbildningen, och i första hand hänskjuts dit ärenden av principiellt intresse eller stor praktisk betydelse. I mindre viktiga ären- den kan KO själv utfärda förbuds— eller informationsförelägganden.
Marknadsdomstolen
Marknadsdomstolen är exklusiv domstol för mål enligt de tre general- klausulerna i MFL. Domstolens beslut kan inte överklagas, men Högsta
domstolen kan efter resning undanröja beslut av marknadsdomstolen som är uppenbart lagstridiga (se avsnitt 7.2.3 om Helg—Extra—fallet).
Talan inför marknadsdomstolen förs primärt av KO. Vill KO i visst fall inte föra talan har alltid näringsidkarorganisationer samt konsument— och löntagarorganisationer s.k. subsidiär talerätt. När det gäller gene— ralklausulen mot otillbörlig marknadsföring föreligger subsidiär tale- rätt också för den eller de näringsidkare som berörs av den aktuella marknadsföringsåtgärden.
Förbud och ålägganden
Sanktionerna för att säkerställa efterlevnaden av MFL:s generalklau- suler är förbud (2 och 4 && MFL) resp. åläggande (3 & MFL).
Ett förbud enligt 2 & innebär att en näringsidkare förbjuds att fortsätta eller upprepa en handling som har befunnits strida mot den aktuella ge— neralklausulen. Ett förbud kan också omfatta annan liknande handling.
Ett åläggande innebär att en näringsidkare positivt förpliktas att företa en viss handling, nämligen att vid marknadsföring lämna information i ett visst angivet hänseende.
Ett förbud eller åläggande riktar sig i första hand mot näringsidkaren själv. En sådan åtgärd kan emellertid även avse den som är anställd hos näringsidkaren eller i övrigt handlar på hans vägnar. Förbud kan dess- utom meddelas var och en som i övrigt väsentligt har bidragit till hand- lingen. Därmed kan åtgärder riktas mot bl.a. reklambyråer som har ut— format reklammaterial. Lagens formulering medger även att ett förbud att fortsätta med publicering av viss reklam riktas mot en tidning.
Förbud och ålägganden skall förenas med vite, såvida inte särskilda skäl gör detta obehövligt (5 & MFL).
I ärenden som inte är av större vikt kan KO — utan att behöva föra saken inför marknadsdomstolen — själv utfärda ett förbudsföreläggande eller informationsföreläggande förenat med vite (14 och 15 && MFL). God- känns detta av berörd näringsidkare gäller det som ett förbud resp. åläggande meddelat av marknadsdomstolen.
Mål om utdömande av vite i anledning av att ett förbud, ett åläggande eller godkänt föreläggande har överträtts handläggs av allmän domstol, i regel på talan av KO (17 & MFL).
Institutet förbud har av Bernitz (a. a. .s. 135) fått följande sammanfat- tande karaktäristik.
Förbud, i regel förenat med vite, är en smidig sanktion, direkt inriktad på att stävja en upprepning av ett klandervärt handlande. I vissa situa- tioner kan det dock vara en svaghet att ett förbud inte medför någon re- aktion mot vad en näringsidkare hunnit företa sig innan förbudet med— delats. Ett förbud vid vite kan karaktäriseras som ”Gå, men synda icke mer”. Lagstiftaren har utgått från att det stora flertalet näringsidkare ställer sig lojala och följer regelsystemet.
7.2.3. Marknadsföring och yttrandefrihet
M arknadsföringslagens räckvidd när det gäller reklam i tryckta skrifter
I avsnitt 4.2.1 har jag tagit upp hur vid framställningar i tryckt skrift gränsen dras mellan sådant som skall bedömas enligt TF:s särskilda an- svarssystem och sådant som får bedömas enligt andra regler, exempel- vis MFL.
Det finns emellertid anledning att behandla dessa frågor mer ingående.
En viktig begränsning av MFL:s räckvidd ligger som jag redan nämnti att lagen endast gäller näringsidkares marknadsföring av varor, tjänster eller andra nyttigheter. Lagen gäller m.a.o. endasti näringsverksamhet. Som Bernitz säger (a. a. s. 138) faller härigenom utanför lagen t.ex. re- ligiösa budskap, politisk propaganda, konsumentupplysning, varure- censioner och intresseorganisationers informationsverksamhet. Givet- vis gäller detta oavsett i vilket medium en åsikt framförs.
Det dras emellertid också en gräns för de marknadsföringsrättsliga reg— lernas räckvidd när det i och för sig rör sig om sådan marknadsföring från en näringsidkares sida som gäller varor, tjänster eller andra nyttig- heter. Denna gräns dras av de yttrandefrihetsrättsliga reglerna.
Till det yttrandefrihetsrättsliga regelverket hör inte bara RF, TF och rä— dioansvarighetslagen. Också radiolagens censurförbud är en yttrande- frihetsrättlig regel.
I förarbetena till MFL (prop. 1970:57 s. 63—65) behandlade departe— mentschefen lagstiftningens avgränsning mot det yttrandefrihetsrätts- liga området endast genom att beröra förhållandet till tryckfriheten.
Departementschefen uttalade bl.a. följande. Det var uppenbarligen av utomordentligt stor vikt att generalklausulen mot otillbörlig marknads- föring inte tillämpades på ett sådant sätt att den kom i konflikt med tryckfrihetsrättens principer. Regeln i 1 kap. 3 & TF måste anses innebä- ra att det krävs stöd i TF även för att man skall kunna meddela vitesför- bud mot handlingar som ligger inom deti förordningen behandlade om- rådet. Emellertid var det förenat med uppenbara svårigheter att dra en klar gräns mellan gärningar som skall exklusivt bedömas enligt TF:s regler och gärningar vilka visserligen har begåtts genom tryckt skrift men ändå faller utanför det av TF reglerade området. Detta manade till försiktighet när det blev fråga om att vidga möjligheterna att med stöd av allmän lag ingripa mot gärningar som har begåtts genom tryckt skrift. Grunden för att ingripande mot reklam i tryckt skrift ansetts kunna ske utan stöd i TF fick ses däri att det här var fråga om åtgärder av utpräglat kommersiell natur, som inte avser nyhetsförmedlingen el- ler åsiktsbildningen i samhället.
För att undvika en rättstillämpning som kunde te sig tvivelaktig från tryckfrihetsrättslig synpunkt, ansåg därför departementschefen att in- gripande mot reklam i tryckt skrift skulle begränsas till sådana fram- ställningar som har ett rent kommersiellt syfte och rent kommersiella förhållanden till föremål, dvs. avser en näringsidkares affärsverksam- het eller där tillhandahållna varor och tjänster. Generalklausulen borde inte kunna användas för att ingripa mot sådan reklam i tryckt skrift som är inriktad på att bibringa allmänheten vissa allmänna värdering— ar eller påverka dess allmänna beteende i viss riktning.
Reklam i andra medier än tryckta skrifter
Om reklam i andra medier än tryckta skrifter sades det inte någontingi prop. 1970:57.
Beträffande reklam i radio och TV anser jag ändå läget vara klart.
Till en början bör observeras att det i radioansvarighetslagen med ut- trycket missbruk av yttrandefriheten avses detsamma som med ut- trycket missbruk av tryckfriheten i 1 kap. 3 & TF. I och med att radioan- svarighetslagen gäller för en TV—sändning begränsas därför i och för sig räckvidden av de marknadsföringsrättsliga reglerna på samma sätt som vid reklam i tryckt skrift. Likadant förhåller det sig vid reklam i sådana egensändningar i tråd för vilka gäller lagen (1985:1057) om ansvarighet för lokala kabelsändningar.
Vad man framför allt måste lägga märke till när det gäller reklam i ra- dio och TV är emellertid radiolagens censurförbud. Censurförbudet är så avfattat att det inte finns något utrymme alls att på sådan reklam tillämpa generalklausulen mot otillbörlig marknadsföring.
I det följande skall rättspraxis om generalklausulen i MFL belysas med fem exempel. De fyra första fallen gäller tryckta skrifter. I det femte fal- let rör det sig om reklam i TV.
Helg—Extra—fallet
Helg—Extra—fallet gällde löpsedeln till tidningen Helg-Extra långfreda- gen 1973, då det inte kom ut några andra dagstidningar.
Den dominerande texten på löpsedeln var ”Årets skandal”. Omedelbart därunder stod: ”100 000 sparare lurade”. Sistnämnda text syftade på en artikel inne i tidningen. Denna artikel handlade om en viss sparbanks konkurs år 1929.
KO ansåg att detta innebar otillbörlig marknadsföring. KO yrkade där- för att marknadsdomstolen vid vite skulle förbjuda tidningsföretaget att vid marknadsföring vilseleda köpare av tidningen om dess innehåll på det angivna sättet eller att företa annan liknande handling.
Tidningsföretaget invände att löpsedlar är tryckfrihetsrättsligt skydda- de och att marknadsdomstolen inte var behörig att pröva KO:s talan.
Imarknadsdomstolen, MD 1974-23, uppstod delade meningar. Majorite- ten biföll KO:s talan, medan en minoritet var av samma uppfattning som tidningsföretaget.
Sedan tidningsföretaget sökt resning i Högsta domstolen, undanröjde HD (NJA 1975 s. 589) marknadsdomstolens beslut såsom uppenbart stridande mot lag. HD yttrade bl.a.:
En tidnings löpsedel anger eller antyder regelmässigt tidningens inne- håll eller vissa delar därav. Den har samtidigt till syfte att väcka intres— se för tidningen. Att löpsedeln därmed utgör ett viktigt led i marknads- föringen av tidningen medför emellertid inte, att den utan vidare kan jämställas med en sedvanlig annons eller eljest kan sägas vara av ut— präglat kommersiell natur med rent kommersiella förhållanden till fö- remål. Den är 1941 införda bestämmelse, varigenom löpsedel uttryckli- gen hänfördes under reglerna för periodisk skrift i då ännu gällande 1812 års TF och som fått sin motsvarigheti nu gällande TF, grundar sig tydligen också på att löpsedeln typiskt sett är att uppfatta som ett led i den nyhets— och åsiktsförmedling som TF avser att värna. Endast i vissa särskilda fall, då löpsedeln har ett innehåll jämförligt med en annons, kan löpsedeln sägas angå rent kommersiella förhållanden. Så är ej fallet med förevarande löpsedel, som — oaktat den på ett missvisande sätt än- tyder tidningens innehåll — utgör ett led i tidningens nyhetsförmedling. Frågan om ingripande mot löpsedeln för att vara oriktig eller vilsele- dande kan därför inte prövas enligt marknadsföringslagen utan faller inom ramen för TF:s ansvarssystem.
Med hänsyn till det anförda får anses, att den rättstillämpning som lig— ger till grund för marknadsdomstolens beslut uppenbart strider mot lag.
Konsum—fallet
Dagens Nyheter innehöll en dag i februari 1976 en helsidesannons med en mängd matvaruerbjudanden från Konsum/Domus, Stockholmsregio— nen. Annonsen hade satts in av Konsumentföreningen Stockholm med omnejd.
I övre högra hördet av annonsen fanns en löpande textmassa med rubri- ken "Privathandlare ömmar för Konsums medlemmar". Denna textmas- sa var inte typografiskt avskild från annonsen i övrigt. Den på rubriken följande texten i textmassan löd:
Förlora inte pengar på sänkt återbäring, handla i privata butiker! säger Vivo och Favör i en enspaltsannons i dagspressen. Vi kostar på oss ytter- ligare spridning av budskapet. — Men låt oss tillägga följande. Vilka är Vivo och Favör? Det är två butikskedjor som i dag behärskas av redar- kapitalet som nu söker sin bärgning på land. — Vivo och Favör ingår i DAGAB—blocket. DAGAB i sin tur behärskas av J. S. Saba. Saba bety— 127
der Saléns—Banankompaniet. Saba har 92 procent av aktiekapitalet och mer än 63 procent av rösterna i DAGAB. Vidare — försök hänga med nu — Saba ägs till 40 procent av Johnsonkoncernen, till 40 procent av Sa- léns, till 10 procent av NK och till 10 procent av Åhlén & Holm. De två rederikoncernerna, Johnson med rederi AB Nordstjernan, Avesta J ern— verk, Karlstad Mekaniska Werkstad m.m. och Salén med Salénrederier— na, Götaverken, Oresundsvarvet m.m. har full kontroll över DAGAB där Vivo och Favör alltså hör hemma. - Konsumenterna har ingen makt över och ingen insyn i dessa företag. Konsumenterna har aldrig fått och kommer aldrig att få ett öre av överskottet i dem. Vore det inte kläd- samt om privathandeln lämnade diskussionen om Konsums återbäring till våra medlemmar.
På grund av annonsen yrkade VIVO—Favör Service & Intresse AB vid marknadsdomstolen att konsumentföreningen vid vite skulle förbjudas att i marknadsföringen hävda att VIVO— och Favör—kedjorna ingår i DAGAB—blocket och behärskas av redarkapitalet eller göra annat lik- nande påstående.
Konsumentföreningen bestred yrkandet, i första hand på den grunden att MFL inte var tillämplig.
Även här uppstod delade meningar i marknadsdomstolen, MD 1977:l. Majoriteten ansåg att domstolen var behörig att enligt generalklausu— len pröva de kritiserade påståendena, medan en minoritet var av mot- satt uppfattning.
Domstolens majoritet förbjöd vid vite av 100 000 kr. konsumentfören- ingen att i sin marknadsföring hävda att VIVO— och Favörkedjorna in— går i DAGAB—blocket och behärskas av redarkapitalet eller göra annat liknande påstående.
Konsumentföreningen sökte resningi HD (NJA 1977 s. 751). HD lämna— de ansökningen utan bifall. HD yttrade emellertid:
Rådande uppfattning får anses vara, att ingripande med stöd av mark- nadsföringslagen mot meddelande i tryckt skrift kan ske utan hinder av tryckfrihetsförordningens bestämmelser, när fråga är om meddelande av rent kommersiell natur. Hit hör meddelande i annons, om meddelan- det - utan att vara att hänföra till nyhetsförmedlingen eller åsiktsbild— ningen i samhället — handlar om näringsidkares affärsverksamhet eller däri tillhandahållna varor och tjänster samt meddelandet tillika ger vid handen att det har ett kommersiellt, vanligen avsättningsfrämjande sy te.
Bolagets vid marknadsdomstolen förda förbudstalan avsåg i huvudsak påståendena, att VIVO— och Favörkedjorna ingår i Dagabblocket och att de behärskas av redarkapitalet. Om dessa påståenden bedömes som fri— stående meddelanden utan samband med annonsdelens text i övrigt, är
frågan huruvida påståendena faller inom det tryckfrihetsrättsligt skyd— dade området att besvara jakande redan därför att påståendena inte i sig uttrycker något kommersiellt syfte. Med hänsyn till att annonsde— lens text innehållsmässigt bildar en enhet förefaller det emellertid ligga närmare till hands, att texten i sin helhet medtages vid bedömningen av meddelandets karaktär. Annonsdelens text ger emellertid som helhet betraktad utrymme för skilda läsarter. Textinnehållet kan uppfattas som ett i meningsutbytet med bolaget gjort, ideologiskt färgat inlägg byggt på en information om ägarförhållanden i vissa företag, som påstås ligga bakom butikskedjorna VIVO och Favör. Så uppfattad faller texten inom ramen för tryckfrihetsförordningens exklusiva tillämplighet. In- nehållet i annonsdelen kan å andra sidan betraktas som en redogörelse för vissa ekonomiska bindningar, som påstås föreligga mellan VIVO— och Favörkedjorna och olika namngivna bolag, lämnad i syfte att ge lä- saren uppfattningen, att den som handlar i VIVO— och Favörkedjornas butiker inte kan påräkna någon prisförmån motsvarande den som Kon- sumentföreningen erbjuder sina medlemmar i form av återbäring. Med denna tolkning återspeglar annonsdelens text ett avsättningsfrämjande syfte och den kan även sägas röra näringsidkares affärsverksamhet, i vart fall om detta uttryck inte ges en snäv innebörd. Meddelandeti an— nonsdelen har då sådan karaktär att ingripande är möjligt utom ramen för tryckfrihetsförordningen. Nu angivna karaktär blir särskilt tydlig om meddelandet uppfattas så, att det främst avsåg att få läsaren att vid bedömningen av de priser, till vilka Konsumentföreningen i helsidesan— nonsen i övrigt utbjöd olika varor, beakta den förmån som återbäringen utgör.
Av det sagda framgår, att frågan huruvida meddelandet i annonsdelen faller inom eller utom ramen för tryckfrihetsförordningens exklusiva tillämplighet kan vara föremål för delade meningar. Det resultat, var- till marknadsdomstolen kommit vid bedömningen av sin behörighet att pröva bolagets talan, kan vid sådant förhållande inte anses uppenbart stridande mot lag.
HD fann alltså inte marknadsdomstolens beslut vara uppenbart stridan- de mot lag. Som Bernitz framhåller (a. a. s. 140) delade HD sannolikt in- te marknadsdomstolens bedömning i sak.
Vi—fallet
Här var det fråga om en annons för Kooperativa förbundets tidning Vi (Svensk Juristtidning 1978 rf. s. 38). Annonsen, som var införd i olika tidningar, avbildade en del av en artikel ur tidningen i faksimil.
Samsäljbolagen AB yrkade vid Stockholms tingsrätt skadestånd av Ko— operativa förbundet på grund av annonsen, som bolaget ansåg utgöra straffbar vilseledande marknadsföring. Bolaget hävdade att deti annon- sen .ordes misskrediterande uttalanden om en viss sorts te som bolaget sålde.
Den aktuella artikeln har i tidningen Vi närmast karaktären av varure— cension och kan som sådan enligt tingsrättens uppfattning endast bli fö— remål för bedömning enligt tryckfrihetsförordningens regler. När sam- ma artikel sedermera återges i en annons för tidningen Vi såsom exem- pel på den konsumentinformation tidningen fullgör måste artikeln allt— jämt uppfattas som uttryck för sådan åsiktsyttring och opinionsbildning som åtnjuter tryckfrihetsrättsligt skydd. På nu anförda grunder anser tingsrätten att Samsäljbolagens skadeståndstalan endast kan föras i den ordning som tryckfrihetsförordningen stadgar.
Bolaget överklagade beslutet men hovrätten gjorde ingen ändring. Hov- rätten anslöt sig till tingsrättens skäl och lade till att syftet med annon- sen inte kunde antas ha varit att påverka efterfrågan på där omtalade tesorter.
McDonald 's—fallet
Fallet gällde annonser i Dagens Nyheter för McDonald's hamburgerres- tauranger. Det av.ordes av marknadsdomstolen år 1981, MD 1981 :5 .
En annons hade i kraftig stilgrad rubriken "I dag serverar Stockholms skolor lapskojs". Under rubriken fanns en stor färgbild av ett barn, som äter en hamburgare. Under bilden förekommer följande text:
Det finns nästan ingenting så nytti som en svensk skollunch. Så väl- planerat och näringsberäknat. Och et får man vara tacksam för. — Själv minns man forna dagars köttsoppa med klimpen som alltid fastnade i halsen. - Men det var förr i tiden. Nu är ungarna bortskämda. Nu ställer de krav även på skolluncher. Och ibland kommer de till oss. För det som är nyttigt ärju inte alltid så gott. I dag, när Stockholms skolor serverar lapskojs, vet vi på förhand att det blir rusning till McDonald's. — Vi för- står dina djupa veck i pannan. — Men från näringssynpunkt är det ingen fara. En helt vanlig McDonald's måltid består av bröd, kött, grönsaker och ost, med mjölk till. Fina färska råvaror som ger lika mycket näring som maten i skolan. Det som är gott kan också vara nyttigt! Sensmoral: Har din telning varit hos oss i dag, ge honom gärna en avbasning för vad han .ort, men absolut inte för vad han ätit.
KO yrkade att det annonserande bolaget, Svenska Kvick Food Restau- rang AB, vid vite skulle förbjudas att använda sig av annonsen vid marknadsföringen.
Marknadsdomstolens majoritet ogillade KO:s talan och yttrade bl.a.:
Av hänsyn till yttrandefriheten bör inte utan tungt vägande skäl ingri- pande med stöd av marknadsföringslagen ske mot kommersiella bud- skap på den grunden att däri förekommer formuleringar som kan upp- fattas som uttryck för andra samhällsvärderingar än de rådande. I moti- ven till marknadsföringslagen (prop. 1970:57 s. 65) betonas också vikten av att lagstiftningen inte tillämpas så att den kommer i konflikt med tryckfrihetsrättsliga principer. Inslagi den påtalade annonsen som kan tolkas som en nedvärdering av skolmältiderna kan följaktligen inte i och för sig medföra att marknadsföringen är otillbörlig. Den av KO åbe- ropade omständigheten att beslut om införande av Skolmåltider fattats av statsmakterna i total politisk enighet är utan betydelse i detta sam— manhang.
Sveriges Radio—fallet
Vid ett tillfälle har det funnits anledning för marknadsdomstolen att ta ställning till radiolagens censurförbud.
Det fall somjag syftar på gäller domstolens beslut från 1976 om reklam i TV, MD 1976—20, KO mot Sveriges Radio AB.
KO yrkade här att Sveriges Radio skulle förbjudas att vid marknadsfö- ring av kortspelet ”Upp med händerna” eller annan vara ange att för- säljningen skedde till förmån för Radiohjälpen eller för annat välgöran- de ändamål, såvida det inte klart angavs hur stor del av priset på varan som skulle tillfalla detta ändamål.
Sveriges Radio medgav KO:s talan och marknadsdomstolen biföll den.
I marknadsdomstolens beslut sägs om den aktuella marknadsföringen att TV 2 under tiden december 1974 — mars 1975 hade sänt programseri- en "Upp med händerna”. Avsikten med programmen var att lära ut teckenspråk för hörselskade. TV—programmen presenterades och avan— nonserades av en teckenspråkstolk. I samband med programserien marknadsförde Sveriges Radio genom sitt förlag kortspelet ”Upp med händerna”. På omslaget till spelet angavs att det såldes ”Till förmån för Radiohjälpen för hjälp till döva och hörselskadade barn". I avannonsen till flertalet TV—program lämnade teckenspråkstolken upplysningar om spelet, varvid det också meddelades att spelet såldes till förmån för Stif- telsen Radiohjälpen för hjälp till döva och hörselskade barn. Vid några tillfällen visade även TV 2:s ordinarie hallåpersonal upp spelet efter programmet och sade ungefär följande: ”Så här ser kortspelet ”Upp med händerna" ut. Du kan köpa det där böcker och tidningar säljs. Det kos—
tar 9 kr. och 50 öre och säljs till förmån för Radiohjälpen för hjälp till dö— va och hörselskadade barn.”
N är marknadsdomstolen förbjöd denna marknadsföring reflekterade domstolen synbarligen inte över att deti radiolagen föreskrivs att ingen myndighet får förbjuda en radiosändning på grund av dess innehåll. Att detta förbud för myndigheterna också gäller sändningar av reklam har framhållits i avsnitt 5.1.4.
Censurförbudet är emellertid ett hinder endast för tillämpningen av ge— neralklausulen. Det hindrar inte att MFL:s straffbestämmelser tilläm— pas i fråga om reklam i TV. Inte heller hindrar radioansvarighetslagen en tillämpning av dessa straffbestämmelser på reklam i TV. MFL:s straffbestämmelser faller nämligen utanför den yttrandefrihet i radio och TV som radioansvarighetslagen avser att värna.
7.2.4. Några grunddrag hos generalklausulen mot otillbörlig marknadsföring
”God affärssed”
MFL:s generalklausul mot otillbörlig marknadsföring (2 &) lyder:
Företager näringsidkare vid marknadsföring av vara, tjänst eller annan nyttighet reklamåtgärd eller annan handling, som genom att strida mot god affärssed eller på annat sätt är otillbörlig mot konsumenter eller nä- ringsidkare, kan marknadsdomstolen förbjuda honom att fortsätta där- med eller att företaga annan liknande handling. Förbud kan meddelas även anställd hos näringsidkare och annan som handlar på näringsid— kares vägnar samt var och en som i övrigt väsentligt har bidragit till handlingen.
I lagtexten sägs alltså bl.a. att en reklamåtgärd eller annan handling inte får strida mot ”god affärssed”. Hänvisningen till detta uttryck syf- tar huvudsakligen på Internationella Handelskammarens (ICC) Grund- regler för reklam. I sin nu gällande lydelse har dessa regler tagits in som bilaga 2 till betänkandet.
I förarbetena till generalklausulen (prop. 197 0:57 s. 60) anförde departe- mentschefen att klausulen redan från början kunde få en betydande stadga om man till utgångspunkt för tillämpningen tog det åberopade
utomrättsliga normsystemet; detta borde också kunna utgöra plattfor- men för den fortsatta rättsbildningen på området. Härvid avsågs, förut- om grundreglerna, den praxis som dittills hade utvecklats av Näringsli- vets opinionsnämnd.
Genom att det hänvisas till Grundreglerna på detta sätt finns det anled- ning att peka på vissa inslag i reglerna, som kan antas få betydelse för hur TV—reklam skulle kunna bedömas, om generalklausulen gällde för sådan reklam.
Under rubriken Tolkning heter det att skilda medier (press, television, radio och andra elektroniska medier, affischering, film, direktutskick osv.) har olika karaktär och egenskaper. Det är därför inte utan vidare givet att en reklamframställning som kan accepteras i ett medium ock- så är godtagbari ett annat.
Under samma rubrik sägs vidare att reklam skall, under beaktande av vilket medium som använts, bedömas med utgångspunkt ifrån hur framställningen får antas påverka konsumenten.
Bland Grundläggande principer i reglerna märks: Reklam skall vara laglig, hederlig och vederhäftig samt får ej utformas på ett stötande sätt.
Det är uppenbart att denna bestämmelse har påverkat utformningen av artikel 11:1 i Europarådets konvention om gränsöverskridande TV.
I artikel 2 i Grundreglerna anförs att reklam skall vara så utformad att konsumentens förtroende inte missbrukas och dennes brist på erfaren— heter eller kunskaper inte utnyttjas.
Vidare anges i artikel 3 bl.a. att reklam inte får vara diskriminerande i fråga om ras, religion eller kön.
En central bestämmelse är artikel 4 om Vederhäftighet: Reklam får inte innehålla framställning i ord eller bild som direkt eller indirekt — genom antydningar, utelämnanden, oklarheter eller överdrivna påståenden — är ägnad att vilseleda konsumenten.
Artikel 11:2 i TV—konventionen har naturligtvis inspirerats av denna bestämmelse.
Ett inslag som bör observeras i Grundreglerna är också artikel 11 om Reklamidentifiering: Reklam skall vara lätt att identifiera som sådan, oavsett utformning och medium. Publiceras reklamen i ett medium som innehåller nyheter eller annat redaktionellt material skall presentatio- nen vara sådan att det omedelbart framgår att fråga är om reklam.
TV—konventiönens motsvarighet till denna bestämmelse är artikel 13:1.
Slutligen kan det finnas skäl att återge vad som sägs i artikel 13 i Grundreglerna om Barn och ungdom: Reklam får inte utnyttja barns na- turliga godtrogenhet eller ungdomars bristande erfarenhet och får inte utsätta deras lojalitetskänsla för påfrestning (punkt 1). Reklam som rik- tas till eller är ägnad att påverka barn eller ungdom får inte innehålla framställning i ord eller bild som kan medföra fysiska skadeverkningar eller påverka dem negativt i psykiskt eller moraliskt avseende (punkt 2). Förutom dessa regler finns det särskilda Råd om reklam till barn, som numera är inarbetade i Grundreglerna.
Vederhäftighet
I överensstämmelse med Grundreglerna bygger förarbetena till general- klausulen mot otillbörlig marknadsföring (prop. 1970:57 s. 67) på att re— klamen skall vara vederhäftig. Det innebär att en marknadsföringsåt- gärd inte får vara ägnad att vilseleda. Departementschefen yttrade i det sammanhanget (s. 68):
Innan man kan bedöma om en framställning är oriktig eller vilseledan- de gäller det att fastställa dess innebörd. Det avgörande bör härvid vara vilket intryck framställningen gör på den till vilken den riktar sig. En annons som bara innehåller fullt korrekta uppgifter kan ändå bli att be- trakta som vilseledande, exempelvis därför att relevanta upplysningar har utelämnats eller därför att annonsen har fått en layout som gör att den till en mindre uppmärksam läsare förmedlar ett annat intryck än den gör till personer som studerar annonsen noggrant.
Omvänd bevisbörda
På grund av vad som uttalats i förarbetena (prop. 1970:57 s. 68) tilläm— par marknadsdomstolen vid prövningen av om en framställning är ve- derhäftig en omvänd bevisbörda. Det anses åligga den för meddelandets
innehåll ansvarige att bevisa att dettas innehåll stämmer överens med det verkliga förhållandet. Om han inte lyckas med det, anses framställ- ningen inte uppfylla kravet på vederhäftighet.
Bernitz (a. a. s. 148) uttalar följande om den omvända bevisbördan:
Den omvända bevisbördan är lämplig av praktiska skäl, eftersom det är marknadsföraren som har, eller borde ha, tillgång till den dokumenta- tion som kan styrka hans påståenden. I tillämpningen leder regeln om omvänd bevisbörda till att vederhäftighetskravet kan upprätthållas ef- fektivare än vad som annars hade varit möjligt. I praktiken måste en marknadsförare säkerställa att han har tillgång till erforderlig doku- mentation redan då reklamen utarbetas.
Överdrifter och superlativer
I MFL:s förarbeten (prop. 1970:57 s. 68) görs värderingen att det är an- geläget både från konsumenternas och näringslivets synpunkt att över- drifter i reklamen motverkas.
Bernitz (a. a. s. 152) anför att regeln om omvänd bevisbörda leder till en påtagligt sträng bedömning av överdrifter och superlativer. Marknads- föraren har att bevisa att hans vara är "underhållsfri , unik”, ”hyperef- fektiv" osv., något som han av uppenbara skäl ofta inte klarar av.
Vissa slag av varor och tjänster och vissa särskilda reklamåtgärder
Det ställs särskilt höga krav på hederlighet och vederhäftighet i fråga om vissa slag av varor och tjänster och vissa särskilda reklamåtgärder. I förarbetena (prop. 1970:57 s. 69) anges två skäl för detta. Det ena är att kunden kan sakna möjlighet att i förväg besiktiga den vara eller tjänst som bjuds ut. Så är t.ex. fallet vid reklam för postorderförsäljning och charterresor. Det andra skälet som nämns är att en framställning kan rikta sig till grupper som kan antas vara mindre kritiska än konsumen- ter i allmänhet, exempelvis barn eller sjuka personer.
Departementschefen tog i det sammanhanget upp inte bara läkemedels- reklamen utan också reklam för bl.a. vitaminpreparat, halstabletter och kosmetiska produkter, där det är vanligt att medicinska indikationer anges eller antyds. Departementschefen uttalade att man med hänsyn
till den övertygande kraft som medicinsk argumentation ofta torde ha, bör ställa mycket höga krav på vederhäftigheten hos en sådan argumen— tation.
Adressaternas betydelse för bedömningen
Som har nämnts uttalas i förarbetena till generalklausulen att det är det intryck som en framställning gör på personer som hör till den avsed- da målgruppen, som är avgörande för om framställningen skall anses vara oriktig eller vilseledande.
Vissa tumregler har utvecklats för denna bedömning, säger Bernitz (a. a. s. 153). Man utgår från att annonser ofta läses mycket flyktigt. Det är i första hand det helhetsintryck som ett reklammeddelande förmedlar vid flyktig kontakt, som läggs till grund för bedömningen av om budska- pet verkar vilseledande. Rubriker, bilder och annat som fångar blicken tillmäts härigenom särskild betydelse.
Man fäster stort avseende vid adressatkretsens sammansättning. Grovt taget skiljer man mellan tre olika målgrupper, konsumenter i allmän- het, svaga målgrupper och kvalificerade målgrupper. Det krävs mer för att en marknadsföringsåtgärd som är inriktad på en kvalificerad mål- grupp skall anses vilseledande än om det hade varit fråga om konsu- menter i allmänhet eller en svag målgrupp.
Som svaga målgrupper betraktas barn, unga, sjuka och personer med hälsoproblem. Marknadsföringsåtgärder, riktade till en sådan mål- grupp, anses därför särskilt lätt kunna verka vilseledande. Vid mark- nadsföring till svaga målgrupper finns det också utrymme att bedöma en åtgärd som ovederhäftig på annan grund än egentligt vilseledande, t.ex. för att den har en försåtlig eller förledande utformning. Jfr artikel 13 punkt 1 i Internationella Handelskammarens Grundregler för re— klam.
Annan otillbörlig marknadsföring
Den slutliga bedömningen enligt generalklausulen gäller om en re- klamåtgärd är otillbörlig. En handling som strider mot god affärssed
kan vara otillbörlig i MFL:s mening, men en reklamåtgärd kan också vara otillbörlig ”på annat sätt”. Lagstiftaren har inte velat låsa mark- nadsdomstolens bedömningar vid värderingarna inom auktoritativa nä- ringslivskretsar.
Det centrala vid tillämpningen är en objektiv bedömning. Det krävs allt— så inte uppsåt eller vårdslöshet från den handlandes sida.
I förarbetena (prop. 1970:57 s. 63) uttalas att bedömningen skall ligga på det etiska planet och att allmänekonomiska, distributionstekniska och liknande överväganden inte bör inverka. Bernitz (a. a. s. 144) upp- ger att detta uttalande har kritiserats och menar själv att det ter sig ohållbart. Marknadsdomstolens praxis erbjuder också exempel på att bedömningen av vad som skall anses vara otillbörligt inte kan eller bör isoleras från överväganden av annat slag än etiska, t.ex. ekonomiska; se domstolens beslut MD 1984z22, KO mot Nordsjö AB.
7.2.5 Den särskilda generalklausulen om informationsskyldighet
Generalklausulens räckvidd och inriktning
MFL:s särskilda generalklausul om informationsskyldighet (3 &) lyder:
Underlåter näringsidkare vid marknadsföring av vara, tjänst eller an- nan nyttighet att lämna information, som har särskild betydelse från konsumentsynpunkt, kan marknadsdomstolen ålägga honom att lämna sådan information. Åläggande kan meddelas även anställd hos närings- idkare och annan som handlar på näringsidkares vägnar.
Åläggande enligt första stycket får innehålla att informationen skall
1. lämnas genom märkning på vara eller tillhandahållas i annan form på säljställe,
2. lämnas i annonser eller andra framställningar som näringsidkaren använder v1d marknadsföringen,
3. i viss form lämnas till konsument som begär det. Bestämmelser om information som har särskild betydelse för att före— bygga att en vara eller en tjänst orsakar skada på person eller egendom finns i produktsäkerhetslagen (1988:1604).
MFL:s generalklausul har som utgångspunkt att näringsidkarna är skyldiga att i marknadsföringen lämna konsumenterna tillräcklig in- formation om sina produkter (prop. 1975/76:34 s. 126). Ingripande enligt klausulen kan därför bli aktuellt först när konsumenterna ges otillräck— lig information i särskilt betydelsefulla hänseenden. Ett ingripande får då formen av ett informationsåläggande, riktat mot näringsidkarens underlåtenhet.
Man kan därför se denna generalklausul som en vidareutveckling av det grundläggande kravet på vederhäftigheti marknadsföringen. Praxis vi- sar enligt Bernitz (Svensk marknadsrätt s. 187) att det ofta blir aktuellt att samtidigt tillämpa 2 och 3 55 MFL.
Den information som näringsidkaren lämnar skall avse en vara, tjänst eller annan nyttighet, som är föremål för marknadsföring till konsu- ment. Till skillnad från generalklausulen mot otillbörlig marknadsfö- ring gäller 3 å MFL endast sådan marknadsföring som är riktad till kon-
sumenter.
För att en näringsidkare skall vara informationsskyldig krävs att infor- mationen har särskild betydelse från konsumentsynpunkt, Enligt Ber- nitz (a. a. s. 188) innebär detta att informationen skall beröra ett stort antal konsumenter eller speciellt rikta sig till en konsumentgrupp som är i behov av särskilt skydd. Vidare krävs att informationsbehovet har en viss styrka. Här är dock inte kraven på KO särskilt hårda. Uttrycket "särskild betydelse:" tar enligt motiven (prop. 1975/76:34 s. 126) sikte på att det skall föreligga ett inte helt obetydligt informationsbehov; det sägs även att information skall lämnas inte bara i sådana fall som är särskilt allvarliga. Bedömningen i praxis är enligt Bernitz (a. a. s. 189) inte speciellt restriktiv.
Som exempel på tillämpningen kan nämnas att marknadsdomstolen ålagt bilföretag att i annonser informera om bilens bränsleförbrukning och bränslekostnader på visst sätt (bl.a. MD 1981z20, KO mot SAAB— ANA AB). Däremot har domstolen ogillat KO:s yrkande att deti annon— ser för McDonald's hamburgerrestauranger skulle anges priset på mål- tiden; domstolen grundade här sin bedömning på att annonseringen av- såg verksamheten i stort snarare än en specificerad måltid (MD 1981:5, KO mot Svenska Kvick Food Restaurang AB).
Information genom annonser
I 3 & andra stycket MFL anvisas två huvudtyper av informationsläm— nande, nämligen — information på säljstället, t.ex. anslag och skyltar eller märkning på varan eller dess förpackning (punkt 1) och — information utanför säljstället, främst i annonser eller broschyrer (punkt 2).
I det här sammanhanget intresserar naturligtvis främst sådan informa— tion som lämnasi annonser.
Även här sätts gränser för MFL:s räckvidd av de yttrandefrihetsrättsli— ga reglerna.
I förarbetena behandlade departementschefen denna fråga endast såvitt angår tryckfriheten (prop. 1975/76:34 s. 1 1 1 f. och 127).
För det första påpekades att lagstiftningen gällde information i kom- mersiell verksamhet och avsåg rent kommersiella förhållanden; lag— stiftningen skulle inte omfatta framställningar som rör nyhetsförmed— lingen och åsiktsbildningen i samhället.
Vidare framhölls att en näringsidkare inte skulle kunna åläggas att pu- blicera ett visst meddelande i tryckt skrift. Åläggande att lämna infor- mation i tryckt skrift skulle endast gälla i det fall att näringsidkaren själv valt att göra sådan reklam.
Som jag nämnt i avsnitt 8.8.3 bygger föreskrifterna i radioansvarighets- lagen på reglerna i TF om periodiska skrifter. I och med att radioansva- righetslagen gäller begränsas därför räckvidden av informationsskyl— digheten i TV på samma sätt som då det är fråga om tryckt skrift.
Frågan är emellertid om man kan stanna vid det konstaterandet när det gäller att lämna information i annonser i TV.
Som Bernitz framhåller (a. a. s. 190) är olika medier mer eller mindre väl lämpade för information av viss typ. Om detta sägs det dock inte nå- gonting i lagmotiven.
TV—reklamens särdrag har Bernitz tagit upp i sin rapport Marknads— rättslig kontroll av reklam—TV. Han skriver bl.a. (s. 28 f.):
TV—reklam kan uppenbarligen få särskild genomslagskraft genom att den når allmänheten i hemmiljön och genom att den primärt bygger på en bildmässig framställning. En viktig begränsning ligger å andra si— dan i den korta sändningstiden. Reklambudskapet måste framföras mycket kortfattat, vilket med nödvändighet tunnar ut den informa- tionsmängd som kan framföras. Det är ett allmänt känt faktum att TV— reklam, liksom biografreklam, normalt domineras av ganska informa— tionsfattig märkesvarureklam. Bilden är dock inte entydig. I Helsing- fors lokala kabel—TV finns sålunda ett ganska stort inslag av detaljhan- delsreklam, där större butiker och butikskedjor i staden gör reklam med omnämnande av modeller och priser. Motsatsen är uppenbarligen re- klam i paneuropeiska sändningar, t.ex. Sky Channel, där redan det fak— tum att adressatkretsen finns i många skilda länder normalt tvingar fram allmänt hållna reklambudskap.
Vad som har sagts om TV—reklamens karaktär och särskilda förutsätt- ningar medför att de problem som kommer upp vid den marknadsrättsli- ga bedömningen av TV—reklam blir delvis annorlunda eller i vart fall har andra accenter än vid bedömningen av t.ex. tidningsannonsering. I vissa hänseenden förefaller problemen vara mindre vid TV—reklam. Den korta sändningstiden i förening med budskapens vanligen rätt allmän- na karaktär lämnar litet utrymme för närmare uppgifter om produktens eller tjänstens egenskaper och användbarhet eller om garantier eller priser. Detta betyder att den typ av otillbörlig marknadsföring som är ärendemässigt dominerande hos FO/KO i alla de nordiska länderna, nämligen vilseledande framställningar rörande produkters och tjänsters egenskaper, användning m.m. eller vilseledanden om priser eller andra säljvillkor, förefaller spela en mindre roll i fråga om TV—reklam, även om sådant givetvis kan förekomma. Däremot torde TV—reklam inte säl- lan innehålla överdrifter och lovprisanden av en marknadsrättsligt du- biös karaktär.
I gengäld förefaller andra problem ha särskild tyngd i TV—reklam. Det ligger i mediets karaktär att det kan lämfpa sig för suggestiva framställ- ningar och få en särskild genomslagskra t genom presentationen i hem- miljö.
Som exempel på skyldighet att informera i annonser har tidigare nämnts uppgifter om bränsleförbrukningen i personbilsannönser. Skill- naden mellan tidningar och TV motiverar en närmare beskrivning av vad marknadsdomstolen har lagt in i informationsskyldigheten när det rör sig om annonser i tidningar (domstolens beslut MD 1981z20, KO mot SAAB-ANA AB).
Det var fråga om en annons i Dagens Nyheter i september 1980 för per- sonbilden Saab—Lancia 600. Annonsen hade en stor bild av bilen i natur- miljö. På bilden finns även tre personer, av vilka en sitter på förarplat-
sen och de övriga står utanför bilen. Under bilden förekommer med fet stil rubriken "0,65 i snitt”. Vidare sägs med en mindre stilgrad följande:
Hur är det möjligt att en så snabb bil som 600:an kan vara så bensinsnål vid långkörningar? Det har många frågat sig. — Jan Alm till exempel (på bilden här ovanför) har kört hemifrån Oskarshamn till Stockholm och tillbaka på 0,65 lit./milen i snitt. - Mycket beror på den ekonomiska 5ze växeln. En annan anledning är den eleganta kilformade karossen. Därtill kommer den dubbelportade Weber—förgasarens precision. Men årets bil 1980 är inte bara en ekonomisk bil. Hela bilen är byggd med tanke på 80—talets förändrade bilkrav. - De 52 opartiska motorjourna- listerna i Årets Bil—jury valde Saab—Lancia till överlägsen segrare för att vi 'i en liten och energisnål bil lyckats bygga in den utrustning, åk- komfort och prestanda som annars bara återfinns i större lyxbilar'. Själ- va brukar vi säga att 6001an är antingen världens mest exklusiva eko- nomibil eller världens mest ekonomiska lyxvagn. Välj själv. Vi säljer båda.
Därunder förekommer med fet stil texten "Saab—Lancia 600. Årets Bil 1980.” samt med en mindre stilgrad "Från 45 500:— (på gatan i Sthlm)."
Längst ned i annonsen finns följande text med versaler och i mindre stil- sort än den övriga texten:
Brånsleförbrukning enligt konsumentverkets riktlinjer: vid landsvägs- körning 0,68 lit./milen och vid blandad körning 0,86 lit./milen. Lättme- tallfälgar, stripes och extra spoiler fram är tillbehör som finns hos Saab.
KO yrkade förbud vid vite för bolaget att vid marknadsföring av ny per- sonbil ange bilens bränsleförbrukning till ”0,65 i snitt" på det sätt som hade skett om inte uppgiften avsåg bränsleförbrukningen vid blandad landsvägs— och stadskörning beräknad på sätt som beskrevs i konsu— mentverkets riktlinjer för information om nya personbilars bränsleför- brukning (KOVFS 1979:11) eller att företa annan liknande handling.
Vidare yrkade KO åläggande vid vite för bolaget att vid marknadsföring av ny personbil genom annons, i den utsträckning som angavs i konsu— mentverkets riktlinjer, tydligt upplysa om dels bilens bränsleförbruk- ning vid blandad landsvägs— och stadskörning, dels kostnaden för bilens bränsleförbrukning vid 1 500 mils blandad landsvägs— och stadskör— ning.
I konsumentverkets aktuella riktlinjer angavs bl.a.:
Vid marknadsföring av personbil genom annons, affisch, annan tryck- sak än som anges under 2.2 eller genom film skall information om bränsleförbrukningen lämnas enligt 2.1.1, första stycket b) och c). — — —
Skriftlig information om bilens bränsleförbrukning skall vara lätt läs- bar och får inte vara mindre framträdande än huvuddelen av annan lämnad information.
— — — Deklarationen skall under rubriken 'Bränsledeklaration' innehålla tydlig uppgift om a) — — - b) bränsleförbrukning vid blandad landsvägs— och stadskörning c) beräknad kostnad för bilens bränsleförbrukning vid 1 500 mils 'blandad' körning. — - — Vid beräkning av bränslekostnaden skall användas priset i 0—zon, självbetjäning, per den 1 juli varje år.
Det angavs också att informationen om bränsleförbrukning skulle grun- das på provning enligt metoder som närmare preciserades i en särskild bilaga till riktlinjerna.
Marknadsdomstolen yttrade i sitt beslut bl.a.:
Till följd av de mycket kraftiga oljeprisstegringar som inträffat under senare år har en bils bränslekostnader kommit att utgöra en betydande del av bilens totala driftskostnader. Det har därför blivit en angelägen uppgift för bilindustrin att utveckla personbilar med låg bränsleför- brukning, och detta förhållande återspeglas i marknadsföringen av nya bilar. Konsumenterna har uppenbarligen ett intresse av att i samband med köp av ny bil få kännedom om bilens bränsleförbrukning och bräns— lekostnad. Information härom är av betydelse framför allt genom att den möjliggör jämförelser mellan olika bilmodellers bränslevärden. In— formationen kan således sägas ha till funktion att underlätta produkt- jämförelser. Ett villkor för att meningsfulla och rättvisande jämförelser skall kunna komma till stånd är därvid att de olika bilmodellernas bränslevärden är jämförbara med varandra.
Marknadsdomstolen biföll KO:s talan.
Därför förbjöd domstolen bolaget att vid marknadsföring av ny personbil använda formuleringen "0,65 i snitt" eller likartad formulering på det sätt som hade skett i annonsen eller på annat liknande sätt, om inte uppgiften avsåg bilens bränsleförbrukning vid blandad landsvägs— och stadskörning beräknad på det sätt som angavs i konsumentverkets rikt— linjer.
Vidare ålade domstolen bolaget att vid marknadsföring av ny personbil genom annons, i den utsträckning som angavs i riktlinjerna, tydligt upplysa om
a) bilens bränsleförbrukning vid blandad landsvägs— och stadskör- ning beräknad på sätt som angavs i riktlinjerna,
b) den beräknade kostnaden för bilens bränsleförbrukning vid 1 500 mils blandad landsvägs— och stadskörning,
ningen.
Man kan ställa frågan om samma informationsåläggande skulle kunna bli följden av en annons i TV. Eller skulle domstolen med hänsyn till TV—mediets särdrag ha ansett att informationsskyldigheten i det medi— et är mindre omfattande än då tidningsannonser används?
7.3. Alkohol— och tobaksreklamlagarna
7.3.1. Begreppen alkoholdrycker och tobaksvaror
Somjag nämnti avsnitt 4.2.1 innehåller TF en bestämmelse som gör det möjligt att förbjuda kommersiell annons i tryckt skrifti den mån annon- sen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaks- varor (1 kap. 9 & punkt 1 TF).
Med stöd av denna föreskrift har införts särskild lagstiftning rörande marknadsföring av sådana produkter. Dessa bestämmelser finns i lagen (1978:763) med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkohol— drycker (alkoholreklamlagen) och lagen (1978:764) med vissa bestäm— melser om marknadsföring av tobaksvaror (tobaksreklamlagen).
Lagarna gäller näringsidkares marknadsföring som avser alkohol- drycker och tobaksvaror och som vänder sig till konsumenter (1 & första stycket alkoholreklamlagen resp. 1 & tobaksreklamlagen).
Med alkoholdrycker avses spritdrycker, vin, starköl och öl i den betydel- se dessa beteckningar hari lagen (1977:292) om tillverkning av drycker, m.m. (1 & andra stycket alkoholreklamlagen).
