SOU 2009:68

Lag om stöd och skydd för barn och unga

Betänkande av Barnskyddsutredningen

Stockholm 2009

Lag om stöd och skydd för barn och unga (LBU)

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice

Till statsrådet Maria Larsson

Genom regeringsbeslut den 6 december 2007 bemyndigade regeringen statsrådet Maria Larsson att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över bestämmelserna till skydd och stöd för barn och unga i socialtjänstlagen (2001:453, SoL) och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (dir. 2007:168).

Som särskild utredare från samma dag förordnades generaldirektör Kerstin Wigzell.

Som experter i utredningen från den 3 mars 2008 förordnades advokat Lena Feuk, förbundsordförande Christin Johansson, överläkare Björn Lundin samt professor Tommy Lundström. Som sakkunniga från samma dag förordnades kansliråd Agneta Björklund, departementssekreterare Annika Hellewell (t.o.m. den 31 juli 2008) ämnessakkunnig Lena Schelin (t.o.m. den 20 november 2008), kommissarie Hans Andersson, avdelningsdirektör Suzanne Julin, handläggare Camilla Sköld Jansson, förbundsjurist Pär Ödman samt institutionschef Stig-Arne Tengmer. Departementssekreterare Klara Granat förordnades som sakkunnig från den 1 augusti 2008 och ämnessakkunnig Catharina Sitte-Durling från den 21 november 2008.

Utredare Kjerstin Bergman och utredare Berith Josefsson förordnades som sekreterare i utredningen från den 15 februari 2008. Hovrättsassessor Joakim Westerlund förordnades som sekreterare från den 10 mars 2008 och ekonom Signild Östgren från den 16 mars 2009. Socialkonsulent Katarina Pihl har tjänstgjort som sekreterare mellan den 17 november 2008 och 31 januari 2009. F.d. chefsjurist Kristina Widgren och hovrättsråd Lars Clevesköld har varit behjälpliga med juridiska bedömningar.

Utredningen antog namnet Barnskyddsutredningen. Särskilda yttranden har avgivits av Christin Johansson samt Camilla Sköld Jansson och Pär Ödman.

Utredningen överlämnar härmed betänkandet Lag om stöd och skydd för barn och unga (LBU), SOU 2009:68. Uppdraget är i och med detta slutfört.

Stockholm i juli 2009

Kerstin Wigzell

/Kjerstin Bergman Berith Josefsson Joakim Westerlund Signild Östgren

Sammanfattning

Barnskyddsutredningens uppdrag

Regeringen tillsatte den 6 december 2007 en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av bestämmelserna till skydd och stöd för barn och unga i socialtjänstlagen (2001:453, SoL) och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Sakkunniga och experter med uppgift att biträda utredningen utsågs i början av 2008. Utredningen antog namnet Barnskyddsutredningen.

Barnskyddsutredningen fick i uppdrag att särskilt se över ett antal bestämmelser i den nuvarande lagstiftningen och föreslå de förändringar, som utredningen funnit motiverade. Bestämmelserna berörde den sociala barn- och ungdomsvårdens övergripande mål och ansvar, reglerna om anmälningsskyldighet, socialnämndens möjlighet att polisanmäla brott mot barn samt reglerna för utredning, öppna insatser och uppföljning av insatser. Även villkoren för familjehemmen samt frågan om kompetens för arbetet inom barn- och ungdomsvården angavs särskilt i direktiven.

Utredningen fick också i uppdrag att ta ställning till om bestämmelserna till stöd och skydd för barn och unga ska sammanföras i en särskild lag och om utredningen bedömer att så är fallet, utarbeta ett fullständigt författningsförslag inklusive eventuella följdändringar i annan lagstiftning.

Slutligen ska utredningen lämna förslag till de förändringar som bedöms nödvändiga för att anpassa lagstiftningen till den utveckling av barn- och ungdomsvården som har skett.

Utredningen har under arbetets gång lagt stor vikt vid att inhämta information, kunskap och uppfattningar från professionellt verksamma, forskare, familjehemsföreträdare, barnorganisationer, myndigheter m.fl. som är verksamma inom området. Utredningen har bemödat sig om att utgå från bästa tillgängliga vetenskapliga

kunskap. Särskild vikt har utredningen lagt vid att få synpunkter och kunskap från personer med egen erfarenhet av barn- och ungdomsvården.

Utredningens utgångspunkter och vägledande principer för de förslag som läggs i betänkandet

Under en relativt kort tid har den sociala barn- och ungdomsvården genomgått stora förändringar. Placeringarna utanför hemmet av barn och unga har ökat påtagligt under 1990-talet. Det har varit drivkraften i utvecklingen av öppenvården, med inriktning på att minska beroendet av institutionsvård och i stället bygga upp resurser på hemmaplan. De öppna insatserna har blivit mer differentierade, mer professionaliserade och samma barn kan få hjälp genom flera olika insatser. Institutionsvården har delvis ersatts av familjehemsvård, särskilt tillfälliga placeringar i jourhem. Det finns mycket som tyder på att barn- och ungdomsvården i dag möter en bredare målgrupp till följd av förändringar i samhället och i människors attityder.

Socialtjänstens organisation har blivit mer specialiserad, men helhetssynen på familjens och nätverkets betydelse för barnet präglar arbetssättet. Socialsekreterarens professionella handlingsutrymme är stort och bör så vara med tanke på att varje barns och familjs situation är unik. Det stora handlingsutrymmet kräver dock hög kompetens och inbyggda system för stöd och uppföljning av arbetet.

Den sociala barn- och ungdomsvården uppvisar i dag ett mer genomfört barnperspektiv, bättre möjlighet för barn och föräldrar att vara delaktiga, mer struktur i utredning och insatser samt ett mer kunskapsbaserat arbete. Samtidigt framförs ofta kritik mot verksamheten från tillsynsmyndigheter och barnorganisationer samt i forskningsrapporter, statliga utredningar och uppföljningsstudier av olika slag. Även enskilda personer och organisationer och nätverk av människor med erfarenhet från vården framför kritik som kan gälla både förhållanden långt bak i tiden och i dag. Kritiken rör bl.a. brister i handläggning, ansvarstagande och skydd av barn, skillnader mellan kommuner, att den enskilde inte är tillräckligt delaktig, brister i kompetens, erfarenhet och kunskapsbas för arbetet samt att uppföljningen av verksamheten inte är tillfyllest.

Kritiken är generellt sett befogad. Samtidigt är det viktigt att framhålla att samhällets krav på den sociala barn- och ungdomsvården måste motsvaras av att det finns förutsättningar för ett gott arbete. Stabiliteten och därmed kompetensen måste förbättras i de delar av barn- och ungdomsvården som har till uppgift att bedöma om en utredning ska inledas, utreda och bedöma behovet av insatser samt följa upp dessa insatser. Dessa uppgifter behöver i högre grad än tidigare uppmärksammas och bli föremål för metodutveckling. För att kunna utveckla arbetet krävs att verksamheten på ett systematisk sätt inhämtar barns, ungas och föräldrars erfarenheter. Det finns också ett stort behov av att utveckla kvalificerade insatser för de ungdomar och familjer som har de allra största behoven. Det behöver finnas stödjande strukturer för kunskapsutveckling och för integrering av forskning och praktik. Ett tydligt professionellt ledarskap behövs också, som dels kan hävda verksamhetens specifika förutsättningar och behov, dels ansvara för att det finns rutiner och kontrollsystem, som garanterar god och säker barn- och ungdomsvård. Likaså måste möjligheterna för kommuner att samverka underlättas. Många kommuner har i praktiken små eller inga möjligheter att på egen hand tillgodose behovet av specialistresurser, t.ex. för bedömning och utredning i komplicerade fall och rekrytering och stöd till familjehem. Barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa har ofta särskilda behov av hälso- och sjukvård och extra stöd i skolgången, varför samverkan mellan huvudmännen behöver ske. Slutligen vill utredningen framhålla att trots de stora och berättigade krav som ställs på barn- och ungdomsvården saknar lagstiftningen i dag fortfarande bestämmelser som på ett konkret sätt garanterar nödvändig kompetens och erfarenhet.

Utredningen har haft följande utgångspunkter som vägledning för sina bedömningar och förslag till förändringar:

-

Föräldrar och familj utgör grunden för ett barns välfärd. Samtidigt behöver barns och ungas bästa och egna uppfattningar bli en starkare ledstjärna i lagstiftningen och vid tillämpningen av lagen.

-

Samhällets gemensamma ansvar för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden måste framgå tydligt av lagstiftningen.

-

Samhällets ansvar för skydd av barn och unga som far illa behöver uppmärksammas mer.

-

Samhället har ett särskilt ansvar för barn och unga som omhändertagits för samhällsvård.

-

Socialtjänsten måste bli bättre på att identifiera, förebygga, och hantera risker och missförhållanden inom barn- och ungdomsvården.

-

Kompetenskraven för att utföra uppgifter inom den sociala barn- och ungdomsvården måste tydliggöras och verksamheten ges bättre förutsättningar för kunskaps- och kompetensutveckling.

En särskild lag om stöd och skydd för barn och unga (LBU) föreslås

Det är nära trettio år sedan socialtjänstlagen infördes och såväl det omgivande samhället som barn- och ungdomsvården har genomgått stora förändringar. Utredningen anser att det finns starka skäl att föreslå att bestämmelserna till stöd och skydd för barn och unga i SoL och LVU sammanförs i en särskild lag. En sådan lag kan utifrån de särskilda förhållanden som gäller för den sociala barn- och ungdomsvården synliggöra barn och unga i behov av stöd samt skapa förutsättningar för ett tydligare barnperspektiv i lagstiftningen. En samlad lagstiftning kan också stärka den enskildes ställning och möjlighet att påverka genom bättre överskådlighet och tillgänglighet. Även utvecklingen av den sociala barn- och ungdomsvården som kompetensområde talar för att bestämmelserna bör finnas i en egen lag.

Utredningen föreslår

-

att reglerna för den sociala barn- och ungdomsvården samlas i en ny särskild lag,

-

att den nya lagen ska heta lag (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga (LBU),

-

att de bestämmelser i socialtjänstlagen som rör barn och unga förs över till LBU,

-

att samtliga bestämmelser i lagen om vård av unga (LVU) förs över till LBU, och

-

att LBU ska omfatta barn och unga upp till 21 års ålder.

Utredningens ambition har varit att bygga upp den nya lagen utifrån ett användarperspektiv så att den blir lätttillgänglig och lätt att förstå för enskilda föräldrar och barn och för andra som ska tilllämpa lagen. Den är därför bl.a. uppbyggd så att den följer processen i ett ärendes gång.

Socialtjänstlagen är konstruerad som en ramlag som ger kommunerna ett stort utrymme vad gäller den närmare konkretiseringen av lagen, även om SoL genom senare tillkomna ändringar kompletterats med regler av mer styrande karaktär. Utredningen har på några områden föreslagit bestämmelser, som innebär en mer precis reglering av verksamheten. Det rör sig då om frågor där utredningen bedömer att en högre detaljeringsgrad är nödvändig utifrån det övergripande intresset att skydda barnet eller den unge, framför allt i samband med placeringar där samhället har tagit på sig ett särskilt ansvar, och där erfarenheterna visat att detta är påkallat.

LBU har utformats som en speciallag i förhållande till socialtjänstlagen, som alltjämt kommer att ha betydelse som samlande lag för hela socialtjänsten. Utredningen anser att det behövs minst ett år av förberedande insatser från det att riksdagen tagit beslut om en ny lagstiftning och till dess att lagen träder i kraft. Utredningen föreslår därför att lagen träder i kraft tidigast den 1 juli 2011.

De materiella förändringar i lagstiftningen, som utredningen föreslår, är till stor del möjliga att genomföra även inom ramen för nuvarande lagar.

Mål och ansvar för den sociala barn- och ungdomsvården

Det övergripande målet för samhällets omsorg om barn och unga måste vara att alla barn och unga ska växa upp under trygga och goda förhållanden. Förutom det grundläggande ansvar som föräldrarna alltid har förutsätts att alla berörda myndigheter och andra samhällsorgan tar ett gemensamt ansvar för att uppmärksamma barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa och för att se till att deras behov tillgodoses. Socialtjänsten har ett huvudansvar för stöd och skydd till barn och unga som far illa, men saknar kompetens och befogenheter inom viktiga områden av barns och ungas liv. Om målet ska kunna uppnås i rimlig grad måste exempelvis skolan ta sitt ansvar för att anpassa skolgången utifrån det individuella barnets behov och hälso- och sjukvården erbjuda nödvändig

behandling, bl.a. till placerade barn. Socialtjänsten måste också vid behov vara beredd att ta på sig en samordnande och pådrivande roll för att behoven hos barn och ungdomar som riskerar att ”falla mellan stolarna” ska kunna tillgodoses.

Utredningen föreslår

-

att det nuvarande övergripande målet om att barn och unga ska växa upp under trygga och goda förhållanden förs in i LBU och kompletteras så att det tydligt framgår att målet inte bara ska omfatta socialnämnden utan även andra myndigheter och samhällsorgan.

Utredningen anser att det gemensamma samhällsuppdraget för barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa är en utmaning som kommer att kräva alltmer tvärprofessionella insatser. Olika basverksamheter efterfrågar socialtjänstens kompetens i arbetet med barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Socialtjänsten behöver i sin tur psykologisk, psykiatrisk, medicinsk och pedagogisk kompetens i utredningar och bedömningar. Utredningen menar att vägen till mer tvärprofessionellt arbete går via strukturerad samverkan som styrs och följs upp samordnat av berörda ledningar. Den lagstadgade skyldigheten att samverka behöver konkretiseras.

Utredningen föreslår

-

att det gemensamma ansvarsområdet för barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa bör kartläggas av landsting och kommun och leda till överenskommelser om samordnade insatser, ansvars- och kostnadsfördelning, uppföljning och utvärdering m.m. Detta ligger i linje med den av regeringen föreslagna skyldigheten (prop. 2008/09:193) för kommuner och landsting att ingå överenskommelser om samarbetet kring personer med psykisk funktionsnedsättning.

Det är angeläget att benämna och beskriva målgruppen för den sociala barn- och ungdomsvården på ett enhetligt sätt. Barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa är ett begrepp, som dels anknyter till gängse synsätt om samspelet mellan risk- och skyddsfaktorer, dels täcker in hela uppdraget som följer av lagen, dvs. även det förebyggande arbetet. I gruppen barn och unga som far illa ingår barn som i hemmet utsätts för fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp, kränkningar, fysisk eller psykisk försummelse

eller som har allvarliga relationsproblem i förhållande till sin familj. Vidare ingår barn och unga som far illa på grund av sitt eget beteende, exempelvis missbruk, kriminalitet och annat självdestruktivt beteende eller som utsätts för hot, våld eller andra övergrepp från jämnåriga. Barn med stora problem i skolsituationen, som är föranledda av en social problematik, kan också anses ingå i målgruppen. Det går inte att göra uppräkningen heltäckande. Det avgörande för om barnet eller den unge i en given situation anses fara illa är samspelet mellan risk- och skyddsfaktorer. Självfallet har arten och graden av missförhållandena också betydelse.

Utredningen föreslår

-

att målgruppen för socialnämndens särskilda ansvar i LBU benämns ”barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa”.

Benämningen barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa syftar på att målgruppen kan omfattas av antingen förebyggande eller behovsprövade insatser. Avsikten är att göra en distinktion mellan de barn och unga som far illa, där barn- och ungdomsvården har huvudansvaret, och de barn och unga som riskerar att fara illa, där ansvaret för riktade insatser är delat med samhällets basverksamheter för barn och unga.

Barns bästa och barnets röst

Att bedöma barnets bästa i en beslutssituation är en process med flera steg. Socialtjänsten måste beakta kunskap som grundas på vetenskap och beprövad erfarenhet samt hämta in underlag både från närstående och yrkespersoner med kunskap om barnet. Det handlar också om att beakta det som barnet själv ger uttryck för. Att ha ett barnperspektiv vid beslutsfattandet innebär att man försöker förstå barnet och lyssna till hur han eller hon uppfattar sin situation och eventuella förändringar. Det innebär att man även måste analysera vilka följder olika alternativ kan få för barnet. Barn ska inte behöva ta ställning till eller fatta beslut i frågor som de inte är tillräckligt mogna för. Det är i sista hand den vuxne som utifrån sina kunskaper och erfarenheter måste ta ansvar för de beslut som fattas.

Utredningen föreslår

-

att barnets bästa ska vara avgörande vid alla beslut enligt LBU,

-

att barnet vid en åtgärd enligt LBU ska få relevant information och, om det inte är olämpligt, ges möjlighet att yttra sig, samt

-

att Socialstyrelsen bör utarbeta vägledning när det gäller krav på dokumentation av barns utsagor som underlag för bedömningen av barnets bästa.

Att uppmärksamma barns och ungas behov av stöd och skydd, om anmälningsskyldighet, m.m.

Anmälningsskyldigheten utformades i en tid, då lagstiftningen framför allt präglades av en kontroll, som senare utvecklades till skydd, men mindre utifrån ett stödjande perspektiv. Det generella skyddsnätet var outvecklat jämfört med i dag och socialtjänsten förfogade över mycket begränsade insatser för stöd och behandling. Ett långsiktigt mål bör vara att anmälningarna minskar till följd av att det förebyggande arbetet fungerar väl och att föräldrar och barn med förtroende vänder sig till socialtjänsten.

I högre grad än i dag bör anmälan från andra myndigheter också kunna resultera i samverkan för att tillgodose barnets behov av stöd i olika avseenden.

Utredningen föreslår

-

att familjerådgivningens anmälningsskyldighet, mot bakgrund av den nya kunskap som finns, även ska omfatta barn som bevittnar våld mot närstående.

Utredningen föreslår i övrigt ingen utvidgning eller begränsning av dagens anmälningsskyldighet.

Dagens bestämmelse om anmälningsskyldighet förutsätter att anmälaren har kännedom om nämndens ansvar och förväntade bedömning av barnets situation. Underlåtenhet att anmäla kan bero på okunskap, bristande civilkurage, överidentifikation med föräldrarna eller andra oacceptabla orsaker. Men det kan också bero på oro för att tappa en positiv relation till barnet eller föräldrarna. Andra skäl kan vara osäkerheten om vad anmälan leder till och bristen på återkoppling.

Utredningen föreslår

-

att anmälan ska göras när den anmälningsskyldige ”misstänker att ett barn far illa”,

-

att samma formulering ska användas när det gäller uppmaningen till allmänheten att anmäla,

-

att den som är anmälningsskyldig ska kunna påkalla ett möte med socialtjänsten i samband med anmälan, där även föräldrar och barn ska kunna medverka, i syfte att ta tillvara anmälarens engagemang och relation till barnet, och

-

att den som har gjort anmälan ska kunna få återkoppling om en utredning inleds eller inte.

Utredningen har övervägt men avstått från att föreslå skärpning av sanktionsmöjligheterna vid underlåtenhet att anmäla. Det finns en risk att ett specialstraffstadgande skulle medföra ett ökat antal anmälningar utan att kunna garantera att allvarliga fall verkligen kommer till socialtjänstens kännedom. Berörda tillsynsmyndigheters roll när det gäller att följa upp hur anmälningsskyldigheten efterlevs behöver dock uppmärksammas mera. Samordnad tillsyn kan behövas för att undersöka i vilken mån samverkan på övergripande lokal nivå förekommer med syftet att öka kunskapen, förbättra rutinerna och tillskapa forum för dialog i frågor som rör anmälningsskyldigheten.

Slutligen framhåller utredningen att socialtjänsten är skyldig att anmäla till socialtjänsten i en annan kommun, i de fall en familj flyttar och avböjer fortsatta insatser från den nya kommunen, trots att barnet bedöms ha behov av stöd eller skydd.

Polisanmälan vid misstanke om brott mot barn

Utredningen anser att huvudregeln att polisanmäla brott mot barn är en självklar princip. Det är viktigt för barnet att brottsmisstankarna tas på allvar och det är rättsväsendets uppgift att utreda brott. Däremot anser utredningen inte att det är lämpligt att införa en ovillkorlig skyldighet för socialnämnden att polisanmäla varje misstanke om brott mot barn. Det är rimligt att väga in olika aspekter på barnets bästa, bl.a. brottets allvarlighet, barnets vilja och de vuxnas bedömning av vad som är barnets behov. Att avstå från polisanmälan bör dock inte ses som något definitivt ställningstagande utan kan behöva omprövas. Det är också viktigt att uppnå större likvärdighet i de bedömningar som görs. Utredningen anser att Socialstyrelsen i det syftet bör utarbeta vägledning till social-

nämnderna, särskilt i de situationer då man överväger att avstå från polisanmälan.

Utredning av barns och ungas behov

Utredningen kan konstatera att det i tillsynen och olika undersökningar visats att utredningarna inom den sociala barn- och ungdomsvården generellt sett blivit bättre. Så har t.ex. barns möjligheter att komma till tals förbättrats och barns behov beskrivs tydligare och mer allsidigt. Samtidigt finns problem, som inte är acceptabla ur rättssäkerhetssynpunkt och som kan utsätta enskilda barn för risker. Skillnaderna mellan kommuner och beslutsfattare när det gäller bedömningar och beslut om att inleda eller avstå från utredning är stora. Förhandsbedömningarna tenderar att dra ut på tiden och det finns skillnader när det gäller hur omfattande och processinriktad kontakten med familjen är, innan beslut om att inleda eller inte inleda utredning tas. Utredningstiderna har blivit kortare generellt sett, men i vissa kommuner överskrids tidsgränsen i en stor andel av utredningarna.

Utredningen föreslår

-

att en omedelbar bedömning av skyddsbehovet ska göras så snart en anmälan inkommer,

-

att ställningstagande till om en utredning ska inledas eller inte ska göras inom högst 14 dagar från mottagandet av anmälan, om inte synnerliga skäl föreligger,

-

oförändrade bestämmelser om utredningstiden, samt

-

att Socialstyrelsen bör utarbeta vägledning för att uppnå en mer likvärdig bedömning av anmälningar.

Det finns i dag inga bestämmelser om inom vilken tid föräldrar ska underrättas om att socialtjänsten inlett en utredning. Det är ett grundläggande rättssäkerhetskrav att de som berörs, alltså även föräldrarna, underrättas så snart som möjligt. Praxis har utvecklats som innebär att det finns vissa undantagssituationer, där hänsynen till ett enskilt barns säkerhet och önskemål kan anses ha företräde framför förälderns rätt till information och insyn.

Utredningen föreslår

-

att socialtjänsten ska kunna avvakta en kortare tid med att underrätta vårdnadshavaren om att utredning inletts.

I vissa fall avslutas en utredning med att socialtjänsten konstaterar att det finns behov av insatser men att vårdnadshavaren eller barnet, om han eller hon fyllt 15 år, avvisar de erbjudanden som föreslagits. Det är självfallet något som socialtjänsten i de allra flesta fall måste respektera. Likväl kan det finnas en stor oro för barnets situation. Utredningen menar att det i undantagsfall bör vara möjligt att under ytterligare en tid kunna ta kontakter, exempelvis med förskola och skola och kunna ha uppföljande samtal med föräldrar och barn.

Utredningen föreslår

-

att socialnämnden ska kunna besluta om uppföljning efter avslutad utredning i de fall det har visats att barnet är i särskilt behov av stöd eller skydd, men samtycke till insatser saknas. Uppföljningen ska kunna pågå under högst två månader.

-

att motsvarande möjlighet ska finnas efter avslutad placering.

Med dagens bestämmelser krävs vårdnadshavarens medgivande för att få tala i enrum med barn, såvida barnet inte kan anses ha tillräcklig ålder och mognad för att själv bestämma. Ett förslag om att socialnämnden, utan vårdnadshavarens samtycke, ska få genomföra samtal med barn i utredningar om barn är under beredning i Regeringskansliet. Utgångspunkten ska vara att ett sådant samtal bedöms vara förenligt med barnets bästa. Den föreslagna bestämmelsen syftar till att underlätta för barn att berätta om sin utsatthet i en svår familjesituation. Utredningen anser att förslaget är angeläget och har därför fört in förslaget i LBU.

Utredningen föreslår därutöver

-

att samtal med barn får genomföras utan vårdnadshavarens samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande vid uppföljning efter avslutad utredning eller placering.

Barns och ungas rätt till bistånd

En särskild bestämmelse om bistånd till barn och unga är en naturlig konsekvens av ett ökat barnperspektiv och av att insatser direkt riktade till barn och unga har utvecklats under senare tid. Den nuvarande biståndsbestämmelsen i SoL är uppbyggd kring begrepp som ”livsföring”, ”skälig levnadsnivå” och ”att leva ett självständigt liv”. Dessa begrepp kan vara svåra att känna igen sig i och att applicera på barns behov och situation, såväl för dem som berörs av biståndsprövningen som för socialsekreteraren som ska tillämpa bestämmelsen.

Utredningen föreslår

-

att barns och ungas rätt till bistånd regleras i en särskild bestämmelse i LBU,

-

att biståndet alltid ska utgå från barnets eller den unges behov men även kunna omfatta föräldrarna, t.ex. i form av familjebehandling, familjepedagogisk insats i hemmet och avlastning för föräldrarna, samt

-

att ekonomiskt bistånd som tidigare ska prövas enligt socialtjänstlagen.

Att stöd så långt möjligt ska riktas till hela familjen och grundas på samförstånd är en grundläggande princip. Även när det förekommer missförhållanden av olika slag så har föräldrar och barn ett gemensamt intresse av att förbättra situationen. Men det kan ändå uppstå låsningar och intressekonflikter, när föräldrarna kanske anser att det inte finns några problem eller vill lösa dem på sitt eget sätt. Utredningen anser att en modern syn på barn som kompetenta subjekt och ett ökat utbud av öppna insatser direkt riktade till barn motiverar att äldre barn ska ha större bestämmanderätt när det gäller bistånd, oberoende av vårdnadshavarnas samtycke.

Utredningen föreslår

-

att socialnämnden, även utan vårdnadshavarens samtycke, ska kunna besluta om bistånd till öppna insatser till barn som har fyllt 15 år, om det är lämpligt och om barnet begär eller samtycker till det.

Öppna insatser

Den utveckling som innebär att insatser erbjuds utan biståndsbeslut är positiv. Det handlar om allmänt inriktade erbjudanden, t.ex. rådgivning till föräldrar, föräldrastödsprogram eller gruppverksamheter för barn. Utredningen menar att detta är en service, som bör betraktas som en del av den förebyggande verksamheten. Det är angeläget att klargöra lagstödet eftersom det bl.a. påverkar tillgängligheten till en viss insats, dokumentation och uppföljning samt regler om avgift.

Utredningen föreslår

-

att kommunen ska få erbjuda allmänna öppna insatser till barn, unga och deras föräldrar utan föregående behovsprövning,

-

att serviceinsatsen ska vara öppen för alla som tillhör den grupp verksamheten vänder sig till, samt

-

att serviceinsatsen inte ska vara förenad med krav på dokumentation och att verksamheten ska kunna avgiftbeläggas.

Barn- och ungdomsvården har under de senaste decennierna överlag breddat sitt utbud av öppna insatser. Mycket talar för att nya och intensivare former av öppna insatser kommer att utvecklas, t.ex. olika mellanformer som tar vara på både dygnsvårdens och öppenvårdens fördelar. Utvärderingar och annan kunskap om öppna insatser är än så länge begränsad. Det finns i dag ett fåtal lagbestämmelser som berör öppna insatser och de som finns är allmänna till sin karaktär och speglar inte den utveckling som har skett. Skillnaderna i insatsutbud är stora mellan olika kommuner. Till stor del tenderar utbudet i den enskilda kommunen att styra vilka insatser som ges till barn, unga och familjer snarare än behovet. Utredningen menar att det är viktigt att lagen tydliggör att socialnämnden har ett ansvar för att planera så att insatser, som kan anpassas efter individuella behov, finns att tillgå.

Utredningen föreslår

-

att socialnämnden ska bedriva uppsökande och förebyggande arbete för att förhindra att barn och unga far illa, och

-

att socialnämnden ska ha tillgång till öppna insatser för att kunna möta barns, ungas och deras föräldrars olika behov.

Utredningen anser att det finns behov av ytterligare reglering av insatsen kontaktperson, kontaktfamilj och särskilt kvalificerad kontaktperson. Insatserna kan pågå under lång tid och vara relativt omfattande, särskilt när det gäller kontaktfamilj för yngre barn. Ur barnets perspektiv är kontaktfamilj därtill mycket ingripande jämfört med andra öppna insatser. Vissa barn bor regelbundet under många år på egen hand hos kontaktfamiljen. Gränsen är ibland liten mellan en insats i form av kontaktfamilj och en familjehemsplacering, där samhällets ansvar är betydligt mer reglerat. Barn och unga som får kontaktfamilj eller kontaktperson är en högriskgrupp för framtida placeringar, och uppföljningen är ofta bristfällig.

Utredningen föreslår

-

att socialnämnden regelbundet ska följa genomförandet av insatsen kontaktperson, kontaktfamilj och särskilt kvalificerad kontaktperson, samt

-

att socialnämnden får möjlighet att inhämta uppgifter ur belastningsregister och misstankeregister för att bedöma en persons lämplighet för ett sådant uppdrag.

Bestämmelsen om öppna insatser utan samtycke till ungdomar med beteendeproblematik tillämpas i mycket begränsad omfattning. Kunskapsunderlaget är emellertid inte tillräckligt för att motivera förslag om förändring i någon riktning. Det finns vidare i nuläget varken erfarenhets- eller forskningsbaserad kunskap som motiverar införandet av öppna insatser oberoende av samtycke på grund av barns hemförhållanden. Andra förändringar som utredningen föreslår, bl.a. uppföljning oberoende av samtycke efter avslutad utredning och placering, fyller det behov som finns av regler till stärkt skydd för de yngre barnen.

Familjehemsverksamheten

Familjehemsvården har sedan mycket lång tid varit den dominerande vårdformen för barn och unga som placeras utanför det egna hemmet. Familjehemsvård har setts som det främsta alternativet till det biologiska hemmet. I ett långsiktigt perspektiv har utvecklingen av familjehemsvården gått från att stå för den dagliga omsorgen om ett barn och ersätta eller komplettera de biologiska föräldrarna till att som familjehemsföräldrar öppna sitt hem för ett

barn med hela dess släkt och nätverk. Att vara förälder till någon annans barn kräver stor insikt i barns behov liksom förmåga till samverkan med de biologiska föräldrarna och socialtjänsten. Oavsett skälet till en placering ska familjehemmet kunna ge barnet relevant stöd och hantera svåra situationer som kan uppkomma. Familjehemmen måste ha kunskap och förmåga att förstå och möta såväl det enskilda barnet som dess föräldrar. För detta uppdrag behöver familjehemmet utbildning och adekvat stöd från socialtjänsten. Likaså måste socialtjänsten så långt möjligt försäkra sig om att familjehemmet inte är olämpligt. På båda punkterna finns det i dag brister.

Utredningen föreslår:

-

att socialnämnden ska vara skyldig att tillhandahålla utbildning till familjehemsföräldrar och jourhemsföräldrar,

-

att socialnämnden ska vara skyldig att upprätta ett skriftligt avtal med familjehemmet där det klargörs vad som är socialtjänstens respektive familjehemmets ansvar och åtaganden när det gäller insatser och stöd till barnet,

-

att den kommun där ett tilltänkt familjehem är beläget ska vara skyldig att utan hinder av sekretess lämna de uppgifter om familjehemmet som kan vara av betydelse för utredningen av hemmet, samt

-

att placeringskommunen inför en eventuell placering ska vara skyldig att informera och samråda med andra kommuner som har placerat barn eller vuxna i samma hem.

Utredningen har övervägt att ta bort bestämmelserna om privatplaceringar. Det är mer eller mindre slumpartat vilka placeringar som kommer till socialtjänstens kännedom och det saknas möjligheter att kontrollera efterlevnaden av bestämmelsen. Socialtjänstens roll är samtidigt högst oklar. Utredningen har dock inte tillräckligt underlag för att bedöma vilka konsekvenser ett förslag om att slopa kravet på medgivande skulle få. Utredningen menar att reglerna om att överväga om placeringen ska fortsätta eller inte knappast är relevanta när det gäller privatplaceringar. Likaså bör frågan om stöd i första hand vara en fråga för vårdnadshavaren.

Utredningen föreslår

-

att socialnämndens ansvar att stödja och överväga vården inte ska omfatta privatplaceringar, och

-

att placering i ett privat enskilt hem inte ska omfattas av möjligheten till flyttningsförbud.

Den ursprungliga idén med förstärkt familjehemsvård och konsulentstödda verksamheter var att stödja familjehem som hade komplicerade uppdrag och som tog emot barn med stora vårdbehov. Förstärkt familjehemsvård i privat regi har under senare år expanderat kraftigt, från cirka 10-talet i början av 2000-talet till de cirka 70 som utredningen identifierat som verksamma under 2008. Verksamheterna anlitas i första hand för att rekrytera och utreda familjehem. Familjehem har i allt större utsträckning kommit att få uppdrag som de inte alltid klarar utan professionellt stöd. De privata verksamheterna för förstärkt familjehemsvård har efterhand utvecklat sina tjänster för att möta det behovet. I vissa fall genom att tillhandahålla stöd och behandling till barnet.

Utredningen föreslår

-

att privata verksamheter, som i den del de ger psykosocialt stöd eller behandling till barn och unga som vårdas i familjehem, ska vara tillståndspliktiga.

Utredningen framhåller samtidigt att det är socialnämnden som är ansvarig för att utreda familjehemmet, att bedöma dess lämplighet för det enskilda barnet samt att följa barnets utveckling i samhällsvården.

Den förändring och utveckling som skett inom familjehemsverksamheten har skett utan att det har funnits någon uttalad nationell strategi. Det har sedan början av 1990-talet riktats återkommande kritik mot att staten varit alltför passiv i sitt stöd och i sin tillsyn över familjehemsvården, bl.a. från Riksdagens revisorer. Den tilltro som finns till familjehemsvårdens potential när det gäller att ge stöd och skydd till en av samhällets mest utsatta grupper bör enligt utredningen avspeglas i ett tydligt statligt ansvarstagande. Utredningen menar att det är angeläget att staten genom Socialstyrelsen tar ett samlat, långsiktigt och kontinuerligt ansvar för familjehemsvårdens utformning, inriktning och kvalitet.

Barn och unga i samhällsvård

I uppföljningsstudier har det konstaterats att samhällsplacerade barn som vuxna generellt sett har sämre förutsättningar jämfört med jämnåriga, t.ex. bristfällig utbildning, sämre hälsa och allvarliga psykiska problem. Utredningen menar att samhällets ambitioner för de barn som är placerade genom socialnämndens försorg måste vara densamma som föräldrar i allmänhet har för sina barn. Detta särskilt som barn i samhällsvård inte alltid har föräldrar som förmår att driva deras intressen. Socialnämnden har ett övergripande ansvar att se till att barnet får god vård. För barn som har behov av särskilda insatser, t.ex. särskilt stöd i skolan och behandling vid BUP är det nödvändigt att det finns en fungerande samverkan mellan socialtjänsten och andra kompetens- och ansvarsområden.

Utredningen föreslår

-

att nuvarande bestämmelser om socialnämndens ansvar för samhällsvården kompletteras så att det tydligt framgår att nämnden också ska verka för att barns behov av hälso- och sjukvårdsinsatser tillgodoses, samt

-

att Socialstyrelsen och Skolverket utarbetar vägledning till huvudmännen när det gäller samhällsvårdade barns hälsa och skolgång.

Socialtjänsten har ett stort ansvar när det gäller att se till att barn och unga får god vård. Kontakt och insyn behövs för att kunna följa upp vårdplanen och genomförandeplanen. Det är även en förutsättning för att uppdaga eventuella missförhållanden i placeringen. Det är nödvändigt att socialtjänsten har fortlöpande kontakt med barnet och genom personliga besök kan samtala enskilt med barnet. Socialsekreterarens förmåga att skapa kontakt och tillit är avgörande för att barn ska kunna berätta om hur de har det i familjehemmet eller på institutionen, vilken hjälp de behöver och om det finns något som bekymrar dem. Det finns en risk att barnets intressen inte tillgodoses om samma socialsekreterare ansvarar för såväl kontakten med barnet som med familjehemmet eller institutionen. Barnets behov kan få stå tillbaka för det övergripande intresset att inte störa i placeringen.

Utredningen föreslår

-

att socialnämnden i samband med beslut om placering ska utse en särskild namngiven socialsekreterare med ansvar för att följa vården och ha kontakt med barnet under placeringen,

-

att denna socialsekreterare bör ha en självständig ställning gentemot familjehemmet eller institutionen som vårdar barnet,

-

att socialsekreteraren ska besöka barnet minst fyra gånger per år, samt

-

att det ska bli en lagstadgad skyldighet att så långt möjligt föra enskilda samtal med barnet.

I de fall det inte går att undvika en placering utanför hemmet är det viktigt att socialtjänstens stöd till föräldrarna fortsätter och anpassas till den rådande situationen. Föräldrarna kan t.ex. behöva hjälp med krisbearbetning efter ett omedelbart omhändertagande. För att en återflyttning ska fungera kan föräldrarna behöva hjälp att återuppta sin roll som vardagsföräldrar. Föräldrarna kan också behöva hjälp med att upprätthålla kontakten med barnet. Vid långvariga placeringar tenderar socialtjänstens stöd att ebba ut. Att stödet till föräldrarna fungerar väl är viktigt för barnet, som så långt möjligt ska slippa känna oro och skuld inför föräldrarnas problem.

Utredningen föreslår

-

att socialnämndens skyldighet att ge föräldrarna stöd under och efter barnets placering vid placering i familjehem även ska gälla vid placering i HVB.

Barn som har växt upp i samhällsvård är mer sårbara och de riskerar i större utsträckning att utvecklas ogynnsamt jämfört med ungdomar i allmänhet. Det måste kunna förväntas att socialtjänsten ger ungdomar som varit i samhällsvård och som är på väg ut i vuxenlivet samma stöd som ungdomar i allmänhet kan förvänta sig av sina föräldrar. En bestämmelse om eftervård fördes nyligen in i SoL. Utvärdering av tillämpning och utfall bör avvaktas innan eventuella ytterligare preciseringar av lagstiftningen sker. En sådan möjlig framtida precisering är lagstadgad eftervård till 23 års ålder.

Utredningen anser att socialtjänsten behöver utveckla arbetet med att säkra kontinuiteten i vården av placerade barn. Det kan gälla barn som omhändertagits tidigt och som tillbringar sina första år i ett familjehem, där de utvecklat en känslomässig anknytning

samtidigt som kontakten med föräldrarna varit bristfällig. Det kan också gälla äldre barn, som har en stark önskan att få stanna i familjehemmet, även om de lagliga förutsättningarna för en återförening finns. Vårdnadsöverflyttningar, som kan ge en lite större trygghet, är relativt få vilket bl.a. kan bero på att familjehemsföräldrarna tvekar inför att ta det större ansvar som en överflyttning av vårdnaden innebär. De halvårsvisa överväganden som socialnämnden ska göra är också alltför ensidigt inriktade på frågan om vården ska fortsätta.

Utredningen föreslår

-

att syftet med socialnämndens överväganden av om vården fortfarande behövs även ska omfatta överväganden om vårdens fortsatta inriktning och utformning beroende på om man bedömer att en återföring är möjlig eller inte, samt

-

att placeringskommunen efter en vårdnadsöverflyttning ska vara skyldig att, om familjehemsföräldrarna så önskar, ge familjehemsföräldrarna fortsatt stöd och råd.

Kvalitet och kompetens

Socialnämndens skyldighet att följa upp insatserna i enskilda fall framgår tydligt av nuvarande lagstiftning. Däremot inte när det gäller hur hela verksamheten ska följas upp. Utredningen menar att det är minst lika viktigt att nämnden håller sig informerad om verksamhetens kvalitet, resultat och effektivitet som helhet. Sådan information är av fundamental betydelse för tilliten hos dem som på frivillig väg söker kontakt eller som kommer i kontakt med socialtjänsten på andra sätt, t.ex. genom anmälan. Det är också en förutsättning för att de som arbetar inom socialtjänsten ska kunna genomföra fortlöpande förbättringar av verksamheten. För beslutsfattare är den fortlöpande uppföljningen nödvändig för beslut om resursallokeringar och prioriteringar. Anställdas möjlighet att systematisera, dokumentera och kommunicera sitt arbete utåt behöver säkras.

Utredningen föreslår

-

att socialnämndens ansvar för att följa upp verksamheten som helhet förtydligas i lagstiftningen.

Det är nödvändigt att en verksamhet som har som uppgift att skydda utsatta barn och unga har tillförlitliga system för egenkontroll av verksamheten. Barn- och ungdomsvården är otvetydigt ett område där fel och försummelser kan få svåra konsekvenser för barn, unga och deras familjer. Det finns också erfarenheter och vittnesbörder om fel och övergrepp, som begåtts inom vården. Det kan t.ex. handla om för ett barn allvarliga förhållanden, som blir ouppmärksammade på grund av bristande rutiner för hanteringen av anmälningar eller därför att viktig information saknas eller är ofullständig. Det finns även inbyggda risker när samhället, med eller utan samtycke, tar över ansvaret för ett barns uppväxt och vård, genom att placera barnet i en miljö där nämnden vare sig kan eller bör ha daglig insyn. I gengäld måste socialtjänsten på olika sätt minimera risken för att miljön är olämplig eller att barnet utsätts för oegentligheter eller övergrepp av olika slag.

Utredningen föreslår

-

att socialnämnden ska vara skyldig att, inom ramen för kvalitetsarbetet, särskilt uppmärksamma behovet av rutiner för att förebygga, upptäcka och åtgärda risker och missförhållanden inom barn- och ungdomsvården.

Socialsekreterare som arbetar inom den sociala barn- och ungdomsvården har ett komplicerat och ansvarsfullt arbete. Arbetet med att säkerställa att barn och unga inte far illa innebär ofta svåra bedömningar, som kan vara livsavgörande för barn, ungdomar och föräldrar. Att socialsekreterare som arbetar med dessa uppgifter har tillräcklig kompetens och erfarenhet bör vara ett självklart krav, med tanke på föräldrars och barns behov av rättssäkerhet och kvalitet i verksamheten. De förhoppningar som uttryckts i många utredningar och andra sammanhang om att kompetens och utbildningsnivå ska höjas på frivillig väg har inte visat sig infrias i tillräcklig utsträckning.

Utredningen föreslår

-

att socionomexamen ska krävas för arbetsuppgifter som innebär bedömning av om utredning ska inledas, utredning och bedömning av behovet av insatser eller andra åtgärder samt uppföljning av beslutade insatser,

-

att socialnämnden ska vara skyldig att erbjuda socialsekreterare som saknar tidigare erfarenhet av ovan nämnda arbetsuppgifter lämplig introduktion och stöd i yrket,

-

att en specialistutbildning på avancerad nivå om minst ett år införs,

-

att det på sikt bör bli en lagstadgad skyldighet för socialnämnden att ha tillgång till specialistkompetens för den sociala barn- och ungdomsvården, samt

-

att ambitionen bör vara att skyldighet att ha tillgång till specialistkompetens kan införas inom åtta år.

Uppföljning och utvärdering av LBU

Utredningen föreslår att regeringen anslår 10 miljoner kronor för ett eller flera forskningsprojekt i syfte att värdera effekterna av några av de viktigaste förändringarna i lagstiftningen. Medlen bör sökas i konkurrens.

Vid sidan av forskningsprojekten bör Socialstyrelsen följa upp hur ett antal av de nya bestämmelserna har kommit att tillämpas i praktiken och om förändringar i avsedd riktning har påbörjats eller genomförts på ett avsett sätt.

Ekonomiska konsekvenser av förslagen

Om utredningens förslag genomförs kommer detta att innebära att kommunerna bör ersättas enligt finansieringsprincipen för utökade arbetsuppgifter och höjd ambitionsnivå med uppskattningsvis 208 miljoner kronor. För en eventuell ny specialistutbildning på den avancerade nivån och för att kommunerna på sikt kunna svara mot krav på tillgång till specialistkompetent personal för vissa angivna arbetsuppgifter beräknas kostnaderna uppgå till mellan 113 och 225 miljoner kronor per år under en åttaårsperiod.

Särskilda yttranden

Särskilda yttranden har avgivits av förbundsordförande Christin Johansson, Akademikerförbundet SSR, samt av sakkunniga Camilla Sköld Jansson och Pär Ödman, Sveriges Kommuner och Landsting.

Författningsförslag

Förslag till lag ( 0000:000 ) om stöd och skydd för barn och unga

Härigenom föreskrivs följande

1 kap. Mål och tillämpningsområde

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om insatser och andra åtgärder inom socialtjänsten som rör barn och unga. Lagen gäller inte frågor om ekonomiskt bistånd.

Om inte annat följer av denna lag, gäller bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453).

Av 4 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade följer att den lagen inte innebär någon inskränkning i de rättigheter som barn och unga med funktionshinder kan ha enligt denna lag.

2 § Målet med verksamheten enligt denna lag är att barn och unga ska kunna växa upp under trygga och goda förhållanden. För att uppfylla målet ska socialnämnden tillsammans med myndigheter och andra samhällsorgan särskilt uppmärksamma barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa.

3 § Med barn avses i denna lag varje människa under 18 år. Med unga avses varje människa under 21 år.

4 § Socialtjänstens insatser enligt denna lag ska bygga på respekt för människors självbestämmanderätt och integritet. Insatser för barn och unga ska så långt möjligt utformas och genomföras i samförstånd med barnet eller den unge och hans eller hennes vårdnadshavare.

Vård och vissa andra åtgärder kan dock beslutas även utan samtycke under de förutsättningar som anges i denna lag.

2 kap. Kommunens ansvar och insatser

Övergripande ansvar

1 § Socialnämnden ska i samarbete med hemmen se till att barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa får det stöd och skydd som de behöver. Om hänsynen till barnets eller den unges bästa motiverar det ska nämnden se till att barnet eller den unge får vård, fostran och behandling utanför det egna hemmet.

Ansvarig kommun

2 § I 2 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453) anges att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. I 16 kap. 1 § samma lag finns bestämmelser om överflyttning av ett ärende om vård eller annan åtgärd till en annan kommun.

I 16 kap. 2 § socialtjänstlagen samt i 6 kap. 4 § och 9 kap. 18 § denna lag finns bestämmelser om ansvar i vissa fall för annan kommun än den som barnet eller den unge vistas i.

Samverkan

3 § Socialnämnden ska i frågor som rör barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. I fråga om utlämnande av uppgifter gäller de begränsningar som följer av 12 kap. denna lag och av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Nämnden ska aktivt verka för att samverkan kommer till stånd.

Förebyggande insatser

4 § Socialnämnden ska tillsammans med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs uppmärksamma och motverka miljöer som är skadliga för barn och unga.

5 § Socialnämnden ska bedriva uppsökande och annat förebyggande arbete för att förhindra att barn och unga far illa.

Nämnden ska aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och unga av alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel eller beroendeframkallande medel samt dopningsmedel.

6 § Kommunen får erbjuda allmänna öppna insatser till barn, unga och deras föräldrar utan föregående behovsprövning.

Behovsprövade insatser

7 § Socialnämnden ska ha tillgång till öppna insatser för att kunna möta barns, ungas och deras föräldrars olika behov.

8 § Socialnämnden kan utse en särskild person (kontaktperson) eller en familj (kontaktfamilj) med uppgift att hjälpa barnet eller den unge och hans eller hennes närmaste i personliga angelägenheter.

Om barnet eller den unge har behov av särskilt stöd och särskild vägledning för att motverka en risk för missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende, kan nämnden utse en särskilt kvalificerad kontaktperson för honom eller henne.

Socialnämnden ska kontinuerligt följa genomförandet av insatser enligt första och andra styckena.

9 § Socialnämnden ansvarar för att barn och unga som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende.

Ytterligare bestämmelser om vård utanför det egna hemmet finns i 9 kap.

Vad som avses med hem för vård eller boende och familjehem regleras i 6 kap.1 a och 1 b §§socialtjänstlagen (2001:453).

Uppföljning och eftervård

10 § Socialnämnden ska med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och unga som har visat tecken till en ogynnsam utveckling.

11 § Socialnämnden ska i sin omsorg om barn och unga tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan ett mål eller ärende om vårdnad, boende, umgänge eller adoption har avgjorts.

12 § Socialnämnden ska i sin omsorg om barn och unga tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård utanför det egna hemmet upphört.

Samarbetssamtal m.m.

13 § Kommunen ansvarar för

1. att föräldrar kan erbjudas samtal under sakkunnig ledning i syfte att nå enighet i frågor som gäller vårdnad, boende och umgänge (samarbetssamtal), samt

2. att föräldrar får hjälp att träffa avtal enligt 6 kap. 6 §, 14 a § andra stycket eller 15 a § tredje stycket föräldrabalken.

Familjerådgivning

14 § I 5 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453) finns bestämmelser om att familjerådgivning ska erbjudas dem som begär det.

Brottsoffer

15 § Socialnämnden ansvarar för att barn och unga som utsatts för brott samt deras närstående får stöd och hjälp som de behöver.

Socialnämnden ansvarar också för att barn som bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående får stöd och hjälp.

Medling

16 § Kommunen ansvarar för att medling enligt lagen (2002:445) om medling med anledning av brott kan erbjudas när brottet har begåtts av någon som är under 21 år.

Ungdomsvård och ungdomstjänst

17 § Kommunen ansvarar för att påföljden ungdomstjänst kan verkställas så snart det kan ske.

Socialnämnden ska bestämma det närmare innehållet i en utdömd ungdomstjänst i en arbetsplan och utse en handledare för den unge. Nämnden ska kontrollera att arbetsplanen följs.

18 § Har en domstol dömt någon till ungdomsvård eller till ungdomstjänst, ska socialnämnden underrätta åklagarmyndigheten, om det kan antas att det finns förutsättningar för åtgärd enligt 30 b § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare eller 32 kap. 4 § brottsbalken.

Framställning till domstol

19 § Om socialnämnden får veta att någon åtgärd behöver vidtas i fråga om vårdnad, umgänge eller förmynderskap för ett barn, ska nämnden göra en framställning eller ansökan om det hos den domstol till vilken ärendet hör. Detsamma gäller om nämnden bedömer att ett barn är i behov av målsägandebiträde.

Framställningen eller ansökan ska göras av socialnämnden i den kommun där barnet vistas eller, om barnet vårdas i ett annat hem än det egna, den socialnämnd som lämnat medgivande till det eller som placerat barnet där.

3 kap. Kvalitet och kompetens

1 § Insatser inom socialtjänsten enligt denna lag ska vara av god kvalitet. Kvaliteten i verksamheten ska systematiskt och fortlöpande utvecklas, följas upp och säkras.

Socialnämnden ansvarar för att det finns rutiner för att förebygga, upptäcka och åtgärda risker och missförhållanden inom den sociala barn- och ungdomsvården.

2 § För utförande av uppgifter inom socialtjänsten som regleras i denna lag ska det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet.

För utförande av uppgifter inom den sociala barn- och ungdomsvården är kommunen skyldig att använda socialsekreterare som har avlagt svensk socionomexamen eller som har sådan utbildning som erkänts av Socialstyrelsen enligt 3 §, om uppgifterna innefattar

1. bedömning av om utredning ska inledas,

2. utredning och bedömning av behovet av insatser eller andra åtgärder, eller

3. uppföljning av beslutade insatser. Socialnämnden ansvarar för att den socialsekreterare som självständigt utför sådana arbetsuppgifter som avses i andra stycket har för uppgiften tillräcklig erfarenhet. Saknar socialsekreteraren tillräcklig erfarenhet ska nämnden erbjuda denne lämplig introduktion och stöd i yrket.

3 § Socialnämnden får använda en socialsekreterare med utländsk examen för utförande av de uppgifter som anges i 2 § andra stycket om den utländska utbildningen ensam eller tillsammans med yrkeslivserfarenhet motsvarar en svensk socionomexamen.

Socialstyrelsen bedömer om kraven enligt första stycket är uppfyllda.

Regeringen kan meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna bestämmelse.

4 kap. Särskilt om barns och ungas rättigheter

1 § Vid beslut enligt denna lag ska vad som är bäst för barnet eller den unge vara avgörande.

2 § Vid en åtgärd enligt denna lag ska barnet eller den unge få relevant information och, om det inte är olämpligt, ges möjlighet att yttra sig. Barnets eller den unges inställning ska så långt möjligt

klarläggas. Hänsyn ska tas till barnets eller den unges vilja med beaktande av hans eller hennes ålder och mognad.

3 § Barn som har fyllt 15 år har rätt att själva föra sin talan i mål och ärenden enligt denna lag.

4 § Vid en utredning som rör barn får samtal med barnet genomföras utan vårdnadshavarens samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande.

5 kap. Anmälningsskyldighet

1 § Var och en som får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa bör anmäla detta till socialnämnden.

2 § Myndigheter vars verksamhet berör barn samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården, annan rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet, socialtjänsten och kriminalvården är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa.

Den som gör en anmälan enligt första stycket kan samtidigt påkalla ett särskilt möte för att uppmärksamma barnets situation. Om möte påkallats ska socialnämnden, om det inte är olämpligt med hänsyn till barnets bästa, kalla barnet, vårdnadshavaren och den som gjort anmälan till ett sådant möte.

Vad som i första och andra styckena sägs om myndigheters anmälningsskyldighet och möjlighet att påkalla möte med socialnämnden gäller även dem som är anställda hos sådana myndigheter. Detsamma gäller dem som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som berör barn och unga eller annan yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område. För familjerådgivning gäller i stället vad som sägs i 3 §.

Myndigheter, befattningshavare och yrkesverksamma som anges i första och tredje styckena är skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning rörande ett barns behov av stöd eller skydd.

3 § De som är verksamma inom familjerådgivning är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får känne-

dom om att ett barn av någon närstående utnyttjas sexuellt eller utsätts för fysisk eller psykisk misshandel. Detsamma gäller om de som är verksamma inom familjerådgivning i sin verksamhet får kännedom om att ett barn bevittnar våld mot någon närstående.

4 § Om anmälan från Barnombudsmannen gäller bestämmelserna i 7 § lagen (1993:335) om Barnombudsman.

5 § När socialnämnden efter en anmälan enligt 2–4 §§ beslutar att inleda eller inte inleda utredning ska nämnden på begäran informera den som har gjort anmälan om beslutet.

6 kap. Utredning

Inledande av utredning

1 § Socialnämnden ska utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan, anmälan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda nämnden att vidta någon åtgärd enligt denna lag.

När en anmälan enligt första stycket inkommit till socialnämnden ska nämnden genast göra en bedömning av om barnet eller den unge är i omedelbart behov av skydd. Beslut att inleda eller inte inleda utredning ska, om det inte finns synnerliga skäl, fattas inom fjorton dagar efter det att anmälan inkommit.

Utredningens bedrivande

2 § Utredningen ska bedrivas så att inte någon onödigt utsätts för skada eller olägenhet. Den ska inte göras mer omfattande än vad som är motiverat av omständigheterna i ärendet.

Särskilt om utredning rörande ett barns behov av stöd eller skydd

3 § Vid en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns stöd eller skydd får nämnden, för bedömningen av behovet av insatser, konsultera sakkunniga samt i övrigt ta de kontakter som behövs.

Utredningen ska bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom fyra månader. Finns det särskilda skäl får socialnämnden besluta att förlänga utredningen för viss tid.

Den som berörs av en sådan utredning ska underrättas om att en utredning inleds. Underrättelse ska ske genast om inte särskilda skäl talar mot det.

4 § Socialnämnden är skyldig att slutföra en utredning rörande ett barns behov av stöd eller skydd och fatta beslut i ärendet även om barnet byter vistelsekommun. Den nya vistelsekommunen är skyldig att på begäran bistå med den utredning som socialnämnden kan behöva för att fatta beslut i ärendet.

Första stycket gäller inte om den nya vistelsekommunen samtycker till att ta över utredningen av ärendet eller om ärendet annars flyttas över.

Vårdplan

5 § När barnet eller den unge behöver vårdas i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende ska en plan upprättas för den vård som socialnämnden avser att anordna (vårdplan). Planen ska även uppta åtgärder och insatser som andra huvudmän har ansvar för.

Läkarundersökning

6 § I ärenden som avser vård eller andra åtgärder enligt 8 kap. får socialnämnden besluta om läkarundersökning av barnet eller den unge samt utse läkare för undersökningen. Om undersökningen inte lämpligen kan genomföras i barnets eller den unges hem, får nämnden bestämma någon annan plats för den. I ett mål rörande insatser utan samtycke har rätten samma befogenhet.

Läkarundersökning ska, om den inte av särskilda skäl är obehövlig, ske innan nämnden gör ansökan enligt 8 kap. 4 §.

Uppföljning efter avslutad utredning

7 § Socialnämnden får besluta om uppföljning av ett barns situation när en utredning rörande barnets behov av stöd eller skydd avslutats utan insats. En förutsättning för uppföljning är att barnet, utan

att förhållanden som avses i 8 kap. föreligger, bedöms vara i särskilt behov av nämndens stöd eller skydd men samtycke till sådan åtgärd saknas.

Vid en uppföljning enligt första stycket får nämnden ta de kontakter som anges i 3 § första stycket och samtala med barnet i enlighet med vad som anges i 4 kap. 4 §.

Uppföljningen ska avslutas senast två månader från det att utredningen avslutats eller när nämnden dessförinnan finner skäl att inleda ny utredning enligt 1 §.

Nämnden ska underrätta den som berörs av uppföljningen om beslutet att inleda respektive avsluta denna.

Dokumentation

8 § En bedömning av barnets eller den unges behov av skydd enligt 1 § andra stycket ska dokumenteras.

9 § Vad som har kommit fram vid en utredning enligt denna lag och som har betydelse för ett ärendes avgörande ska tillvaratas på ett betryggande sätt.

10 § Handläggning av ärenden som rör barn och unga samt genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling ska dokumenteras. Dokumentationen ska utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse.

Handlingar som rör enskildas personliga förhållanden ska förvaras så att obehöriga inte får tillgång till dem.

11 § Dokumentationen ska utformas med respekt för den enskildes integritet. Den enskilde bör hållas underrättad om de journalanteckningar och andra anteckningar som förs om honom eller henne. Om den enskilde anser att dokumentationen är oriktig ska detta antecknas.

Förvaltningslagens tillämplighet

12 § Socialnämnden ska i alla ärenden tillämpa bestämmelserna om remissförfarande i 13 § förvaltningslagen (1986:223).

13 § I ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild ska socialnämnden tillämpa följande bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223):

1. 14 § första stycket om en parts rätt att meddela sig muntligen,

2. 16 och 17 §§ om en parts rätt att få del av uppgifter,

3. 20 § om motivering av beslut,

4. 21 § om underrättelse om beslut, och

5. 26 § om rättelse av skrivfel och liknande. Vad som sägs i första stycket gäller också när det är fråga om en ansökan eller ett yttrande till en annan myndighet i ett mål eller ärende som rör myndighetsutövning mot enskild hos denna.

14 § Den som enligt vad som sägs i 13 § ska ges tillfälle att yttra sig enligt 17 § förvaltningslagen (1986:223) har rätt att få företräde inför nämnden, om inte särskilda skäl föranleder annat.

Den som ges tillfälle att yttra sig ska underrättas om sin rätt att få företräde inför nämnden.

7 kap. Rätt till bistånd

1 § Barn och unga har rätt till bistånd av socialnämnden om deras behov av stöd och skydd inte tillgodoses på annat sätt.

Bistånd till barn enligt första stycket kan även omfatta insatser till barnets förälder.

Biståndet ska utformas så att det stärker barnets eller den unges möjligheter att växa upp under trygga förhållanden och att utvecklas väl.

2 §

Rätt till ekonomiskt bistånd regleras i socialtjänstlagen (2001:453).

3 § För barn som har fyllt 15 år får socialnämnden besluta om bistånd enligt 1 § i form av öppna insatser även utan vårdnadshavarens samtycke, om det är lämpligt och barnet begär eller samtycker till det.

8 kap. Vård utan samtycke

Förutsättningar för vård utan samtycke

Allmänt

1 § Av 1 kap. 4 § framgår att socialnämndens insatser enligt denna lag så långt möjligt ska utformas och genomföras i samförstånd med barnet eller den unge och hans eller hennes vårdnadshavare.

Den som är under 18 år ska dock beredas vård om någon av de situationer som anges i 2 eller 3 § föreligger och det kan antas att behövlig vård inte kan ges barnet med samtycke av den eller dem som har vårdnaden om honom eller henne och, när barnet har fyllt 15 år, av honom eller henne själv.

Vård med stöd av 3 § får även beredas den som har fyllt 18 men inte 20 år, om sådan vård med hänsyn till den unges behov och personliga förhållanden i övrigt är lämpligare än någon annan vård och det kan antas att behövlig vård inte kan ges med den unges samtycke.

Mål och ärenden som rör vård och andra åtgärder enligt detta kapitel ska handläggas skyndsamt.

Barnets hemförhållanden

2 § Vård ska beslutas om det på grund av fysisk eller psykisk misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet finns en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas.

Barnets eller den unges beteende

3 § Vård ska också beslutas om barnet eller den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende.

Vård ska också beslutas om den som dömts till sluten ungdomsvård enligt 32 kap. 5 § brottsbalken vid verkställighetens slut bedöms vara i uppenbart behov av fortsatt vård för att inte löpa sådan risk som avses i första stycket.

Beslut om vård

4 § Beslut om vård utan samtycke meddelas av länsrätten efter ansökan av socialnämnden.

Ansökan ska innehålla en redogörelse för

1. barnets eller den unges förhållanden,

2. de omständigheter som utgör grund för att barnet eller den unge behöver beredas vård,

3. tidigare vidtagna åtgärder,

4. den vård som socialnämnden avser att anordna,

5. hur relevant information lämnats till barnet eller den unge,

6. vilket slags relevant information som lämnats, samt

7. barnets eller den unges inställning.

5 § Rättens beslut om vård upphör att gälla, om vården inte har påbörjats inom fyra veckor från den dag då beslutet vann laga kraft.

Närmare bestämmelser om vården

6 § Vården ska anses påbörjad när barnet eller den unge på grund av ett beslut om omedelbart omhändertagande eller om vård enligt 2 eller 3 § har placerats utanför sitt eget hem.

7 § Socialnämnden bestämmer hur vård som ges med stöd av 2 eller 3 § ska ordnas och var barnet eller den unge ska vistas under vårdtiden. I fråga om den som vårdas i ett hem som avses i 10 kap. 1 § får dock Statens institutionsstyrelse i samband med att barnet eller den unge transporteras besluta att han eller hon tillfälligt ska vistas i ett annat sådant hem.

Nämnden får medge att barnet eller den unge vistas i sitt eget hem, om detta kan antas vara bäst ägnat att främja vården av honom eller henne. Vård med stöd av denna lag ska dock alltid inledas utanför barnets eller den unges eget hem.

Om nämndens beslut enligt första eller andra stycket inte kan avvaktas, får ordföranden eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat besluta i frågan. Beslutet ska anmälas vid nämndens nästa sammanträde.

8 § Socialnämnden eller den åt vilken nämnden har uppdragit vården ska ha uppsikt över barnet eller den unge och, i den utsträck-

ning det behövs för att genomföra vården, bestämma om hans eller hennes personliga förhållanden.

Nämnden har under vårdtiden samma ansvar som vårdnadshavaren för att barnets grundläggande rättigheter enligt 6 kap. 1 § föräldrabalken tillgodoses.

9 § Socialnämnden ansvarar för att barnets behov av umgänge med föräldrar och vårdnadshavare så långt möjligt tillgodoses.

Om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med vård enligt detta kapitel, får socialnämnden

1. besluta hur barnets umgänge med vårdnadshavare och med föräldrar som har umgängesrätt reglerad genom dom eller beslut av domstol eller genom avtal ska utövas, eller

2. besluta att barnets vistelseort inte ska röjas för föräldrar eller vårdnadshavare.

Socialnämnden ska minst en gång var tredje månad överväga om ett sådant beslut som avses i andra stycket fortfarande behövs.

Upphörande av vård

10 § När vård som beslutats med stöd av 2 eller 3 § inte längre behövs, ska socialnämnden besluta att vården ska upphöra. Nämnden ska noga förbereda barnets återförening med den eller dem som har vårdnaden om honom eller henne.

Vård som har beslutats med stöd av 2 § ska upphöra senast när barnet fyller 18 år.

Vård som har beslutats med stöd av 3 § ska upphöra senast när barnet eller den unge fyller 21 år.

11 § Beslut om vård med stöd av denna lag hindrar inte beslut om

1. avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (2005:716),

2. utvisning enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,

3. utlämning enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott,

4. utlämning enligt lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge,

5. utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling,

6. utlämning enligt lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt,

7. överlämnande enligt lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen,

8. överlämnande enligt lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder, eller

9. utlämning enligt lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone.

Vård med stöd av denna lag upphör när ett beslut enligt första stycket har verkställts.

Omedelbart omhändertagande

12 § Socialnämnden får besluta att den som är under 20 år omedelbart ska omhändertas, om

1. det är sannolikt att barnet eller den unge behöver beredas vård med stöd av 2 eller 3 §, och

2. rättens beslut om vård inte kan avvaktas med hänsyn till risken för barnets eller den unges hälsa eller utveckling eller till att den fortsatta utredningen allvarligt kan försvåras eller vidare åtgärder hindras.

Om socialnämndens beslut om omhändertagande inte kan avvaktas, får nämndens ordförande eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat besluta om omhändertagande. Beslutet ska anmälas vid nämndens nästa sammanträde.

När socialnämnden har ansökt om vård enligt 4 §, får även rätten besluta att barnet eller den unge omedelbart ska omhändertas.

13 § Har socialnämnden beslutat om omedelbart omhändertagande, ska beslutet underställas länsrätten inom en vecka från den dag då beslutet fattades. Därvid ska beslutet jämte handlingarna i ärendet tillställas rätten.

Länsrätten ska pröva beslutet så snart det kan ske. Om det inte finns synnerliga hinder, ska prövningen ske inom en vecka från den dag då beslutet och handlingarna kom in till rätten.

Om beslutet inte har underställts länsrätten inom föreskriven tid, upphör omhändertagandet.

Har socialnämnden beslutat om omedelbart omhändertagande efter det att nämnden har ansökt om vård med stöd av 2 eller 3 §,

ska beslutet underställas den rätt som prövar frågan om vård. Därvid gäller bestämmelserna i första–tredje styckena.

14 § Om länsrätten fastställer ett beslut om omedelbart omhändertagande, ska socialnämnden inom fyra veckor från den dag då omhändertagandet verkställdes ansöka hos länsrätten om att barnet eller den unge ska beredas vård med stöd av 2 eller 3 §. Länsrätten får medge förlängning av denna tid, om ytterligare utredning eller någon annan särskild omständighet gör det nödvändigt.

15 § Ett omedelbart omhändertagande upphör

1. om ansökan om vård inte har gjorts inom den tid som anges i 14 § och inte heller förlängning av tiden har begärts, eller

2. när rätten avgör frågan om vård. Ett beslut om omedelbart omhändertagande får inte verkställas om barnet eller den unge är häktad.

Om det inte längre finns skäl för ett omhändertagande, ska socialnämnden besluta att detta genast ska upphöra. Ett sådant beslut får meddelas också av den rätt som prövar en fråga om vård med stöd 2 eller 3 §.

Öppna insatser utan samtycke

16 § Om det kan antas att den som är under 20 år till följd av ett beteende som avses i 3 § kommer att behöva beredas vård enligt denna lag om beteendet fortsätter och det stöd eller den behandling som barnet eller den unge behöver inte kan ges med samtycke av barnet eller den unge själv, om han eller hon har fyllt 15 år, och av barnets vårdnadshavare, får socialnämnden besluta

1. att barnet eller den unge ska hålla regelbunden kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson som socialnämnden utsett, eller

2. att barnet eller den unge ska delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten.

När ett sådant beslut meddelas ska en särskild genomförandeplan finnas.

Bestämmelserna i 9 kap. 10 § första stycket första meningen och 9 kap. 14 § andra stycket samt 8 kap. 10 § första och tredje styckena gäller i tillämpliga delar också i fråga om beslut enligt första stycket. Prövning enligt 9 kap. 14 § andra stycket av frågan om

sådant beslut ska upphöra att gälla ska ske första gången inom sex månader från dagen för nämndens beslut.

17 § Ett beslut enligt 16 § upphör att gälla, om

1. beslut fattas om omedelbart omhändertagande, eller

2. ansökan om vård bifalls.

Flyttningsförbud

18 § Länsrätten får efter ansökan av socialnämnden för viss tid eller tills vidare förbjuda den som har vårdnaden om ett barn att ta denne från ett familjehem om det finns en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas om han eller hon skiljs från hemmet (flyttningsförbud).

19 § Ansökan om flyttningsförbud görs av den socialnämnd som har beslutat att placera barnet i familjehemmet. Samma nämnd beslutar om tillfälligt flyttningsförbud enligt 21 §.

20 § Socialnämnden ska minst en gång var tredje månad överväga om ett flyttningsförbud fortfarande behövs.

När ett flyttningsförbud inte längre behövs, ska socialnämnden besluta att förbudet ska upphöra.

21 § Socialnämnden får besluta om tillfälligt flyttningsförbud, om

1. det är sannolikt att ett flyttningsförbud behövs, och

2. rättens beslut om flyttningsförbud inte kan avvaktas med hänsyn till risken för barnets hälsa eller utveckling.

Om socialnämndens beslut om tillfälligt flyttningsförbud inte kan avvaktas, får nämndens ordförande eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat besluta om ett sådant förbud. Beslutet ska anmälas vid nämndens nästa sammanträde.

När socialnämnden har ansökt om flyttningsförbud, får även rätten besluta om ett tillfälligt flyttningsförbud.

22 § Har socialnämnden beslutat om tillfälligt flyttningsförbud, ska beslutet underställas länsrätten. Därvid gäller bestämmelserna i 13 § första–tredje styckena.

23 § Om länsrätten fastställer ett beslut om tillfälligt flyttningsförbud, ska socialnämnden inom två veckor från dagen för länsrättens beslut ansöka om flyttningsförbud.

24 § Ett tillfälligt flyttningsförbud upphör

1. om ansökan om flyttningsförbud inte har gjorts inom den tid som anges i 23 §, eller

2. när rätten avgör frågan om flyttningsförbud. Om det inte längre finns skäl för ett tillfälligt flyttningsförbud, ska socialnämnden besluta att detta genast ska upphöra. Ett sådant beslut får meddelas också av den rätt som prövar en fråga om flyttningsförbud.

25 § Om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med ett flyttningsförbud eller ett tillfälligt flyttningsförbud får socialnämnden besluta hur barnets umgänge ska utövas med vårdnadshavare och med föräldrar som har umgängesrätt reglerad genom dom eller beslut av domstol eller genom avtal.

9 kap. Vård utanför det egna hemmet

Förutsättningar för vård utanför det egna hemmet

Allmänna bestämmelser

1 § Ett barn får inte utan socialnämndens medgivande eller beslut om vård tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna eller någon annan som har vårdnaden om honom eller henne.

2 § När ett barn placeras i ett annat hem än det egna ska det i första hand övervägas om barnet kan tas emot av någon anhörig eller annan närstående. Vad som är bäst för barnet ska dock enligt 4 kap. 1 § alltid vara avgörande.

Vård i familjehem

3 § Socialnämnden får inte fatta beslut om vård i ett familjehem utan att förhållandena i det enskilda familjehemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda av socialnämnd.

Om nämndens prövning gäller ett hem i en annan kommun, ska nämnden informera och samråda med den kommunen innan den fattar sitt beslut. Om det finns någon i det enskilda hemmet som vistas där efter beslut av en annan kommun ska nämnden informera och samråda även med den kommunen.

Den kommun där det enskilda hemmet finns är utan hinder av sekretess skyldig att lämna de upplysningar som kan vara av betydelse för den placerande nämndens utredning enligt första stycket.

4 § Socialnämnden är skyldig att i samband med beslut om placering i ett familjehem teckna avtal med familjehemmet om socialnämndens och familjehemmets åtaganden under placeringen.

Vård i jourhem

5 § Socialnämnden får inte placera ett barn i ett sådant enskilt hem som vid upprepade tillfällen tar emot barn för tillfällig vård och fostran (jourhem) om inte förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i det är utredda av socialnämnd. Vad som anges i 3 § andra och tredje styckena gäller även inför beslut om placering i jourhem.

Om det inte finns särskilda skäl får ett barn vårdas i ett jourhem i högst två månader efter det att socialnämndens utredning om ingripande till barnets stöd eller skydd avslutats.

Privat placering

6 § Socialnämnden får inte lämna medgivande enligt 1 § att ta emot ett barn för stadigvarande vård och fostran utan att förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda av socialnämnd. Vad som anges i 3 § andra och tredje styckena gäller även den utredning som här avses.

Ett medgivande enligt 1 § meddelas av socialnämnden i vårdnadshavarens hemkommun.

Förbud mot förmedling av barn

7 § Enskilda personer eller sammanslutningar får inte bedriva verksamhet som syftar till att förmedla barn till hem som avses i 1 eller 5 §.

Vårdens genomförande

8 § För barn och unga som vårdas i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende ska en plan upprättas över hur vården ska genomföras (genomförandeplan). Planen ska även uppta åtgärder och insatser som andra huvudmän har ansvar för.

9 § Socialnämnden ansvarar för att de barn och unga som vårdas i ett jourhem, familjehem eller i ett hem för vård eller boende får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden.

Vården bör utformas så att den främjar barnets eller den unges samhörighet med anhöriga och andra närstående samt kontakt med hemmiljön.

Socialnämnden ska verka för att de barn och unga som avses i första stycket får lämplig utbildning samt att de får den hälso- och sjukvård som de behöver.

10 § Socialnämnden ska noga följa vården av de barn och unga som vårdas i ett jourhem, familjehem eller i ett hem för vård eller boende. Nämnden ska särskilt uppmärksamma barnets eller den unges hälsa, utveckling och skolgång samt relationer till anhöriga och andra närstående.

Socialnämnden ska följa vården främst genom

1. regelbundna personliga besök i det hem där barnet eller den unge vistas,

2. enskilda samtal med barnet eller den unge,

3. samtal med den eller dem som tagit emot barnet eller den unge i sitt hem, och

4. samtal med vårdnadshavarna.

11 § Vid vård i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende ska det finnas en av socialnämnden särskilt utsedd socialsekreterare som ansvarar för kontakterna med barnet eller den unge.

Den särskilt utsedda socialsekreteraren ska besöka barnet eller den unge i den omfattning som är lämplig utifrån barnets eller den unges behov och önskemål, dock minst fyra gånger per år.

12 § Socialnämnden ska lämna föräldrarna till barn och unga som vårdas i ett annat hem än det egna råd, stöd och annan hjälp som de behöver.

13 § Socialnämnden är skyldig att tillhandahålla den utbildning som behövs för dem som nämnden avser att anlita som jourhem eller familjehem.

Socialnämnden ska lämna dem som vårdar barn och unga i jourhem eller i familjehem råd, stöd och annan hjälp som de behöver.

Övervägande och omprövning av vården

14 § Vårdas barnet eller den unge med stöd av 7 kap. 1 § i ett annat hem än det egna, ska socialnämnden minst en gång var sjätte månad överväga om vården fortfarande behövs och hur vården i sådant fall bör inriktas och utformas. Detsamma gäller barn som bereds vård med stöd av 8 kap. 2 §.

Har barnet eller den unge beretts vård med stöd av 8 kap. 3 §, ska socialnämnden inom sex månader från dagen för verkställighet av vårdbeslutet pröva om vården ska upphöra. Denna fråga ska därefter prövas fortlöpande inom sex månader från senaste prövning.

Uppföljning efter avslutad placering

15 § Socialnämnden får besluta om uppföljning av ett barns situation när en placering i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende upphört. En förutsättning för uppföljning är att barnet, utan att förhållanden som avses i 8 kap. föreligger, bedöms vara i särskilt behov av nämndens stöd eller skydd men samtycke till sådan åtgärd saknas.

Vid en uppföljning enligt första stycket får nämnden ta de kontakter som anges i 6 kap. 3 § första stycket och samtala med barnet i enlighet med vad som anges i 4 kap. 4 §.

Uppföljningen ska avslutas senast två månader från det att placeringen upphört eller när nämnden dessförinnan finner skäl att inleda ny utredning enligt 6 kap. 1 §.

Nämnden ska underrätta den som berörs av uppföljningen om beslutet att inleda respektive avsluta denna.

Vårdnadsöverflyttning

16 § När ett barn har varit placerat i samma familjehem under tre år från det att placeringen verkställdes, ska socialnämnden särskilt överväga om det finns skäl att ansöka om överflyttning av vårdnaden enligt 6 kap. 8 § föräldrabalken.

17 § Om vårdnaden av ett barn flyttats över till en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare som barnet tidigare varit familjehemsplacerat hos, får kommunen fortsätta att betala dessa vårdnadshavare skälig ersättning.

18 § Om vårdnaden av ett barn flyttats över till en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare som barnet tidigare varit familjehemsplacerat hos, ska socialnämnden ge dessa råd och stöd.

Råd och stöd enligt första stycket ska, om de särskilt förordnade vårdnadshavarna begär det, ges av socialnämnden i den kommun som beslutat om familjehemsplaceringen.

10 kap. Vård i särskilt ungdomshem

1 § För vård av barn eller unga som på någon grund som anges i 8 kap. 3 § behöver stå under särskilt noggrann tillsyn ska det finnas särskilda ungdomshem.

Om socialnämnden har beslutat att barnet eller den unge ska vistas i ett hem som avses i första stycket ska Statens institutionsstyrelse anvisa plats i ett sådant hem.

Får någon som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen och är verksam vid ett särskilt ungdomshem kännedom om att barnet eller den unge har en sådan smittsam sjukdom som enligt 1 kap. 3 § andra stycket smittskyddslagen (2004:168) utgör allmänfarlig sjukdom, ska Statens institutionsstyrelse underrättas, om det inte står klart att det inte finns risk för smittspridning.

2 § Om barnet eller den unge vårdas på någon grund som anges i 8 kap. 3 § och vistas i ett hem för särskilt noggrann tillsyn, får han eller hon hindras att lämna hemmet och i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som är nödvändig för att vården ska kunna genomföras. Barnets eller den unges rörelsefrihet får också inskränkas när det behövs av hänsyn till andra intagnas eller personalens säkerhet.

3 § Den intagne har rätt att ringa och ta emot telefonsamtal, ta emot besök samt vistas utanför hemmet i den utsträckning som lämpligen kan ske. Den intagne får dock förvägras telefonsamtal och besök, om det kan äventyra vården eller ordningen vid hemmet.

En vistelse utanför hemmet ska avse en på förhand bestämd tid, dock högst fyra veckor.

Beslut om inskränkning i rätten att föra telefonsamtal eller ta emot besök samt om vistelse utanför hemmet fattas av Statens institutionsstyrelse. Beslut om vistelse utanför hemmet ska fattas efter samråd med socialnämnden.

I lagen (1996:981) om besöksinskränkningar vid viss tvångsvård finns bestämmelser om besök på vårdinstitutioner enligt denna lag.

4 § Den intagne får beredas vård vid en enhet inom hemmet som är låsbar eller på annat sätt inrättad för särskilt noggrann tillsyn, om det är nödvändigt med hänsyn till den intagnes, övriga intagnas eller personalens säkerhet, eller om det är nödvändigt för att förhindra att den intagne avviker eller för att i övrigt genomföra vården. Om det krävs med hänsyn till den intagnes speciella behov av vård, hans eller hennes säkerhet eller övriga intagnas säkerhet, får en intagen på en sådan enhet hindras från att träffa andra intagna (vård i enskildhet).

Den intagne får vårdas vid en sådan enhet under högst två månader i följd. Om särskilda behandlingsskäl föranleder det, får dock vården vid enheten pågå längre tid, förutsatt att något av de fall som anges i första stycket fortfarande föreligger och att den intagne samtidigt ges möjlighet till vistelse i öppnare former eller utanför hemmet. En fråga om vård i enskildhet ska prövas fortlöpande och alltid omprövas inom sju dagar från senaste prövning.

5 § Om det är särskilt påkallat på grund av att den intagne uppträder våldsamt eller är så påverkad av berusningsmedel att han eller

hon inte kan hållas till ordningen, får den intagne hållas i avskildhet. Han eller hon ska då stå under fortlöpande uppsikt av personalen. Den intagne får dock inte hållas i sådan avskildhet längre tid än vad som är oundgängligen nödvändigt och inte i något fall under längre tid än 24 timmar i följd.

Är den intagne under 15 år ska läkare skyndsamt yttra sig om varje åtgärd som vidtas enligt första stycket. Om läkaren begär det ska åtgärden genast avbrytas.

6 § Den som omfattas av bestämmelserna i 2 § får inte inneha narkotika, alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel, sådana medel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller sådana varor som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor eller injektionssprutor, kanyler eller andra föremål som är särskilt ägnade att användas för missbruk av eller annan befattning med narkotika. Barnet eller den unge får inte heller inneha något annat som kan vara till men för vården eller ordningen vid hemmet. Om sådan egendom påträffas, ska den omhändertas.

7 § Om det behövs, får den som omfattas av bestämmelserna i 2 § kroppsvisiteras eller ytligt kroppsbesiktigas, vid ankomst till hemmet, för kontroll av att denne inte bär på sig något som han eller hon inte får inneha där. Detsamma gäller om det under vistelsen i hemmet uppkommer misstanke att sådan egendom ska påträffas hos honom eller henne.

All den hänsyn som omständigheterna medger ska iakttas vid kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning. Om möjligt ska ett vittne närvara.

8 § Den intagne är, om inte annat föranleds av medicinska eller liknande skäl, skyldig att efter uppmaning lämna blod-, urin- eller utandningsprov för kontroll av om han eller hon är påverkad av narkotika, alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel, sådana medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller sådana medel som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, om det kan misstänkas att den intagne är påverkad av något sådant medel.

9 § Bestämmelserna i 6 och 7 §§ ska gälla för alla som vårdas i ett hem för särskilt noggrann tillsyn, om det är nödvändigt för att

genomföra vården och upprätthålla ordningen vid hemmet och regeringen, eller efter regeringens bemyndigande, Statens institutionsstyrelse medger det.

10 § Den som omfattas av bestämmelserna i 2 § får underkastas övervakning av sina brev och andra försändelser, om detta behövs med hänsyn till ordningen vid hemmet eller till barnets eller den unges särskilda förhållanden. För detta ändamål får Statens institutionsstyrelse öppna och ta del av försändelser som kommer till eller sänds från barnet eller den unge. Om en ankommande försändelse innehåller egendom som barnet eller den unge inte får inneha enligt 6 §, ska egendomen omhändertas.

Brev mellan barnet eller den unge och en svensk myndighet eller advokat eller hans eller hennes offentliga biträde ska vidarebefordras utan föregående granskning.

11 § Har narkotika, alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel, sådana medel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller sådana varor som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor omhändertagits enligt 6 eller 10 § eller har sådan egendom påträffats inom ett hem för särskilt noggrann tillsyn utan att det finns någon känd ägare till egendomen, ska Statens institutionsstyrelse låta förstöra eller försälja egendomen enligt bestämmelserna om beslagtagen egendom i 2 § första stycket 1 lagen (1958:205) om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m. Belopp som har erhållits vid försäljning tillfaller staten.

Detsamma ska gälla i fråga om injektionssprutor, kanyler och andra föremål som är särskilt ägnade att användas för missbruk av eller annan befattning med narkotika.

12 § Tvångsåtgärder enligt 2–5 §§ och 7–10 §§ får användas endast om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Är mindre ingripande åtgärder tillräckliga, ska de användas.

13 § I 3 § och 9–11 §§ finns bestämmelser om att beslut fattas av

Statens institutionsstyrelse. Härutöver fattas beslut enligt 2 och 4– 8 §§ av Statens institutionsstyrelse.

14 § Statens institutionsstyrelse ska följa upp den verksamhet som regleras i detta kapitel. Uppföljningen ska omfatta tiden såväl under som efter avslutad vård.

Socialnämnden ska till Statens institutionsstyrelse lämna de uppgifter om enskilda som Statens institutionsstyrelse behöver för att fullgöra den skyldighet som följer av första stycket.

11 kap. Internationella adoptioner

1 § Ett barn med hemvist utomlands får inte utan socialnämndens medgivande tas emot i syfte att adopteras av någon som inte är barnets förälder eller har vårdnaden om barnet. Medgivande ska inhämtas innan barnet lämnar det land där det har sitt hemvist.

Medgivande får lämnas endast om den sökande är lämpad att adoptera. Vid den bedömningen ska särskild hänsyn tas till sökandens kunskaper och insikter om adoptivbarn och deras behov och den planerade adoptionens innebörd, sökandens ålder, hälsotillstånd, personliga egenskaper och sociala nätverk. Sökanden ska vidare ha deltagit i av kommunen anvisad föräldrautbildning inför adoption.

Om sökanden har adopterat barn från utlandet tidigare får medgivande lämnas även om han eller hon inte har deltagit i föräldrautbildning.

Medgivandet upphör att gälla om inte barnet har tagits emot i hemmet inom två år från det medgivandet lämnades.

2 § Den eller de som vill adoptera är skyldiga att anmäla till socialnämnden om deras omständigheter ändras mer väsentligt under den tid medgivandet gäller. Medgivandet ska återkallas, om förutsättningarna för det inte längre finns. Medgivandet kan återkallas även när barnet har tagits emot av den eller de som vill adoptera, om en fortsatt vistelse hos dem inte vore förenlig med barnets bästa.

3 § När ett visst barn har föreslagits för adoption, ska socialnämnden skyndsamt och senast inom två veckor från det att den eller de som vill adoptera kommit in med en anmälan om detta pröva om samtycke ska ges till att adoptionsförfarandet får fortsätta. Om det är fråga om ett adoptionsförfarande som omfattas av lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventio-

nen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner, ska därvid 3 § i den lagen tillämpas. Den tid inom vilken prövning ska ske får förlängas om det finns synnerliga skäl.

4 § Ett medgivande enligt 1 § att ta emot ett barn med hemvist utomlands i syfte att adoptera det och ett samtycke enligt 3 § till att adoptionsförfarandet får fortsätta meddelas av socialnämnden i den eller de sökandes hemkommun.

I de fall samtycke enligt 3 § lämnats av socialnämnden i en annan kommun fullgör i stället den nämnden skyldigheterna enligt 5 §.

5 § Till dess att adoptionen är genomförd ska socialnämnden

1. medverka till att barnet får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden,

2. verka för att barnet får lämplig utbildning samt den hälso- och sjukvård som det behöver, samt

3. lämna dem som vårdar barnet råd, stöd och annan hjälp som de behöver.

6 § Om rätt för auktoriserade sammanslutningar att i vissa fall förmedla barn från utlandet för adoption finns bestämmelser i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling.

12 kap. Tystnadsplikt och sekretess

1 § Den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som avser insatser enligt denna lag får inte obehörigen röja vad han eller hon därvid har fått veta om enskildas personliga förhållanden.

2 § I det allmännas verksamhet gäller offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

3 § I 12 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns bestämmelser om sekretess till skydd för ett barn i förhållande till hans eller hennes vårdnadshavare.

4 § Av 10 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) framgår att socialnämnden utan hinder av sekretess kan polisanmäla brott som hindrar nämndens verksamhet.

Enligt 10 kap. 19 § samma lag hindrar sekretess inte att uppgift lämnas till polismyndighet eller annan myndighet som ska ingripa mot brott, om uppgiften behövs för att förhindra ett förestående eller avbryta ett pågående trafiknykterhetsbrott.

Av 10 kap. 21–23 §§ samma lag följer att sekretess i vissa fall inte hindrar att uppgifter som angår misstanke om brott lämnas till en åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet.

5 § Enligt 10 kap. 20 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) hindrar sekretess inte att uppgift som behövs för ett omedelbart polisiärt ingripande lämnas till polismyndighet när någon som kan antas vara under arton år påträffas av personal inom socialtjänsten under förhållanden som uppenbarligen innebär överhängande och allvarlig risk för barnets hälsa eller utveckling. Detsamma gäller om barnet påträffas när han eller hon begår brott.

Av 26 kap. 9 § samma lag framgår att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till hälso- och sjukvården eller annan myndighet inom socialtjänsten, om det behövs för att ge den som avses i paragrafen nödvändig vård, behandling eller annat stöd.

6 § Från socialtjänsten ska utan hinder av sekretess lämnas

1. uppgifter om huruvida någon vistas i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem, om uppgifterna för särskilt fall begärs av en domstol, åklagarmyndighet, polismyndighet, Kronofogdemyndigheten eller Skatteverket, och

2. uppgifter om en studerande som behövs för prövning av ett ärende om att avskilja denne från högskoleutbildning.

13 kap. Processuella bestämmelser

Offentligt biträde

1 § Offentligt biträde ska förordnas i mål och ärenden angående

1. beredande av vård enligt 8 kap. 2 eller 3 §,

2. omedelbart omhändertagande enligt 8 kap. 12 §,

3. upphörande av vård enligt 8 kap. 10 §,

4. flyttningsförbud enligt 8 kap. 18 §,

5. upphörande av flyttningsförbud enligt 8 kap. 20 §, eller vid

6. överklagande enligt 6 § första stycket 3. Offentligt biträde förordnas för den som åtgärden avser samt för dennes vårdnadshavare. Sådant biträde ska dock inte förordnas om det måste antas att behov av biträde saknas.

Behövs offentligt biträde både för barnet och för dennes vårdnadshavare, förordnas gemensamt biträde, om det inte finns motstridiga intressen mellan dem.

Offentligt biträde förordnas av den domstol som handlägger målet. I ärenden hos socialnämnd förordnas offentligt biträde av länsrätten.

2 § Den som är förordnad som offentligt biträde enligt 1 § för någon som är under 15 år, utan att samtidigt vara biträde för vårdnadshavaren, är utan särskilt förordnande barnets ställföreträdare i det mål eller ärende som förordnandet avser.

Handläggning i domstol

3 § Är barnet eller den unge omhändertagen eller har ett tillfälligt flyttningsförbud meddelats, ska länsrätten ta upp målet till avgörande inom två veckor från den dag då ansökan om vård enligt 8 kap. 4 § eller om flyttningsförbud enligt 8 kap. 18 § kom in. Länsrätten får förlänga denna tid, om ytterligare utredning eller någon annan särskild omständighet gör det nödvändigt.

4 § I mål om beredande eller upphörande av vård som avses i 8 kap. 2 eller 3 § eller om flyttningsförbud enligt 8 kap. 18 § ska länsrätten och kammarrätten hålla muntlig förhandling, om detta inte är uppenbart obehövligt. Muntlig förhandling ska alltid hållas, om någon part begär det. Parterna ska upplysas om sin rätt att begära muntlig förhandling.

Om en enskild part som har kallats vid vite att inställa sig personligen till en förhandling uteblir, får rätten förordna att han eller hon ska hämtas till rätten antingen omedelbart eller till en senare dag.

5 § Vid handläggning i kammarrätt ska nämndemän ingå i rätten i mål som avses i 7 § samt i andra mål angående vård eller åtgärder

enligt 8 kap. än mål om omedelbart omhändertagande och tillfälligt flyttningsförbud.

Överklagande och verkställighet av beslut

6 § Socialnämndens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om nämnden har meddelat beslut

1. om bistånd enligt 7 kap. 1 §,

2. i fråga om fortsatt vård enligt 8 kap.,

3. med stöd av 8 kap. 7 § i fråga om var vården av barnet eller den unge ska inledas eller i fråga om att flytta barnet eller den unge från det hem där han eller hon vistas,

4. med stöd av 8 kap. 9 § i fråga om umgänge eller beslutat att barnets vistelseort inte ska röjas,

5. om insats enligt 8 kap. 16 § eller prövat om ett sådant beslut ska upphöra att gälla,

6. med stöd av 8 kap. 20 § i fråga om fortsatt flyttningsförbud,

7. med stöd av 8 kap. 25 § i fråga om umgänge,

8. om medgivande enligt 9 kap. 1 §,

9. om medgivande enligt 11 kap. 1 §, 10. om återkallelse av medgivande enligt 11 kap. 2 §, 11. om samtycke enligt 11 kap. 3 §, eller 12. om förbud eller begränsning enligt 14 kap. 4 §. Andra beslut av nämnden enligt denna lag får inte överklagas. Rättens beslut enligt 8 kap. 14 § i fråga om förlängd ansökningstid och enligt 6 kap. 6 § om läkarundersökning får inte överklagas.

7 § Beslut av Statens institutionsstyrelse enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om beslutet

1. innebär inskränkningar i särskilt fall av rätten för den som vistas i hemmet att enligt 10 kap. 3 § föra telefonsamtal eller ta emot besök,

2. gäller vård i enskildhet enligt 10 kap. 4 § eller avskildhet enligt 10 kap. 5 §, eller

3. avser förstörande eller försäljning av egendom enligt 10 kap. 11 §.

Överklagande prövas av den länsrätt som meddelat beslutet om vård.

8 § Prövningstillstånd krävs inte vid överklagande till kammarrätten av länsrättens avgöranden i fråga om vård eller andra åtgärder som avses i 8 kap. Beträffande övriga avgöranden enligt denna lag krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten.

9 § Beslut i frågor som avses i 6 § första stycket 1 och 8–12 gäller omedelbart. Rätten får dock förordna att dess beslut i dessa frågor ska verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.

Beslut om omedelbart omhändertagande enligt 8 kap. 12 §, om öppna insatser utan samtycke enligt 8 kap. 16 § eller om tillfälligt flyttningsförbud enligt 8 kap. 21 § gäller omedelbart. Andra beslut av socialnämnd som avser vård enligt 8 kap. gäller omedelbart, om nämnden inte förordnar något annat.

Rätten får förordna att beslut som rätten har meddelat i frågor som avses i andra stycket andra meningen ska gälla omedelbart.

14 kap. Övriga bestämmelser

Delegation

1 § Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar (delegation) regleras i 10 kap. socialtjänstlagen (2001:453).

Delgivning

2 § I mål och ärenden enligt denna lag som avser myndighetsutövning mot enskild får delgivning inte ske med tillämpning av 12 eller 15 § delgivningslagen (1970:428).

Polishandräckning

3 § Polismyndigheten ska lämna biträde för att på begäran av

1. socialnämnden eller nämndens ordförande eller rätten bereda en läkare, som avses i 6 kap. 6 §, tillträde till barnets eller den unges hem eller för att föra barnet eller den unge till läkarundersökningen,

2. socialnämnden eller någon ledamot eller tjänsteman som nämnden har förordnat genomföra beslut om vård eller omhändertagande med stöd av 8 kap., och

3. Statens institutionsstyrelse efterforska och återhämta den som vårdas vid ett hem för särskilt noggrann tillsyn på någon grund som anges i 8 kap. 3 §, om barnet eller den unge har avvikit från hemmet, eller för att ombesörja någon annan förflyttning av honom eller henne.

Förbud mot att ta emot barn

4 § När ett barns bästa kräver det, får socialnämnden förbjuda eller begränsa möjligheterna för en person som har sitt hem inom kommunen att i hemmet ta emot andras barn.

Ett sådant förbud omfattar inte fall då det med hänsyn till särskilda omständigheter är uppenbart befogat att ett barn tas emot i hemmet.

Böter

5 § Till böter döms den som

1. överträder ett förbud eller en begränsning som har meddelats med stöd av 4 §, eller

2. åsidosätter någon av bestämmelserna i 9 kap. 1 § eller 11 kap. 1 § första stycket, eller, om inte gärningen är belagd med straff i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling, 9 kap. 7 §.

Allmänt åtal får väckas endast efter medgivande av Socialstyrelsen.

6 § Den som överträder ett flyttningsförbud eller ett tillfälligt flyttningsförbud ska dömas till böter.

Allmänt åtal får väckas endast efter medgivande av socialnämnden eller Socialstyrelsen.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2011, då lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ska upphöra att gälla.

2. En socialsekreterare som före ikraftträdandet av denna lag anställts för att utföra de uppgifter som anges i 3 kap. 2 § andra stycket ska till och med den 30 juni 2016 anses behörig att utföra de angivna uppgifterna.

Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)

Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (2001:453)1

dels att 5 kap. 1–2 §§, 6 kap. 5–16 §§, 11 kap. 2 §, 12 kap. 8 § och 14 kap. 1 § ska upphöra att gälla,

dels att rubrikerna närmast före 5 kap. 1 §, 6 kap. 5 § och 6 kap. 12 § ska utgå,

dels att 1 kap. 3 §, 3 kap. 6 §, 5 kap. 3 och 11 §§, 7 kap. 1 §, 8 kap. 2 §, 10 kap. 4–6 §§, 11 kap. 3 och 4 §§ samt 16 kap. 2, 3, 6, 6 a, 6 f och 6 h §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas nya paragrafer, 1 kap. 4 §, 6 kap. 1 a och 1 b §§, samt närmast före 5 kap. 3 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

3 §

Bestämmelser om vård utan samtycke ges i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall och i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.

Bestämmelser om vård av missbrukare utan samtycke finns i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.

4 §

Särskilda bestämmelser om insatser och andra åtgärder inom socialtjänsten som rör barn och unga finns i lagen ( 0000:000 ) om stöd och skydd för barn och unga.

1 Senaste lydelse av 5 kap. 1 § 2007:1315. 5 kap. 1 a § 2003:407. 5 kap. 1 b § 2006:901. 5 kap. 1 c § 2006:901. 6 kap. 6 § 2007:1315. 6 kap. 8 § 2003:407. 6 kap. 9 § 2003:407. 6 kap. 12 § 2004:770. 12 kap. 8 § 2006:901. 14 kap. 1 § 2003:407.

3 kap.

6 §2

Socialnämnden bör genom hemtjänst, dagverksamheter eller annan liknande social tjänst underlätta för den enskilde att bo hemma och att ha kontakt med andra.

Nämnden bör även i övrigt tillhandahålla sociala tjänster genom rådgivningsbyråer, socialcentraler och liknande, social jour eller annan därmed jämförlig verksamhet.

Nämnden kan utse en särskild person (kontaktperson) eller en familj med uppgift att hjälpa den enskilde och hans eller hennes närmaste i personliga angelägenheter, om den enskilde begär eller samtycker till det. För barn som inte har fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det. Har barnet fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnet självt begär eller samtycker till det.

Nämnden kan utse en särskild person (kontaktperson) eller en familj med uppgift att hjälpa den enskilde och hans eller hennes närmaste i personliga angelägenheter, om den enskilde begär eller samtycker till det.

Om en person som inte har fyllt 21 år har behov av särskilt stöd och särskild vägledning för att motverka en risk för missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende, kan nämnden utse en särskilt kvalificerad kontaktperson för den unge om denne begär eller samtycker till det. För barn som inte har fyllt 15 år får en sådan kontaktperson utses endast om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det. Har barnet fyllt 15 år får en särskilt kva-

2 Senaste lydelse 2006:901. Ändringen innebär bl.a. att fjärde stycket upphävs.

lificerad kontaktperson utses endast om barnet självt begär eller samtycker till det.

5 kap.

Familjerådgivning

3 §3

Kommunen skall sörja för - att föräldrar kan erbjudas samtal under sakkunnig ledning i syfte att nå enighet i frågor som gäller vårdnad, boende och umgänge (samarbetssamtal) samt

- att föräldrar får hjälp att träffa avtal enligt 6 kap. 6 §, 14 a § andra stycket eller 15 a § tredje stycket föräldrabalken .

Kommunen skall sörja för att familjerådgivning genom kommunens försorg eller annars genom lämplig yrkesmässig rådgivare kan erbjudas dem som begär det.

Kommunen ska sörja för att familjerådgivning genom kommunens försorg eller annars genom lämplig yrkesmässig rådgivare kan erbjudas dem som begär det.

Med familjerådgivning avses i denna lag en verksamhet som består i samtal med syfte att bearbeta samlevnadskonflikter i parförhållanden och familjer.

11 §4

Till socialnämndens uppgifter hör att verka för att den som utsatts för brott och dennes närstående får stöd och hjälp.

Socialnämnden skall särskilt beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp av närstående kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation.

Socialnämnden ska särskilt beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp av närstående kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation.

3 Senaste lydelse 2006:463. Ändringen innebär bl.a. att första stycket upphävs. 4 Senaste lydelse 2007:225. Ändringen innebär bl.a. att tredje stycket upphävs.

Socialnämnden skall också särskilt beakta att barn som bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående vuxna är offer för brott och kan vara i behov av stöd och hjälp.

6 kap.

1 a §

Med hem för vård eller boende avses ett hem inom socialtjänsten som tar emot enskilda för vård eller behandling i förening med ett boende. Om ett sådant hem drivs av ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ krävs dessutom att verksamheten bedrivs yrkesmässigt.

Som hem för vård eller boende räknas inte sådana särskilda boendeformer som avses i 5 kap. 5 § andra stycket eller 5 kap. 7 § tredje stycket.

1 b §

Med familjehem avses ett enskilt hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot barn för stadigvarande vård och fostran eller vuxna för vård och omvårdnad och vars verksamhet inte bedrivs yrkesmässigt.

Lydelse enligt 2009:596 Föreslagen lydelse

3 §

Behovet av sådana hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård

Behovet av sådana hem som avses i 10 kap. 1 § lagen (0000:000) om stöd och skydd för

av unga samt 22 och 23 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall ska tillgodoses av staten. Statens institutionsstyrelse leder verksamheten vid hemmen. Bestämmelser om tillsyn m.m. över verksamheten vid hemmen finns i 13 kap.

barn och unga samt 22 och 23 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall ska tillgodoses av staten. Statens institutionsstyrelse leder verksamheten vid hemmen. Bestämmelser om tillsyn m.m. över verksamheten vid hemmen finns i 13 kap.

Statens institutionsstyrelse får, om det finns särskilda skäl för det, genom avtal uppdra åt ett landsting eller en kommun att inrätta och driva ett sådant hem som avses i första stycket.

För vård i ett hem som avses i denna paragraf får staten ta ut avgift av den kommun som begärt placeringen.

7 kap.

1 §

Ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ får inte utan tillstånd av Socialstyrelsen yrkesmässigt bedriva verksamhet i form av

1. hem för vård eller boende,

2. sådana boenden som motsvarar dem som avses i 5 kap. 5 § andra stycket eller 5 kap. 7 § tredje stycket,

3. hem för viss annan heldygnsvård,

4. hem eller öppen verksamhet för vård under en begränsad del av dygnet, oavsett var verksamheten bedrivs.

4. hem eller öppen verksamhet för vård under en begränsad del av dygnet, oavsett var verksamheten bedrivs, eller

5. psykosocialt stöd eller behandling till en person som inte har fyllt 21 år och som vårdas i ett familjehem eller i ett sådant hem som avses i 9 kap. 5 § lagen ( 0000:000 ) om stöd och skydd för barn och unga.

Tillstånd behövs inte för sådan verksamhet som kommunen genom avtal enligt 2 kap. 5 § har överlämnat till en enskild att utföra.

Kommun och landsting som driver verksamhet som avses i första stycket, samt kommun som genom avtal enligt 2 kap. 5 § har överlämnat till enskild att driva sådan verksamhet ska anmäla denna verksamhet till Socialstyrelsen innan verksamheten påbörjas.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

2 §5

För familjerådgivning, verksamhet för barn och ungdom enligt 5 kap. 1 § som inte är stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär, föräldrautbildning inför adoption, hemtjänst, dagverksamhet, bostad i sådant särskilt boende som avses i 5 kap. 5 § andra stycket eller 7 § tredje stycket och som inte omfattas av 12 kap. jordabalken eller för annan liknande social tjänst får kommunen ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnader.

För familjerådgivning, verksamhet för barn och ungdom enligt lagen (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga som inte är stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär, föräldrautbildning inför adoption, hemtjänst, dagverksamhet, bostad i sådant särskilt boende som avses i 5 kap. 5 § andra stycket eller 7 § tredje stycket och som inte omfattas av 12 kap. jordabalken eller för annan liknande social tjänst får kommunen ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnader.

I fråga om avgifter för hemtjänst, dagverksamhet och bostad i särskilt boende finns ytterligare bestämmelser i 3–9 §§.

10 kap.

4 §

Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får ges endast åt en särskild avdelning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden i ärenden som är en uppgift för nämnden enligt 6 kap. 6, 8, 12 och 13 §§ denna lag, 4 och 6 §§, 11 § första och andra styckena, 13 §, 14 § tredje stycket, 21, 22, 24, 26, 27 och 43 §§ lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård

Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får ges endast åt en särskild avdelning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden i ärenden som är en uppgift för nämnden enligt 8 kap. 4 §, 7 § första och andra styckena, 9 § tredje stycket, 10 och 12 §§, 16, 18, 20 och 21 §§, 9 kap.1, 14 och 16 §§, 11 kap.1 och 2 §§ och 14 kap. 3 § lagen (0000:000) om stöd och

5 Senaste lydelse 2004:770.

av unga samt 11 och 13 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.

skydd för barn och unga samt 11 och 13 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.

Första stycket gäller även i ärenden enligt 6 kap. 14 § om samtycke vägras och beslut enligt 9 kap. 3 § om att föra talan om återkrav enligt 9 kap. 1 §.

Första stycket gäller även i ärenden enligt 11 kap. 3 § lagen (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga om samtycke vägras och beslut enligt 9 kap. 3 § om att föra talan om återkrav enligt 9 kap. 1 §.

5 §6

Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får när det gäller föräldrabalken avse endast uppgifter som anges i följande lagrum

Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får när det gäller föräldrabalken avse endast uppgifter som anges i följande lagrum

- 1 kap.4 och 9 §§föräldrabalken,

- 1 kap.4 och 9 §§föräldrabalken,

- 2 kap.1, 4–6, 8–9 §§föräldrabalken, dock inte befogenhet enligt 9 § att besluta att inte påbörja utredning eller att lägga ned en påbörjad utredning,

- 2 kap.1, 4–6, 8–9 §§föräldrabalken, dock inte befogenhet enligt 9 § att besluta att inte påbörja utredning eller att lägga ned en påbörjad utredning,

- 3 kap.5, 6 och 8 §§föräldrabalken,

- 3 kap.5, 6 och 8 §§föräldrabalken,

- 6 kap. 6 §, 14 a § andra stycket och 15 a § tredje stycket föräldrabalken,

- 6 kap. 6 §, 14 a § andra stycket och 15 a § tredje stycket föräldrabalken,

- 6 kap. 19 § föräldrabalken när det gäller beslut att utse utredare i mål och ärenden om vårdnad, boende eller umgänge,

- 6 kap. 19 § föräldrabalken när det gäller beslut att utse utredare i mål och ärenden om vårdnad, boende eller umgänge,

- 7 kap. 7 § föräldrabalken när det gäller godkännande av avtal om att underhållsbidrag skall betalas för längre perioder än tre månader,

- 7 kap. 7 § föräldrabalken när det gäller godkännande av avtal om att underhållsbidrag ska betalas för längre perioder än tre månader,

- 11 kap. 16 § andra stycket - 11 kap. 16 § andra stycket

6 Senaste lydelse 2006:463.

föräldrabalken. föräldrabalken.

Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får inte omfatta befogenhet att meddela beslut i frågor som avses i 5 kap. 2 § denna lag eller att fullgöra nämndens uppgifter enligt 5 § lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag eller 17 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd.

Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får inte omfatta befogenhet att meddela beslut i frågor som avses i 14 kap. 4 § lagen (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga eller att fullgöra nämndens uppgifter enligt 5 § lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag eller 17 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd.

6 §

Bestämmelser om rätt att i vissa fall fatta beslut i socialnämndens ställe finns i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.

Bestämmelser om rätt att i vissa fall fatta beslut i socialnämndens ställe finns i lagen (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.

11 kap.

3 §7

När någon behöver vårdas i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem skall en plan upprättas för den vård som socialnämnden avser att anordna. Planen skall även uppta åtgärder och insatser som andra huvudmän har ansvar för.

När någon behöver vårdas i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem ska en plan upprättas för den vård som socialnämnden avser att anordna. Planen ska även uppta åtgärder och insatser som andra huvudmän har ansvar för.

För barn och unga som vårdas i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem skall en plan upprättas över hur vården skall genomföras.

7 Senaste lydelse 2007:1315. Ändringen innebär bl.a. att andra stycket upphävs.

4 §8

Socialnämnden är skyldig att slutföra en utredning enligt 2 § och fatta beslut i ärendet även om barnet byter vistelsekommun. Detsamma gäller om en utredning inletts enligt 1 § och ärendet avser vård av missbrukare. Den nya vistelsekommunen är skyldig att på begäran bistå med den utredning som socialnämnden kan behöva för att fatta beslut i ärendet.

Om en utredning inletts enligt 1 § och ärendet avser vård av missbrukare, är socialnämnden skyldig att slutföra utredningen och fatta beslut i ärendet även om den som utredningen avser byter vistelsekommun. Den nya vistelsekommunen är skyldig att på begäran bistå med den utredning som socialnämnden kan behöva för att fatta beslut i ärendet.

Första stycket gäller inte om den nya vistelsekommunen samtycker till att ta över utredningen av ärendet eller om ärendet annars flyttas över.

16 kap.

2 §

Om någon efter beslut av en socialnämnd vistas i en annan kommun i familjehem, hem för vård eller boende eller sådan boendeform eller bostad som avses i 5 kap. 5 § andra stycket, 5 kap. 7 § tredje stycket och 7 kap. 1 § första stycket 2, har den kommun som beslutat om vistelsen ansvaret för det bistånd enligt 4 kap. 1 § samt det individuellt behovsprövade stöd och de individuellt behovsprövade sociala tjänster enligt 3 kap. 6 § och 5 kap. 1 och 9 §§ som den enskilde kan behöva. Placeringskommunens ansvar upphör om ärendet överflyttas enligt 1 §.

Om någon efter beslut av en socialnämnd vistas i en annan kommun i familjehem, hem för vård eller boende eller sådan boendeform eller bostad som avses i 5 kap. 5 § andra stycket, 5 kap. 7 § tredje stycket och 7 kap. 1 § första stycket 2, behåller den kommun som beslutat om vistelsen ansvaret för de stöd- och hjälpinsatser som den enskilde kan behöva. Placeringskommunens ansvar upphör om ärendet överflyttas enligt 1 §.

Den kommun där den enskilde är folkbokförd har samma

Den kommun där den enskilde är folkbokförd har samma

8 Senaste lydelse 2003:407.

ansvar som en placeringskommun enligt första stycket för bistånd, stöd och sociala tjänster

ansvar som en placeringskommun enligt första stycket för stöd- och hjälpinsatser

1. under kriminalvård i anstalt,

1. under kriminalvård i anstalt,

2. under vård på sjukhus eller i annan sjukvårdsinrättning på initiativ av någon annan än en kommun,

2. under vård på sjukhus eller i annan sjukvårdsinrättning på initiativ av någon annan än en kommun, eller

3. som aktualiserats inför avslutningen av vård enligt 1 eller 2.

3. som aktualiserats inför avslutningen av vård enligt 1 eller 2.

3 §9

Socialnämndens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om nämnden har meddelat beslut i fråga om

Socialnämndens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om nämnden har meddelat beslut i fråga om

- ansökan enligt 2 kap. 3 §, - ansökan enligt 2 kap. 3 §, - bistånd enligt 4 kap. 1 §, - bistånd enligt 4 kap. 1 §, - vägran eller nedsättning av fortsatt försörjningsstöd enligt 4 kap. 5 §,

- vägran eller nedsättning av fortsatt försörjningsstöd enligt 4 kap. 5 §, eller

- förbud eller begränsning enligt 5 kap. 2 §,

- avgifter eller förbehållsbelopp enligt 8 kap. 4–9 §§.

- medgivande enligt 6 kap. 6 §,

- medgivande enligt 6 kap. 12 §,

- återkallelse av medgivande enligt 6 kap. 13 §,

- samtycke enligt 6 kap. 14 §, eller

- avgifter eller förbehållsbelopp enligt 8 kap. 4–9 §§.

Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. En länsrätt eller kammarrätt får dock förordna att dess beslut ska verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.

På begäran av sökanden får verkställandet av beslut om bistånd

9 Senaste lydelse 2008:965.

enligt 4 kap. 1 § senareläggas om verkställandet sker inom ett valfrihetssystem enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem.

Lydelse enligt 2009:596 Föreslagen lydelse

6 §

Till böter döms den som Till böter döms den som - överträder ett förbud eller en begränsning som har meddelats med stöd av 5 kap. 2 §,

- utan tillstånd driver sådan verksamhet som avses i 7 kap. 1 §, eller

- åsidosätter någon av bestämmelserna i 6 kap. 6 § första stycket eller 12 § första stycket, eller, om inte gärningen är belagd med straff i lagen ( 1997:192 ) om internationell adoptionsförmedling, 10 §,

- i strid mot ett förbud som har meddelats enligt 13 kap. 9 och 10 §§ fortsätter verksamheten.

- utan tillstånd driver sådan verksamhet som avses i 7 kap. 1 §,

- i strid mot ett förbud som har meddelats enligt 13 kap. 9 och 10 §§ fortsätter verksamheten.

Allmänt åtal får väckas endast efter medgivande av Socialstyrelsen.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 a §10

En kommun som inte inom skälig tid tillhandahåller bistånd enligt 4 kap. 1 § som någon är berättigad till enligt ett beslut av socialnämnden, ska åläggas att betala en särskild avgift. Detsamma gäller en kommun som

En kommun som inte inom skälig tid tillhandahåller bistånd enligt 4 kap. 1 § denna lag eller 7 kap. 1 § lagen (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga som någon är berättigad till enligt ett beslut av socialnämn-

10 Senaste lydelse 2008:965.

inte inom skälig tid på nytt tillhandahåller biståndet efter det att verkställigheten av ett sådant beslut avbrutits.

den, ska åläggas att betala en särskild avgift. Detsamma gäller en kommun som inte inom skälig tid på nytt tillhandahåller biståndet efter det att verkställigheten av ett sådant beslut avbrutits.

En kommun som inte inom skälig tid tillhandahåller bistånd enligt 4 kap. 1 § som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, ska åläggas att betala en särskild avgift. Detsamma gäller en kommun som inte inom skälig tid på nytt tillhandahåller biståndet efter det att verkställigheten av ett sådant avgörande avbrutits.

En kommun som inte inom skälig tid tillhandahåller bistånd enligt 4 kap. 1 § denna lag eller 7 kap. 1 § lagen (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, ska åläggas att betala en särskild avgift. Detsamma gäller en kommun som inte inom skälig tid på nytt tillhandahåller biståndet efter det att verkställigheten av ett sådant avgörande avbrutits.

Särskild avgift ska inte åläggas om den enskilde enligt 3 § tredje stycket begärt att få senarelägga verkställandet.

Avgifter enligt denna paragraf tillfaller staten.

Lydelse enligt 2009:596 Föreslagen lydelse

6 f §

Socialnämnden ska till Socialstyrelsen och till de revisorer som avses i 3 kap. 8 § kommunallagen (1991:900) rapportera alla gynnande nämndbeslut enligt 4 kap. 1 § som inte har verkställts inom tre månader från dagen för beslutet. För varje beslut ska nämnden ange tidpunkten för beslutet och vilken typ av bistånd beslutet gäller samt kortfattat uppge

Socialnämnden ska till Socialstyrelsen och till de revisorer som avses i 3 kap. 8 § kommunallagen (1991:900) rapportera alla gynnande nämndbeslut enligt 4 kap. 1 § denna lag eller 7 kap. 1 § lagen (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga som inte har verkställts inom tre månader från dagen för beslutet. För varje beslut ska nämnden ange tidpunkten för beslutet

skälen för dröjsmålet. och vilken typ av bistånd beslutet gäller samt kortfattat uppge skälen för dröjsmålet.

Socialnämnden ska vidare dels till Socialstyrelsen, dels till revisorerna rapportera alla gynnande nämndbeslut enligt 4 kap. 1 § som inte har verkställts på nytt inom tre månader från den dag då verkställigheten avbröts. För varje beslut ska nämnden ange tidpunkten för beslutet och vilken typ av bistånd beslutet gäller samt kortfattat uppge skälen för dröjsmålet.

Socialnämnden ska vidare dels till Socialstyrelsen, dels till revisorerna rapportera alla gynnande nämndbeslut enligt 4 kap. 1 § denna lag eller 7 kap. 1 § lagen (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga som inte har verkställts på nytt inom tre månader från den dag då verkställigheten avbröts. För varje beslut ska nämnden ange tidpunkten för beslutet och vilken typ av bistånd beslutet gäller samt kortfattat uppge skälen för dröjsmålet.

Rapportering enligt denna paragraf ska ske en gång per kvartal.

Rapportering enligt denna paragraf ska ske en gång per kvartal.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 h §11

Socialnämnden skall till fullmäktige lämna en statistikrapport över hur många av nämndens gynnande beslut enligt 4 kap. 1 § som inte har verkställts inom tre månader från dagen för respektive beslut. Nämnden skall vidare ange vilka typer av bistånd dessa beslut gäller samt hur lång tid som har förflutit från dagen för respektive beslut.

Socialnämnden ska till fullmäktige lämna en statistikrapport över hur många av nämndens gynnande beslut enligt 4 kap. 1 § denna lag eller 7 kap. 1 § lagen (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga som inte har verkställts inom tre månader från dagen för respektive beslut. Nämnden ska vidare ange vilka typer av bistånd dessa beslut gäller samt hur lång tid som har förflutit från dagen för respek-

11 Senaste lydelse 2006:495.

tive beslut.

Nämnden skall till fullmäktige även lämna en statistikrapport över hur många av nämndens gynnande beslut enligt 4 kap. 1 § som inte har verkställts på nytt inom tre månader från den dag då verkställigheten avbröts. Nämnden skall vidare ange vilka typer av bistånd dessa beslut gäller samt hur lång tid som har förflutit från dagen för respektive beslut.

Nämnden ska till fullmäktige även lämna en statistikrapport över hur många av nämndens gynnande beslut enligt 4 kap. 1 § denna lag eller 7 kap. 1 § lagen (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga som inte har verkställts på nytt inom tre månader från den dag då verkställigheten avbröts. Nämnden ska vidare ange vilka typer av bistånd dessa beslut gäller samt hur lång tid som har förflutit från dagen för respektive beslut.

Rapportering enligt denna paragraf skall ske en gång per kvartal.

Rapportering enligt denna paragraf ska ske en gång per kvartal.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2011.

Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att det i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska införas en ny bestämmelse, 26 kap. 7 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

26 kap.

7 a §

Sekretess i fråga om beslut att inleda eller inte inleda utredning enligt 6 kap. 1 § lagen ( 0000:000 ) om stöd och skydd för barn och unga gäller inte i förhållande till den som gjort anmälan enligt 5 kap. 2–4 §§ samma lag.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2011.

Förslag till förordning om ändring i socialtjänstförordningen (2001:937)

Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstförordningen (2001:937)12

dels att 3 kap. 1 och 2 §§ och 5 kap. 1 b och 2 §§ ska upphöra att gälla,

dels att rubriken närmast före 3 kap. 1 § ska utgå,

dels att 1 kap. 1 och 2 §§, 3 kap. 6, 13, 14, 16 a och 18 §§, 5 kap. 1, 1 a och 1 d §§ och 8 kap. 4 och 5 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §

I denna förordning ges kompletterande föreskrifter till

I denna förordning ges kompletterande föreskrifter till

- socialtjänstlagen (2001:453),

- socialtjänstlagen (2001:453),

- lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga,

- lagen ( 0000:000 ) om stöd och skydd för barn och unga, och

- lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.

- lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.

De uttryck och benämningar som används i förordningen har samma betydelse som i dessa lagar.

2 §13

I förordningen finns bestämmelser om

I förordningen finns bestämmelser om

- riksnormen och skälig levnadsnivå avseende särskilda boendeformer för äldre (2 kap.),

- riksnormen och skälig levnadsnivå avseende särskilda boendeformer för äldre (2 kap.),

- vad som avses med hem för vård eller boende och familjehem

12 Senaste lydelse av 5 kap. 1 b § 2003:304. 5 kap. 2 § 2007:1316. 13 Senaste lydelse 2006:287.

(3 kap. 1–2 §§),

- verksamheten vid hem för vård eller boende (3 kap. 3– 9 §§),

- verksamheten vid hem för vård eller boende (3 kap. 3– 9 §§),

- inskrivning i och utskrivning från hem för vård eller boende (3 kap. 10–16 §§),

- inskrivning i och utskrivning från hem för vård eller boende (3 kap. 10–16 §§),

- hem som drivs av Statens institutionsstyrelse (3 kap. 17– 18 §§),

- hem som drivs av Statens institutionsstyrelse (3 kap. 17– 18 §§),

- tillståndspliktig verksamhet och verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn (4 kap.),

- tillståndspliktig verksamhet och verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn (4 kap.),

- vissa uppgifter för socialnämnden (5 kap.),

- vissa uppgifter för socialnämnden (5 kap.),

- avgifter vid vissa stöd- och hjälpinsatser samt vid vård av barn (6 kap.),

- avgifter vid vissa stöd- och hjälpinsatser samt vid vård av barn (6 kap.),

- sammanställningar av personuppgifter och gallring (7 kap.),

- sammanställningar av personuppgifter och gallring (7 kap.), och

- vissa bemyndiganden (8 kap.).

- vissa bemyndiganden (8 kap.).

3 kap.

6 §

Hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga skall ha tillgång till läkare. En sådan läkare bör ha specialistkompetens inom barn- och ungdomspsykiatri eller allmän psykiatri.

Hem som avses i 10 kap. 1 § lagen (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga ska ha tillgång till läkare. En sådan läkare bör ha specialistkompetens inom barn- och ungdomspsykiatri eller allmän psykiatri.

Hem som ger vård och behandling åt missbrukare av alkohol, narkotika eller flyktiga lösningsmedel bör ha tillgång till läkare med särskilda kunskaper som är lämpade för denna verksamhet.

Dessutom bör hem som avses i denna bestämmelse ha tillgång till psykologisk expertis.

13 §

Om det för den som ansökan avser finns ett beslut om omhändertagande eller om vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, skall en kopia av eller annan underrättelse om det verkställbara beslutet fogas till ansökan.

Om det för den som ansökan avser finns ett beslut om omhändertagande eller om vård enligt 8 kap. lagen (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga eller enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, ska en kopia av eller annan underrättelse om det verkställbara beslutet fogas till ansökan.

14 §14

När behovet av vård i hemmet har upphört ska den som vårdas skrivas ut. Statens institutionsstyrelse beslutar om utskrivning från hem för vård eller boende som avses i 6 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453). I övriga fall beslutar föreståndaren om utskrivning, om inte huvudmannen har bestämt annorlunda. För den som vårdas enligt socialtjänstlagen ska utskrivning ske tidigare om den enskilde eller dennes vårdnadshavare begär det. Om den enskilde har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken och angelägenheten omfattas av dennes uppdrag, ska utskrivning för den som vårdas enligt socialtjänstlagen ske tidigare om förvaltaren begär det.

Om den enskilde vårdas med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga får han eller hon inte skrivas ut om inte socialnämnden har begärt eller medgivit det. Om Statens institutionsstyrelse enligt 11 § första stycket samma lag beslutar att den unge tillfälligtvis ska vistas på annat särskilt ungdomshem får dock han eller hon skrivas ut utan att socialnämnden har begärt eller medgivit det. Om utskrivning från vård med stöd av lagen

Om den enskilde vårdas med stöd av 8 kap. lagen (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga får han eller hon inte skrivas ut om inte socialnämnden har begärt eller medgivit det. Om Statens institutionsstyrelse enligt 8 kap. 7 § första stycket samma lag beslutar att barnet eller den unge tillfälligtvis ska vistas på annat särskilt ungdomshem får dock han eller hon skrivas ut utan att socialnämnden har begärt eller medgivit det. Om utskrivning från vård

14 Senaste lydelse 2007:1316.

(1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall föreskrivs i den lagen.

med stöd av lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall föreskrivs i den lagen.

Särskilda regler om fastställande av slutdag för verkställighet av sluten ungdomsvård finns i lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård.

16 a §15

När Statens institutionsstyrelse enligt 11 § första stycket lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga beslutar att den unge tillfälligtvis ska vistas på annat särskilt ungdomshem ska styrelsen omgående underrätta socialnämnden om beslutet.

När Statens institutionsstyrelse enligt 8 kap. 7 § första stycket lagen (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga beslutar att barnet eller den unge tillfälligtvis ska vistas på annat särskilt ungdomshem ska styrelsen omgående underrätta socialnämnden om beslutet.

18 §16

För den som vårdas i ett hem för särskild tillsyn ska det i journalen alltid antecknas de beslut som fattats av Statens institutionsstyrelse enligt 11 § första stycket, 15 a–17 a, 19, 20 §§ och 43 § 3 lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Även beslut enligt 31–32 a, 33 a–36 §§ och 45 § 4 lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall ska antecknas i journalen.

För den som vårdas i ett hem för särskild tillsyn ska det i journalen alltid antecknas de beslut som fattats av Statens institutionsstyrelse enligt 8 kap. 7 § första stycket, 10 kap. 3–8 och 10 §§ och 14 kap. 3 § 3 lagen (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga. Även beslut enligt 31–32 a, 33 a–36 §§ och 45 § 4 lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall ska antecknas i journalen.

15 Senaste lydelse 2007:1316. 16 Senaste lydelse 2007:1316.

5 kap.

1 §17

En ansökan enligt 4 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga skall, om det inte möter särskilda hinder, särskilt beskriva

En ansökan enligt 8 kap. 4 § lagen (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga ska, om det inte möter särskilda hinder, särskilt beskriva

1. den unges hälsa, utveckling, sociala beteende och skolgång samt relationer till anhöriga och andra närstående,

1. barnets eller den unges hälsa, utveckling, sociala beteende och skolgång samt relationer till anhöriga och andra närstående,

2. socialnämndens bedömning av den unges behov av vård och hans eller hennes vårdnadshavares förmåga att tillgodose detta behov, och

2. socialnämndens bedömning av barnets eller den unges behov av vård och hans eller hennes vårdnadshavares förmåga att tillgodose detta behov, och

3. den unges och hans eller hennes vårdnadshavares syn på behovet av vård och förhållandena i övrigt.

3. barnets eller den unges och hans eller hennes vårdnadshavares syn på behovet av vård och förhållandena i övrigt.

En ansökan skall även innehålla en vårdplan.

En ansökan ska även innehålla en vårdplan.

1 a §18

En vårdplan enligt 11 kap. 3 § första stycket socialtjänstlagen (2001:453) ska, om det inte möter särskilda hinder, beskriva

En vårdplan enligt 11 kap. 3 § första stycket socialtjänstlagen (2001:453)eller 6 kap. 5 § lagen (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga ska, om det inte möter särskilda hinder, beskriva

1. de särskilda insatser som behövs,

2. det sätt på vilket den unges umgänge med föräldrar, vårdnadshavare och andra närstående ska ordnas,

2. det sätt på vilket barnets eller den unges umgänge med föräldrar, vårdnadshavare och andra närstående ska ordnas,

3. målet med vården, och

17 Senaste lydelse 2003:304. 18 Senaste lydelse 2007:1316.

4. den vårdbehövandes och, i fråga om barn, även hans eller hennes vårdnadshavares syn på den planerade vården.

En genomförandeplan enligt 11 kap. 3 § andra stycket socialtjänstlagen ska, om det inte möter särskilda hinder, beskriva

En genomförandeplan enligt 9 kap. 8 § lagen om stöd och skydd för barn och unga ska, om det inte möter särskilda hinder, beskriva

1. målet med de särskilda insatser som behövs,

2. när och hur de särskilda insatserna ska genomföras,

3. när och hur genomförandeplanen ska följas upp,

4. när och hur den unge ska kunna tillgodogöra sig åtgärder och insatser som andra huvudmän än socialnämnden ansvarar för,

4. när och hur barnet eller den unge ska kunna tillgodogöra sig åtgärder och insatser som andra huvudmän än socialnämnden ansvarar för,

5. när och hur den unges umgänge med föräldrar, vårdnadshavare och andra närstående ska ordnas,

5. när och hur barnets eller den unges umgänge med föräldrar, vårdnadshavare och andra närstående ska ordnas,

6. när och hur den unge ska ha kontakt med socialnämnden, och

6. när och hur barnets eller den unge ska ha kontakt med socialnämnden, och

7. den unges och, i fråga om barn, hans eller hennes vårdnadshavares syn på genomförandet av den planerade vården.

1 d §19

En arbetsplan för ungdomstjänst enligt 5 kap. 1 b § andra stycket socialtjänstlagen (2001:453) skall innehålla uppgifter om var arbetet skall utföras, vilka arbetstider som skall gälla, det lägsta och det högsta antalet timmar som den dömde har att fullgöra per vecka eller månad samt de övriga villkor som är nödvändiga för verksamheten. Arbetsplanen skall också innehålla uppgifter om

En arbetsplan för ungdomstjänst enligt 2 kap. 17 § andra stycket lagen (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga ska innehålla uppgifter om var arbetet ska utföras, vilka arbetstider som ska gälla, det lägsta och det högsta antalet timmar som den dömde har att fullgöra per vecka eller månad samt de övriga villkor som är nödvändiga för verksamheten. Arbetsplanen ska också innehålla upp-

19 Senaste lydelse 2006:1193.

innehållet i och omfattningen av annan särskilt anordnad verksamhet.

gifter om innehållet i och omfattningen av annan särskilt anordnad verksamhet.

8 kap.

4 §

Statens institutionsstyrelse får lämna medgivande enligt 18 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt 33 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.

Statens institutionsstyrelse får lämna medgivande enligt 10 kap. 9 § lagen (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga samt 33 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.

5 §

Socialstyrelsen får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall samt denna förordning.

Socialstyrelsen får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av socialtjänstlagen (2001:453), lagen (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall samt denna förordning.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2011.

Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1999:1134 ) om belastningsregister

Härigenom föreskrivs att 11 § förordningen (1999:1134) om belastningsregister ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 §20

Uppgifter ur belastningsregistret om brott som föranlett någon annan påföljd än penningböter ska lämnas ut om det begärs av

1. Justitiekanslern, i fråga om den som ansöker om ersättning enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder,

2. Högskolans avskiljandenämnd, i fråga om den som nämnden vid prövning enligt högskolelagen (1992:1434) överväger att avskilja från utbildningen,

3. Arbetsförmedlingen, för utredning i ärenden om kallelse till ny tjänstgöring av vapenfri tjänst, i fråga om den som ärendet gäller,

4. Riksbanken, i fråga om den som banken avser att anställa som bevaknings- eller transportpersonal,

5. en statlig, kommunal eller landstingkommunal myndighet som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som uppdragstagare,

6. Lotteriinspektionen, i fråga om den som myndigheten

a) vid prövning enligt lotterilagen (1994:1000) överväger att ge tillstånd att få anordna roulettspel, tärningsspel och kortspel, eller

b) vid prövning enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel överväger att ge tillstånd,

7. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor överväger att ge tillstånd,

8. en socialnämnd, i ärenden 8. en socialnämnd, i ärenden

20 Senaste lydelse 2008:1216.

om adoption, vårdnad om barn, barns boende, umgänge med barn, medgivande att ta emot barn m.m. enligt 5 kap. 2 § och 6 kap.6–10 och 12–16 §§socialtjänstlagen (2001:453) samt åtgärder enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,

om adoption, vårdnad om barn, barns boende, umgänge med barn, medgivande att ta emot barn m.m. och andra åtgärder enligt 2 kap. 8 §, 8 kap., 9 kap. 1, 3, 5–7, 9, 14, och 16 §§, 11 kap., samt 14 kap. 4 § lagen (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga eller åtgärder enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,

9. Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning

a) enligt luftfartslagen (1957:297) och luftfartsförordningen (1986:171) överväger att ge certifikat eller tillstånd,

b) enligt 4 § lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg eller 3 kap.2–4, 6 och 8 §§järnvägslagen (2004:519) överväger att ge tillstånd,

10. Statens folkhälsoinstitut, i andra ärenden om tillstånd enligt alkohollagen (1994:1738) än serveringstillstånd, i fråga om den som ärendet gäller och styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare för denne samt delägare i ett fåmansföretag eller fåmanshandelsbolag som ärendet gäller, 11. en kommunal myndighet, i ärenden om serveringstillstånd enligt alkohollagen (1994:1738), i fråga om den som ärendet gäller, 12. Läkemedelsverket, i fråga om den som myndigheten överväger att ge tillstånd enligt lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. eller förordningen (1968:70) med vissa bestämmelser om injektionssprutor och kanyler, 13. Kronofogdemyndigheten, för utredning i ärenden enligt skuldsaneringslagen (1994:334), i fråga om den som ärendet gäller, 14. Brottsoffermyndigheten, för utredning i ärenden enligt brottsskadelagen (1978:413), samt 15. en överförmyndare eller överförmyndarnämnd, i ärenden om förmynderskap, godmanskap eller förvaltarskap, i fråga om den som överförmyndaren eller nämnden avser att utse eller avser att föreslå att rätten utser till förmyndare, god man eller förvaltare. Sådana uppgifter som avses i 3 § 3–5 lagen (1998:620) om belastningsregister får inte lämnas till en myndighet som har rätt att få uppgifter enligt denna paragraf. En socialnämnd har dock rätt till

uppgift om åklagares beslut om åtalsunderlåtelse samt om besöksförbud.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2011.

Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1999:1135 ) om misstankeregister

Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (1999:1135) om misstankeregister ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §21

Uppgift om misstanke om brott för vilket åtal har väckts, ska lämnas om det begärs av

1. Justitiekanslern, i fråga om den som ansöker om ersättning enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder,

2. Kriminalvården, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som

a) övervakare,

b) förtroendeman enligt lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. eller förordningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt,

c) personutredare enligt lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m.,

d) biträde enligt 6 § andra stycket lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll eller,

e) kontrollör enligt 3 kap. 4 § förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder,

3. Kriminalvården, när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl., lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll eller lagen om särskild personutredning i brottmål,

4. Kriminalvårdsnämnden, när uppgiften behövs för prövning av en fråga om villkorlig frigivning,

5. en övervakningsnämnd eller Kriminalvården, i ärenden om övervakning, i fråga om den som ärendet gäller,

6. Riksbanken, i fråga om den som banken avser att anställa som bevaknings- eller transportpersonal,

21 Senaste lydelse 2008:1217.

7. en statlig, kommunal eller landstingskommunal myndighet, som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som uppdragstagare,

8. Lotteriinspektionen, i fråga om den som myndigheten

a) vid prövning enligt lotterilagen (1994:1000) överväger att ge tillstånd att få anordna roulettspel, tärningsspel och kortspel, eller

b) vid prövning enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel överväger att ge tillstånd,

9. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor överväger att ge tillstånd, 10. en socialnämnd, i ärenden om adoption, vårdnad om barn, barns boende, umgänge med barn, medgivande att ta emot barn m.m. enligt 5 kap. 2 § och 6 kap.6–10 och 12–16 §§socialtjänstlagen (2001:453) samt åtgärder enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,

10. en socialnämnd, i ärenden om adoption, vårdnad om barn, barns boende, umgänge med barn, medgivande att ta emot barn m.m. och andra åtgärder enligt 2 kap. 8 §, 8 kap., 9 kap. 1, 3, 5–7, 9, 14, och 16 §§, 11 kap., samt 14 kap. 4 § lagen (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga eller åtgärder enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,

11. Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning

a) enligt luftfartslagen (1957:297) och luftfartsförordningen (1986:171) överväger att ge certifikat eller tillstånd,

b) enligt 4 § lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg eller 3 kap.2–4, 6 och 8 §§järnvägslagen (2004:519) överväger att ge tillstånd,

12. Finansinspektionen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning av större ägare enligt försäkringsrörelselagen (1982:713), lagen (2002:149) om utgivning av elektroniska pengar, lagen (2004:46) om investeringsfonder, lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse eller lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden överväger att ge tillstånd, 13. chefen för Finansdepartementet eller den han eller hon bemyndigar, för utredning i ärenden om sådan lämplighetsprövning

som avses i 12 i fråga om den som ärendet gäller såvitt avser banker och försäkringsbolag,

14. Fastighetsmäklarnämnden, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt fastighetsmäklarlagen (1995:400) överväger att registrera som fastighetsmäklare, 15. Kammarkollegiet, i fråga om den som myndigheten vid prövning enligt förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare avser att auktorisera, 16. Revisorsnämnden, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt revisorslagen (2001:883) överväger att godkänna eller auktorisera, 17. Skatteverket, för prövning av upplagshavare, skatteupplag och registrerade varumottagare enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (1994:1564) om alkoholskatt eller lagen (1994:1776) om skatt på energi, skattebefriade förbrukare enligt lagen om alkoholskatt eller lagen om skatt på energi samt lagerhållare enligt lagen om tobaksskatt, lagen om skatt på energi eller lagen (1984:409) om gödselmedel, 18. Totalförsvarets pliktverk och Försvarsmakten, i fråga om totalförsvarspliktiga som skrivs in eller är inskrivna för värnplikt enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, 19. Försvarsmakten, i fråga om den som myndigheten avser att anställa i utlandsstyrkan inom myndigheten, 20. Läkemedelsverket, i fråga om den som myndigheten överväger att ge tillstånd enligt lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. eller förordningen (1968:70) med vissa bestämmelser om injektionssprutor och kanyler, 21. Kronofogdemyndigheten, för utredning i ärenden enligt skuldsaneringslagen (1994:334), i fråga om den som ärendet gäller, 22. en kommunal myndighet, i fråga om den som har anmält ett förvärv av hyresfastighet enligt lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet, om förvärvstillstånd får vägras, samt 23. Riksgäldskontoret, i fråga om den som myndigheten överväger att betala ut ersättning till enligt lagen (1999:158) om investerarskydd.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2011.

1. Uppdraget och arbetets bedrivande

Den 6 december 2007 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över bestämmelserna till skydd och stöd för barn och unga i socialtjänstlagen (2001:453, SoL) och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) samt lämna förslag till de förändringar som bedöms nödvändiga för att anpassa lagstiftningen till den utveckling som har skett. I mars utsåg ansvarigt statsråd experter och sakkunniga med uppgift att biträda i utredningsarbetet. Regeringens direktiv (2007:168) till utredningen återfinns i sin helhet i bilaga 1.

1.1. Uppdraget i korthet

Regeringen konstaterar i direktiven att alla barn, i enlighet med barnkonventionen, har rätt till god omvårdnad och att få utvecklas i sin egen takt utifrån sina egna förutsättningar. I direktiven sägs även att familjen är den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för alla dess medlemmar. Familjen är särskilt betydelsefull för barnets utveckling och välfärd. Samhällets roll är att på olika sätt stödja föräldrarna i deras föräldraskap. Det finns dock barn som lever i olika slag av utsatthet och som samhällets sociala barn- och ungdomsvård har ett särskilt ansvar för att ge skydd och stöd.

Regeringen konstaterar vidare att samhällets insatser ska präglas av god kvalitet och att ambitionsnivån inom den sociala barn- och ungdomsvården under senare år har höjts. Samtidigt har nya grupper i behov av stöd och skydd tillkommit. I direktiven anger regeringen en rad områden där brister har rapporterats och där det finns behov av förbättringar.

Mot denna bakgrund anger regeringen som övergripande uppdrag att utredningen ska se över bestämmelserna i nuvarande lagstiftning på området och lämna förslag på förändringar som utredningen bedömer vara nödvändiga. Det ska ingå i uppdraget att ta ställning till

hur den sociala barn- och ungdomsvårdens övergripande mål och ansvar för barn och unga ska formuleras,

om reglerna för anmälningsskyldighet behöver förtydligas,

om socialnämndens möjlighet att anmäla brott mot barn ska ändras till en skyldighet,

om reglerna om utredning av barns förhållanden behöver kompletteras,

om reglerna om insatser enligt SoL och LVU behöver ändras,

hur villkoren för familjehem kan förbättras,

om reglerna om uppföljning av insatser behöver förbättras och

vilken kompetens som behövs för att arbeta inom den sociala barn- och ungdomsvården.

Slutligen ska utredningen överväga om bestämmelserna till skydd och stöd för barn och unga ska sammanföras i en särskild lag och om de bestämmelser i SoL som reglerar socialtjänstens familjerättsliga arbete ska föras över till den särskilda lagen.

1.2. Hur arbetet har bedrivits

Utredningen påbörjade sitt arbete i mars 2008. Utredningen antog namnet Barnskyddsutredningen. Under arbetets gång har sammanlagt sju sammanträden med utredningens experter och sakkunniga avhållits.

Under arbetets gång har utredningen samrått med bl.a. Vistelseutredningen (S 2008:02), 2008 års adoptionsutredning (Ju 2007:17) samt Barnbrottsutredningen (Ju 2007:16).

Barnskyddsutredningen har lagt stor vikt vid att inhämta information och uppfattningar från en rad aktörer på området. Utredningen har sökt upp och uppvaktats av organisationer som arbetar för barn. Utredningen har även sammanträffat med företrädare för

olika professionella sammanslutningar och nätverk i syfte att inhämta synpunkter och diskutera alternativa lösningar, däribland familjehemsföräldrar, socialsekreterare och socialchefer. Särskild vikt har utredningen lagt vid att få synpunkter och information från personer som har egen erfarenhet av socialtjänstens insatser. Sådana kontakter har bl.a. förmedlats via organisationer och verksamheter. Därutöver har ett antal personer kontaktat utredningen för att förmedla sina egna personliga eller närståendes erfarenheter.

Utredningen har tagit del av erfarenheter och utvecklingsarbete i andra länder och även gjort studiebesök i Norge och England.

Utredningen har bemödat sig om att utgå från bästa tillgängliga vetenskapliga kunskap. Som ett led i detta har utredningen intervjuat ett tjugotal forskare samt anordnat två särskilda forskarhearings. Vid dessa medverkade professor Gunvor Andersson, professor Elisabeth Backe Hansen, med.dr. Madeleine Cocozza, professor Anna Hollander, doktorand Anna Kaldal, doktorand Pernilla Leviner, professor Tommy Lundström, docent Titti Mattsson samt professor Bo Vinnerljung. Utredningen har även beställt ett antal underlag från forskare i syfte att få en genomgång av kunskaps- och forskningsfronten inom områden av speciellt intresse för utredningen. Dessa underlag återfinns i sin helhet i betänkandets bilagedel.

Utredningen vill rikta ett särskilt tack till alla som på olika sätt bidragit till utredningens arbete.

2. Historisk återblick och gällande rätt

2.1. Inledning

I detta kapitel görs en översiktlig genomgång av gällande bestämmelser till stöd och skydd för barn och unga inom socialtjänsten. För att underlätta förståelsen för varför den nuvarande lagstiftningen ser ut som den gör lämnas först en redogörelse för socialtjänstens lagstiftning ur ett historiskt perspektiv.

2.2. Svensk barnavårdslagstiftning i ett historiskt perspektiv

2.2.1. Tidigt 1900-tal

Den moderna svenska barnavården kan dateras till 1900-talets början, men samhället har även tidigare ingripit med omhändertagande och vård av barn. Redan från 1300-talet finns exempel på omhändertaganden på grund av föräldrars fattigdom eller för att barnen var föräldralösa.1

I takt med att befolkningen under 1800-talet i allt högre grad bosatte sig i städerna blev arbetarklassens barn också mer synliga. Kringdrivande, tiggande och kriminella barn kom att uppfattas som ett problem. Folkskolan, som växte fram från mitten av 1800-talet, innebar också att de barn som uppfattades som problematiska och avvikande uppmärksammades på ett annat sätt än tidigare. Det var mot bakgrund av dessa förhållanden som det uppstod en politisk diskussion om barnavården i Sverige i slutet av 1800-talet.2

1 Lundström, T. 1993, s. 6. 2 Lundström, T. 1993, s. 6 och 47 ff.; Ponnert, L. 2007, s. 44 f.

År 1902 genomfördes flera betydelsefulla barnavårdsreformer och det är först med dessa lagar som Sverige får en särskild lagstiftning på barnavårdsområdet. Detta år antogs lagar som innebar att straffmyndighetsåldern höjdes från 14 till 15 år och att ungdomar i åldern 15–18 år i stället för straff kunde dömas till tvångsuppfostran på allmän uppfostringsanstalt3. Samma år antogs också lag (1902:67) angående uppfostran åt vanartade och i sedligt avseende försummade barn enligt vilken samhället kunde tvångsomhänderta vanartade eller försummade barn under 15 år. Samhället fick här rätt till omhändertagande mot föräldrarnas vilja. Reformen lade fast principen om samhällets skyldighet att tillförsäkra och barnets rätt att få uppfostran och vård4. Det finns mycket som talar för att syftet med lagen främst var att förebygga framtida brottslighet och inte att skydda barnen från missförhållanden i hemmet5.

De svåra förhållandena för fosterbarnen ledde samma år till lag (1902:63) om fosterbarns vård. Därmed erkändes i princip samhällets ansvar för fosterbarnens förhållanden. Lagen innebar att fosterhemsplacerade barn under sju år som vårdades mot ersättning skulle få ett visst skydd av samhället. Utackorderade barn över sju år var emellertid utan skydd. Tillsynen av lagens efterlevnad var dessutom bristfällig6.

Några år senare, år 1917, kom en särskild lag för barn födda utom äktenskapet. Lagstiftningen innebar bl.a. att modern inte längre hade rätt att vara okänd. Underhållsskyldighet och bistånd till modern reglerades också och det infördes en möjlighet till bistånd till den ogifta modern i form av särskilt förordnad barnavårdsman. Tidigare hade både de så kallade oäkta barnen och deras mödrar i princip saknat rättsligt skydd, vilket medförde att barnamord var vanligt förekommande. Av det skälet infördes den s.k. anonymitetslagstiftningen som innebar att modern fick vara okänd. Hon kunde därmed visserligen föda barnet utan att riskera åtal och utan att hennes namn skrevs in i folkbokföringen. Konsekvensen blev emellertid att många barn anonymt lämnades bort till olika sorters fosterhem, där de ofta for väldigt illa.7

Barn som levde under fattiga förhållanden kunde också omfattas av fattigvårdslagstiftningen. Fattigvårdslagen från år 1918, lag

3 SFS 1902:72; prop. 1979/80:1, s. 92 f. 4Prop. 1902:30. 5 Se bl.a. prop. 1902:30, s. 58 f., och Lundström, T. 1993, s. 50 ff. 6Prop. 1979/80:1, Del A, s. 93; Lundström, T. 1993, s. 53 f. 7Prop. 1979/80:1, Del A, s. 93; SOU 2005:81, s. 58 f.

dens uppbyggnad som de utsatta barnens

sky

ghet att kontrollera hur fosterbarnet hade det i sin foster-

familj.14(1918:422) om fattigvården, innehöll bl.a. bestämmelser om hjälp från det allmännas sida för nödställda barn. Dessa barn kunde tillerkännas fattigvård genom att familjeförsörjaren erhöll understöd för barnet. Fattigvård kunde också utgå i form av vård utanför hemmet. Fattigvården utövades inom varje kommun av en fattigsvårdsstyrelse8.

2.2.2 1924 års barnavårdslag

I praktiken kom 1902 års barnavårdslagar att få en begränsad betydelse för barnets rättsliga ställning9. I 1924 års proposition med förslag till en lag om samhällets barnavård konstaterades också att de rådande barnavårdslagarna ”till stor del blivit en lag på papperet”10. Perioden som föregick 1924 års lagstiftning kännetecknades av en framväxande arbetarrörelse och ett allt starkare intresse för sociala frågor. 1902 års vanartslag kritiserades snart för att ha alltför snäva åldersgränser och för att den inte innebar något skydd för barn som misshandlades i hemmet11. Framväxten av socialdemokratin och nya rättigheter för medborgarna i form av rösträtt medförde en fokusering på individen och dess rättigheter12. Förändringar kom att krävas beträffande såväl barnavår

dd13.

En ny barnavårdslag, lag (1924:361) om samhällets barnavård, antogs år 1924. Fattigvårdsstyrelsernas tidigare uppgifter rörande barnen överfördes nu på barnavårdsnämnden. En sådan nämnd skulle finnas i varje kommun. Nämnden kunde ingripa när barnet inte vårdades eller försörjdes. Den kunde också ingripa om barnet var utsatt för misshandel eller vanvård eller när det förekom brister i barnets uppfostran. Det var först genom 1924 års lag som myndigheterna gavs möjlighet att ingripa på grund av enbart fysisk vanvård, något som tidigare bara kunnat ske om vanvården kombinerades med ”sedlig försummelse”. I den nya lagen infördes också en skyldi

8 Jfr Mattsson, T. 2002, s. 44. 9 Mattsson, T. 2002, s. 44. 10Prop. 1924:150, s. 47. 11 Ponnert, L. 2007, s. 46. 12 Lundström, T. m.fl. 2003. 13 Lundström, T. 1993, s. 56 ff.; Ponnert, L. 2007, s. 46. 14 Se vidare Lundström, T. 1993, s. 59 ff.

1924 års barnavårdslag skilde på omhändertagande för samhällsvård och omhändertagande för skyddsuppfostran. Omhändertagande för samhällsvård innefattade hjälp för fattiga, handikappade, övergivna och föräldralösa barn under 16 år (29 §)15. Beslut om samhällsvård kunde genomföras endast med föräldrarnas samtycke16. Omhändertagande för skyddsuppfostran avsåg hjälp för vanvårdade och vanartade barn. Ett beslut om skyddsuppfostran kunde ske även utan samtycke från föräldrarna (22–28 §§).

I första hand skulle emellertid åtgärder, som betecknades som förebyggande, tillgripas. Dessa bestod, liksom enligt 1902 års lagstiftning, av förmaning till föräldrarna, varning till barnet, aga eller anlitande av anstalt som ett komplement till hemuppfostran. Först om dessa åtgärder inte ansågs tillräckliga kunde barnet omhändertas för skyddsuppfostran (24 §). Åtgärderna skulle alltså efterhand skärpas17.

Tvångsingripandet ansågs främst drabba föräldrarnas integritet och något integritetsresonemang fördes inte beträffande barnet18. Barnet betraktades i princip inte som ett självständigt subjekt vars egen uppfattning tillerkändes rättslig betydelse utan sågs i dessa sammanhang främst som ett objekt för andras handlande19.

1924 års barnavårdslag ägde inledningsvis tillämpning på barn upp till 18 år. Vad gällde unga i högre ålder förelåg möjlighet till ingripande vid asocial livsföring enlig lagen (1885:27) angående lösdrivares behandling (lösdrivarelagen). Ursprungligen var lösdrivarelagen tillämplig på personer över 15 års ålder, men åldersgränsen höjdes till 18 år i samband med tillkomsten av 1924 års barnavårdslag. År 1934 fördes även gruppen unga i åldrarna 18-21 år över från lösdrivarelagen till barnavårdslagen, som då också kompletterades med en avdelning om ungdomsskydd. Samtidigt ändrades lagens titel till lagen (1934:204) om samhällets barnavård och ungdomsskydd.

Under 1940-talet inträdde successivt en förändrad syn på uppfostran och behandling av barn. Psykodynamiska teorier gav upphov till nya tankar om barnuppfostran och i linje med detta avskaffades bestämmelsen om aga genom en lagändring år 194220.

15 Se även prop. 1924:150, s. 130 f. 16 Se närmare Mattsson, T. 2002, s. 45 och Hollander, A. 1985, s. 85 f. 17 Se vidare prop. 1924:15018 Mattsson, T. 2002, s. 46. 19Prop. 1924:150, s. 114; Mattsson, T. 2002, s. 46. 20 Hollander, A. 1985, s. 95 f.

2.2.3 1960 års barnavårdslag

Under 1950- och 1960-talen genomfördes reformer som resulterade i nya lagar inom alla de tre s.k. socialvårdsgrenarna – nykterhetsvården, fattigvården och barnavården21. Alkoholistlagen från år 1931 ersattes år 1954 av en nykterhetsvårdslag (1954:579). 1918 års fattigvårdslag blev år 1957 utbytt mot socialhjälpslagen (1956:2). Slutligen antogs också en ny barnavårdslag, lagen (1960:97) om samhällets vård av barn och ungdom. Lagen trädde i kraft den 1 januari 1961.

Den nya barnavårdslagen byggde i stora delar på 1924 års lag, men var samtidigt påverkad av modernare tankar om vård och rättssäkerhet22. Den hade fortfarande vissa auktoritära inslag och innehöll regler som syftade till att skydda samhället från asociala unga personer. Exempelvis kunde ungdomar omhändertas för utredning för att man ville förhindra brottslig eller skadlig verksamhet (30 §). Polismyndigheten fick vidare ökade möjligheter att ta asocial ungdom i tillfälligt förvar (33 §). Andra delar av lagen betonade skydd för individen för att tillgodose vårdbehovet. Exempelvis kom de förebyggande åtgärderna inom barn- och ungdomsverksamheten att vidgas med bestämmelser i den nya lagen, både på ett allmänt plan och inom den individuella vården (jfr 3 §). Lagen gav också uttryck för att särskild uppmärksamhet skulle riktas mot de grupper av barn som var i riskzonen att utvecklas ogynnsamt (3 §).

Barnavårdsnämndens åtgärder enligt den nya lagen utgjordes i princip av allmänt förebyggande arbete, individuellt förebyggande arbete och omhändertagande för samhällsvård23. Nämnden hade redan tidigare kritiserats för att alltför sent ingripa till ett barns hjälp och lösningen ansågs vara en utbyggnad av de förebyggande åtgärderna24. Barn och unga som på grund av förhållandena i hemmet eller det egna beteendet var i behov av hjälp, kunde bli föremål för vissa förebyggande insatser som angavs i lagen. Dessa var råd och stöd, förmaning och varning, föreskrifter rörande den unges levnadsförhållanden samt övervakning (26 §). Om åtgärderna inte hade någon effekt kunde den unge omhändertas för vård (29 §). Även 1960 års lag innehöll således en tydlig upptrappningsmodell beträffande insatserna från myndigheternas sida.

21Prop. 1979/80:1, Del A, s. 105. 22 Mattsson, T. 2002, s. 47. 23 Se vidare Hollander, A. 1985, s. 100 ff. 24SOU 2005:81, s. 60.

och 24 §§).

På fosterbarnsvårdens område infördes krav på tillstånd från barnavårdsnämnd för att få lov att ta emot fosterbarn (47 §). Lagen gav vidare vård i enskilt hem principiellt företräde framför vård i anstalt (36 §). Till de viktigare förändringarna i förhållande till den äldre lagen hörde också att barnavårdsnämndens verksamhet vidgades till att omfatta vissa nya åldersgrupper25. Åldersgränserna för när samhället kunde ingripa till barns skydd bestämdes i miljöfallen till 18 år och i beteendefallen till 21 år (25 §).

Barnet betraktades vid tiden för 1960 års barnavårdslag alltjämt som en del av familjen utan självständig rättslig ställning före 15 års ålder26. Diskussioner om den enskildes rättssäkerhetskrav gentemot kommun och stat rörde dessutom främst konflikten mellan å ena sidan statens krav på omhändertagande och å andra sidan föräldrarnas bestämmanderätt över det egna barnet27. Av förarbeten till lagen framgår också att ett beslut om ingripande inte ansågs röra barnet självt utan i stället dess föräldrar, i vart fall till dess att barnet uppnått viss ålder28. Före 15 års ålder ansågs ett myndighetsingripande därför riktat mot föräldrarna. Efter 15 års ålder tillerkändes barnet dock rollen som ett självständigt rättssubjekt i processen (jfr 15, 16, 19, 23

2.2.4. Socialtjänstreformen

Bakgrunden till reformen

De under 1950- och 1960-talen reformerade socialvårdslagarna byggde på värderingar som hade sin grund i tidigare samhällsförhållanden. De anslöt i huvudsak också till den äldre lagstiftningen. Fram till mitten av 1960-talet hade socialvårdsdebatten främst handlat om metoder, organisation och resurser inom socialvårdsarbetet i mera traditionell mening. Vid den här tiden kom allt fler kommuner också att så långt som möjligt försöka överbrygga den tidigare specialiseringen och funktionsuppdelningen inom verksamheten. I stället började man tillämpa en s.k. familjevårdsprincip. Enligt denna borde all kommunal socialvård som rörde en och samma person eller familj i princip handläggas av en och samma tjänsteman. Detta ansågs vara bättre

25Prop. 1979/80:1, Del A, s. 108. 26 Mattsson, T. 2002, s. 47. 27 Samma källa. 28SOU 1956:61, s. 130 och 404.

för klienten och var samtidigt ett sätt för socialvården att undvika dubbelarbete.29

Mot slutet av 1960-talet växte det fram en opposition mot de grundläggande principerna för sociallagstiftningen. Huvudlinjerna i kritiken var att vårdlagarna (barnavårdslagen, nykterhetsvårdslagen och socialhjälpslagen), trots att de var förhållandevis nya, var föråldrade, förtryckande och klassegregerande. De ansågs också fungera dåligt som stöd för behandlingsarbetet samt vara opåverkade av kunskapsutvecklingen inom samhällsvetenskaperna och av samhällets demokratisering. Kritiken var stark mot de individuella tvångsåtgärdernas omfattning och syfte att främst skydda samhället från den enskilde. 30

Nya lagar

År 1980 antogs socialtjänstlagen (1980:620, SoL). Den trädde i kraft år 1982. De verksamheter och åtgärder som tidigare reglerats i lagarna om barnavård, nykterhetsvård och socialvård fördes nu samman i en gemensam lag. Dessutom överfördes bestämmelser från lagen om barnomsorg utan några större förändringar31. Benämningen ”socialvård” utmönstrades ur lagtexten och verksamheten skulle framöver kallas ”socialtjänst”32.

Till skillnad mot de gamla vårdlagarna fick SoL i stora delar karaktären av en målinriktad ramlag. Syftet med detta var att socialtjänsten skulle ha utrymme för olika insatser utifrån en helhetssyn. Det stämde emellertid också väl överens med den samtida utvecklingen mot en ökad decentralisering i samhället och ett ökat ansvar för kommunerna. I linje härmed ålades också kommunerna det ”yttersta ansvaret” för att medborgarna fick den service de var i behov av, något som inte funnits tidigare.33

Socialtjänsten skulle med den nya lagen vara en serviceinriktad samhällstjänst, ha en erbjudande hållning och visa respekt för den enskilda människans integritet. Principerna om frivillighet och självbestämmande användes för att markera uppbrottet från den gamla lagstiftningen.34

29 Se prop. 1979/80:1, Del A, s. 110 f. 30Prop. 1979/80:1, Del A, s. 110 ff; SOU 1999/97, s. 73 f.; Holgersson, L. 2003, s. 83 f. 31SOU 1999:97, s. 74. 32 Jfr prop. 1979/80:1, Del A, s. 121. 33Prop. 1979/80:1, Del A, s. 121 ff.; SOU 1977:40, s. 65 ff.; SOU 1999/97, s. 74. 34Prop. 1979/80:1, Del A, s. 116 ff.; SOU 1999/97, s. 74.

Huvudansvaret för socialtjänsten skulle hädanefter placeras på endast en nämnd, socialnämnden, som därmed ersatte de tidigare barnavårds-, nykterhets- och socialnämnderna. Helhetssynen var ett styrande begrepp för hela socialtjänstens arbete. Andra viktiga begrepp och grundläggande principer var frivillighet, självbestämmande, kontinuitet, normalisering, flexibilitet, närhet och valfrihet.35

Socialtjänstlagen kom inte att innehålla några bestämmelser om vård utan samtycke. I stället reglerades tvingande insatser i två fristående lagar, lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och lagen (1981:1243) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM).36

Särskilt om barn och unga

1980 års lagstiftning vidgade ytterligare samhällets ansvar för barn och unga. De barnavårdande organen fick full frihet i arbetet med de allmänt och individuellt förebyggande verksamheterna. Det uppställdes inte heller några särskilda kriterier för när sådana kunde eller borde användas. Frivillighet och samtycke från den enskilde var avgörande. Det yttersta ansvaret för barnen lades dock på samhället och det betonades att barnen alltid måste få det skydd som de behövde.37

Socialnämndens övergripande skyldigheter gentemot barn och ungdom kom att anges i 12 § SoL och i förarbetena till bestämmelsen betonades det allmännas ansvar för dessa frågor38. Lagtexten var allmänt hållen och angav att nämnden skulle verka för att barn växte upp under ”trygga och goda förhållanden” samt att nämnden tillsammans med hemmen skulle främja ”en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling” (12 §). De barn som riskerade att utvecklas ”ogynnsamt” skulle få det ”stöd och skydd” de behövde och, om hänsynen till den unges bästa motiverade det, ”vård och fostran utanför det egna hemmet” (12 §).

I lagen preciserades inte närmare vad nämnden skulle göra eller vilka åtgärder man kunde vidta. Enligt Socialutredningens slutbetänkande var det viktigt att lagtexten möjliggjorde flexibla

35Prop. 1979/80:1, Del A, s. 124 ff. 36Prop. 1979/80:1, Del A, s. 121 ff.; prop. 1979/80:1, Del C, s. 8 f.; SOU 1999/97, s. 74. 37Prop. 1979/80:1, Del A, s. 124 ff.; Hollander, A. 1985, s. 165 ff. 38SOU 1974:39 s. 283 f.; prop. 1979/80:1, Del A, s. 255 ff.

lösningar och det var därför angeläget att inte låta åtgärdssystemet ”stelna i en given form”39. I linje med dessa tankegångar hade också den tidigare använda upptrappningsmodellen (dvs. där olika åtgärder i given ordning skulle användas efter varandra) tagits bort. Vidare hade tvingande åtgärder som förmaning och varning utmönstrats ur SoL. Barnavårdslagens övervakare ersattes av en kontaktperson, med den skillnaden att det nu var fråga om ett frivilligt stöd.40

Som framgått ovan medförde SoL:s principer om frivillighet och samtycke att de tvingande reglerna beträffande barn och unga kom att samlas i en särskild lag, LVU, vilken utformades som en undantagslag i förhållande till SoL. En förutsättning för att över huvud taget kunna tillämpa LVU var därför att det inte gick att få samtycke till den vård som i det aktuella fallet ansågs nödvändig för den unge (1 § LVU). Det ställdes dock inte något krav på att frivilliga insatser först prövats41.

Vård med stöd av LVU kunde komma i fråga i två huvudfall, nämligen (1) om brister i omsorgen om den unge eller något annat förhållande i hemmet medförde fara för hans eller hennes utveckling eller (2) om den unge utsatte sin hälsa eller utveckling för allvarlig fara genom missbruk eller något därmed jämförbart beteende (1 § LVU). I förarbetena poängterades att ett omhändertagande var möjligt endast om det förelåg ett sådant i lagen angivet ”vårdbehov” hos barnet42. Samhällsskyddet fick därmed inte längre utgöra grund för beredande av tvångsmässiga insatser inom socialtjänsten43.

2.2.5. Fortsatt utveckling

Såväl den ursprungliga SoL som LVU har ändrats och reviderats vid ett flertal tillfällen. Ändringarna har främst syftat till att stärka barns ställning och till att anpassa lagstiftningen till barnkonventionen. Här nedan redovisas några av de viktigaste förändringarna beträffande barn och unga.

År 1990 kom en ny lagstiftning beträffande tvångsvård av barn och unga, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av

39 Jfr SOU 1977:40, s. 169 och 182 f. 40Prop. 1979/80:1, Del A, s. 220 ff. och 250 ff.; Lundström, T. 1993, s. 76 f. 41Prop. 1979/80:1, Del A, s. 580 ff. 42SOU 1977:40, s. 390 f.; prop. 1979/80:1, Del A, s. 499 f. 43SOU 1977:40, s. 390 f.; prop. 1979/80:1, Del A, s. 499 f.

unga. Den nya lagstiftningen innebar bl.a. att kriterierna för tvångsvård tydliggjordes och att begreppet ”fara” (för hälsa och utveckling) ersattes med ”påtaglig risk”, vilket var tänkt att möjliggöra tidigare ingripanden i beteendefallen44.

Den 1 januari 1994 trädde en ny rättighetslag för barn och vuxna med svåra funktionsnedsättningar i kraft, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Lagen ersatte lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. (omsorgslagen) och lagen (1965:136) om elevhem för vissa rörelsehindrade m.fl. (elevhemslagen).

I syfte att förstärka barnperspektivet infördes år 1997 och 1998 ett antal nya bestämmelser i SoL. Bland annat kompletterades portalparagrafen i SoL med en ny bestämmelse som svarar mot artikel 3 i barnkonventionen och innebär att det, vid åtgärder som rör barn, särskilt ska beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Även en bestämmelse om barns rätt att komma till tals samt nya regler för socialtjänstens utredningsskyldighet i fråga om barn och unga infördes.45

Den 1 januari 2002 trädde en ny socialtjänstlag (2001:453) i kraft. Förutom en ny kapitelindelning i lagen, infördes bl.a. en skyldighet för socialnämnden att upprätta en vårdplan när barn ska vårdas utanför det egna hemmet46.

I syfte att stärka skyddet för barn i utsatta situationer har med verkan från den 1 juli 2003 ett flertal lagändringar gjorts. Anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL har utvidgats och i de lagar som reglerar verksamheter som regelbundet kommer i kontakt med barn har hänvisningar till anmälningsskyldigheten förts in. En gemensam skyldighet för polisen, hälso- och sjukvården, förskolan, skolan och skolbarnomsorgen att tillsammans med socialtjänsten samverka kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa har införts i respektive lag.47

I LVU har ett flertal ändringar gjorts i syfte att stärka barnperspektivet i lagen. Bland annat anges numera att vad som är bäst för den unge ska vara avgörande vid alla beslut enligt den lagen. Vidare sägs att den unges inställning ska klarläggas och att hänsyn ska tas till den unges vilja med beaktande av hans eller hennes ålder och mognad. Det har också tydliggjorts att såväl fysisk som

44Prop. 1989/90:28. 45Prop. 1996/97:124. 46Prop. 2000/01:80. 47Prop. 2002/03:53.

psykisk misshandel kan utgöra risk för att barnets hälsa och utveckling skadas.48

Med giltighet från den 1 april 2008 har ytterligare ändringar gjorts i SoL, LVU och LSS. Ändringarna innebär bl.a. att socialnämndens ansökan om vård enligt LVU ska innehålla uppgift om hur den unge informerats och vilken slags information som lämnats honom eller henne samt den unges inställning. För barn och unga som vårdas i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem ska en genomförandeplan upprättas. Socialnämndens skyldighet att tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas för ett barn efter avslutad placering har tydliggjorts. Vidare föreskrivs numera att ett barn inte får placeras i ett jourhem om inte förhållandena där först blivit utredda av en socialnämnd.49

2.3. Gällande rätt

2.3.1. Inledning

Som framgått ovan har SoL i grunden konstruerats som en målinriktad ramlag. Ramlagskaraktären betyder att den innehåller allmänt utformade bestämmelser, av vilka en del är konstruerade som mål för att ange inriktningen av eller ramen för verksamheten. Den öppna utformningen av bestämmelser av detta slag är avsedd att ge utrymme för att anpassa tillämpningen såväl till omständigheterna i det enskilda fallet som till huvudmannens inflytande. Ramlagstekniken förutsätter således att besluten avseende den närmare utformningen av det sociala arbetet tas i kommunerna. Socialtjänstlagen innehåller emellertid även bestämmelser av mer styrande och formell karaktär och den kan därför inte betecknas som en helt renodlad ramlag.50

Socialtjänstlagens konstruktion är sådan att många bestämmelser är gjorda för att tillämpas på flera olika typer av hjälpbehövande. Exempelvis reglerar den allmänna biståndsparagrafen i 4 kap. 1 § SoL såväl bistånd till den som behöver försörjningsstöd som till barn och unga i behov av socialtjänstens stöd och skydd. Samtidigt innehåller SoL i andra avseenden en del särskilda bestämmelser för vissa grupper. Så är fallet för människor

48Prop. 2002/03:53. 49 Se vidare prop. 2006/07:129. 50 Jfr SOU 1999:97, s. 229 ff.

med missbruksproblem, barn och ungdomar, äldre människor samt personer med funktionsnedsättning.

Lagens utformning har medfört att bestämmelser till stöd och skydd för barn och unga i stor utsträckning har integrerats med lagens övriga bestämmelser om socialtjänstens verksamhet. Effekten av detta är att bestämmelser om barn och unga återfinns på ett stort antal olika ställen i lagen. Även i SoF finns bestämmelser som rör barn och unga. Insatser utan samtycke regleras som bekant särskilt i LVU. Ytterligare bestämmelser om barn och unga finns bl.a. inom det familjerättsliga området i föräldrabalken.

Nedan följer en översiktlig genomgång av de mest centrala bestämmelserna för barn och unga inom socialtjänsten. De bestämmelser som särskilt omfattas av utredningens direktiv gås igenom på ett mer detaljerat sätt längre fram, i samband med att respektive fråga för utredningen behandlas. Avsikten med den följande genomgången är att på ett översiktligt och kortfattat sätt lyfta fram de bestämmelser som är av särskild betydelse för socialtjänstens barn- och ungdomsvård. Syftet är därvid att åskådliggöra lagstiftningens strukturella uppbyggnad på detta område.

2.3.2. Socialtjänstlagens struktur

1 kap. Socialtjänstens mål

I SoL:s inledande paragraf slås fast att samhällets socialtjänst på demokratins och solidaritetens grund ska främja människors ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Socialtjänsten ska vidare, enligt samma paragraf, under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. I bestämmelsen sägs slutligen att verksamheten ska bygga på respekt för människors självbestämmanderätt och integritet.

I kapitlets andra paragraf anges att när åtgärder rör barn, ska det särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. 3 § anger att bestämmelser om vård utan samtycke finns i LVM och LVU.

2 kap. Kommunens ansvar

2 kap. SoL reglerar kommunens ansvar för socialtjänsten i förhållande till kommuninvånarna. I 2 kap. 2 § SoL slås exempelvis fast att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver samtidigt som detta ansvar inte innebär någon inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän. I detta kapitel finns också bestämmelser om organiseringen av socialtjänsten i kommunen.

3 kap. Socialnämndens uppgifter

Socialtjänstlagens tredje kapitel reglerar särskilt socialnämndens uppgifter inom ramen för socialtjänstens ansvarsområden. Här finns såväl allmänna bestämmelser, vilka gäller för socialtjänstens alla persongrupper, som särskilda bestämmelser för t.ex. barn och unga.

Vidare finns i 3 § allmänt hållna bestämmelser om socialtjänstens kvalitet och personalens utbildning. I 5 § finns en allmän bestämmelse om att socialnämndens insatser för den enskilde ska utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar. I samma paragraf regleras en skyldighet att, när en åtgärd rör ett barn, ge barnet relevant information och klarlägga barnets inställning. Där anges också att hänsyn ska tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad.

I kapitlet finns vidare en bestämmelse (6 §) om att nämnden i sin verksamhet bl.a. bör tillhandahålla sociala tjänster genom rådgivningsbyråer, socialcentraler och liknande, social jour eller annan därmed jämförlig verksamhet. Nämnden kan enligt samma paragraf utse en särskild person (kontaktperson) eller familj med uppgift att hjälpa den enskilde och hans närmaste i personliga angelägenheter, om den enskilde begär eller samtycker till det. Denna möjlighet gäller såväl barn som vuxna. För den som inte har fyllt 21 år kan nämnden också utse en särskilt kvalificerad kontaktperson.

4 kap. Rätten till bistånd

4 kap. 1 § stadgar att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Med försörjning avses medel för att klara mat, hyra och andra levnadsomkostnader. Livsföring i övrigt omfattar allt annat som har betydelse när det gäller att bedöma om en människa har en skälig levnadsnivå. Valet av åtgärder kommer här att bero på förhållandena i det enskilda fallet. Bistånd kan således ges genom stöd och hjälp i hemmet, förordnande av en kontaktperson, beredande av vård i familjehem eller i hem för vård eller boende, anvisande av plats i ett servicehus etc.

I lagen anges inte närmare vilka som kan komma i fråga för bistånd enligt 1 §, utan bestämmelsen gäller generellt för dem som behöver hjälp för sin försörjning eller sin livsföring i övrigt.

Genom 2 § finns en möjlighet för kommunen att i vissa fall bevilja bistånd till en enskild utan att det föreligger någon rätt till bistånd enligt kriterierna i 1 §.

5 kap. Särskilda bestämmelser för olika grupper

I 5 kap. SoL ges socialnämnden ett särskilt ansvar att verka för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden. Barn och unga som riskerar att utvecklas ogynnsamt ska få det skydd och det stöd som de behöver. Om hänsynen till den unges bästa motiverar det, ska socialnämnden sörja för att den unge får vård och fostran utanför det egna hemmet.

Nämnden ska vidare i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. Huvudansvaret för att sådan samverkan kommer till stånd ligger hos nämnden. I detta kapitel finns också bestämmelser om kommunens skyldigheter i fråga om ungdomstjänst, medling, samarbetssamtal och familjerådgivning. Här ges även särskilda bestämmelser rörande äldre människor, människor med funktionsnedsättning, missbrukare, anhörigvårdare och brottsoffer.

6 kap. Vård i familjehem och i hem för vård eller boende

I sjätte kapitlet finns bestämmelser om vård i ett annat hem än det egna. Enligt 1 § ska socialnämnden sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende. Bestämmelsen gäller såväl unga som vuxna med ett sådant behov. Socialnämnden ansvarar enligt samma paragraf också för att den som genom nämndens försorg har tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård.

I kapitlet finns en avdelning med särskilda regler om mottagande av barn (5–11 §§). Här slås bl.a. fast att när ett barn ska placeras i ett annat hem än det egna, ska i första hand övervägas om barnet kan tas emot av någon anhörig eller annan närstående. Det anges också att ett barn utan socialnämndens medgivande eller beslut om vård inte får tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna eller någon annan som har vårdnaden om honom eller henne. Sådant medgivande eller beslut får inte fattas utan att förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet blivit utredda av socialnämnd. Samma sak gäller för placering i s.k. jourhem.

Socialnämnden ska i fråga om de barn som genom nämndens försorg placeras i ett enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna medverka till att de får god vård och fostran samt lämplig utbildning. Vårdnadshavarna och familjehemsföräldrarna ska ges råd, stöd och annan hjälp som de behöver. Minst en gång var sjätte månad ska nämnden överväga om vården fortfarande behövs och efter tre år i samma familjehem ska den särskilt överväga om vårdnaden bör flyttas över på familjehemsföräldrarna.

Sist i detta kapitel finns också ett avsnitt med bestämmelser som reglerar socialnämndens roll i samband med internationella adoptioner.

7 kap. Föreskrifter om enskild verksamhet

Av 7 kap. framgår att ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ inte utan tillstånd av länsstyrelsen får yrkesmässigt bedriva verksamhet i form av bl.a. hem för vård eller boende och att sådant tillstånd får beviljas endast om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet. Dessa regler

gäller oavsett vilken persongrupp som kan komma i fråga, dvs. inte enbart beträffande barn och unga.

I kapitlet finns också bestämmelser om dokumentationsskyldighet och gallring beträffande enskild verksamhet.

8 kap. Avgift er

Bestämmelser om avgifter för socialtjänstens insatser finns i 8 kap. Här framgår bl.a. att den enskilde vårdtagaren inte behöver betala avgifter för stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär. Kommunen får dock, utom beträffande barn, ta ut ersättning för uppehället av den som på grund av missbruk får vård eller behandling i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem. Föräldrarna till ett barn som genom socialnämndens försorg får vård i ett annat hem än det egna är skyldiga att i skälig utsträckning bidra till kommunens kostnader.

9 kap. Återkrav

I 9 kap. finns bestämmelser om att socialnämnden i vissa fall får återkräva vad som har betalats ut för mycket i ekonomiskt bistånd.

10 kap. Nämndorganisationen

10 kap. innehåller bestämmelser om socialnämnden, om delegation och om uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar.

11 kap. Handläggning av ärenden

I 11 kap. 1 § föreskrivs att socialnämnden utan dröjsmål ska inleda utredning av det som har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda en åtgärd av nämnden. Bestämmelsen gäller samtliga utredningar, dvs. både beträffande barn och vuxna.

När det gäller en utredning av om nämnden behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd gäller enligt 2 § särskilda föreskrifter som gör det möjligt för nämnden att ta de kontakter som behövs och i samband därmed lämna ut annars sekretessbelagda uppgifter. Enligt samma paragraf ska utredningen i sådana fall bedrivas skyndsamt

och vara klar inom fyra månader. I 2 § finns också en bestämmelse om att den som berörs av en sådan utredning ska underrättas om att en utredning inleds.

Enligt 3 § första stycket ska, när någon behöver vårdas i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem, en plan (s.k. vårdplan) upprättas för den vård som socialnämnden avser att anordna. Denna bestämmelse äger tillämpning oberoende av om det är barn eller vuxna som behöver sådan vård. Paragrafens andra stycke gäller däremot enbart barn och unga. Enligt det lagrummet ska en plan (s.k. genomförandeplan) upprättas över hur vården ska genomföras för de barn och unga som vårdas i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem.

4 § innehåller regler om att socialnämnden, när det är fråga om en utredning rörande barn eller missbrukare, är skyldig att slutföra utredningen och fatta beslut i ärendet även om barnet eller missbrukaren byter vistelsekommun.

I 10 § ges barn som har fyllt 15 år rätt att själva föra sin talan i mål och ärenden enligt SoL. Barn som är yngre bör, enligt paragrafens andra stycke, höras, om det kan vara till nytta för utredningen och barnet inte kan antas ta skada av det.

Kapitlet innehåller också bestämmelser om att handläggning av ärenden rörande enskilda samt genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling ska dokumenteras. Vidare stadgas att förvaltningslagens bestämmelser om rätt att meddela sig muntligen, att få del av uppgifter, att få motiverade beslut m.m. gäller i ärenden om myndighetsutövning. Här finns också bestämmelser om rätt att få företräde inför nämnden och om delgivning. Samtliga dessa bestämmelser gäller oberoende av om utredningen rör barn eller vuxna.

12 kap. Behandling av uppgifter

De inledande bestämmelserna i detta kapitel reglerar gallring av anteckningar och andra uppgifter i personakter. Här finns både bestämmelser som gäller för samtliga persongrupper och sådana som enbart gäller för ärenden med anknytning till barn (frågor om faderskap, adoption, placering i familjehem, m.m.). Kompletterande bestämmelser finns också i personuppgiftslagen (1998:204, PUL) och i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten.

msvård eller ungdomstjänst.

Regler om handlingssekretess och tystnadsplikt inom den offentliga sektorn finns i sekretesslagen51. Huvudregeln beträffande socialtjänsten är att det råder sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men (7 kap. 4 § SekrL52). Sekretesslagen lämnar emellertid också en del öppningar, som i vissa fall gör det möjligt för myndigheter att lämna uppgifter till varandra. I 14 kap. 1 § SekrL53 finns exempelvis en bestämmelse om sekretessgenombrott som innebär att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. I 12 kap. SoL finns ett antal sådana bestämmelser som bryter sekretessen genom att de ålägger socialnämnden att lämna ut uppgift till annan. Det gäller bl.a. personuppgifter för statistik och forskning samt uppgifter till åklagarmyndighet i samband med verkställande av ungdo

En annan här aktuell sekretessbrytande regel finns i 1 kap. 5 § SekrL54. Enligt den utgör sekretess inte hinder mot att en uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den myndighet som lämnar uppgiften ska kunna fullgöra sin egen verksamhet. Av denna bestämmelse följer bl.a. att socialnämnden utan hinder av sekretess kan polisanmäla brott som hindrar nämndens verksamhet, vilket också anges i 12 kap. 10 § SoL. Bestämmelsen gäller oavsett om den som begår brottet är en vuxen eller under 18 år.

12 kap. 10 § SoL innehåller vidare en bestämmelse om socialtjänstens möjlighet att även i vissa andra fall polisanmäla en misstanke om brott. Stöd för detta finns i 14 kap. 2 § SekrL55. För uppgift som omfattas av socialtjänstsekretessen gäller denna möjlighet i princip endast när det är fråga om så allvarliga brott att minsta föreskrivna straff är fängelse ett år. Är det fråga om försök till brott är kravet ännu strängare. Om brottsoffret är under 18 år hindrar dock socialtjänstsekretessen inte att uppgift som angår misstanke om brott enligt 3 kap. BrB (misshandelsbrott), 4 kap. BrB (fridsbrott), 6 kap. BrB (sexualbrott) eller sådant brott som avses i lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor lämnas till åklagarmyndighet eller polismyndighet.

51 Fr.o.m. den 30 juni 2009 gäller i stället den nya offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 52 Enligt dess lydelse före den 30 juni 2009. 53 Enligt dess lydelse före den 30 juni 2009. 54 Enligt dess lydelse före den 30 juni 2009. 55 Enligt dess lydelse före den 30 juni 2009.

Sekretessen hindrar, enligt 14 kap. 2 § SekrL56, i vissa fall inte heller att uppgift om enskild, eller närstående till denne, lämnas från myndighet inom hälso- och sjukvården eller socialtjänsten till annan sådan myndighet, om det behövs för att ge den enskilde nödvändig vård, behandling eller annat stöd. Detta gäller bl.a. om den enskilde inte har fyllt 18 år, fortgående missbrukar alkohol, narkotika eller flyktiga lösningsmedel eller är gravid, och det behövs nödvändig insats till skydd för det väntade barnet.

13 kap. Tillsyn över socialtjänsten

13 kap. inrymmer bestämmelser om Socialstyrelsens och länsstyrelsens tillsyn över socialtjänsten. Här finns också bestämmelser om tillsyn över den enskilda verksamhet för vilken det krävs tillstånd av länsstyrelsen (enligt 7 kap. 1 § SoL) samt den som kommunen upphandlat eller genom avtal upplåtit åt annan att utföra. I kapitlet finns även bestämmelser om missförhållanden i enskild verksamhet och om länsstyrelsens möjlighet att i vissa fall förbjuda fortsatt verksamhet. Bestämmelserna om tillsyn m.m. i 13 kap. gäller som utgångspunkt både barn och vuxna.

14 kap. Anmälan om missförhållanden

I 14 kap. 1 § SoL regleras skyldigheten att till socialnämnden anmäla något som kan innebära att nämnden behöver ingripa till ett barns skydd. I första stycket anges att var och en som får sådan kännedom bör anmäla detta till nämnden. Andra stycket slår fast att myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården, annan rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet, socialtjänsten och kriminalvården samt deras anställda är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Detsamma gäller dem som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som berör barn och unga eller annan yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område.

56 Enligt dess lydelse före den 30 juni 2009.

Särskilda bestämmelser om anmälningsskyldighet gäller för dem som är verksamma inom familjerådgivning (tredje stycket) och för Barnombudsmannen (femte stycket).

Anmälningsskyldigheten innebär att den annars rådande sekretessen mellan olika myndigheter och självständiga verksamhetsgrenar inom socialtjänsten bryts. Dessutom bryts den i 15 kap. 1 § SoL stadgade tystnadsplikten för dem som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet. I 14 kap. 1 § fjärde stycket SoL har därtill införts en sekretessbrytande regel som innebär att de anmälningsskyldiga också är skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av skydd.

I kapitlet finns slutligen en bestämmelse (2 §) som stadgar att de som är verksamma inom omsorger om äldre eller om människor med funktionshinder ska vaka över att dessa får god omvårdnad och lever under trygga förhållanden samt att den som får kännedom om ett allvarligt missförhållande är skyldig att anmäla detta till social-nämnden. Motsvarande gäller inom yrkesmässigt bedriven verksamhet.

15 kap. Tystnadsplikt

Detta kapitel innehåller bestämmelser om tystnadsplikt för den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som avser insatser enligt SoL samt den som är eller har varit verksam inom enskild familjerådgivning. Här finns också en påminnelse om att sekretesslagen gäller i den offentliga verksamheten. Samtliga bestämmelser omfattar uppgifter såväl beträffande barn och unga som beträffande andra persongrupper.

16 kap. Övriga bestämmelser

Socialtjänstlagens sista kapitel innehåller bestämmelser avseende ett flertal olika frågor. Här regleras bl.a. ansvarsfördelningen mellan olika kommuners socialnämnder, men också frågor om överklagande av beslut och om sanktioner för den kommun som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla bistånd som någon enligt socialnämndens beslut är berättigad till. Även dessa bestäm-

melser omfattar som huvudregel såväl barn och unga som andra persongrupper.

2.3.3. Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga

Förutsättningar för vård m.m.

Insatser inom socialtjänsten för barn och unga ska som utgångspunkt göras i samförstånd med den unge och hans eller hennes vårdnadshavare enligt bestämmelserna i SoL. Den som är under 18 år kan dock i vissa fall beredas vård enligt LVU om det kan antas att behövlig vård inte kan ges den unge med samtycke av den eller dem som har vårdnaden om honom eller henne och, när den unge har fyllt 15 år, av honom eller henne själv.

Förutsättningarna för sådan tvångsvård anges närmare i 2 och 3 §§ LVU. Enligt 2 § ska vård beslutas om det på grund av fysisk eller psykisk misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas. I 3 § anges att vård också ska beslutas om den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. I det senare fallet får vård dessutom beredas även den som har fyllt 18 men inte 20 år, om sådan vård med hänsyn till den unges behov och personliga förhållanden i övrigt är lämpligare än annan vård och det kan antas att behövlig vård inte kan ges med den unges samtycke.

Beslut om vård med stöd av LVU meddelas av länsrätten efter ansökan av socialnämnden (4 § LVU). Socialnämnden får dock (enligt 6 § LVU) besluta att den som är under 20 år omedelbart omhändertas, om det är sannolikt att den unge behöver beredas vård med stöd av LVU, och rättens beslut om vård inte kan avvaktas med hänsyn till risken för den unges hälsa eller utveckling eller till att den fortsatta utredningen kan försvåras eller vidare åtgärder hindras. Ett beslut om omhändertagande måste inom en vecka underställas länsrättens prövning.

Vården

För vårdens innehåll och utformning gäller bestämmelserna i SoL och 11-20 §§ i LVU. Det är i princip socialnämnden som bestämmer hur vården av den unge ska ordnas och var han eller hon ska vistas under vårdtiden. Vård med stöd av LVU ska alltid inledas utanför den unges eget hem.

Socialnämnden har under vårdtiden samma ansvar som vårdnadshavaren för att den unges grundläggande rättigheter enligt 6 kap. 1 § FB tillgodoses. Nämnden ska noga följa vården av den unge och en gång i halvåret överväga om vård på grund av den unges hemförhållanden fortfarande behövs respektive pröva om vård på grund av den unges beteende ska upphöra.

När den unge har varit placerad i samma familjehem under tre år ska socialnämnden enligt 13 § fjärde stycket dessutom särskilt överväga om det finns skäl att ansöka om överflyttning av vårdnaden på familjehemsföräldrarna. Denna bestämmelse är således identisk med den som gäller för frivilliga placeringar och som finns i 6 kap. 8 § SoL (se ovan).

För vård av unga som behöver stå under särskilt noggrann tillsyn finns det särskilda ungdomshem. Dessa hem drivs av Statens institutionsstyrelse som under vissa förutsättningar har särskilda befogenheter att inskränka den unges rörelsefrihet m.m. (15– 20 b §§ LVU).

När vård med stöd av LVU inte längre behövs ska socialnämnden besluta att vården ska upphöra. Vård som har beslutats på grund av förhållandena i hemmet ska upphöra senast när den unge fyller 18 år. Vård som har beslutats på grund av den unges eget beteende ska däremot upphöra senast när den unge fyller 21 år.

Andra åtgärder

I LVU finns också bestämmelser om förebyggande insatser i form av att socialnämnden beslutar att den som är under 20 år ska hålla regelbunden kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson eller delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten, s.k. mellantvång. Förutsättningarna för ett sådant beslut är att det kan antas att den unge till följd av ett beteende som avses i 3 § kommer att behöva beredas vård enligt LVU om beteendet fortsätter och det stöd eller den behandling som den unge behöver inte kan ges

med samtycke av den unge själv, om han eller hon har fyllt 15 år, och av den unges vårdnadshavare.

Den som har vårdnaden om en underårig kan också för viss tid eller tills vidare förbjudas att ta denne från ett familjehem där den unge placerats genom socialtjänstens försorg, om det finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas om han eller hon skiljs från hemmet (s.k. flyttningsförbud).

Bestämmelser om handläggningen m.m.

I LVU finns ett flertal bestämmelser som innebär att beslut av socialnämnd eller andra ska inom en viss tidsgräns underställas länsrättens prövning. Syftet med dessa är att garantera att ärendet handläggs skyndsamt och att trygga rättssäkerheten för den unge. Redan i 1 § anges att vad som är bäst för den unge ska vara avgörande vid beslut enligt LVU. I samma paragraf stadgas att den unge ska få relevant information och hans eller hennes inställning så långt möjligt klarläggas samt att hänsyn ska tas till den unges vilja med beaktande av hans eller hennes ålder och mognad.

I 36 § finns vidare bestämmelser om att den som har fyllt 15 år har rätt att själv föra sin talan i mål och ärenden enligt LVU. Barn som är yngre än 15 år bör enligt samma paragraf höras, om det kan vara till nytta för utredningen och det kan antas att han eller hon inte tar skada av att höras.

39 § innehåller bestämmelser om förordnande av offentligt biträde i vissa fall för barnet och dennes vårdnadshavare. Bestämmelserna kompletteras av lagen (1996:1620) om offentligt biträde. I den lagen finns regler bl.a. om vem som kan förordnas till biträde och om ersättning till biträden.

I LVU finns slutligen också vissa bestämmelser om överklagande av socialnämndens och Statens institutionsstyrelses beslut.

2.3.4. Övrig reglering

Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade

Som angetts ovan finns sedan 1994 lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Lagen är en rättighetslag som ska garantera personer med omfattande och varaktiga funktionsnedsättningar goda levnadsvillkor samt att de får den hjälp de behö-

ver i det dagliga livet och att de kan påverka vilket stöd och vilken service de får. Lagen ger rätt till vissa särskilt angivna insatser för dem som omfattas av lagen. Den är ett komplement till andra lagar på socialtjänstens område och innebär inte någon inskränkning i de rättigheter som andra lagar ger. Den sökande har därmed frihet att välja om han eller hon vill ansöka om insatser enligt LSS eller enligt exempelvis SoL, förutsatt att båda lagarna är tillämpliga i det aktuella fallet.

Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade gäller alla som omfattas av de i lagen särskilt preciserade personkretsarna. Även barn och unga som ingår i en angiven personkrets omfattas därför av lagen. Den omfattar dock inte funktionsnedsättningar som beror på normalt åldrande.

Socialtjänstförordningen

Ett viktigt komplement till de regler som finns i SoL och LVU utgörs av socialtjänstförordningen (SoF). I SoF finns bestämmelser om riksnormen och skälig levnadsnivå. Där finns också definitioner av familjehem och hem för vård eller boende, bestämmelser om inskrivning i och utskrivning från hem för vård eller boende samt regler om hem som drivs av Statens institutionsstyrelse, tillståndspliktig verksamhet, avgifter, personuppgifter och bemyndiganden.

Vidare finns i 5 kap. SoF föreskrifter om vissa uppgifter för socialnämnden. Där anges bl.a. vad som ska finnas i en ansökan om tvångsvård enligt 4 § LVU, i en vårdplan enligt 11 kap. 3 § första stycket SoL och i en genomförandeplan enligt 11 kap. 3 § andra stycket SoL. Av 5 kap. 1 b § SoF framgår att den socialnämnd som har fattat beslut om vård av ett barn enligt SoL eller LVU noga ska följa vården av barnet, främst genom regelbundna personliga besök i det hem där den unge vistas, enskilda samtal med den unge, samtal med den eller dem som tagit emot den unge i sitt hem och samtal med vårdnadshavarna. Uppföljningen ska enligt samma bestämmelse omfatta den unges hälsa, utveckling, sociala beteende och skolgång samt relationer till anhöriga och andra närstående. I 2 § samma kapitel finns även en bestämmelse som innebär att om att socialnämnden får veta att någon åtgärd behöver vidtas i fråga om vårdnad, umgänge eller förmynderskap för ett barn, ska nämnden göra en framställning om det hos behörig domstol.

Socialstyrelsen

Socialstyrelsen kan meddela ytterligare föreskrifter inom socialtjänstens område. För detta finns i dag ett normgivningsbemyndigande för insatser inom omsorgen om äldre människor eller människor med funktionshinder (5 kap. 12 § SoL och 8 kap 1 § SoF). Det finns också ett bemyndigande avseende familjehem och hem för vård eller boende (6 kap. 4 § andra stycket SoL och 8 kap. 2 § SoF). Därutöver har Socialstyrelsen ett generellt bemyndigande att meddela verkställighetsföreskrifter avseende hela socialtjänstlagstiftningen (8 kap. 5 § SoF). Socialstyrelsen har slutligen också möjlighet att ge ut allmänna råd, vilka innehåller rekommendationer om hur en författning kan eller bör tillämpas.

2.3.5. Internationella konventioner m.m.

Barnkonventionen

Sverige ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter – barnkonventionen – efter ett beslut i riksdagen år 1990 utan att reservera sig på någon punkt57. Genom ratificeringen har Sverige iklätt sig en internationell folkrättslig förpliktelse att följa konventionens bestämmelser.

Barnkonventionen är inte svensk lag, eftersom den inte är inkorporerad i svensk lagstiftning. I stället för inkorporering har man i Sverige valt metoden att transformera bestämmelserna. Detta innebär att de delar av konventionen som behöver införlivas med svensk rätt omarbetas (transformeras) till svensk författningstext. Eftersom barnkonventionen inte har inkorporerats som svensk lagstiftning är den alltså inte direkt tillämplig som svensk lag. Svenska domstolar och andra myndigheter är därmed inte formellt bundna av konventionen58. Däremot är konventionen en bindande överenskommelse mellan de stater som har ratificerat den. Artikel 4 förpliktigar staterna att vidta alla lämpliga åtgärder för att genomföra konventionen. Det är alltså svenska staten som är ansvarig för att konventionen – genom lagstiftning eller andra åtgärder – efterlevs i Sverige.

Barnkonventionens inledning speglar de principer om mänskliga rättigheter som har formulerats i FN:s konventioner och deklara-

57Prop. 1989/90:10758 Se SOU 1997:116, s. 75 ff.

tioner/förklaringar om mänskliga rättigheter. I inledningen erinras om att barn har rätt till särskild omvårdnad och hjälp. Det betonas också att familjen, såsom den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för alla dess medlemmars och särskilt för barnens utveckling och välfärd, bör ges nödvändigt skydd och bistånd så att den till fullo kan ta på sig sitt ansvar i samhället. Vidare betonas vikten av respekt för de kulturella värden som finns i barnets miljö och vikten av internationellt samarbete för att säkra barnets rättigheter. Barnets behov av och rätt till båda sina föräldrar och föräldrarnas ansvar för barnet går som en röd tråd genom barnkonventionens sakartiklar.

Konventionen sätter barns behov i centrum och tar sin utgångspunkt i att barn är särskilt utsatta och sårbara. Många av de rättigheter som tas upp syftar till att ge barnet skydd mot övergrepp och utnyttjande. Konventionen slår också fast att barnet har olika slags rättigheter: dels sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter, dels medborgerliga och politiska rättigheter.

Barnkonventionen innehåller fyra grundläggande principer som ska vara styrande för tolkningen av övriga artiklar, men som också har en egen självständig betydelse. Dessa principer är:

-Förbud mot diskriminering (artikel 2).

-Barnets bästa (artikel 3).

-Barnets rätt till liv och utveckling (artikel 6).

-Barnets rätt att uttrycka sina åsikter (artikel 12).

Här bör vidare uppmärksammas artikel 19, som ålägger staten att vidta alla lämpliga lagstiftnings, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i utbildningssyfte för att skydda barnet mot övergrepp i någon form. I detta sammanhang bör också nämnas artikel 20, enligt vilken ett barn, som berövats sin familjemiljö eller som för sitt eget bästa inte kan tillåtas stanna kvar i denna miljö, ska ha rätt till särskilt skydd och bistånd från statens sida.

Europakonventionen

Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) gäller sedan den 1 januari 1995 som svensk lag. Konventionen

omfattar alla persongrupper och alltså inte särskilt barn och unga. Den innehåller likväl vissa bestämmelser som fått betydelse för socialtjänstens barn- och ungdomsvård. Här bör främst nämnas artikel 6 och artikel 8.

Enligt artikel 6 är var och en, vars civila rättigheter och skyldigheter är föremål för prövning, ”berättigad till en rättvis och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag”. Artikeln ger den enskilde möjligheter att utkräva olika slags processuella rättigheter vid myndighets- och domstolskontakt, bl.a. möjlighet att få uttrycka sig muntligen.

Artikel 8 har som huvudsakligt syfte att skydda den enskildes privat- och familjeliv mot godtyckliga ingripanden av det allmänna. Bestämmelsen fokuserar på familjen och inte på de enskilda familjemedlemmarna. Enligt artikeln får det allmänna inte inskränka familje- och privatlivet annat än i särskilda fall. Till skyddade områden för familjelivet avses föräldrars rätt att ha vårdnaden om sitt barn och föräldrars rätt att utöva umgänge med barnet. Att flytta ett barn från sin familj är förenligt med konventionen endast i de fall där det är nödvändigt för att skydda barnets intressen.

Övriga internationella dokument

Utöver barnkonventionen och Europakonventionen finns ett flertal internationella dokument som har betydelse för placerade barns rättigheter. Ett sådant dokument är Deklarationen om sociala och rättsliga principer rörande skydd av och omsorg om barn, särskilt med hänsyn till nationell och internationell placering i fosterhem och adoption som kompletterar barnkonventionen med artiklar om familjehemsplacerade barns rättsliga skydd. Ett annat sådant dokument är Europeiska konventionen om utövandet av barns rättigheter59, som kom till år 1996 och syftar till att stärka barns rättsliga ställning i familjerättsliga processer.

Ytterligare dokument som på olika sätt behandlar vård utanför det egna hemmet är Resolution (77)33 on the Placement of Children,

Europarådets rekommendationer Rec (2005)5 om barns rättigheter vid institutionsvård och Recommendation No R(87)6 on Foster Families.

59 Sverige har undertecknat konventionen men ännu inte ratificerat den.

Avslutningsvis bör här också nämnas Lissabonfördraget60 och

EU:s rättighetsstadga, enligt vilken barn ska ha rätt till det skydd och den omvårdnad som behövs för deras välfärd. Stadgan betonar även vikten av barns rätt att få uttrycka sina åsikter och att få åsikterna beaktade.

60 Lissabonfördraget (även Reformfördraget) är ett förslag till förändring av EU:s nuvarande fördrag. Lissabonfördraget undertecknades av EU:s stats- och regeringschefer i december 2007. För att fördraget ska kunna träda i kraft krävs att alla medlemsstater inom EU ratificerar (godkänner) fördraget, vilket ännu inte har skett.

3. Den sociala barn- och ungdomsvårdens utveckling

3.1. Inledning

3.1.1. Syfte

Följande beskrivning av den sociala barn- och ungdomsvården syftar till att ge en översiktlig bild av den utveckling som verksamheten har genomgått under de senaste decennierna, de specifika drag som kännetecknar den och angelägna förbättringsområden.

3.1.2. Begreppet social barn- och ungdomsvård

Det finns inget enhetligt begrepp för den verksamhet som socialtjänsten direkt eller indirekt ansvarar för och som rör barn och ungdomar. Före socialtjänstlagen benämndes kommunens uppgifter inom detta område barnavård medan uppgifterna numera ingår i socialtjänstens individ- och familjeomsorg (IFO), tillsammans med uppgifter som rör missbrukarvård och ekonomiskt bistånd.

I forskningssammanhang brukar verksamhetsområdet benämnas social barnavård.1 Det anknyter till den historiska bakgrunden och avser samtidigt att undvika de medicinska associationer som uttrycket ”vård” kan ge. Medicinsk barnavård får anses bedrivas inom landstingets barn- och ungdomshälsovård och psykiatrisk och psykologisk barnavård inom landstingens barn- och ungdomspsykiatri. I begreppet social barnavård ingår inte den psykosociala verksamheten inom skola, förskola och skolbarnsomsorg.

Med social barnavård avses i utvidgad mening samhällets, framförallt myndigheters men också individers och organisationers, organiserade insatser för barn och ungdomar som anses fara illa

1 Lundström, T. 1996, s. 11; Lundberg, I. 2005, s. 40.

eller vara i riskzonen för att fara illa. Förutom yrkesverksamma inom socialtjänsten omfattas i denna utvidgade beskrivning de kontaktpersoner, kontaktfamiljer, familjehem, institutioner och frivilligorganisationer som utför social barnavård på uppdrag.2 I denna utredning har vi valt att använda begreppet social barn- och ungdomsvård, eller enbart barn- och ungdomsvård med motsvarande innebörd, med det förtydligandet att även familjerättsliga uppgifter ingår.

3.1.3. Familjestöd eller barnskydd?

Den sociala barn- och ungdomsvården är en professionell verksamhet med en egen kunskapsbas men är också en del av samhällets socialpolitik. Det bidrar till de skillnader som finns mellan olika länders s.k. barnavårdssystem. Genom ett forskningsprojekt3klassificerades i slutet av 1990-talet nio länders barnavårdssystem som antingen familjestödsorienterat eller barnskyddsorienterat. De nio länderna var: Belgien, Nederländerna, Tyskland, USA (representerat av delstaten Kalifornien), Kanada, England, Sverige, Danmark och Finland. Sveriges barnavårdssystem hänfördes, tillsammans med Danmarks och Finlands, till de familjestödsorienterade med anmälningsplikt. Belgien, Nederländerna och Tyskland hänfördes till de familjestödsorienterade utan anmälningsplikt medan barnavårdssystemen i USA, Kanada och England ansågs vara barnskyddsorienterade. I USA och Canada finns obligatorisk anmälningsskyldighet, däremot inte i England. De länder som har ansetts tillhöra samma kategori av barnavårdssystem uppvisar stora inbördes olikheter. England har t.ex. numera en lagstiftning som liknar de nordiska ländernas. Tilläggas kan också att USA:s delstater har egna lagstiftningar, som fastställer kriterier för omsorgssvikt och anmälningsskyldighet.

Barnavårdssystem med familjestödsorientering utmärker sig genom att problemen för barn och unga främst ses som ett utslag av dysfunktionella familjerelationer, som är möjliga att förebygga och behandla. Familjens behov blir därmed centralt liksom behovet av att uppnå en samarbetsallians med föräldrarna där lösningar söks i samråd. I barnavårdssystem med barnskyddsorientering ligger

2 Lundström, T. 1996, s. 11. 3 Gilbert, N. (red.) 1997. Det pågår enligt uppgift för närvarande ett arbete för att uppdatera den jämförande studien mellan nio länders barnavårdssystem.

istället fokus på föräldrarnas skadliga föräldrabeteenden och de risker som finns för barnen. Samhällskontrollen blir i ett sådant system central.4

Wiklund5 har invänt att det svenska barnavårdssystemet inte är något renodlat familjestödssystem och har framfört en rad argument för sin uppfattning. För det första lyfter han fram att hanteringen av ungdomars norm- och regelbrytande beteenden är en integrerad del av svensk barnavård, med starka beröringspunkter med rättsväsendet. Vidare hävdar han att anmälningsplikten i sig är ett starkt kontrollerande instrument. Barnavårdsärenden initieras främst av en orolig omgivning och inte genom ansökningar av barn och familjer själva. Ytterligare ett argument är att förekomsten av en tvångslagstiftning i sig medför att samarbetsalliansen mellan socialsekreterare och familj kan innehålla inslag av direkta eller indirekta hot om tvångsåtgärder.

3.2. Den sociala barn- och ungdomsvården har expanderat

Det saknas en enhetlig nationell statistik över antalet anställda inom olika verksamhetsområden av IFO. En av svårigheterna med att undersöka personalbemanningen är att organiseringen av IFO i kommunerna uppvisar allt större olikhet. I en rikstäckande och representativ studie6 av 100 svenska kommuner som genomfördes under åren 2001 och 2002, framkom att barn- och ungdomsområdet personalmässigt är nästan lika stort som områdena missbruksvård och ekonomiskt bistånd tillsammans. I genomsnitt finns 2 socialarbetare inom barn- och ungdomsvården per 1 000 barn 0–20 år, men variationen mellan kommunerna är betydande, mellan 1 och 5 socialarbetare per 1 000 barn7.

Det finns stora skillnader mellan kommunernas kostnader för IFO, även med hänsyn tagen till strukturella faktorer8. Av IFO:s totala kostnader svarade barn- och ungdomsvården för 39 procent år 2007. Utvecklingen när det gäller barn- och ungdomsvårdens kostnader, fördelat på olika insatser, framgår av nedanstående diagram.

4 Sundell, K. m.fl. 2007, s. 25 f. 5 Wiklund, S. 2006, s. 15 ff. 6 Bergmark, Å. m.fl. 2008, s. 77 ff. 7 Muntlig uppgift från Tommy Lundström vid Barnskyddsutredningens hearing 2008-09-18. 8 Socialstyrelsen 2007b, s. 16.

Barn och ungdomsvård 1997-2007, mkr löpande priser

0

1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

mk r

Institutionsvård Familjehem Öppna insatser

Källa: Kommunernas räkenskapssammandrag 1997–2007, SCB.

De ökande institutionsvårdskostnaderna har sedan 1990-talets början stått i fokus i kommunerna och stora ansträngningar har gjorts att ersätta den dyra institutionsvården med familjehemsvård och öppna insatser. Kostnaderna för institutionsvården har planat ut på senare tid och t.o.m. minskat under åren 2003–2007, om än marginellt. Samtidigt har kostnaderna för familjehemsvård och öppna insatser fortsatt att öka. Storleksmässigt utgjorde de beslutade öppenvårdsinsatserna två tredjedelar av de totala kostnaderna för öppna insatser år 2007.9

Antalet barn och unga som var placerade utanför hemmet ökade mycket påtagligt under 1990-talet, vilket var ett brott i en mycket långvarig motsatt trend. Placeringarna av barn och unga hade dessförinnan stadigt minskat sedan mitten av 1930-talet.10 Samtidigt har Sallnäs m.fl. forskare uppmärksammat att institutionsvården för barn och unga privatiserats i en omfattning och takt som saknar motstycke inom andra välfärdsområden. Fältet har utvecklats och förändrats utan någon egentlig myndighetsinblandning. Låga trösklar för att starta institutioner har, enligt Sallnäs, medfört att en vildvuxen flora av metoder och behandlingsprogram har växt fram.11

9 Socialstyrelsen 2009, s. 10 f. 10 Lundström, T. & Vinnerljung, B. 2001. 11 Sallnäs, M. 2006.

Nedanstående diagram illustrerar utvecklingen åren 1990–2007 när det gäller antal barn (0–12 år) och unga (13–17 år) i dygnsvård, uppdelade på familjehem respektive HVB.

Antal barn och unga placerade någon gång resp år 1990-2007

per 1000 i befolkningen

0 2 4 6 8 10 12

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Familjehem 0-12 år Familjehem 13-17 år HVB 0-12 år HVB 13-17 år år

Källa: Registret över socialtjänstens insatser för barn och unga. Socialstyrelsen.

Familjehem har hela tiden varit den överlägset vanligaste placeringsformen. För närvarande utgör de 72 procent av alla placeringar en given dag (1 november 2008). Framförallt är det ungdomar 13– 17 år som har placerats i dygnsvård i ökad utsträckning. Under senare år står flickorna för den största ökningen.12.

När det gäller den senaste tidens utveckling kan nämnas att den del av familjehemsplaceringarna som utgörs av jourhemsplaceringar har fördubblats sedan år 2001. Mycket tyder på att placeringar i jourhem har fått ersätta tidigare akuta och tillfälliga placeringar i HVB-hem13. Andelen tonårsflickor i befolkningen som blivit placerade i familjehem har ökat medan andelen som placerats i HVB har legat på samma nivå under den senaste femårsperioden. År 2003 blev ungefär lika många tonårspojkar placerade i familjehem som i HVB. Sedan dess har en ökning skett av tonårspojkar som placerats i HVB, vilket framförallt förklaras av pojkar med annan vårdnads-

12 Socialstyrelsen 2008a. Uppgiften avser åren 2000–2006 och placering någon gång under året. 13 Socialstyrelsen 2007b. Uppgiften avser åren 2001–2005.

havare än förälder eller okänd vårdnadshavare, dvs. främst ensamkommande flyktingbarn.14

Den samlade verksamheten för beslutade öppna insatserna benämns här öppenvård. Öppna insatser används i en vidare bemärkelse och inbegriper även förebyggande insatser samt det som i kommunerna kallas råd och stöd, service m.m. Under åtminstone de senaste fem åren har det varit vanligast med öppenvårdsinsatser i åldrarna 13–17 år15. En annan utvecklingstrend är att de öppna insatserna har differentierats alltmera16. Kommunernas satsning på alternativ i öppna former visade sig först genom att fler barn fick kontaktperson och kontaktfamilj. Från och med 1990-talet började den professionella öppenvården byggas ut, men det är först fr.o.m. statistikåret 1998 andra kategorier av öppenvårdsinsatser redovisas i den officiella statistiken. När det gäller förebyggande insatser, dvs. insatser som inte är formellt beslutade, finns ingen nationell statistik.

3.3. Ökade förväntningar och ambitioner

Kunskapsunderlag saknas för att dra slutsatser om huruvida den beskrivna volymökningen speglar en reell behovsökning. Behov hos olika grupper synliggörs med ökad kunskap och tillgång på resurser. Mycket talar för att barn- och ungdomsvården är ett område som prioriterats politiskt både på central och på lokal nivå. Det märks både i lagstiftningen och genom studier av hur lokalpolitiker vill prioritera kommunens resurser.17 Allmänhet och professionella som arbetar med barn och ungdomar uppmärksammar också barns problem i allt högre grad. De ökade samhälleliga förväntningar på barn- och ungdomsvården har konkret resulterat i ett ökat antal anmälningar om att barn och unga misstänks fara illa och ökade krav på samhällinsatser mot ungdomar som missbrukar eller är kriminella. Ökade ambitioner när det gäller barns välfärd är sannolikt en stor del av förklaringen, man kan samtidigt inte utesluta att en del av den beskrivna expansionen har orsakats av att fler barn och unga far illa och behöver samhällsinsatser.

14 Socialstyrelsen 2009. Socialstyrelsen 2009d. 15 Socialstyrelsen 2009, s. 16. 16 Socialstyrelsen 2006. 17 Bergmark, Å. m.fl. 2008, s. 80.

I diskussionen om barn- och ungdomsvården under 1980-talet kan man konstatera att brister i omsorgen av framförallt yngre barn var det tema som stod i centrum. Sedan dess har ungdomsproblem, som missbruk och kriminalitet, fått en mer central position. Det har också visat sig i att fler ungdomar blir föremål för åtgärder och att åklagare och domstolar spelar en större roll i förhållande till socialtjänsten när det gäller unga lagöverträdare. En av de viktigaste förändringarna i LVU-lagstiftningen år 1990 var att ”ribban” för omhändertagande i de s.k. beteendefallen sänktes, genom att begreppet ”allvarlig fara” ändrades till ”påtaglig risk”. Vidare förändrades regler och praxis för åtalsunderlåtelse och, tillsammans med en hårdnande attityd till ungdomsbrottslighet rent allmänt, ökade antalet ungdomar som överlämnades av domstol till vård inom socialtjänsten under senare halvan av 1990-talet. En annan bidragande faktor till det ökande antalet omhändertaganden av ungdomar var att de särskilda ungdomshemmen överfördes från kommun och landsting till staten i mitten av 1990-talet, vilket medförde en ökning av antalet platser för ungdomar med kriminalitet och missbruksproblem.18

Det finns ingen enhetlig och tidsbeständig beskrivning av målgruppen för barn- och ungdomsvårdens insatser och i takt med att samhället förändras tar sig sociala problem nya uttryck. Det finns inte heller någon kunskap genom statistik och nationella studier som kan beskriva förändringar över tid i dessa avseenden. Ökad uppmärksamhet på barns och ungas behov och situation, förändrade familjemönster, etnisk mångfald i kombination med bristande integration är exempel på samhällsförändringar som sannolikt har påverkat barn- och ungdomsvården. Förutom att grupper lyfts fram genom initiativ på nationell nivå och påverkat inriktningen på det lokala utbudet av insatser kan det också ha förekommit en viss utvidgning av målgruppen till följd av den direkta efterfrågan på socialtjänstens insatser från nya grupper. Det är inga dramatiska förändringar och det finns inget egentligt forskningsstöd för denna iakttagelse. Det är snarare en hypotes, byggd på yrkesverksammas erfarenheter, att det sannolikt inte är lika vanligt i dag att familjer, som är aktuella inom barn- och ungdomsvården, samtidigt är aktuella inom någon av övriga två delområden av IFO, missbrukarvård och ekonomiskt bistånd.

18 Lundström, T. & Vinnerljung, B. 2001, s. 328.

När det gäller målgrupper som uppmärksammats på nationell nivå under senare år kan nämnas barn till missbrukare, barn till psykiskt sjuka föräldrar, barn till föräldrar med intellektuellt funktionshinder, barn som lever i familjer där det förekommer våld, unga brottsoffer, ungdomar som utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck och ensamkommande flyktingbarn m.fl. Fokuseringen på olika grupper har lett till ökad kunskap och i vissa fall specialiserade arbetsmetoder. Barn och unga med neuropsykiatriska funktionshinder är också ett exempel på en grupp som uppmärksammats mycket under de senaste decennierna och där det i vissa fall har uppstått oklarheter kring ansvarsfördelningen mellan barn- och ungdomspsykiatri, socialtjänst och skola.

Den ökade efterfrågan, dvs. att människor själva söker hjälp, uppfattas framförallt hänga samman med attitydförändringar, exempelvis större förväntningar på samhället i kombination med att det är något mindre stigmatiserande än tidigare att vända sig till socialtjänsten. En bidragande orsak till den ökande efterfrågan är också att socialtjänstens öppna insatser under den senaste tioårsperioden har byggts ut och blivit mer kända, bl.a. genom att de i vissa fall ges i samverkan med andra verksamheter. Även utbyggnaden av förebyggande insatser, dvs. insatser som ges utan utredning och biståndsbeslut, har bidragit till att socialtjänsten kommit i kontakt med nya grupper och behov.

Samtidigt som det uppfattas att problembilden förändras är det viktigt att komma ihåg att de mest förekommande anledningarna till att barn och unga aktualiseras i stort sett är likartade över tid. När det gäller mindre barn är orsaken vanligtvis bristande omsorg till följd av föräldrarnas problematik. På motsvarande sätt är det huvudsakliga skälet till att ungdomar får insatser deras beteende, oftast missbruksproblematik eller kriminalitet. I en forskningsöversikt konstateras att ca 10 procent av barnen och ungdomarna har problem av något slag i den omfattningen att de hamnar i en riskzon, dvs. deras fortsatta utveckling är i fara och de behöver professionell hjälp. Riktigt allvarliga problem finner man hos mellan 2 och 5 procent.19

19 Lundberg, I. 2005, s. 22 f.

3.4. Specialisering och helhetssyn

3.4.1. Integrerad organisation – en historisk parentes

Helhetssynen som princip var av central betydelse i arbetet med att förverkliga socialtjänstreformen, såväl när det gällde synsättet på den enskildes problem som hur arbetet borde bedrivas och organisationen utformas. Redan på 1970-talet hade många kommuner övergått till en nämndorganisation med s.k. social centralnämnd, som i och med SoL fick namnet socialnämnd. På 1980-talet införde många kommuner kommundelsnämnder som ett led i en decentraliserings- och demokratiseringsprocess. Sedan 1992 ger kommunallagen stor frihet för kommunerna att själva utforma sin nämnd- och förvaltningsorganisation, vilket fått till följd att det i dag finns en större variation mellan kommunerna.

Samhällets ökade krav och förväntningar, tillsammans med de professionellas ambitioner att utveckla verksamheten, har bidragit till specialiseringen av IFO som tog sin början under 1980-talet. I en studie, genomförd under åren 2001 och 2002, visades att nära 80 procent av kommunerna hade särskilda enheter för barnavård, missbrukarvård respektive ekonomiskt bistånd20.

Den faktiska utvecklingen när det gäller organiseringen av socialtjänstens arbete har därmed gått i helt motsatt riktning mot vad som förordades i 1970-talets lagstiftningsarbete. Bergmark & Lundström beskriver utifrån nämnda studie den ökade specialiseringen av IFO som en av de mest genomgripande, likriktade och långvariga trenderna inom svenskt socialt arbete under de senaste decennierna. De menar att den integrerade organisationen av det sociala arbetet som genomfördes i spåren efter socialtjänstreformen snarast ska ses som en historisk parentes.

En hårt driven specialisering ansågs tidigare vara oförenlig med en helhetssyn på den enskilda klienten och familjen. Helhetssynen som princip för organisering rymmer förutom idén om att motverka kategorisering av olika problem även idén om vikten av geografisk områdesindelning. Tanken var att motverka problemalstrande mekanismer i närmiljön genom uppsökande och förebyggande arbete. Ovannämnda forskare konstaterade att dessa idéer inte längre står på dagordningen. Istället tycks specialisering vara en ”institutionaliserad strategi” för att lösa problem av olika slag

20 Bergmark, Å. & Lundström, T. 2005. Uppgifter som baserar sig från det s.k. IFOprojektet, som omfattade 100 svenska kommuner.

eller för att svara upp mot omgivningens förväntningar.21 Helhetssynen som princip för organisering, i bemärkelsen geografisk områdesindelning, har varit mer långlivad än familjevårdsprincipen, men även den överges allt mer.

Flera kommuner återgick under 1990-talet till en förvaltningsorganisation enligt funktionsprincipen, dvs. barn- och ungdomsvården är en självständig del av individ- och familjeomsorgen. Framförallt har drivkraften varit att höja ambitionsnivån och kvaliteten inom socialtjänstens olika delar och att bättre motsvara krav från beslutsfattare och tillsynsmyndigheter. IFO:s organisation i kommunerna uppvisar i övrigt allt större olikheter.22 Det finns flera exempel på organisatoriskt samgående mellan socialtjänstens barn- och ungdomsvård och skola-förskola, vilket kan ses som ett försök att organisera utifrån en helhetssyn på barn och ungas situation. På motsvarande sätt eftersträvas på vuxensidan nära samverkan med hälso- och sjukvården när det gäller missbrukarvården och med arbetsförmedling och försäkringskassa när det gäller handläggningen av ekonomiskt bistånd. En berättigad fråga är därmed legitimiteten för individ- och familjeomsorgen som organisatorisk enhet för berörda arbetsområden.

3.4.2. Långtgående specialisering

Det vanligaste sättet att organisera barn- och ungdomsvården är i barn- och familjegrupper, även om beteckningarna kan skilja sig åt. I många kommuner har man dessutom specialiserat sig ytterligare genom att inrätta särskilda ungdomsgrupper och särskilda mottagningsenheter. Inom ramen för barn- och ungdomsgrupperna drivs ofta specialiseringen längre genom att man har särskilda socialsekreterare eller en särskild grupp för att hantera utredningar, familjehemsfrågor etc.

Vid sidan av kärnfunktionerna finns i de allra flesta kommuner olika former av öppenvårdsverksamheter för barn och familjer respektive ungdomar för stöd och behandlingsarbete av olika slag. Dessa arbetar på uppdrag av socialsekreterarna i barn- och ungdomsgrupperna. I vissa kommuner svarar öppenvården också för vissa förebyggande insatser i samarbete med andra myndigheter, t.ex. skolan. I olika hög grad har kommunerna en avgränsad före-

21 Bergmark, Å. & Lundström, T. 2005, s. 126. 22SOU 1999:97, s. 80 ff; Bergmark, Å. & Lundström, T. 2005.

byggande verksamhet, exempelvis fältsekreterare som arbetar uppsökande i ungdomsmiljöer m.m. och socionomer placerade på familjecentraler.

3.4.3. Helhetssyn med barnet i centrum

Även om helhetssynen i betydelsen organisering utifrån familjevårdsprincipen visade sig bli en ”historisk parentes” har helhetssynen som princip för att analysera verkligheten och barns behov snarare stärkts. Ett systemteoretiskt synsätt och att utgå från familjen i behandling har sedan länge en stark ställning inom barn- och ungdomsvården, under begrepp som familjebehandling, familjearbete, familjepedagogiskt arbete, hemma-hos-arbete med familjer, systemisk familjeterapi etc.23

Vidare är nätverksarbete i olika former vanligt förekommande inom barn- och ungdomsvården. Dessa metoder bygger på ambitionen att samla ett nätverk av familj, släkt, andra viktiga personer och professionella kring ett barn eller en ung person. I socionomutbildningarna ges ett stort utrymme för teorier och metoder som stimulerar till ett ”ekologiskt” tänkande, som innebär att man inte fokuserar på de enskilda individerna utan på hur de fungerar i de system de ingår i.24 Verksamhetssystemet Barns behov i centrum (BBIC) bygger också på ett utvecklingsekologiskt synsätt. Det är uppbyggt kring en tankemodell i form av en triangel med barnet i centrum, där triangelns tre sidor består av barnets behov, föräldrarnas förmåga och familj/miljö.

Socialtjänsten har kritiserats för sin ensidiga familjeinriktning i förhållande till vissa grupper av ungdomar. Framförallt har den ansetts problematisk för ungdomar som utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck och ungdomar som rymmer eller kastas ut hemifrån. Även om familjeinriktningen dominerar har en utveckling skett mot en ökad individualisering. Metoder som enbart riktar sig till barnet självt utvecklas, exempelvis olika program och gruppverksamheter som syftar till att barnet ska få information och träning i att hantera sin situation. Det är inte känt i vilken grad insatser pågår parallellt till familjen eller inte.

Samverkan med andra verksamheter som arbetar med barn och unga är en fråga som fått alltmer aktualitet mot bakgrund av hel-

23 Hansson, K. m.fl. 2004, s. 12. 24 Socialstyrelsen 2006, s. 42 f.

hetssynen på barns behov. I vissa fall har samverkan resulterat i en samordning av olika huvudmäns verksamheter. Inom förebyggande arbete kan nämnas familjecentralerna, där socialtjänsten är representerad. Vidare kan nämnas barnahusen som samordnar rättsväsendets, socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens insatser vid misstanke om brott mot barn.

3.5. Positiva tendenser men mycket återstår

3.5.1. Ett uppmärksammat fall påvisar brister i barnskyddet

”Sommaren 1990 misshandlades den västtyske pojken Michael till döds av sin styvfar. Samma år dog ytterligare några små barn till följd av misshandel. Dessa tragedier blev inledningen till en diskussion om den sociala barn- och ungdomsvårdens brister och samhällets ansvar för att skydda barn. Socialstyrelsen fick regeringens uppdrag att utarbeta ett åtgärdsprogram för att höja kompetensen och utveckla ett barnperspektiv i det sociala arbetet”. Det står att läsa på omslaget till slutrapporten om projektet Barn i fokus.”25Socialtjänsten i den berörda kommunen hade det närmaste halvåret före Michaels död vid fyra olika tillfällen fått anmälningar om att pojken for illa. De socialsekreterare som vid respektive tillfälle var ansvariga för att utreda Michaels situation hade emellertid inte bedömt att det fanns skäl att inleda någon utredning.26

Michael-fallet kan i backspegeln ses som ett startskott för en mycket expansiv utveckling av barn- och ungdomsvården under 1990-talet. Behovet av stärkt barnperspektiv i socialtjänstens arbete uppmärksammades, men också vikten av struktur i handläggningen av barnavårdsärenden lyftes fram, bl.a. genom nationella utbildningssatsningar. Förutom den volymökning och specialisering som tidigare har beskrivits ökade kunskapsproduktionen inom barn- och ungdomsområdet avsevärt under 1990-talet. Frivilligorganisationer som Rädda Barnen och senare BRIS m.fl. kom att spela en allt viktigare opinionsbildande roll, förutom att de bidrog med kunskap om barns och ungas situation. Trots en stark utveckling i många avseenden kan konstateras att många problem återstår, inte

25 Socialstyrelsen 1996. Michaels styvfar och mamma dömdes till fängelse i tio respektive tre år för dödsmisshandeln och för att regelbundet och under en lång tid utsatt honom för misshandel. Avdelningschefen i den aktuella kommunen dömdes för tjänstefel och fem olika socialsekreterare kritiserades av JO. 26 JO:s utlåtande 1991-03-07, dnr. 1974-1990 och dnr 2041-1990.

minst när det gäller att uppmärksamma och snabbt agera när barn kan misstänkas fara illa.

3.5.2. Barnperspektivet har stärkts och innebär ökade utmaningar

Även på ett mer generellt plan uppmärksammades behovet av ett stärkt barnperspektiv alltmera från 1990-talets början, exempelvis genom att Sveriges riksdag ratificerade barnkonventionen år 1990 och genom att Barnombudsmannen inrättades år 1993. Se vidare Bodil Rasmussons artikel om innebörden av barnkonventionen för barn och unga i den sociala barn- och ungdomsvården i bilaga till betänkandet27.

Enligt bl.a. tillsynsmyndigheterna har en positiv utveckling skett när det gäller hur barn görs delaktiga och synliggörs i socialtjänstens utredningar. Att tala med barn är numera en mer eller mindre självklar del av det sociala arbetet vilket är en positiv utveckling. Samtidigt ställer det ökade krav på socialsekreterarnas kompetens i själva samtalet, men också för att kunna hantera den information som samtalet ger så att det blir till hjälp och inte förvärrar. Även barns behov utifrån en helhetssyn uppmärksammas mer i utredningarna, dvs. förutom familjesituation beskrivs barnets skolgång och hälsa.

Att barns och ungas egen vilja och behov lyfts fram är odelat positivt men ställer ökade krav på verksamheten. I svåra barnavårdsärenden har inte sällan barn, föräldrar och även olika socialarbetare, som berörs av ärendet, olika uppfattningar om hur problemen för barnet ska definieras, hur problemen ska avhjälpas och ytterst vad som är barnets bästa. Utifrån fem fallstudier28 (genomförda av lika många forskare) har bl.a. åskådliggjorts att man inte på ett oproblematiskt sätt kan utgå ifrån att barnet alltid själv vet vad som är hans eller hennes eget bästa. Ambivalenta bindningar till närstående kan exempelvis vara minst lika starka som varma positiva band. Fallstudierna visar att det inte finns några enkla lösningar när det gäller att komma fram till vad som är barnets bästa.

27 Rasmusson, B. 2009, i bilaga till betänkandet. 28 Aronsson, K. (red.) 2004, s. 107.

3.5.3. Makt och delaktighet

Det traditionella sociala arbetet har till stor del präglats av ett synsätt där klienten är underordnad och inte vet vad som är bäst för henne eller honom och därför är i behov av experter för att kunna bemästra sina problem. Det sociala arbetet har successivt förändrats i riktning mot ökat inflytande för barn, ungdomar och föräldrar, vilket varit ett resultat av lagstiftning, professionalisering och forskning. Större delaktighet för den som berörs har påverkat sättet att tänka och handla, men också sättet att organisera det sociala arbetet. Ett erbjudande förhållningssätt, där människor själva definierar sina behov, har exempelvis varit en viktig drivkraft bakom utvecklingen av det förebyggande arbetet Det har bl.a. resulterat i att öppna insatser alltmer ges utan formella beslut (service). Vidare bygger metoder såsom lösningsfokuserat arbete, familjerådslag m.m. på ett synsätt som handlar om att dela med sig av makten (empower) och öka klientens kontroll över sitt eget liv. Empowerment är en process i vilken socialsekreteraren lyssnar på och stödjer klienten att identifiera problem och lösningar och stärka förmågan att ta ansvar för sin situation.29

Även om en positiv förskjutning skett i riktning mot ett sådant förhållningssätt kvarstår många hinder. Det är inte ovanligt att det är socialsekreterarens val av åtgärder som blir avgörande eftersom det ofta relateras till de resurser som står till buds och det regelverk som gäller. Alla klienter vill inte heller ta det ansvar för konsekvenserna av olika beslut som erbjudandet om delaktighet och makt innebär. Ett förhållningssätt som präglas av empowerment är inte heller fullt ut möjligt i de fall det bedöms finnas ett skyddsbehov för barn och unga. Likväl finns möjligheter till delaktighet, inom de ramar som gäller, även i situationer där tvång förekommer eller övervägs.

Hur socialsekreterare som arbetar med barn, unga och familjer hanterar sin maktposition i förhållande till klienten är en fråga som är central i myndighetsutövning. I den ojämlika relation som råder mellan socialtjänsten och familjen är det socialtjänsten som har huvudansvaret för att skapa den arbetsallians som är nödvändig för att barnet ska få bästa möjliga hjälp. En svårighet att förhålla sig till för socialsekreterare i barn- och ungdomsvården är att ingången ofta är en anmälan och att såväl barn som familjer ofta är omotiverade till kontakt som de inte efterfrågat. Den bristande motivatio-

29 Claezon, I. 2004, s. 42 f.

nen kan vara en känslomässig reaktion på det underläge som klienten befinner sig i, bl.a. genom att vara utsatt för påverkan och försök till förändring30. En ytterligare komplikation är att barn och föräldrar kan ha olika intressen och att föräldrarna sinsemellan kan ha olika uppfattningar.

Utifrån resultatet i en av studierna inom projektet ”Barnfamiljerna och samhällets service” konstaterades att offentliga verksamheter ofta formulerar behov hos individen som denne inte själv känner igen. Studien visade att klienter i allmänhet inom individ- och familjeomsorgen efterfrågar ”yttre” bistånd när det gäller ekonomi, arbete, bostad, barnomsorg m.m., medan socialarbetare tenderar att se ”djupare” behov utifrån klientens livsföring och relationer. Denna motsättning skulle, enligt författarna, vara legitim om den professionella bedömningen utgick från en kärna av odiskutabel vetenskaplig evidens. Det enda som etiskt kan berättiga att man går emot den enskildes önskemål är självklara långsiktiga konsekvenser som den enskilde inte kan överblicka eller hänsynstagande till en tredje part som måste skyddas.31

I synnerhet inom barn- och ungdomsvårdens myndighetsuppgifter är den sistnämnda reservationen relevant, åtminstone när behovet av placering utanför hemmet övervägs. Samtidigt ska inte möjligheten till tvångsomhändertagande som yttersta utväg behöva påverka förhållningssättet generellt sett. I alla situationer kan öppenhet och valmöjligheter erbjudas. På ett basalt plan är delaktighet att ge information och möjlighet att framföra synpunkter. Den brist på lyhörd som författarna lyfter fram, när det gäller exempelvis familjers behov av direkt hjälp, är också värd att uppmärksamma inom barn- och ungdomsvården. En del av problemet är att socialtjänsten har begränsade möjligheter att tillgodose de mest grundläggande behoven (arbete, bostad, barnomsorg) för föräldrarna, eftersom det rör sig om resurser som andra samhällsfunktioner förfogar över. Likväl får det anses vara socialtjänstens uppgift att i vissa situationer företräda klienterna för att de ska få sina behov tillgodosedda genom andra huvudmän.

Även om inriktningen går mot större öppenhet och ökad delaktighet finns stora behov av förbättringar, inte minst av att socialtjänsten på ett systematiskt sätt efterfrågar vad barn, ungdomar och föräldrar önskar och vilka erfarenheter de har. Inom barn- och ungdomsvården finns få frivilligorganisationer som företräder berörda

30 Börjeson, B. 2008, s. 314. 31 Hermodsson, A. 1990, s. 124 f; Janson, U. m.fl. 1990, s. 42 f.

barns och föräldrars intressen, vilket ställer extra stora krav på verksamheten att inhämta deras erfarenheter.

När det gäller vuxna klienters syn på vad som är bra bemötande finns en samstämmighet i forskningen. Lyhördhet, ärlighet och respekt är faktorer som framhålls i flera studier. För att uppfattas som trovärdig i klientens ögon krävs vidare att socialsekreteraren har inflytande i den egna organisationen och har förmåga att agera för klienten32.

Claezon har intervjuat ungdomar som har erfarenhet av att vara tvångsomhändertagna och deras anhöriga. Hon tolkar sammanfattningsvis ungdomarnas berättelser som en uppmaning till socialarbetare att lyssna på dem och försöka förstå. Ungdomarna framhåller sitt behov av att bli sedda som de individer de är och vissa lyfter fram behovet av att bli sedda som en del av sin familj. De vill också bli delaktiga tidigt i en placeringsprocess. De anhörigas råd till socialarbetarna kan sammanfattas med en önskan om delaktighet, att få vara samarbetspartners i arbetet för den unge, vilket förutsätter ömsesidig tillit. I berättelserna finns flera exempel på hur samarbetet har fungerat väl och hur detta har påverkat interventionen i positiv riktning.33

Utredningen har träffat två olika grupper av ungdomar med erfarenhet av att bo i familjehem respektive HVB. Deras uppmaning till socialarbetare liknar den som refererades ovan, nämligen att lyssna utan att ha någon manual, vara ”vanliga” och personliga, behandla en som vuxen (även om man bara är 11–12 år) och prata i ”klartext”. Andra kommentarer var: ”Varför byts socialsekreterarna ut hela tiden och varför är de så unga? Det måste vara något fel; det behövs socialsekreterare med erfarenhet”. Motsvarande budskap framfördes av en grupp mammor, med erfarenhet av att ha haft sina barn placerade, som utredningen sammanträffat med. Andra synpunkter var att man bör få hjälp när man ber om det, innan det gått för långt. Det fungerar inte att tvinga på föräldrar insatser i ett sent skede, exempelvis om det förekommer missbruk. Betydelsen av ekonomiskt stöd till en ensamstående förälder är underskattad. Dålig ekonomi påverkar föräldraförmågan negativt. Bland många andra frågor nämndes också vikten av att socialtjänstens dokumentation ger en allsidig bild av vad som sägs och vad som händer.

32 Carlsson, B. 2003. 33 Claezon, I. 2004, s. 77 ff.

3.5.4. Tydligare struktur

Specialiseringen inom barn- och ungdomsvården, som har drivits längst i medelstora och stora kommuner, har medfört en större tydlighet för de professionella. Det saknas emellertid kunskap om hur berörda barn, unga och familjer uppfattar socialtjänstens specialiserade arbetssätt.

Handläggningen följer numera ett tydligare flöde från mottagande av ansökningar och anmälningar till genomförande av en insats. Utredningarna har som regel en tydligare struktur och metodiken har utvecklats. Bedömningsinstrument är under utveckling, men även med sådana verktyg kommer en stor del av arbetet även fortsättningsvis att basera sig på socialsekreterarens egen bedömning. Människosyn, bemötande och förmåga att etablera en förtroendefull relation kommer också alltid att vara grundläggande för kvaliteten i det sociala arbetet.

Även de öppna insatserna har utvecklats i riktning mot strukturerade modeller och manualbaserade program och här finns motsvarande balansgång. Vikten av att bygga upp en nära relation till familjen och individualisera insatserna kan inte ställas mot vikten av en tydlig struktur i behandlingsarbetet. Det finns också en diskussion om värdet av de nya manualbaserade behandlingsmodellerna i förhållande till barn, unga och familjer med stora behov. Dessa program är ofta avsedda att pågå under en relativt kort tid och bör, för att kunna utvärderas, inte kombineras med andra stödinsatser. Många av de barn, ungdomar och familjer som är aktuella för socialtjänstens insatser behöver dock ofta stöd under en lång tid, ibland under barnets hela uppväxt.

Bengt Börjeson menar att en tillräcklig intensitet och struktur är nödvändiga yttre villkor för ett behandlingsarbete. Att strukturera insatsen innebär att sätta upp mål tillsammans med klienten och vissa rutiner, bl.a. preliminära överenskommelser om mötestider. En gemensam utvärdering ska också byggas in. Till detta kommer inre omständigheter, som är avgörande för kvaliteten i den professionella insatsen, dvs. socialarbetarens engagemang i och kunskaper om familjens aktuella situation och bakgrund.34

Börjeson har på uppdrag av Barnskyddsutredningen skrivit en artikel om förutsättningarna för att utveckla det sociala arbetet med barn och ungdomar. En av hans slutsatser är att man måste ha relativt låga förväntningar när det gäller möjligheten att introducera

34 Börjesson, B. 2008.

”den unikt goda metoden”. Samtidigt menar han att man inte nog kan betona att ”det framgångsrika sociala arbetet bygger på ett metodiskt konsekvent och väl strukturerat arbetssätt”.35

3.5.5. Ökad kunskap

Kunskapsbasen för barn- och ungdomsvårdens arbete har utökats på ett övergripande plan sedan 1990-talet genom relativt omfattande forskning och utvecklingsarbete. I en forskningsöversikt36inom området ”utsatta flickor och pojkar” konstateras att den svenska forskningen huvudsakligen haft deskriptiva ambitioner och endast undantagsvis finns ansatser till teoriutveckling. För att kunna välja eller utforma ändamålsenliga interventioner krävs, enligt författaren, djupare insikter om de mekanismer som utlöser övergrepp och som vidmakthåller och förstärker utsatthet. Det behövs mer forskningsprojekt i samverkan över disciplingränser. Skolans roll är dåligt belyst i forskning. Genusperspektiv, åldersperspektiv och ett etniskt perspektiv saknas ofta. Vidare saknas randomiserade studier av behandlingseffekter. Forskningsöversikten utmynnar i en rad konkreta förslag på hur forskningen på området kan förstärkas och stimuleras.

Även lokalt har kunskapsutvecklingen tagit fart, även om uppföljning, utvärdering och annat kvalitetsarbete till stor del saknar den systematik som vore önskvärd och ofta bara omfattar en del av verksamheten. Utvecklingen har ofta stimulerats och möjliggjorts av de regionala FoU-enheterna, som tillkom på många håll i landet från slutet av 1990-talet. En viktig uppgift för FoU-enheterna har varit att utvärdera den projektverksamhet som blev följden av att många kommuner beviljats statliga utvecklingsmedel till öppenvårdsverksamhet och som var förenade med krav på utvärdering.

Det fanns 23 lokala och regionala FoU-enheter som hade verksamhet inriktad mot IFO under 2007 och flertalet finansierades av kommunerna. Enligt Socialstyrelsen tyder FoU-enheternas litenhet och att deras existens återkommande omprövas på att kommunerna fortfarande betraktar dem som försöksverksamheter snarare än som strategiskt viktiga för kunskaps- och verksamhetsutveckling. Gemensamt för verksamheterna var ambitionen att arbeta i nära samspel med den kommunala praktiken. Några enheter hade ett väl

35 Börjeson, B. 2009, s 59, i bilaga till betänkandet. 36 Lundberg I. 2005.

utvecklat samarbete med universitet och högskolor, medan andra strävade efter att utveckla mer samarbete.37

Den metod- och kunskapsutveckling som pågår är positiv och lovande. Den ökade orienteringen mot strukturerade arbetsmetoder och ambitionen att arbeta kunskapsbaserat kan beskrivas som ett ”paradigmskifte i socialt arbete”38. De manualbaserade modellerna ökar förutsättningarna att utvärdera arbetet. Samtidigt finns inbyggda svårigheter. Myndighetsansvaret gör att insatserna ofta ges i ett gränsland mellan frivillighet och tvång. Många familjer har periodvis bristande motivation och uthållighet, vilket kan bero på deras problem men också på att de insatser som erbjuds inte upplevs meningsfulla. Akuta händelser inträffar som påverkar genomförandet av insatserna. Sådana omständigheter kan vara oförenliga med en konsekvent användning av manualbaserade metoder. Ofta behövs också kompletterande stödinsatser parallellt med att ett program genomförs, vilket kan försvåra en utvärdering av en specifik metod.

3.6. Det unika uppdraget

3.6.1. Inbyggda dilemman

Beskrivningen av barn- och ungdomsvårdens utveckling har vidrört några av de dilemman som finns inbyggda i uppdraget och som bidrar till komplexiteten. På ett övergripande plan finns spänningen mellan ett synsätt som betonar familjestöd och ett annat som betonar skyddet för barn och, ur en annan aspekt, mellan ett familjeorienterat och ett barnorienterat arbete. Andersson39 belyser problematiken genom att peka på att socialsekreterare som har ansvar för barnavårdsärenden ständigt måste göra ett antal överväganden och fundera över var gränser går. Våndan är oftast störst när det gäller mindre barn, där det kan vara livsavgörande för dem såväl att utsättas för separationer som att stanna kvar i en riskabel hemmiljö. Dessutom är de för små för att själva förmedla sin inställning och kanske har de ännu inte några symtom på att fara illa. Socialsekreteraren känner sig ofta otillräcklig och den dubbla rollen att stödja föräldrarna samtidigt som man har ansvaret att stå för samhällets

37 Socialstyrelsen 2008, s. 9. 38 Socialstyrelsen 2008, s. 11. 39 Andersson, G. 1991, s. 37 ff.

kontroll är särskilt svår när det handlar om yngre barns hemförhållanden. Obalansen mellan målen för socialtjänstens arbete och det stora ansvar som lagts på socialtjänsten och de begränsade möjligheter till ingripande som lagen ger är också ett generellt problem, enligt Andersson.

Att erbjuda delaktighet i en verksamhet, som också bygger på kontroll, kan leda till rollkonflikt för den enskilde socialsekreteraren. Det krävs att man i myndighetsutövningen på samma gång ska vara korrekt handläggare och arbeta processinriktat för förändring. De olika rollerna påverkar språk, bemötande och förhållningssätt. Socialsekreterare i barn- och ungdomsvården tvingas därtill inte sällan arbeta med människor som inte valt kontakten och som inte alltid vill acceptera de lösningar som socialsekreteraren erbjuder. Situationen är ojämlik, genom de maktmedel som socialtjänsten förfogar över, vilket innebär att etiska frågeställningar ständigt måste vara närvarande i det sociala arbetet.

Inledningsvis nämndes att de rättsvårdande myndigheterna fått en mer betydelsefull roll i förhållande till socialtjänsten när det gäller arbetet med unga lagöverträdare. Det gäller även vid misstanke om brott mot barn. Även om det inte finns några motsättningar när det gäller det övergripande målet så är det olika regelsystem som möts med olika syften. Det finns en inbyggd normkonflikt mellan ett straffrättsligt tänkande och socialtjänstens ansvar för att tillgodose stöd och skydd utifrån barns och ungas behov. Om rättsväsendet principer tillåts dominera socialtjänstens bedömningar och beslut kan man tala om risk för juridifiering av det sociala arbetet. I kapitel 9 om Polisanmälan ges exempel på sådana risker. Ett annat exempel är att det nyanserade sätt som eftersträvas i en barnavårdsutredning kan innebära svårigheter vid domstolens prövning.40

3.6.2. Ett stort professionellt handlingsutrymme

Den enskilde socialsekreteraren i barn- och ungdomsvården har ett stort professionellt handlingsutrymme, inom givna ramar, vilket också är rimligt med hänsyn till att varje barns, ungdoms och familjs situation och livshistoria är unik. Det innebär ett stort ansvar att göra olika bedömningar, som dessutom ständigt måste vara under omprövning under ett utrednings- och insatsförlopp.

40 Ponnert, L. 2007; Åström, K & Rejmer, A. 2008.

riktat.

Många forskare har påtalat att det är en negativ konsekvens av ramlagstiftningen att lösningarna på svåra gränsdragningsproblem i hög grad har överlämnats till den enskilde socialsekreteraren som ska tillämpa lagen.41 Flertalet barn och ungdomar, som är aktuella för utredningar och insatser, lever under så problematiska omständigheter att frågan om gränserna för vad som är acceptabla uppväxtförhållanden är mer eller mindre närvarande hela tiden. Frågan om vad som ska anses vara barnets bästa i en konkret situation är komplex och ingen objektiv ”sanning” finns. Socialsekreteraren måste lyssna in barnets vilja och den vuxna omgivningens skiftande uppfattningar och väga samman med sin egen kunskap och erfarenhet. Ett specifikt dilemma handlar vidare om hur föräldrarnas ansvar och bestämmanderätt ska balanseras i förhållande till en tonårings vilja.

Riktlinjer och manualer kan öka tillförlitligheten men riskerar att också förenkla och minskar möjligheten att komma åt det som är mer svåråtkomligt. Börjeson42 menar att de sociala arbetet stundom är så svårt – och samtidigt så viktigt för klienten – att man borde ha ett system för överprövning av socialtjänstens bedömning. Han menar då inte den juridiska överprövning av beslut, som följer av lagen, utan en överprövning av exempelvis av slutsatserna av en utredning. Det borde inte upplevas som en omyndighetsförklaring, menar Börjeson, utan ett erkännande av det sociala arbetets komplexitet och svårighetsgrad.

3.6.3. Socialsekreterarrollen i den specialiserade organisationen

Som framgår ovan organiseras uppgifterna inom barn- och ungdomsvården alltmer genom uppdelning av de uppgifter som rör mottagande av anmälningar, utredning, genomförande och uppföljning av stöd- och behandlingsinsatser för barn, ungdomar och familjer. I forskningssammanhang har processen beskrivits som sortering respektive filtrering43. Förutom ambitionen att höja kvaliteten i alla delar har drivkraften varit att bemästra den inbyggda rollkonflikten att vara både myndighetsperson och arbeta behandlingsin

41 Claezon, I. 1987: Sundell m.fl. 2007. 42 Börjeson, B. 2008, s. 88. 43 Cocozza, M. vid utredningens forskarhearing 2009-09-19.

En följd av specialiseringen har blivit att myndighetsrollen tyngs av mer dokumentation och utredande och rymmer mindre av stöd- och behandlingsarbete. Många forskare i socialt arbete har påtalat att byråkrati försvårar det sociala arbetet44. Men ett sådant synsätt behöver problematiseras. I den tidigare refererade fallstudien45 gavs flera exempel på betydelsen av byråkrati och regelverk. Forskarna framförde att en regelstyrd handläggning visserligen kan verka ligga långt från tidsenliga ideal, som flexibilitet och individualisering, men några av fallen pekade på att om man bortser från gällande regelverk och låter sig dras med i en snabb händelseutveckling i ett individuellt fall kan det leda till stora problem för barnet. Fallstudierna påvisar också i flera exempel betydelsen av mer grundläggande, systematiserade kunskaper. Vardagskunskap räcker inte och inte heller alltid lagregler.

I samma fallstudie lyftes en annan viktig aspekt fram som berör sättet att organisera arbetet. Det konstateras att diskontinuitet ofta kännetecknar de barns situation som socialtjänsten har särskilt ansvar för att värna om. Därför är det nödvändigt att socialtjänstens organisation inte medverkar till att barns liv präglas av ytterligare oförutsägbarhet och diskontinuitet.46 Att många blir inblandade, men har en begränsad uppgift, kan leda till otydlighet och brist på samlat ansvarstagande såvida inte arbetsfördelningen förenas med tydlighet i alla led och utvecklad intern samverkan. Brist på flexibilitet kan fördröja insatser till familjer, som ofta är mest motiverade till hjälp i nära anslutning till den kris som kan ha utlöst en ansökan eller en anmälan. Men det är också viktigt att inse att för den enskilde kan det upplevas som en fördel att beroendet till en och samma person som vet allt om ditt liv minskar.

I den specialiserade organisationen har den ansvarige socialsekreteraren ett stort ansvar för att arbetet med en enskild familj bildar en helhet. Förutom att under utredningens gång motivera för insatser är det som regel samma person som följer upp de insatser som genomförs. När barnets situation är komplex kan ofta flera insatser förekomma parallellt. Ibland ges insatser även av andra verksamheter och huvudmän. Den ansvarige socialsekreteraren måste ofta inta en samordnande och pådrivande roll. Eftersom det handlar om barn, ungdomar och familjer i svåra livssituationer är det sällan som utredning och insatser följer givna mallar och förlopp. Det uppstår

44 Hollander, A. 2004, s. 104 f. 45 Aronsson, K. (red) 2004. 46 Aronsson, K. (red) 2004.

ofta oplanerade akuta situationer och förändrade förhållanden. Därför krävs det i socialtjänstens arbete ständiga överväganden och möten i olika konstellationer med familjen samt olika ”utförare” för att de samlade insatserna ska bidra till en bättre situation för barnet eller den unge. Den ansvarige socialsekreterarens samordnande insats kan sammanfattningsvis utgöra en mycket viktig del av det samlade resultatet av insatsen, om förutsättningar ges att utveckla kompetens och professionell auktoritet.

3.6.4. Ännu ett uppmärksammat fall

Uppföljningen av det uppmärksammade fallet Louise47 för några år sedan kan både illustrera problematiken när socialtjänsten inte förmår skydda barn och en del av de systemfel som fortfarande finns i barn- och ungdomsvården, trots den positiva utveckling som har beskrivits. Även om problemen i vissa avseenden var specifika i den aktuella kommunen kan mycket generaliseras. I en revisionsrapport hade socialnämnden kritiserats för att ha brustit i sitt ansvar för styrning, ledning, uppföljning och kontroll av verksamheten. Tillsynsmyndigheten hade vidare riktat allvarlig kritik mot handläggningen, eftersom man bl.a. i flera fall inte hade inlett utredning efter anmälan från polis och skola om allvarliga missförhållanden. Den rapport som här refereras skulle inte behandla de formella felen utan istället svara på varför felen hade begåtts och lämna förslag till åtgärder.

Inledningsvis framgick att socialtjänsten inte hade handlagt ärendet enligt gängse rutiner och att personalsituationen var hårt ansträngd. Personalen uppgav att deras vardag präglades av ett ständigt behov av att lösa akuta situationer och att det inte fanns tillräckligt med tid för eftertanke. Nya uppgifter tillkom utan att resurserna ökade. Det saknades nödvändiga rutiner och introduktion av nyanställda. Samverkan, både intern och extern, fungerade inte tillfredsställande och det var en bristfällig kommunikation mellan politiker, ledning och personal.

De problem som identifierades i det uppmärksammade fallet tycktes, enligt rapporten, till stor del vara generella problem inom barn- och ungdomsvården. Obalansen mellan målen för socialtjänstens arbete och de begränsade möjligheter till ingripande som lagen ger är ett sådant problem. Vidare tenderar den tyngsta och

47 Hindberg, B. 2007.

mest komplicerade uppgiften att läggas på nyutexaminerade. Likaså uppmärksammades i rapporten misstron mot socialtjänsten, som ibland ansågs grunda sig på felaktiga föreställningar om socialtjänstens roll, ansvar och arbetsmetoder och som kan försvåra rekryteringen av kompetenta medarbetare och ytterst drabba berörda klienter.

I rapporten påtalades också, som ett generellt problem, svårigheten att organisera det uppdrag som barn- och ungdomsvården har, eftersom det är komplext och motsägelsefullt. Inbyggda dilemman tenderar att omvandlas till organisatoriska problem: behovet av helhetssyn kontra behovet av specialisering, tvång kontra frivillighet och vuxnas rättigheter kontra barns behov. De omorganisationer som ofta förekommer i socialtjänsten tar mycket tid och energi samt påverkar uppbyggd samverkan.

I rapporten lyftes även problemet med socionomutbildningen upp. I sin egenskap av generalistutbildning innehåller den inte den specialisering som behövs inom barn- och ungdomsområdet Vidare framfördes uppfattningen att yrkesidentiteten påverkas av att socionomernas professionella bedömningar överprövas av lekmän i socialnämnd och av jurister i domstol.

3.7. Sammanfattning

Den sociala barn- och ungdomsvården har expanderat när det gäller insatser och kostnader. Den kraftigt ökande heldygnsvården från 1990-talet hänför sig framförallt till ungdomar. Mycket tyder på att institutionsvården delvis har ersatts med familjehemsvård, särskilt när det gäller akuta och tillfälliga placeringar som numera ofta sker i jourhem. Utbyggnaden av öppna insatser på hemmaplan har ofta motiverats utifrån syftet att minska institutionsvården, men målet har generellt sett inte uppnåtts. Däremot har utbyggnaden inneburit att socialtjänsten kan erbjuda flera alternativa insatser. Öppenvården har blivit mer differentierad, mer professionaliserad och i viss mån ”intensivare” genom att samma barn ofta får fler olika insatsformer.

Samhällets ambitioner har ökat när det gäller insatser till barn och unga i utsatta situationer. Det finns också mycket som tyder på att barn- och ungdomsvården möter en bredare målgrupp jämfört med tidigare, till följd av samhälls- och attitydförändringar. Med reservation för att organisationen i kommunerna visar allt större

variation består den sociala barn- och ungdomsvården av grovt sett tre delar. En myndighetsdel som bedömer behovet av att inleda utredning, utreder och beslutar om insatser samt följer upp beslutade insatser, en utförardel som ger öppna stöd- och behandlingsinsatser och en förebyggandedel, där insatserna inte har föregåtts av något biståndsbeslut. I den specialiserade organisationen är den handläggande socialsekreterarens roll som koordinator ofta en nödvändig garant för ett bra samlat resultat.

Även om organiseringen inte längre utgår från en helhetssyn på familjen har synsättet när det gäller familjens och nätverkets betydelse en stark ställning inom barn- och ungdomsvården. Barn- och ungdomsvården har sedan 1990-talet genomgått en kvalitativ förändring i positiv riktning. Verksamheten präglas av ett stärkt barnperspektiv, bättre delaktighet, struktur i utredning och insatser samt ett mer kunskapsbaserat arbete. På samtliga områden behövs dock fortsatt utveckling. Inte minst viktigt är att i högre grad efterhöra barns, ungdomars och föräldrars erfarenheter och önskemål.

Barn- och ungdomsvården präglas av flera inbyggda dilemman förutom att barns och ungas problematik kan vara komplex. Det professionella handlingsutrymmet är med dagens lagstiftning stort och behöver så vara, med tanke på att varje barns situation är unik. Det unika uppdraget kräver hög kompetens, tillgång till andra kompletterande resurser och inte minst ett inbyggt stödsystem i organisationen, anpassat efter arbetsuppgifterna.

4. Utredningens inledande överväganden och utgångspunkter

4.1. Inledning

Barnskyddsutredningens uppdrag kan sägas bestå av tre olika delar. För det första ska utredningen pröva ett antal särskilt angivna frågor. För det andra ska utredningen överväga om socialtjänstlagens bestämmelser till skydd och stöd för barn och unga, lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga samt de bestämmelser i SoL som berör det familjerättsliga området ska sammanföras i en särskild lag. För det tredje ska utredningen föreslå de förändringar i lagstiftningen som utredningen bedömer vara nödvändiga med hänsyn till den utveckling som har skett inom den sociala barn- och ungdomsvården.

Utredningen har under arbetets gång kunnat konstatera att lagens bestämmelser på många punkter behöver ses över, även om de inte är särskilt angivna i direktiven. Det har emellertid inte varit möjligt att inom ramen för den tid utredningen haft till förfogande kunna genomföra en sådan heltäckande översyn. Utredningen har därför valt att, utöver förslaget till en särskild lag och förslagen rörande de frågor som specificeras i direktivet, föreslå sådana förändringar och kompletteringar av dagens bestämmelser som har ansetts mest angelägna.

Lagen anger mål, inriktning och på en del punkter detaljerade bestämmelser. Självklart, men ändå värt att påpeka, är att lagstiftningen inte i sig kan garantera kvalitet, kompetens, likvärdiga bedömningar och beslut i alla delar av landet. Den sociala barn- och ungdomsvården behöver ytterligare stöd och uppmärksamhet utöver det som följer av en ny lag, t.ex. inom forskning, utbildning och lokal kunskapsutveckling av arbetssätt och metoder.

Utredningen har i det föregående kortfattat redogjort för utvecklingen av lagstiftningen till stöd och skydd för barn och unga under 1900-talet samt beskrivit den sociala barn- och ungdomsvårdens utveckling de senaste decennierna. Med det som bakgrund har utredningen identifierat vissa angelägna förbättringsområden, som dock ligger utanför utredningens uppdrag. Utredningen vill ändå lyfta fram dessa områden eftersom de hör nära samman med det ansvar som lagen tilldelar socialnämnden när det gäller stöd och skydd till barn och unga.

4.2. Angelägna förbättringsområden

4.2.1. Samverkan mellan kommuner behöver underlättas

Den sociala barn- och ungdomsvården ställer till stora delar krav på att kommunen har tillgång till specialiserade kunskaper och individuellt anpassade insatser. För en liten kommun är det, av naturliga skäl, extra svårt att inom kommunen kunna tillhandahålla den expertis och de resurser som kan krävas i det enskilda fallet. Samarbete mellan mindre kommuner, t.ex. kring rekrytering av familjehem, har därför vuxit fram på många håll i landet. Utredningen menar att socialtjänsten behöver utveckla samarbetet ytterligare i syfte att säkra kompetenta utredningar och ett varierat utbud av insatser, utifrån individuella behov.

Många kommuner är i praktiken för små för att, utan att samarbeta med andra, kunna leva upp till lagstiftningens krav på kompetens och resurser. En möjlighet är att köpa tjänster från privata utförare. Utredningen vill dock framhålla vikten av att socialtjänsten även i små kommuner har tillgång till den kompetens, som behövs för att kunna göra effektiva och kunskapsbaserade beställningar och avtal.

Regeringen har, men anledning av Kommunala kompetensutredningens förslag1, aviserat att interkommunal samverkan bör underlättas och att frågan om utökade möjligheter till samverkan bör utredas ytterligare2. Utredningen menar att den sociala barn- och ungdomsvårdens behov är en viktig fråga att beakta i det sammanhanget.

1SOU 2007:72. 2Prop. 2008/09:21.

4.2.2. Gap mellan förväntningar och förutsättningar

Läget inom den sociala barn- och ungdomsvården kan sammanfattningsvis beskrivas i positiva ordalag men också med betoning på verksamhetens tillkortakommanden. Under ett relativt kort tidsperspektiv har verksamheten genomgått stora förändringar, såväl kvantitativt som kvalitativt.

Trots positiva förändringar kvarstår att barn- och ungdomsvården inte lever upp till samhällets förväntningar. Kritiken framförs av tillsynen, i statliga utredningar och andra offentliga dokument, från forskare, frivilligorganisationer och media. Den handlar om varierande kvalitet i landets olika socialtjänster, brister i handläggning och ansvarstagande när det gäller enskilda barn och unga, brist på delaktighet från dem som berörs, att de socialsekreterare som handhar de svåraste ärenden saknar tillräcklig kompetens och erfarenhet, att insatser inte är kunskapsbaserade och följs upp systematiskt m.m. Även om det finns en tendens att bortse från lagliga förutsättningar och komplexiteten i barn- och ungdomsvårdens uppdrag, som inte sällan leder till motstridiga förväntningar, kvarstår att kritiken som regel är högst relevant. Utredningen anser att det behövs genomgripande förändringar för att barn- och ungdomsvården ska kunna svara upp mot de krav som ställs på verksamheten och möta de behov av stöd som barn och familjer i utsatta situationer har.

4.2.3. Ett gränslöst uppdrag

Barn- och ungdomsvårdens uppdrag är genom det yttersta ansvaret och en vid målgrupp på många sätt gränslöst. Organisationen måste ha hög tillgänglighet och beredskap för akuta behov samtidigt som höga krav måste ställas på korrekt handläggning, kvalificerade utredningar och insatser som ibland ska pågå under ett barns hela uppväxt. Verksamheten ska hantera ett ständigt ökande anmälningstryck, som kan innebära att fler barn och unga kommer in i barnavårdssystemet än de som lämnar.

Det omgivande samhällets krav på att olika grupper av barn och unga ska uppmärksammas och mötas med kunskap och anpassade arbetssätt driver på en utveckling mot allt större specialisering. Förutom att resurserna splittras upp och leder till ökat behov av samordning riskerar grupper av barn att ställas mot varandra.

Förutom ansvaret för barn och unga med omfattande behov förväntas barn- och ungdomsvården ofta ta stort ansvar för det förebyggande arbetet för barn och unga. Socialtjänsten har vidare ett förstahandsansvar för samverkan både på individ- och på övergripande nivå. Det är en viktig roll som kräver ett långsiktigt arbete och stort engagemang från ledningsnivåerna och bör, enligt utredningens mening, ha till mål att öka det tvärprofessionella arbetet i bedömningar och insatser.

Mycket tyder på att barn- och ungdomsvården blivit mer öppen för att möta omgivningens skiftande förväntningar. Det är självfallet en positiv utveckling, men i en situation med begränsade resurser finns en ständig risk att socialtjänsten försummar att utveckla sitt unika uppdrag för de barn och unga som har de allra största behoven.

4.2.4. Fokus på barn och unga som allra mest behöver samhället stöd och skydd

En central fråga för barn- och ungdomsvårdens fortsatta utveckling är hur stabiliteten, och som en följd därav kompetensen, ska kunna förbättras i de delar av verksamheten som har till uppgift att bedöma om utredning ska inledas, utreda och bedöma behovet av insatser samt följa upp beslutade insatser till barn och ungdomar. Även om situationen varierar i landet framförs ofta att oerfarna socionomer utför de tyngsta uppgifterna inom arbetsområdet och att det förekommer en stor personalrörlighet. När kompetensen sviktar och det är instabilt i de delar som ansvarar för skyddet för barn och unga är det särskilt allvarligt. Dessutom återverkar den bristande stabiliteten på övriga delar av barn- och ungdomsvården såsom öppenvården, familjehemsverksamheten och HVB-vården, eftersom det är myndighetsdelen som ”beställer”, samordnar och följer upp. Därför är ökad stabilitet och kontinuitet en strategiskt viktig fråga, som framför allt hänger samman med behovet av ökad kvalitet och kompetens, men även med ledarskap och stödsystem.

Sedan en längre tid har ledningen för barn- och ungdomsvården i kommunerna framför allt fokuserat på att minska beroendet av institutionsvård och bygga upp de öppna insatserna på hemmaplan. Många nya metoder har utvecklats. På motsvarande sätt måste även myndighetsuppgifterna vara föremål för metodutveckling. Utvecklingsarbete har också förekommit i myndighetsdelen, parallellt med

att de öppna insatserna byggts ut, framför allt när det gäller utredningarna vilket gett påtagliga resultat. Det är dock inte tillräckligt. Inom de ramar som regelverket ger finns behov av nytänkande, bl.a. för att förenkla och tydliggöra handläggningen och göra dokumentation till en naturlig del av arbetet med berörda familjer. Andra angelägna frågor är hur den utredande verksamheten ska balanseras mot behovet av snabb och enkel hjälp, hur personkontinuitet ska kunna upprätthållas trots behov av specialisering samt hur samordningen av olika samhällsinsatser till barn, unga i familjer ska kunna förbättras. För att kunna utveckla arbetet krävs att verksamheten på ett systematiskt sätt inhämtar barns, ungas och föräldrars erfarenheter och så långt det är möjligt anpassar sin verksamhet så att dessa erfarenheter tas tillvara. Det finns också ett stort behov av att utveckla kvalificerade insatser för de ungdomar och familjer som har de allra största behoven. Här krävs ett nära samarbete mellan den ansvarige socialsekreteraren och öppenvården. I samtliga dessa utvecklingsfrågor behöver utbildningen och forskningen involveras.

4.2.5. Kvalificerat professionellt ledarskap och stödjande strukturer

Barn- och ungdomsvårdens uppdrag är ytterst kvalificerat och mestadels lagstyrt. Det ställer stora krav på det professionella ledarskapet i kommunerna att skapa nödvändiga förutsättningar för att verksamheten både ska kunna erbjuda barn, unga och familjer kvalificerade insatser och garantera skyddet för barn och unga i utsatta situationer. Förutom systematisk verksamhets- och kunskapsutveckling behöver de unika behov som utmärker barn- och ungdomsvården uppmärksammas mer. Det måste finnas rutiner och strukturer som kan garantera att ansvaret för barns och ungas stöd och skydd inte försummas. Mer intern kontroll och uppföljning behövs som kan föras tillbaka till verksamheten och bidra till den utveckling av myndighetsutövningen som utredningen anser är nödvändig. Dessutom måste ledningen tillse att tillräckliga resurser finns för att leva upp till lagens krav och utveckla de stödsystem som krävs för att barn- och ungdomsvården ska kunna utföra sitt uppdrag.

Ansvaret är stort på den enskilde socialsekreteraren och bör så vara, men det förutsätter också att nödvändiga stödjande strukturer

byggs upp i organisationen. Konkret innebär det att de socialsekreterare som ska bedöma anmälningar, utreda, bedöma behovet av insatser och följa upp beslutade insatser behöver ha tillgång till en nära arbetsledning med hög kompetens som har ett tydligt mandat från förvaltningsledning och nämnd. Dessutom krävs att det finns en organiserad erfarenhetsöverföring från mer erfarna kollegor, administrativt stöd (inte minst ett ändamålsenligt datasystem), tillgång till juridisk och barn- och ungdomspsykologisk sakkunskap samt stöd för att kunna följa upp sitt arbete.

4.3. Utredningens utgångspunkter för förslagen

Som ovan sagts har det inte varit möjligt för utredningen att göra en total översyn av bestämmelserna, som reglerar den sociala barn- och ungdomsvården. Den föreslagna lagen om stöd och skydd för barn och ungdomar bör kunna utgöra en plattform för fortsatt reformarbete. Förutom förändringar i lagstiftningen finns, som framgått ovan, såväl övergripande frågor, som kräver statligt engagemang och ansvarstagande, som frågor vilka framför allt måste lösas lokalt och många gånger i samverkan mellan kommuner.

4.3.1. En ny samlad lag om stöd och skydd för barn och unga

Den syn på barn som vuxit fram i samhället har bekräftats genom barnkonventionen. Barn betraktas inte längre enbart som skyddsbehövande utan även som aktiva och kompetenta subjekt, som har förmåga att själva uttrycka sin mening och vilja. Av föräldrabalken framgår att barnets åsikter och vilja ska tillmätas större betydelse i takt med ålder och mognad. Barnkonventionen sätter barnet i centrum och uttrycker barnets behov som rättigheter. Samtidigt betonas föräldrarnas ansvar och samhällets ansvar att stödja föräldrar som inte fullt ut kan tillgodose sina barns behov. I det sammanhanget är det, enligt utredningen mening, också viktigt att uppmärksamma det ökade beroende av föräldrars stöd som är en konsekvens av den förlängda ungdomstiden. Utredningen anser att ett synsätt på barn som både kompetenta och beroende bör integreras i ett barnperspektiv. Även om förändringar redan gjorts med syftet att stärka barns ställning och anpassa lagstiftningen till barnkonventionen finns behov av ytterligare förändringar. En särskild lag

ger mot den bakgrunden bättre förutsättningar för ett tydligare barnperspektiv.

Den som kommer i kontakt med socialtjänsten, såväl den unge som hans eller hennes föräldrar, har ett självklart intresse av att kunna ta del av de bestämmelser som gäller för hanteringen av deras ärende. Bestämmelserna till stöd och skydd för barn och unga är i SoL integrerade med lagens övriga bestämmelser om socialtjänstens verksamhet. En samlad lagstiftning skulle stärka den enskildes ställning genom en bättre överskådlighet och tillgänglighet. Det kan också bidra till att öka allmänhetens förståelse för socialtjänstens arbete inom detta område.

Den sociala barn- och ungdomsvården skiljer sig i många avseenden från övriga områden inom socialtjänsten. Framför allt genom ansvaret att stödja och skydda barn i utsatta situationer när det finns en intressekonflikt mellan barn och deras föräldrar. Utredningen anser att det finns anledning att stärka skyddet för barn och öka säkerheten för barn i samhällsvård, vilket innebär att vissa regler i SoL behöver förändras. Redan i dag finns regler i SoL som innehåller inslag av tvång. Det gäller exempelvis socialtjänstens möjlighet att i vissa situationer utreda ett barns situation oberoende av samförstånd. Utredningen anser att såväl behovet av nya bestämmelser som behovet av integrering av befintliga bestämmelserna till skydd för barn motiverar en särskild lag.

Det är nära trettio år sedan socialtjänstlagen infördes och såväl det omgivande samhället som barn- och ungdomsvården har genomgått stora förändringar. Helhetssynen på barnets situation, som inbegriper familj, nätverk och omgivande samhälle, är numera väl förankrad i barn- och ungdomsvården och har stärkts av den specialisering som verksamheten har genomgått. Kunskap om barns behov och vad som utgör risker och skyddande faktorer har ökat genom forskning och annan kunskapsutveckling. En särskild lag om stöd och skydd till barn och unga kan bidra till ett ökat synliggörande och en ytterligare utveckling av kompetensområdet.

4.3.2. Vägledande principer för bestämmelserna i LBU

Utredningens utgångspunkter för förslagen:

-Föräldrar och familj utgör grunden för ett barns välfärd. Samtidigt behöver barns och ungas bästa och egna uppfattningar bli en starkare ledstjärna i lagstiftningen och tillämpningen av lagen.

-Samhällets gemensamma ansvar för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden måste framgå tydligare av lagstiftningen.

-Samhällets ansvar för skydd av barn och unga som far illa behöver uppmärksammas mer.

-Samhället har ett särskilt ansvar för barn och unga som omhändertagits för samhällsvård.

-Socialtjänsten måste bli bättre på att identifiera, förebygga och hantera risker och missförhållanden inom barn- och ungdomsvården.

-Kompetenskraven för att utföra uppgifter inom barn- och ungdomsvården måste tydliggöras och verksamheten ges bättre förutsättningar för kunskaps- och kompetensutveckling.

Utredningen har som underlag för sina överväganden och förslag till substantiella förändringar i lagstiftningen utgått ifrån ett antal vägledande principer, som redovisas i det följande.

Föräldrarna och familj utgör grunden för ett barns välfärd. Samtidigt behöver barns och ungas bästa och egna uppfattningar bli en starkare ledstjärna i lagstiftningen och tillämpningen av lagstiftningen.

Föräldrar och familj utgör grunden för ett barns utveckling och välfärd. Det är föräldrarna som i första hand har ansvaret för ett barns uppfostran och välmående. Samhällets roll är att i första hand och på olika sätt stödja föräldrar i deras föräldraskap.

Nuvarande lagstiftning speglar inte den ökade kunskapen om barns behov och rättigheter och barns förmåga att själva bedöma sin situation och uttrycka sina önskemål. I praktiken har social-

tjänstens arbete med barn påverkats och utvecklats i den riktningen. Föräldrars syn och uppfattningar i svåra och känsliga situationer tenderar dock lätt komma att väga tyngre än barnets behov, uppfattning och önskemål. Hur socialtjänsten hanterar detta är till stora delar en metodfråga, men stödet i lagstiftningen behöver bli starkare.

Utredningen föreslår därför bl.a. att barnets bästa alltid ska vara avgörande vid alla beslut enligt LBU, att socialtjänsten vid utredning ska kunna samtala med barn oberoende av föräldrarnas samtycke, att barn i vissa fall ska kunna få öppna insatser även utan föräldrarnas samtycke samt att socialtjänsten efter avslutad utredning eller placering ska kunna följa upp ett barn, som man misstänker far illa.

Samhällets gemensamma ansvar för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden måste framgå tydligt av lagstiftningen.

Socialtjänsten har ett unikt uppdrag för barn i utsatta situationer. När det gäller barns behov så handlar det emellertid ofta om förebyggande insatser och insatser där andra samhällssektorer har det ansvar, de instrument och den kompetens som behövs, exempelvis skola, förskola och hälso- och sjukvård. Ett nära och gemensamt ansvarstagande för barn med behov av stöd på många områden är nödvändigt.

Utredningen föreslår därför bl.a. att det gemensamma ansvaret ska framgå tydligt av LBU. I syfte att betona det gemensamma ansvaret föreslår utredningen även att den som anmäler oro för ett barn samtidigt ska kunna påkalla ett särskilt möte med socialtjänsten och att socialtjänsten ska kunna ge en återkoppling till den som anmäler.

Samhällets ansvar för skydd av barn och unga som far illa behöver uppmärksammas mer.

Det sker en snabb och positiv utveckling av kunskap, arbetssätt och metoder inom den sociala barn- och ungdomsvården. Det gäller framför allt förebyggande och öppna insatser. Den del av den sociala barn- och ungdomsvården som i första hand är inriktad på

att utreda, planera och följa upp barn som har omhändertagits för samhällsvård har i mindre utsträckning blivit föremål för verksamhetsutveckling, även om förbättringar skett när det gäller kvaliteten på utredningar.

Utredningen anser att barn- och ungdomsvårdens kärnuppdrag, skyddet av barn som far illa, behöver ägnas mer uppmärksamhet och kunskapsutveckling. Även vid översynen av lagstiftningen har detta unika uppdrag för socialtjänsten prioriterats.

Samhället har ett särskilt ansvar för barn och unga som omhändertagits för samhällsvård.

Vid frivilliga omhändertaganden anförtror föräldrar sitt barn till samhället, när både förälder och socialtjänst bedömer att det är till barnets bästa. I vissa fall, när så bedöms nödvändigt, kan samhället omhänderta barn mot vårdnadshavarnas eller den unges vilja. I båda fallen ställs självklart stora krav på att samhället också ser till att barnet får det stöd och den trygghet som barnet behöver och som är syftet med omhändertagandet. Både forskning, uppföljningar, tillsyn och vittnesbörder från barn, föräldrar, familjehem och socialtjänsten visar emellertid att det här finns brister, som utredningen bedömer är oacceptabla.