Öl är enligt den i alkoholreklamlagen åsyftade lagen en maltdryck, vars alkoholhalt överstiger 1,8 men ej 2,8 viktprocent. Utanför alkoholre- klamlagens reglering faller därför lättöl, som får innehålla högst 1,8 viktprocent alkohol.
Det anförda betyder att begreppet alkoholdrycker i alkoholreklamlagen har en något snävare innebörd än uttrycket ”alcoholic beverageS” i En— roparådets konvention om gränsöverskridande TV.
Med tobaksvara avses enligt förarbetena till tobaksreklamlagen (prop. 1977/78:178 s. 54) en vara som till någon del innehåller tobak och som är avsedd att brukas som njutningsmedel, även exempelvis tuggtobak och snus. Begreppet tobaksvara är därför identiskt med uttrycket "tobacco products" i TV—konventionen.
7.3.2. Grund regeln om särskild måttfullhet vid marknadsföringen
Grundregeln i alkohol— och tobaksreklamlagarna är att — med hänsyn till de hälsorisker som är förbundna med bruk av alkohol och tobak — särskild måttfullhet skall iakttas vid marknadsföring av alkoholdryck och tobaksvara. Därvid gäller särskilt att reklam— eller annan mark— nadsföringsåtgärd inte får företas som är påträngande eller uppsökande eller som uppmanar till bruk av alkohol eller tobak (2 & första stycket resp. 2 5).
Alkohol— och tobaksreklamlagarna grundar sig på tobaks— och alkohol- reklamutredningens betänkande (SOU 1976:63) Reklamen för alkohol och tobak.
Även utredningen föreslog att lagstiftningen skulle slå fast kravet på särskild måttfullhet vid marknadsföringen.
I motsats till vad som är särskilt måttfullt ställde utredningen bl.a. sälj- aktiviteter som bedrivs på ett sätt som gentemot konsumenterna är på— trängande, uppsökande, övertalande eller i annat hänseende mer akti- va. I fråga om sådana säljaktiviteter anförde utredningen (SOU 1976:63 s. 159):
När det gäller reklamens spridnin svägar är befogat att kräva att alko- hol— och tobaksreklam inte skall örekomma i medier med stor genom- slagskraft såsom TV, radio och film samt ej heller i ungdomstidningar m.m. Vad som brukar kallas utomhusreklam är också något som inte bör tillåtas. Metoden utmärks ju av att den är påträngande. Detsamma är förhållandet med den s.k. direktreklamen, dvs. meddelanden som skickas direkt till konsumenterna.
I prop. 1977/78:178 med förslag till lagstiftning om marknadsföring av alkoholdrycker och tobaksvaror delade departementschefen till fullo uppfattningen att utgångspunkten för regleringen skulle vara att mark- nadsföringen av alkoholdrycker och tobaksvaror skall ske med iaktta— gande av särskild måttfullhet. Departementschefen fortsatte (s. 31):
Jag har även anslutit mig till utredningens synpunkter om vad som i princip kan anses falla inom och utom måttfullhetsbegreppet. För att yt- terligare understryka vikten av att marknadsföringen av alkohol och to- bak sker i starkt återhållsamma former vill jag dock föreslå att deti lag skrivs in ett klart förbud mot användning av marknadsföringsåtgärder som gentemot konsumenterna framstår som påträngande eller uppsö- kande eller som uppmanar till bruk av alkohol och tobak. Som utred— ningen har framhållit står sådana säljaktiviteter i klar motsats till vad som kan anses vara särskilt måttfullt. Exempel på sådana reklamför- mer som kommer att träffas av förbudet är reklam på allmänna platser, på sjukhus, i lokaler för ungdom och vid idrottstävlingar, reklam som sänds eller delas ut direkt till konsumenterna samt reklam i radio, tele— vision och film.
7.3.3. Kommersiella annonser i tryckta periodiska skrifter
Alkoholdrycker
Alkohol— och tobaksreklamlagarna innehåller särskilda regler om an- vändning i marknadsföring av kommersiell annons i periodisk skrift el- ler i annan skrift på vilken TF är tillämplig och som med avseende på ordningen för dess utgivning är jämförbar med periodisk skrift.
Således gäller ett absolut förbud mot kommersiell annonsering i den mån annonsen används vid marknadsföring av spritdryck, vin eller starköl. Från förbudet undantas dock annonsering i skrift som tillhan- dahålls endast på försäljningsställe för sådan dryck (2 & andra stycket alkoholreklamlagen).
När det gäller räckvidden av detta förbud är flera omständigheter att beakta.
För det första omfattar lagstiftningen -— som påpekats i avsnitt 7.3.1 — endast näringsidkares marknadsföring som vänder sig till konsumenter. Utanför tillämpningsområdet faller därför enligt motiven (prop.
1977/78:178 s. 47) den kommersiella annonsering för alkoholdrycker som förekommer i fackpress. Ordet fackpress betecknar i sammanhang- et bransch— och organisationstidskrifter samt liknande publikationer som är avsedda för spridning huvudsakligen till intressenter som inte kan betraktas som konsumenter av alkoholdrycker, exempelvis tidskrif- ter som vänder sig till restaurangbranschen.
Vidare träffar annonseringsförbudet endast kommersiella annonser. När TF:s särskilda bestämmelse i ämnet kom till (SFS 197 4:67) behand— lades vad som avses med begreppet (prop. 1973:123 3. 10—12 och 46 f).
Också i motiven till alkoholreklamlagen togs dock detta ämne upp.
Departementschefen (prop. 1977/78:178 s. 39) framhöll att under be— greppet kommersiell annons inte föll s.k. åsiktsannonsering i fråga om alkohol eller de moment i propagandan för övergång från starkare till svagare alkoholdrycker som är inriktade på att påverka allmänhetens alkoholvanor. Utanför begreppet kommersiell annons föll likaså alltid en annons som härrörde från någon annan än den som har ett kommer— siellt intresse av att avsätta den annonserade varan.
I specialmotiveringen anförde vidare departementschefen (s. 51 f.):
Det är givetvis av utomordentligt stor vikt att de föreslagna bestämmel— serna inte tillämpas på ett sätt som kommer i konflikt med TF:s grund- läggande princip om rätten att i tryckt skrift framföra åsikter och med- dela uppgifter. Det kan emellertid vara svårt att ibland dra en klar gräns mellan gärningar som skall bedömas enligt TF:s regler och gär- ningar som visserligen har begåtts genom tryckt skrift men ändå skall bedömas enligt annan lag. Textinnehållet i en annons kan up fattas på olika sätt och ge utrymme för skilda tolkningar. Det bör därför under- strykas att ingripanden kan ske endast mot meddelanden som dels ut- gör medel för marknadsföring av vara, dvs. är avsedda att främja avsätt— ning av en vara, dels avser näringsidkares näringsverksamhet eller däri tillhandahållna varor. Bestämmelserna kan således inte användas till stöd för ingripande mot meddelanden, som är avsedda enbart att bi— bringa allmänheten vissa värderingar eller påverka dess allmänna be- teende i viss riktning. Därav följer exempelvis att reportage från vin— provningar och restauranger som regel måste anses falla utanför till- lämpningsområdet. Detsamma torde förhållandet vara beträffande an- nons— och reklamkampanjer som syftar till att minska alkoholkonsum- tionen och främja en övergång till svagare drycker.
Tobaksvaror
I fråga om marknadsföring av tobaksvaror gäller inte något absolut för- bud mot kommersiell annonsering i tidningar osv. Däremot krävs vid sådan annonsering att annonsen återger sådan varningstext och inne- hållsdeklaration som enligt lagen (1975:1154) om varningstext och in- nehållsdeklaration på tobaksvaror skall finnas på varans förpackning (3 & tobaksreklamlagen).
7.3.4. Alkohol— och tobaksreklamlagarnas anknytning till marknadsföringslagens generalklausul mot otillbörlig marknadsföring
Alkohol— och tobaksreklamlagarna har anknutits till MFL:s regelsy- stem. En handling som strider mot lagarna skall _ enligt en särskild be— stämmelse i vardera lagen — vid tillämpning av MFL anses vara otillbör- lig mot konsumenter (3 & alkoholreklamlagen resp. 4 & tobaksreklamla— gen).
Beträffande reklam i TV för alkohol och tobak innebär således regle- ringen följande. Särskild måttfullhet skall iakttas vid marknadsföring, och en reklamåtgärd får inte företas som är påträngande eller uppsö- kande eller som uppmanar till bruk av alkohol eller tobak. Enligt moti- ven (prop. 1977/78:178 s. 31) är reklam i TV ett exempel på sådana re- klamformer som är påträngande osv. Följaktligen skall vid tillämpning av MFL reklam i TV för alkohol och tobak anses vara otillbörlig mot konsumenter; marknadsdomstolen har därför rätt att förbjuda sådan re— klam.
Regleringen förbiser emellertid att det i radiolagen föreskrivs att ingen myndighet får förbjuda en radiosändning på grund av dess innehåll. Som har framhållits i avsnitt 5.1.4 gäller detta censurförbud för myn- digheterna också sändningar av reklam. För att det tryckfrihetsrättsli- ga censurförbudet inte skall hindra vitesförbud enligt MFL i fråga om exempelvis alkoholannonser har i TF införts bestämmelsen i 1 kap. 9 & punkt 1. Men någon motsvarande bestämmelse finns inte i radiolagstift— ningen.
Slutsatsen blir alltså att de effekter som eftersträvats med hjälp av la- garna om alkohol— och tobaksreklam f.n. inte kan uppnås i fråga om eventuell reklam i radio och TV, eftersom de kommer i formell konflikt med censurförbudeti 8 & radiolagen.
8. Överväganden och förslag
8.1 Utgångspunkterna i fråga om behovet av lagstiftning för reklam i svensk TV
8.1.1 Tillämpningsomrädet för radiolagens censurförbud måste begränsas
Hittills har den politiska viljan i vårt land varit att betald reklam inte skall få förekomma i TV. Därför har regeringen utnyttjat den möjlighet att träffa avtal med Sveriges Television som det ges klartecken för i 6 & tredje stycket punkt 3 radiolagen. Som förut har framgått (6.4) innebär den lin-oskriften bl.a. att det som villkor för ett programföretags sänd- ningsrätt fär avtalas om förbud mot kommersiell reklam. ] enlighet här— med anges deti avtalet mellan staten och Sveriges Television att företa- get inte mot vederlag får medge kommersiell reklam i program eller programinslag.
Nu tyder tecknen på att politiken kan komma att ändras. Då tänker man lätt att det juridiska i sammanhanget begränsar sig till att rege- ringen skriver ett nytt avtal med ett programföretag — SVeriges Televi- sion eller något annat företag -— och i det avtalet inte utnyttjar radiola- gens möjlighet att avtala om reklamförbud. Frågan om reklam i TV är emellertid inte alls så enkel.
Tvärtom rymmer ämnet åtskilliga komplikationer. Som jag nämnti in- ledningen räknar helt enkelt inte gällande lagstiftning med att betald reklam skall kunna bli en realiteti radio eller TV.
Man ("är en uppfattning om förhållandet mellan radioratten och rekla— men genom att ta del av 8 & radiolagen. Idenna pa l'agral's första stycke föreskrivs som en del av det s.k. censurförbudet i fråga om radio och TV att ingen myndighet [är förbjuda. en radiosändning på grund av dess in- nehåll. Såsom denna regel är formulerad kommer den i konflikt med en tänkt ordning som bygger på att marknadsdomstolen skall ha rätt att förbjuda otillbörlig TV—reklam.
Marknadsdomstolen har visserligen redan en gång förbjudit otillbörlig TV—reklam. Det var i ett beslut är 1976, MD 1976:20, KO mot Sveriges Radio AB.
Som jag nämnt i avsnitt 7.2.3 yrkade KO där att Sveriges Radio skulle förbjudas att vid marknadsföring av ett kortspel ange att försäljningen skedde till förmån för Radiohjälpen eller annat välgörande ändamål, så— vida det inte klart angavs hur stor del av priset som skulle tillfalla detta ändamål.
Sveriges Radio medgav KO:s talan och marknadsdomstolen biföll den.
I marknadsdomstolens beslut sades bl.a. att TV:s hallåpersonal vid någ- ra tillfällen visat upp det aktuella kortspelet och yttrat ungefär följande: "Så här ser kortspelet 'Upp med händerna' ut. Du kan köpa det där böcker och tidningar säljs. Det kostar 9 kr. och 50 öre och säljs till för- män för Radiohjälpen för hjälp till döva och hörselskadade barn."
Nar marknadsdomstolen förbjöd denna marknadsföring reflekterade domstolen synbarligen inte över censurförbudet i radiolagen.
Om den aktuella marknadsföringen hade skett i tryckt skrift, skulle marknadsdomstolen ha haft rätt att förbjuda den. Det censurförbud som finns i l kap. 2 & tryckfrihetsförordningen tolkas nämligen så, att det in- te hindrar att det meddelas vitesförbud med stöd av mark nadsföringsla—
gen.
Att tryckfrihetsförordningens censurförbud tolkas på detta sätt beror på förordningens yttrandefrihetsbegrepp. Vilket yttrandefrihetsbegrepp som tryckfrihetsförordningen har får man klart för sig när man beaktar syftet med förordningen sådant detta syfte har kommit till uttryck i främst ! kap. ] å i förordningen. I enlighet härmed anses det, som jag
har nämnt i avsnitt 4.2.1, att det faller utanför förordningens syfte att skydda näringsidkares ekonomiSka intressen. Det är detta som medför att censurförbudet i tryckfrihetsförordningen inte anses hindra att det meddelas vitesförbud med stöd av marknadsföringslagen.
Tryckfrihetsförordningens censurförbud är förebild för censurförbudeti radiolagen. Men för radion och televisionen är det inte i första hand tryckfrihetsförordningens yttrandefrihetsbegrepp som har relevans utan regeringsformens.
Radiolagens censurförbud har en kategorisk utformning: ingen myndig- het får förbjuda en radiosändning på grund av dess innehåll. Dessa ord får, som jag har nämnt, läsas så att de träffar också vitesförbud med stöd av marknadsföringslagen.
Ser man sedan till motivet för det radiorättsliga censurförbudet, kan no- teras att lagstiftaren avsåg att värna om radioprogrammens integritet (se prop. 1966:149 5. 33). Begreppet radioprogram definieras särskilt i radiolagen. Utanför definitionen faller s.k. enkla meddelanden. Det un- derströks emellertid vid radiolagens tillkomst (se anförd prop. s. 37) att det verkligen måste vara fråga om enkla meddelanden för att innehållet i en sändning inte skall betraktas som radioprogram, och det sades ut- tryckligen, att meddelandena inte får inramas av t.ex. musik eller re— klam. Motivledes har alltså reklam förklarats utgöra radioprogram.
Vad som har sagts nu visar att radiolagens censurförbud har en utform— ning som innebär att det inte ger utrymme för vitesförbud ens mot otill- börlig kommersiell reklam. Den radiorättsliga regleringen har alltså i detta avseende en annan innebörd än tryckfrihetsförordningen.
I och för sig är detta också naturligt. Hittills har ju meningen varit att det inte skall få förekomma någon kommersiell TV. Det har då inte fun- nits något behov av att kunna tillämpa marknadsföringsrättsliga regler på TV-området.
Det anförda innebär att man måste ställa sig frågan om marknadsdom- stolens beslut 1976 i fråga om Sveriges Radio var lagenligt. Jag är för egen del inte fullt övertygad om det.
På grund av vad jag nu har sagt blir den första fråga som man måste svara på om man överväger att införa reklam i TV, om man vill att marknadsföringslagens övervakningssystem skall gälla TV—reklam och att marknadsdomstolen skall ha rätt att förbjuda oti llbörlig 'l'V—reklam.
En alternativ lösning skulle kunna vara att TV—reklamen helt överva- kades vid sidan av marknadsföringslagens regler, t.ex. av radionämn- den.
TV—utredningon har i sitt betänkande (SOU 1989:73) TV—politiken när- mast som en självklarhet räknat med att TV—reklamen skall övervakas inom ramen för marknadsföringslagens system. Jag anser att det i sak finns goda skäl för den ståndpunkten. Grundtanken med marknadsfö— ringslagen ärju att den skall reglera den kommersiella reklamen i hela dess vidd och oavsett i vilket medium ett reklammeddelando framförs.
För att åstadkomma det resultatet krävs emellertid att tillämpningsom- rådet för radiolagens censurförbud anpassas så att det sammanfaller med censurförbudet i tyryckfrihetsförordningen.
Jag har övervägt olika möjligheter i detta avseende. Den slutsats som jag har kommit till är att det inte är nödvändigt att göra ett direkt in— grepp i radiolagens regel. Det bör i huvudsak räcka att man gör ett till— lägg till lagtexten som klargör atti fråga om marknadsföring gäller fö- reskrifterna i mark nadsföringslagen. Alkohol— och tobaksreklamen för- anleder dock särskilda överväganden. Detta tarjag upp i avsnitt 8.6.3.
Om 8 & radiolagen ändras så att det klargörs atti fråga om marknads- föring gäller föresk rifterna i marknadsföringslagen, kommer denna lags regler att slå igenom också i fråga om reklam i radio och TV.
8.1.2 Radiolagens krav på opartiskhet måste inskränkas En annan omständighet som komplicerar TV—reklamfrågan är kraven i 6 & första stycket radiolagen om att ett programföretags sändningsrätt skall utövas opartiskt och sakligt.
Särskilt måste kravet på opartiskhet uppmärksammas.
Enligt radionämndens praxis tar kravet på opartiskhet sikte på olika fö- reteelser, däribland reklambetonatgynnande av en viss viss produkt eller ett visst företag.
Nämndens praxis innebär att ett programföretag bör vara försiktigt med inslag som kan uppfattas som ett otillbörligt gynnande av en viss produkt eller ett visst företag.
Det ligger emellertid i sakens natur att betalda reklammeddelanden, som syftar till att övertala till köp av en viss produkt, inte kan vara opartiska i den nu beskrivna meningen. Tvärtom är ett reklammedde- lande med nödvändighet ett gynnande av den aktuella produkten i för- hållande till de produkter som konkurrerande företag marknadsför.
Om ett reklamsändande TV—företag skall vara bundet av radiolagens krav på opartiskhet, måste därför räckvidden av detta krav inskränkas.
Olika möjligheter står här till buds. Jag behandlar ämnet närmare i av- snitten 8.3.1 och 8.4.1. Jag har emellertid redan i det här sammanhang- et velat fästa uppmärksamheten på att det finns ett samband mellan frågan om reklam i TV och radiolagens krav på opartiskhet.
l' fortsattningen tarjag först upp några centrala begrepp som man enligt min uppfattning inte kan undvara i en lagstiftning om reklam—TV. Det är begreppen reklam samt annonstid och annons (avsnitt 8.2). Sedan be- handlar jag vad som bör vara ett reklam—TV-företags grundläggande skyldigheter (avsnitt 8.3).
De tre darefter följande huvudavsnitten gäller några huvudpunkter i fråga om annonser i TV (8.4), mängden annonser och hur annonser bör få sättas in (8.5) samt särskilda normer för reklam i TV (8.6).
8.2. Några centrala begrepp
8.2.1. Reklam
TV skiljer sig i olika hänseenden från andra reklannnedier. Det har .ort att många länder ställt upp särskilda reglerom 'l'V—reklam.
För det fall att reklam skall införas i svensk TV har TV—utredningen förordat särskilda regler om reklam till barn.
Enligt utredningen bör TV—reklam inte få vända sig särskilt till försko- le- eller lågstadiebarn. Som tänkbara regler anger utredningen vidare att TV—reklam inte bör få sändas före ett visst klockslag eller i anslut- ning till barnprogram. Utredningen anser också att personer som med— verkari barnprogram och sagofigurer som kan ses i sadana program in— te bör få förekomma i reklam som sänds under samma tid som barnpro-
grammen.
Även om TV—utredningen inte behandlar den saken närmare är det tyd- ligt att utredningen i det här sammanhanget med reklam menar unge- fär detsamma som marknadsföringslagen gör.
Om det skall införas särskilda regler om reklam i TV bör det emellertid enligt min mening uttryckligen klargöras vad som avses med reklam. Dels har uttrycket reklam i och for sig inte någon precis innebörd. Dels förekommeri dag uttrycket reklam i olika betydelser i skilda regelverk.
Om man begränsar tillämpningsområdet för radiolagens censurförbud på det sätt som jag föreslår, kommer det reklambegrepp som följer av marknadsföringslagen att slå igenom också i fråga om reklam i radio och TV. Detta reklambegrepp kan i princip inte utvidgas, eftersom grän- serna för det bestäms av tryckfrihetsförordningen och dess yttrandefri- hetsbegrepp.
Förutom detta reklambegrepp finns det anledning att observera vad som avses med reklam enligt Europarådets konvention om gränsöver- skridande TV samt vad som avses med uttrycket kommersiell reklam i radiolagen och avtalen mellan staten programföretagen inom Sveriges Radio—koncernen.
Det är således i tre olika regelverk man i dag finner ett reklambegrepp som har relevans på 'l'V—omrädet. Till detta kan läggas radiolagens krav på opartiskhet, som enligt radionämndens tillampning av det inne— bär att ett programföretag bör vara försiktigt med programinslag som innebär ett reklambetonat gynnande av en viss produkt eller ett visst fö-
retag.
Ytterligare en företeelse som inte bör lämnas ur sikte är begreppet spon- sorskap och vad som följer av det enligt Europarådets 'l'V—konvention.
Det reklambegrepp som TV—konventionen använder är mycket vid- sträckt; det inkluderar även s.k. åsiktsreklam. Samtidigt är detta re- klambegrepp snävt eftersom det ställer upp ett vederlagsrekvisit; det omfattar endast sådana meddelanden som ett TV—företag sänder mot vederlag.
Avgränsningen av marknadsföringslagens generalk lao-.;ul mot otillbör- lig marknadsföring sker på ett helt annat satt. Åsiktsreklam och lik- nande faller utanför regleringen. Detsamma är fallet med inköps— eller andra anskaffningsfrämjande åtgärder som riktas "bakåt" mot leveran- törer, kreditgivare eller arbetssökande. Exempelvis platsannonser fal- ler alltsa utanför lagen.
Marknadsföringslagen gäller därför endast näringsidkares meddelan— den som syftar till att främja avsättningen av varor, tjänster eller andra nyttigheter. Det är endast reklamåtgärder i denna mening som, om de är otillbörliga, kan förbjudas av marknadsdomstolen. Huruvida det rör sig om reklam mot betalning eller inte har ingen betydelse för tillämp— ligheten av marknadsföringslagen. Detta innebär att lagen även gäller en näringsidkares reklam för i den egna verksamheten utbjudna varor eller tjänster.
Begreppet kommersiell reklam i radiolagen och programlöretagens av- tal med staten tycks inte sammanfalla med vare sig 'l'V—konventionens reklambegrepp eller det reklambegrepp som följer av mark nadsförings- lagen.
En diskussion om vad som bör avses med reklam i radio— och TV—sam- manhang måste enligt mening ta sin utgångspunkt i marknadsförings- lagen. Som jag har varit inne på blir nämligen det reklambegrepp som följer av marknadsföringslagen ofrånkomligen av intresse i och med att tillämpningsområdet för radiolagens censurförbud begränsas.
De företag som är programföretag i radiolagens mening har också ett mer speciellt skäl för att observera det reklambegrepp som följer av
mark nadsföringslagen. Det har att göra med att radioansvarighetsla— gen gäller för företaget.
Missbruk av yttrandefriheten i radioprogram medför enligt 2 & radioan- svarighetslagen ansvar och skadeståndsskyldighet endast när gärning- en innefattar yttrandefrihetsbrott.
Förebilden för denna bestämmelse är 1 kap. 3 & tryckfrihetsförordning- en, som anger att ingen kan tilltalas eller dömas till ansvar eller ersätt- ningsskyldighet för missbruk av tryckfriheten i annan ordning eller i annat fall än tryckfrihetsförordningen bestämmer.
Innebörden av uttrycket "missbruk av tryckfriheten" beror, som har framhållits tidigare, av en tolkning av syftet med tryckfrihetsförord- ningen sådant detta syfte har kommit till uttryck i främst ] kap. 1 & i förordningen. Utanför tryckfrihetslörordningens syfte faller att skydda näringsidkares ekonomiska intressen. Marknadsföringslagens regle— ring anses därför vara förenlig med tryckfrihetsförordningen fastän för- ordningen inte ger något positivt stöd för regleringen.
I radioansvarighetslagen avses med uttrycket ”missbruk av yttrandefri- heten” detsamma som med uttrycket missbruk av tryckfriheten i 1 kap. 3 % tryckfrihetsförordningen (se prop. 1966:156 s. 54).
I 1 kap. 3 & tryckfrihetsförordningen står att ingen i annan ordning eller i annat fall än förordningen bestämmer kan "tilltalas eller dömas till ansvar eller ersättningsskyldighet”. De citerade orden skall inte uppfat- tas bokstavligt. Bl.a. är att märka vad departementschefen uttalade i prop. 1970:57 med förslag till lag om otillbörlig marknadsföring (s. 65):
Enligt 1 kap. 3 & tryckfrihetsförordningen, vilken har grundlags karak— tär, fär missbruk av tryckfriheten inte föranleda straff eller skade- ståndsskyldighet i andra fall än dem som anges i förordningen. Denna regel måste anses innebära att stöd i förordningen krävs även för att man skall kunna meddela vitesförbud mot handlingar som ligger inom deti förordningen behandlade området.
Den innebörd som 1 kap. 3 & tryckfrihetsförordningen enligt det anförda har påverkar naturligtvis tolkningen av 2 & radioansvarighetslagen. Man mäste anse att också denna regel omfattar vitesförbud inom det område som lagstiftningen behandlar.
På grund av det nu beskrivna förhållandet mellan marknadsföringsla— gen och radioansvarighetslagen finns det anledning att försöka precise- ra vad som bör förstås med reklam i TV från marknadslöringslagens synpunkt.
I avsnitt 7.2.3 harjag redogjort för mark nadsföringslagens avgränsning mot det yttrandefrihetsrättsliga området.
Som jag nämnt påpekade departementschefen i propositionen till lagen om otillbörlig marknadsföring att grunden för att ingripanden mot re— klam i tryckt skrift ansetts kunna ske utan stöd i tryckfrihetsförord- ningen fick ses däri, att det här var fråga om åtgärder av utpräglat kom— mersiell natur, som inte avser nyhetsförmedlingen eller åsiktsbildning- en i samhället.
Departementschefen ville undvika att den nya generalklausulen mot otillbörlig marknadsföring skulle tillämpas på ett sätt som kunde te sig tvivelaktigt från tryckfrihetsrättslig synpunkt. llan ansäg därför att in- gripanden mot reklam i tryckt skrift med stöd av klausulen skulle be- gränsas till sådana framställningar som har ett rent kommersiellt syfte och rent kommersiella förhållanden till föremäl, dvs. avser en närings- idkares affärsverksamhet eller där tillhandahållna varor och tjänster. Däremot borde bestämmelsen inte kunna användas för att ingripa mot sådan reklam i tryckt skrift som är inriktad på att bibringa allmänhe- ten vissa allmänna värderingar eller påverka dess allmänna beteende i viss riktning.
Eftersom uttrycket missbruk av yttrandefriheten i radioansvarighetsla- gen betyder detsamma som uttrycket missbruk av tryckfriheten i 1 kap. 3 & tryckfrihetsförordningen får uttalandena i marknadsföringslagens förarbeten om reklam i tryckta skrifter anses vara direkt överförbara till sådan reklam i TV som radioansvarighetslagen gäller för.
Vad gäller den rättspraxis som finns om gränsdragningen mellan mark— nadsföringslagen och tryckfrihetsförordningen bör särskild betydelse tillmätas Högsta domstolens beslut i llelg—Extra—fallet (NJA 1975 s. 589) och Konsum—fallet (NJA 1977 s. 751).
Helg—Extra—fallet gällde löpsedeln till en tidning. lll) förklarade att en löpsedel inte utan vidare kan jämsta'las med en sedvanlig annons eller
eljest kan sägas va ra av utpräglat kommersiell natur med rent kommer- siella förhållanden till föremål. Om den aktuella löpsedeln skrev HD att den, trots att den på ett missvisande sätt antydde tidningens innehåll, utgjorde ett led i tidningens nyhetsförmedling. Fragan om ingripande mot löpsedeln för att vara oriktig eller vilseledande kunde därför inte prövas enligt marknadsföringslagen utan föll inom ramen för tryckfri—
hetsförordningens ansvarssystem.
Denna bedömning kanjämföras med radionämndens beslut den 2 febru- ari 1989 i fråga om underhållningsprogrammet "Zick Zack”, som jag re- dogjort för i avsnitt 6.7.4.
Radionämnden prövade bl.a. om Sveriges Television hade överträtt be- stämmelsen i avtalet med staten om att företaget inte får medge kom- mersiell reklam mot vederlagi program eller programinslag.
1 programmen förekom av AB Tipstjänst arrangerade dragningar i bola- gets båda spel Lotto och Joker. Radionämnden uttalade att detta i hög grad var ”ägnat” att främja avsättningen av Tipstjänsts produkter och ansåg att den exponering som Tipstjänst och dess spel fick i program— men var att betrakta som kommersiell reklam i radiolagens och avtalets
mening.
Såvitt jag kan förstå har därmed radionämnden ansett att det är en skillnad mellan det reklambegrepp som följer av marknadsföringslagen och uttrycket kommersiell reklam i radiolagen och programföretagens avtal med staten.
”Zick Zack"—programmen var underhållningsprogram där olika artister framträdde. Med Högsta domstolens ordalag i Helg—ldxtra—malet borde man kunna säga att ett sådant program inte utan vidare kanjamställas med en sedvanlig annons eller eljest kan sägas vara av utpräglat kom- mersiell natur med rent kommersiella förhållanden till föremål.
Radionämndens beslut förefaller därför illustrera att uttrycket kom- mersiell reklam i radiolagen och programföretagens avtal med staten täcker något mer än vad som är möjligt att föra in under marknadsfö-
I princip måste det anses vara ägnat att komplicera tillvaron för ett pro— gramföretag att på detta sätt behöva hålla reda på två olika reklambe- grepp. Olagenhetcrna bör dock inte överdrivas. I dag är för ett program- företag radiolagens uttryck kommersiell reklam av avgjort större in- tresse än det reklambegrepp som följer av marknadsföringslagen av det skälet att inget programföretag får finansiera sin verksamhet med re- klam.
Om det skall ske en ändring i detta avseende talar emellertid goda skäl för att man helt håller sig till det reklambegrepp som följer av mark— nadsföringslagen. Om man begränsar tillämpningsområdet för radiola— gens censurförbud som jag föreslår kommer nämligen detta reklambe- grepp att vara av intresse för samtliga programföretag. Och på grund av kopplingen mellan radioansvarighetslagen och tryckfrihetsförordning— en blir det med detta reklambegrepp möjligt atti tillämpningsfrägor fal- la tillbaka på ett tämligen väl stabiliserat regelverk (jfr prop. 1986/87: 151 s. 50 och 297).
Samtidigt bör de radiorättsliga reglerna inte ändras mer än nödvändigt. Den synpunkten har särskild betydelse för de programföretag som inte avses fä finansiera sin verksamhet med reklam. För dessa programföre- tag, dvs. möjligen alla fyra programföretagen inom Sveriges Radio—kon- cernen, hör det därför även i fortsättningen i företagets avtal med staten slås fast att det är reklam mol nederlag som företaget inte får sända.
Det blir således även i fortsättningen nödvändigt att skilja mellan re- klam mot vederlag och annan reklam. ()m reklam av det senare slaget förekommer i sändningar av ett programföretag som inte får sända re- klam mot vederlag, bör denna reklam liksom hittills bedömas utifrån om det gynnande som skett har varit otillbörligt eller inte. Radionämn— dens beslut den 25 maj 1989 i fråga om pausprogram i TV för program- tidningen Röster i radio TV, som jag redovisat i avsnitt 6.7.4, illustrerar den frågeställningen.
Vad sedan gäller det reklamsändande TV—företaget finns ytterligare ett skäl för att hålla sig till ett mer renodlat kommersiellt reklambegrepp än vad radiolagens uttryck kommersiell reklam får anses vara. Det är att i princip endast reklam i den sålunda angivna meningen — dvs. i marknadsföringslagens mening -— bör få förekomma i de sammanhang där företaget har rätt att sända reklam mot vederlag. Här skall företa-
get sända verklig reklam, inte egna underhållningsprogram som på ett mer obestämt sätt gynnar kommersiella intressen; jag återkommer till detta i avsnitt 8.4.2.
Ett mer renodlat reklambegrepp, dvs. ett som är något snävare än radio- lagens uttryck kommersiell reklam, aktualiserar emellertid frågan om det inte behövs en uttrycklig regel som förbjuder ett programföretag att i den egentliga programverksamheten gynna kömnn'rsiclla intressen mot nederlag. Detta var vad Sveriges 'l'clevision gjorde i "Zick Zack"- programmen; för varje program tog företaget emot 225 ()()0 kr. av AB Tipstjänst.
Med ett mer renodlat kommersiellt reklambegrepp an radiolagens ut- tryck kommersiell reklam hade det kanske inte varit möjligt att i "Zick Zack'l—fallet hävda att det rörde sig om reklam. Då hade radionämnden kanske fått nöja sig med att konstatera att programföretaget överträtt kravet på opartiskhet, som ju enligt nämndens praxis tar sikte på att bl.a. motverka reklambetonat gynnande av ett visst företag eller en viss produkt.
Det nu anförda är en av de omständigheter som skulle kunna motivera att det är lämpligt att uttryckligen förbjuda ett programföretag att i den egentliga programverksamheten. gynna kommersiella intressen mot ve— derlag. En annan sådan omständighet är den vidsträckta reklamdefini— tionen enligt TV—konventionen. Jag tar upp den här frågan närmare närjag diskuterar kravet på opartiskhet i avsnitt 8.3.1.
Oavsett hur man reglerar det reklambetonade gynnandet är det dock min uppfattning att ett reklambegrepp som ansluter till marknadsfö- ringslagen är att föredra framför dagens ordning med i princip två in— hemska rcklambegrepp för ett programföretag.
På grund av det anförda och eftersom jag i avsnitt 8.1.1 har förordat att marknadsföringslagens regler skall slå igenom på TV—området är det min uppfattning att reklam vad gäller ett programföretags sändningar bör definieras som ett radioprogram som ar auset! ull [rain/u en närings- idkares avsättning av en vara, en tjänst eller någon annan nyttighet.
Emellertid har TV—mediet sina särdrag. Det finns därför anledning att beröra några speciella företeelser på 'l'V—området där en sändning har reklamvärde för en viss näringsidkare.
En sådan företeelse är användandet av 'l'V—mediet för direkta säljerbju- danden eller liknande. På engelska talar man här om teleshopping. TV— tittaren erbjuds i det fallet möjlighet att beställa en vara som demon- streras i ett program.
Teleshopping har utvecklats i USA. I Europa var den engelska program- kanalen ”Sky Channel” först med att pröva denna säljmetod år 1987, och verksamhet med teleshopping pågår nu på skilda håll.
De säljerbjudanden och liknande som förekommer i teleshopping är utan tvivel reklam i den mening som har angetts här ovan.
En annan form av kommersiellt främjande i TV har jag redan nämnt, nämligen Sponsorskap. Enligt Europarådets TV-konvention faller spon- sorskap utanför vad som i konventionens mening är reklam.
Med en sponsor menar TV—konventionen någon som inte sysslar med programverksamhet eller med att framställa audiovisuella verk men som deltar i den direkta eller indirekta finansieringen av ett TV—pro— gram i syfte att föra fram sitt namn, varumärke eller ”image” (artikel
2 g).
Sponsorskap är således enligt konventionen ett sätt att i TV marknads- föra sponsorns namn, varumärke eller ”image" till skillnad från de kon— kreta produkter som sponsorn marknadsför: marknadsföring av det se- nare slaget anses vara reklami konventionens mening.
Likaväl som TV—konventionen principiellt godtar reklam, godtar den Sponsorskap. Men den godtar varken smygreklam eller smygsponsring (”surreptitious sponsorship"). När Sponsorskap föreligger kräver därför konventionen att det lämnas meddelande om sponsarskapet i början el— ler slutet av programmet (artikel l7:1 ).
TV—könventionens nu beskrivna distinktion mellan reklam och spon- sorskap har såvittjag förstår ingen relevans när det gäller vad som från marknadsföringslagens synpunkt skall anses vara reklam. Om en spon—
sor är näringsidkare och näringsverksamheten gäller att vinna avsätt— ning för varor eller tjänster, torde lämnande av sponsorsmeddelande mycket väl kunna vara reklam i den av mig här ovan utvecklade me-
ningen.
Samtidigt uttrycker TV—konventionens distinktion mellan reklam och Sponsorskap en faktisk realitet: den typiska reklamen i konventionens mening gäller budskap som är direkt och ohöljt kommersiella, medan det kommersiella i Sponsorskap är mer inlindat.
Vad jag har sagt nu är inget argument mot den reklamdefition som jag föreslår. Men det visar att man i det radiorättsliga regelverket på något annat sätt än genom vad som avses med reklam mot vederlag bör kunna skilja mellan reklam mot vederlag i allmänhet och sponsrade program med sponsorsmeddelande. Jag tar upp detta närmare i avsnitt 8.7.
Ytterligare en form av kommersiellt främjande i TV som har blivit upp- märksammad är vad som på svenska skulle kunna kallas varuexpone- ring. Det engelska uttrycket är product placement. Med detta menas att företag i avsättningsfrämjande syfte och mot betalning får sina produk- ter uppmärksammade i vanliga TV—program.
När det gäller frågan i vad mån varuexponering är reklam säger TV—ut- redningen i sitt betänkande (SOU 1989:73 s. 105 f.) att det är svårt att dra klara gränser, eftersom det kan handla om allt från att t.ex. en bil av visst märke förekommer i en TV—serie utan att någon särskild upp— märksamhet ägnas åt bilen, till att hela programmet är utformat för att framhålla bilens förtjänster.
Jag delar i princip 'l'V—utredningens uppfattning. .Jag vill emellertid tillägga att det knappast ens i uppenbara fall av varuexponering är frå— ga om reklam i den mening som jag har utvecklat ovan. Daremot inne— bär sådan varuexponering utan tvivel gynnande mot vederlag av den
aktuella varan.
Utanför den reklamdefinition som jag föreslår faller vidare under alla förhållanden vissa meddelanden i näringsverksamhet, t.ex. sådana som är anskaffningsfrämjande. Detta kan verka omotiverat. Det behöver dock inte få några negativa följder. Vissa av de regler som bör gälla för
TV—reklam kan gälla också sådana meddelanden. Jag behandlar detta närmare i avsnitt 8.3.4.
8.2.2 Annonstid och annons
Distinktionen mellan redaktionell text och annonser är vedertagen för tidningarnas del. Den har också satt spår i lagstiftningen.
Sålunda förekommer i tryckfrihetsförordningen uttrycket kommersiell annons (1 kap. 9 5 punkt 1). Det anges att utan hinder av förordningen gäller vad i lag är stadgat om förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror. Motiven (prop. 1973:123 3. 46) klargör att redaktionell text inte berörs av bestämmelsen.
För TV:s del finns det behov av en motsvarande distinktion. Den måste dock uttryckas på något annat sätt eftersom man genom att se på TV in— te kan få den överblick över vilka program som erbjuds som motsvarar det intryck man får av en snabbtitt på en tidningssida.
Artikel 13 i Europarådets TV—konvention illustrerar med vilka medel man för TV:s vidkommande har försökt skilja mellan reklamen och de egentliga programmen. Det anges att reklam skall kunna identifieras tydligt och att den genom bild— eller ljudmarkeringar skall vara skild från programtjänsten i övrigt. Vidare anges att det inte är tillåtet med smygreklam och att personer som regelbundet presenterar nyhets— och aktualitetsprogram inte får medverka i 'I'V—reklam.
Det anförda visar att det även för TV:s vidkommande finns behov av ett annonsbegrepp. Det är under annonstid som det skall vara tillåtet att sända reklam mot vederlag, och det bör inte vara tillåtet att göra detta under den övriga sändningstiden. Jag bortser då från att kategorin sponsrade TV—program bör kunna behandlas som en sak för sig.
En annons publiceras i allmänhet på uppdrag av någon som står utanför TV—företaget; det är i dennes intresse som publicering sker och för att få annonsen sänd är uppdragsgivaren villig att betala. För spridning av det övriga innehållet i TV måste i stället TV—företaget betala (avlöna personal, förvärva sändningsrå ttighete r).
Det förekommer naturligtvis att annonser publiceras utan att någon ut- omstående är direkt involverad i det. Som exempel kan tas annonser i TV för en av TV—företaget utgiven programtidning. Ett annat exempel är annonser i en dagstidning som uppmanar läsarna att prenumerera
på tidningen.
Vanligast är emellertid att en annons publiceras på uppdrag av en ut— omstående.
Jag anser att man bör ta fasta på detta när man bestämmer innebörden av de begrepp som behövs för att på televisionens område uttrycka en motsvarighet till distinktionen mellan redaktionell text och annonser. Vad man framför allt bör ta fasta på är emellertid TV—konventionens krav att reklam i konventionens mening skall kunna identifieras tyd- ligt och genom ljud— eller bildmarkeringar vara skild från program— tjänsten i övrigt.
Min slutsats är att man behöver två uttryck för detta. Dels begreppet annonstid, dels begreppet annons.
Med annonstid bör man kunna förstå sändningstid som inleds och avslu- tas av en särskild ljud— och bildsignatur som markerar att programföre- taget under den angivna [iden L huvudsak sänder på uppdrag av andra. Och en annons bör kunna definieras som ett televisionsprogram som
sänds under annonstid.
Endast under annonstid i denna mening bör ett reklam—TV—företag ha rätt att sända reklam mot vederlag; som jag har nämnt bör det dock va— ra möjligt att behandla sponsrade program som en särskild företeelse.
Begreppet reklam i radio-_ och TV-sammanhang bör, som jag har be— handlat i föregående avsnitt, ansluta till vad som aVses enligt mark- nadsföringslagen. Utanför begreppet reklam kommer darmed att falla både äsik tsreklam och liknande samt anskaffningsfrämjande meddelan—
den, t.ex. rekryteringsannonser.
Mot den här bakgrunden bör det inte vara något krav att annonser i TV bara gäller betald reklam. Annonser bör också få avse vissa andra med-
delanden. Detta kan åstadkommas genom den definition av annons som jag föreslär.
Vad programföretaget bör ha rätt att sända under annonstid behandlar jag närmare i avsnitt 8.4.2.
8.3. Ett rek lam—TV—företags grundläggande skyldigheter 8.3.1 Opartiskhet och sakligheti programverksamheten
TV—utredningen har i sitt betänkande presenterat tre alternativ för hur reklam skulle kunna finansiera svensk TV. Alla tre alternativen förut— sätter att de reklamfinansierade programmen sänds från marksändare i ett rikstäckande nät.
Det första alternativet innebär att Sveriges Television inleder reklam- sändningar. Reklam kan sändas i var och en av företagets båda kanaler eller i endast en kanal.
I det andra alternativet delas Sveriges Television upp i två bolag, ett för varje TV—kanal. Det ena bolaget lämnar Sveriges Radio—koncernen och sänder reklamfinansierade program. medan det andra stannar kvar och sänder på samma sätt som i dag, dvs. program som finansieras med mot- tagaravgi fter.
Enligt det tredje alternativet etableras det en tredje rikstäckande TV— kanal. Ett programföretag utanför Sveriges Radio—koncernen tar hand om denna kanal och sänder reklamlinansierade program. I de nuvaran- de två TV—kanalerna fortsätter Sveriges Television att sända avgiftsfi- nansierade program.
De grundläggande villkoren för Sveriges Televisions sändningsrätt an- ges i 6 & första stycket radiolagen. De är att sändningsrätten skall utö— vas opartiskt och sakligt.
I sin heskrivnin , av det alternativ för TV—reklam som innebär att Sveri- i: ges Television får svara för reklamsändningarna har TV—utredningen
uttalat, att företagets uppdrag inte skulle förändras. De enda följderna skulle bli att det nuvarande reklamförbudet i avtalet med staten upp- hävdes och att reklaminslagen inte behövde uppfylla kraven på opar- tiskhet och saklighet.
Enligt min uppfattning måste emellertid kravet på opartiskhet ägnas större uppmärksamhet än vad TV—utredningen gjort. Det gäller också för det fall att Sveriges Television skulle bli det rek lamsandande 'l'V—fö—
reta get.
Det ärinte givet att kravet på opartiskhet skall ha samma innebörd som i dag, om televisionen öppnas för reklam. Eftersom denna fråga emeller- tid är gemensam för alla tre alternativen för reklam enligt TV—utred- ningens betänkande, väntarjag med att behandla den till längre fram i detta avsnitt.
TV—utredningens alternativ 2 och 3 innebär som jag nämnt att reklam skall sändas av ett företag utanför Sveriges Radio—koncernen.
Utredningens betänkande har ett särskilt kapitel med rubriken "Ett fri- stående svenskt 'l'V—-f(")retag”. Där behandlas vilka villkor som bör gälla för ett sådant företags programverksamhet. Bl.a. sager utredningen (SOU 1989z73 s.147):
Aven om ett nytt reklamfinansierat TV—företag skulle startas kommer antalet TV—företag i Sverige att förbli litet. Det viktigaste skälet till det är den begränsade tillgången till sändningsfrekvenser som gör att det inte flinns utrymme för mer än ytterligare högst två rikstäckande TV— kana er. —— —
Det finns därför inte anledning att betrakta ett reklamfinansierat TV- företag på annat sätt än Sveriges Television när det gäller kravet på mångfald och balans i programverksamheten. Det är viktigt att många röster får komma till tals och att företaget inte driver egna meningar i kontroversiella frågor.
Därför bör samma krav på opartiskhet och saklighet som gäller för Sve- riges Television också gälla för ett nytt reklamfinansierat TV—företag. Dessa krav gäller givetvis inte för innehållet i reklaminslagen. För des— sa bör i stället marknadsföringslagens regler galla.
Enligt TV—utredningen bör således också ett reklamsändande TV—före— tag som står utanför Sveriges Radio—koncernen vara skyldigt att utöva sändningsrätten opartiskt och sak ligt.
Detta är ett principiellt betydelsefullt ställningstaga nde.
När kraven på opartiskhet och saklighet lagfästes i samband med nuva- rande radiölags tillkomst 1966 motiverades detta uteslutande med Sve— riges Radios monopolstallning. Departementschefen anförde (prop. 1966:149 5. 29) att kraven på opartiskhet och saklighet innehöll den grundläggande skyldigheten för företaget och att kraven borde regleras i samma ordning som företagets grundläggande rättighet. Han fortsat- te: ”Jag förordar att bestämmelsen om ensamrätt kompletteras med en bestämmelse om skyldighet att utöva ensamrätten opartiskt och sak- ligt."
Ett fristående TV—företag som drivs på affärsmaSsiga villkor passar inte riktigt in i det hittills gällande mönstret. Ett sådant företag blir inte nå- got egentligt monopolföretag.
Å andra sidan är det som TV—utredningen säger: frekvensmässigt finns det endast utrymme för ytterligare två rikstäckande 'l'V-kanaler från marksändare. Ett företag som tar hand om båda dessa kanaler eller en av dem får därför ofrånkomligen en stark ställning. Det kan hävdas att ett sådant företag inte skall ha rätt att utnyttja sin ställning för att dri- va politiska kampanjer eller undertrycka åsikter som företaget finner obekväma.
Det är i första hand en politisk fråga att avgöra vilka skyldigheter som ett fristående TV—företag bör ha. På en punkt bör man dock vara klar över att Europarådets TV—konvention ställer ett sarskilt krav. Det är att programföretaget skall se till att nyheter återger fakta och händel- ser korrekt (artikel 7:3). Med detta anserjag mig kunna lämna de prin- cipiella aspekterna av att också ett fristående 'l'V—liiretag bör vara skyl— digt att utöva sändningsrätten opartiskt och sakligt.
En omständighet vill jag emellertid uppehålla mig vid något ytterligare. Det är att det utifrån kravet på opartiskhet är en skillnad mellan en te— levision utan betald reklam och en television där det sänds betald re- klam.
Som jag nämnt i avsnitt 6.7.2 tar kravet på opartiskhet enligt radio- nämndens praxis sikte på främst fyra företeelser: 1) Kritik mot en klart utpekad part. 2) Ensidig behandling av ett visst ämne eller en viss hän—
delse. 3) Värderande uttalande av programledare eller liknande med- verkande i en kontroversiell fråga. 4) Reklambetonat gynnande av ett visst företag eller en viss produkt.