Utredningen föreslår därför bl.a. att socialtjänsten i den placerande kommunen ska verka för att placerade barn får stöd av skola och hälso- och sjukvård, att stödet till familjehemmen förbättras på olika sätt samt att bättre kontroll görs av potentiella familjehem. I samband med beslut om placering ska nämnden även utse en person som ska vara barnets egen socialsekreterare.

Socialtjänsten måste bli bättre på att identifiera, förebygga och hantera risker och missförhållanden inom barn- och ungdomsvården.

Socialtjänsten saknar generellt sett systematiskt tänkande kring de risker som kan vara förenade med socialtjänstens insatser eller brister på insatser och de skador, som p.g.a. fel eller försummelser kan drabba barnet. Detta trots att det finns kunskap om förekomst av övergrepp på institutioner eller i familjehem och exempel på hur bristande rutiner för hantering av anmälningar eller uppföljning av placerade barn kan få oförsvarliga konsekvenser.

Utredningen anser att det är nödvändigt att ett tydligt säkerhetstänkande utvecklas inom barn- och ungdomsvården. Utredningen föreslår bl.a. att socialnämnden ska ansvara för att det finns rutiner för att identifiera, förebygga och åtgärda risker och missförhållanden i vården.

Kompetenskraven för att utföra uppgifter inom den sociala barn- och ungdomsvården måste tydliggöras och verksamheten få bättre förutsättningar för kunskaps- och kompetensutveckling.

Med tanke på barn- och ungdomsvårdens avancerade och komplicerade uppdrag och dess ibland livsavgörande betydelse för barn och familjer är kraven på och förutsättningarna för kunskaps- och kompetensutveckling anmärkningsvärt bristfälliga.

Utredningen föreslår därför bl.a. att nämndens ansvar för uppföljningen av verksamhetens resultat och kvalitet förtydligas samt att socionomexamen ska krävas för vissa specifika uppgifter inom den sociala barn- och ungdomsvården. Utredningen föreslår även att staten ska inrätta en specialistutbildning och att kommunerna på sikt ska vara skyldiga att ha tillgång till specialistkompetens inom barn- och ungdomsvården.

5. En särskild lag om stöd och skydd för barn och unga

5.1. Uppdraget

Utredningen ska enligt direktiven ta ställning till om bestämmelserna till stöd och skydd för barn och unga i SoL och LVU bör sammanföras i en särskild lag samt om de bestämmelser i SoL som reglerar socialtjänstens familjerättsliga arbete ska föras över till den särskilda lagen. Om utredningen finner att en särskild lag bör utformas ska utredningen enligt direktiven också utarbeta ett fullständigt författningsförslag som innefattar även eventuella följdändringar i annan lagstiftning.

I detta kapitel redovisas vilka utgångspunkter som legat till grund för utredningens förslag i fråga om utformningen av en särskild lag. Här görs också en analys av vilka konsekvenser förslaget får i förhållande till andra, närliggande författningar. Sist i kapitlet presenteras en översiktlig beskrivning av den föreslagna lagen.

5.2. Utredningens överväganden och förslag

5.2.1. Inledande överväganden

Utredningens förslag: Bestämmelserna till stöd och skydd för

barn och unga i SoL och LVU sammanförs i en särskild lag.

Den nya lagen föreslås heta lag (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga. Lagen föreslås förkortas LBU.

Som framgått i kapitel 4 ovan anser utredningen att det finns starka skäl att föreslå att bestämmelserna till stöd och skydd för barn och unga i SoL och LVU sammanförs i en särskild lag. En sådan lag kan

utifrån de särskilda förhållanden som gäller för den sociala barn- och ungdomsvården synliggöra bestämmelserna till stöd och skydd för barn och unga samt skapa förutsättningar för ett tydligare barnperspektiv i lagstiftningen på detta område. Med en särskild lag är det också möjligt skapa en reglering som underlättar för den enskilde att överblicka och påverka socialtjänstens insatser. Även utvecklingen av den sociala barn- och ungdomsvården som kompetensområde talar för att bestämmelserna bör finnas i en egen lag.

Utredningen föreslår alltså att reglerna för den sociala barn- och ungdomsvården samlas i en ny särskild lag. Den nya lagen föreslås heta lag (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga. Lagen kommer fortsättningsvis i betänkandet att förkortas LBU.

Det förhållandet att utredningen väljer att lämna ett förslag på en helt ny lag innebär att det av nödvändighet uppstår en mängd frågor om lagstiftningen som inte framgår av direktiven. Det gäller frågor som uppkommer av att bestämmelser från olika författningar nu sammanförs i en och samma lag. Men det gäller också frågor om att förnya och modernisera befintliga bestämmelser. Det har av naturliga skäl inte varit möjligt att inom ramen för den tid utredningen haft till förfogande kunna utreda alla de frågeställningar som uppkommit under arbetets gång. Utredningen har därför, när det gäller frågan om utformningen av LBU, valt att fokusera på de frågor som är mest angelägna för att den nya lagen ska få en genomtänkt och välfungerande uppbyggnad.

Eftersom utredningen föreslår en ny särskild lag, har också de materiella förändringar som utredningen föreslår utformats för att föras in i den nya lagen. Dessa förslag har därför integrerats med de bestämmelser som förs över från SoL och LVU. Det bör emellertid poängteras att utredningens förslag till materiella förändringar till stor del är möjliga att genomföra även inom ramen för nuvarande lagar.

Utredningen har enligt direktiven haft i uppdrag att se över bestämmelserna för den sociala barn- och ungdomsvården. Övriga områden inom socialtjänsten har inte omfattats av uppdraget. Utredningen har därför inte gjort någon generell översyn av hela socialtjänstlagen med angränsande lagar på det sätt som här gjorts för barn- och ungdomsvården. Det kan emellertid inte uteslutas att även övriga områden kan gå mot en utveckling som talar för en särskild lag för just dessa områden. För närvarande pågår

exempelvis en utredning som har till uppgift att se över missbruks- och beroendevården (S 2008:04).

Eftersom det således inte kan uteslutas att ytterligare bestämmelser i framtiden bryts ut ur SoL för att föras in i särskilda lagar, finns det en teoretisk möjlighet att SoL framöver också kan komma att förändras i grunden. Utredningen har vid utformningen av LBU tagit denna möjlighet i beaktande. Den föreslagna lagen har därför konstruerats så att den är flexibel och enkel att komplettera utifrån eventuella framtida förändringar i SoL.

5.2.2. Principiella utgångspunkter för lagens konstruktion

Utredningens bedömning: Lagen om stöd och skydd för barn och

unga ska vara användarvänlig, dvs. lättillgänglig och förståelig för den enskilde. Den ska ha ett tydligt barnperspektiv och den ska skapa goda förutsättningar för en rättssäker hantering av ärenden som rör barn och unga.

Inledning

Frågan om hur en särskild lag om stöd och skydd för barn och unga bör utformas är i hög grad beroende av vad man vill åstadkomma med en sådan lag. Utöver de rent materiella bestämmelserna i lagen är lagens yttre konstruktion och karaktär av betydelse för hur lagen uppfattas och hur väl den fungerar i praktiken. Av denna anledning är det viktigt att analysera inte enbart vad de enskilda bestämmelserna i lagen ska innehålla, utan även hur dessa bestämmelser bäst utformas och var i lagen de bör placeras.

Utredningen har i detta avseende ställt upp tre principiella utgångspunkter för den nya lagens konstruktion. Det handlar om att den nya lagen bör vara användarvänlig, att den bör ha ett tydligt barnperspektiv och att den bör skapa goda förutsättningar för en rättssäker hantering av ärenden rörande barn och unga. Dessa tre utgångspunkter presenteras närmare här nedan.

En användarvänlig lag

Det är för utredningen en prioriterad fråga att stärka möjligheten för barn, unga och deras föräldrar att överblicka och påverka socialtjänstens insatser. För att den enskilde ska kunna ta vara på sin rätt och kunna påverka sin situation krävs emellertid att lagens konstruktion är sådan att relevanta bestämmelser är lätta att hitta och sätta in i sitt sammanhang. Det krävs också att bestämmelsernas utformning i sig är sådan att de ger förutsättningar för den enskilde att förstå vilka rättigheter och skyldigheter han eller hon har. Detta ställer höga krav på det språk som används i de olika bestämmelserna. Språket måste så långt möjligt överensstämma med det allmänna språkbruket. Samtidigt måste en författningstext uppfylla sedvanligt högt ställda krav på klarhet och stringens. Det krävs att bestämmelserna är så entydiga och fullständiga att de möjliggör en enhetlig tillämpning.

Lagstiftningen för den social barn- och ungdomsvården tillämpas vidare av människor inom många olika yrkeskategorier. Inte minst skyldigheten att till socialnämnden anmäla barn som far illa, innebär att personal inom kriminalvård, skola, barnomsorg, hälso- och sjukvård, m.m. kommer i direkt kontakt med de bestämmelser inom socialtjänsten som rör barn och unga. På samma sätt som gäller beträffande enskildas möjligheter att ta tillvara sin rätt enligt lag bör en lättillgänglig och pedagogiskt uppbyggd lagstiftning underlätta även för de socialsekreterare och andra som i tjänsten tillämpar de aktuella bestämmelserna.

Utredningens målsättning att lagen ska vara uppbyggd utifrån ett användarperspektiv innebär sammanfattningsvis att lagstiftningen först och främst ska vara lättillgänglig och förståelig för den enskilde.

Barnperspektivet i lagen

Barnkonventionen kan sägas ställa upp ramarna för samhällets barnperspektiv, såväl nationellt som internationellt. Konventionens grundsyn, som innebär att varje barns rätt att utan diskriminering få sina rättigheter respekterade, principen om barnets bästa, vikten av att lyssna till barnet och alla barns rätt till liv och utveckling, formar en gemensam syn på barn. Det krav barnkonventionen

ställer på världens stater är att detta förhållningssätt, detta barnperspektiv, ska genomsyra alla beslut som rör barn.

Utgångspunkten i barnperspektivet är respekten för barnets fulla människovärde och integritet. Alla människor – stora som små – har lika värde. Ytterligare en utgångspunkt i barnperspektivet är barndomens egenvärde. Barn är inte bihang till föräldrarna eller passiva mottagare av föräldrapåverkan. De är unika individer med egna behov. Barndomen ses alltså inte enbart som en förberedelsetid för vuxenlivet utan som en del av livet med ett värde i sig.

Begreppet perspektiv betyder synvinkel. I detta sammanhang kan det betyda att se olika beslutsalternativ ur barnets synvinkel, att se med barns ögon. Det handlar om att försöka ta reda på hur barn uppfattar och upplever sin situation och eventuella förändringar. Det räcker alltså inte med att man gör någonting som man som vuxen anser vara till barnets bästa. Barnperspektivet innefattar ett visst mått av empati, inlevelse och förmåga att identifiera sig med barnets situation.

Att ha ett barnperspektiv innebär att se barnet som ”expert” på sin egen situation. Ingen vet bättre hur det är att vara fem år än en femåring. Detta betyder att det inte bara finns ett barnperspektiv. En femårings värld är inte densamma som en 16-årings. Att ha ett barnperspektiv i beslutsfattandet innebär också att man noga analyserar vilka följder ett beslut kan få för ett enskilt barn eller för barn som grupp.

Att ha ett barnperspektiv innebär vidare att man sätter sig in i och försöker förstå barns eller ungas situation. Förståelsen är central och en förutsättning för att kunna vidta åtgärder för barnets bästa. Därmed inte sagt att förståelsen alltid behöver betyda ett accepterande. Det är i sista hand den vuxne som utifrån sina kunskaper och erfarenheter måste fatta beslut och ta ansvar för beslutet.

Sammanfattningsvis används begreppet barnperspektiv här i betydelsen att vuxna ser barnet, strävar efter att förstå det och vidtar åtgärder som de bedömer vara till barnets bästa. I detta ingår att lyssna till barnet och respektera det som en individ med egna rättigheter och uppfattningar.

Det är en given utgångspunkt för utredningen att LBU ska innehålla ett tydligt och väl utvecklat barnperspektiv. Det handlar om att lagen som sådan ska lyfta fram och synliggöra den sociala barn- och ungdomsvården. Men det handlar också om att lagens materiella bestämmelser måste skapa förutsättningar för ett utveck-

lat barnperspektiv i hanteringen av de ärenden som i något avseende rör barn och unga. Särskilt tydligt blir detta i frågor om hänsynen till barnets bästa och om barnets rätt till delaktighet i handläggningen. Det ställer emellertid också krav på bestämmelser som tydligt inriktar sig på att stödja och skydda barn i utsatta situationer, inte minst i de fall där barn placerats i ett annat hem än det egna. En förutsättning för att en lag ska kunna sägas ha ett tydligt barnperspektiv är slutligen också att den skapar förutsättningar för att beslutsfattaren i varje enskild fråga ska kunna sätta sig in i barnets situation och utifrån det besluta på ett sätt som är förenligt med barnets bästa.

Rättssäkerhet

Rättssäkerheten för den enskilde är alltid av central betydelse när det gäller lagstiftningsfrågor. Det finns emellertid ingen exakt definition av begreppet. Skilda definitioner och tolkningar kan ges beroende på bl.a. i vilket sammanhang begreppet förekommer.

Begreppet rättssäkerhet anses allmänt vara tätt förbundet med den samhällsordning som kallas rättsstaten. Denna utmärks bl.a. av att den offentliga makten utövas under lagarna, dvs. den offentliga maktutövningen är underkastad lagliga restriktioner som skapar legitimitet, förutsebarhet och likhet inför lagen. Rättsäkerhet för den enskilde innebär i dessa sammanhang att den offentliga maktutövningen inte får vara godtycklig och att den enskilde ska kunna förutse hur makten kommer att utövas. Detta åstadkoms framför allt genom att de lagregler som tillämpas ges ett tydligt och detaljerat innehåll. Förutsebarhet brukar därför framhållas som ett av de mest karaktäristiska dragen hos rättssäkerheten.1

Rättsstaten innefattar emellertid även ett krav på att myndigheternas beslut ska ha ett innehåll som är rättvist och etiskt godtagbart. Inom den juridiska doktrinen har det därför blivit vanligt att skilja mellan formell och materiell rättssäkerhet. Den formella rättssäkerheten tar därvid sikte på att beslut ska fattas efter ett förutbestämt processuellt mönster medan den materiella rättssäkerheten betonar vikten av innehållet i beslutet. I rättsstaten gäller det att hitta en lösning mellan förutsebarhet och rättvisa, dvs.

1 Vahlne Westerhäll 2002, s. 15 ff.; Svensson 2007.

en lösning som försöker tillfredsställa både den formella likheten inför lagen och den materiella rättvisan.2

Inom den sociala barn- och ungdomsvården griper samhället genom olika insatser in i barns och ungas och deras familjers liv. Insatserna varierar till art och omfång, men kan i vissa fall innebära omvälvande förändringar för den enskilde. Barn och unga har dessutom oftast begränsad förmåga att ta tillvara sina behov och intressen i handläggningen. Det är därför tydligt att det beträffande socialtjänstens verksamhet i dessa sammanhang måste ställas höga krav på såväl formell rättssäkerhet som materiell sådan.

Vid en internationell jämförelse kan det också konstateras att flera länder under senare år eftersträvat mer precisa och konkreta bestämmelser för att betona vikten av förutsebarhet och likabehandling.

5.2.3. Lagens tillämpningsområde

Utredningens förslag: Lagen om stöd och skydd för barn och

unga ska innehålla de bestämmelser som gäller barn och unga och som i dag regleras i SoL och LVU. Bestämmelser om prövning och beviljande av ekonomiskt bistånd ska emellertid alltjämt finnas kvar i SoL.

Merparten av de bestämmelser i SoL som reglerar socialtjänstens familjerättsliga arbete ska föras över till LBU. Även regler om internationella adoptioner ska överföras till den nya lagen.

Lagen ska, i den mån annat inte särskilt anges, gälla barn och unga upp till 21 års ålder. Med barn avses varje människa under 18 år. Med unga avses varje människa under 21 år.

Lagen om stöd och skydd för barn och unga föreslås innehålla de bestämmelser om socialtjänstens verksamhet rörande barn och unga som i dag finns i SoL. Den bör även innefatta bestämmelserna i LVU.

De bestämmelser som gäller barn och unga i SoL har i flera avseenden nära koppling med de bestämmelser i SoL som reglerar socialtjänstens familjerättsliga arbete. Det är därför naturligt att även merparten av dessa bestämmelser förs över till den nya lagen. Familjerådgivning bör dock alltjämt regleras i SoL, eftersom

2SOU 1999:97; Vahlne Westerhäll 2002.

kommunens skyldighet att erbjuda sådan rådgivning gäller oberoende av om det finns barn inblandade.

Bestämmelser om adoption av barn med hemvist utomlands, s.k. internationella adoptioner, finns i dag i SoL. Dessa bestämmelser gäller i allra högsta grad barn och har dessutom viss anknytning till de bestämmelser som i övrigt gäller till stöd och skydd för barn och unga. Det är därför naturligt att även dessa bestämmelser förs över till LBU.

Lagens tillämpningsområde anges enligt förslaget som insatser och andra åtgärder inom socialtjänsten som rör barn och unga. Med barn avses i enlighet med definitionen i både LBU och barnkonventionen varje människa under 18 år. Med unga avses enligt LBU varje människa under 21 år. Dessa definitioner ligger även till grund för utredningens användning av begreppen barn och unga i detta betänkande. En närmare redogörelse för den persongrupp som omfattas av lagen ges i kapitlet om mål och ansvar.

Regler om utredning och beviljande av ekonomiskt bistånd kommer alltjämt att finnas kvar i SoL. I kapitlet om barns och ungas rätt till bistånd redogörs närmare för den i LBU föreslagna biståndsbestämmelsen och dess tillämpningsområde.

5.2.4. En speciallag i förhållande till socialtjänstlagen

Utredningens förslag: Lagen om stöd och skydd för barn och

unga ska vara uppbyggd utifrån ett användarperspektiv som utgår ifrån den enskildes tillämpning av lagen. Bestämmelserna i lagen ska så långt möjligt utformas på ett lättillgängligt sätt och placeras i kronologisk ordning utifrån hur ett ärende handläggs.

Lagen om stöd och skydd för barn och unga ska utgöra en specialreglering i förhållande till SoL.

En användarinriktad lag

En särskild lag till stöd och skydd för barn och unga kan utformas utifrån flera olika tänkbara alternativ. Ett alternativ är en lag som är i det närmaste självständig såtillvida att den innehåller i princip alla bestämmelser man behöver för att kunna tillämpa den. Med en sådan lag behöver man inte använda SoL parallellt med den särskilda lagen.

Det finns emellertid också uppenbara nackdelar med en sådan lag. Framför allt skulle det krävas en omfattande dubbelreglering av de bestämmelser som i dag finns i SoL. En självständig lag bygger ju på tanken om att man inte ska behöva använda sig av SoL när det gäller frågor om barn och unga inom socialtjänsten. Alla de bestämmelser som inte endast rör antingen barn och unga eller andra grupper skulle därför komma att behöva dubbelregleras, dvs. finnas såväl i SoL som i den nya lagen. Exempel på sådana bestämmelser är bestämmelserna om familjehem, hem för vård eller boende, avgifter, gallring, tillsyn, sekretess, m.m. Dubbelreglering är i och för sig möjlig, men vanligtvis inte önskvärd i alltför stor utsträckning.

Ett annat alternativ är en lag som i stor utsträckning hänvisar till SoL och därför i detta resonemang betecknas som en osjälvständig lag. Alternativet med en osjälvständig lag innebär att endast de bestämmelser i SoL som enbart gäller barn och unga samt de bestämmelser som i dag finns i LVU skulle sammanföras i en egen lag. Detta alternativ innebär vidare att de flesta allmänna bestämmelser alltjämt skulle finnas enbart i SoL och att den särskilda lagen i aktuella fall skulle hänvisa dit. En sådan konstruktion skulle inte tyngas av dubbelreglering och formella bestämmelser om tillsyn, gallring, m.m. Å andra sidan skulle man i stor utsträckning tvingas att samtidigt tillämpa både den särskilda lagen och SoL.

Med utgångspunkt i dessa båda ytterligheter har utredningen valt att föreslå en lag som kan betecknas som användarinriktad. Det innebär att lagen i första hand kommer att innehålla bestämmelser som är intressanta ur den enskilde användarens perspektiv. Barn, unga och föräldrar som kommer i kontakt med socialtjänsten har ett självklart intresse av att kunna ta del av de bestämmelser som har betydelse för den enskilde människan. Den nya lagen bör mot denna bakgrund konstrueras med ambitionen att underlätta för den enskilde att överblicka och påverka socialtjänstens insatser. De bestämmelser som kan sägas vara relevanta för barn, unga och deras föräldrar måste därmed finnas i den särskilda lagen. Det gäller bestämmelser om barns rätt till information och att yttra sig, om anmälningsskyldighet, om utredningen, om insatser med eller utan samtycke, m.m.

Även andra bestämmelser som direkt avser socialtjänstens verksamhet beträffande barn och unga bör finnas med i lagen. Bestämmelser av mer formell natur, i synnerhet sådana som inte direkt

reglerar förhållandet mellan det allmänna och den enskilde, kan däremot med fördel lämnas kvar i SoL.

En användarinriktad lag innebär därmed att SoL kommer att finnas kvar med vissa bestämmelser som gäller även barn och unga. Sådana bestämmelser är t.ex. formella bestämmelser om familjehem och enskild verksamhet, uppgiftsskyldighet som inte direkt berör enskilda, tillsyn, gallring, socialnämndens skyldighet att lämna uppgifter för statistiksammanställning samt särskild avgift.

En fördel med denna lösning är att dubbelreglering så långt möjligt undviks. Bestämmelser som är gemensamma för såväl barn och unga som andra grupper behöver därför inte upprepas i både SoL och den nya lagen. Därmed räcker det t.ex. att definitionen av familjehem finns enbart i SoL. Utifrån grundtanken om att bestämmelserna ska vara lättillgängliga för den enskilde är det emellertid samtidigt viktigt att undvika en alltför osjälvständig lag. Som angetts ovan skulle en sådan med rätta kunna upplevas som svårtillämpad i det att man då i stor utsträckning skulle behöva tillämpa SoL och den nya lagen parallellt. Med en användarinriktad lag bör man därför inte vara förhindrad att, i den mån det är motiverat utifrån ett användarperspektiv, införa ”egna” bestämmelser i den nya lagen. Exempelvis finns det skäl att i den nya lagen konstruera både en särskild biståndsparagraf och en särskild utredningsparagraf med inriktning på de särskilda förhållanden som gäller för barn och unga. Målet bör än en gång vara en lättillämpad lag som innehåller de bestämmelser den enskilde behöver för att tillvarata sin rätt och förstå sina skyldigheter, samtidigt som omotiverad dubbelreglering undviks.

Ett led i att skapa en användarinriktad lag är alltså att lagen måste vara pedagogiskt uppbyggd och enkel att hitta i. Utredningen har med denna utgångspunkt valt att bygga upp lagen utifrån en kronologisk ordning såtillvida att bestämmelserna i huvudsak placerats så att de följer handläggningen av ett ärende. Av denna anledning kommer bestämmelser om anmälningsskyldighet och inledande av utredning före bestämmelser angående beslut om insatser, vilka i sin tur placerats före bestämmelser om insatsernas genomförande, osv.

En speciallag

Som framgått ovan kommer den föreslagna lagen att innehålla bestämmelser utifrån ett användarperspektiv. Bestämmelser som är av mer generell eller formell karaktär föreslås emellertid finnas kvar i SoL. Det innebär att SoL alltjämt, om än i begränsad omfattning, kommer att vara tillämplig beträffande socialtjänstens verksamhet rörande barn och unga.

Det innebär också att den nya lagen bör utformas som en speciallag i förhållande till SoL. Det är i första hand den nya lagen som ska tillämpas när det gäller frågor som rör barn och unga. I den mån tillämpliga regler inte finns i den lagen, träder SoL in. Bestämmelserna i SoL gäller alltså endast i den mån den nya lagen inte innehåller särskilda bestämmelser för den aktuella situationen.

En särskild fråga är hur hänvisningarna från den särskilda lagen till SoL bör utformas. En möjlighet är att göra en uttrycklig hänvisning för varje bestämmelse alternativt för varje kapitel. En annan lösning är att i en inledningsparagraf i den nya lagen slå fast att den innehåller bestämmelser rörande barn och unga inom socialtjänsten och att ytterligare bestämmelser finns i SoL. Samtidigt bör man då i SoL ha en allmän hänvisning till den nya lagen. Detta senare alternativ skulle alltså innebära ett slags allmän hänvisning mellan de båda lagarna.

Utredningen väljer att föreslå den senare lösningen, dvs. en allmän bestämmelse som slår fast att SoL:s bestämmelser äger tillämpning i den mån annat inte följer av LBU. På motsvarande sätt förutsätter denna lösning en allmän hänvisning från SoL till LBU. Denna konstruktion hindrar dock inte att det i vissa fall kan vara motiverat att göra en särskild hänvisning till en viss bestämmelse i SoL.

5.2.5. Ramlag – detaljlag

Utredningens bedömning: Lagen om stöd och skydd för barn och

unga kommer att innehålla såväl bestämmelser av ramlagskaraktär som bestämmelser av detaljkaraktär.

På vissa områden föreslår utredningen bestämmelser som innebär en mer precis reglering av socialtjänstens verksamhet. Detta görs endast där utredningen bedömer att en högre detaljeringsgrad i regleringen är nödvändig utifrån intresset att stödja och skydda barnet eller den unge och där erfarenheterna visat att detta också är påkallat.

Som redovisats tidigare är SoL ursprungligen konstruerad som en målinriktad ramlag. Även rättighetsbestämmelsen i 4 kap. 1 §, dvs. bestämmelsen om den enskildes rätt till bistånd, har tydlig ramlagskaraktär. Den konstruktion som lagen fått innebär att lagstiftaren genom uppställande av mycket allmänt formulerade mål angett vad som förväntas av kommunerna. Lagstiftaren har i mindre utsträckning tagit ställning till innehållet i socialtjänsten. I stället har bl.a. kommunerna tilldelats en stor roll vad gäller den närmare konkretiseringen av lagen.

Bestämmelser av ramlagskaraktär ger alltså generellt sett den tillämpande myndigheten större frihet att välja en tolkning som är anpassad till det individuella fallet. Enligt detta betraktelsesätt står därför ramlagar bäst i överensstämmelse med den lokala självstyrelsens principer (den kommunala självstyrelsen behandlas i ett annat kapitel nedan).

Genom senare lagändringar har SoL dock kompletterats med regler av mer styrande och precis karaktär. Detta gäller inte minst inom området för barn och unga. Socialtjänstlagen kan i dag därför inte sägas vara en renodlad ramlag.

På några områden föreslår utredningen bestämmelser som innebär en mer precis reglering av socialtjänstens verksamhet. Det rör sig om frågor där utredningen bedömer att en högre detaljeringsgrad i regleringen är nödvändig utifrån intresset att stödja och skydda barnet eller den unge och där erfarenheterna visat att detta också är påkallat. Det gäller bl.a. bestämmelser om socialnämndens skyldighet att ha kontakt med de barn och unga som får vård i ett annat hem än det egna och om nämndens

skyldighet att utse en särskild socialsekreterare för att ansvara för dessa kontakter.

Utredningens förslag innebär alltså att detaljeringsgraden i lagstiftningen höjs något jämfört med vad som gäller i dag. Samtidigt bör det påpekas att LVU redan i dag har bestämmelser av detaljkaraktär. En ny lag som innehåller bestämmelser från såväl LVU som från SoL får därför av nödvändighet en större andel detaljerade bestämmelser än vad som är fallet i SoL. Det är viktigt att här finna en lämplig avvägning mellan regelstyrning och den flexibilitet hos ramlagen som gör det möjligt att i rimlig utsträckning ta hänsyn till lokala förhållanden.

5.2.6. Frivillighet och tvång i samma lag

Utredningens bedömning: Det finns inga hinder mot att

sammanföra frivilliga och tvingande bestämmelser i en och samma lag.

En effekt av att LBU föreslås innehålla bestämmelser från såväl SoL som LVU är att frivilliga och tvingande bestämmelser samlas i en och samma lag. Som framkommit ovan betonades i 1970-talets lagstiftningsarbete vikten av att bygga socialtjänstlagen kring principer om respekt för människors självbestämmande och integritet. Man ansåg därför att SoL skulle innehålla enbart bestämmelser som utgick från individens samtycke och medverkan. Bestämmelser om tvångsinsatser kom av den anledningen att regleras i två särskilda lagar, LVU och LVM. En förändring som innebär att bestämmelser om frivilliga och tvingande insatser införs i en och samma lag skulle mot denna bakgrund kunna uppfattas som ett steg tillbaka i en strävan mot en öppnare och mer inbjudande socialtjänst.

Det är emellertid en väsentlig princip för utredningen att gällande lagstiftning ska vara både tydlig och öppen med sitt innehåll. Det är därför viktigt att betona att tvångsinsatserna inte får ”gömmas undan”.

Tvingande och frivilliga bestämmelser är dessutom redan med nuvarande ordning integrerade med varandra i det avseendet att socialnämndens utredning i många avseenden följer samma regelverk, oavsett om det i slutändan blir fråga om en frivillig eller tvingande insats. Som kriterierna för tvångsvård är uppbyggda är

det avgörande nämligen inte endast behovet av insatser utan också förekomsten av samtycke till insatserna. Det innebär att det först när utredningen är avslutad går att klargöra om samtycke finns eller om det kan bli aktuellt med tvångsvård.

Mot denna bakgrund ser utredningen inga hinder mot att sammanföra tvingande och frivilliga bestämmelser i en och samma lag. Snarare finns det skäl som talar för att dessa bestämmelser regleras gemensamt. Samtidigt är det emellertid viktigt att betona att det även i en lag som innefattar såväl tvingande som frivilliga insatser tydligt framgår att utgångspunkten för socialtjänstens verksamhet alltid är frivillighet och att insatserna så långt möjligt ska utformas och genomföras i samförstånd med den enskilde.

5.2.7. Helhetssynen

Utredningens bedömning: Det råder ingen motsättning mellan

helhetssynen och en särskild lag om stöd och skydd för barn och unga.

Att bryta ut bestämmelserna om barn och unga innebär i rent lagtekniskt avseende ett visst avsteg från den övergripande princip om helhetssynen som växte fram genom socialtjänstreformen på 1970-talet. Det innebär emellertid inte att helhetssynen har spelat ut sin roll. Socialtjänsten måste alltjämt ha ett brett perspektiv på enskilda människors situation, svårigheter och problem. Ur den aspekten behöver det inte finnas någon motsättning mellan specialisering och helhetssyn. På motsvarande sätt behöver det inte råda någon motsättning mellan helhetssynen och en särskild lag. I hanteringen av ärenden som rör barn och unga inom socialtjänsten är det fortfarande av betydelse att individens totala situation och omgivning beaktas. Detta gäller oavsett om reglerna som styr hanteringen av dessa ärenden återfinns i SoL eller i en ny särskild lag.

Utredningens bedömning är således att helhetssynen som princip har sitt värde inte i hur verksamheten organiseras eller i vilken lag tillämpliga bestämmelser placerats, utan i stället i hur behovsbedömningar görs och insatser utformas. Mot denna bakgrund ser utredningen inte att en ny lag skulle innebära någon negativ påverkan på tillämpningen av helhetssynen i verksamheten.

5.2.8. Rättsliga konsekvenser av en ny lag

Hur påverkas socialtjänstlagen av en särskild lag?

Utredningens bedömning: Socialtjänstlagen kommer alltjämt att

ha betydelse som samlande lag för hela socialtjänsten.

Utredningens förslag: I socialtjänstlagen behöver nödvändiga

följdändringar göras.

En ny särskild lag om stöd och skydd för barn och unga kommer naturligtvis att få konsekvenser för SoL. I stort sett samtliga de bestämmelser i SoL som gäller enbart barn och unga kommer enligt förslaget att föras över till LBU. Det innebär i sin tur att det blir nödvändigt med ett antal följdändringar i SoL. Det handlar om omformuleringar av befintliga bestämmelser men också i några fall om att nya bestämmelser införs i SoL. Därtill kommer ett flertal justeringar avseende paragrafhänvisningar.

Utöver frågan om direkta förändringar av befintliga bestämmelser i SoL, bör frågan om den nya lagens mer strukturella inverkan på SoL omnämnas här. Socialtjänstlagen är i grunden en produkt av 1970-talets socialtjänstreform. Den har, som framgått ovan, ursprungligen konstruerats som en målinriktad ramlag och är utformad för att omfatta socialtjänstens hela verksamhet. En särskild lag om stöd och skydd för barn och unga innebär emellertid att SoL i vissa avseenden kommer att sakna direkt inflytande över den sociala barn- och ungdomsvården. För det fall även ytterligare områden inom SoL, t.ex. bestämmelserna om missbruksvård, på motsvarande sätt skulle brytas ut ur SoL, framstår det därför som rimligt att överväga en allmän översyn och eventuell omarbetning av strukturen i SoL.

Samtidigt bör det påpekas att LBU enligt utredningens förslag konstruerats som en speciallag i förhållande till SoL. Det innebär att SoL blir tillämplig när en viss fråga inte regleras i LBU. Så är fallet beträffande frågor om ekonomiskt bistånd, men också beträffande flera formella frågor, t.ex. tillsyn, delegation och gallring. Socialtjänstlagen har därmed, även vid sidan av LBU, alltjämt en viktig funktion att fylla beträffande den sociala barn- och ungdomsvården.

Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga

Utredningens förslag: Lagen med särskilda bestämmelser om vård

av unga upphör att gälla.

Samtliga bestämmelser i LVU föreslås alltså föras över till LBU. Det innebär att LVU kommer att upphöra att gälla samma dag som LBU träder i kraft.

Socialtjänstförordningen

Utredningens bedömning: Socialtjänstförordningen bör innehålla

kompletterande föreskrifter även beträffande den nya lagen om stöd och skydd för barn och unga.

Socialtjänstförordningen bör anpassas till den nya lagens paragrafnumrering m.m.

Socialtjänstförordningens ställning påverkas inte av en ny särskild lag. Den kommer alltjämt att innehålla föreskrifter för SoL och LVM. Utredningen föreslår därtill att förordningen kompletteras så att den innehåller kompletterande föreskrifter även beträffande den nya lagen.

I och med tillskapandet av en ny särskild lag till stöd och skydd för barn och unga kommer dock flera följdändringar att bli aktuella i SoF. I några fall föreslår utredningen att områden som i dag regleras i SoF i stället ska regleras genom bestämmelser i SoL eller i LBU. Främst rör det sig emellertid endast om redaktionella ändringar i anledning av nya paragrafnummer och liknande.

Övrigt

Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade

Varken LSS eller den nya lagen får inskränka de rättigheter som den unge kan ha enligt någon av dessa båda lagar. Detta föreslås framgå uttryckligen genom en ny bestämmelse i LBU.

Den nya lagen kommer inte att kräva några materiella ändringar i LSS.

Föräldrabalken

Den nya lagen kommer inte att få några materiella konsekvenser på FB. Redaktionella ändringar i FB blir dock i viss utsträckning nödvändiga.

Övriga författningar

En ny särskild lag innebär av naturliga skäl att det uppstår behov av ett flertal följdändringar i lagstiftning som i dag hänvisar till bestämmelser om barn och unga i SoL eller i LVU. Det rör sig om ändringar i polislagen, hälso- och sjukvårdslagen, skollagen, lagen om unga lagöverträdare, m.m.

Barnkonventionen

Barnkonventionen och dess grundläggande principer har genomgående utgjort en viktig utgångspunkt i utredningens arbete. Ett av de främsta målen med förslaget om ny särskild lag är också att stärka barns och ungas ställning, både i formellt och i materiellt hänseende.

Det är utredningens bedömning att en särskild lag till stöd och skydd för barn och unga väl kan ta tillvara barnets eller den unges intressen inom socialtjänsten och att en sådan lag ger goda förutsättningar att leva upp till barnkonventionens intentioner.

Gränsdragningsproblem

Det går inte att bortse ifrån att en ny särskild lag kan leda till att det i vissa fall uppstår frågor om vilken lag – den nya lagen eller SoL – som ska tillämpas i ett visst enskilt fall. Gränsdragningsproblem får emellertid aldrig innebära att den enskildes behov av stöd och hjälp åsidosätts. Ytterst är det socialnämndens ansvar att organisera arbetet så att såväl tillgängliga insatser som bästa möjliga kunskap inom socialtjänsten kommer den enskilde till godo på bästa sätt. Det är naturligtvis angeläget att insatserna för olika grupper inte ställs mot varandra och att skilda lagar inte ger upphov till intressekonflikter mellan olika grupper.

5.2.9. Ikraftträdande

Utredningens förslag: Lagen om stöd och skydd för barn och

unga föreslås träda i kraft den 1 juli 2011.

Vid samma tidpunkt bör även föreslagna ändringar i SoL, SoF och LVU träda i kraft.

Den föreslagna lagen om stöd och skydd för barn och unga avses ersätta delar av SoL samt bestämmelserna i LVU. En välfungerande övergång från dagens regelverk till den ordning som gäller enligt LBU förutsätter att det finns tid för att informera dem som omfattas av lagen om dess nya bestämmelser. Detta gäller inte minst barn, unga och deras föräldrar, men även socialtjänstens personal, uppdragstagare, förtroendevalda och andra berörda. Det kan även behövas viss anpassning i arbetssätt och organisation för att den nya lagen ska kunna introduceras och tillämpas på ett problemfritt sätt. Utredningen bedömer att det krävs minst ett år av sådana förberedande insatser från det att riksdagen tagit beslut om att införa LBU till dess att lagen kan träda i kraft. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att LBU träder i kraft tidigast den 1 juli 2011.

Vid samma tidpunkt bör även föreslagna ändringar i SoL och andra berörda författningar träda i kraft. Det innebär att LVU samtidigt upphör att gälla.

5.3. Översiktlig beskrivning av lagen om stöd och skydd för barn och unga

5.3.1. Inledning

Som framgått ovan har förslaget om en ny lag till stöd och skydd för barn och unga, LBU, byggts upp utifrån den enskilde användarens perspektiv. För att underlätta tillgängligheten och förståelsen av lagen har förslaget utformats på så sätt att bestämmelserna återfinns huvudsakligen i kronologisk ordning. Bestämmelser som inte främst berör den enskilde har lämnats utanför lagen. Dessa finns kvar på sin ursprungliga plats, framförallt i SoL. Det innebär att SoL i viss utsträckning alltjämt kommer att innehålla bestämmelser som omfattar även socialtjänstens verksamhet rörande barn och unga.

Eftersom bestämmelserna från LVU överförs till den nya lagen, kommer denna att reglera både frivilliga insatser och insatser som kan ges utan samtycke av den enskilde. Många av de bestämmelser som i dag finns i SoL gäller både frivilliga och tvingande insatser. Detta beror på att handläggningen av ett ärende i princip är densamma fram till dess det framgår att erforderligt samtycke inte kan lämnas till någon nödvändig insats. På motsvarande sätt kommer det även i LBU att finnas många bestämmelser som är gemensamma för samtliga insatser, oberoende av om dessa slutligen kommer att ges med eller utan samtycke. Den helt genomgående principen i lagen är dock att utgångspunkten för socialtjänstens verksamhet alltid är frivillighet och att insatserna i varje enskilt fall ska värna respekten för människors självbestämmande och integritet.

I arbetet med att utarbeta ett förslag till en helt ny lag har det uppstått en mängd frågor om lagstiftningen som inte framgår av direktiven. Det gäller frågor som uppkommer av att bestämmelser från olika författningar nu sammanförs i en och samma lag. Men det gäller också frågor om att förnya och modernisera befintliga bestämmelser. Det har av naturliga skäl inte varit möjligt att inom ramen för den tid utredningen haft till förfogande kunna utreda alla de frågeställningar som uppkommit under arbetets gång. Utredningen har därför, när det gäller frågan om uppbyggnaden av LBU, valt att fokusera på de frågor som är mest angelägna för att den nya lagen ska få en genomtänkt och välfungerande uppbyggnad.

Utredningen har samtidigt haft ambitionen att presentera ett förslag till lag med modernt och lättillgängligt språkbruk. För att underlätta förståelsen av bestämmelserna i lagen har flera bestämmelser omarbetats och moderniserats utan att de därmed ändrats i sak.

Nedan lämnas en översiktlig beskrivning av innehållet i och uppbyggnaden av LBU. Genomgången följer den kapitelindelning som finns i lagen. Förslag till ändringar av substantiell natur redovisas närmare i författningskommentaren och i respektive kapitel i betänkandet.

5.3.2. Beskrivning av den nya lagen

1 kap. Mål och tillämpningsområde

I lagens inledande bestämmelse slås fast att lagen innehåller bestämmelser om insatser och andra åtgärder inom socialtjänsten som rör barn och unga. Med barn avses varje människa under 18 år. Med unga avses varje människa under 21 år.

I detta kapitel anges vidare att lagen inte innehåller bestämmelser om ekonomiskt bistånd samt att lagen är en speciallag i förhållande till SoL. Det senare uttrycks som att bestämmelserna i SoL är tillämpliga om inte annat följer av denna lag. En särskild bestämmelse anger att LSS inte innebär någon inskränkning i förhållande till de rättigheter som barn och unga med funktionshinder kan ha enligt LBU. På motsvarande sätt innebär LBU inte några inskränkningar i förhållande till LSS.

I första kapitlet formuleras vidare målet med verksamheten enligt lagen. Här anges också att de insatser som ges enligt lagen ska bygga på respekt för människors självbestämmanderätt och integritet samt att insatserna så långt möjligt ska utformas och genomföras i samförstånd med barnet eller den unge och hans eller hennes vårdnadshavare. Vård och vissa andra åtgärder kan dock beslutas även utan samtycke under de begränsade förutsättningar som särskilt anges i lagen.

2 kap. Kommunens ansvar och insatser

Tidigare gällde att det inom varje kommun skulle finnas en nämnd, socialnämnden, för att fullgöra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Syftet med detta var att helhetssynen inom socialtjänsten skulle återspegla sig på det organisatoriska planet. Som en följd av den nya kommunallagstiftningen och dess möjligheter till en friare kommunal organisation finns emellertid inte längre någon skyldighet för kommunerna att ha en särskild socialnämnd. Trots detta kan det många gånger vara motiverat att i lagstiftningen peka ut den nämnd som är ansvarig för en viss fråga och att inte enbart tala om kommunen i stort. I SoL och i flera andra lagar och förordningar finns också fortfarande föreskrifter om socialnämnden. Av den anledningen används begreppet socialnämnd även i LBU. Lagens allmänna hänvisning till SoL (se 1 kap. 1 § LBU) innebär emellertid att bestämmelsen i 2 kap. 4 § SoL äger

tillämpning även här. Enligt den bestämmelsen anges att vad som i SoL eller annan författning sägs om socialnämnd, gäller i förekommande fall den eller de nämnder som utsetts av kommunen att utföra uppgifter inom socialtjänsten.

2 kap. LBU anger kommunens ansvar för barn och unga. Kapitlet innehåller bestämmelser om kommunens övergripande ansvar för barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa, men även om dess ansvar för vissa särskilt angivna grupper.

I syfte att skapa en överskådlig reglering av olika kommuners ansvar, innehåller kapitlets andra paragraf en uppräkning av de bestämmelser som är mest centrala när det gäller att identifiera vilken kommun som har huvudansvaret för socialtjänsten i ett visst fall. I denna paragraf finns därför hänvisningar till bestämmelsen i SoL om kommunens yttersta ansvar men även till bestämmelser om ansvaret när barn och unga placeras i en annan kommun eller när familjen flyttar från en kommun till en annan.

Kapitlet innehåller också översiktliga bestämmelser om kommunens olika insatser. Det finns här bestämmelser bl.a. om förebyggande insatser och om behovsprövade insatser. Dessa bestämmelser anger insatserna som sådana, oavsett om insatserna sedan erbjuds som frivilliga insatser eller om de ges som insatser utan samtycke.

I detta kapitel finns slutligen vissa övriga uppgifter för kommen. Det rör sig om bestämmelser angående samarbetssamtal, brottsoffer, medling, m.m.

3 kap. Kvalitet och kompetens

3 kap. LBU innehåller bestämmelser om kommunens ansvar när det gäller kvalitet och kompetens inom verksamheten. Till detta avsnitt har det genom utredningens förslag förts ett antal nya bestämmelser, både när det gäller de professionellas kompetens och när det gäller risk- och kvalitetskontroll av verksamheten.

4 kap. Särskilt om barns och ungas rättigheter

Lagens fjärde kapitel reglerar vissa övergripande rättigheter för barn och unga. Här slås bl.a. fast att vad som är bäst för barnet eller den unge ska vara avgörande för alla beslut enligt denna lag. Här

finns också bestämmelser om krav på information till barn samt om barns rätt att själva föra sin talan och att yttra sig.

5 kap. Anmälningsskyldighet

Bestämmelser om anmälningsskyldighet finns i detta femte kapitel. För att bestämmelserna ska vara lättare att tillämpa och förstå, är de, till skillnad mot dagens bestämmelser i SoL, uppdelade på olika paragrafer. Definitionen av de fall som ska anmälas har i samma syfte ändrats till barn som far illa. Här har också förts in en lagstadgad möjlighet till särskilt möte med socialnämnden och anmälaren samt den som berörs av anmälningen.

Reglerna om anmälningsskyldighet har placerats i detta kapitel mot bakgrund av lagens kronologiska uppbyggnad. En anmälan är inte sällan det som gör att socialnämnden initialt får kännedom om barnet eller den unge och först därefter tas ett beslut om att inleda eller inte inleda utredning. Anmälningsskyldigheten bör därför regleras före bestämmelserna om utredningen.

6 kap. Utredning

6 kap. LBU innehåller bestämmelser om utredningen. Här finns både allmänna bestämmelser om utredning och särskilda bestämmelser om sådana utredningar som rör ett barns behov av stöd eller skydd.

Bestämmelser om upprättande av vårdplan och om läkarundersökning i vissa fall har placerats här, eftersom de på ett direkt sätt hänger samman med utredningen. Här finns också bestämmelser om uppföljning efter avslutad utredning, om dokumentation av utredningen och om förvaltningslagens tillämplighet, m.m.

7 kap. Rätt till bistånd

En ny bestämmelse om barns och ungas rätt till bistånd har förts in i LBU. Ekonomiskt bistånd regleras dock alltjämt enligt SoL. Biståndsbestämmelsen i LBU är utformad för att bättre stämma överens med de särskilda behov och förutsättningar som gäller barns och ungas behov av hjälp från socialtjänsten.

När det gäller frågan om var i lagen bestämmelser om bistånd bör placeras, kan det konstateras att syftet med den utredning som regleras i föregående kapitel är att den ska utvisa om barnet eller den unge har behov av någon insats inom socialtjänsten. Bestämmelser om rätt till bistånd bör därför placeras efter bestämmelser om utredningen. Mot denna bakgrund regleras rätten till bistånd alltså i detta sjunde kapitel.

Kapitlet innehåller inte några bestämmelser om vilka insatser som finns att tillgå som bistånd eller om insatsernas genomförande. Sådana bestämmelser finns i stället i andra respektive nionde kapitlet.

8 kap. Vård utan samtycke

I vissa fall leder socialnämndens utredning fram till att den unge är i behov av nämndens insatser samtidigt som sådana inte kan lämnas på frivillig väg. Insatserna kan i dessa fall inte beslutas med stöd av reglerna om bistånd i sjunde kapitlet. Under de särskilda förutsättningar som anges i 8 kap. kan vård och andra åtgärder, när det är nödvändigt, ändå beslutas för barnet eller den unge.

Kapitlet innehåller bestämmelser om förutsättningarna för insatser och andra åtgärder utan samtycke, men också bestämmelser om genomförande i den mån dessa enbart gäller vård som ges utan samtycke. Bestämmelser om insatserna som sådana finns i 2 kap. (oavsett om det handlar om frivillighet eller tvång) och allmänna bestämmelser om genomförandet av beslutad vård (i ett annat hem än det egna) finns i 9 kap. Vård i särskilt ungdomshem regleras i 10 kap.

I 8 kap. finns också bestämmelser om förbud för vårdnadshavaren att skilja barnet från familjehemmet (flyttningsförbud).

9 kap. Vård utanför det egna hemmet

9 kap. LBU reglerar vård i ett annat hem än det egna, dvs. vård i jourhem, familjehem, hem för vård eller boende eller i ett annat enskilt hem (s.k. privat placering). Här finns bl.a. bestämmelser om utredning av enskilda hem och om genomförande av vården, exempelvis bestämmelser om skyldighet för nämnden att göra regelbundna personliga besök i det hem där barnet eller den unge

vistas och att hålla enskilda samtal med barnet eller den unge. I anslutning härtill finns också en ny bestämmelse som anger att alla placerade barn och unga ska ha tillgång till en av socialnämnden särskilt utsedd socialsekreterare som ansvarar för kontakterna med barnet eller den unge.

I detta kapitel finns vidare bestämmelser om socialnämndens övervägande och omprövning av vården, om nämndens ansvar i frågor om överflyttning av vårdnaden till särskilt förordnade vårdnadshavare samt om uppföljning efter avslutad placering.

10 kap. Vård i särskilt ungdomshem

För vård av unga som behöver stå under särskilt noggrann tillsyn ska det finnas särskilda ungdomshem. Bestämmelser om sådana hem och om vården där finns i 10 kap. LBU.

11 kap. Internationella adoptioner

I detta kapitel finns bestämmelser om förfarandet vid internationella adoptioner.

12 kap. Tystnadsplikt och sekretess

12 kap. LBU behandlar tystnadsplikt och sekretess inom socialtjänsten. Här finns både bestämmelser om tystnadsplikt i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet och om sekretess i det allmännas verksamhet.

Regler om sekretess och tystnadsplikt för den offentliga sektorn finns primärt i offentlighets- och sekretesslagen3. 12 kap. LBU innehåller emellertid ett antal förtydligande hänvisningar till bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som är av särskild betydelse i detta sammanhang. Det gäller bl.a. sekretess till skydd för barn i förhållande till vårdnadshavaren. Det gäller även bestämmelser om möjlighet för socialnämnden att lämna uppgifter till andra myndigheter vid misstanke om brott eller då barnet påträffas under förhållanden som innebär allvarlig risk för barnets hälsa eller utveckling.

3 Från och med den 30 juni 2009 ersätter offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) den tidigare sekretesslagen.

Bestämmelser som bryter den annars rådande sekretessen finns också på andra ställen i LBU. Det rör sig om bestämmelser om uppgifter till åklagarmyndighet i samband med verkställande av ungdomsvård eller ungdomstjänst (2 kap. LBU), samråd med annan kommun inför en placering utanför den egna kommunen (9 kap. LBU), m.m.

13 kap. Processuella bestämmelser

Detta kapitel innehåller bestämmelser om förordnande av offentligt biträde och om handläggning i domstol. Här regleras också frågor om överklagande och prövningstillstånd samt i vilken mån olika beslut är omedelbart verkställbara.

14 kap. Övriga bestämmelser

Lagens sista kapitel innefattar några olika områden. Här regleras frågor om delegation, delgivning och polishandräckning. Här finns slutligen också en bestämmelse om förbud mot att ta emot barn i sitt hem samt bestämmelser om straffsanktioner och väckande av åtal.

5.3.3. Sammanfattning

Utredningen har haft som ambition att med LBU skapa en lag som ger den enskilde goda förutsättningar att överblicka och påverka socialtjänstens insatser, som har ett tydligt barnperspektiv och som lever upp till rättsstatens högt ställda krav på rättssäkerhet. Även om flertalet bestämmelser känns igen från nuvarande reglering i SoL och LVU, har de i många fall modifierats och omformulerats för att motsvara denna ambition och för att passa in i strukturen av en samlad lag. Många bestämmelser har också kategoriserats på ett nytt sätt. När man inte behöver ta med bestämmelser som gäller andra än barn och unga, finns helt andra förutsättningar att bygga upp lagen utifrån barns, ungas och deras föräldrars särskilda behov, allt med syfte att uppnå en bättre och mer lättillgänglig lagstiftning.

6. Barnets bästa och barnets röst

6.1. Uppdraget

Enligt direktiven ska utredaren se över bestämmelserna till skydd och stöd för barn och unga i SoL och LVU samt lämna förslag till de förändringar som bedöms nödvändiga för att anpassa lagstiftningen till den utveckling som har skett. Barnkonventionen och dess grundläggande principer ska utgöra en utgångspunkt i utredningens arbete.

En central del i lagstiftningen är anpassningen till barnkonventionen genom bestämmelserna om barnets bästa och barns delaktighet. Bestämmelserna fördes in i SoL år 1998 och i LVU år 2003, dock med olika utformning. Utredningen har övervägt om de aktuella bestämmelserna i SoL respektive LVU kan förtydligas och samordnas. En annan fråga som utredningen tagit ställning till är om bestämmelsen om barns rätt att yttra sig och komma till tals behöver förtydligas. Av direktiven framgår också att utredaren bör uppmärksamma hur barns åsikter dokumenteras.

Kapitlet inleds med en bakgrundsbeskrivning av samhällets syn på barn. Därefter behandlas de tre frågeställningarna; barns bästa, barns rätt till delaktighet och dokumentation av barns utsagor. Avslutningsvis redovisas utredningens överväganden och förslag.

6.2. Samhällets barnsyn

Synen på barn och begreppet barnperspektiv har förändrats över tid och i takt med den nya tidens uppfattning av barn. Barnforskare har beskrivit utvecklingen av barnperspektivets tre faser. Under lång tid betraktades barnet som en vuxen i miniatyr och barndomen som en förberedelse för vuxenlivet. Nästa fas inträdde i samband med utvecklingspsykologins framväxt då barnet skulle kontrolleras och formas genom effektiv uppfostran. Dagens barn-

barnkonventionen.

perspektiv handlar om att se barnet som subjekt, om barnets frigörelse och individualisering.1 Barn betraktas inte längre som passiva objekt för vuxnas uppfostran och omsorger utan som självständiga och handlande subjekt med tidig förmåga att agera med omvärlden2.

När Sverige 1990 ratificerade barnkonventionen bekräftades den syn och den nya förståelse för barn som vuxit fram under det senare 1900-talet. Som en följd av att barnkonventionen ratificerades tillsattes en parlamentarisk kommitté (Barnkommittén) med uppdrag att göra en översyn över hur svensk lagstiftning och praxis förhöll sig till barnkonventionens principer.3 Enligt kommittén kan barnkonventionen sägas utgöra vår tids samhälleliga barnperspektiv eftersom den uttrycker världssamfundets syn på barn och unga. Konventionens utgångspunkt är respekten för barnets fulla människovärde och integritet samt barndomens egenvärde där barn liksom vuxna ska ses som unika individer med egna behov. Konventionens grundsyn bygger på varje barns rätt att utan diskriminering få sina rättigheter respekterade, principen om barnets bästa, vikten av att lyssna på barnet och dess rätt till liv och utveckling. I barnkonventionen slås det också fast att barn på grund av sin sårbarhet behöver vård och skydd. Det betonas också att det är familjen som har det primära ansvaret för att ge barnet vård och skydd samtidigt som barnets behov av samhälleligt skydd betonas. Barnets behov av och rätt till båda sina föräldrar och föräldrarnas ansvar går som en röd tråd genom barnkonventionen. Barn ska dock inte ses som ett bihang till sina föräldrar utan som unika individer med egna behov. Konventionen sätter barnets behov framför föräldrarnas.4

1999 fastställde regeringen en strategi för att förverkliga barnkonventionen på olika nivåer i samhället.5 I anslutning till detta formulerades barnpolitiken, tidigare en del av familjepolitiken, som ett eget politikområde. Några år tidigare, 1993, hade myndigheten Barnombudsmannen (BO) bildats med uppgift att företräda barns och ungas rättigheter och intressen med utgångspunkt utifrån

1 Tellhaug Oftedahl, A. 1991. 2 James, A & Prout, J. 1990. 3SOU 1997:116. 4SOU 1997:116. 5Prop. 1997/98:182.

6.3. Barnets bästa

En av de grundläggande principerna i barnkonventionen är principen om barnets bästa (artikel 3). Principen om barnets bästa är väl förankrad i svensk rätt6. Enligt flera författningar ska vad som är bäst för barnet beaktas vid olika myndighetsbeslut.

6.3.1. Barnets bästa i lagen

Bestämmelsen om barns bästa fördes in i SoL år 1998 med följande formulering; ”När åtgärder rör barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver”. Bestämmelsen fick denna utformning på lagrådets inrådan efter förebild från en liknande bestämmelse som tidigare förts in i utlänningslagen.7 Skälet till att bestämmelsen fick denna formulering, är enligt förarbetena, att principen om barnets bästa i SoL måste vägas mot andra intressen och att barnperspektivet ibland står i motsatsförhållande till vuxenperspektivet. Barnets bästa är inte alltid avgörande för vilket beslut som fattas, men det ska alltid beaktas, utredas och redovisas. Barn kan inte ses som isolerade från sina föräldrar, att de vuxna får stöd genom socialtjänsten ligger också i barnets intresse. Samtidigt framgår det av förarbetena att vid en intressekonflikt mellan de vuxna och barnet måste dock barnets intresse ha företräde.8

En bestämmelse om barnets bästa fördes in i LVU den 1 juli 2003. Enligt bestämmelsen i LVU ska barns bästa vara avgörande vid alla beslut enligt lagen. Skälet till att bestämmelsen fått en annorlunda utformning i LVU är enligt förarbetena att lagen enbart reglerar åtgärder och beslut som riktar sig till barn och unga när det föreligger en påtaglig risk för att barnets hälsa och utveckling skadas. Det torde enligt förarbetena inte finnas några andra intressen som skulle kunna ha samma tyngd vid bedömningen av vilka åtgärder som ska vidtas. I en konflikt mellan barnets behov och andra intressen ska hänsynen till barnets bästa alltid ges företräde.

I 6 kap. 2 a § FB föreskrivs det att barnets bästa ska vara avgörande vid alla beslut som rör vårdnad, boende och umgänge. Bestämmelsen som infördes i föräldrabalken 2006 ersatte den tidi-

6Prop. 1996/97:124; Prop. 2002/03:53; Prop. 2005/06:99. 7Prop. 1996/97:25. 8Prop. 1996/97:124.

gare och mer vida bestämmelsen ”barns bästa ska komma i främsta rummet”. Förändringen markerar att det inte ska finnas några andra intressen som kan gå före barnets bästa, t.ex. föräldrarnas behov eller rättvisa mellan föräldrarna. En klarare reglering bedömdes även nödvändig eftersom det på flera ställen i föräldrabalken fanns bestämmelser som hänvisade till barnets bästa. När den grundläggande bestämmelsen infördes behölls några mer preciserade bestämmelser där man ansåg att det behövdes förtydliganden.

LSS-kommittén som haft i uppdrag att förtydliga barnperspektivet i LSS har föreslagit att en bestämmelse motsvarande den i SoL ska föras in i LSS.9 Förslaget är för närvarande under beredning i Regeringskansliet.

6.3.2. Bedömning av barnets bästa

Den närmare innebörden av begreppet barnets bästa preciseras inte närmare i SoL eller LVU. Förståelsen av barnets bästa varierar beroende på vilket rättsområde som är aktuellt.10 Vad som är barnets bästa har också ansetts föränderligt över tid i takt med ändrade värderingar och ny kunskap i samhället. Barnkommittén föreslog att barns bästa ska tolkas utifrån två perspektiv. Det objektiva perspektivet som grundas på vetenskap och beprövad erfarenhet och det subjektiva perspektivet som barnet själv ger uttryck för. Det bästa underlaget får man, enligt kommittén, om de båda perspektiven kombineras. Enligt betänkandet är barnets bästa inte alltid avgörande men ska alltid beaktas, utredas och redovisas.11

I senare förarbeten har det uttalats att barnets bästa måste avgöras i varje enskilt fall utifrån en bedömning av de individuella förhållandena.12 Vid bedömningen måste hänsyn tas till allt som rör barnets fysiska och psykiska välbefinnande och utveckling. Så långt möjligt ska därvid såväl kortsiktiga som långsiktiga effekter för barnet beaktas. Det har också uttalats att det är nära nog omöjligt att objektivt slå fast vad som är bäst för barnet. Vidare framgår det att det till sist blir domstolen respektive socialnämndens uppfattning, antaganden och bedömningar som blir avgörande för vad som är barnets bästa.

9SOU 2008:77. 10Prop. 2002/03:53. 11SOU 1997:116. 12Prop. 2002/03:53.

Beröringspunkterna mellan barnets bästa och barnets rätt har diskuterats av forskaren Johanna Schiratzki utifrån ett rättsvetenskapligt perspektiv.13 Barnkonventionen behandlar både barnets rättigheter och barnets bästa. En tolkning av barnets rättigheter är enligt Schiratzki, att det primära syftet med att tillerkänna barnet rättigheter är att skydda barnet. Denna syn är dock svår att kombinera med tanken på att barnets självständighet ska främjas och barnets vilja beaktas. Trots dessa svårigheter ligger, enligt Schiratzki, en sådan tolkning till grund för barnkonventionen och stora delar av den svenska barnrätten. Inom barnrätten görs, enligt Schiratzki, också distinktionen mellan barnets bästa i inskränkt bemärkelse respektive utvidgad bemärkelse. Barnets bästa i inskränkt bemärkelse tar sikte på att skydda barnet mot straffbara handlingar eller andra inskränkningar i välfärdsrättigheter. Barnets bästa i utvidgad bemärkelse avser att garantera barnet förmåner som inte vuxna har. Här kan det snarast betraktas som en etisk princip för socialt arbete, där det handlar om att försöka ge barnet bästa möjliga liv. Även om barnets rättigheter många gånger läggs till grund för tolkningen av barnets bästa så är barnets bästa ett vidare begrepp än barnets rättigheter.14

I propositionen Gemensamma vårdnadsregler sammanfattas barnets perspektiv och barnets vilja i beslutsfattandet om barnets bästa på följande sätt. Utgångspunkten i barnperspektivet är respekten för barnets fulla människovärde och integritet. Att ha ett barnperspektiv vid beslutsfattandet innebär att man försöker förstå barnet och försöker ta reda på hur barnet uppfattar sin situation och eventuella förändringar – att se med barnets ögon. Det handlar också om att analysera vilka följder olika beslutsalternativ kan få för barnet. I detta ingår att lyssna på barnet och respektera det som en individ med egna uppfattningar. Därmed inte sagt att barnets åsikter alltid måste följas. Det är i sista hand den vuxne som utifrån sina kunskaper och erfarenheter måste fatta beslut och ta ansvar för det.15

13 Schirazki, J. 2006. 14 Schirazki, J. 2006. 15 Prop 2005/06:99.

6.4. Barnets rätt till delaktighet

Enligt barnkonventionen och vår familje- och socialrättsliga reglering ska barnet betraktas som subjekt med egna rättigheter, såsom delaktighet och medverkan i den handläggning som rör barnet personligen. Principen om barns rätt till delaktighet har sitt ursprung i artikel 12 i barnkonventionen. Där anges att barnet ska beredas möjlighet att, antigen direkt eller genom företrädare, höras i alla domstols- och administrativa förfaranden som rör barnet. Det finns ingen nedre åldersgräns för när barn ska få komma tills tals och uttrycka sina åsikter. Även ett mycket litet barn ska ha rätt att bli hörd och respekterad för sina åsikter inför beslut som rör barnet.16

6.4.1. Barnets rätt till delaktighet i lagen

Barn är alltid, oavsett ålder, part i ett ärende som rör honom eller henne. Barnet är dock inte processbehörigt, dvs. kan inte föra sin talan eller självständigt överklaga ett beslut förrän det fyllt 15 år. Unga som fyllt 15 år är processbehöriga och har rätt att själva föra sin talan i mål och ärenden enligt SoL och LVU (11 kap. 10 § andra stycket SoL och 36 § första stycket LVU). Om den unge fyllt 15, men inte 18 år är som utgångspunkt både vårdnadshavaren och barnet parter. När den unge fyllt 18 år är han eller hon ensam part. Av bestämmelserna i SoL och LVU framgår också att barn som inte fyllt 15 år bör höras om det kan vara till nytta för utredningen och det kan antas att barnet inte tar skada av det (11 kap. 10 § andra stycket SoL och 36 § tredje stycket LVU).

Principen om barns rätt att, oavsett ålder, uttrycka sin åsikt och få den beaktad har som en följd av anpassningen till barnkonventionen förts in i SoL och LVU (3 kap. 5 § andra stycket SoL, 1 § sjätte stycket LVU). Det innebär att barnets inställning ska klargöras i frågor som rör barnet personligen men barnet får inte pressas på synpunkter eller försättas i svåra valsituationer.17Tillämpningsområdet för bestämmelsen avser alla insatser på individnivå, dvs. utrednings-, stöd och behandlingsinsatser.

Genom ett tillägg i SoL och LVU infördes år 2008 en bestämmelse om barnets eller den unges rätt att få relevant information.

16Prop. 2002/03:53. 17Prop. 1996/97:124.

Av förarbetena till lagändringen framgår att rätten till information är en viktig förutsättning för att ge barnet eller den unge möjlighet att komma till tals och bli delaktigt.18 Med relevant information avses, enligt förarbetena, vederhäftig information som är av betydelse för den unge i ärendet. Informationen omfattar inte enbart faktauppgifter utan även information om följderna av den unges inställning och möjliga resultat av utredningen eller utgången i målet. Informationen ska utifrån barnets ålder och mognad anpassas på ett sådant sätt att barnet eller den unge kan ta den till sig. I lagens förarbeten betonas särskilt rätten till information för myndiga ungdomar som vårdas med stöd av LVU. Tvångsvården medför stora begränsningar i den enskildes rörelsefrihet och nämnden har ett stort ansvar att tillgodose deras vårdbehov och deras behov av rättssäkerhet.19

6.4.2. Barnets rättssäkerhet, integritetsskydd och gradvis stigande autonomi

Barns rättsliga ställning har behandlas i två studier med utgångspunkt från barns rätt till delaktighet och inflytande.20 Forskaren Titti Mattsson diskuterar detta utifrån begreppen rättssäkerhet, integritetsskydd och autonomi. I det följande redogörs kortfattat för innebörden i begreppen.

Rättssäkerhet och integritetsskydd

För att tillgodose rättssäkerheten för barnet finns det generella regler om handläggning av ärenden, domstolsprövning i den förvaltningsrättsliga och förvaltningsprocessuella, regleringen i SoL och särskilda skyddsregler för barn och unga i LVU.

Integritetsskyddet ska säkerställas genom att barnet får möjlighet att delta, själv eller genom en representant. Det innefattar rätten till information, rätten att få lämna information och rätten att få styra vem som får ta del av informationen om barnet.

Barns rätt till information och rätt att säga sin mening är, enligt Mattsson, betydelsefull på två sätt. Rätten att komma till tals och yttra sig är ett självständigt mål och anges i både SoL och LVU.

18Prop. 2006/07:129. 19Prop. 2006/07:129. 20 Mattsson, T. 2002; Mattsson, T. 2006.

Därutöver har informationsutbytet och dialogen med barnet också som syfte att komma fram till ett välgrundat och korrekt beslut. Regelverket ska göra det möjligt för barn att yttra sig i frågor som rör dem men eftersom barn inte ska pressas att lämna synpunkter så har barnet inte heller någon skyldighet att yttra sig.21

Barnets rätt att komma till tals rymmer flera dilemman. Ett sådant är att vuxna tolkar och bedömer den information som barnet förmedlar vid samtal. Den slutliga bedömningen av vad som är barnets bästa måste alltid göras av någon vuxen, även om barnets inställning ska redovisas i beslutsunderlaget. För att beslutsunderlaget ska bli så tillförlitligt som möjligt är det viktigt att skilja på vad barnet sagt och vilken tolkning den vuxne gör.22

Vårdnadshavaren har både rätt och skyldighet att bestämma över angelägenheter som gäller barnet (6 kap 11 § FB). Det innebär också att vårdnadshavaren som regel har rätt att ta del av och förfoga över sekretesskyddade uppgifter som rör barnet (14 kap. 4 § första stycket SekrL)23. Vårdnadshavarens rätt att bestämma i frågor som rör barnet, vilket också inkluderar frågan om dispositionsrätten över sekretessen, tunnas ut ju äldre barnet blir24. Någon fast åldersgräns för denna bedömning finns inte eftersom barn mognar och utvecklas olika. När barnet kommit upp i tonåren har det dock ansetts att barn har ett visst skydd för sin integritet gentemot sina vårdnadshavare. Undantag från huvudregeln om vårdnadshavarens rätt att ta del av sekretesskyddade uppgifter kan göras med stöd av 14 kap. 4 § andra stycket SekrL25, om det kan antas att barnet lider betydande men om uppgiften röjs för vårdnadshavaren. Denna regel gäller oavsett barnets ålder. Enligt förarbetena förutsätter bestämmelsen att det kan antas att barnet tar allvarlig skada av att en uppgift lämnas till vårdnadshavaren. Att barnet upplever det som obehagligt eller tror att vårdnadshavaren kommer att vidta åtgärder som barnet motsätter sig är inte tillräckligt för sekretess.26

21 Mattsson, T. 2006. 22 Mattsson, T. 2006. 23 Enligt dess lydelse före den 1 juli 2009. 24 JO 1998/99 s. 464. 25 Enligt dess lydelse före den 1 juli 2009. 26Prop. 1988/89:67.

Gradvis stigande autonomi för barnet

När det gäller barnets möjligheter till delaktighet och att kunna agera aktivt vid kontakt med myndigheter krävs som regel vårdnadshavarens samtyckte. Rent generellt gäller att barnets bestämmanderätt ska tillåtas öka successivt. Enligt FB, SoL och LVU ska barnets ålder och mognad styra bedömningen av hur tungt barnets önskemål ska väga i förhållande till andras åsikter. Syftet är, enligt Mattsson, att dessa rekvisit ska ge beslutsfattaren möjlighet att ta hänsyn till det enskilda barnets förutsättningar i fråga om bestämmanderätt. Att man i lagstiftningen låter ålder och mognad ha juridisk betydelse för hur stor vikt som ska läggas vid barnets ålder anses spegla lagstiftarens syn på barnet som subjekt och aktör. En svårighet med att hantera ålderskriteriet är emellertid att det sällan framgår i lagtexten vid vilken ålder medbestämmanderätten ökar.27

Mognadsrekvisitet är också ett oklart begrepp. Det framgår varken i barnkonventionen eller i förarbetena till FB, SoL eller LVU hur mognad ska definieras och förstås. Mognadsbegreppet har en subjektiv karaktär, bedömningen av mognad kan variera från person till person. Mognadsbegreppet innehåller också olika aspekter av mognad: emotionell, fysisk och intellektuell mognad m.m. Då det saknas vägledning måste alltid en rimlighetsbedömning göras i det enskilda fallet. Genom att ge skäl för hur man bedömt mognadsfrågan tillmötesgår man barnets behov av integritetsskydd.28

Vikten av delaktighet för tvångsvårdade ungdomar

I en studie av ungdomar på institution behandlas olika aspekter av ungas möjlighet till delaktighet. Institutionsplacerade barn och unga är en mycket utsatt grupp som ofta vårdas mot sin vilja med stöd av LVU eller dömts till sluten ungdomsvård (LSU).29 Enligt studien kan delaktighetskraven vara särskilt svåra att förverkliga för ungdomar som är placerade vid institution. Studiens slutsats är att lagstiftningen ställer tydligast krav på deltagande genom processbehörighetsreglerna när det är fråga om mål och ärenden som avgörs i domstol eller hos nämnden. På dessa nivåer får den

27 Mattsson, T. 2006. 28 Mattsson, T. 2006. 29 Mattsson, T. 2008.

unge en självständig roll i beslutsprocessen och delaktigheten är hög. I övriga fall är graden av delaktighet beroende av den enskilda institutionen. Det finns enligt studien två överordnande skäl till varför delaktighet är västenligt för ungdomar på institution. Det ena skälet är vikten av att respektera och förverkliga lagstiftarens syn på barnet som subjekt och aktör. Det andra skälet är, enligt studien, att skapa möjligheter för att undvika de integritetskränkande behandlingar av enskilda som kan förekomma vid institutioner.

6.5. Dokumentation av barnets inställning

6.5.1. Allmänt om dokumentation

För att kunna bedöma barnets bästa måste socialtjänsten skaffa sig en bild av barnets egen subjektiva uppfattning. Barnets utsagor ska alltid beaktas, utredas och redovisas.30Förvaltningslagen ställer också krav på att beslutet ska kunna motiveras.

Regler om dokumentation finns i 11 kap. 5 och 6 §§ SoL. Av dessa bestämmelser framgår det att dokumentationen ska utformas med respekt för den enskildes integritet, att den enskilde ska hållas underrättad om de anteckningar som förs och att om den enskilde anser att någon uppgift i dokumentationen är oriktig så ska det antecknas. Reglerna om dokumentation gäller både barn och vuxna. Det finns ingen närmare vägledning för hur dokumentationen av barns utsagor ska genomföras.

6.5.2. Kunskapsläget är begränsat

Socialstyrelsen har i en rapport om barnavårdsutredningar. beskrivit kunskapsläget när det gäller socialtjänstens dokumentation av barns utsagor.31 Av rapporten framgår att det i stort sett saknas vägledning i hur och vad som ska dokumenteras av kommunikationen med barn och hur barns utsagor ska vägas in i den slutliga bedömningen. De studier som finns att tillgå handlar nästan uteslutande om barn som har förmåga att uttrycka sig verbalt och som det går att samtala med.

30SOU 1997:116. 31 Rasmusson, B. 2009.

Studierna har visat på en rad frågor och olika dilemman som har betydelse för vilken dignitet barnets utsagor kan få i dokumentationen. Barnets ålder och mognad är naturligtvis en viktig aspekt men också hur stark barnets lojalitet är gentemot föräldrarna och om frågorna i samtalet varit laddade och svåra eller mer neutrala. Barnets möjligheter att uttrycka sig påverkas också av om barnet pressats att utelämna viktiga upplysningar av vårdnadshavaren eller någon annan i familjen. Det är också av betydelse om det är socialsekreteraren själv som samtalat med barnet eller om någon annan samtalat med barnet. Det handlar också om under vilka omständigheter samtalen förts, om det varit en lugn miljö, vid ett eller flera tillfällen, om flera personer varit närvarande eller om samtalet genomförts ensamt med barnet. Andra faktorer som påverkar samtalet är om det funnits några särskilda svårigheter t.ex. barnets rädsla eller svårigheter att uttrycka sig verbalt. Av betydelse är också om barnets utsagor är svårtolkade eller motsägelsefulla. Har hjälpmedel använts såsom t.ex. dockor eller teckningar? Allt detta påverkar på vilket sätt barns utsagor kan och bör vägas in i bedömningen om barnets bästa och i vilken mån barnets vilja kan påverka beslutet.

En annan fråga är hur omfattande dokumentationen ska vara och hur språkbruket ska se ut. Frågan om hur texten kan anpassas för att den ska bli förståelig och läsbar för barnet är också viktig. Om texten förenklas och blir alltför kortfattad finns det risk för att väsentliga aspekter tappas bort. Mot detta uppstår frågor om vad, och hur mycket som ska dokumenteras. Det kräver också bedömningar av vad som ska stå i journalanteckningarna och vad i journalanteckningarna som ska stå i beslutsunderlag och vårdplaner.

I rapporten finns också exempel på att barns beskrivningar kan bli ett redskap för tjänstemännens underlag för att motivera ett tvångsingripande. ”Barnperspektivet blir ett hjälpmedel för socialtjänstens socialsekreterare att legitimera utredningens förslag både i förhållande till föräldrarna och till de rättsliga instanserna. Därmed inte sagt att det inte skulle gynna barnen”.32

Viss vägledning för dokumentationen ges i rapporten. En grundregel är att socialsekreteraren måste försäkra sig om att barnet verkligen förstår syftet med samtalet och kontexten för samtalet. Det anses också viktigt att socialsekreteraren antecknar

32 Rasmusson B 2009 med referens till Petersson, G. 2003.

under samtalet med barnet och förklarar för barnet varför hon eller han måste göra detta. Det rekommenderas också att det barnen säger skrivs ner i direktcitat. Vikten av att tala om för barnet att föräldrarna som regel kommer att informeras om vad barnet har sagt betonas också. Vidare är det viktigt att låta barnet förstå att allt som barnet förmedlar inte kommer att vara med i de slutliga anteckningarna samt att barnet kommer att bli informerat om vad som kommer att stå slutgiltigt. Som ett led i subjektsynen på barn uppmuntras det till att i beskrivningar av barn ta fasta på barn som aktörer i sin egen vardag. På vilket sätt agerar barnet i vardagslivet för att undvika faror eller att dölja problem i t.ex. familjen eller i en placering? Kan barnet på något sätt medverka till att förändra sin egen situation? Vill barnet att något förändras och i så fall vad?33

6.6. Utredningens överväganden och förslag

6.6.1. Förtydligande av barnets bästa

Utredningens förslag: I LBU införs en bestämmelse som anger

att vad som är bäst för barnet ska vara avgörande vid alla beslut enligt lagen.

Vid alla beslut och åtgärder som rör barn ska det finnas ett tydligt barnsperspektiv. Denna grundsyn kommer till uttryck i barnkonventionen där en av grundpelarna är principen om hänsynen till barnets bästa. Utgångspunkten i barnets bästa är respekten för barnets fulla människovärde och integritet.

Att bedöma barnets bästa är en process med flera steg. Dels ska man beakta vetenskap och beprövad erfarenhet samt hämta in underlag från närstående och yrkespersoner som har kunskap om barnet. Dels ska man beakta det barnet själv ger uttryck för. Att ha ett barnperspektiv vid beslutsfattandet innebär att man försöker förstå barnet och försöker ta reda på hur barnet uppfattar sin situation och eventuella förändringar. Det handlar också om att analysera vilka följder olika beslutsalternativ kan få för barnet. I detta ingår att lyssna på barnet och respektera det som en individ med egna uppfattningar. Det betyder dock inte att barnets åsikter alltid måste följas. Barn ska exempelvis inte behöva ta ställning till

33 Rasmusson, B. 2009.

eller fatta beslut i frågor som de inte är tillräckligt mogna för. Det är i sista hand den vuxne som utifrån sina kunskaper och erfarenheter måste fatta beslut och ta ansvar för det. I detta inbegrips socialtjänstens särskilda ansvar att, oaktat barnets vilja, ta ställning till om barnet är i behov av stöd och skydd.

Anpassningen till barnkonventionen och barnets bästa har kommit till olika uttryck i både SoL och LVU. När det gäller frivilliga insatser (enligt SoL) lyder bestämmelsen ”när åtgärder rör ett barn ska det särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver” Regleringen medger att barnets intressen kan vägas mot andra intressen, t.ex. vårdnadshavarnas. Av förarbetena framgår det å andra sidan att vid en intressekonflikt mellan de vuxna och barnet måste barnets intresse ha företräde. I tvångslagstiftningen (enligt LVU) som endast avser barn och unga har en starkare formulering valts. Av lagens förarbeten framgår att det inte finns några andra intressen som skulle kunna ha samma tyngd vid bedömningen av vilka åtgärder som ska vidtas. Enligt lagen ska den unges bästa vara avgörande.

Utredningen har som tidigare framgått föreslagit att bestämmelserna när det gäller stöd och skydd för barn och unga förs samman i en gemensam lag (LBU). Det finns därför behov av en samordning av de båda bestämmelserna om barnets bästa. Vad som är barnets bästa är dock inte närmare definierat i varken SoL eller LVU utan får sin betydelse först i ett givet sammanhang. Det är också en given förutsättning att principen om barnets bästa ska tillämpas inom de ramar som lagens övriga bestämmelser ger. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att en bestämmelse förs in i LBU som anger att barnets bästa ska vara avgörande vid beslut enligt denna lag.

6.6.2. Yngre barns rätt att yttra sig

Utredningens bedömning: Gällande bestämmelser om yngre

barns möjligheter att yttra sig i domstol eller hos nämnden överensstämmer inte med principen om barns delaktighet i artikel 12 i FN:s barnkonvention.

Utredningens förslag: Den nuvarande bestämmelsen, om att

barn bör höras om det är till nytta för utredningen och det kan antas att barnet inte tar skada av att höras, ska upphöra. Det ska framgå av LBU att barnet ska ges möjlighet att yttra sig om det inte är olämpligt.

Som en följd av att Sverige ratificerat barnkonventionen har en bestämmelse om barns och ungas rätt till delaktighet införts i lagstiftningen som ger barn rätt att få komma till tals i åtgärder som rör dem. Av bestämmelsen framgår att hänsyn även ska tas till barnets vilja, med beaktande av ålder och mognad. Sedan tidigare finns det en bestämmelse när det gäller yngre barn där det anges att barn bör höras om det är till nytta för utredningen. Denna bestämmelse ger inte det yngre barnet rätt att höras om nämnden inte anser att det tillför utredningen något nytt eller om det bedöms som skadligt för barnet att höras.

Den äldre och den nyare bestämmelsen kan enligt utredningen i vissa fall stå i motsatsförhållande till varandra. En sådan situation uppstår om barnet vill uttrycka sin åsikt när det gäller en utredning som rör barnet, medan socialtjänsten å sin sida bedömer att det inte är till nytta för utredningen eller att det är till skada för barnet. Utredningen menar att mot bakgrund av barnkonventionens principer ska barnet ha yttranderätt oavsett om nämnden bedömer att det inte tillför utredningen något. Barnets rättsliga ställning som subjekt och aktör talar enligt utredningen tydligt för att barn under 15 år också måste ges rätten att yttra sig. Däremot anser utredningen att det är viktigt att skyddsargumentet beaktas. Det gäller i de fall barnet vill tillföra information till utredningen, men där barnet kan antas ta skada av det. Det måste därför göras en bedömning i varje enskilt fall huruvida det är olämpligt att barnet hörs. Utgångspunkten för en sådan bedömning är enligt utredningen en avvägning av barnets egen uppfattning och vilja och

socialtjänstens bedömning av vad som kan vara lämpligt för det enskilda barnet, utifrån dess ålder och mognad. Utredningen betonar också att barnets ställningstagande förutsätter att barnet har fått den information som krävs för att barnet ska kunna ha ta ställning i frågan. Socialtjänsten har en viktig uppgift att ge barnet den informationen.

Vikten av att myndiga ungdomar har goda möjligheter till delaktighet

Kravet på inflytande och delaktighet gäller enligt nuvarande bestämmelser oavsett barnets ålder. Utredningen vill i detta sammanhang även uppmärksamma gruppen myndiga ungdomar, särskilt ungdomar som mot sin vilja vårdas på institution. De är en ytterst utsatt grupp med stora vårdbehov och deras rörelsefrihet är genom tvångsingripandet ofta begränsat. Det måste ställas höga krav på socialtjänsten och institutionerna att ge dessa ungdomar möjligheter till delaktighet och inflytande över sin situation i vården.

6.6.3. Vägledning för dokumentation av barns utsagor

Utredningens bedömning: Att dokumentationen är tillförlitlig

är en rättsäkerhetsfråga för att visa på att barns bästa varit avgörande i olika beslut. Det är lämpligt att Socialstyrelsen utarbetar vägledning när det gäller krav på dokumentation av barns utsagor som underlag för att bedöma barns bästa.

Dagens bestämmelser anger att barns åsikter ska tillmätas betydelse och att deras uppfattning ska vägas in i de beslut som socialnämnden fattar. Socialtjänsten har ett stort ansvar när det gäller att ge utrymme för barn att komma till tals. Utredningen menar också att socialtjänsten har ett mycket stort ansvar när det gäller att bedöma vilken tyngd barnets utsagor ska ges och hur informationen från barnet ska dokumenteras. Detta särskilt som dokumentationen ibland utgör underlag för beslut av ingripande karaktär. Det förutsätter att beslutsunderlaget är grundligt och heltäckande och att det av underlaget framgår hur bedömningen av barnets bästa gjorts. Dokumentationen är ett viktigt underlag för

att visa att barns bästa varit avgörande i de beslut som socialnämnden och i vissa fall domstolen fattar.

Kunskapsläget är svagt och visar på en rad dilemman när det gäller att bedöma barns utsagor, t.ex. barnets ålder och mognad, barnets beroendesituationen till föräldrarna och barnets svårigheter att överblicka vilka konsekvenser ett uttalande får. Tillförlitlig dokumentation är i grunden en fråga om rättssäkerhet. Vilka krav som ska ställas på dokumentationen när det gäller barn är oklart. Vid länsstyrelsens nationella granskning av barnavårdsutredningar i Barnuppdraget 2006–2007 angavs det som ett viktigt kvalitetskriterium. Länsstyrelserna behandlade dock inte frågan om hur informationen från barn bör dokumenteras i dessa sammanhang. Utredningen anser att det angeläget att det sker en kunskapsutveckling på området och att det tas fram vägledning till socialtjänsten. Det är enligt utredningen lämpligt att Socialstyrelsen tar fram sådan vägledning.

7. Övergripande mål för lagen och kommunens ansvar

7.1. Uppdraget

Enligt direktiven ska utredaren ta ställning till hur den sociala barn- och ungdomsvårdens övergripande mål och ansvar för barn och unga ska formuleras. Utredaren ska analysera om bestämmelserna i 5 kap 1–3 §§ SoL, som i stort sett oförändrade fördes in från 1960 års barnavårdslag i samband med socialtjänstreformen, behöver ändras för att tydliggöra den sociala barn- och ungdomsvårdens mål och ansvar. Samhällsutvecklingen har inneburit förändringar i barns och ungdomars levnadsförhållanden, det generella stödet har utvecklats och nya uppgifter har tillförts socialnämnden. Målens övergripande och förebyggande karaktär kan, enligt direktiven, försvåra tolkningar och medföra svårigheter för den sociala barn- och ungdomsvården att beskriva och tydliggöra sitt ansvar för barn och unga.

Kapitlet är uppdelat i två avsnitt. Det första behandlar målbestämmelserna och målgruppen och det andra kommunens och socialnämndens särskilda uppgifter och ansvar för olika grupper av barn och unga. Båda avsnitten inleds med en bakgrund om bl.a. gällande bestämmelser och följs av Barnskyddsutredningens överväganden och förslag när det gäller överföringen av bestämmelser om mål och ansvar till LBU.

7.2. Föräldrarnas ansvar är grundläggande

Föräldrarna har enligt föräldrabalken (FB) huvudansvaret för vård och fostran av sina barn så länge dessa är omyndiga. Barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. De ska behandlas med aktning för sin person och egenart och får inte utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. Den som har vårdnaden om ett barn har ett ansvar för barnets personliga förhållanden och ska se till att barnets behov blir tillgodosedda. Barnets vårdnadshavare svarar även för att barnet får den tillsyn som behövs, med hänsyn till dess ålder, utveckling och övriga omständigheter, och ska också bevaka att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning (6 kap. 1 § och 2 § andra stycket FB).

Även i barnkonventionen framhålls att det i första hand är föräldrarna som har ansvaret för barnets uppfostran och utveckling. Enligt artikel 18 i konventionen ska föräldrarna få lämpligt bistånd då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran och samhället ska säkerställa utvecklingen av institutioner, inrättningar och tjänster för vård av barn.

7.3. Övergripande mål för kommunens socialtjänst

Socialtjänsten är en del av samhällets verksamhet, för vilken övergripande mål är fastställda i regeringsformen. Det allmänna ska trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö (1 kap. 2 § regeringsformen). I socialtjänstpropositionen framhölls att de övergripande målen i SoL i första hand bör ses som politiska riktmärken för socialtjänstens långsiktiga utveckling. Portalparagrafen beskriver en önskvärd samhällsutveckling1 i riktning mot ekonomisk och social trygghet för alla, jämlikhet i levnadsvillkor samt allas aktiva deltagande i samhällslivet. Socialtjänsten ska med hänsyn till individens ansvar för sin och andras sociala situation frigöra enskildas och gruppers egna resurser. Dessa mål omfattar inte bara socialnämndens verksamhet utan utgör mål för samhällets socialpolitik i stort.

1Prop. 1979/80:1, del A, s. 134 och s. 138.

7.4. Mål för samhällets omsorg om barn och unga

7.4.1. Övergripande mål

De övergripande målen för socialnämndens verksamhet i SoL och de vägledande principerna i förarbetena2 är grunden vid konkretiseringar i delmål för olika målgrupper, exempelvis för arbetet med barn och unga. Som en följd av att Sverige ratificerade barnkonventionen har även bestämmelser för att stärka barnets ställning successivt förts in i SoL och LVU. Det gäller principerna om barnets bästa, barnets rätt att komma till tals och få sin vilja beaktad med hänsyn till sin ålder och mognad samt rätt till relevant information.

Under rubriken ”Barn och unga” finns de mål som gäller för socialtjänstens arbete specifikt med denna målgrupp.3 Socialnämnden ska enligt 5 kap.1 § SoL bl.a.

- verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda

förhållanden och - i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlig-

hetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom.

Målen har en visionär karaktär och beskriver snarast samhällets generella barn- och ungdomspolitik. Att socialnämnden ska verka för respektive främja torde betyda att ansvaret är delat med andra samhällsfunktioner för barn och ungdomar. Det breda uppdrag som de inledande bestämmelserna ger uttryck för infördes i och med 1960 års barnavårdslag. Innan dess hade lagbestämmelserna framför allt handlat om att ingripa när missförhållandena blivit kända.

Till de viktigare förändringarna i och med socialtjänstlagen från år 1982 hör att ökad tyngd gavs åt den allmänt förebyggande verksamheten inom barn- och ungdomsvården. Då fördes även reglerna för kommunens förskole- och fritidshemsverksamhet in i SoL. Den andra strecksatsen ovan fanns redan i lagen om barnomsorg (1976:381), innan den införlivades i SoL och blev giltig

2 I prop. 1979/80:1, del A, s. 207 ff framhölls vissa väsentliga principer som skulle vara vägledande för socialtjänstens arbete, nämligen helhetssyn, frivillighet, självbestämmande, kontinuitet, normalisering, flexibilitet, närhet och valfrihet. 3SOU 1994:139, s. 309 f. I den allmänna översynen av socialtjänstlagen konstaterades att målen framför allt uttrycktes i de två första strecksatserna i dåvarande 12 § SoL (nuvarande 5 kap. 1 SoL) medan bestämmelsens övriga strecksatser kan sägas vara vägen till dessa mål.

för all verksamhet för barn och unga under socialtjänstens ansvar. Flertalet paragrafer under rubriken ”Omsorger om barn och ungdom” fördes i januari 1998 över till skollagen (1985:1100) – däremot inte ovannämnda två övergripande målformuleringar i dåvarande 12 § SoL. Dessa finns fortfarande kvar i SoL som mål för socialtjänstens arbete med barn i utsatta situationer.4

De övergripande målen kan sägas ge uttryck för att samhället ska stödja och komplettera föräldrarna i deras uppgift att ge barnen goda uppväxtvillkor. Här fyller förskolan, skolan, kultur- och fritidssektorn en viktig roll, men även verksamheter med landstinget som huvudman, såsom mödra- och barnhälsovård, barn- och ungdomspsykiatri och barn- och ungdomshabilitering. Samtliga dessa verksamheter påverkar indirekt socialtjänstens roll och uppgifter när det gäller barn som inte får sina behov tillgodosedda.5

7.4.2. Tidigare utredningar

Målen för samhällets omsorg om barn och unga har mycket marginellt berörts i de utredningar och propositioner som följt efter socialtjänstlagens införande. Kommittén mot barnmisshandel6 förde ett resonemang om målet i SoL och konstaterade att det är viktigt att ha höga mål och ambitioner, men om målen upplevs som ouppnåeliga finns det en risk att de inte längre sporrar till ökade och bättre insatser. Kommittén hänvisade bl.a. till ett omfattande lokalt projekt där det hade framkommit en pessimism inför hälsovårdens, skolans och socialtjänstens utsikter att lyckas med de ambitiösa målen av preventiv, psykosocial och allmänt samhällsbyggande art som lagstiftningen gav uttryck för. Målen betraktades som rena utopier utan förankring i vare sig det politiska eller vetenskapligt respektive metodiskt möjliga. Det förekom inte någon verklig metodutveckling eller utvärdering när det gällde strukturinriktade insatser, t.ex. deltagande i samhällsplanering eller uppsökande arbete. Inte heller mycket av socialarbetarnas tid ägnades åt sådana uppgifter, trots lagens intentioner. Författarna påtalade att det bl.a. kunde höra samman med bristen på vägledning i lagarnas ”efterarbeten” i form av

4Prop. 1979/80:1, del A, s. 136 och 250 ff. 5SOU 1994:139, s. 127. 6SOU 2001:72.

allmänna eller

str

mål i en handlingsplan för den sociala barn-

oc

-

tidigt som deras förutsättningar att utveckla sina egna

-

manhållen,

-

kning

och så långt möjligt vila på kunskap och beprövad erfarenhet.8

t

och tydligt formulerade mål, som är mätbara och tidsbegränsade.9

7.5 en sociala barn- och

ungdomsvården

7.5.1. Barn och unga

förordningar, allmänna råd, centrala och lokala riktlinjer om hur målen skulle uppnås. Som exempel hänvisades till att socialtjänstförordningen inte säger något om

ukturinriktade insatser.7Sociala barn- och ungdomskommittén hade bl.a. till uppgift att genomföra en samlad analys av den sociala barn- och ungdomsvårdens mål, innehåll, resultat och organisation. Kommittén föreslog följande tre

h ungdomsvården:

Barn och unga och deras familjer skall erbjudas tidigt stöd i sådan omfattning och av sådan kvalitet att deras behov av senare insatser förebyggs sam resurser ökar. Barn och unga som kan behöva insatser från socialnämnden skall garanteras en kompetent utredning samt en sam kontinuerlig och säker vård av god kvalitet som följs upp. Den sociala barn- och ungdomsvården skall i allt högre utsträc

I propositionen avvisade regeringen förslaget med motiveringen att målen i en handlingsplan riskerade att skapa förvirring kring vilka mål som ska styra barn- och ungdomsvården, handlingsplanens eller lagens. Vidare hänvisades till ett antal remissinstansers synpunkter på målens relevans och förmåga att fånga upp alla aspekter av den sociala barn- och ungdomsvårdens verksamhetsområde. Enligt propositionen bör en handlingsplan innehålla klar

Målgruppen för d

I bestämmelserna som beskriver socialnämndens mål och ansvar för barn och unga (5 kap. 1 § SoL) görs ingen klar uppdelning mellan gruppen barn och gruppen unga. Med ”barn” avses en människa under 18 år (1 kap. 2 § SoL). Någon motsvarande definition av ”unga” finns inte i SoL. Däremot framgår av socialtjänstpropo-

7SOU 2001:72, s. 198, med ref. till Janson, U. 1990. 8SOU 2005:81, s. 23 ff. 9Prop. 2006/07:129, s. 30 ff.

uppen 0–

20

införandet av

rub

t om sådan vård inte kunna

meddelas sedan den unge har fyllt 20 år.10

tmönstrades underårig eftersom det

ans

om ungdomsvård, medling och särskilt

kva

har utsträckt sina särskilda insatser även till unga vuxna över 20 sitionen att omsorgen om barn och unga sträcker sig upp i 20årsåldern och att det inte finns någon fast åldersgräns uppåt för allmänt förebyggande och stödjande arbete. Av det följer att begreppet ”barn och unga” åtminstone omfattar åldersgr

år, såvida inte någon särskild högre åldersgräns anges. Följande sägs i socialtjänstpropositionen om riken ”Omsorger om barn och ungdom” i Sol:

Genom att benämna verksamheten Omsorger om barn och ungdom ges begreppet den vidgade betydelse som vissa remissinstanser har efterlyst. Socialnämndens ansvar sträcker sig från insatser för de minsta barnen och deras föräldrar till insatser för ungdomar upp till 20-årsåldern. När det gäller allmänt förebyggande och stödjande arbete vill jag inte begränsa insatserna genom att lägga fast någon åldersgräns uppåt. Som framgår av min framställning beträffande reglerna för vård av unga oberoende av samtycke skall beslu

Begreppet ungdom i rubriken har i nuvarande SoL ersatts med unga, vilket, enligt förarbetena, endast skulle ses som en redaktionell ändring. Fortfarande kvarstår dock ordet ungdom i bestämmelserna i övrigt. Vid samma tidpunkt u

ågs synonymt med barn.11Vissa bestämmelser i SoL och LVU gäller ”barn och unga” medan andra har särskilda åldersgränser. Anmälningsskyldigheten omfattar barn under 18 år liksom de särskilda befogenheter som gäller vid utredning av barns behov. Vård enligt LVU och öppna insatser för ungdomar oberoende av samtycke kan beslutas till dess den unge fyllt 20 år och kan pågå till 21 år. Det finns även några andra bestämmelser i SoL som gäller barn och unga upp till 21 år, exempelvis bestämmelserna

lificerad kontaktperson. Det särskilda ansvaret markeras i praktiken inte av lagens åldersgränser när det gäller de frivilliga insatserna utan snarare av hur socialtjänsten organiserar sin verksamhet. Med tanke på åldersgränsen för LVU har praxis varit att den specialiserade handläggningen för barn och unga omfattat 0–20 år, dock inte handläggningen av ekonomiskt bistånd. I många kommuner har dock ambitionsnivån tunnats ut eller upphört från 18 år, medan andra

10Prop.1979/80:1, del A, s. 254, som behandlar motiven till 11 § Sol som var föregångare till 5 kap. 1 § SoL. 11Prop. 2000/01:80, s. 163.

år12. I praktiken har således barn- och ungdomsvården en flytande övre gräns. Kommunernas ambitionsnivå när det gäller stödet till unga över 18 år har särskild betydelse för sårbara ungdomsgrupper som unga med missbruksproblematik eller psykisk problematik, unga som utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck m.fl. På uppdrag av Barnskyddsutredningen har Sjöblom & Höjer, utifrån några studier, beskrivit två grupper av ungdomar som befinner sig i en utsatt livssituation och deras väg till självständighet. Det gäller dels ungdomar som rymmer eller kastas ut hemifrån dels ungdomar som lämnar familjehem eller institution. I artikeln problematiseras den förlängda ungdomstiden samt redovisas forskning och studier kring dessa två grupper och deras övergångsfas från ung till vuxen.13

7.5.2. Konstaterade missförhållanden eller risker

Begreppen far illa respektive riskerar att fara illa

Socialnämnden ska ”sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det stöd och skydd de behöver” (5 kap. 1 § femte strecksatsen SoL). I övrigt ger inte SoL mycket vägledning för hur barn- och ungdomsvårdens huvudsakliga målgrupp kan beskrivas. Ramlagens karaktär innebär att det så långt möjligt inte görs någon skillnad mellan olika målgrupper, i det här sammanhanget varken mellan barn och vuxna eller mellan olika grupper av barn. Det gäller exempelvis bestämmelserna om bistånd, utredning och öppna insatser.

I socialtjänstutredningen används begreppet barn som far illa om barn som inte får sina behov tillgodosedda inom familjen.14Exempel på situationer då barn anses fara illa är när de misshandlas, lämnas utan omvårdnad och skydd, utnyttjas för att tillfredsställa vuxnas behov m.m. I propositionen15 Stärkt skydd för barn i utsatta situationer framhölls vikten av att ha en samsyn om vilka situationer och förhållanden som påverkar barns och ungas livsvillkor negativt och att använda ett enhetligt språkbruk. Man hänvisade till Kommittén mot barnmisshandels beskrivning av

12 Socialstyrelsen 2008a, s. 58. 13 Sjöblom, Y. & Höjer, I. 2009, i bilaga till betänkandet. 14SOU 1994:139, s. 128 f. 15Prop. 2002/03:53, s. 46 ff.

n av beskrivningarna.

situationer när barn riskerar att fara illa och menade att den borde kunna fungera som ett hjälpmedel för olika yrkesgrupper, bl.a. när anmälan till socialtjänsten övervägs. ”Missförhållanden i hemmet kan vara fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp, kränkningar samt fysisk eller psykisk försummelse, dvs. när den som vårdar barnet aktivt eller passivt försummar att tillgodose barnets grundläggande behov.”16 Socialtjänstutredningens beskrivning av situationer då barn far illa och Kommittén mot barnmisshandels beskrivning av barn som riskerar att fara illa har stora likheter, trots att man i det förstnämnda fallet talar om konstaterade missförhållanden och i det andra om risker. Barn och ungdomar med beteendeproblem omfattas inte av någo

I lagbestämmelsen om samverkan, som infördes den 1 juli 2003, talas för första gången i lagstiftningen om barn som far illa eller riskerar att fara illa. Av förarbetena framgår indirekt att samverkan även ska omfatta ungdomar som har en social beteendeproblematik.17 Myndigheten för skolutveckling, Rikspolisstyrelsen och Socialstyrelsen har i sitt gemensamma samverkansdokument, med anledning av den nya lagbestämmelsen, talat om barn och unga och gjort en åtskillnad mellan de som redan far illa och de som riskerar att fara illa. Barnet kan tillhöra en riskgrupp, men i det enskilda fallet är det samspelet mellan risk- och skyddsfaktorer som är avgörande för om barnet far illa.18

Målgrupper i LVU

Från att historiskt sett främst ha varit tillämplig på barn som uppvisade ett asocialt beteende har lagstiftningen kommit att utvidgas till barn som misshandlas och vanvårdas i hemmet och så småningom också barn som riskerar att skadas psykiskt. I det perspektivet kan målgruppen för socialtjänstens arbete med barn och unga sägas bestå av dem som utifrån gällande lagstiftning skulle kunna bli aktuella för tvångsingripande.

Vård med stöd av 2 § LVU förutsätter bl.a. vissa förhållanden i hemmet, dvs. fysisk eller psykisk misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet. Vård med stöd av 3 § LVU förutsätter ett visst beteende, dvs.

16SOU 2001:72, s. 24 f. 17Prop. 2002/03:53, s. 61. 18 Myndigheten för skolutveckling m.fl. 2007, s. 11 och s. 32.

missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende. Dessa uppräknade missförhållanden har, med undantag för psykisk misshandel från 1990, varit oförändrade sedan 1980 års LVU.

Det har diskuterats om kriterierna i beteendefallen borde moderniseras och bli mer könsneutrala, eftersom de i alltför hög grad anses utgå från pojkars utagerande beteende. Flickors självdestruktivitet, som exempelvis ätstörningar och självskadebeteende, betraktas i första hand som psykisk störning, vilket inte är en grund för vård enligt LVU. Ungdomar som till följd av en psykisk funktionsnedsättning missbrukar, begår brott eller har ett annat socialt nedbrytande beteende kan däremot bli aktuella för vård enligt LVU19. Tidigare utredningar och förarbeten har diskuterat om allvarlig psykisk problematik borde finnas med som ett av kriterierna i LVU, men lagstiftaren har hittills kommit till ståndpunkten att LVU inte bör utvidgas. Ungdomar med allvarlig psykisk problematik ska få stöd och hjälp från den instans som har kompetens att behandla dem, nämligen psykiatrin. I stället har konstaterats att arbetet med att förbättra samverkan mellan olika huvudmän måste fortsätta.20

Nationella psykiatrisamordningen, konstaterade att socialtjänsten ofta tvingas placera ungdomar med psykiatrisk och social problematik på SiS-institution eller annat HVB-hem där de inte alltid får sina behov av psykiatrisk vård tillgodosedda.21 En del av orsaken är att antalet slutenvårdsplatser har minskat kraftigt, men också att BUP har svårt att möta barn och ungdomar som är svårt sjuka i psykos, drogrelaterade tillstånd, självskadebeteende och andra utagerande tillstånd.

Målgruppen bestäms av risk- och skyddsfaktorer

Socialstyrelsen har sammanfattat den information som lag och förarbeten ger och med viss komplettering angett vilka som kan anses ingå i målgruppen för socialtjänsten och som benämns ”barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa”. Utgångspunkten är beskrivningen i propositionen Stärkt skydd för barn i utsatta

19 SOSFS 1997:15, s. 33. Lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT) saknar specialbestämmelser för unga. Den är vidare uppbyggd så att den ska tillämpas under kort tid. 20SOU 1998:31, s. 345; SOU 2000:77, s. 171 f; Prop. 2002/03:53, s. 87 f. 21SOU 2006:100, s. 368.

situationer22 , nämligen barn som utsätts för fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp, kränkningar samt fysisk eller psykisk försummelse, dvs. när föräldrar aktivt eller passivt försummar att tillgodose barnets grundläggande behov. I målgruppen ingår också, enligt Socialstyrelsen, ungdomar som far illa på grund av sitt beteende och sin situation, exempelvis missbruk, kriminalitet eller annan självdestruktivitet. Även barn och unga som har allvarliga relationsproblem i förhållande till sin familj och omgivning eller utsätts för hot, våld eller andra övergrepp från jämnåriga kan ingå i målgruppen.23

Det centrala i Socialstyrelsens beskrivning av målgruppen är konstaterandet att det inte är föräldrarnas problematik eller barnets eller den unges behov i sig som avgör om socialtjänsten behöver erbjuda insatser eller ingripa med tvång. Det avgörande är om behoven inte kan tillgodoses av föräldrar och nätverk, med stöd av samhällets basverksamheter i form av förskola, skola, fritidsverksamhet samt hälso- och sjukvård. Barn till missbrukande eller psykiskt sjuka föräldrar och barn till föräldrar med intellektuell funktionsnedsättning m.fl. grupper kan visserligen sägas vara i riskzonen för att fara illa, men det är ändå omständigheterna i det enskilda fallet som avgör om det finns behov av socialtjänstens insatser.24

Även om forskningen inte kunnat identifiera specifika orsaker till att föräldrar misshandlar eller försummar sitt barn så har man funnit ett antal riskfaktorer som föregår att barn far illa. På samma sätt finns ett antal faktorer som kan minska risken, s.k. skyddsfaktorer. Samspelet mellan risk- och skyddsfaktorer är avgörande om ett enskilt barn riskerar att fara illa eller inte

Risk- och skyddsfaktorer kan finnas hos det berörda barnet, hos hans eller hennes föräldrar, i närmiljön och i samhället. Ju fler riskfaktorer desto större är den samlade risken. På motsvarande sätt tenderar skyddseffekten att öka med antalet skyddsfaktorer. Avgörande för om ett barn far illa eller riskerar att fara illa är emellertid inte bara risk- och skyddsfaktorernas antal och samspel utan också deras natur och tyngd. Barn kan löpa risk att skadas hur mycket stöd det än har utanför familjen om exempelvis risken handlar om att det förekommer våld i familjen. En skyddsfaktor kan fungera så längre andra riskfaktorer saknas, men mista sin kraft

22Prop. 2002/03:53, s. 47f. 23 Socialstyrelsen 2006a, s. 14 f. 24 Socialstyrelsen 2006a.

om risken ökar. Även om barnet är motståndskraftigt på grund av gynnsamma personliga egenskaper betyder det inte att barnet är osårbart. Uppgiften för samhället och den sociala barn- och ungdomsvården är dels att eliminera och försvaga riskfaktorer dels att förstärka skyddsfaktorer25

Lagerberg & Sundelin har utvecklat skillnaden mellan prognos och prediktion. Frågan om barn far illa eller riskerar att fara illa ställs ofta av praktiker för att exempelvis bedöma om ett ingripande måste göras. Det är emellertid mycket svårt att vetenskapligt göra förutsägelser om ett enskilt barns risk att utvecklas ogynnsamt eller ta skada, dvs. göra en prognos. Forskningen kan i princip bara uttala sig om prediktion, dvs. förutsägelser på gruppnivå. De riskbedömningsinstrument som är under utveckling syftar till att göra säkrare förutsägelser i det enskilda fallet.26

Lundström diskuterar hur faktorer som en ökad individualisering, en delvis ny syn på barndomen och förändrade och mer otydliga normer för vad som är en ”tillräckligt god” familj har påverkat det sociala arbetet med barn som far illa. I frånvaron av tydliga normativa föreställningar om gott föräldraskap och familjeliv blir forskning och vetenskap de legitima verktygen för att göra de riskbedömningar, som är en del av vardagen i den sociala barn- och ungdomsvården. Hans resonemang mynnar ut i att det inte räcker med praxiskunskap och moral för att göra bedömningar, men inte heller med de riskbedömningsinstrument som är under utveckling. Lundströms slutsats är att de instrument som tas fram måste granskas kritiskt både bland forskare och inom professionen, men också av de kontrollerande och politiska instanser som omger det sociala arbetet.27

7.5.3. Barn som far illa – inget vetenskapligt begrepp

Som har framgått ovan beskriver inte lag och förarbeten på något enhetligt sätt de barn och ungdomar som socialtjänsten har ett särskilt ansvar för att bistå. Vidare har noterats att barn och ungdomar med social beteendeproblematik ofta inte inkluderas i begreppen barn som far illa, barn i utsatta situationer etc. Det gäller även i forskningssammanhang. Olika begrepp förekommer och det

25 Lagerberg, D. 2009, i bilaga till betänkandet; Sundell, K. m.fl. 2007, s. 47 ff. 26 Lagerberg, D & Sundelin, C. 2000; Lagerberg, D. 2009, i bilaga till betänkandet. 27 Lundström, T. 2005.

finns inte någon konsensus, varken nationellt eller internationellt, hur målgruppen ska definieras.28 En stor del av den svenska barn- och ungdomsvårdens verksamhet ägnas åt ungdomar. I vissa länder, t.ex. USA och England, ingår däremot inte ungdomar med beteendeproblematik i socialtjänstens målgrupp, utan hanteras helt och hållet inom det rättsliga systemet.

En viktig utgångspunkt för forskningen inom området är att benämningen ”barn som far illa” inte är något vetenskapligt begrepp. Bedömningar av vad barn far illa av varierar mellan länder, kulturer och över tid. Ett exempel är hur synen på barnaga har förändrats över tid i Sverige, framför allt som en konsekvens av bestämmelsen som infördes i FB år 1979 om att barn inte får utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. Aga i uppfostringssyfte är fortfarande lagligt i de flesta länder utanför Norden. Under de senaste decennierna har begreppet barn som far illa gått från att i huvudsak omfatta barnmisshandel och i viss mån vanvård till att också omfatta psykisk misshandel och sexuella övergrepp mot barn.29 Dessa former av utsatthet var i sig inte nya men hade inte tidigare uppmärksammats.

Målgruppen för socialtjänstens arbete är således varken juridiskt eller praktiskt tydligt definierad. Flera forskare menar att de lagstiftande och rättsvårdande myndigheterna överlåter till tjänstemän att definiera vilka barn som far illa utifrån egna referensramar och erfarenheter. Konsekvensen blir bl.a. skillnader i riskbedömning mellan olika socialsekreterare, kommuner och olika yrkesgrupper samt mellan socialsekreterare och allmänhet. En tydligare målgruppsdefinition skulle, enligt deras mening, öka rättssäkerheten och minska risken att barn och familjer utreds i onödan. Det som, enligt dessa forskare, talar emot en tydligare definition av målgruppen är att dagens vetenskapliga kunskap om barn som löper risk att fara illa gäller riskökning på gruppnivå, medan säker kunskap för att bedöma sådana risker på individnivå saknas. Däremot kan befintlig kunskap om risk- och skyddsfaktorer vara ett stöd när målgruppen preciseras.30

I grunden finns olika förklaringsmodeller till att barn far illa. Det finns ett medicinskt synsätt som framför allt förklarar problemet med psykopatologi hos föräldrarna, ett sociologiskt som betonar fattigdom och andra sociala faktorer men det finns också

28 Lagerberg, D. 2009, i bilaga till utredningen. 29 Sundell, K. m.fl. 2007, s. 38 ff. 30 Sundell, K. m.fl. 2004, s. 96 f.; Sundell, K. m.fl. 2007, s. 185 f.

synsätt som är mer multifaktoriella. I dag är den dominerande synen bland forskare ekologisk. Utgångspunkten är Bronfenbrenners teori om att människan påverkas av flera samspelande system i en kontext. Samtliga nivåer är betydelsefulla för att förstå ett barns utveckling: familjen (mikrosystemet), närmiljön t.ex. förskola, skola och kamrater (mesosystemet), närmiljöns utformning t.ex. olika former av familjestöd (exosystemet) och slutligen socialpolitik och samhällssystem (makrosystemet). Makrosystemet påverkar exempelvis exosystemet, som kan påverka föräldrarnas stressnivå, vilket i sin tur påverkar deras omsorgsförmåga och ytterst barnet.31

7.5.4. Målgruppen har förändrats och ansvaret är delvis otydligt

Det finns mycket som tyder på att målgruppen för barn- och ungdomsvårdens insatser i praktiken har utvidgats och att den i viss mån har blivit otydligare, även om förändringen inte är vetenskapligt belagt utan bygger på erfarenhetsbaserad kunskap. En tänkbar orsak till iakttagelsen är att problembilden ändras i takt med att samhället förändras. En annan förklaring är samhällets ökade ambitioner när det gäller stödet till barn och ungdomar, professionaliseringen och specialiseringen. Med ökad uppmärksamhet och kunskap tenderar målgruppen att vidgas. Genom utbyggnaden av öppna insatser, som därtill i allt högre utsträckning ges som service och i samverkan med andra verksamheter, kommer socialtjänsten i kontakt med delvis nya grupper av barn, ungdomar och familjer. En annan orsak till utvidgningen av målgruppen kan vara nerdragningar eller förändringar i angränsande verksamheter som gör att dessa inte längre kan tillgodose behoven.32

För vissa grupper av barn är ansvaret otydligt. Socialstyrelsen och länsstyrelserna har återkommande i tillsynsrapporter33 lyft upp barn och unga med psykisk problematik eller neuropsykiatrisk funktionsnedsättning. Dessa blir i allt högre utsträckning aktuella för insatser inom socialtjänsten samtidigt som tillsynsmyndigheterna anser att såväl kunskaper som lämpliga insatser saknas inom socialtjänsten. I praktiken sker ofta ett överlämnande från

31 Sundell, K. m.fl. 2007, s. 38 ff. 32 Socialstyrelsen 2005. 33 Socialstyrelsen och länsstyrelserna 2004 respektive 2006.

BUP till socialtjänsten när barnet blir äldre och beteendeproblemen tilltar, när mer omfattande insatser krävs och i vissa fall placering utanför hemmet övervägs. Barnets familj behöver inte ha några sociala problem i traditionell mening och eventuella beteendeproblem kan bedömas vara sekundära i förhållande till funktionsnedsättningen. Det är till viss del oklart hur ansvaret för denna grupp fördelar sig mellan psykiatrin och socialtjänsten. Många av de barn som är i behov av särskilt stöd i förskola och skola har en neuropsykiatrisk problematik. Med tanke på att det ofta finns behov av insatser från flera verksamheter är det nödvändigt med samverkan kring denna grupp. Det finns goda exempel på kommuner och län som inrättat tvärprofessionella team för konsultation till förskolor och skolor och samordning av insatser kring barn och unga med neuropsykiatrisk funktionsnedsättning34.

Regeringen har nyligen överlämnat en proposition35 till riksdagen med förslag om att personal inom hälso- och sjukvården ska vara skyldiga att särskilt beakta barns behov av information, råd och stöd. Det föreslås gälla om barnets förälder, eller någon annan som barnet varaktigt bor tillsammans med, har en psykisk sjukdom, en psykisk funktionsnedsättning, en allvarlig fysisk sjukdom eller skada, ett missbruk av alkohol eller annat beroendeframkallande medel eller plötsligt dör. Regeringen har i propositionen anfört att insatser till barn som tillhör dessa riskgrupper är prioriterade och att lagstiftningen behöver förtydligas.

Enligt länsstyrelsernas samordnade granskning av den sociala barn- och ungdomsvården36 är barn med funktionsnedsättning den grupp som oftast faller mellan stolarna. Den orsak som lyftes fram var otillräcklig samordning mellan berörda verksamheter inom socialtjänsten. Det kan leda till att barnets diagnos kan bli styrande så att barnet exkluderas från insatser enligt övrig sociallagstiftning. Det förekom enligt länsstyrelserna att familjer får avslag på ansökan om stöd enligt SoL med motiveringen att behovet kan tillgodoses enligt Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Enligt länsstyrelserna behövs ökad kunskap om LSS-lagstiftningen inom IFO och utveckling av samarbetet.

Praktiskt verksamma, som Barnskyddsutredningen varit i kontakt med, har även lyft fram att det i vissa fall finns en

34 Uppsala kommun, VITS-teamet. 35Prop. 2008/09:193, s. 10. 36 Länsstyrelserna 2008, s. 52.

otydlighet när det gäller barn i behov av stöd i skolsituationen. Gränsdragningsproblemen handlar om att det är svårt att bedöma om behovet är skolrelaterat eller socialt. Skolan har ett långtgående ansvar, enligt 4 kap. 1 § skollagen, när det gäller att ge stöd till barn och ungdomar som har svårigheter i skolarbetet Om det befaras att en elev inte kommer att nå de mål som minst ska uppnås eller eleven uppvisar andra svårigheter i skolsituationen ska rektor se till att elevens behov av särskilt stöd utreds. Rektor ska vidare se till att åtgärdsprogram utarbetas, om det framkommit att en elev behöver särskilda stödåtgärder (5 kap. 1 § andra stycket grundskoleförordningen). Eleven och elevens vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta i utarbetandet av programmet.

7.6. Utredningens överväganden och förslag

7.6.1. Inledande överväganden

Det övergripande målet för samhällets omsorg om barn och unga måste vara att alla barn och unga ska växa upp under trygga och goda förhållanden. Förutom det grundläggande ansvar som föräldrarna alltid har förutsätts att alla berörda myndigheter och andra samhällsorgan tar ett gemensamt ansvar för att uppmärksamma barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa och att se till att deras behov tillgodoses. Socialtjänsten har ett huvudansvar för stöd och skydd till barn och unga som far illa, men saknar kompetens och befogenheter inom viktiga områden av barns och ungas liv. Om målet ska kunna uppnås i rimlig grad måste framför allt skolan ta sitt ansvar för att anpassa skolgången utifrån det individuella barnets behov och hälso- och sjukvården erbjuda nödvändig behandling, exempelvis till placerade barn. Socialtjänsten måste också vid behov vara beredd att ta på sig en samordnande och pådrivande roll för att de barns och ungdomars behov ska kunna tillgodoses, vilka annars riskerar att ”falla mellan stolarna”.

Utredningen har inte ansett att ett övergripande mål behöver åtföljas av delmål. I lagen preciseras i stället det ansvar som kommunen och socialnämnden har för olika uppgifter och grupper av barn och unga i behov av samhällets stöd och skydd. I det sammanhanget vill utredningen framhålla att det är angeläget att såväl lokalt som nationellt utveckla metoder för att följa upp hur

barn- och ungdomsvården förmår att leva upp till lagens krav inom olika delområden. Det arbete som pågår inom Socialstyrelsen med att utveckla nationella kvalitetsindikatorer inom barn- och ungdomsvården kan på sikt bidra till kunskap om graden av måluppfyllelse.

Utredningen menar att det är viktigt att, både i lag och praxis, utveckla ett enhetligt språkbruk. I dag förekommer bl.a. olika benämningar på socialtjänstens huvudsakliga målgrupp och dessutom finns skiftande uppfattningar om hur den ska beskrivas. Utredningen har eftersträvat en konsekvent benämning i den nya lag som föreslås, nämligen barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa, och har så långt möjligt beskrivit vilka som inbegrips. En målgruppsbeskrivning kan dock inte täcka in alla situationer där socialtjänsten kan behöva erbjuda insatser, särskilt inte som socialtjänsten har ett delat ansvar för förebyggande insatser, dvs. för de barn och unga som riskerar att fara illa. Dessutom regleras en del av de familjerättsliga uppgifterna i LBU.

Utredningen föreslår att två målbestämmelser ersätts av en övergripande i LBU. Jämfört med dagens motsvarighet tydliggörs att målet inte kan omfatta endast socialnämnden utan uttrycker ett gemensamt samhällsansvar. Målbestämmelsen åtskiljs vidare från bestämmelserna om kommunens och socialnämndens särskilda ansvar för olika grupper av barn och unga. Förändringarna framgår av det följande.

7.6.2. Målet måste omfatta alla samhällets verksamheter för barn och unga

Utredningens bedömning: Verksamheter som förskola, skola

samt hälso- och sjukvård har ett stort ansvar för att tillgodose behoven hos barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa, inom sina respektive kompetensområden. Det gäller såväl i förebyggande arbete som när omfattande insatser behövs för att tillförsäkra barnen och ungdomarna det stöd och i vissa fall den behandling de behöver för sin hälsa och utveckling.

Utredningens förslag: Det nuvarande övergripande målet om

att socialnämnden ska verka för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden förs in i LBU och kompletteras så att det tydligt framgår att målet inte bara ska omfatta socialnämnden

utan även andra myndigheter och samhällsorgan. Den nuvarande bestämmelsen om att nämnden i nära samarbete med hemmen ska främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och unga utgår.

De två visionära målen för socialtjänstens arbete med barn och unga omfattade tidigare även dagens förskole- och fritidshemsverksamhet. Det första målet om att socialnämnden ska verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden har en generell karaktär och åtföljs inte heller av något mandat för nämnden att agera inom viktiga områden i berörda barns liv. Trots dessa invändningar anser utredningen att det är ett rimligt mål för LBU. Det är visserligen ett visionärt mål, och varken konkret eller mätbart, men det uttrycker en ambition och kompletteras av andra bestämmelser som mer specifikt pekar ut kommunens och socialnämndens ansvar. För att målet på ett trovärdigt sätt ska kunna inkludera barn och ungdomar som far illa eller riskerar att fara illa måste dock perspektivet vidgas och också inbegripa den medicinska, psykologiska och psykiatriska barnavården, förskolans verksamhet för barn i behov av särskilt stöd, elevhälsan och skolans pedagogiska verksamhet. Med andra ord är barns och ungdomars välfärd och välbefinnande ett gemensamt samhällsansvar. Detta innebär inte någon inskränkning i det ansvar som socialnämnden har och som följer av att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver.

Det andra övergripande målet om att socialnämnden i nära samarbete med hemmen ska främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom föreslås dock utgå. Som tidigare har nämnts fördes bestämmelsen in i SoL från lagen om barnomsorg och uttryckte de ambitioner som fanns vid integrering av förskole- och fritidshemsverksamheten i socialtjänstens verksamhet för barn och ungdomar. Denna bestämmelse har inte längre någon relevans som vägledning för socialnämndens arbete sedan bestämmelserna om barnomsorg och skolbarnsomsorg fördes in i SkolL. Merparten av övriga s.k. målbestämmelser i 5 kap.1 § SoL föreslås i LBU behandlas åtskilt från lagens mål och tillämpningsområde.

7.6.3. Barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa är barn- och ungdomsvårdens målgrupp

Utredningens bedömning: Det är angeläget att benämna och

beskriva målgruppen för den sociala barn- och ungdomsvården på ett enhetligt sätt. Barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa bedöms vara ett lämpligt begrepp, som dels anknyter till gängse synsätt om samspelet mellan risk- och skyddsfaktorer, dels täcker in hela uppdraget som följer av lagen, dvs. även det förebyggande arbetet.

Utredningens förslag: Målgruppen för socialnämndens

särskilda ansvar benämns i LBU ”barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa”. Begreppet inkluderar både faktorer som har sin grund i hemsituationen och barnets eller den unges beteende eller sociala situation i övrigt. Med unga avses de som är under 21 år, såvida inget annat anges. Avsikten är varken att utvidga eller begränsa socialtjänstens nuvarande ansvarsområde utan endast att förtydliga och använda en konsekvent benämning av målgruppen.

Målgruppen för barn- och ungdomsvården har successivt vidgats genom ändringar i lagen men också genom samhällets ökade ambitioner. Utredningen anser att i gruppen barn och unga som far illa ingår de som i hemmet utsätts för fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp, kränkningar, fysisk eller psykisk försummelse eller som har allvarliga relationsproblem i förhållande till sin familj. Barn som upplever våld i hemmet är exempel på barn som är utsatta för psykiskt våld. Vidare ingår i målgruppen barn och unga som far illa på grund av sitt eget beteende, exempelvis på grund av missbruk, kriminalitet och annat självdestruktivt beteende eller som utsätts för hot, våld eller andra övergrepp från jämnåriga. Barn med stora problem i skolsituationen, som är föranledda av en social problematik, kan också anses ingå i målgruppen. Det går inte att göra uppräkningen heltäckande. Det avgörande för om barnet eller den unge i en given situation anses fara illa är samspelet mellan risk- och skyddsfaktorer. Självfallet har arten och graden av missförhållandena också betydelse.

Socialtjänstens ansvar inträder när föräldrar och nätverk, med stöd av samhällets generella verksamheter inte kan tillgodose barnets eller den unges behov. I samverkan med andra verksam-

heter har vidare socialtjänsten ett ansvar för förebyggande insatser till barn och unga som riskerar att fara illa. Benämningen barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa syftar således på att målgruppen antingen kan omfattas av förebyggande insatser eller vara i behov av individuellt behovsprövade insatser. Med hänsyn till den tendens som finns att uppdraget i praktiken blir allt större är det viktigt att tydliggöra att barn- och ungdomsvårdens primära målgrupp är barn och unga som far illa.

Det kan finnas problem med en så vid målgruppsbeskrivning som beskrivs ovan, i en verklighet där verksamheter generellt tenderar att renodla och avgränsa sina uppdrag. Men att snäva in socialtjänstens uppdrag till enbart allvarliga fall av missförhållanden måste ur ett barnperspektiv knappast heller vara önskvärt. De komplexa samband som finns mellan risk- och skyddsfaktorer och de gråzoner som finns när det gäller ansvarsfördelningen för vissa grupper medför att en tydlig målgruppsdefinition sannolikt skulle innebära att fler barn ”faller mellan stolarna”.

I princip kan sägas att kriterierna för tvångsvård ger en yttre ram när det gäller problemets art. Psykisk ohälsa eller störning hos barn och unga, exempelvis depression, självskadebeteende eller neuropsykiatrisk funktionsnedsättning är exempelvis inte grund för LVU-vård i sig och faller utanför socialtjänstens kompetensområde, om det inte därtill finns en social problematik. Inte heller renodlade inlärningsproblem eller stor skolfrånvaro är ett ansvar för barn- och ungdomsvården. Samtidigt är barns och ungas problematik sällan renodlad och det kan vara svårt att bedöma vad som är psykiskt, socialt eller pedagogiskt betingat. Komplexa situationer kräver därför samverkan.

När det gäller den åldersmässiga avgränsningen för barn- och ungdomsvården följer i dag av LVU och förarbeten till SoL att socialtjänstens särskilda ansvar omfattar barn och unga upp till 21 år. Däremot kan vissa bestämmelser ha både lägre och högre åldersgräns. När det i LBU talas om barn, exempelvis i samband med anmälningsskyldighet och utredning, gäller det en 18-årsgräns. Andra bestämmelser rör unga och sträcker sig till 21 år.

Sammanfattningsvis föreslår utredningen att målgruppen för socialtjänstens insatser till stöd och skydd ska benämnas barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa och omfatta åldersgruppen 0–20 år. Förutom att benämna målgruppen konsekvent är avsikten att göra en distinktion mellan de barn och unga som far illa, som är barn- och ungdomsvårdens primära målgrupp, och de barn och

unga som riskerar att fara illa, där ansvaret för riktade insatser är delat med samhällets basverksamheter för barn och unga.

7.6.4. Barn kan ha behov av insatser både enligt LSS och LBU

Utredningens bedömning: Barn och unga som tillhör

personkretsen för lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) kan samtidigt vara i behov av det stöd och skydd som LBU ger. Ett tydliggörande motiveras av att erfarenheter från tillsyn visat att det ofta uppstår oklarheter i detta avseende.

Utredningens förslag: LSS ska inte innebära någon

inskränkning i förhållande till de rättigheter som barn och unga med funktionsnedsättning kan ha enligt LBU. En bestämmelse som anger detta förs in i LBU.

Det framgår visserligen av LSS att den lagen inte innebär någon inskränkning av de rättigheter som den enskilde kan ha enligt någon annan lag (4 § LSS), men utredningen föreslår ändå att det förs in en bestämmelse i LBU med motsvarande innebörd. Som framgått av bakgrunden är de barn som omfattas av LSS den grupp som oftast föranleder oenighet om ansvarsfördelningen, enligt erfarenheter från den statliga tillsynen.

7.7. Kommunens och socialnämndens särskilda ansvar för barn och unga

7.7.1. Nivåer och huvudsakliga uppgifter

Socialtjänstens huvudsakliga uppgifter, oavsett målgrupp och verksamhet, framgår indirekt av portalparagrafen och utvecklas därefter i 3 kap. SoL. I förarbetena37 indelas socialtjänstens uppgifter i tre huvudområden:

-

Strukturinriktade insatser, som syftar till en god samhällsmiljö, genom socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen, arbete med sociala problem i samhället, uppsökande verksamhet m.m.

37Prop. 1979/80:1, del A, s. 152.

-

Allmänt inriktade insatser, dvs. generellt utformade sociala insatser såsom äldreomsorg, barnomsorg, tillgodose behov av information m.m.

-

Individuellt inriktade insatser, dvs. sociala tjänster direkt anpassade till den enskilda individens behov.

Socialtjänsten ska arbeta på alla dessa tre nivåer. Ambitionen med socialtjänstreformen var framför allt att socialtjänsten skulle utveckla strukturinriktade arbetssätt och metoder, för att kunna påverka orsakerna till sociala problem. Genom en ökad samhällsinriktning, bl.a. medverkan i samhällsplanering, förväntades bättre balans skapas i förhållande till den individinriktning som hittills hade dominerat socialvården.38

Enligt socialtjänstkommittén beskriver SoL fyra huvuduppgifter för socialtjänsten när det gäller barn och ungdomar, nämligen

att bedriva allmänt inriktat och förebyggande arbete,

att ansvara för vissa uppgifter inom det familjerättsliga området,

att tillhandahålla öppna stöd- och hjälpinsatser samt

att bereda underåriga vård utanför det egna hemmet.39

Sedan socialtjänstskommitténs beskrivning ovan har nämnden också tilldelats ett utökat ansvar för barn som brottsoffer och för att samverkan kommer till stånd när det gäller barn som far illa eller riskerar att fara illa. Kommunen har vidare fått ett utökat ansvar för unga lagöverträdare bl.a. genom skyldigheten att verkställa påföljden ungdomstjänst och erbjuda medling när ett brott har begåtts av unga som är under 21 år. När det gäller allmänt inriktat arbete får socialnämndens ansvar anses vara mycket begränsat sedan förskole- och fritidshemsverksamheten fördes över till skollagen.

Nedan följer en genomgång av socialnämndens uppgifter så som de huvudsakligen beskrivs under rubriken ”Barn och unga” i SoL i 5 kap. 1 § SoL40 och genom tilläggen i 5 kap. 1 a–c §§ SoL. Att nämndens uppgifter när det gäller barn som brottsoffer inte åter-

38Prop. 1979/80:1, del A, s. 127 ff. 39SOU 1994:139, s. 126. 40 I vissa förarbeten omnämns samtliga punkter i 5 kap.1 § som målbestämmelser.

v senare

ins finns i femte kapitlet beror på att denna bestämmelse även omfattar vuxna.

7.7.2. Ansvaret för förebyggande arbete är delat

Socialnämnden har enligt SoL en rad strukturinriktade och allmänt förebyggande uppgifter. Nämnden ska exempelvis medverka i samhällsplaneringen, främja goda miljöer, bedriva uppsökande verksamhet, informera om socialtjänsten och erbjuda grupper och enskilda sin hjälp (3 kap. 1 och 2 §§ SoL). Dessa uppgifter är inte riktade gentemot någon särskild grupp. Barn och unga lyfts i SoL endast fram särskilt i samband med alkohol- och drogförebyggande arbete. Det framgår av 5 kap.1 § SoL fjärde strecksatsen att socialnämnden ska

aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och ungdom av alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel eller beroendeframkallande medel samt dopingmedel.

En av ambitionerna med socialtjänstreformen var att socialtjänsten skulle förstärka det strukturinriktade och allmänt förebyggande arbetet. I förarbetena ges stort utrymme till dessa frågor. Inom barnområdet ansågs integreringen av barnomsorgen och skolbarnsomsorgen i socialtjänstens verksamhet ge naturliga förutsättningar för en förebyggande verksamhet.

Även senare tids utredningar och propositioner har betonat vikten av förebyggande arbete41. Barn- och ungdomsvårdskommittén föreslog att det förebyggande arbetet skulle utgöra ett av tre huvudmål i en handlingsplan för den sociala barn- och ungdomsvården. Samtidigt konstaterade kommittén att det främst är en uppgift för basverksamheterna, dvs. förskola-skola, barnhälsovård m.fl.42. Enligt propositionen vilar visserligen inte ansvaret för förebyggande arbete och tidigt stöd enbart på socialtjänsten, men den sociala barn- och ungdomsvården bör arbeta mer förebyggande för att minska behovet a

atser43. Regeringen har nyligen beslutat om en nationell strategi med målet att skapa en struktur med föräldrastöd under barnets hela

41SOU 1998:31; SOU 2000:19; Prop. 2001/02:14; SOU 2001:72; SOU 2005:81; Prop. 2006/07:129; SOU 2006:100. 42SOU 2005:81. 43Prop. 2006/07:129, s. 25.

dsutredningen föreslår inga lagändringar eller

tvi

er för att motverka psykisk ohälsa hos barn och

ungdomar.

7.7.3. Socialnämndens allmänna ansvar för riskgrupper

ilt inriktad

på

rn och ung-

domar som har visat tecken till en ogynnsam utveckling.

takt med

ungdomar i ett tidigt skede av en ogynnsam utveckling.46uppväxt, enligt Föräldrastödsutredningens förslag. En central samordning av kommunens föräldrastöd föreslås, som i övrigt ska byggas upp i samverkan mellan olika aktörer, där socialtjänst, ideella organisationer, MVC/BVC, förskoleverksamhet och skola nämns. Föräldrastö

ngande regler.44

Nationella psykiatrisamordningen förordade bl.a. att basverksamheter och primärvård för barn och ungdomar skulle samorganiseras för att utforma en ”lättillgänglig, samlad, social och medicinsk verksamhet”45. Utifrån dessa intentioner pågår en rad nationella utvecklingsprojekt med syftet att stärka basnivån, förbättra samverkan och öka kunskapen om effektiva metoder för tidiga insats

I samband med att det s.k. mellantvånget infördes i LVU 1985, kompletterades de målinriktade bestämmelserna i 5 kap. 1 § SoL med en bestämmelse (tredje strecksatsen) som var särsk

ungdomar med ett riskbeteende. Socialnämnden ska

med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos ba

Av propositionen framgick att bestämmelsen syftade till att förtydliga socialtjänstens ansvar för ungdomar med missbruksproblem och kriminalitet och att motverka tendenser till att ungdomar dömdes till påföljder inom kriminalvården. Steget mellan frivilliga insatser enligt SoL och tvångsvård utanför hemmet enligt LVU ansågs vara alltför stort. Socialnämnden borde därför, utifrån sitt yttersta ansvar, följa utvecklingen och när insatser hade avvisats inte släppa kontakten utan återkomma med erbjudanden. Samtidigt förutsattes att arbetet kunde ske i frivilliga former. Nämnden borde om möjligt hålla fortsatt kontakt med föräldrarna. Vidare nämndes socialtjänstens direktkontakt med skola, fritidsgård och polis, som ansågs vara ett naturligt sätt att få kon

44SOU 2008:131. 45SOU 2006:100, s. 373 f. 46Prop. 1979/80:171, s. 16 ff.

I senare förarbeten har även de yngre barnen och deras familjer inkluderats i bestämmelsen genom följande uttalande: ”Det är dock angeläget att socialnämnden inte utan vidare släpper kontakten med ungdomar som har visat tecken till en ogynnsam utveckling […]. Detsamma gäller familjer med små barn där föräldrarna avvisar socialtjänstens erbjudanden om frivilliga insatser och där förhållandena är allvarliga men inte sådana att LVU kan tillämpas. För att kunna vända familjernas inställning till att ta emot hjälp krävs både ett varierat utbud av insatser och hög kompetens hos berörda socialarbetare. Det talar för kompetens- och metodutveckling inom detta område.47

7.7.4. Stöd och skydd till barn och unga

I 1960 års barnavårdslag fanns bestämmelser, som i vissa fall gav barn och unga rätt till stöd och hjälp av nämnden, antingen frivilligt eller med tvång. Dessa situationer ansågs i förslaget till socialtjänstlag falla under rätten till bistånd enligt den generella bestämmelsen i 4 kap. 1 § SoL. Flera remissinstanser ansåg att den föreslagna lagen inte tillgodosåg barns och ungdomars rätt till skydd och stöd och menade biståndsparagrafen borde omformuleras så att barnets rätt till bistånd framgick tydligare48. Synpunkterna resulterade inte i någon förändrad formulering av biståndsparagrafen. Däremot infördes en kompletterande bestämmelse som nu återfinns i 5 kap. 1 § femte strecksatsen SoL om att socialnämnden ska

i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet.