De tre första av dessa företeelser motiverar inga särskilda övervägan- den i detta sammanhang. När det gäller reklambetonat gynnande av fö- retag eller produkter ligger det annorlunda till.
Om ett TV—företag — som i dag Sveriges Television — inte får medge kom- mersiell reklam mot vederlag i program eller programinslag är det följd- riktigt att också kräva, att företaget inte skall sanda sådant som fram- står som reklambetonat gynnande av en viss produkt eller ett visst före— tag. Denna innebörd av kravet på opartiskhet får anses vara en nödvän— dig konsekvens av reklamförbudet.
Det är inte givet att kravet på opartiskhet skall ha denna innebörd för ett reklamsändande 'l'V—företag. Ett sådant företag harju en principiell rätt att syssla med "reklambetonat gynnande” av produkter och företag.
Kanske skulle ett reklam—TV—företag i det här hänseendet hellre vilja jämföra sig med en dagstidning. En recension i en dagstidning av en bok eller en film kan vara hur lovordande som helst. Och tidningen får inne- hålla hur många lovordande recensioner som helst. Det ger — på grund av bestammelserna i tryckfrihetsförordningen— inte anledning att tala om otillåtet gynnande. På samma sätt skulle det kunna vara för ett re— klamsändande TV—företag som hade program av typ ”Laslustan” eller ”Filmkrönikan”, där företagets medarbetare eller inbjudna gäster gav sina omdömen om böcker eller filmer. Man skulle kunna ha en ordning, där sadant aldrig betraktades som "otillbörligt gynnande" av en lovpri— sad bok eller film
För ett reklamsändande TV—företag skulle med andra ord den ordning- en vara tänkbar att kravet på opartiskhet inte alls tog sikte på reklam- betonat gynnande av företag eller produkter.
Naturligtvis bör man dock inte betrakta den här frågan enbart från re- klam—'fV-företagets egen synpunkt.
Till en början kan konstateras atten liirandring i den antydda riktning— en skulle innebära att det kom att gälla olika opartiskhetskrav beroen-
de på om ett programföretag fick eller inte lick sanda betald reklam. Mot det kan invändningar göras.
För det andra är verkligheten för pressens del inte fullt så okomplicerad som jag har låtit påskina. Vad man kommer in på är nämligen den etis— ka diskussionen om annonser kontra textreklam.
För det tredje får man säkert räkna med att företag som köper reklamtid av TV—företaget kommer att söka motverka att konkurrenter får vad som kan uppfattas som ”gratisreklam” i företagets sändningar.
Jag finner därför övervägande skäl tala för att också ett reklamsändan- de TV—företag skall vara skyldigt atti sjalva programverksamheten av- hålla sig från reklambetonat gynnande av produ kter eller företag.
En sådan regel kan emellertid formuleras på olika sätt.
I dag gäller dels kravet på opartiskhet i radiolagen, dels bestämmelsen i programföretagens avtal med staten om att ett företag inte får medge kommersiell reklam mot vederlag i program eller programinslag.
Som jag har nämnt i avsnitt 8.2.1 fällde radionämnden i februari 1989 Sveriges Television för att i fråga om programmet "Zick Zack" ha över- trätt bl.a. reklamförbudet. När ett programföretag agerar på det sätt som Sveriges Television gjorde i detta fall är det giVetvis fråga om re- klambetonat gynnande. Det är dessutom ett gynnande som sker mot ve- derlag.
I avsnitt 8.2.1 harjag förordat att begreppet reklam i lortsattningen vad gäller programföretagens sändningar skall ges en något snävare inne- börd an vad som får anses ligga i uttrycket kommersiell reklam i radio— lagen och programföretagens avtal med staten.
Följden av en sådan förändring skulle kunna bli att nya '".ick Zack”—fall endast kunde fällas för att vara en överträdelse av kravet på opartisk- het.
Enligt min uppfattning är det emellertid en betydande skillnad mellan Sveriges Televisions flagranta gynnande mot vederlag i "Zick Zack”—fal-
let och flertalet fall av reklambetonat gynnande, där radionämnden an- ser att kravet på opartiskhet har överträtts.
Vidare bör i detta sammanhang Europarådets TV—konvention beaktas. På grund av dess reklambegrepp och regler om Sponsorskap ikläder sig konventionsstaterna särskilda skyldigheter i fråga om reklambetonat gynnande av varor och tjänster mot vederlag. Sådant gynnande får över huvud taget inte förekomma i den egentliga programverksamheten. Konventionen gäller alla gränsöverskridande TV—sändningar. För Sve- riges del gäller alltså konventionen de TV—sändningar med reklam från marksändare som Sveriges Television eller ett företag utanför Sveriges Radio—koncernen kan komma att inleda.
På grund av vadjag har sagt nu bör det reklambegrepp somjag föreslår kompletteras med en uttrycklig regel som förbjuder att ett programföre- tag i dcn egentliga programverksamheten mot vederlag eller annars på ett otilllu'irligt sätt gynnar ett kommersiellt intresse.
Som jag återgett tidigare i detta avsnitt har TV-utredningen ansett att det bör gälla samma krav på opartiskhet och saklighet för ett fristående TV—företag som för Sveriges Television men att de nämnda kraven inte bör gälla "innehållet i reklaminslagen". Hur denna bedömning bör till— godoses tarjag upp i avsnitt 8.4.1.
8.3.2 Demokratiska värderingar i progra mverksam heten
Enligt den s.k. demokratibestämmelsen i 6 å andra stycket radiolagen skall varje företag som är programföretag i radiolagens mening i pro- gramverksamheten hävda det demokratiska statsskickets grundidéer samt principen om alla människors lika värde och den enskilda männi- skans frihet och värdighet.
TV—utredningen har inte uttryckligen berört frågan om också ett re- klamsändande TV—företag som står utanför Sveriges Radio—koncernen skall vara skyldigt att iaktta denna föreskrift. Som jag redovisati före- gående avsnitt har emellertid utredningen uttalat att ”samma krav på opartiskhet och saklighet som gäller för Sveriges Television” bör gälla för ett nytt reklamfinansierat TV—företag.
Därmed blir ofrånkomligen även demokratibestämmelsen aktuell i mitt utredningsarbete eftersom den, enligt vad som uttalades vid lagstift— ningens tillkomst 1978, utgör en modifiering av kravet på opartiskhet.
Jag uppfattar således inte TV—utredningens tystnad på den här punkten som att utredningen har velat göra någon skillnad mellan Sveriges Te- levision som reklamsändande TV—företag och ett fristående sådant före- tag. Även ett fristående TV—företag bör vara skyldigt att i programverk- samheten ge uttryck för demokratiska värderingar.
Regeringens direktiv innehåller inte någonting som kräver attjag uppe- håller mig vid demokratibestämmelsens utformning. Jag anser mig emellertid inte kunna förbigå den frågan med hänsyn till att det sedan en tid är väl känt att det finns delade meningar om vad bestämmelsen innebär. Detta har visat sig genom radionämndens beslut rörande Sve— riges Televisions sändningar.
Radionämnden har ansett att Sveriges Television brutit mot bestäm— melsen bl.a. genom att sända tennismatcher där det medverkat spelare som funnits på den s.k. svarta lista som ett av FN:s organ har upprättat. Sveriges Television har å sin sida. med anledning av denna radionämn- dens bedömning, skrivit till regeringen och bestritt att företaget genom att sända matcherna kan anses ha överträtt demokratibestämmelsen.
Bestammclsen har således visat sig medföra vissa problem.
Vid ett forsök till analys aktualiseras till en början vad bestämmelsen bör innebära när det gäller sportsändningar.
I det beslut av radionämnden som resulterade i att Sveriges Television skrev till regeringen om demokratibestämmelsen uttalade sig radio- nämnden om bojkottaktioner mot Sydafrika. Enligt nämnden fick det anses vara ställt utom tvivel att bojkottaktioner av detta slag — i synner— het beträffande populära idrotter som tennis — på sikt har effekter när det gäller att bryta apartheidsystemet.
Nämnden yttrade även:
Televisionssändningar äri regel en forutszittning förde mycket stora in— komster som toppidrottsmän inom bl.a. tennisen numera kan räkna med. Utan teleViSionen, med dess stora genomslagskraft och därmed
sammanhängande reklam— och good—will—vårde, skulle förutsättningar saknas för att betala de höga prissummor som förekommer inom spor- ten. En mer omfattande bojkott från större televisionsföretag mot id- rottsmän som deltagit i idrottsutbyte med Sydafrika skulle säkerligen sätta stopp för toppspelares deltagande i sydafrikanska turneringar.
Man kan emellertid fråga sig om ett programföretag bör vara skyldigt att delta i sådana bojkottaktioner som radionämnden har talat om.
Jag har inte någon annan meningi frågan om vad en bojkott kan betyda än den som radionämnden har givit uttryck åt. Självfallet är det inte heller någon uppgift för mig att inom ramen för detta utredningsarbete mera allmänt anlägga synpunkter på frågan vad som bör göras för att bryta apartheidsystemet i Sydafrika. För genomförandet av mitt upp— drag ser jag det emellertid som nödvändigt att söka bedöma om demo— kratibestammelsen i radiolagen bör behållas oförändrad. Som jag strax skall försöka visa finnerjag inte detta sjalvklart.
Den svenska strävan att bidra till ett avskaffande av apartheidsystemet i Sydafrika har kommit till uttryck bl.a. i vissa föreskrifter som medde— lats av statsmakterna. Den grundläggande författningen är lagen (1971: 176) om vissa internationella sanktioner. Vidare marks bl.a. lagen (1985:98) om förbud mot investeringar i Sydafrika och Namibia samt förordningen (1987:477) om förbud mot handel med Sydafrika och Na- mibia.
Denna reglering gäller i första hand utförsel och införsel av varor. De fö— retag som är programföretag sysslar i huvudsak inte med sådan verk— samhet.
Programföretagens uppgift är i stället att sända radio och TV till all- mänheten. Självfallet är deras verksamhet av den största betydelse för att göra informationsfriheten till en realitet for den enskilde. Lika up- penbart är att verksamheten har mycket stor betydelse från yttrandefri- hetssynpunkt.
Den centrala ställning som i vår statsrättsliga ordning tillkommer ytt- rande— och informationsfriheterna framgår bl.a. av att de har placerats främst bland de grundläggande fri— och rättigheter som i 2 kap. 1 & rege- ringsformen tillförsäkras varje medborgare gentemot det allmänna. Be- stämmelserna har ett självklart samband med den fria åsiktsbildningen som grund för folkstyrelsen.
Av de grundlagsskyddade fri— och rättigheternas centrala ställning föl— jer att varje begränsning av dem måste behandlas som en betydelsefull fråga och bygga på särskilt goda grunder. Enligt 2 kap. 12 %% första styck— et regeringsformen är deti princip förbehållet riksdagen att genom lag besluta i frågor om begränsning av yttrande— och informationsfriheter- na. Och som förut har framgått får sådana begränsningar enligt 2 kap. 12 å andra stycket och 13 % regeringsformen beslutas endast inom vissa
ramar.
Vad jag nu har anfört visar att en förpliktelse för programföretagen att genom bojkott av vissa idrottsmän delta i strävandena att bryta den syd— afrikanska rasåtskillnadspolitiken inte utan vidare kan sägas vara lik— värdig med förpliktelser som i samma syfte åläggs enskilda genom de förut nämnda författningarna om förbud mot handel och investeringar m.m. De senare berör inte på samma sätt principer för vårt samhälls— skick och bar inte kommittill uttryck på konstitutionell nivå.
Jag anser självfallet att bekämpandet av apa rtheidpolitiken är ett sätt att hävda det demokratiska statsskickets grundidéer samt principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och vår- dighet. Men man kan enligt min mening inte bortse från att det princi— piellt sett innebär en begränsning av den för det demokratiska stats- skicket grundläggande idén om yttrande— och informationsfrihet, om ett programföretag åläggs att underlåta att förmedla vissa händelser till allmänheten.
Här finns alltså en intressekollision. Frågan uppkommer om demokrati- bestämmelsen är lämpligt avfattad när den i praktiken leder till en be- gränsning av informationsfriheten. Jag är för egen del inte övertygad om det.
Enligt min mening kan det sättas i fråga om det inte går för långt med en demokratibestämmelse som resulterar i en tillämpning enligt vilken ett programföretag borde ha avstått från att sända ett visst program på den grunden att själva sändningen gjort en bojkott mindre effektiv.
Endast om ett program som sådant har ett "odemokratiskt" budskap kan det, som jag uppfattar saken, anses klart att ett programföretag bör ställas inför frågan om det är lämpligt att sända programmet. Utmär-
kande för program av detta slag är att det "odemokratiska” omedelbart framgår i ljud eller bild. Om det inte förhåller sig så dvs. om själva pro— grammet inte uttrycker nägra värderingar som strider mot vad demo— kratibestämmelsen vill värna om, talar goda skäl för att det bör över- lämmnas ät programföretagen sjalva atti enlighet med allmänna jour- nalistiska principer avgöra om ett program bör sändas.
Direktsända sportevenemang är typiskt sett inte av den arten att pro- grammen förmedlar något ”odemokratiskt” budskap till TV—tittarna.
I vart fall är det tydligt för mig att den avvägning som måste till för att bringa klarhet i frågan om demokratibestämmelsens räckvidd bör an- komma på riksdagen. Jag kommer därför till slutsatsen attjag bör före— slå en ändring av bestämmelsen.
Jag vill också ta upp en annan fråga som har blivit aktuell på grund av demokrati bestämmelsen.
Jag tänker på i vilken utsträckning ett programföretag bör vara skyldigt att sända program som hävdar de demokratiska värderingarna.
Motiven till demokratibestämmelsen finns främsti prop. 1977/78:91 s. 230. Jag har återgett uttalandena i avsnitt 6.3. Närjag läser dem fårjag intrycket att lagstiftaren framför allt har velat modifiera kravet på opartiskheti radiolagen.
()m den motsvarande bestämmelsen i 1967 års radioavtal sade saledes departementschefen att den hade ansetts innebära en skyldighet för Sveriges Radio att markera avståndstagande från eller bemöta antide- mokratiska uttalanden.
I första hand uppfattar jag därför att lagstiftarens avsikt har varit att ett programföretag, när deti ett program förekommer inslag som moti— verar det. skall hävda de demokratiska värderingarna i samma program eller i anslutning till programmet. Det är detta som blir en modifiering av kravet på opartiskhet.
Jag vill dock inte bestrida att demokratibestämmelsen också innefattar en allmän skyldighet för ett programföretag att sända program som
hävdar de demokratiska värderingarna, t.ex. program som tar ställning för jämställdhet mellan kvinnor och män.
Man kan emellertid ställa frågan hur långt en sådan skyldighet bör sträcka sig. Skall ett programföretag t.ex. kunna anses vara skyldigt att bevaka en viss konkret tilldragelse för att inte överträda bestämmel— sen? Det har radionämnden ansett i sitt beslut den 13 oktober 1988 om kvinnokonferensen Nordisk Forum 88, som arrangerades i Oslo somma- ren 1988. Jag har redogjort för radionämndens beslut i avsnitt 6.7.5.
Enligt min uppfattning finns det skäl som talar mot att demokratibe- stämmelsen bör innebära en så långtgående förpliktelse för ett pro- gramföretag. Dit hör framför allt det nyss antydda önskemålet att åt programföretagen säkra ett redaktionellt oberoende med utrymme för en självständigjournalistisk nyhetsvärdering. Enligt min mening ma- nar detta till försiktighet när det gäller att fälla omdömen om hur ett programföretag bort handla i frågan om att bevaka en enskild tilldra—
gelse.
Med detta är inte sagt att ett programföretag inte skulle kunna ha en avtalsenlig skyldighet som sträcker sig så långt som till att bevaka en viss konkret tilldragelse. I avtalet mellan staten och Sveriges Television anges exempelvis att programföretaget är skyldigt att meddela nyheter samt kommentera eller på annat sätt belysa händelser och skeenden och därvid ge den allsidiga information som medborgarna behöver för att vara orienterade och ta ställning till samhälls— och kulturfrågor.
Låt oss anta, för att ta ett exempel, att Sveriges Television i sina nyhets— sändningar under hösten 1989 inte skulle ha nämnt ett ord om öppnan— det av Berlinmuren. En så uppseendeväckande brist i nyhetsrapporte- ringen skulle uppenbarligen ha stått i mindre god överensstämmelse med företagets avtalsenliga skyldigheter.
Jag anser däremot inte att radionämnden med stöd av demokratibe- stänunelsen bör granska ett programföretags prioriteringar på ett så de- taljbetonat sätt att underlåtenhet att bevaka en viss konkret tilldragel- se skall kunna leda till att programföretaget anses ha åsidosatt sina skyldigheter.
Över huvud taget bör demokratibestämmelsen tillämpas med beaktan- de av att det rör sig om en lagstadgad begränsning av yttrandefriheten i ett programföretags verksamhet. Bestämmelsen bör därför tolkas re— striktivt och inte extensivt.
8.3.3. Ingen diskriminering av annonsörer
TV—utredningen (SOU 1989:73 s. 147) har funnit det självklart att ett reklam—'l'V—företag ger alla som begär att få annonsera en likvärdig be- handling. Företaget bör därför enligt utredningen inte få diskriminera eller favorisera en viss produkt eller en viss annonsör.
Skälet till att det är betydelsefullt att ett TV—företag som när en stor del av TV-tittarna inte diskriminerar annonsörer är som jag har nämnt i avsnitt 7.l.2 att den drabbade inte skulle ha tillgång till något ända- målsenligt alternativ; ett reklam—'l'V—företag får ju ofrånkomligen en mycket stark ställning som annonsmedi um.
Samtidigt har jag visat att man när det gäller s.k. annonsvägran befin- ner sig i en brytningspunkt mellan två viktiga rättsområden, å ena si- dan konkurrenslagstiftningen och å den andra det yttrandefrihetsrätts- liga regelverket.
Det ärinte min uppgift att göra några överväganden i fråga om den ytt— randefrihetsrättsliga princip som innebär att ingenting får sändas mot programutgivarens vilja (3 & första stycket radioansvarighetslagen vars förebild är 5 kap. 3 & andra stycket tryckfrihetsförordningen).
Jag kan också konstatera att bestämmanderätten för utgivaren av en periodisk skrift enligt rättspraxis gäller även i fråga om kommersiella annonser (marknadsdomstolens beslut 1974z4) samt att departements— chefen i förarbetena till 1988 års ändringar i tryckfrihetsförordningen ansåg att det inte hade visats föreligga sådana olägenheter med utgiva— rens bestämmanderätt att man borde överväga någon ändring av denna ordning (se prop. 1986/87:151 s. 51 f.).
Emellertid torde ett rikstäckande reklam—TV—företag bli ett betydligt starkare annonsmedium än de flesta tidningar. Det förhållandet att principen om programutgivarens bestämmanderätt inte rubbas behöver
enligt min mening inte betyda att man slår sig till ro med förhoppning— en att TV—företaget kommer att behandla intresserade annonsörer kor- rekt. Man bör kunna förena programutgivarens bcstämmanderätt med en ordning som gör det möjligt att på något sätt få fastslaget om TV—fö- retaget har uppträtt klart olämpligt mot någon som vill annonsera.
Det fall som marknadsdomstolen prövade 1974 och som gällde tidningen Land kan tas som typexempel. Land hade en särställning som annonsor- gan med lantbrukare som målgrupp. Samtidigt innebar tidningens an— nonsvägran att det drabbade företaget hindrades att marknadsföra en vara som konkurrerade med produkter som saluhölls av företag som stod Land nära ekonomiskt.
För det fall att reklam—TV—företaget utsätter någon som vill annonsera för en sådan diskriminerande behandling anser jag att radionämnden bör kunna uttala kritik mot företaget.
Vägran att ta in en annons behöver dock inte i första hand vara resulta- tet av en önskan att försvåra näringsutövningen för den som vill annon- sera. En tidning kan ofta ha välgrundade redaktionella skäl för att inte vilja ta in en annons. Även om en vägran att införa en annons skulle klart försvåra en företagares näringsutövning kan man många gånger inte anse att tidningens vägran är från allmän synpunkt otillbörlig (jfr Martenius, Konkurrenslagstiftningen, 1985, s. 261).
Även ett TV—företag måste ha rätt att utforma sin egen annonspolitik. Det måste stå företaget fritt att avgöra att det inte vill ta emot annonser för vissa varor och tjänster. Det är emellertid naturligt att företaget då bemödar sig om ett konsekvent uppträdande.
Land—fallet illustrerar å andra sidan att vägran att ta in en annons inte behöver ha något samband med TV—företagets redaktionella inriktning utan främst kan bero på ekonomiska hänsynstaganden. Företaget kan t.ex. vilja ta hänsyn till en annonsör som annonserar för betydande be— lopp och som skulle kunna flytta över sitt TV—reklamkonto till ett satel— litsändande TV—företag. Man kan också tänka sig en annonsvägran som beror på att TV—företaget tar hänsyn till den ekonomiska verksamheten hos ett företag som står TV—företaget nära ekonomiskt. Vidare kan man tänka sig att direkta påtryckningar mot TV—företaget resulterar i en annonsvägran.
Det är i situationer som dessa som det är befogat att säga att vägran att ta in en annons är en diskriminerande handling, som radionämnden bör kunna kritisera reklam-TV—företaget för.
En ofrånkomlig skillnad mellan TV och vissa andra reklammedier är emellertid att annonsmängden i TV blir begränsad. För en tidning är det annorlunda. Ofta kan en tidning öka antalet sidor för att få plats
med fler annonser.
Med hänsyn till att annonsmängden i TV blir begränsad, anser jag att man måste räkna med möjligheten att TV—företaget tvingas säga nej till erbjudna annonser på den grunden att all tillåten annonstid har utnytt— jats. För ett företag som vill annonsera kan ett sådant besked ha samma effekt som en ren annonsvägran. Men i det här fallet rör det sig inte om
någon diskriminerande behandling.
Det kan naturligtvis finnas gränsfall, t.ex. om TV—foretaget under lång tid säger nej till annonser från ett visst företag trots att det tar in annon- ser frän en konkurrent. I ett sådant fall kan det finnas anledning miss- tänka att det har träffats någon form av konkurrensbegränsande över— enskommelse mellan TV—företaget och det annonserande företaget.
Om radionämnden finner att någon som vill annonsera har utsatts för diskriminerande behandling bör detta leda till att 'l'V—företaget åläggs att i programverksamheten redogöra för nämndens beslut (jfr 7 & andra stycket radiolagen). Följden av ett fällande beslut av radionämnden blir däremot inte att TV—företaget tvingas sända annonsen. Programutgiva- rens bestäimmanderätt när det gäller att avgöra vilka annonser som skall sändas försvagas alltså inte av regeln.
Jag förutsätter emellertid att TV—l'öretaget lägger sig vinn om att inte missbruka sin ställning. Jag tror också att man kan räkna med att sta- ten kommer att följa utvecklingen uppmärksamt och förbehålla sig rät— ten att återkomma med mer ingripande lagstiftning om det visar sig att försäljningen av annonstid ger upphov till missförhållanden.
I förarbetena till 1988 års ändringar i tryckfrihetsförordningen görs an- tydningar i denna riktning när det gäller tidningars annonsvägran. De- partementschefen (prop. 1986/87:151 s. 52) förklarade att han kände till
att pressens egna organisationer har uppmärksamheten riktad på den— na fråga och att han utgick från att fallen av annonsvägran skulle kom- ma att vara klara undantagsfall även i fortsättningen. llan framhöll emellertid att det kunde bli nödvändigt att ta upp frågan till förnyad diskussion, om hans förmodan skulle visa sig felaktig och denna form av skadlig konkurrensbegränsning blev ett verkligt allvarligt problem.
8.3.4 Vad som isak bör skilja annonser från andra program
I avsnitt 8.2.2 har jag definierat annonstid som sändningstid som inleds och avslutas av en särskild ljud— och bildsignatur som markerar att pro- gramföretaget under den angivna tiden i huvudsak sänder på uppdrag av andra. Vidare har jag definierat en annons som ett televisionspro- gram som sänds under annonstid.
Den innebörd som uttrycket annons därmed har är avsiktligt Väg, och det ärinte med hjälp av den som skiljelinjen bör dras mel lan vad som en- dast bör få förekomma under annonstid och vad som bör få sändas under såväl annonstid som annan tid.
Som jag har nämnt bör emellertid ett reklam—TV—företag endast under annonstid få sända reklam mot vederlag. Återigen villjag dock påminna om att sponsrade TV—program bör kunna behandlas som en separat fö— reteelse.
Principen att ett reklam—TV—företag endast under annonstid bör få sän- da reklam mot vederlag aktualiserar frågan om det finns några andra program som endast bör få sändas under annonstid.
Vad man därvid i första hand kommer att tänka på är naturligtvis TV— företagets reklam för varor och tjänster som företaget självt saluhåller, t.ex. en programtidning som ges ut av företaget.
Jag har emellertid kommit fram till att det inte bör gälla någon absolut regel om att reklam—TV—företaget endast under annonstid får göra re- klam för varor och tjänster som företaget självt saluhåller.
Möjligheten att under annan tid än annonstid göra detta blir nämligen under alla förhållanden begränsad. Som jag har behandlat i avsnitt
8.3.1 innebär kravet på opartiskhet i radiolagen att 'l'V—l'öretaget i den egentliga programverksamheten bör vara försiktigt med att sända såda— na inslag som kan uppfattas som ett otillbörligt gynnande av en viss produkt eller ett visst företag. Jag vill också erinra om attjag föreslår en uttrycklig regel om att ett programföretag i den egentliga programverk- samheten inte får mot vederlag eller annars på ett otillbörligt sätt gyn- na ett kommersiellt intresse.
Vad det nu anförda betyder kan illustreras med ett par praktiska fall. Som exempel på vad som utifrån kravet på opartiskhet får anses vara ett otillbörligt gynnande kan tas de pausprogram i TV för programtid- ningen Röster i radio TV, som radionämnden tog ställning till i sitt be- slut den 25 maj 1989. Jag har redovisat det beslutet i avsnitt 6.7.4. Ett exempel på icke otillbörligt gynnande torde å andra sidan vara det fall som jag har fäst uppmärksamheten på i avsnitt 7.2.3, nämligen mark- nadsföringen i TV av ett kortspel för välgörande ändamål. Där behand- lade jag emellertid detta fall bara från synpunkten att censurförbudeti 8 & radiolagen får anses hindra en tillämpning av generalklausulen mot otillbörlig marknadsföring i fråga om reklam i radio och TV. Eftersom verksamheten här tog sikte på ett välgörande ändamål — Radiohjälpen — betvivlarjag att man skulle ha haft anledning anse att det var fråga om ett otillbörligt gynnande utifrån kravet på opartiskhet. Ett program av detta slag bör alltså kunna sändas utanför annonstid; men givetvis är då förutsättningen att marknadsföringen i sig inte är otillbörlig i mark- nadsfö ringslagens mening.
Endast under annonstid bör däremot som jag tidiga re har anfört reklam mot vederlag få sändas. Detta aktualiserar frågan om man inte bör stäl— la samma krav rent generellt när det gäller program som sänds mot be—
talning.
Som jag har anfört i avsnitt 8.2.1 bör begreppet reklam i förevarande sammanhang ansluta till vad som avses enligt marknadsföringslagen. Detta innebär att begreppet reklam inte kommer att omfatta åsiktsre— klam och liknande och inte heller anskaffningsfrämjande meddelanden, t.ex. rekryteringsannonser
Det är på grund av detta på sätt och vis snäva reklambegrepp som man måste ta ställning till frågan om inte — förutom reklam mot vederlag —
också program som sänds mot betalning bör få förekomma endast som
annonser.
Det synes ha blivit allt vanligare med kommersiell publicering av så- dant som inte är reklam från marknadsföringslagens synpunkt. Det gäl— ler både i annonser i tidningar och i sådana annonser som man ser på af— fischer, exempelvis i offentliga kommunikationsmedel.
Budskapen i dessa annonser kan vara av de mest skilda slag, såsom pro— paganda för att hastighetsgränserna på vägarna skall respekteras eller för hälsosamma kostvanor. Annonser kan också gälla en myndighets el- ler ett företags behov av personal inom ett visst yrke. t.ex. poliser, sjuk- vårdspersonal eller bussförare. Eller det kan vara fråga om olika andra budskap: från ideella organisationer i t.ex. miljöfrågor, från parter på arbetsmarknaden medan en arbetskonflikt pågår, från religiösa sam- fund, från politiska partier under en valrörelse osv.
Europarådets TV—konvention har som jag nämnt i avsnitt 8.2.1 ett mycket vidsträckt reklambegrepp när det gäller reklam mot vederlag. Det inkluderar även åsiktsreklam.
För att en svensk lagstiftning, som utgår från det reklambegrepp som följer av marknadsföringslagen, skall kunna uppfylla TV—konventio- nens krav anserjag det vara nödvändigt att insättandet av program som sänds mot betalning sker på samma sätt som den reklam som TV—före- taget sänder mot vederlag.
Utöver att TV—företaget endast under annonstid bör ha rätt att sända reklam mot vederlag bör alltså företaget endast under sådan tid ha rätt att sända program mol betalning.
Genom en sådan reglering blir det i princip möjligt att efterleva TV— konventionens regel i artikel 13, som säger att reklam skall kunna iden- tifieras tydligt och att den genom ljud— eller bildmarkeringar skall vara skild från programtjänsten i övrigt. Jag återkommer emellertid till den- na frågeställningi avsnitt 8.4.3.
Vad som menas med att ett program sänds mot betalning är att TV—före- taget får en inkomst av att sända programmet. Från detta bör skiljas att en utomstående, t.ex. en sponsor, har betalat en större eller mindre del
av ett programs produktionskostnader. Vad detta innebär behandlarjag närmare i avsnitt 8.7.
8.4. Några huvudpunkter i fråga om annonser i TV
8.4.1. För annonser bör inte gälla kraven på opartiskhet, saklighet och demokratiska värderingar i programverksamheten
Som jag återgett i avsnitt 8.3.1 har TV—utredningen ansett att det bör gälla samma krav på opartiskhet och saklighet för ett fristående re- klam—TV—företag som för Sveriges Television men uttalat att de nämn— da kraven inte bör gälla ”innehållet i reklaminslagen”. TV—utredning— ens ståndpunkt är således att kraven på opartiskhet och saklighet bör gälla i det reklamsändande TV—företagets egentliga programverksam- het men inte för den reklam som företaget sänder i enlighet med de reg- ler som gäller om detta.
I avsnitt 8.2.2 harjag definierat annonstid som sändningstid som inleds och avslutas av en särskild ljud— och bildsignatur som markerar att pro— gramföretaget under den angivna tiden i huvudsak szinder på uppdrag av andra. Vidare har jag definierat en annons som ett televisionspro- gram som sänds under annonstid.
Dessutom harjag i föregående avsnitt sagt att ett reklamsändande TV— företag endast under annonstid i den nu angivna meningen bör ha rätt att sända reklam mot vederlag och program mot betalning.
Den fråga som med anledning av detta kan ställas är om kraven på opartiskhet och saklighet bör gälla inte bara den egentliga program- verksamheten utan också annonserna.
De flesta annonser torde komma att gälla betald reklam. En annons av detta slag går oftast ut på att övertala till köp av den produkt som an- nonsören marknadsför. Annonsören har naturligtvis inte något intresse av att vara opartisk i förhållande till liknande produkter som konkurre- rande företag marknadsför, utan hans intresse är tvärtom att framhålla sin egen produkts förtjänster framför andra produkters.
I fråga om annonser som gäller reklam ligger det således i sakens natur att kravet på opartiskhet inte kan gälla.
I och för sig skulle däremot kravet på saklighet kunna gälla sådana an- nonser. För annonserna kommer emellertid marknndsföringslagen att
gälla.
Som jag har påpekat i avsnitt 7.2.4 bygger förarbetena till marknadsfö- ringslagens generalklausul mot otillbörlig marknadsföring på värde— ringen att reklamen skall vara vederhäftig. En marknadsföringsåtgärd får därför inte vara ägnad att vilseleda.
Eftersom den reklam som förekommer i annonser kommer att vara un- derkastad det marknadsföringsrättsliga kravet på vederhäftighet anser jag att det saknas anledning att hävda att annonserna också skall upp- fylla radiolagens krav på saklighet. I vissa fall torde för övrigt mark- nadsföringslagens krav på vederhäftighet leda till en strängare bedöm- ning än vad en tillämpning av kravet på saklighet skulle göra.
Reklambegreppet i detta sammanhang tar som jag har nämnt sikte på en näringsidkares avsättningsfrämjande meddelanden. Daremot gäller det inte åsiktsreklam och liknande och inte heller anskaffningsfrämjan- de meddelanden, t.ex. rek rytcringsannonser. Reklambegreppet ansluter därmed till vad som följer av marknadsföringslagen.
Det är med hänsyn till att begreppet reklam i fortsättningen bör ha den- na avgränsning för ett programföretag som jag i föregående avsnitt har föreslagit att programföretaget endast under annonstid skall ha rätt att sända program mot betalning. Syftet med detta förslag är att säkerstäl— la att reklam—TV—företagets sändningar kommer att uppfylla kraven enligt Europarådets TV—konvention, vars reklambegrepp är utomor- dentligt vidsträckt när det gäller reklam mot vederlag. Konventionens reklambegrepp inkluderar bl.a. även åsiktsreklam.
Som exempel på kommersiellt publicerade meddelanden som från mark- nadsföringslagens synpunkt inte gäller reklam har jag i föregående av— snitt nämnt betald propaganda för att hastighetsgränserna på vägarna skall hållas eller för hälsosamma kostvanor.
Enligt min uppfattning bör man inte heller i fråga om annonser av detta slag ställa något krav på opartiskhet. Man måste helt enkelt räkna med att den som vill få en annons sänd mot betalning har ett subjektivt syfte som är något annat än att vara opartisk. Tag t.ex. en annons som gäller att bilisterna bör respektera hastighetsgränserna och i vilken hävdas att hastighetsöverträdelser är mycket skadliga från miljösynpunkt. Hur det verkligen förhåller sigi sistnämnda avseende är knappast oomstritt. Om kravet på opartiskhet gällde för annonsen skulle rimligen även den ståndpunkt som annonsören inte intog behöva redovisas. Följden av det— ta skulle sannolikt bli att annonsören fann det meningslöst att annonse-
ra.
Man kan också se saken från TV—företagets utgångspunkt. Sändandet av annonser tjänar väsentligen andra intressen än dem som är knutna till den egentliga programverksamheten. Det är med hänsyn till denna som kravet på opartiskhet har ställts upp. Men finns det något skäl för att TV—företaget skall granska en erbjuden annons utifrån detta krav bara för att annonsen inte gäller reklam sett från marknadsföringsla— gens synpunkt? Jag kan inte se att det finns något sådant skäl.
Över huvud taget är det min uppfattning att man från annonstiden bör lyfta bort flera av de specifika radiorättsliga innehållsreglerna och sna- rare dra en parallell till vad som gäller för annonser i tidningar. Lika främmande som det skulle vara att kräva opartiskhet av en tidningsan- nons, lika onaturligt vore det enligt min mening att ställa det kravet på
en annons i TV.
Kravet på saklighet bör som jag nyss har nämnt inte gälla för annonser som avser reklam från marknadsföringslagens synpunkt. Skälet för det— ta angav jag vara att marknadsföringslagen här gäller och att den stäl- ler ett krav på vederhäftighet hos all reklam.
Om en annons inte är reklam sett från marknadsföringslagens syn- punkt, ställs det i lagstiftningen inte något motsvarande krav. Mot den bakgrunden vill kanske någon hävda att sådana annonser bör vara un- derkastade kravet på saklighet.
Jag har emellertid inte denna uppfattning. Det får i princip anses vara tillräckligt att allmänt tillämpliga regler galler för annonser.
Bl.a. vill jag erinra om att — med tryckfrihetsförordningen som förebild — radioansvarighetsla gen gäller för de företag som är programföretagi ra- diolagens mening. Enligt radioansvarighetslagen skall det finnas en programutgivare för varje program med uppgift att förebygga yttrande- frihetsbrott i programmet, t.ex. hets mot folkgrupp och olaga våldsskild- ring. Dessa regler kommer också att gälla annonser.
Jag vill i detta sammanhang även hänvisa till avsnitt 8.4.4, där jag be— handlar frågan om särskilda restriktioner mot annonser som är avsedda att främja utbredningen av åsikter i politiska, religiösa och fackliga frå— gor.
Av nu anförda skäl anser jag att 'l'V—utredningens bedömning att kra- ven på opartiskhet och saklighet inte bör gälla "innehållet i reklamin- slagen” bör tillgodoses på det sättet att dessa krav inte skall gälla för annonser.
TV—utredningen har inte berört frågan om radiolagens demokratibe- stämmelse bör gälla för reklaminslagen. Anledningen till detta är na- turligtvis att utredningen inte uttryckligen har berört frågan om också ett reklamsändande TV—företag som står utanför Sveriges Radio—kon- cernen skall vara skyldigt att iaktta demokratibestämmelsen.
Som jag redovisat i avsnitt 8.3.2 harjag emellertid inte uppfattat TV— utredningens tystnad på denna punkt som att utredningen har velat gö— ra någon skillnad mellan Sveriges Television som rek lamsändande TV— företag och ett fristående sådant företag. Även ett fristående TV—företag bör vara skyldigt att i programverksamheten ge uttryck för demokrati- ska värderingar.
Demokratibestämmelsen innefattar bl.a. en allmän skyldighet för ett programföretag att sända program som hävdar de demokratiska värde- ringarna, t.ex. program som är partiska till förmån för jämställdhet mellan kvinnor och män.
Med hänsyn till att demokratibestämmelsen har denna innebörd kan man uppenbarligen inte kräva att bestämmelsen skall gälla annonser.
Ett annat skäl för ståndpunkten att demokratibestammelsen inte bör gälla annonser är att bestämmelsen, enligt vad som uttalades vid lag-
stiftningens tillkomst 1978, utgör en modifiering av kravet på opartisk- het och att, som jag nyss har framhållit, kravet på opartiskhet inte bör
gälla för annonser.
Några olägenheter behöver man enligt min mening inte räkna med för att demokratibestämmelsen inte gäller annonser. Som jag nyss nämnt kommer radioansvarighetslagen att gälla även i den här delen.
Jag vill också på tal om den här frågan hänvisa till framställningen i av- snitt 8.4.4.
8.4.2 Det bör få förekomma tre olika typer av annonser
Tidigare har jag uttalat att ett reklamsändande TV—företag endast un- der annonstid bör ha rätt att sända reklam mot vederlag och andra pro— gram mot betalning.
I detta avsnitt skall jag ge min syn på vilka program som i övrigt bör få förekomma under annonstid.
Min grundläggande tanke är naturligtvis — det följer av definitionen av annons -— att annonser är program som någon har uppdragit åt TV—före- taget att sända. De flesta annonser torde säkert också komma att upp- fylla denna kvalifikation, eftersom de kan förmodas gälla betald re— klam.
En typ av program som programföretaget måste få sända under annons- tid är således reklam och andra program som någon har uppdragit ät fö-
retaget att sända.
Det kan emellertid inte vara något absolut krav att en annons är ett pro— gram som någon har uppdragit åt programföretaget att sända.
I så fall skulle ett reklamsändande TV—företag inte ha rätt att under an- nonstid sända s.k. egenreklam, t.ex. reklam för en av företaget utgiven programtidning. Det finns emellertid inte någon anledning att motsätta sig att ett TV—företag som får sända reklam mot vederlag i annonser mark nadsför varor och tjänster som företaget självt sa l u hå | ler.
Förutom program som någon har uppdragit åt reklam—'l'V—företaget att sända bör företaget således under annonstid ha rätt att sända reklam för
egen kommersiell verksamhet.
Vad som bör avses med reklam i ett programföretags sändningar har be- handlats i avsnitt 8.2.1. Som framgår av vadjag har sagt där bör mark— nadsföringslagen alltid vara tillämplig på sådana program som är re- klam. och om marknadsföringslagen i ett visst fall inte är tillämplig, bör programmet inte anses gälla reklam i här avsedd mening.
Vad detta betyder i praktiken kan illustreras med hjälp av dels under- hållningsprogrammet "Zick Zack”, som radionämnden prövade i sitt be- slut den 2 februari 1989, dels de pausprogram i TV för programtidning— en Röster i radio TV, som radionämnden tog ställning till i sitt beslut den 25 maj 1989.
I "Zick Zack'l—programmen förekom av AB Tipstjänst arrangerade drag- ningar i bolagets båda spel Lotto och Joker.
För ett reklamsändande TV-företag bör det inte möta något hinder att under annonstid sända t.ex. Lotto—dragningen. Men förutsättningen bör vara att det framgår att programmet sänds på uppdrag av Tipstjänst. Om programmet då från marknadsföringslagens synpunkt är reklam el— ler inte spelar från radiorättslig synpunkt ingen roll; här är det väsent- liga att 'l'V—tittarna kan sluta sig till att sändandet i första hand sker i Tipstjänsts intresse. Och för att det skall kunna stå klart krävs att det framgår att programmet sänds på uppdrag av 'I'ipstjanst.
Vad begreppet reklam innebär får daremot avgörande betydelse när det gäller programföretagets reklam för egen kommersiell verksamhet.
Vad programföretaget för egen del bör få sända under annonstid är just reklam för egen kommersiell verksamhet, inte något annat, inte t.ex. nyheter eller nyhetskommentarer eller underhållningsprogram som på ett obestämt sätt gynnar ett kommersiellt intresse. Programföretaget bör i princip inte kunna dra någon annan fördel av att annonser inte är underkastade radiolagens krav på opartiskhet och saklighet än att före- taget härigenom får möjlighet att göra reklam för egen kommersiell verksamhet.
Jag har nyss talat om Lotto—dragningen. Om programföretaget sänder den och det framgår att detta sker på uppdrag av Tipstjänst rör det sig givetvis inte om reklam för programföretagets egen kommersiella verk- samhet. Om det inte framgår att sändningen sker på uppdrag av Tips- tjänst betvivlar jag å andra sidan att sändningen över huvud taget kan betraktas som reklam sett fram marknadsföringslagens synpunkt. Där- emot får ur denna synvinkel det slags pausprogram för programtidning- en Röster i radio TV som radionämnden har prövat anses vara reklam. Programföretagets sändande av sådana får betraktas som reklam för egen kommersiell verksamhet.
Reklambegreppet i detta sammanhang tar som jag har nämnt sikte på en näringsidkares avsättningsfrämjande meddelanden. Däremot gäller det inte åsiktsreklam och liknande och inte heller anskaffningsfrämjan- de meddelanden, t.ex. rekryteringsannonser.
Från åsiktsreklamen kan tills vidare bortses;jag behandlar den särskilt i avsnitt 8.4.4. Ett anskaffningsfrämjande meddelande som sänds mot betalning är naturligtvis ett program som någon har uppdragit åt TV— företaget att sända.
Gemensamt för reklam mot vederlag och anskaffningsfrämjande medde— landen som sänds mot betalning är således att sändandet i första hand sker i en utomståendes intresse. TV—företagets intresse är helt knutet till att det får inkomster av att sända.
Med tanke på detta harjag haft som utgångspunkt att programföretaget under annonstid endast skall få sända l ) reklam och andra program som någon har uppdragit åt företaget att sända och 2) reklam för egen kom- mersiell verksamhet.
Med en sådan reglering skulle man få garantier för att annonstiden i stort sett ägnades åt program som någon annan än TV—företaget hade producerat, i allmänhet väl olika reklambyråer. Bortsett från program— företagets reklam för egen kommersiell verksamhet skulle företaget in- te alls kunna sätta sin prägel på annonstiden. Programföretaget skulle endast kunna bestämma om det ville sända en viss erbjuden annons och
i vilken ordning annonser skulle sändas.
Publiken skulle därmed kunna veta att sändandet av en annons alltid tjänade andra intressen än dem som var knutna till den egentliga pro- gramverksamheten.
Utan att vilja ge upp det här principiella synsättet har jag emellertid, när jag övervägt saken närmare, funnit att det skulle vara en onödigt restriktiv hållning atti annonser endast tillåta de två nyss nämnda pro- gramkategorierna.
Samtidigt måste beaktas att jag i föregående avsnitt har föreslagit att radiolagens krav på opartiskhet, saklighet och demokratiska värdering— ari programverksamheten inte skall gälla annonser. Detta talar mot att reklam—TV—företagct ges mera betydande möjligheter att använda an- nonstiden för annan egen verksamhet än att sända egenreklam.
Jag anser emellertid att TV—företaget bör ha möjlighet att även under annonstid sända programglimtar, dvs. korta sammandrag av program som företaget avser att sända vid ett senare tillfälle. En programglimt är ju ett färdigt TV—program, och jag antar att TV—företaget skulle finna det tämligen opraktiskt om det inte fick sända programglimtar även un- der annonstiden, t.ex. för att fylla ut osåld reklamtid.
I praktiken används i viss utsträckning i stället för ordet programglimt det engelska ordet trailer. Eftersom programglimt är ett väl passande svenskt ord anser jag det vara att föredra framför ordet trailer. Jag har i denna fråga samrått med språkvårdsexpertis.
Jag är naturligtvis medveten om att mitt nu framlagda förslag betyder att en programglimt inte behöver uppfylla radiolagens krav på opartisk- het, saklighet och demokratiska värderingar i programverksamheten. Jag anser emellertid att man kan bortse från detta. Bl.a. är att märka att det program som programglimten är ett sammandrag av kommer att bedömas utifrån de nämnda kraven.
Min slutsats blir alltså att det under annonstid bör få förekomma följan- de tre typer av program, nämligen
l. reklam och andra program som någon har uppdragit åt programfö— retaget att sända,
2. programföretagets reklam för egen kommersiell verksamhet och
3. korta sammandrag av program som programföretaget avser att sända vid ett senare tillfälle.
8.4.3. Annonserna och grundsatsen om reklamidentifiering
Som jag har nämnt i föregående avsnitt lär flertalet annonser komma att uppfylla villkoret att vara program som någon har uppdragit åt TV— företaget att sända. Om en sådan annons gäller reklam står det som re- gel klart i vems intresse annonsen sänds. Det framgår exempelvis ge- nom det varumärke eller den produkt som exponeras.
Av vad jag tidigare har anfört framgår emellertid att man i vissa fall knappast kan anse att en annons gäller reklam, om det inte står klart att det är en kommersiell uppdragsgivare bakom annonsen. Det fall som jag uppehöll mig vid var var Tipstjänsts Lotto—dragningar i TV.
Ett annat exempel skulle kunna vara en annons med budskapet ”Ät me— ra bröd". Det har naturligtvis sitt intresse för TV—tittarna att veta om det om det är socialstyrelsen eller bageribranschen som står bakom en
sådan annons.
Av en annons av det nu angivna slaget bör enligt min mening framgå vem uppdragsgivaren är. Detta är både ett konsumentintresse och ett allmänt intresse.
Vidare måste man vara klar över att en del annonser kommer att gälla annat än reklam av den anledningen att reklambegreppet bara avser en näringsidkares avsättningsfrämjande meddelanden.
Jag vill i detta sammanhang betona att det väsentliga inte kan anses vara att en annons rent faktiskt har en kommersiell uppdragsgivare. Det väsentliga är i stället att, när det finns en kommersiell uppdragsgi- vare, det framgår av annonsen.
Anledningen till detta är att radioansvarighetslagen gäller för ett pro- gramföretag och att radioansvarighetslagens yttrandefrihetsbegrepp sammanfaller med tryckfrihetsförordningens.
Vilket yttrandefrihetsbegrepp som tryckfrihetsförordningen har fram- går av vad jag har nämnt i avsnitt 4.2.1. Somjag har påpekat når man fram till tryckfrihetsordningens yttrandefrihetsbegrepp genom en tolk- ning av syftet med förordningen sådant detta syfte har kommit till ut- tryck i främst 1 kap. 1 & i förordningen. De enda meddelanden som det ligger utanför detta syfte att skydda är sådana meddelanden som är av utpräglat kommersiell natur med rent kommersiella förhållanden till föremål.
Om en annons visserligen har en kommersiell uppdragsgivare men det— ta inte framgår och annonsen till sin karaktär närmast kan sägas vara allmänt attitydpåverkande, torde man inte kunna anse att det rör sig om ett meddelande av utpräglat kommersiell natur med rent kommersi— ella förhållanden till föremål. Därmed torde annonsen inte nås av den marknadsföringsrättsliga regleringen utan den torde skyddas fullt ut av det yttrandefrihetsrättsli ga regelverket.
Paradoxalt nog verkar detta innebära att tryckfrihetsförordningen och radioansvarighetslagen kan slå undan benen för den marknadsförings- rättsliga grundsatsen om reklamidentifiering (artikel 11 i Internatio- nella Handelskammarens Grundregler för reklam). Som jag har nämnt ligger den bestämmelsen till grund för artikel 13:1 i Europarådets TV— konvention.
För att grundsatsen om reklamidentifiering skall kunna komma till klart uttryck i fråga om reklam i TV torde man därför inte ha något an- nat val än att föreskriva detta särskilt.
Av nu anförda skäl är min uppfattning att det bör föreskrivas att det av en annons som någon har uppdragit åt TV—företaget att sunda bör fram- gå vem uppdragsgivaren är, om det inte står klart i vems intresse annon-
sen sands.
En annan bestämmelse i TV—konventionen som aktualiseras i detta sammanhang är artikel 13:4, enligt vilken deti reklam inte får medver- ka personer som regelbundet presenterar nyheter eller aktualitetspro-
gram i TV. Sådana personer får varken förekomma i ljud eller bild i re— klaminslag.
Också detta kan ses från principen om reklamidentifiering.
För att omsätta denna konventionsbestämmelse föreslår jag att det före- skrivs att i annonser med reklam får det inte uppträda personer som spe- lar en framträdande roll i televisionsprogram som huvudsakligen gäller
nyheter eller nyhetskommentarer.
För en regel av detta slag talar även att nyhetsprogram i TV allmänt är underkastade krav på korrekthet m.m. (jfr artikel 7:3 i TV—konventio— nen). Detta förhållande är ägnat att ge nyhetsreportrar och liknande ka— tegorier en trovärdighet som annonsörer inte bör få utnyttja för att öka TV—tittarnas mottaglighet för sina reklambudskap. Jag vill tillägga att jagi avsnitt 8.6.2 om reklam till barn föreslår en liknande regel som tar sikte på dem som spelar en framträdande roll i barnprogram i TV.
Vad som bör förstås med "nyheter” och "nyhetskommentarer" behand— larjag närmare i avsnitt 8.5.3 om hur annonser bör få sättas in. Där tar jag Också upp vad som bör förstås med att ett televisionsprogram "hu— vudsakligen” gäller ett visst ämne.
8.4.4. Annonser bör i princip inte få främja utbredningen av åsikter i politiska, religiösa eller fackliga frågor
TV—utredningen har i sitt betänkande behandlat en särskild typ av meddelanden i TV som inte är reklam i marknadsföringslagens mening, nämligen sådana meddelanden som gäller politiska, religiösa eller fack- liga frågor. Enligt utredningen bör annonser i TV i princip inte få avse sådana frågor. Det har emellertid inte varit utredningens avsikt att för- hindra myndigheters samhällsinformation i det reklamsändande TV—fö-
retagets sändningar.
Motivet för utredningens ståndpunkt är att en ordning som tillät betald annonseringi politiska, religiösa eller fackliga frågor skulle ge resurs— starka företag och organisationer större möjligheter än andra att oemot- sagt föra fram sitt budskap i TV. Enligt utredningen fordrar inte yttran- defrihetsintresset att dessa grupper ges en sådan möjlighet. Yttrandefri-
hetsintresset tillgodoses enligt utredningen bättre genom att kontrover- siella frågor behandlas på journalistiska villkor i den vanliga program- verksamheten.
TV—utredningen har emellertid föreslagit att politisk annonsering skall kunna tillåtas i speciella situationer. Utredningen syftar på annonse- ring inför t.ex. allmänna val eller folkomröstningar. En förutsättning för annonsering vid sådana tillfällen bör enligt utredningen vara att det har träffats en överenskommelse mellan berörda parter om vilka regler som skall gälla. Med berörda parter avser utredningen de i riksdagen fö- reträdda politiska partierna resp. företrädare för de olika linjerna i folk- omröstningen.
Det är min bedömning att en lösning av TV—reklamfrågan knappast kan ske om inte hänsyn också tas till åsiktsannonseringen.
Min utgångspunkt när det gäller detta ämne — bortsett från vad TV—ut— redningen har föreslagit — är naturligtvis gällande regler, dvs. de krav som Sveriges Television skall iaktta i sin programverksamhet, och da- gens faktiska situation.
Som jag har nämnt flera gånger är de grundläggande villkoren för Sve- riges Television att sändningsrätten skall utövas opartiskt och sakligt (6 &" första stycket radiolagen).
Vad kravet på opartiskhet enligt radionämndens praxis omfattar har jag också berört tidigare.
Bortsett från reklambetonat gynnande av ett visst företag eller en viss produkt — som saknar intresse i det här sammanhanget — gäller kravet på opartiskhet främst tre företeelser: 1) Kritik mot en klart utpekad part. 2) Ensidig behandling av ett visst ämne eller en viss händelse. 3) Värderande uttalande av programledare eller liknande medverkande i en kontroversiell fråga.
Vid prövning av en fråga om opartiskhet kan enligt radionämnden ett annat program eller programinslag beaktas (balansering) om det fram- står som naturligt för publiken. Exempelvis kan hänsyn tas till andra program eller programinslag i den löpande nyhetsförmedlingen eller i
en programserie eller till program som programföretaget hänvisar till i
samband med sändningen.
Av de tre företeelserna som radionämnden skiljer mellan villjag när det gäller åsiktsreklamen särskilt fästa uppmärksamheten på kategorin en- sidig behandling av ett visst ämne eller en viss händelse. Med detta me— nar radionämnden, som jag har framhållit i avsnitt 6.7.2, att endast den ena partens version eller synpunkter presenteras eller i vart fall klart dominerar i ett program. Frågan om balansering är enligt nämnden sär- skilt aktuell när det gäller sådana ensidiga program.
Dagens faktiska situation i fråga om Sveriges Televisions sändningar är att det där inte förekommer någonting som kan betecknas som betald åsiktsannonsering. Huruvida radiolagens krav på opartiskhet är likty- digt med ett totalförbud för ett programföretag att mot betalning sända annonser för t.ex. politiska partier har radionämnden mig veterligt inte prövat.
Jämfört med dagens verklighet innebär TV—utredningens förslag en viss öppning för betald åsiktsannonsering i TV, men samtidigt medför förslaget att denna öppning sker i kontrollerade former vad gäller det som kan förutsättas vara mest kontroversiellt, nämligen politisk annon-
sering.
TV—utredningens principiella ståndpunkt är somjag har nämnt att än— nonser i TV inte bör få avse ”politiska, religiösa eller fackliga frågor”. Detta uttryckssätt kan jämföras med vad som står i 2 kap. 13 å andra stycket regeringsformen. Där sägs att vid bedömandet av vilka begräns— ningar som får göras i yttrandefriheten och informationsfriheten skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informa- tionsfrihet i "politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella
angelägenheter".
TV—utredningens förslag innebär således inga förbehåll när det gäller betald åsiktsannonsering i vetenskapliga eller kulturella frågor. I det avseendet får utredningens förslag anses vara en öppning jämfört med hur det är i praktiken i dag.
Regeringsformens förarbeten säger inte någonting om vad som skall an— ses utgöra ”politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter”.
1973 års fri— och rättighetsutredning (SOU 1975:75 s. 127) betecknade den aktuella grundlagsföreskriften — den har samma innebörd som ut— redningens förslag — såsom en ”kärnbeskrivning”. Holmberg—Stjern- quist säger i sin kommentar till bl.a. regeringsformen (Grundlagarna, 1980, s. 127) att fri— och rättighetsutredningen väl med ordet kärnbe- skrivning menade "en beskrivning av yttrande— och informationsfrihe— tens kärna”. För sin del uttalade fri— och rättighetsutredningen även (betänkandet s. 128) att föreskriften ”måste anses vara en viktig be— gränsning i lagstiftarens rörelsefrihet". Justitieministern (prop. 1975/ 76:209 s. 109) talade om bestämmelsen såsom en "beskrivning av de sär- skilt centrala delarna av yttrandefriheten”.
Det är en uppgift för lagstiftaren att bedöma vad som i ett visst fall lig- ger i att beakta vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informa- tionsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter. Här uppkommer frågan om det är förenligt med rege— ringsformens föreskrifter att begränsa tillgången till TV—mediet för den som önskar sprida sin uppfattning i politiska, religiösa eller fackliga frågor genom betald åsiktsannonsering.
Enligt min mening skulle en sådan begränsning kunna motiveras på följande sätt.
* Av det förhållandet att ett TV—företag ges rätt att sända betald kom— mersiell reklam följer inte nödvändigtvis att företaget måste få fria hän- der att ta in åsiktsannonser.
* En obegränsad frihet att annonsera i TV i poli tiska, religiösa och fackliga ämnen skulle ge de grupper som har råd att föra fram sina upp- fattningar den vägen ett övertag över meningsmotståndare som inte har motsvarande resurser. Genom att meningsmotståndarnas synpunkter inte blev tillgängliga i samma programkanal som annonsörernas skulle allmänhetens möjligheter att få en rättvisande bild av argumenten i den omstridda frågan minska.
* Mot de resursstarka gruppernas intresse att ensamma få använda sig av det mest effektiva informationsmediet står alltså dels svagare grup— pers intresse att också få komma till tals i TV, dels allmänhetens intres- se att få en så allsidig information som möjligt i frågor där det råder de—
lade meningar.
För min del kan jag inte heller låta bli att ta intryck av hur frågan om åsiktsannonsering i radio och TV har behandlats av den parlamenta— riskt sammansatta yttrandefrihetsutredningen och i regeringens remiss till lagrådet 1986 om förstärkt grundlagsskydd för yttrandefriheten. Så- väl utredningen som regeringen ansåg att en grundlagsreglering av ytt- randefriheten i radio och TV efter tryckfrihetsrättsligt mönster borde tillåta att riksdagen genom lagstiftning föreskrev förbud mot reklam i dessa medier, och med reklam avsågs därvid inte bara kommersiell re- klam utan även åsiktsannonsering (se SOU 1983:7O s. 242 och prop. 1986/87:151 5.167).
Låt mig också erinra om hur man i exempelvis Danmark och Storbritan— nien ser på vissa slag av åsiktsannonser i TV.
Danska TV 2 får inte sända reklam för ekonomiska intressegrupper, så- som arbetsgivareorganisationer och fackföreningar. Det är inte heller tillåtet att sända reklam för religiösa eller politiska åsikter.
I Storbritannien gäller ”The IBA Code of Advertising Standards and Practice", som i vissa avseenden har påverkat de danska 'l'V—rek lamreg- lerna. Där regleras bl.a. ämnena ”Politics, Industrial and l'ublic Contro- versy” (punkt 9) och ”Religion" (punkt 10). Bestämmelserna lyder:
9 No advertisement may be inserted by or on behalf of any body, the objects whereof are wholly or mainly ofa political nature, and no adver- tisement may be directed towards any political end. No advertisement may have any relation to any industrial dispute. No advertisement may show partiality as respects matters of political or industrial controversy or relating to current public policy.
10 No advertisement may be inserted by or on behalf of any body, the objects of which are wholly or mainly ofa religious nature, and no adver- tisement may be directed towards any religious end.
Mot bakgrund av vad jag nu har anfört anserjag att man från konstitu- tionell synpunkt inte har anledning till kritik om lagstiftaren gör be— dömningen att det är godtagbart att göra inskränkningar i rätten att
använda TV för annonser i politiska, religiösa och fackliga ämnen. I saklig överensstämmelse med vad 'l'V—utredningen har förordat innebär därför mitt förslag att det reklamsändande TV—företaget bör iaktta principen att annonser inte får vara avsedda att främja utbredningen av åsikter i politiska, religiösa eller fackliga frågor.
För att en annons skall träffas av regeln bör det inte vara nödvändigt att den uttryckligen propagerar för en viss ståndpunkt i en politisk, religiös eller facklig fråga. Det bör räcka att annonsen är sådan till innehåll och utformning att den är ägnad att göra en genomsnittlig åskådare välvil- ligt inställd till annonsörens åsikteri en sådan fråga.
Med politiska frågor avses sådant som rör statens, kommunernas, de po- litiska partiernas och de internationella samarbetsorganens verksam- het, inklusive förhållandet mellan olika stater och internationella orga- nisationer. Även politiska förhållanden i andra länder bör givetvis om- fattas. Eftersom myndigheternas information till medborgarna normalt inte utgör propaganda för åsikter, faller sådan information utanför det förbjudna området.
Med religiösa frågor avses frågor om religiösa föreställningar och tros- samfundens verksamhet. Eftersom förbudet mot annonsering endast gäller annonser som avser att främja utbredningen av åsikter i religiösa frågor bör det vara möjligt att trots förbudet annonsera om exempelvis stöd till de religiösa samfundens hjälpverksamhet.
I begreppet fackliga frågor ligger sådant som gäller förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare samt arbetsmarknadsorganisationernas verk samhet.
När det gäller politisk annonsering har somjag nämnt TV—utredningen förordat att sådan skall vara tillåten i speciella situationer, t.ex. inför allmänna val eller folkomröstningar.
Radiolagens krav på opartiskhet innebär för den vanliga programverk- samheten att ingen politisk riktning får gynnas framför en annan. Inför en valkampanj har det hittills brukat träffas en överenskommelse mel— lan programföretaget och partierna om dessas medverkan i debatter och andra program som har att göra med valet. Detta berörs inte av vad jag diskuterar här.
Om det nyss behandlade förbudet mot viss åsiktsannonsering i TV bärs upp av syftet att motverka att resursstarka grupper skaffar sig ett opi- nionsmässigt övertag i omstridda samhällsfrågor, anser jag att man med ett sådant synsätt mycket väl kan förena uppfattningen att deti en valrörelse skall vara tillåtet med politiska TV—annonser på vissa vill- kor.
Med valrörelse menar jag då den period som föregår ett val till riksdagen eller en sådan rådgivande folkomröstning som avses i regeringsformen.
Liksom TV—utredningen anser jag att en ordning med politisk TV—an— nonsering kräver att berörda parter är överens om villkoren för verk- samheten. Om det handlar om ett val till riksdagen bör således pro- gramföretaget och alla partier som är representerade i riksdagen vara överens om villkoren för den politiska annonseringen.
Jag är medveten om att detta innebär att varje riksdagsparti får en ve- torätt. Detta kan kritiseras. En sådan ordning förefaller emellertid vara bättre än att ge partier som representerar en majoritet i riksdagen möj— lighet att bestämma på andra partiers bekostnad.
Det är under perioden inför ett val till riksdagen som det bör vara till- låtet för programföretaget att sända politiska annonser. Givetvis hind- rar dock detta inte att partierna i annonser profilerar sig i primärkom- munala eller landstingskommunala frågor; det kan säkert ibland fram- stå som helt naturligt eftersom val till kommunfullmäktige och lands— ting äger rum samtidigt som ordinarie riksdagsval. Ett parti kommer också att kunna markera sin ståndpunkt med anledning av en sådan folkomröstning som kan förekomma i en grundlagsfråga.
Som jag har nämnt bör det föreligga enighet mellan de i riksdagen re- presenterade partierna om villkoren för annonseringen. Jag är klar över att detta innebär att partier som deltar i valet men som inte är företräd- da i riksdagen saknar möjlighet att påverka villkoren för politisk TV— annonsering. Jag kan emellertid inte se på vilket annat sätt än genom krav på riksdagsrepresentation man skulle kunna avgränsa den krets som bör ges inflytande i frågan.
När det gäller rådgivande folkomröstningar är det företrädare för de oli- ka linjerna som skall komma överens om villkoren för annonseringen. Vid en sådan omröstning anges de olika röstningsalternativen i en lag som stiftas om folkomröstningen.
I nästa huvudavsnitt (8.5) behandlarjag mängden annonser och hur an- nonser bör få sättas in.
En överenskommelse om politisk annonsering mellan programföretaget och riksdagspartierna ger naturligtvis inte programföretaget rätt att överskrida dessa gränser.
8.5 Mängden annonser och hur annonser bör få sättas in
8.5.1. Högsta tillåtna annonsvolym och minimitiden för en annons
Enligt ett av TV—utredningens alternativ för reklam i svensk TV skulle Sveriges Television inleda reklamsändningar, eventuellt i båda kana- lerna. TV—utredningen har för detta fall uttalat att en reklamtid om högst 3 minuter i timmen skulle kunna ge en inkomsti storleksordning- en 1 miljard kr. om året. Enligt utredningen bör man här inte frångå principen att reklaminslagen skall placeras i block mellan programmen.
Om ett nytt fristående TV-företag ges rätt att sända betald reklam i en- dast en marksänd kanal, förordar TV—utredningen att sändningarna skall få innehålla högst 6 minuter reklam per time. I detta fall menar utredningen att det bör vara tillåtet att frångå principen att reklamin- slagen skall placeras i block mellan programmen.
Frågor om reklamens inplacering tarjag upp i avsnitt 8.5.3. Som jag har behandlat i avsnitt 8.3.4 bör ett reklamsändande TV—före— tag endast under annonstid få sända reklam mot vederlag och program mot betalning.
Vad TV—utredningen har förordat i fråga om högsta tillåtna reklamtid blir med denna terminologi liktydigt med högsta tillåtna annonsvolym.
TV-utredningens slutsatser om högst 3 resp. 6 minuter reklam i tim- men kan jämföras med regleringen i Europarådets konvention om gränsöverskridande TV.
Jag vill då påminna om att konventionen använder ett mycket vid- sträckt reklambegrepp, som i motsats till det reklambegrepp som följer av marknadsföringslagen omfattar både anskaffningsfrämjande medde- landen och åsiktsreklam och liknande. Å andra sidan finns den viktiga begränsningen att det skall röra sig om reklam mot vederlag.
I artikel 12 konventionen ges regler om högsta tillåtna reklamtid. Den är 15 procent av den dagliga sändningstiden. Andelen reklam får emel- lertid ökas till 20 procent för att ge tid för direkta säljerbjudanden eller liknande ("teleshopping”), förutsatt att mängden punktreklam ("spot advertising”) inte överstiger 15 procent. Högsta tillåtna andel punktre- klam under en given entimmesperiod är 20 procent. Direkta säljerbju- danden eller liknande får sändas under högst en timme per dag.
15 procent av den dagliga sändningstiden motsvarar 9 minuter per tim— me. Med hänsyn till detta håller sig TV—utredningens förslag väl inom de gränser som konventionen drar upp. Man lägger också märke till att konventionen tillåter mer än vad utredningen vill i fråga om rätt att sända direkta säljerbjudanden eller liknande; konventionen medger att ett programföretag dagligen fyller ut en sammanhängande tid av en timme med sådana program, medan enligt TV—utredningen denna typ av program får inrymmas i de tillåtna 3 resp. 6 minuterna reklam i tim— men.
Man bör när det gäller konventionen vara klar över att dess artikel 28 uttryckligen tillåter att en stat ställer upp striktare och mer detaljerade regler än konventionens i fråga om sändningar som ligger under statens jurisdiktion.
Konventionens utformning hindrar således inte att en stat i fråga om sådana sändningar helt säger nej till reklam i TV.
Hur mycket reklam som bör tillåtas inom de ramar som konventionen drar upp är under dessa omständigheter en politisk fråga. För min del räcker det att konstatera att de tidsgränser som TV—utredningen stan- nat för — 3 resp. 6 minuter reklam i timmen - är förenliga med konven- tionen.
Mot bakgrund av det anförda bör den reglering som behövs baseras på principen att ett programföretag får sända annonser under högst sex mi- nuter i timmen. Detta innebär två saker. Dels att av programföretagets sändningstid högst 10 procent får avse annonser. Dels att annonstiden inte får klumpas ihop utan måste spridas utjämnt över sändningstiden.
En konkret regel som utsade att ett programföretag fick sända annonser under högst sex minuter i timmen skulle dock bli alltför stelbent för att vara ändamålsenlig.
Detta är säkert en förklaring till att TV—konventionens grundläggande regel anger den högsta tillåtna reklamtiden som ett procenttal av den dagliga sändningstiden. Jag anser att man bör ta fasta på detta vid ut- formningen av den reglering som behövs för att uttrycka TV—utredning— ens ståndpunkt.
I enlighet med det nu anförda bör regleringen ta som sin utgångspunkt att av sändningstiden per dygn i en programkanal får högst tio procent avse annonser.
Som jag redan har varit inne på bör TV—företaget inte få klumpa ihop den högsta tillåtna annonstiden; bl.a. skulle detta skulle strida mot TV— konventionen som under en viss timme inte tillåter mer än 20 procent punktreklam. Att annonstiden inte klumpas ihop kan säkerställas med hjälp av olika regler. De flesta av dessa behandlar jagi nästa avsnitt och avsnitt 8.5.3.
Jag vill emellertid redan här ta upp en sådan regel. Den har att göra med att dygnets olika timmar inte är lika attraktiva för en annonsör. TV—tittandet är starkt koncentrerat till kvällstid. Det finns därför an- ledning att skilja mellan kvällstid och övrig tid. Kvällstiden kan lämpli- gen anses sträcka sig från kl. 18.00 till kl. 24.00.
Om man inte skilde mellan kvallstid i denna mening och övrig tid skulle programföretaget kunna utnyttja t.ex. omfattande reprissändningar un- der dagtid med få eller inga annonser för att generellt öka andelen an— nonser under kvällstid. Man måste räkna med att många TV—tittare skulle finna detta störande.
Outnyttjad annonstid under tiden kl 00.00—18.00 bör därför enligt min mening inte få leda till att andelen annonser under tiden kl. 18.00—24.00 får överstiga 10 procent av sändningstiden.
På grund av det nu anförda bör en regel om att av sändningstiden per dygn i en programkanal högst tio procent får avse annonser komplette- ras med en regel som säger att procentandelen beräknas särskilt för tiden mellan kl.18.00 och kl. 24.00.
Genom de nu nämnda reglerna — och de regler om annonsers insättande som jag föreslår — kan uppnås att annonstiden sprids ganska jämnt över dygnets sändningstid.
TV-konventionen har som nämnts ett högre procenttal för hur mycket reklam som får förekomma under en viss timme (20 %) jämfört med vad som gäller den dagliga sändningstiden (15 %). Jag bortser då från det särskilda hänsynstagandet till direkta säljerbjudanden eller liknande. Motivet för den särskilda regeln om reklam under en viss timme är att förhindra "an excessive concentration of spot advertising during prime
time" (punkt 171 i kommentaren).
Det är dock uppenbart att det ocksa finns andra skäl än detta för en re- gel som tillåter en högre andel annonser under en och samma timme än vad som tolereras för dygnets sändningstid som helhet. Detta har att gö— ra med reglerna om annonsers insättande, närmare bestämt det förhål- landet att vissa slag av program inte bör få avbrytas av annonser eller bara bör få avbrytas under särskilt stränga förutsättningar. Till sådana program hör barnprogram och långfilmer.
Om det under en viss timme inte fick sändas mer annonser än vad pro- centtalet för hela dygnet medgav skulle reglerna om annonsers insät— tande kunna leda till att ett programföretag i vissa fall inte hade möjlig- het att utnyttja hela den tillåtna annonstiden, i varje fall inte för att sända reklam.
Det ärinte önskvärt att en reglering får den effekten.
Å andra sidan är manöverutrymmet i det här avseendet ganska begrän- sat. Gränsen sätts av TV—konventionens regel, som gör att det inte un— der någon entimmesperiod får sändas mer än 20 procent reklam, dvs. 12 minuter. För min del bör jag inte heller avlägsna mig alltför långt från TV—utredningens grundsyn som innebär att det under en timme skall få sändas högst 6 minuter reklam.
Det är alltså i intervallet 6—12 minuter som en regel av det nu diskute- rade slaget kan ligga. Med hänsyn till vad jag nyss har anfört anserjag att den bör innebära att det under en viss timme får förekomma annon—
ser under högst åtta minuter.
Med en timme kan förstås antingen en period om vilka som helst 60 mi— nuter i följd eller en period av 60 minuter mellan hela klockslag. Jag har prövat effekterna av båda synsätten.
En regel om att det under en period om vilka som helst 60 minuter i följd får sändas annonser under högst åtta minuter leder till att annonserna sprids jämnt över sändningstiden.
Detta är ofta en fördel. Det blir t.ex. inte möjligt att samla en stor mängd annonser närmast före och efter ett helt klockslag, vilket skulle kunna bli följden av en regel som innebar att de 60 minuterna måste in— falla mellan hela klockslag.
En regel om att de 60 minuterna måste ligga inom hela klockslag har emellertid en inte oväsentlig fördel framför en regel om en ”glidande” 60—minutersperiod. Detta beror på att vissa program, på grund av sitt ämne, bör vara underkastade särskilda restriktioner när det gäller an— nonsavbrott. Till sådana program hör långfilmer.
Här är ett exempel:
Antag att en TV—kväll börjar med några barnprogram och sedan fortsät— ter med nyheter och underhållningsprogram för att sluta med en lång- film. I anslutning till barnprogrammen bör programföretaget inte få sätta in annonser (med reklam). Annonser bör få sättas in i pauserna
kring nyheterna men inte i själva programmet. När underhållningspro- grammen börjar utnyttjar programföretaget de tillåtna möjligheterna att sätta in annonser genom att sända två minuter i varje paus och göra annonsavbrott om två minuter i programmen som fördelas så att varje "glidande" 60—minutersperiod innehåller högst åtta minuter annonser.
När långfilmen börjar har programföretaget ännu inte uppnått den hög- sta tillåtna annonsmängd som med hänsyn till sändningstiden får sät- tas in under kvällen. Långfilmen bör få avbrytas av annonser bara en gång. Om programföretaget har rätt att sända ytterligare åtta minuter annonser skulle det bästa för publiken vara om annonserna fördelades mellan ett sex minuter långt annonsblock i pausen före filmen och ett avbrott i filmen på två minuter.
Med en regel om en ”glidande" 60—minutersperiod skulle emellertid det- ta inte vara möjligt eftersom sändningstiden före filmen redan innehöll annonser. Med ett annonsblock om sex minuter i pausen före filmen skulle annonsmängden under 60-minutersperioden inrymmande pau- sen och det föregående programmet vida överstiga den tillåtna.
Programföretagets enda möjlighet att utnyttja den tillåtna annons- mängden skulle här vara att sända annonser under två minuter i pau- sen före filmen och lägga in ett annonsblock om sex minuter efter unge- fär halva filmen.
En regel om en "glidande" 60—minutersperiod med syfte att att minska störningarna av reklamen skulle alltså i kombination med regeln om ett enda annonsavbrott i filmer, som har samma syfte, leda till större stör—
ningar än vad som behöver accepteras.
Med en regel om att den högsta tillåtna annonsmängden skall räknas för en 60—minutersperiod mellan hela klockslag skulle emellertid pro- gramföretaget kunna låta det program som föregår filmen sluta på ett helt klockslag. Därmed skulle företaget kunna lägga in sex minuter an- nonser i pausen och kunna nöja sig med två minuter annonser i filmen.
Mot denna bakgrund bör till de tidigare angivna reglerna, som gäller att annonser får sändas under högst tio procent av sändningstiden, fogas en regel som säger att inom en sändningstid av en timme mellan hela klockslag får annonser förekom ma u mlvr högst åtta minuter.
Även med en sådan regel tillgodoses enligt min uppfattning TV—kon— ventionens krav om att högsta tillåtna andelen punktreklam under en given entimmesperiod är 20 procent.
Den sammantagna effekten av de nu berörda reglerna blir t.ex. att deti fråga om vardera av perioderna 2000—2100 och 21.00—22.00 blir möjligt att sända annonser under högst åtta minuter. Under perioden 18.00— 24.00 får dock annonserna omfatta högst 10 procent av sändningstiden. Åtta minuter annonser i fråga om perioderna 2000—2100 och 21.00— 22.00 medför därför att annonstiden får stanna vid exempelvis sex mi- nuter under perioderna 19.00—20.00 och 2200—2300 samt fyra minuter under perioderna 18.00—19.00 och 2300—2400.
Man kan också uttrycka det hela så att programföretaget kan sända an— nonser kortare tid än sex minuter under en timme då det sänds t.ex. barnprogram eller en dokumentär, men i gengäld får sända annonser upp till åtta minuter per timme då företaget sänder program som be- handlar ämnen för vilka inga restriktioner för insättandet gäller.
TV—utredningen har uttalat sig om en viss minimitid för de enskilda re- klaminslagen. Enligt utredningen blir det med reklaminslag som är kor- tare än 20—30 sekunder nästan ogörligt att förmedla någon saklig infor— mation till konsumenten.
Syftet med en regel om minimitiden för en annons är att motverka en utveckling mot mycket korta annonser, som knappast kan förmedla nå— gon information värd att tala om. Jag gör mot denna bakgrund inte nå- gon annan värdering än TV—utredningen. I enlighet härmed bör en än— nons inte få vara kortare än 20 sekunder.
8.5.2. Annonstiden vid ett givet tillfälle
Det är enligt TV—utredningen viktigt att publiken uppfattar reklam som reklam. Utredningen har uttalat att reklaminslagen bör markeras på lämpligt sätt, t.ex. genom en ljudsignatur eller en vinjettbild som klart anger när reklaminslagen börjar och slutar. Utredningen har ock- så anfört att normalt mer än ett reklaminslag bör sändas i varje reklam— avbrott. Utredningen har därför ansett att avbrotten för reklam alltid
bör vara minst två minuter långa. Vidare har utredningen förordat en maximal längd för reklamavbrotten av fem minuter.
Syftet med de definitioner av annonstid och annons som jag har tagit upp i avsnitt 8.2.2 ärjust att annonserna skall kunna skiljas från det öv- riga programutbudet. Publiken kommer därmed att kunna veta när pro- gramföretaget sänder egna program, som omfattas av kraven på opar- tiskhet och saklighet, och när företaget sänder på uppdrag av någon an- nan.
TV—utredningens bedömning att ett reklamavbrott bör ha en minsta längd av två minuter föranleder ingen invändning från min sida. Mitt förslag innebär därför att annonstiden vid ett givet tillfälle skall vara minst två minuter, sedan sändningstiden för den särskilda ljud— och
bildsignaturen frånräknats.
Med hänsyn till Europarådets TV—konvention är det nödvändigt att ett reklamavbrott har en viss maximilängd. Just fem minuter, som TV—ut- redningen har förordat, är emellertid mindre lyckat.
Med TV—utredningens förslag om högsta tillåtna reklamtid, sex minu- ter per timme, skulle ett programföretag som utnyttjade möjligheten att sända ett fem minuter långt annonsblock få en minut ”över”. Denna mi- nut skulle inte kunna tas i anSpräk för sig, eftersom annonstiden vid ett givet tillfälle måste uppgå till minst två minuter. För att programföre— taget skulle kunna utnyttja den överblivna minuten måste det lägga ihop den med annonstid som var hänförlig till närmast föregående eller närmast följande sändningstimme. En sådan ordning skulle läsa insät- tandet av annonser på ett sätt som inte vnr motiverat.
Med mina regler i föregående avsnitt skulle visserligen dessa nackdelar minska i betydelse. Jag anser emellertid att det ändå finns skäl som ta- lar för att den högsta tillåtna annonstiden bör vara en jämn multipel av den kortaste tiden. Jag förordar därför att den högsta tillåtna annonsti— den vid ett givet tillfälle skall vara sex minuter. Sändningstiden för den särskilda ljud— och bildsignaturen bör naturligtvis även i detta fall från- räknas.
8.5.3 Hur annonser bör få sättas in
Som jag nämnt i avsnitt 8.5.1 menar TV—utredningen att det bör vara tillåtet att frångå principen att reklaminslagen skall placeras i block mellan programmen, om ett utanför Sveriges Radio—koncernen stående TV—företag ges rätt att sända betald reklam i en enda marksänd TV—ka— nal.
TV-ntredningens slutsatser om reklamens insättande innebär följande.
— En allmän förutsättning bör vara att reklamen sätts in med varsam— het och under hänsynstagande till det enskilda programmets karaktär och till publikens möjligheter att uppleva programmet.
_ Reklam bör få sändas i pauserna mellan olika program. Reklam bör emellertid inte få sändasi pausen före eller efter ett barnprogram.
— Barnprogram, gudstjänstprogram och nyhetsprogram bör inte få bry- tas av reklam.
— Religiösa program, aktualitetsprogram och dokumentärprogram som är kortare än 30 minuter bör inte få brytas av reklam.
- Biograffilmer och TV—filmer som är längre än 45 minuter bör få av- brytas av reklam en gång.
— I andra program bör det gå minst 20 minuter mellan varje avbrott i programmet.
— I program som består av självständiga delar eller i sportprogram eller liknande som innehåller pauser bör reklamen sättas in mellan delarna elleri pauserna.
TV—konventionens regler om hur reklamen får sättas in finns i artikel 14. Huvudregeln är att reklamen skall sändas mellan de egentliga pro— grammen. Det är emellertid i princip tillåtet att avbryta ett program med reklam under förutsättning att programmets karaktär inte går för— lorad därigenom och rättighetshavarnas ställning inte träds för när. Det sistnämnda är en påminnelse om att upphovsrättens ideella del, den s.k. droit moral, har betydelse i detta sammanhang.
I program som består av självständiga delar får enligt konventionen re— klamen endast sättas in mellan delarna. På motsvarande sätt måste i sportprogram där det förekommer pauser och i program som avser eve- nemang eller föreställningar med pauser, reklamen sändas i pauserna.
Om program av annat slag avbryts av reklam skall det gå minst 20 mi— nuter mellan varje avbrott.
I fråga om program som består av filmer (”audiovisual works such as feature films and films made for television [excluding series, serials, light entertainment programmes and documentaries]”) som är längre än 45 minuter gäller en mera restriktiv reglering. Ett verk av det nu nämnda slaget får avbrytas endast en gång för varje hel 45—minuterspe- riod. Det får dock göras ytterligare ett avbrott om filmen varar minst 20 minuter längre än två hela 45—minutersperioder.
Gudstjänstprogram får inte avbrytas av reklam. Inte heller får reklam- avbrott göras i nyheter, aktualitetsprogram, dokumentärer, religiösa program eller barnprogram som är kortare än 30 minuter.
Enligt vad TV-utredningen säger är dess förslag förenligt med reglerna i Europarådets TV-konvention. Jag delar den uppfattningen med hän- syn till att utredningens förslag är något mer restriktivt till reklamav— brotti programmen än vad konventionen är.
I princip har det inte tidigare i radiolagstiftningssammanhang varit nödvändigt att skilja mellan olika slag av program; jfr dock 1 & andra stycket andra meningen radioansvarighetslagen. Detta blir nödvändigt nu. Ibland kan det dock vara svårt att avgöra om ett program skall an- ses höra till en viss kategori och inte till en annan.
Detta problem har uppmärksammats av den särskilde utredare som på utbildningsdepartementets uppdrag utrett vissa frågor om Sponsorskap och som under hösten 1989 överlämnat rapporten (Ds 1989:65) Spons— ring m.m. av Sveriges Radios program. I rapporten uttalas (s. 60) att det för att gränsdragningsproblem av det aktuella slaget skall bli så få som möjligt får anses mindre lämpligt att vara helt hänvisad till ord som
” ”
”nyhetsprogram , ,fudstjanstprogram”, ”barnprogram” osv. Det får an- ses vara bättre att anknyta till att ett visst program ”huvudsakligen
gäller” exempelvis nyheter eller ”huvudsakligen vänder sig till” exem— pelvis barn, uttalas det.
Jag instämmer i att detta är ett lämpligt sätt att resonera.
Det grundläggande skälet till varför det behövs regler om hur annonser får sättas in är att publikens upplevelser av programmen inte onödigt— vis bör störas av annonserna. Huvudregeln bör därför vara att annonser skall sättas in mellan programmen.
Innebörden av denna regel är att varje paus mellan två program får ut- nyttjas för att sända annonser. Detta bör enligt min mening gälla med ett undantag. Det har att göra med vad jag i överensstämmelse med TV— utredningen föreslår i fråga om reklam i TV till barn (se avsnitt 8.6.2).
I enlighet härmed bör regeln om att annonser skall sättas in mellan pro- grammen nyanseras på det sättet att annonser med reklam inte får före- komma under annonstiden omedelbart före eller efter ett program som huvudsakligen vänder sig till barn.
De program som åsyftas med denna regel är program som huvudsakli- gen vänder sig till barn under 12 år. Program som är anpassade för en bred familjepublik där såväl vuxna som barn ingår faller utanför denna kategori. Det gör också program som inte är särskilt anpassade för barn- publiken även om barn erfarenhetsmassigt tycker om att titta på dem.
För det fall att det bestäms att Sveriges Television får sända betald re- klam i båda sina kanaler behöver man enligt TV—utredningen inte göra något avsteg från en huvudregel som innebär att alla annonser skall sättas in mellan programmen. Jag har i princip samma syn som utred- ningen.
Jag anser emellertid att utredningen går väl långt. Syftet med huvudre— geln är att annonserna skall sättas in där de är så lite störande som möj- ligt för publiken. Därför är det rimligt att med pauser mellan olika pro— gram jämställa sådana längre pauser som förekommer i sportprogram, t.ex. pausen mellan två perioder i en ishockeymatch, och sådana pauser för publiken som förekommer i program som avser föreställningar eller evenemang, t.ex. pauser mellan akter i en teater— eller operaföreställ-
annonser.
Utan hinder av det nyss behandlade principiella kravet att annonser skall sättas in mellan programmen bör således i sportprogram, där det förekommer längre pauser och i program som avser föreställningar eller evenemang med pauser för publiken, annonser få sättas in ipauserna.
Om ett TV—företag utanför Sveriges Radio—koncernen får sända betald reklam i en enda kanal, bör företageti nära överensstämmelse med vad TV—utredningen förordat ha mera vidsträckta möjligheter att avbryta program med annonser. Även här bör dock huvudregeln vara att annon- ser skall sättas in mellan programmen.
De regler om möjlighet att avbryta program med annonser som jag här föreslår kan delas in i fyra olika grupper. Till en början bör det alltid ställas ett krav på varsamhet för att ett program skall få avbrytas av än- nonser. För det andra bör annonsavbrott inte få ske alltför ofta. För det tredje bör vissa program, på grund av programmets ämnesområde, vara underkastade särskilda restriktioner när det gäller annonsavbrott. För det fjärde bör, för att annonsavbrotten skall styras till pauserna mellan programmen, som princip gälla att ett program som avbryts av annon- ser skall omges av annonser.
Av deSSa fyra grupper av regler har de tre första sin motsvarigheti Eu- roparådets TV—konvention. Den fjärde gruppen går längre och leder till ett mer restriktivt förhållningssätt gentemot annonsavbrott i program- men än det som konventionen intar. I fortsättningen behandlarjag reg— lerna inom de olika grupperna i tur och ordning.
1) Avbrott i ett program för annonser bör enligt min mening alltid ske med varsamhet och under hänsynstagande till programmets karaktär och publikens möjligheter att uppleva detta.
Reklamavbrotti program är sjävfallet alltid störande för publiken. Upp— maningen att iaktta varsamhet syftar till att minska störningarna, inte till att helt eliminera dem. Normalt måste det därför godtas om pro- gramföretaget placerar annonserna så att störnin garna för publiken blir så få som möjligt. Det kan exempelvis ske genom att annonserna sänds i s.k. naturliga avbrott, t.ex. i vilopunkterna i en dramatisk intrig. Vida-
re bör i program som består av självständiga delar annonserna sättas in mellan delarna och inte på andra ställen.
Jag vill inte utesluta att det, även bortsett från de program som på grund av sitt ämnesområde bör vara underkastade särskilda restriktio- ner när det gäller annonsavbrott, finns program som har så speciell ka- raktär, att en tillämpning av regeln om varsamhet bör leda till att pro- grammet inte alls får avbrytas av annonser. Med hänsyn till syftet med bestämmelsen bör en sådan tillämpning emellertid avse rena undan- tagsfall.
2) Annonsavbrott bör inte få ske alltför ofta. TV—utredningen har som jag nämnt förordat att det bör gå minst 20 minuter mellan varje reklam— avbrott. Jag har övervägt det lämpliga i en sådan regel men funnit att den skulle få vissa mindre tilltalande konsekvenser.
I ett program med sändningstiden 30 minuter skulle en 20—minutersre- gel tillåta att ett annonsavbrott skedde efter fem minuter och ytterliga- re ett fem minuter före programmets slut. I ett program som var 50 mi- nuter långt skulle på motsvarande sätt ett första annonsavbrott kunna ske efter fem minuter, ett andra avbrott efter 25 minuter och ett tredje avbrott när det var fem minuter kvar av programmet.
En 20—minutersregel möjliggör därmed flera annonsavbrott än vad som får anses vara befogat.
I stället för en 20—minutersregel bör enligt min mening gälla att antalet tillåtna annonsavbrott relateras till programmens längd.
I enlighet med det nu anförda föreslårjag att annonser inte skall få av- bryta ett program som är kortare än 20 minuter, att ett program vars sändningstid uppgår till 20 men inte 30 minuter skall få avbrytas av an- nonser en gång och att ett program som är längre än 30 minuter skall få avbrytas av annonser en gång för varje påbörjad 30—minutersperiod.
Tillämpade på de nyss nämnda exemplen innebär dessa regler att ett program med sändningstiden 30 minuter får avbrytas av annonser en gång. Ett program som är 50 minuter långt får avbrytas två gånger. Av- brotten får göras där det är lämpligt i programmet.
Jag är medveten om att man med de föreslagna reglerna inte skapar nå- gon absolut garanti för att TV—konventionens krav uppfylls om att det bör gå minst 20 minuter mellan varje reklamavbrott. Det är emellertid min övertygelse att reglerna kommer att leda till att det endast i rena undantagsfall förflyter kortare tid än 20 minuter mellan annonsavbrot— ten. Detta får anses vara tillräckligt för att efterleva konventionens re- gel, som enligt kommentaren (punkt 194) inte bör uppfattas katego— riskt.
3) I fråga om vissa program är det, på grund av programmets ämnes- område, speciellt känsligt med avbrott för annonser. Det gäller exempel— vis program om nyheter eller religion, där annonsavbrott framstår som särskilt störande. En annan känslig kategori är barnprogram. Det beror på att den publik som programmen vänder sig till i princip har svårt att skilja mellan vad som är det egentliga programmet och vad som är en annons. En tredje känslig kategori är filmer och dokumentärprogram, eftersom dessa ofta har en genomarbetad konstnärlig komposition som riskerar att gå förlorad genom avbrotten.
Vissa program bör därför på grund av vad programmet behandlar vara underkastade särskilda restriktioner när det gäller annonsavbrott.
Under rubriken "Ett omväxlande programutbud av god kvalitet" har TV—utredningen uttalat följande (SOU 1989:73 s. 148):
Ett nytt, reklamfinansierat 'l'V—företa bör ha ett sådant programutbud att sändningarna, tillsammans med veriges Televisions sändningar, ger publiken stora möjligheter att välja mellan intressanta program av god kvalitet. Det innebär att kraven på reklam—TV—företagets program i långa stycken kan vara identiska med de krav som gäller för Sveriges Television. Ett reklam—TV—företag bör därför sända program som vän- der sig till människor med olika smak och intresseinriktning. I pro- gramutbudet bör ingå bl.a. nyhets— och aktualitetsprogram, program av svenska upphovsmän och med svenska artister samt program som infor- merar om och förmedlar olika kulturaktiviteter. Genom att även re- klam—TV—företaget sänder program av många olika slag kommer publi- kens valmöjligheter att inte bara omfatta underhållningsprogram.
För att ett reklam—TV—företag som är skyldigt att sända program av många olika slag skall kunna leva upp till sina skyldigheter bör de pro- gramkategorier som det bör gälla särskilda restriktioner för att få av— bryta med annonser definieras tämligen snävt.
Vid bedömningen av om ett program hör till en viss kategori bör samtli- ga betydelsefulla omständigheter beaktas. Dit hör t.ex. innehåll, form och tidpunkt för sändningen. Om olika delar av ett program kan hänfö- ras till olika kategorier, bör, i överensstämmelse med vad jag tidigare har berört, programmets huvudsakliga karaktär vara avgörande för be— dömningen.
Till en början måste TV—konventionens krav följas i det avseendet att program som huvudsakligen gäller nyheter eller nyhetskommentarer in-
te bör få avbrytas av annonser.
Med nyheter avses den löpande rapporteringen av dagshändelser i Sve— rige och världen. Med nyhetskommentarer avses kommentarer, analy- ser eller diskussioner i anslutning till nyhetsflödet.
I TV—utredningens betänkande förordas att "aktualitetsprogram" inte skall få avbrytas om de är kortare än 30 minuter. För egen del anserjag att denna term är alltför oprecis och att den täcker ett alltför stort områ- de. Termen "nyhetskommentarer" avgränsar enligt min mening bättre de program som inte bör få avbrytas av annonser. Genom att de åsyftade programmen avgränsas på detta snäva sätt bör å andra sidan förbudet mot avbrott gälla oavsett programmets längd.
Inslag om sport bör inte anses utgöra nyheter. Ett nyhetsprogram med vissa sportinslag kommer emellertid att huvudsakligen gälla nyheter och får därför inte avbrytas av annonser. Ett program som uteslutande eller till största delen behandlar aktuella händelser från idrottens värld får däremot avbrytas av annonser om programmet i övrigt uppfyller reg- lerna för annonsavbrott.
Program som huvudsakligen handlar om religion bör inte få avbrytas av annonser om sändningstiden är kortare än 30 minuter. Program som huvudsakligen gäller religiös lörkunnelse bör aldrig få avbrytas. Även detta är i enlighet med TV—konventionen.
Med termen ”religiös förkunnelse” åsyftas gudstjänstprogram och lik- nande där det finns ett betydande liturgiskt inslag. Program som ”hand— lar om religion” kan vara av olika slag, t.ex. reportage från trossamfund eller diskussioner om religiösa frågor.
I överensstämmelse med vad TV—utredningen förordat bör inte något program som huvudsakligen vänder sig till barn få avbrytas av annon- ser. Den regeln är strängare än TV—konventionen, som bara handlar om barnprogram som är kortare än 30 minuter.
Tidigare har jag sagt att med program som huvudsakligen vänder sig till barn avses program som huvudsakligen vänder sig till barn under 12 år. Vadjag sagt i anslutning till det gäller även här.
Till de program för vilka det bör gälla särskilda restriktioner hör filmer och dokumentärer.
Ett program som består av en film vars sändningstid är 45 minuter eller kortare bör inte alls få avbrytas. Om filmen är längre än 45 minuter bör den få avbrytas men bara en gång. Dessa regler är strängare än TV— konventionen. En dokumentär bör inte få avbrytas av annonser om sändningstiden är kortare än 30 minuter. Det motsvarar konventionens regel.
Termen film syftar på fiktionsprogram av det slag som normalt produce— ras för biografvisning. Sådana program kännetecknas av att de i all- mänhet innehåller en avslutad berättelse och av att de inte är en del av en längre serie av verk med samma personuppsättning och miljö. Till skillnad från många dramatiska serier som är avsedda för TV—visning är den dramaturgiska strukturen inte avpassad för att ge utrymme för annonsavbrott. Jag har medvetet avstått från att använda begreppet "biograffilm" eftersom det kan vara svårt att i det enskilda fallet veta om en viss film har visats på biograf eller har varit avsedd för sådan vis— ning.
Avsikten med att begränsa möjligheten att avbryta filmer är att för- hindra att publikens upplevelse av filmen störs genom avbrotten. Efter— som många filmer har en speltid på en och en halv timme eller mer skul- le ett totalt förbud mot avbrott i filmer emellertid kunna leda till att programföretaget avstod från att visa sådana. En begränsning till ett enda annonsavbrott i en film som är längre än 45 minuter anser jag vara en rimlig kompromiss mellan de olika önskemål som finns.
Med termen dokumentär åsyftas en verklighetsskildring där ett konst- närligt framställningssätt betonas. För att skydda publikens möjlighet
att uppleva programmet torde det vara tillräckligt om förbudet mot av- brott begränsas till program som är kortare än 30 minuter.
4) Som jag har nämnt bör, för att reklamavbrotten skall styras till pauserna mellan programmen, den principen gälla att ett program som avbryts av annonser skall omges av annonser under minst två minuter. Två undantag bör dock göras från en sådan regel.
Det första av dessa har att göra med mitt tidigare redovisade förslag om att annonser med reklam inte bör få förekomma under annonstiden omedelbart före eller efter ett program som huvudsakligen vänder sig till barn. Denna regel bör inte minska möjligheterna att sända reklam i anslutning till de program som kommer närmast före eller efter barn— programmen. Förutom att ett program, då det omges av annonser bör få avbrytas av sådana, bör alltså ett program få avbrytas av annonser, om det omges av program som huvudsakligen vänder sig till barn.