Denna övergripande bestämmelse om skydd och stöd rymmer flertalet uppgifter som nämnden har för barn och unga, förutom det förebyggande arbetet. Målbestämmelsen får även anses täcka in socialnämndens särskilda ansvar för de barn som är placerade genom nämndens försorg, eftersom dessa barn och unga är en uppenbar riskgrupp.

47Prop. 1996/97:124, s. 101. 48Prop. 1979/80:1, del A, s. 181 och s. 257 f.

7.7.5. Unga lagöverträdare

Bestämmelsen i 5 kap. 1 § SoL, om att socialnämnden med särskild uppmärksamhet ska följa utvecklingen hos barn och unga som har visat tecken på en ogynnsam utveckling, syftar till att förtydliga nämndens övergripande ansvar för barns och ungas sociala situation. Det innebär också att nämnden så långt det är möjligt ska ta huvudansvaret för vården av unga som begår brott. Genom förändringar i påföljdssystemet har socialtjänsten tilldelats en allt viktigare roll i arbetet med unga lagöverträdare. År 1999 infördes en möjlighet att döma till ungdomstjänst, som ett komplement till påföljden överlämnande till vård inom socialtjänsten. Sedan år 2007 är ungdomstjänst en fristående påföljd (jfr 32 kap. 2 § BrB). Ungdomstjänst var inledningsvis ett frivilligt åtagande för kommunerna. År 2007 ålades kommunerna emellertid en skyldighet att ha rutiner för att administrera ungdomstjänst (5 kap. 1 b § SoL).49

Ungdomstjänst ska utdömas när det inte finns något särskilt vårdbehov. Påföljden ska bestå i oavlönat arbete (20–50 timmar) och annan särskild anordnad verksamhet. För att domstolen ska kunna döma till ungdomstjänst krävs samtycke av den unge. Socialnämnden bestämmer i en arbetsplan (5 kap. 1 b § SoL) det närmare innehållet50 i ungdomstjänsten och ska utse en handledare. Nämnden ska kontrollera att arbetsplanen följs.

Som antytts ovan, har domstolen sedan tidigare kunnat döma ungdomar till påföljden ”överlämnande till vård inom socialtjänsten”. Denna påföljd benämns sedan år 2007 ungdomsvård (32 kap. 1 § BrB) och förutsätter att ett visst vårdbehov finns, förutom att socialtjänstens planerade åtgärder är tillräckligt ingripande, med hänsyn till brottets straffvärde m.m. Ungdomsvård kan innebära allt från öppna insatser till den unge och dennes familj till en placering i familjehem eller HVB. Insatserna kan beslutas enligt SoL eller LVU. De planerade insatserna ska framgå av ett ungdomskontrakt när det gäller frivilliga insatser och en vårdplan när det gäller insatser utan samtycke.

Såväl ungdomsvård som ungdomstjänst kan ådömas unga upp till 21 år. Den som är över 18 år får dömas till ungdomstjänst endast om det finns särskilda skäl för det. I sammanhanget kan nämnas att påföljden sluten ungdomsvård (32 kap. 5 § BrB)

49Prop. 2005/06:165. 50 5 kap. 1 d § i socialtjänstförordningen stadgar vad en arbetsplan ska innehålla.

administreras av staten och gäller en viss tids vård på ett särskilt ungdomshem, lägst 14 dagar och högst fyra år.

Medling vid ungdomsbrott har sedan tidigare på frivillig grund anordnats av vissa kommuner. Från år 2008 är medling en obligatorisk uppgift för kommunerna och kan erbjudas när brottet har begåtts av någon som är under 21 år (5 kap. 1 c § SoL).

Barnbrottsutredningen har föreslagit förtydligande av möjligheter till brottsutredning enligt 31 § LUL, när barn under 15 år misstänks för brott. Enligt utredningens förslag bör en brottsutredning göras vid särskilt allvarlig brottslighet. Vidare föreslås att socialtjänsten ska kunna ta initiativ till en brottsutredning, om brottet i fråga innebär fara för barnets hälsa eller utveckling eller omständigheterna tyder på upprepad brottslighet. För att understryka vikten av ett nära samarbete mellan polisen och socialtjänsten föreslås att en företrädare för socialtjänsten som huvudregel ska vara närvarande vid polisförhör med barn under 15 år. Kroppsbesiktning i form av drogtest ska vidare kunna genomföras om barnet misstänks ha använt narkotika och socialtjänsten bedömer att åtgärden är av synnerlig vikt för att avgöra behovet av insatser. Barnbrottsutredningens betänkande är för närvarande under beredning inom Regeringskansliet.51

7.7.6. Uppgifter inom det familjerättsliga området

År 1991 infördes en skyldighet för kommunen att erbjuda samtal (samarbetssamtal) i syfte att sluta avtal om vårdnad och umgänge. Motsvarande bestämmelse återfinns i dag i 5 kap. 3 § första stycket SoL och lyder

Kommunen skall sörja för - att föräldrar kan erbjudas samtal under sakkunnig ledning i syfte att

nå enighet i frågor som gäller vårdnad, boende och umgänge (samarbetssamtal) samt - att föräldrar ska få hjälp att träffa avtal enligt 6 kap. 6 §, 14 a § andra

stycket eller 15 a § tredje stycket föräldrabalken

Föräldrar som är ense kan reglera frågor om vårdnad, boende och umgänge genom avtal, som godkänns av socialnämnden. Domstolen kan också, enligt 6 kap. 18 § FB, uppdra åt socialnämnd eller

51SOU 2008:111.

annat organ att i barnets intresse anordna samarbetssamtal i syfte att nå enighet mellan föräldrarna.

Samtidigt med bestämmelsen om samarbetssamtal infördes bestämmelsen om uppföljande stöd till berörda barn, som senare har kompletterats och nu även omfattar adoptivbarn. Enligt propositionen syftade tillägget till att markera den vikt som samhället fäster vid dessa frågor. Bestämmelsen ingår, som ett av flera led, i en allmän strävan att framhålla goda relationer mellan barnet och föräldrarna.52 Enligt den sjätte strecksatsen i 5 kap. 1 § SoL ska socialnämnden

i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan ett mål eller ärende om vårdnad, boende, umgänge eller adoption har avgjorts.

7.7.7. Eftervård när en placering har upphört

År 2008 kompletterades 5 kap. 1 § SoL med en bestämmelse om stöd och hjälp till barn och ungdomar som lämnar vård enligt SoL eller LVU. Socialnämnden ska enligt den sjunde strecksatsen

i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört.

Bestämmelsen omfattar barn och unga som varit placerade i familjehem eller hem för vård eller boende och är avsedd att tydligare än tidigare påtala socialtjänstens ansvar gentemot dessa barn och ungdomar när vården upphör. En väl planerad och fungerande utslussning och eftervård skulle kunna minska antalet barn och unga som behöver återplaceras.53

Socialnämndens ansvar är oberoende av om placeringen varit kort- eller långvarig och om barnet eller den unge återvänder till sitt hem eller inte. Ungdomar som går ut i ett självständigt vuxenliv efter en placering kan behöva hjälp med eget boende, sysselsättning eller ekonomiskt stöd och under en relativt lång period personligt stöd.

52Prop. 1990/91:8, s. 52. 53Prop. 2006/07:129.

7.7.8. Stöd till barn och unga som brottsoffer

Socialnämnden har enligt 5 kap. 11 § SoL ett generellt ansvar att verka för att den som utsatts för brott och dennes närstående får stöd och hjälp. Enligt andra stycket ska särskilt beaktas att kvinnor, som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp av närstående, kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation. I bestämmelsens tredje stycke anges att nämnden därtill

särskilt ska beakta att barn som har bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående vuxna är offer för brott och kan vara i behov av stöd och hjälp.

Detta tillägg infördes år 2007 tillsammans med andra åtgärder med syftet att stärka rättigheterna för och stödet till barn som bevittnar eller på annat sätt drabbas av brott av och mot närstående personer54. Av bestämmelsens formulering framgår att den närstående kan vara antingen offer eller gärningsman. Att utsätta ett barn för att bevittna våld eller andra övergrepp är i normalfallet ingen straffbar handling. Däremot är barnet att betrakta som offer för brott och kan exempelvis ha rätt till brottsskadeersättning.

7.7.9. Ett förstahandsansvar för samverkan

Myndigheter har en allmän lagstadgad skyldighet att samverka med stöd av 6 § förvaltningslagen. Som ett resultat av propositionen Stärkt skydd för barn i utsatta situationer m.m.55 infördes år 2003 dessutom en lagbestämmelse i SoL m.fl. lagar56 om skyldighet att samverka kring barn som far illa eller riskerar att fara illa. Samverkansskyldigheten gäller även inom enskilt bedriven sjukvård, förskola, skola och skolbarnsomsorg. Socialnämnden ålades, enligt den nya bestämmelsen, ett förstahandsansvar för att samverkan kommer till stånd (5 kap.1 a § SoL).

Socialnämnden skall i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa samverka med andra samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. I fråga om utlämnande av uppgifter gäller de begränsningar som följer av 15 kap. denna lag och av sekretesslagen. Nämnden skall aktivt verka för att samverkan kommer till stånd.

54Prop. 2005/06:166, s. 38 f. 55Prop. 2002/03:53. 56 1 kap. 2 a § första stycket SkolL; 2 f § första stycket HSL; 2 kap. 1 § LYHS.

Myndigheter ska, enligt lagbestämmelserna, inte bara samverka med andra myndigheter utan även med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. Samverkan ska ske både på övergripande nivå och kring individer, men bestämmelsen är inte sekretessbrytande.

Införandet av samverkansbestämmelserna följdes upp av Socialstyrelsen och länsstyrelserna år 2006, på regeringens uppdrag. Det konstaterades att lagstiftningen hade sanktionerat en redan pågående utveckling. Flertalet kommuners socialtjänster har någon form av samverkan på övergripande nivå med de aktuella verksamheterna, i första hand med förskola och skola, mödra- och barnhälsovård, barn- och ungdomspsykiatri och polis. Satsningar på samlokaliserade verksamheter med gemensam finansiering ökar. Exempelvis finns drygt 130 familjecentraler, för familjer med förskolebarn, på ett fåtal ställen ungdomshälsa och ett femtontal s.k. barnahus för samordning vid misstanke om övergrepp mot barn57. Den undersökning, som uppföljningen baserade sig på, kunde emellertid inte ge svar på hur samverkan var strukturerad, vilken kvalitet den hade eller vad den ledde till för berörda barn och ungdomar. Få kommuner verkade samverka på ledningsnivån och ha en genomtänkt strategi för sitt samverkansarbete, som omfattar ledningsnivåerna. Oftast har man inte träffat bindande överenskommelser med krav på uppföljning eller i övrigt dokumenterat sin samverkan. Uppföljningen drog bl.a. slutsatsen att samverkan på nationell myndighetsnivå behövs som stöd för utvecklingen av samverkan på lokal och regional nivå.58

I den samordnade tillsyn av barn- och ungdomsvården, som länsstyrelserna genomförde 2006–2007 på regeringens uppdrag, konstaterades också att det pågår en utveckling mot ökad samverkan, som bidrar till att barn får stöd tidigare och på ett samordnat sätt. Många goda exempel presenterades. Samtidigt uppmärksammades även i detta sammanhang att det saknades riktlinjer för samverkan i många av de granskade kommunerna. Barn får vidare inte alltid sina behov tillgodosedda när olika huvudmän eller myndigheter har skilda tolkningar av den egna verksamhetens ansvar i förhållande till andras.59

Ett problem, som redan påtalades av Kommittén mot Barnmisshandel och som har alltmera aktualitet, är de svårigheter som

57 Socialstyrelsen 2008c; Rikspolisstyrelsen m.fl. 2008. 58 Socialstyrelsen 2006b 59 Länsstyrelserna 2008, s. 50 f.

uppstår i samverkan när verksamheter, främst skolor, övergår till att drivas enskilt. Samverkan kan då inte längre byggas upp med utgångspunkt från barnens bostadsområden, förutom att resurserna för elevvård ofta är mer begränsade. Kommittén mot barnmisshandel betonade vikten av att lagstiftaren bevakar att gällande bestämmelser ger barn samma möjligheter att bli sedda och att få hjälp oavsett om barnen finns i enskilda eller offentligt bedrivna verksamheter.60

Ovannämnda lagändring åtföljdes av ett uppdrag från regeringen till Socialstyrelsen att, i samverkan med Myndigheten för skolutveckling och Rikspolisstyrelsen, ta fram en nationell strategi för samverkan. En sådan redovisades till regeringen hösten år 2004 och resulterade i en gemensam publikation från ovannämnda verksamheter tre år senare61. Strategin är tänkt att vara utgångspunkt och ett stöd i arbetet med att ta fram lokala strategier för samverkan. Samverkan på det lokala planet förutsätts finnas i form av ledningssamverkan i övergripande frågor, inom området tidiga insatser till riskgrupper och vid mer omfattande behov av insatser. Samverkan kring målgruppen behövs också regionalt, inte minst på grund av hälso- och sjukvårdens och polisen organisation, och på nationell nivå.

Strategin innehåller ett mål för samverkan, en gemensam teoretisk utgångspunkt och en genomgång av den kunskap som finns om framgångsfaktorer och hinder för en god och stabil samverkan. Den forskningsbaserade kunskapen om samverkan är begränsad, särskilt effekterna av samverkan. Det beror bl.a. på svårigheten att mäta effekter av samverkan exempelvis för ett enskilt barn. De undersökningar som har gjorts har ofta utgått från lokala erfarenheter, med begränsad giltighet och utvärderingen har ofta gjorts efter ganska kort tid. Flertalet utvärderingar har haft fokus på processen snarare än effekter. Strategin bygger följaktligen framför allt på forskningsbaserad kunskap och systematiserad erfarenhetsbaserad kunskap om samverkansprocesser. Slutsatsen är att samverkan, för att den inte bara fungera kortsiktigt och personbundet, i högre grad behöver stödjas på ledningsnivåerna, ha en tydlig struktur och följas upp och utvärderas samordnat, vilket förutsätter överenskommelser och rutiner, samordnarfunktioner osv. Dessutom behöver samsynen öka, genom bl.a. gemensam kunskapsbas och gemensamma begrepp.

60SOU 2001:72. 61 Myndigheten för skolutveckling m.fl. 2007.

Det finns goda exempel på hur huvudmännen på övergripande nivå kan skapa förutsättningar för att samverkan i vardagen kan fungera bättre med barnet och den unge i fokus och att göra samverkan mer långsiktig. I Stockholms läns landsting finns sedan 2001 en gemensam policy med riktlinjer, som avser att tydliggöra begrepp, ansvars- och samverkansnivåer. Policyn gäller barn och unga som behöver såväl kommunens som landstingets kompetens i utredningar, vård och behandling. Det är både en viljeinriktning och ett mer konkret verksamhetsstöd. I Västra Götalandsregionen med 49 kommuner finns sedan år 2005 riktlinjer för samverkan kring barn och ungdomar med sammansatt psykisk/psykiatrisk och social problematik.62 I Skåne m.fl. delar av landet finns liknande riktlinjer.

Regeringen har nyligen överlämnat en proposition63 till riksdagen med förslag om att kommuner och landsting ska ingå överenskommelser om sitt samarbete när det gäller personer med psykisk funktionsnedsättning. I propositionen nämns inte barn och unga specifikt, men bestämmelsen gäller personer med psykisk funktionsnedsättning, oavsett ålder. Regeringen föreslår också att landsting och kommun tillsammans ska upprätta en individuell plan när den enskilde har behov av insatser från både socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Skyldigheten ska inte vara avgränsad till vissa åldersgrupper och kan gälla alla där en individuell plan behövs för att behoven av socialtjänst och hälso- och sjukvård ska tillgodoses.

7.8. Utredningens överväganden och förslag

7.8.1. Inledande överväganden

Socialnämnden har det yttersta ansvaret och även ett unikt ansvar att ge stöd och skydd till barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Såväl det yttersta som det unika ansvaret förutsätter att det finns nödvändiga resurser och hög kompetens inom socialtjänsten. Det kräver också att andra huvudmän och verksamheter tar sitt

62 Policyn i Stockholms län benämns BUS (Barn och ungdomar som behöver särskilt stöd). I Västra Götalandsregionen benämns riktlinjerna Västbus (Gemensamma riktliner för kommunerna och regionen i Västra Götaland om samverkan avseende barn och ungdom med sammansatt psykisk/psykiatrisk och social problematik. Västbus utvärderas för närvarande av Staffan Johansson vid Göteborgs universitet. Slutrapport ska lämnas i september 2009. 63Prop. 2008/09:193.

ansvar utifrån sina respektive kompetensområden. Socialnämnden har ett förstahandsansvar för samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa. Utredningen vill betona vikten av långsiktiga överenskommelser om hur de grupper av barn och unga som berör flera kompetensområden ska få sina behov tillgodosedda.

Bestämmelserna i 5 kap. 1 § SoL är, i sin nuvarande utformning, en blandning av mål och medel. Det särskilda ansvaret för olika grupper har lyfts in i lagen efterhand och är delvis överlappande. Vissa bestämmelser tar sikte på grupper av barn och unga, medan andra tar sikte på en viss typ av insatser från nämndens sida, t.ex. förebyggande respektive uppföljande insatser. I LBU har målet separerats från bestämmelserna som anger kommunens respektive socialnämndens ansvar. Och i övrigt har bestämmelserna anpassats till dagens språkbruk och fått en mer överskådlig struktur. Gällande bestämmelse om att socialnämnden ska sörja för att barn får ”det skydd och det stöd som de behöver och, om hänsynen till barnets eller den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet” intar en särställning bland dagens målinriktade bestämmelser. Utredningen anser att bestämmelsen, med viss anpassning till dagens språkbruk, på ett övergripande plan kan beskriva socialnämndens ansvar oavsett vad som föranlett behovet. Förslag till nya bestämmelser om förebyggande insatser som rör enbart barn och unga behandlas i kapitel 12 om Öppna insatser. I övrigt föreslås endast ett fåtal förändringar när det gäller socialnämndens ansvar i olika avseenden för barn och unga, jämfört med vad som gäller i dag. Förändringarna framgår i det följande.

7.8.2. Socialnämnden har ett ansvar för att barn som har upplevt våld får stöd och hjälp

Utredningens bedömning: Det bör framgå tydligare att

socialnämnden har ett ansvar för att barn och unga som har utsatts för brott får det stöd och den hjälp de kan behöva. Det är också rimligt att socialnämnden har motsvarande ansvar för gruppen barn som bevittnat våld och övergrepp i familjen.

Utredningens förslag: Socialnämndens generella ansvar för att

ge stöd och hjälp till barn och unga som utsatts för brott ska tydliggöras genom att ”verka för” i nuvarande bestämmelse ersätts med ”ansvara för” i LBU. Barn som bevittnat våld eller

andra övergrepp av eller mot närstående ska omfattas av samma ansvar och det ska inte begränsas till att våldet utövats av eller mot någon närstående ”vuxen” utan gälla ”närstående”.

Socialnämnden ska enligt dagens bestämmelse i 5 kap. 11 § första stycket SoL, verka för att brottsoffer, såväl barn som vuxna, och deras närstående får stöd och hjälp. Genom denna generella formulering omfattas även de barn och unga som utsätts för brott av någon närstående, vilka är en av socialtjänstens primära målgrupper. Inte minst av den anledningen föreslås formuleringen ”verka för” ändras till ”ansvara för” i samband med att nuvarande bestämmelse anpassas till barn och unga och förs in i LBU. Denna grupp av barn är självfallet i en särskilt utsatt situation. Den generella bestämmelsen omfattar även brott mot barn och unga där gärningsmannen är en utomstående person eller en jämnårig. På senare år har medvetenheten ökat om vikten av att unga som är utsatta för brott får stöd och på många håll har socialtjänsten utvecklat ett särskilt stödcentrum för unga brottsoffer i samarbete med polisen.

Den nuvarande bestämmelsens andra stycke riktar sig till kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp. I den mån kvinnan är under 21 år omfattas hon av den generella bestämmelsen i LBU. I tredje stycket i 5 kap. 11 § SoL anges att socialnämnden särskilt ska beakta att barn som har bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående vuxna är offer för brott och kan vara i behov av stöd och hjälp. Utredningen anser att socialnämndens ansvar för stöd och hjälp till barn som är brottsoffer även ska omfatta dessa barn. Det är känt att barn som bevittnar våld kan fara lika illa och ta lika stor skada som de barn som är direkt utsatta för våld. Dessutom ökar risken för att själv bli utsatt om barnet lever i en miljö där våld och andra övergrepp förekommer. Ansvaret bör inte begränsas till ”närstående vuxen” utan föreslås ersättas av enbart ”närstående”, som även inbegriper syskon.

7.8.3. Samverkansskyldigheten behöver konkretiseras

Utredningens bedömning: Samverkan när det gäller barn och

unga som far illa eller riskerar att fara illa måste, förutom på ett övergripande plan och inom förebyggande arbete, omfatta barn och ungdomar med omfattande och sammansatta behov. Samverkan bör, för att bli långsiktigt hållbar, struktureras och inbegripa samverkan mellan berörda ledningsnivåer.

Utredningens förslag: Det gemensamma ansvarsområdet när

det gäller barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa bör kartläggas gemensamt av kommun och landsting och leda till överenskommelser om samordnade insatser, ansvars- och kostnadsfördelning, uppföljning och utvärdering m.m. Det ligger i linje med regeringens aktuella förslag om att kommuner och landsting ska ingå överenskommelser om sitt samarbete när det gäller personer med psykisk funktionsnedsättning.

Utredningen anser att det gemensamma samhällsuppdraget för barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa är en utmaning som kommer att kräva alltmer tvärprofessionella insatser. Socialtjänstens kompetens efterfrågas i arbetet med barn och unga som far illa eller riskerar i olika basverksamheter och socialtjänsten behöver i sin tur psykologisk, psykiatrisk, medicinsk och pedagogisk kompetens i utredningar och bedömningar. Utredningen menar att vägen till mer tvärprofessionellt arbete går via strukturerad samverkan som styrs och följs upp samordnat av berörda ledningar.

Så långt möjligt behöver ansvarsgränser tydliggöras. Men även om ansvaret i grunden är tydligt kommer det i praktiken alltid att finnas vissa gråzoner, exempelvis när behoven är sammansatta. Vissa barn och unga behöver insatser från flera huvudmän eller myndigheter, exempelvis barn och ungdomar med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. Det delade ansvaret för förebyggande insatser förutsätter också samverkan mellan berörda verksamheter.

Utredningen anser att den samverkansskyldighet som har införts i berörda lagstiftningar, när det gäller barn som far illa eller riskerar att fara illa, och som gäller både på övergripande nivå och kring enskilda barn och ungdomar, behöver konkretiseras. Det sker lämpligen genom kontinuerlig kartläggning av grupper av barn och

ungdomar, som behöver insatser från flera myndigheter. Dessa kartläggningar bör ligga till grund för överenskommelser om gemensamma insatser, ansvars- och kostnadsfördelning m.m. Det bör även framgå hur uppföljning och utvärdering av samverkan ska genomföras.

Regeringen har nyligen överlämnat förslag till riksdagen om att kommunens och landstingets skyldighet i fråga om gemensamma överenskommelse kring personer med psykisk funktionsnedsättning ska regleras i Sol och HSL. De föreslagna bestämmelserna gäller personer oavsett ålder och kan resultera i större tydlighet när det gäller ansvaret för barn och unga med psykisk ohälsa och neuropsykiatriska funktionshinder och även få en spridningseffekt till andra grupper av barn och unga som berör både kommun och landsting.

Regeringen har också överlämnat förslag till riksdagen om kommunens och landstingets skyldighet i fråga om gemensam individuell planering. En sådan ska kunna upprättas, oavsett ålder och grupp av personer, när det behövs för att behoven av socialtjänst och hälso- och sjukvård ska tillgodoses.

I lagbestämmelsen om skyldighet att samverka har formuleringen barn som far illa eller riskerar att fara illa i LBU ersatts med formuleringen barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Av förarbetena64 framgår indirekt att samverkan ska omfatta hela den åldersgrupp som socialnämnden har ett särskilt ansvar för, dvs. 0–20 år. Det är vidare en anpassning till vad som uppfattas vara praxis i kommunerna. Förändringen är också ett uttryck för strävan att uppnå en enhetlig benämning av målgruppen i lagen. Gymnasieskolan är en viktig samarbetspartner för ungdomsvården och en ändring av bestämmelsen torde vara en anpassning till dagens praxis.

64Prop. 2002/03:53, s. 59 ff.

8. Uppmärksamma barns och ungas behov av stöd och skydd – om anmälningsskyldigheten m.m.

8.1. Uppdraget

Enligt direktiven ska utredaren ta ställning till om gällande regler i 14 kap. 1 § SoL om anmälan till socialnämnden behöver förtydligas. Den bristande överensstämmelsen mellan formuleringarna i 14 kap. 1 § SoL, som reglerar anmälningsskyldigheten, och 11 kap. 2 § SoL, som reglerar hur nämnden ska utreda ett barns behov, riskerar enligt direktiven att skapa förvirring. I den förstnämnda bestämmelsen talas om skydd medan i den andra talas om skydd eller stöd. I direktiven ställs frågan om det är möjligt och rimligt att anmälningsskyldigheten begränsas till att gälla enbart i de situationer när det finns en påtaglig risk för att barnets hälsa och utveckling skadas och barnet är i behov av samhällets skydd?

Ett annat problem är, enligt direktiven, att det har visat sig i uppföljningar att de som är anmälningsskyldiga drar sig för att anmäla på grund av bristen på återkoppling. Möjligheterna till återkoppling behöver därför klargöras.

Omfattningen av gällande sanktionsmöjligheter mot den som inte anmäler ska även beskrivas, enligt direktiven, liksom för- och nackdelar med sanktioner. Utredaren ska ta ställning till om det finns behov av sanktioner för den som inte anmäler allvarliga fall av fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp eller försummelse. Vidare ska frågan om andra lämpligare åtgärder än sanktioner för att anmälningsskyldigheten ska fungera väl belysas.

Av direktiven framgår vidare att utredningen ska omfatta behovet av tydliggörande av socialnämndens anmälningsskyldighet

när en familj med pågående insats flyttar till en annan kommun. Det konstateras att insatser enligt SoL kan avslutas på den enskildes initiativ och att samtycke krävs för kontakt med den nya kommunen, såvida inte anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL är tillämplig. Enligt direktiven ska analysen av behovet av insatser för barn mot föräldrarnas vilja även omfatta dessa situationer och hur en överföring ska ske mellan kommunerna.

Huvudsakligen berör kapitlet anmälningsskyldigheten samtidigt som rubriken vill peka på att anmälningsförfarandet endast är ett bland flera sätt att uppmärksamma barn och unga i behov av stöd och skydd. I bakgrunden redogörs för gällande bestämmelser, tillgänglig kunskap, hinder som ofta åberopas för att efterleva anmälningsskyldigheten, anmälningsförfarandet och regler för återkoppling till anmälaren. Därefter behandlas de specifika frågor som tas upp i direktiven. Avslutningsvis redogörs för utredningens överväganden och förslag.

8.2. Gällande bestämmelser

Socialnämnden behöver på olika sätt få kännedom om barn som far illa eller riskerar att fara för att kunna fullgöra sin uppgift att, beroende på allvarlighetsgraden, förebygga, erbjuda stödinsatser eller ingripa till barns skydd.

8.2.1. Förebyggande verksamhet

Socialnämnden har ett ansvar för att bedriva allmänt och individuellt förebyggande arbete, tillsammans med andra samhällsorgan och organisationer, vilket tidigare har beskrivits och ytterligare kommer att utvecklas i kapitel 12 om Öppna insatser. Socialnämnden ska bl.a. bedriva uppsökande arbete, svara för rådgivningsverksamhet och ”följa utvecklingen hos barn och ungdomar som har visat tecken till en ogynnsam utveckling” (5 kap. 1 § SoL). Inom ramen för det förebyggande arbetet kan barn och ungdomar ha kontakt med socialtjänsten i ett tidigare skede och utan att föräldrarna alltid kopplas in. Om socialtjänsten i sin förebyggande verksamhet påträffar barn och unga som är i behov av mer omfattande insatser

än den egna verksamheten kan erbjuda ska denna information vidarebefordras till den enhet som hanterar anmälningar.1

8.2.2. Ansökan

Föräldrar, barn och ungdomar kan själva ta kontakt med socialtjänsten och be om hjälp, vilket som regel handläggs som en ansökan om bistånd, vilken måste utredas och leda fram till ett beslut. Historiskt sett har föräldrar i mycket liten utsträckning själva vänt sig till socialtjänsten och bett om hjälp i sin föräldraroll. Från 1980-talet har ansökningar om kontaktfamilj utgjort ett undantag. Ännu ovanligare har det varit att barn och ungdomar själva har tagit kontakt. Mycket tyder emellertid på att ansökningarnas andel av det totala antalet aktualiseringar har ökat i viss mån under de senaste decennierna2, vilket kan vara ett resultat av ett successivt större utbud av öppna insatser och attitydförändringar.

Det finns ingen nationell statistik om ”inflödet” till socialtjänsten och det innebär också att kunskapen om andelen ansökningar i förhållande till totala antalet aktualiseringar är begränsad. I ett antal regionala studier3 från 1990-talet varierade andelen ansökningar i berörda kommuner mellan 9 och 36 procent av det totala antalet aktualiserade barn. I en riksrepresentativ studie4 från början av 2000-talet var den genomsnittliga andelen ansökningar som avsåg barn upp till 12 år 23 procent och ansökningar som avsåg ungdomar 14 procent.

8.2.3. Uppmaning respektive skyldighet att anmäla

Allmän uppmaning att anmäla

Enligt 14 kap. 1 § första stycket SoL uppmanas allmänheten att anmäla missförhållanden för barn till socialnämnden. Uppmaningen avser också sådana myndigheter och yrkesverksamma som inte omfattas av anmälningsskyldigheten.

1 Socialstyrelsen 2006a, s. 30. 2 Socialstyrelsen 1998 s. 30; Sundell, K. m.fl. 2007, s. 103. 3 Sundell, K. m.fl. 2007, s. 103. 4 Wiklund, S. 2006.

Var och en som får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd bör anmäla detta till nämnden.

Anmälnings- och uppgiftsskyldighet

Skyldigheten för vissa myndigheter, enskilda verksamheter och yrkesverksamma att anmäla missförhållanden gäller barn under 18 år och regleras i 14 kap. 1 § andra stycket SoL.

Myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården, annan rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet, socialtjänsten och kriminalvården är skyldiga att genast anmäla om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan inneböra att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Detta gäller även dem som är anställda hos sådana myndigheter. Sådan anmälningsskyldighet gäller också dem som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som berör barn och ungdom eller annan yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område. För familjerådgivning gäller istället vad som sägs i tredje stycket.

I förarbeten uttalas att anmälnings- och uppgiftsskyldighet föreligger för myndigheter och befattningshavare som typiskt sett i sin verksamhet kommer i kontakt med barn och ungdomar och deras förhållanden på ett sådant sätt att de kan få indikationer om att barn och unga far illa. Anmälnings- och uppgiftsskyldigheten bryter sekretessen mellan myndigheter (14 kap. 1 § andra meningen SekrL5). Det integritetsskydd som sekretessen syftar till får ge vika till förmån för barns behov av skydd. Utgångspunkten för lagstiftaren har varit att så långt möjligt säkerställa att socialtjänsten får kännedom om när en ung människa far illa utan att för den skull försvåra för yrkesgrupper som har en särskild förtroendeställning till allmänheten. Därför omfattas inte exempelvis advokater och ideellt arbetande organisationer och deras tjänstemän, t.ex. BRIS och Rädda Barnen. Däremot omfattas läkare, psykologer m.fl., som är anställda i sådana ideella organisationer, när de utövar sitt yrke inom ramen för organisationens verksamhet.6 Kontaktpersoner, kontaktfamiljer och familjehemsföräldrar är endast anmälningsskyldiga om de har en fastare anknytning till socialtjänsten, exempelvis genom kontraktering

5 Enligt dess lydelse före den 30 juni 2009. 6Prop. 1996/97:124, s. 106 f.

som innebär att de har viss ersättning för att ha beredskap att kunna ta emot barn för placering7.

Anmälningsskyldigheten avser omständigheter, som antingen kan kopplas till barnets miljö eller barnets eget beteende.8 Även ”svårbedömda och obestyrkta uppgifter” ska anmälas om de tyder på att ett barn kan vara i ”behov av hjälp eller stöd” från nämndens sida. Anmälan gäller inte bara då socialnämnden kan behöva ingripa med tvångsåtgärder utan även i ett tidigare skede då stöd kan behöva erbjudas. Skyldigheten att anmäla är absolut i den meningen att den inte får bli föremål för övervägande av den anmälningsskyldige själv. 9

Det finns inga formella krav på hur anmälan ska göras. Anmälan kan vara skriftlig eller muntlig. Socialstyrelsen rekommenderar, bl.a. med hänvisning till flera JO-uttalande, att yrkesverksamma som är anmälningsskyldiga bör göra anmälan skriftligt, med hänsyn till de ingripande åtgärder som den kan medföra. En muntlig anmälan kan i efterhand bekräftas skriftligt.10 Den som är anmälningsskyldig kan inte göra en anonym anmälan. Däremot kan en myndighet ha som rutin att anmälan exempelvis alltid görs av en person i arbetsledande ställning. Det får dock inte fördröja anmälan som, enligt bestämmelsen, ska göras genast. Möjligheten att låta en arbetsledare göra anmälan fråntar inte heller den som är anmälningsskyldig ansvaret för att en anmälan görs.

En anmälan leder inte, som vid en ansökan, rutinmässigt till utredning och formellt beslut. Om en utredning har inletts har den som omfattas av anmälningsskyldigheten i 14 kap. 1 § andra stycket också en skyldighet, enligt fjärde stycket, att på begäran av socialnämnden lämna uppgifter som kan vara av betydelse för en pågående utredning om ett barns behov av skydd. Uppgiftsskyldigheten gäller även om någon annan har gjort anmälan eller om socialnämnden på eget initiativ har inlett en utredning. En anmälningsskyldig person, som känner till att det pågår en utredning, är skyldig att även utan uppmaning underrätta socialtjänsten om nytillkomna omständigheter som kan ha betydelse för nämndens bedömning. Skyldigheten gäller såväl muntliga uppgifter som skriftliga, t.ex. journalanteckningar. Enda begränsningen är att uppgifterna ska ha betydelse för den aktuella utredningen.11

7 Socialstyrelsen 2004, s. 26 f. 8 Socialstyrelsen 2004, s. 21 och 33 f. 9Prop. 1996/97:124, s 106 och 189; JO 1995/96, s. 247. 10 Socialstyrelsen 2004, s. 46, med ref. till bl.a. JO 1996/97, s. 268. 11 JO 1992/93, s. 341; JO 1993/94, s. 264; Socialstyrelsen 2004, s. 55 f.

Eftersom det kan vara svårt för socialtjänsten att veta vilka uppgifter den tillfrågade myndigheten har kan socialtjänsten med stöd av 11 kap. 2 § SoL lämna information om till vilket ändamål uppgifterna behövs. Enligt en dom12 från Kammarrätten i Sundsvall kan den myndighet som har skyldighet att lämna ut uppgifter bedöma vad som kan lämnas ut. I det aktuella fallet ansågs sjukvården ha fullgjort sin uppgiftsskyldighet genom att meddela socialnämnden att det inte fanns något i journalmaterialet som kunde utgöra underlag för en bedömning av patientens förmåga som förälder.

Anmälan när det gäller unga 18–19 år

Anmälnings- och uppgiftsskyldigheten gäller endast barn under 18 år. En utredning oberoende av samtycke får emellertid göras när det gäller unga i åldern 18–19 år, om det kan bli aktuellt att tillämpa LVU. Möjlighet att lämna ut sekretesskyddade uppgifter i samband med en sådan utredning förutsätter att myndigheten omfattas av den s.k. generalklausulen (14 kap. 3 § SekrL13). Denna klausul innebär att vissa myndigheter, t.ex. skolan (förutom skolhälsovården), polisen, försäkringskassan och arbetsförmedlingen, har möjlighet att lämna ut sekretesskyddad uppgift till andra myndigheter ”om det är uppenbart att intresset att lämna ut uppgiften har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda”. Generalklausulen får dock inte tillämpas inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten.

Begränsad anmälningsskyldighet för familjerådgivningen

De som är verksamma inom offentlig eller enskild familjerådgivning har en begränsad anmälningsskyldighet i tjänsten, enligt 14 kap. 1 § tredje stycket SoL.

De som är verksamma inom familjerådgivning är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om att ett barn utnyttjas sexuellt eller utsätts för fysisk eller psykisk misshandel i hemmet.

12 Kammarrättens i Sundsvalls dom 2008-06-23, mål nr 1137–08. 13 Enligt dess lydelse före den 30 juni 2009.

Skyldigheten att anmäla om familjerådgivningen i sin verksamhet får kännedom om att ett barn utnyttjas sexuellt eller utsätts för fysisk eller psykisk misshandel i hemmet åtföljs inte av någon uppgiftsskyldighet, enligt bestämmelsens fjärde stycke. I de fall föräldrarna har gemensam vårdnad men bor på olika håll avses med ”hemmet” båda föräldrarnas hem.

8.2.4. Socialtjänstens egna iakttagelser

Ytterligare ett sätt att uppmärksamma barn och ungdomar som riskerar att fara illa är genom socialtjänstens egna iakttagelser. Det kan exempelvis vara i samband med en utredning om vårdnad, boende och umgänge, i ett ärende som rör ekonomiskt bistånd eller inom ramen för en insats till en person med funktionsnedsättning. Verksamheter inom socialtjänsten har skyldighet att vidarebefordra uppgifter om barn och unga som är i behov av stöd eller skydd till den enhet som tar emot ansökningar och anmälningar rörande barn. Det rör sig i formell mening inte om någon anmälan, eftersom nämnden i princip inte kan anmäla till sig själv. I vissa kommuner har socialnämndens barn- och ungdomsvård organisatoriskt placerats inom en annan nämnd, t.ex. en skol- och barnomsorgsnämnd. Då gäller lagstadgad anmälningsskyldighet mellan nämnderna. Socialtjänsten har även anmälningsskyldighet till socialnämnden i en annan kommun och skyldighet att vidarebefordra uppgifter om missförhållanden till annan kommundelsnämnd eller distriktsnämnd.

8.2.5. Återkoppling till anmälare

När det gäller återkoppling till anmälaren krävs vårdnadshavarens samtycke för att den som har anmält ska kunna få information om vad anmälan leder till. Om vårdnadshavaren inte lämnar sitt samtycke kan socialtjänsten på grund av sin sekretess endast lämna en bekräftelse på att anmälan tagits emot och av vem.14 När det gäller barn från 12–13 år kan det vara aktuellt med samtycke från både barnet och vårdnadshavaren.15 När en utredning har inletts ger sekretessbestämmelserna (1 kap. 5 § SekrL16) visst utrymme för

14 SOSFS 2003:16; Socialstyrelsen 2004, s. 11. 15SOU 2001:72, s. 179. 16 Enligt dess lydelse före den 30 juni 2009.

återkoppling, genom reglerna i 11 kap. 2 § SoL, för att möjliggöra inhämtande av uppgifter till utredningen.

8.2.6. Sanktion vid underlåtenhet att anmäla

Det finns ingen särskild straffsanktion införd i SoL för den som inte fullgör sin anmälningsskyldighet enligt 14 kap. 1 § andra och tredje styckena i SoL. Däremot kan brottsbalkens bestämmelser om tjänstefel (20 kap. 1 § brottsbalken) tillämpas på anmälningsskyldiga som är anställda vid en myndighet. Bestämmelsen innebär att om någon med uppsåt eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning åsidosätter vad som gäller för uppgiften och gör det antingen genom en handling eller underlåtenhet kan han eller hon dömas till tjänstefel. Straffet för tjänstefel är böter eller fängelse i högst två år. Om gärningen är att anse som ringa ska det dock inte dömas till ansvar. En anmälningsskyldig som är statligt anställd kan vidare meddelas disciplinpåföljd enligt 14 § lagen (1994:260) om offentlig anställning, LOA. Det kan också finnas bestämmelser i kollektivavtal som gör det möjligt för arbetsgivaren att vidta disciplinåtgärder, exempelvis kollektivavtalet för kommunalt anställda, som omfattar kommunal förskola och skola. Yrkesutövare vid yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet kan inte ställas till ansvar för tjänstefel.

8.3. Kunskap om anmälningar

8.3.1. Låg anmälningsbenägenhet när det gäller förskolebarn

Av både svenska och utländska undersökningar framgår att det finns ett stort gap mellan det antal barn som misstänks fara illa och de som anmäls till socialtjänsten. Det gäller i synnerhet förskolebarn. Högst hälften av misstankarna anmäls.17

Det finns ingen säker metod att få veta hur många barn och unga som verkligen far illa. Den enda kända studie som brett har undersökt hur många barn som far illa, oberoende av om de blivit föremål för social barnavård eller inte, är brittisk18 och bygger på intervjuer med unga vuxna. Den metod som har använts i Sverige

17 Lagerberg, D. 1998; Lundén, K.. 2004; Sundell, K. m.fl. 2007, s. 85. 18 Sundell m.fl. 2007, s. 77.

för att uppskatta förekomsten av barn som far illa är undersökningar, där olika yrkesgrupper som arbetar med barn har tillfrågats om hur många de bedömer far illa. Enligt ett antal sådana, som genomfördes på 1990-talet, bedömdes ca tre procent av förskolebarnen fara illa19.

Studier visar samtidigt att det finns stora variationer i olika yrkesgruppers bedömningar av vilka barn som far illa. I en Göteborgsstudie undersöktes vilka barn BVC-sjuksköterskor och barnomsorgspersonal oroade sig för. Totalt sett bedömde personalen att mellan sju och tio procent av de barn man ansvarade för for illa, men det var bara mellan ett och fyra procent av barnen som båda yrkesgrupperna ansåg for illa. Barnomsorgspersonalen identifierade fler barn än vad BVC-sjuksköterskorna gjorde, vilket förklaras med skillnaderna i arbetsformer. BVC-sjuksköterskorna träffar ”sina” barn och föräldrar mer sällan, under kort tid och i mer avgränsade situationer. I en senare studie inom samma forskningsprojekt framkom att sex av nio BVC-sjuksköterskor i undersökningsgruppen uppgav att de fullgjort sin anmälningsskyldighet och 23 av 98 barnomsorgspersonal20 .

8.3.2. Antalet anmälningar ökar

Det finns ingen nationell statistik över anmälningar. Emellertid pågår ett arbete inom Socialstyrelsen för att utveckla den officiella statistiken när det gäller barn och unga.

Enligt en riksrepresentativ studie från år 2000 anmäls igenomsnitt ca tre procent inom åldersgruppen 0–12 år och ca sex procent inom åldersgruppen 13–17 år21 under ett år.

En majoritet av länsstyrelserna har sett en tydlig ökning av antalet anmälningar, vilket framgår av länsstyrelserna gemensamma rapport om granskningen av den sociala barn- och ungdomsvården 2006–2007.22 Länsstyrelsen i Västra Götaland har sammanställt uppgifter från länets kommuner sedan 1999. Antalet anmälningar har stadigt ökat i länet under denna period. Antalet anmälningar ökade med 25 procent under 2007 jämfört med samma mätperiod året innan. Länsstyrelsen pekar på flera tänkbara orsaker: att fler

19 Sundell, K. 1997; Sundell, K. & Colbiörnsen, M. 1999; Sundell, K. & Flodin, B. 1997. Sundell, K. & Colbiörnsen, M. 2000. 20 Lundén, K. 2004. 21 Wiklund, S. 2006. 22 Länsstyrelserna 2008.

barn och familjer har svårigheter, att kunskapen om anmälningsskyldigheten har ökat, att uppmärksamhet hos allmänheten har ökat och att statistiken blivit mer tillförlitlig. Det finns stora skillnader mellan kommunerna när det gäller inkomna anmälningar, antal barn som berörs samt i vilken utsträckning utredningar genomförs.23

Huvudparten av anmälningar kommer från professionella som omfattas av anmälningsplikt, främst från polisen och skolan, och gäller ungdomar. Anmälningarna från polisen är de som verkar öka mest. Antalet anmälningar som avser pojkar är något fler, men mycket tyder på att ökningen är störst när det gäller flickor. De vanligaste anmälningsorsakerna när det gäller mindre barn är brister i omsorgen och när det gäller ungdomar kriminalitet och skolrelaterade problem.24

8.3.3. En stor del av anmälningarna kommer från polisen

Polisens rapporter om att barn misstänks ha gjort sig skyldiga till brott utgör majoriteten av anmälningar till socialnämnden och är ökande, enligt de undersökningar som redovisas ovan. Jämfört med andra anmälningar är flertalet inte ”övervägda” utan skickas rutinmässigt till socialtjänsten. Polismyndigheterna har nämligen, förutom anmälningsskyldigheten, en mer allmän bestämmelse om uppgiftslämnande i 3 § polislagen.

I länsstyrelsernas samlade tillsyn framkom att polisens rapportering framförallt har ökat när det gäller barn som varit närvarande då det förekommit missbruk eller våld mellan närstående vuxna25. I det sammanhanget kan nämnas att socialnämnden har ett särskilt ansvar för att den som utsatts för brott och dennes närstående får det stöd och den hjälp han eller hon behöver.

Ett grundläggande mönster både i Sverige och internationellt är att ungdomsåren är den mest brottsintensiva perioden i livet. Pojkar är mer brottsaktiva än flickor. Den brottsliga aktiviteten är dock övergående för den stora majoriteten av ungdomar. Flertalet ungdomar som begår brott har gjort det vid något enstaka tillfälle, medan en mindre andel har begått många brott.

23 Länsstyrelsen i Västra Götalands län 2007. 24 Länsstyrelsen i Västra Götaland 2007; Kaunitz, C. m.fl. 2004; Cocozza, M. 2003; Wiklund, S. 2006. 25 Länsstyrelserna 2008.

Ungdomsbrottsligheten, inklusive våldsbrott, har inte ökat de senaste decennierna utan ligger på en relativt stabil nivå. Det finns en förhållandevis liten grupp som tidigt börjar begå brott och som fortsätter med detta genom ungdomsåren och in i vuxen ålder, dvs. utvecklar en kriminell livsstil.26 Riskfaktorer för barns ogynnsamma utveckling uppges bland annat vara tidig upprepad kriminalitet. Framförallt finns en risk när denna kombineras med bråkighet och aggressivitet samt svaga föräldrar.27

Flertalet studier om anmälningar till socialtjänsten från polisen har intresserat sig för de som rör barn under femton år, dvs. som inte är straffmyndiga. I en aktuell rapport från Brå28 om socialtjänstens och polisens åtgärder konstaterades att när barn under 15 år polisanmäls för mindre allvarliga brott kallades de ofta inte till något samtal vare sig hos polis eller socialtjänst. Endast en av tio anmälningar ledde till polisförhör. Det stora flertalet av de barn som polisanmäldes för grövre brott blev däremot i princip alltid kallade till socialtjänsten. Brå anser att ansvaret för barn under 15 år som begår brott tydligare bör ligga på socialtjänsten och att alla eller en större andel av de anmälda barnen ska få en samhällelig markering. Brå menar att det behövs avtal mellan de olika myndigheterna om övergripande samverkan för att resurserna ska användas optimalt och ungdomsbrottsligheten motarbetas.

8.3.4. Mottagandet av anmälningar

Inom ramen för länsstyrelsernas granskning av den sociala barn- och ungdomsvården 2006–2007 har hanteringen av s.k. barnavårdsanmälningar granskats i ett urval av länens kommuner. Urvalet av kommuner har gjorts från olika utgångspunkter. Av den gemensamma rapporten framgår att rutinerna för mottagandet av anmälningar fungerar väl i flertalet av de granskade kommunerna men att kvaliteten på dokumentationen av muntliga anmälningar är skiftande. Det finns kompetent personal som tar emot skrivelser omgående och socialsekreterare som är avdelade för att ta emot telefonsamtal under kontorstid. De större kommunerna har personal i jour eller beredskap på obekväma tider. Särskilda mottagningsgrupper har inrättats, framförallt i de större kommunerna. Deras

26 Brå 2000, s. 19; Brå 2006, s. 20. 27 Kaunitz, C. m.fl. 2004. 28 Brå 2008.

huvudsakliga uppgift är att ta emot anmälningar och göra bedömningar om utredning ska inledas eller inte.29

Vikten av att det finns en möjlighet att konsultera socialtjänsten inför en anmälan har tagits upp i tidigare utredningar och förarbeten.30 Det kan vara svårt att veta när det är relevant att göra anmälan. Många kommuner erbjuder därför möjlighet till konsultation, dvs. kontakt för att diskutera sina iakttagelser utan att barnets identitet avslöjas.

När det gäller misstanke om misshandel eller sexuella övergrepp finns en lång tradition i många kommuner med s.k. samrådsgrupper,31 där socialtjänsten i samband med en anmälan kan konsultera rättsväsendet och hälso- och sjukvården. Antingen kan ett ärende diskuteras avidentifierat eller, då samrådet resulterar i en polisanmälan och viss information kan utbytas, tas upp för planering och arbetsfördelning.

8.4. Olika aspekter på anmälningsskyldigheten

8.4.1. Begreppen skydd och stöd

I bestämmelsen om uppmaning respektive skyldighet att anmäla till socialnämnden talas enbart om skydd medan det i bestämmelsen om nämndens skyldighet att utreda talas om skydd eller stöd. Sannolikt syftar den sistnämnda formuleringen på att utredningar även genomförs vid ansökningar.

Det finns ingen lagreglerad definition av begreppen skydd och stöd och de förklaras inte heller närmare i förarbetena. Av senare förarbeten och JO-uttalanden framgår att anmälan ska göras i ett tidigt skede när någon misstänker missförhållanden för barn och ungdomar. Som tidigare nämnts ska även uppgifter som är svårbedömda och obestyrkta anmälas, om de tyder på att ett barn behöver stöd eller hjälp från samhällets sida.32

Kommittén mot barnmisshandel föreslog att skydd skulle ersättas med skydd och stöd för att tydliggöra att samhället måste ha en högre ambitionsnivå än att endast uppmärksamma de barn och unga som behöver skydd. Syftet var inte att utvidga

29 Länsstyrelserna 2008, s. 24 f. 30SOU 2001:72; Prop. 1996/97:124, s. 106. 31 Rikspolisstyrelsen m. fl. 2008, s. 35; Socialstyrelsen 2000a. 32Prop. 1989/90:28, s. 131 f; SOU 2001:72, s. 169. Prop. 1996/97:124, s. 106; JO 1995/96, s. 247.

tillämpningsområdet, utan slå fast vad som redan gällde, enligt förarbetena. Man menade att en ökad fokusering på stöd borde öka möjligheterna att få till stånd en god samverkan kring familjen. Ordvalet skydd och stöd ansågs också vara lämpligare med hänsyn till att anmälningsskyldigheten även gäller äldre barn. Förslaget ledde inte till lagstiftning.33

Lagerberg har på Barnskyddsutredningens uppdrag analyserat begreppen skydd och stöd, vilket redovisas i bilaga till betänkandet. Hon menar sammanfattningsvis att gränsen mellan skydd och stöd inte är skarp och det rör sig inte om några absoluta skillnader. ”Stöd är frivilligt, men kan innehålla inslag av tvång och auktoritet. Skydd har ett större inslag av tvång, men kan också vara frivilligt.” Det går inte att säga exakt hur allvarlig en situation ska vara för att motivera skydd snarare än stöd. Även stödinsatser kan vara mycket ingripande. En och samma insats kan ibland innebära skydd ibland stöd. Begreppen kan inte heller inordnas entydigt i något av begreppsparen fara illa – riskera att fara illa, riskfaktorer – skyddsfaktorer, förebyggande – indikerade åtgärder eller åtgärder med stöd av LVU – insatser med stöd av SoL.34

8.4.2. Skyndsamhetskravet

Frågan om hur länge verksamheter för barn och ungdomar kan dröja med en anmälan eftersom de själva ger behandling eller annan hjälp, har berörts i tidigare utredningar. Att barnet är i tonåren har bl.a. ansetts kunna vara ett skäl för att tänja på skyndsamhetskravet. Det har också framförts att vissa verksamheter, t.ex. barn- och ungdomspsykiatrin, inte skulle behöva anmäla genast och därmed riskera att tappa förtroendet från barn och föräldrar och äventyra ett pågående behandlingsarbete. Tidigare utredningar har konstaterat att den exakta tidpunkten för när anmälningsskyldigheten inträder måste bedömas utifrån omständigheterna i varje enskilt fall. Vidare har riskerna med att dröja med anmälan lyfts fram, eftersom det bara är socialtjänsten som har förutsättningar att skaffa sig en helhetsbild genom information från flera håll. Det har därför inte ansetts finnas skäl att göra undantag från skyndsamhetskravet för någon verksamhet.35

33SOU 2001:72, s. 169. 34 Lagerberg, D. 2009, i bilaga till betänkandet. 35SOU 1994:139, s. 476; SOU 2001:72 s. 170 f.

8.4.3. Berörda barns och föräldrars upplevelser

Kunskapen om hur föräldrar och barn upplever en anmälningssituation är mycket begränsad. I synnerhet gäller det barns upplevelser. Det ligger i sakens natur att reaktionen varierar från person till person och beroende på vad saken gäller. En anmälan som rör en faktisk händelse, t.ex. att ett barn begått en kriminell handling, är i regel mindre hotfull än en anmälan som innebär ett ifrågasättande av föräldrars sätt att fungera i sin roll som föräldrar. Det är allmänt känt att föräldrar kan reagera kraftigt om anmälan rör påstådda brister i hemförhållandena. Föräldrarna kan avvisa kontakt, utebli från avtalade möten och i undantagsfall uppträda hotfullt. Endast ett fåtal anmälningar rör så allvarliga missförhållanden att ett tvångsomhändertagande skulle kunna bli aktuellt, men rädslan och känslan av förlust av kontroll kan ändå dominera och medföra att information inte når fram. Föräldrar och även äldre barn kan uppleva anmälan som en kränkning och denna upplevelse måste mötas och hanteras med respekt och varsamhet för att den så långt möjligt inte ska påverka den eventuella utredningsprocessen negativt. Den inledande kontakten betyder mycket för hur samarbetet utvecklas vidare och för möjligheten att få barn och föräldrar delaktiga.36

8.4.4. Psykologiska hinder för att göra anmälan

Det har framförts till utredningen att svårigheten att fullgöra anmälningsskyldigheten mindre anses bero på lagstiftningen och mer på andra komplexa orsaker. Anmälan är ofta ett uttryck för starkt engagemang. Samtidigt finns många gånger en osäkerhet vilket gör att anmälaren söker ett nära samarbete med socialtjänsten och vill få bekräftat att den anmälan som görs är ”riktig”. Benägenheten att anmäla påverkas vidare av att anmälan i vissa fall inte utreds och att barnets situation inte förbättras trots anmälan. Socialtjänsten uppfattas alltför osynlig och det finns också en brist på kunskap hos de anmälningsskyldiga om vad socialtjänstens arbete innebär. Det framförs vidare att rutinerna i de

36 Socialstyrelsen 2006a, s. 50.

anmälningsskyldiga verksamheterna ofta brister, att det sällan finns handlingsplaner och att stödet från ledningen ofta saknas.37

Lagerberg38 menar, med stöd av sin forskning, att det inte finns någon konsensus om anmälningsskyldighetens innebörd. Det finns orsaker för att inte anmäla som beror på okunnighet och brist på rutiner och det finns orsaker att inte anmäla som är mer rimliga. Hon framför, utifrån ett antal fallbeskrivningar, att det kan vara psykologiskt närmast omöjligt att anmäla en familj som man bara har en vag oro för, utan att kunna peka på något konkret. I praktiken är det också mycket svårt att helt avstå från att göra en egen bedömning av situationen, innan man anmäler. De farhågor man kan ha, enligt Lagerberg, för att familjen skall göra sig oåtkomlig om anmälan görs kan ibland vara helt realistiska.

8.4.5. Behovet av återkoppling

Bristen på återkoppling är något som ofta förs fram som problem i samband med anmälningsskyldigheten. Kommittén mot barnmisshandel hänvisade exempelvis till olika undersökningar och synpunkter som framförts att benägenheten att anmäla påverkas av om anmälaren får någon återkoppling. Det gäller både yrkesverksamma och privatpersoner. Kommittén menade att det kan vara frustrerande för den som har anmält att inte få veta vad anmälan leder till. Vidare ansåg man att det inte alltid är förenligt med barnets bästa att vårdnadshavaren med stöd av sekretesslagstiftningen kan förhindra att information lämnas ut. Anmälaren skulle kunna stödja barnet bättre om denne hade viss insyn i socialtjänstens arbete med familjen. Kommittén föreslog inga förändringar, men framförde sina synpunkter i en skrivelse till Offentlighets- och Sekretesskommittén, som vid den tiden arbetade med en översyn av sekretesslagen.39

Det finns mycket lite kunskap om privatpersoner som anmälare. I en FoU-rapport40 har tio kvinnor, som anmält misstanke om att barn far illa intervjuats. Samtliga dessa anmälningar bedömdes som allvarliga. Enligt rapporten finns det mycket likheter i förhållande

37 Uppgifter från Olsson, S., utifrån synpunkter som framkommit vid ett stort antal utbildningar om anmälningsskyldigheten m.m. och som bl.a. framgår av dokument utgivet av Stockholm stad, Socialtjänstförvaltningen Precens, 2003. 38 Lagerberg, D. 1998, s. 247 f.; Lagerberg, D. 2009, i bilaga till betänkandet. 39SOU 2001:72, s. 177 f. 40 Hägg, M-L. 2001.

till professionella anmälares upplevelser, som framkommit i andra undersökningar. Kvinnorna övervägde länge, försökte hjälpa familjen och diskuterade med andra, innan en anmälan gjordes. Samtliga intervjuade ville hjälpa familjen och alla ville på något sätt ha feedback på anmälan från socialtjänsten. ”Man skulle i alla fall vilja veta om det är bra att man gjort en anmälan.” Alla tyckte att ett sammanträffande mellan anmälaren, familjen och socialtjänsten skulle ha varit bra. Fyra fick förslaget, men bara ett sådant samtal kunde genomföras. Vissa kvinnor efterfrågade stöd för egen del, eftersom anmälan i flera fall hade inneburit en psykisk påfrestning. I ett fall hade anmälaren blivit allvarligt hotad, vilket ledde till en rättegång och en mycket pressad situation.

8.4.6. Forskares syn anmälningsskyldigheten

Kaunitz m.fl.41 reflekterar, utifrån en studie i Stockholm, över om den starka och omfattande anmälningsskyldigheten, tillsammans med socialtjänstens skyldighet att inleda utredning, kan medföra etiska, psykologiska och resursmässiga konsekvenser. Den etiska konsekvensen är att barn och familjer kan utsättas för utredningar, som de egentligen inte borde beröras av och att utredningen i sig kan vara obefogat integritetskränkande. En psykologisk konsekvens av den låga andelen insatser, som anmälningarna leder fram till, är att den kan minska förtroendet för socialtjänsten. Den som oroar sig för att ett barn far illa avstår kanske från att göra anmälan, om erfarenheten säger att en anmälan långt ifrån alltid leder till den insats anmälaren anser nödvändig. Situationen innebär också resursmässiga konsekvenser, eftersom en stor del av socialtjänstens arbete med nödvändighet läggs ner på att utreda barns livssituation, vilket kan leda till att preventiva och behandlande insatser av resursskäl får stå tillbaka.

Wiklund42 menar, utifrån en riksrepresentativ studie om anmälningar, att tröskeln till barn- och ungdomsvården är lägre i Sverige jämfört med exempelvis länder som USA och Storbritannien. Han menar att den svenska policyn om tidig samhällsrespons kan äventyra integriteten för berörda familjer och att det också finns

41 Kaunitz, C. m.fl. 2004, s. 51 f. Avser en FoU-studie i Stockholm stad om ansökningar, utredningar och insatser under första kvartalen under åren 2002, 2003 och 2004. 42 Wiklund, S. 2006.

också en påfallande risk att samhället intervenerar med insatser utan säkra kunskaper om att dessa behövs eller har effekt.

Även andra forskare är kritiska till anmälningsskyldigheten, men utifrån olika utgångspunkter. Cocozza ifrågasätter, utifrån sin studie av inkomna anmälningar i en kommun, hur ett system fungerar där 68 procent av anmälningarna ”faller ur”, dvs. antingen inte utreds eller inte resulterar i någon insats.43

Uppskattningsvis följer av olika studier att ca en tredjedel av anmälningarna inte utreds, men de lokala variationerna är mycket stora. Ungefär hälften av de barn som utreds får insatser. Det är en vanlig diskussionsfråga bland forskare om det sker en över- eller underrapportering av barn som far illa. Det kan sägas förekomma en underrapportering från dem som är skyldiga att rapportera misstankar om barn som far illa, men en överrapportering i betydelsen misstankar som inte leder till insatser.44

8.4.7. Jämförelse med andra länder

Vissa länder har lagstadgad skyldighet för vissa grupper av yrkesverksamma att anmäla misstanke om att barn far illa, medan andra inte har det. Av nio länder som har jämförts i en studie45 har fem lagstadgad anmälningsskyldighet: USA (representerat av Kalifornien), Canada Danmark, Finland och Sverige. Däremot har inte England, Belgien, Nederländerna och Tyskland någon obligatorisk anmälningsplikt. Anmälningsskyldigheten har inte något samband med huruvida länderna anses ha ett s.k. familjestödorienterat barnavårdssystem (de nordiska länderna, Belgien, Nederländerna och Tyskland) eller ett barnskyddsorienterat system (USA, Canada och England). Obligatorisk anmälningsskyldighet tycks inte heller spela någon avgörande roll när det gäller andel barn som får stöd. Det visar en australisk studie46 där en delstat med och en utan obligatorisk anmälningsskyldighet jämfördes. I studien visade det sig vara små skillnader mellan staterna när det gäller antalet barn som fick samhällets stöd. Däremot var det väsentligt fler barn som aktualiserades för en barnavårdsutredning i delstaten med obligatorisk anmälningsskyldighet.

43 Cocozza, M. 2003 och 2007. 44 Sundell, K. m.fl. 2007, s. 12. 45 Gilbert, N. 1997 (red), s. 234 f. 46 Sundell, K. m.fl. 2007, s. 192.

Nödvändigheten av anmälningsskyldighet i Canada och USA förklaras med att den generella omsorgen om barn och det lokala sociala stödet kring familjer är mindre utvecklat och att mindre myndighetssamverkan förekommer. Det anses inte förklara behovet av anmälningsskyldighet i de nordiska länderna. I England har obligatorisk anmälningsskyldighet avvisats eftersom man anser sig ha väl uppbyggda kontaktnät mellan den lokala hälsovården, inklusive skolhälsovården, och socialtjänsten samt ett professionellt ansvarstagande för utsatta barn. Motsvarande anses gälla som förklaring i Belgien, Nederländerna och Tyskland, nämligen att barn är under kontinuerlig uppsikt av professionella inom barnhälsovård, daghem och skolor osv.47

I motsats till Sverige registrerar flera andra länder uppgifter om antalet anmälningar. Andelen anmälningar har ökat dramatiskt i vissa länder under 1980- och 1990-talet. Det finns ingen säker förklaring till den kraftiga ökningen, men några tänkbara orsaker är att definitionen av barn som far illa har vidgats, att perspektivet har förändrats i riktning mot ett tydligare skyddsfokus och att den sociala barnavården i de aktuella länderna har tillförts mer resurser. I Nederländerna, där ökningen varit exceptionell, förklaras den av nationella kampanjer till allmänheten och professionella om vikten av att anmäla. Antalet anmälningar varierar mellan 3–70 per 1 000 barn, där Belgien har minst och USA (Kalifornien) flest antal anmälningar. Siffrorna är inte helt jämförbara, eftersom länderna har olika socialpolitiska system. Målgruppen varierar också åldersmässigt mellan olika länder. Vanligtvis är målgruppen för barn- och ungdomsvården barn under 18 år. Men exempelvis i Tyskland omfattas barn till och med 15 år och i Storbritannien till och med 16 år. En annan skillnad är att i många länder, exempelvis i USA och England, vidtas åtgärder när det gäller ungdomar med allvarligare beteendeproblem inom det juridiska systemet.48

8.5. Sanktioner och tillsyn

Som framgått av gällande bestämmelser finns det inte någon särskild lagregel om straffansvar för en anmälningsskyldig person som åsidosatt sin skyldighet. Brottsbalkens bestämmelse om tjänstefel är dock tillämplig om någon med uppsåt eller av

47 Gilbert, N. 1997 (red), s. 234 f. 48 Sundell, K. m.fl. 2007, s. 88.

oaktsamhet vid myndighetsutövning åsidosätter vad som gäller för uppgiften och gör det antingen genom en handling eller genom underlåtenhet. I vissa fall kan disciplinpåföljd enligt LOA eller kollektivavtal komma ifråga. Yrkesföreträdare inom enskild verksamhet, t.ex. enskilda skolor, omfattas dock inte av någon bestämmelse om tjänstefel.

Frågan om sanktioner när anmälningsskyldigheten inte har iakttagits har diskuterats i tidigare utredningar. Kommittén mot barnmisshandel föreslog att frågan om straffansvar för yrkesverksamma i enskilda verksamheter skulle utredas i särskild ordning. Samtidigt var Kommittén av den principiella uppfattningen att straffrättsliga åtgärder eller andra sanktioner inte är ändamålsenliga för att öka efterlevnaden av anmälningsskyldigheten. Förutom svårigheten att bedöma om en anmälan borde ha gjorts i det enskilda fallet menade man att sanktionsmöjligheter kunde bidra till snabba anmälningar för säkerhets skull, vilket inte ansågs gagna barnet. Kommittén framhöll vikten av att tillsynsmyndigheterna uppmärksammar frågor som rör barn som far illa i sin tillsyn. Frågan borde också bevakas i de avtal som ingås mellan berörda myndigheter och de enskilda verksamheterna.49 Regeringens uppfattning i den aktuella propositionen50 låg i linje med Kommittén mot barnmisshandels utredning i frågan.

Socialstyrelsen fick år 2007 regeringens uppdrag att påtala vikten av att berörda tillsynsmyndigheter uppmärksammar och följer upp hur verksamheter med anmälningsskyldighet kan bli bättre på att upptäcka och anmäla misstanke om barnmisshandel. Uppdraget redovisades i januari 200851. Socialstyrelsen bedömde att det fanns ett stort intresse för att lyfta fram barnperspektivet i tillsynen och konstaterade att det inom många myndigheter pågår arbete att ta fram material som kan underlätta för anmälningsskyldiga att göra anmälan, exempelvis en blankett för anmälan.

Barnskyddsutredningen har tillfrågat Skolinspektionen hur myndigheten ser på möjligheten att utöva tillsyn över förskoleverksamhetens, skolans och skolbarnsomsorgens efterlevnad av anmälningsskyldigheten till socialnämnden. Skolinspektionen har i sitt svar framfört att anmälningsskyldigheten faller utanför Skolinspektionens tillsynsansvar när det gäller frågan om en anmälan gjorts på riktiga grunder och om en underlåtenhet att anmäla varit

49SOU 2001:72, s. 188. 50Prop. 2002/03:53. 51 Socialstyrelsen 2008g.

befogad i ett enskilt fall. Med hänsyn till att syftet med att föra in en hänvisning till bestämmelsen om anmälningsskyldighet i Skollagen var att öka antalet anmälningar, menar Skolinspektionen att det finns en uppenbar risk att ett tillsynsansvar skulle få motsatt verkan. Dessutom anser sig Skolinspektionen sakna kompetens för att göra sådana bedömningar. Tillsyn över anmälningsskyldigheten är däremot möjlig på strukturell nivå. Förutom att undersöka att rutinerna enligt Socialstyrelsens allmänna råd följs skulle en sådan tillsyn kunna omfatta hur anmälningsskyldigheten efterlevs på ett generellt plan. Som exempel nämns om en skola systematiskt undviker att göra anmälningar eller tvärtom använder anmälningar som en form av repressalie och därmed missbrukar anmälningsplikten för syften som inte omfattas av anmälningsbestämmelsen. Avslutningsvis hänvisar Skolinspektionen till att tillsynen över anmälningsskyldigheten omfattas av ett utvecklingsarbete som pågår inom myndigheten om den framtida tillsynens utformning.52

Motsvarande fråga har ställts till Socialstyrelsens tillsynsavdelning när det gäller kontrollen av hälso- och sjukvårdens efterlevnad av anmälningsskyldigheten. Av svaret framgår att underlåtenhet att göra anmälan numera inte tas upp till prövning i Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd. Socialstyrelsen hänvisar till en dom från Regeringsrätten där 4 § disciplinföljdslagen (numera 5 kap. 3 § LYHS) inte ansågs tillämplig ifråga om försummelse att fullgöra anmälningsskyldigheten till socialnämnden. Inom ramen för sin tillsyn kan dock Socialstyrelsen se till att verksamheter har rutiner för anmälningsskyldigheten och påtala brister i rutinerna.53 Enligt Socialstyrelsens föreskrifter om ledningssystem för kvalitet och patientsäkerhet i hälso- och sjukvården ska nämligen ledningssystemet säkerställa att det finns rutiner för att anmäla till myndigheter i enlighet med gällande författningar.54

8.6. Socialtjänstens ansvar när en familj flyttar

Den nämnd som har inlett en utredning till ett barns skydd eller stöd är skyldig att slutföra den och fatta beslut i ärendet även om barnet byter vistelsekommun (11 kap. 4 § första stycket SoL). Om socialtjänsten har en pågående kontakt eller har information som

52 Promemoria 2009-04-08 från Skolinspektionen. 53 Skriftligt svar 2009-04-28 från Socialstyrelsens tillsynsavdelning. 54 SOSFS 2005:12.

gör att det uppstår oro för ett barn i samband med att familjen flyttar till en ny kommun kan det bli aktuellt att låta insatsen pågå ytterligare en tid, begära överflyttning av pågående insatser eller anmäla till den nya kommunen enligt 14 kap. 1 § SoL.

Om det finns en pågående frivillig insats, som vårdnadshavaren önskar ska fortsätta och det är praktisk möjligt på grund av avståndet, kan insatsen kvarstå så länge det behövs eller tills den nya kommunen tar över. Är beslutet däremot tidsbegränsat och upphör efter viss tid ska socialtjänsten informera om möjligheten att söka fortsatt bistånd i den nya kommunen. Socialtjänsten kan också behöva erbjuda sig att hjälpa till med denna kontakt.55

Vistelseutredningen56 har föreslagit att en kommun som har beviljat stöd- och hjälpinsatser, som avser ett barn eller en person med missbruksproblem, får besluta om ytterligare insatser, även om den enskilde inte längre vistas i kommunen. Den föreslagna bestämmelsen förutsätter inte att de av kommunen beviljade stöd- och hjälpinsatserna fortfarande ska pågå. Bestämmelsen uppges kunna bli aktuell t.ex. om en tonåring rymmer hemifrån och har behov av insatser från socialtjänsten i sin hemkommun. Vidare skulle bestämmelsen, enligt Vistelseutredningen, kunna fylla en viktig funktion om det finns anledning att vidta tvångsåtgärder enligt LVU. Förslaget är under beredning inom Regeringskansliet.

En begäran om överflyttning av ett ärende ska göras, enligt 16 kap. 1 § SoL andra stycket, om den som berörs av ärendet har starkast anknytning till den andra kommunen. Hänsyn ska tas till den enskildes önskemål, varaktigheten i hjälpbehovet och vad som utifrån omständigheterna i övrigt framstår som lämpligast. Om berörda kommuner inte kan komma överens får den kommun, där frågan om överflyttning kommit upp, ansöka om överflyttning av ärendet hos den länsstyrelse, där den andra kommunen är belägen (tredje stycket i samma bestämmelse). Länsstyrelsens beslut kan överklagas till länsrätten.57

Om vårdnadshavaren, i samband med flyttning till annan kommun, vill avsluta den frivilliga insatsen, trots att socialtjänsten anser att behovet för barnet kvarstår, måste insatsen upphöra. I den situationen får socialtjänsten istället försöka motivera familjen för kontakt med den nya kommunens socialtjänst. Om det inte lyckas återstår för socialtjänsten att göra en bedömning av om

55 Socialstyrelsen 2006a, s. 157 f.S 56SOU 2009:38. 57 Socialstyrelsen 2006a.

anmälningsskyldigheten ska tillämpas.58 Socialnämnden har nämligen anmälningsskyldighet till socialnämnden i en annan kommun enligt 14 kap. 1 § SoL, vid kännedom om missförhållanden för barn, på samma grunder som andra anmälningsskyldiga. Enligt uppgifter till Barnskyddsutredningen kan det vara så att kunskap i vissa fall saknas hos nämnden om att sekretessbrytande anmälningsskyldighet gäller i en situation där en familj flyttar och det finns oro för barnets situation.

8.7. Utredningens överväganden och förslag

8.7.1. Inledande överväganden

Med rubriken på kapitlet – att uppmärksamma barn och ungdomar i behov av stöd och skydd – har utredningen velat bredda perspektivet till att inte bara handla om anmälningsskyldigheten utan även andra sätt att nå barn och ungdomar. Anmälningsskyldigheten utformades i en tid, då lagstiftningen framförallt präglades av en kontroll och efterhand skydd, men mindre utifrån ett stödjande perspektiv. Det generella skyddsnätet var outvecklat jämfört med i dag och socialtjänsten förfogade över mycket begränsade insatser för stöd och behandling. Ett långsiktigt mål bör därför vara att anmälningarna ska minska till följd av ett väl uppbyggt förebyggande arbete och tillräcklig kunskap bland barn och föräldrar om möjligheten att vid behov och med förtroende ansöka om biståndsprövade insatser. Det kräver en medveten strategi och ett offensivt och utåtriktat arbete, där samverkan med basverksamheterna spelar en viktig roll.

I direktiven ställs frågan om det är möjligt och rimligt att anmälningsskyldigheten begränsas till att enbart gälla i de situationer när det finns en påtaglig risk att barnets hälsa och utveckling skadas. Utredningen menar att det i princip är en rimlig tanke, men att en snävare anmälningsskyldighet skulle kräva en mer långtgående reform för att inte resultera i en lägre ambitionsnivå jämfört med i dag. Basverksamheterna skulle behöva förstärkas och ges ett tydligare lagstadgat ansvar för att tillgodose stödbehov hos barn, ungdomar och familjer. Strukturerna för samverkan på olika nivåer skulle behöva bli mer likvärdiga i landet. Det går utöver mandatet för denna utredning. Trots en positiv utveckling när det gäller

58 JO 1997/98, s. 331.

förebyggande arbete påtalas i många sammanhang att behovet av lättillgängligt stöd fortfarande är otillräckligt tillgodosett. Ett problem i sammanhanget kan vara att ansvarsfördelningen för det förebyggande arbetet är oklar och att det inte uppfattas vara en primär uppgift för något samhällsorgan.

Även vid en utveckling med denna riktning är det rimligt att anta att anmälningsskyldigheten behövs för att socialtjänsten ska kunna nå de barn, ungdomar och familjer som är i allra störst behov av insatser, men av olika skäl inte själva söker hjälp eller drar sig undan. På kort sikt är det snarast angeläget att vissa anmälningar ökar. Olika studier visar nämligen att många barn, särskilt förskolebarn, som bedöms fara illa av olika anledningar aldrig anmäls till socialnämnden. En slutsats från forskare är att det både kan sägas förekomma en underrapportering från dem som är skyldiga att rapportera misstankar om barn som far illa, och en överrapportering i betydelsen misstankar som inte leder till insatser. Flera förklaringar kan finnas till att många anmälningar inte utreds och det går inte att med nuvarande kunskapsunderlag påstå vare sig att det skulle röra sig en stor del obefogade anmälningar eller tyda på att kommunerna generellt sett inte tar anmälningarna på tillräckligt stort allvar. Utredningen är av uppfattningen att det är mycket angeläget att öka kunskapen om anmälningarnas karaktär och vad de resulterar i.

En del av svårigheterna med anmälningsskyldigheten, både i diskussionen och i det praktiska hanterandet, har sin grund i spännvidden när det gäller arten och graden av de missförhållanden som förväntas uppmärksammas. Ett litet barns utsatthet i hemmet, som till stor del är dold för omvärlden, skiljer sig avsevärt från en tonårings beteendeproblem, som ofta är tydliga i sina uttryck. Utredningen förordar en tydligare formulering av anmälningsbestämmelsen men anser samtidigt att det skulle vara orimligt att ange bestämda kriterier på när ett barn ska anses fara illa. Om diskrepansen är stor mellan anmälarens och socialtjänstens uppfattning om vilka situationer som kräver ett agerande från socialtjänstens sida motiverar det emellertid åtgärder för en ökad samsyn. En sådan samsyn är ett av syftena med de lokala strategier för samverkan som förordas i den nationella strategin för samverkan kring barn som far illa eller riskerar att fara illa, som tidigare har berörts. Utredningen menar att åtgärder för en ökad samsyn och rutiner kring anmälningsförfarandet bör vara ett av de

viktigaste områdena att behandla i de överenskommelser om samverkan som har föreslagits i det föregående.

Utredningen föreslår en förändrad formulering av den allmänna uppmaningen att anmäla och anmälningsskyldigheten samt vissa andra förändringar för att underlätta anmälningar och göra dem mer ändamålsenliga. Förändringarna framgår av det följande.

8.7.2. Anmälan ska göras då barn misstänks fara illa

Utredningens bedömning: Anmälningsuppmaningen och

anmälningsskyldigheten bör utgå ifrån anmälarens egna iakttagelser och oro för barnet istället för socialnämndens förväntade agerande till ett barns skydd.

Utredningens förslag: Allmänheten bör anmäla till socialnämnden

om de får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa. Anmälningsskyldiga ska genast anmäla om de i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa. Ett barn kan fara illa på grund av sin hemsituation eller på grund av sitt eget beteende eller sociala situation i övrigt. Syftet med förslaget till ny formulering av bestämmelsen i LBU är varken att utöka eller avgränsa den grupp av barn och ungdomar som i dag förväntas anmälas till socialtjänsten.

Såväl uppmaningen som skyldigheten att anmäla hänför sig i dagens bestämmelse till ”kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd”. Anmälaren förutsätts därmed ha kännedom om nämndens ansvar och förväntade bedömning i den konkreta situationen. När det gäller uttrycket ”ett barns skydd” kan konstateras att det finns en bred uppslutning i samhället kring nödvändigheten att anmäla, då barn och unga behöver skydd mot övergrepp och vanvård i hemmet eller behöver skyddas till följd av sitt beteende. Den vida tolkning som förarbeten och JO-uttalanden förespråkar, nämligen att anmälningar ska göras i ett tidigt skede och även kan syfta till erbjudanden om stöd, har däremot kommit att innebära stor osäkerhet om var gränsen går för anmälningsskyldigheten. Skydd antyder att tvångsomhändertagande skulle kunna komma ifråga medan stöd har kommit att förknippas med enbart frivilliga insatser. Det finns dock ingen skarp gräns mellan begreppen.

Utredningen har övervägt att föreslå en mer bokstavlig tolkning av lagbestämmelsen, dvs. begränsa anmälan till situationer där det kan finnas behov av skydd, men har kommit fram till att det är angeläget att även barn och ungdomar som inte har något omedelbart behov av skydd uppmärksammas av socialtjänsten. Däremot anses det orimligt att alla barn med stödbehov ska anmälas. Att föra in begreppet stöd i bestämmelsen har således inte ansetts vara lämpligt, eftersom det är ett alltför vagt begrepp.

Utredningen föreslår att ”något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd” ersätts med ”misstänker att ett barn far illa” för att tydliggöra när anmälan ska göras. Vad som innefattas i begreppet ”far illa” varierar av naturliga skäl beroende på barnets ålder och förhållanden i övrigt. Den avsedda formuleringen är inte avsedd att begränsa eller utvidga den grupp som hittills har omfattats av anmälningsbestämmelsen.

8.7.3. Anmälningsskyldiga ska ha rätt att påkalla ett möte med socialtjänsten

Utredningens bedömning: Formerna för hur barn och ungdomar

uppmärksammas har stor betydelse för hur ett stöderbjudande tas emot. Det är viktigt att bättre ta tillvara det engagemang och den kompetens, som ofta finns hos anmälaren och dennes verksamhet.

Utredningens förslag: I samband med att en anmälan görs av en

anmälningsskyldig verksamhet eller yrkesverksam i sådan verksamhet ska ett möte med socialtjänsten kunna påkallas. Socialtjänsten ska se till att mötet kan komma till stånd och kalla barnet, vårdnadshavaren och den som har gjort anmälan, om det inte med hänsyn till barnets bästa är olämpligt. Socialtjänsten tar självständigt ställning till om utredning behöver inledas eller inte.

Etiska dilemman och andra hinder för anmälan

Underlåtenhet att anmäla framförallt yngre barn kan bero på okunskap, bekvämlighet, bristande civilkurage, överidentifikation med föräldrarna m.fl. oacceptabla orsaker. Men det kan också orsakas av en befogad tvekan och reell omsorg om barnet som det kan finnas all anledning att uppmärksamma i en diskussion om möjliga förändringar. Oviljan att ta till sig den vidare tolkningen av

anmälningsskyldigheten uppges bl.a. vara oron för att skada barnet och risken för att tappa relationen till barnet och familjen och därmed möjligheten att fortsättningsvis kunna vara till stöd. Andra skäl är bristen på kunskap om vad anmälan leder till och bristen på återkoppling om vad anmälan resulterar i. Bakom tvekan finns också ofta en misstro inför socialtjänstens möjligheter att kunna förbättra situationen för barnet eller den unge. De anmälningsskyldiga gör, i strid med intentionen i den lagbestämmelsen, en etisk värdering av den förväntade nyttan kontra risken att skada och kommer i vissa fall, medvetet eller omedvetet, fram till att avstå från anmälan.

Anmälningssituationen kan vara en påfrestande upplevelse för barn och föräldrar och det kan inledningsvis vara svårt för socialtjänsten att komma till tals med familjen om sakförhållandena som ligger till grund för anmälan.. Endast ett fåtal anmälningar rör så allvarliga missförhållanden att tvångsåtgärder kan bli aktuella. Även om rädslan för att barnet ska omhändertas kan bemötas kan det ändå vara en svår pedagogisk uppgift för socialtjänsten att få familjen att se anmälan som en hjälp.

Utredningen har övervägt att byta ut ordet anmäla mot ett mera neutralt ord som exempelvis underrätta, med syftet att minska ordets negativa laddning. Nackdelarna har emellertid ansetts överväga. Begreppet anmälan är inarbetat. Det har också, jämfört med underrätta, en viss annan dignitet. Med tanke på att anmälan kan föranleda en utredning, vilken i princip kan bedrivas oberoende av vårdnadshavarens samtycke, är det relevant.

Rutinmässiga anmälningar från polisen

Det största antalet anmälningar kommer från polisen och det är dessa anmälningar som också verkar öka mest. Anmälningarna rör vanligtvis misstanke om att barn och unga begått brott men även att våld och missbruk förekommer i hemmet. Att anmälningarna görs rutinmässigt betyder inte att de kan bedömas eller hanteras rutinmässigt hos socialtjänsten. Mycket tyder också på att det finns en ökad medvetenhet om vikten av att uppmärksamma tidig kriminalitet och annat normbrytande beteende. Volymen på anmälningarna från polisen gör att den arbetsmodell som föreslås inte är realistisk generellt sett, men den bör kunna tillämpas i vissa fall. Vid övriga anmälningar kan andra arbetssätt vara lämpligare och

ändå uppnå samma syfte. Rutiner för överlämnande av anmälningar bör utarbetas inom ramen för samverkan mellan myndigheter på övergripande nivå så att förfarandet blir så ändamålsenligt som möjligt utifrån behovet av att uppmärksamma barn och unga i behov av stöd och skydd.

Ett öppnare anmälningsförfarande i vissa fall

Av bakgrunden framgår att det ofta finns ett starkt engagemang bakom en anmälan men samtidigt en osäkerhet om barnet kommer att bli hjälpt av anmälan. Dessutom finns ofta en oro inför föräldrarnas reaktion om anmälan gäller hemförhållandena. Föräldrarna, och i vissa fall barnen, kan å sin sida uppleva anmälningssituationen kränkande, särskilt om anmälaren inte i förväg har informerat om sin avsikt att göra anmälan. Situationen är dessutom ofta förenad med stress och känslan av kontrollförlust. Med hänsyn till att det är angeläget att få till stånd ett samarbete med familjen, för att kunna förbättra barnets situation, anser utredningen att formerna för vissa anmälningar kan behöva utvecklas mot ett mer öppet förfarande och därigenom öka förutsättningarna för ett bra resultat.

Utredningen föreslår att den som har anmälningsskyldighet också ska kunna påkalla ett möte i samband med anmälan för att uppmärksamma barnets situation. Socialtjänsten föreslås i den situationen ha skyldighet att sammankalla till mötet, om det inte bedöms olämpligt med hänsyn till barnets bästa. Förutom anmälaren ska som huvudprincip vårdnadshavare och även barnet, om det uppnått tillräcklig ålder och mognad, inbjudas. Mötet kan, förutom att uppmärksamma barnets situation, resultera i erbjudanden om förebyggande insatser, vilka inte förutsätter utredning och beslut. Det kan också resultera i att socialtjänsten inleder en utredning, med målet att vid behov erbjuda insatser, som förutsätter formellt beslut och uppföljningsmöjligheter. I den situationen kan det vara lämpligt att öppet tala om hur den anmälningsskyldige ska bidra med information till utredningen. Socialtjänsten kan också förhöra sig om ifall föräldrar och det äldre barnet kan tänka sig en återkoppling till anmälaren, exempelvis i samband med att utredningen avslutas.

Anmälan i mötesform är sekretessbrytande, i likhet med anmälan i annan form. Det innebär att anmälaren, utan hinder av

sekretess, kan lämna de uppgifter socialtjänsten behöver. Föräldrars och äldre barns närvaro medför dessutom att eventuella sekretesshinder i princip kan undanröjas, såvida samtycke lämnas till informationsutbyte. Skulle föräldrarna välja att inte närvara finns inget som hindrar att mötet ändå genomförs. I kontakten med hälso- och sjukvården medger den sekretessbrytande regeln i 14 kap. 2 § nionde stycket SekrL59 visst informationsutbyte oavsett samtycke. Om familjen har en pågående kontakt med socialtjänsten kan det vara lämpligt att tala med föräldrar och barn före mötet om vilken information som kan lämnas från socialtjänstens sida.

Skäl för att inte ha ett möte kan vara att anmälan rör misstanke om brott mot barn i hemmet, hedersrelaterat våld och förtyck eller att socialtjänsten har annan information som gör mötesformen olämplig. Informationen i anmälan kan också vara av det slaget att det är aktuellt med ett omedelbart omhändertagande. Att en utredning inleds omgående är dock inte ett skäl i sig för att det påkallade mötet inte ska kunna genomföras.

Mötesformen syftar sammanfattningsvis till ett mer respektfullt bemötande av barn, ungdomar och familjer i en anmälningssituation, samtidigt som det också på ett bättre sätt tar vara på den kompetens, engagemang och vilja till samarbete som ofta finns hos den som har anmält. Det är också ett sätt att konkretisera det allmänna kravet på och önskan om stärkt samverkan mellan verksamheter, som på olika sätt kommer i kontakt med barn som far illa eller riskerar att fara illa. Utredningen anser att lagstöd krävs eftersom förslaget innebär en generell skyldighet för nämnden att anordna det möte som kan påkallas, i normalfallet inom den tidsgräns som föreslås gälla för en förhandsbedömning.

59 Enligt dess lydelse före den 30 juni 2009.

8.7.4. Återkoppling om att en utredning inleds eller inte

Utredningens bedömning: Såväl behovet av att underlätta

anmälningar som att bidra till fortsatt uppmärksamhet på barnets situation kan motivera en viss återkoppling till anmälningsskyldiga.

Utredningens förslag: Genom en uppgiftsskyldighet ska social-

tjänsten på begäran kunna informera den som är anmälningsskyldig om ställningstagandet att inleda eller inte inleda utredning, med anledning av anmälan. För att möjliggöra återkoppling även till anmälare i enskild verksamhet föreslås en ändring i offentlighets- och sekretesslagen.

Bristen på återkoppling kan vara ett hinder för anmälan

Som har framgått vid redovisningen av gällande bestämmelser bör socialtjänsten, enligt Socialstyrelsens allmänna råd, bekräfta att anmälan tagits emot och informera om vem som tagit emot anmälan och telefonnummer till denne. För att kunna lämna ytterligare information krävs samtycke från föräldrar och barn över 15 år. Om en utredning har inletts finns vissa möjligheter att lämna ut uppgifter som annars är sekretesskyddade, i samband med att socialtjänsten hämtar in uppgifter till utredningen. För att kunna få denna information kan orsaken till att informationen efterfrågas behöva utlämnas, nämligen att en utredning pågår.

Bristen på återkoppling är det som oftast åberopas när efterlevnaden av anmälningsskyldigheten ifrågasätts i olika sammanhang. Den som anmäler vet i vissa fall inte ens om anmälan har lett till utredning eller inte, såvida inte socialtjänsten har kontaktat anmälaren inom ramen för en inledd utredning. Ofta har anmälaren en fortsatt kontakt med barnet och osäkerhet kan bl.a. uppkomma om ny anmälan bör göras då missförhållandena kvarstår. Motivationen att göra en förnyad anmälan kan påverkas negativt i en situation där ingen återkoppling sker.

Återkoppling i samförstånd bör eftersträvas

Utredningen är av den uppfattningen att återkoppling naturligt kan byggas in genom att rutinmässigt fråga föräldrarna hur de ställer sig till en sådan. Flertalet föräldrar skulle sannolikt inte motsätta sig

att viss information lämnades ut om de fick klart för sig i vilket syfte och hur det kan gagna barnet. Ett annat förekommande sätt är att socialtjänsten föreslår ett möte med anmälaren och familjen inom ramen för förhandsbedömningen eller i det inledande skedet av en utredning. Ett sådant möte förutsätter dock frivillighet från alla parter. Utredningen har tidigare redovisat ett förslag som innebär att ett möte ska kunna påkallas av vissa anmälare, inom ramen för anmälningsförfarandet, vilket också har till syfte till att få till stånd ett fortsatt samarbete mellan familjen, anmälaren och socialtjänsten. Vid ett sådant samråd kan föräldrarna ge sitt samtycke till ett visst informationsutbyte kring hur barnets situation utvecklas.

Viss återkoppling bör lagstadgas

Även om en sådan metodik som har beskrivits bör eftersträvas kommer förutsättningar för samarbete med alla berörda familjer kring frågan om återkoppling inte att finnas. Utredningen anser därför att det är motiverat med en regel som gör det möjligt för socialtjänsten att lämna viss begränsad information till anmälaren, nämligen om utredning har inletts eller inte.

En skyldighet för socialnämnden att återkoppla information beträffande beslut att inleda eller inte inleda utredning skulle innebära att uppgifter, som enligt dagens bestämmelser är sekretesskyddade hos socialtjänsten, lämnas ut till den som gjort anmälan. Enligt 14 kap. 1 § SekrL60 hindrar sekretess inte att uppgift lämnas till annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Genom att föra in en uppgiftsskyldighet för socialnämnden skulle man kunna möjliggöra återkoppling till andra myndigheter. För att utan hinder av sekretess kunna lämna uppgifter även till enskilda verksamheter krävs dessutom en bestämmelse i SekrL61, som möjliggör sådan uppgiftslämning. Med enskilda verksamheter avses här de yrkesmässigt bedrivna privata verksamheter som är anmälningsskyldiga enligt bestämmelsen om anmälningsskyldighet. En i sammanhanget väsentlig fråga är därvid i vilken mån tystnadsplikt gäller för uppgift om att en utredning har inletts eller inte har inletts i anmälarens verksamhet. Beträffande myndigheters verksamhet gäller de bestämmelser som

60 Enligt dess lydelse före den 30 juni 2009. 61 Numera offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

finns i SekrL62. Vad som gäller när anmälningarna kommer också från enskilda förskolor och skolor framgår av det följande.

Tystnadsplikt i enskilda verksamheter

När det gäller yrkesmässigt bedriven enskild förskoleverksamhet och skolbarnomsorg samt fristående skolor finns i dag bestämmelser om tystnadsplikt i skollagen. Beträffande förskolor och skolbarnomsorg är det uttryckt som ett förbud för den som är eller har varit verksam inom sådan verksamhet att obehörigen röja vad han eller hon därvid har fått veta om enskildas personliga förhållanden (2 a kap. 18 SkolL). Beträffande fristående skolor råder ett motsvarande förbud för den som är eller har varit verksam i en sådan skola att obehörigen röja vad han eller hon i den elevvårdande verksamheten har fått veta om någons personliga förhållanden (9 kap. 16 a § SkolL). I den elevvårdande verksamheten ryms bl.a. lärarnas inhämtande av uppgifter om elevernas personliga förhållanden, i syfte att förebygga eller avhjälpa skolsvårigheter. Det kan gälla uppgifter om elevernas fysiska eller psykiska förutsättningar, deras beteende och prestationer i skolan, hemmet eller fritidsmiljön. Dit hör också de rådgivnings- och stödåtgärder som kan förekomma.

Det är utredningens bedömning att en uppgift om att socialnämnden inlett eller inte inlett utredning omfattas av de ovan angivna bestämmelserna om tystnadsplikt.

Skyldighet att på begäran informera om att utredning inleds eller inte

Förutom det primära skälet att bidra till fortsatt uppmärksamhet när det gäller det enskilda barnets behov kan även en begränsad återkoppling generellt sett bidra till att nödvändiga anmälningar görs.

Utredningen föreslår därför en ny bestämmelse, som innebär en skyldighet för socialnämnden att på begäran informera den som är anmälningsskyldig om beslutet att inleda eller inte inleda utredning. För att socialnämnden ska kunna lämna ut sådana uppgifter även till privata verksamheter, som t.ex. enskilda förskolor och

62 Numera offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

skolor, föreslås en ny bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen, som anger att sekretess inte gäller i förhållande till den som gjort en sådan anmälan.

8.7.5. Familjerådgivningens anmälningsskyldighet bör utökas

Utredningens bedömning: Familjerådgivningens begränsade

anmälningsskyldighet omfattar i dag endast kännedom om att barn utnyttjas sexuellt eller utsätts för fysisk eller psykisk misshandel i hemmet. Det är känt att barn som bevittnar våld mot en närstående kan uppleva situationen minst lika traumatisk som om de själva vore direkt utsatta för våldet, förutom att det finns en förhöjd risk att de själva ska drabbas. Vidare är det rimligt att den anmälningsskyldighet som gäller för familjerådgivningen vid sexuella övergrepp, fysisk eller psykisk misshandel ska gälla oavsett om dessa övergrepp sker i hemmet eller på annan plats, under förutsättning att den misstänkte förövaren är en närstående person.

Utredningens förslag: Familjerådgivningens anmälningsskyldighet

ska även omfatta kännedom om att ett barn bevittnar våld. Bestämmelsen i LBU ändras också så att de angivna anmälningsgrunderna inte är hänförliga till hemmet utan till att de begås av en närstående.

Familjerådgivningen intar en särställning i förhållande till andra verksamheter inom socialtjänstens område genom att ha en mer begränsad skyldighet att anmäla. Syftet är att underlätta för vuxna att med förtroende och även anonymt kunna söka hjälp i samlevnadsfrågor. Anmälningsskyldigheten gäller endast vid misstanke om att barn utnyttjas sexuellt eller utsätts för fysisk eller psykisk misshandel i hemmet. Sedan denna bestämmelse senast ändrades har kunskapen om barn som upplever våld i hemmet ökat. Förutom att barn ofta kan fara lika illa av att bevittna våld mot en närstående som om de själva var direkt utsatta finns en förhöjd risk för att barnen själva ska drabbas direkt av våldet. Det motiverar att anmälningsskyldigheten utökas till kännedom om att barn bevittnar våld mot en närstående.

Vidare föreslås att anmälningsskyldigheten i fall av våld, sexuella övergrepp och bevittnande av våld av och mot en närstående inte enbart ska begränsas till att de begås i hemmet. Den centrala

innebörden i bestämmelsen är nämligen inte platsen utan att föräldrarna inte kan förväntas skydda barnet, eftersom misshandeln eller de sexuella övergreppen drabbar en närstående och ofta utförs av en annan närstående.

8.7.6. Bättre kunskap, rutiner och kontroll

Utredningens bedömning: Det finns inget som talar för att

skärpning av sanktionsmöjligheterna är en ändamålsenlig åtgärd för att öka benägenheten att anmäla vid allvarliga fall av våld, övergrepp eller försummelse. Däremot finns en risk att ett specialstraffstadgande skulle medföra ett ökat antal anmälningar utan att garantera att allvarliga fall verkligen kommer till socialtjänstens kännedom.

De nationella myndigheterna bör öka sina insatser för att nödvändig kunskap, handlingsplaner och rutiner kring anmälningsskyldigheten ska finnas hos de aktuella myndigheterna. Berörda tillsynsmyndigheter bör också på ett bättre sätt än i dag kontrollera efterlevnaden och vilka rutiner som finns. Socialtjänsten bör erbjuda möjlighet till konsultation före anmälan och inom ramen för lokal samverkan bör en kontinuerlig dialog föras om frågor kring anmälningsskyldigheten.

Osäkra effekter av skärpta sanktioner

De sanktioner som är möjliga att tillämpa vid vissa yrkesföreträdares underlåtenhet att iaktta anmälningsskyldigheten har använts i mycket begränsad utsträckning. Det kan bero på att få fall anmäls och på svårigheten att i efterhand leda i bevis att en anmälningsskyldig känt till missförhållanden för ett barn och medvetet har avstått från att göra en anmälan.

Det är inte heller känt i vilken grad underlåtenhet att anmäla förekommer när det gäller sådana allvarliga fall av våld, övergrepp eller försummelse som nämns i direktiven som möjliga grunder vid en straffskärpning. Det är snarare troligt att underlåtenheten gäller mindre allvarliga fall, med tanke på svårigheterna att dra gränsen för vad som är anmälningsbart.

Utredningen har övervägt att föreslå införande av ett specialstraffstadgande i lagen, vid underlåtenhet att anmäla misstanke om allvarliga fall av våld, övergrepp och försummelse, som skulle

omfatta samtliga anmälningsskyldiga yrkesföreträdare. Risken att drabbas av sanktioner vid underlåtenhet att anmäla kan dock leda till en icke avsedd överapportering. Samtidigt är det mycket osäkert om skärpta sanktioner är ett adekvat sätt att öka anmälningsbenägenheten vid misstanke om just allvarliga missförhållanden. Detta ska vägas mot det ingrepp i föräldrars och barns personliga integritet som en anmälan trots allt innebär. Mot den bakgrunden har utredningen avstått från att föreslå utökade sanktionsmöjligheter.

Tillsynens roll för att öka efterlevnaden av anmälningsskyldigheten

I bakgrunden har redovisats att Skolinspektionen och Socialstyrelsen på förfrågan från utredningen uttalat att tillsyn över skolväsendets respektive hälso- och sjukvårdens anmälningar inte kan omfatta grunderna för en anmälan eller underlåtenhet att anmäla i ett enskilt fall. Tillsynen kan endast omfatta förekomst av rutiner för anmälan och frågor kring hur anmälningsskyldigheten tillämpas mer generellt. Av Skolinspektionens promemoria till utredningen framgår vidare att tillsynen över anmälningsskyldigheten ingår i det pågående utvecklingsarbete som pågår inom myndigheten.

Utredningen anser att berörda tillsynsmyndigheters roll, när det gäller att följa upp hur anmälningsskyldigheten efterlevs, behöver uppmärksammas mer. Samordnad tillsyn kan behövas för att undersöka i vilken mån samverkan på övergripande lokal nivå förekommer med syftet att öka kunskapen, förbättra rutinerna och tillskapa forum för dialog i frågor som rör anmälningsskyldigheten. Samordningen av tillsynen inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten bör underlättas i och med att Socialstyrelsen från 1 januari 2010 blir ansvarig för tillsynen inom båda områdena.

Vägledning och dialog

Utredningen menar att i stället för skärpta sanktioner behövs ökad kunskap om reglerna. Tillsammans med en öppen och tillåtande diskussion om de svårigheter som är förenade med anmälningsskyldigheten kan det bidra till nödvändiga anmälningar görs. Hur

kunskapen kan förmedlas och hur forum kan tillskapas för dialogen om vad som är rimligt att anmäla är några av de frågor som bör planeras i samverkan mellan socialtjänsten och andra myndigheter och verksamheter på lokal nivå. Dessutom bör socialtjänsten generellt erbjuda möjlighet till avidentifierad konsultation före anmälan. De anmälningsskyldiga myndigheterna bör också utarbeta rutiner och handlingsplaner inom den egna organisationen. Andra åtgärder som kan förbättra anmälningsbenägenheten är utbildning på grund- och vidareutbildningsnivå för berörda yrkesgrupper samt ”barnombud”63 som förekommer inom vuxenpsykiatrin och kriminalvården. Dessa ombud har till uppgift att förmedla kunskap om barn som far illa i den egna verksamheten och se till att det finns rutiner kring anmälningsskyldigheten och att dessa är kända.

Berörda centrala myndigheter bör också i större utsträckning vägleda i frågor som rör anmälningsskyldigheten inom sina respektive ansvarsområden. Inom skolområdet borde det rimligtvis finnas handlingsplaner när det gäller att uppmärksamma barn som far illa, i likhet med vad som förekommer när det gäller att motverka mobbning m.m. Skolorna skulle också kunna åläggas att redovisa att de har rutiner och handlingsplaner för anmälningsskyldigheten i sina årliga kvalitetsredovisningar.

8.7.7. Socialtjänsten är skyldig att vid behov anmäla till annan nämnd

Utredningens bedömning: Då en familj flyttar och barnet miss-

tänks fara illa ska socialnämnden, i enlighet med sin anmälningsskyldighet, informera socialtjänsten i den nya kommunen. Socialnämndens anmälningsskyldighet framgår redan av gällande bestämmelser, varför förtydligande inte är nödvändigt.

Barn i utsatta situationer riskerar att bli mer utlämnade när familjen flyttar. Genom en rad uppmärksammade fall har illustrerats hur avbrott i kontinuiteten när det gäller myndigheternas kontakt med barn och familjer i utsatta situationer kan bli förödande.

Överflyttning av pågående frivilliga insatser till en annan kommun förutsätter samförstånd med familjen.

63 I Västerås kommun finns i samarbete med socialtjänsten ”barnpiloter” i verksamheter som förskola, skola och barnhälsovård med likartade uppgifter.

I situationer där föräldrarna eller den unge inte önskar fortsatta insatser, trots att barnet bedöms ha behov, måste socialtjänsten överväga om en anmälan ska göras till nämnden i den kommun dit familjen flyttar. Utredningen har uppfattat att det finns en tvekan att kontakta en annan kommun, med hänsyn till den stränga sekretess som gäller för socialtjänsten. Tidigare har också funnits ett synsätt på många håll inom socialtjänsten, som delvis kan leva kvar, att familjer ska få en chans att byta miljö utan att deras tidigare ”socialtjänsthistoria” ska följa med till den nya kommunen. Utredningen anser att det måste uppmärksammas mer att sekretessbrytande anmälnings- och uppgiftsskyldighet gäller för socialtjänsten i utflyttningskommunen, i en situation då ett barn misstänks fara illa på grund av att familjen flyttar och tidigare insatser avbryts.

9. Polisanmälan vid misstanke om brott mot barn

9.1. Uppdraget

Utredaren ska, enligt direktiven, överväga om socialnämndens möjlighet att anmäla brott mot barn ska ändras till en skyldighet eller, om det är lämpligare, att socialnämndens möjlighet att anmäla brott mot barn förtydligas.

I direktiven hänvisas till bestämmelserna i 14 kap.2 § SekrL1som innebär att socialnämnden har möjlighet att polisanmäla misstanke om brott mot barn. Av Socialstyrelsens allmänna råd2framgår att socialnämnden skyndsamt bör anmäla misstankar om brott mot barn till polisen, om det är till barnets bästa. Enligt direktiven är det viktigt att barn som blir utsatta för brott känner att samhället reagerar och gör något åt deras situation. En viktig del i detta är att polis och åklagare får kännedom om dessa brott så att de kan utredas och lagföras.

9.2. Anmälan till socialtjänsten

Ofta är det socialtjänsten som först får signaler om att ett barn eller en ung person kan ha varit utsatt för brott i form av våld eller sexuella övergrepp. Framförallt gäller det yngre barn, som kan ha varit utsatta i hemmet. Det finns ingen anmälningsskyldighet till polisen för exempelvis hälso- och sjukvård och förskola-skola, men det finns heller inget hinder för polisanmälan. Dessa verksamheter har däremot en skyldighet att anmäla till socialtjänsten, enligt 14 kap. 1 § andra stycket SoL.

1 Enligt dess lydelse före den 30 juni 2009. 2 SOSFS 2006:12.

De signaler eller misstankar som når socialtjänsten kan vara alltifrån mycket vaga iakttagelser till en tydlig berättelse från ett barn eller en ung person och påvisbara skador. Socialtjänsten ska som regel inleda en utredning enligt 11 kap. 1 § SoL för att bedöma barnets behov av stöd och skydd. Socialtjänsten ska också ta ställning till om och när polisanmälan ska göras.

9.3. Socialtjänstens möjlighet att polisanmäla

Som huvudregel råder det sekretess inom socialtjänsten för uppgifter om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men (7 kap. 4 § SekrL3). Sekretess skulle därmed hindra socialtjänsten från att anmäla brott, om det inte fanns särskilt lagstöd för att bryta denna sekretess. Sådant lagstöd finns i 14 kap. 2 § sjätte stycket SekrL4 (Jfr 12 kap. 10 § SoL). Där framgår att sekretessen inte hindrar socialtjänsten från att bl.a. polisanmäla en misstanke om brott mot någon som inte har fyllt 18 år. De brott som kan anmälas är brott mot liv och hälsa, dvs. kroppsskada och misshandel, brott mot frihet och frid och sexualbrott enligt 3,4 eller 6 kap. BrB eller brott som avses i lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor.

Socialtjänsten har alltså en möjlighet, men ingen skyldighet, att polisanmäla vissa brott mot barn och unga. Frågan om vilken grad av misstanke som krävs för att en myndighet ska få lämna ut uppgift om brott är inte närmare reglerad i lagstiftningen. Att anmäla brott till polisen är ett s.k. handläggningsbeslut och det kan inte överklagas. Det behöver inte finnas någon misstänkt gärningsman utan det är misstanken om ett brott som anmäls.5

Enligt Socialstyrelsens allmänna råd6 är huvudprincipen att misstanke om brott mot barn bör polisanmälas av socialnämnden, om det är till barnets bästa. De viktigaste skälen till att göra en polisanmälan är:

-Barnets behov av skydd, rättssäkerhet samt möjlighet till skadestånd

3 Enligt dess lydelse före den 30 juni 2009. 4 Enligt dess lydelse före den 30 juni 2009. 5 Socialstyrelsen 2006a. 6 SOSFS 2006:12

-Att rättsprocessen kan vara viktig för den sociala utredningen

-Prevention, dvs. att bidra till att skydda såväl det aktuella barnet som andra barn

-Den misstänkte förövarens intresse av att det görs en professionell brottsutredning

Som exempel på särskilda omständigheter, som kan tala mot en polisanmälan, nämner Socialstyrelsen vagt underlag, dvs. diffusa misstankar där det varken finns några konkreta skador eller någon berättelse från barnet eller den unge. Det kan också finnas synnerliga skäl med hänsyn till barnet. Socialstyrelsen exemplifierar med en situation där en person i övre tonåren starkt motsätter sig att en anmälan görs och en sådan anmälan inte heller bedöms vara till hans eller hennes bästa. Istället kan det vara lämpligare med ett fortsatt motivationsarbete, som längre fram kan leda till en polisanmälan i samförstånd. Det kan även gälla ett brott som inträffade för länge sedan, som till och med kan vara preskriberat, och där det på grund av olika omständigheter inte finns något behov av skydd vare sig för det aktuella barnet eller andra barn. Enligt Socialstyrelsens allmänna råd bör polis eller åklagare konsulteras om det är oklart om en polisanmälan ska göras eller inte.7

I Socialstyrelsens handbok för socialtjänstens handläggning av barnavårdsärenden diskuteras tidpunkten för en anmälan. Ett konstaterat övergrepp eller en mycket stark misstanke som kommit till socialnämndens kännedom talar, enligt Socialstyrelsen, för skyndsam polisanmälan. Möjligheten för polis och åklagare att med framgång driva en förundersökning till lagföring ökar om det misstänkta brottet ligger nära i tiden. I vissa fall, när informationen är mycket diffus, kan det emellertid vara lämpligare att socialtjänsten påbörjar en utredning, om det finns förutsättningar för en sådan. Socialtjänsten kan därigenom försöka skaffa sig en tydligare bild av barnets situation och bedöma om det finns skäl för en polisanmälan. Det kan också vara så att ett äldre barn eller en tonåring inte upplever värdet och behovet av en anmälan, samtidigt som det inte finns något behov av skydd för den unge i den aktuella situationen. Det kan finnas en risk att pojken eller flickan sluter sig och vägrar samarbeta och till och med tar tillbaka sin berättelse, om socialtjänsten forcerar fram en polisanmälan.8

7 SOSFS 2006:12; Socialstyrelsen 2006, s. 95 ff. 8 Socialstyrelsen 2006a, s. 86 ff.

9.4. Ökat antal polisanmälningar om brott mot barn

9.4.1. Statistik över brott mot barn

Misstänkta fall av barnmisshandel 0–6 år

Antalet polisanmälda fall av misstänkt misshandel av barn 0–6 år har ökat kraftigt från slutet av 1980-talet. Under perioden 1990– 1997 femdubblades antalet anmälningar och den senaste tioårsperioden (1998–2007) ökade antalet anmälningar med drygt 90 procent. Antalet polisanmälda fall av misstänkt misshandel av barn 0–6 år uppgick år 2008 till 1 900. Över 90 procent av de misstänkta gärningsmännen år 2007 var kända av offret.9

Brottsförebyggande rådet (Brå) har undersökt orsaker till den kraftiga ökningen av polisanmälningar under 1990-talet, när det gäller små barn. Ett antal faktorer talade för en ökad anmälningsbenägenhet snarare än en ökning av den faktiska barnmisshandeln. Den tolkningen grundade sig bl.a. på att

antalet grova fall inte hade ökat,

anmälningar från läkare hade minskat,

en ny typ av skador förekom, nämligen bitmärken (vanligaste allvarliga skadorna 1997 men saknades helt 1990) och

nya grupper var misstänkta för misshandeln (relativt hög utbildningsnivå och höga inkomster).

De utrikes födda, i den mån uppgifter fanns, uppgick i undersökningen 1997 till 39 procent av de misstänkta gärningsmännen (deras andel i befolkningen var 11 procent). Det var dock betydligt mer sällan som barnen fått allvarligare skador jämfört med fallen där den misstänkte gärningsmannen var svensk.10

Misstänkta fall av barnmisshandel 7–14 år

Antalet polisanmälda fall av misstänkt misshandel av barn 7–14 år har ökat med drygt 70 procent under den senaste tioårsperioden och uppgick år 2008 till 8 600 barn. Denna åldersgrupp utmärks av en hög andel unga personer bland de misstänkta gärningsmännen.

9 Brå. Statistik över anmälda brott. 10 Brå. Statistik över anmälda brott; Brå 2000.

År 2003 var 40 procent av de misstänkta i åldern 15–20 år. Många var under 15 år. Brå förklarar denna omständighet med en förändrad policy på skolorna, där man i ökad utsträckning polisanmäler våld mellan jämnåriga. Även anmälningsbenägenheten hos barnen själva och föräldrarna har ökat. Tre fjärdedelar av de misstänkta gärningsmännen år 2007 var kända av offret.11

Misstänkta fall av sexualbrott mot barn under 15 år

Antal polisanmälda fall av misstänkt sexualbrott12 mot barn under 15 år har ökat med 34 procent under den senaste tioårsperioden. Antalet uppgick till 3 634 barn år 2007. Ökningen förklaras av att både anmälningsbenägenheten och den faktiska brottsligheten har ökat samtidigt som det finns ett stort mörkertal.13

9.4.2. Låg åtalsfrekvens

Av den polisanmälda barnmisshandeln 0–6 år beslutade åklagare år 2007 om åtal, åtalsunderlåtelse eller strafföreläggande (personuppklaring) i 10 procent av fallen. Motsvarande personuppklaring i åldersgruppen 7–14 år var 12 procent. När det gäller de misstänkta fallen av sexualbrott mot barn under 15 år var personuppklaringen 21 procent år 2007.14

När det gäller den låga åtalsfrekvensen anses orsaken vara att yngre barn inte alltid berättar vid polisförhör vad de varit med om samt att det ofta råder brist på bevisning som kan stödja en eventuell berättelse. Bland annat saknas oftast fysiska skador.15 Av forskning framgår att barn ibland inte berättar på grund av starka känslor av skam, skuld och rädsla. Barn kan också känna lojalitet mot förövaren och har ibland inte förstått att det som hänt är fel. De kan också känna rädsla för att inte bli trodda och för konsekvenserna av att berätta. Barn kan också känna oro för vad som kan komma att hända med den misstänkte förövaren, särskilt när denne är en förälder.16

11 Brå. Statistik över anmälda brott; Brå, Nilsson, L. 2004; Brå, Estrada F. 2008a. 12 Omfattar brotten våldtäkt, försök till våldtäkt, sexuellt tvång eller utnyttjande samt sexuellt ofredande. 13 Brå, Martens P.L. 2004. 14 Brå. Statistik över uppklarade brott. 15 Barnombudsmannen 2006 16 Svedin. C-G. & Banck, L. 2002

9.4.3. Tillgänglig kunskap om vem som anmäler

Det finns ingen kontinuerlig statistik på nationell nivå om vem eller vilka verksamheter som polisanmäler. Brå har dock undersökt vilka förändringar som skett under 1990-talet, när det gäller vem som anmäler misstänkt barnmisshandel av barn 0–6 år. Tre tydliga förändringar har skett vid en jämförelse mellan åren 1990 och 1997. Anmälningar från en förälder har fördubblats och utgör cirka hälften av andelen polisanmälningar. Antalet anmälningar som kommer från socialtjänsten eller barnomsorgen har mer än fyrdubblats, medan de som kommer från läkare eller annan vårdpersonal istället har minskat. Andelen anmälningar från socialtjänsten har ökat från 7 procent till 16 procent mellan åren 1990 och 1997, medan läkare och annan vårdpersonals andel har sjunkit från 16 procent till 5 procent.17

9.5. Utveckling av attityder och förekomst av barnmisshandel

År 1979 infördes bestämmelsen i 6 kap. 1 § FB om att barn inte får utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. Som framgår ovan flerdubblades antalet polisanmälningar under 1980- och 1990-talet, vilket ledde till att regeringen tillsatte Kommittén mot Barnmisshandel, som arbetade under åren 1998– 2001. Tre studier genomfördes år 2000, som visade att den ökande anmälningsfrekvensen inte motsvarades av en reell ökning av barnmisshandeln. Studierna visade också att fysisk bestraffning av barn i Sverige minskat successivt under de sista 40 åren och att det fanns en nedgång i upprepade och allvarliga övergrepp. Både vuxnas och skolelevers attityder till kroppslig bestraffning av barn har förändrats mycket i positiv riktning. Orsaken till det ökande antalet polisanmälningar ansågs vara en ökad vaksamhet och anmälningsbenägenhet. Samtidigt konstaterades att alltför få fall av barnmisshandel avslöjas och anmäls.18

Regeringen gav senare Stiftelsen Allmänna barnhuset ett uppdrag att göra en ny kartläggning av attityder till kroppslig bestraffning av barn, vilken genomfördes hösten 2006 i samarbete med Karlstads universitet. Resultatet tyder på en ännu något mer nega-

17 Brå 2000a 18SOU 2001:18, s. 11.

tiv inställning till fysisk bestraffning, både bland vuxna och barn. Den faktiska misshandeln ligger kvar på ungefär samma nivå som tidigare, vilken är låg internationellt sett. Förekomsten av kroppslig bestraffning har emellertid inte längre fortsatt att minska sedan kartläggningen år 2000. I vissa fall finns en rapporterad ökning, som gäller både andelen föräldrar som slagit sitt barn och de som har knuffat, huggit tag i eller ruskat om sitt barn. Ökningen av antalet föräldrar som slagit sitt barn är oberoende av bakgrundsfaktorer som kön, ursprungsland eller barnets ålder. När det gäller det mildare våldet har det framförallt skett en ökning bland svenskfödda småbarnsföräldrar.19

9.6. Samråd och arbetsfördelning

När en misstanke uppkommer om misshandel eller sexuella övergrepp mot ett barn blir många myndigheter inkopplade och parallella utredningar genomförs. Socialtjänsten inleder en utredning om barnets behov av stöd eller skydd. En förundersökning inleds och genomförs av polisen, under ledning av en åklagare. En läkarundersökning kan bli aktuell och polis eller åklagare kan begära rättsmedicinskt utlåtande. Barnet kan ha behov av kontakt med sjukvården, bl.a. BUP, för behandling. Antalet aktörer kan vara betydande. Förutom ovannämnda myndighetsföreträdare kan under förundersökningen förekomma särskild företrädare eller målsägandebiträde samt försvarare för den misstänkte. Särskilt företrädare utses när en vårdnadshavare, eller någon som står vårdnadshavaren nära, är misstänkt för brott mot ett barn. Denne ska, i vårdnadshavarens ställe, ta tillvara barnets rätt och önskemål under förundersökning och rättegång.20

Socialtjänsten har en samordnande roll i arbetet med andra myndigheter. I många kommuner finns sedan lång tid s.k. samrådsgrupper, bestående av representanter för polis, åklagare, socialtjänst och hälso- och sjukvård (som regel barnläkare och representant för barn- och ungdomspsykiatrin).21 Dessa samrådsgrupper har på ett femtontal orter (kommun, län eller del av län) utvecklats till s.k. barnahus22, med en samordnarfunktion och samlokaliserad verk-

19 Stiftelsen Allmänna Barnhuset och Karlstads universitet 2007, s. 59. 20 Rikspolisstyrelsen m.fl. 2008, s. 27. 21SOU 1998:31, s. 354 f.; Socialstyrelsen 2000. 22 Rikspolisstyrelsen m.fl. 2008.

samhet. Förutom fastställda tider och struktur för samråd innebär barnahus-modellen att polisförhör, läkarundersökning och krisstöd samordnas och genomförs i samma lokal.

Oftast är det socialtjänsten som aktualiserar ärenden till ovannämnda samrådsgrupper, efter att ha tagit emot en anmälan. Samrådsgrupperna syftar dels till konsultation i avidentifierade ärenden, dels planering och arbetsfördelning då en polisanmälan görs och parallella utredningar ska genomföras. I vissa brådskande fall, och i kommuner där inga fungerande samrådsgrupper finns, konsulterar berörda verksamheter oftast varandra per telefon med motsvarande syfte, att bestämma i vilken ordning och på vilket sätt olika kontakter ska tas. Samråd är även viktigt i den fortsatta processen, om det pågår parallella utredningar.23

Om uppgifterna är avidentifierade finns inte något hinder mot att samråda i ett ärende och då krävs inte heller någon dokumentation. Om namn på ett barn eller en misstänkt förövare nämns vid samrådet är polisen däremot skyldig att upprätta en anmälan och inleda en förundersökning. Socialtjänsten ska självständigt göra en bedömning och fatta beslut om polisanmälan. Det går inte att exakt ange när informationen är av den karaktären att en misstanke uppkommit. Socialtjänsten kan också anse sig ha skäl för en polisanmälan, även om polisen vid samråd bedömer att uppgifterna inte är tillräckliga för att inleda en förundersökning.24

Socialtjänsten har skyldighet, oberoende av polisutredningen och åklagarens bedömning i åtalsfrågan, att utreda och bedöma barnets behov av skydd eller stöd. Att en förundersökning läggs ner behöver inte innebära att ett brott inte är begånget utan endast att bevisningen inte räcker för att åklagaren ska kunna föra utredningen till åtal.25 Samtidigt kan det vara svårt för det berörda barnet och familjen att förstå rättsväsendets och socialtjänstens olika roller. Att förundersökningen läggs ned innebär självfallet svårigheter för socialtjänsten att motivera fortsatt insyn och insatser i familjen. Därför är det viktigt att utredningsåtgärder vidtas så snabbt och koncentrerat som möjligt och att polis och socialtjänst kan arbeta parallellt. Familjens motivation att medverka är erfarenhetsmässigt störst i den inledande fasen.

För rättsväsendet och socialtjänsten finns nationella vägledande dokument för handläggningen av brott mot barn. Det finns där-

23 Socialstyrelsen 2006a, s. 88. 24 Socialstyrelsen 2006a, s. 96. 25 JO 1996/97, s. 258; Socialstyrelsen 2006a, s. 94.

emot inga nationella rekommendationer inom hälso- och sjukvårdens område, när det gäller misstänkt barnmisshandel eller sexuella övergrepp. I vissa län finns dock gemensamt framtagna riktlinjer, där även hälso- och sjukvårdens roll beskrivs. Vissa landsting och regioner har också särskilda vårdprogram och lokala handböcker. Karolinska universitetssjukhuset har, genom den s.k. Mio-gruppen, byggt upp ett tvärorganisatoriskt nätverk med både medicinsk och beteendevetenskaplig kompetens. Nätverket syftar till att utgöra ett referens- och kunskapsstöd för sjukvårdspersonal, bl.a. rutiner för hantering av misstänkt barnmisshandel och anmälan till socialtjänsten. Berörd personal kan genom nätverket få kunskap om barnmisshandel och personligt stöd när de möter och därefter behandlar ett misshandlat barnet. Mio-gruppen arbetar just nu med ett informationsprojekt om ”shaken baby-syndrom” dvs. när spädbarn skakas så kraftigt att de får allvarliga hjärnskador eller till och med dör.26

9.7. Pågående metodutveckling med barnet i fokus

9.7.1. Ett angeläget utvecklingsområde

Som framgår ovan har det förebyggande arbetet när det gäller attityder mot barnmisshandel i Sverige varit framgångsrikt. Däremot har inte specifika behandlingsinsatser till de barn och unga som varit utsatta för misshandel eller sexuella övergrepp utvecklats i någon nämnvärd utsträckning. Barnpsykiatrikommittén uppmärksammade i slutet av 1990-talet behovet av kunskaps- och metodutveckling inom detta område och föreslog uppbyggnad av regionala kunskapscentra, framförallt utifrån socialtjänstens behov. Det påtalades att många utredningar inte leder till några åtgärder eller resultat och att man inte vet om samhällets insatser innebär att barnets situation förbättras. Enligt kommittén finns det till och med en risk att barnets situation kan försämras genom att familjen efter en anmälan stänger alla dörrar för insyn.27

Några år senare uppmärksammade Kommittén mot barnmisshandel behovet av förbättrad samverkan för att förebygga och åtgärda barnmisshandel, förutom behovet av kompetens- och metod-

26 Rikspolisstyrelsen m.fl. 2008, s. 30; http://www.karolinska.se/sv/Arbetsplats/Mio 27SOU 1998:31, s. 351 ff.

utveckling28. Genom den följande propositionen infördes bl.a. samverkansskyldighet i lag och gavs uppdrag till centrala myndigheter att utforma en strategi för samverkan.29 Vidare föreslogs att ett system för dödsfallsutredningar skulle införas. En lag trädde i kraft år 2008 om utredningar avseende barn som avlidit i anledning av brott30. Syftet är att klarlägga vad samhället känt till om barnets situation och vilka åtgärder som vidtagits och hade kunnat vidtas för att skydda barnet. Utredningsverksamheten bedrivs av Socialstyrelsen efter underrättelse från polis eller åklagare.

9.7.2. Samverkan under gemensamt tak

Att de olika myndigheternas bemötande och agerande bedöms ha stor betydelse för hur barnets behov kan tillgodoses, liksom för polisens möjlighet att utreda brott mot barn, är en del av bakgrunden till det utvecklingsarbete som pågår för närvarande. Med förebild från USA utvecklades Barnahus i Reykjavik på Island 1998 för att på ett samordnat sätt hjälpa barn som varit utsatta för sexuella övergrepp. Motsvarande verksamhet har sedan 2005 börjat byggas upp i Sverige och i dag finns ett femtontal s.k. barnahus, med varierande benämningar. Bakgrunden till behovet av samordning är att de rättsvårdande myndigheterna, socialtjänsten och hälso- och sjukvården har olika uppgifter i förhållande till barn som misstänks vara utsatta för barnmisshandel och sexuella övergrepp. Barnen får vid en anmälan och påföljande utredningar träffa många olika personer, på olika platser, och berätta vad de upplevt. Detta anses kunna öka barnets traumatisering, påverka barnets berättelse vid polisförhör och bidra till att få fall leder till åtal.

I USA och på Island har målgruppen varit sexuella övergrepp mot barn, medan barnhusen i Sverige lika mycket inriktar sig på barnmisshandel. Målet för de olika ländernas barnahus är emellertid densamma, nämligen att åstadkomma bättre och snabbare hantering, öka lagföringen och säkra att barn vid behov får stöd och behandling. Dessutom är målet att begränsa skadeverkningarna för barnet under rättsprocessen. Dessa förbättringar sker genom att barnet kommer till en barnvänlig plats där de olika verksamheterna samverkar. Samordningen begränsar sig i Sverige till det inledande

28SOU 2001:72, s. 21 ff. 29Prop. 2002/03:53; Myndigheten för skolutveckling m.fl. 2007. 30 Lag (2007:606) om utredningar avseende barn som avlidit med anledning av brott.

skedet av förundersökningen respektive sociala utredningen. Om barnet eller familjen behöver mer omfattande insatser och behandling från socialtjänsten eller hälso- och sjukvården ges dessa inte i barnahus.

9.7.3. Utvärdering av försöksverksamheten med barnahus

Rättssociologiska institutionen i Lund har utvärderat de sex barnahus, som omfattades av den försöksverksamhet som initierats genom regeringsuppdrag till Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen, Rättsmedicinalverket och Åklagarmyndigheten och som redovisades i mars 2008. Utvärderingen gav stöd för att barnahusen innebar en kvalitetshöjning ur ett barnperspektiv. Miljön var barnanpassad, flertalet barn fick tillgång till någon form av krisstöd och i vissa avseenden har barnets ställning i rättsprocessen stärkts. Det kunde dock inte påvisas några entydiga mätbara effekter, t.ex. i form av ökad lagföring, kortare handläggningstider, kvalitetsmässigt bättre utredningar eller fler psykosociala insatser. Resultatet måste, enligt rapporten, dock ses mot bakgrund av den relativt korta tid som verksamheten pågått innan den utvärderades.

Av utvärderingen framgick att misstanke om misshandel av barn är det brott som dominerar i samråden i barnahusen, men att det finns stora lokala variationer. Barnens medelålder var nio år och könsfördelningen var jämn. Av de centrala myndigheternas uppföljning framgick vidare att det finns vissa lokala skillnader när det gäller samråden och principerna för polisanmälan. Oftast har överenskommits en fast tid per vecka för samråd. Det varierar mellan barnahusen om polis och åklagare deltar i de avidentifierade samråden eller inte. En annan skillnad, som kan iakttas i utvärderingen, är att huvudprincipen att polisanmäla har drivits olika långt i berörda kommuner.31

Inom ramen för ovannämnda utvärdering har 236 utredningar som rört misstankar om brott mot barn granskats i barnahuskommunerna och två kontrollkommuner. Utredningarna uppfyllde i stort de kvalitetskriterier som uppställdes i utvärderingen. Av genomgången framgick vidare att mer än tre fjärdedelar av de granskade utredningarna avsåg misstanke om fysiskt våld. I flertalet fall var den misstänkte förövaren en familjemedlem eller släkting.

31 Åström, K. & Rejmer, A. 2008, s. 79 f; Rikspolisstyrelsen m.fl. 2008, s. 40 ff; Johansson, S. 2008, s. 45.

En iakttagelse som gjordes var att anmälningarna till socialtjänsten många gånger gällde misstänkta övergrepp som hade inträffat relativt långt tillbaka i tiden, var vagt formulerade och saknade sådana spår av övergrepp som motiverade läkarundersökning. I drygt hälften av utredningarna var familjerna kända sedan tidigare hos socialtjänsten. Barnet levde oftast kvar i familjen även efter att misstankarna om brott uppmärksammats av samhället.32

Tilläggas kan att ett nytt regeringsuppdrag om fortsatt utvärdering och utarbetande av gemensamma riktlinjer för verksamheten under året har lämnats till Rikspolisstyrelsen, i samverkan med Socialstyrelsen, Åklagarmyndigheten och Rättsmedicinalverket33.

9.7.4. Barn och ungdomars upplevelser

Det finns mycket få studier som redovisar barns upplevelser av rättsprocessen, dvs. möten med professionella i samband med misstanke om brott. Bodil Rasmusson har inom ramen för ovannämnda utvärdering av försöksverksamhet med barnahus34 beskrivit den knapphändiga nationella och internationella forskningen och intervjuat 12 barn och 22 föräldrar som har erfarenhet av barnahusens verksamhet. Barnens erfarenheter av myndighetskontakterna var starkt varierande från mycket positiva erfarenheter till en berättelse som, enligt författaren, kan betecknas som myndigheters övergrepp på barn och familjer. Överlag var dessa barn positiva till barnahusens verksamhet. Det framkom dock att polisförhöret för barnen ofta var kopplade till skuld och rädsla. Vissa yngre barn hade svårt att förstå innebörden av ett polisförhör och andra uttryckte att videokameran orsakade obehag och stress. I intervjuerna med de professionella framfördes synpunkten att det inte alltid, ur barnens perspektiv, behövde upplevas som ”en rättighet” att bli utredd. ”De kan bara känna sig utsatta av alla frågor, att någon av föräldrarna sitter anhållen och att de har tappat all kontroll, dvs. inga rättigheter har.”35

32 Friis, E. 2008, s. 27, 41, 96 ff. Syftet var att granska alla utredningar av barn som haft kontakt med de sex barnahusen och två jämförelsekommuner, men bortfallet blev betydande. 33 Ju 2008/8573/KRIM. 2008-10-23. 34 Rasmusson, B. 2008 s. 9 f. 35 Johansson, S. 2008 s. 57.

9.8. Socialtjänstens anmälningsbenägenhet

Det finns ingen kunskap på nationell nivå om hur gällande regler om socialtjänstens möjligheter till polisanmälan tillämpas. Barnpsykiatrikommittén bedömde att det vid slutet av 1990-talet var mer sällsynt med polisanmälan vid barnmisshandel än vid sexuella övergrepp. Inom ramen för Kommittén mot barnmisshandels arbete gjordes år 2000 en specialstudie, tillsammans med Länsstyrelsen i Östergötlands län, om anmälningar till socialnämnderna om barnmisshandel och vad dessa ledde till. Av rapporten framgick att socialnämnderna i länet hade gjort polisanmälan i 17 procent av fallen. Den låga andelen polisanmälningar förklarades med att man bedömt att anmälan varit obefogad eller att man i samråd kommit fram till att en polisanmälan inte var till barnets bästa. Andra orsaker som uppgavs i enkätsvaren var att anmälan avsåg en händelse som inte var akut, att misstanke om brott saknades, att åklagare avrått att polisanmäla då det inte fanns tillräckligt underlag och slutligen att polisanmälan redan var gjord av annan.36

Mycket tyder på att en förändrad praxis har utvecklats på senare tid som innebär att polisanmälan görs mera rutinmässigt av socialtjänsten. Av den tidigare refererade utvärderingen av försöksverksamhet med barnahus framgick att socialnämnden svarade för mer än hälften av de polisanmälningar som hade lett till förundersökning. Andelen anmälningar var betydligt högre på barnahusorterna än i jämförelsekommunerna. Socialnämnden dominerade som anmälare i åldersgruppen 0–6 år (66 procent). Nio av tio ärenden, som utreddes av socialtjänsten i berörda kommuner och som omfattades av utvärderingen, var aktualiserade även hos polisen. I vissa kommuner hade alla polisanmälts, i andra två tredjedelar. I de fall socialtjänsten valde att inte polisanmäla var en vanlig motivering att det saknades tillräckligt underlag eller att barnets situation kunde förvärras av en polisanmälan.37

Mycket tyder på att vissa skillnader i praxis finns när det gäller socialtjänstens polisanmälningar, framförallt i situationen där misstankarna är mer eller mindre vaga. I vissa kommuner har man som huvudregel att i princip anmäla alla misstankar oavsett hur underbyggda de är, medan andra kommuner bedömer situationen från fall till fall. Det skiljer sig också åt hur delegationen från socialnämnden ser ut. I vissa fall är beslutanderätten delegerad till

36SOU 2001:72, bilagedelen, s. 200. 37 Rejmer, A. & Hansen, H. 2008, s. 47 och s. 52 f.

tjänsteman, som regel en chef. I andra kommuner är beslut att polisanmäla delegerat, medan däremot beslut att avstå från polisanmälan inte är delegerat.

9.9. Utredningens överväganden och förslag

9.9.1. Inledande överväganden

Socialtjänsten och rättsväsendet har olika roller i förhållande till barn som misstänks ha varit utsatta för misshandel eller sexuella övergrepp. Det finns en anmälningsskyldighet till socialtjänsten för en rad myndigheter, men inte motsvarande skyldighet att anmäla till polisen. Det finns dock inget som hindrar att myndigheter och andra verksamheter anmäler sina misstankar både till socialtjänsten och polisen. Det kan bli aktuellt exempelvis när hälso- och sjukvården kommer i kontakt med allvarliga fall av misstänkt barnmisshandel. I det sammanhanget kan nämnas den kraftiga minskning av antalet polisanmälningar från hälso- och sjukvårdens sida som, enligt Brå, kan tyda på en minskning av den allvarliga barnmisshandeln. Det är en positiv tolkning. Det kan finnas anledning att även föra fram risken att hälso- och sjukvården brister i uppmärksamhet. Det saknas bl.a. nationella riktlinjer inom hälso- och sjukvården för rutiner att uppmärksamma misstanke om brott mot barn.

Polisanmälningarna om brott mot barn har ökat kraftigt till följd av attitydförändring och ökad anmälningsbenägenhet. Inget tyder emellertid på att den faktiska barnmisshandeln respektive de sexuella övergreppen har ökat i motsvarande utsträckning. Möjligheten till lagföring vid denna typ av brott kompliceras ofta av att den misstänkte förövaren är en förälder eller annan närstående, som barnet står i ett beroendeförhållande till, och att det ofta är mycket svårt att styrka brott. Socialtjänsten har, enligt nuvarande regler, möjlighet att polisanmäla misstanke om brott mot barn, med stöd av en sekretessbrytande regel. Mycket tyder på att socialtjänsten polisanmäler i allt högre utsträckning. Enligt Socialstyrelsens allmänna råd är huvudregeln att misstanke om brott mot barn ska polisanmälas.

Många anmälningar rör misstankar om lindrigare misshandel utan s.k. stödbevisning, vilket innebär att ett stort antal förundersökningar läggs ner. Samtidigt kvarstår socialtjänstens utrednings-

ansvar när det gäller barnets behov av stöd eller skydd. Att möta barns och ungdomars informationsbehov då parallella utredningar, med olika syften, genomförs är en viktig metodfråga. Komplexiteten och det stora antalet aktörer nödvändiggör samordning och samsyn. Barnahusen kan efterhand komma att fylla en viktig funktion när det gäller kunskaps- och kompetensutveckling inom detta område, genom den samlade erfarenhet och kunskap som byggs upp. Att utveckla förebyggande arbete och behandlingsinsatser är en mycket angelägen fråga, inte minst med hänsyn till att flertalet barn fortsätter att leva med sin familj, efter en social utredning respektive rättsprocess.

9.9.2. Polisanmälan och barnets bästa

Utredningens bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl att i

LBU införa en skyldighet för socialnämnden att polisanmäla varje misstanke om brott mot barn. Det är dock angeläget att få till stånd en mer likvärdig och medveten bedömning inom socialtjänsten av om polisanmälan ska göras. Att avstå från en polisanmälan måste ha föregåtts av ett noggrant övervägande från nämndens sida och ett sådant beslut bör kontinuerligt följas upp och kunna omprövas.