I enlighet med vad som har sagts tidigare åsyftas här sådana program som huvudsakligen vänder sig till barn under 12 år.
Det andra undantaget gäller det första och det sista programmet i ett sammanhängande programblock.
Det första programmet i ett sådant block bör få avbrytas av annonser, om. det sands annonser omedelbart efter programmet. På motsvarande sätt bör det sista programmeti blocket få avbrytas, om det sänds annon- ser omedelbart före programmet.
Med ett sammanhängande programblock avses i första hand program- men enligt programföretagets dagliga programtablå. Man kan emeller- tid tänka sig att den dagliga programtablån är uppdelad i flera delar, t.ex. ett morgonpass och ett eftermiddags— och kvällspass. Varje sådan del av programtablån får anses vara ett sammanhängande program- block.
Motivet för en särskild regel om annonsavbrott i detta fall är att pro- gramföretaget inte skall behöva inleda eller avsluta ett programblock med att sända annonser. Sändningstid före det första programmet resp. efter det sista programmet måste — från annonsören betraktat — anses vara dålig annonstid.
8.6.1. Marknadsföringslagen och reklam i TV
I 8 & radiolagen föreskrivs att ingen myndighet får förbjuda en radio- sändning på grund av dess innehåll. Jag har i avsnitt 8.1.1 föreslagit att tillämpningsområdet för denna föreskrift skall anpassas till den regel som har varit dess förebild, nämligen censurförbudet i 1 kap. 2 & tryck— frihetsförordningen.
Om detta förslag genomförs kommer det inte längre att finnas något hinder att i fråga om reklam i radio och TV tillämpa generalklausulen mot otillbörlig marknadsföring i 2 & marknadsföringslagen. Ett genom- förande av förslaget leder därför till att marknadsdomstolen får rätt att meddela vitesförbud mot TV—reklam som bedöms vara otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare. Givetvis förutsätter dock detta att det reklammeddelande, mot vilket ingripande har ifrågasatts, inte skyddas från ingripanden av det yttrandefrihetsrättsliga regelverk som radioan- svarighetslagen representerar.
Vilken praxis kan man då vänta att marknadsdomstolen kommer att ut- forma när det gäller reklam i TV? Har man anledning anta att domsto— len kommer att lägga fast särskilda principer för reklam i TV som beak— tar TV—mediets särdrag eller förutsätter en sådan rättsutveckling att det införs speciell marknadsföringsrättslig lagstiftning?
TV-utredningen har uttalat (SOU 1989:73 s. 164) att marknadsdomsto- len när den bedömer om en viss reklamåtgärd är förenlig med mark— nadsföringslagen skall fästa avseende vid det intryck som framställ- ningen gör på publiken. Utredningen har tillagt: ”Härvid måste bl.a. det valda reklammediet ha betydelse. För TV gäller att mediets påverkans- kraft är stor, att sändningarna vänder sig till en allmän publik i hem- men och att barn mestadels är en del av publiken.”
Det är enligt TV—utredningen troligt att marknadsdomstolen i många fall kommer att finna anledning att bedöma reklam i TV mer restriktivt än om samma reklam hade förekommit i ett annat medium.
TV—utredningens slutsats när det gäller frågor som täcks av marknads- föringslagen är att den möjlighet till flexibel tillämpning som följer av generalklausulkonstruktionen bör tas till vara. Särregler för reklam i TV bör enligt utredningen begränsas till ett minimum.
Liksom andra generalklausuler är marknadsföringslagens generalklau- sul mot otillbörlig marknadsföring avfattad i allmänna ordalag. Den konkreta rättsbildningen sker därför genom domstolsavgöranden. I förs- ta hand ankommer det på marknadsdomstolen att svara för rättsutveck- lingen.
Marknadsdomstolens praxis är numera omfattande, och av den kan ut— läsas en mängd skyldigheter som en marknadsförare måste iaktta för att undvika att hans verksamhet stämplas som otillbörlig mot konsu— menter eller näringsidkare. Inom de berörda näringslivskretsarna torde denna praxis vara väl känd.
En bidragande orsak till detta är säkerligen att generalklausulen har sin utgångspunkt i begreppet god affärssed enligt Internationella Han- delskammarens Grundregler för reklam.
Som jag har behandlat i avsnitt 7.2.4 heter det i Grundreglerna bl.a. att skilda medier (press, television, radio och andra elektroniska medier, af- fischering, film, direktutskick osv.) har olika karaktär och egenskaper och att det inte utan vidare är givet att en reklamframställning som kan accepteras i ett medium är godtagbar också i ett annat.
Det sägs i Grundreglerna också att reklamen skall, under beaktande av vilket medium som använts, bedömas med utgångspunkt från hur fram- ställningen får antas påverka konsumenten.
Generalklausulen mot otillbörlig marknadsföring är således en påbygg- nad av ett utomrättsligt regelsystem, som åtminstone antyder att det finns skäl att bedöma reklam i ett visst medium, t.ex. TV, efter sina sär- skilda förutsättningar och inte efter de förutsättningar som ett annat re- klammedium här.
När det gäller frågan om generalklausulen mot otillbörlig marknadsfö- ring är ett tjänligt instrument för att från marknadsföringsrättsli g syn-
punkt hantera reklam i TV, bör också Europarådets TV—konvention be— aktas.
Konventionen föreskriver att reklam skall vara hederlig och inte får va- ra vilseledande eller på annat sätt strida mot konsumenternas intressen (artikel 11:1 och 2).
Somjag har varit inne på flera gånger använder konventionen ett myck— et vidsträckt reklambegrepp. I motsats till det reklambegrepp som följer av marknadsföringslagen omfattar uttrycket reklam i konventionen in- te bara avsättningsfrämjande meddelanden utan också såväl anskaff— ningsfrämjande meddelanden som åsiktsreklam och liknande.
Medför då detta att även t.ex. åsiktsreklam måste kunna prövas enligt normen att inte få vara vilseledande?
Såsom konventionstexten lyder ges otvivelaktigt det intrycket. När det gäller vad som bör anses vara vilseledande hänvisas emellertid i kom- mentaren (punkt 158) till Internationella Handelskammarens Grund- regler för reklam. Detta medför såvitt jag förstår att man inte bör upp- fatta konventionen alldeles bokstavligt i det aktuella hänseendet utan att det är godtagbart att anse att detta krav i konventionen endast rik- tar sig mot reklam i den mera begränsade mening som följer av mark- nadsföringslagen.
Syftet med kommentarens hänvisning till Grundreglerna är uppenbar- ligen framför allt vad som där står om vederhäftighet: Reklam får inte innehålla framställning i ord eller bild som direkt eller indirekt— genom antydningar, utelämnanden, oklarheter eller överdrivna påståenden — är ägnad att vilseleda konsumenten.
Som jag har nämnti avsnitt 7.2.4 bygger förarbetena till generalklausu— len mot otillbörlig marknadsföring på att reklam skall vara vederhäftig (prop. 1970:57 s. 67).
På grund av vad som nu har anförts är det min bedömning att mark- nadsföringslagens generalklausul mot otillbörlig marknadsföring upp- fyller de krav som man har anledning att ställa på en svensk lagstift— ning utifrån artikel 11:1 och 2 i TV—konventionen.
Sammanfattningsvis anser jag därför att generalklausulen mot otillbör- lig marknadsföring är ett tjänligt instrument för att hantera TV—rekla- men.
Förutom den nu diskuterade generalklausulen innehåller marknadsfö- ringslagen en särskild generalklausul om informationsskyldighet (3 ©). Också när det gäller den kan man ställa frågan hur marknadsdomstolen kan väntas resonera då det rör sig om reklam i TV. Kommer domstolen att ställa samma krav som vid reklam i exempelvis en tryckt skrift eller kommer TV—mediets särskilda egenskaper som informationsmedium att leda till en annan bedömning?
TV—utredningen har uttalat att det knappast är möjligt att meddela vis- sa slag av detaljerad information i en kort TV—annons och att situatio- ner kan tänkas där det inte är nödvändigt att kräva att informationsin- nehållet i TV—reklam har samma omfattning som i t.ex. tryckta skrifter.
Europarådets TV—konvention innehåller inte några bestämmelser om informationsskyldighet. Den svenska lagstiftningen i detta hänseende går alltså längre än konventionen och är därmed oproblematisk från konventionens synpunkt.
Med hänsyn till detta och till vad jag tidigare sagt görjag bedömningen att också den nu berörda generalklausulen bör kunna få en ändamålsen- lig tillämpning när det gäller reklam i TV.
Det anförda innebär att jag har samma uppfattning som TV-utredning- en om att deti stort sett bör vara möjligt att klara sig utan marknadsfö- rin gsrättsli ga Särregler för TV—reklamen.
8.6.2 Reklam till barn
På två områden har TV—utredningen funnit det nödvändigt att göra sär- skilda överväganden i fråga om vad som enligt utredningens terminolo- gi är reklam i TV. Det ena området gäller åsiktsreklamen, som helt fal- ler vid sidan av marknadsföringslagen. Detta ämne har jag behandlati avsnitt 8.4.4. Det andra området är reklam till barn. Utan att detta sägs uttryckligen är det tydligt att utredningen i det sammanhanget med re-
klam åsyftar avsättningsfrämjande reklam i den mening som följer av
TV—utredningen har ansett att televisionen över huvud taget inte bör få användas för reklam som är inriktad på små barn. I fråga om reklam till äldre barn bör enligt utredningen särskild varsamhet iakttas. Enligt ut- redningen är marknadsföringslagens generalklausul mot otillbörlig marknadsföring inte tillräcklig för att framtvinga vad utredningen ef- tersträvar utan för det krävs särskilda bestämmelser.
Utredningen förordar ett generellt förbud för sådana reklaminslag där det är uppenbart att annonsören vänder sig till förskole— eller lågstadie- barn. Som tänkbara regler anger utredningen vidare att reklaminslag inte bör få sättas in i anslutning till barnprogram eller före ett visst klockslag. Personer och sagofigurer som förekommer i barnprogram bör enligt utredningen inte få medverka i reklaminslag under en period då dessa program sänds.
Europarådets TV—konvention innehåller vissa regler som motiveras av hänsyn till barnen. I detta sammanhang bör observeras artikel 1 1:3. En— ligt denna regel får reklam som riktas till barn eller där barn förekom- mer inte innehålla något som skadar deras intressen. Det anges också att reklamen skall ta hänsyn till barns särskilda känslighet.
Det förtjänar även att nämnas att det sedan TV—utredningen avslutat sitt arbete har publicerats en rapport om TV—reklam till barn från ett seminarium med deltagare från konsumentmyndigheterna i Danmark, Finland, Norge och Sverige, (NEK—rapport 1989:5) ”Konsumentkrav på TV—reklam till barn och unga”. I rapporten förordas att det skall vara förbjudet med reklam i TV som riktas till barn. Ingen reklam bör få vi- sas före kl. 20. Enligt rapporten bör av hänsyn till barn och unga sär— skilda normer gälla för all TV—reklam, eftersom barn i praktiken även ser sådan reklam som inte är direkt riktad till dem.
För egen del vill jag till en början instämma i värderingen av TV—utred- ningen och de nordiska konsumentmyndigheterna om att det bör finnas gränser för hur TV—mediet får användas för reklam till barn.
För att ta ställning till hur man bör gå till väga för att åstadkomma att det sätts sådana gränser bör först klarläggas vad marknadsföringsla-
gens generalklausul mot otillbörlig marknadsföring kan anses innebä— ra.
Utgångspunkten för generalklausulen är som jag har nämnt begreppet god affärssed enligt Internationella Handelskammarens Grundregler för reklam.
Grundreglerna innebär att reklam inte får utnyttja barns naturliga god— trogenhet eller ungdomars bristande erfarenhet och att den inte får ut- sätta deras lojalitetskänsla för påfrestning. Reklam som riktas till eller är ägnad att påverka barn eller ungdomar får inte innehålla framställ- ning i ord eller bild som kan medföra fysiska skadeverkningar eller på— verka dem negativt i psykiskt eller moraliskt avseende.
Grundreglerna innehåller också ett avsnitt med Råd om reklam till barn. Här betonas att reklam till barn skall kunna identifieras som re— klam, att reklam inte får framstå som överseende med bruk av våld och att den inte får undergräva sociala värderingar eller föräldrars auktori- tet och ansvar. Reklamen får inte förleda barn att försätta sig i riskfyll- da situationer eller att söka sällskap med främmande personer eller be- träda okända eller farliga platser. Inte heller får reklam innehålla di- rekta uppmaningar till barn att övertala andra att köpa den annonsera- de produkten åt dem. Råden betonar vikten av särskild aktsamhet för att reklam inte skall anses vilseleda barn när det gäller t.ex. den annon- serade produktens verkliga storlek och beskaffenhet. Prisuppgifter får inte utformas så att barn kan få en överdriven uppfattning om produk— tens verkliga värde eller ge sken av att produkten utan vidare ryms in- om varje hushållsbudget.
I de nordiska konsumentmyndigheternas nyss omtalade rapport uttalas att man har beaktat bl.a. Grundreglernas avsnitt med Råd om reklam till barn.
Förarbetena till generalklausulen mot otillbörlig marknadsföring (prop. 197 0:57 3. 69) anger att det bör ställas särskilt höga krav på hederlighet och vederhäftighet i fråga om framställningar som riktar sig till grup- per som kan antas vara mindre kritiska än konsumenter i allmänhet, t.ex. barn eller sjuka personer.
Med hänsyn till — som TV—utredningen har sagt — att TV—mediets på- verkanskraft är stor, att sändningarna vänder sig till en allmän publik i hemmen och att barn mestadels är en del av publiken, kan jag väl tänka mig att marknadsdomstolen kommer att ställa högre krav på reklam i TV än om samma reklam förekom i ett annat medium.
Generalklausulen mot otillbörlig marknadsföring får därför anses vara tillräcklig för att infria de krav som artikel 11:3 i TV-konventionen ställer.
Som TV—utredningen anfört kan däremot inte klausulen anses vara till fyllest för att uppnå de mera strikta mål i fråga om reklam till barn som utredningen har förespråkat.
Om man verkligen vill förhindra att TV—mediet används för reklam till barn krävs följaktligen särskilda föreskrifter.
I nära överensstämmelse med vad TV—utredningen har förordat föreslår jag därför att 1) en annons med reklam inte skall få vara inriktad på att fånga uppmärksamheten hos yngre barn, att 2) annonser med reklam in- te skall få förekomma under annonstiden omedelbart före eller efter ett program som huvudsakligen vänder sig till barn och att det 3) i annonser med reklam inte skall få förekomma personer eller figurer som spelar en framträdande roll i televisionsprogram som huvudsakligen vänder sig till barn.
Regeln om att en annons med reklam inte får vara inriktad på att fånga uppmärksamheten hos yngre barn tar sikte på reklaminslag som är in- riktade på att fånga uppmärksamheten hos barn i upp till tioårsåldern.
Vid bedömningen bör samtliga betydelsefulla omständigheter beaktas. Dit hör t.ex. den annonserade varan eller tjänsten, annonsens utform- ning och det sammanhang där annonsen förekommer.
Mitt förslag om att annonser med reklam inte skall få förekomma under annonstiden omedelbart före eller efter ett program som huvudsakligen vänder sig till barn medför, som jag har anfört i avsnitt 8.5.3, att inte varje paus mellan två program får utnyttjas för att sända reklam. Pau— serna i anslutning till barnprogrammen bör vara fredade från detta. Jag anser däremot inte att det finns skäl att motsätta sig att det i pauser i
anslutning till barnprogram sänds annonser som gäller annat än re— klam. Som exempel kan tas en annons från en icke kommersiell upp- dragsgivare som betonar vikten av att barn som är på sjön använder flytväst.
Med program som huvudsakligen vänder sig till barn åsyftas, som jag har behandlat i avsnitt 8.5.3, program som huvudsakligen vänder sig till barn under 12 år.
Den tredje regeln som jag föreslår är att deti annonser med reklam inte skall få förekomma personer eller figurer som spelar en framträdande roll i televisionsprogram som huvudsakligen vänder sig till barn.
Syftet därmed är att motverka att den tilltro som barnen känner inför de medverkande i barnprogrammen i TV utnyttjas för att öka barns mottaglighet för reklambudskap.
Regeln tar sikte på medverkan i ljud eller bild i barnprogram av t.ex. programledare eller presentatörer. Regeln avses också vara tillämplig på rollfigurer, antingen de spelas av en lätt igenkännbar skådespelare eller utgörs av dockor eller tecknade figurer.
Regeln bör dock vara begränsad till att gälla dem som spelar en framträ- dande roll i barnprogrammen. I detta ligger normalt att det rör sig om medverkan vid mer än något enstaka tillfälle och att vederbörandes in- sats sätter sin prägel på programmet.
När programföretaget skall bedöma om en viss person eller figur får fö- rekomma i reklam bör företaget ta hänsyn till både sina egna barnpro- gram och övriga barnprogram som sänds i TV under den aktuella tiden. Det bör nämligen inte vara tillåtet att utnyttja populariteten hos ett barnprogram som ett annat TV—företag sänder för reklam i de egna sändningarna.
Förbudet att utnyttja en person eller figur i reklam bör gälla så länge som det i TV regelbundet sänds program i vilka personen eller figuren medverkar. För personer eller figurer som förekommer i t.ex. en enstaka TV—serie för barn bör det därför inte längre gälla något förbud när seri— en är slut. Skulle serien sändasi repris inträder emellertid förbudet på nytt. Personer och figurer som i mycket stor omfattning har framträdan—
de roller i barnprogram i TV kommer därför troligen inte alls att kunna medverka i reklaminslagi TV.
Som jag nämnt har TV—utredningen som en tänkbar regel angett att re- klaminslag inte bör få sättas in före ett visst klockslag. Även om det inte sägs uttryckligen är det uppenbart att utredningen därmed avser att motverka att reklam sätts in under tider då en stor del av publiken kan antas bestå av barn. Låt mig också påminna om den tidigare omtalade rapporten från de nordiska konsumentmyndigheterna och förslaget där att av hänsyn till barnen ingen reklam bör få sändas före kl. 20.
För att få en grund för att bedöma frågan om lämpligheten av en klock- slagsregel har jag bett publik— och programforskningsavdelningen inom Sveriges Radio (PUB) att göra en specialbearbetning av publikräkning- arna för televisionen under tiden augusti 1988 — maj 1989. Bearbetning- en skiljer mellan vardagar samt lördagar och söndagar och visar följan- de.
Måndag — fredag Lördagar — söndagar
Andel TV—tittare av Andel 3-10- Andel TV-tittare av Andel 3—10— hela åldersgruppen åringar av hela åldersgruppen åringar av alla tittare alla tittare
3-10 år 3-79 år 3-10 år 3-7 år
8. 9.00 9. 10.00 10.00-15.00 15.00-16.00 1600—1700
00- 00-
17.00-17.30 17.30-18.00 18.00—18.30 18.30-19.00 19.00-19.30
19.30—20.00 20.00—20.30 2030—2130 2130-2400
Resultatkolumnen längst till vänster för vardagar resp. lördagar och söndagar anger hur många procent av 3—10—åringarna som ser på TV
vid den aktuella tiden. Mittenkolumnen anger hur stor del av hela be- folkningen som tittar. Talen i den högra kolumnen visar 3—10—åringar- nas andel av samtliga TV—tittare.
Ett exempel: Mellan 17.30 och 18.00 på vardagar ser 21 % av 3—10— åringarna på TV. Av hela befolkningen är andelen TV—tittare 7 %. De yngre barnen utgörjust då 30 % av TV—publiken.
En och en halv timme senare tittar också 21 % av de yngre barnen på TV. Men då har TV—tittarnas andel av hela befolkningen stigit till 26 %, dvs. tittarna är nästan fyra gånger så många som mellan 17.30 och 18.00. Detta medför att barnens andel av TV—publiken sjunker till 8 %.
Resultatet kan sammanfattas på följande sätt.
På vardagarna sänds utbildningsprogram under förmiddagar. Antalet tittare är litet, bara en procent av totalbefolkningen. Av dem som tittar är emellertid ca 30 % barn i åldrarna 3—10 år.
Tidigt på vardagseftermiddagarna sänds reprisprogram. Publiken är li- ten, och andelen barn i publiken motsvarar barnens andel av totalbe- folkningen, ca 10 %.
Barn— och ungdomsprogrammen börjar kl. 17.30 och pågår omväxlande i båda kanalerna fram till omkring kl. 20. Av åldersgruppen 3—10 år ser över 20 % på TV fram till kl. 19.30. Som högst ser 40 % av småbarnen på TV mellan 18.30 och 19.00. Andelen minskar till 10 % efter kl. 19.30, kanske beroende på att föräldrarna då vill se Rapport. Senare på kväl- len minskar andelen småbarn som ser på TV ytterligare. De program som sänds efter kl. 21.30 ses bara av 1 % av barnen under 11 år.
Småbarnens andel av den totala TV—publiken uppgår till 30 % mellan 17.30 och 18.00 och är fortfarande 18 % mellan 18.30 och 19.00. Därefter minskar andelen kraftigt. Efter kl. 19.30 utgör småbarnen 3 % eller mindre av TV—publiken».
Under lördagar och söndagar pågår TV—sändningar i stort sett oavbru- tet från kl. 8.00 till efter midnatt. Barn— och ungdomsprogram sänds in- te på fasta tider på samma sätt som under vardagarna.
Under veckohelgerna är, helt naturligt, både småbarns och vuxnas TV- tittande mera förlagt till dagtid än under vardagarna. Eftersom ökning- en av TV—tittandet är större för de vuxna än för småbarnen är emeller— tid småbarnens andel av den totala TV—publiken lägre på lördagar och söndagar. Endast under tiden 9.00—10.00 överstiger småbarnens andel 10 %.
Tittandet på kvällstid är mera utspritt under veckosluten. Som mest tit— tar 24 % av småbarnen under tiden 18.30—19.00. Deras andel av totalpu- bliken uppgår då till 15 %, dvs. lika mycket som under morgonen.
Småbarnen är uppe längre på lördagar och söndagar. 12 % av ålders- gruppen ser på TV fram till 21.30. De utgör då emellertid bara 3 % av publiken.
Uppgifter om barnens TV—tittande finns också i rapporten ”Satellit— TV:s publik” (SR/PUB nr 17—1989). Den gäller en publikstudie i svenska kabel—TV—områden i mars 1989 av barn och ungdomar i åldrarna 3—18 år. I rapporten redovisas hur 3—8—åringarnas tittartid fördelas på barn— resp. vuxenprogram. 62 % av tiden ägnas åt barnprogram, 16 % åt famil- jeprogram och 22 % åt övriga program.
Där finns också uppgifter om hur stor andel av barnen som ser barnpro- grammen på morgnarna i TV 3. Under måndag till fredag den aktuella veckan i mars 1989 sågi genomsnitt 11 % av de 3—8—åringar som hade tillgång till TV 3 barnprogrammen kl. 7.00—8.00. Motsvarande andel för barnprogrammen mellan 8.00 Och 8.55 under lördag och söndag var 35 %. Som tittare anses i detta sammanhang den som har sett minst hal—
va programmet.
De redovisade uppgifterna är knappast förvånande. Barn tittar helst på barnprogram. På vardagarna är det en ganska liten andel av barnen som ser de barnprogram som sänds under dagtid. På eftermiddagarna och under tidig kvällstid är andelen tittare högre. På enstaka barnpro— gram kan hälften eller mer av småbarnen titta. Under dagtid Och efter- middagstid kan småbarnen utgöra en tredjedel av alla som tittar. Alltef- tersom det bland tittarna tillkommer fler vuxna och äldre barn minskar småbarnens andel. Ca 20 % av barnen mellan 3 och 10 år ser på TV på vardagarna fram till kl. 19.30. De utgör då emellertid mindre än 10 % av
den totala TV—publiken, dvs. andelen motsvarar småbarnsgruppens an- del av totalbefolkningen.
På lördagar och söndagar är TV—tittandet till en större del än annars förlagt till dagtid för både barn och vuxna. Småbarnen ser fortfarande helst på barnprogram, men under kvällstid ser de också andra program, troligen främst familjeprogram. Lördagar och söndagar ser 20 % av de yngsta barnen på TV fram till kl. 20.30. Deras andel av TV—publiken är då emellertid endast 5 %.
Om man vill undvika att barn påverkas av TV—reklam verkar det under dagtid vara tillräckligt att föreskriva att annonser med reklam inte får förekomma under annonstiden omedelbart före eller efter ett program som huvudsakligen vänder sig till barn. Troligen är en sådan regel till- räcklig även för kvällstiden, eftersom det är barnprogrammen som bar- nen helst ser även då.
Om man ändå skulle vilja införa ett förbud mot reklamsändningar un— der vissa tider kan man bestämma dessa enligt ett par olika principer.
En möjlighet är att bestämma tidpunkterna utifrån den andel av barn— publiken som normalt ser på TV. Om denna andel sattes till 20 % skulle tiden mellan 17.30 och 19.30 på vardagar och mellan 18.30 och 20.30 un- der lördagar och söndagar omfattas.
En annan möjlighet är att beakta barnpublikens andel av den totala pu- bliken. Om denna andel sätts till 15 %, dvs. en andel barn under 10 år som är 50 % större än vad som motsvarar gruppens andel av totalbefolk- ningen, skulle tiden mellan 17.30 och 19.00 på vardagar och mellan 18.30 och 19.00 på lördag—söndag beröras.
Om man utgår från dessa tal skulle en tänkbar regel vara att reklamin— slag inte fick sändas mellan 17.30 och 19.30.
Det är givetvis en politisk fråga att göra avvägningen mellan intresset att skydda barn mot reklampåverkan, intresset att ge reklam—TV—före- taget möjlighet att få tillräckliga inkomster och intresset att undvika en mycket stark koncentration av annonserna till den senare delen av kvällen. För egen del förordar jag emellertid att man avstår från att in—
föra en regel om att reklaminslag inte skall få sändas under vissa tider på dagen.
8.6.3 lngen alkohol— eller tobaksreklam
Vad innebär de regler som gäller för ett programföretag?
Reklam för alkoholdrycker och tobaksvaror får enligt TV—utredningen inte förekomma i TV.
Förvisso sänds det ingen reklam i TV för alkohol och tobak, och det ver- kar vara en utbredd uppfattning att gällande regler innebär att så inte får ske. Vid närmare påseende visar sig dock detta vara en sanning med modifikation. Det är därför nödvändigt med en uppstramning av regler- na. I annat fall kommer inte dessa att effektivt hindra att det görs alko- hol— eller tobaksreklam i TV.
I avsnitt 7.3 harjag beskrivit den särskilda regleringen av alkohol— och tobaksreklamen i alkohol— och tobaksreklamlagarna, dvs. lagen (1978: 763) med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker och lagen (1978:764) med vissa bestämmelser om marknadsföring av to- baksvaror.
Vidare har jagi avsnitt 6.7.3 redogjort för radionämndens tillämpning av bestämmelsen i avtalet mellan staten och Sveriges Television om te- levisionens centrala ställning i samhället.
Det grundläggande enligt alkohol— och tobaksreklamlagarna är kravet på särskild måttfullhet vid marknadsföringen. Det innebär att en re- klam— eller annan marknadsföringsåtgärd inte får företas som är på— trängande eller uppsökande eller som uppmanar till bruk av alkohol el- ler tobak (2 5 första stycket alkoholreklamlagen resp. 2 & tobaksreklam— lagen). Enligt motiven (prop. 1977/78:178 s. 31) är reklam i radio och TV exempel på sådana reklamformer som är påträngande osv.
En särskild bestämmelse i vardera reklamlagen anger att en handling som strider mot lagen skall anses vara otillbörlig mot konsumenter vid
tillämpning av marknadsföringslagen (3 & alkoholreklamlagen resp. 4 & tobaksreklamlagen).
Lagarna innehåller även Specialregler i fråga om kommersiella annon- ser i tryckta periodiska skrifter. Sådana annonser fåri princip inte avse spritdrycker, vin eller starköl (2 & andra stycket alkoholreklamlagen). Något motsvarande förbud gäller inte i fråga om tobaksvaror. Det krävs dock att en tobaksannons återger en sådan varningstext och innehålls- deklaration som skall finnas på en tobaksvaras förpackning enligt lagen (1975:1154) om varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror (3 % tobaksreklamlagen).
Reglerna rörande kommersiella annonser i tryckta periodiska skrifter föregicks av att det infördes stöd för en sådan regleringi 1 kap. 9 & punkt 1 tryckfrihetsförordningen. Där slås fast att utan hinder av tryckfrihets- förordningen gäller vad i lag är stadgat om förbud mot kommersiell an- nons i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhalti- ga drycker eller tobaksvaror.
Som det anförda visar gör alkohol— och tobaksreklamlagarna en princi- piell skillnad mellan reklam för alkohol och tobak beroende på om re- klamen förekommer i tryckta periodiska skrifter eller i något annat me- dium, t.ex. TV. På sätt och vis är detta märkligt. Synsättet strider mot lagstiftarens värdering i andra sammanhang. Så är t.ex. radioansvarig- hetslagen ett uttryck för uppfattningen att tryckta skrifter, radio och TV så långt möjligt bör behandlas enligt samma yttrandefrihetsrättsli- ga principer. Det mest konsekventa handlingssättet vid alkohol— och to- baksreklamlagarnas tillkomst hade enligt min mening varit att ge reg— lerna om kommersiella annonser en generell räckvidd för tryckta skrif- ter, radio och TV. Men jag inser naturligtvis att det finns en näraliggan- de förklaring till att så inte skedde. Vid denna tid, dvs. 1978, hade riks— dagens majoritet inte en tanke på att öppna för betald reklam i svensk television, och fortfarande återstår som bekant att ta detta steg. Med hänsyn härtill har det inte behövt uppstå några praktiska olägenheter av att reglerna om kommersiella annonser endast gäller tryckta skrif- ter.
Likväl finns det anledning att ställa sig kritisk till 1978 års lagstift- ning. Det beror dels på radioansvarighetslagen, dels på att ingen myn—
dighet får förbjuda en radiosändning på grund av dess innehåll (8 & ra— diolagen).
Reklamlagarna gör som nämnts den värderingen att reklam i TV är en sådan reklamform som är påträngande osv. Därför skall all reklam för alkohol och tobak i TV vid tillämpning av marknadsföringslagen anses vara otillbörlig mot konsumenter med följd att marknadsdomstolen har rätt att vid vite förbjuda reklamen.
Vid valet av denna lagtekniska lösning har lagstiftaren bortsett från den innebörd som radioansvarighetslagen får anses ha.
Radioansvarighetslagen har samma yttrandefrihetsbegrepp som tryck— frihetsförordningen. Vilket yttrandefrihetsbegrepp som tryckfrihetsför- ordningen har får man klart för sig när man beaktar syftet med förord— ningen sådant detta syfte har kommit till uttryck i främst 1 kap. 1 & i förordningen. De enda meddelanden som det ligger utanför detta syfte att skydda är sådana meddelanden som är av utpräglat kommersiell na- tur med rent kommersiella förhållanden till föremål. Om ett reklam— meddelande inte får förekomma av det skälet att det är generellt förbju- det med kommersiell reklam för vissa varor, kan det inte anses att det rör sig om ett sådant meddelande som faller utanför tryckfrihetsförord— ningens yttrandefrihetsbegrepp. Ingripande mot ett sådant meddelande anses därför kräva stöd i tryckfrihetsförordningen (se prop. 1986/87:151 s. 53). Det är mot denna bakgrund som regeln i 1 kap. 9 & punkt 1 tryck- frihetsförordningen har kommit till.
Enligt 2 & radioansvarighetslagen medför missbruk av yttrandefriheten i radioprogram ansvar och skadeståndsskyldighet endast när gärningen innefattar yttrandefrihetsbrott. Som jag tagit upp i avsnitt 8.2.1 har man inte anledning att uppfatta orden "ansvar och skadeståndsskyldig- het” inskränkt, utan det får anses att dessa ord inkluderar även vites— förbud inom det område som lagstiftningen behandlar. Eftersom det inte finns något stöd i radioansvarighetslagen för att marknadsdomstolen har rätt att meddela vitessanktionerade totalförbud mot reklam i TV för alkohol eller tobak får det anses att domstolen saknar den rätten.
Reklamlagarna bortser också från att det i 8 & radiolagen föreskrivs att ingen myndighet får förbjuda en radiosändning på grund av dess inne- håll. Somjag har visat i avsnitt 5.1.4 gäller radiolagens censurförbud för
närvarande formellt sett kommersiell reklam även i den bemärkelsen att marknadsföringsrättsliga åtgärder skulle vara uteslutna. Detta gäl- ler även reklam för alkohol och tobak.
Om Sveriges Television sände en alkohol— eller tobaksannons, och KO ansökte om förbud hos marknadsdomstolen, skulle enligt min uppfatt- ning företaget med fog kunna hänvisa till 8 & radiolagen och hävda att marknadsdomstolen var skyldig att lämna KO:s ansökan utan bifall.
Min uppfattning är således att alkohol— och tobaksreklamlagarna i sin nuvarande utformning inte är ett tjänligt medel för att stoppa alkohol— och tobaksreklam i TV.
Det egentliga juridiska hindret mot alkohol— och tobaksreklam i TV får i dagens läge i stället anses vara två bestämmelser i avtalet mellan sta- ten och Sveriges Television. För det första bestämmelsen om att pro— gramföretaget över huvud taget inte mot vederlag får medge kommersi- ell reklam i program eller programinslag. För det andra bestämmelsen om televisionens centrala ställningi samhället.
Med tillämpning av den senare bestämmelsen prövar radionämnden t.ex. hur alkohol— och narkotikabruk speglas i programmen. Såvitt jag förstår skulle åtminstone en betald alkoholannons kunna fällas för att vara en överträdelse av avtalsbestämmelsen om televisionens centrala ställning i samhället. Och givetvis skulle en sådan annons vara en över- trädelse av reklamförbudet.
Europarådets TV—konvention
Enligt Europarådets konvention om gränsöverskridande TV får det inte förekomma någon reklam för tobaksvaror (artikel 15:1).
Konventionen gäller liksom tobaksreklamlagen alla slag av tobaksva- ror.
TV—konventionen förbjuder inte reklam för alkoholdrycker. Reklam får emellertid endast ske om följande villkor iakttas. Reklamen får inte rik- tas särskilt till eller skildra personer som ser ut att vara minderåriga. Det får inte förekomma att reklam kopplar samman alkoholkonsumtion
med fysisk prestationsförmåga eller bilkörning, och det får inte hävdas att alkohol har terapeutiska egenskaper eller verkar stimulerande eller avkopplande eller kan vara ett medel för att lösa personliga problem. Reklam får inte uppmuntra till omåttligt bruk av alkohol eller framstäl— la avhållsamhet eller måttlighet som något negativt. Slutligen gäller att reklam inte får på ett omotiverat sätt betona alkoholhalten hos en dryck (artikel 15:2).
Det bör observeras att konventionen med alkoholdryck avser varje dryck som innehåller alkohol. Alkoholreklamlagen gäller däremot en- dast spritdrycker, vin, starköl och öl (”folköl”) men inte lättöl och inte heller t.ex. cider.
Det förhållandet att TV—konventionen inte förbjuder alkoholreklam hindrar inte att en stat ändå ställer upp ett sådant förbud i fråga om sändningar som ligger under statens jurisdiktion. Artikel 28 i konven- tionen tillåter nämligen att en stat har striktare och mer detaljerade regler för sådana sändningar.
Hur bör reglerna förändras?
Eftersom TV—konventionen ställer upp ett förbud mot tobaksreklam i TV som sker mot vederlag, måste de svenska normerna för reklam i TV göra detsamma.
TV—konventionen förbjuder som nyss nämnts inte reklam för alkohol men ställer upp ett antal villkor för reklamen. För att tillgodose dessa krav fordras inte någon förbudslagstiftning. Å andra sidan står klart att konventionen inte har något att invända mot en förbudslagstiftning. Med hjälp av en sådan kan på ett enkelt sätt tillses att konventionens krav inte åsidosätts.
Med hänsyn till detta och till att det får anses vara starkt motiverat i sak att inte tillåta TV—reklam för alkohol och tobak, anser jag att lag- stiftningen bör förbjuda sådan reklam. När det gäller alkohol får det emellertid anses vara tillräckligt att lagstiftningen har den räckvidd som alkoholreklamlagen har. Dvs. det bör räcka att man kan ingripa mot reklam som gäller sprit, vin, starköl och öl.
I fråga om lagstiftningens närmare utformning anser jag att man som förebild bör kunna ta gällande föreskrifter rörande alkohol— och tobaks- reklam i tryckta periodiska skrifter.
Detta innebär för det första att det i radioansvarighetslagen bör tas in en bestämmelse som motsvarar 1 kap. 9 & punkt 1 tryckfrihetsförord— ningen. För det andra bör deti alkohol— och tobaksreklamlagarna tas in bestämmelser som är utformade efter mönster av vad som nu står i 2 & andra stycket alkoholreklamlagen, dvs. bestämmelserna bör gå ut på att det vid marknadsföring av en alkoholdryck eller en tobaksvara är förbjudet att använda en kommersiell annons i TV. För det tredje bör det i 8 & radiolagen hänvisas inte endast till marknadsföringslagen (se av— snitt 8.1.1) utan också till alkohol— och tobaksreklamlagarna.
Den nya bestämmelsen i radioansvarighetslagen bör kunna lyda: Utan hinder av denna lag gäller vad som föreskrivs i annan lag om förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror.
Liksom motsvarigheten i tryckfrihetsförordningen blir det fråga om en rambestämmelse.
I tryckfrihetsförordningen används uttrycket kommersiell annons för att markera var gränsen går mellan vad som omfattas av och vad som kan falla utanför förordningen ”så att journalistiken inte drabbas" (prop. 19731123 s. 46).
Man skiljer som bekant när det gäller tidningarna mellan annonser och redaktionell text. Tryckfrihetsförordningens bestämmelse om kommer- siella annonser innebär att den redaktionella texten är tryggad av för- ordningens regler.
I att en annons är kommersiell ligger, som det sades vid tillkomsten av tryckfrihetsförordningens bestämmelse, att annonsen är ett medel för marknadsföring av en vara. Meddelandet i annonsen skall vara sådant att det av innehållet framgår att meddelandet är avsett att främja av- sättning av en vara. Detta betyder bl.a. att s.k. åsiktsannonsering i frå- ga om alkohol och tobak faller utanför tillämpningsområdet.
Mot denna bakgrund uppkommer frågan vad som bör förstås med ut- trycket kommersiell annons i radioansvarighetslagen.
Till en början vill jag fästa uppmärksamheten på en del av vad jag tidi- gare har föreslagit om ett reklamsändande TV—företags skyldigheter. Jag har förordat att det endast under den särskilt inramade annonsti- den skall få sändas reklam mot vederlag och program mot betalning (8.3.4). Vidare avses för den egentliga programverksamheten gälla bl.a. kravet på opartiskhet (8.3.1). Jag har dessutom föreslagit en uttrycklig regel om att ett programföretag i programverksamheten inte mot veder- lag eller annars på ett otillbörligt sätt skall få gynna ett kommersiellt intresse (8.3.1).
Med dessa regler kommer det reklamsändande TV—företaget att ha yt- terst begränsade möjligheter att under annan tid än annonstid sända vad som kan framstå som reklam för alkohol och tobak.
Vidare vill jag erinra om vad som bör gälla för de icke reklamfinansiera— de programföretagen. Ett sådant företag bör enligt avtalet med staten över huvud taget inte ha någon rätt att sända reklam mot vederlag (se avsnitt 8.2.1). Och liksom hittills bör för dessa programföretag kravet på opartiskhet gälla allt som företaget sänder.
Vad som nu har anförts visar att man inte har något påtagligt behov av att kunna betrakta ett vanligt TV—program som en kommersiell an- nons. Endast i absoluta undantagsfall anser jag att vad som förekommer i ett vanligt program bör kunna göra programmet till en sådan annons. Eventuell alkohol— och tobaksreklam i de vanliga programmen bör i de allra flesta fall kunna motverkas med hjälp av reglerna för själva pro— gramverksamheten.
TV—program som sänds under annonstid, dvs. under tid som inramas av den särskilda ljud— och bildsignaturen, kommer emellertid oftast att va- ra kommersiella annonser. För att betraktas som en sådan annons kan det dock som redan antytts inte vara något villkor att programmet sänds under annonstid i den angivna meningen. Jag kan t.ex. tänka mig att vad som sågs av en person som på— och avannonserar ett program
kan vara att anse som en kommersiell annons.
Jag vill också tillägga att det med den föreslagna lagtexten finns möjlig- het att betrakta ett ljudradioprogram som en kommersiell annons. Ett skäl för detta är att rambestämmelsen i radioansvarighetslagen inte bör behöva ändras enbart av det skälet att det kan komma att bestämmas att reklam skall införas i ljudradion.
Det anförda leder till att uttrycket kommersiell annons i radioansvarig— hetslagen kan få en innebörd som sakligt sett stämmer väl överens med motsvarande uttryck i tryckfrihetsförordningen. Lagens bestämmelser kommer därmed även i fortsättningen att trygga vad som i radio och TV får anses motsvara tidningarnas redaktionella text.
I tryckfrihetsförordningens bestämmelse om kommersiella annonser ta- las det inte om ”alkoholdrycker” utan om ”alkoholhaltiga drycker", som är ett mera vidsträckt begrepp eftersom det även omfattar t.ex. lättöl.
Anledningen till detta är föreskriftens karaktär av rambestämmelse. Det har ansetts att det i det sammanhanget inte funnits anledning att ge uttryck för några närmare alkoholpolitiska överväganden (se prop. 1973:123 3. 45).
Man bör kunna resonera på samma sätt i fråga om bestämmelsen om kommersiella annonser i radioansvarighetslagen. Även i denna bestäm- melse bör det talas om "alkoholhaltiga drycker”.
Som jag tidigare har anfört bör däremot ett förbud mot kommersiella annonser i alkoholreklamlagen endast gälla ”alkoholdrycker”, dvs. sprit, vin, starköl och öl.
De nya reglerna i alkohol— och tobaksreklamlagarna bör gå ut på att det vid marknadsföring av en alkoholdryck resp. en tobaksvara inte får an— vändas en kommersiell annons i televisionsprogram som ett programföre— tag sänder med stöd av tillstånd enligt 5 55 första stycket radiolagen.
Avgränsningen till att gälla ”televisionsprogram som ett programföre- tag sänder med stöd av tillstånd enligt 5 & första stycket radiolagen” in- nebär att reglerna endast kommer att gälla televisionsprogram av Sve- riges Television och Sveriges Utbildningsradio samt av ett eventuellt nytt marksändande reklam—TV—företag.
Dessa regler kommer alltså inte att gälla på ljudradiosidan. Reglerna kommer inte heller att gälla i fråga om lokala kabelsändningar. Det framstår inte som nödvändigt att ta ett sådant steg nu.
Ett av skälen för detta är vad jag redan har påpekat, nämligen att det för de icke reklamfinansierade programföretagen över huvud taget inte bör finnas någon rätt att sända reklam mot vederlag.
Jag vill också erinra om att kommersiell reklam inte får sändas i närra- dio (10 & första stycket närradiolagen [19821459]) och att ett tillstånd att bedriva s.k. egensändningar i kabel kan återkallas om tillståndshava— ren har medgett kommersiell reklam i sändningarna eller gort reklam för egen kommersiell verksamhet i dessa (23 å andra stycket 1 lagen [1985z677] om lokala kabelsändningar).
Över hela linjen finns det således radiorättsliga bestämmelser som för- bjuder kommersiell reklam. Dessa reklamförbudsregler träffar natur- ligtvis också alkohol— och tobaksreklam.
Den tredje lagändringen som jag föreslår är som har nämnts att deti 8 & radiolagen skall hänvisas inte bara till marknadsföringslagen utan ock- så till alkohol—och tobaksreklamlagarna.
Om hänvisningen i radiolagen bara gällde marknadsföringslagen skulle mot ett ifrågasatt vitesförbud beträffande en alkohol- eller tobaksan- nons kunna invändas att marknadsdomstolen i en sådan fråga inte stö- der sig på marknadsföringslagen utan på någon av de särskilda reklam- lagarna som inkräktar på tryckfrihetsförordningens yttrandefrihetsbe— grepp. Eftersom tryckfrihetsförordningen ger stöd för vitesförbud enligt dessa lagar, bör också radiolagen göra det.
I sin nuvarande utformning är, som jag nämnt, alkohol— och tobaksre- klamlagarna inte ett tjänligt medel för att stoppa alkohol— och tobaksre- klam i TV. Jag vill förtydliga det resonemanget något.
Enligt den grundläggande regeln i lagstiftningen krävs särskild mått- fullhet vid marknadsföringen. Uttryckligen sägs att detta innebär att en reklam— eller annan marknadsföringsåtgärd inte får företas som är påträngande eller uppsökande eller som uppmanar till bruk av alkohol eller tobak. Jag har också nämnt att det i motiven till lagarna anges att
reklam i radio och TV är exempel på sådana reklamformer som är på— trängande osv. (prop. 1977/78:178 s. 31). Avsikten med motivuttalandet är som har framgått att marknadsdomstolen vid vite skall kunna förbju— da all alkohol— eller tobaksreklam i radio och TV. Min inställning är emellertid som jag nämnt att lagstiftaren här har bortsett från bl.a. ra- dioansvarighetslagen.
Den fråga som man har anledning att ställa är vad alkohol— och tobaks— reklamlagarnas grundregel kan anses innebära för ett massmedium som det gäller särskild yttrandefrihetsrättslig lagstiftning för. Med det sistnämnda menar jag sådana lagar som tryckfrihetsförordningen, ra- dioansvarighetslagen, lagen (1982:460) om ansvarighet för närradio osv.
Någon bestämmelse som motsvarar 1 kap. 9 & punkt 1 tryckfrihetsför- ordningen finns inte i vare sig radioansvarighetslagen eller de andra ansvarighetslagarna.
Tryckfrihetsförordningens bestämmelse gäller möjligheten att förbjuda kommersiella annonser. Alkoholreklamlagens regel om detta gäller kommersiella annonser i tryckta periodiska skrifter. Vad angår att mot— verka alkoholreklam i tryckta skrifter kan därför marknadsdomstolen agera endast om reklamåtgärden gäller en kommersiell annons i en pe- riodisk skrift. Om det inte är så saknar den grundläggande regeln i al- koholreklamlagen om särskild måttfullhet helt betydelse, eftersom det för denna regel inte finns något stöd i tryckfrihetsförordningen.
Det nu anförda betyder i fråga om sådan radio— och TV—verksamhet, för vilken gäller särskild ansvarighetslagstiftning, att marknadsdomstolen inte har någon möjlighet att åberopa alkohol— och tobaksreklamlagar- nas grundregel.
Ett klarläggande rörande detta krävs enligt min mening med hänsyn till uttalandet om reklam i radio och TV i motiven till alkohol— och to- baksreklamlagarna.
8.7. Sponsrade program
I samband med attjag i avsnitt 8.2.1 diskuterat deti detta sammanhang relevanta reklambegreppet har jag också tagit upp begreppet sponsor— skap, som förekommer i Europarådets TV—konvention.
Det kan kanske diskuteras vad som är den bästa översättningen till svenska av sponsorship: Sponsorskap eller sponsring. I praktiken torde sponsring användas mest. Jag lutar dock åt att Sponsorskap i princip är att föredra som översättning (jfr Stora engelsk—svenska ordboken, 1980).
Som jag nämnt i avsnitt 8.5.3 har en särskild utredare på utbildningsde- partementets uppdrag utrett vissa frågor om Sponsorskap och under hös— ten 1989 överlämnat rapporten (Ds 1989:65) Sponsring m.m. av Sveri- ges Radios program.
En av utredarens utgångspunkter har varit det s.k. sponsringsförbud som gäller för Sveriges Radio—koncernens programföretag. Denna regel finns i avtalet mellan staten och resp. företag Och är formulerad så, att om programföretagets rätt att sända ett visst program är beroende av att ”någon annan än ett bolag inom koncernen utger ersättning till den som upplåter rätten", då får programmet eller programinslaget inte sän- das.
En annan utgångspunkt för utredaren har varit de bestämmelser om Sponsorskap som finns i Europarådets TV—konvention.
Det ingår inte i mitt uppdrag att bedöma om och i vilken utsträckning det bör vara tillåtet för programföretagen inom Sveriges Radio—koncer— nen eller ett eventuellt nytt reklamsändande TV-företag att träffa avtal med sponsorer om medverkan i finansieringen av program. Alldeles oavsett vad som bör gälla i sak i detta avseende är det emellertid tydligt att det krävs lagändringar för att Sverige skall kunna efterleva TV— konventionens krav om att det skall åligga ett programföretag att läm— na uppgift om Sponsorskap, där sådant har förekommit (artikel 17:1).