Utredningens förslag: Socialstyrelsen bör utarbeta vägledning

för hur barnets bästa ska beaktas, motiveras och dokumenteras vid bedömning av behovet av polisanmälan.

Det som talar för obligatorisk polisanmälan

Det finns i dag ingen skyldighet att polisanmäla misstanke om brott mot barn, varken för socialtjänsten eller någon annan myndighet, även om det är angeläget att så sker. Som framhålls i direktiven är det viktigt att barn som blir utsatta för brott känner att samhället reagerar och gör något åt deras situation. Förutom värdet av en polisutredning och möjlig lagföring i det enskilda fallet är andra skäl för polisanmälan att förhindra fortsatt brottslighet och barnets möjlighet att, under vissa förutsättningar, få brottsskadeersättning.

I takt med ambitionen att stärka barns rättsliga ställning har de rättsvårdande myndigheternas roll stärkts vid misstanke om brott mot barn. Det anses vara av stort allmänpreventivt värde att brott mot barn polisanmäls och utreds, även om det anses problematiskt att åtalsfrekvensen är låg. En rättslig process anses generellt sett kunna vara till barns bästa genom att barnet kan få känslomässig upprättelse. Likaså finns en tanke att det är viktigt, särskilt vid sexuella övergrepp, att förövaren tar på sig skulden för det som har hänt. Dessa förväntade psykologiska effekter av en rättsprocess baserar sig ofta på vuxnas erfarenheter av utsatthet i barndomen. Samtidigt är det viktigt att konstatera att det finns mycket begränsad eller ingen kunskap alls om hur barn upplever och påverkas av en rättsprocess och utfallet av denna.

Det som talar emot obligatorisk polisanmälan

Det som talar emot en ovillkorlig skyldighet för socialnämnden att anmäla varje misstanke om brott är att det skulle utesluta en professionell, individuell bedömning av varje enskilt fall, utifrån grad av misstanke, brottets allvarlighetsgrad, barnets ålder, särskilda behov och lämplig tidpunkt för anmälan. Socialnämnden är den myndighet som har ansvar för skydd och stöd till barn och unga och ska därvid se till barnets bästa. Socialnämnden kan bl.a. behöva överväga om och när polisanmälan ska göras då ett barn eller en ung person befaras ta skada av en anmälan och vid mycket vaga uppgifter. Att inte polisanmäla vaga uppgifter omedelbart behöver inte betyda att uppgifterna nonchaleras. Socialtjänsten kan utifrån sin roll stödja uppgiftslämnaren att vara fortsatt uppmärksam för att i ett senare skede kunna få ökad klarhet i barnets situation. Oftast kan ett vaksamt och stödjande nätverk vara det bästa skyddet för barn.

Rättsfokus och socialfokus

Frågeställningen påverkas av att rättsvårdande myndigheternas och socialtjänstens i grunden har olika roller och mål med sin verksamhet i förhållande till barn och ungdomar. Socialtjänsten ska skydda barn mot missförhållanden och ge stöd och behandling till barnet och familjen. De rättsvårdande myndigheterna har till uppgift att

bedriva ett effektivt utredningsarbete, som generellt sett syftar till att fler gärningsmän lagförs.

I uppföljningen och utvärderingen av försöksverksamheten med barnahus talas om en normkonflikt, som utgör ett inbyggt dilemma, även om det i de flesta fall kan hanteras genom god samverkan mellan berörda myndigheter. Bland annat uppstår en intressekonflikt i det inledande skedet av de parallella utredningarna. Polis och åklagare behöver hålla förhör med barnet, innan socialtjänsten kontaktar familjen. Psykosociala insatser och kontakt med föräldrarna kan nämligen inkräkta på möjligheten att ”säkra bevis” i en förundersökning. Socialtjänsten kan å sin sida inte avvakta någon längre tid med att informera föräldrarna om att en anmälan inkommit och att en utredning har inletts. Socialtjänsten har ansvaret för att bedöma barnets eventuella behov av skydd eller motivera för stödinsatser, vilket förutsätter att en förtroendefull relation kan etableras med barn och föräldrar. I den refererade utvärderingen av barnahus konstateras att det finns vissa tecken på juridifiering genom att alltför stort fokus läggs vid förhöret med barnet och att socialtjänsten och barn- och ungdomspsykiatrin går mycket långt i att anpassa sina insatser efter polisens möjligheter att hålla förhör. I sammanhanget är det viktigt att framhålla att socialtjänsten ska göra en självständig utredning och bedömning av barnets situation och behov oavsett vad polisens utredning utmynnar i.

Polisanmälan huvudregel men ingen ovillkorlig skyldighet

Utredningen anser att huvudregeln att polisanmäla brott mot barn är en självklar princip. Det är viktigt för barnet att brottsmisstankarna tas på allvar och det är rättsväsendets uppgift att utreda brott. Däremot anser utredningen inte att det är lämpligt att införa en ovillkorlig skyldighet för socialnämnden att polisanmäla varje misstanke om brott mot barn. Den rekommendation som finns genom Socialstyrelsens allmänna råd, att socialnämnden som huvudregel bör polisanmäla om det är till barnets bästa, får anses rimlig. Begreppet barnets bästa, som är en överordnad princip i barnkonventionen och lagstiftningen, innebär att en individuell bedömning av vad som är barnets bästa ska göras i varje enskilt fall vid beslut som rör barn och unga. Kunskap om barn generellt, om det enskilda barnet, vad barnet själv anser m.m. är några faktorer som ska vägas

samman när den vuxne eller samhällets företrädare avgör vad som är barnets bästa.38

Det organiserade samrådsförfarande, som allmänt förekommer i landet mellan socialtjänst, rättsväsende och hälso- och sjukvård, bidrar rimligen till en samsyn mellan olika verksamheter på lokal nivå även i frågan om behovet av polisanmälan.

Utredningen anser att Socialstyrelsen bör utarbeta vägledning för att socialnämnderna ska kunna göra mer medvetna bedömningar, särskilt i de situationer då man väljer att avstå från polisanmälan. Att avstå från polisanmälan bör inte heller ses som något definitivt ställningstagande utan bör i många fall omprövas. Det är också viktigt att uppnå större likvärdighet i de bedömningar som görs.

38 Mattsson, T. 2006, s. 88 f.

10. Utredning av barns och ungas behov

10.1. Uppdraget

Enligt direktiven ska gällande regler för barnavårdsutredningar analyseras. Utredaren ska ta ställning till om de bestämmelser som rör bedömningen av innehållet i en anmälan, s.k. förhandsbedömning, behöver preciseras. Direktiven hänvisar i denna del till den oklarhet som råder om hur omfattande förhandsbedömningen får vara. Vidare hänvisas till den kritik, som framförts i samband med tillsyn och vid granskning av JO, om att det tar för lång tid mellan anmälan och beslut om att inleda utredning eller inte och att detta inte är rättssäkert. Tydligare regler om när utredningar ska inledas kan enligt direktiven bidra till att göra förhållandena mer likvärdiga i landet.

Vidare anges att utredaren ska ta ställning till om det ska vara möjligt att i vissa situationer påbörja utredning utan att informera barnets vårdnadshavare. Det kan handla om situationer där barn och ungdomar uppger sig vara utsatta för kontroll, hot, övergrepp eller hedersrelaterat våld i hemmet och av rädsla för föräldrarna inte vill att en utredning ska göras. Det finns, enligt direktiven, anledning att överväga om det är möjligt att med bibehållen rättssäkerhet för både barn och vårdnadshavare förändra reglerna, så att en utredning i vissa specifika undantagsfall kan inledas utan att vårdnadshavarna informeras.

Av direktiven framgår också att det ska utredas om nuvarande fyramånadersgräns för utredningar är väl avvägd eller om den kan förkortas. Barn och föräldrar bör inte hållas i ovisshet längre än nödvändigt om utfallet av en utredning. Samtidigt uttalas behovet av att det finns tillräcklig tid för att bygga upp en förtroendefull utredningssituation så att barnets rätt att komma till tals kan tillvaratas på ett fullgott sätt.

En annan fråga som, enligt direktiven, ska övervägas är möjlighet till uppföljning efter avslutad utredning där det finns oro för barnet, men där föräldrarna avvisar frivilliga insatser och där det saknas grunder för LVU. Utredaren ska undersöka och analysera om, och i vilka situationer, det är lämpligt att införa bestämmelser som ger socialtjänsten möjlighet att under en begränsad tid efter utredningen följa hur förhållandena för barnet utvecklas, vilka konsekvenser en reglering kan få samt hur dokumentationen av detta ska ske.

Som en bakgrund redogörs för samtliga de bestämmelser som reglerar utredningar av barns behov av stöd och skydd för att sätta in frågorna i direktiven i ett sammanhang. Barnskyddsutredningen kommer dock inte att i övrigt beröra innehållet i socialtjänstens utredningar eller hur dessa bör genomföras. Därefter behandlas de fyra frågeställningarna i direktiven utifrån olika aspekter, dvs. förhandsbedömning, möjlighet att påbörja utredning utan att informera vårdnadshavaren, tidsgränsen för en utredning och uppföljning efter avslutad utredning. Avslutningsvis redogörs för utredningens överväganden och förslag.

10.2. Gällande bestämmelser

Av 11 kap. 1 § SoL framgår att socialnämnden utan dröjsmål ska inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd från nämnden. Bestämmelsen gäller både barn och vuxna, oberoende av behovets karaktär. Anmälan nämns inte i bestämmelsen, men ryms i det vidare begreppet annat sätt. Förutom anmälan avses exempelvis begäran om yttrande från åklagare eller socialtjänstens egna iakttagelser.

En allmän förfrågan eller enstaka kontakt med socialtjänsten av kortvarig rådgivande karaktär behöver inte leda till utredning. Socialtjänsten kan också ge råd och stöd genom allmänna erbjudanden (service). Däremot ska en uttrycklig ansökan om bistånd i form av en specifik insats eller mer allmänt stöd i föräldrarollen alltid prövas i sak och därför i princip alltid utredas. När en anmälan om att ett barn misstänks fara illa inkommer till socialnämnden ska en bedömning göras om påstådda förhållanden kan leda till någon åtgärd av nämnden innan ställning tas till om utredning ska inledas

eller inte. I SoL regleras inte närmare hur denna bedömning ska göras.1

Med utredning avses all den verksamhet som syftar till att göra det möjligt för nämnden att fatta ett beslut. En inledd utredning bör avslutas när och om det blir klarlagt att någon åtgärd inte är påkallad och får inte bedrivas för dess egen skull2. När det gäller barn under 18 år, som kan vara i behov av skydd eller stöd, har nämnden ett långtgående utredningsansvar och utredningen kan genomföras oberoende av vårdnadshavarens inställning. JO har vid flera tillfällen framhållit att det intresse som ligger bakom nämndens möjlighet att inleda en utredning – att värna om barns skydd och stöd – gör att man måste godta det intrång i de enskildas integritet som utredningen ofta innebär.3

I 11 kap. 2 § SoL finns regler om hur en utredning av barns behov av skydd eller stöd ska bedrivas. Nämnden får konsultera sakkunniga och ta de kontakter som behövs för att bedöma barnets behov. Samma regler gäller oavsett om utredningen föranleds av en anmälan eller en ansökan. Av förarbetena framgår dock att när utredningen påbörjas på grund av en ansökan från föräldrarna eller i situationer där vårdnadshavarens lämplighet inte är ifrågasatt är det naturligt att vårdnadshavaren ges större inflytande över hur utredningen ska bedrivas4. Den som berörs av utredningen ska underrättas om att en utredning inleds. Utredningen ska bedrivas så att någon inte utsätts för skada eller olägenhet och den ska inte vara mer omfattande än vad som är motiverat av omständigheterna i ärendet. Därtill ska utredningen bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom fyra månader. Finns det särskilda skäl får nämnden besluta om att förlänga utredningstiden för viss tid.

Uppgiften för socialtjänsten är att i utredningsarbetet ha barnets bästa som utgångspunkt och skaffa sig en bild av barnet genom att låta det komma till tals samt beakta och väga in barnets synpunkter (1 kap. 2 § SoL). Barnet eller den unge ska också ges information om utredningen och vad den kan leda till (3 kap. 5 § SoL). Med dagens bestämmelser krävs vårdnadshavarens medgivande att få tala i enrum med barnet såvida barnet inte kan anses ha tillräcklig ålder och mognad för att själv bestämma. Det följer av förarbetena till 6 kap. 11 § FB5.

1 Socialstyrelsen 2006a, s. 28 ff. 2Prop. 1979/80:1, del A, s. 562. 3 JO 1996/97, s. 268. 4Prop. 1996/97:124, s. 110. 5Prop. 1981/82:168, s. 23.

Alla uppgifter av relevans för utredningen ska dokumenteras enligt 11 kap. 5 § SoL. Vårdnadshavaren och barnet, om han eller hon fyllt 15 år, har rätt att ta del av dokumentationen. Uppgifter som den unge lämnat till socialtjänsten ska i vissa fall sekretessbeläggas för vårdnadshavaren om det skulle vara till betydande men för barnet om uppgifterna röjs (14 kap. 4 § andra stycket SekrL6).

10.3. Förhandsbedömning

10.3.1. Utredning ska inledas utan dröjsmål

Av socialtjänstlagens förarbeten framgår att innan en utredning inleds bör en bedömning göras om innehållet i en anmälan kan leda till någon åtgärd från socialnämnden. En utredning ska inte inledas om det redan från början står klart att nämnden inte kommer att vidta några åtgärder.7Förhandsbedömning finns ej som begrepp i lagen. Först i och med uttalanden från JO i slutet av 1990-talet fick förhandsbedömningen betydelse som en självständig aktivitet8. En förhandsbedömning är en bedömning av om socialtjänsten ska inleda utredning eller inte. Det finns ingen närmare tidsangivelse i lagen när en förhandsbedömning ska vara avslutad. Det ligger emellertid i sakens natur att en förhandsbedömning inte får dra ut på tiden, eftersom en utredning enligt 11 kap. 1 § SoL ska inledas ”utan dröjsmål”. Allvaret i anmälan avgör ytterst hur skyndsamt en förhandsbedömning behöver göras. En bedömning av en anmälan om att ett litet barn far illa och behöver skydd kan behöva göras omedelbart medan andra anmälningar inte är lika brådskande.9

10.3.2. Underlaget för en förhandsbedömning

Socialstyrelsen har förtydligat vad underlaget till förhandsbedömningen får innefatta. Socialtjänsten får för sin bedömning hämta in det som tidigare är känt om barnet eller familjen, t.ex. uppgifter som finns i personakt eller tidigare inkomna anmälningar. Det betyder att anmälningar som inte lett till utredning också kan vägas in. Om innehållet i anmälan behöver förtydligas kan förnyad kon-

6 Enligt dess lydelse före den 30 juni 2009. 7Prop. 1979/80:1, del A, s. 562. 8 JO 1995/96, s. 312; JO 1999/2000, s. 238. 9 Socialstyrelsen 2006a, s. 31.

takt tas med anmälaren. Socialtjänsten kan också kontakta den eller de personer som anmälan rör, informera dem om innehållet i anmälan och ge dem möjlighet att bemöta uppgifterna. Sådana kontakter kan tas som ett led i förhandsbedömningen och innebär inte att en utredning inletts. Om uppgifter däremot hämtas in från utomstående personer anses en utredning redan ha inletts. Det är vidare möjligt att ha ett samtal med vårdnadshavaren tillsammans med den som har gjort anmälan, som regel förutsatt att anmälaren är en person som har anmälningsplikt. Både vårdnadshavaren och den som anmält får då möjlighet att ge sin syn på situationen. En sådan kontakt kan många gånger bidra till att socialtjänsten kan bilda sig en bättre uppfattning om uppgifterna i anmälan och om en utredning behöver inledas eller inte. Om barnet ska vara med på ett sådant möte får bedömas från fall till fall, beroende på barnets ålder och mognad och innehållet i anmälan. En anmälare kan aldrig tvingas att delta.10

Socialstyrelsen har, med utgångspunkt från uttalanden från socialutskottet och JO,11 förtydligat hur SoL kan tillämpas när ett barn eller en ung person, i kontakt med socialtjänsten, uppger sig vara utsatt för kontroll, hot eller våld i hemmet och av rädsla för föräldrarna inte vill att en utredning ska göras. Socialtjänsten kan träffa en ung person några gånger i s.k. klargörande samtal, utan att informera vårdnadshavaren. Samtalen syftar till att klarlägga den unges situation, behov och önskemål. Ungdomar kan behöva få tid att skapa förtroende för socialsekreterare och, om en utredning inleds, vara delaktig i frågan om hur familjen ska informeras. Den unge behöver få information om hur en utredning går till och vilka insatser och vilket skydd som vid behov socialtjänsten kan ge. Om socialtjänsten kommer fram till att en utredning ska inledas är det också viktigt att den unge får information om hur och när vårdnadshavarna kommer att informeras.12

10.3.3. Skäl att inte inleda utredning

Det kan finnas olika anledningar till att inte inleda utredning, dvs. att informationen i anmälan inte anses kunna leda till någon åtgärd från socialtjänstens sida. Det kan grunda sig på socialtjänstens kän-

10 Socialstyrelsen 2006a, s. 31 f. 11 2002/03:SoU 15, s. 62; J0 1999/2000, s. 243. 12 Socialstyrelsen 2006a, s. 32.

nedom sedan tidigare om familjen eller barnet. Andra skäl kan vara att barnets behov tillgodoses på annat sätt, exempelvis att familjen redan får insatser, från socialtjänsten eller någon annan huvudman, som bedöms tillräckliga. Barnet kan också nyligen ha utretts och den nya anmälan anses inte påverka den tidigare bedömningen. En stor andel av anmälningarna kommer från polisen och handläggs i särskild ordning. Flera anmälningar kan också inkomma rörande samma barn. Inte sällan kan den situation som föranlett anmälan ha förändrats innan förhandsbedömningen har avslutats.13

Om förhandsbedömningen leder till ett ställningstagande om att inte inleda utredning ska det dokumenteras. Av dokumentationen ska framgå att en utredning inte inleds, datum, en motivering samt namn och befattning på den person som gjort ställningstagandet. Om en utredning inte inleds läggs handlingen i barnets personakt om det finns en sådan. I annat fall diarieförs den och sätts in i en pärm eller motsvarande för handlingar som inte lett till något ärende hos nämnden.14

10.3.4. Statistik och erfarenheter från tillsyn

Sverige saknar nationell statistik över hur många barn som aktualiseras hos socialtjänsten och andelen anmälningar som leder vidare till utredning. Uppskattningsvis blir 6 procent av alla barn i Sverige årligen föremål för utredning och 3 procent får insatser genom socialtjänsten. Jämfört med andra länder utreds relativt många barn i Sverige. Även fler barn och unga får insatser i Sverige jämfört med andra länder.15

Länsstyrelsen i Västra Götaland har som enda län sedan år 1999 sammanställt uppgifter från länets 49 kommuner om antalet inkomna barnavårdsanmälningar under första kvartalet och hur många av dessa som lett till utredningar. Den senaste kartläggningen från 2007 visar att antalet inkomna anmälningar i det närmaste fördubblats sedan år 1999. Kartläggningen visar också att 30 procent av inkomna anmälningar utreddes år 2007 jämfört med 62 procent år 1999. Även i denna undersökning konstateras att det finns stora skillnader mellan kommuner och stadsdelar när det

13 Socialstyrelsen 2006a, s. 33. 14 SOSFS 2006:5; JO 2004/05, s. 391. 15 Sundell, K. m.fl. 2007, s. 183 f.

gäller antal inkomna anmälningar, antal berörda barn samt i vilken utsträckning utredningar genomförs.16

Länsstyrelsen har i sin nationella granskning av barn- och ungdomsvården17 konstaterat att andelen anmälningar som leder till utredning varierar kraftigt mellan kommunerna och att allt färre anmälningar överlag blir utredda. Likaså varierade sättet på vilket socialtjänsten bedömde om en utredning eller inte skulle inledas. I vissa kommuner ledde 80 procent av alla anmälningarna till utredning, medan endast 20 procent i andra. Länsstyrelserna konstaterade att, parallellt med att benägenheten att inleda utredning har minskat i många kommuner, finns en utveckling mot att förhandsbedömningarna ökat i omfång och i realiteten blivit till mindre utredningar.

Mottagandet av anmälningar fungerar i de flesta fall väl, enligt länsstyrelserna. En positiv trend som lyftes fram var att särskilda mottagningsgrupper inrättas, framförallt i de större kommunerna, att alltfler kommuner använder sig av ett enhetligt formulär, enligt verksamhetssystemet Barns behov i centrum (BBIC), för mottagande av anmälan och att bedömningsinstrument har börjat användas i vissa kommuner.

Flertalet länsstyrelser har lyft fram de långa förhandsbedömningarna som en återkommande iakttagelse. Det är vanligt att socialtjänsten dröjer mer än en månad och i många kommuner mer än ett par månader innan man tar ställning. Om akuta insatser inte bedömdes nödvändiga kunde anmälningar bli liggande länge utan åtgärd. Granskningen byggde på ett urval av kommuner i respektive län och utifrån olika kriterier. I något län valde man kommuner där man fått indikationer på att det fanns brister medan i andra län gjordes urval i syfte att spegla situationen på ett relevant sätt. Några länsstyrelser har enbart granskat sådana anmälningar som inte lett till utredning. Undersökningen ger därför inte underlag för statistiska generaliseringar. Men länsstyrelserna menade att variationerna mellan kommunerna var så stora att man kan påstå att var barnet bor är avgörande för om barn, som är i behov av stöd eller skydd, får sina behov utredda eller inte.

Länsstyrelserna var också kritiska till att förhandsbedömningarna var bristfälligt motiverade och dokumenterade och inte tillräckligt inriktade på risk- och skyddsbedömningar. Länsstyrelserna ansåg att i vissa fall förekom att anmälningar inte blev utredda,

16 Länsstyrelsen i Västra Götaland 2008 17 Länsstyrelserna 2008, s. 24ff.

trots uppgifter om missförhållanden som länsstyrelsens representanter ansåg borde ha utretts. Det förekom också kommuner där länsstyrelserna i samtliga fall delade socialtjänstens bedömning då man gjort ställningstagandet att inte inleda utredning. Det var kommuner där de flesta barn blev utredda efter en anmälan. Enligt flera länsstyrelser gavs inte barnperspektivet tillräckligt utrymme i bedömningarna. Beslut om att inte inleda utredning gjordes ofta efter kontakt med vårdnadshavaren, men utan kontakt med barnet, trots att förhållandena föreföll allvarliga. Vid en genomgång av 310 anmälningar i Stockholms län bedömde länsstyrelsen exempelvis att det borde ha inletts utredning i en fjärdedel av anmälningarna där socialtjänsten beslutat att inte inleda utredning. Det handlade i flera fall om allvarliga anmälningar som lämnades utan åtgärd.18

Länsstyrelserna efterfrågade i sin granskning tydligare reglering kring dokumentation av anmälningar som inte leder till utredningar. Vidare ansåg man att kommunerna behöver utveckla sina metoder för att kontinuerligt följa upp arbetet med anmälningar, säkerställa att det finns rutiner för att ta emot och hantera anmälningar och se till att det finns instrument för att bedöma risker och skyddsbehov.

10.3.5. Studier om förhandsbedömningar

Kunskapen om vad som påverkar bedömningen av om utredning ska inledas eller inte är begränsad på nationell nivå, men det finns en del lokala och regionala studier. I en vinjettstudie19 i sex kommuner fick 36 socialsekreterare bedöma en fiktiv barnavårdsanmälan på ett yngre barn. Studien visade på stora oklarheter i vad som uppfattades som en förhandsbedömning och vad som uppfattades vara en inledd utredning.

Cocozza20 har inom ramen för en avhandling gjort en studie kring det totala antalet anmälningar (1578 stycken) som inkom till socialtjänsten i Linköping under 1998. Av dessa ledde 59 procent till att utredning inleddes. Anmälningar som kom från professionella ledde i högre grad till utredning jämfört med anmälningar från privatpersoner. Många anmälningar handlade om information från polisen om att barn begått brott, varav en del var lindriga brott som

18 Länsstyrelserna 2008; Länsstyrelsen i Stockholms län 2007. 19 Östberg, F. m.fl. 2000. 20 Cocozza, M. 2007.

snatteri. I de förhandsbedömningar där anmälan inte ledde till utredning användes i flertalet fall familjen som enda informationskälla, närmare bestämt i 74 procent av fallen. Socialsekreteraren träffade barnet i cirka hälften av förhandsbedömningarna. Vid en uppföljning fem år senare återfanns 45 procent av de barn som inte blev föremål för utredning i sociala förvaltningens register. Denna studie visade också att den socioekonomiska belastningen21 i barnets bostadsområde inte förklarade beslutet om utredning. Det var istället faktorer som anmälningsfrekvens, om anmälan kom från en professionell och allvarlighetsgrad i anmälan som påverkade beslutet.

I en FoU-studie från Stockholms kommuns stadsdelar analyserades uppgifter inom barnavården första kvartalet under åren 2002, 2003 och 200422. Uppgifter i fokus för denna studie var ansökningar och anmälningar samt beslut om utredning och insatser. Andelen inledda utredningar, som gällde både anmälningar och ansökningar, hade sjunkit från 71 procent till 63 procent från 2002 till 2004. Men det fanns en stor variation mellan stadsdelarna, som inte kunde förklaras med stadsdelarnas sociala och ekonomiska utsatthet. De flesta barn, närmare bestämt 87 procent, bedömdes inte vara i behov av något snabbt ingripande, dvs. senast nästa dag, och gällde framförallt små barn och då det fanns misstanke om övergrepp. Sammantaget visade studien att anmälningar som gällde yngre barn (0–12 år) oftare resulterade i en utredning. Det var framförallt snatteri och annan kriminalitet som mer sällan ledde till utredning oavsett ålder, men särskilt för barn under 13 år. I studien hänvisades till svensk och internationell forskning som visar att tidig kriminell debut är en riskfaktor för framtida social problematik. Det gäller framför allt när brottslighet kombineras med bråkighet och aggressivitet i skolan och föräldrarna har svårt att hantera situationen. Med stöd av denna forskning hävdade författarna att socialtjänsten borde inleda utredning på i princip samtliga yngre barn som polisen anmäler till socialtjänsten för att klargöra barnets totala situation.

I en annan FOU-studie23 kring förhandsbedömningar genomfördes fokusgrupper med arbetsledare från fem kommuner. Ett allmänt problem var, enligt arbetsledarna, att det har varit svårt att få entydiga råd av tillsynsmyndigheterna, vilket har gett upphov till

21 Utifrån tre variabler: andelen socialbidragstagare, ohälsotal samt inkomstindex. 22 Kaunitz, C. m.fl. 2004. 23 Kommunförbundet Skåne. Rasmusson, B. & Svensson, K. 2008

olika tillämpningar. I någon kommun ansågs det exempelvis tillåtet att träffa familjen tre gånger under förhandsbedömningen medan övriga ansåg att gränsen gick vid ett möte. Arbetsledarna uppgav att det hade utvecklats olika strategier för att bedöma ärenden i ”gråzonen”. Det kunde vara ett extra samtal med anmälaren, med föräldrarna eller med barnet själv eller en överenskommelse med vårdnadshavaren om förnyad kontakt. I vissa fall blev dessa samtal och överenskommelser likvärdiga med en mindre utredning.

Arbetsledarna menade att samtal med barn som regel borde ingå i förhandsbedömningen, men det ansågs samtidigt inte tillrådligt att träffa barnet en gång om ansvaret senare skulle övergå till en annan socialsekreterare vid eventuellt inledande av en utredning. Ett annat dilemma som lyftes fram var gränsdragningsproblem i förhållande till andra myndigheter, som ansågs påverka förhandsbedömningen. Ett väl upparbetat samarbete underlättade bedömningen, exempelvis genom tilltro till att det fanns en beredskap att vid behov att agera om barnets situation skulle förvärras. Att ha väl utarbetade rutiner för förhandsbedömningar uppfattades som ett sätt att hantera osäkerheten.

I en aktuell FoU-studie24 i Skånes kommuner har tre kvantitativa studier med fördjupning genomförts. Det visade sig finnas stora skillnader mellan kommunerna när det gällde antalet inkomna anmälningar och antalet inledda utredningar, i förhållande till antalet barn i respektive kommun. Det fanns också stora skillnader i genomförandet av förhandsbedömningen och dokumentationen. Mellan 15 och 71 procent av anmälningarna utreddes i de olika kommunerna och en av slutsatserna var att skillnaderna i bedömning av vad som borde leda till utredning eller inte var stora. Sannolikheten för att socialtjänsten skulle öppna utredning minskade, enligt en av studierna, om familjen var engagerad, dvs. visade en vilja att komma tillrätta med problemen. Detsamma gällde om föräldrarna var positiva till att ta emot sådan hjälp från socialtjänsten, som inte kräver biståndsbeslut (service), eller från andra huvudmän. Det kunde också vara ett skäl att inte inleda utredning att familjen var avvisande till hjälp. En del förhandsbedömningar liknade mer ett ärende genom sin processinriktning, dvs. man såg förhandsbedömningen som en möjlighet till förändring. I genomsnitt var femte barn återkom för en ny förhandsbedömning i de fall

24 Kommunförbundet Skåne. Gegner, H. 2009.

utredning inte hade inletts. Det fanns också exempel på att familjer återkom senare med en ansökan om stöd.

10.3.6. Barn under 15 år som misstänks för brott

I en kartläggning genomförd av Brå25 har socialtjänstens hantering av anmälningar som rör barn under 15 år som begår brott undersökts. Studien byggde bl.a. på intervjuer i 10 kommuner och enkäter i ytterligare ett 10-tal kommuner. Studien visade att kommunerna hanterade anmälningarna på mycket olika sätt och det fanns variationer mellan olika typer av anmälningar. En del kommuner hade som rutin att alltid kalla barn och föräldrar till ett bedömningssamtal för att avgöra om utredning skulle inledas. I vissa kommuner kallades bara till bedömningssamtal när det rörde sig om lite grövre brott eller om det fanns annan information, t.ex. tidigare brott, som pekade på behov av insatser. I vissa fall skedde bedömningen genom ett telefonsamtal. I de kommuner där inte alla kallades hade man som rutin att via brev erbjuda samtal med anledning av vad som hänt. Det fanns också kommuner som hade som rutin att alltid inleda utredning och deras motiv var att det gav dem bättre möjligheter att följa barn i riskzon.

10.3.7. Bedömningar med fokus på behov eller risk

Flera forskare har framfört problem kring lagstiftningens intentioner med tidig samhällelig respons och den utökade anmälningsplikten till allt fler grupper i samhället. Det har medfört att inflödet av anmälningar som ska förhandsbedömas är stort. Risken är, enligt dessa forskare, att socialtjänsten intervenerar när allvarlighetsgraden är låg utan säkra kunskaper om det verkligen behövs. En hypotes är att anmälningar av lägre allvarlighetsgrad ökar. Ett annat problem som flera forskare har påtalat är avsaknaden av en entydig beskrivning av vilka barn och ungdomar som ingår i socialtjänstens målgrupp. Den slutsats som dessa forskare drar är att den starka anmälnings- och utredningsskyldigheten i kombination med en vag målgrupp kan leda till att onödigt många barn utreds26.

25 Brå 2008 26 Sundell, K. m.fl. 2007; Wiklund, S. 2006; Lagerberg, D. 1998; Sundell, K. & Vinnerljung, B. 2004.

Den svenska barn- och ungdomsvården kännetecknas av samverkan med familjen vilket innebär att fokus ligger på barns och familjers behov snarare än på skydd och risker. I länder som har barnskyddsorienterade system, t.ex. England och Canada, är riskbegreppet centralt. Enligt flera engelska forskare är det inte oproblematiskt med det ensidiga skyddsfokus, som har präglat engelska barnavårdssystemet under de senaste 20 åren.27 Engelska studier har visat att det omfattande utredningsmaskineri som har satts igång vid anmälningar med anledning av barns skyddsbehov endast ledde till att 15 procent av barnen fick någon form av insats. Resten av fallen avskrevs därför att misshandel och skada inte hade kunnat konstateras. Forskarna fann att många av de barn som lämnades utan insats levde i familjer med stora problem i form av missbruk, psykisk sjukdom och familjevåld. Studierna visade att socialsekreterarna intresserade sig mer för enstaka händelser som kunde påvisa misshandel medan de inte uppmärksammade viktiga aspekter som gällde barnets totala situation.28

Det har konstaterats att stora variationer i förhandsbedömningarna förekommer mellan socialsekreterare och även mellan kommuner, vilket ligger i sakens natur eftersom det inte finns begränsad vägledning och få hjälpmedel. En förhandsbedömning innebär att socialtjänsten på kort tid ska ta ställning till om det finns anledning att inleda en utredning eller inte, på ett underlag vars tillförlitlighet kan vara svår att bedöma. Vissa anmälningar handlar om att ta ställning till om det finns en omedelbar fara med hänsyn till barnets liv och hälsa på grund av exempelvis allvarligt missbruk, misshandel och övergrepp. Forskning kan bidra med kunskaper om vad som utgör risk för barn på gruppnivå, men ger ingen säker kunskap på individnivå. Lagstiftningen ger inte heller någon direkt vägledning vilka situationer som är tillräckligt allvarliga för att en utredning ska inledas. De bedömningsinstrument som är under utveckling kan, enligt forskare, bidra till bättre prognosförmåga men innebär också en risk om man har alltför stor tilltro till detta slag av instrument som enda grund för bedömning i enskilda fall.29

När det gäller bedömningar inom barn- och ungdomsvården generellt förväntas dessa göras med stöd av kunskap och beprövad erfarenhet. Men uppdraget innebär också att å samhällets vägnar bedöma när barns hemförhållanden passerat gränsen för det accep-

27 Khoo, E. 2004; Cocozza, M. 2003; Seden, J. 2001. 28 Cleaver, H. m.fl. 1999. 29 Kommunförbundet Skåne. Rasmusson, B. & Svensson, K. 2008; Sundell, K. m.fl. 2007.

tabla, vilket ytterst bygger på det omgivande samhällets värderingar. Det är ofrånkomligt att också till viss del göra moraliska bedömningar mot bakgrund av personliga erfarenheter och egna toleransgränser, enligt Gunvor Andersson. Hon beskriver det som att socialsekretare bär med sig en ”inre normalkurva”. Vilken måttstock som används är beroende av vem som bedömer och i vilket sammanhang bedömningen görs. Flera studier har, enligt Andersson, också visat att socialsekreterare inom social barnavård har högre toleranströskel än de som sett mindre av problem och tillkortakommanden.30 Forskning om beslutsfattande31 har visat att utredningsarbete inom socialtjänsten är förenat med samma risker som utredningar inom andra områden – otillräcklig information samlas in, den insamlade informationen integreras inte, över- respektive underskattning sker av viktig information. Den visar också att socialsekreterare snabbt bestämmer sig för vilken insats som är lämplig och sedan selektivt samlar in information som bekräftar ett sådant beslut.

10.3.8. Exempel från andra länder

England

Enligt Children Act ska, vid en anmälan, beslut fattas inom ett arbetsdygn om vad som behöver göras. Även om ingen åtgärd ska vidtas är detta att betrakta som ett beslut, som skyndsamt ska meddelas anmälaren och de berörda. Om utredning inleds görs i första hand en liten utredning, som ska slutföras inom 7 arbetsdagar. Om det därefter visar sig finnas behov genomförs en fördjupad utredning.32

Norge

I den norska barnevernloven finns en tydlig tidsangivelse för bedömning av anmälningar. I lagen sägs det att ”barneverntjensten” snarast och senast inom en vecka ska gå igenom den inkomna anmälningen och ta ställning till om utredning ska inledas eller inte. Vid samtal med företrädare för Barne- och likstillingsdepartemen-

30 Andersson, G. 2007. 31 Sundell, K. m.fl. 2007. 32 Department of Health 2000.

tet i Norge framkom att det pågår en diskussion inom professionen om utredningsskyldigheten och huruvida det är stigmatiserande för familjer att bli utredda av socialtjänsten. Det finns, i likhet med i Sverige, en trend som går mot att man försöker undvika utredningar genom att ha anmälningsmöten med familj och anmälare och göra ”miniutredningar”.

Danmark

I Danmark finns inga regler om inom vilken tid beslutet ska fattas om anmälan ska föranleda utredning eller inte. Däremot finns regler om att kommunen inom sex dagar ska ha skickat en bekräftelse till anmälaren om att anmälan har mottagits. Det framgår vidare av en aktuell undersökning att 55 procent av kommunerna inom en månad har beslutat om de ska inleda en utredning eller inte.33

10.4. Information till vårdnadshavare om inledd utredning

10.4.1. Den som berörs ska underrättas

Den som berörs av en utredning ska, enligt 11 kap. 2 § tredje stycket SoL, underrättas om att en utredning inleds. Den aktuella bestämmelsen tillkom efter kritik mot att socialtjänsten bedrev utredningar bakom ryggen på enskilda34. Reglerna syftade till att skapa ett tydligare utredningsförfarande och på så sätt bidra till ett ökat förtroende för socialtjänstens arbete. Av förarbetena framgår att det inte får råda något tvivel om att en utredning pågår. Familjen skall informeras om nämndens beslut och avsikter i fråga om utredningens bedrivande. Det framgår inte av lag eller förarbeten inom vilken tid den underrättelsen ska ske. Enligt JO ligger det i sakens natur att underrättelse måste göras utan nödvändigt dröjsmål35.

Om barnet har två vårdnadshavare ska båda underrättas, oavsett om de bor tillsammans eller inte. Ett barn som har fyllt 15 år ska personligen underrättas eftersom barnet efter denna ålder har rätt att föra sin egen talan. Även yngre barn kan underrättas, men soci-

33 Uppgift från Välfärdsministeriet i Danmark 34Prop. 1996/97:124. 35 JO 2004/05, s. 202.

altjänsten måste från fall till fall alltid ta ställning till om och hur ett barn som inte fyllt 15 år ska underrättas36. En underrättelse kan göras muntligt eller skriftligt. En underrättelse till den som berörs av en utredning bör, enligt Socialstyrelsens allmänna råd,37 bland annat innehålla vad som är anledningen till utredningen, information om vad en utredning innebär, förslag på tid för samtal eller besök samt handläggarens kontaktuppgifter.

10.4.2. Möjlighet att avvakta med underrättelse om inledd utredning

Huvudregel

Frågan om det går att hemlighålla för vårdnadshavare att en utredning har inletts har diskuterats i olika sammanhang. Med anledning av ett antal motioner i riksdagen har socialutskottet konstaterat att det av rättssäkerhetsskäl inte bör göras något avsteg från principen att familjen alltid ska informeras om att en utredning pågår38.

Undantag från huvudregeln

JO har ansett att det finns vissa situationer som medger att nämnden kan vänta med att informera om en inledd utredning, även om det inte får bli fråga om någon längre tid som en vårdnadshavare hålls ovetande39.

Ett skäl kan vara att vårdnadshavaren eller någon annan familjemedlem är misstänkt för övergrepp mot barnet och att polisutredningen befinner sig i ett känsligt läge. Vid misstanke om brott mot barn där någon av vårdnadshavarna är misstänkt som förövare, uppstår en situation med dubbla utredningar, som behöver samordnas. Socialtjänsten kan ha inlett utredning och samtidigt gjort en polisanmälan, som föranleder ett önskemål från polisen om att hålla förhör med barnet och den misstänkta förövaren innan socialtjänsten informerar vårdnadshavarna. Under förutsättning att barnet inte behöver omhändertas omedelbart med stöd av LVU bör

36 Socialstyrelsen 2006a, s. 35. 37 SOSFS 2006:12 38 2002/03: SoU15, s. 61. 39 JO 1999/00, s. 243.

socialtjänsten kunna tillmötesgå polisens önskemål under en kortare tid.

Ytterligare ett skäl kan vara den unges önskemål. Ett barn eller en ung person har vänt sig till socialtjänsten och berättat om förhållanden i hemmet som föranleder en utredning, men barnet motsätter sig starkt att föräldrarna kontaktas. I det läget kan socialtjänsten behöva tala med personer i barnets professionella nätverk och ha ytterligare samtal med barnet innan vårdnadshavaren informeras.

Som exempel på en sådan situation finns ett JO-utlåtande, som gällde en 14-årig flicka som var utsatt för våld i hemmet, där socialnämnden på flickans önskan inte hade underrättat vårdnadshavaren om att en utredning inletts. Det medförde att flickans mor under 14 dagar inte kände till socialtjänstens kontakter med flickan. Modern kände sig förbigången p.g.a. att hon inte kunde påverka skeendet. JO uttalade en viss förståelse för att socialtjänsten ville tillgodose flickans önskemål och konstaterade att de ställningstaganden som måste göras i en sådan situation sällan är enkla och olika intressen måste vägas mot varandra. I det här speciella fallet bedömdes flickans intressen ha företräde framför moderns intresse av att få information och det fanns, enligt JO, skäl att avvakta något med att informera vårdnadshavaren om att en utredning påbörjats.

Frågan om barn och ungdomar ska kunna ta kontakt med socialtjänsten utan att konsekvensen alltid behöver bli att föräldrarna omgående kontaktas tangerar vidare frågan om socialtjänstens lagliga möjligheter att samtala med barn, oberoende av vårdnadshavares samtycke. Det får dock förutsättas att de barn som har sökt upp socialtjänsten har den ålder och mognad som krävs för att själva kunna få ta ett sådant initiativ.

Ungdomar i särskilt behov av integritet i förhållande till föräldrarna

I direktiven hänvisas till att frågan om socialtjänstens möjligheter att inleda en utredning utan att informera vårdnadshavare under senare år har väckts av bl.a. barnrättsorganisationer och kvinno- och tjejjourer. Problematiken berör framförallt unga flickor som kontaktar socialtjänsten för att få skydd och stöd i situationer då de är utsatta för eller riskerar att utsättas för hedersrelaterat våld

och förtryck. I dessa situationer kan klargörande samtal behövas under en tid, innan vårdnadshavaren informeras. I de fall barnets hälsa och utveckling utsätts för påtaglig risk att skadas om vårdnadshavaren underrättas om att en utredning påbörjats kan det bli aktuellt med ett omedelbart omhändertagande och placering i någon form av skyddat boende.40

Socialstyrelsens genomförde, inom ramen för ett regeringsuppdrag om förekomst av hedersrelaterat våld, en undersökning av gymnasieungdomars upplevda frihet att bestämma över sina liv. Av undersökningen framgick att tre procent av flickorna och pojkarna i gymnasieskolans årskurs 2 kände oro för att inte själv få välja livspartner. Ungdomar med utländsk bakgrund var överrepresenterade i denna grupp. Enligt Socialstyrelsen verkade flickorna leva under omständigheter som begränsar deras liv i olika avseenden. Ungefär 20 procent har begränsad frihet att göra egna val i vardagen. 60 procent har varit utsatta för kränkande behandling, hot och våld någon gång. Nästan hälften av pojkarna, som uttryckte oro för att inte få välja livspartner, uppgav sig ha varit utsatta för kränkande behandling, hot eller våld. Endast en mindre del av de ungdomar, som ansåg sig behöva råd och stöd för sin familjesituation, verkade ha sökt hjälp.41

Enligt en aktuell kartläggning genomförd på uppdrag av Stockholm stad, som bl.a. bestod av en enkätundersökning bland ett urval av skolungdomar (2 824 elever) i årskurs 9, framkom att 10 procent av eleverna lever med restriktioner och begränsningar i skola och på fritiden, exempelvis att inte få delta i alla skolans ämnen. 18 procent av flickorna och 13 procent av pojkarna uppgav inskränkningar i det framtida valet av äktenskapspartner. Sju procent av flickorna och tre procent av pojkarna uppgav att de levde under sådana förhållanden som utifrån vissa kriterier klassificerades som ”hot och våld i ett hedersrelaterat sammanhang”. Kartläggningen innehöll även djupintervjuer och aktstudier. En av slutsatserna av kartläggningen var att socialtjänstens arbete präglades av brist på enhetlighet i synen, arbetet och insatserna som rör förtryck och våld i en hederskontext. En satsning på kompetensutveckling inom socialtjänsten förordades, med bl.a. regelbunden utbildning i evidensbaserade metoder vid riskbedömningar.42

40 Socialstyrelsen 2006a, s. 32. 41 Socialstyerelsen 2007a. 42 Stockholm stad 2009.

I en aktuell rapport43 från Rädda Barnen påtalas konsekvenserna av det rådande familjeperspektivet inom socialtjänsten. Rapporten baserar sig på en kartläggning av ungdomar med erfarenhet av ”tillfälligt uppbrott” från hemmet, dvs. som ”rymmer och kastas ut” hemifrån. Rädda Barnen menar att barnrättsperspektivet behöver stärkas i socialtjänstens arbete.

10.5. Barns och ungas delaktighet under utredningen

10.5.1. Rätt till information och medbestämmande

Barn och unga har enligt lagen rätt till delaktighet, dvs. rätt att få uttrycka sina åsikter och få sin åsikt beaktad, med hänsyn till hans eller hennes ålder och mognad. Genom ett tillägg i lagen år 2008 betonas också deras rätt till relevant information (3 kap. 5 § SoL; 1 § sjätte stycket LVU). Detta gäller vid all kontakt mellan socialtjänsten och barnet eller den unge, dvs. under utredningen, vid bedömning av behov av bistånd, vid ev. biståndserbjudande och genomförande av en insats m.fl. situationer. Barnets eller den unges inställning ska klargöras i frågor som rör barnet personligen, men han eller hon får inte pressas på synpunkter eller försättas i svåra valsituationer. Barnets åsikt ska vägas in i beslutsunderlaget.

10.5.2. Samtal med barnet – en förutsättning för delaktighet

Att barnet ges möjlighet att berätta om sina tankar och upplevelse är en förutsättning för att kunna garantera dem rätt till delaktighet, dvs. att de ska kunna vara med och påverka sin situation. Att inhämta barnets erfarenheter kan bli aktuellt innan en utredning har inletts, under utredningen, vid biståndserbjudande och under genomförandet av insatsen och avslutandet liksom uppföljning efter avslutad utredning och insats.

Huvudprincipen måste vara att socialtjänsten alltid ska eftersträva att samtal med barnet sker i samförstånd med vårdnadshavaren. Det är en viktig princip inte minst för att barnet inte ska hamna i en lojalitetskonflikt. Barnets eget medgivande är också en nödvändig förutsättning för att samtalet ska kunna genomföras. Möjligheten för socialtjänsten att tala med ett barn förutsätter,

43 Rädda Barnen 2009.

utifrån gällande bestämmelser, i princip samtycke från vårdnadshavaren. När det gäller samtal inom ramen för en utredning anses det emellertid räcka med barnets medgivande, när barnet har uppnått tillräcklig mognad för att lämna ett eget giltigt samtycke. Det kan också uppstå en akut situation som närmast är att betrakta som en nödsituation, där det är försvarligt att tala även med ett yngre barn utan vårdnadshavarens samtycke.44

LVU-utredningen föreslog en lagbestämmelse om socialnämnds befogenhet att tala med barn inom ramen för en utredning, men förslaget ledde inte till lagstiftning. Frågan har återigen varit föremål för utredning och det finns ett förslag till reglering av socialtjänstens rätt att samtala med barn vid en s.k. barnavårdsutredning.45 Förslaget är för närvarande under beredning i Regeringskansliet.

10.6. Tidsgräns för utredningar

10.6.1. Bakgrund till gällande tidsgräns

En utredning om barns och ungas behov av stöd eller skydd ska normalt vara slutförd senast inom fyra månader, enligt 11 kap. 2 § andra stycket SoL. Bestämmelsen tillkom år 1998 mot bakgrund av kritik mot att socialnämnden inte slutförde utredningar inom rimlig tid. Påbörjade utredningar kunde stå öppna under lång tid, ibland i flera år, utan att bli fullständigt avslutade. Bestämmelsen syftade också till att stärka barnperspektivet.46

Socialtjänstkommittén47 behandlade frågan, som en del av arbetet med att förtydliga utredningsreglerna, och efter norsk förebild föreslogs en tidsfrist om tre månader. I undantagsfall skulle dock nämnden kunna förlänga utredningstiden för ytterligare viss tid. Förslaget om en tremånadersgräns kom emellertid att avvisas av flera remissinstanser. Kommunerna ansåg tidsgränsen alltför snäv och resurskrävande.

44 JO:s beslut den 10 oktober 2005, med dnr 1059-2003 och 4857-2003. 45SOU 2007:52, s. 142 f. 46Prop. 1996/97:124. 47SOU 1994:139.

10.6.2. Erfarenhet från den statliga tillsynen

Inom ramen för länsstyrelsernas nationella tillsyn av den sociala barn- och ungdomsvården 2006–2007 granskade flertalet länsstyrelser barnavårdsutredningar i respektive läns kommuner. Granskningen varierade emellertid när det gällde urvalsgrund och kan därför inte vara underlag för statistiska generaliseringar. Däremot ger den en översiktlig bild av kvaliteten på utredningarna. Flera länsstyrelser genomförde tillsynen som s.k. kollegiegranskning. Det innebar att kommunerna granskade varandras utredningar utifrån en mall, som i sin tur utgick från behovsområdena i BBIC. Granskningen visade att kvaliteten i barnavårdsutredningarna hade förbättrats. Utredningarna var mer allsidiga och barnets behov hade beskrivits tydligare. Socialsekreterarna pratade mer med barn och täckte in fler områden i barnens liv. Det framgick också att barnets åsikter hade vägts in i bedömningarna i många kommuner. Kompetensen att tala med barn hade också utvecklats. I de kommuner där BBIC fått genomslag har också utredningarna ett tydligare barnperspektiv och en bättre struktur.48

Granskningen visade att majoriteten av utredningarna genomfördes inom stipulerad tid. I vissa kommuner hade dock utredningstiden överskridits i en stor andel av utredningarna. För de utredningar som tog längre tid saknades ofta förlängningsbeslut.

10.6.3. Tidsgränser i några andra länder

I England förekommer två typer av utredningar med olika tidsgränser. Den inledande utredningen, som kan vara mycket kort, beroende på omständigheterna, ska göras inom sju arbetsdagar. Noggranna anvisningar finns formulerade för vad en sådan utredning ska innehålla och hur det ska dokumenteras i det formulär som finns för detta slag av utredning. Om barnet definieras som ett barn med behov (a child in need) eller om det finns oro för att barnet är i fara (a child in need where there are concerns about significant harm) ska en större, fördjupad utredning (core assessment) genomföras och dokumenteras i ett eget formulär. Denna utredning ska vara slutförd inom 35 arbetsdagar.49 De engelska tidsgränserna har varit utsatta för stark kritik. Socialarbetarna har inte kla-

48 Länsstyrelserna 2008. 49 Department of Health 2000.

ser, och det inte finns underlag för att tillgripa tvång, måste vårdrat att hålla de snäva tidsgränserna, utan att göra avkall på såväl rättssäkerheten som utredningarnas kvalitet. Socialarbetarna har efter att ha genomfört ”liten utredning” avstått från att genomföra den större utredningen, trots att utredningsunderlaget påvisat stora skyddsbehov hos barnen som indikerade att en stor utredning borde ha inletts50.

I Norge är tidsgränsen för en barnavårdsutredning tre månader, men i särskilda fall kan tiden utsträckas till sex månader. I Finland gäller att utredningen skall göras utan obefogat dröjsmål och färdigställas senast inom tre månader. I Danmark ska utredningen avslutas inom fyra månader.

10.7. Uppföljning efter avslutad utredning

10.7.1. Uppföljning kan endast ske i samförstånd

Socialnämnden har, enligt 5 kap. 1 § SoL, ”ett särskilt ansvar att följa barn och unga som riskerar att utvecklas ogynnsamt”. Av förarbetena framgår det att det är angeläget att socialtjänsten inte utan vidare släpper kontakten med ungdomar som visat tecken på ogynnsam utveckling men där förutsättningarna för LVU inte är uppfyllda och samtycke till insatser inte kunnat erhållas. Detsamma gäller familjer med små barn där föräldrarna avvisar socialtjänstens erbjudande om frivilliga insatser och där förhållandena inte är så allvarliga att LVU kan tillämpas. Denna uppföljning förutsätts ske i frivilliga former. Någon möjlighet att inhämta uppgifter om barnets situation, oberoende av vårdnadshavarens samtycke, är inte möjligt med dagens regler. I de fall vårdnadshavarna avvisar nödvändiga insatser kan det således vara svårt att omsätta lagens intentioner i praktisk handling. I lagens förarbeten framgår att det finns en medvetenhet om detta, men det bedöms framförallt vara en fråga om metod och kompetens. ”För att kunna vända familjernas inställning till att ta emot hjälp krävs det både ett varierat utbud av insatser och hög kompetens hos berörda socialarbetare. Det talar för kompetens- och metodutveckling inom detta område.” Detta förhållningssätt ligger också i linje med socialtjänstlagens intentioner. I de fall socialtjänsten inte lyckas motivera för frivilliga insat-

50 Cleaver, H. m.fl. 2004.

nadshavarnas rätt till självbestämmande och integritet respekteras.51

Socialstyrelsen har konstaterat att socialtjänsten, i samband med att utredningen avslutas utan insats, kan komma överens med barnet och vårdnadshavaren om en uppföljande kontakt. Däremot ges inte socialtjänsten någon rätt att efter avslutad utredning ta kontakt med familjen mot deras vilja eller ta in information om familjen från någon utomstående. För förnyad kontakt krävs en ny anmälan eller att socialtjänsten på annat sätt fått information om något som gör att man inleder utredning. Vidare betonas vikten av upparbetat samarbete med andra verksamheter i kommunen och med andra samhällsorgan, föreningar och organisationer, som kan informera socialnämnden när det aktuella barnet far illa.52

Vid de samtal och kontakter som utredningen haft med företrädare för socialtjänsten har det framkommit att man i vissa fall gör överenskommelser med familjen om en uppföljande kontakt när det finns kvarvarande oro och utredningen inte följs av några insatser. Det kan gälla ett enstaka uppföljningstillfälle eller en mer formellt beslutad insats i form av fortsatt kontakt med handläggande socialsekreterare.

10.7.2. Uppföljning oberoende av samtycke har tidigare övervägts

Frågan om socialtjänstens uppföljningsansvar efter avslutad utredning aktualiserades inom ramen för Barnpsykiatrikommitténs arbete. Man ansåg att det fanns situationer när föräldrarnas integritet respekterades på ett sätt som inte gagnar barnet och dess behov, Kommittén föreslog därför att frågan om uppföljningsansvar för mindre barn skulle utredas vidare. Kommittén avvisade samtidigt tanken på att återinföra övervakare som insats, eftersom man ansåg att det var socialsekreteraren med sin kompetens som hade bäst möjligheter att följa barnet.

Ett förslag framfördes om att införa bestämmelser i LVU som gjorde det möjligt att följa vissa barn genom någon form av ”kontrollstationer” under deras uppväxt – med rätt/skyldighet för socialtjänsten att hämta in uppgifter från andra myndigheter.53

51Prop. 1996/97:124, s. 101. 52 SOSFS 2006:12; Socialstyrelsen 2006a, s. 40. 53SOU 1998:31.

10.8. Utredningens överväganden och förslag

10.8.1. Inledande överväganden

De frågor som ingår i utredningen har endast berört ramarna för utredningen i form av regler för ställningstagande till om utredning ska inledas, underrättelsen om att utredning har inletts, utredningstiden och eventuellt införande av en uppföljningsmöjlighet efter avslutad utredning. Utredningarnas innehåll och form i sig inte har ingått i de frågor som utredningen ska behandla. Inledningsvis kan dock konstateras att det i tillsynen och olika undersökningar har påvisats förändringar till det bättre när det gäller utredningarnas kvalitet generellt sett.

Av det föregående framgår att det uppstått stora oklarheter och skillnader när det gäller handläggning och bedömning inför ställningstagandet om utredning ska inledas eller inte. Skillnaderna rör både andelen anmälningar som utreds och hur omfattande underlag som hämtas in för bedömningen. Ytterligare ett problem är att förhandsbedömningarna tenderar att dra ut på tiden. Kunskap saknas om de s.k. utvidgade förhandsbedömningar, som förekommer i vissa kommuner, har lett till att färre anmälningar utreds men det är ett rimligt antagande att det finns ett sådant samband. De allt större krav som ställs på utredningarnas innehåll och kvalitet kan möjligen bidra till att färre utredningar inleds. Utbudet av insatser som inte kräver biståndsbeslut har också ökat. Förändringen kan också delvis ha sin grund i att många kommuner har inrättat mottagningsfunktioner för att höja kvaliteten i mottagandet. Mottagningsfunktioner kan leda till noggrannare förhandsbedömningar och en ambition att slutföra arbetet med familjen, om behovet av utredning inte anses överhängande.

Utredningen konstaterar att skillnaderna i bedömningen av om utredning ska genomföras eller inte vid handläggningen av anmälningar inte är acceptabla ur rättssäkerhetssynpunkt. Trovärdigheten i det skyddande system som anmälningsuppmaningen respektive skyldigheten bygger på kräver också en snabbare, mer förutsägbar och likvärdig handläggning. Det finns inga nationella kriterier för när en utredning bör inledas och det skulle också innebära svårigheter att ge specifik vägledning på detaljnivå för bedömningen eftersom den ofta baserar sig på begränsad information. Utredningen har likväl ansett frågan angelägen att överväga, eftersom kunskapen om riskfaktorer har ökat. I övrigt är det viktigt att ta

hänsyn till att det är den sammanlagda tiden för förhandsbedömning och den eventuella utredningen som har betydelse, ur barns och föräldrars perspektiv.

Frågan om underrättelse om att utredning har inletts berör den principiellt viktiga frågan om hur barnets ökade bestämmanderätt i takt med stigande ålder och mognad ska balanseras mot vårdnadshavarens ansvar och rätt till insyn och delaktighet i det som rör barnet. Vidare rör frågan socialtjänstens övergripande ansvar för stöd och skydd till barn och unga. Utredningen anser att det är viktigt att barn och unga ska ha möjlighet att vända sig till socialtjänsten utan att föräldrarna omedelbart kontaktas. Framförallt uppstår behovet av visst rådrum innan vårdnadshavaren informeras om en inledd utredning, när det finns misstanke om brott mot barnet i hemmet.

Det finns en viss oklarhet i lagen hur långt socialnämndens uppföljningsansvar sträcker sig, när en familj avvisar kontakt. I princip förutsätter uppföljning frivillighet. Samtidigt har socialnämnden ett allmänt ansvar för att följa barn och unga som visar tecken till en ogynnsam utveckling. Utredningen anser att det finns ett behov av att reglera socialnämndens uppföljningsansvar i vissa fall.

Utredningen föreslår att nuvarande bestämmelser i SoL, som reglerar socialnämndens inledande av utredning respektive underrättelse om inledd utredning, får en ny lydelse i samband med dess införande i LBU. Vidare införs i LBU en ny bestämmelse om uppföljning efter avslutad utredning. Förändringarna framgår av det följande.

10.8.2. Omedelbar skyddsbedömning och ställningstagande inom 14 dagar

Utredningens bedömning: Anmälan syftar ytterst till att upp-

märksamma barns och ungas behov av skydd. Det motiverar tydliga regler om skyndsamhet och hur en anmälan ska hanteras. Syftet med en tidsangivelse för förhandsbedömning är att ovissheten för berörda barn och föräldrar ska minska genom att hela processen från anmälan, eventuell utredning och påbörjad insats kan förkortas.

Utredningens förslag: En bestämmelse förs in i LBU om att så

snart en anmälan inkommer till socialnämnden ska en omedel-

bar bedömning av skyddsbehovet göras. Denna bedömning ska dokumenteras. Ställningstagande till om utredning ska inledas eller inte ska, om det inte finns synnerliga skäl, göras inom 14 dagar från mottagandet av anmälan.

Förhandsbedömningen har blivit en självständig aktivitet

Enligt gällande bestämmelser ska beslut att inleda utredning fattas utan dröjsmål när en anmälan eller ansökan har inkommit till socialtjänsten. Det är allvaret i anmälan som avgör hur snabbt beslutet om utredning måste fattas, men det kan inte dröja någon längre tid. Det framgår vidare tydligt av lagen och förtydliganden i allmänna råd att inga andra kontakter än med anmälaren och den berörda familjen får tas. I övrigt är man hänvisad till den information som eventuellt finns tillgänglig i befintlig akt eller tidigare anmälningar. I det sammanhanget kan nämnas att det är en brist ur barnskyddssynpunkt att tidigare anmälningar gällande missförhållanden för ett barn, som inte har lett till utredning, enligt personuppgiftslagen inte får sammanställas så att det blir sökbart utan endast får förvaras kronologiskt. Frågan har behandlats av Socialtjänstdatautredningen54 som dock inte föreslår någon förändring. Barnskyddsutredningen anser att detta är en angelägen fråga.

Länsstyrelsens granskning har visat att förhandsbedömningarna ofta drar ut på tiden. Det är vanligt förekommande att socialtjänsten dröjer mer än en månad och i många kommuner mer än ett par månader, innan man tar ställning, såvida inte akuta insatser bedöms nödvändiga. I bakgrunden har beskrivits att förhandsbedömningen alltmer har blivit en självständig aktivitet och skillnaderna i arbetssättet mellan olika socialkontor och kommuner har därmed blivit större. Skillnaderna består framförallt i hur omfattande och processinriktad kontakten är med berörd familj är, innan ställning tas till om anmälan ska föranleda utredning. I kontakten med företrädare för socialtjänsten har olika orsaker angetts till den utveckling som lett fram till utvidgade förhandsbedömningar och olika uppfattningar i frågan har framförts.

Ett flertal kontakter med familjen kan vara nödvändigt för att få en tillräckligt god bild av situationen. Det är viktigt att onödiga utredningar inte genomförs av respekt för dem som berörs. Under

54SOU 2009:23.

förhandsbedömningen är ofta motivationen hög hos familjen att medverka till konstruktiva lösningar för barnet och genom att ha ett flertal kontakter i den akuta krisen efter en anmälan kan en utdragen utredning undvikas. Många kommuner har särskilda mottagningsgrupper och det kan ha bidragit till en obenägenhet att lämna över till en annan socialsekreterare som ska genomföra utredning. Därför gör man en ”mindre utredning” som ofta leder fram till beslutet att utredning inte behöver inledas.

Samtidigt kan med fog påstås att en anmälan i normalfallet bör ge tillräcklig information som grund för ett ställningstagande, om utredning ska inledas eller inte. Genom att reglerna begränsar de kontakter som kan tas borde förhandsbedömningen inte ta någon längre tid. Finns det skäl att ha upprepade kontakter med familjen kan det i sig vara ett skäl för att inleda en utredning.

Utredningen anser att det ligger en fara i att ha upprepade kontakter med familjen med det medvetna eller omedvetna syftet att undvika en utredning. Förfarandet kan leda till en ”förhandlingssituation” där föräldrarna går med på serviceinsatser för att ”slippa” utredning. I en sådan situation finns en risk att barnets behov inte synliggörs, särskilt om inte någon uppföljande kontakt förekommer med anmälaren, som har velat uppmärksamma barnets utsatta situation. I den utvidgade förhandsbedömningen uppstår en rättsosäker situation för både föräldrar och barn, förutom att tiden från anmälan till eventuell utredning och insats riskerar att bli längre, vilket ur föräldrars och barns perspektiv är mycket olyckligt.

Omedelbar skyddsbedömning och förhandsbedömning inom 14 dagar

Det har framkommit i tillsyn och vid kontakt med företrädare för socialtjänsten att en omedelbar skyddsbedömning som regel görs när en anmälan inkommer, mer eller mindre medvetet och strukturerat. Ändå tenderar beslutet om att inleda utredning eller inte att dra ut på tiden. En förklaring kan vara, vilket bekräftas av en studie som refererats tidigare, att endast ett fåtal anmälningar har den allvarlighetsgrad som kräver snabbt agerande.

Utredningen föreslår att en omedelbar skyddsbedömning alltid ska göras och att den ska ha en självständig ställning, dvs. ska göras medvetet och dokumenteras. Den kan innebära att en utredning inleds omgående. I övriga situationer kan socialtjänsten behöva ta

kontakt med den som berörs och eventuellt ha förnyad kontakt med anmälaren, innan ställning tas till om utredning ska inledas.

Tiden för en förhandsbedömning bör vara mycket begränsad för att inte äventyra trovärdigheten i anmälningsförfarandet. Det gäller både i de kontakter som kan behöva tas med familj och med anmälare. Om socialtjänsten har dröjt med att kontakta familjen efter en inkommen anmälan och låter frågan om utredning hållas öppen en längre tid kan det vara svårt att motivera behovet av en utredning och i ett senare skede förmå familjen att samtycka till erbjudna insatser. Anmälaren kan också uppfatta att oron inte tas på allvar, i den mån han eller hon alls får kännedom om att utredning inleds eller inte.

Utredningen anser att socialtjänsten måste organisera mottagandet av ansökningar och anmälningar på ett sådant sätt att skyndsam handläggning kan garanteras. Förhandsbedömningen får aldrig ta längre tid än 14 dagar, om det inte finns synnerliga skäl. Möjligheten att åberopa synnerliga skäl för att förlänga tiden för förhandsbedömning ska tolkas restriktivt och får inte vara relaterad till organisatoriska faktorer, arbetsanhopning eller bristande resurser för hantering av anmälningar. Det är också viktigt att klargöra att förhandsbedömningen i vissa fall kan och bör göras omgående och i regel ta kortare tid än 14 dagar.

Den föreslagna regeln om omedelbar skyddsbedömning och en tidsgräns på 14 dagar för ställningstagande till om utredning ska inledas eller inte ska endast gälla anmälningar. Ansökningar måste som tidigare alltid utredas och utredning ska enligt bestämmelsen inledas utan dröjsmål. 14-dagarsregeln ska inte heller gälla information som når nämnden ”på annat sätt”, dvs. nämndens egna iakttagelser, begäran om yttrande från åklagare och domstol m.m. Även här gäller att utredning ska inledas utan dröjsmål.

10.8.3. Oförändrad längsta utredningstid

Utredningens bedömning: Den lagstadgade tidsgränsen för en

utredning ska inte ses som en normal utredningstid utan som en bortre gräns. Under utredningens gång ska barn, unga och deras föräldrar vara delaktiga och kontinuerligt få information så att utredningsprocessen blir begriplig och förutsägbar. Att förkorta nuvarande tidsgräns skulle kunna äventyra den positiva utveck-

ling som pågår när det gäller utredningarnas kvalitet. Däremot innebär förslaget om en tidsbegränsning för förhandsbedömningen att den sammanlagda tiden från anmälan till beslut kan förkortas.

Länsstyrelsernas nationella granskning visar att flertalet barnavårdsutredningar understiger tidsgränsen fyra månader. Genomgången visar också att det skett förbättringar när det gäller utredningarnas kvalitet. Barnets behov beskrivs tydligare och barnen kommer till tals i högre utsträckning.

Vid de kontakter med företrädare för socialtjänsten som har förekommit inom ramen för utredningen har framförts att nuvarande tidsgräns på fyra månader är en rimlig tid. Många utredningar är omfattande och det är viktigt att se utredningen som en process tillsammans med familjen för att komma fram till lösningar på de problem som har föranlett utredningen. I vissa fall kan det ta tid att etablera kontakt med familjer som känner sig kontrollerade och pressade. Vidare kan BBIC-systemet gör att utredningarna tar längre tid, åtminstone innan arbetssättet till fullo har integrerats.

Det finns för övrigt argument både för en kortare och bibehållen maximal utredningstid om fyra månader, enligt utredningens uppfattning. I direktiven nämns ovissheten för barn och föräldrar. En tydlig struktur i utredningen genom en utredningsplan bör underlätta för barn och föräldrar att förstå utredningsprocessen och att kunna förutse vad som kommer att ske och när. I de allra flesta fall innebär inte en utredning att behovet av vård utanför det egna hemmet övervägs utan det handlar snarare om att erbjuda så adekvata öppna insatser som möjligt. Den nära dialog med barn och föräldrar som bör finnas under genomförandet av en utredning bör rimligen, efterhand som utredningen fortgår, minska upplevelsen av ovisshet.

Att det ställs allt större krav på kvaliteten i utredningen är en omständighet som ska vägas in i bedömningen av vilken maximal utredningstid som är den lämpligaste. I vissa fall kan det krävas lång tid att komma till tals med familjen, finna hållbara lösningar på den situation som har föranlett utredningen och vid behov motivera för insatser.

Ur föräldrars och barns perspektiv är det den sammanlagda tiden för förhandsbedömning och utredning som har betydelse. Genom att införa en tidsgräns när det gäller förhandsbedömningen

kan den totala tiden från anmälan till beslut om insats förkortas. Utredningen anser att det tillsammans med andra förslag från utredningen är tillräckliga för att uppnå en större förutsägbarhet i handläggningen och minska ovissheten för berörda barn och föräldrar.

10.8.4. Vägledning för mer likvärdig bedömning av anmälningar

Utredningens bedömning: Föräldrars och barns förståelse för

behovet av en utredning liksom den allmänna tilltron till anmälan som instrument för att skydda barn och unga kräver ökad förutsägbarhet när det gäller på vilka grunder beslut om utredning fattas. Det är också en rättssäkerhetsfråga. Socialstyrelsen bör utarbeta vägledning för att uppnå en mer likvärdig bedömning av vilka typer av anmälningar som i normalfallet bör föranleda en utredning.

Av bakgrunden framgår att allt färre anmälningar leder till utredning och att variationerna är mycket stora mellan stadsdelar och kommuner. Länsstyrelserna har i sin samordnade tillsyn över barn- och ungdomsvården riktat kritik mot kommunerna i detta avseende. I vissa fall bedömer länsstyrelserna att anmälningar inte blir utredda trots att det vore motiverat och att barnperspektivet inte ges tillräckligt utrymme vid förhandsbedömningarna. Vidare anser man att riskbedömningarna brister i vissa fall. I rapporten framförs också att den minskade andelen utredningar i vissa kommuner orsakas av en medveten policy att i första hand hänvisa till insatser utan biståndsbeslut och undvika utredningar. Det saknas i övrigt kunskapsunderlag för att bedöma om barnets behov tillgodoses bättre eller sämre med de utvidgade förhandsbedömningar som förekommer alltmera.

Även om förarbeten och JO förmedlar en tolkning av anmälningsbestämmelsen som innebär att anmälan ska göras i ett tidigt skede av en ogynnsam utveckling är det inte troligt att så många anmälningar görs utan att vara noggrant övervägda. Endast ett fåtal barn av de barn, som yrkesverksamma är bekymrade för, anmäls till socialtjänsten enligt olika undersökningar. Det är också väl känt att anmälningar ofta föregås av stor vånda och även etiska övervägan-

den. Utredningen har inte heller, i sina kontakter med företrädare för socialtjänsten och länsstyrelser, fått en bild av att obefogade anmälningar förekommer mer än undantagsvis. Bland de anmälningar som ofta inte utreds återfinns många av de rutinmässiga polisanmälningarna, där förstagångsförseelser ofta hanteras i särskild ordning. Det kan också vara så att utredning inte inleds eftersom utredning redan pågår, situationen har förändrats sedan anmälan eller tillräckliga insatser redan genomförs.

Utredningens slutsats är att anmälningar måste tas på största allvar och hanteras på ett rättssäkert, förutsägbart och likvärdigt sätt i landet. Varje anmälan är visserligen unik och måste bedömas individuellt. Det hindrar inte att vissa riktlinjer behöver finnas som stöd för praktiken, utifrån kunskap om riskfaktorer. En sådan vägledning kan rimligen inrikta sig på faktorer som indikerar att en utredning bör genomföras snarare än att utredning inte behöver inledas, vilket kan vara svårare att generalisera.

10.8.5. Inleda utredning utan att omedelbart underrätta vårdnadshavaren

Utredningens bedömning: Lagen anger inte inom vilken tid

underrättelse om inledd utredning ska ske. Under vissa särskilda omständigheter bör socialnämnden kunna avvakta en kortare tid med att underrätta vårdnadshavare om en inledd utredning.

Utredningens förslag: En bestämmelse ska föras in i LBU om

att den som berörs av en utredning ska underrättas genast, om inte särskilda skäl talar mot det.

I första hand bör socialtjänstens förebyggande och rådgivande verksamhet tillgodose det behov som finns av att barn och unga kan kontakta socialtjänsten utan att konsekvensen blir att vårdnadshavaren omedelbart informeras. Om barnet i kontakten med socialtjänsten berättar om missförhållanden som gör att en utredning övervägs finns möjlighet, inom ramen för förhandsbedömningen, att ha ett antal klargörande samtal. Vid dessa samtal kan diskuteras olika alternativ till lösningar och hur föräldrarna kan kontaktas innan beslut fattas om att en utredning ska inledas.

En ytterligare angränsande fråga är om föräldrarna måste underrättas omgående när väl en utredning har inletts. Det finns i dag

inga bestämmelser om inom vilken tid underrättelse om inledd utredning ska göras. Det får dock anses vara ett grundläggande rättssäkerhetskrav att den som berörs, dvs. även vårdnadshavaren, så snart som möjligt underrättas. Samtidigt finns det vissa undantagssituationer där hänsynen till ett enskilt barns säkerhet och önskemål kan anses ha företräde framför vårdnadshavarens rätt till information och insyn. Dagens praxis utgår ifrån JO-uttalanden, som innebär att socialtjänsten kan avvakta med underrättelse om inledd utredning en kortare tid vid misstanke om brott mot barn som utreds av polisen och där utredningen befinner sig i ”ett känsligt läge”. JO har även uttalat att ett barns uttryckliga önskan bör ha företräde framför vårdnadshavarens informationsbehov i ett granskat fall, som rörde en 14-årig flicka. Även i detta fall fanns misstanke om brott, dvs. att barnet skulle ha varit utsatt för våld i hemmet, men skälet att avvakta med att informera berodde på flickans önskemål.

Frågan om att kunna avvakta med att informera vårdnadshavaren om en inledd utredning måste bedömas utifrån en avvägning mellan barnets rätt till integritet och föräldrarnas rätt till insyn för att kunna ta sitt vårdnadsansvar. Det är framförallt angeläget att kunna avvakta en kortare tid med underrättelsen när ett barn eller en ung person har lämnat information till socialtjänsten och samtidigt upplever ett starkt obehag inför att föräldrarna kontaktas. Vanligtvis uppstår frågan när det gäller äldre barn och föräldrabalkens regler om barns ökade beslutskompetens i takt med stigande ålder och mognad talar för en lyhördhet för barnets önskemål. Det kan bl.a. behövas ett visst rådrum för att tillsammans med det berörda barnet planera kontakten med föräldrarna och överväga det eventuella behov av skydd som kan uppstå i och med att informationen om inledd utredning når föräldrarna. Utredningen anser att den praxis som finns, med stöd av allmänna råd, att avvakta en kortare tid med att underrätta vårdnadshavaren vid en polisanmälan om misstänkt brott mot barn bör få lagstöd. Bestämmelsen bör även kunna tillämpas i andra situationer när hänsynen till barnet gör att det finns skäl att avvakta en kortare tid med underrättelsen.

10.8.6. Samtala med barn oberoende av vårdnadshavarens samtycke

Utredningens bedömning: Utredningen om beslutanderätt vid

gemensam vårdnad har tidigare föreslagit att socialtjänsten ska ha möjlighet att samtala med barn under en utredning, oberoende av vårdnadshavarens samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande. Förslaget bereds för närvarande i Regeringskansliet. Den föreslagna bestämmelsen bör föras in i LBU.

Utredningens förslag: Vid en utredning som rör barn ska sam-

tal med barnet kunna genomföras utan vårdnadshavarens samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande. Motsvarande möjlighet ska finnas vid sådan uppföljning efter avslutad utredning respektive placering, som föreslås föras in i LBU.

Med dagens bestämmelser krävs vårdnadshavarens medgivande att få tala i enrum med barnet såvida barnet inte kan anses ha tillräcklig ålder och mognad för att själv bestämma. Ett förslag om att socialnämnden ska få genomföra samtala med barn i utredningar om barn är under beredning i Regeringskansliet. I det aktuella betänkandet föreslås att socialnämnden ges rätt att samtala med barn utan vårdnadshavarens samtycke i utredningar som rör barn. Utgångspunkten ska vara att ett sådant samtal bedöms vara förenligt med barnets bästa. Den föreslagna bestämmelsen uppges syfta till att underlätta för barn att berätta om sin utsatthet i en svår familjesituation. Om förslaget blir genomfört ger det socialtjänsten möjlighet att samtala med barn och unga även när det finns motstående intressen mellan vårdnadshavarna och barnet. Utredningen anser att detta är angeläget. Bestämmelsen har därför inarbetats i utredningens förslag till LBU. Utredningen anser att motsvarande möjlighet ska finnas vid uppföljning efter avslutad utredning respektive placering, som föreslås på annan plats i betänkandet.

Längre fram i utredningen behandlas frågan om information till barnet samt dokumentation av barnets berättelse, en fråga som kräver en noggrann avvägning. Som har framgått i bakgrunden kan uppgifter som barnet har lämnat i vissa fall sekretessbeläggas för vårdnadshavaren om det skulle vara till betydande men för barnet att de lämnades ut.

10.8.7. Uppföljning efter avslutad utredning oberoende av samtycke

Utredningens bedömning: Socialnämnden har ett långtgående

ansvar för att barn och unga får det stöd och skydd de behöver. Samtidigt har nämnden inte några befogenheter att påtvinga familjer insatser eller ta några uppföljande kontakter sedan en utredning rörande barnets hemförhållande eller situation i övrigt väl har avslutats. När utredning har visat att det finns ett särskilt behov av insatser och det finns en oro för att barnet kan fara illa bör socialnämnden ges möjlighet att följa ett barns situation ytterligare en tid, oberoende av vårdnadshavarens samtycke.

Utredningens förslag: När en slutförd utredning har visat att

barnet är i särskilt behov av stöd eller skydd, men samtycke till insatser saknas, ska nämnden kunna besluta om uppföljning efter avslutad utredning. Det ska även gälla barn över 15 år som på grund av sitt eget beteende eller sociala situation i övrigt bedöms ha särskilda behov av insatser. Uppföljningen ska kunna pågå under högst två månader. Under denna tid ska nämnden ha befogenheter att ta de kontakter som behövs och kunna samtala med barnet utan vårdnadshavarens samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande. Socialtjänsten ska underrätta berörda om beslutet att inleda respektive avsluta uppföljningen.

En utredning syftar till att, i samarbete med föräldrar och barn, klargöra barnets situation och behov och, när det är befogat, föreslå stödinsatser. Socialtjänstens utbud av resurser och förmåga att motivera för insatser är i många fall avgörande för om föräldrar ska samtycka till insatser.

I vissa fall avslutas en utredning med att socialtjänsten konstaterar att det finns behov av insatser men att vårdnadshavaren eller barnet, om han eller hon fyllt 15 år, avvisar de erbjudanden som föreslagits. Det är självfallet något som socialtjänsten i de allra flesta fall måste respektera. Om utredningen har kunnat genomföras i en god dialog händer det inte sällan att familjen vid ett senare tillfälle visar sig positivt inställd till de insatser som erbjuds eller återkommer på eget initiativ och efterfrågar hjälp. I vissa undantagsfall är situationen emellertid sådan att behovet av insatser bedöms särskilt angeläget på grund av hemsituationen eller barnets eget beteende. Det kan ha övervägts att ansöka om tvångsomhän-

dertagande men förhållanden har inte bedömts så allvarliga att det rör sig om påtaglig risk för att barnet ska skadas i sin hälsa eller utveckling. Likväl finns det en stor oro för barnets situation och det anses viktigt att under ytterligare en tid kunna ta kontakter, exempelvis med förskola och skola och kunna ha uppföljande samtal med föräldrar och barn.

Utredningen anser att socialtjänsten, i de fall man har en berättigad misstanke om att barnet kan fara illa, ska kunna informera sig om ett barns eller en ung persons situation ytterligare en tid efter avslutad utredning, oberoende av samtycke från föräldrarnas eller barnet, om han eller hon fyllt 15 år. En så ingripande åtgärd måste dock omgärdas med stor tydlighet och inte tillämpas slentrianmässigt. Därför föreslås uppföljning efter avslutad utredning beslutas för viss tid och kunna gälla en period av högst två månader. Den som berörs ska underrättas såväl om beslutet att inleda som beslutet att avsluta uppföljningen. Utredningen föreslår att samma möjlighet till uppföljning ska finnas i de fall en domstol avslagit socialnämndens ansökan om tvångsvård.

Under uppföljningstiden ska socialtjänsten med viss regelbundenhet, beroende på barnets ålder och behov, ha kontakt med föräldrar och barn och ha möjlighet att kunna ta de kontakter som behövs. Socialtjänsten ska också kunna samtala med barnet oberoende av vårdnadshavarens samtycke. Möjligheten till uppföljning ska tillämpas restriktivt och får självfallet inte vara ett sätt att förlänga den ordinarie utredningstiden. Uppföljningen måste genomföras på ett genomtänkt och respektfull sätt med hänsyn till både föräldrar och barn. Förutom syftet att ha fortsatt uppsikt över barnets förhållanden bör uppföljningen också kunna innebära ett fortsatt motivationsarbete för att möjliggöra de insatser till barnet som nämnden anser behövs.

Socialtjänsten ska informera föräldrar och barn både om beslutet att följa upp och att avsluta uppföljningen. De kontakter som tas och den information som inhämtas ska dokumenteras enligt motsvarande regler för dokumentation som gäller för utredning och beslutade insatser.

Längre fram i betänkandet föreslås en motsvarande möjlighet finnas efter avslutad placering.

ningar för ungdomar behövs för barn med olika stödbehov och att det behöver utredas hur ungdomar mellan 18 och 21 år som tvingas bryta upp från hemmet ska kunna studera på gymnasiet.21

11.5 Utredningens överväganden och förslag

11.5.1 Inledande överväganden

Intentionerna vid införandet av en generell biståndsbestämmelse var i många avseenden relevanta. Biståndet bör inte vara knutet till en bestämd situation eller ange en särskild åtgärd. Den kan också finnas pedagogiska och praktiska fördelar med att alla familjemedlemmars behov prövas enligt samma bestämmelse. Samtidigt leder den generella utformningen till att formuleringen upplevs inadekvat när den tillämpas på barn och ungdomar som far illa eller riskerar att fara illa. Biståndet ska exempelvis tillförsäkra barnet en ”skälig levnadsnivå” och stärka barnets möjligheter att ”leva ett självständigt liv”. Formuleringarna är svåra att applicera på ett barns behov och situation, för såväl de som berörs av prövningen som för socialsekreteraren, som ska tillämpa bestämmelsen. Detta talar, enligt utredarens mening, för att en särskild bestämmelse om bistånd till barn och unga förs in i LBU.

En särskild bestämmelse för bedömning av barns och ungas rätt till bistånd skulle kunna uppfattas försämra förutsättningarna för en helhetssyn på familjens behov. Helhetssyn är dock inte bara en organisatorisk princip utan framförallt ett synsätt i bedömningar av familjers situation och behov, vilket är en djupt förankrat i barn- och ungdomsvården. När den s.k. familjevårdsprincipen tillämpades, som innebar att en och samma socialsekreterare arbetade med familjens totala situation, tenderade barnens situation att underordnas de vuxnas problem och behov. Det har därför, utifrån ett barnperspektiv, varit en mycket medveten strävan att lyfta bort handläggningen av ekonomiska bistånd från barn- och ungdomsvården.

Utredningen har övervägt om ekonomiskt bistånd, som är direkt riktad till barn och unga, borde kunna utgå enligt den biståndsbestämmelse som föreslås i LBU, men har ansett att det skulle innebära oklarheter, med hänsyn till vårdnadshavarens försörjningsansvar. Däremot vill utredningen framhålla vikten av att

21 Rädda Barnen 2009.

uppmärksamma att knapp ekonomi är en stressfaktor som i hög grad påverkar familjer och barn och bidrar till barnets utsatthet. Möjligheten för socialtjänsten att tillgodose barns och ungas materiella behov, när det anses befogat, får inte vara beroende av hur kommunen organiserar hanteringen av olika former av bistånd, delegationsfrågor m.m.

Av bakgrunden framgår att barn först vid 15 års ålder får ansöka om bistånd och få ansökan prövad. Möjligheten att bevilja barn bistånd är därtill begränsad om vårdnadshavaren motsätter sig. Det finns lagligt stöd för att barn över 15 år kan beviljas kontaktperson, oberoende av vårdnadshavarens samtycke, och att barn i övre tonåren i undantagsfall kan beviljas ekonomiskt bistånd, exempelvis till eget boende. Det finns däremot inte stöd i rättspraxis för att bevilja bistånd till en familjehemsplacering, om inte vårdnadshavarna samtycker. För en kortare tid kan dock socialnämnden utifrån sitt yttersta ansvar i en nödsituation placera en ung person även om LVU inte är tillämplig. I övrigt råder osäkerhet om vilka möjligheter barn över 15 år har att beviljas andra former av öppna insatser, oberoende av vårdnadshavarens samtycke. Utredningen anser att det är det rimligt att överväga om barn bör få större möjligheter att själva avgöra, när det gäller vissa former av bistånd i öppna former. Utredningen föreslår således en ny bestämmelse om bistånd till barn och unga. Vidare föreslås en ny bestämmelse om bistånd till barn oberoende av vårdnadshavarens samtycke, som ersätter den nuvarande om kontaktperson till barn som fyllt 15 år oberoende av vårdnadshavarens samtycke. Förslagen framgår i det följande.

11.5.2 Barns och ungas rätt till bistånd

Utredningens bedömning: En särskild bestämmelse om

bistånd till barn och unga är en naturlig konsekvens av ett ökat barnperspektiv och av att insatser direkt riktade till barn och unga har utvecklats under senare tid.

Utredningens förslag: Barns och ungas rätt till bistånd föreslås

regleras i en särskild bestämmelse i LBU. Bistånd enligt denna lag ska alltid utgå ifrån barnets eller den unges behov men kan också ges till föräldrarna. Om föräldrarna har behov av bistånd på grund av sin egen situation, exempelvis ekonomiskt bistånd

eller insatser till följd av missbruk eller annan problematik, ska dock behovet som tidigare prövas enligt biståndsbestämmelsen i SoL.

En biståndsbestämmelse för barn och unga

Utredningen anser att den nuvarande generella biståndsbestämmelsen i SoL, som ska täcka in alla behov, situationer och åldrar, är olämplig när det gäller att bedöma barns och ungas rätt till bistånd. Ett ökat barnperspektiv motiverar en särskild biståndsbestämmelse och kan också ta hänsyn till att barn företräds av sina föräldrar, samtidigt som det i vissa fall kan finnas en intressekonflikt. Inte sällan krävs, vid en utredning som genomförs på grund av en anmälan, ett motivationsarbete för att insatser för barnets bästa ska komma till stånd. Utredningen föreslår vidare en särskild lag för stöd och skydd till barn och unga och då är det naturligt att samtidigt föra in en särskild biståndsbestämmelse.

Biståndsbestämmelsen i LBU ska omfatta såväl behov som orsakas av hemsituationen som ungas behov av stöd och behandling, med hänsyn till sitt beteende och sin sociala situation i övrigt. Bistånd till följd av hemsituationen kan vara stödsamtal, familjepedagogisk insats i hemmet, kontaktfamilj, familjebehandling, frivillig placering i familjehem eller HVB m.m. Bistånd på grund av en ung persons beteende kan vara kontaktperson, ungdomsbehandling, frivillig placering i familjehem eller HVB m.m. Biståndet kan också omfatta föräldrarna när det gäller stöd till dem i föräldrarollen. Stöd som föräldrarna kan vara i behov av i övrigt, t.ex. på grund av missbruksproblem, bör dock även fortsättningsvis ges enligt biståndsbestämmelsen i SoL. Den nya bestämmelsen avser inte att innebära någon förändring i bedömningen av barns, ungas och familjers behov av insatser i förhållande till vad som gäller, enligt dagens biståndsbestämmelse i SoL.

Beroende på bedömningen av behovet kan det vara barnet som är direkt mottagare av biståndet, t.ex. i form av en gruppverksamhet eller en kontaktperson. Men behovet kan också vara insatser riktade till föräldrarna eller familjen som helhet, exempelvis familjepedagogisk insats i hemmet eller familjebehandling. Ibland är behoven sammanflätade. En ensam förälder till yngre barn kan vara i stort behov av avlastning och barnet kan behöva få vuxenstöd utanför familjen. Biståndsinsatsen kan då bli en kontaktfamilj.

Oavsett om insatsen riktas till föräldrarna, barnet eller till familjen som helhet är det viktigt att barnets behov och situation alltid synliggörs och att barnet ges information fortlöpande.

Nämnas kan att flertalet kommuner har en specialiserad organisation med särskilda socialsekreterare som arbetar med barnfamiljer och ungdomar. Enligt dagens kommunala praxis med långtgående specialisering registreras biståndsinsats på barnet om insatsen grundar sig på barnets behov, även om insatsen ges till föräldrarna. Även mot den bakgrunden är en särskild biståndsbestämmelse för barn och unga naturlig.

Barnperspektiv vid en prövning av rätt till ekonomiskt bistånd

Ekonomiskt bistånd ska som tidigare prövas och beslutas enligt SoL, även i det fall det ges till barn och unga. Biståndsinsatser som riktar sig till föräldrarna på grund av deras problematik, t.ex. missbruksbehandling, ska också som tidigare ges enligt SoL. Utredningen vill i det sammanhanget lyfta fram vikten av att ha ett barnperspektiv i bedömningar av rätten till ekonomiskt bistånd enligt SoL. Ledningen för socialtjänsten i kommunerna bör skapa förutsättningar för en helhetssyn på familjens situation genom delegationsbestämmelser, intern samverkan och riktlinjer, så att den specialiserade organisationen inte blir ett hinder för att kunna tillgodose barns behov. Insatser ska självfallet långsiktigt vara inriktade på förändring av familjens situation så att den kan bli ekonomiskt och på annat sätt oberoende av samhällets stöd. Men samtidigt kan familjen ur ett barnperspektiv vara i stort behov av direkt hjälp i form av avlastning och materiellt stöd och då ska det även kunna tillgodoses parallellt med att familjen får annat stöd. Det finns en tendens till moraliska m.fl. invändningar, när sådan direkt hjälp aktualiseras, eftersom det finns farhågor om att hjälpbehovet då permanentas och att barnen kan ”användas” för att ge möjliggöra ytterligare ekonomiskt bistånd. Utredningen anser att detta dilemma, som alltid mer eller mindre uppstår vid en individuell behovsbedömning, måste kunna hanteras på ett professionellt sätt. Att både kunna ge hjälp och verka för förändring bör inte stå i något motsatsförhållande utan är basala beståndsdelar i socialt arbete.

11.5.3 Möjlighet att få öppna insatser oberoende av vårdnadshavarens samtycke

Utredningens bedömning: Utredningen anser att en tidsenlig

syn på barn som kompetenta subjekt och ett ökat utbud av öppna insatser direkt riktade till barn motiverar att barn ska ha större bestämmanderätt när det gäller att beviljas bistånd, oberoende av vårdnadshavarens samtycke.

Utredningens förslag: Socialnämnden ska, enligt LBU, ha

möjlighet att besluta om öppna insatser till barn som har fyllt 15 år, även utan vårdnadshavarens samtycke, om det är lämpligt och barnet begär eller samtycker till det.

Familjestöd och samförstånd är huvudprincipen

Förutom att stöd så långt möjligt ska riktas till hela familjen är det en grundprincip att samförståndslösningar ska eftersträvas. De allra flesta föräldrar vill sina barns bästa. Även när det förekommer missförhållanden av olika slag så har föräldrar och barn i grunden ett gemensamt intresse av att förbättra situationen. Men det kan ändå uppstå låsningar och intressekonflikter när samhället har bedömt att det finns behov av insatser och erbjuder sådana. Föräldrarna kanske anser att det inte finns några problem eller vill lösa dem på sitt eget sätt. Barn är oftast lojala med sina föräldrar och i de flesta fall är samarbete med föräldrarna den enda framkomliga vägen för att barnets situation ska förbättras. Särskilt gäller det i arbetet med yngre barn. Ett förhållningssätt där socialtjänsten kan samarbeta med föräldrarna innebär också oftast en avlastning för barnet. Samarbetet med föräldrarna förutsätter dock att barnet hela tiden synliggörs och att problemen i familjen inte negligeras.

Barns bestämmanderätt ska öka med stigande ålder

I undantagsfall är inte samförståndslösningar möjliga, samtidigt som det inte är aktuellt att föreslå en placering av barnet. Beroende på situationen och barnets ålder kan socialtjänsten ha anledning att erbjuda barnet en öppen insats. Frågan om barn ska kunna beviljas insatser, oberoende av vårdnadshavarens samtycke kräver en avvägning mellan föräldrarnas ansvar och rätt att bestämma vad som är

bäst för deras barn och barnets bestämmanderätt som ökar i takt med stigande ålder och mognad.

Gruppen unga i övre tonåren som frivilligt eller ofrivilligt lämnar hemmet till följd av konfliktfyllda relationer i förhållande till föräldrarna, utan att LVU är tillämplig, behöver uppmärksammas mer och få ett bättre stöd. Det rådande synsättet generellt sett inom socialtjänsten har varit att dessa ungdomar ska förmås att återgå till hemmet, med hänsyn till vårdnadshavarens ansvar, men också utifrån tanken om att barn behöver sina föräldrar. Utredningen vill framhålla att det är viktigt att familjeperspektivet i vissa fall tillåts stå tillbaka, med hänsyn till en ung persons bästa.

Barn över 15 år ska kunna få öppna insatser oberoende av vårdnadshavarens samtycke

Kontaktperson kan redan med gällande bestämmelser beviljas barn över 15 år oberoende av vårdnadshavarens samtycke. Vilka insatser i övrigt som kan komma ifråga kan inte i detalj beskrivas utan måste bedömas utifrån varje enskilt fall och sättas i relation till barnets ålder och insatsens karaktär. Utredningen menar att ett förslag om bistånd till barn oberoende av vårdnadshavarens samtycke ligger i linje med en ny syn på barn, inte bara som skyddsbehövande utan som aktiva subjekt. Vidare är det en naturlig följd av att fler öppna insatser direkt riktade till barn och unga finns att tillgå. Utredningen har övervägt att föreslå att även yngre barn skulle kunna få öppna insatser oberoende av vårdnadshavarens inställning. Det förutsätter emellertid en mer genomgripande utredning om barns processbehörighet. Enligt principen om barnets ökade beslutskompetens och självständighet i takt med stigande ålder och mognad har det ansetts rimligt med en åldersgräns på 15 år och en begränsning till öppna insatser, åtminstone som ett första steg.

I situationer där barn erbjuds insatser krävs att socialtjänsten på olika sätt är lyhörd för att barnet ger ett tydligt medgivande. Det är viktigt att inte stressen på barnet ökar genom att hon eller han försätts i en konfliktsituation i förhållande till föräldrarna. Det ställer krav på socialtjänsten att i dessa situationer göra avvägningar utifrån barnets behov och barnets bästa. Om man kommer fram till att föreslå eller bevilja ett bistånd oberoende av vårdnadshavarens inställning är det också nödvändigt med ett fortsatt motivationsarbete för att ändå göra föräldrarna delaktiga i hjälpen till barnet.

Vissa insatser ter sig allmänt som mer lämpliga än andra att komma ifråga för bistånd oberoende av samtycke från vårdnadshavaren, såsom gruppverksamhet, samtalskontakt m.m. Andra insatser, t.ex. kontaktfamilj med övernattning, bör endast förekomma efter en lämplighetsbedömning. Familjebehandling eller socialpedagogisk insats i hemmet o. dyl. kan och bör inte komma ifråga utan vårdnadshavarens samtycke. Sådana insatser är inte heller vanligt förekommande för åldersgruppen över 15 år. Den föreslagna bestämmelsen kan, när allvarliga konflikter mellan ungdomar och deras föräldrar omöjliggör samförståndslösningar, öka socialtjänstens möjlighet att bistå denna grupp unga. Barn och unga kan med dagens rättspraxis inte placeras i familjehem utan vårdnadshavarens medgivande. Däremot anser utredningen att någon form av stödboende för ungdomar från 16-årsåldern skulle kunna bli aktuell enligt den föreslagna bestämmelsen utifrån en individuell bedömning i varje situation.

12. Öppna insatser

12.1. Uppdraget

I direktiven anges att utredaren ska ta ställning till om reglerna för öppenvårdsinsatser behöver ändras och i vilken utsträckning det ska vara möjligt att erbjuda sådana insatser utan föregående utredning och beslut. Många kommuner erbjuder allt fler insatser i form av service, dvs. utan biståndsbeslut. Enligt direktiven är det positivt att serviceinsatser medför ökad tillgänglighet, samtidigt som det kan finnas tveksamheter ur rättssäkerhetssynpunkt. Framför allt anses det inte rimligt att förhållandena är så olika i kommunerna.

Vidare ska utredas om det bör införas en möjlighet, och i så fall i vilka situationer, att besluta om insatser på grund av missförhållanden i hemmet mot vårdnadshavarnas vilja. Enligt direktiven uppstår det ett vakuum mellan frivilliga insatser enligt SoL och möjligheten att ansöka om vård enligt LVU. Utredaren ska också analysera varför bestämmelserna i 22 § LVU om insatser i öppna former eller särskilt kvalificerad kontaktperson, mot den unges och vårdnadshavarens vilja, används så sällan och ta ställning till om den behöver förtydligas eller om andra åtgärder behöver vidtas.

Enligt direktiven ska också utredas om dagens regler om uppföljning är ändamålsenliga och ta ställning till om reglerna behöver kompletteras. I SoL och LVU finns bestämmelser om övervägande respektive omprövning när det gäller placeringar. Det finns även regler om uppföljning av öppna insatser som ges med stöd av LVU, men när det gäller öppna insatser som är frivilliga saknas lagbestämmelser. I direktiven konstateras att det dock har växt fram en praxis i kommunerna att med viss regelbundenhet följa upp även andra beslutade insatser.

Inledningsvis redogörs för gällande regler för öppna insatser. Därefter beskrivs dels den utveckling av de öppna insatserna som skett under de senaste decennierna och som fortfarande pågår dels

redovisas kunskap genom tillsyn och forskning. Efter denna inledande bakgrund följer utredningens överväganden och förslag när det gäller det allmänna behovet av regler för öppna insatser. I det sammanhanget behandlas den specifika frågan om uppföljning under genomförandet av frivilliga öppna insatser. Därefter följer utredningens överväganden och förslag när det gäller kommunernas möjlighet att erbjuda insatser utan föregående utredning och beslut samt behovet av förändrade regler när det gäller öppna insatser utan samtycke. Förutsättningarna för bistånd behandlas i ett särskilt kapitel i utredningen, eftersom bistånd kan avse både öppna insatser och frivilliga placeringar utanför hemmet.

12.2. Centrala begrepp

Enligt Socialstyrelsens s.k. termbank är en insats ”en handling som är inriktad på ett (visst) resultat”. En beviljad insats är vidare en ”insats som den enskilde är berättigad till, enligt beslut av socialnämnden eller annan kommunal nämnd”. Enligt Institutet för metoder i socialt arbete (IMS) vid Socialstyrelsen är insats en övergripande term för ”åtgärder direkt riktade till enskilda eller grupper av klienter”. I detta betänkande används insats som en sådan övergripande term, som i sin tur kan innehålla ett antal avgränsade metoder eller aktiviteter. Det finns ingen vedertagen definition av begreppet metod. Ofta används begreppet synonymt med insats, arbetssätt, program, instrument, intervention m.m.1

Socialtjänstinsatser till barn, ungdomar och familjer kan utgöras av öppna insatser, dvs. ges till barn och ungdomar som bor i sitt eget hem, eller innebära placering utanför det egna hemmet. Öppna insatser som ges efter biståndsbeslut benämns öppenvårdsinsatser eller i vissa fall beslutade öppna insatser. Öppenvårdsinsats är benämningen i den officiella socialtjänststatistiken. Öppna insatser som inte har föregåtts av ett biståndsbeslut benämns service eller öppna insatser utan biståndsbeslut. Service är en del av det vidare begreppet förebyggande insatser. I många kommuner kallas dessa insatser för ”råd och stöd”. Det finns ingen nationell statistik över insatser som inte har föregått av ett formellt beslut.

1 Socialstyrelsen 2009b, s. 6.

Öppna insatser används i detta betänkande som ett samlande begrepp för insatser som inte innebär placering och kan vara

-

kontaktpersoner och kontaktfamiljer (benämns även arvoderade uppdragstagare),

-

stöd- och behandlingsinsatser som ges av yrkesverksamma eller

-

förebyggande insatser som riktar sig till individer och grupper.

12.3. Gällande bestämmelser

12.3.1. Socialtjänstens ansvar för att tillhandahålla och erbjuda insatser

Varken SoL eller förarbetena ger någon vägledning när det gäller vilka konkreta insatser kommunen bör tillhandahålla. En av ambitionerna med socialtjänstreformen var dock att socialtjänsten skulle förstärka det strukturinriktade och allmänt förebyggande arbetet och i förarbetena gavs stort utrymme åt dessa frågor. Barn och ungdomar nämns i SoL, tillsammans med andra grupper, när det gäller socialnämndens ansvar för att ”skapa en god samhällsmiljö och goda förhållanden” och i samband med alkohol- och drogförebyggande arbete (3 kap. 1 och 2 §§ SoL och 5 kap. 1 § SoL).

Den bestämmelse i 3 kap. 1 § SoL som översiktligt beskriver socialtjänstens uppgifter har en strecksats som syftar på nämndens ansvar för individinriktade insatser. Socialnämnden ska ”svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det”.

I SoL finns i övrigt endast en bestämmelse, nämligen 3 kap. 6 § SoL, som har bäring på öppna insatser inom barn- och ungdomsområdet. Denna bestämmelse är en blandning av allmänt och individuellt utformade insatser. Enligt bestämmelsens andra stycke bör socialnämnden ”tillhandahålla sociala tjänster genom rådgivning, socialcentraler och liknande, social jour eller därmed annan jämförlig verksamhet”. Enligt förarbetena avses med social tjänst varje social insats som socialnämnden ansvarar för och som direkt eller förmedlat ”tjänar den enskilde och utgör medel för verksamhetens måluppfyllelse”. Vidare sägs i förarbetena att sociala tjänster ska vara lätt tillgängliga och tillgodose starkt varierande behov. Som exempel på tjänster till barn och familjer nämns barnomsorg, social hemhjälp och rådgivning till föräldrar, inom ramen för barn-

omsorg och fritidsverksamhet.2 Enligt bestämmelsens tredje stycke har socialnämnden möjlighet att utse en särskild person (kontaktperson) eller en familj med uppgift att hjälpa den enskilde och hans eller hennes närmaste i personliga angelägenheter. Av bestämmelsen framgår också att kontaktperson kan ges till barn över 15 år, oberoende av vårdnadshavarens samtycke, om barnet begär eller samtycker till det.

År 2008 kompletterades bestämmelsen med ett fjärde stycke om nämndens möjlighet att utse en särskilt kvalificerad kontaktperson vid risk för missbruk, brottslig verksamhet eller något annat nedbrytande beteende. Uppdraget för denne särskilt kvalificerade kontaktperson skiljer sig från det som en kontaktperson enligt tredje stycket har, eftersom det enbart är inriktat på den unges beteende. Insatsen kan ges till en person under 21 år och kan kvarstå även om den unge fyller 21 år, om han eller hon fortfarande har behov av sådan insats. För barn som inte fyllt 15 år får dock en särskilt kvalificerad kontaktperson bara utses om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det. Har barnet fyllt 15 år får sådan kontaktperson bara utses om barnet själv begär eller samtycker till det. Även LVU kompletterades med motsvarande bestämmelse (22 § första stycket 1 LVU), vilket innebär att insatsen kan ges oberoende av samtycke från vårdnadshavare och den unge över 15 år.

Socialstyrelsen har utfärdat allmänna råd när det gäller kvalificerade kontaktpersoner, som bl.a. innebär att socialnämnden bör utarbeta rutiner för rekrytering och att vissa uppgifter bör inhämtas vid utredning av en persons lämplighet för ett sådant uppdrag. Vidare framgår av allmänna råden att det bör finnas ett skriftligt uppdrag för insatsen. Det kan exempelvis innehålla hur ofta kontaktpersonen och den unge ska träffas, hur kontakten mellan den unge, kontaktpersonen och socialtjänsten ska se ut samt när och hur uppdraget ska redovisas. Av de allmänna råden framgår också att ett uppföljande samtal bör erbjudas den unge.3

Kontaktperson, kontaktfamilj och särskilt kvalificerad kontaktperson är de enda individuellt inriktade insatserna i öppna former, som särskilt regleras i SoL. Socialtjänstkommittén4 föreslog att bestämmelsen borde utformas mer generellt för att kunna täcka in alla former av personligt stöd. Förslaget ledde dock inte till lag-

2 Prop. 979/80:1, del A, s. 152; SOU 1974:39, s. 266 ff. 3Prop. 2005/06:165, s. 100. 4SOU 1994:139.

pfylls.

stiftning. I propositionen5 påtalades däremot behovet av utvärdering och metodutveckling. Redan 1997 tillsattes en ny utredning,6med direktivet att bl.a. se över bestämmelsen om kontaktperson och kontaktfamilj, men ingen förändring föreslogs.

12.3.2. Uppföljning under genomförandet av öppna insatser

Insatser ges enligt SoL eller LVU

Beslutade insatser som är frivilliga ges med stöd av biståndsbestämmelsen i 4 kap 1 § SoL, oavsett om det gäller öppna insatser eller placering i familjehem respektive HVB. I LVU finns en bestämmelse om öppna insatser på grund av en ung persons beteende som kan beslutas utan samtycke från den unge eller vårdnadshavaren (22 § LVU).

Genomförandeplanen ska följas upp

Det finns inte någon lagbestämmelse om uppföljning under genomförandet av beslutade öppna insatser eller efter dess upphörande. Allmänt gäller dock att insatser ska utformas och genomföras tillsammans med den som berörs och att kvaliteten i socialnämndens verksamhet systematiskt och fortlöpande ska utvecklas och säkras (3 kap. 3 och 5 §§ SoL). Socialstyrelsen har utfärdat föreskrifter om att rutiner ska finnas för uppföljning och utvärdering av en beslutad insats7. Enligt dessa ska socialtjänsten sätta upp mål för en beslutad insats för att tillsammans med berörda kunna följa upp om insatsen leder till att målet up

Uppföljning förutsätter att det finns en dokumenterad planering för hur insatsen ska genomföras. Det finns inte någon lagbestämmelse om s.k. genomförandeplan för öppna insatser, motsvarande den som finns när det gäller vård i familjehem och HVB (11 kap. 3 § SoL). Enligt Socialstyrelsens allmänna råd8 för handläggning och dokumentation inom socialtjänsten bör dock genomförandeplan upprättas vid alla beslutade insatser. Syftet med planen är enligt tillhörande handbok9 att skapa en tydlig struktur för det

5Prop. 1996/97:124. 6SOU 1999:97. 7 SOSFS 2006:11. 8 SOSFS 2006:5. 9 Socialstyrelsen 2008d, s. 163 f.

praktiska genomförandet och uppföljningen av den beslutade insatsen.

Socialstyrelsen har också utfärdat allmänna råd10 om handläggning och dokumentation av ärenden som rör barn och unga av vilka det framgår att en uppföljning bör göras under genomförandet av insatsen, utifrån de syften och mål som finns beskrivna i beslutsunderlaget och upprättade planer. Enligt de allmänna råden bör det av genomförandeplanen framgå hur barnets olika behov ska tillgodoses när det gäller

-

de specificerade insatser som skall genomföras av andra huvudmän, t.ex. hälso- och sjukvård, förskola och skola, och

-

de kontinuerliga kontakterna med handläggaren.

Det system som har utarbetats inom ramen för BBIC kan vara ett sätt att följa genomförandet enligt de allmänna råden. Genomförandeplanen bör vid behov revideras i samråd med barnet, vårdnadshavaren och den som genomför insatsen. Behovet av ändrade eller utökade insatser bör uppmärksammas och åtgärdas. I tillhörande handbok framhålls vikten av att barnet, med hänsyn tagen till ålder och mognad, vid uppföljningsmötena uppmanas att utrycka sin inställning och få information om vad de beslutade insatserna innebär för hans eller hennes del.11

Ansvar och genomförande

Handläggande socialsekreteraren har ett övergripande ansvar för att en genomförandeplan upprättas och att den följs upp. I vissa fall är det lämpligt att socialsekreteraren själv ansvarar för upprättandet och uppföljningen av genomförandeplanen, exempelvis när denne själv svarar för genomförandet av insatsen eller när den utförs av arvoderade uppdragstagare, t.ex. kontaktpersoner eller kontaktfamiljer. I övriga fall är det lämpligare att planen upprättas i den verksamhet som genomför insatsen. Genomförandeplanen bör upprättas i samråd med barnet, vårdnadshavaren och den som genomför beslutade insatser.12

10 SOSFS 2006:12. 11 SOSFS 2006:12; Socialstyrelsen 2006a, s. 103. 12 Socialstyrelsen 2006a, s. 102 f., SOSFS 2006:5; Socialstyrelsen 2008, s. 163 ff.

Uppföljning av pågående öppna insatser förutsätts ske vid behov, men med relativt täta intervaller. En genomförandeplan syftar till att ge en nödvändig struktur i insatsen och bör ha en tydlig koppling till de problem som utredningen har påvisat. Ett viktigt syfte med den regelbundna uppföljningen är att alla parter ska komma till tals och gemensamt värdera hur delmålen i genomförandeplanen har uppfyllts. Uppföljningsmöten erbjuder återkommande tillfällen att diskutera om det finns anledning att förändra planeringen i någon riktning. Ibland förekommer flera insatser i samma familj, från socialtjänsten och från andra verksamheter, t.ex. särskilt stöd i skolan och kontakt med BUP. I dessa situationer krävs samordning av insatserna.13

Planering och uppföljning av öppna insatser utan samtycke

När det gäller s.k. förebyggande insatser enligt 22 § andra stycket LVU (mellantvång) ska det finnas en behandlingsplan. Av planen bör det bl.a. framgå vilket behandlingsbehov som finns och vilken behandling som planeras. Vidare bör det framgå vilka resurser som nämnden avser att ställa till förfogande och det stöd som planeras efter det att insatsen med stöd av LVU har upphört. Planen bör upprättas i samråd med den unge och hans eller hennes vårdnadshavare. Beslutet ska omprövas sex månader från dagen för nämndens beslut och fortlöpande inom sex månader från föregående omprövning (tredje stycket). En omprövning av insatser enligt 22 § LVU innebär att nämnden fattar ett formellt beslut i frågan om fortsatt insats, vilket kan överklagas (41 § LVU).14

12.4. Utvecklingen av öppna insatser

12.4.1. Statistik

Den officiella statistiken omfattar endast de insatser som är beslutade. Uppgifter om öppenvårdsinsatser började hämtas in först år 1998 och då endast på aggregerad nivå, dvs. mängdstatistik som inte är personbaserad. När det gäller kontaktpersoner och kontaktfamiljer finns emellertid statistik sedan 1960-talet, om än

13 Socialstyrelsen 2006a, s. 104; Socialstyrelsen 2008d, s. 163 ff. 14Prop. 1984/85:171, s. 24.

mindre tillförlitlig före 1980-talet. Fram till år 1998 var den personbaserad, i likhet med vad som gäller för placeringar utanför hemmet.15

De kategorier som för närvarande används i den officiella statistiken för att beskriva öppenvårdsinsatser är ”strukturerade öppenvårdsprogram” respektive ”behovsprövat personligt stöd”. ”Kontaktpersoner och kontaktfamiljer” redovisas som en och samma insats. Med strukturerat öppenvårdsprogram avses ”program som är regelbundet, begränsat i tiden och i vilka klienterna är inskrivna och vistas under hel dag eller del av dag”. Med behovsprövat personligt stöd avses ”stöd och behandling som ges till barnet/den unge och kan utföras av t.ex. socialsekreterare, behandlingsassistent, hemma-hosare el. dyl”.

Den 1 november 2008 fick ungefär 28 100 barn och ungdomar del av en eller flera öppenvårdsinsatser, 55 procent var pojkar och 45 procent flickor. Andelen barn och ungdomar som en viss given dag fick öppenvårdsinsatser och fördelningen mellan pojkar och flickor har i stort sett varit oförändrad sedan år 2000. Däremot har antalet öppenvårdsinsatser som barn och unga fått någon gång under året ökat markant sedan år 1998, när statistiken påbörjades. Det beror sannolikt på att samma barn får fler insatser.16

Någon gång under år 2008 fick barn och ungdomar följande insatser enligt SoL.

Tabell 12:1 Barn och unga 0–20 år med behovsprövade öppenvårdsinsatser

enligt SoL någon gång under 2008. Avrundade värden

Insatser enligt SoL Antal barn/ unga i olika åldersgrupper 0–20 0–12 13–17 18–20 Strukturerade öppenvårdsprogram 9 800 3 000 4 700 2 200 Behovsprövat personligt stöd 25 000 11 000 9 900 4 100 Kontaktperson/ kontaktfamilj 21 200 10 600 7 600 3 000

Källa: Socialstyrelsens officiella statistik om insatser för barn och unga.

Bland de yngre barnen 0–12 år var kontaktperson eller kontaktfamilj den vanligaste öppenvårdsinsatsen. För de äldre barnen och ungdomarna, från 13 år och uppåt, var personligt stöd vanligast. Utvecklingen av antalet barn och unga, som deltagit i ett strukturerat öppenvårdsprogram, illustrerar tydligt den kommunala utbygg-

15 Muntliga uppgifter från Maria Öman, Socialstyrelsen. 16 Socialstyrelsen 2009d.

naden av s.k. programverksamhet. Här har det skett en ökning under perioden 2000–2007 från 4 700 till 8 700 individer. Även behovsprövat personligt stöd har ökat, från 18 900 till 23 900 individer under åren 2000–2007. När det gäller insatsen kontaktperson/kontaktfamilj har det skett en successiv minskning i de yngre åldrarna 0–12 år, medan antalet sådana insatser till ungdomar över 13 år har ökat.17

Socialstyrelsen har i en intern uppföljning18 av kategorin ”strukturerade öppenvårdsprogram” funnit en hel del felrapportering. Förutom att det är svårt att skilja denna kategori från ”personligt stöd” anses inte heller de angivna kategorierna ge en tillräckligt differentierad bild av den utveckling som pågått under de senaste decennierna. Socialstyrelsen fick år 2008 i uppdrag av regeringen att ta fram ett system för utvidgad statistikinhämtning, avseende insatser till barn och unga i socialtjänsten, som bl.a. omfattar öppenvårdsinsatser.19

12.4.2. Socialtjänstens roll i förebyggande arbete

Det råder en viss förvirring kring begreppet förebyggande insatser. Så sent som i början av 1990-talet menade man att det innebar individuellt inriktade åtgärder i syfte att förebygga omhändertagande20. Socialtjänstkommittén21 anknöt dock några år senare till nya begrepp för att beskriva förebyggande arbete, nämligen primärprevention, sekundärprevention och tertiärprevention, begrepp som hämtats från hälsofrämjande arbete. Dessa begrepp har nu i preventionsforskning m.fl. sammanhang ersatts av nivåerna universell, selektiv och indikativ prevention. De nya begreppen kan sägas markera en övergång från ett tidsförlopp till ett målgruppsperspektiv. Målet med universella insatser, som riktar sig till alla barn, är att unga människor inte ska drabbas av sociala problem eller psykisk ohälsa. Målet för selektiva insatser, som riktas till riskgrupper, respektive indikativa insatser vid manifesta problem är däremot att problem som redan finns ska minska.22

17 Socialstyrelsen 2008a. 18 Socialstyrelsen 2005a. 19Prop. 2006/07:129, s. 68 f. 20Prop. 1989/90:28, s. 100. 21SOU 1994:139. 22 Lagerberg, D. 2009, i bilaga till betänkandet.

amtal och

stödgrupper.24

Socialnämndens skyldighet att bedriva förebyggande arbete, särskilt strukturinriktade och allmänt förebyggande insatser, framgår tydligt av lag och förarbeten. Endast ett område är emellertid tydlig utpekat när det gäller barn och unga och det är alkohol- och drogförebyggande arbete.

Socialtjänstens förebyggande arbete bedrivs ofta inom ramen för generella verksamheter, som exempelvis en familjecentral, en ungdomsmottagning, en skola etc. eller i nära samverkan med sådana basverksamheter. Det förebyggande arbetet i ungdomsmiljöer, i samverkan med polis, skola och kommunernas fritidsverksamhet, har en lång tradition även om skillnaderna är stora i landet. Det förebyggande arbetet inom socialtjänsten som riktar sig till barn och föräldrar har generellt sett utvecklats först på senare tid, bl.a. genom familjecentralernas utbyggnad, men också genom de föräldrastödsprogram och gruppverksamheter för barn, som har fått allt större spridning.

Rädda Barnen har i skrivelse till Barnskyddsutredningen påtalat att det inte finns uttalat i SoL att det ska finnas ett förebyggande arbete för barn, utom för de barn som riskerar att utveckla ett missbruk. Man menar att det har lett till att utbudet av olika stödfunktioner är mycket varierande i kommunerna. Vid två tillfällen har Rädda Barnen kartlagt kommunernas stöd i form av krissamtal och gruppverksamhet och kunnat konstatera att utbudet i kommunerna ser mycket olika ut23. Rädda Barnen förespråkar att lagen förtydligas och att en garantinivå införs. I garantinivån bör ingå att alla kommuner och stadsdelar ska ha familjecentral, ungdomsmottagning, fungerande elevhälsovård med skolsköterska, kurator och psykolog samt en uppsökande enhet inom socialtjänsten med koppling till en enhet för kriss

12.4.3. Från övervakare till kontaktperson och kontaktfamilj

Den äldsta, och fram tills nyligen den mest frekventa insatsen, kontaktperson eller kontaktfamilj, utförs av arvoderade uppdragstagare. Insatsen infördes i och med socialtjänstlagen. Till skillnad från övervakare i dåvarande barnavårdslag, som inte förutsatte samtycke och som hade en kontrollerande uppgift, byggde kon-

23 Rädda Barnen 2006; Rädda Barnen 2008. 24 Rädda barnen. Skrivelse till utredningen, daterad 2009-02-13.

fattande

pro

ande bereds inom Regeringskansliet, benämnas um-

gän taktpersonens uppdrag på frivillighet, ömsesidighet och tilltro. Kontaktperson gavs i Socialutredningen stor uppmärksamhet som en ny insats, som generellt inom individ- och familjeomsorgen skulle förverkliga tankegången om frivillighet i den öppna vården.25I och med förstärkningen av öppenvården har vissa kontaktpersoner fått en närmare knytning till socialtjänsten, genom olika anställningsformer, för att arbeta med ungdomar med om

blem och benämns då ofta kvalificerad kontaktperson.

Först i Socialutredningens slutbetänkande och framför allt i propositionen inför socialtjänstlagens införande nämns kontaktfamilj. Idén till att föra in insatsen kontaktfamilj i lagen kom från ett antal försöksverksamheter med s.k. stödfamilj under 1970-talet. I utredningen knöts stora förhoppningar till normala relationers möjlighet att lösa barns och ungas problem, samtidigt som det varnades för risker och begränsningar och att insatsen inte borde användas i alltför ”tunga” ärenden. Man förutspådde att kontaktfamiljer på sikt skulle kunna mobiliseras utan socialtjänstens medverkan, inom arbetsplatser, bostadsområden och idrottsföreningar.26 I praktiken har kontaktfamiljer kommit att särskiljas från kontaktperson genom att barnen regelbundet sover över hos kontaktfamiljen och delar deras vardagsliv. Det förekommer också i relativt stor utsträckning att familjehemsföräldrar har kontaktfamilj som avlastning. I vissa fall är motivet att barnet ska ha kontakt med viktiga vuxna, exempelvis genom kontakt med en tidigare kontaktfamilj, men ofta är motivet att familjehemsföräldrarna behöver avlastning.27 Kontaktpersoner kan även utses efter domstolsbeslut i umgängestvister, där kontaktpersonens roll är att närvara vid barns umgänge med en förälder. Denna funktion föreslås i en utredning, som för närvar

gesstöd28.

År 2007 infördes en ny insats i lagen, särskilt kvalificerad kontaktperson, för unga som har behov av särskilt stöd och särskild vägledning för att motverka risk för missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat nedbrytande beteende. Enligt förarbetena till bestämmelsen är brottslig verksamhet i tidig ålder en viktig varningssignal när det gäller den unges fortsatta utveckling. För barn under 15 år som begår brott, särskilt

25SOU 1977:39. 26SOU 1977:40; Prop. 1979/80, del A, s. 226 ff; Regner, M. 2006, s. 39. 27 Andersson, G. & Bangura Arvidsson, M. 2001, s. 97. 28SOU 2007:52.

verkas av nivån på arvodet, vilken varierar mellan kom-

munerna.30

12.4.4. Öppna insatsernas framväxt och former

för de allra yngsta, är det angeläget att behovet av en särskilt kvalificerad kontaktperson regelmässigt övervägs. Unga som begår brott och riskerar att utveckla en kriminell livsstil har inte sällan en allvarlig problembild och kan därför ha ett stort behov av stöd och hjälp av en kontaktperson med särskilda professionella kvalifikationer. Uppdraget innebär vidare, enligt förarbetena, viss kontroll och rapportering.29 Det finns fortfarande lite kunskap om hur vanligt förekommande särskilt kvalificerad kontaktperson är. I en uppsats vid Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet, som ur ett rättssociologiskt perspektiv studerade insatsen, redovisas bl.a. en enkätstudie med uppföljande telefonintervjuer. Undersökningen omfattade 20 enhetschefer i socialtjänsten i olika kommuner. En övervägande majoritet menade att de redan arbetar på liknande sätt och att den nya insatsen därigenom inte inneburit någon förändring. Flera kommuner har utarbetat andra strukturerade insatser för denna målgrupp, som även involverar familjen. Det framkom även att det är svårt att rekrytera personer som är intresserade av att ta på sig uppdrag som kontaktperson men att det också på

Framväxten av dagens s.k. ”hemmaplanslösningar” har beskrivit i en avhandling av Torbjörn Forkby. I och med SoL övergavs den fasta regleringen av olika insatser kopplade till lagen och fältet lämnades i princip fritt för utformning av insatser som var skräddarsydda efter klienternas behov. Närhet, kontinuitet och flexibilitet skulle prägla socialtjänstens insatser. De statliga ungdomsvårdsskolorna överfördes år 1982 till kommunerna, som tillsammans med landstingen skulle ansvara för att utveckla och anpassa institutionsvården efter lokala och regionala behov. Institutionsvården, som hade minskat sedan 1940-talet, förutsattes fortsätta minska och ersättas av alternativ i närmiljön. Sedan lång tid fanns en kritik mot institutionsvårdens innehåll och effekter. Den successiva minskningen av institutionsvården kom emellertid, tvärtemot förväntningarna, att plana ut under 1980-talet för att därefter öka kraftigt från 1990-talet. Eftersom utvecklingen av alternativ till

29Prop. 2005/06:165, s. 99. 30 Byström, A. & Berggren, M. 2007.

gdomsproblematiken på ett mer

off

orskning som visar bristfäl-

lig

nder varje kategori gavs förslag på ett antal

kä institutionsvård ansågs gå långsamt förändrades statsbidragen till missbruks- och ungdomsvården i slutet av 1980-talet. Förändringen innebar mindre detaljreglering och att bidragen i större utsträckning gick direkt till kommunerna i stället för till vårdinstitutionerna. Tillsammans med den specialisering som präglat 1980talet kom dessa bidrag, enligt avhandlingen, att bli en jordmån för 1990-talets utbyggnad av s.k. hemmaplanslösningar framför allt på ungdomssidan. I början av 1990-talet gjordes bl.a. omfattande satsningar på det som kallades ”mellanvård” för att undvika institutionsplacering och hantera un

ensivt sätt i öppna former.31Kommunerna har sedan dess, i varierande grad och utformning, byggt upp stöd- och behandlingsinsatser i öppna former för barn, ungdomar och familjer. Ofta har drivkraften varit att minska kostnaderna för institutionsvård. Denna utbyggnad, som startade under 1990-talet, har tagit ny fart under 2000-talet. Anledningen är ekonomiska åtstramningar, men också ny f

a resultat inom institutionsvården.32

Socialstyrelsen gjorde år 2006, i samarbete med FoU i Väst, en kartläggning av tillgången till öppna insatser i ett slumpmässigt urval av 20 kommuner och stadsdelar. Förebyggande insatser efterfrågades inte i enkätundersökningen, men som tidigare har nämnts är gränsen i viss mån flytande. Inom ramen för denna kartläggning tillämpades en kategorisering, som tidigare hade prövats lokalt och visat sig kunna fånga in den utveckling som har skett. Kartläggningen avsåg de insatsformer (ej verksamheter) som fanns att tillgå i kommunen första halvåret 2005. De sex kategorier som efterfrågades var: Programverksamhet, riktad dagverksamhet, socialpedagogisk insats, skolsocial insats, kvalificerat nätverksarbete och enskilt samtalsstöd. U

nda insatsformer.33

Undersökningen visade att det finns en relativt omfattande repertoar av öppenvårdsinsatser i kommunerna och att utvecklingen alltjämnt fortsätter. I medeltal har kommunerna åtta insatsformer för barn 0–12 år och tio för ungdomar 13–20 år att tillgå. Den vanligaste insatsformen är ”enskilt samtalsstöd”, därefter följer familje-pedagogiska insatser i hemmet och kvalificerade kontaktpersoner. Samtliga dessa insatsformer finns att tillgå i fler än

31 Forkby, T. 2005, s. 35 f. 32 Socialstyrelsen 2005, s. 30 f. 33 Socialstyrelsen 2006.

ser

måste användas ännu mer om direktiven ska kunna efterlevas.34

12.4.5. Iakttagelser i den statliga tillsynen

erbjudas både som service och som

bis sju av tio kommuner. Ungefär två tredjedelar av kommunerna/ stadsdelarna har ”direktiv” att använda öppenvård i stället för vård utom hemmet. Åtta av tio kommuner menade att öppna insat Länsstyrelserna har begränsad erfarenhet från tillsyn av öppna insatser. I samband med regeringsuppdraget om samordnad tillsyn av barn- och ungdomsvården 2006–200735 gjorde emellertid samtliga länsstyrelser en kartläggning av öppenvården. Därefter granskades ett urval av de insatser som förekom i respektive län. Kartläggningen utgick från de kategorier som utarbetades inom ramen för Socialstyrelsen nationella kartläggning och länsstyrelserna kunde konstatera att resultaten i stort överensstämde. Kommunerna har överlag ett stort och växande utbud av öppenvård, men tillgången varierar mycket mellan kommunerna. Det finns emellertid inte något tydligt samband mellan utbud och kommunstorlek. Många mindre kommuner har med flexibla lösningar och i samverkan med andra verksamheter lyckats utforma ett varierat utbud av öppna insatser. Öppenvård drivs till största delen i kommunal regi, till skillnad från institutionsvården. Andelen service ökar och ibland kan samma insats

tånd i samma kommun. De granskade öppenvårdsinsatserna var, enligt länsstyrelserna, huvudsakligen av god kvalitet. Verksamheterna var väl strukturerade och personalen kompetent. Det fanns öppenhet om metoder och förhållningssätt. Tillsynen visade vidare att system för uppföljning och utvärdering ofta fanns, men inte genomgående. Uppföljningen på individnivå fungerade i allmänhet, men dokumentationen var ofta otillräcklig. Ungdomar och föräldrar, som intervjuades inom ramen för tillsynsuppdraget, var överlag nöjda med och hade förtroende för personalen. Berörda ungdomar upplevde sig vara delaktiga i sin behandling och tyckte att de fick god hjälp. Även vårdnadshavare som intervjuades uttryckte att de hade haft insyn och varit delaktiga i insatsen. Länsstyrelserna drog slutsatsen att de öppna insatserna ger allt fler barn och ungdomar tillgång till tidigt och individuellt utformat stöd, så som lagen föreskriver. Länssty-

34 Socialstyrelsen 2006. 35 Länsstyrelserna 2008.

ud

som styr valet av insats och inte barnets eller den unges behov.

ingar och utvärderingar, genomförda med stöd

av

sin tur kan rymma ett antal avgränsade meto-

der eller aktiviteter.

Förebyggande insatser

illgodose och att

i h relserna påtalade att det inte finns reglerat i SoL vad kommunen ska erbjuda. Man har noterat att det ibland är kommunens utb

12.4.6. Forskning och annan kunskap

Utvecklingen av öppna insatser mot allt större differentiering har till stor del möjliggjorts genom statliga projektbidrag. Syftet har varit att stimulera olika typer av försöksverksamheter och följden har blivit en stor mångfald i utbudet av insatser och metoder. Kunskapen om resultatet av försöksverksamheterna begränsar sig ofta till lokala uppföljn

FoU-enheter. Följande översikt gör inte anspråk på att vara heltäckande när det gäller insatser och metoder. Insats används här som en övergripande term som i

När det gäller tidigt stöd kan nämnas den kartläggning och kunskapsöversikt om familjecentraler som Socialstyrelsen och IMS har genomfört på regeringens uppdrag och som redovisades år 2008. Kartläggningen visade att det fanns 131 familjecentraler eller familjecentralsliknande verksamheter. Den kunskap som finns om dessa är inriktad på processer och samverkan och hur personal och besökare upplever verksamheten. Resultatet, både i den nationella och internationella kunskapsöversikten, visade att familjecentralens öppna och tillgängliga verksamhet uppskattades av föräldrarna. I huvudsak besöks verksamheten av socioekonomiskt starka föräldragrupper. 20 procent av verksamheterna använde sig av särskilda program för föräldrastöd. Rapporten utmynnade i uppmaningen att definiera de behov som familjecentralen avser att t

ögre grad utvärdera effekter av verksamheten.36

Inom ramen för UPP-centrum37 har Socialstyrelsen genomfört en inventering av vilka metoder som används när det gäller förebyggande arbete, tidig upptäckt och tidiga insatser för barn och

36 Socialstyrelsen 2008c. 37 Utvecklingcentrum för barns psykiska hälsa (prevention), som startades som en enhet inom Socialstyrelsen år 2007 på regeringens uppdrag.

indre del av de rapporterade metoderna utvärderats

vet

iva samspel med sina barn

och

sprogram, som syftar till att påverka föräld-

rars förhållningssätt.39

Gruppverksamhet

unga som riskerar att utveckla psykisk ohälsa. Inventeringen riktade sig till förskola, skola, skolhälsovård, socialtjänstens öppna verksamheter, barnhälsovård, familjecentraler, mödrahälsovård, ungdomsmottagningar, barn- och ungdomshabilitering, barn- och ungdomspsykiatri samt barn- och ungdomsmedicinska mottagningar. De tillfrågade verksamheterna rapporterade 228 olika metoder för tidig upptäckt och förebyggande arbete/tidiga insatser. Metoderna karaktäriserades av att de var manualbaserade, med vilket avsågs att de har en ”tydlig bruksanvisning” för hur de ska genomföras. Oavsett preventionsnivå, dvs. om insatsen gavs till alla barn, till riskgrupper eller till barn med psykiska symtom, rapporterades att verksamheterna delvis använder samma metoder. Vidare har endast en m

enskapligt. I Sverige finns enligt rapporten ett 60-tal former av föräldrastöd. De vanligast förekommande föräldrastödsprogrammen är KoMet (Kommunikationsmetod), COPE (Community Parent Education) och De otroliga åren (Incredible Years). Programmen har det gemensamt att de är strukturerade, sker i grupp och vänder sig till föräldrar med barn, som är aggressiva och okoncentrerade. Centralt i programmen är att öka föräldrars posit

belöna barnens positiva beteende.38

Sedan lång tid bedrivs förebyggande arbete i ungdomsmiljöer i samverkan mellan fältverksamhet inom socialtjänst, skola, fritidsverksamhet och polis. Uppgifter saknas om hur omfattande denna verksamhet är i dag. När det gäller alkohol- och drogförebyggande arbete i programform kan nämnas Föräldrastegen (Steg för steg) och Örebro Prevention

Ersta Vändpunkten startade år 1989 den första strukturerade gruppverksamheten i Sverige för barn till en eller två alkoholmissbrukande föräldrar. Modellen har utarbetat tillsammans med Rädda Barnen och bygger på programmet CAP (Children are people too). I dag har flertalet kommuner tillgång till sådan gruppverksamhet och ofta förekommer även gruppverksamhet för barn till psykiskt

38 IMS, Socialstyrelsen. Metodguide; Kling, Å. m.fl. 2006. 39 IMS, Socialstyrelsen. Metodguide.

att samla ung-

domar som själva har utvecklat problem i grupp.40

Kontaktpersoner och kontaktfamiljer

ed den ”frånvarande” föräldern innan kontaktfamilj till-

sat sjuka föräldrar och barn som har bevittnat våld. Inte sällan blandas barn och ungdomar med olika problemsituation i samma grupp. Utvärdering av Ersta Vändpunktens gruppverksamhet, i form av deltagande observation och enkäter, har visat att barnens förmåga att hantera stress och sin livssituation förbättrats. I övrigt saknas vetenskapligt genomförda utvärderingar. Allmänt när det gäller gruppverksamhet har forskning visat på risker med Kontaktperson och kontaktfamilj var fram tills helt nyligen de vanligast förekommande öppna insatserna. För yngre barn är kontaktfamilj fortfarande den mest frekventa insatsen. Det finns studier som beskriver kontaktfamilj och kontaktpersoner ur olika aspekter, men det finns inga studier om kort- och långsiktiga effekter av insatsen41. Andersson & Bangura Arvidsson gjorde en genomgång av kunskapsläget år 2001. De konstaterade att kontaktperson och kontaktfamilj är två tämligen olika insatser, som i princip används för olika åldersgrupper och av olika skäl. De flesta som får kontaktperson är skolbarn, främst tonåringar, och de får insatsen på grund av egna problem eller problem i relation till föräldern. De som får insatsen kontaktfamilj är vanligen yngre barn till ensamstående mödrar, medan kontaktfamiljen vanligtvis är en tvåföräldersfamilj. Skälet är ofta att mödrarna av sociala eller psykiska skäl behöver avlastning och att barnens fäder är frånvarande i familjen. Barnen själva uppges sällan ha problem. Det fanns undersökningar som visade att socialtjänsten endast i liten utsträckning hade sökt kontakt m

tes.42Författarna till rapporten drog slutsatsen att kontaktperson respektive kontaktfamilj var en insats med förvånansvärt positiva förtecken, sett ur alla berörda parters perspektiv. Insatsen var som regel inte kopplad till kontroll. Den fortgick så länge alla var nöjda och det fanns behov. Insatsen kan ses som ett sätt att stärka skyddsfaktorer, genom att barnet får en god relation till någon

40 Cederblad, M. 2005; Eriksson, M. m.fl. 2006; Forinder, U. & Hagborg, E. (red) 2008, s. 43 f. 41 Sundell m.fl. 1994; Andersson, G. 1992; Andersson, G. & Bangura Arvidsson, M. 2001; Lindén, K 2001; Regner, M. 2005. 42 Andersson, G. & Bangura Arvidsson, M. 2001, s. 111 f.

hur lång tid som ska ha gått, innan resultatet

läm

llvarlig social problematik,

t.e

psy vuxen utanför familjen och därigenom kan kompensera för brister i nätverket. Det kan i sin tur ge barn i en utsatt situation motståndskraft inför svårigheter i livet. Av genomgången av kunskapsläget framgick att många frågor om insatsen fortfarande var obesvarade, bl.a. hur vanligt det är med avslag på ansökan om insatsen, förekomsten av sammanbrott, vilka samband som finns mellan insatsen och dygnsvård m.m. Slutligen konstaterades i rapporten att kunskaperna om effekterna av insatsen var begränsad. Samtidigt menade författarna att det skulle vara en grannlaga uppgift att bestämma vilka kriterier som skulle kunna vara adekvata mått på lyckat resultat och

pligen avläses.