Vidare bör beaktas vadjag har varit inne på i avsnitt 8.2.1, nämligen att man, eftersom sändandet av sponsorsmeddelanden skulle kunna vara
att betrakta som reklam mot vederlag, bör kunna skilja mellan reklam mot vederlag i allmänhet och sponsrade program.
Mot denna bakgrund finns anledning att redovisa hur utredaren har tänkt sig den framtida regleringen.
Utredaren har inte begränsat sin rapport till Sponsorskap i snäv mening utan har behandlat denna företeelse som en del av det större ämnet ex- tern finansiering över huvud taget. Frågor om reklam i programföreta— gens verksamhet har dock inte tagits upp.
Förslagen i rapporten tar som sin utgångspunkt att gällande spons- ringsförbud i resp. programföretags avtal med staten bör upphävas och ersättas av en ordning som ger programföretagen möjlighet att samar- beta med externa finansiärer i sådana former att mångsidigheten i pro— gramutbudet inte inskränks. När det gäller Sponsorskap diskuteras två alternativa möjligheter. Alternativ 1 är i princip endast en anpassning till vad TV—konventionen kräver och skulle i huvudsak inte ge program- företagen någon rätt att träffa avtal med en sponsor om Sponsorskap. Al- ternativ 2 innebär däremot att Sponsorskap i viss omfattning tillåts. Ut- redaren har givit sitt förord för detta alternativ.
I formellt avseende innebär utredarens förslag ändringar i bl.a. radiola- gen och avtalen mellan staten och programföretagen. I radiolagen före- slås ändringar i 6 å. För att det inte skall strida mot kravet på opartisk- het att lämna uppgift om Sponsorskap föreslås att deti paragrafen tas in ett nytt andra stycke lydande att utan hinder av vad som föreskrivs i första stycket första meningen (kraven på opartiskhet och saklighet) får ett programföretag i fråga om någon som har bekostat ett program helt eller delvis lämna uppgift om vem bidragsgivaren är. Syftet med denna bestämmelse är att ett programföretag inte längre av kravet på opar— tiskhet skall vara förhindrat att lämna sponsorsmeddelande. Lagtexten har emellertid en vid innebörd och skiljer inte mellan olika slag av ex- tern finansiering.
Utredaren har också föreslagit ett nytt bemyndigande i 6 & tredje styck— et radiolagen för regeringen att sluta avtal med ett programföretag. En- ligt denna föreskrift skall programföretaget i ett avtal kunna bli skyl— digt att, om någon annan har bekostat ett program helt eller delvis, läm- na uppgift om vem bidragsgivaren är. Syftet därmed är att åstadkomma
en avtalsbestämmelse som förpliktar programföretaget att, då ett spons- rat program sänds, lämna uppgift om sponsorn. Även här har själva lagtexten en vid innebörd. Det har motiverats med att det inte finns nå- gon anledning att i radiolagen skilja mellan sådan extern finansiering som är sponsring och sådan som inte är det.
Vad som avses med ett sponsrat program har utredaren i stället ansett bör klargöras i avtalet mellan staten och resp. programföretag.
Utredaren har föreslagit att avtalet skall innehålla bl.a. följande:
Omedelbart före och efter sändning av ett sponsrat program skall (pro- gramföretaget) lämna uppgift om vem sponsorn är. Detta sker genom att företaget uppger sponsorns namn eller firma. Lämnande av sådan uppgift anses inte som kommersiell reklam.
Ett sponsrat program är ett program som (programföretaget) har fram- ställt eller förvärvat och som någon annan har bekostat helt eller delvis för att därmed främja sitt namn, varumärke eller liknande.
Utifrån dessa bestämmelser har utredaren formulerat sina båda alter— nativ i fråga om sändning av sponsrade program.
Jag har som redan har framgått ingen anledning att ta ställning till ut— redarens förslag i sak. Däremot måste jag bedöma vilken lagstiftning som behövs för att Sverige skall kunna efterleva TV—konventionens nu aktuella krav. Vidare finns som jag har nämnt behovet att kunna skilja mellan reklam mot vederlagi allmänhet och sponsrade program.
Utifrån dessa hänsynstaganden bedömer jag att utredarens förslag till reglering såsom jag nu har redo-ort för den är lämplig. Den tillgodoser TV—konventionens krav och den ger ett instrument för att hantera frå— gan om sponsrade program, om statsmakternas inställning är att ett programföretag skall ha rätt att träffa avtal med sponsorer om medver- kan i finansieringen av program. Den ändringen bör dock i så fall göras att formuleringen ”Lämnande av sådan uppgift anses inte som kommer- siell reklam” byts mot "Sådan uppgift får lämnas utan hinder av förbu- det mot reklam mot vederlag”.
De regler som jag har föreslagit i den tidigare framställningen ger mig inte någon direkt anledning att ta upp frågan hur Sponsorskap bör defi— nieras.
Emellertid har jag i avsnitt 8.3.4 uttalat mig om vad som bör förstås med att ett program sänds mot betalning och mot den företeelsen ställt Sponsorskap. Men hänsyn till detta kan jag inte komma ifrån att försöka klargöra vad som bör anses konstituera Sponsorskap till skillnad från att program sänds mot betalning.
Från företeelsen program som sänds mot betalning bör skiljas att en ut— omstående, t.ex. en sponsor, har betalat en större eller mindre del av programmets produktionskostnader.
Dessa kostnader kan vara av olika slag, t.ex.
— ersättning för rätten att sända ett skyddat verk eller sända från ett of- fentligt evenemang,
— ersättning för TV—sändningen till medverkande artister, idrottsmän och liknande,
- kostnader för utrustning och teknisk personal för TV—inspelning, TV— redigering m.m.,
— kostnader för programtransporter, t.ex. genom radiolänk.
Som mest kan sponsorsbidraget uppgå till hela det belopp som TV—före- taget annars hade fått lägga ut för att sända programmet. I ett sådant fall får företaget alltså tillgång till programmet utan någon som helst kostnad.
Om ”sponsorn" skulle betala ännu mera för sändandet av programmet kommer TV—företaget att även få ett bidrag till sina allmänna kostna- der. I den delen kan sponsorn inte anses syssla med Sponsorskap, utan här får man anse att det rör sig om ett program som sänds mot betalning.
Som jag har behandlat i avsnitt 8.3.4 bör program som sänds mot betal— ning endast få förekomma under annonstid.
8.8. Radionämnden, KO och marknadsdomstolen
8.8.1 Radionämnden och reklam i svensk television
I detta kapitel har jag i två tidigare sammanhang berört radionämnden. Jag syftar på avsnitt 8.3.2 om radiolagens demokratibestämmelse och avsnitt 8.3.3, där jag har föreslagit efterhandsgranskning från nämn— dens sida som ett sätt att motverka att ett reklam—TV—företag diskrimi- nerar intresserade annonsörer.
Ett av de alternativ för betald reklam i svensk television som TV-utred— ningen har behandlat innebär att Sveriges Television får svara för re- klamsändningarna. I det fallet skulle givetvis den aktuella radio- nämndsgranskningen gälla Sveriges Televisions sändningar.
De regler som jag utifrån TV—utredningens betänkande föreslår för ett reklam—TV—företags sändningar innebär på flera sätt en påbyggnad av dagens radiorättsliga regelverk. Som exempel kan nämnas reglerna att annonser inte får vara avsedda att främja utbredningen av åsikter i po- litiska, religiösa eller fackliga frågor (8.4.4), att annonstiden vid ett gi- vet tillfälle skall vara minst två minuter och får vara högst sex minuter (8.5.2) och att annonser inte får avbryta program som huvudsakligen vänder sig till barn (8.5.3).
Om Sveriges Television blev det reklamsändande företaget, skulle allt— så detta företag vara skyldigt att iaktta bl.a. de nu nämnda reglerna.
TV—utredningen har inte uttryckligen sagt något om radionämnds- granskning i fråga om efterlevnaden av de av reklamen betingade reg— lerna för det fall att Sveriges Television blev det reklamsändande TV— företaget. Uppenbarligen har det dock varit utredningens mening att det skall ske en sådan granskning på samma sätt som radionämnden i dag granskar att företaget iakttar föreskrifterna i radiolagen och avta— let mellan staten och företaget. Det är ofrånkomligt att dra denna slut- sats bl.a. av det skälet att det av utredningens betänkande framgår att radionämnden bör granska hur ett från Sveriges Radio—koncernen fri— stående TV—företag efterlever de regler som gäller för sändningarna.
Min egen uppfattning är densamma. Det skulle inte vara meningsfullt att bestämma att ett TV—företag var skyldigt att iaktta de av reklamen betingade regler som mitt förslag innebär, om det inte vid kritik mot programföretaget fanns möjlighet att på ett objektivt sätt få fastslaget, om företaget hade följt reglerna eller inte. I fråga om vissa regler bör det visserligen vara enkelt att konstatera, om de har följts eller inte. Andra regler är däremot av den arten att det kommer att krävas både erfaren- het och omdöme för att tillämpa dem på ett sådant sätt, att programföre- taget kan förväntas godta de bedömningar som görs.
Att bestämma, som jag i överensstämmelse med TV—utredningen före— slår, att ett från Sveriges Radio—koncernen fristående TV—företag skall vara skyldigt att utöva sändningsrätten opartiskt och sakligt, skulle in- te heller vara meningsfullt, om det inte fanns möjlighet att få efterlev- naden av reglerna kontrollerad.
Min slutsats är därför liksom TV-utredningen att betald reklam i svensk television måste leda till en utvidgad radionämndsgranskning. Det gäller oavsett vilket företag som får svara för de sändningar som fi— nansieras med reklam.
Som TV—utredningen har framhållit kan genom att betald reklam införs i svensk TV den situationen uppkomma, att det ställs strängare krav än hittills på kontrollen av att de radiorättsliga reglerna efterlevs.
TV—utredningen har resonerat om detta särskilt för det fall, att det be- stäms att ett från Sveriges Radio—koncernen fristående företag blir det reklamsändande TV—företaget. Utredningen har uttalat att det inte kan uteslutas att ett sådant företag kommer att uppfatta en del av förpliktel- serna i fråga om ett omväxlande programutbud, programmens kvalitet, tonvikt på svenska program m.m. som ett hinder i strävandena att göra verksamheten lönsam. På samma sätt skulle enligt utredningen företa- get kunna betrakta reglerna om reklaminslagens mängd och inplace— ring.
Det är uppenbart att TV—utredningen här har pekat på något som skulle kunna bli ett problem. Själv vill jag dock föra resonemanget rent princi- piellt. Med reklam i svensk television, omgärdad av sådana regler som jag har föreslagit i det föregående, får det reklamsändande företaget utan tvivel ett intresse — ett ekonomiskt sådant —- att bryta mot reglerna.
I ett sådant läge kan det upplevas som en brist att det nuvarande regel- verket inte rymmer några andra sanktioner än straff och skadestånd för yttrandefrihetsbrott. Jag bortser då från den möjlighet som staten har att i förtid säga upp avtalet med ett programföretag. Frånvaron av and- ra sanktioner än straff och skadestånd för yttrandefrihetsbrott är emel— lertid en kärnpunkt i det tryckfrihetsrättsliga systemet, som radioan- svarighetslagen har modellerats efter.
Det är därför en grannlaga uppgift att överväga frågan om sanktioner mot överträdelser av radiorättsliga regler. Man kan förutse att det kom— mer att ställas krav på att det finns sådana sanktioner. Samtidigt kan sägas att erfarenheten bör ha visat att det finns ett behov av sanktioner innan man slår sönder likheten i det skydd mot ingripanden som gäller för programföretagen och pressen.
Med hänsyn till vad jag nu har anfört innebär mitt förslag inte någon ändring i förhållande till gällande ordning. Radionämnden bör liksom hittills ha rätt att slå fast att ett programföretag har överträtt lag eller avtal. Men därvid bör det tills vidare få stanna.
Dock kommer det givetvis, som TV—utredningen har påpekat, att inför en ny avtalsperiod vara möjligt, att väga in hur programföretaget har utövat sin sändningsrätt under den avtalsperiod som går mot sitt slut.
8.8.2. Radionämndens ställning i förhållande till KO och marknadsdomstolen
Det har varit en strävan från min sida att utforma de av reklamen be— tingade reglerna så att det inte skall behöva uppstå några kollisions- punkter mellan radionämndens tillämpning av dessa regler och den till— lämpning av marknadsföringsrättsliga regler som ankommer på KO och marknadsdomstolen.
De allra flesta regler som jag föreslår att radionämnden skall tillämpa är därför av radiorättslig art, inte marknadsföringsrättslig.
Det finns emellertid en skärningspunkt mellan marknadsföringsrätten och olika andra rättsområden beroende på den praxis som marknads- domstolen har utvecklat med stöd av marknadsföringslagens general-
klausul mot otillbörlig marknadsföring. Denna praxis innebär att en åt- gärd som står i strid med annan lagstiftning än marknadsföringslagen kan betraktas som lagstridig också enligt generalklausulen mot otill— börlig marknadsföring. Därmed blir också sådan marknadsföring otill- börlig marknadsföring i generalklausulens mening (lagstridighetsprin- cipen). Givetvis förutsätter dock detta att den lagstridiga åtgärden lig- ger inom den yttre ramen för generalklausulens tillämpningsområde.
Som exempel på marknadsdomstolens praxis kan nämnas att det anses strida mot generalklausulen att inte vid hemförsäljning överlämna ång- erblankett (se bl.a. marknadsdomstolens beslut 1973z3, Holiday Magic). En näringsidkare som underlåter detta kan enligt 2 & marknadsförings— lagen förbjudas vid vite att fortsätta med att åsidosätta hemförsälj- ningslagens regel i ämnet. Som Bernitz framhåller i sitt arbete Svensk marknadsrätt (2 uppl. 1986, s. 170) kompletteras på detta sätt hemför- säljningslagens civilrättsliga ogiltighetssanktion med en verkningsfull vitessanktion.
Mot den här bakgrunden finns det anledning att kommentera några av de regler som jag föreslår. En av dessa regler är att ett reklamsändande TV—företag endast under annonstid skall ha rätt att sända reklam mot vederlag (8.3.4).
Detta ser jag som en radiorättslig regel, vars efterlevnad bör övervakas av radionämnden. Jag är emellertid öppen för att man kan anlägga även marknadsföringsrättsliga aspekter på regeln. Detta bör dock inte hind— ra att det i praktiken blir radionämnden som granskar efterlevnaden av regeln.
En annan regel som jag har föreslagit är att det bland vad som får sän- das under annonstid får förekomma "programföretagets reklam för egen kommersiell verksamhet" (8.4.2). I anslutning till denna regel har jag anfört att programföretaget inte för egen del bör få sända något annat under annonstid. Som exempel har jag nämnt att företaget inte under sådan tid bör få sända nyheter eller nyhetskommentarer eller under- hållningsprogram som på ett obestämt sätt gynnar ett kommersiellt in— tresse.
Den nu angivna regeln anser jag vara rent radiorättslig. Jag kan inte se att KO eller marknadsdomstolen har anledning att intressera sig för
organet.
Emellertid har jag i avsnitt 8.6.2 föreslagit vissa regler om TV—reklam till barn som får anses vara av marknadsföringsrättslig art snarare än radiorättslig.
Jag har föreslagit att en annons med reklam inte skall få vara inriktad på att fånga uppmärksamheten hos yngre barn, att annonser med re— klam inte skall få förekomma under annonstiden omedelbart före eller efter ett program som huvudsakligen vänder sig till barn och att i an- nonser med reklam inte skall få förekomma personer eller figurer som spelar en framträdande roll i televisionsprogram som huvudsakligen vänder sig till barn.
Jag kan inte komma ifrån att den marknadsföringsrättsliga lagstridig— hetsprincipen skulle kunna leda till att en åtgärd i strid mot dessa reg- ler kom att betraktas som otillbörlig marknadsföring enligt marknads- föringslagens generalklausul. I första hand anser jag emellertid att den praktiska övervakningen även av dessa regler bör kunna ankomma på radionämnden.
Eftersom man beträffande de aktuella reglerna kan räkna med att såväl radionämnden som K0 och marknadsdomstolen kommer att anse sig be— höriga som tillämpande organ, uppkommer emellertid frågan om radio— nämndens roll i förhållande till de marknadsföringsrättsliga organen.
Det kan naturligtvis inte uteslutas att radionämnden finner att en viss annons med barn som målgrupp gäller reklam, medan marknadsdom- stolen kommer till annat resultat. Det kan också tänkas att det motsat— ta inträffar.
Mot den här bakgrunden har jag övervägt om det skulle kunna anses lämpligt eller t.o.m. behövligt att radionämnden som underlag för sin bedömning fordrade in yttrande från konsumentverket.
Jag anser emellertid att det i vart fall inte bör föreligga någon sådan skyldighet för radionämnden. Skälet för detta är att KO i sådana här frågor har en partsställning.
Min bedömning är därför att radionämnden självständigt och utifrån den radiorättsliga definition av reklam som jag föreslår bör avgöra om en annons gäller reklam.
Reklamdefinitionen är avsedd att ansluta till vad som följer av mark- nadsföringslagens generalklausul mot otillbörlig marknadsföring och den praxis som efter tillkomsten av generalklausulen har utvecklats av marknadsdomstolen och Högsta domstolen.
Med vad jag nu har sagt anser jag att det bör vara möjligt att på ett smi- digt sätt tillämpa de regler som jag föreslår i fråga om restriktioner mot reklam till barn.
Vad gäller övriga regler är naturligtvis de ändringar som jag föreslår i alkohol— och tobaksreklamlagarna (8.6.3) av marknadsföringsrättslig art. De föreslagna reglerna i avsnitt 8.5 om mängden annonser och hur annonser bör få sättas in får däremot anses vara av radiorättslig art. Övervakningen av hur dessa regler följs bör därför bli en uppgift för ra- dionämnden.
8.8.3. Radionämndens rätt att få tillgång till upptagningar av program
Radionämnden övervakar genom efterhandsgranskning att de företag som är programföretagi radiolagens mening iakttar föreskrifterna i ra— diolagen och avtalet om programverksamheten mellan staten och före- taget (7 ? radiolagen och 1 & förordningen [1988z339] med instruktion för radionämnden). För att denna uppgift skall kunna utföras måste pro- gramföretagen gå nämnden till handa med granskningsmaterial.
Programföretagens skyldighet i detta hänseende är för närvarande reg— lerad i avtalet mellan staten och resp. företag. Enligt en i avtalen likaly- dande bestämmelse skall programföretaget skyndsamt tillställa radio- nämnden det material som nämnden anser sig behöva för sin gransk- ningsverksamhet. Såsom bestämmelsen är formulerad läggs det således i radionämndens hand att bestämma vilket granskningsmaterial som nämnden har behov av.
Det kan emellertid finnas skäl att jämföra radionämndens ställning som granskande organ med den ställning som närradionämnden har gent- emot en sammanslutning som sänder närradio och som kabelnämnden har gentemot den som bedriver s.k. egensändningar i kabel. Dessa frå- gor behandlas i 14 & närradiolagen resp. 31 & lagen (1985:677) om lokala kabelsändningar (kabellagen).
Enligt de angivna bestämmelserna skall en sändande sammanslutning och den som bedriver egensändningar i kabel på uppmaning av närra- dionämnden resp. kabelnämnden tillställa nämnden en sådan upptag— ning av ett program som avses i 8 & lagen (1982:460) om ansvarighet för närradio resp. 9 & lagen (1985:1057) om ansvarighet för lokala kabel- sändningar. Om vederbörande inte rättar sig efter en sådan uppmaning, kan nämnden förelägga vite.
De nämnda bestämmelserna i lagen om ansvarighet för närradio och la- gen om ansvarighet för lokala kabelsändningar reglerar vad som gäller om rätt att ta del av upptagningar av program. En sådan reglering finns också för de företag som är programföretag i radiolagens mening (se 7 & förordningen [1967:226] om tillämpningen av radioansvarighetslagen).
Enligt denna bestämmelse, som behandlats i avsnitt 6.8.6, har JK och under vissa förutsättningar en enskild rätt att ta del av de upptagningar av programmen som programföretagen ombesörjer.
Som har framgått finns det däremot inte någon författningsenlig rätt för radionämnden att få tillgång till sådana upptagningar. Radionämndens befogenheter grundar sig helt på avtalet mellan staten och programföre- taget.
Jag anser att detta är en bristi regelverket.
Radionämndens uppgift att granska är föreskriven i lag, och för att upp- giften skall kunna utföras måste programföretagen gå nämnden tillhan- da med granskningsmaterial. Det ter sig då inkonsekvent att göra det till en förhandlingsfråga och något som beror av den granskades åtagan— de hur nämndens befogenheter skall komma till konkret uttryck.
Oavsett hur en avtalsbestämmelse formuleras har en sådan också den bristen jämfört med föreskrifterna i 14 & närradiolagen och 31 & kabella-
gen att radionämnden, om nämnden och programföretaget blir oense, inte har möjlighet att framtvinga att en upptagning lämnas ut.
Jag anser därför att deti radiolagen bör föreskrivas att ett progra mföre- tag på uppmaning av radionämnden skall tillställa nämnden en sådan upptagning som programföretaget är skyldigt att göra enligt de särskilda yttrandefrihetsrättsliga reglerna och att, om programföretaget inte rättar sig efter en sådan uppmaning, radionämnden har rätt att förelägga vite.
Genom en sådan föreskrift får radionämnden samma befogenhet mot ett programföretag som närradionämnden har gentemot en sammanslut- ning som sänder närradio och kabelnämnden har gentemot den som be- driver egensändningar enligt kabellagen.
Sedan radionämnden krävt in en upptagning för sin granskningsverk- samhet bör upptagningen naturligtvis lämnas tillbaka så snart behov av den inte längre finns. Någon särskild bestämmelse om detta torde in— te behövas.
Den föreslagna regeln i radiolagen är en inskränkningi upphovsrätten. Upphovsrättshavarnas intressen kan dock inte anses väga särskilt tungt i detta fall, eftersom de program som upptagningarna gäller har offentliggjorts för i princip alla genom den rundradiosändning som före- kommit.
Det kan således inte anses möta något hinder av upphovsrättslig art mot en föreskrifti ämnet.
En upptagning som radionämnden kräver in är en allmän handling, som är offentlig. Särskilt med hänsyn till vad som nyss har sagts om upphovsrättshavarnas intressen i detta fall, saknas det dock anledning att med anledning av föreskriften ta upp frågan om ändrad lagstiftning på offentlighets— och sekretessområdet.
8.9. Radioansvarighetslagen och ett nytt reklamsändande TV—företag
8.9.1. Radioansvarighetslagen bör gälla också för sändningar av ett nytt reklamsändande 'PV—företag
Rätt att sända TV—program med stöd av tillstånd enligt 5 & första styck— et radiolagen har i dag endast Sveriges Television och Sveriges Utbild- ningsradio, som båda ingår i Sveriges Radio—koncernen. Av detta följer att radioansvarighetslagen och förordningen (1967:226) om tillämp- ningen av radioansvarighetslagen gäller för sändningarna. Jag har be— skrivit de aktuella reglerna i avsnitt 6.8.
Om det bestäms att Sveriges Television får sända betald reklam, sker naturligtvis inte någon förändringi fråga om att radioansvarighetsla- gen gäller för sändningarna.
l TV—utredningens betänkande sägs ingenting om radioansvarighetsla- gen. Utredningen har således inte uttalat sigi frågan om radioansvarig- hetslagen bör gälla för sådana sändningar som kan komma att anordnas av ett reklam—TV—företag som står utanför Sveriges Radio—koncernen.
Som framgår av den tidigare framställningen har emellertid TV—utred— ningen avsiktligt underlåtit att behandla ett antal övervägande rättsli— ga frågeställningar. Jag har ingen anledning att dra slutsatsen att ut— redningen i fråga om radioansvarighetslagen har menat att ett från Sveriges Radio—koncernen fristående TV—företag bör behandlas annor— lunda än Sveriges Television.
Även för ett fristående TV—företag bör sändningsrätten grundas på ett tillstånd enligt 5 % första stycket radiolagen. Av det kommer då att följa att radioansvarighetslagen blir tillämplig på företagets sändningar.
Detta får anses vara betydelsefullt från yttrandefrihetssynpunkt. Om företaget bygger upp en nyhetsredaktion och enskilda sätter sig i förbin- delse med den, kommer för dessa att gälla samma meddelar— och anony- mitetsskydd som meddelare till en tidning eller till ett programföretag
inom Sveriges Radio—koncernen åtnjuter.
8.9.2 Det yttrandefrihetsrättsliga ansvaret för annonser
Enligt tryckfrihetsförordningen gäller inte ansvaret för tryckfrihets— brott obetingat i fråga om annonser. Det heter nämligen i 7 kap. 2 & i för— ordningen att som tryckfrihetsbrott inte skall anses tillkännagivande i annons eller annat sådant meddelande, om det inte av meddelandets in— nehåll omedelbart framgår att ansvar för sådant brott kan ifrågakom- ma. Är meddelandet i förening med en omständighet, som inte omedel- bart framgår av meddelandets innehåll, straffbart, gäller föreskrifterna i allmän lag om straff, ansvarighet och rättegång. Slutligen framgår av paragrafen att vad som har sagts nu också gäller i fråga om meddelande genom chiffer eller på annat sätt, som är hemligt för allmänheten.
Som har framhållits i litteraturen (Eek, Nya tryckfrihetsförordningen, 1948, s. 98) är grunden till bestämmelsen i tryckfrihetsförordningen att det i vissa fall inte är möjligt för den enligt förordningen ansvarige att upptäcka att innehållet i en annons konstituerar ett brott, t.ex. äre- kränkning. Som exempel kan tas det rättsfall som Eek hänvisade till, NJA 1934 s. 7. Det handlade om en födelseannons. För ett namngivet par som var nygift tillkännagav annonsen oriktigt ”en gosses lyckliga födelse”. Undantaget gäller även om utgivaren i det särskilda fallet kände till annonsens straffbarhet; han kan då göras ansvarig för Sin medverkan enligt allmänna regler.
Om det däremot av meddelandets innehåll omedelbart framgår, att det kan bli aktuellt med ansvar för tryckfrihetsbrott, gäller inte undantags- regeln; i Eeks bok nämns som exempel en annonsi form av ett politiskt upprop eller i vilken en utpekad person angrips.
Som har nämnts görs i bestämmelsen undantag också för "meddelande genom chiffer eller på annat sätt, som är hemligt för allmänheten". Även genom chiffer till vissa personer kan man tänka sig att ett äre- kränkningsbrott kan begås.
I radioansvarighetslagen finns ingen motsvarighet till bestämmelsen i 7 kap. 2 & tryckfrihetsförordningen. En bidragande orsak till detta är uppenbarligen vad jag har nämnt redan inledningsvis, nämligen att gäl- lande lagstiftning på radio— och TV—området helt enkelt inte räknar med att betald reklam skall kunna bli en realiteti radio eller TV.
Om statsmakterna öppnar den marksända televisionen för reklam och ger ett programföretag rätt att sända betalda annonser får det emeller- tid anses vara lämpligast att ansvaret för yttrandefrihetsbrott i sådana annonser är utformat på samma sätt som ansvaret för tryckfrihetsbrott är utformati fråga om annonser i en tryckt skrift.
Jag anser därför att det i radioansvarighetslagen bör tas in en bestäm— melse enligt vilken vad som föreskrivs i 7 kap. 2 & tryckfrihetsförord- ningen också gäller i fråga om annonser i TV samt att vad som i lagrum- met sägs om tryckfrihetsbrott i stället skall avse yttrandefrihetsbrott.
I den föregående framställningen har jag använt ordet annons i TV i två betydelser. Huvudsakligen har jag med annons avsett ett TV—program som sänds under annonstid, dvs. under sändningstid som ramas in av en särskild ljud— och bildsignatur. I avsnitt 8.6.3 om alkohol— och tobaksre- klam har jag emellertid också använt mig av uttrycket kommersiell an- nons och förklarat att med en sådan inte nödvändigtvis behöver förstås ett TV—program som sänds under annonstid i den nyss angivna mening- en. Skälet för detta är naturligtvis att det annars skulle vara en enkel sak att kringgå det av mig föreslagna förbudet mot kommersiella an- nonser i TV för alkoholdrycker och tobaksvaror.
Denna synpunkt gör sig inte gällande i detta sammanhang.
Den princip som framgår av 7 kap. 2 & tryckfrihetsförordningen behöver endast gälla annonser i bemärkelsen TV-program som sänds under an- nonstid.
Den föreslagna bestämmelsen kommer knappast att få någon större praktisk betydelse. Det gäller förmodligen särskilt vad som i 7 kap. 2 & tryckfrihetsförordningen sägs om chiffermeddelanden och liknande. Om man skall överföra principen i denna bestämmelse till TV—annonser, får det dock anses vara lämpligast att göra detta fullt ut.
8.9.3. Det väsentliga i radioansvarighetslagens tillämpningsförordning bör tas in i själva lagen
Som har angetts tidigare finns för programföretagens sändningar de särskilda yttrandefrihetsrättsliga reglerna dels i radioansvarighetsla- gen, dels i förordningen (1967:226) om tillämpningen av radioansvarig- hetslagen.
I detta regelverk saknas en straffbestämmelse för underlåtenhet att gö— ra upptagningar av program som sänds. Sådana straffbestämmelser finns däremot i lagen (1982:460) om ansvarighet för närradio (9 &) och lagen (1985:1057) om ansvarighet för lokala kabelsändningar (10 5).
Som jag har behandlat i avsnitt 8.9.1 bör radioansvarighetslagen gälla också för sändningar av ett eventuellt nytt reklamsändande TV—före- tag. Särskilt med hänsyn till detta är det motiverat att föra över det vä— sentliga i radioansvarighetslagens tillämpningsförordning till själva la- gen. Därvid är det naturligt att också rätta till den brist i regelverket som får anses ligga i att detta — i motsats till på närradio— och kabelsi- dan — inte upptar någon straffbestämmelse för underlåtenhet att göra upptagningar av program.
Vissa av bestämmelserna i tillämpningsförordningen synes kunna av- varas. Jag tänker t.ex. på vad som står i 2 5 andra stycket om att till pro- gramutgivare bör förordnas endast person som har sådana insikter i rättsordningen och sådan erfarenhet av programverksamhet att han självständigt kan bedöma frågor om missbruk av yttrandefriheten i ra- dioprogram. Det får anses vara självklart att endast personer som har tillräckliga insikter utses till programutgivare.
Om man gör som jag nu har föreslagit bör radioansvarighetslagens till- lämpningsförordning kunna upphävas.
'_'”?th nl-äii -'|'.1_5,'
."»: t' "MNW"
Hfäw'u- 1514”) q.,Ti .i'I'ia'uT "i:, 1.7"- Hi!-' vi. wluujubwlt lt"! . m:» Häyhä? pli. Ti ilmfwdub mm" I '" w, ut I'FWIU'HISHNIIDJQDi % | '
Mmm
r-cmi. Elfa-,! Tamm? att fjÅJMBLlampY md "' '
L: sä: gm, rinit! i:'Fgl.lnp.jiaH'i'åh ' Hi .'I
.' . "NMLMJQMHTHW it.”-_l
1». ..'l'n blå:”, .'i'ixh. nu. h_ll'I-njlilnu-iu'tfgf. Luqmarl
'u' ' | u n
.. i år. 'fimmmläip
9. Specialmotivering
9.1. Förslaget till lag om annonser i televisionen
Lagförslaget har utformats för att kunna användas både om Sveriges Television blir det reklamsändande TV—företaget och i det fallet att ett från Sveriges Radio—koncernen fristående TV—företag ges rätt att sända betald reklam. Samma regler skall i princip gälla i båda fallen. I två av— seenden utgår emellertid lagen från att regleringen blir olika. Det är i fråga om högsta tillåtna tid för annonser per dygn och möjligheterna för programföretaget att avbryta program med annonser (10 & tredje stycket resp. 14 5). Lagen innebär att den högsta tillåtna tiden för an- nonser kan bli kortare om Sveriges Television blir det reklamsändande TV—företaget. Det är också avsikten att det för Sveriges Television — på grund av att företaget förfogar över två programkanaler — skall gälla den huvudregeln. att företaget inte får avbryta program med annonser. Under de förutsättningar som anges i 14 & avses daremot ett fristående 'l'V—företag som sänder i bara en kanal, få göra detta.
Det är tänkbart att ett reklamsändande TV—företag vill organisera an- nonslörsäljningen så att en särskild juridisk person tar emot beställ- ningar på annonstid och tar betalt av annonsörerna. Lagstiftningen hindrar inte ett sådant arrangemang.
Inledande bestämmelse
] & I denna lag finns föreskrifter om annonser i televisionen. Lagen gäller för ett programföretag som sänder televisionsprogram med stöd av tillstånd enligt 5 & första stycket radiolagen (1966:755) och som sän- der reklam mot vederlag.
I första meningen anges att lagen innehåller föreskrifter om annonser i televisionen. Lagen handlar således inte om det vanliga programutbu— det utan endast om den del av sändningstiden som är annonser. Vad som menas med annons anges i 2 &.
Vad som föreskriVs i andra meningen kan jämföras med den ändring som föreslås i fråga om 5 & fjärde stycket radiolagen (se specialmotive- ringen i den delen). Sistnämnda lagrum innehåller den egentliga för— pliktelsen för ett TV—sändande programföretag som sänder reklam mot vederlag att iaktta föreskrifterna i lagen om annonser i televisionen.
Av tydlighetsskäl bör dock även annonslagen ange att lagen skall till- lämpns på ett sådant programföretag.
Annonslagen gäller alltså endast för ett programföretag som sänder te— levisionsprogram och som sänder reklam mot vederlag. Om det bestäms att ett företag utanför Sveriges Radio—koncernen får sända betald re- klam, skall detta företag iaktta lagens föreskrifter. I det fallet kommer inte lagen att gälla för Sveriges Television. Så blir däremot fallet om Sveriges Television skulle bli det reklamsändande TV—företaget.
Definitioner
2 & i denna lag avses med
annonstid: sändningstid som inleds och avslutas av en särskild ljud— och bildsignatur som markerar att programföretaget under den angivna ti— den i huvudsak sänder på uppdrag av andra,
annons: ett televisionsprogram som sänds under annonstid.
Med reklam avses i denna lag detsamma som i radiolagen (1966:755).
Begreppen annonstid och annons har behandlats i avsnitt 8.2.2. Övervä- gandena i fråga om begreppet reklam har gjorts i avsnitten 8.2.1, 8.4.2 och 8.8.2.
Med annonstid menas enligt definitionen av detta uttryck sändningstid som inleds och avslutas av ”en särskild ljud— och bildsignatur” som markerar att programföretaget under den angivna tiden i huvudsak sänder på uppdrag av andra.
Den särskilda ljud— och bildsignaturen bör bestå av en försignatur och en eftersignatur. Försignaturen bör förmedla budskapet: ”Nu kommer det annonser.” Av eftersignaturen bör framgå: ”Nu är det slut på annon- serna." I praktiken bör det hela kunna te sig ungefär på det sätt som när det på biografer visas reklamfilm som förspel till den aktuella långfil- men.
I 12 & föreskrivs att annonstiden vid ett givet tillfälle skall vara minst två minuter och får vara högst sex minuter, sedan sändningstiden för den särskilda ljud— och bildsignaturen fränräknats. Sändningstiden för denna har inte reglerats närmare.
Vad som får sändas under annonstid m.m.
3 & Under annonstid får det endast förekomma
1. reklam och andra program som någon har uppdragit åt programfö— retaget att sända,
2. programföretagets reklam för egen kommersiell verksamhet och
3. korta sammandrag av program som programföretaget avser att sända vid ett senare tillfälle.
Skälen för denna paragraf har redovisats i avsnitt 8.4.2.
Punkt 1
Enligt denna regel får det under annonstid förekomma 1) reklam som någon har uppdragit åt programföretaget att sända och 2) andra pro— gram än reklam som någon har uppdragit åt företaget att sända. Det vä- sentli ga är således att någon har uppdragit ät programföretaget att sän— da programmet. Om så inte är fallet, och om programmet inte heller uppfyller kraven enligt punkt 2 eller 3, får programföretaget inte sända programmet under annonstid. Om programföretaget trots detta sänder programmet gör sig företaget skyldigt till en överträdelse av förevaran- de paragraf. Om däremot någon visserligen har uppdragit åt programfö- retaget att sända programmet men detta inte framgår av annonsen, fö— religger inte någon överträdelse av 3 i; om det inte står klarti vems in- tresse annonsen sänds har då emellertid 4 & överträtts.
Flertalet annonser torde komma att uppfylla kvalifikationen att vara program som någon har uppdragit åt programföretaget att sända, efter— som de kan förmodas gälla betald reklam. Lagen lägger sig dock inte i om reklamen sänds mot vederlag eller är gratisreklam.
Utmärkande för ett program som programföretaget sänder på uppdrag av någon är, som har framhållits, att sändandeti första hand skeri den utomståendes intresse. När det gäller sponsrade program har naturligt— vis sponsorn ett intresse av sändningen. Det är emellertid fortfarande programföretaget som har det avgörande intresset av att programmet sänds. Redan det förhållandet att Sponsorskap föreligger och sponsors- meddelande lämnas, medför därför inte att sponsorn kan anses ha upp— dragit åt programföretaget att sända programmet.
Punkt2
Denna regel innebär att programföretaget under annonstid kan göra re— klam för egen kommersiell verksamhet.
Det centrala är här ordet ”reklam”. Som har framhållits i avsnitt 8.4.2 bör marknadsföringslagen alltid vara tillämplig på sådana program som är reklam, och om marknadsföringslagen i ett visst fall inte är tillämp- lig, bör programmet inte anses gälla reklam i här avsedd mening.
Vad som nu har anförts innebär att orden ”för egen kommersiell verk— samhet” inte har någon självständig betydelse; ordet "kommersiell" för dock tankarna till att med ”reklam" åsyftas i princip detsamma som marknadsföringslagen lägger in i ordet reklamåtgärd.
Punkt.?
Som har anförts i avsnitt 8.4.2 bör programföretaget även under an- nonstid ha rätt att sända programglimtar.
4?" Av en annons som någon har uppdragit åt programföretaget att sända skall framgå vem uppdragsgivaren är, om det inte star klart i vems intresse annonsen sänds.
Denna paragrafhar behandlats i avsnitt 8.4.3.
Med att någon har uppdragit åt programföretaget att sända en annons avses givetvis annonsören, inte den som handlar på annonsörens väg- nar, t.ex. en reklambyrå. Det förhållandet att försäljningen av annons- tid evontuellt sköts av en annan juridisk person än programföretaget medför naturligtvis inte heller att denna juridiska person bör betraktas som uppdragsgivare.
5.5 En annons med reklam får inte vara inriktad på att fånga upp— märksamheten hos yngre barn.
Denna paragraf har behandlats i avsnitt 8.6.2. Paragrafen har berörts också i avsnitt 8.8.2.
Som har framhållits i avsnitt 8.6.2 tar paragrafen sikte på reklaminslag som är inriktade på att fånga uppmärksamheten hos barn i upp till tio— årsåldern.
6 & I annonser med reklam får det inte uppträda personer eller figurer som spelar en framträdande roll i televisionsprogram som huvudsakli— gen gäller nyheter eller nyhetskommentarer eller som huvudsakligen vänder sig till barn.
Till den del denna paragraf handlar om personer som spelar en framträ- dande roll i televisionsprogram som huvudsakligen gäller nyheter eller nyhetskommentarer, har skälen för den redovisats i avsnitt 8.4.3. Vad som i övrigt står i paragrafen, dvs. att det i annonser med reklam inte får uppträda personer eller figurer som spelar en framträdande roll i te- levisionsprogram som huvudsakligen vänder sig till barn, har behand- lats i avsnitt 8.6.2. I denna del har paragrafen också berörts i avsnitt 8.8.2.
Med barn åsyftas barn under 12 är.
7 & Annonser får inte vara avsedda att främja utbredningen av åsikter i politiska, religiösa eller fackliga frågor.
En annons får dock vara avsedd att främja utbredningen av en åsikti en politisk fråga, om
]. annonsen sänds inför ett val till riksdagen eller med anledning av att det förestår en sådan rådgivande folkomröstning som avses i rege- ringsformen,
2. programföretaget och samtliga i riksdagen företrädda partier eller företrädare för samtliga linjer i folkomröstningen är överens om villko- ren för sändandet av annonser och
3. annonsen sänds i enlighet med de överenskomna villkoren.
Denna paragraf reglerar åsiktsannonsering i TV. De överväganden som ligger till grund för paragrafen har redovisats i avsnitt 8.4.4.
Enligt första stycket får annonser inte vara avsedda att främja utbred- ningen av åsikteri politiska, religiösa eller fackliga frågor.
Denna bestämmelse bygger på värderingen att en ordning som tillät be- tald annonsering i TV i politiska, religiösa eller fackliga frågor skulle ge resursstarka företag och organisationer större möjligheter an andra att oemotsagt föra fram sitt budskap den vägen. För att tillämpningssvärig- heter inte skall uppstå görs det emellertid ingen skillnad mellan betalda annonser och gratisannonser; även gratisannonser träffas av annonse-
ringsförbudet.
I andra stycket görs ett undantag från förbudet i första stycket i fråga 'om politisk annonsering, framför allt med tanke på valen till riksdagen.
Så För annonser gäller inte 6 & radiolagen (1966:755).
Vad denna paragrafinnebär har utvecklats i avsnitt 8.4.1.
9 & Programföretaget får inte diskriminera någon som begär att före- taget skall sända en annons.
Denna paragraf har behandlats i avsnitt 8.3.3.
Mängden annonser och hur annonser får sättas in
105 Av sändningstiden per dygn i en programkanal får högst tio pro— cent avse annonser. Denna andel beräknas särskilt för tiden mellan kl. 18.00 och kl. 24.00.
Inom en sändningstid av en timme mellan hela klockslag får annonser förekomma under högst åtta minuter.
I avtalet mellan regeringen och programföretaget får det bestämmas att högsta tillåtna sändningstiden för annonser skall vara kortare än vad som föreskrivs i första och andra styckena.
Reglerna i första och andra styckena har behandlatsi avsnitt 8.5.1. Reg— lerna gäller den högsta tillåtna annonsvolymen för ett programföretag. De har utformats med tanke på att det kan bestämmas att ett företag som står utanför Sveriges Radio—koncernen får sända betald reklam i en enda marksänd TV—kanal.
Med uttrycket ”sändningstid” avses den tid under vilken programföreta- get sänder program i egentlig mening, inte endast en testbild eller nå- gon annan typ av kanalidentifiering.
Uttrycket ”programkanal" förekommer i 2 5 lagen (1985:677) om lokala kabelsändningar (kabellagen). Enligt definitionen där är en programka- nal det samlade utbud av radioprogram som under en gemensam beteck- ning sänds i en kanal. Uttrycket kanal betecknar i kabellagen det ge— nom frekvensangivelse eller på annat därmed jämförligt sätt särskilt bestämda utrymme i ett kabelnät som behövs för sändning av radiopro-
gram.
I saklig överensstämmelse med kabellagens definition av programkanal avses i detta sammanhang med en sådan det samlade utbudet av televi— sionsprogram som sänds under en gemensam beteckning, t.ex. Sveriges Televisions Kanal 1 eller TV 2, TV 3, Super Channel, Nordic Channel osv.
Det är givetvis sändningstiden i en och samma programkanal som avses när det i andra stycket talas om en sändningstid av en timme mellan he- la klockslag.
Enligt tredje stycket får deti avtalet mellan regeringen och programföre- taget bestämmas att högsta tillåtna sändningstiden för annonser skall vara kortare än vad som föreskrivs i första och andra styckena.
Att ordet avtal används i bestämd form singularis är en markering av att alla avtalsbestämmelser mellan staten och ett programföretag om programverksamheten bör finnas i ett och samma dokument; jfr änd— ringsförslageti fråga om 6 a & radiolagen.
Den aktuella regeln tar sikte på det fallet att det bestäms att Sveriges Tel—evision'blir det 'l'V—företag som får sända reklam mot vederlag. Om Sveriges Television skulle få göra detta i båda sina kanaler, kan deti
avtalet mellan staten och programföretaget bestämmas att annonstiden skall vara t.ex. högst 3 minuter i timmen i vardera kanalen. En annan möjlighet är att avtalsbestämmelser formuleras efter förebild av vad som föreskrivs i första och andra styckena men exempelvis med angi- vande av andelen annonser i en programkanal till fem procent (första stycket) resp. att det inom en sändningstid av en timme mellan hela klockslag får förekomma annonser under högst fyra minuter (andra stycket).
1 l 5 En annons får inte vara kortare än 20 sekunder.
Denna paragraf har behandlats i avsnitt 8.5.1.
12 & Annonstiden vid ett givet tillfälle skall vara minst två minuter och får vara högst sex minuter, sedan sändningstiden för den särskilda ljud— och bildsignaturen frånräknats.
Denna paragraf har behandlats i avsnitt 8.5.2.
Med annonstid avses enligt 2 & sändningstid som inleds och avslutas av en särskild ljud— och bildsignatur som markerar att programföretaget under den angivna tiden i huvudsak sänder på uppdrag av andra. Vilka program som får sändas under annonstid regleras i 3 &. Bl.a. får det un- der annonstid förekomma programföretagets reklam för egen kommer- siell verksamhet samt programglimtar. dvs. korta sammandrag av pro- gram som programföretaget avser att sända vid ett senare tillfälle.
Annonstiden vid varje givet tillfälle behöver således inte utnyttjas för att i huvudsak sända program på uppdrag av andra. Ingenting hindrar att programföretaget utnyttjar en viss annonstid om mellan två och sex minuter för att huvudsakligen eller t.o.m. uteslutande sända egenre- klam och programglimtar.
13 & Annonser skall sättas in mellan programmen. Annonser med re— klam får dock inte förekomma under annonstiden omedelbart före eller efter ett program som huvudsakligen vänder sig till barn.
Utan hinder av vad som föreskrivs i första stycket första meningen får i sportprogram, där det förekommer längre pauser och i program som av- ser föreställningar eller evenemang med pauser för publiken, annonser sättas in i pauserna.
Denna paragraf har behandlats i avsnitt 8.5.3. Den huvudregel som pa— ragrafen ger uttryck för är att annonser skall sättas in mellan program— men. Detta föreskrivs därför i första stycket första meningen.
Enligt första stycket andra meningen får annonser med reklam inte före- komma under annonstiden omedelbart före eller efter ett program som huvudsakligen vänder sig till barn. Den bestämmelsen har även tagits upp i avsnitt 8.6.2.
Annonstiden vid ett givet tillfälle skall enligt 12 5 vara minst två minu- ter och får vara högst sex minuter, sedan sändningstiden for den särskil- da ljud— och bildsignaturen frånräknats. Om en sådan annonstid läggs ut omedelbart före eller efter ett program som huvudsakligen vänder sig till barn. får det inte någonstans under denna annonstid förekomma re- klam.
Regeln i andra stycket är ett undantag från vad som föreskrivs i första stycket första meningen. I sportprogram, där det förekommer längre pauser och i program som avser föreställningar eller evenemang med pauser för publiken, får det således sättas in annonser i pauserna.
Vad som avses med att det i ett sportprogram förekommer en längre paus fär bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fal- let. I avsnitt 8.5.3 har som exempel tagits pausen mellan två perioder i en ishockeymatch. Liksom pauseri föreställningar eller evenemang ut— märks en längre paus i ett sportprogram av att publiken på arenan får tillfälle till avkoppling.
14 5 I avtalet mellan regeringen och programföretaget får det bestäm- mas att företaget har rätt att avbryta program med annonser på följande villkor:
1. Avbrott skall ske med varsamhet och under hänsynstagande till programmets karaktär och publikens möjligheter att uppleva detta.
2. Annonser får inte avbryta ett program som är kortare än 20 minu- ter.
3. Ett program vars sändningstid uppgår till 20 men inte 30 minuter får avbrytas av annonser en gång.
4. Ett program som är längre än 30 minuter får avbrytas av annonser en gång för varje påbörjad 30—minutersperiod.
5. Annonser får inte avbryta ett program, som huvudsakligen gäller nyheter, nyhetskommentarer eller religiös förkunnelse eller som hu-
vudsakligen vänder sig till barn. Detsamma gäller för ett program som består av en film vars sändningstid är 45 minuter eller kortare. I fråga om program som är kortare än 30 minuter gäller också detsamma, om programet huvudsakligen handlar om religion eller är en dokumen- tär.