I sammanhanget kan nämnas en undersökning i Stockholm stad där föräldrarna, dvs. i praktiken mödrarna, i 84 procent av fallen (50 familjer) själva upplevde att deras situation hade förändrats till det bättre sedan de fått kontaktfamilj. Enligt denna undersökning hade mer än hälften av familjerna en a

x. missbruk eller psykiska problem.43

Sedan ovannämnda kunskapssammanställning gjordes har Vinnerljung & Franzén i två studier av nationella register bidragit med ny kunskap om omfattningen av insatsen kontaktperson/ kontaktfamilj och det statistiska sambandet med placering i dygnsvård. Ökningen av andelen barn och unga som någon gång under uppväxten haft kontaktfamilj eller kontaktperson åren 1990–1997 var betydande i alla åldersgrupper. Bland 17-åringar nära nog fördubblades andelen under dessa åtta år. Vidare visade den andra studien att barn som får kontaktfamilj eller kontaktperson är en högriskgrupp för framtida placeringar. 15–20 procent av barnen med sådan insats kommer inom en snar framtid att bli dygnsplacerade, om resultaten generaliseras till alla åldersgrupper. Vidare är risken för placering avsevärt högre bland barn till lågutbildade,

kiskt sjuka, missbrukande och socialbidragsberoende mödrar.44Margareta Regnér har i en avhandling beskrivit hur utformningen av insatsen kontaktfamilj påverkas av klientfamiljens, kontaktfamiljens och socialsekreterarens syn på familj och föräldraskap. Kärnfamiljen är ofta ett ideal för samtliga parter. Av en studie inom ramen för avhandlingen framgick att det numera inte räcker med att vara ensamstående förälder, ha ett glest nätverk och därmed behov av avlastning för att beviljas insatsen. Många av de

43 Sundell, K. m.fl. 1994. 44 Vinnerlung, B. & Franzén, E. 2005.

ing, som motiverar att insatsen skulle omvandlas till

en

ning utbildnings-

till

erades på frivillighet i insatsen och effekten var

i båda fallen liten.47intervjuade föräldrarna upplevde att den individuella behovspröv-ningen kändes förnedrande och skamfylld. Några menade att kontaktfamilj borde vara en rättighet i deras livssituation. Trots insatsens alla ”positiva förtecken” finns det enligt författarna en tendens till stigmatiser

”tjänst”.45

I samma studie framgick också att merparten av föräldrarna hade mycket liten kontakt med socialsekreteraren sedan insatsen hade beviljats. Den kontakt som förekom vid de vanligtvis halvårsvisa omprövningarna begränsade sig ofta till korta möten eller telefonsamtal. Föräldrarna förväntade sig avlastning och var nöjda med att de fick det. Föräldrarna lyfte sällan fram insatsens betydelse för barnen, mer än indirekt genom att de själva fick avlastning. Även många av socialsekreterarna var osäkra på insatsens betydelse för barnen. Socialsekreterarna ansåg att föräldrarna direkt eller indirekt påverkades i sin föräldraroll, vilket dock inte bekräftades i föräldraintervjuerna. Få föräldrar hade nära kontakt med kontaktfamiljerna. Många av kontaktfamiljerna ansåg sig inte behöva mer kontakt med socialtjänsten, medan andra efterlyste mer stöd och information. Det förekom i viss utsträck

fällen och träffar med andra kontaktfamiljer.46IMS har i en nyligen publicerad kunskapssammanställning även behandlat insatsen kvalificerad kontaktperson. Granskningen har utgått från metaanalyser av mentorskapsprogram, som har stora likheter med kvalificerad kontaktperson. Resultaten visade att sådana program minskade risken för unga att utveckla antisocialt beteende. Det fanns också visst stöd för att insatsen kan minska återfall i brott för ungdomar, som redan uppvisar antisocialt beteende. Resultaten bas

Övriga öppenvårdsinsatser

De studier som finns om öppenvårdsinsatser är mest lokala. Några få mer omfattande studier finns på ungdomssidan. Sundell m.fl. studerade effekten av olika verksamheter av karaktären ”mellanvård” för kriminella ungdomar. Var fjärde ungdom hade 3–5 år

45 Regner, M. 2006, s. 119 ff. med hänvisning till studie av Johnsson, L. & Regnér, M. 2003, som omfattade 19 klientfamiljer, 19 kontaktfamiljer och nio socialsekreterare. 46 Regnér, M. 2006. 47 Söderholm Carpelan, K. m.fl. 2008, s. 9.

ar, där socialtjänsten

red

om berör samhällets samlade

stö efter behandlingsperioden ingen känd problematik medan 55 procent hade blivit dömda för brott, led av stor psykisk ohälsa eller saknade egen försörjning. Fem av nio verksamheter upphörde under perioden. Sundell betonade att de utvärderade verksamheterna hade till uppgift att ta vid där andra hade misslyckats och att det handlade om svårt belastade ungdom

an satt in stora insatser utan att lyckas.48Forkbys avhandling från år 2005 har redan nämnts. I denna beskrevs och analyserades idén bakom och organisationen av ”hemmaplanslösningar” för ungdomar utifrån en s.k. specialskola. En slutsats var att det omgivande samhället kan ha orealistiska förväntningar på hemmaplanslösningarna, med andra ord öppenvården, vilket kan leda till en process där de hotas om de inte lever upp till dessa krav. En annan sårbarhet ligger i beroendet av det övriga samhället när ungdomen finns på hemmaplan. Skola, polis, socialtjänst, såväl socialsekreterare som behandlare, förutsätts dela mål och kunna arbeta sida vid sida. En satsning på hemmaplanslösningar är, enligt Forkby, inte bara socialtjänstens angelägenhet utan fordrar bred förankring och är något s

d till utsatta barn och ungdomar.49ART (Aggression Replacement Training) är en mycket spridd behandlingsmetod för färdighetsträning och används även inom skolans värld. I en inventering genomförd av IMS framkommer att 65 % av de undersökta kommunerna anger att de regelbundet erbjuder ART som bistånd eller service i öppenvården.50 Sedan några år tillbaka pågår ett antal försök med att implementera den amerikanska behandlingsformen Multisystemisk terapi (MST) i socialtjänstens öppenvård för ungdomar. I utvärderingen av ett försök konstaterades att ungdomar som fått MST och ungdomar i kontrollgruppen uppvisade likvärdiga förbättringar efter två år. Detta till skillnad från vad som har visats i olika internationella kunskapsöversikter. Även en norsk utvärdering har visat att MST är mer effektiv än traditionella insatser. Enligt författarna kan det bero på att traditionell behandling är sämre i Norge och andra länder än i Sverige eller orsakas av andra kontextuella skillnader. Författarna till rapporten om MST-utvärderingen drar slutsatsen att

000.

48 Sundell, K. m.fl. 249 Forkby, T. 2005. 50 Socialstyrelsen 2008a, s. 78.

de

arbetar med

fle

et med disciplin, ceremonier etc. anses sakna effekt,

lik

r i hemmet och stödsamtal de

van

t är viktigt att utvärdera metoder som importeras till Sverige för att försäkra sig om att de fungerar i ett svenskt sammanhang.51

Slutsatser av senare års internationella kunskapsöversikter om effektiva insatser till unga med beteendeproblem, drogproblem och kriminalitet är att graden av ungdomarnas problematik bör styra behandlingsintensiteten. Effektiva program kräver att den unge deltar aktivt, att programmet genomförs i ett nära samarbete med viktiga personer i närsamhället, att samtliga planerade insatser genomförs och att beteenden som bidrar till problemet fokuseras. Mest effektiva anses de program vara som samtidigt

ra problem hos ungdomen och som använder kognitiva och beteendeterapeutiska metoder för färdighetsträning.52

IMS har nyligen gjort en systematisk sammanställning av översikter om effekter av insatser för unga lagöverträdare. Resultaten baseras på forskning från i första hand Nordamerika medan den svenska forskningen begränsas till ett fåtal studier. Där konstateras att den behandlingsinriktning som konsekvent visat sig minska fortsatt kriminalitet är familjebaserade insatser som primärt fokuserar på att stärka föräldraförmågan. Insatser som har en kognitiv eller kognitiv-beteendeterapeutisk inriktning är relativt effektiva, men i båda inriktningarna är dock effekterna små till medelstora. Program som innebär att de unga deltar i fysiskt ansträngande lägerverksamh

som program som syftar till att avskräcka ungdomar från att begå brott.53

Kunskapen om insatser i familjer där barnen lever i en instabil hemsituation till följd av bristande omsorg, våld i familjen, misstanke om misshandel och andra övergrepp m.m. är mer begränsad jämfört med insatser vid ungas normbrytande beteende. Enligt den officiella statistiken och Socialstyrelsens kartläggning är kontaktfamilj, familjepedagogiska insatse

ligast förekommande öppenvårdsinsatserna och här saknas till stor del systematiserad kunskap.

Lindell har i ett avhandlingsarbete år 2006 undersökt insatser till 126 misshandlade barn under en 11-årsperiod. Hennes slutsats är att det är mycket ovisst om de insatser som görs för barnen är utvecklade att passa just misshandlade barn. Det visade sig också att nästan alla hade haft insatser före tidpunkten för polisanmälan

51 Andrée Löfholm, C. m.fl. 2009. 52 Ahlgren, T. 2007, s. 46. 53 Söderholm Carpelan, K. m.fl. 2008, s. 8.

74 procent fortfarande aktuella för någon form av

ins

s normbrytande beteende. Barnavårdens inne-

håll och vad insatser leder till är också mindre belyst än barnavårdens organisation.55

nden och förslag

å både dygnsvårdens och öppen-

vår

r skyldig att tillhandahålla. Bestämmelserna är i regel inte

hel om misshandel. När barnen följdes upp fyra år efter misshandelstillfället var

ats från socialtjänsten eller hade återkommit som barnavårdsärenden.54

Avslutningsvis sammanfattade Andersson & Sallnäs, i en genomgång av barnavårdsforskning, publicerad år 2006 och första kvartalet år 2007, att omsorgsbrister för yngre barn är mindre belysta än tonåringar

12.5. Utredningens överväga

12.5.1. Inledande överväganden

I denna utredning används begreppet öppna insatser som ett samlande begrepp för alla insatser som ges till barn och unga som bor i det egna hemmet. Barn- och ungdomsvården har överlag breddat sitt utbud av öppna insatser högst betydande under de senaste decennierna, vilket är en positiv utveckling. Syftet att till stor del kunna ersätta institutionsvård med öppenvård har dock generellt sett inte kunnat uppnås. Mycket talar för att, om det syftet ska uppnås, krävs ”intensivare” former av öppna insatser och olika mellanformer som tar vara p

dens fördelar. Utvärderingar och annan kunskap om öppna insatser är än så länge begränsad.

Av bakgrunden framgår att det finns ett fåtal lagbestämmelser som berör öppna insatser och de som finns är allmänna till sin karaktär och speglar inte den utveckling som har skett. På grund av ramlagskonstruktionen framgår det inte i vilka former insatser ska ges till barn, unga och föräldrar och inte heller vilka insatser kommunen ä

ler begreppsmässigt anpassade till dagens språkbruk och verklighet.

Utredningen anser att socialnämndens ansvar för att planera sin tillgång på öppna insatser för att möta barns och ungas olika behov behöver regleras. I det sammanhanget har övervägts att låta bestämmelsen om kontaktperson, kontaktfamilj och särskilt kvali-

54 Lindell, C. & Swedin, C-G. 2006. 55 Andersson, G. & Sallnäs, M. 2007.

tförs av personer som inte är anställda av socialtjänsten,

sam

viktig uppgift för socialtjänsten och det bör tydligt framgå i LBU. Utredningen förslag till nya bestämmelser framgår av det följande.

12.5.2. Förebyggande insatser ska förhindra att barn och unga

ficerad kontaktperson ersättas av en ny generell bestämmelse. Många insatser har tillkommit och utvecklandet av nya insatser och metoder är en fortgående process. Skälen för att behålla bestämmelsen är dock flera. Insatserna är fortfarande bland de mest frekventa och har därtill fått ett utökat användningsområde genom införandet av bestämmelsen om särskilt kvalificerad kontaktperson. Behovet av särskild reglering motiveras också av att insatserna mestadels u

tidigt som de kan vara ingripande till sin natur och pågå under lång tid.

Förutom att vid behov erbjuda biståndsinsatser till barn, unga och deras föräldrar har socialnämnden ett ansvar för förebyggande insatser tillsammans med andra myndigheter, samhällsorgan och organisationer för att förhindra att barn och unga far illa. Det är en

far illa

Utredningens bedömning: Med förebyggande insatser avses

insatser tidigt i en ogynnsam utveckling oavsett barnets eller den unges ålder. Socialtjänsten bör vara representerad med sin kompetens på den generella nivån, men inrikta sitt förebyggande arbete när det gäller barn och unga på riskmiljöer och riskgrupper.

Utredningens förslag: Socialnämndens ansvar att bedriva före-

byggande arbete, tillsammans med andra samhällsorgan och organisationer, tydliggörs i LBU. Det förebyggande arbetet ska inriktas på att uppmärksamma och motverka skadliga miljöer för barn och unga samt i övrigt, genom uppsökande och annat förebyggande arbete, förhindra att barn och unga far illa. Bestämmelsen kompletterar den nuvarande bestämmelsen om alkohol- och drogförebyggande arbete.

Lättillgängligt stöd bör finnas i barns, ungdomars och familjers naturliga sammanhang. De verksamheter som har den vardagliga kontakten med barn och ungdomar har ett mycket stort ansvar för att uppmärksamma och agera när barn riskerar att fara illa. Social-

kan.

Ino

ser som föreslås avser att komplettera

den befintliga bestämmelsen om nämndens ansvar för alkohol- och drogförebyggande arbete.

12.5.3. Socialnämnden har ett ansvar för att öppna insatser

tjänsten ska finnas representerad med sin kompetens på den generella nivån och har därtill ett förstahandsansvar för samver

m ramen för den övergripande samverkan bör överenskommelser göras för hur arbetet ska planeras, bedrivas och följas upp.

Det förebyggande arbetet är en del av barn- och ungdomsvärdens uppgifter. Samtidigt är det viktigt att socialtjänsten ges förutsättningar att utveckla sina unika uppgifter för de barn och unga som har allra störst behov. Som jämförelse kan nämnas att Nationella Psykiatrisamordningen talar om barn- och ungdomspsykiatrin som en specialistresurs och att basnivån måste förstärkas. På motsvarande sätt gäller att socialtjänsten i första hand är en specialistresurs. Utredningen anser därför att det är angeläget att i lagen tydliggöra att barn- och ungdomsvården framför allt har en viktig roll på den selektiva nivån, dvs. med fokus på s.k. riskgrupper och miljöer, för att förhindra att barn och unga far illa. De bestämmelser om förebyggande insat

finns att tillgå

Utredningens bedömning: Utgångspunkten är att insatser så

långt möjligt ska anpassas efter individuella behov. Samtidigt förutsätter grundläggande kvalitetskrav att socialnämnden har planerat så att det finns tillgång till öppna insatser som kan erbjudas barn, unga och deras föräldrar utifrån deras olika behov. I grunden är behoven i stort sett likartade över tid, men insatsformerna förändras genom kontinuerlig metod- och kunskapsutveckling.

Utredningens förslag: En ny generell bestämmelse förs in i

LBU om socialnämndens ansvar att ha tillgång till öppna insatser för att kunna möta barns, ungas och deras föräldrars behov.

Den generella biståndsbestämmelsen i SoL syftade till att insatser skulle kunna utformas mer flexibelt utifrån den enskildes behov. Ramlagskaraktären avsåg att stimulera en fortlöpande metodutveckling i det sociala arbetet och har sannolikt bidragit till den utbyggnad och differentiering av öppna insatser som skett och som

or del tenderar utbudet i den enskilda

ko

ionshöjning jämfört med

dagsläget, men för enskilda kommuner kan det krävas förbättringar när det gäller utbudet av öppna insatser.

12.5.4. Att följa genomförandet av beslutade öppna insatser är

har beskrivit i det föregående. Synsättet har fortfarande stor giltighet. En reglering som benämner och beskriver specifika insatser kan försvåra en lokal anpassning och blir därtill relativt snabbt i behov av revidering. Samtidigt har påtalats, bl.a. från tillsynsmyndigheterna, att skillnaderna i insatsutbud är orimligt stora mellan olika kommuner. Till st

mmunen, snarare än behovet, styra vilka insatser som ges till barn, unga och familjer.

Utredningen föreslår därför införandet av en generell bestämmelse i LBU, som omfattar beslutade öppna insatser. Den avser att komplettera nuvarande bestämmelse om kontaktperson, kontaktfamilj och särskilt kvalificerad kontaktperson. Innebörden i bestämmelsen är att det är nödvändigt för en barn- och ungdomsvård av god kvalitet att ha en beredskap i form av tillgång till insatser, som vid behov kan erbjudas barn, unga och deras föräldrar. När det gäller de mindre kommunerna kräver det sannolikt ofta kommunövergripande samverkan. Den föreslagna bestämmelsen i LBU innebär inte generellt sett någon ambit

ett kvalitetskrav

Utredningens bedömning: Det är ett grundläggande kvalitets-

krav att beslutade öppna insatser ska följas regelbundet av socialtjänsten under genomförandet av insatsen, tillsammans med den som utför insatsen och berörda barn och föräldrar. Uppföljning efter avslutad insats sker efter behov och i samförstånd.

Socialstyrelsens har utfärdat allmänna råd om att en genomförandeplan bör upprättas vid alla beslutade insatser och att det ska framgå av planen hur den ska följas upp. Ansvaret för att utforma det konkreta innehållet i planen kan delegeras till den som har ansvaret för genomförandet av den öppna insatsen. Uppföljningen har flera syften. Förutom att ge struktur, kontinuitet och delaktighet i insatsen skapar uppföljning av öppna insatser som dokumenteras ett värdefullt och nödvändigt underlag för kunskaps- och metodutveckling. När de öppna insatserna ges yrkesmässigt är

tt någon ytterligare reglering

beh

socialtjänstens trovärdighet vid

erbjudanden om frivilliga insatser.

12.5.5 atser som utförs av

arvoderade uppdragstagare

oftast uppföljningen en naturlig del av insatsens genomförande. Utredningen anser därför inte a

övs, utöver de allmänna råden.

När det gäller uppföljning efter avslutad öppen insats förutsätts att frivilliga överenskommelser görs vid behov. Utredningen föreslår på annan plats i betänkandet införandet av en möjlighet till uppföljning, oberoende av samtycke, vid avslutad utredning och vid avslutad placering och har även övervägt att införa motsvarande uppföljningsmöjlighet vid avslutad öppen insats, när det finns en kvarvarande oro för barnets situation. Utredningen anser att barns och ungas skyddsbehov i vissa fall skulle kunna motivera en sådan möjlighet. Insatsen kan ha avbrutits, trots att behovet av insatser bedöms vara stort. Att införa en bestämmelse om tvingande uppföljning efter avslutad öppen insats skulle, enligt utredningen, emellertid allvarligt kunna äventyra

Regler för uppföljning av ins

Utredningens bedömning: Insatser i form av kontaktperson

och kontaktfamilj ges som regel av arvoderade uppdragstagare och kan ofta vara relativt ingripande och pågå under lång tid. Det motiverar behovet av lagreglering om att insatserna ska följas under genomförandet. Det är också angeläget att Socialstyrelsen genom allmänna råd anger vilka krav som bör ställas på kontaktpersoner och kontaktfamiljer och hur deras lämplighet bör utredas och bedömas. Med tanke på berörda barns och ungas säkerhet bör det finnas möjlighet att inhämta uppgifter från misstanke- respektive belastningsregistret, i likhet med vad som gäller vid utredning för medgivande att ta emot barn i sitt hem.

Utredningens förslag: Bestämmelsen om kontaktperson, kon-

taktfamilj och särskilt kvalificerad kontaktfamilj ska kompletteras med en regel om att socialnämnden regelbundet ska följa insatsen. Dessutom förslås att kompletterande bestämmelser införs i förordningen (1999:1134) om belastningsregister och i förordningen (1999:1135) om misstankeregister, vilka möjliggör för nämnden att inhämta uppgifter för att bedöma en persons

lämplighet som kontaktperson, kontaktfamilj eller särskilt kvalificerad kontaktperson.

Utredningen anser att det finns behov av ytterligare reglering av insatsen kontaktperson och kontaktfamilj. Det gäller även särskilt kvalificerad kontaktperson i den mån insatsen utförs av arvoderade uppdragstagare utan något anställningsförhållande till socialtjänsten. Insatserna kan pågå under lång tid och vara relativt omfattande, särskilt när det gäller kontaktfamilj till yngre barn. Ur barnets perspektiv är kontaktfamilj därtill relativt ingripande, jämfört med andra öppna insatser, genom att barnet regelbundet under många år på egen hand bor i kontaktfamiljen. Gränsen kan ibland vara liten mellan en insats i form av kontaktfamilj och en familjehemsplacering, där samhällets ansvar är betydligt mer reglerat. Av studier som refereras i bakgrunden framgår dels att barn och unga som får kontaktfamilj eller kontaktperson är en högriskgrupp för framtida placeringar, dels att uppföljningen ofta är bristfällig. Samtliga dessa skäl talar för en lagreglerad uppföljningsskyldighet. Utredning av kontaktpersoners och kontaktfamiljers lämplighet, som också är en angelägen fråga, kan lämpligen regleras genom allmänna råd från Socialstyrelsen. Möjlighet att, inom ramen för en sådan utredning, inhämta uppgifter från misstanke- respektive belastningsregistret bör införas genom tillägg i berörda förordningar.

12.6. Öppna insatser i form av service

12.6.1. Behov av att tydliggöra gällande regelverk

Den utveckling som innebär att kommunerna i ökad utsträckning, inom ramen för öppna verksamheter, erbjuder stöd och hjälp utan utredning och särskilt biståndsbeslut är likartad inom hela socialtjänstens område.56 Utvecklingen har välkomnats och ansetts ligga i linje med Sol:s intentioner, men har också ifrågasatts eftersom frågan ytterst handlar om den enskildes rättssäkerhet och rätt till likvärdig behandling, oberoende av var man bor. När det gäller barn har det ibland ansetts stå i strid med socialtjänstens skyldighet att utreda barns behov av skydd eller stöd. Juridiskt sett har det ansetts oklart om den praxis som tillämpas i många kommuner svarar mot lagstiftarens intentioner och har stöd i gällande regelverk,

56 Socialstyrelsen 2008f.

framför allt kommunallagen och socialtjänstlagen. Med början under andra hälften av 1990-talet resulterade en liknande utveckling inom äldreomsorgen i en ny lag som ger kommunerna befogenhet att tillhandahålla servicetjänster åt äldre57.

12.6.2. Service får inte behovsprövas

Kommunen har enligt 4 kap. 1 och 2 §§ SoL såväl en skyldighet som en möjlighet att under vissa förutsättningar ge bistånd till enskilda personer. Den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § kommunallagen (KL) anses inte ge kommuner befogenhet att i övrigt ge stöd åt vissa enskilda. Enligt 2 kap. 2 § KL ska kommuner och landsting behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl att frångå denna huvudprincip. Denna likabehandlingsprincip betyder att det inte får förekomma någon dold behovsbedömning som stänger ute kommunmedlemmar som söker sig till verksamheter, som ska vara tillgängliga utan något biståndsbeslut.58

Frågan om det ingår i den kommunala kompetensen att ge ekonomisk hjälp till barnfamiljer utan individuell behovsprövning har prövats av Regeringsrätten.59Socialtjänstlagen bedömdes inte ge stöd för generella ekonomiska bidrag och kommunens beslut upphävdes av domstolen som befogenhetsöverskridande. I målet angav Regeringsrätten inga andra skäl än att kammarrättens dom inte ändras. Kammarrätten angav att individuellt inriktade insatser, direkt anpassade till den enskilde individens behov, förutsätter prövning i varje enskilt fall.

Som en jämförelse kan nämnas att det inte har ansetts möjligt att ge generellt stöd till äldre utan behovsprövning, t.ex. till alla över en viss ålder. För att ge kommunerna befogenhet att lämna detta slags stöd har lagen om kommunal befogenhet att tillhandahålla servicetjänster åt äldre tillkommit. Lagen trädde i kraft den 1 juli 2006 och gäller dem som har fyllt 67 år. Med servicetjänster avses tjänster som syftar till att förebygga skador, olycksfall eller ohälsa och som inte utgör personlig omvårdnad. Lagen innebär att befogenhet finns för kommunen att ge servicetjänster, men den innebär ingen rättighet för äldre att få sådana insatser. Den nya lagen hindrar inte att en ansökan om servicetjänst handläggs som

57 Lagen (2006:492) om kommunal befogenhet att tillhandahålla servicetjänster åt äldre. 58 Socialstyrelsen 2008f. 59 Rå 1991, ref. 61.

ett ärende om bistånd enligt SoL, om den enskilde begär det. Ett avslagsbeslut kan i sådant fall överklagas på vanligt sätt hos förvaltningsdomstol. En biståndsansökan kan inte avslås med hänvisning till att den enskildes behov kan tillgodoses genom köp av servicetjänster åt äldre.60

12.6.3. Dokumentation, uppföljning och avgifter

Vägen till insatsen, om den föregås av individuell behovsprövning och biståndsbeslut eller är tillgänglig genom service, får olika konsekvenser i fråga om kravet på individbaserad dokumentation. Av uttalanden i lagens förarbeten framgår att dokumentationsskyldigheten omfattar handläggning av alla ärenden, inklusive ärenden som inte avser myndighetsutövning mot en enskild. Samtidigt anges vissa undantag, nämligen rådgivning, information och vissa öppna verksamheter, som är tillgängliga utan någon individuell behovsprövning. Som exempel på rådgivning nämns alkoholrådgivning och familjerådgivning. Att sådana verksamheter inte behöver dokumenteras hänger samman med att den enskilde bör ha möjlighet att söka anonymt. Risken finns annars, enligt förarbetena, att den enskilde avstår från att söka hjälp. Vad som menas med ”vissa öppna verksamheter” utvecklas dock inte närmare. Inte heller berörs frågan om det finns någon principiell skillnad mellan verksamheter som vänder sig till vuxna och verksamheter som vänder sig till barn, ungdomar och familjer.61

Det finns inga regler om uppföljning på individnivå av insatser som inte är beslutade. Kravet på god kvalitet, som gäller alla socialtjänstens verksamheter, förutsätter dock att uppföljning sker på verksamhetsnivå så att kommunen kan utvärdera och kvalitetssäkra de insatser som ges som service.

Enligt 8 kap. 1 § SoL medför stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär inte något kostnadsansvar för den enskilde. För vissa uppräknade verksamheter får kommunen, enligt 8 kap. 2 § SoL, ta ut skäliga avgifter, men dessa får inte överstiga kommunens självkostnader. Dessa verksamheter är bl.a.

-

familjerådgivning,

60 Clevesköld, L. m.fl. 2008, s. 29 f ; prop. 2005/06:115, s. 155. 61Prop. 1996/97:124 s. 181; prop. 2004/05:39 s. 31.

-

verksamhet för barn och ungdom som inte är stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär,

-

föräldrautbildning inför adoption,

-

dagverksamhet, och

-

annan liknande social tjänst.

12.6.4. Studie om service inom barn- och ungdomsområdet

I den tidigare refererade nationella kartläggningen av öppna insatser bekräftades att det pågår en utveckling, som innebär att insatser i högre utsträckning än tidigare ges utan utredning och särskilt biståndsbeslut. En del kommuner har en gräns i form av tid eller antal tillfällen man kan få stöd i en verksamhet, innan en biståndsprövning måste göras. Gränsen motiveras med behovet av att skilja mellan råd och stöd (service) respektive behandling, som anses kräva ett beslut, men kan också förstås som en policy för hur kommunens resurser ska användas.

En fördjupningsstudie om tillämpningen av service inom barn- och ungdomsområdet har genomförts i samarbete mellan FoU i Väst och Socialstyrelsen.62 Studien omfattade de 20 kommuner som i den nationella kartläggningen uppgav att de hade mer än två tredjedelar av sina insatsformer att erbjuda som service. Bl.a. undersöktes vilka former av service som förekom och relationen mellan myndighetsutövning och stödinsatser. Särskilt fokus låg på att undersöka och diskutera hur barns skydd och rättssäkerhet hade tillvaratagits. Det visade sig generellt sett finnas en stor bredd i de insatser som gavs som service. De återfanns inom samtliga de sex kategorier som kartläggningen hade definierat. I en kommun kunde alla insatser utom behandlingshem, familjehem, boende för ungdomar och kontaktperson och kontaktfamilj ges som service. Fyra vägar till serviceinsatser identifierades. Det kunde vara en följd av uppsökande arbete, information från basverksamheter som förskola och skola, hänvisning via andra delar av socialtjänsten och rekommendation i samband med förhandsbedömning som inte ledde till att någon utredning inleddes.

Av studien framgick att det främsta motivet till serviceinriktningen var att utveckla det förebyggande arbetet. En kärnfråga

62 Forkby, T. & Larsson, L. 2007.

uppfattades vara att öka tillgänglighet och närhet genom mer inbjudande lokaler och genom att minska ”expertmakten” och stärka berörda människors ställning. En bakomliggande tanke var att vissa föräldrar, respektive barn och ungdomar, förväntades avstå från kontakt med socialtjänsten om det måste leda till utredning, registrering och dokumentation. Samarbete med en annan huvudman och vägen till insatsen var också en anledning till att ge insatsen som service. Avsaknaden av vägledning om i vilken mån service kan dokumenteras lyftes fram som ett problem i de intervjuer som ingick i studien.

En av slutsatserna i rapporten var att man i huvudsak borde se utvecklingen av service som en positiv möjlighet att ge ökad tillgänglighet till vissa insatser. Genom att nya målgrupper nås finns det dock, enligt författarna, anledning att varna för de förväntningar som kan finnas om att service ska möjliggöra nerdragningar i den myndighetsutövande delen. Många som intervjuades i studien har mycket goda erfarenheter av serviceinriktningen, men påtalade samtidigt svårigheten att dra en gräns för hur djupgående insatsen kan vara, innan behovet och situationen bör utredas mer grundligt. Författarna till rapporten menade att den största risken, ur barnskyddssynpunkt, är om drivkraften bakom en serviceinriktning är en ambition att minska arbetsbelastningen inom myndighetsutövningen, genom rutinmässig hänvisning till service. De såg också att det fanns risker med att de olika delarna inom socialt arbete med barn, unga och familjer, stöd respektive skydd, separerades från varandra. De ansåg därför att det var angeläget att utveckla strategier för hänvisning från den del av socialtjänsten som tar emot anmälningar och utreder behov av stöd och skydd till servicedelen. Det borde, enligt författarna, kunna ske i form av frivilliga överenskommelser med föräldrar och barn om överlämning, uppföljning, statistik och utvärdering.

12.6.5. Erfarenheter från den statliga tillsynen

Socialstyrelsen hämtade i november 2007 in uppgifter från länsstyrelserna om deras erfarenheter av utvecklingen inom socialtjänsten, när det gäller individuellt inriktade insatser utan biståndsbeslut. Omfattningen av insatser utan biståndsbeslut inom området barn och unga varierade kraftigt mellan landets kommuner. De insatser som kommunerna oftast gav utan biståndsbeslut var olika former

av rådgivningsverksamhet och insatser av programkaraktär såsom gruppverksamheter för barn till missbrukare, ART, Cope, Komet m.fl. Det förekom emellertid även att andra, mer individuellt inriktade insatser, exempelvis familjepedagogiskt arbete i hemmet, samtalsstöd och familjebehandling inte behovsprövades utan gavs som service.63

Länsstyrelserna har i sin nationella tillsyn av barn- och ungdomsvården berört utvecklingen mot mer insatser utan biståndsbeslut och ansett att utvecklingen är både på gott och ont. Det är bra att stöd och hjälp blir lättillgängligt, men det finns samtidigt en risk att barn inte får sina behov tillgodosedda, när valet av insats inte grundar sig på en allsidig utredning. Riskerna består, enligt länsstyrelserna, i att serviceinsatserna inte medför några krav på individuell planering, dokumentation och uppföljning. Enligt länsstyrelsernas erfarenhet förekommer i vissa kommuner att även ingripande insatser till barn och unga ges utan behovsprövning.64

Socialstyrelsen har uttalat att en viktig förutsättning för hänvisning till service, efter en anmälan, är att den görs först efter att den handläggande socialsekreteraren tagit ställning till att inte inleda utredning. Det får inte förekomma att utredning inte inleds på grund av att familjen säger sig vara beredd att delta i en insats som ges utan biståndsbeslut. Det förutsätts vidare, enligt Socialstyrelsen, att personalen i de öppna verksamheterna uppmärksammar om barnet, den unge eller familjen är i behov av annat eller ytterligare stöd, som kräver en utredning och ett beslut. I så fall ska denna information vidarebefordras till den enhet som är ansvarig för utredningar.65

12.7. Utredningens överväganden och förslag

12.7.1. Inledande överväganden

Utredningen anser att det är en positiv utveckling att kommunerna alltmer har öppna verksamheter som barn och familjer själva kan söka sig till utan särskild utredning och beslut. Det finns inte någon juridisk eller principiell skillnad mellan det som brukar benämnas förebyggande insatser, tidiga insatser, råd och stöd etc.

63 Socialstyrelsen 2008f. 64 Länsstyrelserna 2008, s. 42. 65 Socialstyrelsen 2006a, s. 33.

och det som här benämns service. Skillnaden är den tydligare ”ingången”, dvs. att barn, unga och föräldrar vid service själva söker sig till insatsen i fråga och att den är öppen för alla som tillhör den grupp som verksamheten vänder sig till.

Som framgår av den refererade undersökningen är det viktigt att inte ha förväntningar på att en satsning på service ska resultera i ett minskat antal anmälningar och behov av andra kvalificerade insatser till barn, unga och deras föräldrar, åtminstone inte på kort sikt. Det är viktigt att inte blunda för att de barn och ungdomar som lever i särskilt utsatta situationer ofta inte nås av allmänna öppna insatser. De behöver också ofta mer än vad generellt utformade insatser kan erbjuda. Dessa grupper har socialtjänsten ett ansvar att erbjuda och motivera för insatser. Utvecklandet av förebyggande insatser och service får inte stå i motsättning till, eller ske på bekostnad av, utvecklandet av mer individanpassade och kvalificerade insatser för barn, unga och familjer med de allra största behoven.

Även om service inte medför något krav på dokumentation och uppföljning på individnivå är det viktigt att det sker verksamhetsuppföljning och -utvärdering och att system för inhämtande av mängdstatistik utvecklas på lokal och nationell nivå. Det är också viktigt att den personal som arbetar i verksamheter som erbjuder service är medveten om sitt ansvar för att uppmärksamma om barn far illa eller den egna verksamhetens insatser inte är tillräckliga. Det har funnits en viss otydlighet i dagens lagstiftning när det gäller i vilka situationer och i vilka former kommunen kan erbjuda insatser utan utredning och biståndsbeslut. Utredningen föreslår därför en särskild lagbestämmelse, som framgår av det följande.

12.7.2. Lagstöd för insatser utan biståndsbeslut

Utredningens bedömning: Den utveckling som innebär att mer

insatser erbjuds utan biståndsbeslut (service) är positiv. Verksamhet i form av service är allmän, dvs. öppen för alla som tillhör den grupp verksamheten vänder sig till, och är inte behovsprövad eller individuellt anpassad.

Utredningens förslag: I LBU införs en bestämmelse om att

kommunen får erbjuda allmänna öppna insatser till barn, unga och deras föräldrar utan föregående behovsprövning.

Regler för service

Anledningen till att det är angeläget att klargöra lagstödet för de insatser som socialtjänsten kan ge är att det får vissa konsekvenser, exempelvis när det gäller tillgänglighet till en viss insats, dokumentation och uppföljning samt regler om avgift. Insatser i form av service måste, enligt kommunala likställighetsprincipen, vara öppen för alla, som tillhör den grupp verksamheten vänder sig till. För insatser som inte är beslutade finns vidare inte några bestämmelser om dokumentation och uppföljning. Verksamheter för barn och unga, som inte är stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär, kan avgiftsbeläggas, men avgiften får inte överstiga kommunens självkostnader.

En del av de oklarheter som finns i dag kan bero på att hänvisning till service förekommer inom ramen för förhandsbedömning av anmälningar. Utredningen vill framhålla att det är viktigt att en anmälan bedöms utifrån sin allvarlighetsgrad och att familjens inställning till att ta emot service i någon form inte vägs in i bedömningen av om utredning ska inledas eller inte. Vidare har oklarhet uppstått eftersom samma insats både ges som service och efter utredning och biståndsbeslut. I princip finns det dock, enligt utredningens mening, inget som hindrar att en viss insatsform kan ges med eller utan biståndsbeslut och att en serviceinsats vid behov kan kombineras med biståndsinsatser.

Service – en form av förebyggande insats

Service är en del av ett förebyggande arbete, som också kan bedrivas i andra former. Med service avses här rådgivning och stöd till individer i form av allmänna erbjudanden, t.ex. föräldrarådgivning, föräldrastödsprogram eller gruppverksamhet för barn till missbrukare. Service är inte individanpassat utan lika för alla, dvs. följer ett givet program, och bygger på att individer själva söker upp verksamheten, även om det kan ske efter rekommendation. Begreppet förebyggande insatser syftar i likhet med service på insatser i ett tidigt skede av en ogynnsam utveckling, men har en vidare betydelse. I förebyggande insatser ingår även uppsökande arbete, informationsinsatser, åtgärder mot destruktiva gängbildningar och olämpliga barn- och ungdomsmiljöer, annat s.k. områdesarbete

m.m. Förebyggande insatser bygger ofta på att verksamheten själv söker upp, initierar och motiverar för insatser.

Socialtjänsten får inte försumma sitt unika uppdrag

Placering utanför det egna hemmet kan självfallet inte ges som service, eftersom socialnämnden har ett ansvar för att följa upp att placerade barn och ungdomar får god vård och utvecklas väl m.fl. orsaker. Individuellt anpassade öppna insatser, såsom familjepedagogisk insats eller familjebehandling, som föranleds av barns och ungas situation i hemmet kan inte heller ges utan ett biståndsbeslut. Sådana insatser indikerar att barnet har behov av stöd eller skydd från socialtjänstens sida, vilket nödvändiggör att insatser följs upp och dokumenteras. Ytterst kan dokumentationen behöva ligga till grund för en ansökan om vård. Exakt var gränsen går för vilka insatsformer som kan ges som service kan emellertid inte anges, eftersom det centrala inte är insatsformen i sig utan om den ges efter behovsprövning och om den är individuellt anpassad.

I det föregående redovisas att samma insatsformer ges inom förebyggande verksamheter som inom specialistverksamheter som BUP och socialtjänsten. Det kan, enligt utredningen, tyda på att socialtjänsten och barn- och ungdomspsykiatrin inte har tillräckliga redskap i arbetet med de mest utsatta barnen. Det finns ett dokumenterat behov av metodutveckling när det gäller insatser till yngre barn som lever i otrygga hemsituationer, bl.a. i familjer där det förekommit våld. Utredningen anser att socialtjänstens primära uppgift är att utveckla kvalificerade insatser till barn och unga i utsatta situationer.

Vikten av kompetent personal och uppmärksamhet på barns behov

Tillsynsmyndigheterna har framfört att det finns en risk att barnets behov försummas genom att ingen utredning föregår serviceinsatser samt att verksamheterna tenderar att ha ett vuxenperspektiv. Utredningen menar att det i normalfallet inte bör uppstå någon motsättning mellan ett vuxen- och ett barnperspektiv. Förekomsten av allmänna verksamheter, som riktar sig till familjer, borde

rimligen öka uppmärksamheten på barn och unga som behöver särskilda insatser.

I de fall barnet bedöms behöva mer än vad den aktuella verksamheten kan ge bör det vara en självklarhet att informationen når den utredande delen av socialtjänsten. Att den personal som ger serviceinsatser till barn, ungdomar och familjer har god kompetens är en garant för att verksamheten inser behovet av att agera, när barn anses behöva andra insatser. Det bör också tydligt informeras om att familjer har rätt att få sin sak prövad, om de önskar ett annat stöd och att personalen har anmälnings- och uppgiftsskyldighet. I de fall insatsen kräver en individuell behovsprövning eller anpassning, ska socialtjänsten i stället besluta om en insats i form av bistånd, om förutsättningarna för bistånd är uppfyllda i övrigt.

Förtydligande lagbestämmelse föreslås

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att lagen redan i dag ger stöd för allmänt förebyggande insatser, men i praktiken finns en osäkerhet och stora skillnader mellan olika kommuners synsätt. Utredningen anser därför att ett förtydligande behövs och föreslår en bestämmelse om möjligheten att erbjuda öppna insatser till barn, unga och deras föräldrar utan föregående behovsprövning. Begreppet allmänna insatser i bestämmelsen innebär att insatserna förutsätts vara öppna för alla i den grupp verksamheten i fråga vänder sig till. Insatserna bör vidare vara ”varudeklarerade” när det gäller målsättning och metoder. Med stöd av de kvalitetskrav som gäller för socialtjänstens verksamhet bör serviceinsatserna dokumenteras och följas på verksamhetsnivå.

12.8. Öppna insatser utan samtycke

12.8.1. Tidigare och gällande bestämmelser

I den tidigare barnavårdslagen fanns ett antal angivna insatser, som inte förutsatte vårdnadshavarens samtycke och som skulle kunna tillämpas när förutsättningarna för tvångsingripande sannolikt var uppfyllda. Det var råd och stöd, förmaning och varning, föreskrifter om den unges levnadsförhållanden samt övervakning. Någon motsvarighet till barnavårdslagens bestämmelser infördes inte i SoL och således upphörde alla tvångsmöjligheter i öppna former. Enligt

förarbetena uttrycktes uppfattningen att dessa åtgärder kunde erbjudas i frivillig form och att de tjänade sitt syfte bäst när de gavs i samförstånd med föräldrarna och den unge.66 LVU kompletterades emellertid redan några år senare, år 1985, med en bestämmelse som i lagen benämndes förebyggande insatser och i förarbetena även benämndes ”mellantvång”. Syftet med den nya bestämmelsen var att förtydliga socialtjänstens ansvar för ungdomar med missbruksproblem och unga lagöverträdare. Bestämmelsen tillkom efter en debatt om att socialtjänstreformen hade orsakat att fler unga lagöverträdare dömts till påföljd inom kriminalvården, i stället för att överlämnas till vård inom socialtjänsten. Socialberedningen argumenterade i ett delbetänkande67 mot en sådan bestämmelse, eftersom man menade att det skulle vara ett avsteg från lagstiftningens principiella inriktning och att det krävdes mer tid för att utvärdera effekterna av den nya lagstiftningen. I regeringens proposition angavs som skäl för att införa den nya bestämmelsen den konflikt som uppstår när socialtjänsten tvingas acceptera den unges vägran att ta emot hjälp, trots att det finns ett konstaterat behov, exempelvis när ungdomar har begått allvarliga brott. Socialtjänsten skulle, enligt propositionen, eftersträva att ha fortsatt kontakt med anhöriga även om den unge hade avvisat stöd och återkomma med insatserbjudande. I de fall ett målmedvetet motivationsarbete inte lyckades borde det emellertid finnas en kompletterande regel i LVU.68

Öppna insatser utan samtycke kan komma i fråga för unga under 20 år som på grund av missbruk, kriminalitet m.m. kan antas bli aktuella för vård enligt 3 § LVU, om beteendet fortsätter. Bestämmelsen innebär att nämnden kan besluta om att den unge ska hålla kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson eller delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten, enligt en särskilt upprättad behandlingsplan. Beslutet förutsätter inte formellt samtycke från den unge själv eller vårdnadshavaren, men enligt förarbetena kan insatsens genomförande vara beroende av att föräldrarna kan motiveras att medverka. Om den unge inte följer innehållet i behandlingsplanen är detta dock inte i sig ett tillräckligt skäl för nämnden att ansöka om vård med stöd av LVU. Enligt propositionen markerar socialnämndens beslut att man ser allvarligt på den unges situation. Den unge bör samtidigt med beslutet

66Prop. 1979/80:1, del A, s. 501. 67 Ds S 1984:15. 68Prop. 1984/85:171, s. 1 och s. 17 f.

informeras om att andra åtgärder kommer att vidtas, om inte den negativa utvecklingen bryts. Beslutet om mellantvång kan överklagas och ska omprövas av nämnden minst var sjätte månad (22 § tredje stycket LVU). Insatsen ska också omprövas när den unge, som har fyllt 15 år, eller vårdnadshavaren begär det.69

I sammanhanget kan nämnas de möjligheter till tvångsåtgärder i öppna former som finns, inom ramen för placering i det egna hemmet enligt 11 § LVU. Vården ska dock alltid ha inletts utanför den unges hem. När den unge vistas i det egna hemmet har socialnämnden kvar det ansvar och de befogenheter som följer av LVU. Om det anses nödvändigt kan den unge åter placeras utanför det egna hemmet. Hur länge vården i det egna hemmet kan pågå har inte behandlats i förarbetena. Enligt Socialstyrelsens allmänna råd bör vården i det egna hemmet inte fortgå mer än någon kortare tid.70

12.8.2. Erfarenheter av öppna insatser utan samtycke vid beteendeproblem

Möjligheten till öppna insatser utan samtycke enligt 22 § LVU används sällan. Sedan år 1998 samlas därför inte längre uppgifter in till den officiella statistiken. Under åren 1995–1997 hade sammanlagt 99 ungdomar (112 insatser) i landet haft denna insats någon period. Socialstyrelsen har från och med år 2008 samlat in uppgifter om insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson. Det är en de insatser som kan bli aktuell, enligt bestämmelsen om öppna insatser i LVU, vid risk för missbruk, kriminalitet eller något annat nedbrytande beteende. 63 kommuner har rapporterat in en eller flera barn eller unga med insatser under år 2008. Uppgifterna bedöms osäkra och redovisas inte i den årliga statistikrapporten.

Kunskapen om öppna insatser som ges utan samtycke är mycket begränsad. I en uppsats vid Juridiska fakulteten vid Lunds universitet år 2004 har frågan om varför bestämmelserna i 22 § LVU tilllämpas i så begränsad utsträckning undersökts. Intervjuer har genomförts med representanter för fyra kommuner som tillsammans haft sex ärenden. På frågan varför bestämmelsen tillämpas så sällan åberopades bl.a. informationsbrist. Länsstyrelserna och Socialstyrelsen har inte uppmärksammat socialnämnderna på bestäm-

69Prop. 1984/85:171, s. 23 ff; Socialstyrelsen 2006a, s. 105. 70 SOSFS 1997:15, s. 59 f.

melsen och dess tillämpningsmöjligheter och det finns mycket lite dokumenterat om insatsen även i övrigt. En annan förklaring är, enligt författaren till uppsatsen, det allmänna förhållningssättet inom socialtjänsten till tvång, nämligen att det är en sista utväg och inte en naturlig del i det sociala arbetet. Samtidigt menade flertalet intervjuade att man i vissa fall använder sig av ”hot” om placering, utan att det formaliseras, för att få den unge att acceptera en öppen insats. Det framkom också i intervjuerna att det kan vara svårt att förklara innebörden i mellantvånget i och med att det i regel är samma insats som blir aktuell, vilken redan har prövats på frivillig väg. Många ungdomar är inte motiverade för insatser och ett tvångsbeslut innebär ingen skillnad, så länge det inte finns några sanktioner om det inte följs. I en kommun hade man i stället använt mellantvång efter en kortare tids tvångsomhändertagande med syftet att hjälpa en ung person som missbrukade narkotika till avgiftning och därefter möjliggöra öppna insatser.71

Författaren till uppsatsen drar bl.a. slutsatsen att bestämmelsen om mellantvång visserligen är bortglömd, men att det ändå inte går att säga att den inte behövs. Bestämmelsen behöver inte bara ha ett förebyggande syfte, utan kan också bidra till kontinuitet, exempelvis genom att användas efter ett tvångsomhändertagande så som i det refererade exemplet. Det finns vissa bedömningssvårigheter när det gäller gränsen mellan mellantvång enligt 22 § LVU och vård enligt 3 § LVU. Man kan få uppfattningen att beteendet, för att mellantvång ska kunna tillämpas, ska vara av så allvarlig karaktär att ett tvångsomhändertagande nära nog krävs. När väl LVU-grund föreligger så uppfattar socialtjänsten, enligt en av slutsatserna i uppsatsen, att det finns ett skyddsbehov och därmed övervägs omhändertagande snarare än öppna insatser.

Särskilt kvalificerad kontaktperson, som infördes i lagen år 2007, ska även kunna ges enligt 22 § LVU. Som har framgått tidigare ska den som utses ha sådana särskilda kvalifikationer som endast den som i sin profession arbetar med unga med beteendeproblem har. Uppdraget innefattar, enligt förarbetena, viss kontroll och rapportering. Inom ramen för en uppsats vid Institutionen för socialt arbete vid Stockholms universitet, om insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson, genomfördes en enkätstudie som också behandlade frågor om mellantvånget. Enkäten riktades till 20 enhetschefer inom socialtjänsten. Av flertalet svar framgick att den

71 Karolczyk, E. 2004.

nya bestämmelsen inte inneburit något nytt, eftersom man i de berörda kommunerna redan arbetar med olika former av kontaktmannaskap för ungdomar och andra insatser som också inbegriper familjen som helhet. Resultatet visade också att den nya insatsen inte hade medfört något ytterligare behov av att använda mellantvånget. Socialtjänsten lägger ner stort arbete på att få till stånd frivilliga lösningar och de använder sig snarare av andra tvångsåtgärder än mellantvång. En sådan är LVU i hemmet, efter en tids placering, som kombineras med olika öppna insatser. Närmare hälften av de tillfrågade enhetscheferna ansåg att det saknades information och ”goda exempel” på hur bestämmelsen om mellantvång kan tilllämpas och att den därför blivit bortglömd.72

I Barnskyddsutredningens möte med representanter för kommunernas socialtjänst har en positiv inställning framkommit till de möjligheter bestämmelsen ger, att markera allvaret i hur nämnden ser på situationen för vissa ungdomar med beteendeproblem. På frågan varför bestämmelsen ändå så sällan används har dels synpunkten framförts att den inte uppmärksammats tillräckligt, dels att man som regel lyckas motivera ungdomar till nödvändiga insatser utan att ta till något tvång. Om de inte går att motivera för nödvändiga insatser, vilket kan bero på en accelererande destruktiv utveckling, är ett mellantvång som regel inte tillräckligt ingripande för att kunna förändra situationen. I stället blir det sannolikt aktuellt med ett omhändertagande för att bryta det riskfyllda beteendet.

12.8.3. Öppna insatser utan samtycke på grund av hemförhållanden

Frågan om behovet av tvingande insatser på grund av missförhållanden i hemmet har diskuterats i tidigare utredningar. Barnpsykiatrikommittén såg mellantvånget för ungdomar framför allt som en möjlighet till uppföljning, när det inte fanns samtycke till insatser, och var kritisk till att en motsvarande uppföljningsmöjlighet inte fanns när det gällde de mindre barnen. Kommittén menade att det finns situationer när föräldrarnas integritet respekteras på ett sätt som inte gagnar barnet och dess behov. Insatsen övervakning som fanns i barnavårdslagen ansågs dock inte vara någon bra

72 Byström, A. & Berggren, M. 2007.

modell, eftersom det snarare finns ett behov av att socialsekreteraren med sin kompetens följer barnets utveckling.73

Även LVU-kommittén ansåg att socialnämnden behövde ha en laglig möjlighet att ge yngre barn insatser på hemmaplan mot vårdnadshavarnas vilja. Kommittén föreslog vissa angivna insatser som plats i förskola, förskoleklass och fritidshem. Mellantvång var tänkt att tillämpas i situationer, där det fanns ”grundade farhågor för barnets hälsa och utveckling” och när frivilliga insatser hade misslyckats eller bedömdes som utsiktslösa. Förslaget tillbakavisades dock av flertalet remissinstanser och ledde inte till lagstiftning.74

12.8.4. Lagstiftning och praxis i andra länder

I norsk lagstiftning finns bestämmelser om insatser utan vårdnadshavares samtycke på grund av förhållanden i hemmet eller om barnet av någon annan anledning har särskilda behov.75 Ett sådant beslut kan fattas av fylkesnämnden, som har en domstolsliknande funktion. Insatserna kan ges i form av placering i förskola eller annan dagvård. Hemmet kan också sättas ”under tillsyn” genom att en s.k. tillsynsförer utses för barnet, när förutsättningar för tvångsomhändertagande föreligger. Insatser i form av föräldrastöd kan också beslutas mot ungdomars vilja vid beteendeproblematik och pågå under sex månader. Sådana insatser kan också beslutas för motsvarande tid, i samband med utslussning från institution. Bestämmelsen om placering i förskola tillämpas mycket sällan, enligt uppgift från norska Barne- og likestillingsdepartementet. Anledningen uppges vara att det är svårt att genomföra sådana insatser med tvång, eftersom de förutsätter aktiv medverkan från familjens sida. Det är vanligare att barnet får en tillsynsförer.

I Finland finns enligt uppgift inga möjligheter till öppna insatser oberoende av samtycke76. I Danmark har ”kommunalbestyrelsen” möjlighet att besluta om ”föräldrapålägg”, när barns och ungdomars utveckling äventyras på grund av vårdnadshavaren inte tar sitt ansvar. ”Föräldrapålägg” kan bli aktuellt om barnet uteblir från skolan eller i övrigt inte uppfyller sin skolplikt, vid kriminalitet eller andra beteendeproblem och då vårdnadshavaren inte sam-

73SOU 1998:31, s. 206 ff. 74SOU 2000:77. 75 § 4–4, fjärde stycket Barneverntjenesteloven; muntliga uppgifter från Barne- och likestillingsdepartementet. 76 Finska barnskyddslagen (417/2007).

arbetar med berörda myndigheter för att lösa problemen. Vårdnadshavaren kan i den situationen åläggas att följa en handlingsplan med en eller flera punkter, av totalt sex möjliga, i bestämmelsen. Det kan handla om att säkra barnets skolgång genom att följa barnet till skolan, delta i föräldramöten eller samråd om barnets skolgång, se till att barnet är hemma vid en viss tidpunkt eller deltar i konkreta fritidsaktiviteter m.m. Beslutet om ”föräldrapålägg” kan beslutas för en tid av längst ett år och det kan förlängas med högst sex månader i taget. Det är tänkt att användas då föräldrar har förmåga, men ändå försummar att ta sitt föräldraansvar för att exempelvis barnets skolgång fungerar. Om föräldrarna inte följer handlingsplanen kan barnbidraget reduceras, vilket i praktiken inte tilllämpas, enligt en representant för danska Välfärdsministeriet, med hänsyn till att det indirekt kan påverka berörda barn negativt. Enligt uppgift från samma källa används inte bestämmelsen om ”föräldrapålägg” över huvud taget särskilt ofta, samtidigt som det pågår en debatt i Danmark om att öka möjligheten till tvång i barnavårdsarbetet.77

När det gäller länder utanför Norden så är det svårt att göra jämförelser eftersom barnavårdssystemen, skiljer sig åt. Såvitt är känt förekommer dock inga tvångsmöjligheter i öppna former, som beslutas av socialtjänsten eller motsvarande, utan det krävs ett domstolsbeslut. I England kan ett barn bo hemma med en ”care order” från domstol, som närmast skulle kunna liknas vid ett beslut om LVU i hemmet. Vid behov kan barnet omedelbart återföras i vård. När det gäller unga lagöverträdare finns motsvarande möjligheter, men det hanteras utanför barnavårdssystemet. Det pågår förändringar i riktning mot en ökad integration mellan dessa olika system.78

12.9. Utredningens överväganden och förslag

12.9.1. Inledande överväganden

I direktiven efterfrågas en analys om varför mellantvånget för ungdomar har använts i så liten utsträckning. Med reservation för att kunskapsunderlaget är begränsat har utredningen kunnat konsta-

77 § 57 a i bekentgorelse af lov om social service (Välfärdsministeriet 2008). 78 Uppgift från en engelsk forskare som ingår i ett nätverk för jämförelse mellan olika länders barnavårdssystem.

tera att orsakerna är flera. Debatten om samhällets reaktioner på ungdomars kriminalitet och missbruk, som ledde fram till den aktuella bestämmelsen, har också bidragit till ett kraftigt ökat antal institutionsplaceringar av ungdomar från mitten av 1980-talet. Senare har även påföljdssystemet för unga lagöverträdare förändrats och socialtjänsten har tilldelats ett tydligare ansvar. Båda dessa faktorer kan ha minskat behovet av mellantvång. Bristen på uppmärksamhet och vägledning kring bestämmelsen är också ett återkommande skäl som uppges av socialtjänstföreträdare, förutom att det är svårt att se bestämmelsens praktiska användbarhet. Det finns inga sanktioner och många gånger har problemen redan nått en sådan nivå, när det kan bli aktuellt att tillämpa mellantvånget att en placering i stället blir nödvändig för att bryta den negativa utvecklingen.

Frågan om mellantvång för ungdomar rör, enligt utredningens mening, snarare frågan om varför öppenvårdssatsningarna generellt sett inte har lett till färre placeringar av ungdomar. Utredningen menar att den metodutveckling som efterfrågades och förväntades i samband med socialtjänstlagens införande har kommit långt, men att de öppna insatserna ännu inte har den karaktären eller intensiteten att de kan minska behovet av placeringar av ungdomar. I en situation med accelererande negativ utveckling, där föräldrar och skola sviktar, krävs ofta institutionens struktur och ramar för att bryta det destruktiva mönstret. Utredningen menar att det finns ett stort behov av fortsatt utveckling av öppenvården och mera mellanformer, där det finns ett nära samarbete mellan institution respektive familjehem och öppenvård. Det finns, enligt utredningen, anledning att se över reglerna om mellantvång för ungdomar. Det bör lämpligen ske i ett sammanhang där även bestämmelserna om tvångsvård ses över. I kapitel 14 i betänkandet pekar utredningen på att eventuell översyn av kriterierna för vård utan samtycke även bör behandla möjligheten för äldre barn, som vistas länge i ett familjehem, att kunna påverka om man vill bo kvar.

Förslag om införande av mellantvång på grund av barns hemförhållanden motiveras ofta av det gap som anses finnas mellan frivilliga insatser och ett omhändertagande. I det gapet förekommer dock inte sällan att öppna insatser genomförs, som har föregåtts av starka påtryckningar från socialtjänstens sida. I formell mening kan insatserna vara frivilliga, men inte i realiteten för den som berörs. Ett argument för mellantvång skulle därför kunna vara att öka tyd-

ligheten och rättsäkerheten kring det informella tvång som förekommer.

Utredningen menar att det är viktigt att hålla isär olika former av tvingande åtgärder och att samhället måste agera med stor försiktighet. Att införa möjligheter för socialtjänsten att använda sig av disciplinärt tvång, dvs. tvinga fram ett visst önskvärt beteende hos människor som befinner sig i en utsatt situation och i ett starkt beroendeförhållande till samhället, är t.ex. synnerligen tveksamt, inte minst med tanke på att effekter av sådana åtgärder ofta är okända. Däremot är det nödvändigt med viss kontroll och insyn, ur skyddssynpunkt, när det finns en befogad oro för att ett barn eller en ung person kan fara illa. Utredningens bedömning när det gäller regler för öppna insatser utan samtycke framgår i det följande.

12.9.2. Möjligheterna till mellantvång bör inte förändras eller utökas

Utredningens bedömning: Bestämmelsen om öppna insatser

utan samtycke till ungdomar med beteendeproblematik tillämpas i mycket begränsad omfattning. Förändring av nuvarande regler kan behöva övervägas inom ramen för en eventuell framtida översyn av bestämmelserna om tvångsvård.

Skäl finns inte att införa möjlighet till öppna insatser utan samtycke vid misstänkta missförhållanden i hemmet. Andra förändringar som utredningen föreslår, bl.a. uppföljning oberoende av samtycke efter avslutad utredning och placering, ändrade regler för anmälningsförfarandet samt ökade möjligheter för barn att få öppna insatser utan vårdnadshavarens samtycke, fyller det behov som finns av regler till stärkt skydd för denna grupp av barn.

Öppna insatser utan samtycke till följd av ungas beteende

Som har framgått finns inte tillräckligt statistiskt eller annat underlag för att göra en uttömmande analys av varför bestämmelserna om öppna insatser utan samtycke tillämpas så sällan. I de inledande övervägandena har pekats på några orsaker som framkommit i utredningen, såsom bristande uppmärksamhet kring bestämmelsen, avsaknaden av sanktioner när beslutet inte efterlevs och att mellan-

tvång sällan fungerar vid en accelererande destruktiv utveckling med missbruk och kriminalitet. Omständigheterna tvingar i stället ofta fram ett beslut om omhändertagande och placering. Detta bekräftas av att placeringarna av ungdomar ökat kraftigt sedan bestämmelsen infördes. Därtill tyder mycket på att den utbyggnad av öppna insatser och utveckling av nya metoder som skett på ungdomssidan har förbättrat socialtjänstens möjligheter till samförståndslösningar på hemmaplan i ett tidigare skede. Modellerna för mellantvång skiljer sig mellan Sverige, Norge och Danmark, men i alla länder används möjligheten i begränsad utsträckning.

Trots att bestämmelsen används sällan är det utredningens mening att den bör finnas kvar. En ökad uppmärksamhet skulle kunna leda till en tillämpning av bestämmelsen i de situationer där i dag ”informellt tvång” förekommer, vilket skulle innebära ökad rättssäkerhet. Socialtjänstens ökade ansvar för insatser till unga lagöverträdare och den nya insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson kan också innebära ett delvis nytt användningsområde. Av bakgrunden framgick att mellantvång också används efter en kortare tids tvångsomhändertagande. Det kan finnas anledning att vid en eventuell framtida översyn av bestämmelserna om tvångsvård utreda möjligheterna till ett kortare tidsbegränsad tvångsomhändertagande för att stoppa upp en accelererande destruktiv utveckling hos en ungdom och därefter kunna bygga upp en kontakt med socialtjänstens öppenvård. Nuvarande bestämmelser i LVU medger inte ett tidsbestämt tvång, även om omedelbart omhändertagande felaktigt kan tillämpas på det sättet, genom att socialnämnden avstår från att ansöka om vård efter ett omedelbart omhändertagande. Ett annat sätt kan vara att utveckla möjligheterna till tvångsplacering i hemmet i kombination med öppna insatser. I lagen finns ingen tidsgräns, men Socialstyrelsen har i allmänna råd angett att LVU i hemmet inte bör fortgå mer än någon kortare tid79 . En fråga i sammanhanget är bl.a. om LVU i ”hemmet” kan vara ett eget boende med stöd, som kan behövas efter en institutionsplacering.

Utredningen föreslår i nuläget inte någon ändring i den aktuella bestämmelsens materiella innehåll. Däremot föreslås termen behandlingsplan ersätts med termen genomförandeplan för att uppnå enhetlighet i de begrepp som LBU använder.

79 SOSFS 1997:15, s. 59.

Öppna insatser utan samtycke till följd av barns hemförhållanden

Enligt direktiven kan det vara ett alltför stort steg mellan frivilliga insatser och förutsättningar för att tillgripa tvång vid missförhållanden i barns hemmiljö. Frågan om öppna insatser utan vårdnadshavares samtycke i dessa situationer har behandlats i tidigare utredningar, utan att det lett till lagstiftning. Erfarenheterna från Norge, som har denna möjlighet, är att den endast används i begränsad utsträckning. Särskilt gäller det förskoleplacering eller annan dagvård. Det finns ingen dokumenterad uppföljning på nationell nivå.

Det är angeläget att utveckla mer kvalificerade öppna insatser, som kan erbjudas vid missförhållanden för yngre barn i hemmet. Mycket tyder på att det är ett eftersatt område. Utredningen bedömer att möjligheterna att bedriva ett stöd- och behandlingsarbete och uppnå varaktiga förändringar för barnet är små, om det inte finns en viss grad av frivillighet från föräldrarnas sida. Det finns dock situationer där det kan behövas möjligheter till kontroll och insyn, när det finns en befogad misstanke om att ett barn riskerar att fara illa samtidigt som föräldrarna inte accepterar några insatser. I dag är dessa möjligheter begränsade, trots att socialtjänsten har ett övergripande ansvar för att barn och unga i behov av stöd och skydd får insatser. För att möjliggöra en ökad kontroll i situationer där föräldrarna inte vill medverka till insatser har utredningen valt att föreslå bl.a. en möjlighet till uppföljning efter avslutad utredning och efter avslutad placering, vilka beskrivs på annan plats i utredningen. Det förslag som för närvarande bereds i Regeringskansliet om att införa en möjlighet att samtala med barn inom ramen för en utredning, utan vårdnadshavarens samtycke, kan också nämnas som en utökad möjlighet till ökad insyn i barnets förhållanden. Utredningens förslag att barn över 15 år i ökad utsträckning ska kunna få öppna insatser utan vårdnadshavarens samtycke tar också i första hand sikte på hjälpbehov som grundar sig på hemförhållandena.

13. Familjehemsverksamheten

13.1. Uppdraget

Utredaren ska enligt direktiven analysera och bedöma behovet av olika slags familjehem för att kunna möta barns skilda behov. Det kan enligt direktiven behövas olika regler för att tydliggöra uppdraget för olika familjehem. De bestämmelser som reglerar vården måste enligt direktiven så långt möjligt garantera att barn och unga får en rättssäker och trygg vård. Av direktiven framgår att utredaren också ska ta ställning till hur villkoren för familjehem kan förbättras.

Utredaren ska vidare ta ställning till om de privata företag och organisationer som rekryterar och ger stöd till familjehem ska vara tillståndspliktiga. Av direktiven framgår att det finns en risk för en otydlig ansvarsfördelning mellan socialnämnden och dessa verksamheter och att ansvarsfördelningen behöver klargöras. Enligt direktiven gäller det framför allt ansvaret för att utreda hemmets lämplighet, uppföljningen av placeringen, regler för dokumentation, sekretessfrågor och vad som är myndighetsutövning.

I det följande redogörs för gällande regler och villkor för familjehem, privatplaceringar samt jourhem. Därutöver redogörs kortfattat för reglerna om tillstånd för Hem för vård eller boende (HVB). Därefter följer utredningens överväganden och förslag när det gäller behovet av olika slags familjehem samt frågan om hur villkoren för familjehem kan förbättras. I nästföljande avsnitt behandlas frågan om tillståndsplikt för de privata företag och organisationer som rekryterar och ger stöd till familjehemmen. Här redogörs bl.a. för en nationell kartläggning av de konsulentstödda verksamheter inom familjehemsvården som Barnskyddsutredningen genomfört. Slutligen presenteras utredningens överväganden och förslag.

I betänkandet används följande begrepp.

Familjehem – ett enskilt hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot barn för stadigvarande vård och fostran och vars verksamhet inte bedrivs yrkesmässigt (3 kap. 2 § SoF).

Familjehem som tar emot barn för stadigvarande vård och fostran delas in i nätverkshem och av kommunen rekryterade familjehem. Ett nätverkshem är en familjehemsplacering hos anhöriga eller andra närstående.

Förstärkt familjehemsvård – familjehem som får kompletterande stöd, främst i form av tillgång till tät handledning, dygnet-runtstöd, utbildning och vid behov avlastning. Benämningen förstärkt familjehemsvård kan också syfta på att det placerade barnet eller ungdomen får kompletterande stöd och behandling.

Konsulentstödda verksamheter inom familjehemsvården – verksamheter som rekryterar och ger stöd till familjehem.

HVB – (Hem för vård eller boende) ett hem inom socialtjänsten som tar emot enskilda för vård och behandling i förening med ett boende. Om sådant boende drivs av ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ krävs dessutom att verksamheten bedrivs yrkesmässigt (3 kap. 1 § SoF). Privata verksamheter är tillståndspliktiga (7 kap. 1 § SoL).

Jourhem – ett enskilt hem som under kortare tid, ej stadigvarande, tar emot barn för akuta placeringar på uppdrag av socialnämnden1 (6 kap. 6 § SoL).

Yrkesmässigt bedriven verksamhet – kontinuerlig verksamhet som bedrivs i förvärvssyfte.2

13.2. Vårdbehov hos barn och unga

13.2.1. Barn och unga i behov av familjehem har olika behov

I kapitel 14 redovisas med hjälp av Socialstyrelsens register över insatser till barn och unga uppgifter om de placerade barnens ålder, vårdformer och vårdtider. Uppgifterna möjliggör inte någon närmare redovisning av barns och ungas vårdbehov men kan sammanfattas på följande sätt.

Tonåringarna dominerar samhällsvården, två tredjedelar eller drygt 10 000 av de placerade är över 12 år. En grupp som ökat

1Prop. 2006/07:129 s. 60. 2SOU 1994:139 s. 544.

bland tonåringar är ensamkommande flyktingbarn, framför allt pojkar med annan vårdnadshavare än förälder eller okänd vårdnadshavare.

Majoriteten av de barn som placeras återvänder hem efter kort tid i vård. Ca 40 procent har en vårdtid under ett år, merparten av de kortvariga placeringarna utgörs av tonåringar. Flickor har jämfört med pojkar kortare vårdtid.

En mindre andel barn, drygt 10 procent, som placeras i tidig ålder kommer att vara i vård över 10 år. De flesta barn som växer upp i samhällsvård har placerats för första gången när de var mellan noll och tre år.

Målgruppen barn och unga som behöver placeras i familjehem är svår att precisera. Vid utredningens kontakter med socialtjänstens företrädare har det rapporteras om särskilda svårigheter att rekrytera familjehem för tonåringar och för barn med stora vårdbehov.

I en rapport från Stockholms stad har målgruppen barn och unga som är i behov av familjehemsvård beskrivits mer differentierat3. Sju olika målgrupper identifieras i rapporten. När det gäller de allra yngsta, spädbarnen, är det oftast ett uppväxthem som efterfrågas. För dessa barn är familjetillhörigheten viktigast. En annan målgrupp är barn mellan 1,5 och 12 år, som också är i behov av hem att växa upp i. I den gruppen finns det barn som utöver själva familjehemsplaceringen inte kräver några andra insatser och ofta övervägs en placering i barnets nätverk. I de fall barnet har behov av särskilda insatser krävs ett erfaret familjehem, som har beredskap att ta emot stöd och handledning. Den stora målgruppen för familjehemsvård i Stockholm är enligt rapporten ungdomar med beteendeproblem. När det gäller ungdomar i riskzonen för kriminalitet och missbruk finns behov av familjehemsföräldrar, som kan utgöra trygga och stabila identifikationspersoner. Familjehemmet behöver extra stöd och särskilda program för föräldrar rekommenderas. En annan grupp är ungdomar med sammansatt problematik, som kriminalitet och psykiska svårigheter. Här efterfrågas ”förstärkt familjehemsvård” med professionella insatser. För att tillgodose ungdomarnas behov krävs särskilt utvalda familjehem som utbildas och får speciell träning i lag- och nätverksarbete. En ytterligare grupp som, enligt rapporten, är i behov av familjehemsvård är ensamkommande barn från andra länder. De har särskilda sociala problem som avsaknad av vuxenstöd, men också utvisningshot,

3 Stockholms stad 2009.

traumatisering, fysiska och psykiska skador. Många ensamkommande barn finns i släktinghem som ska utredas och godkännas som familjehem av socialtjänsten.4

13.2.2. Barn och unga med allt större behov

Det har genom åren påtalats att vårdbehoven hos de placerade barnen har ökat. Om det förhåller sig på det sättet går emellertid inte att säga. Vare sig den officiella statistiken eller andra undersökningar ger något svar på frågan om det är så att barns och ungdomars problem ”objektivt” blivit svårare.5 Vårdbehovet är i hög grad beroende av socialtjänstens bedömningar och vilka vårdformer som står till buds. En tydlig förändring av de olika vårdformernas andel har dock skett. Socialstyrelsen har i sina lägesrapporter under flera år konstaterat att det har varit en tydlig trend i kommunerna att i första hand satsa på stöd i öppna former i syfte att minska kostnader för placeringarna6. Det kan antas att många av de barn och ungdomar som slutligen kommer i dygnsvård har omfattande vårdbehov. Negativa resultat från forskning om institutionsvårdens effekter har också fått genomslag på fältet och medfört att familjehemsplaceringar kommit att bli ett alternativ till placeringar av tonåringar med beteende problem. En annan trend är att i stället för HVB använda jourhem vid akuta placeringar. Vid utredningens kontakter med familjehemsorganisationerna har det också påtalats att ”trycket” på familjehemmen ökat till följd av denna utveckling.

13.3. Familjehem

13.3.1. Vad är ett familjehem?

Ett familjehem är ett enskilt hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot barn för stadigvarande vård och fostran och vars verksamhet inte bedrivs yrkesmässigt. I Socialtjänstkommitténs betänkande fördes ett resonemang som syftade till att tydliggöra gränsen mellan familjehemsvård och institutionsvård. I kommitténs betänkande definieras yrkesmässighet som sådan verksamhet som be-

4 Stockholms stad 2009. 5 Sallnäs, M. 2000. 6 Socialstyrelsen 2007b och 2008a.

drivs kontinuerligt i förvärvssyfte7. Vidare framgår av betänkandet att ”Yrkesmässighet innebär bl.a. att familjens huvudsakliga försörjning kommer från driften av hemmet”8. Vad som avses med förvärvssyfte uttalades dock inte närmare. Sociala barn- och ungdomsvårdskommittén skriver i sitt betänkande att ”När två personer på heltid ägnar sig åt att vårda ett placerat barn torde det vara att anse som en kontinuerlig verksamhet som bedrivs i förvärvssyfte”9. Utredningen konstaterade att formen yrkesmässigt bedrivet familjehem inte ryms inom dagens reglering.

Frågan om familjehemsersättning som enda försörjningskälla behandlades av Sociala barn- och ungdomsvårdskommittén. Man hänvisade till uppgifter från länsstyrelserna som uppgivit att kommunerna i många fall krävde tillstånd för att bedriva HVB i de fall båda familjehemsföräldrarna skulle ersättas för att arbeta med de placerade barnen10. Enligt uppgifter som Barnskyddsutredningen inhämtat från några länsstyrelser är förekomsten av anmälningar om ”yrkesmässigt bedrivna” familjehem mycket få. Vidare uppger länsstyrelserna att vid en bedömning av om familjehemmet bedrivs yrkesmässigt vägs olika faktorer in. Det faktum att familjen försörjer sig på arvodet är inte det enda som avgör. I sin bedömning tar länsstyrelserna exempelvis också hänsyn till om verksamheten bedrivs planmässigt och målinriktat. Av länsstyrelsernas riktlinjer för tillståndsprövning framgår det att bedömningen ska grundas på en helhetsbedömning i varje enskilt fall.11 Vidare framgår av riktlinjerna att ett familjehem och ett HVB definitionsmässigt, enligt 3 kap. 1 § respektive 2 § SoF, är skilda verksamheter. Ett familjehem kan, enligt länsstyrelserna, därmed inte utgöra en del av ett HVB och innefattas i dess tillstånd.

13.3.2. Familjehem i siffror

Intentionerna bakom lagstiftningen har varit att i första hand placera barn i familjehem och i andra hand på institution. Det anses allmänt som den mest naturliga och lämpliga vårdform för barn som behöver bo i ett annat hem än det egna. I ett historiskt perspektiv har antalet familjehemsplacerade barn och unga minskat i

7SOU 1994:139, s. 544. 8SOU 1994:139, s. 520. 9SOU 2005:81 s. 209. 10SOU 2005:81. 11 Länsstyrelserna 2008.

Sverige under det sista århundradet för att sedan börja öka igen. Många av de barn som tidigare placerades utanför hemmet var barn till frånvarande fäder och ensamstående mödrar som inte klarade av att försörja sina barn. När de allmänna levnadsförhållandena i landet förbättrades, minskade antalet placerade barn.12 I början av 1920-talet fanns det 37 000 barn i familjehem, på 1950-talet 28 000 barn och i början av 1990-talet hade antalet minskat till 10 000.13

Från mitten av 1990-talet ökade antalet familjehemsplacerade barn igen. Från och med slutet av 1990-talet är det främst placeringar av tonåringar som utgör den största anledningen till ökningen.14 Den 1 november 2008 var cirka 11 300 barn och unga placerade i familjehem.15

Familjehem är den vanligaste placeringsformen och utgjorde den 1 november 2008 drygt 70 procent av all dygnsvård för barn och unga. Bland flickor var familjehem något vanligare än bland pojkar i alla åldrar. Pojkarna var i högre utsträckning placerade i HVB.16

Jämfört med institutionsvården är familjehemsvården en avsevärt billigare vårdform, år 2007 var mediankostnaden per vårddygn för en familjehemsplacering 900 kr/dygn medan en institutionsplacering låg på 4 000 kr/dygn17.

Det saknas säkra uppgifter om antalet familjehem i landet. Riksdagens revisorer refererade till uppgifter från familjehemsorganisationerna som uppskattade att det fanns runt 8 000 aktiva familjehem landet i början av 2000-talet18.

12SOU 2005:81. 13SOU 1974:7; Vinnerljung, B. 1996a. 14 Socialstyrelsens register över insatser till barn och unga. 15 Socialstyrelsen 2009d. 16 Socialstyrelsen 2009d. 17 Socialstyrelsens jämförelsetal 2008. Vårddygnskostnaden för familjehemsplaceringarna inkluderar inte socialtjänstens personalkostnad, vilket innebär att den faktiska kostnaden är högre. 18 Riksdagens revisorer 2001/02:16.

fem år.

13.3.3. Rekrytering och utredning av familjehem

Rekrytering av familjehem

Återkommande under åren har det rapporterats om kommunernas svårigheter att rekrytera familjehem.19 Riksdagens revisorer drog slutsatsen att bristen på familjehem kan leda till att barn och unga får bo kvar i en olämplig miljö eller placeras i institutionsvård20. Sociala barn- och ungdomskommittén antog att svårigheten att rekrytera familjehem hade påverkats av olika samhällsförändringar. Det antogs bland annat bero på att i dag arbetar båda vuxna oftast utanför hemmet och i storstäderna där behovet av familjehem är som störst bor många trångt. Familjens egna barn bor allt längre kvar hemma innan de flyttar hemifrån och det saknas ofta utrymme att ta emot ett barn som behöver vård. Enligt utredningen har många av de barn som placeras stora vårdbehov som ofta kräver att en av familjehemsföräldrarna är hemma på hel- eller deltid. Vidare efterfrågar kommunerna alltmer familjehem som alternativ till placering i HVB. Oklara socialförsäkrings- och arbetsrättsliga villkor ansågs också ha påverkat familjers vilja att åta sig familjehemsuppdrag.21

Det är främst människor ur arbetarklassen eller lägre medelklassen som åtar sig familjehemsuppdrag22. Ingrid Höjer beskriver i sin avhandling att det typiska familjehemmet är en familj som bor på en mindre ort (63 procent), där kvinnan förvärvsarbetar i mindre utsträckning utanför hemmet jämfört med andra kvinnor (50 procent). Utbildningsnivån är lägre än för befolkningen i övrigt23. Sociala barn- och ungdomsvårdskommittén genomförde en enkätundersökning till familjehemsföräldrar där det framgick att de som valde att bli familjehem gjorde det för att de var socialt engagerade och hade utrymme och en vilja att hjälpa barn till en trygg tillvaro24. Majoriteten (78 procent) hade varit familjehemsföräldrar i mer än

19 Riksdagens revisorer 1991/92:4; Riksdagens revisorer 2001/02:16, SOU 2005:81; Länsstyrelserna 2008. 20 Riksdagens revisorer 2001/02:16. 21SOU 2005:81. 22 Vinnerljung, B. 1996a. 23 Höjer, I. 2001. 24SOU 2005:81.

Utredning av familjehem

Ett barn får inte utan socialnämndens medgivande eller beslut om vård tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna eller någon annan som har vårdnaden om honom eller henne (6 kap. 6 § första stycket SoL). Av paragrafen framgår också att socialnämnden inte får lämna medgivande eller fatta beslut om vård utan att förhållandena i det enskilda hemmet är utredda av socialnämnden (6 kap. 6 § andra stycket SoL). Ett beslut om placering föregås dels av en utredning av hemmets allmänna lämplighet dels en utredning av hemmets lämplighet för att ta emot ett visst barn25.

Krav på utredning före placering gäller för alla familjehem och även vid en privatplacering. Det framgår inte av lagen vad en utredning av ett familjehem ska innehålla, till skillnad från den preciserade bestämmelsen om utredning av blivande adoptivföräldrar som i dag regleras i 6 kap. 12 § SoL. I allmänhet omfattar familjehemsutredningen samtal med familjehemmet, kontroll i social-, brotts- och misstankeregister samt inhämtande av referenser och läkarutlåtanden26. De två metoder som sedan länge används som underlag för att utreda familjehem är Kälvestens intervjumetodik och PRIDE (Parent Resources for Information, Development and Education). Ingen av dessa metoder är dock utvärderade27.

Utredningar av familjehem har vid olika granskningar och tillsynsuppdrag kritiserats för att ha varierande kvalitet28. Undersökningen av riksdagens revisorer visade t.ex. att de krav som ställs på familjehemmen skiljer sig åt mellan olika kommuner, vilket bl.a. skulle kunna innebära att en familj som inte godkänts i en kommun kan bli godkänd i en annan29. I avsikt att höja kvaliteten i familjehemsutredningarna har regeringen gett Institutet för metoder i socialt arbete (IMS) vid Socialstyrelsen i uppdrag att ta fram grundläggande kriterier för bedömning av familjehem30. En kunskapssammanställning publicerades i januari 2009 och arbetet med att ta

25Prop. 2006/07:129 s. 59. 26 SOU 2005: 81. 27 Kälvestensmetoden har sitt ursprung i den socialpsykiatriska undersökningen av 222 stockholmspojkar som Anna-Lisa Kälvesten och Gustav Jonsson genomförde på 1950-talet. PRIDE har en amerikansk förlaga och introducerades i Sverige på 1990-talet i samband med ett regeringsuppdrag till Socialstyrelsen om att utveckla familjehemsvården. 28 Riksdagens revisorer 2001/02:16; Länsstyrelserna 2008. 29 Riksdagens revisorer 2001/02:16. 30Prop. 2006/07:129.

fram ett bedömningsinstrument beräknas pågå fram till slutet av år 201031.

Information och samråd med annan kommun inför placering

Om det tilltänkta familjehemmet ligger i en annan kommun, är socialnämnden skyldig att innan placeringen görs ta kontakt med den andra kommunen för information och samråd (6 kap. 6 § andra stycket SoL). Erfarenheten visar dock att bestämmelsen inte alltid följs. Detta framgår av förarbeten och det har påtalats av riksdagens revisorer.32 Bestämmelsen om samråd förtydligades 1998. Förändringen innebär att samrådet, förutom med socialnämnden i den andra kommunen, även ska omfatta andra kommunala nämnder. För barnets skull ansågs det angeläget att andra myndigheter informerades om placeringen i förväg. Av förarbetena framgår att det kan gälla förskola eller skola som kan behöva förbereda barnets behov av stöd. Det kan också gälla barnets behov av fritidssysselsättning eller barnpsykiatrisk behandling.33

13.3.4. Uppdrag, avtal, ersättning och sociala förmåner

Uppdraget som familjehem

Uppdraget att vara familjehem är knutet till den eller de personer som socialnämnden utrett och bedömt lämpliga för ett visst barn (6 kap. 6 § SoL). Familjehemsföräldrar är arvoderade uppdragstagare åt socialnämnden och således inte anställda. Det finns inte reglerat i lag hur många barn som samtidigt får tas emot i ett familjehem och familjehemmet kan ha uppdrag åt flera kommuner samtidigt34. För att familjehemsföräldrarna ska kunna genomföra den beslutade vården på ett bra sätt behöver socialtjänsten i allmänhet lämna ut sekretesskyddade uppgifter. Stöd för att lämna ut sådana uppgifter finns i 1 kap. 5 § sekretesslagen35. Familjehemsföräldrarna kan t.ex. få information om barnet och barnets behov och om vårdnadshavarnas situation. Eftersom familjehemsföräldrarna inte är anställda av socialnämnden omfattas

31 Enell, S. m.fl. 2009. 32 Riksdagens revisorer 2001/02:16; Prop. 1996/97:124. 33Prop. 1996/97:124. 34Prop. 1996/97:124. 35 Enligt dess lydelse före den 1 juli 2009 då offentlighets- och sekretesslagen träder i kraft.

dare i onödan36.

de inte av sekretesslagen. Familjehemsföräldrar bör så långt möjligt jämställas med vanliga föräldrar och ska kunna diskutera barnet med skola och hälso- och sjukvård. De bör dock vara försiktiga med de uppgifter de får om barnet och dess familj och inte föra dem vi

Avtal mellan familjehem och socialnämnd

Uppdraget att vara familjehem grundar sig bl.a. på den vårdplan som upprättats för barnet eller den unge (11 kap. 3 § SoL). Sveriges Kommuner och Landsting rekommenderar att familjehemmets åtaganden och ersättning regleras i ett skriftligt avtal mellan familjehemmet och kommunen. Av avtalet ska bland annat framgå uppdragets omfattning, uppsägningstid, parternas rättigheter och skyldigheter samt uppgifter om ersättningen37. Riksdagens revisorer har också påtalat att avtalen även borde innefatta familjehemmens åtagande för att nå målen med vården med utgångspunkt i vård- respektive genomförandeplanen38. Förslag om att krav på avtal ska regleras har förts fram i tidigare utredningar39. Sociala barn- och ungdomsvårdskommittén föreslog att det skulle föras in en bestämmelse i socialtjänstförordningen om att socialnämnden sluter avtal med familjehemmen.40 Skälet till detta var bland annat den otydlighet som utvecklats mellan de konsulentstödda verksamheterna och socialtjänsten. Verksamheterna hade enligt kommittén tagit över flera uppgifter från nämnden, såsom att teckna avtal med familjehemmen och att betala ut ersättningen till familjehemmet. Förslaget ledde inte till lagändring.

Arvode och omkostnad

Socialnämnden betalar ut ersättning till familjehemmet i form av arvode och omkostnad. Arvodet varierar i storlek beroende på hur omfattande arbetsinsatsen och tidsåtgången bedöms vara, men följer i övrigt löneutvecklingen i vårdyrken, t.ex. för barnskötare, behandlingsassistent. Sveriges Kommuner och Landsting tar fram

36 JO 1986/87 s. 193. 37 Sveriges Kommuner och Landsting 2008a. 38 Riksdagens revisorer 2001/02:16. 39SOU 1994:139; SOU 2005:81. 40SOU 2005:81.

rekommendationer om storleken och villkoren för arvodes- och omkostnadsersättningar. Rekommendationerna är tillämpbara även för nätverkshem. Arvodet är en skattepliktig inkomst och är sjukpenning- och pensionsgrundande men berättigar inte till tjänstepension. Omkostnadsersättningen är däremot inte sjukpenning- eller pensionsgrundande.

Familjehemmen har i allmänhet hemförsäkring som omfattar det placerade barnet, vilken täcker mindre skador som orsakats av den placerade. De flesta kommuner har också tecknat ansvarsförsäkringar som täcker större belopp. De placerade barnen är vanligtvis olycksfallsförsäkrade i förskola, skolbarnsomsorg och skola och i vissa fall även på fritiden.41 För skador som drabbar barnen orsakade i vården finns inget försäkringsskydd.

Socialförsäkringsfrågor

Utredningen har begärt klarläggande från Försäkringskassan av vilka regler som gäller vid bedömning av familjehemsföräldrars sjukpenning, föräldrapenning och sjukersättning. I brev från Försäkringskassan 2009-01-29 framgår följande.

Ersättningen för familjehemsföräldrarnas arvode ligger till underlag för den sjukpenninggrundade inkomsten (SGI). Vid bedömning av rätten till sjukpenning tar Försäkringskassan hänsyn till den insats som vården av det familjehemsplacerade barnet kräver. Om familjehemsföräldern bedöms ha rätt till sjukpenning kommer den del av SGI:n som baseras på arvodesersättningen att borträknas från sjukpenningen. Om en familjehemsförälder uppbär arvode för ett familjehemsplacerat barn och begär föräldrapenning eller tillfällig föräldrapenning för vård av eget barn betraktas inte vården som förvärvsarbete. I de fall familjehemsföräldrar blir särskilt förordnade vårdnadshavare för ett familjehemsplacerat barn har de som nya vårdnadshavare rätt till kvarvarande föräldrapenningsdagar från de biologiska föräldrarna. Huvudregeln är att de kvarvarande dagarna delas med hälften till varje vårdnadshavare.

När Försäkringskassan utreder rätten till sjukersättning (f.d. förtidspension och sjukbidrag) och den försäkrade har familjehemsplacerade barn, ska familjehemsförälderns vårdinsats beaktas i bedömningen. Från den 1 juli 2008 skärptes reglerna för att få sjukersättning, vilket innebär att Försäkringskassan i sin bedömning

41 Sveriges Kommuner och Landsting, 2008a.

kan anse att den försäkrade genom att vårda barn har arbetsförmåga motsvarande ett förvärvsarbete på arbetsmarknaden. Om en försäkrad som har sjukersättning tar ett familjehemsuppdrag kan det vara en indikation på att arbetsförmågan förbättrats. Från och med den 1 januari 2009 ges den som har sjukersättning som inte är tidsbegränsad, och beviljad enligt reglerna före den 1 juli 2008, möjlighet att arbeta och ändå ha kvar sin rätt till sjukersättning. Reglerna är även tillämpliga för familjehemsföräldrar.42

Arbetslöshetsersättning

Den omständigheten att familjehemsuppdraget inte berättigar till arbetslöshetskassa är något som påtalats vid granskningar av Riksdagens revisorer och det framgår också av förarbeten43. Problem uppstår när en familjehemsförälder måste vara hemma på heltid för att ta hand om ett barn med stora vårdbehov. För att beviljas arbetslöshetsersättning krävs det att den arbetslöse under en ramtid av tolv månader närmast före arbetslösheten haft ett förvärvsarbete under minst sex månader. Att vara hemma för att ge familjehemsplacerade barn omsorg och tillsyn räknas inte som överhoppningsbar tid på samma sätt som t.ex. vård av adoptivbarn i två år efter barnets ankomst till familjen.

13.3.5. Utbildning, handledning och annat stöd

Den socialnämnd som utreder och godkänner familjehemmet har också ett ansvar för att familjehemmet får det stöd och den hjälp som hemmet behöver (6 kap. 7 § SoL). Vad stödet ska innefatta framgår inte närmare i lagen. Sveriges Kommuner och Landsting har i sina rekommendationer angivit att familjehemmen förutom ett generellt behov av utbildning inför placeringen behöver kontinuerligt stöd i form av fortbildning och handledning utifrån det enskilda barnet. Därutöver kan familjehemmen behöva olika slags avlastning.44

42 Försäkringskassan 2009-01-29. 43 Riksdagens revisorer 2001/02:16; Prop. 2006/07:129. 44 Sveriges kommuner och landsting, 2008 a.

nomi är ansträngd.

Många tidigare utredningar och undersökningar har konstaterat stora brister när det gäller stödet till familjehemmen.45 I en enkätundersökning som genomfördes av Sociala barn- och ungdomsvårdskommittén uppgav knappt hälften av de tillfrågade familjehemsföräldrarna att de fått särskild utbildning för sitt uppdrag46. En kartläggning i Stockholms stad visade att endast 10 procent av alla familjehem har genomgått den grundutbildning som staden erbjuder. Det framgår att man har svårt att motivera familjehemmen att delta i utbildningen.47

Vid utredningens kontakter med anställda inom socialtjänsten och med Föreningen socionomer inom familjehemsvården (FSF) har det kommit fram att det finns stora skillnader mellan kommunerna, både vad gäller tillgång till utbildning och villkoren för att delta48. De större kommunerna har som regel utarbetat utbildningsmaterial och erbjuder blivande familjehem utbildning och därefter återkommande utbildning. Mindre kommuner, som inte har någon större volym av familjehem, har svårare att tillhandahålla löpande utbildning. En strategi som verkar utnyttjas är att mindre kommuner ansluter sig till de utbildningar som de större kommunerna ger. Flera av socialtjänstens företrädare har påtalat att familjehemsutbildning är ett område som riskerar att få låg prioritet när kommunens eko

Utredningens kontakter med några storstadskommuner visar att familjehemsutbildningarna som regel omfattar 5–8 tillfällen, à 2–4 timmar dag eller kvällstid. I Stockholm och Göteborg ställer man numera som krav att familjehemsföräldrar ska ha genomgått utbildning för att ta emot ett barn eller så snart det är praktiskt möjligt om det gäller en akut placering. I dessa kommuner ersätter man också familjehemsföräldrarna för förlorad arbetsinkomst. Exempel på utbildningarnas innehåll är barns utveckling och anknytning, separation, umgänge, tonårstiden och livslånga relationer. Därutöver ingår ofta allmän information om avtal, försäkring, barnets pengar men också om lagstiftning, vårdnadsöverflyttning, adoptioner m.m. Efter avslutad utbildning uppmuntrar man familjehemsföräldrarna att fortsätta träffas, t.ex. i samtalsgrupp med

45 Socialstyrelsen 1995; Vinnerljung, B. 1996b; SOU 1996:124; Riksdagens revisorer 2001/2002:16; SoU 2005:81. 46SOU 2005:81. 47 Stockholms stad 2009. 48 Muntliga uppgifter från utbildningsansvariga familjehemssekretare i Göteborg, Stockholm och Uppsala.

familjehemssekreteraren. I Göteborg och Stockholm använder man i princip samma upplägg vid utbildning av släktinghem.

I tidigare granskningar och kartläggningar har påtalats att handledningen till familjehemsföräldrarna är eftersatt49. Det finns dock en del som talar för att allt fler familjehemsföräldrar numera har tillgång till handledning. Sociala barn- och ungdomsvårdskommitténs kartläggning visade att majoriteten av familjehemsföräldrarna fick handledning av socialtjänsten, medan en mindre andel fick handledning av privata organisationer eller av barn- och ungdomspsykiatrin. Det framgår inte om handledningen skedde i grupp eller individuellt. Majoriteten av familjehemmen uppgav att de träffade socialtjänstens handläggare två gånger per år eller mindre.50

13.3.6. Nätverkshem

Regeln om socialtjänstens skyldighet att i första hand överväga placering hos anhörig eller annan närstående fördes in i lagstiftningen 1998. I Socialstyrelsens officiella statistik har det sedan 1998 redovisats uppgifter om släktingplaceringar. Samma år som regeln infördes var andelen nytillkomna barn i släktingplacering enligt den officiella statistiken 15 procent. Sedan 2004 används definitionen nätverkshem vilket betyder att uppgifterna om släktingplaceringar redovisas tillsammans med placering hos andra närstående. Av Socialstyrelsens officiella statistik framgår att andelen nytillkomna barn i nätverksplaceringar var: 17 procent år 2006, 20 procent år 2007 och 17 procent 2008.51

Uppgifter från några länsstyrelser visar att år 2007 var andelen påbörjade nätverksplaceringar i Jönköpings län 28 procent, Västernorrlands län 27 procent, Skåne län 19 procent. På kommunnivå finns stora variationer, nämnas kan att Stockholms stad år 2007 redovisade att andelen påbörjade släktingplaceringar var 62 procent52. Enligt en färsk undersökning om sammanbrott i familjehem i Malmö stad framgår att andelen sammanbrott i släktinghem är avsevärt lägre jämfört med andra familjehem. Rapporterade sammanbrott var år 2008: för släktinghem 15 procent, för övriga nätverkshem 4 procent och för ”främmande familjehem” 81 procent.53

49 Riksdagens revisorer 1991/92:16; Socialstyrelsen 1995. 50SOU 2005:81. (Cirka 500 familjehemsföräldrar besvarade enkäten.). 51 Socialstyrelsen 2007c, 2008, 2009d. 52 Stockholms stad 2009. 53 Malmö stad 2009.

Socialstyrelsen redogjorde i sin lägesrapport år 2006 för en mindre studie om nätverksplaceringar54. Åtta arbetsgrupper inom barn- och ungdomsvården intervjuades. De problem som lyftes fram var att nätverket runt familjen kan ha egna svårigheter och att en placering i nätverket av det skälet inte bedöms som lämplig. Det framgick också att barnets känslomässiga bindning till nätverkshemmet vägde tungt och att hemmet kunde godkännas även om familjen hade ekonomiskt bistånd eller var trångbodd. Nästan alla arbetsgrupperna menade dock att det fanns många fördelar med placeringar i nätverket, bland annat färre sammanbrott. Erfarenheterna pekade på att dessa familjehem behövde mer stöd än de hem som socialtjänsten rekryterat. Det kunde t.ex. förekomma konflikter i släkten som nätverkshemmet behövde hjälp att hantera.

I en licentiatavhandling har Sofia Linderoth studerat tillämpningen av bestämmelsen om släktingplaceringar, varvid 57 placeringar studerades genom aktgranskningar och intervjuer med socialsekreterare55. Studien visar på en allmänt kluven inställning hos socialtjänsten när det gäller släktingplaceringar. De fördelar som socialsekreterarna redovisar är att släktingplaceringar kan ge högre grad av kontinuitet för barnet och att de kan underlätta i kontakten med ursprungsfamiljen. Av intervjuerna framgår också att barnen ofta har lättare att anpassa sig till personer och en miljö som är bekanta för dem. Släktingplaceringar kan enligt studien fungera som uppväxtplacering men också som avlastningsplacering t.ex. när den biologiska föräldern ska genomgå någon form av behandling. Släktingar kan även utgöra ett gott stöd för unga föräldrar som är osäkra i sin föräldraroll. Av en annan studie inom ramen för avhandlingen framgår också att det finns stora skillnader mellan placering i släktinghem respektive hos andra närstående. Placering hos närstående i bemärkelsen vänner och bekanta är enligt studien sällsynt, de flesta sådana placeringar sker i tidigare kontaktfamiljer. Studien visar också socialtjänsten företrädesvis kartlägger föräldrarnas nätverk och mindre sällan barnets eget nätverk.56

54 Socialstyrelsen 2007b. 55 Linderoth, S. 2006. 56 Linderoth, S. 2006.

13.3.7. Familjehemsvård i förändring

Traditionellt har familjehemmen inte betraktats som särskilda vårdresurser utan mer som vanliga hem, och alltjämt är detta den dominerande formen av familjehem. Det finns emellertid pågående strukturella förändringar som medfört att den uppfattningen behöver omvärderas.

Riksdagens revisorer konstaterade vid sin granskning i början av 2000-talet att förändringarna av familjehemmen bl.a. avspeglade sig i antalet barn i familjehemmen och att gränsdragningen mellan HVB och familjehem inte var lika skarp som tidigare. Enligt revisorerna ger utvecklingen utrymme för uppdrag med anställningslika förhållanden till familjehemsföräldrar. Det sker exempelvis genom att kommunerna kontrakterar familjehem (ofta jourhem) som man genom avtal har större förpliktelser mot än vanliga familjehem. Jourhemmen tar emot barn med kort varsel och kan få ersättning under den tid då de inte har barn placerade. En annan form är, enligt revisorerna, HVB med vanliga familjehem knutna till sig. Familjerna är vanligen anställda av det företag som innehar HVBtillståndet och har till uppgift att ta emot barn från institutionen. Vidare pågår en utveckling där privata verksamheter och organisationer säljer sina tjänster till socialtjänsten. Det sker främst genom att de rekryterar och ger stöd till familjehemmen.57

Riksdagens revisorer uppmärksammade också att det finns en grupp av människor som har familjehemsuppdraget som en alternativ karriärväg. Dessa har som regel flera barn boende hos sig och tar kontinuerligt emot nya barn. Revisorernas granskning visade också att familjehemmen kan se mycket olika ut. Som ett extremt exempel togs ett familjehem som hade 12 barn boende hos sig. Även om det enligt revisorerna hörde till undantagen så illustrerade det vilket brett spektrum av vård som ryms under rubriken familjehemsvård.58

I en senare undersökning om familjehem som genomfördes inom ramen för Sociala barn och ungdomsvårdskommittén framgick det att flertalet av familjehemmen (66 procent) hade ett eller högst två barn placerade hos sig den 1 november 2004. Vid samma tidpunkt hade 11 procent av familjehemmen fyra eller fler barn placerade hos sig.59 Barnskyddsutredningen har i en kartläggning av

57 Riksdagens revisorer 2001/02:16. 58 Riksdagens revisorer 2001/02:16. 59SOU 2005:81. (Cirka 500 familjehemsföräldrar besvarade enkäten.).

familjehemsvården ställt frågan om i vilken utsträckning kommunerna anlitar familjehem som regelmässigt hade tre eller fler placeringar60. Kartläggningen visade att 132 kommuner (45 procent) anlitade ett eller två familjehem som hade fler än tre placeringar. Som ett extremt exempel uppgavs det att ett familjehem hade sju placeringar. Av kommentarerna framgick att det var vanligt med fler barn i samma familjehem när det var fråga om syskonplaceringar, ensamkommande flyktingbarn eller hem som tog emot placeringar från flera kommuner.

I den ovan nämnda enkätundersökningen av Sociala barn- och ungdomsvårdskommittén ställdes också frågan om familjehemsföräldern förvärvsarbetade. Majoriteten, 65 procent av de cirka 500 familjehemsföräldrarna uppgav att de arbetade hel eller deltid. Resterande, 35 procent uppgav att de inte förvärvsarbetande.

13.3.8. Statens tillsyn över familjehemsvården

I dag svarar länsstyrelserna för tillsynen över socialtjänsten, vilket betyder att länsstyrelsen ska följa socialtjänstens tillämpning av lagen och granska hur nämnden handhar sitt ansvar, bl.a. för familjehemsvården. Enligt riksdagens beslut överförs den 1 januari 2010 tillsynsansvaret till Socialstyrelsen. Regeringen har i tillsynspropositionen aviserat att man avser ta initiativ till en försöksverksamhet med tillsynsombud för barn och unga som är placerade i familjehem61. Tillsynsombudet ska utöva tillsyn minst fyra gånger per år och då särskilt samtala med det placerade barnet, förutsatt att barnet ger sitt samtycke till detta. Ombudet ska även bilda sig en uppfattning om att barnet blir omhändertaget på ett tillfredsställande sätt och att placeringen följs upp. Tillsynsombuden ska ha funktionen som en oberoende instans och/eller oberoende person som barn kan vända sig till och samtala med. Av propositionen framgår att försöksverksamheten inte kommer att innebära någon förändring av kommunens ansvar för placeringen och uppföljningen av de placerade barnen och familjehemmen.62

60 Huvudsyftet med kartläggningen var att få en bild av de konsulentstödda verksamheter som rekryterar och stödjer familjehem. Kartläggningen redovisas i ett annat avsnitt. 61Prop. 2008/09:160. 62Prop. 2008/09:160.

13.4. Jourhem

Med jourhem avses ett enskilt hem som vid upprepade tillfällen under kortare tid, ej stadigvarande, tar emot barn för akuta placeringar på uppdrag av socialnämnden63. Att t.ex. morföräldrar efter nämndens medverkan vid upprepade tillfällen vårdar ett eller flera barnbarn ska inte betraktas som jourhem. Ett barn får vårdas i jourhem högst två månader, om det inte finns särskilda skäl (6 kap. 6 § andra stycket SoL).

Den 1 april 2008 infördes krav i lag på att även jourhem ska vara utredda av nämnden innan ett barn placeras. För att säkerställa att jourhemmen kan tillgodose de krav som ställs på kvalitet och säkerhet i vården har nämnden, enligt förarbetena, en skyldighet att utreda förhållandena och förutsättningarna för vård i jourhem. Omfattningen av utredningsskyldigheten motsvarar den som gäller vid utredningar av enskilda hem som tar emot barn för stadigvarande vård och fostran. Av förarbetena framgår att regeringen beaktat JO:s påpekande om behovet av en mer allmän utredning av ett jourhems lämplighet. Den socialnämnd som beslutar om en placering av ett barn ansvarar för att hemmet är utrett. Att ett hem generellt sett anses lämpligt att ta emot barn betyder dock inte att det passar ett visst barn. Inför en placering är det nödvändigt att den placerade kommunen tar hänsyn till det enskilda barnets behov. Av förarbetena framgår vidare att som underlag för beslutet kan en nämnd använda en utredning av hemmet som gjorts av en annan nämnd, t.ex. nämnden i den kommun där jourhemmet är beläget. Större kommuner eller kommuner i samverkan har ofta kontrakterade jourhem. Om ett hem t.ex. kontrakteras för att vid upprepade tillfällen ta emot barn ska det redan före den första placeringen anses som jourhem och därför utredas av nämnden.64

Av Socialstyrelsens statistik från år 2008 framgår att av de frivilliga heldygnsinsatserna som påbörjades för alla barn och unga utgjordes 25 procent av jourplaceringar. Andelen jourhemsplaceringar vid omedelbara omhändertaganden uppgick till 22 procent. Vid vård enligt LVU var andelen något lägre, 17 procent. Vidare framgår att det är vanligare med jourhemsplaceringar av flickor än av pojkar. Det gäller särskilt placeringar av tonåringar mellan 13–17 år. Under 2008 placerades, med stöd av SoL, 35 procent av flick-

63Prop. 2006/07:129. 64Prop. 2006/07:129.

orna i jourhem och motsvarande andel för pojkarna var 18 procent.65

Jourhem är ett i stort sett outforskat område trots att denna vårdform är en vanlig och tillika ökande insats. Jourhemsvården organiseras på olika sätt i olika kommuner. Somliga kommuner har egna kontrakterade jourhem, andra anlitar privata verksamheter och en del anlitar jourhem i andra kommuner. Det finns också exempel på kommuner som går samman kring rekrytering och finansiering av verksamheten. Ett exempel på detta är Jourhemspolen ett samarbetsprojekt av ett antal kommuner i nordvästra Stockholm66. Verksamheten syftar bland annat till att bättre utnyttja befintliga jourhemsplatser. Försöksverksamheten har utvärderats. 100 ungdomar har följts upp genom aktstudier mellan åren 2000 och 2005. Resultaten visar att verksamheten i första hand är en placeringsform som används för flickor i tonåren. Placeringsorsaken är ofta relationsproblem i hemmet. Studien visar att andelen sammanbrott inte nämnvärt skiljer sig inte från annan dygnsvård. Däremot dras den försiktiga slutsatsen att andelen återplaceringar är något lägre jämfört med annan dygnsvård.

13.5. Privatplaceringar

Enligt 6 kap. 6 § SoL får inte ett barn utan socialnämndens medgivande tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna eller någon som har vårdnaden om honom eller henne. Vid en privatplacering har nämnden ett ansvar för att utreda hemmet, samråda med vistelsekommunen och lämna sitt medgivande till att ett barn får tas emot i hemmet. Det är nämnden i vårdnadshavarens hemkommun som prövar frågan om medgivande (6 kap. 9 § SoL). Krav på medgivande gäller barn upp till 18 års ålder. I förarbeten har det anförts att medgivande inte är nödvändigt när det gäller ungdomar i de övre åldersskikten som lämnar föräldrahemmet för att bo hos andra, t.ex. studera på annan ort. Det är då som regel inte fråga om att barnet får vård och fostran i det nya hemmet. Något medgivande krävs inte i sådana fall.67 I de fall en kommun lämnat medgivande har den kommunen också ett ansvar för att ge barnet,

65 Socialstyrelsen 2009d. 66 Johansson, S. m.fl. 2006. 67Prop.1978/79:1 s. 538.

vårdnadshavaren och de som vårdar barnet stöd under placeringens gång (6 kap 7 § SoL) och även ett ansvar att regelbundet överväga vården (6 kap. 8 § SoL). Privatplaceringar omfattas även av flyttningsförbudet. Det betyder att länsrätten efter ansökan av socialnämnden för viss tid eller tills vidare får förbjuda vårdnadshavaren att ta barnet från hemmet där barnet är placerat (24 § LVU). Ansökan om flyttningsförbud görs av den socialnämnd som lämnat medgivandet till placeringen (25 § LVU).

Bestämmelser kring privatplaceringar går långt tillbaka i lagstiftningen. I 1924 års barnavårdslag föreskrevs barnavårdsnämndens ansvar för de barn som vårdades i annat enskilt hem än hos föräldrarna utan att vara familjehemsplacerade. Barnen benämndes i lagstiftningen vistelsebarn. I 1960 års barnavårdslag angavs det att nämnden hade ett tillstånds- och tillsynsansvar för vistelsebarnen. Bestämmelsen gav nämnden befogenheter att vid särskilda skäl, om hemmet var olämpligt, besluta att barnet skulle omplaceras i familjehem (46 § barnavårdslagen).68 Fosterbarnsutredningen föreslog på sin tid att det obligatoriska tillståndet och tillsynsansvaret för vistelsebarnen skulle avskaffas. Som skäl angavs bl.a. svårigheten att kontrollera efterlevnaden av bestämmelsen och att ingripa mot placeringar som redan skett utan tillstånd69. Vid remissbehandlingen gick remissinstanserna i stor utsträckning emot utredningens förslag. Man ansåg att förekomsten av en lagregel med krav på tillstånd hade en preventiv effekt och att den kunde förebygga olämpliga placeringar. Denna uppfattning kom också till uttryck i propositionen om socialtjänsten.70 Som skäl till att behålla lagregeln anfördes att det gällde barn som under längre tid, inte sällan flera år, ibland under barnets hela uppväxttid, fick all sin omvårdnad och uppfostran i ett annat hem än det egna. Barnets ställning bedömdes dock både rättsligt och rent faktiskt vara sådan att det fanns skäl att ha särskilda regler till skydd för barn i privatplaceringar.

1990 infördes bestämmelser om att nämnden minst en gång var sjätte månad ska överväga placeringar i miljöfallen med stöd av LVU och vid frivilliga placeringar med stöd av SoL. Av förarbetena framgår att bestämmelsen gäller oavsett om vården ges på institution, i ett familjehem eller i ett annat enskilt hem efter privat initiativ (s.k. privat placering). Där anges vidare att socialnämndens ”insatser vid de privata placeringarna blir av förklarliga skäl ofta

68 Socialstyrelsen 1969. 69SOU 1974:7. 70Prop. 1979/80:1.

begränsade, eftersom barnet i regel placeras hos personer som föräldrarna och barnet känner väl och har förtroende för. Socialnämnden har enligt 26 § likväl ett tillsynsansvar även i dessa fall. Skyldigheten att överväga har därför ansetts böra avse också frivilliga placeringar som nämnden lämnat medgivande till.”71

Reglerna för privatplaceringar behandlades i mitten på 1990talet av Socialtjänstkommittén.72 Utredningen kom i sitt betänkande fram till att reglerna för medgivandet skulle vara oförändrade. Man bedömde att reglerna utgjorde en spärrfunktion mot att barn placerades i olämpliga hem. Samtidigt antogs det att de flesta privata placeringar mestadels skedde utan vetskap från socialtjänstens sida och att de uppdagades först när placeringen skett eller om det blev problem. På några punkter föreslog utredningen därför förändringar. Man föreslog att bestämmelsen i dåvarande 26 § SoL om nämndens ansvar för att lämna stöd i placeringar inte skulle omfatta privatplaceringarna73. Utredningen betonade dock att familjerna i och med detta inte skulle lämnas utan stöd. Utredningen bedömde att det som föreskrevs i form av stöd kom till uttryck i de övergripande målen för socialtjänstens verksamhet och i bestämmelserna om kommunens skyldighet att erbjuda enskilda familjer stöd- och hjälpinsatser. Förslaget ledde inte till lagstiftning.

Hur många barn som i dag är placerade på initiativ av föräldrarna går inte att på något enkelt sätt att få fram. I Socialstyrelsens officiella statistik redovisas exempelvis inga uppgifter om privatplaceringar74. De förteckningar över barn som vistas i familjehem eller annat enskilt hem, som socialnämnden har skyldighet att föra och rapportera till länsstyrelserna, är heller inte tillförlitliga75, eftersom inrapporteringen enligt uppgift från några länsstyrelser är bristfällig. Vid de samtal och kontakter som utredningen haft med några företrädare för socialtjänsten har det framkommit att andelen privatplaceringar är få.76 I små kommuner handlar det om en eller två placeringar, i storstadskommuner om fem eller sex placeringar. Det är inte ovanligt att man får kännedom om privatplaceringar först i efterhand. En sådan situation kan uppstå om socialtjänsten kom-

71Prop. 1989/90:28. 72 SOU 1995: 139. 73 Motsvaras i dag av 6 kap. 7 § SoL. 74 Socialstyrelsen 2008. 75 SOSFS 2003:15. 76 Kontakter har skett med de tre storstadskommunerna samt med ett 15-tal mindre kommuner.

mer in först när barnet redan flyttat till den nya familjen. Det kan då vara svårt att utreda om det finns ett behov av familjehemsplacering, där socialtjänsten tar ett större ansvar.

13.5.1. Särskilt om ensamkommande barn

Den 1 juli 2006 trädde särskilda bestämmelser i kraft gällande mottagandet av ensamkommande flyktingbarn77. Ensamkommande barn definieras enligt förarbetena som barn under 18 år som vid ankomsten till Sverige är skilda från sina föräldrar eller någon annan vuxen person i föräldrars ställe eller barn som efter ankomsten till Sverige står utan sådan ställföreträdare. Som regel förordnas god man när barnet kommer till Sverige och när uppehållstillstånd är beviljat ska en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare utses. Mottagandet av ensamkommande barn handhas av kommuner som träffat överenskommelse om detta med Migrationsverket. Den anvisade kommun ska anordna boende åt barnet och blir som vistelsekommun också ansvarig för att utreda barnets behov av stöd och hjälp. Migrationsverket anvisar också många ensamkommande barn direkt till en familj som barnet har någon slags anknytning till. Den kommunen betraktas då som anvisningskommun. Av nämnda förarbeten framgår att bestämmelserna om barn och unga som regleras i SoL och LVU också är tillämpliga för ensamkommande barn. Enligt Migrationsverkets statistik fanns det i maj 2009 cirka 1 200 ensamkommande barn i Sverige.78 Barnen är placerade i särskilda gruppboenden, i särskilt rekryterade familjehem eller placerade hos släktingar. Bland ensamkommande barn är tonåriga pojkar den dominerande gruppen.

Vid utredningens kontakter med socialtjänstens företrädare från ett tiotal kommuner ges en tämligen samstämmig bild av arbetet med ensamkommande barn. När barnen anländer till kommunen bor de inledningsvis hos en släkting eller någon annan person som barnet har någon anknytning till. Socialtjänsten utreder och bedömer vilket stöd barnet behöver och tar ställning till om barnet ska placeras i gruppboende eller i familjehem. Om barnet bedöms kunna placeras hos släkting eller annan närstående tar man ställning till om det ska ske i form av privatplacering eller som en familjehemsplacering. Det är med andra ord inte självklart att det blir en

77Prop. 2005/06:46. 78 www.migrationsverket.se

familjehemsplacering. De problem som rapporterats är att det kan vara svårt att bedöma barnets vårdbehov och att avgöra om det finns behov av stöd genom en familjehemsplacering. Ett annat dilemma är att de familjer som tar emot ensamkommande barn kan ha många egna problem, t.ex. att de själva nyss har anlänt till Sverige, saknar sysselsättning eller är trångbodda. Det är enligt socialtjänstens handläggare inte alltid lätt att avgöra om man ska godkänna hemmen eller inte.

13.6. Hem för vård eller boende

Det finns i dag cirka 400 hem för vård eller boende (HVB) för barn och ungdom varav ett 40-tal tar emot barn och föräldrar.79 Därutöver tillkommer de särskilda ungdomshemmen, 31 stycken, med Statens institutionsstyrelse (SiS) som huvudman. Antalet verksamheter förändras kontinuerligt, nya tillkommer och andra läggs ner. Ett skäl till nedläggning är ofta låg beläggning. 80 procent av HVBhemmen drivs i privat regi, för övriga är kommunerna huvudmän. Övervägande delen av HVB-hemmen, 70 procent, är relativt små verksamheter med 1–9 platser80. En del mindre institutioner kan vara mer eller mindre familjehemsliknande81. Sedan mars 2009 ansvarar Socialstyrelsen för ett nationellt HVB-register för verksamheter för vuxna och barn och unga. Uppgifterna bygger på det som inrapporterats från länsstyrelserna avseende verksamheternas inriktning, målgrupp, tillståndsbeslut och senaste tillsynsbeslut.

Ett privat HVB får inte yrkesmässigt bedriva sin verksamhet utan tillstånd av länsstyrelsen (7 kap. 1 § första stycket 1 SoL). Kommun och landsting som driver hem för vård eller boende ska anmäla sådan verksamhet till länsstyrelsen (7 kap. 1 § fjärde stycket SoL). Tillstånd att bedriva enskild HVB-verksamhet får beviljas endast om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet (7 kap. 2 § SoL). Av 4 kap. 1 § SoF framgår vilka krav som ställs på HVB-verksamhet vid tillståndsgivning. En ansökan om tillstånd ska bl.a. innehålla en beskrivning av hur verksamheten ska bedrivas samt dess omfattning, mål och innehåll. Därutöver krävs en redogörelse för hur verksamhetens kvalitet ska utvecklas och

79 Socialstyrelsen och länsstyrelserna 2009. 80 Socialstyrelsen och länsstyrelserna 2009. 81 Sallnäs, M. 2003; Mattsson, T. 2006.

garanteras, personalens kompetens samt hur verksamheten kommer att utvärderas.

Länsstyrelsen har ett tillsynsansvar för såväl den tillståndspliktiga HVB-verksamheten som den offentliga HVB-verksamheten82. Länsstyrelsen har rätt att inspektera verksamhet som står under dess tillsyn och får inhämta de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen (13 kap. 3 § SoL)83. Om det förekommer missförhållanden vid verksamheten får länsstyrelsen förelägga huvudmannen att avhjälpa detta (13 kap. 5 § SoL)84. Om missförhållandena är så allvarliga att det föreligger fara för barns liv, hälsa eller personliga säkerhet får länsstyrelsen utan tidigare föreläggande förbjuda fortsatt verksamhet (13 kap. 6 § SoL).85

13.7. Utredningens överväganden och förslag

13.7.1. Inledande överväganden

I utredningens uppdrag har ingått att analysera och bedöma om det behövs olika slags familjehem för att möta barns skilda behov samt hur regler och villkor för familjehem kan förbättras.

Familjehemsvården har sedan mycket lång tid varit den dominerande vårdformen för barn och unga som placeras utanför det egna hemmet. Familjehemsvård har setts som det främsta alternativet till det biologiska hemmet.86 Den har bedömts som överlägsen andra vårdformer genom sin möjlighet att erbjuda tillhörighet till en familj med personlig närhet och personkontinuitet.

Utredningen vill betona familjehemsvårdens stora förtjänster och dess betydelse för enskilda barn, för familjer och för den sociala barn- och ungdomsvårdens möjligheter att ge stöd och skydd. Många erfarna och engagerade familjehemsföräldrar ger utsatta barn och unga god omsorg och trygghet i tillvaron. Den bilden bekräftas också av många barn och unga med erfarenhet av familjehemsvård.

Att det i dag ställs större krav på familjehem är ett obestridligt faktum. I ett långsiktigt perspektiv har utvecklingen av familjehemsvården gått från att stå för den dagliga omsorgen om ett barn,

82 Fr.o.m. 2010 överförs tillsynen från länsstyrelserna till Socialstyrelsen. 83 Enligt dess lydelse före den 1 januari 2010. 84 Enligt dess lydelse före den 1 januari 2010. 85 Enligt dess lydelse före den 1 januari 2010. 86Prop. 1979/80: 1.

och mer eller mindre ersätta eller komplettera de biologiska föräldrarna, till att som familjehemsföräldrar öppna sitt hem för ett barn med hela dess släkt och nätverk. Det är en förändring som ställer krav på de familjer som är beredda att ta emot ett barn i sitt hem. Att vara förälder till någon annans barn kräver stor insikt i barns behov liksom förmåga till samverkan med de biologiska föräldrarna och socialtjänstens handläggare.

Det traditionella familjehemmet är alltjämt den dominerande formen inom familjehemsvården. Merparten av dessa hem har ett eller högst två barn boende hos sig. I vissa fall är familjehemsplaceringen den enda insats som barnet behöver. Men i takt med att målgruppen barn och unga som bedöms vara i behov av familjehemsplacering har vidgats har också efterfrågan på fler och även kvalificerade familjehem ökat. Den ökade efterfrågan på familjehem i kombination med bristen på familjehem bör enligt utredningen uppmärksammas. Det är angeläget att familjehemmen får adekvat stöd. Utredningen vill i detta sammanhang uppmärksamma på det särskilda stöd som släktinghem kan behöva. Det är också utredningens uppfattning att det krävs ett tydligare barnperspektiv i arbetet med nätverksplaceringar. En given utgångspunkt är att en sådan utredning även innefattar en kartläggning av barnets eget nätverk.

Den ökade efterfrågan handlar främst om familjehem för barn med stora vårdbehov, som alternativ till institutionsvård. Det betyder att familjehem också kommit att utvecklas till att bli ett behandlingsalternativ, som i vissa fall ingår som en del av ett familjebehandlingsprogram tillsammans med barnet och de biologiska föräldrarna. Jourhem har också kommit att efterfrågas alltmer vid akuta placeringar.

För att möta de ökade kraven inom familjehemsvården finns det enligt utredningen starka skäl som talar för att på lokal nivå arbeta kommunövergripande. Det finns flera viktiga områden där det är relevant med gemensamma satsningar, t.ex. förstärkt familjehemsvård, familjehemsutbildningar och annat stöd till familjehem. Ett sådant samarbete möjliggör också bättre utnyttjande av offentliga resurser samt större underlag och stöd för uppföljning och utvärderingar av verksamheter.

Riksdagens revisorer konstaterade i sin granskning för snart tio år sedan att uppdraget som familjehem alltmer börjat anta formen av ett arbete. Den nackdel som man befarade med denna utveckling var att antalet barn per familjehem skulle öka. I dag är efterfrågan

på familjehem större än utbudet och konkurrensen mellan kommunerna om hemmen är stor. Mot bakgrund av det som tidigare redovisats finns det familjer som regelmässigt tar emot många barn i sitt hem. Cirka hälften av landets kommuner har uppgivit att man har minst ett familjehem med fyra eller flera placerade barn. Att flera kommuner kan placera i samma hem har medfört att det ofta är familjehemmet som i praktiken själv sätter gränsen för antalet barn. Utredningen har också kunnat konstatera att det finns hem som, trots att de tar emot många barn och inkomsten från familjehemsvården är den huvudsakliga inkomstkällan, betraktas som familjehem. Det förekommer att hem tar emot barn och vuxna samtidigt och ibland har åtminstone tillfälligt anställd personal, när familjehemsföräldrarna är frånvarande. Länsstyrelsen i Västmanland har i ett tillsynsbeslut uttalat att ett familjehem som under flera års tid försörjt sig på arvoden och omkostnader från flera placeringar inte var att betrakta som HVB87. Familjhemmet hade placeringar i ett s.k. bredvidboende, bestående av familjer med barn samt vuxna missbrukare. Länsstyrelsen bedömde att familjehemmet inte bedrev kontinuerlig verksamhet i förvärvssyfte och inte heller att lagstiftningen lade några hinder för familjehemsplaceringar i s.k. bredvidboende. Utredningen anser att även om det kan antas att många av den här typen av hem är erfarna och gör goda insatser så är det otillfredsställande att gränsen till HVB, som är tillståndspliktiga och där krav på bl.a. utbildning och utvärdering ställs, framstår som så otydlig.

Enligt vad regeringen aviserat i tillsynspropositionen bör tillståndsgivningen ses över av Socialstyrelsen som ny tillsynsmyndighet. I denna översyn bör det enligt regeringen ingå att ta fram tydliga och enhetliga kriterier för tillståndsgivningen. Utredningen anser att frågan om tillståndsgivning för hem enligt ovan bör vara en angelägen del i den översynen.

Utredningen ska enligt direktiven bedöma om det behövs olika slags familjehem för att möta barns skilda behov. Utredningen menar att det inte är lämpligt att låsa fast utvecklingen i alltför fasta former, exempelvis genom att i lagstiftningen precisera olika kategorier av familjehem. Tvärtom behöver det finnas flexibilitet och öppenhet för förändringar. Individuella bedömningar av barn och familjehem kommer alltid att behöva göras och nya insikter och ny kunskap kommer att driva på utvecklingen av nya former. Utred-

87 Länsstyrelsen, Västmanland 2005.

ningens genomgång har visat på en rad olika utvecklingsbehov. Det kan exempelvis handla om vårdkedjor med familjehem och stödboenden där man arbetar efter utprövade systematiska metoder eller om särskilt anpassad familjehemsvård för tonåringar. Vidare behöver det utvecklas vårdformer som underlättar för barn att kunna bo växelvis i familjehem och i det biologiska hemmet. Ett annat utvecklingsområde är stödboende för ungdomar som är på väg att lämna vården.

Samtidigt som det ska finnas öppenhet för nya lösningar och vårdformer får det inte innebära att utvecklingen sker utan kontroll av kvalitet och säkerhet. Det krävs utvärdering av nya vårdformer men också en effektiv tillsyn och system för att sortera bort familjehemsvård och familjehem som inte är lämpliga.

Utredningens förslag i det följande syftar till att tydliggöra socialnämndens skyldighet när det gäller ansvaret för att de hem som anlitas är lämpliga och för att hemmen får det stöd som de behöver.

13.7.2. Definition av familjehem och HVB i SoL

Utredningens förslag: Definitionerna av familjehem och HVB

förs över från SoF till SoL.

I dag används begreppen familjehem och hem för vård eller boende (HVB) i ett flertal olika paragrafer i SoL. Flera bestämmelser i lagen gäller enbart familjehem, medan andra gäller enbart HVB. Det saknas emellertid definitioner av begreppen i lagen. I stället har det överlåtits åt regeringen att definiera dessa begrepp i förordning (SoF).

Eftersom flera bestämmelser i SoL är beroende av hur begreppen familjehem och HVB definieras, får det anses rimligt att definitionerna av begreppen finns i lagen. Inte minst ur ett användarperspektiv bör en sådan lösning vara att föredra. Genom att föra in definitionerna av familjehem och HVB i SoL, kan man även i andra lagar – genom hänvisning till definitionerna i SoL – uttryckligen använda begreppen familjehem och HVB utan att det då råder någon tvekan om vad som avses. Detta får naturligtvis särskild betydelse för bestämmelserna i LBU som i stor utsträckning omfattar frågor som rör familjehem och HVB. Mot denna bakgrund

föreslår utredningen att definitionerna av familjehem och HVB förs in i SoL.

13.7.3. Skyldighet att informera och samråda med annan kommun

Utredningens förslag: Den kommun där ett tilltänkt familje-

hem är beläget ska vara skyldig att utan hinder av sekretess till placeringskommunen lämna de uppgifter som kan vara av betydelse för utredningen av familjehemmet. Det ska även vara en skyldighet för placeringskommunen att informera och samråda med andra kommuner som har placerade barn, ungdomar eller vuxna i samma familjehem. Bestämmelser om detta införs i LBU.

Socialnämnden ansvarar för att förhållandena i det tilltänkta familjehemmet är ordentligt utredda. Familjehemmet ska vara lämpligt och kunna tillgodose det specifika barnets behov. Det gäller oavsett vilket behov barnet har och oavsett om det tilltänkta familjehemmet gäller en anhörig eller en familj som socialtjänsten själv rekryterat. Nämndens ansvar i detta avseende gäller även jourhem. Med tanke på att vissa barn som placeras i familjehem har stora vårdbehov och att familjehem alltmer används som alternativ till institutionsvård är det särskilt angeläget att familjehemsutredningarna håller hög kvalitet. Det har tidigare redovisats att det generellt sett finns brister i familjehemsutredningarna och att kvaliteten varierar i landet.

Om en placering gäller ett familjehem i en annan kommun, ska socialtjänsten informera och samråda med den kommunen innan beslut fattas. Den nu gällande bestämmelsen om samråd har tillkommit för att underlätta barnets start i placeringen, det kan t.ex. finnas behov av att planera för barnets skolgång och det särskilda stöd, som barnet behöver. Ett annat skäl är, enligt utredningen, att den kommunen där familjehemmet är beläget, kan ha information som indikerar att familjen är mindre lämplig att ta emot barnet i sin familj. Utredningen anser att denna kommun på ett aktivt sätt ska vara placeringskommunen behjälplig med att ta fram nödvändig information. Exempel på sådan information kan vara uppgifter ur socialregistret. För att samrådet ska vara effektivt föreslår utred-

ningen, att den kommun där hemmet är beläget ska vara skyldig att lämna placeringskommunen nödvändiga uppgifter. Regeln som är sekretessbrytande (14 kap. 1 § SekrL)88 bör föras in i LBU.

I de fall det i det tilltänkta familjehemmet finns barn, unga eller vuxna som är placerade av annan kommun, kan det antas att den kommunen har värdefull information om hemmet, som är av betydelse för den placerande kommunen. Utredningen anser att kontakt med andra kommuner som har uppdrag i samma familjehem är en viktig del i placeringskommunens referenstagning när det gäller att bedöma hemmets lämplighet. Om det finns vuxna placerade i det aktuella familjehemmet är det, enligt utredningen, en stark indikation på att hemmet inte är lämpligt för placering av ett barn. Utredningen anser även att det är mindre lämpligt att som uppväxtplacering för ett barn välja ett familjehem som regelmässigt tar emot flera barn med stora vårdbehov. Utredningen föreslår därför att det förs in en bestämmelse i LBU med krav på placeringskommunen att samråda med andra kommuner som har pågående uppdrag i samma familjehem.

Även den kommun som redan har placerat ett barn i ett familjehem är betjänt av att informeras om att ytterligare barn kan komma att placeras i samma hem. Det skriftliga avtal mellan socialnämnden och familjehemmet, som föreslås längre fram, ger också möjlighet att avtala om att familjehemmet alltid ska informera och samråda med nämnden innan ytterligare barn placeras.

13.7.4. Socialnämndens ansvar för utbildning till familjehem och jourhem

Utredningens bedömning: Med hänsyn till familjehemmets

ansvarsfulla uppdrag och stora betydelse för barnet är det angeläget att familjehemsföräldrarna får goda förutsättningar för sitt uppdrag.

Utredningens förslag: Socialnämnden ska vara skyldig att till-

handahålla utbildning till familjehemsföräldrar och jourhemsföräldrar. Detta ska framgå av LBU. Socialnämnden bör även ställa som krav att familjehems- och jourhemsföräldrar genomgår utbildning innan ett barn placeras, eller i nära anslutning till

88 Enligt dess lydelse före den 1 juli 2009 då offentlighets- och sekretesslagen träder i kraft.

placeringen samt se till att de får förutsättningar att delta. Socialstyrelsen bör ta fram lämpligt utbildningsmaterial.

Barn och unga som placeras i familjehem behöver ett gott omhändertagande och möjlighet att utvecklas väl. Många barn och unga har levt i instabila miljöer, de kan ha varit utsatta för övergrepp och tidiga separationer från sina anhöriga. En placering kan ha föregåtts av en akut kris eller en längre tids svårigheter. Barnets problem kan vara av allvarlig karaktär såväl socialt, psykiskt som beteendemässigt. Oavsett skälet till en placering ska familjehemmet kunna ge barnet relevant stöd och hantera svåra situationer som kan uppkomma. Familjehemmen måste ha kunskap och förmåga att förstå och möta såväl det enskilda barnet som dess föräldrar.

Behovet av grundutbildning till familjehemsföräldrar har varit en återkommande fråga i olika utredningar genom åren. Familjehemsutbildning ges i någon omfattning i knappt hälften av kommunerna. Den tidigare redovisningen tyder på att stora och medelstora kommuner med många familjehem och mer resurser tillhandahåller utbildning regelmässigt. Mindre kommuner tycks ha svårt att klara av att utbilda sina familjehem, men en lösning som också används kan vara att ansluta sig till utbildningar som ges i en större kranskommun.

Det är i dag inget krav eller någon självklarhet att familjehem genomgår utbildning innan ett barn placeras. Utredningen anser att socialnämnden ska vara skyldig att tillhandahålla utbildning till familjehem och jourhem. Socialtjänsten bör på olika sätt underlätta deltagande i utbildningen, t.ex. genom att erbjuda alternativa utbildningstillfällen på kvällstid eller helger.

Socialtjänsten bör arbeta för att familjehemsföräldrar genomgår utbildning innan ett barn placeras, eller i nära anslutning till att barnet placerats. Socialtjänsten kan naturligtvis också ställa krav på genomgången utbildning innan ett hem godkänns. Om familjehemmet har uppdrag åt flera kommuner kan frågan om vilken kommun som är ansvarig för att tillhandahålla utbildningen uppstå. Utredningen menar att det som är mest praktiskt lämpligt utifrån familjehemsföräldrarnas situation och önskemål bör vara det som avgör.

Utredningen anser slutligen att Socialstyrelsen bör ta fram lämpligt utbildningsmaterial.

13.7.5. Stöd till familjehem och jourhem

Utredningens bedömning: Socialnämndens ansvar för stödet

till familjehem och jourhem behöver markeras tydligare med en självständig bestämmelse om socialnämndens skyldighet att lämna råd, stöd och annan hjälp till familjehems- och jourhemsföräldrar.

Med hänvisning till det som tidigare sagts om utbildningens betydelse är det angeläget att familjehems- och jourhemsföräldrar även får nödvändigt stöd för att kunna ge barnet eller den unge god vård. Socialnämnden är med dagens bestämmelser skyldig att ge familjehems- och jourhemsföräldrar råd, stöd och annan hjälp de behöver. Bestämmelsen är utformad som en gemensam bestämmelse för familjehem, jourhem och föräldrar.

En kontinuerlig kontakt mellan familjehemmet och socialsekreteraren är betydelsefullt för en öppen dialog och för att kunna ge ett stöd som är anpassat efter familjehemmets uppdrag och behov. Om kommunen är specialiserad är det ofta familjehemssekreteraren som står för det vardagliga stödet. Utredningen vill i sammanhanget understryka behovet av kontinuitet i socialtjänstens kontakt med familjehemmet. Kontakt med familjehemmet i samband med de halvårsvisa omprövningarna eller övervägandena av vården torde i de flesta fall knappast vara tillräckligt. Socialtjänsten har också som ansvarig för placeringen en viktig uppgift att se till att familjehemmet inte åläggs mer ansvar än vad som ingår i uppdraget och som de har förutsättningar att klara.

Behovet av stöd till familjehemmen i form av handledning är ofta stort. Vanligen sker handledning av socialtjänstens egen personal, men ibland kan familjehemmet behöva extern handledning. Möjligheten till handledning för familjehemsföräldrarna tycks dock ha blivit bättre på senare år. Familjehemsföräldrar kan därutöver behöva stöd även efter kontorstid och stöd i akuta situationer, t.ex. vid plötsliga konflikter eller hotande sammanbrott. Familjehemsföräldrar kan också behöva avlastning om barnet har stora vårdbehov. Socialtjänsten bör på olika sätt också underlätta för familjehem och jourhem så att de kan delta i fortbildning och andra aktiviteter som arrangeras.

Med tanke på att familjehem och jourhem har en annan roll och andra behov än föräldrarna bör stödet till familjehems- och jourhemsföräldrar regleras i en särskild bestämmelse.

13.7.6. Skriftliga avtal för att garantera barnet god familjehemsvård

Utredningens bedömning: Barn som är placerade i familjehem

är ofta i behov av kompletterande insatser och kan även behöva insatser från flera huvudmän. Uppdraget till familjehemmet är härvidlag inte alltid tydligt. Ansvars- och arbetsfördelningen mellan socialtjänsten och familjehemmet behöver regleras, så att barnet får det stöd och de insatser, som framgår av vårdplanen och genomförandeplanen.

Utredningens förslag: Socialnämnden ska vara skyldig att upp-

rätta ett skriftligt avtal med familjehemmet, för att tydliggöra vad som är familjehemmets respektive socialnämndens ansvar och åtaganden när det gäller insatser och stöd till barnet. En bestämmelse om detta förs in i LBU.

För barn som är placerade i familjehem ska det finnas en vårdplan och en genomförandeplan där det framgår vilka insatser barnet behöver för att få sina behov tillgodosedda. Vård- respektive genomförandeplanen är grunden för familjehemmets uppdrag. Det är socialnämnden som har ansvaret för att de insatser barnet behöver kommer till stånd. Familjehemsföräldrarna sköter mycket av den dagliga vården av barnet. Det är därför angeläget att det klargörs vilket ansvar och vilka uppgifter familjehemsföräldrarna respektive socialtjänsten har. När det gäller diskussion och överläggningar om insatser som andra huvudmän ansvarar för, menar utredningen att detta huvudsakligen måste vara en fråga för socialtjänsten. Utredningen vill betona att det är socialtjänsten som har det övergripande ansvaret för insatserna, och att detta inte kan delegeras till familjehemsföräldrarna. Det betyder att socialtjänsten noga måste överväga vilka uppgifter som kan läggas på familjehemsföräldrarna.