6. Ett program som består av en film som är längre än 45 minuter får avbrytas av annonser en gång.
7. Ett program som avbryts av annonser skall omges av sådana eller av program som huvudsakligen vänder sig till barn.
8. Det första programmet i ett sammanhängande programblock får avbrytas av annonser, om det sänds sådana omedelbart efter program— met.
9. Det sista programmeti ett sammanhängande programblock får av— brytas av annonser, om det sänds sådana omedelbart före programmet.
Denna paragrafhar behandlats i avsnitt 8.5.3.
Ett utanför Sveriges Radio—koncernen stående reklam—TV—företag, som får sända i bara en kanal, avses ha rätt att avbryta program med annon— ser under de förutsättningar som anges i paragrafen.
Som har nämnts tidigare, bl.a. i specialmotiveringen till 13 &, är huvud- regeln att annonser skall sättas in mellan programmen. Den regeln står därför i lag.
Rätten för ett företag att avbryta program med annonser under de förut- sättningar som anges i förevarande paragraf härleds inte direkt ur la- gen utan ur avtalet om programverksamheten mellan regeringen och programföretaget.
Paragrafen består av nio punkter. För att få klart för sig om det i ett visst fall är tillåtet att avbryta ett program med annonser måste samtli- ga punkter beaktas.
1 punkt 8 sägs exempelvis att det första programmet i ett sammanhäng- ande programblock får avbrytas av annonser, om det sänds sådana ome- delbart efter programmet. För att avbrott skall få ske krävs naturligtvis att programmet inte är kortare än 20 minuter (punkt 2) och att det inte hör till någon av de kategorier som anges i punkt 5.
9.2. Förslaget till lag om ändring i radiolagen (1966:755)
1 & I denna lag förstås med
r a dio s ä n d nin g: ljud, bild eller annat meddelande som sänds med hjälp av elektromagnetiska vågor vilkas frekvenser är lägre än 3 000 gi- gahertz och vilka utbreder sigi rymden utan särskilt anordnad ledare,
r u n d r a dio s ä n d nin g: radiosändning som är avsedd att tas emot direkt av allmänheten, om sändningen inte är avsedd endast för en slu- ten krets, vars medlemmar är förenade genom en påtaglig gemenskap av annat slag än ett gemensamt intresse att lyssna på eller se sändning- en,
t r ä cl s å n d nin g: ljud, bild eller annat meddelande som sänds med hjälp av elektromagnetiska vågor vilka är bundna vid särskilt anordnad ledare,
s å n d a r e : anordning för radiosändning (radiosändare) eller trådsänd- ning (trådsändare),
m 0 t t a g a r e: anordning för mottagning av radiosändning eller tråd- sändning,
r a dio p r 0 g r a rn: radiosändnings eller trådsändnings innehåll, om detta består av annat än, utom angivande av namn eller källa, enkla meddelanden om tid, väderlek, nyheter eller dylikt,
re k l a m : ett radioprogram som är avsett att främja en näringsidkares avsättning av en vara, en tjänst eller någon annan nyttighet.
Vad som förstås med begreppet reklam har utvecklats i avsnitten 8.2.1, 8.4.2 och 8.8.2.
Det bör understrykas att reklambegreppet får betydelse för alla företag som är programföretag i radiolagens mening, även t.ex. Sveriges Riks- radio AB och Sveriges Lokalradio AB som bara sänder ljudradiopro—
gram.
Som har nämnts i avsnitt 8.2.1 förekommer i dag i radiolagen och pro— gramföretagens avtal med staten uttrycket "kommersiell reklam"; det heter i avtalen att ett programföretag inte mot vederlag får medge kom- mersiell reklam i program eller programinslag. För de icke reklamfi- nansierade programföretagen kommer detta i fortsättningen att mot- svaras av att företaget inte får sända "reklam" mot vederlag, se änd- ringsförslageti fråga om 6 a & radiolagen.
Uttrycket "kommersiell reklam” finns förutom i radiolagen i närradio- lagen (1982:459) och lagen (1985:677) om lokala kabelsändningar (ka- bellagen).
Kommersiell reklam får inte sändas i närradio (10 & första stycket när- radiolagen). Ett tillstånd att bedriva s.k. egensändningar i kabel kan återkallas, om tillståndshavaren har medgett kommersiell reklam i sändningarna eller .ort reklam för egen kommersiell verksamheti des— sa (23 å andra stycket 1 kabellagen).
De nu berörda reglerna påverkas inte av den nya reklamdefinitionen i radiolagen.
59
För rätt att här i landet sända radioprogram i rundradiosändning krävs tillstånd av regeringen.
För rätt att här i landet sända radioprogram i trådsändning krävs till— stånd av regeringen, om sändningen sker till bostäder och når fler än 100 bostäder.
Tillstånd ges för viss tid.
Varje innehavare av tillstånd enligt första eller andra stycket (program- företag) avgör ensam vad som skall förekomma i en. sändning som före— taget anordnar med stöd av tillståndet. Härvid skall programföretaget iaktta föreskrifterna i 6 &, 6 a ,Q' och 7 9" andra stycket. Ett programföretag som i televisionen. sänder reklam mot vederlag skall också iaktta fore- skri/"Ierna [ lngen (19.90.000) om annonser i televisionen.
Regeln i tredje stycket är ny. Den innebär emellertid inte någon ändring i förhållande till hur det hittills har variti praktiken. Det får emellertid anses vara lämpligt att det uttryckligen anges att ett tillstånd skall va- ra tidsbegränsat.
Genom det nya tredje stycket kommer nuvarande tredje stycke att bli paragrafens fjärde stycke.
I gärde stycket har gjorts de ändringar som föranleds av lagen om an- nonser i televisionen. Som har angetts i specialmotiveringen till 1 & an— nonslagen är det genom förevarande bestämmelse som ett 'fV—företag som sänder reklam mot vederlag förpliktas att iaktta föreskrifterna i annonslagen.
Det kan vara värt att understryka att det just är det förhållandet att TV—företaget sänder reklam mot vederlag som medför att företaget blir skyldigt att iaktta föreskrifterna i annonslagen.
Gå
Programföretags rätt på grund av tillstånd enligt 5 & första eller andra stycket skall utövas opartiskt och sakligt. Därvid skall beaktas att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet skall råda i ljudradion och televisionen.
Programföretaget skall sända program, i vilka företaget hävdar det de- mokratiska statsskickets grundidéer samt principen om alla männi— skors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. När det i ett program förekommer inslag som motiverar det, skall programfö- retaget också hävda dessa principer i samma program eller i anslutning till programmet.
Programföretaget får inte iprogramuerksamheten mot vederlag eller an- nars på ett otillbörligt sätt gynna ett kommersiellt intresse. Programföre- taget fär dock i fråga om någon som har bekostat ett program helt eller delvis, lämna uppgift om vem bidragsgivaren är.
En föreskrift om undantag från denna paragraffinns i lagen (]990:000) om annonser i televisionen.
A ndra stycket
Den s.k. demokratibestämmelsen har formulerats om. Skälen för detta har angetts i avsnitt 8.3.2, dvs. i huvudavsnittet om vad som bör vara ett reklam—TV—företags grundläggande skyldigheter (8.3). Demokrati- bestämmelsen bör emellertid vara likalydande för reklam—TV—företaget och de icke reklamsändande programföretagen. Om lagändringen ge— nomförs får den därför under alla förhållanden betydelse för Sveriges Television och övriga programföretag inom Sveriges Radio—koncernen.
Enligt första meningen skall det åligga ett programföretag att sända program, i vilka företaget hävdar det demokratiska statsskickets grund— idéer samt principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. En sådan skyldighet gäller också för närvarande. Som har angetts i avsnitt 8.3.2 bör dock skyldigheten inte sträcka sig så långt att underlåtenhet från programföretagets sida att bevaka en viss konkret tilldragelse skall kunna leda till bedömningen att företaget har överträtt bestämmelsen.
Andra meningen ålägger ett programföretag att vara aktivt for att häv- da de demokratiska principerna, när deti programverksamheten före— kommer inslag som motiverar det. Inte heller detta är någon ändring i förhållande till vad som nu gäller. Den s.k. svarta listan—problematiken förs dock bort från demokrati bestämmelsen.
Tredje stycket
Det förhållandet att även ett eventuellt reklamsändande TV—företag som står utanför Sveriges Radio—koncernen bör vara skyldigt att utöva sändningsrätten opartiskt och sakligt har behandlats i avsnitt 8.3.1. Kraven på opartiskhet och saklighet gäller dock inte för annonser i TV (8 & lagen om annonseri televisionen).
Som har diskuterats i avsnitt 8.3.1 kommer kravet på opartiskheti frå- ga om själva programverksamheten att ha samma innebörd för ett re— klamsändande TV—företag som detta krav har i dag för Sveriges Televi— sion och övriga programföretag inom Sveriges Radio—koncernen. I själva programverksamheten måste således även ett reklamsändande TV—fö- retag vara försiktigt med att sända inslag som kan uppfattas som ett re— klambetonat gynnande av en viss produkt eller ett visst företag.
I avsnitt 8.3.1 har också redovisats skälen för att komplettera opartisk- hetskravet med regeln i första meningen om att ett programföretag i programverksamheten inte mot vederlag eller annars på ett otillbörligt sätt får gynna ett kommersiellt intresse; jfr avsnitt 8.2.1.
Andra meningen kan sägas vara ett undantag från såväl sistnämnda re- gel som kravet på opartiskhet. Regeln innebär att ett programföretag i fråga om någon som har bekostat ett program helt eller delvis får lämna uppgift om vem bidragsgivaren år. Bakgrunden har berörts i avsnitt 8.7. Som har nämnts där är syftet att göra det möjligt för ett programföretag att, där sponsorfinansiering har förekommit, lämna sponsorsmeddelan— de utan att detta skall anses strida mot företagets skyldigheter i pro— gramverksamheten.
Fjärde stycket
Av tydlighetsskäl är det lämpligt att paragrafen markerar att de där in— tagna föreskrifterna inte har någon relevans för sådana annonser som avses i annonslagen.
6 a 5
Övriga villkor för programföretagets sändningsrätt skall tas in i ett avtal mellan regeringen och företaget. I detta avtal får det bestämmas om skyldighet för programföretaget att
1. sända genmälen och beriktiganden,
2. iprogramverksamheten respektera den enskildes privatliv,
3. sända ett mångsidigtprogramutbud,
4. ta hänsyn till ljudradions och televisionens särskilda genomslags— kraft när det gäller programs ämnen och utformning samt tiden för pro- grams sändande,
5. på begäran av myndighet sända meddelande till allmänheten, och att
6. sända redogörelse som avses i 7 5 andra stycket. I avtalet får det också bestämmas om skyldighet för programföretaget att
]. inte sända reklam mot vederlag" eller program som någon annan har bekostat helt eller delvis,
2. endast under annonstid sända reklam mot vederlag eller program mot betalning och att
3. om någon annan har bekostat ett program helt eller delvis, lamna uppgift om vem bidragsgivaren r'ir.
Paragrafen har brutits ut ur vad som i dag är 6 & tredje stycket.
Enligt första stycket första meningen skall det i ett avtal mellan rege- ringen och programföretaget tas in de villkor för sändningsrätten som inte anges i 6 5.
Genom vad som i övrigt föreskrivs i första stycket ges stöd i lag för av- talsbestämmelser mellan staten och ett programföretag som gäller and- ra frågor än sådana som har med programverksamhetens finansiering att göra. En sådan avtalsbestämmelse måste naturligtvis hålla sig inom ramen för det i lagen givna bemyndigandet. Däremot behöver bestäm—
melsen inte ta i anspråk hela det utrymme som lämnas av bemyndigan- det.
Vad som har sagts nu gäller även sådana avtalsbestämmelser som det ges lagstöd för genom de tre punkterna i andra stycket. Gemensamt för dessa avtalsbestämmelser är att de gäller tillåtet eller förbjudet ”kom— mersiellt främjande” i radio och TV. Ett särskilt skäl för att den konkre— ta regleringen här inte sker i lag är att den förutsatts innebära exempel- vis att ett visst programföretag får sända reklam mot vederlag, medan övriga programföretag inte får göra detta.
Genom att en viss avtalsbestämmelse inte behöver ta i anspråk hela det utrymme som lämnas av lagens bemyndigande. skapas möjlighet att skriva vissa avtalsbestämmelser sa att de kommer att gälla för all sand- ningstid, dvs. även annonstiden, medan det i fråga om andra bestäm- melser kan vara tillräckligt att de gäller i fråga om den egentliga pro— gramverksamheten.
I 2 kap. 12 & första stycket regeringsformen föreskrivs om bl.a. yttrande- friheten att den, bortsett från ett par fall som här saknar intresse, får begränsas genom lag. På grund av denna föreskrift får det anses att av- talsbestämmelser mellan staten och ett programföretag som begränsar yttrandefriheten i programverksamheten måste ha stöd i lag Q'fr prop. 1977/78:915. 230 och Ds U 198712 3.111—115 och 134—137).
Som har framhållits i specialmotiveringen till 10 & tredje stycket lagen om annonser i televisionen bör alla avtalsbestämmelser mellan staten och ett programföretag om programverksamheten finnas i ett och sam—
ma dokument.
Första stycket
Punkt ]
Redaktionella ändringar har gjorts. Möjligheten att avtala om skyldig— het att sända genmälen bör lämpligen nämnas först.
Även här har det .orts redaktionella ändringar.
Punkt 3 Denna punkt är ny.
I avtalen om programverksamheten mellan staten och vart och ett av de fyra programföretagen inom Sveriges Radio—koncernen finns bestäm- melser om mångsidighet i programutbudet.
Sveriges Televisions avtal anger exempelvis att programmen skall ge kunskaper och upplevelser, förmedla erfarenheter samt skänka god un- derhållning. Programmen skall utformas så att de genom kvalitet, till- gänglighet och mångsidighet i skälig omfattning tillgodoser—skiftande behov och intressen hos landets befolkning. Även mindre gruppers in— tressen skall i görlig man tillgodoses.
Det heter även att programutbudet som helhet skall präglas av folkbild- ningsambitioner och att det skall utformas så att utrymme ges åt en mångfald av olika åsikter och meningsriktningar och så att hänsyn tas till olika förutsättningar hos befolkningen. Ett mångsidigt utbud av program på svenska språket skall tillhandahållas och svenska artister och verk av svenska upphovsmän skall i betydande omfattning förekom— mai televisionen.
Vad som nu har sagts konkretiseras ytterligare i avtalet genom att där räknas upp särskilda skyldigheter för programföretaget i fråga om ny- hetsförmedling, samhälls— och kulturdebatt, bevakning av makthavare, upplevelseprogram, konstnärlig och kulturell förnyelse, bevakning av kultur, religion, konst och vetenskap samt beträffande program för språkliga och etniska minoriteter samt handikappade.
De berörda avtalsbestämmelserna kan sägas uttrycka den "positiva" de- len av public service—uppdraget. Bestämmelserna hindrar ett program- företag från att t.ex. ge programverksamheten en ensidig inriktning mot underhållningsprogram eller billiga inköpta program.
Förpliktelser av detta slag kan emellertid uppfattas som begränsningar av yttrandefriheten i programverksamheten. Det finns därför anledning att ge lagstöd för dem.
Lagtextcns ord ”ett mångsidigt programutbud" är avsett att kunna täcka de olika ”positiva” krav som finns i de nuvarande avtalen och som tar sikte på att företagen skall sända program av många olika slag.
Pun/ct 4 Även denna punkt är ny.
Bakgrunden till föreskriften är att enligt nuvarande avtal varje pro- gramföretag skall bedriva programverksamheten med beaktande av ljudradions resp. televisionens centrala ställning i samhället. Vad som enligt radionämndens praxis avses med uttrycket televisionens centrala ställning i samhället har berörts i avsnitt 6.7.3.
Goda skäl talar för denna praxis även i fortsättningen. De förpliktelser som ett programföretag har enligt radionämndens praxis begränsar emellertid otvivelaktigt yttrandefriheten i programverksamheten, och något stöd i lag för begränsningarna finns inte.
I en tid då antalet tillgängliga TV—kanaler är mångdubbelt större än då den gällande avtalsbestämmelsen introducerades kan mot denna också invändas att man inte gärna om varje enskild ljudradio— eller'llV—kanal kan säga att den intar en "central ställning” i samhället.
Mot denna bakgrund bör det ges lagstöd för radionämndens praxis. Som det väsentliga i denna torde kunna anses att ett programföretag i pro- gramverksamheten skall ta hänsyn till ljudradions och televisionens särskilda genomslagskraft.
Därför föreskrivs att det i avtalet får bestämmas om skyldighet för pro— gramföretaget att ”ta hänsyn till ljudradions och televisionens särskilda genomslagskraft när det gäller programs ämnen och utformning samt tiden för programs sändande”.
Med uttrycket "ljudradions och televisionens särskilda genomslags- kraft" avses att medierna riktar sig till hemmen och vänder sig till en stor allmän publik, där alla åldrar är företrädda, samt att programmen kan medföra en djupgående påverkan på lyssnare och tittare. På grund av dessa förhållanden är det naturligt att de ansvariga för sändningar- na iakttar varsamhet med program vars karaktär är sådan att man kan förstå att delar av publiken kommer att skrämmas eller uppröras.
Kravet på varsamhet får givetvis inte drivas så långt att programföreta- gen sviker sin uppgift att meddela nyheter och stimulera till debatt. Det är naturligt att t.ex. bedömningen av våldsinslag är strängare då det rör sig om underhållningsprogram än vid nyhetsförmedling eller samhälls- bevakning. Även vid program av det senare slaget bör dock programfö- retagen ta hänsyn till sändningstiden och till att publiken bör förbere- das på vad som kommer.
Den nya bestämmelsen syftar således till att ge lagstöd för avtalsbe- stämmelser som ålägger ett programföretag att visa varsamhet när det gäller att t.ex. sända program med våldsinslag eller sexualskildringar, program som kan verka skrämmande på barn eller program som på ett felaktigt sätt speglar bruket av alkohol eller narkotika. Även vid andra typer av program kan emellertid ett programföretag ha anledning att ta hänsyn till ljudradions och televisionens särskilda genomslagskraft.
Avtalsbestämmelser av detta slag bör inte bara gälla för den egentliga programverksamheten utan också för annonstiden.
Pun/eff)"
Denna bestämmelse har endast numrerats om.
Punkt 6
Även denna bestämmelse har numrerats om.
A ndra stycket
Punkt]
Enligt denna bestämmelse får det i avtalet mellan staten och program- företaget bestämmas om skyldighet för företaget att "inte sända reklam mot vederlag eller program som någon annan har bekostat helt eller del-
'" VIS .
Med anledning av formuleringen bör betonas vad som redan har fram- hållits, nämligen att en avtalsbestämmelse inte behöver ta i anspråk hela det utrymme som lämnas av lagens bemyndigande.
I avtalen skulle detta kunna komma till uttryck exempelvis genom att programföretagen fick större möjligheter än i dag att sända sponsrade
program.
Av lagens formulering skall således inte slutas att det är meningen att begränsa den rätt som programföretagen har att delta i t.ex. sampro— duktioner som delvis bekostas av utomstående. Lagens formulering be- ror endast på att det — bortsett från reklamen — inte kan anses lämpligt atti lag göra någon distinktion mellan olika slag av extern finansiering (jfr Ds 1989:65 s. 56).
Med att reklam sänds mot vederlag menas varje form av vederlag, i förs— ta hand naturligtvis pengar. Det ställs inte heller något krav på att ve- derlaget har viss storlek.
Punkt 2
Vad som menas med att sända program mot betalning har utvecklats i avsnitt 8.7.
Punkt 3
Denna bestämmelse har samma syfte som det förslag som har lagts fram av utbildningsdepartementets särskilde sponsringsutredare, nämligen
att ge lagstöd för en avtalsbestämmelse som ålägger ett programföretag att, där sponsorsflnansiering har förekommit, lämna sponsorsmeddelan— de.
7å
Radionämnden anskar om ett programföretags rätt på grund av till- stånd enligt 5 å örsta eller andra stycket har utövats i enlighet med 6 5 och avtalet mellan regeringen och företaget. Nämnden granskar även om ett programföretag som i televisionen sänder reklam mot vederlag har iakttagit föreskrifterna i lagen (1990:000) om annonser i televisionen.
Om det har bestämts i avtalet mellan regeringen och programföretaget, skall företaget sända redogörelse för beslut av radionämnden, i vilket fö- retaget förklarats ha brutit mot bestämmelser i denna lag, mot vad som har avtalats eller mot föreskrifterna i lagen om annonser i televisionen.
Regeringen meddelar närmare föreskrifter om radionämndens verksam- het.
Radionämndens nya granskningsuppgifter har behandlats i avsnitt 8.8.1. Vissa aspekter på radionämndsgranskningen har också tagits upp i avsnitt 8.8.2.
7a5
Programföretaget skall på uppmaning av radionämnden tillställa nämn- den en sådan upptagning som avses i ]0 S' första stycket radioansvarig- hetslagen (1966:756). Om programföretaget inte rättar sig efter en sådan uppmaning, kan nämnden förelägga vite.
Paragrafen är ny. Den har behandlats i avsnitt 8.8.3.
85
Myndigheter och andra allmänna organ får inte i förväg granska eller föreskriva förhandsgranskning av radiosändningars innehåll och ej hel- ler förbjuda en radiosändning på grund av dess innehåll. Detsamma gäl- ler i fråga om trådsändningar.
I fråga om trådsändningar för offentlig förevisning av filmer och video— gram gäller dock sådant förbud som avses i första stycket endast om
1. sändningen är en vidaresändning av en rundradiosändning eller av en sändning från en satelliti fast trafik eller
2. sändningen är en egensändning som också sker till bostäder med stöd av tillstånd enligt 5 andra stycket elleri enlighet med bestämmel- serna i lagen (1985:677) om lokala kabelsändningar.
Med vidaresändning och egensändning förstås i denna paragraf detsam— ma som i lagen om lokala kabelsändningar.
Bestämmelserna i första och andra styckena hindrar inte förhands- granskning eller sändningsförbud i fråga om bild som återger Sverige eller del därav och som innehåller upplysning av betydelse för rikets för— svar.
I fråga om andra trådsändningar för offentlig förevisning av filmer och videogram än sådana som avses i andra stycket gäller föreskrifterna i förordningen (1959:348) med särskilda bestämmelser om biografföre- ställningar m.m.
Ifråga om marknadsföring gäller föreskrifterna i marknadsföringslagen (1975.'1418), lagen (1978:763) med vissa bestämmelser om marknadsfö- ring av alkoholdrycker och lagen (1978:764) med vissa bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror.
Skälen för det nya sista stycket har behandlats i avsnitten 8.1.1 och 8.6.3.
9.3. Förslaget till lag om ändring i radioansvarighetslagen (1966z7 56)
2a_$
Utan hinder av denna lag gäller vad som föreskrivs i annan lag om för- bud mot kommersiell annons i den mån annonsen används vid mark— nadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror.
Paragrafen är ny. Den har utformats efter mönster av 1 kap. 9 5 punkt 1 tryckfrihetsförordningen. Skälen för paragrafen har redovisa ts i avsnitt 8.6.3.
2bk'
Vad som föreskrivs i 7 kap. 2 5 tryckfrihetsförordningen gäller också i fråga om sådana annonser som avses i lagen (1990:000) om annonser i televisionen. Därvid skall vad som sägs om tryckfrihetsbrott i stället avse yttrandefrihetsbrott.
Paragrafen är ny. Den har behandlats i avsnitt 8.9.2.
För varje radioprogram skall finnas en programutgivare med uppgift att förebygga yttrandefrihetsbrott. Ingenting får sändas mot programutgi— varens vilja.
Programutgivare skall ha hemvist i Sverige. Han far inte vara under- årig eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 & föräldrabalken.
Programutgivare förordnas av, förutom programföretagets chef, annan tjänsteman hos företaget som denne har bemyndigat.
Ändringarna i tredje stycket beror på vad som har anförts i avsnitt 8.9.3, närmare bestämt på att det väsentliga i radioansvarighetslagens till- lämpningsförord-ning bör tas in i själva lagen. Med anledning av detta kan regleringen i stycket förenklas.
3a.x*'
Hos programföretaget skall det föras ett eller flera register, som är till- gängliga för allmänheten. I ett sådant register skall det före sändningen av program antecknas vem som ärprogramutgivare.
Paragrafen är ny. Den motsvaras emellertid i dag av bestämmelser i 3 & tredje stycket i själva lagen och 4 & första stycket tillämpningsförord- ningen.
Enligt 5 5 första stycket tillämpningsförordningen Skall deti ett register för varje särskilt program antecknas beräknad tidpunkt för sändningen och formen för sändningen (direktsändning eller sändning av inspelat program). Har beslut meddelats enligt 4 & andra stycket själva lagen, skall även antecknas namn, födelsetid och bostadsadress beträffande var och en som avses med beslutet.
Det torde inte vara nödvändigt med uttryckliga föreskrifter för att an— teckningar i de nu berörda hänseendena skall ske. Detta får anses följa av vad som sägs i själva lagen.
4å
Programutgivare är ansvarig för yttrandefrihetsbrott i radioprogram för vilket han är förordnad.
Beträffande program som direktsänds kan dock den som skall förordna programutgivare besluta, att i stället var och en som framträder i pro— grammet själv skall bära ansvaret för yttrandefrihetsbrott som han be-
går. Om beslutet skall före sändningen underrättelse lämnas till de be— rörda och anteckning göras i sådant register som avses i 3 a _s Har sådan åtgärd försummats beträffande någon av dem som skall framträda i pro- grammet, är beslutet utan verkan mot honom.
Har programutgivare ej förordnats eller uppgift härom ej registrerats fo- re sändningen, vilar det ansvar för yttrandefrihetsbrott i programmet som programutgivaren skulle ha burit i stället på den som haft att för— ordna programutgivare.
I andra stycket har i första hand gjorts en följdändring på grund av den nya 3 a &. Vidare har det .orts smärre redaktionella ändringar.
105
Programföretaget skall göra en upptagning av varje program som sänds och bevara denna minst sex månader från sändningen. Rätt att kostnads— fritt ta del av en sådan upptagning och få en utskrift av vad som har ytt- rats iprogrammet har
1. justitiekanslern,
2. en enskild som anser att ett yttrandefrihetsbrott mot honom har be- gåtts iprogrammet eller att han har lidit skada på grund av ett yttrande— frihetsbrott i programmet, om det inte är uppenbart att han inte berörs av programmet på sådant sätt att han kan vara målsägande.
I lagen (1978:487) om pliktexemplar av skrifter och ljud— och bildupptag- ningar finns föreskrifter om skyldighet för programföretaget att lämna upptagningar till arkivet för ljud och bild.
Innehållet i paragrafen är nytt. Motsvarande bestämmelser finns emel- lertid i dagi 6 och 7 åå radioansvarighetslagens tillämpningsförordning.
Första stycket har utformats efter mönster av 8 & lagen (1982:460) om ansvarighet för närradio och 9 & lagen (1985:1057) om ansvarighet för lokala kabelsändningar. I dessa lagrum används inte ordet "upptag- ning” utan i stället "inspelning". Ordet "upptagning” har emellertid den fördelen att detta ord förekommer redan i rubriken till lagen (l978:487) om pliktexemplar av skrifter och ljud— och bildupptagningar.
Andra stycket är en av praktiska skäl betingad hänvisning till nyss- nämnda lag.
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att fullgöra någon av sina skyldigheter enligt 10 5 första stycket döms till böter eller fängelse i högst ett år.
Justitiekanslern är åklagare i mål om ansvar för brott som avses i första stycket.
9.4. Förslaget till lag om ändring i lagen (1978:487) om pliktexemplar av skrifter och ljud— och bildupptagningar
11 %
Av upptagning av ljudradio— och televisionsprogram, som har sänts av sådant programföretag som har sändningsrätt på grund av tillstånd en- ligt 5 & första eller andra stycket radiolagen (1966:755), skall program- företaget lämna ett pliktexemplar till arkivet för ljud och bild.
Ett pliktexemplar enligt första stycket är en sådan upptagning, som pro- gramföretaget skall göra enligt 10 5 första stycket radioansvarighetsla- gen (1966:756). Pliktexemplaret skall lämnas inom en månad från den dag då programföretagets skyldighet att bevara upptagningen enligt denna föreskrift upphörde.
För programföretagen inom Sveriges Radio—koncernen gäller radioan- svarighetslagen (1966:756) och förordningen (1967:226) om tillämp- ningen av radioansvarighetslagen.
I 6 & första stycket tillämpningsförordningen föreskrivs att programfö— retaget skall ombesörja upptagning av varje program som sänds och be— vara ett upptaget program minst sex månader från sändningen (jfr änd— ringsförslaget i fråga om 10 & första stycket radioansvarighetslagen).
Enligt första stycket i förevarande paragraf skall programföretaget läm—
na ett pliktexemplar av en sådan upptagning till arkivet för ljud och bild.
Som har behandlats i avsnitt 8.9.1 bör radioansvarighetslagen gälla också för sändningar av ett reklam—TV—företag som står utanför Sveri- ges Radio—koncernen. En följd av detta blir att även ett sådant företag måste göra en upptagning av varje program som sänds. Darfur kommer även ett sådant TV—företag att vara skyldigt att lämna ett pliktexem- plar av upptagningen till arkivet för ljud och bild.
I andra stycket har det .orts några smärre omformuleringar. Anled- ningen till detta är, som har framhållits i avsnitt 8.9.3, att det väsentli- ga i radioansvarighetslagens tillämpningsförordning bör föras över till själva lagen.
9.5. Förslaget till lag om ändring i lagen (1978:763) med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker
2 &
Med hänsyn till de hälsorisker som är förbundna med bruk av alkohol skall särskild måttfullhet iakttas vid marknadsföring av alkoholdryck. Därvid gäller särskilt att reklam— eller annan marknadsföringsåtgärd inte får företas som är påträngande eller uppsökande eller som uppma- nar till bruk av alkohol.
Vid marknadsföring av alkoholdryck får inte användas kommersiell an- nons i televisionsprogram som ett programföretag sänder med stöd av tillstånd enligt 5 5 första stycket radiolagen (1966:755).
Vid marknadsföring av spritdryck, vin eller starköl får ej användas kommersiell annons i periodisk skrift eller annan skrift på vilken tryck- frihetsförordningen är tillämplig och som med avseende på ordningen för dess utgivning ärjämförbar med periodisk skrift. Detta gäller dock ej i fråga om skrift som tillhandahålls endast på försäljningsställe för så— dan dryck.
Denna paragraf har behandlats i avsnitt 8.6.3.
Ändringarna i första stycket är av redaktionell natur. Skälet för änd- ringarna är dock sakligt. Av motiven till grundregeln om särskild mått- fullhet vid marknadsföring av alkoholdrycker bör framgå, att regeln in- te har någon relevans för sådan radio— och TV—verksamhet, för vilken det gäller särskild yttrandefrihetsrättslig lagstiftning, t.ex. radioansva- righetslagen eller lagen (1982:460) om ansvarighet för närradio. Alko- holreklam i sådan radio— och TV—verksamhet kan emellertid motverkas
på två andra sätt. Det ena sättet representeras av det nya andra stycket i paragrafen. Det är den marknadsföringsrättsliga metoden. Den andra metoden är att alkoholreklamen motverkas med hjälp av radiorättsliga regler. Ett exempel på en sådan regel är 10 & första stycket närradiola— gen (1982z459), som föreskriver att kommersiell reklam inte får sändas i närradio. Efterlevnaden av denna bestämmelse kontrolleras av närra— dionämnden.
Andra stycket är som redan har nämnts nytt. Nuvarande andra stycke kommer därför att bli paragrafens treche stycke.
9.6. Förslaget till lag om ändring i lagen (1978:764) med vissa bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror
2 &
Med hänsyn till de hälsorisker som är förbundna med bruk av tobak skall särskild måttfullhet iakttas vid marknadsföring av tobaksvara. Därvid gäller särskilt att reklam— eller annan marknadsföringsåtgärd inte får företas som är påträngande eller uppsökande eller som uppma- nar till bruk av tobak.
Vid marknadsföring av tobaksvara får inte användas kommersiell an- nons i televisionsprogram som ett programföretag sänder med stöd av tillstånd enligt 5 5 första stycket radiolagen (1966:755).
Denna paragrafhar behandlats i avsnitt 8.6.3. Beträffande ändringarna i första stycket kan hänvisas till vad som har anförts i specialmotiveringen till 2 5 lagen (1978:763) med vissa bestäm- melser om marknadsföring av alkoholdrycker.
Andra stycket är nytt.
WMMMNWWM mmm MM * Walnut-hm wWMnImmmti MM- -wqtaimih ull-dim minimal lintu-militant. inn—Mum WWW,-HM & IJ- tmm www: mini—:$ Humanism-magma mm Mim Ma vnmum EFM-IHM mhhmhilm _uibl 11an , imnkh lur-a' -'»- 'en-rm nn' 6- 'L |_ 'l'l-l I l-grw- en: .- |Em-mulm» .p-r. linn-t' -mm usd-Mumma. u Wembi-t |:- | milmumurlfhrkl- iwm- ”dm-Will ,, audi-! 'a'-m. .
' -, imam; nafs.-I tani—thaiämadllm &”an & &.
IM sm WWW:-WE TH?
' med iii-M undan—tur.— W lm; uv hmmm-n
W!!! m.m” M. _'. ., . . A.,... , ,,,. hmmm-Hmmm Mu , .
mmm Fnul?—flm im]- qul' in! : rum-lm L'!
JW]! 13 uttag; mimik
Mit-tsunami- i il'n'» rar-h % 'i-f MME" mum Skäll"! :m- imd-
. ”Mail-Etik. Älllhdull-u'hultlhumlldnimmhk limma-r full *vaan-HHMH- :ll'liu -I-l--ln-|-:irr- WP.-mngnmttngilnln i.u-.ha- någan :ulu'l'ulll nr ur”-.nu adl-un nu E't—Jnrkmmhek för vilka" du ut!" uwliu_mmn4rr|1h—mmugmhu'uu. Lu. man nu
damm aim-r imam HSE-'I. i!!! m- H-lrrln-Iul-l lli-r ni!-mutta Alke-
Willum : nånn-u mål;-u— _|; Wii-Hrm um mulm milt mobiler!-cu ;
Kommittédirektiv %
E%?
Dir. 1989:21
Tilläggsdirektiv till radiolagsutredningen Dir. 198921
Beslut vid regeringssammanträde 1989-05—03
Chefen för utbildningsdepartementet, statsrådet Göransson, anför.
Mitt förslag
Radiolagsutredningen (U 1985105) bör få i uppdrag att föreslå den lagstift- ning som behövs med anledning av det utredningsarbete som skall bedrivas av den nyligen tillsatta TV-utredningen.
Utredningen bör vidare belysa konsekvenserna av ett svenskt tillträde till den konvention om gränsöverskridande television som nyligen har antagits av Europarådet samt lägga fram förslag till den lagstiftning som behövs.
Radiolagsutredningen bör även föreslå en kabelsändningslagstiftning som är så utformad att regler för vidaresändning av satellitprogram blir tillämp- liga oberoende av från vilken kategori av satelliter programmen sänds ut. Utredningen bör vara oförhindrad att också föreslå andra ändringar i denna lagstiftning.
Förslagen bör lämnas senast den 1 november 1989. Om förslag i de övriga delar som återstår av utredningsuppdraget inte läggs fram samtidigt, bör de vara klara före utgången av år 1990.
Utredningens nuvarande uppdrag
Genom beslut den 15 maj 1985 bemyndigade regeringen det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om rundradioverksamhet att tillkalla en särskild utredare för att se över den radiorättsliga lagstiftningen. Utred— ningen arbetar under namnet radiolagsutredningen.
Enligt de ursprungliga direktiven (dir. 1985z21) skulle utredningen med förtur behandla vissa frågor om gränsdragningen mellan tillståndspliktiga och icke tillståndspliktiga trådsändningar. ] oktober 1985 avgavs delbetän- kandet (Ds U 1985:12) Kabelsändningarna och videocensuren. Förslagen i
betänkandet har lett till lagstiftning (prop. 1985/86:109, KU 1986/87:6, rskr. 37).
Regeringen beslöt vidare den 6 februari 1986 att ge utredningen i uppdrag att föreslå de författningsändringar som behövdes med hänsyn till den då planerade försöksverksamheten med radio- och "FV-samarbete i Norden med hjälp av Tele-X-satelliten. Med anledning av tilläggsuppdraget avgav utredningen i februari 1987 delbetänkandet (Ds U 1987:2) Försöksverksam- het med nordisk TV från rymden, rättsliga frågor. Nordiska ministerrådet beslöt emellertid den 3 maj 1988 att upphäva sitt tidigare beslut om en treårig försöksverksamhet med användning av Tele-X-satelliten. Förslagen i delbe- tänkandet var därmed inte längre aktuella.
Den 23 april 1987 uppdrog regeringen åt utredningen att redovisa sina överväganden om regler för vidaresändning av satellitprogram i kabelnät i sådan tid att eventuellt ändrade regler kunde träda i kraft senast den 1 juli 1988. Utredningen lade i oktober 1987 fram delbetänkandet (SOU 1987:63) Vidaresändning av satellitprogram i kabelnät. Betänkandet har remissbe- handlats men har inte lett till lagstiftning.
Utredningen lade vidare i januari 1989 fram delbetänkandet (SOU 1989:7) Vidgad etableringsfrihet för nya medier. I betänkandet föreslås att verksamhet med t.ex. Videotex, elektronisk post och text-TV skall falla utan- för kravet på tillstånd enligt 5 & radiolagen. Betänkandet remissbehandlas för närvarande.
Enligt de ursprungliga direktiven återstår av utredningsuppdraget dels en allmän översyn av radiolagstiftningen i systematiskt, terminologiskt och lag- tekniskt hänseende, dels vissa särskilda problemområden, nämligen långdis- tansöverföring av rundradioprogram, sändningar till satelliter, motverkande av radiostörningar, sanktioner vid överträdelser av radiorättsliga regler samt sändningar på teckenspråk till döva.
Ändrade förutsättningar för utredningens arbete
Den nuvarande radiolagstiftningen har sitt ursprung i situationen under 1960-talet, då ett företag, Sveriges Radio AB, hade ett legalt monopol på sändningar av radio och TV till allmänheten i Sverige. Den ändring som skedde år 1978 innebar visserligen att det lagfästa monopolet avskaffades, menden rubbade inte Sveriges Radio-koncernens faktiska ensamställning. Tillkomsten av närradion och radiotidningarna innebar att ljudradiomediet öppnades för några väl avgränsade verksamheter, som starkt skiljer sig från de sändningar som programföretagen inom Sveriges Radio—koncernen be- driver. Förslagen i radiolagsutredningens senaste betänkande (SOU 1989:7) Vidgad etableringsfrihet för nya medier, som för närvarande är på remiss,
innebär att olika former av informationssökning kopplas loss från vissa delar av radiolagens regelsystem, utan att detta påverkar Sveriges Radio-koncer- nens ställning.
Det område som radiolagstiftningen gäller för är just nu inne i en snabb förändring. Det är angeläget att den framtida lagstiftningen lägger en så så- ker grund, att den håller även om de tekniska eller politiska förutsättning- arna ändras.
Vissa av de förändringar som har skett är av sådant slag att de bör påverka utredningens uppdrag. 1 det följande behandlar jag dem under rubrikerna ”Medieutvecklingen”, ”Konventionen om gränsöverskridande TV m.m.” och ”Kabellagens tillämpningsområde”.
Medieutvecklingen
Utvecklingen av satellit-TV-sändningar har fortsatt. Ett stort antal nya TV-företag har kommit in på den europeiska marknaden eller planerar att starta sändningar.
För närvarande sänds ett fyrtiotal programkanaler ut från satellit över Europa. Av dessa är ett femtontal aktuella för vidaresändning i Sverige. Un- der de närmaste åren kommer tillgången till satellitkapacitet att öka. Samti— digt väntas en övergång ske till starkare satelliter.
Många av de nya satellitsändande programföretagen försöker finansiera verksamheten med reklam. Just nu verkar det som om flera programföretag är på väg bort från en strävan att nå publik i många länder med ett och samma programutbud. I stället finns det en tendens att vända sig till ett enda land eller några få länder där man talar samma eller närbesläktade språk. Flera programföretag bedriver sändningar med inriktning mot Sverige eller de nordiska länderna, eller har meddelat att de avser att inleda sådana sänd— ningar.
Antalet hushåll i Sverige som kan se satellitsända program torde i dag uppgå till ca 700 000, dvs. en femtedel av samtliga hushåll. Om kabelnätens tillväxt fortsätter i samma takt som under det senaste året kommer antalet att passera miljonen under år 1990. Resultatet av denna utveckling är att Sveriges Radio-koncernens monopolställning, som formellt avskaffades re- dan år 1978, också i realiteten är bruten.
De här beskrivna förhållandena uppmärksammas i regeringens proposi— tion 1988/89:129 med förslag till medelsberäkningar för Sveriges Radio m.m., som för närvarande behandlas av riksdagen. I propositionen aviseras en översyn av TV-politiken redan under perioden före den 30 juni 1992, då nuvarande avtal mellan regeringen och företagen inom Sverige Radio-kon- cernen löper ut. Översynen sägs kunna leda till att nu outnyttjade frekvenser
för marksändningar av TV som tilldelats Sverige kan börja användas. ] sam- band med dessa överväganden kan även Sveriges Radio-koncernens upp- drag, organisation och finansiering behöva ses över.
Den nämnda översynen har inletts genom att jag, efter bemyndigande av regeringen den 13 april 1989, har tillkallat en särskild utredare med uppdrag att utarbeta ett underlag för ställningstaganden om den framtida TV-poli— tiken (dir. 1989:15). Utredaren arbetar under namnet TV-utredningen och skall redovisa sitt resultat i september 1989.
I TV-utredningens uppdrag ingår att redovisa kostnader för utbyggnad av sändarnät för rikstäckning, att uppskatta de tänkbara ekonomiska intäk— terna av reklam i marksänd TV i Sverige samt att utforma tänkbara regler för reklam i svensk TV. Utredaren skall också belysa frågan om vem som skall ansvara för eventuella reklam-TV-sändningar samt vilka krav som det från statens sida kan finnas anledning att ställa på sådana sändningar.
I det nu nämnda uppdraget ingår vidare att klargöra vilka konsekvenser en eventuell reklam-TV-verksamhet skulle få för Sveriges Radios ägarskap, organisation och uppdrag. Även andra konsekvenser av att ytterligare pro— gramföretag skulle börja utnyttja marknätet i Sverige skall belysas. Utreda- ren skall också ange hur reglerna om reklam i kabelsändningslagstiftningen kan behöva förändras om reklam tillåts i svensk marksänd TV.
Konventionen om gränsöverskridande TV m.m.
I och med att TV-program har börjat sändas via satellit till mottagare i flera länder i Europa har förutsättningarna för radio- och TV-politiken änd- rats. Det är inte längre möjligt att enbart betrakta radio- och TV-frågorna som nationella angelägenheter, där enskilda stater kan utforma regler och villkor efter egna förutsättningar och tämligen oberoende av omvärlden. I stället framträder behovet av samverkan mellan olika länder.
Inom Europarådet har dessa frågor behandlats sedan början av 1980-talet. Åren 1984 och 1986 antogs rekommendationer om TV-reklam [R (84) 3], om användning av satellitkapacitet för TV och ljudradio [R (84) 22], om upp- hovsrättsfrågor [R (86) 2] och om främjande av audiovisuell produktion i Europa [R (86) 3].
Vid en europeisk fackministerkonferens om massmediefrågor i Wien i de- cember 1986 togs ännu ett steg. Konferensen beslutade att inom Europarå- dets ram låta utarbeta juridiskt bindande instrument rörande gränsöverskri- dande programsändningar.
En konvention om gränsöverskridande television (European Convention on Transfrontier Television) har nyligen färdigställts. Europarådets minister-
kommitté beslöt den 27 april i år att konventionen skall framläggas för un— dertecknande.
Regeringen beslöt tidigare i dag att konventionen skall undertecknas av Sverige.
Genom konventionen upprättas ett för Europarådets medlemsstater ge- mensamt regelverk som skall främja flödet av program mellan länderna sam- tidigt som hänsyn tas till nationell kultur och särart.
Konventionens huvudprincip är att det sändande landet svarar för att gränsöverskridande TV-sändningar, antingen de sker med hjälp av satellit eller på annat sätt, uppfyller de minimiregler för programverksamheten som ställs upp i konventionen. De mottagande länderna åtar sig att inte hindra mottagning eller vidaresändning på sitt territorium av sändningar som upp- fyller konventionens krav.
Konventionen innehåller regler för programinnehållet i allmänhet, för re- klamsändningar och för s.k. sponsrade program. Det finns också regler för hur överträdelser av konventionsreglerna skall hanteras. Huvudregeln är att tvister skall lösas genom förlikning. Om de berörda staterna inte kan enas skall skiljedomsförfarande kunna tillgripas. Vidare får, som en tillfällig åt— gärd i vissa fall, det mottagande landet avbryta vidaresändning av en pro- gramkanal vars innehåll strider mot konventionens regler.
Konventionen träder i kraft tre månader efter det att den har ratificerats av sju stater, av vilka minst fem skall vara medlemmar av Europarådet.
Parallellt med arbetet inom Europarådet har de Europeiska Gemenska- pema (EG) utarbetat ett s.k. direktiv till medlemsstaterna om vissa före- skrifter om TV-sändningar. EG:s råd antog den 13 april 1989 ett förslag till direktiv som i väsentliga delar överensstämmer med konventionstexten.
Kabe/lagens tillämpningsområde
Enligt 4 5 lagen (1985:677) om lokala kabelsändningar (kabellagen) krävs tillstånd för lokala kabelsändningar om det inte är fråga om vidaresänd- ningar med stöd av 5 a & första stycket radiolagen (1966:755). Undantaget syftar på vidaresändning av rundradiosändningar. Tillstånd enligt kabellagen kan avse satellitsändningar, egensändningar eller upplåtelse av kanaler åt andra för egensändningar. Enligt 2 & kabellagen avses med satellitsändning vidaresändning av programkanaler från satelliter i fast trafik.
Kabelnämnden beslöt den 15 februari 1989 att satelliten Astra, som år en s.k. medeleffektsatellit, vid tillämpningen av kabellagen skall behandlas som en direktsändande satellit och inte som en satellit i fast trafik. Sändningar från Astra kan därför enligt 4 & kabellagen vidaresändas i kabelnät utan krav på tillstånd enligt lagen.
Kabelnämnden har i en skrivelse underrättat regeringen om beslutet. ] skrivelsen anför nämnden att den finner det troligt att en stor del av vidare- sändningen av programkanaler från satellit inom en nära framtid kommer att ligga utanför den reglering som kabellagstiftningen innebär. En annan del av satellitsändningarna kommer däremot alltjämt att vara lagreglerad. Nämnden finner det angeläget att konsekvenserna av en sådan utveckling beaktas i det fortsatta radiorättsliga översynsarbetet.
Uppdraget
De förhållanden som jag här har redovisat ger anledning till vissa föränd- ringar av radiolagsutredningens uppdrag.
Tidsplanen för TV-utredningen medger inte att detaljerade lagförslag ut- arbetas. Det bör i stället vara radiolagsutredningens uppgift att föreslå den lagstiftning som behövs med anledning av det som TV-utredningen lägger fram. Radiolagsutredningen bör också i övrigt beakta TV-utredningens överväganden. Detta förutsätter givetvis att de båda utredningarna arbetar i nära samverkan med varandra.
Den tidigare nämnda konventionen om gränsöverskridande television får konsekvenser för de stater som skall tillträda den. Bl.a. måste de kunna se till att konventionens regler är uppfyllda för alla slag av gränsöverskridande sändningar för vilka de enligt konventionen blir ansvariga. Det innebär t.ex. att det måste finnas regler för innehållet i satellitsändningar som vänder sig till allmänheten. Konventionen leder också till att de svenska reglerna för vidaresändning av satellitprogram'i kabelnät behöver ändras.
Radiolagsutredningen bör belysa konsekvenserna av ett svenskt tillträde till konventionen och lägga fram förslag till den lagstiftning som behövs. När det gäller regler för reklam bör radiolagsutredningen samråda med TV- utredningen.
Den tolkning av kabelsändningslagstiftningen som kommer till uttryck i kabelnämndens tidigare nämnda beslut innebär att vidaresändning i kabel- nät av sändningar från s.k. medeleffektsatelliter kan ske utan tillstånd av nämnden. Eftersom man kan vänta sig att de flesta satellitsända programka- naler om några år kommer att utnyttja medeleffektsatelliter eller ännu star- kare satelliter skulle en oförändrad lagstiftning kunna medföra att kabel- sändningar av satellitprogram normalt kommer att kunna ske utan tillstånd. Eftersom de olika regler och förpliktelser som enligt kabelsändningslagstift- ningen åligger nätinnehavare är knutna till tillståndsplikten skulle en sådan utveckling leda till att verksamheten med kabelsändningar i stor utsträck- ning skulle vara oreglerad.
Radiolagsutredningen bör föreslå en kabelsändningslagstiftning som är utformad så, att regler om vidaresändning av satellitprogram blir tillämpliga oberoende av från vilken kategori av satelliter programmen sänds ut. Utred- ningen bör vara oförhindrad att också föreslå andra ändringar i lagstift- ningen som bedöms vara befogade med hänsyn till erfarenheterna av till- lämpningen. Reglerna i den nämnda konventionen bör beaktas. När det gäl- ler de regler för reklam som bör förekomma i en förändrad lagstiftning bör radiolagsutredningen samråda med TV-utredningen.
De här angivna direktiven ersätter i berörda delar radiolagsutredningens ursprungliga direktiv.
Utredningsarbetet
Utredningen bör lämna sina förslag i nu ifrågavarande delar senast den 1 november 1989. Om förslag i de övriga delar som återstår av utrednings- uppdraget inte läggs fram samtidigt bör de vara klara före utgången av år 1990.
Hemställan
Jag hemställer att regeringen ändrar utredningens uppdragi enlighet med vad jag har anfört.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.
(Utbildningsdepartementet)
REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL Stockholm 1989
"TW:"? ”har? 'nb- j:— 1) i:_|:|1u$l
. . S'Älhllu. -:: :l- '.'-"TT'HJ'J'Z' %. tjänligt (..': —:-.-:'l HBL. *: *
'är-utrymme: n. frit—"fn: . ' isdansen—trumma" :: ..; l' ' enl.: ' lli-[ji ( nLlittlil 1," Ha». *
"in 57' Ian”: i, nr 3
W Pii-" * !" gi ' m.,:
*. 'ås' 'JÄlWEMF' 'Lr|,':*_'. ,,.thäe ". ;;.
mm tim—un
' n:te-': h
neg. ill-Hifi. '.!,tiå mäJ-IIQÄUÅGI tia-33:11:33 ."»l
” "' .._ ' ' ”' nrl'it—rirrtnd .ru—:l :),-.— :— ,,
# _.
- "V”-l .: . ..' "i:
..l .rll'Ll
II ' I||
.
. :--
l- "
.
..'- ::. ..
Bilaga 2
Internationella handelskammarens (ICC) grundregler för reklam, antagna 1987
(ICC international code of advertising practice)
Introduktion
Denna edition av ICC:s grundregler för reklam - Grundreglerna - är ett led i ICC:s väl förankrade strävan att främja hög etisk standard på marknadsföringens område genom näringslivets egna åtgärder mot bakgrund av gällande rätt, såväl nationell som internationell.
Grundreglerna — första gången publicerade 1937 och därefter reviderade 1949, 1955, 1966 och 1973 — visar att näringslivet, inbegripet reklamens olika parter, tar sitt sociala ansvar gentemot konsument och samhälle. Vidare har reglerna som utgångspunkt att det måste råda en rimlig in_- tressebalans mellan näringslivet och konsumenterna.
De reviderade Grundreglerna bygger på vunna erfarenheter i förening med nu rådande uppfattningar, grundade på insikten om att reklamens funktion är att förmedla information mellan säljare och kundkrets. ICC vill i sammanhanget betona att yttrande— och informationsfriheten en- ligt artikel 19 i FN—konventionen om medborgerliga och politiska rät— tigheter är uttryck för en princip av fundamental betydelse.
Grundreglerna är i första hand utformade för att användas i näringsli— vets egenåtgärder men skall också kunna utgöra en rättskälla för dom— stolarna inom ramen för tillämpliga rättsregler.
ICC hyser förhoppningen att denna nya edition av Grundreglerna, i lik- het med de föregående, skall bidra ytterligare till harmoniseringen av reklamens normer och därigenom underlätta det internationalla utby— tet av varor och tjänster till gagn för konsumenter och samhälle världen
över.
Tillämpningsområde
Grundreglerna är tillämpliga på all slags reklam för varor, tjänster och andra nyttigheter, inbegripet s.k. institutionell reklam. Vid tillämp- ningen av Grundreglerna bör, i förekommande fall, även beaktas inne— hållet i följande ICC—koder:
— ICC:s Regler för säljfrämjande åtgärder
— ICC/ESOMARS:s Internationella regler för marknadsundersökning- ar
— ICC:s Regler för direktreklam och postorderförsäljning
— ICC:s Regler för direktförsäljning.
Den etiska standard som Grundreglerna anger gäller för alla som ver— kar inom reklamen — annonsörer, reklambyråer och andra som fram- ställer eller förmedlar reklam samt media.
Tolkning
Grundreglerna, inbegripet Råd om reklam till barn, skall tillämpas ef- ter anda och bokstav. Detsamma gäller de separata branschanvisningar som kan utges av ICC.
Skilda media (press, television, radio och andra elektroniska media, aff:— schering, film, direktutskick osv.) har olika karaktär och egenskaper.
Det är därför inte utan vidare givet att en reklamframställning som kan accepteras i ett medium också är godtagbar i ett annat.
Reklam skall, under beaktande av vilket medium som använts, bedö- mas med utgångspunkt ifrån hur framställningen får antas påverka konsumenten.
Grundreglerna gäller för reklamen i dess helhet, inbegripet varje fram- ställning i ord eller siffror, i bild eller i form av musik och ljudeffekter. Definitioner
Vid tillämpningen av Grundreglerna gäller:
- att uttrycket reklam har den vidaste innebörd; det omfattar varje ytt- ring av reklam för varor, tjänster och andra nyttigheter, oavsett medi- um och inbegripet uppgifter på förpackningar och etiketter samt i re— klam på säljstället,
— att uttrycket produkt inbegriper tjänster och andra nyttigheter,
— att uttrycket konsument avser var och en som ett reklammeddelande riktar sig till eller som kan antas få del av det, vare sig vederbörande är slutlig konsument eller kund i näringsverksamhet.
Grundläggande principer
Reklam skall vara laglig, hederlig och vederhäftig samt får ej utformas på ett stötande sätt.
Reklam skall utformas med vederbörlig känsla av socialt ansvar. Den skall vidare vara förenlig med vad som inom näringslivet allmänt upp- fattas som god affärssed.
Inga enheter får vara så utformade att allmänhetens förtroende för re- klamen påverkas negativt.
Allmänna regler
Goda seder
Artikel 1
Reklam får inte innehålla framställning i ord eller bild som strider mot vad goda seder anses kräva.
Hederlighet
Artikel 2
Reklam skall vara så utformad att konsumentens förtroende inte miss- brukas och att dennes brist på erfarenhet eller kunskaper inte utnyttjas. Artikel 3
1. Reklam får inte utan vägande skäl spela på rädsla eller fruktan.
2. Reklam får inte vädja till övertro eller vidskepelse.
3. Reklam får inte innehålla något som kan befaras leda till eller upp— muntra till våldshandlingar.
4. Reklam får inte vara diskriminerande ifråga om ras, religion eller kön.
Vederhäftighet Artikel 4
1. Reklam får inte innehålla framställning i ord eller bild som direkt eller indirekt — genom antydningar, utelämnanden, oklarheter eller överdrivna påståenden — är ägnad att vilseleda konsumenten. Särskilt gäller detta beträffande
a) den utbjudna produktens egenskaper, beskaffenhet, sammansätt- ning, tillverkningssätt och produktionstidpunkt, dess användbarhet och användningsområde, dess mängd samt kommersiella eller geografiska ursprung,
b) den utbjudna produktens värde och det totala pris som faktiskt skall erläggas,
c) andra betalningsvillkor som hyrköp, leasing, avbetalning eller an- nan kredit (se Tillämpningsregler, B.),
d) leveranssätt, bytes— och returrätt, reparation och underhåll, e) garantivillkor (se Tillämpningsregler, A.),
f) förekomsten av upphovsrätt och annan immaterialrätt såsom pa- tent—, varumärkes—, mönster— samt firmarätt,
g) offentlig utmärkelse eller godkännande, innehav av medaljer, pri- ser och diplom,
h) den intäktsandel som tillfaller välgörande ändamål.
2. Reklam får inte missbruka forskningsresultat eller citat ur tekni- ska eller vetenskapliga publikationer. Statistiska uppgifter får inte pre— senteras så att de ger sken av att äga vidsträcktare giltighet än de verk- ligen har. Vetenskapliga termer får inte missbrukas; vetenskapligt ut- tryckssätt och ovidkommande inslag av forskningskaraktär får inte än- vändas för att skapa intrycket att ett reklampåstående är vetenskapligt underbyggt, när sådan grund i själva verket saknas.
Jämförelser Artikel 5
Jämförande reklam skall vara så utformad att jämförelsen i dess helhet inte är ägnad att vilseleda och skall vara förenlig med god sed i konkur-
rensen näringsidkare emellan. De olika elementen i jämförelsen skall vara utvalda på ett rättvisande sätt och bygga på fakta som kan styrkas.
Intyg Artikel 6
Reklam får innehålla eller referera till intyg eller rekommendationer endast om dessa är äkta och bygger på utfärdarens egna erfarenheter. Föråldrade eller av annan anledning inaktuella intyg får inte användas.
Misskreditering Artikel 7
Reklam får inte direkt eller genom antydningar misskreditera företag, industriell, kommersiell eller annan yrkesmässig verksamhet eller nå— gons produkt, oavsett om detta sker genom att näringsidkaren eller pro- dukten utsätts för ringaktning eller löje eller det sker på annat liknande Sätt.
lntegritelsskydd Artikel 8
Reklam får inte utan att tillstånd i förväg inhämtats avbilda eller åbe- ropa viss person, vare sig som privatperson eller i offentlig funktion; in- te heller får utan sådant tillstånd någons egendom avbildas eller åbero- pas i reklam på ett sätt som är ägnat att ge intryck av en personlig re— kommendation.
Renommésnyltning Artikel 9
1. Reklam får inte obehörigt utnyttja namn eller namnförkortning tillhörande annat företag, annan organisation eller institution.
2. Reklam får inte utformas så att det goda renommé, som är förknip- pat med namnet på en person, annat företags firma och kännetecken el- ler som företaget uppnått genom en reklamkampanj, utnyttjas på ett otillbörligt sätt.
Efterbildning
Artikel 10
1. Efterbildning av reklam — t.ex. komposition (layout), text, slogan, illustration, musik och ljudeffekt — får inte ske på sätt som är ägnat att vilseleda eller framkalla förväxling.
2. Har en internationell annonsör lanserat en särpräglad reklam- kampanj i ett eller flera länder, får annan näringsidkare inte otillbörli- gen efterbilda kampanjen i de övriga länder där annonsören är verksam, så att denne därigenom hindras att inom rimlig tid utsträcka sin kam- panj till dessa länder.
Reklamidentifiering
Artikel 11
Reklam skall vara lätt att identifiera som sådan, oavsett utformning och medium. Publiceras reklamen i ett medium som innehåller nyheter el- ler annat redaktionellt material skall presentationen vara sådan att det omedelbart framgår att fråga är om reklam.
Säkerhetshänsyn
Artikel 12
Reklam får inte utan att det är pedagogiskt eller i övrigt från allmän synpunkt försvarligt, innehålla bild eller beskrivning på farlig verk- samhet eller på situation där säkerheten åsidosatts. Särskild försiktig— het är påkallad i detta avseende beträffande reklam som riktar sig till eller avbildar barn eller ungdom.
Barn och ungdom Artikel 13
l . Reklam får inte utnyttja barns naturliga godtrogenhet eller ungdo— mars bristande erfarenhet och får inte utsätta deras lojalitetskänsla för påfrestning.
2. Reklam som riktas till eller är ägnad att påverka barn eller ung- dom får inte innehålla framställning i ord eller bild som kan medföra f'y- siska skadeverkningar eller påverka dem negativt i psykiskt eller mora- liskt avseende.
Ansvar
Artikel 14
1. Ansvaret för att Grundreglerna iakttas åvilar annonsören, reklam— byrån eller annan reklamproducent samt utgivaren, medieföretaget el— ler annan uppdragstagare/leverantör.
a) Annonsören har det övergripande ansvaret för reklamen. b) Reklambyrån eller annan reklamproducent skall utforma rekla- men med all rimlig omsorg och gå till väga så att annonsören ges möjlig- het att fullgöra de skyldigheter som följer med dennes ansvar.
c) Utgivaren, medieföretaget eller annan uppdragstagare/leverantör som publicerar, sänder eller distribuerar reklamen skall iaktta veder- börlig omsorg, såväl då beställningen accepteras som då spridning sker till allmänheten.
2. Den som är anställd inom verksamhet av angivet slag och som medverkar vid planering, framställning, publicering eller spridning av reklam, har en i förhållande till sin ställning avvägd skyldighet att till- se att Grundreglerna följs och skall handla därefter.
Artikel 15
Ansvaret för att Grundreglerna iakttas gäller reklamen i dess helhet, dess innehåll såväl som dess form, däri inbegripet intyg och framställ- ningar i ord och bild som härrör från annat håll. Att reklamens innehåll eller form helt eller delvis hämtats från annat håll kan inte åberopas som ursäkt, om reglerna blivit åsidosatta.
Artikel 16
Reklam som strider mot Grundreglerna blir inte försvarlig genom att annonsören eller annan som handlar på dennes vägnar i efterhand läm- nat konsumenten korrekta uppgifter.
Artikel 17
Riktigheten i beskrivning, påstående eller annan framställning i ord el— ler bild som hänför sig till sakförhållanden skall kunna styrkas. Annon- sören skall ha dokumentationen tillgänglig och utan dröjsmål kunna framlägga denna till bevis inför de självreglerande organ som har att tillämpa Grundreglerna.
Artikel 18
Annonsör, reklambyrå eller annan reklamproducent, utgivare, mediefö- retag eller uppdragstagare/leverantör får inte medverka till publicering
reglerna.
Implementering Artikel 19
Den utomrättsliga tillämpningen av Grundreglerna åvilar det eller de självreglerande organ som inrättats för ändamåleti respektive land, el— ler i förekommande fall, på det internationella planet ICC:s Internatio- nal Council on Marketing Practice.
Tillämpningsregler
De tillämpningsregler som här följer har till syfte att i vissa avseenden närmare belysa innebörden av artiklarna ovan.
A. Garantier
Reklam får hänvisa till garanti endast om denna innebär att köparens rättsliga ställning stärks. Används ordet ”garanti" eller andra jämförli- ga uttryck skall alla garantivillkor samt rätten till och sättet för rekla- mation tydligt anges i reklamen eller finnas tillgängliga i skrift för kö— paren, antingen på säljstället eller vidfogade varan.
B. Konsumentkredit, lån., sparande och investeringar
(1) Reklam som erbjuder hyrköp, avbetalning eller kredit av annat slag skall vara så utformad att missförstånd inte kan uppstå vare sig om kontantpris, kontantinsats, avbetalningsplan, räntesats eller totalkost- nad för varan i annonserat utförande eller om köpvillkoren i övrigt.
(2) Reklam som erbjuder lån får inte innehålla uppgifter ägnade att vilseleda konsumenterna om lånets typ och löptid, erforderlig säkerhet eller andra jämförliga krav, amorteringsvillkoren, de faktiska ränte- kostnaderna och eventuellt andra avgifter.
(3) Reklam för sparande eller investeringar får inte innehålla uppgif- ter ägnade att vilseleda konsumenterna om åtagandets innebörd, om den verkliga eller förväntade avkastningen (de faktorer som påverkar denna skall anges) eller om eventuella skattefördelar.
C. Obeställda varor
Reklam får inte användas för tillämpning av den otillbörliga negativa säljmetoden. dvs. påsändning av obeställd vara till person, som avkrävs betalning om varan inte avvisas eller återsänds eller som ges intrycket att ha skyldighet motta varan.
D. Franchising
Reklam för att värva franchisetagare får inte direkt eller genom anty- dan vilseleda om det stöd som ges, om den förtjänst som kan påräknas eller om den kapital— och arbetsinsats som krävs. Franchisegivarens fullständiga namn och fasta adress skall anges.
E'. Parallellimport
Reklam för parallellimporterade varor får inte skapa missförstånd hos konsumenterna om varornas egenskaper eller den service som tillhan- dahålls; särskild aktsamhet skall iakttas vid påtaglig avvikelse i dessa avseenden från vad som gäller för de motsvarande varor som i övrigt finns på marknaden.
F. Giftiga och eldfarliga produkter Reklam för giftig eller eldfarlg produkt skall innehålla upplysning om
de risker som sammanhänger med produkten om det inte kan antas att konsumenten lätt inser att produkten är av detta slag.
De råd som här följer har till syfte att ge vägledning vid tolkningen av vissa artiklar i Grundreglerna.
Råden avser reklam för produkter som tillhandahålls mot eller utan ve- derlag, om reklamen
1) är riktad till barn, eller 2) publiceras i medium som särskilt vänder sig till barn.
Med barn förstås personer som är under 14 år eller som inte uppnått an— nan motsvarande åldersgräns, vedertagen i respektive land.
R äd 1. Identifiering
Artikel 11 i Grundreglerna skall tillämpas särskilt strikt ifråga om re- klam till barn, eftersom barn är speciellt känsliga för påverkan. Om det finns någon risk för att sådan reklam förväxlas med redaktionellt mate- rial eller inslag skall den tydligt markeras med ordet ”annons" eller identifieras på annat likvärdigt sätt.
2. Våld
I anslutning till Artikel 13.2 i Grundreglerna skall särskilt beaktas att reklam inte får framstå som överseende med bruk av våld i samman— hang där detta kan strida mot lag och/eller mot allmänt godtagna nor- mer för socialt uppträdande i landet ifråga.
3. Sociala värderingar
Sociala värderingar får inte undergrävas genom reklampåståenden om att själva innehavet eller användningen av en viss produkt ger ett barn
fysiskt, socialt eller psykologiskt övertag över barn i samma ålder eller att avsaknad av produkten kan få motsatta följder.
Reklam får inte i strid med rådande sociala värderingar undergräva för— äldrars auktoritet eller ansvar och inte heller deras normer för omdöme
och smak.
4. Säkerhet och trygghet
I anslutning till Artiklarna 12 och 13.2 i Grundreglerna skall särskilt beaktas att reklam inte får innehålla framställning i ord eller bild som kan förleda barn att försätta sig i riskfyllda situationer. Inte heller får reklamen stimulera dem att söka sällskap med främmande personer el— ler att beträda okända eller farliga platser.
5. Övertalning
Reklam får inte innehålla direkta uppmaningar till barn att övertala andra att köpa den annonserade produkten åt dem.
6. Vederhäftighet
I anslutning till Artikel 4 i Grundreglerna skall särskild aktsamhet iakttas för att säkerställa att reklamen inte vilseleder barn om den än- nonserade produktens verkliga storlek, värde, beskaffenhet, hållbarhet eller prestanda. Krävs extra tillbehör (t.ex. batterier, färg) för att an- vända produkten eller för att uppnå ett illustrerat eller beskrivet resul- tat, skall detta klart anges i reklamen. Om produkten ingår i en serie skall detta klart framgå, liksom hur denna serie kan anskaffas.
Den färdighet eller skicklighet som krävs för att använda en viss pro— dukt får inte underskattas i reklamen. Illustreras eller beskrivs resultat som kan uppnås med produkten eller vid dess användning skall fram- ställningen återge vad som, typiskt sett, rimligen kan åstadkommas av ett barn i den aktuella åldersgruppen.
7. Pris
Prisuppgifter får inte utformas så att barn kan få en överdriven uppfatt— ning om produktens verkliga värde, t.ex. genom användning av ordet ”endast”. Reklamen får inte heller ge sken av att produkten i fråga utan vidare ryms inom varje hushållsbudget.
Bilaga 3
European convention on transfrontier television
(Opened for signature on 5 May 1989)
Preamble
The member States of the Council of Europe and the other States party to the European Cultural Convention, signatory hereto,
Considering that the aim of the Council of Europe is to achieve a greater unity between its members, for the purpose of safeguarding and real— ising the ideals and principles which are their common heritage;
Considering that the dignity and equal worth of every human being con- stitute fundamental elements of those principles;
Considering that the freedom of expression and information, as embodi- ed in Article 10 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, constitutes one of the essential principles of a democratic society and one of the basic conditions for its progress and for the development of every human being;
Reaffirming their commitment to the principles of the free flow of infor- mation and ideas and the indepencence of broadcasters, which constitute an indispensable basis for their broadcasting policy;
Affirming the importance of broadcasting for the development of culture and the free formation of opinions in conditions safeguarding pluralism and equality of opportunity among all democratic groups and political parties;
Convinced that the continued development of information and commu- nication technology should serve to further the right, regardless of fron— tiers, to express, to seek, to receive and to impart information and ideas
whatever their source;
Being desirous to present an increasing range of choice of programme services for the public, thereby enhancing Europe's heritage and devel- oping its audiovisual creation, and being determined to achieve this cul— tural objective through efforts to increase the production and circulation of high—quality programmes, thereby responding to the public's expect- ations in the political, educational and cultural fields;
Recognising the need to consolidate the common broad framework of re-
gulation;
Bearing in mind Resolution No. 2 and the Declaration of the lst Europ- ean Ministerial Conference on Mass Media Policy;
Being desirous to develop the principles embodied in the existing Coun— cil of Europe Recommendations on principles on television advertising, on equality between women and men in the media, on the use ofsatellite capacity for television and sound radio, and on the promotion of audio— visual production in Europe;
Have agreed as follows:
Chapter 1: General provisions
Article 1 : Object and purpose
This Convention is concerned with programme services embodied in transmissions. The purpose is to facilitate, among the Parties, the trans—
frontier transmission and the retransmission of television programme services.
Article 2: Terms emplayed For the purposes of this Convention:
a. "Transmission” means the initial emission by terrestrial trans— mitter, by cable, or by satellite of whatever nature, in encoded or unen- coded form, of television programme services for reception by the gener- al public. It does not include communication services operating on indi- vidual demand;
b. "Retransmission" signifies the fact of receiving and simultaneously transmitting, irrespective of the technical means employed, complete and unchanged television programme services, or important parts of such services, transmitted by broadcasters for reception by the general public;
c. ”Broadcaster” means the natural or legal person who composes television programme services for reception by the general public and transmits them or has them transmitted, complete and unchanged, by a third party;
d. ”Programme service” means all the items within a single service provided by a given broadcaster within the meaning of the preceding paragraph;
e.. ”European audiovisual works" means creative works, the produc— tion or co—production of which is controlled by European natural or legal persons;
f. "Advertisement” means any public announcement intended to pro- mote the sale, purchase or rental of a product or service, to advance a cause or idea or to bring about some other effect desired by the advert— iser, for which transmission time has been given to the advertiser for re— muneration or similar consideration;
g. ”Sponsorship” means the participation ofa natural or legal person, who is not engaged in broadcasting activities or in the production of audiovisual works, in the direct or indirect financing of a programme with a view to promoting the name, trademark or image of that person.
Article 3: Field ofapplication
This Convention shall apply to any programme service transmitted or retransmitted by entities or by technical means within the jurisdiction of a Party, whether by cable, terrestrial transmitter or satellite, and which can be received, directly or indirectly, in one or more other Parties.
Article 4: Freedom ofreception and retransmission
The Parties shall ensure freedom of expression and information in accordance with Article 10 of the Convention for the Protection of Hu— man Rights and Fundamental Freedoms and they shall guarantee free— dom of reception and shall not restrict the retransmission on their terri- tories of programme services which comply with the terms of this Con- vention.
Article 5: Duties ofthe transmitting Parties
1. Each transmitting Party shall ensure, by appropriate means and through its competent organs, that all programme services transmitted by entities or by technical means within its jurisdiction, within the mea- ning of Article 3, comply with the terms of this Convention.
2. For the purposes of this Convention, the transmitting Party shall be:
a. in the case of terrestrial transmissions, the Party in which the init— ial emission is affected;
b. in the case of satellite transmissions:
i. the Party in which the satellite up—link is situated;
ii. the Party which grants the use of the frequency or a satellite capacity when the up—link is situated in a State which is not a Par- ty to this Convention;
iii. the Party in which the broadcaster has its seat when responsi- bility under sub—paragraphs i and ii is not established.
3. When programme services transmitted from States which are not Parties to this Convention are retransmitted by entities or by technical means within the jurisdiction of a Party, within the meaning of Article 3, that Party, acting as transmitting Party, shall ensure, by appropriate means and through its competent organs, compliance with the terms of this Convention.
Article 6: Provision of information
1. The responsibilities of the broadcaster shall be clearly and adequa- tely specified in the authorisation issued by, or contract concluded with, the competent authority of each Party, or by any other legal measure.
2. Information about the broadcaster shall be made available, upon request, by the competent authority of the transmitting Party. Such in- formation shall include, as a minimum, the name or denomination, seat and status of the broadcaster, the name of the legal representative, the composition of the capital, the nature, purpose and mode of financing of the programme service the broadcaster is providing or intends pro— viding.
Chapter II: Programming matters
Article 7: R esponsibilities of the broadcaster
1. All items of programme services, as concerns their presentation and content, shall respect the dignity of the human being and the funda- mental rights of others.
In particular, they shall not: a. be indecent and in particular contain pornography;
b. give undue prominence to violence or be likely to incite to racial hatred.
2. All items of programme services which are likely to impair the phy— sical, mental or moral development of children and adolescents shall not be scheduled when, because of the time of transmission and reception, they are likely to watch them.
3. The broadcaster shall ensure that news fairly present facts and events and encourage the free formation of opinions.
Article 8: Right of reply
1. Each transmitting Party shall ensure that every natural ör legal person, regardless of nationality or place of residence, shall have the op- portunity to exercise a right of reply or to seek other comparable legal or administrative remedies relating to programmes transmitted or re— transmitted by entities or by technical means within its jurisdiction, within the meaning or Article 3. In particular, it shall ensure that timing and other arrangements för the exercise of the right of reply are such that this right can be effectively exercised. The effective exercise of this right or other comparable legal or administrative remedies shall be ensured both as regards the timing and the modalities.
2. For this purpose, the name of the broadcaster responsible for the programme service shall be identified therein at regular intervals by ap- propriate means.
A rticle 9: Access ofthe public to major events
Each Party shall examine the legal measures to avoid the right of the public to information being undermined due to the exercise by a bröad— caster of exclusive rights for the transmission or retransmission, within
the meaning of Article 3, of an event of high public interest and which has the effect of depriving a large part of the public in one or more other Parties of the opportunity to follow that event on television.
Article 10: Cultural objectives
1. Each transmitting Party shall ensure, where practicable and by ap- propriate means, that broadcasters reserve for European works a majo- rity proportion of their transmission time, excluding the time appointed to news, sports events, games, advertising and teletext services. This proportion, having regard to the broadcaster's informational, educa- tional, cultural and entertainment responsibilities to its viewing public, should be achieved progressively, on the basis of suitable criteria.
2. In case of disagreement between a receiving Party and a trans- mitting Party on the application of the preceding paragraph, recourse may be had, at the request of one of the Parties, to the Standing Commit- tee with a view to its formulating an advisory opinion on the subject. Such a disagreement shall not be submitted to the arbitration procedure provided for in Article 26.
3. The Parties undertake to look together for the most appropriate in- struments and procedures to support, without discrimination between broadcasters, the activity and development of European production, par- ticularly in countries with a low audiovisual production capacity or re— stricted language area.
4. The Parties, in the spirit of co—operation and mutual assistance which underlies this Convention, shall endeavour to avoid that pro- gramme services transmitted or retransmitted by entities or by tech- nical means within their jurisdiction, within the meaning of Article 3, endanger the pluralism of the press and the development of the cinema industries. No cinematographic work shall accordingly be transmitted in such services, unless otherwise agreed between its rights holders and the broadcaster, until two years have elapsed since the work was first shown in cinemas; in the case of cinematographic works co—produced by the broadcaster, this period shall be one year.
Chapter III: Advertising
Article 1 l : General standards 1. All advertisements shall be fair and honest.
2. Advertisements shall not be misleading and shall not prejudice the interests of consumers.
3. Advertisements addressed to or using children shall avoid any- thing likely to harm their interests and shall have regard to their spe- cial susceptibilities.
4. The advertiser shall not exercise any editorial influence over the content of programmes.
A rticle 12: Duration
1. The amount of advertising shall not exceed 15% of the daily trans- mission time. However, this percentage may be increased to 20% to in- clude forms of advertisements such as direct offers to the public for the sale, purchase or rental of products or for the provision of services, pro- vided the amount of spot advertising does not exceed 15%.
2. The amount of spot advertising within a given one—hour period shall not exceed 20%.
3. Forms of advertisements such as direct offers to the public for the sale, purchase or rental of products or for the provision of services shall not exceed one hour per day.
Article 13: Form and presentation
1. Advertisements shall be clearly distinguishable as such and recog- nisably separate from the other items of the programme service by opti- cal or acoustic means. In principle, they shall be transmitted in blocks.
2. Subliminal advertisements shall not be allowed.
3. Surreptitious advertisements shall not be allowed, in particular the presentation of products or services in programmes when it serves ad- vertising purposes.
4. Advertisements shall not feature, visually or orally, persons regu- larly presenting news and current affairs programmes.
A rticle 1 4: Insertion ofadvertisements
1. Advertisements shall be inserted between programmes. Provided the conditions contained in paragraphs 2 to 5 of this Article are fulfilled, advertisements may also be inserted during programmes in such a way that the integrity and value of the programme and the rights of the rights holders are not prejudiced.
2. In programmes consisting of autonomous parts, or in sports pro- grammes and similarly structured events and performances comprising intervals, advertisements shall only be inserted between the parts or in the intervals.
3. The transmission of audiovisual works such as feature films and films made for television (excluding series, serials, light entertainment programmes and documentaries), provided their duration is more than forty—five minutes, may be interrupted once for each complete period of forty—iive minutes. A further interruption is allowed if their duration is at least twenty minutes longer than two or more complete periods of forty—five minutes.
4. Where programmes, other than those covered by paragraph 2, are interrupted by advertisements, a period of at least twenty minutes should elapse between each successive advertising break within the pro- gramme.
5. Advertisements shall not be inserted in any broadcast of a religious service. News and current affairs programmes, documentaries, religious programmes, and children's programmes, when they are less than thirty minutes of duration, shall not be interrupted by advertisements. If they
last for thirty minutes or longer, the provisions of the previous para— graphs shall apply.
Article 15: Advertising ofparticular products 1. Advertisements for tobacco products shall not be allowed.
2. Advertisements for alcoholic beverages of all varieties shall comply with the following rules:
a. they shall not be addressed particularly to minors and no one asso— ciated with the consumption of alcoholic beverages in advertisements should seem to be a minor;
b. they shall not link the consumption of alcohol to physical per— formance or driving;
c. they shall not claim that alcohol has therapeutic qualities or that it is a stimulant, a sedative or a means of resolving personal problems;
d. they shall not encourage immoderate consumption of alcohol or present abstinence or moderation in a negative light;
e. they shall not place undue emphasis on the alcoholic content of beverages.
3. Advertisements for medicines and medical treatment which are on— ly available on medical prescription in the transmitting Party shall not be allowed.
4. Advertisements for all other medicines and medical treatment shall be clearly distinguishable as such, honest, truthful and subject to verification and shall comply with the requirement of protection of the individual from harm.
Article 1 6: Advertising directed specifically at a single Party
1. In order to avoid distortions in competition and endangering the television system of a Party, advertisements which are specifically and with some frequency directed tö audiences in a single Party other than the transmitting Party shall not circumvent the television advertising rules in that particular Party.
2. The provisions of the preceding paragraph shall not apply where:
a. the rules concerned establish a discrimination between advertise— ments transmitted by entities or by technical means within the jurisdic- tion of that Party and advertisements transmitted by entities or by technical means within the jurisdiction of another Party, or
b. the Parties concerned have concluded bilateral or multilateral agreements in this area.
Chapter IV: Sponsorship
A rticle ] 7: General standards
1. When a programme or series of programmes is sponsored in whole or in part, it shall clearly be identified as such by appropriate credits at the beginning and/or end of the programme.
2. The content and scheduling of sponsored programmes may in no circumstances be influenced by the sponsor in such a way as to affect the responsibility and editorial independence of the broadcaster in respect of programmes.
3. Sponsored programmes shall not encourage the sale, purchase or rental of the products or services of the sponsor or a third party, in parti- cular by making special promotional references to those products or services in such programmes.
Article 18: Prohibited sponsorship
1. Programmes may not be sponsored by natural or legal persons whose principal activity is the manufacture or sale of products, or the provision of services, the advertising of which is prohibited by virtue of Article 15.
2. Sponsorship of news and current affairs programmes shall not be allowed.
Chapter V: Mutual assistance
Article 19: Co—operation between the Parties
1. The Parties undertake tö render each other mutual assistance in
order to implement this Convention. 2. For that purpose:
a. each Contracting State shall designate one or more authorities, the name and address of each of which it shall communicate to the Secretary General of the Council of Europe at the time of deposit of its instrument of ratification, acceptance, appröval or accession;
b. each Contracting State which has designated more than one autho— rity shall specify in its communication under sub—paragraph a the com- petence of each authority.
3. An authority designated by a Party shall:
a. furnish the information foreseen under Article 6, paragraph 2, of this Convention;
b. furnish information at the request of an authority designated by another Party on the domestic law and practices in the fields covered by this Convention;
c. co—operate with the authorities designated by the other Parties whenever useful, and notably where this would enhance the effective- ness of measures taken in implementation of this Convention;
d. consider any difficulty arising from the application of this Conven- tion which is brought to its attention by an authority designated by another Party.
Chapter VI: Standing committee
Article 20: Standing Committee
1. For the purposes of this Convention, a Standing Committee shall be set up.
2. Each Party may be represented on the Standing Committee by one or more delegates. Each delegation shall have one vote. Within the areas of its competence, the European Economic Community shall exercise its right to vote with a number of votes equal to the number of its member States which are Parties to this Convention; the European Economic Community shall not exercise its right to vote in cases where the mem- ber States concerned exercise theirs, and conversely.
3. Any State referred to in Article 29, paragraph 1, which is not a Par- ty to this Convention may be represented on the Standing Committee by an Observer.
4. The Standing Committee may seek the advice of experts in order to discharge its functions. It may, on its own initiative or at the request of the body concerned, invite any international or national governmental or non—governmental body technically qualified in the fields covered by this Convention to be represented by an Observer at one or part of one of its meetings. The decision to invite such experts or bodies shall be taken by a majority of three—quarters of the members of the Standing Commit- tee.
5. The Standing Committee shall be convened by the Secretary General of the Council of Europe. Its first meeting shall be held within
six months of the date of entry into force of the Convention. It shall sub- sequently meet whenever one third of the Parties or the Committe of Ministers of the Council of Europe so requests, or on the initiative of the Secretary General of the Council of Europe in accordance with the pro- visions of Article 23, paragraph 2, or at the request of one or more Parti- es in accordance with the provisions of Articles 21, sub—paragraph c, and 25, paragraph 2.
6. A majority of the Parties shall constitute a quorum for holding a meeting of the Standing Committee.
7. Subject to the provisions of paragraph 4 and Article 23, paragraph 3, the decisions of the Standing Committee shall be taken by a majority of three—quarters of the members present.
8. Subject to the provisions of this Convention, the Standing Commit— tee shall draw up its own Rules of Procedure.
Article 21 : Functions ofthe Standing Committee
The Standing Committee shall be responsible for following the applica- tion of this Convention. It may:
a. make recommendations to the Parties concerning the application of the Convention;
b. suggest any necessary modifications of the Convention and exam- ine those proposed in accordance with the provisions of Article 23;
c. examine, at the request of one or more Parties, questions con—
cerning the interpretation of the Convention;
d. use its best endeavours to secure a friendly settlement of any diffi- culty referred to it in accordance with the provisions of Article 25;
e. make recommendations to the Committee of Ministers concerning States other than those referred to in Article 29, paragraph 1, to be in- vited to accede to this Convention.
Article 22: Reports of the Standing Committee
After each meeting, the Standing Committee shall forward to the Par- ties and the Committee of Ministers of the Council of Europe a report on its discussions and any decisions taken.
Chapter VII: Amendments
A rticle 23: A mendments 1. Any Party may propose amendments to this Convention.
2. Any proposal for amendment shall be notified to the Secretary General of the Council of Europe who shall communicate it to the mem- ber States of the Council of Europe, to the other States party to the Euro— pean Cultural Convention, to the European Economic Community and to any non—member State which has acceded to, or has been invited to accede to this Convention in accordance with the provisions of Article 30. The Secretary General of the Council of Europe shall convene a mee- ting of the Standing Committee at the earliest two months following the communication of the proposal.
3. The Standing Committee shall examine any amendment proposed and shall submit the text adopted by a majority of three—quarters of the members of the Standing Committee to the Committee of Ministers for approval. After its approval, the text shall be forwarded to the Parties for acceptance.
4. Any amendment shall enter into force on the thirtieth day after all the Parties have informed the Secretary General of their acceptance thereof.
Article 24: Alleged violations of this Convention
1. When a Party finds a violation of this Convention, it shall commu— nicate to the transmitting Party the alleged violation and the tw0 Par— ties shall endeavour to overcome the difficulty on the basis of the pro- visions ofArticles 19, 25 and 26.
2. If the alleged violation is of a manifest, serious and grave nature which raises important public issues and concerns Articles 7, para- graphs 1 or 2, 12, 13, paragraph 1, first sentence, 14 or 15, paragraphs 1 or 3, and if it persists within two weeks following the communication, the receiving Party may suspend provisionally the retransmission of the
incriminated programme service.
3. In all other cases of alleged violation, with the exception of those provided for in paragraph 4, the receiving Party may suspend pro— visionally the retransmission of the incriminated programme service eight months following the communication, if the alleged violation per- sists.
4. The provisional suspension of retransmission shall not be allowed in the case of alleged violations ofArticles 7, paragraph 3, 8, 9 or 10.
Chapter IX: Settlement of disputes
A rticle 25: Conciliation
1. In case of difficulty arising from the application of this Convention, the parties concerned shall endeavour to achieve a friendly settlement.
2. Unless one of the parties concerned objects, the Standing Commit— tee may examine the question, by placing itself at the disposal of the parties concerned in order to reach a satisfactory solution as rapidly as possible and, where appropriate, to formulate an advisory opinion on the subject.
3: Each party concerned undertakes to accord the Standing Commit— tee without delay all information and facilities necessary for the dis— charge of its functions under the preceding paragraph.
A rticle 26: Arbitration
1. If the parties concerned cannot settle the dispute in accordance with the provisions of Article 25, they may, by common agreement, sub— mit it to arbitration, the procedure of which is provided for in the appen- dix to this Convention. In the absence of such än agreement within six months following the first request to open the procedure of conciliation, the dispute may be submitted to arbitration at the request of one of the parties.
2. Any Party may, at any time, declare that it recognises as compulso- ry ipso facto and without special agreement in respect of any other Party accepting the same obligation the application of the arbitration procedu- re provided for in the appendix to this Convention.
Chapter X: Other international agreements and the internal law of the parties
Article 27: Other international agreements or arrangements
1. In their mutual relations, Parties which are members of the European Economic Community shall apply Community rules and shall not therefore apply the rules arising from this Convention except in so far as there is no Community rule governing the particular subject con- cerned.
2. Nothing in this Convention shall prevent the Parties from con- cluding international agreements completing or developing its provi- sions or extending their field of application.
3. In the case of bilateral agreements, this Convention shall not alter the rights and obligations of Parties which arise from such agreements
and which do not affect the enjoyment of other Parties of their rights or the performance of their obligations under this Convention.
Article 28: Relations between the Convention and the internal law of the Parties
Nothing in this Convention shall prevent the Parties from applying stricter or more detailed rules than those provided for in this Convention to programme services transmitted by entities or by technical means within their jurisdiction, within the meaning of Article 3.
Chapter XI: Final provisions
Article 29: Signature and entry into force
1. This Convention shall be open for signature by the member States of the Council of Europe and the other States party to the European Cul— tural Convention, and by the European Economic Community. It is sub— ject to ratification, acceptance or approval. Instruments of ratification, acceptance or approval shall be deposited with the Secretary General of the Council of Europe.
2. This Convention shall enter into force on the first day of the month following the expiration of a period of three months after the date on which seven States, of which at least five member States of the Council of Europe, have expressed their consent to be bound by the Convention in accordance with the provisions of the preceding paragraph.
3. A State may, at the time of signature or at any later date prior to the entry into force of this Convention in respect of that State, declare that it shall apply the Convention provisionally.
4. In respect of any State referred to in paragraph 1, or the European Economic Community, which subsequently express their consent to be bound by it, this Convention shall enter into force on the first day of the month following the expiration of a period of three months after the date of deposit of the instrument of ratification, acceptance or approval.
A rticle 30: Accession by non—member States
1. After the entry into force of this Convention, the Committee of Ministers of the Council of Europe, after consulting the Contracting Sta- tes may invite any other State to accede to this Convention by a decision taken by the majority provided for in Article 20. d of the Statute of the Council of Europe and by the unanimous vote of the representatives of the Contracting States entitled to sit on the Committee.
2. In respect of any acceding State, this Convention shall enter into force on the first day of the month following the expiration of a period of three months after the date of deposit of the instrument of accession with the Secretary General of the Council of Europe.
Article 31 : Territorial application
1. Any State may, at the time of signature or when depositing its in- strument of ratification, acceptance, approval or accession, specify the territory or territories to which this Convention shall apply.
2. Any State may, at any later date, by a declaration addressed to the Secretary General of the Council of Europe, extend the application of this Convention to any other territory specified in the declaration. In re- spect of such territory, the Convention shall enter into force on the first day of the month following the expiration of a period of three months af- ter the date of receipt of such declaration by the Secretary General.
3. Any declaration made under the two preceding paragraphs may, in respect of any territory specified in such declaration, be withdrawn by a notification addressed to the Secretary General. The withdrawal shall become effective on the first day of the month following the expiration of a period of six months after the date of receipt of such notification by the Secretary General.
Article 32: Reservations
1. At the time of signature or when depositing its instrument of ratifi— cation, acceptance, approval or accession:
a. any State may declare that it reserves the right to restrict the re— transmission on its territory, solely to the extent that it does not comply with its domestic legislation, of programme services containing adverti- sements for alcoholic beverages according to the rules provided for in Ar- ticle 15, paragraph 2, of this Convention;
b. the United Kingdom may declare that it reserves the right not to fulfil the obligation, set out in Article 15, paragraph 1, to prohibit ad— vertisements for tobacco products, in respect of advertisements for cigars and pipe tobacco broadcast by the Independent Broadcasting Authority by terrestrial means on its territory.
No other reservation may be made.
2. A reservation made in accordance with the preceding paragraph may not be the subject of an objection.
3. Any Contracting State which has made a reservation under para— graph 1 may wholly or partly withdraw it by means of a notification add— ressed to the Secretary General of the Council of Europe. The withdra- wal shall take effect on the date of receipt of such notification by the Sec- retary General.
4. A Party which has made & reservation in respect of a provision of this Convention may not claim the application of that provision by any other Party; it may, however, if its reservation is partial or conditional, claim the application of that provision in so far as it has itself accepted it.
Article 33: Denunciation
1. Any Party may, at any time, denounce this Convention by means of a notification addressed to the Secretary General of the Council of Europe.
2. Such denunciation shall become effective on the first day of the month following the expiration of a period of six months after the date of receipt of the notification by the Secretary General.
A rticle 34: Notifications
The Secretary General of the Council of Europe shall notify the member States of the Council, the other States party to the European Cultural Convention, the European Economic Community and any State which has acceded to, or has been invited to accede to this Convention of:
a. any signature;
b. the deposit of any instrument of ratification, acceptance, approval or accession;
c. any date of entry into force of this Convention in accordance with the provisions of Articles 29, 30 and 31;
d. any report established in accordance with the provisions of Article 22;
e. any other act, declaration, notification or communication relating to this Convention.
In witness whereof the undersigned, being duly authorised thereto, have signed this Convention.
Done at ..., the ..., in English and French, both texts being equally authentic, in a single copy which shall be deposited in the archives of the Council of Europe. The Secretary General of the Council of Europe shall transmit certified copies to each member State of the Council of Europe, to the other States party to the European Cultural Convention, to the European Economic Community and to any State invited to accede to this Convention.
ARBITRATION
1. A request for arbitration shall be notified to the Secretary General of the Council of Europe. It shall include the name of the other party to the dispute and the subject matter of the dispute. The Secretary General shall communicate the information so received to all the Parties to this
Convention.
2. In the event of a dispute between two Parties one of which is a member State of the European Economic Community, the latter itself being a Party, the request for arbitration shall be addressed both to the member State and to the Community, whichjointly, shall notify the Sec- retary General, within one month of receipt of the request, whether the member State or the Community, or the member State and the Commu— nity jointly, shall be party to the dispute. In the absence ofsuch notifica- tion within the said time-limit, the member State and the Community shall be considered as being one and the same party to the dispute for the purposes of the application of the provisions governing the constit- ution and procedure of the arbitration tribunal. The same shall apply when the member State and the Community jointly present themselves as party to the dispute. In cases envisaged by this paragraph, the time— limit of one month foreseen in the first sentence of paragraph 4 hereafter shall be extended to two months.
3. The arbitration tribunal shall consist of three members: each of the parties to the dispute shall appoint one arbitrator; the two arbitrators so appointed shall designate by common agreement the third arbitrator who shall be the chairman of the tribunal.
The latter shall not be a national of either of the parties to the dispute, nor have his usual place of residence in the territory of either of those parties, nor be employed by either of them, nor have dealt with the case in another capacity.
4. If one of the parties has not appointed an arbitrator within one month following the communication of the request by the Secretary General of the Council ofEurope, he shall be appointed at the request of
the other party by the president of the European Court of Human Rights within a further one—month period. If the President of the Court is un- able to act or is a national of one of the parties to the dispute, the ap- pointment shall be made by the Vice—President of the Court or by the most senior judge to the Court who is available and is not a national of one of the parties to the dispute. The same procedure shall be observed if, within a period of one month following the appointment of the second arbitrator, the Chairman of the arbitration tribunal is not designated.
5. The provisions of paragraphs 3 and 4 shall apply, as the case may be, in order to fill any vacancy.
6. Two or more parties which determine by agreement that they are in the same interest shall appoint an arbitrator jointly.
7. The parties to the dispute and the Standing Committee shall pro- vide the arbitration tribunal with all facilities necessary for the effective conduct of the proceedings.
8. The arbitration tribunal shall draw up its own Rules of Procedure. Its decisions shall be taken by majority vote of its members. Its award shall be final and binding.
9. The award of the arbitration tribunal shall be notified to the Secre- tary General of the Council of Europe who shall communicate it to all the Parties to this Convention.
10. Each party to the dispute shall bear the expenses of the arbitrator appointed by it; these parties shall share equally the expenses of the oth— er arbitrator, as well as other costs entailed by the arbitration.
KUNGL. BIBL.
Kronologisk förteckning
... Företagsförvärv i svenskt näringsliv. I.
2. Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning inom socialtjänsten. S.
3. En idrottshögskolai Stockholm - struktur, organisation och resurser för en självständig
högskola pä idrottens område. U. Transporträdet. K. Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. Fö. Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. UD. Lagstiftning för reklam i svensk TV. U.
99%"?
Systematisk förteckning
Utrikesdepartementet Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. [6]
Försvarsdepartementet Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. [5]
Socialdepartementet
Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning inom socialtjänsten. [2]
Kommunikationsdepartementet Transportrådet. [4]
Utbildningsdepartementet
En idrottshögskola i Stockholm - struktur, organisation och resurser för en självständig högskola på idrottens område. [3] Lagstiftning för reklam i svensk TV. [7]
Industridepartementet Företagsförvärv i svenskt näringsliv. [l]
4 IQDW' 'UÖ I*3'LE)U'A _lbb'N & | 1.55— 'l'uauöeu
.: 5.2.5; A.E.:zcåseizåx S,: % Cia,/.exe. ; 22 .2 _ 272252;Eigil .wwmo om..-? ä......fogaomrio n...; .7 5.2.5; 259 ..Zf..::z_5_ ._ 34.22 (sig?:—5. 52:27. 25.45 |