I dag rekommenderar Sveriges Kommuner och Landsting att socialnämnden tecknar avtal med familjehemmet om uppdragets omfattning, uppsägningstid, parternas rättigheter och skyldigheter

samt uppgifter om ersättningen. Utredningen anser att det i avtalen mellan socialnämnden och familjehemsföräldrarna därutöver behöver framgå vad som är nämndens respektive familjehemmets åtagande för att uppnå målen i barnets vårdplan och genomförandeplan. Det bör t.ex. framgå vem som är ansvarig för att olika insatser till barnet kommer till stånd, såsom hälso- och sjukvårdsinsatser och skolgång. En annan del bör vara att nämnden i avtal förvissar sig om att inte ytterligare barn placeras i familjehemmet eller komma överens om att samråd måste ske innan familjehemmet tar emot fler barn. Utredningen anser att socialnämndens skyldighet att upprätta ett skriftligt avtal med familjehemmet ska regleras i lag. Bestämmelsen förs in i LBU.

13.7.7. Socialnämndens ansvar för privatplaceringar bör förändras

Utredningens förslag: Vid en placering som sker på privat initi-

ativ ska socialnämnden även i fortsättningen vara skyldig att undersöka om förhållandena i hemmet är tillfredsställande samt besluta om medgivande. Detta ska framgå av LBU.

Socialnämndens skyldighet att lämna råd, stöd och annan hjälp som hemmet behöver samt att överväga vården ska inte längre omfatta privatplaceringar. Placering i ett privat enskilt hem ska inte heller omfattas av möjligheten till flyttningsförbud.

Socialnämnden har i dag, både när det gäller familjehems- och privatplaceringar ansvar för att utreda hemmens lämplighet och därutöver samma långtgående ansvar när det gäller att stödja och överväga placeringen. Grunderna för en familjehemsplacering respektive en privatplacering skiljer sig väsentligt. De bakomliggande orsakerna till en familjehemsplacering är ofta komplexa och barnets vårdbehov stort. En privat placering sker på vårdnadshavarens initiativ och något behov av stöd eller skydd behöver inte föreligga. Som tidigare framgått finns det ingen nationell statistik som kan ge information om antalet privatplaceringar. Enligt uppgift från socialtjänstens företrädare är antalet privatplaceringar försvinnande få. Samtidigt finns det skäl att anta att socialtjänsten inte har känne-

dom om alla sådana placeringar. Hur stort mörkertalet är går inte att säga och är knappast möjligt att ta reda på.

Regler till skydd och stöd för barn som placeras på privat initiativ har funnits i vår lagstiftning i nästan ett sekel. Samhället har sedan dess genomgått stora förändringar inte minst genom social- och familjepolitiska reformer som inneburit att stödet till barnfamiljer på olika sätt byggts ut. Inom socialtjänsten har utvecklingen gått mot att allt fler barn, unga och deras föräldrar ska kunna få tillgång till tidigt stöd. Vidare finns tydliga bestämmelser när det gäller myndigheters ansvar att uppmärksamma barn som far illa eller riskerar att fara illa. Socialtjänstlagen har också under de senaste tio åren reviderats och försetts med ett tydligt barn- och nätverksperspektiv.

Utredningen anser att det finns behov av förändringar vad gäller socialnämndens ansvar vid privata placeringar. Utredningen har övervägt att ta bort alla bestämmelser som rör sådana placeringar. Skälen till detta är flera. Det gäller inte minst svårigheten att kontrollera efterlevnaden av bestämmelsen och att socialtjänsten ofta får vetskap om placeringar när de redan skett. Dessutom får det anses vara mer eller mindre slumpartat vilka placeringar som kommer till socialtjänstens kännedom och att socialtjänstens roll i de flesta fall blir högst oklar. Utredningen har å andra sidan inte tillräckligt underlag för att bedöma vilka konsekvenser ett sådant förslag skulle kunna få. Utredningen anser därför att socialnämndens ansvar för medgivandet ska behållas.

Socialnämnden ska genom medgivandet försäkra sig om att förhållandena i hemmet är tillfredsställande. Bestämmelserna om information och samråd med andra kommuner, som gäller för en familjehemsplacering ska också gälla vid medgivande till en privatplacering. Om socialtjänsten i samband med medgivandet uppmärksammar att barnet har behov av stöd kan socialtjänsten behöva inleda en utredning av barnet. Det kan leda till bedömningen att bistånd ska erbjudas i form av t.ex. en familjehemsplacering. Utredningen vill i detta sammanhang betona socialtjänstens ansvar när det gäller de ensamkommande barnen. Det faktum att de flesta av dessa barn mer eller mindre permanent kommit att skiljas från sina föräldrar gör att de måste betraktas som särskilt utsatta. Det finns därför anledning att anta att de ensamkommande barnens situation måste utredas och att stödet till dem i många fall bör utformas som bistånd, i form av familjhemsplacering eller placering i särskilda gruppboenden.

I de fall socialnämnden försäkrat sig om att förhållandena i placeringen är tillfredsställande anser utredningen att nämndens ansvar att fortlöpande lämna stöd inte längre ska omfatta privatplaceringar. Detta betyder inte att vårdnadshavaren och barnet ska lämnas utan stöd. Ett eventuellt fortsatt stöd och hur det i så fall ska utformas är dock en fråga för vårdnadshavaren och barnet, i mån av ålder och mognad, att själva ta ställning till. Socialtjänstens uppgift blir i sådana fall att informera om vilket stöd som kan erbjudas. Dagens regler innebär att en privatplacering regelbundet ska övervägas. Uppgiften för socialnämnden är att överväga om vården fortfarande behövs. Utredningen menar att den nuvarande bestämmelsen är utformad med utgångspunkt från att nämnden tillhandahåller vård. Den omständigheten gäller inte vid en privatplacering. Utredningen menar att det ligger inom ramen för vårdnadshavarens ansvar att bedöma hur länge placeringen behövs.

Mot bakgrund av ovanstående anser utredningen att dagens bestämmelser om att socialnämnden är skyldig att lämna råd, stöd och annan hjälp som hemmet behöver samt att överväga vården inte längre ska omfatta privatplaceringar.

Utredningens förslag innebär att nämnden efter medgivandet i princip inte har någon insyn i placeringen. Bestämmelserna om flyttningsförbud som i dag också omfattar privatplaceringar blir enligt utredningen därmed knappast möjliga att tillämpa. Det kan, enligt utredningen, tänkas förekomma fall där det är olämpligt att barnet flyttar hem till vårdnadshavarna på grund av att vårdnadshavarens brister i omsorgen om barnet. Socialnämnden har då möjlighet att ansöka om att barnet ska vårdas enligt LVU eller att omedelbart omhänderta barnet.

13.7.8. Socialförsäkringar och arbetslöshetsförsäkring

Av utredningens direktiv framgår att utredningen ska ta ställning till hur villkoren för familjehemmen kan förbättras. Vid utredningens kontakter med företrädare för familjehemsorganisationerna har det framförts att villkoren är oklara när det gäller ersättning från såväl arbetslöshetsförsäkringen som socialförsäkringarna. Familjehemsföräldrar har också påtalat att försäkringskassorna i landet gör olika bedömningar.

Utredningen har begärt klarläggande från Försäkringskassan av vilka regler som gäller vid bedömning av sjukpenning, föräldrapen-

ning och sjukersättning. Försäkringskassans svar har redovisats tidigare i detta kapitel. Vid utredningens kontakter med Försäkringskassan i dessa frågor har det framkommit att det kan finnas bristande kunskap om tillämpningen av socialförsäkringsrättsliga regler när det gäller familjehemsföräldrar. Familjehemsfrågor utgör en mycket liten del av de försäkringskassornas ärenden. Försäkringskassan avser därför att komplettera sin vägledning till personalen i dessa delar.

Frågan om arbetslöshetsersättning har nyligen behandlats inom Regeringskansliet med representanter för Arbetsmarknads- och Socialdepartementen och har resulterat i en departementsskrivelse, som f.n. bereds inom Regeringskansliet.89 Förslaget innebär att uppdrag som familje- och jourhem ger rätt till överhoppningsbar tid och därmed under vissa förutsättningar rätt till arbetslöshetsersättning.

Utredningen bedömer att uppdraget i direktivet vad gäller försäkringarna därmed är tillgodosett. Utredningen vill i sammanhanget även nämna att regeringen har aviserat att man avser att tillsätta en parlamentarisk utredning för en översyn av hela strukturen för socialförsäkringarna.

Statens ansvar för familjehemsvårdens utveckling

Utredningens bedömning: Socialstyrelsen bör inom ramen för

sitt uppdrag ta ett kontinuerligt och långsiktigt ansvar för familjehemsvården vad gäller normering, förmedling av ny kunskap samt tillsyn. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt risker och missförhållanden i vården.

Det har sedan början av 1990-talet riktats återkommande kritik mot att staten varit alltför passiv i sitt stöd och i sin tillsyn över familjehemsvården. Riksdagens revisorer har kritiserat statens bristande engagemang i familjehemsfrågan och framfört att den förändring och utveckling som skett inom familjehemsverksamheten har skett utan att det har funnits någon uttalad nationell strategi.

Socialstyrelsens aktiviteter på området har huvudsakligen styrts av tre regeringsuppdrag, 1993–95, 1999 och 2005. De två senaste

89Ds 2009:26.

uppdragen gällde uppföljningar av aktuella lagändringar; dels uppföljning av bestämmelsen om nätverksplaceringar dels treårsregeln vid vårdnadsöverflyttningar. Det uppdrag som pågick under perioden 1993 till 1995 var ett gemensamt projekt mellan Socialstyrelsen och länsstyrelserna i avsikt att stärka och utveckla familjehemsvården. Förutom en nationell kartläggning av familjehemsvården initierades några utvecklingsarbeten. Bland annat testades inom ramen för Dartingtonprojektet ett engelskt intervjumaterial för att följa upp barns utveckling i familjehemsvård. Utvecklingsarbetet fortsatte genom BBIC-projektet i samarbete med ett antal kommuner, i vilket ett heltäckande verksamhetssystem utprövades av Socialstyrelsen under perioden 1999 till 2005. Socialstyrelsen har därefter påtagit sig ansvaret att förvalta BBIC.

Därutöver har Socialstyrelsen tillsammans med länsstyrelserna gjort årliga sammanställningar från länsstyrelsernas tillsynsarbete. Sedan 2006 sker publiceringarna vartannat år. Ett tvåårigt nationellt tillsynsuppdrag, det s.k. Barnuppdraget 2006–2007, som omfattade hela barn- och ungdomsvården genomfördes av länsstyrelserna. För närvarande pågår fyra regeringsuppdrag vid Socialstyrelsen där familjehemsfrågor ingår. IMS har ett uppdrag att utveckla ett bedömningsinstrument för familjehemsutredningar. Ett uppdrag gäller utveckling av statistiken inom barn- och ungdomsvården och ett annat utvecklingen av kvalitetsindikatorer. I det senare arbetet utgör indikatorer för placeringar utanför det egna hemmet en central del. Ett annat pågående uppdrag är att ta fram material som tydliggör bestämmelsen om eftervård efter avslutad placering som infördes den 1 april 2008.

Socialstyrelsens egna initiativ och normativa roll har under perioden varit betydligt mer nedtonad. Bland annat gav Socialstyrelsen år 2003 ut föreskrifter om socialnämndens skyldighet att föra förteckning över barn som vistas i familjehem eller annat enskilt hem. Senaste allmänna råd ”Familjehem” publicerades 1982. Nämnas kan också att Socialstyrelsen år 2006 gav ut allmänna råd med tillhörande handbok som vägledning till socialtjänsten i att utreda, planera och följa upp beslutade insatser för barn och unga i socialtjänsten. Där behandlades till en del placeringar i familjehem.

I maj 2009 träffade Socialdepartementet och Sveriges Kommuner och Landsting en överenskommelse om en plattform för samordnade och långsiktiga insatser till stöd för en evidensbaserad praktik. I framtiden ska återkommande överenskommelser träffas mellan staten och kommunerna kring angelägna utvecklingsområ-

den. Utredningen menar att familjehemsvården är ett sådant angeläget utvecklingsområde.

Utredningen anser att det är nödvändigt med en fortlöpande uppföljning och utvärdering av familjehemsvården på nationell nivå i syfte att bidra till ökad kunskap, utveckling och förbättring. Det finns också ett uppdämt behov av normering när det gäller familjehemsfrågor. Utredningen har i betänkandet angivit ett antal områden där detta är motiverat. Fr.o.m. den 1 januari 2010 övertar Socialstyrelsen länsstyrelsernas tillsyn över socialtjänsten och får därmed bl.a. tillsyn över hur kommunerna handhar sin familjehemsverksamhet. Socialstyrelsen förväntas även få ett bemyndigande att för vissa grupper och verksamheter, däribland barn i samhällsvård, meddela föreskrifter till skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa. Socialstyrelsen får därigenom en utökad viktig roll för den sociala barn- och ungdomsvården. Genom att Socialstyrelsen även är tillsynsmyndighet för hälso- och sjukvården finns också goda förutsättningar för att samordna tillsynen, t.ex. över hur placerade barns behov av insatser från både socialtjänst och hälso- och sjukvård tillgodoses.

Familjehemsvårdens fundamentala betydelse när det gäller att ge stöd och skydd till en av samhällets mest utsatta grupper bör enligt utredningen avspeglas i ett tydligt statligt engagemang. Det är angeläget att Socialstyrelsen utifrån sitt övergripande ansvar för socialtjänsten, inkl. den sociala barn- och ungdomsvården, bedriver ett samlat, kontinuerligt och långsiktigt arbete för familjehemsvårdens utveckling och kvalitet. För detta behöver adekvata resurser avsättas.

HVB-vården

Utredningen har utifrån direktiven haft fokus på familjehemsvården. Utredningen anser dock att det även när det gäller HVB finns anledning för staten att ta ett betydligt större ansvar. Så har t.ex. privatiseringen av HVB utvecklats utan någon egentlig statlig inblandning. Utredningen ser det som angeläget att uppmärksamma institutionsvården, dels därför att de ungdomar som vårdas vid dessa institutioner har stora vårdbehov, dels för att den vård som bedrivs huvudsakligen sker utan krav på systematiska utvärderingar av vårdens resultat. Socialstyrelsen har i sin slutrapport från det nationella HVB-uppdraget aviserat att resultaten ska användas

som underlag till Socialstyrelsens fortsatta arbete på området. Det ska bland annat ske genom utvecklingen av kvalitetsindikatorer för barn och unga i socialtjänsten och genom att föreskrifter och allmänna råd om HVB ska ses över.

13.8. Konsulentstödda verksamheter inom familjehemsvården

13.8.1. Allmänt

Enligt direktiven ska utredaren ta ställning till om de företag och organisationer som rekryterar och ger stöd till familjehem ska vara tillståndspliktiga.

I början av 1990-talet etablerades verksamheter för att rekrytera och stödja familjehem inom barn- och ungdomsvården. Socialtjänstkommittén bedömde denna utveckling som positiv.90 Av betänkandet framgår att verksamheterna skulle stödja familjehem som hade komplicerade uppdrag, med många inblandade och barn med stora vårdbehov. Kommittén drog dock slutsatsen att dessa verksamheter lämpade sig bäst för tidsbegränsade placeringar av ungdomar och vuxna. Under 2000-talet har det skett en ökning av privata verksamheter som rekryterar och ger stöd till familjehem. I början av 2000-talet uppskattade Riksdagens revisorer att det fanns ca 10–15 verksamheter för barn och unga91. År 2005 uppskattades antalet verksamheter till 2592.

De privata företag och organisationer som rekryterar och ger stöd till familjehem har varierande benämningar exempelvis paraplyorganisationer, konsulentstödda verksamheter respektive familjevårdsenheter. Verksamheterna bedrivs ofta i privat regi, i olika företagsformer eller som stiftelser. I utredningen används begreppet konsulentstödda verksamheter.

Familjehem som får kompletterande stöd benämns i utredningen förstärkta familjehem. Stödet består främst av tillgång till tät handledning, dygnet-runt-stöd, utbildning och vid behov avlastning. Benämningen förstärkta familjehem kan också syfta på att det placerade barnet får kompletterande stöd och behandling.

90SOU 1994:139. 91 Riksdagens revisorer 2001/02: 16. 92SOU 2005:81.

13.8.2. Länsstyrelsernas granskningar av konsulentstödda verksamheter

Länsstyrelsen i Västernorrland granskade under 2002 socialnämndernas handläggning av familjehemsplaceringar av en konsulentstödd verksamhet. Länsstyrelsen fann i sin granskning stora brister i de avtal som upprättats mellan nämnderna och den konsulentstödda verksamheten. Det saknades exempelvis uppgift om i vilket hem som placeringen skulle ske. Länsstyrelsen ansåg att socialnämnderna i praktiken överlät ansvaret för vården till den konsulentstödda verksamheten.93

Länsstyrelserna i Dalarna, Gävle, Värmland, Västmanland och Örebro genomförde år 2004 tillsyn av socialnämndernas hantering av familjehemsärenden. Länsstyrelserna konstaterade att socialnämnderna överlämnade ansvaret till konsulentstödda verksamheter när det gällde att utreda familjehem, utforma behandlingsplaner samt att teckna avtal med de specifika familjehemmen. Länsstyrelserna fann också flera skillnader mellan familjehem med stöd av konsulentstödda verksamheter respektive kommunen. Behandlingsplaner upprättades i större utsträckning vid placeringar i familjehem som anlitats av konsulentstödda verksamheter. Familjehem som hade stöd enbart av kommunerna var i högre utsträckning utredda, bättre matchade till barnets behov och vårdnadshavarna hade haft mer insyn i placeringen. Länsstyrelserna pekade på områden där det behövdes förtydliganden t.ex. gränsdragning mellan HVB och de konsulentstödda verksamheterna och deras befogenheter i förhållande till socialnämndernas ansvar. Vidare fanns det, enligt länsstyrelserna, behov av förtydligade när det gällde sekretess mellan socialnämnd och den konsulentstödda verksamheten samt klargöranden om hur avtal skulle skrivas.94

Länsstyrelserna i Blekinge, Halland, Jönköping, Kalmar, Kronoberg och Skåne genomförde år 2005 tillsyn av konsulentstödda verksamheter som erbjöd stöd i familjehemsvården till barn och vuxna. De oklarheter som framkom var bland annat att de konsulentstödda verksamheterna utredde familjehemmen och att utredningen ibland gjordes på uppdrag av nämnden. Socialnämnder lämnade över ansvaret till den konsulentstödda verksamheten genom att inledningsvis placera barnet hos dem. Den konsulentstödda verksamheten hade sedan i uppdrag att utreda ett lämpligt

93 Länsstyrelsen Västernorrland 2002. 94 Länsstyrelserna 2005.

familjehem för placering av barnet. Det hände att verksamheten på egen hand beslutade att omplacera barn från ett familjehem till ett annat. Avtalen mellan familjehemmen och de konsulentstödda verksamheterna innebar som regel att verksamheterna fungerade som mellanhand mellan familjehemmet och nämnden.95

13.8.3. Gällande regler

De rättsliga förutsättningarna för konsulentstödd verksamhet som rekryterar och ger stöd till familjehem har ansetts oklara på en rad punkter. Nedan följer en genomgång av gällande regler.

Tillsyn

Bestämmelsen i 13 kap. 3 § 3 SoL96 avser länsstyrelsens tillsyn över enskild verksamhet som kommunen upphandlat tjänster från. Det måste därför anses klart att konsulentstödda verksamheter som kommunerna upphandlar tjänster från står under tillsyn. Länsstyrelserna har dock gjort olika tolkningar när det gäller huruvida de konsulentstödda verksamheterna står under sådan tillsyn. Möjligen kan oklarheten ha uppstått genom ett uttalande av Socialutskottet.97 Utskottet ansåg, med anledning av Riksdagens revisorers granskning, att det borde övervägas om länsstyrelserna skulle ha ett tillsynsansvar för ”de verksamheter som säljer förstärkt familjehemsvård”.

Dokumentation och sekretess/tystnadsplikt

Krav på dokumentation, enligt 11 kap. 5 och 6 §§ SoL, föreligger för enskild verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn (7 kap. 3 § SoL). Eftersom de konsulentstödda verksamheterna står under tillsyn omfattas de även av dokumentationsplikt.

Sekretesslagens bestämmelser gäller för myndigheter och de som är anställda vid myndigheter (1 kap. 6 och 8 §§ sekretesslagen98). En konsulentstödd verksamhet omfattas inte av sekretess-

95 Länsstyrelserna 2005a. 96 Enligt dess lydelse före den 1 januari 2010. 97 SoU:2002/03:10. 98 Enligt dess lydelse före den 1 juli 2009 då offentlighets- och sekretesslagen träder i kraft.

ler utredningar av jourhem.

lagens bestämmelser. Bestämmelser, om tystnadsplikt enligt 15 kap. 1 § SoL, omfattar däremot den som är eller varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som avser insatser enligt SoL.

Nämndens ansvar för familjehemsutredningen

Den 1 april 2008 förtydligades bestämmelsen om nämndens ansvar för familjehemsutredningen.99 Bakgrunden till lagändringen var att det hade funnits tveksamheter, bland annat vid länsstyrelserna, över vem som har ansvar för att utreda ett familjehem. Av prop. 2005/06:129 som föregick lagändringen hänvisas till JO:s beslut i fråga om anlitande av privata rättssubjekt som utredare inom socialtjänsten100. Enligt JO är det inte möjligt att utredningar enligt 11 kap. 1 § SoL, som utgör en oskiljaktig del av en förvaltningsuppgift och som innefattar myndighetsutövning, kan överlåtas till ett privaträttsligt subjekt. Med stöd av JO:s uttalanden konstaterades det i ovan nämnda förarbeten att en utredning av ett tilltänkt familjehem, av samma skäl som utredning enligt 11 kap. 1 § SoL, inte kan utföras av någon annan aktör än socialnämnden.101 Genom lagändringen tydliggjordes nämndens ansvar att utreda ett tilltänkt familjehem (6 kap. 6 § SoL). Av förarbetena framgår att nämndens ansvar gäller såväl i de fall nämnden utreder ett visst hem för ett visst barn som när ett hems allmänna lämplighet utreds. Det tydliggjordes också att nämndens ansvar i detta avseende även gäl

Uppdragstagare

Socialnämnden har möjlighet att anlita uppdragstagare som är fysiska personer och som knyts till nämnden på ett sådant sätt att de kan anses delta i nämndens verksamhet för att exempelvis utföra en utredning.102 En sådan uppdragstagare står under nämndens arbetsledning och utför arbetsuppgifter som normalt ankommer på anställd. Grundläggande bestämmelser om sekretess, tjänstefels-

99Prop. 2006/07:129. 100 Enligt JO:s beslut den 4 april 2001, dnr 2598–2000 och 2617–2000. 101Prop. 2006/07:129, s. 59. 102Prop. 2006/07:129, s. 59.

ansvar och tillsyn blir då tillämpliga beträffande det arbete som utförs.103

Socialnämndens ansvar att noga följa, överväga och ompröva vården

Socialnämnden har ett ansvar för att noga följa vården av placerade barn och se till att barnet får det stöd barnet behöver (5 kap. 1 b § SoF). I detta ansvar ligger också att fortlöpande pröva om vård ska fortsätta respektive upphöra (6 kap. 8 § SoL, 13 § LVU). Med stöd av det som JO uttalat om nämndens ansvar för myndighetsutövning måste även dessa uppgifter utövas av nämnden. Nämnden har också ett ansvar för att upprätta och följa upp vårdplanen (11 kap. 3 § SoL).

Genomförandeplanen

Socialnämndens ansvar att upprätta en genomförandeplan finns reglerat i 11 kap. 3 § andra stycket SoL. Genomförandeplanen beskriver vilka konkreta insatser som behövs för att nå målen i vårdplanen. Socialstyrelsen har i sin handbok Barn och unga i socialtjänsten, uttalat att när det gäller öppna insatser, är det den ansvariga socialsekreteraren som har ett ansvar för att se till att det upprättas en genomförandeplan.104 Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan, enligt Socialstyrelsen, den som har ansvar för att utföra de öppna insatserna få i uppdrag att konkret utforma innehållet i genomförandeplanen.

13.8.4. Tillstånd

I Socialtjänstkommitténs betänkande diskuterades frågan om tillståndsplikt för ”konsulttjänster i form av handledning, utbildning och annat stöd till familjehem”. Kommittén drog slutsatsen att det inte fanns skäl att kräva tillstånd eftersom verksamheterna inte bedrev heldygnsverksamhet.105 Sociala barn- och ungdomsvårdskommittén övervägde att föreslå tillståndsplikt för konsulent-

103 Med hänvisning till JO:s beslut den 4 april 2001, dnr 2598–2000 och 2617–2000. 104 Socialstyrelsen 2006a. 105SOU 1994:139.

stödda verksamheter men kom till slutsatsen att verksamheterna inte hade något självständigt ansvar för barnet eller den vård som bedrivs.106 Verksamheterna bedömdes inte bedriva vård men de ansågs förmedla behandlande och utredande insatser. Konsulentstödda verksamheter bedömdes därför inte vara tillståndspliktiga.

I sammanhanget kan också nämnas att den 1 april 2008 förtydligades bestämmelsen om tillståndsplikt för enskild att yrkesmässigt bedriva hem eller öppen verksamhet för vård under en begränsad del av dygnet (7 kap.1 § första stycket 4 SoL). Det ska dock påpekas att bestämmelsen är avsedd för barn och unga som bor med sina föräldrar, och är inte avsedd för barn och unga som är placerade i familjehem. Bestämmelsen innebär krav på tillstånd oavsett var verksamheten bedrivs107. Av förarbetena framgår att öppenvårdinsatser kan vara omfattande och medföra stora ingrepp i ett barns och en familjs liv. Ibland utgör insatserna ett alternativ till placering. Insatserna kan omfatta stora delar av dygnet och innebära att behandlare finns med i hemmet, i skolan eller på fritiden. Av Sociala barn- och ungdomsvårdskommitténs betänkande som låg till grund för lagändringen framgår dock inte närmare vad som avses med ingripande och strukturerad öppenvårdsverksamhet108.

13.8.5. Konsulentstödda verksamheter

Följande avsnitt bygger på en enkätundersökning som utredningen låtit genomföra i landets samtliga kommuner/kommundelar samt telefonintervjuer med ett urval konsulentstödda verksamheter.109

Uppgifter och uppfattningar från kommunerna

En enkät sändes ut till landets alla chefer inom socialtjänstens Individ- och familjeomsorg (IFO) i oktober 2008. Den besvarades av 292 av de tillfrågade 334 cheferna110. Det betyder att svarsfrekvensen var 87 procent.

Av undersökningen framgår att 80 procent av de svarande kommunerna har anlitat konsulentstödda verksamheter för förstärkt

106SOU 2005:81. 107Prop. 2006/07:129. 108SOU 2005:81. 109 Enkät- och intervjustudie om konsulentstödda verksamheter inom familjehemsvården. 110 IFO-chef eller ansvarig för barn-ungdomsenhet eller familjevårdsenhet.

familjehemsvård under 2008. De tjänster som kommunerna främst tagit i anspråk är (i rangordning efter hur vanliga de är):

-Rekrytering av familjehem till barn med stora vårdbehov

-Handledning och stöd till familjehem

-Rekrytering av familjehem till barn utan särskilda vårdbehov

-Stöd till barnet/ungdomen.

De konsulentstödda verksamheterna anlitas ibland även när kommunerna snabbt behöver en plats vid en jourplacering och för ensamkommande flyktingbarn. Särskilda tilläggstjänster som kommunerna använt är t.ex. samtalsstöd, samtalsterapi och neuropsykiatrisk utredning.

Enligt enkätundersökningen var 983 barn och unga placerade i konsulentstödda familjehem den 1 april 2008111. Av tabellen framgår att det är mest vanligt med tonårsplaceringar och att det är något fler pojkar än flickor.

Flickor Pojkar Totalt

0–12 år (födda 1996 eller senare)

132 142 274

13–18 år (födda 1995 eller tidigare)

302 407 709

Totalt 434 549 983

Vid en uppräkning av resultatet motsvarande landets samtliga kommuner blir antalet placerade flickor och pojkar i konsulentstödda familjehem, knappt 1 500. Det kan jämföras med det totala antalet barn placerade i familjehem som den 1 november 2007 var cirka 11 200. Uppskattningsvis var cirka 13 procent av samtliga familjehemsplacerade barn och unga placerade i konsulentstödda familjehem.

Av kommunenkäten framgår att endast 41 procent av kommunerna tecknar avtal med de förstärkta familjehemmen. De konsulentstödda verksamheterna skriver i regel avtal med familjehemmet. I vilken omfattning det sker går inte att få fram av enkätsvaren. Avtal upprättas som regel mellan socialnämnden och verksamheten. Vissa kommuner har egna avtal som man tagit fram i samband med ramavtal och en del verksamheter har tagit fram egna förslag till avtal. Verksamheten har en fast dygnsavgift, som debite-

111 Siffrorna är osäkra. I många kommuner togs siffrorna fram manuellt.

ras kommunerna. I den ingår arvode och omkostnad till familjehemmen. Dygnsavgiften bestäms av den konsulentstödda verksamheten men kan förhandlas genom ramavtal. Av enkäten framgår att det vanligen är de konsulentstödda verksamheterna som bestämmer ersättningsnivån till familjehemmen samt administrerar och betalar ut ersättningen.

Merparten av kommunerna uppger att ansvarsfördelningen mellan socialnämnden och de konsulentstödda verksamheterna är tydlig (67 procent) Flertalet av kommunerna (63 procent) anser att det behövs tillståndsplikt för privata verksamheter som rekryterar och ger stöd till familjehem.

Den främsta fördelen, enligt enkätsvaren, är att de konsulentstödda verksamheterna är tillgängliga dygnet runt för att ge stöd till familjehemmen. Vidare anser man att det är en fördel att verksamheterna har tillgång till utredda och tillgängliga hem. Det gäller framför allt när kommunerna har svårt att rekrytera på egen hand, exempelvis vid akutplaceringar samt för barn med stora vårdbehov. Vidare anses det vara en fördel att verksamheterna utbildar och handleder familjehemmen kontinuerligt. Flera kommuner uppger också att det är tidsbesparande, när det geografiska avståndet till hemmet är stort. Lättnader i administrationen är en annan fördel som nämns. Det är enligt kommunerna positivt att de konsulentstödda verksamheterna kan erbjuda olika tilläggsalternativ som t.ex. behandling och social-, medicinsk- och psykologutredning. Kommunernas anser att det är positivt att de konsulentstödda verksamheterna anpassar sitt utbud efter kommunernas behov och efterfrågan.

Ett allvarligt problem är enligt många enkätsvar att socialtjänsten inte får tillräcklig insyn i vården. Det beskrivs som att den ansvariga socialsekreteraren delvis tappar kontrollen över ärendet och får svårt att hävda sin uppfattning om vården och barnets behov. Det framgår av enkätsvaren att de konsulentstödda verksamheterna vill styra placeringen och arbeta på egen hand med familjehemmet. Kommunerna anser också att det är problematiskt att hitta fungerande samarbetsformer när många personer är inblandade vid en placering. I de fall det uppstår allianser mellan familjehemmet och den konsulentstödda verksamheten kan det enligt vissa kommuner försvåra ett ställningstagande till att vården ska avslutas eller till en vårdnadsöverflyttning. Många kommuner menar att kvalitén i verksamheterna varierar och några anser att de konsulentstödda verksamheterna rekryterar familjehem som kom-

munerna inte bedömer ha tillräckligt hög kvalitet. Kostnaderna för en familjehemsplacering med konsulentstöd uppges vara avsevärt högre jämfört med familjehemsvård utan sådant stöd.

Uppgifter och uppfattningar från konsulentstödda verksamheter

Ett antal intervjuer med företrädare för de konsulentstödda verksamheterna genomfördes av utredningen i december 2008. De 18 konsulentstödda verksamheter som valdes ut för intervju var ett urval av de totalt cirka 70 verksamheter som huvudsakligen identifierats utifrån svaren från kommunenkäten. Urvalet syftade till att få en variation av verksamheter, med hänsyn till företagets ålder, var i Sverige det är verksamt, med olika inriktning m.m.

Majoriteten av de konsulentstödda verksamheterna bedrivs i aktiebolagsform (15 stycken), därutöver finns två stiftelser och en ideell förening. De flesta har varit etablerade länge. Det finns en spännvidd mellan 10 års tid och upp till 28 år för det företag som funnits längst. En majoritet av verksamheterna har som målgrupp barn, ungdom och vuxna.

De konsulentstödda verksamheterna uppger att det överlag inte är några större svårigheter att rekrytera familjehem. Hur många familjehem som ingår i verksamheten varierar. Det finns verksamheter som har fem familjehem och de som har 250 familjehem. Beroende på verksamhetens storlek varierar antalet konsulenter från en till 20 personer. Endast en av de konsulentstödda verksamheterna har tillstånd för att driva förstärkt familjehemsvård, och då enligt 7 kap. 1 § första stycket 1 SoL som avser HVB.

Konsulenterna är till en övervägande del socionomer. Övriga uppges ha annan akademisk utbildning som t.ex. socialpedagog, psykolog, lärare. Flertalet uppges även ha lång erfarenhet av arbete inom socialtjänsten. Därutöver är det vanligt med tilläggsutbildningar såsom handledarutbildning, familjeterapiutbildning och psykoterapiutbildningar varav flera med inriktning på kognitiv beteendeterapi.

Samtliga verksamheter bygger sin verksamhet på den ursprungliga verksamhetsidén att ge stöd till familjehemmen, men därutöver finns variationer. Merparten av de konsulentstödda verksamheterna arbetar med rekrytering av familjehem. Rekrytering sker på olika sätt, t.ex. genom särskilda vårdsidor på Internet. Alla konsulent-

stödda verksamheter ger handledning och nära nog alla verksamheter utreder och utbildar familjehem.

Många verksamheter (8 av 18) ger utöver stöd till familjehemmet också stöd och behandling till barnet. Hur stödet till barnet ser ut varierar. Det kan exempelvis bestå av att konsulenten har samtalskontakt med barnet eller fungerar som barnets kontaktperson. Andra former av stöd är hjälp med läxläsning och stöd i sociala aktiviteter. I några verksamheter inleds placeringen med en utredning av barnet som pågår mellan 6 till 10 veckor. Det är inte givet att barnet blir kvar i familjehemmet efter genomförd utredning beroende på vad som framkommit i utredningen. I dessa utredningar ingår ofta bedömningar av läkare eller psykolog.

Därutöver finns ett antal verksamheter som bedriver familjebehandling med barn och föräldrar där familjehemmet utgör basen. Arbetet baseras här på en eller flera särskilda metoder och program. Det är vanligt att man arbetar med flera metoder i kombination. Verksamheterna arbetar ofta med vägledningsprogram eller föräldrautbildning samt med olika former av krisbearbetning för föräldrarna. När det gäller arbetet med barnet så är ofta observationerna en grund för arbetet. Ungdomarna får stöd av ungdomsbehandlare och färdighetstränare eller motsvarande.

När det gäller ersättningen till familjehemmen uppger de konsulentstödda verksamheterna att de följer rekommendationerna från SKL. Verksamheterna uppger dock att de som regel betalar arvode och omkostnadsersättning enligt högsta ersättningsnivån.

Bland de intervjuade verksamheterna finns flera idéer om att utvidga verksamheten, bl.a. utredningar av barn och ungdomar som vistas på HVB, familjehem för hela familjer och insatser för de biologiska föräldrarna. Det finns också en önskan om att knyta läkare och barnpsykiatriker till verksamheten, att ge kompetensutveckling till socialtjänsten samt att kunna ge eftervård och handledning till föräldrar efter det att placeringen avslutats.

13.8.6. Förstärkt familjehemsvård i kommunal regi

Förstärkt familjehemsvård i kommunal regi är i princip den samma som den som utförs av privata verksamheter, dvs. familjehemmen får stöd genom täta besök och god tillgänglighet. Familjehemmen erbjuds också utbildning och löpande handledning. Parallellt kan ungdomar som är placerade få professionell behandling. Experter,

såsom läkare, psykiatriker och psykolog anlitas utifrån de behov som uppkommer.

Det finns exempel på samarbete mellan kommuner där man på regional nivå byggt upp förstärkt familjehemsvård, ofta för ungdomar som alternativ till institutionsplacering. De delar av familjehemsvården som regionaliseras kan exempelvis regleras genom interkommunala avtal. De vinster som förväntas är att ett bredare samarbete ger ökad kompetens inom verksamheten. Det möjliggör gemensamma behovsanalyser av familjehemsvården för långsiktig planering av kompetensutveckling av familjehem och familjehemshandläggare. Förväntningarna är också att vårdresultatet ska bli bättre jämfört med HVB-placeringar och till en lägre kostnad. En del försöksverksamheter är permanentade.

Det finns även exempel på kommuner som gått samman för att utveckla arbetet med rekrytering av familjehem eller för att bygga upp gemensamma resurser kring handledning och utbildning.

13.9. Utredningens överväganden och förslag

13.9.1. Inledande överväganden

Förstärkt familjehemsvård bedrivs främst av konsulentstödda verksamheter som kommunerna anlitar för att rekrytera och stödja familjehem. Antalet konsulentstödda verksamheter har under senare år expanderat kraftigt, från cirka tiotalet i början av 2000talet till de cirka 70 som utredningen identifierat som verksamma under 2008. Den kartläggning av konsulentstödda verksamheter som utredningen genomfört visar att verksamheterna erbjuder olika slags stöd som kommunerna själva har svårt att tillhandahålla. Det gäller framför allt rekrytering av familjehem till tonåringar med stora vårdbehov.

Utredningens intryck är att de konsulentstödda verksamheterna anpassar stödet efter kommunernas behov. Verksamheterna tillhandahåller dels ett grundutbud av familjehem som erbjuds ett flexibelt och varierat stöd genom verksamheten, dels olika tilläggstjänster som kommunerna efterfrågar, t.ex. bedömningar av psykolog eller läkare. Utredningen anser att den utveckling som nu pågår med att öka stödet till familjehemmen och insatserna i familjehemsvården är mycket positiv. Samtidigt ser utredningen en fara i att kommuner som har svårt att upprätthålla tillräcklig kompetens

använder sig av konsulentstödda verksamheter som ett alternativ till att bygga upp en egen familjehemsverksamhet. Det är viktigt att socialtjänsten behåller grundläggande kunskaper och kompetens i arbetet med placerade barn, även när man köper tjänster av andra. Utredningen ser också att det finns en risk när de konsulentstödda verksamheterna blir ett mellanled till familjehemmet. Det kan få till följd att socialtjänsten förlorar insynen i placeringen och därmed möjligheten att följa det enskilda barnets utveckling.

Till socialnämndens myndighetsutövning hör att utreda familjehemmet och att noga följa vården samt att överväga eller ompröva placeringen. Detta är uppgifter som inte kan överlåtas på en privat verksamhet. Socialtjänsten kan anlita en konsulentstödd verksamhet för att få tillgång till ett hem, som socialtjänsten sedan måste utreda om man överväger att anlita hemmet som familjehem. Om hemmet efter socialnämndens utredning anses lämpligt för det aktuella barnet, och socialnämnden beslutar att placera barnet där, kan socialtjänsten anlita den konsulentstödda verksamheten för förstärkt stöd till hemmet. När det gäller stöd- och behandlingsinsatser till barnet utöver själva placeringen så måste socialtjänsten ta ställning till vad barnet behöver och fatta särskilt biståndsbeslut i den delen. Här kan kommunens egna resurser användas eller tjänster från privata verksamheter anlitas.

13.9.2. Tillståndsplikt för vissa privata tjänster

Utredningens förslag: Privata konsulentstödda verksamheter

ska i den del de erbjuder psykosocialt stöd eller behandling till barn och unga som är placerade i familjehem vara tillståndspliktiga. En bestämmelse om detta förs in i SoL.

Till den del som verksamheterna inte omfattas av tillståndsplikt står de likväl under tillsyn enligt SoL. Med tillsynen följer dokumentationsplikt.

Utredningens utgångspunkt är att det är socialnämnden, som har ansvar för det placerade barnet och för uppdraget till det aktuella familjehemmet. De konsulentstödda verksamheterna kan ha socialtjänstens uppdrag att ge kompletterande stöd till familjehemmet. De tjänster som de privata verksamheterna tillhandahåller ska vara säkra och av god kvalitet. Tjänster som enbart innefattar handled-

ning och stöd till familjehem bör enligt utredningen inte vara tillståndspliktiga. Vardagligt stöd till barnet eller den unge som exempelvis deltagande i sociala aktiviteter, läxläsning etc. ska inte heller omfattas av tillståndsplikten.

Verksamheter som tillhandahåller sådana tjänster står däremot under tillsyn enligt 13 kap 3 § 3 SoL.112 Med tillsynen följer även bestämmelserna om dokumentation enligt 11 kap 5 och 6 §§ SoL. De som är verksamma inom dessa yrkesmässigt bedrivna verksamheter omfattas också av tystnadsplikt.

Barn och unga som är placerade i familjehem har ofta stora behov. Det gäller framförallt ungdomar, som utöver själva familjehemsplaceringen kan behöva ytterligare insatser. Detta har inneburit att familjehemmen har kommit att få uppdrag som de inte alltid klarar utan professionellt stöd. De konsulentstödda verksamheterna har utvecklat sina tjänster för att möta det behovet. I vissa fall genom att tillhandahålla stöd och behandling till barnet. De stöd- och behandlingsinsatser som de konsulentstödda verksamheterna ger till barnet eller den unge kan vara mer eller mindre ingripande. Utredningen anser att det finns skäl att påpeka att barn och unga som är placerade i familjehem är en ytterst sårbar grupp och som redan genom placeringen utsatts för en ingripande åtgärd. De är genom sin utsatthet i stark beroendeställning och förmår inte alltid själva föra sin talan eller hävda sina intressen.

Utredningen anser därför att privata verksamheter som erbjuder psykosocialt stöd eller behandling för barn och unga som är placerade i familjehem ska vara tillståndspliktiga i den delen. Utredningen har övervägt om bestämmelsen enligt 7 kap. 1 § första stycket 4 SoL om tillståndsplikt kan vara tillämplig, men har bedömt att bestämmelsen inte är utformad för den speciella situation som gäller för barn och unga som är familjehemsplacerade. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen kompletteras med ett nytt kriterium avseende psykosocialt stöd eller behandling till barn och unga som vårdas i familjehem. Bestämmelsen ska omfatta barn och unga upp till 21 år.

Med psykosocialt stöd eller behandling för barn och unga avses här individuellt anpassat samt behovsprövat stöd, t.ex. samtalsbehandling, färdighetsträning och deltagande i behandlingsprogram. Detsamma ska gälla när det psykosociala stödet eller behandlingen

112 Enligt dess lydelse före den 1 januari 2010.

är inriktad på familjen eller familjens nätverk och barnet eller den unge ingår som en av flera personer.

Utredningen har på annan plats i betänkandet föreslagit att det förs in bestämmelser som förtydligar socialnämndens ansvar för familjehemmen, bland annat att nämnden ska vara skyldig att upprätta avtal med hemmet. Detta gäller även för familjehem som får stöd av en konsulentstödd verksamhet. Vidare anser utredningen att i de avtal som upprättas mellan socialtjänsten och de konsulentstödda verksamheterna bör det framgå om verksamheten ska tillhandahålla stöd och behandling till barnet eller enbart stöd till familjehemmet.

Med förslaget om tillståndsplikt följer också att verksamheten står under statlig tillsyn enligt 13 kap. 3 § 1 SoL113 samt har dokumentationsplikt enligt 7 kap. 3 § SoL.

113 Enligt dess lydelse före den 1 januari 2010.

14. Barn och unga i samhällsvård

14.1. Uppdraget

Enligt direktiven ska utredaren analysera situationen för barn som är långsiktigt placerade i familjehem och hur den kan förbättras. De barn som vistas länge eller växer upp i familjehem behöver kontinuitet, trygghet och förutsägbarhet i sina liv. Barnen har också rätt att veta hur kontakten med socialsekreteraren, föräldrar och andra viktiga personer ska vara under placeringstiden. I direktiven hänvisas till bestämmelsen om att när ett barn har varit placerat i samma familjehem i tre år ska socialnämnden särskilt överväga om det finns skäl att ansöka om vårdnadsöverflyttning. Av direktiven framgår också att det i vissa sammanhang har förts fram som en lösning att utöka möjligheten för familjehemsföräldrar att adoptera det placerade barnet. En annan fråga som utredaren ska undersöka är om gällande regler om uppföljning av placeringar enligt SoL och LVU är ändamålsenliga. Härutöver har Barnskyddsutredningen valt att behandla vissa näraliggande frågor som berör socialnämndens ansvar för att barn och unga får god vård.

Kapitlet inleds med en redogörelse för grunder och vägledande principer för placeringar följt av en redogörelse av hittillsvarande erfarenheter från Utredningen om vanvård i den sociala barnavården1. Därefter redogörs för aktuell statistik, uppföljningsstudier samt för socialnämndens övergripande ansvar när det gäller att planera, följa och överväga respektive ompröva vården. Efter den inledande bakgrunden följer Barnskyddsutredningens överväganden och förslag när det gäller socialnämndens ansvar för barn och unga i samhällsvård. I nästföljande avsnitt behandlas frågan om hur situationen för barn som är långsiktigt placerade i familjehem kan förbättras. Avsnittet inleds med en

1 S 2006:05.

beskrivning av vårdtider och studier med relevans för frågan. Därefter följer en redogörelse för de olika möjligheter som finns i Sverige för att öka förutsägbarheten för barn som är långsiktigt placerade i familjehem och reglerna i några andra länder. Slutligen presenteras Barnskyddsutredningen överväganden och förslag i denna del.

I den fortsatta texten förekommer olika samlande benämningar för placering i familjehem, jourhem och hem för vård eller boende (HVB), beroende på vilken källa som refereras. Vård utanför det egna hemmet används i lagtext och förarbeten som ett samlande begrepp för barn och unga som är placerade i familjehem eller i HVB oavsett om placeringen sker med stöd av SoL eller LVU. Motsvarande benämning är heldygnsvård i Socialstyrelsens officiella statistik medan social dygnsvård ofta används i forskningssammanhang, t.ex. då registerstudier refereras. Samhällsvård eller enbart vård förekommer också som benämning, bl.a. i förarbeten och forskningssammanhang.

14.2. Grunder för omhändertagande av barn och unga

Socialnämnden ska i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och unga som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och det stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet (5 kap. 1 § SoL).

En frivillig placering kan göras med stöd av 4 kap. 1 § SoL. Om vårdnadshavarna eller den unge, när denne fyllt 15 år, inte samtycker till den vård som socialnämnden anser att den unge behöver och det bedöms föreligga en påtaglig risk för barnets eller den unges hälsa eller utveckling kan en ansökan om vård enligt LVU göras till länsrätten. Vård enligt LVU kan bli aktuell i två huvudfall, antingen på grund av hemförhållanden eller den unges eget beteende.

De kriterier som anges i 2 § LVU (s.k. miljöfall) är fysisk eller psykisk misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet där det finns en påtaglig risk för att den unges hälsa eller utveckling skadas. Vård enligt 2 § LVU kan pågå upp till 18 år.

Kriterierna enligt 3 § LVU (s.k. beteendefall) är missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat

socialt nedbrytande beteende. Beslut om vård enligt 3 § kan avse unga som inte fyllt 20 år och kan pågå upp till 21 år.

Varken beslut om vård med stöd av SoL eller LVU innebär att vårdnaden fråntas föräldrarna. Föräldrarnas bestämmanderätt över barnen begränsas dock när det gäller vård enligt LVU i den omfattning som behövs för att vården ska kunna ges.

Socialnämnden kan, med stöd av 6 § LVU, omedelbart omhänderta barn och unga om det är sannolikt att den unge behöver beredas vård enligt LVU, och domstolens beslut om vård inte kan avvaktas med hänsyn till risken att den unges hälsa eller utveckling eller att den fortsatta utredningen allvarligt försvåras eller vidare åtgärder hindras. Socialnämndens beslut ska underställas länsrätten inom en vecka.

14.3. Vägledande principer för placering

Med utgångspunkt i SoL och dess förarbeten går det att urskilja tre grundprinciper för samhällsvården, oavsett om den är frivillig eller grundar sig på LVU. Dessa är återföreningsprincipen, anhörigprincipen och närhetsprincipen.

Återföreningsprincipen

Grundtanken att en återförening mellan barn och föräldrar ska eftersträvas är sedan decennier tongivande i den svenska lagstiftningen. Av förarbetena till SoL framgår bl.a. följande: ”Den vård som ges utanför den unges hem skall ingå som en del i en samlad behandling. Syftet skall vara att så långt som möjligt skapa förutsättningar för att återknyta gemenskapen med föräldrarna under trygga förhållanden”2.

Principen om återförening återfinns också i Europadomstolens rättspraxis. Domstolen har utarbetat flera principer som utgår från att relationen mellan barn och förälder är en väsentlig del av familjelivet och att denna relation inte får gå förlorad under en placering utanför hemmet (artikel 8 Europakonventionen). Återföreningstanken ska prägla de sociala myndigheternas insatser, oavsett om det är en temporär eller en långvarig placering.

2Prop. 1979/80:1, del A.

Ett avsteg från återföreningsprincipen har emellertid gjorts genom lagändringen år 2003 om socialnämndens skyldighet att överväga om det finns skäl att ansöka om vårdnadsöverflyttning när barnet har varit placerat i samma familjehem i tre år. Denna bestämmelse behandlas längre fram.

Närhetsprincipen

Återföreningsprincipen och närhetsprincipen kan sägas ha likartade mål. Medan återföreningsprincipen strävar mot att barnet ska återvända till de biologiska föräldrarna syftar närhetsprincipen till att upprätthålla barnets kontakt med sitt ursprung.

Konkret innebär närhetsprincipen att barnet ska placeras så nära hemmiljön som möjligt. Socialutskottet har uttalat att närhetsprincipen i allmänhet torde sammanfalla med ”vårdintresset”, men om så inte är fallet ska barnets bästa vara avgörande3.

Närhetsprincipen efterlevs i allt högre utsträckning. Siffror från Fosterbarnsutredningen på 1970-talet visade att 30 procent av barnen var placerade mer än 30 mil från sina föräldrar.4 Tjugo år senare var siffran betydligt lägre. En nationell kartläggning genomförd av Socialstyrelsen visade att i vissa län var uppemot 90 procent av barnen placerade inom tio mil från hemmet5.

Anhörigprincipen

Socialnämnden ska vid en placering av ett barn i första hand överväga om någon anhörig eller annan närstående kan ta emot barnet (6 kap. 5 § SoL). Utgångspunkt för nämndens prövning ska emellertid alltid vara barnets bästa. JO har uttalat att nämnden bör undersöka det befintliga nätverket som finns runt barnet för att utröna om det finns en möjlighet att placera inom den kretsen och i vad mån det finns intresse och möjlighet att ta emot barnet6.

Andelen nytillkomna barn som placeras i nätverkshem (anhöriga och andra närstående) jämfört med traditionella familjehem har, enligt den officiella statistiken, ökat något med åren. År

3 SoU 1979/80:44, s 75. 4 SOU 1974: 7. 5 Socialstyrelsen 1995. 6 JO 2000/02, s. 04 och s. 216.

2003 placerades 15 procent i nätverkshem och år 2007 var andelen 17 procent.7

14.4. Barn och unga i samhällsvård

14.4.1. Erfarenheter av vanvård i tidigare samhällsvård

Regeringen tillsatte i juni 2006 en särskild utredare8 med uppgift att utreda frågan om dokumentation och stöd till enskilda som utsatts för övergrepp och vanvård inom den sociala barnavården. I direktiven anförs att det hade kommit till regeringens kännedom att det under åren 1950–1980 förekommit att barn som var placerade vid vissa institutioner inom den sociala barnavården for illa på grund av regelbundna eller systematiska kränkningar, övergrepp och vanvård. Liknande erfarenheter fanns i andra länder. Enligt direktiven ska utredningen bjuda in personer som varit placerade på institution eller familjehem till intervjuer om deras erfarenheter. Det som framkommer vid intervjuerna och från eventuellt arkivmaterial ska dokumenteras på ett sådant sätt att det kan bidra till att liknande förhållanden inom den sociala barnavården inte uppstår i framtiden. Totalt kommer 900 personer att intervjuas. Utredningen har lämnat en delrapport i augusti 2007 och ska presentera sin slutrapport senast den 30 december 2009.

Utredningen om vanvård har av Barnskyddsutredningen ombetts att lämna en beskrivning och analys av vilka lärdomar som kan dras av människors erfarenheter av övergrepp och missförhållanden i samband med att de varit omhändertagna för samhällsvård. Utredningen har därför i februari 2009 överlämnat en promemoria9 som bygger på de 150 första intervjuerna som genomförts inom ramen för utredningen. Promemorian innehåller en sammanställning av intervjupersonernas upplevelser av och kritik mot den sociala barnavården. I promemorian konstateras att det är första gången som negativa erfarenheter från den sociala barnavården har sammanställts på detta sätt. Intervjupersonernas kritik mot barnavården skiljer sig mellan personer och tidsperioder, men några huvuddrag kan urskiljas.

7 Socialstyrelsens officiella statistik år 2004 och år 2009d. 8 S 2006:05; dir. 2006:75. 9 Dnr 45/2009

Majoriteten av intervjupersonerna har uppgett att de inte minns några tillsynsbesök10. Ett fåtal personer har berättat om förekomsten av regelbunden tillsyn, men den har då enligt intervjupersonerna utan undantag varit planerad och förannonserad. En del barn har hållits borta vid besöket, andra har instruerats om vad de ska säga eller hotats om de berättat vad de utsatts för. Om barnet fått vara med vid besöket har det sällan fått tala med tillsynspersonalen på egen hand. Några intervjuade har berättat att den enda tillsyn som förekommit har skett via telefon med fosterföräldrarna.11

Flera intervjupersoner har uppgett att de blivit placerade hos familjer där fosterföräldrarna själva haft psykiska besvär eller pågående alkoholmissbruk. Några intervjupersoner berättar också om brister i kommunernas agerande efter det att missförhållanden avslöjats. Även om man själv fått flytta till ett nytt hem har övriga barn, som har placerats av andra kommuner, inte flyttats från hemmet. Många berättar slutligen om hur lite de har förstått av varför de placerats, om hur lång tid placeringen var tänkt att pågå och vad som skulle komma att hända framöver.

Som svar på frågan om vad som behöver bli bättre i framtiden nämner intervjupersonerna att det är viktigt att tillsynspersonalen arbetar för en bra relation med barnet och tar sig tid att tala med barnet. Barnet måste känna sig tryggt för att våga berätta. Viktigt är att lämna hemmet vid samtalet med barnet eller åtminstone samtala avskilt där barnet är säkert på att fosterföräldrarna eller personalen inte hör. Man menar dessutom att oplanerade besök är nödvändiga.

Flera förslag framförs om bättre kontroll av fosterhemmen genom mer gedigna utredningar av hemmen och större krav på familjen. Ett annat förslag är att ett nationellt register inrättas över fosterhem som visat sig vara olämpliga. Barnet behöver veta vem man kan ta kontakt med när man behöver hjälp. Barn behöver också en person som följer dem under placeringen eller placeringarna och som är oberoende av den sociala barnavården. Informationen till barnen i samhällsvård måste också förbättras.

Den särskilde utredaren tar upp liknande frågor i promemorians avslutande diskussion och framhåller att både huvudmännen och tillsynsmyndigheterna har försummat säkerhetsfrågorna för

10 Med tillsyn menas här både socialnämndens ansvar för att följa upp placeringen och den statliga tillsynen av socialtjänsten. 11I promemorian används begreppen fosterförälder och fosterhem istället för familjehemsföräldrar och familjehem, med hänvisning till att den förstnämnda beteckningen förstås bättre av allmänheten.

samhällsvårdade barn genom att ha känt till bristerna utan att ha åtgärdat dem. Han efterfrågar sanktionsregler samt en kombination av personligt tjänstemannaansvar och ett mer kollektivt ansvar för kommunen.

14.4.2. Nationell statistik

Ungefär ett barn i varje skolklass har erfarenhet av samhällsvård någon gång före myndighetsdagen, vilket innebär 3–4 procent av alla barn12. Av Socialstyrelsens statistik framgår att heldygnsvården har ökat sedan 1990-talet, det gäller främst vård enligt SoL. Den 1 november 2008 var 15 800 barn och unga 0–20 år placerade i familjehem eller i HVB. Av dessa var ca 8 600 pojkar och ca 7 200 flickor. Två tredjedelar av de placerade var över 12 år. Andelen barn under 13 år i befolkningen som påbörjat heldygnsinsats har legat på i stort sett samma nivå under den senaste sjuårsperioden. För de äldre barnen i åldern, 13–17 år, har andelen som påbörjat heldygnsinsats ökat de senaste åren. Ökningen gäller framförallt pojkar med annan vårdnadshavare än förälder eller okänd vårdnadshavare.13

Av det totala antalet barn och unga som hade heldygnsinsats den 1 november 2008, var två tredjedelar placerade med stöd av SoL. Av de barn och unga som fick vård enligt LVU den 1 november 2008 var brister i hemmiljön skäl till insatsen för ungefär 70 procent, 25 procent av dem fick vård på grund av eget beteende och för fyra procent på grund av både brister i hemmiljön och eget beteende. För barn i åldern 0–12 år är skälet till LVU-vård i regel brister i hemmiljön. Ju högre ålder desto högre andel av ungdomarna blir föremål för vård enligt LVU på grund av eget beteende.14

14.4.3. Vilka barn och unga placeras i samhällsvård?

De föräldrar som får sina barn omhändertagna befinner sig ofta i en utsatt situation såväl ekonomiskt som socialt. Barn med ensamstående, arbetslösa föräldrar som har ekonomiskt bistånd under flera år och som har psykiatriska, missbruks- eller sociala problem löper hög risk att någon gång under uppväxten placeras i

12 Socialstyrelsen 2006d. 13 Socialstyrelsen 2009d. 14 Socialstyrelsen 2009d.

familjehem eller HVB. De barn som kommer i samhällsvård först under tonåren tenderar att ha mindre belastad familjebakgrund.15

I Socialstyrelsens Social rapport från år 2006 redovisas överriskerna för placering i samhällsvård under förskoleåren för två olika grupper av barn med olika kombinationer av socioekonomiska bakgrundsfaktorer. Studien visar att för ett barn med en ensamstående, lågutbildad mamma utan förvärvsarbete som helt eller delvis fått ekonomiskt bistånd under flera år är sannolikheten en på sju att placeras i familjehem eller på institution någon gång under förskoleåren. För barn som lever med två föräldrar, där modern har högskoleutbildning och arbete och inte behöver ekonomiskt bistånd, är sannolikheten mindre än en på 2 000. Olika studier har visat att det finns en överrepresentation i barnavårdssystemet av familjer och barn med rötter i andra länder. Men barn till utlandsfödda föräldrar har, enligt Socialstyrelsens rapport, lägre risk för placering före tonåren än barn med svenskfödda föräldrar, om hänsyn tas till den socioekonomiska bakgrunden. Samma gäller barn som själva har invandrat. Registerstudier har visat att det bara är i tonåren som vissa grupper av utlandsfödda barn har överrisker för att placeras i social dygnsvård16.

14.4.4. Studier av unga vuxna som varit i samhällsvård

Registerstudier pekar på att barn och unga i samhällsvård löper högre risk för negativ utveckling jämfört med andra barn, även efter lång tid i vård. Det rör sig inte om utvärderingsstudier i den bemärkelsen att det går att urskilja effekter av insatser. Man vet inte vad som skulle ha hänt om barnen inte hade placerats. Det går heller inte att säga något om vilken påverkan vården haft på personernas liv som vuxna. Däremot kan man jämföra situationen för barn som placerats i vård med grupper som inte varit i vård.17

Resultaten visar att barn och unga som varit placerade i samhällsvård under lång tid, dvs. mer än fem år, har överrisker för allvarlig psykisk ohälsa, självmord och självmordsförsök, annan tidig död, att bli tonårsföräldrar och att ha ett långvarigt socialbidragsberoende. De ungdomar som placerats i tonåren har

15 Socialstyrelsen 2006d. 16 Franzén, E. m.fl. 2008; Vinnerljung, B. m.fl. 2008. 17 Vinnerljung, B. & Ribe, M. 2001; Hjern, A. m.fl. 2004; Vinnerljung, B. m.fl. 2005a; Vinnerljung, B. 2006; Vinnerljung, B. m.fl. 2006; Vinnerljung, B. m.fl. 2006a; Vinnerljung B. m.fl. (under tryckning).

ofta en mer problematisk situation som vuxna än de som placerats i yngre ålder. Vuxenlivet är särskilt problembelastat för de pojkar som placerats i familjehem eller HVB på grund av beteendeproblem. Av dem har mindre än hälften klarat sig i den meningen att de vid 25 års ålder är i livet, inte suttit i fängelse, inte blivit dömda till rättspsykiatrisk vård eller skyddstillsyn. Bland dem som varit på § 12-hem är siffran 20 procent. Generellt sett ser flickornas situation bättre ut än pojkarnas. De är i mindre utsträckning registrerade för brott men blir oftare tonårsföräldrar. I en registeruppföljning av drygt 700 ungdomar, som varit i dygnsvård, har Sallnäs & Vinnerljung följt upp ungdomarnas situation vid 25 års ålder18. Det genomgående resultatet är att de ungdomar som placerats på grund av sitt beteende har en avsevärt sämre situation jämfört med dem som placerats av andra skäl. Generellt sett är flickornas situation bättre än pojkarnas. Ett annat resultat är att de ungdomar som varit i familjehemsvård hade en bättre situation som vuxna än de som varit i institutionsvård. Vård på ett särskilt ungdomshem liksom sammanbrott i vård är en stark indikator på en bekymmersam prognos senare i livet. Forskarna konstaterar att barn i dygnsvård nästan alltid har ett sämre utgångsläge jämfört med andra barn och att vården inte alltid kan kompensera för det. De menar dock att när det gäller pojkar med beteendeproblem är skillnaderna i livssituation så stora att värdet av vården måste ifrågasättas.19 Bristen på systematiska utvärderingar av institutionsvården har också påtalats av Socialstyrelsen20.

När det gäller överrisker för somatisk ohälsa under pågående vård eller i ung vuxen ålder saknas det i dag nästan helt svensk forskning21. I övrigt finns en mindre studie som visat på höga förekomster av somatiska hälsoproblem bland 108 familjehemsplacerade barn, även efter lång vårdtid i familjehem.22 Merparten av de intervjuade var tonåringar. För två tredjedelar av samtliga rapporterades ha någon form av fysiska hälsoproblem. De vanligaste problemen var syndefekter, ortopediska problem (besvär med rygg och leder), astma, magproblem, neurologiska problem och övervikt. För flera barn saknades det tidigare uppgifter om hälso-

18Uppföljningen bygger på en tidigare studie från 2001, ”Sammanbrott vid tonårsplaceringar”. De ungdomar som ingick i studien var 13–16 år och hade placerats i dygnsvård under 1991. 19 Sallnäs, M. & Vinnerljung, B. 2009. 20 Socialstyrelsen 2006d. 21 Hjern, A. & Vinnerljung, B. 2002. 22 Socialstyrelsen 2000.

kontroller och vaccinationer. Hälften av de intervjuade barnen hade varit i vård mer än tre år. Norska såväl som danska studier har visat på höga överrisker för somatisk ohälsa, såväl under tiden i vård som i ung vuxen ålder23.

14.5. Socialnämndens ansvar för barn och unga i samhällsvård

14.5.1. Planeringen

Vårdplan

När ett barn behöver vårdas i ett annat hem än det egna ska en vårdplan upprättas över den vård som nämnden avser att ordna. En vårdplan ska även innehålla de åtgärder och insatser som andra huvudmän har ansvar för (11 kap. 3 § första och andra stycket SoL). Av förarbetena framgår att det övergripande syftet med vårdplanen är att klargöra socialnämndens mål och medel med vården, utifrån det enskilda barnets behov. Socialnämndens bedömning ska tydligt framgå för barnet och dess vårdnadshavare.24

Vad en vårdplan ska innehålla regleras i 5 kap. 1 a § SoF. En vårdplan ska beskriva målet med vården, de särskilda insatser som behövs, hur umgänget ska ordnas och barnets och vårdnadshavarens syn på den planerade vården. Socialstyrelsen har i allmänna råd uttalat att det av vårdplanen också bör framgå vilken vårdform som planeras och att det av vårdplanen bör framgå vilka behov hos barnet som ska tillgodoses samt vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att vården ska kunna upphöra25. JO har, med avseende på LVU-vård, uttalat att det inte är möjligt att i vårdplanen ange en specifik tid för hur länge vården ska fortgå26. Ett visst tidsperspektiv bör dock, enligt Socialstyrelsens allmänna råd, kunna anges, t.ex. om vården är avsedd att vara långvarig.27

Vårdnadshavarna och den unge, när han eller hon fyllt 15 år, ska ta ställning till innehållet i vårdplanen. Utgångspunkten är att den planerade vården i första hand ska bygga på frivillighet. Om samtycke lämnas till vårdplanen i sin helhet kan vården ske med

23 Egelund, T. m.fl. 2004; Kristofersen, L. 2005; Egelund, T. m.fl. 2008. 24Prop. 2000/01:80. 25 SOSFS 1997:15; SOSFS 2006:12. 26 JO 1992/93 s. 308. 27 SOSFS 1997:15.

stöd av SoL. Om vårdnadshavarna och den unge, som är över 15 år, inte samtycker till innehållet i vårdplanen kan socialnämnden ha anledning att ansöka om vård enligt LVU.

Genomförandeplan

Vårdplanen ska kompletteras med en genomförandeplan som beskriver hur vården ska genomföras (11 kap. 3 § andra stycket SoL). Enligt Socialstyrelsens allmänna råd bör genomförandeplanen bland annat beskriva vilka mål som gäller för insatsen, när och hur insatsen ska genomföras, på vilket sätt den enskilde utövat inflytande över planeringen samt hur planen ska följas upp. Det bör också framgå vilka specificerade insatser som ska genomföras av andra huvudmän. Vidare bör de kontinuerliga kontakterna med socialtjänstens handläggare beskrivas och hur barnets kontakt med föräldrar och andra viktiga personer ska tillgodoses.28

Vid planeringen av vården är det viktigt att socialtjänsten så långt det är möjligt involverar barnet och barnets föräldrar och i förekommande fall även andra för barnet viktiga personer29. Vårdplanen och genomförandeplanen ligger till grund för de halvårsvisa överväganden och omprövningar av vården som ska göras.

14.5.2. Socialnämndens ansvar för att ge god vård

Socialnämnden har ett ansvar för att barn och unga som tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård (6 kap. 1 § andra stycket SoL). Vidare ska nämnden medverka till att barn som är placerade i familjehem, jourhem eller i ett privat enskilt hem får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden (6 kap. 7 § SoL). Begreppet god vård definieras inte närmare i lagen.

Kontakt med föräldrar och anhöriga

I 6 kap. 1 § tredje stycket anges att vården ska utformas så att den främjar den enskildes samhörighet med anhöriga och andra närstående samt kontakt med hemmiljön. Av lagens förarbeten framgår att de krav som lagen ställer i fråga om samhörighet inte

28 SOSFS 2006:5; SOSFS 2006:12. 29Prop. 2000/01:80.

bara handlar om geografisk närhet. Det är också av stor betydelse att socialtjänsten väljer ett hem som kan samarbeta med de biologiska föräldrarna. I nämnda förarbeten framgår att socialtjänsten måste vara lyhörd för föräldrarnas önskemål utan att för den skull göra avkall på den professionella bedömningen av vad som är ett lämpligt hem för det enskilda barnet.30

Ur förälderns perspektiv kan det vara en svår utmaning att samarbeta med socialtjänst och familjehem kring barnets förhållanden, samtidigt som de blivit fråntagna eller frivilligt överlämnat föräldraansvaret31. Ur barnets eller den unges perspektiv är det med få undantag viktigt att kontakten med föräldrar och andra viktiga anhöriga upprätthålls under placeringen. Drygt sextio procent av de barn som intervjuades inom ramen för det s.k. Dartingtonprojektet hade önskemål om bättre och tätare kontakt med ursprungsfamiljen.32 Barnen och ungdomarna hade också funderingar och behov av få veta mer om sitt ursprung. Enligt en studie av 300 samhällsvårdade ungdomar om deras syn på kontakten med sin ursprungsfamilj fanns det dock en liten grupp ungdomar som inte ville eller kunde ha föräldra- eller syskonkontakter.33

Länsstyrelserna har utifrån sin nationella granskning av barn- och ungdomsvården 2006–2007 konstaterat att socialtjänsten varit framgångsrik i sina ansträngningar när det gäller att få umgänget mellan barn och föräldrar att fungera.34

Vikten av uppföljning

Barn och unga som är i behov av placering för kortare eller längre tid har som regel inte fått den omsorg, trygghet och stabilitet i hemmiljön som de har behövt. Vården i familjehem respektive HVB måste därför kompensera för dessa brister och även i övrigt ha de förutsättningar som krävs för att möta det enskilda barnets behov. Därutöver kan begreppet god vård ha olika innehåll beroende på barnets ålder, om barnet är placerat i jourhem, familjehem respektive HVB och om placeringen syftar till att pågå en kortare tid eller större delen av barnets uppväxt.

30Prop. 1996/97:124 s. 113. 31 Höjer, I. 2007. 32 Socialstyrelsen 2000. 33 Lundström, T. & Sallnäs, M 2009. 34 Länsstyrelserna 2008.

Säkerställandet av att barnet får god vård ska ske genom att socialnämnden noga följer vården. Av 5 kap. 1 § b SoF framgår att nämndens ansvar för uppföljning gäller vid alla slags placeringar och oavsett om vården sker med stöd av SoL eller LVU. Socialnämnden ska följa vården främst genom

1. regelbundna personliga besök i det hem där den unge vistas,

2. enskilda samtal med den unge,

3. samtal med den eller dem som tagit emot den unge i sitt hem,

och

4. samtal med vårdnadshavarna.

Uppföljningen ska omfatta den unges hälsa, utveckling, sociala beteende och skolgång samt relationer till anhöriga och andra närstående och förutsätter att barnets specifika behov finns formulerade i vårdplanen och genomförandeplanen.

Flera statliga utredningar har föreslagit att ovanstående bestämmelse som reglerar nämndens uppföljningsansvar ska föras in lag.35Förslagen har dock inte lett till lagstiftning.

Vid länsstyrelsernas granskning av den sociala barn- och ungdomsvården 2006–2007 fann så gott som samtliga länsstyrelser att socialtjänstens uppföljning av pågående familjehemsvård hade stora brister. Länsstyrelserna konstaterade att vårdplaner ibland saknas och ofta inte ger ett tillräckligt underlag för en systematisk uppföljning, vilket kan förklara att socialtjänsten försummar att följa upp barnets behov inom viktiga områden som t.ex. hälsa och utbildning. Länsstyrelserna påpekade även brister även det gäller kontakten med de placerade barnen.36

För att barn och unga ska kunna få sina behov tillgodosedda i vården krävs ofta att de utöver själva placeringen får extra stöd, t.ex. i förskolan, skolan eller genom barn- och ungdomspsykiatrin. Tidigare granskningar av riksdagens revisorer och nu senast av länsstyrelserna har visat att socialtjänsten inte tillräckligt uppmärksammar barnets behov av stöd inom dessa områden.37

Inom ramen för BBIC föreslås ett strukturerat sätt att genomföra uppföljningsmöten på vid familjehemsplaceringar, med hjälp av en oberoende ordförande. Mötena hålls varje halvår inför de

35 Ds S 1987:3; SOU 1994:139; SOU 2000:77. 36 Länsstyrelserna 2008. 37 Socialstyrelsen 2000; Riksdagens revisorer 2001/2002; Länsstyrelserna 2008.

lagstadgade övervägningarna respektive omprövningarna och barn, biologiska föräldrar, familjehemsföräldrar och socialsekreterare deltar. Modellen avser att bidra till struktur och öppenhet och säkerställa att barnens behov följs upp på ett bättre sätt.38

Hälsa

Inför en ansökan om vård enligt LVU ska som regel en läkarundersökning ske (32 § LVU). Det finns inget motsvarande krav på läkarundersökning inför en frivillig placering. Nämndens ansvar för placerade barns hälsa finns reglerat i socialtjänstförordningen, där barnets hälsa anges som ett av flera områden som ska följas upp under placering.

I Socialstyrelsens och länsstyrelsernas nationella tillsyn av HVB utgjorde barnens hälsa ett granskningsområde. Av tillsynsrapporten framgår att verksamheterna lägger stor vikt vid att tillgodose barnens behov av hälso- och sjukvård. Av 235 granskade verksamheter hade 64 verksamheter tillgång till hälso- och sjukvårdspersonal. I några verksamheter påtalades dock att vård- eller genomförandeplanen inte omfattade barnens hälsa och därför inte heller hade följts upp.39

Nämnas kan också att Statens institutionsstyrelse (SiS) och Sveriges Kommuner och Landsting bedrivit ett projekt för att utveckla samverkan mellan de särskilda ungdomshemmen, som SiS ansvarar för, och landstingens barn- och ungdomspsykiatri. I slutrapporten för projektet år 2005 förordas bl.a. att samverkansavtal tecknas mellan SiS och BUP kring den gemensamma målgruppen. När ungdomar har placerats i ett särskilt ungdomshem utanför sitt eget landsting, och ungdomshemmet har byggt upp en samverkan med en näraliggande psykiatrisk klinik kan riksavtalet för utomlänsvård tillämpas. I dagsläget har 13 av 31 SiS-institutioner överenskommelser med landstinget som garanterar ungdomarnas behov av hälso- och sjukvård.

Enligt utredningens kontakter med företrädare för socialtjänsten inhämtas regelmässigt information om barnets somatiska och psykiska hälsa i utredningen som underlag för att kunna bedöma barnets behov. Enligt vissa företrädare för socialtjänsten är det emellertid svårt att vid behov få till stånd hälsoundersökningar.

38 Socialstyrelsen 2008e. 39 Socialstyrelsen och länsstyrelserna 2009.

Särskilt gäller det inför placeringar med stöd av SoL (eftersom det saknas lagstöd för sådan undersökning). Läkarundersökningar av barn som ska placeras med stöd av LVU uppges dessutom ofta vara otillräckliga som underlag för att bedöma barnets hälsostatus. Inom vissa landsting anses hälsoundersökningar av till synes friska barn inte vara en prioriterad uppgift. Det förekommer att socialtjänsten betalar landstinget för hälsoundersökning av barn som ska placeras eller regelmässigt anlitar privatläkare för att få en sådan genomförd.

Malmö stad har startat en försöksverksamhet inriktat på systematiska undersökningar av placerade barns hälsa. 200 familjehemsplacerade barn ingår i studien. Resultaten kommer att användas som underlag för framtagande av systematiska rutiner för det medicinska omhändertagandet inom familjehemsvården. Projektet bygger på samarbete mellan socialtjänst, barn- och skolhälsovård samt barntandhälsovård.

Utbildning

Nämndens ansvar när det gäller att medverka till att barn i familjehem får lämplig utbildning finns reglerat i lagen (6 kap. 7 § SoL). Bestämmelsen har funnits i barnavårdslagstiftningen under decennier. När det gäller barn och unga i HVB-vård finns reglerat i föreskrifter att verksamheten ska organiseras så att skolplikten kan uppfyllas40. Av skollagen framgår vidare att skolan har ett långtgående ansvar att hjälpa barn som har svårigheter att följa undervisningen och nå uppsatta mål. Ett åtgärdsprogram ska utarbetas om särskilda stödåtgärder behövs.41 En svårighet i ansvarsfördelningen kan vara att bedöma om det stöd barnet behöver är av pedagogisk karaktär, som skolan ansvarar för, eller om det framförallt rör sig om socialt stöd.

Utbildning var ett granskningsområde för Socialstyrelsens och länsstyrelsernas nationella tillsyn över HVB för barn, unga och familjer 2007–2008. Länsstyrelserna bedömde att majoriteten av institutionerna arbetar aktivt med att barnens utbildning ska fungera. 88 procent av institutionerna uppfyllde länsstyrelsens

40 SOSFS 2003:20. 41 4 kap. 1 § SkolL och 5 kap. 1 § andra stycket grundskoleförordningen.

kriterier och endast en liten andel unga som varit placerade i mer än tre månader har inte tillgång till skola (8 av 754).42

Helsingborgs kommun driver ett projekt för att förbättra skolresultaten för kommunens placerade barn. Alla familjehemsplacerade barn i låg- och mellanstadiet har genomgått en skolpsykologisk och pedagogisk utredning med åldersnormerande testinstrument. Underlaget har sedan använts systematiskt för att konstruera individuellt stöd till barnet, familjehemmet och barnets skola. Barn med funktionsnedsättning och neuropsykiatriska diagnoser ingår inte i projektet, eftersom dessa problem antas kräva mer kvalificerade insatser. Första mätningen visade att försöksgruppens barn hade en kognitiv förmåga och ett psykiskt välbefinnande som liknade en normalgrupp. Men tre av fyra barn var rejält underpresterande i skolarbetet i förhållande till sina kognitiva förutsättningar. Förklaringen var omfattande kunskapsluckor som medfört att barnen inte kunnat följa med i undervisningen. Efter två år testades barnen igen med samma instrument. Utvärdering visade signifikant förbättrade resultat på de kognitiva testerna liksom på alla andra tester utom matematikdiagnosen. Eftersom studien saknar jämförelsegrupp ska resultaten dock bara ses som ”lovande”. Ett motsvarande projekt pågår i Norrköping under perioden 2009–2011. Syftet är att replikera försöket i Helsingborg.

14.5.3. Att säkerställa kontinuerlig kontakt med barnet

En förutsättning för att socialtjänsten ska kunna förvissa sig om att barnet får sina behov tillgodosedda är att det finns en förtroendefull kontakt mellan barnet och ansvarig socialsekreterare. En sådan kontakt kan göra det möjligt för barnet att berätta om sin situation och ställa frågor. Därför är den direkta och kontinuerliga kontakten med barnet en väsentlig del av uppföljningen. I socialtjänstens ansvar att följa vården ingår även att samtala med barnets föräldrar och familjehemsföräldrar respektive institutionspersonal för att få deras bild av hur barnet utvecklas och ökad insyn i placeringen.

Gunvor Andersson har i en longitudinell studie följt 26 ungdomar som varit placerade i samhällsvård.43 En fråga som ställ-

42 Länsstyrelserna och Socialstyrelsen 2009. 43 Andersson, G. 2008.

des var hur de nu unga vuxna ser på de tidigare professionella kontakterna. Det var inte ovanligt att ungdomarna nämnde skolkuratorn eller skolsköterskan som en viktig person i samhällets stödsystem. ”Om det inte varit för kuratorn hade jag inte tagit studenten.” Det fanns också några barn som särskilt nämnde personer inom barn- och ungdomspsykiatrin. Några få nämnde att de kunde ringa till sin socialsekreterare under perioder när de behövde stöd. Alla ungdomar kände inte till sin socialsekreterares namn och telefonnummer eller visste inte om de var välkomna att ringa. De som upplevt problem och konflikter i sitt familjehem nämnde vikten av socialsekreterarens besök. ”Hon ville träffa mig någon annanstans /utanför familjehemmet/ och hon förstod, så henne kunde jag prata med och berätta för .. mitt bästa minne av socialen”. Vikten av att som familjehemsplacerat barn ha en utomstående professionell kontakt som följer upp barnets intressen i familjehemmet kan inte nog betonas, menar Gunvor Andersson. De intervjuade ungdomarna beskrev också hur de saknade kontakten med socialsekreteraren när tiden i familjehemmet var slut. ”Dom slutade ju när jag fyllde 18, sen var det ju inte mer med det”. Det blev tomt och ensamt, särskilt när familjehemsföräldrarna inte kände fortsatt ansvar och de biologiska föräldrarna inte förmådde hjälpa eller var omöjliga att nå.

Barn har rätt att få information, att bli lyssnade på och att få framföra sina åsikter och få dem beaktade. Länsstyrelserna har i sin nationella granskning 2006–2007 noterat att socialtjänsten inte alltid lever upp till dessa krav. Barns rätt till regelbundna besök och enskilda samtal med socialsekreterare är ingen självklarhet. Det finns exempel på barn som varit placerade under tre till fyra års tid där socialtjänstens kontakt med barnet varit begränsad till något enstaka besök. Socialtjänsten har i vissa fall överlåtit de uppföljande kontakterna med barnet och familjehemmet på en privat konsulentstödd verksamhet, trots att det är nämndens ansvar. Iakttagelsen att barn varken får besök av eller enskilda samtal med socialsekreterare gäller dock långtifrån alla kommuner. I flera kommuner pågår ett systematiskt kvalitetsarbete inom familjehemsvården.44

Problemet med att barn och unga inte besöks eller kommer till tals med sina socialsekreterare har återkommande rapporterats45. De förklaringar som givits till situationen är personalomsättning,

44 Länsstyrelserna 2008. 45 Riksdagens revisorer 2001/2002; Länsstyrelserna 2008.

resursbrist och att familjehemsfrågorna inte prioriteras tillräckligt i kommunerna. Från BRIS rapporteras att man får många samtal från placerade barn och unga som inte trivs eller mår dåligt, vilket anses tyda på att det behövs en kanal till en oberoende instans46. Enligt Rädda Barnens rapport ”Se mig som person” var de intervjuade barnens önskemål att också kunna prata med någon, utan att det blev ”värsta grejen”.47 Många önskade att det skulle finnas en utomstående person att kunna anförtro sig åt utanför placeringen. Det är även något som framförts till Barnskyddsutredningen vid samtal med företrädare för Rädda Barnen och BRIS, som också betonat att vikten av att barnet får ha inflytande över vilken person som utses. Barnombudsmannen har vidare framfört synpunkten till utredningen att det bör införas oberoende barnombud inom den nuvarande myndighetsstrukturen, som barn och unga som vistas i familjehem eller HVB kan vända sig till. Vid Barnskyddsutredningens kontakter med biologiska föräldrar och ungdomar, med erfarenhet av samhällsvård, ger de på olika sätt uttryck för att det ska finnas en person som är till för barnet och som står på barnets sida. De ansåg det särskilt viktigt att det finns en sådan person tillgänglig när barnet inte hade tillit till och kunde anförtro sig till sin socialsekreterare om hur de har det i familjehemmet. Företrädare för Riksförbundet för föräldrars rättigheter (RFFR) har också påtalat vikten av att det finns en oberoende stödperson som ansvarig för barn och föräldrar vid placeringar. Vidare anser man att föräldern är en bra garant för att barnet har det bra i placeringen.

För att inhämta synpunkter från dem som är verksamma inom familjehemsvården har Barnskyddsutredningen haft kontakt med Föreningen Socionomer inom familjehemsvården (FSF) samt med några företrädare för socialtjänsten. Många kommuner har sedan lång tid organiserat familjehemsvården så att barnet har en socialsekreterare och familjehemmet en annan. Fördelen är kontinuiteten i kontakten med barnet. I regel har det redan etablerats en kontakt mellan barnet och socialsekreteraren under utredningstiden och det är därför naturligt att den kontakten fortsätter efter det att barnet placerats. Ett stort problem är dock den personalomsättning som ofta präglar utredningsgrupperna. I vissa kommuner har man

46Prop. 2008/09:160. 47 Rädda Barnen 2008. Intervju med fyra barn med erfarenhet av familjehemsvård samt en enkät på Lunarstorm som riktade sig till samma grupp. 120 personer besvarade enkäten som handlade om tre områden: Kontakten med socialtjänsten, om det bör finnas en oberoende person utanför socialtjänst och familjehem samt information.

därför organiserat verksamheten så att allt arbete med långsiktigt placerade barn handhas av en specialiserad familjevårdsenhet eller motsvarande, där personalsituationen är mer stabil. Även då utses en socialsekreterare för barnet och en annan socialsekreterare för familjehemmet. Erfarenheterna är övervägande goda genom att det ger mer stabilitet i kontakten med barnet. I de berörda kommunerna besöks barnen ofta mer än två gånger per år.

14.5.4. Stödet till de biologiska föräldrarna

Socialnämnden ska hjälpa och ge stöd till föräldrarna när barnet placerats utanför hemmet (6 kap. 7 § SoL). Bestämmelsen omfattar dock i dag endast föräldrar vars barn är placerade i familjehem och inte föräldrar vars barn är placerade i HVB. En del av stödet har redan berörts, nämligen det som handlar om att kunna fortsätta ha en kontinuerlig kontakt med barnet och kunna fungera i den nya föräldraroll, som placeringen av barnet innebär. Här avses framförallt stöd till föräldrarna för att de ska kunna komma tillrätta med den situation som lett fram till omhändertagandet av barnet. Bakgrunden kan se mycket olika ut, men om orsaken till placeringen är föräldrarnas problematik är det ofta avlastande för barnet att föräldrarna får stöd.

Det finns mycket få studier om föräldrar vars barn är placerade i samhällsvård. Den största studien som genomförts i vårt land gjordes inom ramen för ”Barn i kris projektet” 1988. Den visade att ca 40 procent av föräldrarna hade fått en försämrad livssituation två år efter placeringen. 60 procent hade fått hem sina barn eller också hade barnen flyttat till eget boende.48 En senare kunskapssammanställning av Ingrid Höjer visar att föräldrar vars barn är placerade befinner sig i en komplicerad situation. Som förälder är det en svår upplevelse att bli ”underkänd” och betraktad som någon som saknar förmåga att fungera som förälder. Situationen kompliceras om föräldrarna har separerat och har konfliktfyllda förhållanden till sin före detta partner.49 Föräldrars känslomässiga reaktioner i samband med separationen från barnen såsom ilska, tomhet och sorg uppmärksammas inte alltid av familjehem och socialtjänst50. Föräldrar drar sig ibland undan kontakten med sina

48 Hessle, S. 1988. 49 Höjer, I. 2007. 50 Skerfving, A. 1993; Trulsson, K. 1997.

barn. Det är heller inte ovanligt att föräldrarnas situation försämras efter omhändertagandet och att de flyttar eller undviker kontakt med socialtjänsten efter placeringen. Efter en tids placering tycks ofta socialtjänstens insatser för föräldrarna mer eller mindre ebba ut, åtminstone när det gäller föräldrarna till de yngre barnen.51

En av flera förklaringar till att stödet till föräldrarna ofta försummas kan vara den långtgående specialiseringen inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg. Uppdelningen i barn- och ungdomsenheter respektive missbruksenheter och enheter för ekonomiskt bistånd innebär att det inte längre finns något sammanhållet ansvar för familjen. Föräldrarna kan också vara aktuella inom psykiatrin eller kriminalvården. I praktiken faller därför föräldrarnas rehabilitering utanför barn- och ungdomsenheternas ansvarsområde.

I den vårdplan som upprättas vid en placering bör det framgå under vilka förutsättningar vården kan upphöra. När orsaken till placeringen är föräldrarnas problematik är det lämpligt att stödet till föräldrarna, t.ex. rehabilitering på grund av missbruksproblem, formuleras i en separat genomförandeplan. I den mån föräldrarna har en pågående kontakt med socialtjänstens vuxenenhet bör dokumentation av föräldrarnas situation utgöra en del av underlaget till övervägandet eller omprövningen. Om det planeras för en återförening, som bygger på att behandlingsinsatser ska ges till familjen, kan det vara lämpligt att insatserna anges i en gemensam genomförandeplan för barn och föräldrar, som därefter följs upp.

Föräldrar kan behöva hjälp att bearbeta den akuta krisen i samband med omhändertagandet och att hantera den förändrade livssituation som omhändertagandet innebär. De kan också behöva stöd och hjälp under lång tid för att komma till rätta med egna problem. Arbetet syftar i det korta perspektivet till en återförening av föräldrar och barn. Om det gått lång tid mellan det att barnet placerades och hemflyttningen kan föräldrarna behöva extra hjälp vid hemflyttningen och en tid därefter för att kunna återta uppgiften som ”vardagsförälder”.52

I vissa fall är förälderns egna problem så omfattande att det inte är realistiskt med en återförening. Oavsett om det är aktuellt med återförening eller ej är det viktigt att föräldrarna får stöd för sina egna problem. Stöd till föräldrarna avlastar barnets ansvar och

51 Hessle, S. 1988; Riksdagens revisorer 1991/92:4; Höjer, I. 2007; Länsstyrelserna 2008. 52 Höjer, I. 2007.

gynnar barnets identitetsutveckling.53 Intervjuer med familjehemsplacerade barn har visat att de känner djup oro för sina föräldrar, särskilt om föräldrarna lever destruktivt, t.ex. i missbruk och hemlöshet. Föräldrarnas problem kan fortsätta att beröra barn långt upp i vuxen ålder. Det kan underlätta för unga vuxna att deras föräldrar får hjälp, eftersom det innebär en möjlighet till att distansera sig från föräldrarnas bekymmer.54

Inför en placering av en ung person med egen beteendeproblematik är det av naturliga skäl ofta lättare att uppnå samförstånd med föräldrarna, eftersom hemsituationen eller föräldraförmågan oftast inte fokuseras så som sker i de s.k. miljöfallen. Tonårsplaceringar är jämfört med placeringar av yngre barn som regel kortvariga och föräldrarna är därför mer involverade i arbetet med att möjliggöra en återflyttning till hemmet.

14.5.5. Övervägande av om vården fortfarande behövs

Socialnämnden ska minst en gång var sjätte månad överväga om frivillig placering enligt SoL och vård med stöd av 2 § LVU (miljöfallen) fortfarande behövs. Även privata placeringar ska övervägas var sjätte månad.55 Utgångspunkten är att barnet inte ska bli kvar i placeringen längre än nödvändigt.

Gällande bestämmelse om övervägande enligt LVU, som tidigare var reglerad i socialtjänstförordningen, fördes in i lag år 1990 i samband med översynen av LVU. Samtidigt förändrades tidsintervallet. Övervägande ska numera göras minst var sjätte månad jämfört med minst en gång per år, enligt den tidigare bestämmelsen. De frivilliga placeringarna och de s.k. privatplaceringarna, som tidigare hade varit oreglerade i detta avseende, ska övervägas på motsvarande sätt.56

Av den proposition som föregick lagändringen framgår att någon formell prövning av vården inte bedömdes lämplig. Det ansågs kunna skapa en oro och otrygghet för både barn, föräldrar och familjehemsföräldrar att beslut skulle fattas om fortsatt vård varje halvår. Det skulle kunna motverka syftet att skapa trygga och stabila förhållanden för barnet. Det ansågs tillräckligt att socialnämnden överväger om vården fortfarande behövs. Det sker genom

53SOU 1986:20. 54 Socialstyrelsen 2000; Andersson, G. 2008. 55Prop.1989/90:28, s. 129. 56Prop. 1989/90:28.

en anmälan till nämnden om hur vården bedrivs och hur barnets och föräldrarnas förhållanden har utvecklat sig.57

Socialstyrelsen har utarbetat allmänna råd för tillämpningen av bestämmelsen om överväganden enligt LVU. Av de allmänna råden framgår att övervägandet bör göras med utgångspunkt i den vårdplan som upprättats. Det skriftliga material som redovisas för nämnden behöver inte kommuniceras med parterna.58

Vid LVU-placeringar i miljöfallen gäller att om socialnämnden vid sitt övervägande finner att det finns anledning att ifrågasätta om vården behövs bör nämnden ta upp frågan till formell omprövning. Förvaltningslagens bestämmelser om kommunicering, parts rätt att meddela sig och parts rätt till insyn m.m. blir då tillämpliga. Nämnden ska också ta ställning till om vården ska upphöra om vårdnadshavaren eller den unge, över 15 år begär det.59

I en studie om barns rättsliga ställning vid familjehemsplaceringar diskuterar Titti Mattsson övervägandebestämmelsernas betydelse för barnet. Även om placeringen är frivillig, dvs. grundas på samtycke från föräldrarna, kan den vara ofrivillig för det enskilda barnet. Ur barnets perspektiv är det en ingripande åtgärd att bli familjehemsplacerad mot sin vilja. För att tillgodose barns behov av rättssäkerhet är reglerna för övervägande centrala. Härigenom kan barnet känna sig förvissat om att ärendet granskas två gånger per år, oavsett om vården sker med stöd av SoL eller LVU. För andra barn kan övervägandereglerna upplevas som ett hot mot en oönskad förändring av rådande familjehemsplacering. Många av de barn som placeras enligt SoL har lika svåra bakgrundsförhållanden som de barn som placeras med stöd av LVU och familjehemmet kan ha blivit en trygg miljö för barnet.60

14.5.6. Omprövning av om vården ska upphöra

Socialnämnden ska besluta att vård enligt LVU ska upphöra när den inte längre behövs (21 § LVU). Har den unge beretts stöd med vård av 3 § LVU ska nämnden, enligt 13 § tredje stycket LVU inom sex månader från dagen för verkställigheten av vårdbeslutet pröva om vård med stöd av lagen ska upphöra. En omprövning ska ske fortlöpande inom sex månader från senaste prövning. Prövning ska

57Prop. 1989/90:28. 58 SOSFS 1997:15. 59Prop. 1989/90:28. 60 Mattsson, T. 2006.

också ske när vårdnadshavaren eller den unge som fyllt 15 år begär att vården ska upphöra. Omprövning av vården innebär att ett förvaltningsrättsligt ärende föreligger. Därmed blir reglerna om partsinsyn, kommunikation, rätt att anlita ombud eller biträde, offentligt biträde, företräde inför nämnden m.m. tillämpliga. Omprövningen ska resultera i ett formellt beslut. Detta beslut kan överklagas (41 § LVU).

Socialstyrelsen har utarbetat allmänna råd för tillämpningen av LVU. De ungdomar som blir aktuella för LVU-vård behöver ofta en relativt lång tids kvalificerad behandling. En förutsättning för att LVU-vården skall vara meningsfull är generellt att den planerade behandlingen kan genomföras. Om ett särskilt behandlingsprogram fastställts för den unge, som varar mer än sex månader, så är det givetvis en omständighet som nämnden får beakta när den prövar om vården kan upphöra eller inte. Omprövningsregeln är, enligt Socialstyrelsen, inte en presumtion för att vården ska avslutas, utan ett uttryck för nämndens skyldighet att noga följa vården och med inte alltför långa intervaller ta ställning till om den kan upphöra.61

14.5.7. Eftervård för unga som lämnar vården

Bestämmelser om stöd efter avslutad placering

En generell bestämmelse om socialtjänstens ansvar att ge barn och unga som lämnar vården särskilt stöd infördes den 1 april 2008 (5 kap. 1 § sjunde stycket SoL). Bestämmelsen gäller barn och unga som varit placerade i såväl familjehem som HVB, inklusive de särskilda ungdomshemmen. Bestämmelsen gäller oavsett om placeringen varit kort- eller långvarig och oavsett om barnet eller den unge återförenas med föräldrarna eller flyttar till eget boende62. Bestämmelsen är inte närmare preciserad när det gäller vad stödet kan omfatta eller hur länge ungdomar som lämnar samhällsvård kan påräkna samhällets stöd. I samband med lagändringen fick Socialstyrelsen i uppdrag att utarbeta stöd för socialtjänstens arbete med att stödja barn och unga efter avslutad placering. Uppdraget ska redovisas den 30 juni 2009.

Bestämmelsen syftar enligt lagens förarbeten till att förtydliga socialnämndens ansvar när vården upphör. En väl planerad och

61 SOSFS 1997:15. 62Prop. 2006/07:129, s. 51.

fungerande utslussning och eftervård antas kunna minska antalet barn och unga som behöver återplaceras för vård och underlätta unga människors etablering i samhället. Socialnämnden har visserligen det yttersta ansvaret för att alla som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. Det förekommer likväl att nämnden avslutar vården utan att barn och unga, som är i behov av fortsatt stöd, får sina behov tillgodosedda. Regeringen ansåg därför att det fanns ett behov att på ett tydligare sätt påtala socialtjänstens ansvar gentemot denna grupp och att detta bör göras genom en särskild bestämmelse i lagen. När barnet placerats tidigt i livet och varit placerat under lång tid finns som regel en känslomässig anknytning till familjehemsföräldrarna som kommit att bli dess familj. En del av barnen kan ha förlorat kontakten med sina anhöriga och några saknar, trots att de har kontakt med sin ursprungsfamilj, möjlighet att få stöd från dem. I förarbetena påtalas det stöd som myndiga ungdomar kan ha av att få bo kvar i familjehemmet under skoltiden och även under lång tid därefter i form av boende och personligt eller ekonomiskt stöd.63

Under pågående vård av barn och unga är det placeringskommunen som har det primära ansvaret för att ge den unge bistånd, även om placeringen är belägen i en annan kommun (16 kap. 2 § SoL). Det gäller så länge vårdbehovet inte är uppfyllt eller till dess att ärendet flyttas över till vistelsekommunen. Hur långt placeringskommunens ansvar sträcker sig när det gäller placerade ungdomar som är i behov av eftervård är inte klarlagt. Det kan framförallt uppstå oklarheter när ungdomar efter en avslutad placering bosätter sig i en annan kommun än placeringskommunen. Utgångspunkten är att det är den kommun där den enskilde befinner sig när ett hjälpbehov uppstår som är behörig att vidta åtgärder64. Vistelseutredningen har föreslagit att en kommun ska vara behörig men inte skyldig att ge insatser till ett barn eller en missbrukare som vistas i en annan kommun65. Utredningen behandlade dock inte specifikt frågan om stöd till unga vuxna som efter avslutad placering bosätter sig i den kommun där det tidigare familjehemmet eller institutionen är beläget eller i en annan kommun. Utredningens förslag bereds för närvarande i Regeringskansliet.

63Prop. 2006/07:129. 64RÅ 1989 ref. 50. 65SOU 2009:38.

Behovet av eftervård

Ungdomstiden sträcker sig numera ofta en tid förbi myndighetsåldern. Ungdomar bor i regel kvar i föräldrahemmet långt efter det att de fyllt 18 år och när de flyttar har de ofta en möjlighet att återvända hem med jämna mellanrum. De kan som regel få stöd av sina föräldrar i form av boende och annat stöd. I FB stadgas att föräldrar är underhållsskyldiga så länge skolgången pågår, dock längst till dess att den unge fyller 21 år. Om barnet inte går i skolan upphör föräldrarnas underhållsskyldighet när barnet blir myndigt.

Det finns inga undersökningar om hur kommunerna hanterar stödet till ungdomar efter en placering och hur de får hjälp ut i vuxenlivet. Vid utredningens kontakter med företrädare för socialtjänsten och med familjehemsorganisationerna har det framkommit att det utvecklats en praxis inom socialtjänsten att man ger stöd till dess att den unge gått ut gymnasiet, dvs. under det år ungdomen fyller 18 år. Men hur stödet fortsätter därefter tycks variera från kommun till kommun. Det vanligaste sättet att få stöd verkar vara att ungdomar hänvisas till vuxengrupp eller motsvarande enhet inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg.

Ungdomar som varit placerade i samhällsvård står ofta mer ensamma och har ett sämre utgångsläge än ungdomar i allmänhet. Som tidigare redovisats har många samhällsvårdade ungdomar en bristfällig skolunderbyggnad vilket gör att de kan ha svårigheter på arbetsmarknaden. Förekomsten av sociala och psykiska problem är större bland ungdomar i samhällsvård är bland ungdomar i allmänhet. För en del ungdomar har placeringen inneburit att de förlorat kontakten med sin ursprungsfamilj.66 Registerstudier har visat att nätverket runt barn som varit i familjehemsvård är tunt. Vid 18 års ålder hade var sjunde som varit i vård i fem år eller mer förlorat sin mor eller båda sina föräldrar. Vid 25 års ålder handlar det om nästan var fjärde person. Som jämförelse kan nämnas att bland ungdomar i genomsnitt var det runt en av hundra vid 18årsdagen och en av femtio när de blev 25 år. Att så många av de familjehemsplacerade barnens mödrar är döda när barnen blir vuxna är enligt forskare särskilt oroväckande eftersom en rad andra studier visar att barn som vårdats lång tid i familjehem tenderar att tidigt förlora kontakten med sina fäder.67

66SOU 2000:7767 Franzén, E. & Vinnerljung, B. 2006

Inom den internationella forskningen talar man om den förlängda ungdomstiden och att övergången från ungdomsliv till vuxenliv innebär en stor utmaning för alla ungdomar, men att det får särskilda konsekvenser för sårbara grupper av ungdomar. Hit räknas de ungdomar som varit placerade inom dygnsvården. De få svenska studier som finns på området bekräftar den bilden. Höjer & Sjöblom har utifrån sina studier på Barnskyddsutredningens uppdrag beskrivit situationen för ungdomar som lämnar samhällsvården. Ungdomar som lämnat samhällsvården har vid intervjuer uttryckt en stor oro för hur de ska hantera frågor som ekonomi, arbete och möjlighet att ordna bostad efter samhällsvårdens upphörande. De uttrycker också oro för att bli isolerade och utan emotionellt och praktiskt stöd efter det att de lämnat vården. Detta mot bakgrund av att de sällan har nätverk eller familj att återvända till efter samhällsvårdens slut som kan ge dem nödvändigt stöd.68

Eftervård i andra länder

I Norge finns sedan 1998 en bestämmelse om eftervård för placerade ungdomar upp till 23 år och sedan dess får alltfler familjehemsplacerade barn stöd efter att placeringen har upphört. De vanligaste insatserna är ekonomiskt bistånd och hjälp med boende/hyra. Cirka en femtedel av ungdomarna får exempelvis stöd att bo kvar i familjehemmet. En annan insats är att ungdomen får en kontaktperson eller annat personligt stöd.

En norsk registerstudie har visat på positiva effekter för ungdomar som fått eftervård. I studien jämfördes 120 000 tidigare och aktuella klienter med 120 000 barn och unga som inte hade varit i kontakt med barn- och ungdomsvården69. För en stor majoritet (80 procent) av dem som hade varit aktuella inom barn- och ungdomsvården gick det dåligt i livet när man ser till utbildning, inkomst, beroende av socialbidrag, arbetslöshet osv. Störst möjligheter att få ett hyggligt vuxenliv hade de 47 procent av ungdomarna som fått någon form av eftervård.70

68 Höjer, I. & Sjöblom, Y. 2009, i bilaga till betänkandet. 69 Clausen, S-E & Kristoffersen, L.B. 2008. 70 Backe-Hansen, E. 2008.

Just nu utformas ett nytt lagförslag i Norge där man förstärker rätten till eftervård. Förslaget ska ge ungdomar möjlighet till fortsatt boende i familjehemmet.

I Danmark finns en bestämmelse som ger ungdomar en möjlighet att bo kvar i familjehem eller på institution upp till 22 års ålder. Därtill kan de också få stöd av en personlig rådgivare eller kontaktperson.

I England finns sedan 2001 en bestämmelse om stöd upp till 21 års ålder för ungdomar som lämnar samhällsvården. Stödet innefattar möjlighet att bo kvar i familjehemmet men även ekonomiskt och personligt stöd. Planeringen för vägen ut i vuxenlivet börjar i praktiken tidigare. Vid 16 års ålder har placerade ungdomar rätt till en personlig rådgivare som ska hjälpa den unge med stöd och hjälp. Socialtjänsten har ett ansvar för att tillsammans med den unge och den personliga rådgivaren göra upp en framtidsplanering för den unge. Det gör man i en s.k. Pathway Plan.

I Kanada och USA finns särskilda program för att ge stöd till unga som lämnar vården, s.k. Emancipation Program.

14.6. Utredningens överväganden och förslag

14.6.1. Inledande överväganden

Utredningen har endast haft till uppdrag att ta ställning till om dagens regler för uppföljning av placeringar är ändamålsenliga och ge förslag på förändringar. Som framgick inledningsvis har dock utredningen valt att belysa socialnämndens ansvar för de placerade barnen även i andra avseenden. Utredningens överväganden kommer därför att beröra nämndens ansvar för vården av barn i familjehem och HVB som helhet.

Utredningen har i det föregående redovisat erfarenheter från Vanvårdsutredningens71 hittillsvarande arbete. Intervjupersonerna har berättat om hur övergivna de har känt sig och hur mycket de saknat en utomstående att kunna berätta för. Samma övergivenhet kan upplevas av barn i samhällsvård i dag. Man vill ha någon att tala med som man kan känna förtroende för. Många familjehemsföräldrar och personal på behandlingshem blir sådana personer för de placerade barnen och ungdomarna. Men om familjehemmet eller institutionen visar sig vara olämpligt eller om barnet inte har funnit

71 S 2006:05.

sig tillrätta och känner sig otryggt så uppstår behovet av någon utomstående. Intervjupersonerna i Vanvårdsutredningen belyser på ett påtagligt sätt socialnämndens stora och ansvarsfulla uppdrag att ge omhändertagna barn och unga en god, trygg och säker vård. Många barn och unga placeras, i dag likväl som då, på grund av en vardag präglad av otrygghet, bristande kontinuitet och sociala problem.

Utredningen har i det tidigare redogjort för aktuella studier som visar att många unga som lämnar vården står sämre rustade för vuxenlivet jämfört med jämnåriga ungdomar. Resultaten visar att samhällsvården generellt sett inte haft den kompenserande funktion för barn och unga som det kan förväntas Samtidigt är det viktigt att komma ihåg att långt när alla barn och unga som varit placerade i samhällsvård får ett problematiskt liv som vuxna.

Utredningen understryker vikten av noggrannhet och högt ställda kvalitetskrav vid valet av familjehem eller ett hem för vård eller boende. Behovet av placering kan grunda sig på en rad olika omständigheter och barnet eller den unges unika behov måste styra valet av vårdform respektive valet av ett specifik familjehem eller en institution. Det är angeläget att kommunerna utvecklar sin kompetens att upphandla HVB respektive rekrytera familjehem. Det är också viktigt att de utvecklar sitt samarbete även på ett övergripande plan med de ”vårdgivare” man valt att anlita för att skaffa sig god kännedom, öka insynen och som beställare påverka kvaliteten i positiv riktning.

Socialnämnden har ett ansvar när det gäller att ge barn och unga god vård. Framförallt handlar det om noggrannhet vid valet av hem, aktiv uppföljning och personliga kontakter med barnet under placeringen. Det finns, enligt utredningen, i detta avseende besvärande likheter i dag med det budskap som kommer från intervjupersonerna i Vanvårdsutredningen. Barn och unga med erfarenhet av vård i aktuell tid signalerar även i dag att socialtjänsten har dålig kontroll på hur de har det i familjehemmen. De efterlyser på likartat sätt tätare och enskild personlig kontakt med socialsekreteraren.

Att följa vården innebär att se till att de behov som barnet har blir tillgodosedda. När det gäller familjehemsplaceringar behöver man vara uppmärksam på om det finns en känslomässig anknytning mellan barnet och familjehemsföräldrarna eller trygga och stabila vuxna identifikationspersoner. I all vård är det vidare viktigt att ge akt på om barnet eller den unge får trygghet, omsorg och positiv

bekräftelse. Precis som det kan förväntas av föräldrar i allmänhet måste det också förväntas av socialtjänsten att bevaka att behov av hälso- och sjukvård, stöd i skolan och annat behov av stöd tillgodoses. Barn i samhällsvård är generellt sett mer än andra jämnåriga i behov av professionell hjälp och den hjälpen måste göras mer tillgänglig. God vård betyder också samarbete med och stöd till föräldrarna under och efter placeringen, inte minst för barnens skull, samt att bistå barn och föräldrar efter avslutad placering så att övergången från vården till hemmet blir så skonsam som möjligt för barnet.

Mot bakgrund av ovanstående föreslår utredningen dels vissa förtydliganden i gällande bestämmelser, dels vissa kompletterande bestämmelser av socialnämndens ansvar för god vård. Förslagen framgår av det följande.

14.6.2. Socialnämndens ansvar att följa vården

Utredningens bedömning: Att noga följa och stödja de barn

som omhändertagits för samhällsvård, är en av den sociala barn- och ungdomsvårdens viktigaste uppgifter.

Utredningens förslag: Socialnämndens ansvar att noga följa

vården förs över från socialtjänstförordningen till LBU.

Socialnämndens ansvar att noga följa vården är i dag reglerat i socialtjänstförordningen. Det primära syftet med bestämmelsen är att se till att vården är rättssäker och trygg och utgår från barnens behov, med utgångspunkt från vård- respektive genomförandeplan. Ett annat syfte är att få kunskap om hur barnet utvecklas som underlag för de halvårsvisa övervägandena respektive omprövningarna av om vården fortfarande behövs. Nämnden har en uttrycklig skyldighet att genom personliga kontakter med barnet, föräldrarna och de som vårdar barnet förvissa sig om att vården bedrivs tillfredsställande och planmässigt.

Sedan många år tillbaka har det riktats kritik mot brister i socialtjänstens uppföljning av barn och unga i pågående vård. Senast framförde länsstyrelserna i sin granskning av den sociala barn- och ungdomsvården 2006–2007 att det finns generella brister i socialtjänstens uppföljning av de familjehemsplacerade barnen.

Kritiken består bl.a. i att besöken är för få och att viktiga områden som skolprestationer och hälsa inte följs upp.

Tre tidigare statliga utredningar under 1990- och 2000-talet har ansett att socialnämndens skyldighet att följa vården är en så grundläggande uppgift att bestämmelsen i förordningen behöver föras in lagen. Utredningen delar den uppfattningen. Uppföljningen av placerade barn har ett så stort skyddsvärde för placerade barn och unga att det bör vara en fråga för lagstiftaren att lägga fast. Genom att införa bestämmelsen i LBU blir det också tydligt för dem som berörs vilka socialnämndens skyldigheter är, t.ex. när det gäller att besöka och samtala med barn och unga. Det ligger i linje med ambitionen att LBU ska vara användarvänlig. Utredningen föreslår därför att dagens bestämmelse i SoF förs in i LBU.

14.6.3. Behovet av hälso- och sjukvård och utbildning

Utredningens bedömning: Socialnämndens ansvar för att

uppmärksamma och medverka till att placerade barns och ungas behov av fysisk och psykisk hälso- och sjukvård tillgodoses behöver förtydligas.

Utredningens förslag: Nuvarande bestämmelse i lag om att

socialnämnden ska verka för att barn och unga i jourhem, familjehem eller HVB får lämplig utbildning ska kompletteras med att nämnden också ska verka för att barn och unga får den hälso- och sjukvård som de behöver. Bestämmelsen förs in i LBU.

Socialstyrelsen och Skolverket bör utarbeta vägledning till huvudmännen när det gäller samhällsvårdade barns behov av hälso- och sjukvård och pedagogiskt stöd.

Särskilda satsningar krävs

Barn och unga som varit placerade i samhällsvård har i vuxen ålder många problem inom avgörande livsområden. I olika uppföljningsstudier har det konstaterats att de har överrisker för allvarlig psykisk ohälsa, låg utbildning, långvarigt socialbidragsberoende, m.m. Särskilt gäller det för pojkar som varit placerade i

HVB på grund av eget beteende. Utredningen menar att samhällets ambitioner för barn som är placerade i familjehem och HVB måste vara desamma som föräldrar i allmänhet har för sina barn. För barn i samhällsvård kan det delade ansvaret mellan socialnämnden och de som vårdar barnet och i viss mån föräldrarna innebära att det delade ansvaret leder till att det inte blir någons ansvar. Utredningen betonar dock att nämnden har ett övergripande ansvar att se till att barnet får god vård, som inte kan delegeras. Därför måste man kunna förvänta sig att socialtjänsten så långt möjligt ser till att barnens behov tillgodoses, inte minst inom områden som är av fundamental betydelse för barnets utveckling, som barnets hälsa och utbildning.

Socialnämnden ska, enligt lag, verka för att placerade barn får lämplig utbildning. Skolan har också med stöd av skollagen, ett långtgående ansvar att ge barn och unga som har svårigheter i skolan särskilt stöd. I juni 2009 lämnade en arbetsgrupp vid Utbildningsdepartementet ett förslag till ny skollag. Ett av förslagen syftar till att tydliggöra kraven på att utreda elevers behov av särskilt stöd. Detta kan bidra till att ge samhällsvårdade barn och unga adekvat stöd och hjälp i undervisningen.72 Utvärderingen av försöksverksamheten i Helsingborg har visat att en mer noggrann pedagogisk och skolpsykologisk utredning av barnets förutsättningar i skolan kan behövas för placerade barn. Det har också uppmärksammats att lärare haft för låga förväntningar på dessa barns och ungas skolprestationer. Utredningen anser att skolgången och frågan om utbildning måste förbättras i syfte att rusta barnen för vuxenlivet.

Det andra området där samhällets ambitioner behöver öka är placerade barns och ungdomars hälsa. Försummad hälso- och sjukvård kan lägga grunden till bestående hälsoproblem. Barn som vuxit upp utan tillräcklig omsorg och vuxenstöd har inte alltid fått tillgång till regelbundna hälsokontroller, vaccinationer eller tandvård, förutom att de kan ha tagit psykisk skada. I bakgrunden har refererats till studier som visat att unga vuxna efter samhällsvård har höga överrisker för ohälsa. Det kan mot denna bakgrund finnas behov av en hälsoundersökning i samband med utredningen eller inför en placering. För ungdomar i samhällsvård, men även i vissa fall för yngre barn, är tillgången till barn- och ungdomspsykiatrisk behandling väsentlig.

72Ds 2009:25.

När det gäller hälso- och sjukvårdens ansvar så finns det inte i lagen någon bestämmelse som är särskilt inriktad på barn och unga i samhällsvård. Dock har regeringen i en proposition nyligen föreslagit att Hälso- och sjukvårdslagen ska kompletteras med bestämmelser om stöd till vissa grupper av barn. Råd och stöd till barn ska särskilt beaktas om barnets föräldrar exempelvis har psykisk sjukdom eller missbrukar alkohol eller andra beroendeframkallande medel.73 Av det tidigare nämnda förslaget till ny skollag framgår också att alla elever föreslås få tillgång till skolläkare, skolsköterska, psykolog och kurator inom elevhälsan. Utredningen välkomnar förslaget och anser att det kan bidra till ökad tillgänglighet av just sådana insatser som barn och unga i samhällsvård är i stort behov av.74

I socialnämndens ansvar för god vård ligger ett ansvar att medverka till att placerade barn och unga får tillgång till hälso- och sjukvård. Hur det ska tillgodoses är en fråga som bör ingå i de överenskommelser som utredningen föreslår bör finnas när det gäller samverkan kring barn som har behov av insatser från flera huvudmän och verksamheter. Som har framgått av bakgrunden har socialtjänsten i vissa landsting svårt att få hälso- och sjukvården att medverka till läkarundersökningar eftersom man ansett det vara av förebyggande karaktär. I den mån socialtjänsten bedömer att det finns ett behov av hälsoundersökningar i samband med utredningar är det en fråga som lämpligen behandlas i den ledningssamverkan som bör finnas när det gäller barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa.

Utredningen anser att socialnämndens ansvar att medverka till att barn och unga får tillgång till hälso- och sjukvård ska fastslås i lag på motsvarande sätt som redan gäller för placerade barns utbildning och föreslår att detta ska framgå av LBU.

Nationell vägledning avseende placerade barns hälsa och skolgång

Mot bakgrund av det ovan sagda anser utredningen att det är ytterst angeläget att det finns rutiner för att uppmärksamma barns och ungas hälsa inför en placering och att fortlöpande se till att barnet får tillgång till nödvändiga hälso- och sjukvårdsinsatser

73Prop. 2008/09:193. 74 Ds. 2009:25.

inklusive insatser inom barn- och ungdomspsykiatrin under pågående placering. När det gäller skolgången är det angeläget att barn och unga får en skolundervisning som är anpassad efter deras specifika behov och personliga förutsättningar.

Enligt utredningen bör det på nationell nivå utarbetas vägledning till stöd för huvudmännen när det gäller ansvar och rutiner kring placerade barns fysiska och psykiska hälsa och pedagogiska stöd i skolsituationen. Inom båda områden finns det kunskapsunderlag som gör det möjligt att ta fram en sådan vägledning. Socialstyrelsen och Skolverket bör utarbeta vägledning till huvudmännen när det gäller samhällsvårdade barns behov av hälso- och sjukvård och pedagogiskt stöd.

14.6.4. En särskild socialsekreterare för barnet

Utredningens förslag: Socialnämnden ska i samband med en

placering vara skyldig att utse en särskild socialsekreterare, som har ett särskilt ansvar för att noga följa vården och att ha kontinuerlig kontakt med barnet under placeringen. Denna socialsekreterare bör ha en självständig ställning gentemot den eller dem som vårdar barnet. Frekvensen av kontakten med socialsekreteraren ska anpassas efter barnets eller den unges behov, men besök ska ske minst fyra gånger per år. Socialsekreteraren bör vara noga med att föra enskilda samtal med barnet.

En bestämmelse om detta förs in i LBU.

Socialtjänsten har ett stort ansvar när det gäller att se till att barn och unga får god vård. Kontakt och insyn behövs för att i första hand se till att barnet får god vård och för att kunna följa upp vårdplan och genomförandeplan. Det är även en förutsättning för att uppdaga eventuella missförhållanden i placeringen. Det krävs därför att socialnämnden har fortlöpande kontakt med barnet och genom personliga besök samtalar enskilt med barnet.

I samband med en ny placering är kontakterna från socialtjänstens sida ofta täta med såväl barn, föräldrar som familjehemsföräldrar och HVB-personal. Likaså om det uppstår uppenbara problem av något slag, att barnet och familjehemsföräldrarna inte knyter an till varandra, svårigheter i samband med föräldrarnas

umgänge med barnet, att en ung person inte mår väl vid placering i ett behandlingshem osv. Efterhand som placeringen verkar fungera trappas ofta kontakten ner. Som redovisats i det föregående finns det emellertid anledning att befara att kontakterna med barnet eller den unge inte alltid fungerar som de bör. Kontakterna kan i och för sig fungera väl för familjehemsföräldrar och HVB-personal, som arbetar på uppdrag av socialtjänsten och vet att de vid behov kan ta kontakt. För barnet eller den unge däremot krävs som regel att det finns en tät och kontinuerlig kontakt för att de med förtroende ska kunna vända sig till den ansvarige socialsekreteraren om problem uppstår och de inte mår väl i placeringen.

Med hjälp av en förtroendefull kontakt med socialsekreteraren kan barnet få tillgång till stödjande och skyddande inslag i sin livssituation. Om socialsekreteraren har gjort utredningen och planerat för placeringen kan han eller hon dessutom vara en viktig länk till ursprungsfamiljen. Särskilt nödvändig blir självfallet kontakten om placeringen är instabil eller barnets kontakt med de vuxna, som barnet är beroende av, inte fungerar bra. Socialsekreterarens roll, i egenskap av den som har huvudansvaret för att samhällsvården fungerar, kan vara avgörande för barnets eller den unges trygghet och utveckling. Det är också socialsekreteraren som har befogenheter att vid behov agera för att förändra barnets situation i någon riktning. Därför är det viktigt att skapa förutsättningar för en tillitsfull kontakt som möjliggör för barnet eller den unge att kunna berätta om hur de har det i familjehemmet eller på institutionen, vilken hjälp de behöver och om det finns något som bekymrar dem.

Rollen som barnets socialsekreterare kräver att socialsekreteraren enbart handlar i barnets intresse. Allmänt kan sägas att för att kunna veta vad som är i barnets intresse behöver socialsekreteraren både använda sin generella kunskap om barn och lyssna på det enskilda barnet utifrån hans eller hennes unika situation. Det finns en risk att barnets intressen inte tillgodoses om samma socialsekreterare ansvarar för såväl kontakten med barnet som med familjehemmet eller institutionen, eftersom intressena inte alltid sammanfaller. Risken för att en placering måste avbrytas kan få till följd att socialtjänsten väljer att blunda för problem och att barnets behov får stå tillbaka för det övergripande intresset att inte störa placeringen.

Utredningen föreslår att socialnämnden vid placering i familjehem eller HVB ska vara skyldig att utse en särskild social-

sekreterare för barnet. Innebörden i förslaget är att denna person ska ha en självständig ställning i förhållande till familjehemmet eller institutionen, dvs. inte handlägga frågor som rör villkoren för uppdraget mellan socialtjänsten och ”vårdgivaren”. Barnet och föräldrarna ska få tydlig information om vem den särskilda socialsekreteraren är och hur hon eller han nås. Socialtjänsten måste också se till att lämna barnet och föräldrarna information om namn på ersättare vid längre ledigheter eller när det uppstår byten av socialsekreterare. Det är viktigt att det inte uppstår glapp så att barnet lämnas utan socialsekreterare.

Utredningen har i det föregående föreslagit att bestämmelsen i socialtjänstförordningen om nämndens ansvar för att noga följa vården ska föras in i LBU. Skälet till det är uppföljningens stora betydelse för att garantera barnets eller den unges trygghet och säkerhet under pågående samhällsvård. Socialsekreterarens personliga kontakt med barnet utgör en central del i uppföljningen och bör därför av samma skäl föras in i LBU.

Kontakten måste styras utifrån barnets behov och önskemål

Socialnämnden har ett ansvar för att noga följa vården av det placerade barnet och det ska ske dels genom personliga besök i det hem där den unge vistas, dels genom enskilda samtal med den unge. När det gäller små barn som inte kan uttrycka sig verbalt får den direkta kontakten istället bygga på observation av barnet och hur barnet samspelar med andra personer i familjehemmet. Socialsekreteraren är i dessa fall mer beroende av att andra förmedlar sin bild av barnet. Det gäller familjehemsföräldrarna och de biologiska föräldrarna men också t.ex. förskolepersonal.

Utredningen vill betona att det är angeläget att kontakten med barnet innefattar en kombination av besök och enskilda samtal. Besök i hemmet behövs för att nämnden ska få insyn i vården. Enskilda samtal med barnet, på en lugn och neutral plats, är viktigt för att barnet ska kunna berätta om sin situation. Utredningen anser att barnets önskemål om var och hur samtalen ska gå till bör få styra.

Det finns i dag ingen regel för hur tät socialtjänstens kontakt med barnet ska vara. Den praxis som utvecklats är besök minst var sjätte månad, i samband med att ett övervägande eller en omprövning ska göras, efter en inledande period med tätare besök. Ett

viktigt skäl till att besöken ska vara tätare är att barns och ungas tidsperspektiv är kortare än vuxnas. Sex månader är lång tid, t.ex. för ett yngre barn eller om det inte fungerar i placeringen. Behovet av täta besök och enskilda samtal är det önskemål som mycket tydligt framförts från barn och unga som varit placerade, biologiska föräldrar och barnrättsorganisationerna. Även om frekvensen i övrigt måste anpassas efter varje enskilt barns behov och önskemål anser utredningen att en minimigräns för socialtjänstens kontakt med placerade barn och unga ska vara fyra gånger per år. Utredningen föreslår därför att det av LBU ska framgå att den särskilda socialsekreteraren ska besöka barnet eller den unge i den omfattning som är lämplig utifrån barnets eller den unges behov och önskemål, dock minst fyra gånger per år.

14.6.5. Barnets önskemål och behov av annat stöd måste uppmärksammas

Utredningens bedömning: Barn och unga som är placerade i

familjehem och HVB kan utöver själva placeringen ha behov av kompletterande stöd. Därför är det angeläget att socialtjänsten är lyhörd för barnets behov av eller önskemål om en kontaktperson eller ett professionellt stöd i någon form.

Kompletterande insatser kan behövas

Barn och unga i familjehem eller i HVB kan, utöver själva placeringen och den kontakt som socialsekreteraren svarar för, ha behov av andra insatser. Socialtjänsten måste därvid vara lyhörd för barnets önskemål. I de fall barnet har en fungerade kontakt med någon annan utanför placeringen, som barnet känner tillit till, kan det vara skäl att utse den personen till kontaktperson. För ungdomar som är på väg att lämna vården kan en kontaktperson fungera som ett konkret stöd i utslussningen till ett självständigt vuxenliv, tillsammans med familjehemmet respektive institutionen och socialsekreteraren. I vissa fall kan professionellt samtalsstöd behövas. Socialtjänsten bör även överväga andra insatser utifrån barnets eller den unges situation och behov. Utredningen vill samtidigt betona att en kontaktperson eller andra liknande insatser

inte medför att socialtjänstens och den särskilde socialsekreterarens ansvar för att noga följa vården minskar.

Barnets nätverk ger ökad kontinuitet och säkerhet i placeringen

Det är enligt utredningen socialtjänstens ansvar att se till att bygga in kontinuitet i vården. För att uppnå det behöver flera personer finnas runt barnet eller den unge – såväl professionella som anhöriga och andra närstående. Det innebär i sig med nödvändighet att insynen i placeringen ökar. Barnets familj och anhöriga är förmodligen de kontakter som kommer att bestå över tid, längre än vad de professionella kontakterna gör. Inte minst kan syskonen vara betydelsefulla. Utredningen understryker också betydelsen av att barnet själv får komma till tals om vilka kontakter ur barnets eget nätverk som kan vara betydelsefulla för barnet.

14.6.6. Stöd till föräldrarna vid placering

Utredningens bedömning: Stöd till föräldrarna bör anpassas till

omständigheterna i placeringen. Det kan gälla stöd i umgänge och kontakt med barnet och sådant stöd som syftar till återförening. Det kan också gälla behandling och stöd till föräldrarnas egen rehabilitering. Om föräldrarna så önskar bör en person kunna utses som stöd i den specifika situation som placeringen innebär.

Utredningens förslag: Socialnämndens ansvar att ge föräldrarna

stöd under barnets placering ska enligt LBU gälla både vid familjehemsplacering och placering i HVB. Stöd som avser föräldrarnas egen rehabilitering regleras även fortsättningsvis i SoL.

Stöd till föräldrarna under och efter placeringen

I de fall det inte går att undvika en placering utanför hemmet är det viktigt att stödet till föräldrarna fortsätter, vid sidan av det samarbete som måste finnas kring barnet eller den unges placering. Mycket tyder på att arbetet med föräldrarnas situation försummas när barnet väl har placerats, många stödinsatser har förekommit

dessförinnan. I den mån ett fortsatt stöd förekommer ges det ofta via vuxenenhet eller motsvarande eller av annan huvudman. Det är inte ovanligt att föräldrarnas situation försämras efter omhändertagandet och att de drar sig undan kontakten med socialtjänsten. Det kan behövas ett motivationsarbete för att förmå dem att ta emot hjälp.

Socialtjänstens arbete måste vara inriktat på att långsiktigt och över tid stödja föräldrarna. Stödet som föräldrarna behöver kan vara av olika slag, beroende på om placeringen är kort- eller långvarig, om det gäller yngre barn eller ungdomar m.fl. faktorer. Den hjälp som föräldrarna kan behöva omedelbart efter ett omhändertagande, t.ex. krisbearbetning, behöver enligt utredningen uppmärksammas mer av socialtjänsten. Det kan i vissa fall vara lämpligt att tillsätta en stödperson (kontaktperson) som står för ett mer kontinuerligt stöd till föräldrarna. En oberoende stödperson för föräldrar vid placeringar är också ett önskemål som förts fram av Riksförbundet för föräldrars rättigheter (RFFR). Som framgått känner ofta barnen och ungdomarna stor oro för sina föräldrar, särskilt om föräldrarna lever destruktivt i t.ex. missbruk och hemlöshet. Vidare är det angeläget att socialtjänsten strävar efter att stödja och hjälpa båda föräldrarna. Forskning har visat att fäderna oftare än mödrarna försvinner ur de placerade barnens liv. Mödrar finns oftare kvar men bär inte sällan på stora skuldkänslor över att ha misslyckats och ha svikit sitt barn.

När det gäller ungdomar som har placerats på grund av egen problematik, t.ex. missbruk, behöver föräldrarna involveras aktivt i behandlingen. Det kan också behövas stöd- och behandlingsinsatser till övriga i familjen för att de förändringar som behandlingen förhoppningsvis har medfört ska kunna vidmakthållas.

Härutöver kan det behövas olika former av stöd till föräldrarna, t.ex. i placeringens slutfas för att underlätta en återförening. De allra flesta placeringar är kortvariga och barn och ungdomar återvänder hem. För att återflyttningen ska fungera krävs det ofta att både barnet och föräldrarna får stöd.

Ibland är en återförening mellan barn och föräldrar orealistisk. I denna situation är det viktigt att socialtjänsten bemöter föräldrarna på ett respektfullt och ärligt sätt. Socialtjänsten har ett fortsatt ansvar för att hjälpa föräldrarna med att upprätthålla kontakten med barnet. Utgångspunkten för kontakten med ursprungsfamiljen måste dock alltid utgå från barnets eller den unges behov och

intressen. Som har redovisats i det föregående gör socialtjänsten numera stora ansträngningar för att barnen ska kunna upprätthålla sin kontakt med ursprungsfamiljen, vilket har fått till följd att många barn kommit att ha en kontinuerlig kontakt med sina föräldrar och andra anhöriga.

Stöd till föräldrar måste även gälla vid placering i HVB

Av nuvarande bestämmelse framgår att nämnden har en skyldighet att lämna vårdnadshavarna ”råd, stöd och annan hjälp” som de behöver. Bestämmelsen omfattar emellertid endast vårdnadshavare vars barn är placerade i familjehem. Utredningen anser att behovet av stöd är lika angeläget till den förälder som har sitt barn placerat på en institution. Bestämmelsen föreslås därför kompletteras så att det framgår att stödet även innefattar vårdnadshavare vars barn och unga är placerade i HVB.

14.6.7. Uppföljning av barnets situationen efter avslutad placering

Utredningens bedömning: I samband med att en frivillig

placering upphör kan barnet vara i fortsatt behov av insatser, även om föräldrarna och den unge, om hon eller han fyllt 15 år, inte ger sitt samtycke. När det finns en oro för att barnet kan fara illa är det rimligt att socialtjänsten ges möjlighet att följa barnet under en tid, oberoende av samtycke.

Utredningens förslag: Socialnämnden ska, oberoende av

samtycke från vårdnadshavaren eller barnet, om barnet fyllt 15 år, kunna besluta om uppföljning efter avslutad placering i familjehem eller HVB om barnet bedöms vara i särskilt behov av nämndens stöd eller skydd. Uppföljningen ska kunna pågå under högst två månader. Under denna tid ska socialtjänsten ha befogenhet att ta de kontakter som behövs och kunna samtala med barnet utan vårdnadshavarens samtycke eller utan att vårdnadshavaren är närvarande. Socialnämnden ska underrätta den som berörs av uppföljningen av beslutet om att inleda eller avsluta denna. En bestämmelse om detta förs in i LBU.

Socialtjänsten ska noga förbereda barnets eller den unges återförening med föräldrarna. Det gäller oavsett om placeringen varit frivillig eller genomförts med stöd av LVU. Återföreningen kan medföra påfrestningar för såväl barn som föräldrar oavsett om den sker i samförstånd mellan alla parter eller inte. Även om kontinuerlig kontakt har förekommit under placeringen är det en stor förändring. Det är angeläget att socialtjänsten, i samarbete med alla berörda, så långt möjligt planerar övergången till hemmet i god tid. När det gäller hemgång efter en familjehemsplacering kan familjehemsföräldrarna behöva ha en fortsatt roll i barnets liv, om förutsättningar för detta finns. Det kan t.ex. ske genom att familjehemmet får fungera som kontaktfamilj när placeringen avslutas.

De flesta placeringar är frivilliga och vården upphör när barnets vårdbehov är tillgodosett. I vissa fall återkallar föräldrar sitt samtycke till fortsatt frivillig vård, även om barnet av socialtjänsten bedöms ha kvarstående behov av stöd och skydd. Som framgått är återplacering i samhällsvård inte ovanligt. Riskerna för återplacering ökar om vården har varit kortvarig och avslutats oplanerat. Det är också väl belagt att ungdomar ofta avbryter vården utan att syftet med vården uppnåtts.

Utredningen föreslår att socialnämnden i samband med att en placering har upphört, i särskilda situationer ska ha befogenheter att kunna informera sig om situationen för ett barn under 18 år, när det finns en befogad oro på grund av hemförhållandena eller barnets situation i övrigt, i samband med att en placering har upphört. En förutsättning för en sådan uppföljning oberoende av samtycke föreslås vara att barnet bedöms i särskilt behov av socialtjänstens stöd eller skydd.

Möjligheten till uppföljning efter avslutad placering ska tillämpas restriktivt och genomföras på ett genomtänkt och respektfullt sätt, med hänsyn till barnet och föräldrarna. Förutom syftet att ha uppsikt över barnets förhållanden bör uppföljningen också kunna innebära ett fortsatt motivationsarbete om socialtjänsten bedömer att det finns behov av öppna insatser. Uppföljning efter avslutad placering ska, enligt utredningens förslag, beslutas för viss tid och pågå som längst i två månader. Under denna tid ska socialtjänsten regelbundet ha kontakt med föräldrar och barn och även ha möjlighet att ta andra kontakter som behövs. Socialtjänsten ska även kunna samtala med barnet utan vårdnadshavarens samtycke eller närvaro. Socialtjänsten ska underrätta den som berörs både om beslutet att inleda och avsluta uppföljningen.

Det får inte råda någon tvekan om huruvida uppföljning pågår eller inte.

14.6.8. Socialnämndens ansvar för eftervård till unga

Utredningens bedömning: Socialtjänsten bör ge ungdomar

som varit i samhällsvård och som är på väg ut i vuxenlivet samma stöd som ungdomar i allmänhet får av sina föräldrar. En generell bestämmelse om eftervård fördes nyligen in i SoL. Uppföljning av tillämpningen och utfallet bör avvaktas innan eventuella ytterligare preciseringar av lagstiftningen sker. En sådan möjlig precisering är lagstadgad eftervård till 23 års ålder.

Socialnämnden har ett lagstadgat ansvar att ge barn och unga stöd efter att en placering har upphört (5 kap. 1 § sista strecksatsen SoL). Denna nyligen införda bestämmelse gäller oavsett om placeringen varit kort- eller långvarig och oavsett om barnet eller den unge återförenas med föräldrarna eller flyttar till eget boende. Bestämmelsen är inte närmare preciserad när det gäller vad stödet kan omfatta eller hur länge ungdomar som lämnar samhällsvård kan påräkna samhällets stöd. Det är också oklart vilken kommun som ska ge stödet, den placerande kommunen eller kommunen där den unge bosätter sig.

Den praxis som utvecklats är att det särskilda stödet till samhällsvårdade barn upphör i samband med att de slutar gymnasiet. Detta är enligt utredningen otillräckligt. Unga som lämnar vården oroar sig i likhet med andra ungdomar över sin framtid när det gäller ekonomi, arbete och bostad. Dessa ungdomar har dock till skillnad från jämnåriga som regel sämre materiella och andra förutsättningar och saknar ofta det självklara stöd från vuxna som andra ungdomar har.

Samhället bör se till att ungdomar i samhällsvård får samma stöd som ungdomar i allmänhet får av sina föräldrar när de är på väg ut i vuxenlivet. Socialtjänsten bör ha ett ansvar för att det i god tid före utskrivningsfasen görs upp en långsiktig planering över det stöd som kan behövas. Det ska utgå från ungdomens specifika behov och t.ex. kunna innefatta hjälp med att anskaffa ett eget boende, ekonomiskt stöd, kontaktperson eller annan stödjande kontakt. I

vissa fall kan placeringen behöva trappas ner genom att exempelvis övergå i en deltidsplacering parallellt med träning i ett eget boende.

Utredningen anser att det finns skäl att överväga införandet av en uttalad skyldighet för placeringskommunen att ansvara för eftervård fram till 23 års ålder. Erfarenheter från andra länder visar att eftervård upp till 22 eller 23 års ålder bidrar till att ge ungdomar i samhällsvård ett bättre vuxenliv. Det är också angeläget att tydliggöra vad stödet ska omfatta och vilken kommun som ska vara ansvarig för eftervården. Att ansvaret är tydligt berör inte minst de ungdomar som inte själva efterfrågar stöd och där det kan behövas information och ett visst motivationsarbete. Utredningen har övervägt att lämna förslag på preciseringar av bestämmelsen om eftervård när det gäller ungdomar som lämnar familjehem och HVB, men inte funnit det rimligt att föreslå förändringar i en bestämmelse som infördes för bara ett år sedan och där tillämpningen ännu inte följts upp. Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att utarbeta stöd till socialtjänsten i deras arbete med att ge stöd till barn och unga efter avslutad placering. Uppdraget ska redovisas den 30 juni 2009.

14.7. Långsiktighet för barn som är placerade i familjehem

Enligt direktiven ska utredaren analysera hur situationen för barn som är långsiktigt placerade i familjehem kan förbättras. Långsiktighet kan både syfta till kontinuitet och stabilitet och till att möjliggöra för barn att kunna växa upp i ett familjehem, där de har fått sin anknytning.

14.7.1. Vårdtider

För Barnskyddsutredningens räkning har en statistisk undersökning genomförts för att belysa vårdtider för barn i olika åldrar, med hänsyn till kön och nationell bakgrund75. Undersökningen har gjorts med hjälp av Socialstyrelsens register över socialtjänstens insatser om barn och unga. Uppgifterna omfattar barn som varit placerade i familjehem vid minst ett vårdtillfälle. Barn som enbart varit placerade i HVB har uteslutits, eftersom den

75 Registerdata om barn i långvarig vård.

typen av placering främst är avsedd som en kortvarig insats. Undersökningen avser individer födda år 1981–1989. Valet av just dessa nio årskullar gjordes för att kunna följa de yngsta individerna i registren till 18 års ålder. Undersökningens huvudsakliga fokus har varit vårdtider över fem år. Skälet till detta är att i forskning brukar gränsen för ”långa” vårdtider sättas vid fem år eller mer76.

Resultaten visar att majoriteten (63 procent) av alla placerade barn är i dygnsvård under högst tre år. Kort vårdtid är med andra ord det allra vanligaste. Men en fjärdedel (25 procent) har varit placerade i mer än fem år och 13 procent har en sammanlagd vårdtid på över 10 år, dvs. de har tillbringat mer än hälften av sin uppväxt utanför det egna hemmet.

Undersökningen visar också att hälften av de barn som placerades i förskoleåldern 0–6 år har en vårdtid på över fem år. När det gäller barn med utomnordisk bakgrund är andelen barn som blir kvar i långvarig vård lägre jämfört med barn från svensk och övrig nordisk bakgrund. Av de utomnordiska barn som placerades i förskoleåldern 0–6 år är det 37 procent som har en sammanlagd vårdtid på över fem år.

Andelen barn som varit i vård mer än fem år, i respektive årskull, är relativt stabil. Av samtliga barn (0–18 år) i varje årskull är det ca 25 procent som har vårdtider över fem år. Det finns vissa skillnader mellan pojkar och flickor. Det är vanligare med kortare vårdtider för flickor, men vid vårdtider över fem år, skiljer sig inte siffrorna nämnvärt åt mellan pojkar och flickor.

Det är en förhållandevis liten andel yngre barn som blir kvar lång tid i vård – även vid vårdtider under fem år. Den 1 januari 2007 var det 222 barn under fem år som hade varit placerade i familjehem i mer än tre år.77

14.7.2. Stabilitet i vården

För barn och unga i dygnsvård används ofta graden av stabilitet i boendet som ett resultatmått. I Sverige är tanken att placering utanför hemmet endast ska bestå tills det är möjligt för barnet att flytta hem igen. Förekomsten av sammanbrott eller återplacering i dygnsvård är ett sätt att mäta graden av stabilitet i vården.78

76 Se t.ex. Vinnerljung, B. m.fl. 2004. 77 Uppgiften är hämtad från Socialstyrelsens register över socialtjänstens insatser över barn och unga och visar inte om barnet varit placerat i samma familjehem hela perioden. 78 Andersson, G. 2008.

Sammanbrott – oplanerade avbrott

I de fall placeringen avbryts oplanerat brukar man i forskning använda begreppet sammanbrott.79 Det kan ses som ett mått på bristande stabilitet och kan bl.a. medföra negativa konsekvenser för berörda barns och ungdomars möjligheter att klara skolgången. Svenska och internationella studier har visat att sammanbrott tycks vara ett särskilt bekymmer i tonårsplaceringar80. En svensk studie om sammanbrott omfattande 776 tonåringar i åldern 13–16 år visade att cirka 40 procent av ungdomarna var med om ett sammanbrott. Siffrorna varierade dock beroende på vilken vårdform det gällde. Vanligast var sammanbrott i enskilda HVB och därnäst i familjehem. Om familjehemmen delades upp i olika typer visade sig sammanbrottsfrekvensen vara högre i traditionella familjehem och lägst i släktinghem. Beteendeproblematik, i form av kriminalitet, var en annan faktor som bidrog till sammanbrott.81

Återplacering i dygnsvård

I en registerstudie som omfattade avslutade vårdperioder 1989– 1998, följdes barn 0–15 år två år framåt för att undersöka förekomst av återplacering, dvs. där vården upphörde men påbörjades igen. Studien visade att i åldersgruppen 0–9 år återkom en fjärdedel i vård inom två år, av 10–12 åringarna återkom 30 procent och av 13–15 åringarna återkom 40 procent inom två år. Undersökningen visade att återplaceringsrisken var högre vid korta placeringar och mindre när vården varat längre tid än två år. De flesta återplaceringar skedde inom kort tid efter återförening mellan barn och föräldrar, ungefär hälften redan under det första halvåret.82

I en annan studie besvarade forskarna frågan om vad som kan öka eller minska risken för återplacering. För de yngre barnen var det två faktorer som markant ökade risken för återplacering, kort vårdtid och att mamman erhöll ett substantiellt årsbelopp83 av ekonomiskt bistånd under återföreningsåret. Det förklarades med att ekonomiskt bistånd kan vara en indikation på andra problem,

79 Andersson, G. 2008. 80 Egelund, T. 2006; Vinnerljung, B. m.fl. 2001. 81 Vinnerljung, B. m.fl. 2001. 82 Vinnerljung, B. m.fl. 2004. 83 >50 000 kronor/år.

men även att mammor som får ekonomiskt bistånd under längre tid i högre grad än andra är utsatta för kontroll och insyn av socialtjänsten. Det förekom ett högt antal återplaceringar av tonåringar vilket enligt forskarna bekräftade bilden av instabiliteten i vården för ungdomar.84

14.7.3. Vad säger barn om behovet av kontinuitet?

Det finns få studier där barn själva uttalat sig om behovet av att få veta hur länge placeringen ska pågå och om ovissheten betyder otrygghet för dem. Gunvor Andersson har dock ställt den frågan i olika forskningsprojekt. I ett forskningsprojekt tillfrågades tioåringar i pågående familjehemsvård. Svaret var att de var trygga med att de skulle få stanna till dess att det blev bra hemma. Barnen antog att om de flyttade hem så skulle de ändå besöka sina familjehemsföräldrar och kanske kunde familjehemmet då övergå till att bli deras kontaktfamilj. De hade frågat sina familjehemsföräldrar och sin mamma och försäkrat sig om detta. För de barn som hade det bra i sitt familjehem var det mamman och familjehemsföräldrarna som gav dem trygghet och förvissning om att ingen skulle tvinga dem att flytta oplanerat. Lagen och socialtjänsten hade ingen större betydelse för barnen, i stället var det kontakten mellan de vuxna som var avgörande. Om de kom överens, skulle inget ske oplanerat utan förberedelser. Samarbetet mellan föräldern och familjehemsföräldrar var det som betydde mest för barnen.85 Andersson menar att antagandet att barnet har behov av att få garantier för hur länge det ska få stanna är vanligare i den professionella debatten än bland barn och familjehemsföräldrar.

I några internationella studier har forskare ställt frågan om hur barn ser på sin ställning i familjehemmet86. Den engelska forskaren John Triseliotis har gjort djupstudier av ett relativt begränsat antal unga vuxna med erfarenhet av lång vård i familjehem eller som var adopterade. Studierna visade att flera av ungdomarna önskade att de blivit adopterade och många av de f.d. familjehemsplacerade barn såg sina liv som utanförstyrda och oförutsägbara.87

84 Vinnerljung, B. m.fl. 2004a. 85 Andersson, G. 2001. 86 Se Vinnerljung, B. 1996b s. 232. 87 Triseliotis, J. 1991.

14.7.4. Bestämmelser om vårdnadsöverflyttning

Genom ändring i föräldrabalkens bestämmelser som trädde i kraft den 1 juli 1983 skapades större möjligheter att genomföra överflyttning av vårdnaden (6 kap. 7–8 §§ FB). Bestämmelserna syftar till att tillgodose barnets bästa i ett längre perspektiv.

Situationer som kan medföra vårdnadsöverflyttning

I 6 kap. 7 § FB stadgas att om en förälder vid utövandet av vårdnaden om ett barn gör sig skyldig till missbruk eller försummelse eller i övrigt brister i omsorgen om ett barn på ett sådant sätt att det medför bestående fara för barnets hälsa och utveckling kan domstolen besluta om ändring i vårdnaden. Av förarbetena framgår att överflyttning av vårdnaden främst torde vara tillämplig på de barn som varit föremål för tvångsingripanden med stöd av LVU.88 Det är först när en återförening trots långvariga och omfattande insatser inte kan komma till stånd som det kan bli fråga om att ändra vårdnaden med stöd av denna bestämmelse. Av förarbetena framgår också att när en lång tids vård enligt LVU kan förutses kan socialnämnden överväga om det inte i stället bör utses en annan vårdnadshavare för barnet89. Socialnämnden bör således inte eftersträva att vård enligt LVU inleds i de fall byte av vårdnadshavare bedöms vara en bättre åtgärd för barnet90. Detta förutsätter dock att det finns en lämplig person att flytta över vårdnaden till. Av förarbetena framgår också att det ibland kan vara bättre om barnet får rota sig i ett familjehem och att nämnden väcker talan om överflyttning av vårdnaden först när det har visat sig att familjehemsplaceringen utfallit positivt för barnet.91

I 6 kap. 8 § FB stadgas att vårdnaden kan överflyttas till familjehemsföräldrar hos vilka barnet stadigvarande vårdats och fostrats. Förutsättningarna för detta är att det ska vara uppenbart bäst för barnet att de rådande förhållandena får bestå. Bestämmelsen har som främsta syfte att förhindra att barn som rotat sig i ett familjehem blir uppryckta ur en miljö där de funnit sig till rätta och känner en större samhörighet och känslomässig förankring än till

88Prop.1981/82:168. 89RH 1990:127. 90SOU 1979/80:44; Prop. 1989/90:28. 91Prop. 2005/06:99, s. 44.

sitt föräldrahem92. Av förarbetena framgår att de faktorer som bedömts nödvändiga att utreda är barnets anknytning till familjehemmet samt hur kontakten mellan barnet och de biologiska föräldrarna har fungerat. Om föräldrarna inte visat något intresse för barnet i placeringen eller om kontakten skett under uppslitande former kan en flyttning av vårdnaden bli aktuell. En överflyttning bör inte ske om det inte är klarlagt att familjehemsföräldrarna verkligen önskar att få vårdnaden anförtrodd åt sig. Stort avseende måste alltid fästas vid barnets egen inställning. Av förarbetena framgår också att det aldrig kan bli fråga om att flytta över vårdnaden från föräldrar som håller god kontakt med barnet och att föräldrar i dessa fall inte ska tveka inför tanken på en familjehemsplacering av rädsla för att bli fråntagna vårdnaden och därmed utsättas för en risk att barnet adopteras mot deras vilja.93

I 6 kap. 8 § a FB stadgas att om barnets föräldrar, eller en av dem, är varaktigt förhindrade att utöva vårdnaden är detta en självständig grund för ändring i vårdnaden. Bestämmelsen som infördes i föräldrabalken 2005 har bland annat tillkommit för att lösa vårdnadsfrågan för barn som av flyktingskäl eller andra skäl kommit ensamma till Sverige och fått uppehållstillstånd. Med att en förälder är varaktigt förhindrad att utöva vårdnaden menas att han eller hon under överskådlig tid inte kommer att kunna fatta beslut i frågor som rör barnet. Hindret kan bestå i att föräldern på grund av att han eller hon är skild från barnet inte kan tillgodose barnets behov. Hindret kan också vara av medicinsk art och bestå i att föräldern på grund av t.ex. allvarlig psykisk sjukdom är förhindrad att sörja för sitt barn. Den omständigheten att ett barn är placerat i familjehem på grund av någon omständighet som har att göra med föräldern är inte tillräckligt för att föräldern ska anses förhindrad att utöva vårdnaden. För att så ska vara fallet krävs att hindret är allvarligt och att någon förbättring inte kan påräknas inom överskådlig tid.94

92Prop.1981/82:16.8 93Prop. 1981/82:168 s. 40. 94Prop. 2004/2005:136.

Bestämmelse om särskilt övervägande efter tre år i samma familjehem

Socialstyrelsen har dels år 1994, inom ramen för ett regeringsuppdrag, dels år 2000, på uppdrag av LVU-kommittén, undersökt hur socialtjänsten använt sig av möjligheten att ansöka om vårdnadsöverflyttning enligt 6 kap. 8 § FB. Undersökningarna visade att de tillfrågade kommunerna använde sig av möjligheten till vårdnadsöverflyttning i få fall. För 98 procent av de barn som varit placerade i minst fem år hade inte vårdnaden begärts överflyttad. De skäl som angavs för att inte väcka talan var bland annat rädsla för att kontakten mellan barn och förälder skulle upphöra helt och att man inte ville döma ut föräldern som vårdnadshavare. Bristande kunskap om hur man skulle arbeta med överflyttningar av vårdnaden var ett annat skäl.95

Regeringen konstaterade att de skäl som redovisats inte var tillräckligt starka ur ett barnperspektiv. Mot den bakgrunden fördes år 2003 in en ny bestämmelse i SoL och LVU om att socialnämnden är skyldig att särskilt överväga om det finns skäl att ansöka om överflyttning av vårdnaden när ett barn varit placerat i samma familjehem i tre år (6 kap. 8 § SoL och 13 § LVU). Tre år ansågs vara en rimlig tid, enligt förarbetena, mot bakgrund av att de flesta barn som blir kvar länge i vården placeras i åldern noll till tre år. Tre år bedömdes som en lång tid i relation till barnets ålder och mognad. I vissa fall kan det behövas längre tid innan barnet kommit att rota sig i familjehemmet. Det finns heller inget som hindrar att nämnden ansöker om vårdnadsöverflyttning efter kortare tid än tre år.96

Av förarbetena framgår inte hur ofta ett övervägande bör göras. Socialstyrelsen har utarbetat allmänna råd med tillhörande handbok som vägledning vid vårdnadsöverflyttningar. Av de allmänna råden framgår att om ett första övervägande enligt ”treårsregeln” inte lett fram till att en utredning om vårdnadsöverflyttning påbörjats, bör ett sådant övervägande göras på nytt var sjätte månad oberoende av om barnet är placerat med stöd av SoL eller LVU. Anser nämnden att det finns anledning att begära vårdnadsöverflytttning till familjehemsföräldrarna får socialtjänsten i uppdrag att göra en

95Prop. 2002/03:53. 96Prop. 2002/03:53.

utredning som sedan kan ligga till grund för nämndens talan enligt 6 kap. 8 § FB i domstolen.97

Ekonomiskt och annat stöd till familjehemsföräldrarna efter en vårdnadsöverflyttning

När familjehemsföräldrarna blir barnets nya vårdnadshavare och deras uppdrag som familjehemsföräldrar upphör bortfaller länsstyrelsens tillsyn enligt 13 kap. 2 § SoL och socialnämndens ansvar att följa och överväga respektive ompröva vården (5 kap. 1 b § SoF; 6 kap. 8 § SoL; 13 § LVU).

De nya vårdnadshavarna har dock rätt till stöd, enligt bestämmelsen i 5 kap. 1 § SoL där det stadgas att socialnämnden i sin allmänna omsorg om barn och unga ska tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan ett mål eller ett ärende om vårdnad, boende, umgänge eller adoption har avgjorts.

De nya vårdnadshavarna har rätt till underhållsbidrag, underhållsstöd, barnbidrag och eventuell barnpension. Placeringskommunen kan också enligt 6 kap. 11 § SoL fortsätta att ge hemmet ekonomisk ersättning i den mån barnets egna medel inte räcker till. Ersättningen bör vara skälig i förhållande till barnets egna medel och i förhållande till uppdraget.

De särskilt förordnade vårdnadshavarna har inte någon försörjningsskyldighet för barnet till skillnad från barnets biologiska föräldrar. De särskilt förordnade vårdnadshavarna kan begära entledigande från sitt uppdrag, genom ansökan till tingsrätten (6 kap. 10 b § FB).

Medan placeringskommunen kan fortsätta ge de nya vårdnadshavarna ekonomiskt stöd (2 kap. 2 § SoL) så är det enligt huvudregeln vistelsekommunen som har ansvar för att ge det övriga stöd som kan behövas. LVU-utredningen övervägde frågan men bedömde att ett fortsatt ansvar för placeringskommunen att ge stöd skulle kunna hindra de nya vårdnadshavarnas möjligheter att vara vårdnadshavare i likhet med andra, med de rättigheter och skyldigheter som följer. Vidare ansåg utredningen att om placeringskommunen hade kvar ett fortsatt ansvar för barnet skulle det finnas en risk att närhetsprincipen inte kunde upprätthållas. Sett i ett längre tidsperspektiv kunde det enligt utredningen bli svårt för placeringskommunen att följa barnets situation. I

97 SOSFS 2006:20, Socialstyrelsen 2006e.

sammanhanget nämndes också den svårighet som kan uppstå om de nya vårdnadshavarna flyttade långt från placeringskommunen.98

Uppföljning av tre-årsregeln

Socialstyrelsen följde inom ramen för ett regeringsuppdrag upp effekterna av lagändringen om att socialnämnden särskilt ska överväga om det finns skäl att ansöka om överflyttning av vårdnaden när ett barn varit placerat i samma familjehem i tre år.99Uppföljningen bestod av en sammanställning av antalet vårdnadsöverflyttningar under perioden 2000–2005 samt resultatet från en fördjupningsstudie i tre kommuner där socialtjänstens ställningstagande till ansökan om vårdnadsöverflyttning analyserades. Även resultat från länsstyrelsernas tillsyn under åren 2003–2005 redovisades.

Socialstyrelsen konstaterade att det alltjämt gjordes få överflyttningar i förhållande till antalet placerade barn. Den 1 januari 2005 var närmare 3 800 barn placerade i familjehem tre år eller mer. År 2005 gjordes 125 vårdnadsöverflyttningar till familjehemmet100. I sammanhanget kan nämnas att år 2008 gjordes 186 överflyttningar av vårdnaden till familjehemmet.101

För de vårdnadsöverflyttningar som gjordes under perioden 2000–2005 hade barnet i genomsnitt vistats 7,5 år i familjehemmet och barnets genomsnittsålder var 11,5 år vid tidpunkten för vårdnadsöverflyttningen. Fördjupningsstudien av 179 familjehemsplacerade barn visade att socialtjänsten inte ansökt eller planerat ansöka om överflyttning av vårdnaden i 86 procent av sina aktuella placeringar. Den komplexa problematik som karaktäriserar en placering i familjehem kom, enligt Socialstyrelsen, tydligt fram i dessa överväganden. För ett stort antal placeringar bedömde socialtjänsten att det saknades kriterier för en ansökan om vårdnadsöverflyttning. Det fanns exempelvis en osäkerhet när det gäller barnets anknytning till familjehemsföräldrarna eller stabiliteten i familjehemmet. Det bedömdes finnas behov av fortsatt uppföljning och stöd till familjehemmet. Studien visade att socialtjänsten i berörda kommuner i högre utsträckning ansökt eller planerat ansöka om vårdnadsöverflyttning om barnet place-

98SOU 2000:77. 99 Socialstyrelsen 2006c. 100 Socialstyrelsen 2006g. 101 Socialstyrelsen 2009d.

rades i tidig ålder (0–3 år) eller om det fanns brister i umgänget med föräldrarna.

Studien visade att många familjehemsföräldrar var tveksamma till vårdnadsöverflyttningar. Det främsta skälet var att de förlorade stödet från socialtjänsten i placeringskommunen, samtidigt som de upplevde det som oklart vilket stöd de kunde få av vistelsekommunen. Familjehemmet efterfrågade stöd på grund av barnets problematik eller i kontakten med de biologiska föräldrarna. Familjehemmet ville inte heller äventyra relationen till föräldern som de antog skulle försämras om vårdnaden flyttades över till familjehemsföräldrarna. Eftersom de nya vårdnadshavarna efter vårdnadsöverflyttningen får ansvaret för att umgänget ska fungera med barnets föräldrar fanns det också en oro för att de måste hantera eventuella umgängestvister på egen hand. De ansåg det också problematiskt att behöva begära underhållsbidrag från föräldrarna. Till det positiva som lyftes fram var att de nya vårdnadshavarna får ett tydligt vårdnadsansvar och slipper begära tillstånd av socialtjänsten i olika frågor som rör det placerade barnet. En annan fördel var att barnet förvissades om var det hörde hemma. De fördelar som familjehemsföräldrarna lyfte fram var dock färre än nackdelarna.

Erfarenheterna från kommuner med många vårdnadsöverflyttningar visade, enligt Socialstyrelsen, att en vårdnadsöverflyttning kan vara ett sätt att skapa bättre möjligheter för kontinuitet och trygghet för barnet. Socialstyrelsen ansåg dock att det behövdes mer kunskaper om hur barn påverkas av en vårdnadsöverflyttning. Undersökningen från 1999 som genomfördes av LVU-utredningen studerade endast tio placeringar där vårdnaden hade flyttats över till familjehemmet.102

I länsstyrelsernas nationella granskning av familjehemsvården inom ramen för det s.k. Barnuppdraget (2006–2007) redovisade majoriteten av länsstyrelserna att socialtjänstens inställning till att begära vårdnadsöverflyttning varierade och att många familjehem alltjämt var tveksamma. Familjehemmen befarade att stödet från socialtjänsten skulle minska och att det skulle bli problem i relation till barnets föräldrar.

102 Socialstyrelsen 2006c.

14.7.5. Flyttningsförbud

Vid frivilliga placeringar kan föräldrarna begära att placeringen ska upphöra även om barnet rotat sig i familjehemmet och vill bo kvar. Om placeringen sker med stöd av LVU kan vårdnadshavaren begära att vården ska upphöra. Finner socialnämnden att kriterierna för tvångsvård inte längre föreligger ska nämnden besluta att vården ska upphöra. I båda fallen kan dock bestämmelsen om flyttningsförbud tillämpas om nämnden bedömer att det föreligger en påtaglig risk för att barnets hälsa och utveckling skadas om han eller hon skiljs från familjehemmet kan bestämmelsen om flyttningsförbud tillämpas (24 § LVU). Bestämmelsen gäller oavsett om vården genomförs med stöd av SoL eller LVU.

Flyttningsförbudet syftar till att förhindra en hemtagning av barnet vid en olämplig tidpunkt eller alltför snabbt. Flyttningsförbudet ger socialtjänsten möjlighet att förbereda barnets hemflyttning så att den kan ske så skonsamt som möjligt. Även om flyttningsförbudet i princip är en temporär åtgärd finns ingen tidsgräns för hur länge det får pågå. I undantagsfall kan tänkas att flyttningsförbudet behöver kvarstå till dess den unge fyller 18 år. Ett beslut om flyttningsförbud ska övervägas av nämnden var tredje månad (26 § LVU). Enligt Socialstyrelsens allmänna råd bör som regel en överflyttning av vårdnaden övervägas om det står klart att en hemflyttning är otänkbar.103

Syftet med bestämmelsen är att bevaka barnets bästa. Barnets ålder, utvecklingsgrad, egenskaper och känslobindningar ska beaktas liksom den tid barnet varit placerad m.m. En viktig faktor vid bedömningen är barnets vilja. Har barnet fyllt 12 år bör dess vilja inte frångås utan vägande skäl. Men även yngre barns inställning bör beaktas.104

14.7.6. Adoption av samhällsvårdade barn

Adoption av tidigare familjehemsplacerade barn är relativt ovanligt i Sverige. År 2008 adopterades 18 familjehemsplacerade barn av sina familjehemsföräldrar, varav 13 barn i åldern 0–3 år. Samtliga 18 barn var frivilligt placerade enligt SoL, nio pojkar och nio flickor.105

103 Norström, C. & Thunved, A 2008, s. 364 ff; SOFS 1997:15. 104 Norström, C. & Thunved, A. 2008. 105 Socialstyrelsen 2009d.

Regler för nationella adoptioner

De grundläggande bestämmelserna om nationella adoptioner återfinns i föräldrabalken (4 kap. FB). Ansökan om adoption görs till tingsrätten av den sökande som vill adoptera barnet. För att domstolen ska kunna besluta om adoption ska vissa villkor vara uppfyllda. Adoptionen måste vara till fördel för barnet och sökanden ska ha uppfostrat barnet eller vilja uppfostra det (4 kap. 6 § FB). Om barnet är över 12 år krävs det som regel barnets samtycke. Även i de fall det inte krävs samtycke bör barnets synpunkter beaktas med hänsyn till dess ålder och mognad. Om det inte är olämpligt ska nämnden söka klarlägga barnets inställning (4 kap. 5,6 och 10 §§ FB). Samtycke krävs också av den förälder som är barnets vårdnadshavare (4 kap. 5 § FB). Samtycke behövs dock inte av den förälder som lider av allvarlig psykisk störning eller befinner sig på okänd ort. Om familjehemsföräldrarna ansöker om att få adoptera ett barn som är familjehemsplacerat hos dem begär tingsrätten in ett yttrande från socialnämnden (4 kap. 10 § FB). När den som ska adopteras är över 18 år krävs inget yttrande från socialnämnden. Socialnämnden i vistelsekommunen ska tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas efter beslut om adoption (5 kap. 1 § SoL).106

Som framgått ovan är adoption utan vårdnadshavarnas samtycke inte möjlig att genomföra utom i vissa undantagsfall. LVUutredningen angav dock som exempel att det därutöver finns möjlighet att genomföra en adoption utan föräldrarnas samtyckte om familjehemsföräldrarna blivit vårdnadshavare. Att genomföra adoptioner som är emot vårdnadshavarnas vilja genom att först frånta föräldern vårdnaden har dock inte använts annat än i undantagsfall. I det allmänna rättsmedvetandet uppfattas det inte som en möjlig väg även om lagen inte lägger hinder i vägen.107

2008 års adoptionsutredning har haft i uppdrag att göra en allmän översyn av reglerna om adoption samt ta ställning till om det finns skäl till förändringar när det gäller kraven på samtycke till adoption från barnets vårdnadshavare. Adoptionsutredningen lämnar sitt betänkande den 1 juli 2009.108

106 Socialstyrelsen 2008h. 107SOU 2000:77. 108SOU 2009:61.

Internationell forskning om adoptioner av barn i samhällsvård

Gunvor Andersson har på uppdrag av utredningen sammanställt en litteraturöversikt om nationella adoptioner i länder där adoption används som barnavårdsinsats och där detta är en angelägen policy. Översikten bygger på ett antal vetenskapliga artiklar, främst från USA och Storbritannien. Det har bland annat gjorts jämförelser mellan adoptivbarn, barn i familjehem och barn som återvänder hem efter en placering.109 Även om man påtalar att resultaten är avhängiga av när i tiden studierna är gjorda och vilka länder det är tal om så är ett genomgående resultat att de adopterade har färre beteendemässiga och mentala problem än jämnåriga som växer upp i familjehem eller på institution eller återförenas med de biologiska föräldrarna. En förklaring som ges är att adoptivföräldrar som regel har högre utbildning och bättre socioekonomiska resurser än familjehemsföräldrar och biologiska föräldrar. Resultaten är beroende av hur gamla barnen är och när i tiden adoptionen sker. Det har heller inte kunnat urskiljas om barnen som man jämför med har adopterats med eller utan föräldrarnas samtycke. I flera studier framkommer att de barn som adopteras tidigt, före sex månaders ålder, visar färre problem som tonåringar än de barn som adopteras senare. Det mesta tyder på att s.k. öppna adoptioner, där barnen bibehåller kontakt med sina biologiska föräldrar, hjälper barnen att hantera adoptionsrelaterade problem. Anderssons genomgång visar också på att det finns en förhållandevis hög sammanbrottsfrekvens även vid adoptioner, särskilt för tonåringar och barn med beteendeproblem. Ett annat problem är att vägen till adoption i flertalet länder går via en familjehems- eller institutionsplacering i avvaktan på att föräldrarna ska rehabiliteras. Om barnet inte kan flytta hem prövas i vad mån barnavårdssystemet gjort rimliga ansträngningar och därefter påbörjas processen med att frånta föräldrarna föräldrarätten och ”frigöra” barnet för adoption. Andersson konstaterar att barn som kommer från barnavårdssystemet har särskilda behov och att deras problem är likartade vare sig de är i familjehem eller adoptivhem. De internationella erfarenheterna är att det ofta behövs stöd- och hjälpinsatser under lång tid framöver även för de barn som adopteras.110

109 Andersson, G., med referens till Nygaard Christoffersen, M. m.fl. 2007. 110 Andersson, G. 2009, i bilaga till betänkandet.

14.7.7. Tidigare utredningar

Barnpsykiatrikommittén diskuterade problemet med ovissheten för många långtidsplacerade barn i familjehem. Man ansåg det otillfredsställande för barnet, de biologiska föräldrarna och familjehemmet att leva i ovisshet om var barnet ska bo på längre sikt. Utredningen föreslog därför att barns ställning vid långvarig familjehemsplacering skulle utredas särskilt och att man då borde överväga att utöka möjligheterna till adoption eller annan permanent placering.111

LVU-utredningen hade i uppdrag att analysera behovet av lagändringar för att minska osäkerheten för de barn som vistas i familjehem under lång tid. I utredningen fördes ett resonemang om adoption som en lösning för att skapa stabilitet och trygghet för dessa barn. Man hänvisade till forskning som visat på goda resultat för adoption av små barn men menade att frågan om tvångsadoptioner strider mot en lång demokratisk och juridisk tradition i vårt land. LVU-utredningen lade inget förslag om adoption utan ansåg att frågan borde utredas särskilt. Man hänvisade också till en pågående översyn av adoptionsreglerna112 mot en icke vårdnadshavande förälders vilja.

LVU-utredningen lämnade ett annat förslag som syftade till att ge placerade barn ”en familj för livet”. Utredningen ansåg att det skulle finnas en möjlighet att besluta att ett barn som behöver vård ska kunna bo kvar i familjehemmet tillsvidare om det ansågs vara till barnets bästa. Om vården skedde med stöd av SoL förutsatte det att vårdnadshavarna och i förekommande fall barnet gav sitt samtycke till beslutet. Utredningen betonade att förslaget inte innebar någon inskränkning i rätten att överklaga socialnämndens beslut om fortsatt vård. Flertalet remissinstanser avvisade förslaget med motiveringen att det var alltför rättsosäkert. Förslaget behandlades inte i regeringens proposition.

14.7.8. Långsiktighet i andra länder

Många länder arbetar enligt ”the permanency principle” som innebär att socialtjänsten efter ett antal år måste ta ställning till barnets boende under hela uppväxten. Om en återförening inte är möjligt

111SOU 1998:31. 112SOU 2009:61.

eller trolig, permanentas placeringen, genom adoption, vårdnadsöverflyttning eller långtidskontrakt om varaktig familjehemsvård.

England

Den engelska lagstiftningen bygger på ”permanency planning” – dvs. planering för varaktighet för att undvika långa och ofta upprepade placeringar.113 Under den första tiden gör man stora ansträngningar för att föräldrarna ska kunna fungera som föräldrar så att barnet ska kunna återvända hem. Föräldrarnas möjligheter att få hem barnet beror på deras förmåga till förändring. Hänsyn tas dock alltid till barnets bästa. Det görs inte samma ansträngningar att hjälpa föräldrarna om de har omfattande problem och om de tidigare har barn som är placerade eller adopterade. För barn som förväntas bli långsiktigt placerade i samhällsvård ska de sociala myndigheterna göra en plan (permanence plan) för barnets framtid.

Det finns flera långsiktiga alternativ i England. Socialtjänsten kan ha fortsatt övergripande ansvar för placeringen och göra regelbundna uppföljningar av vården (long term fostering). Domstolen kan också besluta om vårdnadsöverflyttning med samtycke av föräldrarna. Placeringen upphör och de nya vårdnadshavarna, ofta familjehemsföräldrarna, har rätt till stöd och ekonomisk ersättning av de sociala myndigheterna (special guardianship). Slutligen kan domstolen besluta om vårdnadsöverflyttning utan föräldrarnas samtycke. Även då upphör placeringen och de nya vårdnadshavarna, ofta familjehemsföräldrarna, har rätt till stöd och ekonomisk ersättning av de sociala myndigheterna (residence order). I alla tre alternativen behåller de biologiska föräldrarna ett visst ansvar.

Adoption kan ske genom domstolsbeslut, med eller utan samtycke av föräldrarna. De nya vårdnadshavarna får det fulla ansvaret för barnet och placeringen upphör. Adoptivföräldrarna har rätt till stöd, utbildning och inkomstprövad ersättning av de sociala myndigheterna tre år efter adoptionen. Det finns krav på en öppenhet vad gäller kontakt med ursprungsfamiljen. Ett beslut om adoption ska i princip verkställas inom 40 veckor, men i praktiken tar det ofta längre tid att hitta lämpliga adoptivföräldrar. Den

113 Avsnittet bygger på en intervju i juli 2008 med Jenny Lord, ansvarig för adoptioner av familjehemsplacerade barn, vid British Association of Adoption and Fostering (BAAF). BAAF ansvarar på uppdrag av den brittiska regeringen för det nationella adoptionsregistret.

genomsnittliga åldern för familjehemsplacerade barn är vid adoptionen drygt fyra år. Av de familjehemsplacerade barn som adopteras är 5 procent spädbarn. Den genomsnittliga väntetiden mellan adoptionsbeslut och verkställighet är cirka ett år. Tiden mellan familjehemsplaceringens inledning och verkställighet av adoption är avsevärt längre, cirka 2,5 år.

Norge

När barn varit placerade familjehem i två år ska det göras upp en plan för barnets framtida boende. Underlaget ska underställas fylkesnämnden. När fylkesnämnden tar över omsorgen av ett barn på grund av brister i hemmiljön kan fylkesnämnden också besluta om att föräldraansvaret i sin helhet fråntas föräldrarna. När beslut fattats om att föräldrarna ska fråntas vårdnaden kan fylkesnämden ge samtycke till adoption, om följande förutsättningar finns:

att föräldrarna inte bedöms kunna ge barnet erforderlig omsorg eller att barnet har fått en sådan anknytning till fosterföräldrarna att en separation från dem kan leda till allvarliga problem för barnet.

att adoption är till barnets bästa.

att adoptivsökande har varit fosterföräldrar till barnet och har visat sig lämpliga att uppfostra barnet som sitt eget.

att villkoren för adoption enligt adoptionslagen i övrigt är uppfyllda.

Enligt uppgifter från Barn- og Likestillingsdepartementet och forskningsorganet NOVA genomförs ca 10 adoptioner av familjehemsplacerade barn per år. Genomsnittsåldern för barn som adopteras är åtta år. Det är sällan som barn som under två år adopteras. Anknytningen till fosterföräldrarna och kraven på att fosterföräldrarna ska ha visat sig lämpliga har inneburit att det dröjer innan en adoption övervägs. Den norska regeringen vill uppmuntra till fler adoptioner av barn som är långsiktigt placerade i familjehem. Det ska bland annat ske genom vägledning och metodstöd till kommunerna.

Danmark

I Danmark har det sedan 1972 funnits möjlighet till tvångsadoptioner av familjehemsplacerade barn. Under perioden 1992– 2002 tvångsadopterades endast 4 barn som var i samhällsvård114. Adoption sker sällan före sju års placering. En nyligen genomförd lagöversyn har syftat till att skapa trygghet och kontinuitet i placeringar av yngre barn. För närvarande bereds ett lagförslag om utökade möjligheter till tvångsadoption. Genom den tänkta bestämmelsen ökas möjligheten att adoptera spädbarn med tvång. Genomförandet av en tvångsadoption förutsätter att föräldrarna har en permanent nedsatt föräldraförmåga, exempelvis genom psykisk sjukdom eller utvecklingstörning.

14.8. Utredningens överväganden och förslag

14.8.1. Inledande överväganden

Enligt direktiven ska utredningen ta ställning till hur situationen för barn som är långsiktigt placerade i familjehem kan få kontinuitet, trygghet och förutsägbarhet i sina liv.

Kontinuitet i placeringen

Enligt gällande principer i lagstiftningen ska placering utanför det egna hemmet endast pågå tills det är möjligt för barnet att flytta hem igen. När förutsättningar finns för en relativt snar återförening är det angeläget att föräldrarna får bästa möjliga hjälp att förbättra sin situation så att barnet kan flytta hem. Som tidigare har redovisats är också de flesta placeringar kortvariga. Dock blir hälften av alla placerade barn under sex år kvar i vård längre än fem år.

Det finns, enligt utredningens bedömning, inga enkla eller säkra lösningar när det gäller att garantera kontinuitet, trygghet och säkerhet för de långtidsplacerade barnen. För att barn ska känna trygghet i placeringen framstår ett fungerande samarbete mellan de vuxna – föräldrar, familjehemsföräldrar och ansvariga socialsekreterare – som det allra mest väsentliga. Därför är det av största

114 Nygaard Christoffersen, M. m.fl. 2007.

vikt att dessa, så långt möjligt, tillsammans kan förmedla till barnet att han eller hon får bo kvar i familjehemmet så länge det behövs.

För vissa barn, som har fått en trygg anknytning till familjehemsföräldrarna och uttrycker en oro för att tvingas flytta mot sin vilja, kan placeringen behöva bli mer permanent. Om förutsättningar finns kan exempelvis en vårdnadsöverflyttning bli aktuell. Andra barn mår bäst av en placering där inriktningen är återförening med ursprungsfamiljen. Vilken långsiktig lösning som bäst gagnar det enskilda barnet är högst individuellt. Det är inte heller alltid säkert att den lösning som valts håller över tid och socialtjänsten behöver ha en beredskap för det. Vid avslutning av vården kan exempelvis barnets situation behöver tryggas genom att barnet får tillgång till boende i två familjer, i ursprungsfamiljen och i familjehemmet. Det kan ses som en motsvarighet till växelvis boende för barn till separerade föräldrar. Oavsett vilken lösning man väljer gäller det att sträva efter att bygga täta skyddsnät runt barnet med såväl goda professionella kontakter som barnets eget nätverk. Kontinuitet i placeringar handlar lika mycket om goda och fungerande relationer som om de juridiska lösningar som väljs.

Socialtjänstens arbete med barn som är långsiktigt placerade behöver utvecklas

Trots att en placering kan pågå under avsevärd tid, ibland under barnets hela uppväxt, måste socialnämnden göra regelbundna överväganden och därmed återkommande ta ställning till om vården behövs eller om barnet kan återvända hem. Ju längre tid som placeringen pågår desto mindre realistisk blir dock frågan om hemgång. Som tidigare sagts kan barnet känna trygghet och stabilitet om det finns ett fungerade samarbete mellan de vuxna. Mer problematiskt kan det bli om föräldrarna inte längre vill samarbeta eller begär att barnet ska komma hem.

Utredningen anser att socialtjänsten behöver utveckla arbetet med att vid behov säkra kontinuiteten i vården av placerade barn. Det kan gälla barn som omhändertagits tidigt och som tillbringar sina första år i ett familjehem, där de utvecklat en känslomässig anknytning, samtidigt som kontakten med föräldrarna varit bristfällig. Det kan också gälla äldre barn, som har en stark önskan att få stanna i familjehemmet, även om de lagliga förutsättningarna för en återförening finns.

Socialtjänsten ska ta upp frågan om vårdnadsöverflyttning när man bedömer att detta är till barnets bästa. Familjehemsföräldrar är ofta tveksamma till att ta på sig ett sådant ansvar. Ett skäl är att man är osäker på hur man ska klara att ta det ansvaret utan fortsatt stöd från placeringskommunen.

Det kan också finnas skäl att socialtjänsten väcker frågan om adoption, när en sådan framstår som den bästa lösningen för det enskilda barnet. Erfarenheter från andra länder där man använder adoption som barnavårdsinsats ger till en del stöd för att barn som adopteras tidigt har större möjligeter att utvecklas positivt jämfört med barn i familjehemsvård. Samtidigt har de internationella erfarenheterna visat på en rad svårigheter. De problem som kan ligga till grund för omhändertagandet upphör ofta inte i och med en adoption, vilket kan leda till nya uppbrott.

I Sverige är det relativt ovanligt att barn i familjehem adopteras. Under 1995–2008 har mellan 12 och 26 barn, som var placerade i familjehem, adopterats årligen115. I vissa fall genomförs adoptionen senare när den unge blivit myndig. Det låga antalet kan bero på att adoption är en fråga som socialtjänsten inte vanligtvis aktualiserar eftersom det är en etiskt känslig fråga och det inte heller riktats några förväntningar på socialtjänsten, exempelvis i nationella vägledande dokument.

De möjligheter som finns att i samråd med föräldrarna planera för långsiktighet bör tas tillvara på ett systematiskt och medvetet sätt. Syftet ska vara att föräldrar, familjehemsföräldrar, socialtjänst och, så långt möjligt barnet, gemensamt ska komma överens om den långsiktiga inriktningen samt de insatser och åtgärder som behövs för att antingen möjliggöra en återförening eller en fortsatt vård i familjehemmet eller ytterligare möjliga alternativ. I vissa fall saknas det förutsättningar att uppnå enighet. Oavsett om enighet kunnat uppnås eller ej, kvarstår socialtjänstens uppgift att bedöma vad som är barnets bästa. Uppgiften är både grannlaga och svår och utredningen vill därför understryka behovet av utbildning och professionellt stöd till ansvariga socialsekreterare. Vägledning till praktiskt verksamma behöver också utvecklas, t.ex. när det gäller bedömningar och förmåga att föra samtal med barn och föräldrar kring dessa känsliga frågor. Det bör vara en uppgift för Socialstyrelsen att utarbeta sådan vägledning. I sammanhanget kan nämnas att 2008 års adoptionsutredning bedömt att det bör vara en

115 SCB 2003; SCB 2004; Socialstyrelsen 2004b; 2005b; 2006a; 2007c, 2008 och 2009d.

uppgift för Socialstyrelsen att ge stöd till metodutveckling som kan främja samförståndslösningar i frågor om adoption.116

Åtgärder mot vårdnadshavarnas vilja

I olika sammanhang har möjligheterna att mot vårdnadshavarnas vilja adoptera barn, där förutsättningarna för att barnet ska kunna återförenas med sina föräldrar är små, diskuterats. Även andra möjligheter till långsiktiga placeringar, mot föräldrarnas vilja, har tagits upp i olika utredningar. 2008 års adoptionsutredning har emellertid i sitt betänkande inte föreslagit någon utvidgning av möjligheten till adoption mot vårdnadshavarens vilja117. Utredningen ser ingen anledning att göra en annan bedömning.

Utredningen menar dock att det finns anledning att överväga hur äldre som barn vistats en längre tid i familjehem ska få större möjlighet att påverka om man vill bo kvar. Frågan om sådana tvångsmöjligheter till placering mot föräldrarnas vilja har dock inte ingått i utredningens direktiv. I tidigare kapitel har utredningen påtalat behovet av att se över kriterierna för vård utan samtycke. En sådan översyn skulle också kunna innehålla denna frågeställning.

Utredningen vill här framhålla att frågan om utökade tvångsmöjligheter mot föräldrarna, exempelvis i form av adoption eller möjligheter att omvandla en frivillig placering till vård utan samtycke, inte bara kan bedömas mot bakgrund av forskning och praktiska erfarenheter inom ramen för en expertutredning. Frågeställningen är i grunden av politisk karaktär, där värderingar, människosyn och avvägningar mellan olika livsavgörande intressen måste stå i förgrunden.

Mot bakgrund av ovanstående lägger utredningen i det följande fram två förslag i syfte att underlätta och förbättra socialtjänstens insatser. Det gäller dels innehållet i socialnämndens återkommande halvårsvisa överväganden, dels placeringskommunens fortsatta stöd till familjehemsföräldrar som blir nya vårdnadshavare. Båda förutsätter ett aktivt förhållningssätt från socialtjänstens sida och ett förtroendefullt samarbete mellan barn, föräldrar och familjehemsföräldrar.

116SOU 2009:61. 117SOU 2009:61.

14.8.2. Övervägande av vårdens inriktning och utformning

Utredningens bedömning: Gällande bestämmelser för

övervägande av vård är inte ändamålsenliga utifrån syftet att skapa en ökad trygghet och förutsägbarhet för berörda barn och unga. Istället för att ensidigt överväga om vården fortfarande behövs bör övervägandet även vara framåtsyftande.

Utredningens förslag: De två nuvarande bestämmelserna om

övervägande i SoL respektive LVU förs samman till en bestämmelse i LBU och kompletteras till sitt innehåll. Övervägandet ska inte enbart gälla om vården fortfarande behövs utan om så är fallet hur den fortsatta vården bör inriktas och utformas på lång sikt. Övervägandet bör grunda sig på en allsidig uppföljning av barnets situation och ha föregåtts av en dialog med alla berörda, inklusive barnet i mån av ålder och mognad.

Enligt nuvarande bestämmelser ska socialnämnden varje halvår överväga om vården fortfarande behövs dels vid frivilliga placeringar, dels vid LVU-vård som grundar sig på barnets hemförhållanden. Även om placeringen pågått länge och förutsättningarna för att barnet ska kunna återvända hem är mycket små ska nämnden återkommande överväga om vården behövs. Detta kan bidra till stor osäkerhet och ovisshet för både barn, föräldrar och familjehem. Det gäller både i de fall där barnet rotat sig i familjehemmet och behöver bli förvissat om att få stanna kvar, men också i de fall barnet på sikt förväntas att kunna återvända hem. Övervägandet är inte utformat som ett formellt beslut utan som en anmälan till socialnämnden.118 Övervägandet förutsätter att socialtjänsten aktivt följer den pågående vården genom personlig och kontinuerlig kontakt med barnet, föräldrarna och familjehemsföräldrarna. Övervägandet måste ske med stor omsorg med hänsyn till dess betydelse för barnet.

Utredningen anser att det behövs en förändring av bestämmelsen som innebär att socialnämnden, utifrån barnets bästa, inte enbart ska överväga om återförening är möjlig utan också om vården bör fortsätta på längre sikt och hur den i så fall bör utformas. I vissa fall kan den långsiktiga planeringen göras på ett tidigt stadium, om det kan antas att föräldrarna inom överskådlig

118Prop. 1989/90:28, s. 129.

tid inte kommer att kunna utöva den praktiska vården av barnet. I andra fall kan det ta längre tid och sammanfalla med tre-årsregeln för övervägande om vårdnadsöverflyttning eller vid en senare tidpunkt. Förutsättningarna ser olika ut från fall till fall. De påverkas exempelvis av allvarlighetsgraden i den problematik som föranlett placeringen, föräldrarnas inställning, deras tillgång till adekvat behandling osv. En annan aspekt är barnets situation och bedömningen av hur det enskilda barnet påverkas av den ovisshet som finns när det gäller frågan om barnets ska stanna kvar i familjehemmet under lång tid eller återvända hem. Det är en viktig uppgift för socialtjänsten att försöka klargöra barnets inställning.

Stabila långsiktiga lösningar åstadkoms bäst om det finns ett fungerande samarbete mellan de vuxna kring barnet. Med respekt för alla parter är det angeläget att frågan om barnets framtida boende regelbundet förs på tal så snart det står klart att barnet behöver kvarstanna i familjehemmet. Hur dessa samtal ska föras, vid vilken tidpunkt och i vilken mån barnet ska delta måste bedömas från fall till fall. Behovet av utbildning och annat stöd till ansvariga socialsekreterare i detta arbete har tidigare nämnts.

Utredningens föreslår att bestämmelserna om övervägande om fortsatt vård även ska omfatta placeringens framtida inriktning och utformning. Den naturliga utgångspunkten för dialogen om långsiktighet med alla berörda är vårdplanen och genomförandeplanen. Förändringarna syftar till ökad förutsägbarhet både för barn, föräldrar och vårdgivare och förutsätter också en större öppenhet kring de överväganden som görs. Nuvarande regler om överväganden förs samman till en bestämmelse och förs in i LBU.

Utredningen har inte funnit några skäl att ändra reglerna kring omprövning av beslut om vård på grund av barnets eller den unges beteende.

14.8.3. Stöd till familjehemsföräldrarna efter en vårdnadsöverflyttning

Utredningens bedömning: En vårdnadsöverflyttning syftar till

att förbättra kontinuiteten och tryggheten för det enskilda barnet. För att underlätta en vårdnadsöverflyttning kan familjehemsföräldrarna behöva garanteras fortsatt stöd från placeringskommunen där det finns en upparbetad kontakt.

Utredningens förslag: En bestämmelse förs in i LBU om att

placeringskommunen ska vara skyldig att ge fortsatt råd och stöd efter en vårdnadsöverflyttning om familjehemsföräldrarna så önskar.

Utredningens genomgång visar att antalet genomförda vårdnadsöverflyttningar alltjämt är mycket lågt i förhållande till den andel barn som varit placerade mer än tre år i familjehem. Utredningen har emellertid inget underlag för att uttala sig om huruvida ytterligare vårdnadsöverflyttningar borde ha gjorts utifrån de förutsättningar som ska vara uppfyllda. I många fall har det sannolikt inte bedömts möjligt med hänsyn till barnets bästa, t.ex. i de fall umgänget mellan barn och föräldrarna fungerat väl. När familjehemmet är i behov av omfattande stöd med hänsyn till barnets svårigheter torde inte heller en vårdnadsöverflyttning vara en lämplig åtgärd. Socialtjänsten har en viktig uppgift att väga de skäl som talar för eller emot vårdnadsöverflyttning.

Socialstyrelsen fann i sin uppföljning av tre-årsregeln att många familjehemsföräldrar tvekade inför att ta det större ansvar för barnet som en vårdnadsöverflyttning innebär. Det främsta skälet var att de själva måste hantera många svåra frågor som kan uppstå, särskilt när det finns komplex problematik bakom familjehemsplaceringen. Vilka stödbehov som senare kan uppkomma är heller inte alltid lätt att förutse. Det kan handla om barnets egna svårigheter eller problem i umgänget med de biologiska föräldrarna. Nuvarande regler utgår från att familjehemsföräldrarna som nya vårdnadshavare ska ha kontakt med två kommuner, med placeringskommunen när det gäller ekonomisk ersättning och med vistelsekommunen för annat stöd. Familjehemsföräldrarna kan inte vara säkra på att vid behov få samma stöd i vistelsekommunen som i placeringskommunen, som funnits med över tid och kan barnets historia.

Utredningen anser att i de fall en vårdnadsöverflyttning bedöms vara till barnets bästa bör den möjligheten tas tillvara. I samband med att vårdnaden överflyttas är det viktigt att nämnden noga diskuterar familjehemsföräldrarnas önskemål om fortsatt stöd. Placeringskommunen kan behöva vara behjälplig med att förmedla kontakt med socialtjänsten i vistelsekommunen om familjehemsföräldrarna önskar att stödet ska ges därifrån. Önskar familjehemsföräldrarna istället fortsatt stöd av placerings-

kommunen anser utredningen att det ska tillgodoses. Utredningen föreslår därför att det förs in en bestämmelse i LBU om att råd och stöd även efter en vårdnadsöverflyttning ska ges av placeringskommunen, om familjehemsföräldrarna begär det. I de fall vårdnadshavarna är i behov av insatser som inte kan ges utan biståndsbeslut kvarstår regeln om vistelsekommunens ansvar. Insatser som är riktade till det enskilda barnet ska enligt utredningen ges i den kommun där barnet bor.

15. Kvalitet och kompetens

15.1. Uppdraget

Utredningen ska enligt direktiven ta ställning till vilken kompetens som behövs för att arbeta inom den sociala barn- och ungdomsvården. Av direktiven framgår att det ska utredas hur kompetensnivån för socialsekreterare som arbetar med utredning, planering och uppföljning av ärenden som rör barn och unga samt för socialsekreterare som arbetar med utredningar om vårdnad, boende och umgänge kan säkerställas för att uppnå en rättssäker och professionell handläggning. Vidare anges det i direktiven att utredningen ska ta ställning till om det behövs särskild reglering av kompetenskraven och till om det kan ske genom att Socialstyrelsen ges ett bemyndigande att utfärda föreskrifter om lämplig utbildning och erfarenhet för att arbeta inom den sociala barn- och ungdomsvården.

Utredningens utgångspunkt för kompetensfrågorna är att dessa är en del av kvaliteten och att kompetens är en viktig förutsättning för att uppnå god kvalitet i barn- och ungdomsvården. Kommunerna har ansvar för att utveckla och säkra kvaliteten i sina verksamheter. I kvalitetsarbetet ingår också att kunna hantera fel som kan uppstå i verksamheten och som, om de inte upptäcks, kan leda till att barn och unga drabbas av övergrepp eller missförhållanden.

15.2. Kvalitet och säkerhet inom barn- och ungdomsvården

15.2.1. Allmänt om kvalitet inom socialtjänsten

En bestämmelse om kvalitet fördes in i socialtjänstlagen 1998. Av 3 kap. 3 § SoL framgår att insatser inom socialtjänsten ska vara av god kvalitet. För utförande av socialtjänstens uppgifter ska det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Kvaliteten ska systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. Den 1 juli 2009 ändrades bestämmelsen, såtillvida att ”socialnämndens” uppgifter ersatts med ”socialtjänstens” uppgifter. Av tillsynspropositionen framgår att det tidigare ordvalet var oavsiktligt1. I och med förändringen så betonas att skyldigheten att tillhandahålla insatser av god kvalitet ska gälla oavsett om verksamheten drivs i privat eller offentlig regi.

I tidigare förarbeten som låg till grund för kvalitetsparagrafen anges vissa faktorer som är av stor betydelse för att en verksamhet ska uppnå god kvalitet, bl.a. en förtroendefull samverkan mellan den enskilde och socialtjänstens personal samt respekt för den enskildes personliga integritet.2 Vikten av den enskildes medinflytande, rättssäkerhet och en lätt tillgänglig vård och service framhålls också. Vidare anses en lämplig sammansättning av ett arbetslag och ett genomtänkt arbetssätt vara en del av kvaliteten. Detta förutsätter att personalen har lämplig utbildning och erfarenhet och understryker behovet av uppföljning och utvärdering av olika insatser och arbetssätt. Regeringen uttalade också att begränsade ekonomiska resurser och nya principer för styrning och ledning av verksamheter hade aktualiserat frågor om kvalitet och kvalitetsutveckling. Betydelsen av att kunna värdera effekter och resultat av verksamheterna hade enligt regeringen ökat.3

Socialstyrelsen har utarbetat föreskrifter och allmänna råd där det anges vad som krävs för att utveckla och säkra kvaliteten i socialtjänstens verksamheter.4 I den tillhörande handboken God kvalitet i socialtjänsten sammanfattar Socialstyrelsen vad som

1Prop. 2008/09:160. 2Prop. 1996/97:124. 3Prop. 1996/97:124, s 51–53. 4 SOSFS 2006:11.

kännetecknar begreppet god kvalitet i socialtjänstens verksamheter.5

Tjänsterna svarar mot de mål (lagar, förordningar, föreskrifter)som beslutats samt

bygger på respekt för människors självbestämmanderätt och integritet,

utgår från en helhetssyn, är samordnade och präglade av kontinuitet,

är kunskapsbaserade och effektivt utförda,

är tillgängliga samt

är trygga och säkra och präglas av rättssäkerhet i myndighetsutövningen.

Av Socialstyrelsens föreskrifter framgår att det är socialnämndens ansvar att inrätta ett ledningssystem för det systematiska kvalitetsarbetet. Ledningssystemet ska säkerställa att uppföljningsbara mål utifrån SoL fastställs, att kvalitetsarbetet är anpassat till vad som krävs för att uppnå verksamhetens mål och att ansvarsfördelningen i kvalitetsarbetet fastställs. Kvalitetsarbetet ska dokumenteras och kontinuerligt följas upp. Enligt föreskrifterna ska ett kvalitetssystem omfatta; samverkan och samarbete, handläggning och dokumentation, fel och brister i verksamheten, klagomålshantering, personal- och kompetensförsörjning samt uppföljning och utvärdering av verksamheten.

15.2.2. Kvalitetsarbetet i kommunerna

Det finns i dag ingen samlad kunskap över det arbete som bedrivs i kommunerna i syfte att utveckla kvaliteten inom socialtjänsten. Med stöd av de iakttagelser som utredningen gjort går det ändå att säga att i stort sett samtliga kommuner bedriver kvalitetsarbete i någon form. Arbetet tycks dock ha kommit något längre inom äldreomsorgen än inom individ- och familjeomsorgen och handikappomsorgen. Det finns emellertid stora skillnader mellan kommunerna. I de större kommunerna förekommer kvalitetsarbete i betydligt högre utsträckning än i de mindre kommunerna.

5 Socialstyrelsen 2006f.

Samtidigt tycks de större kommunerna se arbetet med att utveckla brukarmedverkan och samverkan med andra huvudmän som en större utmaning jämfört med mindre kommuner. I de mindre kommunerna upplevs det å andra sidan svårare att få tid och utrymme för kvalitetsarbetet. Dock har flertalet kommuner kommit igång med arbetet för att förbättra brukarinflytandet. I stort sett alla kommuner genomför regelbundet enkäter för att fånga upp synpunkter från brukare och anhöriga om bland annat bemötande och tillgänglighet inom socialtjänsten. I merparten av landets kommuner finns också någon form av rutiner för klagomålshantering. Det är dock osäkert i vilken mån detta lett till faktiska förändringar och förbättringar eftersom få kommuner redovisar på vilket sätt brukarnas synpunkter tas till vara.6

Kommunerna har kommit olika långt vad gäller utveckling av struktur och koppling mellan mål, resurser och resultat. En del kommuner satsar på att utveckla heltäckande kvalitetssystem. Flertalet kommuner behöver dock förbättra och utveckla system för uppföljning och utvärdering av insatser, både på övergripande-, verksamhets- och individnivå.7

Det finns kommuner som utmärkt sig när det gäller att utveckla systematiken i kvalitetsarbetet. Några kommuner har uppvisat bra resultat när det gäller att tydliggöra kopplingen mellan kvaliteten i socialtjänsten och styrning/ledning av verksamheten samt kostnader; bl.a. Botkyrka, Trollhättan, Uddevalla, Lomma, Kungsbacka och Umeå8. Kännetecknande för dessa kommuner liksom för många andra kommuner i landet är arbetet med att utveckla mått för att mäta kvaliteten. Merparten av landets kommuner tycks använda någon form av kvalitetsindikatorer inom socialtjänsten, men här har verksamheterna kommit olika långt. För individ- och familjeomsorgen som domineras av den regelstyrda myndighetsutövningen är detta en särskild utmaning. Utmärkande för myndighetsutövningen är att kontakten med myndigheten inte alltid sker på frivillig grund och att den enskilde ofta är i stark beroendeställning till myndigheten. Insatser sker inte alltid med samtycke. För den enskilde kan det vara svårt att komma med klagomål mot verksamheten och mot dem som beslutar om insatsen eller mot insatsen som sådan.

6SOU 2007:82. 7 Länsstyrelserna 2008. 8 Sveriges kommuner och landsting 2008.

Inom individ- och familjeomsorgen rapporteras överlag att de främsta kvalitetsförbättringarna skett när det gäller dokumentation av utredningar, beslut och insatser samt när det gäller rättssäkerhet i handläggning och beslut, respektive hantering av synpunkter och klagomål. Därutöver anser man att förbättringar har skett när det gäller rutiner för intern/extern samverkan samt förhållningssätt och metoder i arbetet.9

Nära sammankopplat med kvalitetsarbetet hör utvecklingen av en evidensbaserad praktik inom socialtjänsten. Intresset från praktiken har ökat markant under senaste år vilket tagit sig uttryck i ökad efterfrågan på bland annat kunskap om resultat av olika insatser, systematiska dokumentationssystem och standardiserade bedömningsinstrument.

15.2.3. Kvalitetsarbetet vid HVB

I Socialstyrelsens och länsstyrelsernas nationella tillsyn av landets institutioner granskades kvaliteten i 363 HVB varav 50 offentligt drivna. I slutrapporten konstaterades att ca två tredjedelar av samtliga HVB uppfyllde kraven på kvalitet. Samtidigt rapporterades det att många HVB saknade eller hade otillräckliga system för att följa upp kvaliteten i verksamheterna. Många HVB behövde fastställa mål för verksamheten och utveckla rutiner för att följa upp verksamheten. Det fanns också brister när det gällde att registrera, sammanställa och analysera klagomål och avvikelser och att använda det som underlag för det fortsatta kvalitetsarbetet. Av rapporten framgår också att det till stor del saknas kunskaper om vilka metoder som är lämpliga för olika målgrupper men också brist på kunskap om behandlingsmetodernas effekter. Det uppmärksammades också att institutionerna inte utvärderade sina behandlingsresultat. Endast ett HVB kunde redovisa en utvärdering med inriktning på behandlingsresultat.10

9SOU 2007:82. 10 Socialstyrelsen och länsstyrelserna 2009.

15.2.4. Statligt stöd till lokal kunskapsutveckling

I utredningen Evidensbaserad praktik inom socialtjänsten – till nytta för brukaren diskuterades behovet av mer forskning, ett förtydligat brukarperspektiv och bättre förutsättningar för professionen att arbeta evidensbaserat11. Regeringen har i budgetpropositionen för 2009, med stöd av utredningens förslag, angivit att det är angeläget att statens bidrag till kunskapsutvecklingen inom socialtjänsten sker på ett mer enhetligt och långsiktigt sätt än tidigare och i nära samverkan med huvudmän och andra intressenter. Mot denna bakgrund träffade regeringen och Sveriges kommuner och landsting (SKL) i maj 2009 en överenskommelse om att utarbeta förslag till en plattform för samordnade och långsiktiga insatser till stöd för en evidensbaserad praktik.12 Det ska ske genom framtida gemensamma avtal mellan staten och kommunerna. Avsikten är att ett första avtal till stöd för en evidensbaserad praktik ska träda i kraft under 2010. Under året ska ett arbete också påbörjas med att föreslå prioriteringar inför kommande överenskommelser. Utgångspunkten för dessa prioriteringar är de områden som utredningen om en Evidensbaserad praktik inom socialtjänsten listade som angelägna, t.ex. strategiska insatser för verksamhetsuppföljning samt långsiktiga utbildningssatsningar.

På Socialstyrelsen pågår för närvarande två projekt som syftar till att utveckla infrastrukturen till stöd för kunskapsutveckling, verksamhetsutveckling samt uppföljning av resultat och effektivitet.

Det ena gäller bestämningen av nationella kvalitetsindikatorer som ska belysa vad som är god kvalitet inom olika delar av socialtjänstens verksamhet. Arbetet med att utveckla kvalitetsindikatorer inom den sociala barn- och ungdomsvården inleddes vid årsskiftet

11SOU 2008:18. Utredningens definition av en evidensbaserad praktik: Kunskap om vilka insatser som är verkningsfulla för vilka grupper av klienter/brukare samt under vilka omständigheter de är verksamma, har kommit att få samlingsnamnet evidensbaserad praktik. Den vedertagna definition av evidensbaserad praktik inom socialtjänsten är den som ursprungligen formulerades för den medicinska praktiken av Sackett (2000). En evidensbaserad praktik syftar till en praktik som är baserad på en sammanvägning av brukarens erfarenheter, den professionelles expertis samt bästa tillgängliga vetenskapliga kunskap. 12 Överenskommelse för 2009 mellan Regeringen och Sveriges kommuner och landsting om Plattform för evidensbaserad praktik i socialtjänsten. Regeringssammanträde, 2009-05-13.

2007/2008 på uppdrag av regeringen.13 Det övergripande målet för projektarbetet är att utveckla ett litet antal indikatorer (”nationellt indikatorset”) för kvalitetsuppföljningen på nationell nivå. På lokal och regional nivå kan det därutöver finnas behov av ytterligare indikatorer, utifrån lokala förhållanden och ambitioner. Socialstyrelsens arbete fokuserar inledningsvis på socialtjänstens myndighetsutövning, däribland placeringar av barn och unga utanför det egna hemmet. BBIC-systemet utgör en del av plattformen för arbetet med att utveckla nationella kvalitetsindikatorer. Avsikten är att år 2010 påbörja insamlingen av uppgifter som ska användas för jämförelser av kvaliteten inom olika delar av socialtjänstens verksamhet, och göra dem tillgängliga för alla.

Det andra projektet gäller utvidgad statistikinsamling avseende barn och unga inom socialtjänsten. I regeringens proposition om utvecklingen av den sociala barn- och ungdomsvården nämns brister i nuvarande statistik och informationssystem. Det saknas till exempel årlig nationell statistik om antalet anmälningar, antalet utredningar, vilken relation de som gör anmälningarna har till barnet och skälet till anmälningarna. Det går heller inte att få fram uppgifter om hur många anmälningar som leder till utredningar respektive hur många utredningar som leder till att barnet får en insats. Det saknas också statistik över öppenvårdsinsatser.14

Nyligen överlämnade Socialtjänstdatautredningen sitt betänkande som innehåller ett förslag till en ny lag om Socialstyrelsens behandling av personuppgifter inom socialtjänsten.15Förslaget bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

15.2.5. Försummelser och missförhållanden i barn- och ungdomsvården

Socialnämnden har enligt Socialstyrelsens föreskrifter ett ansvar för att det finns rutiner för hur fel och brister i verksamheten ska identifieras, analyseras och åtgärdas. Uppkomna fel och brister ska utgöra ett underlag för det systematiska kvalitetsarbetet. Synpunkter och klagomål från enskilda ska tillvaratas, i syfte att förebygga att fel uppstår.16

13Prop. 2006/07: 129. 14Prop. 2006/07:129. 15SOU 2009:32. 16 SOSFS 2006:14.

Människor som varit omhändertagna för samhällsvård under 1950- till 1980-talet har för Vanvårdsutredningen berättat om fysiska och psykiska övergrepp i familjehem och på institutioner.17Redan utsatta barn har drabbats ytterligare när barn- och ungdomsvården inte visat respekt för de risker som kan uppstå när barn omhändertas och placeras i miljöer som senare visar sig vara olämpliga för sin uppgift. Berättelserna säger inget om omfattningen av missförhållandena generellt. De positiva berättelserna har alltså inte kommit fram i det här sammanhanget. Även i dag finns dock vittnesbörder om allvarliga händelser under pågående samhällsvård och man kan nog förutsätta att det finns ett mörkertal. Enskildas berättelser visar på behovet av att socialtjänsten ständigt är uppmärksam på risker och har en beredskap att hantera uppdagade missförhållanden.

Det finns relativt lite samlad kunskap om hur barn och unga i dag kan drabbas av missförhållanden och skador, som kan hänföras till försummelser från socialtjänstens sida eller till övergrepp av olika slag som sker inom vården. Däremot finns det rapporter om enskilda händelser, vittnesbörder från människor, som utsatts för övergrepp och vanvård eller som bevittnat sådant. Det kan röra brist på systematik och rutiner som gör att socialtjänsten tappar bort viktig information eller underlåter att agera till skydd för barn. Det kan också handla om händelser eller missförhållanden inom familjehemsvården och på institution. En kartläggning genomförd av Socialstyrelsen visade dock att det mellan åren 1988–1993 inkommit polisanmälningar om misstänkta sexuella övergrepp i 86 familjehemsärenden, av dessa dömdes 32 förövare för brott.18Socialstyrelsen konstaterade att de främsta orsakerna till att det hade brustit var att familjehemmen inte var ordentligt utredda eller att utredningar saknades. Dessutom hade socialtjänstens uppföljningar av vården varit otillfredsställande. Av rapporten framgår också att det kan vara mycket svårt och komplext att upptäcka sexuella övergrepp.19 I Socialstyrelsens och länsstyrelsernas nationella tillsyn av HVB konstaterades att verksamheterna saknade säkerhetsrutiner för att förebygga att barn under placeringen utsätts för övergrepp av andra barn eller vuxna, personal eller utomstående.20

17 Utredning om vanvård i den sociala barnavården S 2006:05. 18 Under åren 1988–1993 var 18 526 barn någon gång placerade i familjehem. 19 Socialstyrelsen 1996a. 20 Socialstyrelsen och länsstyrelserna 2009.

Några statliga utredningar har tidigare behandlat frågan om att införa en motsvarighet till Lex Sarah inom barn- och ungdomsvården respektive hela socialtjänsten, senast av tillsynsutredningen.21 I propositionen Samordnad och tydlig tillsyn som riksdagen nyligen fattat beslut om, har regeringen uttalat att tillsynsutredningens förslag om en utökning av anmälningsskyldigheten vid missförhållanden inom hela socialtjänsten kräver ytterligare utredning.22 Frågan bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

15.3. Utredningens överväganden och förslag

15.3.1. Inledande överväganden

Lagstiftningens innehåll och utformning kan i sig inte garantera förbättringar i verksamheten. Lagstiftningen lägger den rättsliga grunden för socialnämndens och professionens ansvar och arbete, men kan inte reglera eller säkra arbetets innehållsliga kvalitet och effektivitet eller dess resultat för enskilda berörda. För det behövs forskning, strukturer för kunskapsutveckling och kunskapsanvändning, professionell kompetens samt möjligheter till professionell utveckling i samspel med forskning och klienter.

Det går inte att enkelt sammanfatta dagens situation när det gäller kvalitet, effektivitet och resultat. Det kan skilja mycket mellan kommuner, mellan kommundelar och även mellan professionellt verksamma inom samma kommun. Utredningen har i det föregående redovisat det positiva utvecklingsarbete som pågår och som visar på barn- och ungdomsvårdens fortlöpande förbättringar av kvalitet och innehåll. Med denna viktiga reservation kan utredningen ändå konstatera att

det finns alltför lite kunskap om resultatet av den sociala barn- och ungdomsvårdens insatser för berörda barn och familjer,

att uppföljning och utvärdering av arbetet inte utgör en självklar det av verksamheten,

21SOU 2005:81, SOU 2007:82. 22Prop.2008/09:160.

att integrering av forskning, högre utbildning och praktik är ovanlig, t.ex. genom kombinerade tjänster eller utrymme för forskning för praktiker, samt

att barn utsätts för risker och skador inom den sociala barn- och ungdomsvården, som inte tillräckligt uppmärksammas eller förhindras.

15.3.2. Socialnämndens ansvar för barn- och ungdomsvårdens kvalitet

Utredningens bedömning: Socialnämndens beslut och insatser

inom den sociala barn- och ungdomsvården är av stor betydelse för berörda barn och unga och deras familjer. Insatserna kan vara av mycket ingripande natur och kan spela en viktig roll för ett barns uppväxt och förutsättningar för resten av livet.

Utredningens förslag: Socialnämndens ansvar för uppföljning

och kontroll av verksamhetens kvalitet behöver förtydligas. En sådan uppföljning och kontroll förutsätter ledningssystem som bygger på indikatorer och resultatmått för hela verksamheten. Socialnämndens ansvar för uppföljningen av verksamhetens kvalitet förtydligas i LBU.

I SoL stadgas att insatser inom socialtjänsten ska vara av god kvalitet samt att kvaliteten fortlöpande och systematiskt ska utvecklas och säkras. I förarbetena till bestämmelsen understryks bl.a. behovet av uppföljning och utvärdering av olika arbetssätt och metoder. Socialnämndens skyldighet att följa upp insatserna i enskilda fall framgår tydligt av nuvarande lagstiftning, men däremot inte nämndens ansvar för att följa upp barn- och ungdomsvården i sig. Utredningen menar att det är viktigt att nämnden håller sig informerad om den samlade verksamhetens kvalitet, resultat och effektivitet. Att det finns sådan information och att den är tillgänglig för alla är av fundamental betydelse för tilliten hos den som frivilligt eller ofrivilligt kommer i kontakt med barn- och ungdomsvården. Det är också en förutsättning för att de som arbetar inom socialtjänsten ska kunna genomföra fortlöpande förbättringar av verksamheten. För beslutsfattare är uppföljningen

nödvändig som underlag för beslut om resursfördelning och prioriteringar.

Kvalitetsarbetet är i hög grad beroende av att socialtjänstens ledning skapar en organisation och arbetssituation där uppföljningen utgör en självklar del av verksamheten. Anställdas möjlighet att systematisera, dokumentera och kommunicera sitt arbete utåt i professionella samtal behöver säkras. För kvalitetsutveckling av det egna arbetet behövs t.ex. att man håller sig à jour med aktuell kunskap, har möjlighet till erfarenhetsutbyte, inom kommunen och i kommunnätverk, och kan samspela med forskning och FoU-verksamhet, t.ex. genom kombinationstjänster och annan integrering av forskning i det praktiska arbetet.

Socialstyrelsens roll som statistikansvarig myndighet och som nationell samordnare av kvalitetsindikatorer, begreppsbestämningar m.m. utgör ett viktigt stöd till kommunernas uppföljning av den egna verksamheten. De möjliggör viktiga jämförelser mellan kommuner och över tid samt ger lagstiftaren information om den sociala barna- och ungdomsvårdens kvalitet i ett nationellt perspektiv. Den nationella uppföljningen ersätter dock inte den enskilda socialnämndens behov av och skyldighet att följa upp den egna verksamheten.

Utredningen föreslår att en bestämmelse, som förtydligar socialnämndens ansvar för att följa upp verksamhetens kvalitet, förs in i LBU.

Det bör slutligen framhållas att i socialnämndens ansvar ingår även att kräva kvalitetssystem och kvalitetsuppföljning av privata verksamheter som anlitas av socialtjänsten. Utredningen vill i sammanhanget lyfta fram det faktum att det i stort sett saknas utvärderingar av behandlingsresultaten vid HVB.

15.3.3. Ett system för att förebygga, upptäcka och åtgärda risker och missförhållanden inom barn- och ungdomsvården

Utredningens bedömning: Fel och försummelser inom den

sociala barn- och ungdomsvården kan få svåra konsekvenser för barn och unga och deras familjer. En självklar ambition bör vara att de som berörs inte tar skada av socialnämndens beslut, utredningar och insatser. Ansvaret för att fel och försummelser förebyggs och åtgärdas behöver vara tydligt uttalat.

Utredningens förslag: Socialnämnden ska vara skyldig att inom

ramen för kvalitetsarbetet särskilt uppmärksamma behovet av rutiner för att både förebygga, upptäcka och åtgärda risker och missförhållanden inom den sociala barn- och ungdomsvården. En bestämmelse om detta införs i LBU.

Det är nödvändigt att en verksamhet som har som uppgift att skydda utsatta barn och unga har tillförlitliga system för egenkontroll av verksamheten. Den typ av övergrepp som det berättas om i Vanvårdsutredningen är sannolikt betydligt mer sällsynta i dag, men det finns ingen anledning att tro att de inte inträffar även nu. Det är därför nödvändigt att kvalitetssystem och arbetssätt bygger på insikten om att allting kan hända. Barn- och ungdomsvården är otvetydigt ett område där fel och försummelser kan få svåra konsekvenser för barn, unga och deras familjer. Det kan t.ex. handla om allvarliga förhållanden som inte uppmärksammas på grund av bristande rutiner för hanteringen av anmälningar eller därför att viktig information saknas eller är ofullständig. Det finns även inbyggda risker när samhället, med eller utan samtycke, tar över ansvaret för ett barns uppväxt och vård, genom att placera barnet i en miljö där socialtjänsten inte kan ha daglig insyn. I gengäld måste socialtjänsten på olika sätt minimera risken för att miljön är olämplig eller att barnets utsätts för oegentligheter eller övergrepp av olika slag. Fungerande uppföljningssystem av barn och unga i dygnsvård är enligt utredningen en absolut förutsättning för att undvika att sådant sker.

Utredningen föreslår mot denna bakgrund att socialnämnden ska vara skyldig att inom ramen för kvalitetsarbetet särskilt uppmärksamma behovet av att det finns rutiner för att upptäcka, åtgärda och hantera risker och missförhållanden. Det är av central betydelse vid upptäckta missförhållanden att omständigheterna utreds och att ansvarsförhållanden och systembrister klarläggs. Erfarenheterna från det som skett bör ligga till grund för den fortsatta utvecklingen av rutinerna i syfte att undvika att liknande missförhållanden uppstår eller att samma fel begås igen.

Utredningen vill i sammanhanget peka på att nämndens ansvar i detta hänseende gäller oavsett om placeringen sker i privat eller offentlig verksamhet, vid institution eller i familjehem. Frågor om

risker och åtgärder vid missförhållanden bör vara en självklar del i upphandlingen av tjänster från privata utförare.

Regeringen har i tillsynspropositionen aviserat att frågan om anställdas skyldighet att till socialnämnden anmäla missförhållanden inom hela individ- och familjeomsorgen ska hanteras i särskild ordning. Ett förslag bereds för närvarande i Regeringskansliet. Utredningen har därför inte här tagit upp frågan, men vill framhålla att rutinerna för säkerhetsarbetet bör inkludera vad som åligger enskilda anställda i kommunen.

Från och med den 1 januari 2010 övergår ansvaret för tillsynen av socialtjänsten till Socialstyrelsen. Utredningen menar att det öppnar goda möjligheter för tillsynsmyndigheten att sammanställa och analysera erfarenheter och kunskap kring risker och missförhållanden, baserat på socialnämndernas redovisningar från egenkontrollen. Socialstyrelsen förväntas också få ett bemyndigande, när det gäller verksamheten för vissa grupper inom socialtjänsten, bl.a. för gruppen barn och unga, att utfärda föreskrifter till skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa. Utredningen utgår ifrån att detta inkluderar föreskriftsrätt för kommunernas säkerhetsarbete.

Barn och ungdomar inom socialtjänsten är en utsatt grupp och deras säkerhet och trygghet måste bättre kunna garanteras. I de fall insatsen i sig kommit att medföra att barn tagit skada av vården bör barn och unga ha möjlighet till ett bättre kompensatoriskt stöd av samhället. Utredningen drar här parallellen till Barn- och elevombudsmannen i skolan, vars uppgift bl.a. är att utreda kränkande behandling och företräda enskilda elever i skadeståndsmål. För patienter inom hälso- och sjukvården som drabbats av skador i vården finns en möjlighet till ersättning enligt patientskadelagen (1996:799). Några motsvarigheter finns inte inom i barn- och ungdomsvården. Utredningen anser att det finns fog för att överväga liknande konstruktioner i de fall barn och unga drabbats inom barn- och ungdomsvården.

Vetskapen om att missförhållanden kan förbli dolda när placerade barn inte har någon person att anförtro sig åt talar för att det behövs fler och enklare vägar för barn att nå ut och signalera när inte allt står rätt till i placeringen. Utredningens förslag om barnets egen socialsekreterare och täta besök hos placerade barn i kombination med enskilda samtal motiveras bl.a. utifrån detta behov. Utredningen vill också betona vikten av att socialtjänsten tar föräldrars information om det egna barnets förhållande på

allvar. Detta därför att barn som regel, oavsett situationen och relationen i övrigt, har lättast att vända sig till föräldern med förtroende i en svår situation. Även Socialstyrelsens bör, som framtida tillsynsmyndighet, se till att vara känd och lättillgänglig för barn och unga i samhällsvård och att ha den särskilda kompetens, som tillsynen inom ett så känsligt och komplext sammanhang kräver.

15.4. Utbildning och kompetens

15.4.1. Socialsekreterares arbetsuppgifter

Utredningen ska enligt direktiven ta ställning till hur kompetensnivån hos socialsekreterare som arbetar med ”utredning, planering och uppföljning av ärenden” som rör barn och unga kan säkerställas. Det gäller även socialsekreterare som arbetar med utredningar av boende, vårdnad och umgänge.

Socialsekreterares arbete rymmer en rad olika arbetsmoment som t.ex. att ta emot anmälningar om barn och unga som far illa, bedöma om utredning ska inledas eller inte, utreda och bedöma behov av insatser, föreslå insatser eller andra åtgärder samt följa upp beslutade insatser och åtgärder. Insatser kan rymma både biståndsbedömda öppna insatser enligt SoL och placeringar utanför det egna hemmet enligt SoL eller LVU. När det gäller beslutsrätten är denna ofta delegerad till arbetsledare eller socialsekreterare men vissa beslut kan endast fattas av socialnämnden.23

Arbetet med utredningar av boende, vårdnad och umgänge görs av de socialsekreterare som brukar benämnas familjerättssekreterare eller familjerättssocionomer.24 De har på rättens uppdrag blivit utsedda av socialnämnden att utreda frågor om vårdnad, boende och umgänge. Därutöver handlägger familjerättssekreterarna t.ex. faderskapsutredningar och adoptionsärenden.

23 Beslutsrätten styrs av reglerna för delegation, enligt 6 kap.33–38 §§Kommunallagen, 10 kap. 4 § SoL. 24 www. familjerattssocionomernas.se

15.4.2. Socialnämndens ansvar för personal och kompetensförsörjning

Socialnämndens ansvar för personalens kompetens är reglerat i socialtjänstlagen. För utförande av socialtjänstens uppgifter ska det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet (3 kap. 3 § SoL). Personalens kompetens är en viktig del i det som kännetecknar en god kvalitet inom socialtjänsten. Socialstyrelsen har utfärdat föreskrifter och av dessa framgår att socialnämnden har ett ansvar när det gäller att säkerställa att det finns rutiner för att kontrollera att det finns den bemanning som behövs för att utföra socialtjänstens uppdrag, att personalen har den kompetens som krävs för att utföra uppgifterna samt att personalen ges förutsättningar för fortlöpande kompetensutveckling som svarar mot verksamhetens behov och kunskapsutvecklingen inom området.25

15.4.3. Kompetens och rörlighet

Arbetet med barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa, och deras familjer, är ett av socialtjänstens svåraste uppdrag. Det kräver särskilda kunskaper och ett professionellt förhållningssätt. Personalens kompetens är en viktig förutsättning för att uppnå rättssäkerhet och en god kvalitet i barn- och ungdomsvården. Ett bekymmer inom barn- och ungdomsvården som genom åren lyfts fram i olika rapporter är svårigheten att upprätthålla stabilitet och därmed kompetensen inom myndighetsutövningen.26 Det gäller framförallt arbetet med utredningar och beslut om insatser till skydd och stöd för barn och unga.

Kompetens och yrkeserfarenhet

Socialstyrelsen genomförde hösten 2006 en nationell kartläggning i syfte att få en bild av kompetensen hos de personer som arbetar med att utreda eller följa upp ärenden som rör barn och unga enligt SoL eller LVU.27 De personalkategorier som ingick var socialsekreterare, familjehemssekreterare, arbetsledare, metod-

25 SOSFS 2006:11. 26 Socialstyrelsen 2007b och 2008a; Länsstyrelserna 2008; Tham, P. 2008. 27 Kartläggningen omfattade 84 kommuner.

handledare, utvecklingsledare m.m. Socialsekreterarna utgjorde den största gruppen i kartläggningen (77 procent).

Kartläggningen visade att majoriteten (84 procent) i undersökningsgruppen hade socionomexamen. Övriga hade i allmänhet en högskoleutbildning som var tre år eller längre, vanligtvis utbildningar i psykologi, sociologi och pedagogik. Mindre än hälften hade genomgått vidareutbildning efter högskoleexamen men skillnaderna var stora mellan olika befattningar. Andelen familjehemssekreterare med vidareutbildning var 71 procent, arbetsledare 62 procent och socialsekreterare 35 procent. Arbetsledarna och familjhemssekreterarna hade också fler akademiska poäng än socialsekreterarna. Hälften av socialsekreterarna hade bara några få högskolepoäng.28

I kartläggningen ställdes också frågor om yrkeserfarenhet, om antal yrkesverksamma år inom socialt arbete och om erfarenhet av myndighetsutövning avseende barn och unga. Resultaten visade att nästan 40 procent saknade tidigare yrkeserfarenhet inom socialt arbete när de började arbeta med myndighetsutövning gällande barn och unga. Nästan hälften av socialsekreterarna hade arbetat tre år eller mindre med sådan myndighetsutövning. Riktigt lång erfarenhet, mer än tio år, hade bara en femtedel av socialsekreterarna. Arbetsledarna var de med längst erfarenhet, cirka 70 procent hade arbetat mer än tio år med myndighetsutövning inom barn- och ungdomsvården.29

Familjerättssocionomernas Riksförening (FSR) som organiserar ca 500 familjerättssekreterare i landet genomförde år 2004/2005 en kartläggning av medlemmarnas kompetens och yrkeserfarenhet.30Kartläggningen baserades på en enkät som besvarades av 225 medlemmar. Av kartläggningen framgick att samtliga familjerättssekreterarna med något undantag hade socionomutbildning. 63 procent hade också längre vidareutbildningar av olika slag; t.ex. magisterexamen, vidareutbildning i socialt behandlingsarbete, familjeterapiutbildning, psykoterapiutbildning steg 1. Gruppen som helhet hade, enligt kartläggningen, lång yrkeserfarenhet. Cirka 60 procent hade arbetat över fem år med familjerättsfrågor.

28 Socialstyrelsen 2007. 29 Socialstyrelsen 2007. 30 www.familjerattssocionomernas.se

Rörlighet

Socialstyrelsens tidigare refererade kartläggning år 2006 visade att det fanns en förhållandevis stor rörlighet, främst bland socialsekreterarna. Två tredjedelar av socialsekreterarna hade arbetat kortare tid än tre år i sin nuvarande arbetsgrupp. Det konstaterades också att rörligheten inom yrket inte enbart gällde dem som var nya i yrket. Även de mer erfarna socialsekreterarna bytte arbetsgrupp. Kartläggningen gav inga svar på orsakerna till rörligheten. I övriga yrkesgrupper, t.ex. familjehemssekreterare och arbetsledare rådde högre grad av stabilitet. I bägge grupperna hade cirka hälften arbetat i samma arbetsgrupp i mer än tre år.31

Socialstyrelsen har under 2008 följt upp frågan om rörlighet i arbetsgrupper som utreder barn och unga. Resultaten baserades på 85 kommuner. Ungefär hälften av kommunerna uppgav att det fanns stor rörlighet av socialsekreterare i barn- och ungdomsgrupperna. Till en del hade det sin naturliga förklaring som föräldraledigheter eller pensionering, men också vid hög arbetsbelastning eller omorganisation hade personal aktivt sökt sig bort. Det fanns också arbetsgrupper som hade en mer eller mindre ohanterlig situation. En del arbetsgrupper med hög rörlighet kunde ändå se att det fanns möjligheter att bedriva en bra verksamhet. Hälften av kommunerna uppgav att det fanns en relativt hög grad av stabilitet. Några menade till och med att de hade alltför liten omsättning på personal, vilket ledde till stagnation och brist på förnyelse. Flertalet ansåg dock att stabilitet gav arbetsro och möjlighet till fördjupning av arbetssätt och rutiner.32

Ett flertal andra rapporter har uppmärksammat problemet med rörligheten bland socialsekreterarna. I länsstyrelsernas nationella granskning av barn- och ungdomsvården konstaterade flera län en stor omsättning av socialsekreterare inom myndighetsutövningen och svårigheter att rekrytera personal med adekvat erfarenhet och kompetens.33 En avhandling om socialsekreterares arbetsvillkor i barn- och ungdomsvården i Stockholms län visade att en fjärdedel av socialsekreterarna hade arbetat mindre än två år i samma arbetsgrupp och för de flesta socialsekreterarna var det den första anställningen efter examen. Som nya i yrket befann sig socialsekreterarna i arbetsgrupper där merparten var nyanställda. Många

31 Socialstyrelsen 2007. 32 Socialstyrelsen 2009. 33 Länsstyrelserna 2008.

av dem som började bli mer erfarna övervägde att söka nytt arbete, de ”var på väg”.34

Flera studier har pekat på de negativa effekter den höga personalomsättningen kan få för socialsekreterarna i form av hög arbetsbelastning och psykosomatiska besvär.35 Som ett återkommande problem uppges ärendemängden i kombination med att arbetsuppgifterna upplevs som alltför svåra. Socialsekreterarna beskriver också att de utför arbetsuppgifter som de skulle behöva mer utbildning för. Brist på tid och bristande kompetens bidrar till otillfredsställelse. Tillgång till regelbunden handledning, stöd från närmaste arbetsledare och kollegor lyfts genomgående fram som något positivt och betydelsefullt.

Frågan om socionomers rörlighet har varit föremål för en studie av 2000 yrkesverksamma socionomer. Forskarna Dellgran och Höjer konstaterade att det finns en rörelse från myndighetsutövningen till verksamheter där kontakterna med klienterna är färre och bygger på frivillighet, eller till arbetsuppgifter som handledning, undervisning och forskning. Den slutsats som drogs var att om inte vidareutbildning uppmuntras inom befintlig tjänst, t.ex. genom möjlighet till avancemang eller ökat professionellt handlingsutrymme, ökar intresset av att byta till andra verksamheter med bättre betingelser.36

Kompetensutvecklingen i kommunerna

Många kommuner erbjuder sin personal introduktion och fortbildning av olika slag. Av Socialstyrelsens kartläggning från 2006 framgick att socialsekreterare deltog i utbildningar i varierande omfattning. Utbildningarna kunde bestå av allt från endagsutbildningar till omfattande utbildningsinsatser över flera år. Kvaliteten på den mångfald av kurser och utbildningar som erbjöds var enligt Socialstyrelsen i många fall svår att bedöma.37Länsstyrelserna konstaterade i sin nationella granskning att en del kommuner satsade på kompetenshöjande utbildningar, uppdragsutbildningar och särskilt stöd till nyutexaminerade och nyanställda, bland annat genom mentorskap38. I sammanhanget kan nämnas att

34 Tham; P. 2008. 35 Arbetsmiljöverket 2007, Tham 2008. 36 Dellgran, P. & Höjer,S. 2005. 37 Socialstyrelsen 2007. 38 Länsstyrelserna 2008.

landets kommuner gått samman i regionala nätverk som ett stöd vid implementeringen av BBIC. De regionala nätverken fungerar som ett forum för erfarenhetsutbyte eller för att ordna gemensamma utbildningar.39

15.4.4. Utbildningsstruktur

Med anledning av den s.k. Bolognaprocessen införde Sverige 2007 en ny examensordning, med tre nivåer i utbildningen,40

grundnivå som leder till högskole- eller kandidatexamen,

avancerad nivå som leder till en magisterexamen eller en masterexamen, och

forskarnivå som leder till licentiat- eller doktorsexamen.

Socionomutbildningen

Grundutbildningen för socionomer är en yrkesutbildning på 3,5 år, som numera är integrerad med den sociala omsorgsutbildningen (inriktning mot äldre och personer med funktionsnedsättning) och socialpedagogutbildningen. Utbildningskraven har skärpts när det gäller områdets vetenskapliga grund liksom när det gäller utrednings- och utvärderingsarbete. Utbildningen har blivit mer akademiserad men samtidigt också bredare och mer generell.

I och med att avregleringen av högskoleutbildningarna inleddes på 1990-talet avskaffades centralt fastlagda kursplaner. Det innebar att universiteten och högskolorna fick en stor frihet att själva lägga upp och benämna sina kurser. Det är högskoleförordningens examensordning som på nationell nivå styr utbildningarna och det innebär att vissa mål måste uppfyllas.

Enligt målen i examensbeskrivningen för socionomutbildningen skall studenten bl. a. visa,

kunskap om områdets vetenskapliga grund samt kännedom om aktuellt forsknings- och utvecklingsarbete,

39 Socialstyrelsen 2008e. 40 Texten i detta avsnitt bygger, om inte annat anges, på en artikel i Socionomen (2007:8) av professor Hans Swärd med anledning av att forskningen i socialt arbete fyllde 30 år.

kunskap om och förståelse för barns behov,

sådan färdighet och förmåga som krävs för att utveckla och genomföra socialt arbete på olika nivåer i samhället i samarbete med de människor som berörs,

förmåga att tillämpa relevanta författningar i synnerhet inom det sociala området,

förmåga att förstå, utreda och analysera sociala processer och problem, och

förmåga att identifiera, strukturera, utreda och utvärdera insatser på individ-, grupp- och samhällsnivå.

Master- och magisterexamen i socialt arbete

Den största förändringen i den nya examensordningen är införandet av den tvååriga avancerade nivån, som i dagligt tal kallas ”master” eller masterutbildning, vilket är vanligt i internationella sammanhang. Sedan 2007 erbjuder många universitet och högskolor nya masterprogram i socialt arbete. Programmen innehåller både kurser i metod- och vetenskapsteori, men också kurser som har direkt praktisk anknytning, till exempel kurser i utvärderingsteori och metodik. Det gör det möjligt att läsa enstaka kurser i masterprogrammen och genom att läsa in etappvis kan man också få en examen. Det går inte att säga hur stort intresse det finns för dessa kurser i framtiden. Vid antagningen som gjordes till kurserna höstterminen år 2007 var det många sökande men relativt få som påbörjade utbildningarna. Att så få socionomer har påbörjat programmen har sannolikt att göra med att det är oklart hur verksamhetsfältet värderar en masterutbildning. Utredningens kontakter med universiteten bekräftar de svårigheter som finns med att locka yrkesverksamma socionomer till reguljära kurser. Ett exempel är socialhögskolan vid Lunds universitet som vt/ht 2008 gav en kurs i social barn- och ungdomsvård på 15 högskolepoäng, på sjunde terminen i socionomutbildningen (avancerad nivå). Studenterna bestod dels av personer som var inskrivna på socionomprogrammet dels på personer som gick masterutbildning. Ingen yrkesverksam deltog, möjligtvis på grund av att den gick på helfart och därför var svår att kombinera med yrkesarbete.

Forskning och forskarutbildning i socialt arbete

Den första professuren i socialt arbete inrättades 1979 i Göteborg. Under åren har det akademiska ämnet socialt arbete fortsatt att etableras och forskarutbildningar byggts upp. År 2007 fanns det exempelvis 36 professurer i socialt arbete och cirka 210 personer som hade avlagt doktorsexamen.

Barn och ungdomsvården är ett område där många vetenskapliga publikationer publiceras. I ett forskningsprojekt har forskarna Brunnberg och Sjöberg-Larsson gjort en genomgång av alla avhandlingar i socialt arbete under perioden 1980–2006. De fann att cirka en tredjedel (70 stycken) handlade om barns och ungdomars situation. Hit räknades inte studier om ”barnavårdssystemet” eller socialsekreterares arbete.41 Andersson & Sallnäs har beskrivit forskningsläget i en översikt av den barnavårdsforskning som producerats år 2006 och början av år 2007. Denna genomgång visar att det finns en rik produktion av artiklar på området. Dock bygger få studier systematiskt vidare på eller replikerar tidigare studier för att utforska ett visst område eller en viss frågeställning. Den slutsats som dras är att forskningen karaktäriseras mer av bredd än kumulativitet.42

Utvärdering av socionomutbildningen

År 2007 fanns det 15 socionomutbildningar i landet som sammanlagt tog emot ca 2 475 studenter per år.43 Högskoleverket utvärderar regelbundet socionomutbildningarna. En omfattande utvärdering av grundutbildningen, forskarutbildningen och forskningen i socialt arbete genomfördes 2003.44 Resultaten visade att studenttillströmningen till socionomprogrammet var hög, liksom intagningspoängen.45 De kvinnliga studenterna dominerade (85 procent) och studenternas medelålder var i relation till andra program inom högskolan hög. Utvärderingen visade att det skett en positiv utveckling sedan den förra utvärderingen år 2000. Det konstaterades exempelvis att lärosätena erbjöd ett brett utbud av utbildningsprogram för magisterexamen i socialt arbete. Problem

41 Brunnberg, E & Sjöberg-Larsson, K. 2006. 42 Andersson, G. & Sallnäs, M. 2007. 43 Swärd, H. 2007. 44 Högskoleverket 2003. 45 Höstterminen 2007 var det 3,7 sökande per plats.

som kvarstod var behov av förbättringar när det gällde kravnivån, examinationsformer, betygssättning, undervisningstäthet samt anknytningen teori och praktik. Utvärderingen visade också att det fanns en relativt utbredd uppfattning bland studenterna om att de inte hade som sitt mål att i framtiden sköta en socialsekreterartjänst och att socialtjänsten generellt inte ansågs som ett attraktivt alternativ för många studenter. Högskoleverket konstaterade att det var anmärkningsvärt få socionomer som valde att fördjupa sig på högre nivå. Detta mot bakgrund av att ett hundratal studenter avlägger magisterexamen i socialt arbete under ett år samtidigt som det finns totalt cirka 25 000 yrkesverksamma socionomer.46

15.4.5. Statens engagemang i frågor om kompetens- och vidareutbildning

Vidareutbildningsfrågan i statliga utredningar och projekt

Flera statliga utredningar har fört fram behovet av avancerad vidareutbildning för socionomer.47 Socialtjänstkommittén konstaterade på sin tid att det fanns skäl att ställa krav på särskild kompetens i form av fortbildning- och vidareutbildning för att få utföra vissa arbetsuppgifter inom socialtjänsten.48 Särskilda kompetenskrav skulle enligt kommittén också bidra till att skapa nya karriärvägar inom socialtjänsten. Utbildningsinstitutionerna förväntades svara upp mot detta behov genom att erbjuda stående kurser formade efter praktikens villkor.

Även kommittén mot barnmisshandel föreslog satsningar på vidareutbildning till den personal inom socialtjänsten som arbetar med barn som blivit misshandlade eller utsatta för andra övergrepp.49 Motiveringen till detta förslag var att det saknades specialkompetens hos de handläggare som arbetar med komplicerade barnavårdsärenden. Den sociala barn- och ungdomsvårdskommittén hade också till uppgift att se över hur kompetens och kvalitet inom barn- och ungdomsvården skulle bibehållas och utvecklas. Utredningen föreslog att kompetensnivåerna i fort- och

46 Högskoleverket 2003. 47 T.ex. SOU 1995:58; SOU 2001:72; SOU 2005:81. 48SOU 1995:58. 49SOU 2001:72.

vidareutbildningen tydligare skulle anges.50 Inget av dessa förslag ledde till lagstiftning.

Vidare har Socialstyrelsen i samband med olika projekt tagit initiativ till kurser med inriktning på barn och unga. Socialstyrelsen har samtidigt framhållit att dessa tillfälliga insatser inte kan täcka det behov av vidareutbildning som finns inom den sociala barnavården. Inom ramen för Barn i fokus-projektet år 1995 initierade Socialstyrelsen påbyggnadsutbildningar i socialt arbete vid några högskolor, mot bakgrund av att sådana reguljära utbildningar saknades. Socialarbetarnas intresse för kursen var stort, men arbetsgivarnas villkor för deltagande varierade. Socialstyrelsen tog även inom ramen för projektet Barns behov i centrum (BBIC) initiativ till ett samarbete med Socialhögskolan vid Lunds universitet, som startade en kurs för yrkesverksamma som pågick 2004/2005 med inriktning på barn- och ungdomsvård. Flera fullföljde dock inte hela kursen i den del som gällde uppsatsskrivande.

Socialstyrelsens allmänna råd om kompetens

Socialstyrelsen har tagit fram kompetensbeskrivningar som rör socialtjänstens arbete med barn och unga.51 Kompetensbeskrivningarnas syfte var att ge en grund för enhetliga och väl grundade kompetenskrav för personal vid handläggning och uppföljning av ärenden som avser barn och unga, enligt SoL och LVU, i form av kompetensbeskrivningar som allmänna råd.52 I de allmänna råden ges rekommendation om vilka krav och färdigheter brukare och klienter skall kunna ställa på de professionella. Där anges ett antal kunskapsområden, både vad gäller teoretiska kunskaper och praktiska färdigheter, samt beskrivningar av vad som kännetecknar ett professionellt förhållningssätt. Den som arbetar med handläggning och uppföljning av ärenden som rör barn och unga bör enligt de allmänna råden ha socionomexamen och minst ett års yrkeserfarenhet inom socialt arbete. Vidare anges att den personal som saknar erfarenhet av arbete med handläggning och uppföljning av ärenden som avser barn och unga under en period av minst ett år bör få planerad introduktion och stöd att

50 SOU 2005: 81. 51 Socialstyrelsen 2004a. 52 SOSFS 2006:14.

successivt ta ansvar för ärenden. Personalen bör också få kontinuerligt stöd, handledning och utbildning i syfte att upprätthålla och utveckla den kompetensnivå som krävs för att utföra arbetsuppgifterna. Vidare framgår att personalen också bör ges möjlighet att följa kunskapsutvecklingen inom området. Därutöver bör personalen genom vidareutbildning på magisternivå successivt och planerat fördjupa sina kunskaper inom området.

15.4.6. Legitimation, annan reglering och auktorisation

Legitimationsfrågan i statliga utredningar

Behörighetskommittén anförde år 1996 att det fanns goda skäl att ställa höga krav på utbildning och lämplighet för dem som ska arbeta inom socialtjänsten53. Kommittén ansåg dock inte att det fanns möjligheter att ta fram ett legitimationsförfarande inom socialtjänsten, främst på grund av att verksamma inom socialtjänsten är beroende av vad som beslutas i politiskt valda nämnder. I senare förarbeten har regeringen uttalat att det inte finns förutsättningar att införa legitimation för socionomer.54 I propositionen angavs att innan en legitimering kan bli aktuell måste följande tre områden utvecklas: förstärkning av grund- och vidareutbildningen, framtagning av kompetenskriterier för olika delar av socialtjänstens arbetsfält samt förstärkning av forskningen.

Nyligen har det tillsatts en statlig utredning som bl.a. fått i uppdrag att ta ställning till behörighetsfrågan för personer som arbetar inom socialtjänsten. Utredaren ska ta ställning till förutsättningarna för, och lämpligheten i, behörighetsreglering när det gäller att få utföra arbetsuppgifter som består av handläggning, inklusive utredning, av ärenden samt att fatta beslut för socialnämnds räkning. Av direktiven framgår att det utifrån ett klient- och brukarperspektiv är angeläget att ytterligare utreda förutsättningarna för en behörighetsreglering av vissa arbetsuppgifter. Dels för att klargöra om rättsäkerheten och kvaliteten skulle höjas med en sådan ordning, dels för att utröna om det är möjligt att genomföra en sådan reglering inom ramen för nuvarande ansvarsfördelning och beslutsordning inom kommunerna. Uppdraget ska redovisas den 1 oktober 2010.55

53SOU 1996:138. 54Prop. 2006/07:129. 55 Dir. 2009:25.

I flera av EU:s medlemsländer är de sociala yrkena reglerade i lag. Finland har sedan ett par år lagstiftat om utbildning för socialarbetare, socialhandledare och ledningspersonal inom socialtjänsten. Lagen syftar till att ”främja socialvårdsklienters rätt till socialvård av god kvalitet och gott bemötande genom att förutsätta att yrkesutbildad personal inom socialvården skall ha den utbildning och förtrogenhet som behövs.” De lagstadgade kompetenskraven för socialarbetare är enligt denna lag, högre högskoleexamen eller universitetsstudier med socialt arbete som huvudämne.56

Vid auktorisation svarar i regel yrkesgruppen själv för vilka kriterier som fordras för att få auktorisation och desauktorisation. Socionomauktorisation infördes av Akademikerförbundet SSR 1998. Syftet var att garantera klienter möte med en utbildad och lämplighetsprövad person och samtidigt ge socionomerna möjlighet att genom titeln “auktoriserad socionom”, tala om att man uppfyller kriterierna för att bli auktoriserad. För att bli auktoriserad krävs tre års yrkeserfarenhet, dokumenterad extern handledning omfattande minst 100 timmar samt intyg om den sökandes lämplighet från två personer som arbetar med och känner den sökande. Professionen tar alltså själv helt ansvar för bedömningar om vilka som är lämpliga respektive olämpliga för yrket. Denna form av oreglerad auktorisation har dock ingen rättslig verkan.

15.5. Utredningens överväganden och förslag

15.5.1. Inledande överväganden

Socialsekreterare som arbetar inom den sociala barn- och ungdomsvården har till uppgift att hantera komplexa sociala problem och göra mycket kvalificerade bedömningar. Detta har beskrivits närmare i kapitel 3. Även om beslut ytterst fattas av socialnämnden så är arbetet i hög grad självständigt och de flesta beslut är delegerade till tjänstemannanivå. Arbetet handlar många gånger om att fatta svåra, och för barn, ungdomar och deras föräldrar, mycket ingripande beslut. Flera studier har visat att det inte är ovanligt att nyutexaminerade socionomer får ansvar för svåra utredningar och bedömningar med långtgående inverkan på den enskildes livssituation, t.ex. omhändertagande av barn och ungdomar. Studierna har också visat att de flesta socialsekreterare

56 Lag nr 272. Om behörighetsvillkoren för yrkesutbildad personal inom socialvården.

inte stannar så länge att de hinner utveckla ett expertkunnande. Omsättningen inom barn- och ungdomsvården tycks vara högre än inom andra delar av individ- och familjeomsorgen. Socialsekreterare söker sig också ofta från verksamheter med myndighetsutövning. Kompetensen hos socialsekreterare som arbetar med utredningar till skydd och stöd för barn och unga skiljer sig väsentligt jämfört med socialsekreterare som arbetar inom det familjerättsliga området. Familjerättssekreterarna har längre tids yrkeslivserfarenhet och i högre utsträckning också vidareutbildning.

Utredningen finner det anmärkningsvärt att lagstiftaren inte ställt tydligare krav på kompetensen hos de socialsekreterare som ansvarar för myndighetsutövningen inom den sociala barn- och ungdomsvården. Detta bör vara en självklarhet med tanke på behovet av rättssäkerhet och kvalitet i verksamheten. Själva arbetet kräver såväl kunskap om barns utveckling, juridik, forskning och professionella och kommunala riktlinjer som förmåga att hantera flera olika och ofta oeniga behov och intressen: barnets, föräldrarnas, familjehemmets och andra verksamheters. Insatser, eller frånvaron av insatser, kan samtidigt ha en avgörande betydelse för en människas barndom och för hennes möjligheter att bygga ett självständigt vuxenliv. Utredningen anser därför att det är av yttersta vikt att förutsättningarna för att bedriva ett arbete av god kvalitet förbättras. De förhoppningar som uttryckts i olika sammanhang om att kompetens och utbildningsnivå ska höjas på frivillig väg har inte visat sig infrias i tillräcklig utsträckning.

Utredningen lägger mot den bakgrunden i det följande ett antal förslag i syfte att stärka kompetensen hos socialsekreterare inom den sociala barn- och ungdomsvården, både på kort och längre sikt. Förslagen avser även socialsekreterare inom det familjerättsliga området, även om behoven av kompetensförstärkning i den gruppen i dag inte är lika stora. För att Socialstyrelsen, efter bemyndigande, ska kunna meddela föreskrifter inom detta området krävs att föreskrifterna avser skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa (8 kap. 7 § 1 RF). Utredningen anser inte att föreskrifter om krav på utbildning och annan kompetens fullt ut kan rymmas i ett sådant bemyndigande. Mot bakgrund härav anser utredningen att den bestämmelse om kompetenskrav som föreslås i det följande ska införas i LBU.

15.5.2. Krav på behörighet och yrkesintroduktion

Utredningens bedömning: Socialsekreterare som arbetar inom

den sociala barn- och ungdomsvården har ett mycket svårt och ansvarsfullt arbete. Arbetet med att säkerställa att barn och unga inte far illa innebär inte sällan svåra bedömningar som ofta är ingripande och som kan vara livsavgörande för barn, ungdomar och föräldrar. Att socialsekreterare som arbetar med dessa uppgifter har tillräcklig kompetens och erfarenhet bör vara ett självklart krav.

Utredningens förslag: Socionomexamen ska krävas för följande

arbetsuppgifter:

1. bedömning av om utredning ska inledas,

2. utredning och bedömning av behovet av insatser eller av

andra åtgärder, eller

3. uppföljning av beslutade insatser. För socialsekreterare som saknar tidigare erfarenhet av ovan nämnda arbetsuppgifter ska socialnämnden erbjuda lämplig introduktion och stöd i yrket.

Bestämmelser om detta förs in i LBU.

Behörighet

Utredningen anser att det är ytterst angeläget att ställa krav på utbildning och lämplighet för socialsekreterare som ska utföra arbete till stöd och skydd för barn och unga. Arbetet är komplext och ansvarsfullt och innebär svåra bedömningar och beslut, som kan bli livsavgörande för barn och föräldrar. Genom att tydliggöra vilken kompetens som behövs för detta arbete, ökar förutsättningarna för att barn och unga får lämpliga insatser av god kvalitet.

För att kunna föreslå särskilda krav på kompetens måste det tydligt framgå vilka arbetsuppgifter som avses. Utredningen föreslår att för följande arbetsuppgifter ska särskild behörighet krävas:

1. bedömning av om utredning ska inledas,

2. utredning och bedömning av behovet av insatser eller av andra

åtgärder, eller

3. uppföljning av beslutade insatser.

Med uppföljning av beslutade insatser i tredje punkten avses både uppföljning av beslutade placeringar och beslutade öppna insatser. Som framgått i bakgrunden har majoriteten av dagens verksamma socialsekreterare socionomexamen. En mindre andel har annan högskoleexamen. Utredningens bedömning är att socionomutbildningen med sitt breda innehåll av ämnen som juridik/socialrätt, socialt arbete, statskunskap, psykologi och sociologi är den utbildning som ger den bästa grunden för arbete med de uppgifter som avses här. Utredningen anser att det som ett första steg därför bör finnas ett uttalat krav i lagen på att kommunen använder socialsekreterare, som har socionomexamen. I ett andra steg bör krav på tillgång till specialistkompetens finnas, vilket redovisas längre fram.

Utredningen bedömer att det behövs en viss tid för kommunerna att planera för och säkra tillgången på behöriga socialsekreterare. Det är rimligt med en övergångstid på fem år innan kravet på behörighet kan gälla. Det bör ge både anställda och arbetsgivare en rimlig omställningstid.

Yrkesintroduktion

Svårighetsgraden av arbetsuppgifterna inom den sociala barn- och ungdomsvården gör det motiverat att i lagen slå fast ett visst erfarenhetskrav. Erfarenhetskravet bör dock inte preciseras i lagen. Det är inte rimligt att där t.ex. ange vilka olika sorters arbetslivserfarenhet, tjänstgöringsgrader och likvärdiga arbetsuppgifter, som skulle krävas. Bedömningen av erfarenhetskravet bör istället göras utifrån den enskilde socialsekreterarens individuella yrkeserfarenhet. Utredningen föreslår därför att de socialsekreterare som saknar erfarenhet av arbete inom barn- och ungdomsvården får lämplig introduktion och stöd. Socialnämnden ska vara skyldig att erbjuda nyanställda socialsekreterare, utan erfarenhet av de arbetsuppgifter som preciserats ovan, en noggrant planerad introduktion under den tid man behöver för att skaffa tillräcklig erfarenhet. Introduktionen i yrket bör ske med hjälp av erfarna kollegor och arbetsledare, där man successivt får ta ansvar för arbetsuppgifterna på egen hand. Genom att bygga upp en modell med introduktion av ny personal med hjälp av erfarna

kollegor kan det enligt utredningen också som en bieffekt skapas nya avanceringsmöjligheter på arbetsplatsen.

15.5.3. Erkännande av utländska yrkeskvalifikationer

Utredningens förslag: En bestämmelse införs i LBU som anger

att socialnämnden får använda socialsekreterare med utländsk examen för att utföra de uppgifter som det enligt huvudregeln krävs svensk socionomexamen för, om den utländska utbildningen ensam eller tillsammans med yrkeslivserfarenhet motsvarar en svensk socionomexamen.

Socialstyrelsen utses, genom en ny bestämmelse i LBU, till ansvarig myndighet för erkännande av utländska yrkeskvalifikationer i enlighet med rådets direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer. I anslutning härtill införs en bestämmelse av informationskaraktär som anger att regeringen kan lämna verkställighetsföreskrifter beträffande den bedömning som Socialstyrelsen ska göra enligt bestämmelsen ovan. Bestämmelserna om jämställande av yrkeskvalifikationer ska utformas så att de gäller för såväl medborgare från EU/EESområdet som för dem som kommer från tredje land.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 reglerar erkännande av yrkeskvalifikationer. Målet med detta direktiv är att avskaffa hindren för fri rörlighet för personer och tjänster på den inre marknaden. Direktivet gäller alla de medborgare i medlemsländerna som antingen som egenföretagare eller som anställda vill utöva ett reglerat yrke i ett annat medlemsland än där de fått sina yrkeskvalifikationer. Med reglerat yrke avses en eller flera former av yrkesverksamhet där det genom lagar och andra författningar direkt eller indirekt krävs bestämda yrkeskvalifikationer för tillträde till eller utövande av verksamheten eller någon form av denna.

Direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer ger yrkesutövaren samma rättigheter som det mottagande medlemslandets egna medborgare att utöva det yrke som personen i fråga är kvalificerad för i ursprungslandet, samt att utöva det på samma villkor som det mottagande medlemslandets egna medborgare. I direktiven görs en åtskillnad mellan ”frihet att tillhandahålla tjänster” och ”etableringsfrihet”. Skillnaden mellan dessa två

friheter utgörs främst av tjänsternas varaktighet, frekvens, periodicitet och kontinuitet. Frihet att (tillfälligt) tillhandahålla tjänster gäller som utgångspunkt för utövaren utan att denne behöver ansöka om erkännande av sina kvalifikationer. För (varaktig) etablering i ett annat medlemsland krävs däremot som regel att behörig myndighet i det mottagande medlemslandet ger utövaren behörighet att utöva yrket där, förutsatt att en prövning visar att han eller hon besitter tillräckliga kvalifikationer för yrket i fråga.

Utredningens förslag på utbildningskrav beträffande de socialsekreterare som utför de särskilt angivna arbetsuppgifterna rörande barn och unga innebär att yrket räknas som ett reglerat yrke enligt direktivet. Därmed krävs att staten upprättar ett system för godkännande av dem med yrkeskvalifikationer som motsvarar det krav som uppställs i lagen, dvs. kravet på svensk socionomexamen.

Socialstyrelsen har sedan tidigare erfarenhet av att bedöma utländska utbildningar inom hälso- och sjukvården57. Socialstyrelsen har även en central roll för utveckling och tillsyn inom socialtjänsten. Utredningen förordar därför att ansökningar om jämställande av utländska yrkeskvalifikationer inom den sociala barn- och ungdomsvården hanteras av Socialstyrelsen. Socialstyrelsen blir därmed s.k. ingångsmyndighet för de personer som önskar få sin utländska utbildning jämställd med en svensk socionomexamen.

Utredningen föreslår att det överlämnas till regeringen att meddela närmare föreskrifter om Socialstyrelsens bedömning samt i vilken form ett eventuellt intygande om likvärdiga yrkeskvalifikationer ska utfärdas. En särskild bestämmelse bör införas i LBU som informerar om att regeringen kan meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av den bedömning Socialstyrelsen ska utföra enligt förslaget.

Utredningen har ovan föreslagit att socialnämnden ska erbjuda socialsekreterare utan nödvändig erfarenhet lämplig introduktion och stöd i yrket. Genom att kravet på erfarenhet är utformat som ett individuellt krav riktat till socialnämnden, torde det inte omfattas av yrkeskvalifikationsdirektivets krav på central reglering och jämförelse av olika sorters erfarenhet, inhemska som utländska. Eftersom kravet riktar sig till socialnämnden innebär det i stället att det är varje enskild socialnämnd som är skyldig att se till att den

57 Jfr. bl.a. Socialstyrelsens föreskrifter om erkännande av yrkeskvalifikationer inom hälso- och sjukvården (SOSFS 2007:23).

som utför de angivna arbetsuppgifterna för nämnden har tillräcklig erfarenhet för detta.

Yrkeskvalifikationsdirektivet och dess krav på jämställande av utländsk utbildning gäller enbart medborgare i en EU/EES-stat. Det finns emellertid inte anledning att göra skillnad mellan sådana medborgare och dem som kommer från tredje land. Samma regelverk och förutsättningar bör därmed gälla för dem som kommer från ett land som ligger utanför EU/EES.

Medlemsländerna får av den sökande kräva de språkkunskaper som är nödvändiga för att utöva yrket. Detta får emellertid ske först efter erkännandet av yrkeskvalifikationer, närmare bestämt vid det faktiska tillträdet av yrket i fråga. En eventuell bedömning av språkkunskaper ingår således inte i bedömningen av den sökandes yrkeskvalifikationer enligt det nämnda yrkeskvalifikationsdirektivet.

15.5.4. En specialistutbildning på avancerad nivå införs

Utredningens bedömning: Alla socialnämnder bör ha tillgång

till socialsekreterare med specialistkompetens vid bedömning av om utredning ska inledas, utredning och bedömning av behovet av insatser eller andra åtgärder samt uppföljning av beslutade insatser.

Utredningens förslag: En specialistutbildning om minst ett år

bör införas på den avancerade nivån. På sikt bör det bli en lagstadgad skyldighet för socialnämnden att sörja för att nämnden har tillgång till specialistkompetens i arbetet med ovan nämnda uppgifter. Ambitionen bör vara att en sådan lagstadgad skyldighet införs inom åtta år.

Utredningen konstaterar att flertalet socialsekreterare som arbetar inom den sociala barn- och ungdomsvården utöver grundutbildningen saknar vidareutbildning. Utredningen finner det anmärkningsvärt att möjligheterna till specialisering och kompetensutveckling inom denna verksamhet i praktiken är så små.

Av den tidigare redogörelsen framgår att behovet av specialistutbildning för socionomer inom den sociala barn- och ungdomsvården har varit en återkommande fråga i många statliga utredningar m.m. sedan början på 1990-talet. Den tilltro som man i

Socialtjänstutredningen ställde till att frågan på ett enkelt sätt skulle lösas genom efterfrågan och utbud visade sig vara en felbedömning. Man förväntade sig att utbildningsinstitutionerna skulle svara upp mot socialtjänstens behov av nödvändig barnkompetens ”genom att erbjuda stående kurser formade efter praktikens villkor”. Högskolor och arbetsgivare har haft svårt att hitta fungerande sätt att kommunicera med varandra om utbildningarnas innehåll och former. Möjligheten att genomgå masterutbildning, med inriktning på barn och ungdomsvård, finns redan även om det inte går att få på alla högskolor. Vidareutbildningar, som högskolorna anordnat har inte mötts av motsvarande efterfrågan från kommuner och enskilda. En del av problemet är att specialiserade socialsekretare inte efterfrågas av arbetsgivaren och att utbud/efterfrågemodellen därför inte fungerat som incitament för att säkerställa att det finns socialsekreterare med specialistutbildning. Enstaka satsningar som man från statligt håll gjort för att stödja etableringen av specialistutbildningar har varit kortsiktiga och tillfälliga.

Utredningen anser att det ovan föreslagna behörighetskravet bör ses som ett första steg när det gäller att säkra kompetensen för arbetet med de särskilda uppgifter, som framgår av det föregående. Krav på att varje socialnämnd ska ha tillgång till specialistkompetens bör enligt utredningen införas som ett andra steg. Ett sådant lagstadgat krav är dock möjligt att ställa först på längre sikt. Utredningen uppskattar att det kommer att behövas ungefär åtta år. Det kan synas vara ett alltför långt perspektiv, men utredningen bedömer att det knappast är realistiskt dessförinnan. Utredningen vill betona att i detta sammanhang är ett långsiktigt mål av större betydelse än tillfälliga enstaka utbildningsinsatser. Det bör också framhållas att även om ett lagstadgat krav först kan införas på sikt så skulle den samlade kompetensen inom barn- och ungdomsvården under åttaårsperioden successivt komma att höjas.

Med tanke på det långa perspektivet är det inte möjligt för utredningen att här och nu föreslå en lagstadgad skyldighet för kommunerna att ha tillgång till specialistkompetens inom barn- och ungdomsvården. Utredningen menar emellertid att det är betydelsefullt och nödvändigt att staten redan nu aviserar sin avsikt på den punkten.

Utredningen föreslår mot bakgrund av ovanstående att en specialistutbildning för den sociala barn och ungdomsvården inrättas på den avancerade nivån och inordnas i den ordinarie utbild-

ningsstrukturen. Utbildningen bör omfatta minst ett år. Högskoleverket bör på sedvanligt sätt få regeringens uppdrag att föreslå utformning och villkor för examensrätt m.m.

16. Konsekvenser av förslagen

16.1. Uppdraget

Enligt direktiven ska Barnskyddsutredningen lämna förslag till finansiering om utredningens förslag innebär ökade kostnader för staten respektive kommuner och landsting. Utredningen skall också beakta hur de förslag som redovisas inverkar på kommunernas och landstingens självstyrelse. Inledningsvis redovisas gällande bestämmelser i kommittéförordningen och vad finansieringsprincipen innebär. Därefter redovisas förslagens ekonomiska konsekvenser för stat, kommun, landsting och företag. Utredningen belyser också förslagens betydelse för det kommunala självstyret samt presenterar ett förslag till hur den föreslagna lagen för stöd och skydd för barn och unga kan utvärderas och följas upp.

16.1.1. Kommittéförordningen

Kommittéförordningen (1998:1474) innehåller bestämmelser om kostnadsberäkningar och andra konsekvensberäkningar. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska även dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska kommittén föreslå en finansiering (14 § kommittéförordningen). Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska konsekvenserna i det avseendet anges i utredningen. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jäm-

ställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen (15 § kommittéförordningen). Av 15 a § framgår också att från 1 januari 2008 gäller att konsekvenserna ska, när det gäller företag, anges på ett sätt som motsvarar de krav som finns i 7 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

16.1.2. Finansieringsprincipen

Vid beredning av förslag som har ekonomiska konsekvenser för kommuner och landsting skall en bedömning göras av de kommunalekonomiska effekterna och om den kommunala finansieringsprincipen ska tillämpas. Finansieringsprincipen, som inte är lagfäst, har godkänts av riksdagen och tillämpas sedan 19931. Enligt riksdagsbeslut 1994 har vissa preciseringar gjorts av tillämpningen av finansieringsprincipen2.

Kommuner och landsting bör inte åläggas nya uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. Om statsmakterna fattar beslut som gör att den kommunala verksamheten kan bedrivas billigare bör statsmakterna på motsvarande sätt minska de statliga bidragen. Finansieringsprincipen skall tillämpas för hela kommunsektorn. Principen omfattar enbart statligt beslutade åtgärder som direkt tar sikte på den kommunala verksamheten. Principen gäller när riksdag, regering eller myndighet fattar bindande beslut om ändrade regler för verksamhet. Som huvudregel gäller att principen inte omfattar frivillig verksamhet. Finansieringsprincipen tillämpas vid följande situationer:

-Nya uppgifter, som inte tidigare har tillhandahållits av kommunsektorn, görs obligatoriska.

-Frivilliga uppgifter blir obligatoriska för kommunerna och landstingen.

-Det kommunala ansvaret för vissa uppgifter tas bort eller regelverket som styr kommunernas och landstingens verksamhet avregleras.

-Ändrade ambitionsnivåer för befintliga kommunala uppgifter, vilket kan innebära både ökade och minskade ambitionsnivåer.

1Prop. 1991/92:150, del II, avsnitt 4.4.2 Finansieringsprincipen. 2Prop. 1993/94:150, bilaga 7, avsnitt 2.5.1 Finansieringsprincipens tillämpning.

En minskad ambitionsnivå innebär en minskning av statens bidrag till kommunsektorn och vice versa.

-Regeländringar som påverkar kommunernas möjligheter att ta ut avgifter eller påverkar kommunernas möjligheter till andra inkomster.

I de fall en uppgift som tidigare varit frivillig görs obligatorisk skall utgångspunkten vid finansieringsprincipens tillämpning vara att hela regleringen skall ske ”från botten”, dvs. regleringen bör avse hela kostnaden, således även den del av verksamheten som tidigare har tillhandahållits av kommunerna på frivillig basis. En bedömning kan emellertid göras från fall till fall om kommunernas befintliga kostnader helt eller delvis skall avräknas kompensationen från staten. Slutligen är detta en förhandlingsfråga mellan staten och företrädare för kommunerna respektive landstingen.

16.1.3. Finansiering av förslagen

Enligt kommittédirektiven ska utredningen när det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar föreslå finansiering. Utredningen bedömer att kostnadsökningar kommer att uppstå men förfogar inte över förslag till finansiering. För att föreslå finansiering av förslagen måste effektiviseringsvinster göras inom den sociala barn- och ungdomsvården. På sikt kan detta vara möjligt men utredningen måste konstatera att underlag för den typen av analyser finns inte i dag. Däremot kan utredningen konstatera att staten i olika sammanhang anvisar medel som är tidsbegränsade, vilket således torde innebära att medel för omprioritering lösgörs kontinuerligt.

Av redovisningen i det följande framgår vilka av utredningens förslag, som innebär nya kostnader för kommunerna eller staten. Den stora kostnadsposten i sammanhanget är förslaget om en specialistutbildning för socialsekreterare med ansvar för vissa särskilda arbetsuppgifter.

16.2. Konsekvenser för staten

Utredningens bedömning: Socialstyrelsen får ökade kostnader

med 3 miljoner kronor för följande nya uppdrag i samband med införandet av LBU: tillståndsprövning, översättning av utländsk examina, implementering och uppföljning av den nya lagen samt framtagande av utbildningsmaterial till familjehemsföräldrar.

16.2.1. Inledning

Utredningen lämnar förslag till en samlad lagstiftning för den sociala barn- och ungdomsvården. I några fall föreslås att Socialstyrelsen tar fram vägledning för tillämpningen. Utredningen föreslår också att en uppföljning och utvärdering av LBU:s konsekvenser genomförs på nationell nivå. Längre fram i detta kapitel redovisas hur utvärderingen är tänkt att genomföras.

16.2.2. Insatser på nationell nivå

Några av utredningens förslag kan rymmas inom det ordinarie arbetet på nationell nivå. Andra förslag är nya och ska då enligt direktiven kostnadsberäknas.

I betänkandet föreslås att Socialstyrelsen bör utarbeta vägledning inom följande områden:

-Krav på dokumentation av barns utsagor som underlag för att bedöma barns bästa.

-Mer likvärdiga bedömningar av anmälningar som i normalfallet bör föranleda en utredning.

-Hur barnets bästa ska beaktas, motiveras och dokumenteras vid bedömning av behovet av polisanmälan.

-Hur samhällsvårdade barns behov av hälso- och sjukvård samt skolgång ska tillgodoses ( i samverkan med Skolverket).

För att Socialstyrelsen därutöver, enligt förslaget, ska kunna ta ett kontinuerligt och långsiktigt ansvar för familjehemsvårdens utveckling uppskattas att resurser motsvarande 2–3 tjänster behöver disponeras. Utredningen bedömer att samtliga uppgifter faller

inom ramen för Socialstyrelsens allmänna uppdrag och ansvar, varför de här inte kostnadsberäknats.

16.2.3. Kostnader för nya uppgifter

Utredningen föreslår längre fram i detta kapitel att Socialstyrelsen ska följa upp hur ett antal av de nya bestämmelserna i LBU tillämpas i praktiken. För Socialstyrelsens uppföljning och för implementering av den nya lagstiftningen uppskattas ett behov av ytterligare resurser motsvarande tre årsarbetare, vilket innebär en kostnad om 2 miljoner kronor.

Konsulentstödda verksamheter ska söka tillstånd om de tillhandahåller tjänster som motsvarar psykosocialt stöd eller behandling till barn och unga som är placerade i familjehem. Denna tillståndsprövning innebär för Socialstyrelsen ett nytt uppdrag. Till en beräknad kostnad om 13 400 kronor per ärende med en omfattning som kan uppskattas till ca 50 enskilda företag beräknas merkostnaden till 0,6 miljoner kronor.

Socialstyrelsen föreslås få i uppdrag att översätta utländska examina. För denna handläggning beräknas en kostnad om 0,2 miljoner kronor motsvarande 0,25 årsarbetare.

För utbildning av familjehemmen föreslår utredningen att Socialstyrelsen ges i uppdrag att ta fram utbildningsmaterial. För denna nya arbetsuppgift föreslås avsättas resurser motsvarande knappt 0,25 årsarbetare, 0,2 miljoner kronor.

Sammantaget innebär förslagen att kostnaderna för Socialstyrelsen för nya uppgifter beräknas uppgå till 3 miljoner kronor för utökade uppdrag i samband med införandet av LBU, varav merparten utgör engångskostnader.

För domstolarna kan förslagen i det korta perspektivet leda till en viss ökad mängd ärenden där normering eller praxis saknas eller är oklar. Utredningen bedömer att det i det stora hela rör sig om små volymer.

16.3. Konsekvenser för kommuner

Utredningens bedömning: Om förslagen genomförs innebär detta

att kommunerna bör ersättas enligt finansieringsprincipen för utökade arbetsuppgifter och höjd ambitionsnivå. Det totala beloppet som kommunerna bör ersättas med uppskattas till 208 miljoner kronor.

Kostnaderna för kommunernas implementering av den nya lagstiftningen uppskattas till 4 miljoner som ett engångsbelopp.

16.3.1. Inledning

Regeringen och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har i maj 2009 undertecknat en överenskommelse om att arbeta gemensamt med de förslag som presenterades i utredningen Evidensbaserad praktik inom socialtjänsten – till nytta för brukaren3. Avsikten med överenskommelsen är att regeringen och SKL i framtiden ska sluta avtal om samordnade och långsiktiga insatser till stöd för en evidensbaserad praktik i hela socialtjänsten.

I den här utredningen som utmynnar i ett förslag om egen lagstiftning för barn och unga, LBU, redovisas förslag som väl kan komma att omfattas av kommande avtalslösningar mellan staten och SKL. Likaså ges möjligheten att inom ramen för ett avtal kunna se till så att införandet av den nya lagen kan ske på ett för alla parter genomarbetat sätt.

Finansieringsprincipen gäller mellan staten och kommunerna/ landstingen. Den ersättning/kostnad som enligt kommittédirektiven ska redovisas bör, om den är varaktig som t.ex. en förändring i lagtext, anvisas från statens anslag för Kommunalekonomisk utjämning4. Är uppgiften av tillfällig karaktär eller tidsbegränsad bör en annan form av ersättning föreslås. Det kan då bli ett tillfälligt statsbidrag som kommuner och landsting får söka eller det kan fördelas efter någon viss modell.

Flera av utredningens förslag kommer att innebära kostnadsökningar för kommunerna. I det följande redovisas förslagens konsekvenser och sammanfattas i en tabell.

3SOU 2008:18. 4 Tidigare har detta anslag kallats för generella statsbidrag eller ”påsen”.

16.3.2. Barns och ungas rätt till bistånd

Utredningen föreslår att en särskild bestämmelse om bistånd till barn och unga införs som en konsekvens av ett ökat barnperspektiv. Dessutom föreslås att barn som fyllt 15 år ska kunna erhålla öppna insatser utan vårdnadshavarens samtycke. I dag finns den möjligheten endast när det gäller kontaktperson. Det är inte sannolikt att förslaget kommer att medföra en stor ökning av sådana insatser. Även om det finns starka konflikter mellan barn och föräldrar ges i regel samtycke till insatser. Dessutom har socialtjänsten redan i dag ett ansvar för att arbeta med familjen för att komma fram till en lösning för barnet eller den unge. Bestämmelsen kan dock innebära fler öppna insatser till vissa grupper av unga, bl.a. unga som kastas ut eller rymmer hemifrån samt till unga som lever under hedersrelaterat våld och förtyck. Det är svårt att beräkna kostnaden för förslagen då osäkerheten är stor om omfattningen av antalet berörda ungdomar och antalet insatser per ungdom. I studien Tillfälligt uppbrott – om ungdomar som rymmer och kastas ut hemifrån konstateras att 11 procent av gymnasieungdomarna vid något tillfälle har rymt eller kastats ut hemifrån5. I en annan studie På väg ut6 görs en uppskattning att 5 promille av ungdomarna i Stockholm har gjort ett tillfälligt uppbrott. Långtifrån alla dessa ungdomar behöver socialtjänstens insatser. En försiktig uppskattning på riksnivå skulle kunna innebära att det kan handla om 1 promille av landets ungdomar eller knappt 1 000 ungdomar som skulle kunna vara i behov av stöd och ges öppna insatser. Genomsnittligt kostar en öppenvårdsinsats 147 tkr per år. I beräkningen antas att insatser ges vid tre tillfällen per år vilket innebär en ökad kostnad för kommunerna med sammantaget 37 miljoner kronor.

16.3.3. Anmälningsskyldighet

Socialtjänsten föreslås bli skyldig att kalla den som gjort anmälan, vårdnadshavare och barnet, till ett möte, om anmälaren påkallar detta, samt ge återkoppling av om utredning inleds eller inte inleds till anmälaren. Bestämmelsen gäller endast för den som har anmälningsskyldighet. Enligt en riksrepresentativ studie7 från år 2000 anmäls i genomsnitt ca tre procent av alla barn 0–18 år, två procent

5 Sjöblom, Y. m.fl. 2009. 6 Sjöblom, Y. 2002. 7 Wiklund, S. 2006.

när det gäller barn 0–12 år och 6 procent när det gäller åldersgruppen 13–18 år. Cirka 62 000 anmälningar görs varje år och 60 procent av anmälningarna kommer, enligt en sammanställning som Länsstyrelsen i Västra Götaland8 årligen gör, från polisen, anhöriga eller anonyma. Enligt samma studie har antalet anmälningar i Västra Götaland ökat med 25 procent under år 2007, jämfört med föregående år. Utredningens förslag syftar inte till att vare sig öka eller minska antalet anmälningar. För att beräkna kostnaden för att kalla till möte när det påkallas av en anmälningsskyldig och för att ge återkoppling har antagits att om en fjärdedel av de som gör anmälan, med undantag av polis, anhöriga och anonyma, påkallar möte så beräknas detta innebära en ytterligare kostnad för kommunerna med 4 miljoner kronor.

16.3.4. Utredning av barns och ungas behov

Så snart en anmälan kommer till socialtjänsten ska en skyddsbedömning göras. Denna ska också dokumenteras och motiveras. Förslaget innebär inte en högre ambitionsnivå. Däremot syftar förslaget till att medvetandegöra vikten av en snabb och likvärdig behandling av anmälningar.

Efter avslutad placering eller när en utredning avslutats utan insats ska socialnämnden i vissa fall ha möjlighet att följa barnet i två månader oavsett samtycke från vårdnadshavaren eller den unge över 15 år. Detta innebär viss administrativ kostnad med två nya beslut, ett om uppföljning och ett om avslutning av insats samt att ta kontakt med barnet eller någon i dess omgivning. Förutom syftet att ha fortsatt uppsikt över barnets förhållanden bör uppföljningen också kunna innebära ett fortsatt motivationsarbete för att möjliggöra de insatser till barnet som nämnden anser behövs. Utredningen föreslår möjligheten för nämnden att vid oro för barnets situation kunna fortsätta följa barnet men poängterar också att regeln ska tillämpas restriktivt. Av samtliga anmälningar som görs varje år beräknas hälften få insatser och av resterande kan beräknas att i fem procent av fallen behöver man följa barnet, ta nödvändiga kontakter och motivera till insatser. Under 2008 avslutades 3 820 placeringar enligt SoL eller LVU med att barnet återvände till familjehemmet. I mellan fem och tio procent av fallen kan socialtjänsten behöva följa barnet på motsvarande sätt. Utredningen har

8 Länsstyrelsen Västra Götaland 2007:77.

räknat med att det i genomsnitt tas tre kontakter med den unge eller någon i dess omgivning/nätverk under perioden.

Sammantaget beräknas den ökade kostnaden för dokumentation av skyddsbedömning och att följa barnet i två månader till 4 miljoner kronor.

16.3.5. Barn och unga i samhällsvård

I kapitel 14 föreslås att en särskild socialsekreterare utses för att ha kontinuerlig kontakt med barnet under placeringen. Utredningen föreslår att kontakten med barnet ska anpassas till barnets eller den unges behov men att besök ska ske minst fyra gånger per år. Besöken hos barnet sker i dag både oftare och mer sällan än den genomsnittliga praxis som gäller, varför det är svårt att uppskatta kostnadsökningen. I nuvarande lagstiftning anges att nämnden ska överväga respektive ompröva vården var sjätte månad. Det finns inte angivet i bestämmelser hur ofta barnet ska ha besök, men den praxis som utvecklats är att besöken sker i samband med övervägandet eller omprövningen, det vill säga minst var sjätte månad. Utredningen föreslår dock att en miniminivå om fyra gånger per år fastställs.

Drygt 22 700 barn och unga hade heldygnsinsats någon gång under 2008 i familjehem alternativt HVB-hem. Markeringen av att barnet ska ha en egen socialsekreterare, skild från den socialsekreterare som ansvarar för familjehemmet, innebär en högre ambition i kontakten med barnet och ökad uppmärksamhet på barnets situation, vilket innebär ökade kostnader för kommunerna. Beräkningen av den ökade kommunala kostnaden grundas på ytterligare två besök per år per placerat barn, till en timkostnad om ca 270 kronor, vilket gör en totalkostnad om 93 miljoner kronor per år inkluderat restid i vissa fall.

Vidare föreslås att stöd till föräldrarna ska ges under placeringen. Dagens regler omfattar inte föräldrar vars barn är HVB-placerade. Utredningen föreslår att även dessa föräldrar ska ges stöd i kontakten med barnet eller sådant stöd som bedöms nödvändigt för att möjliggöra en bra återförening. Drygt 3 500 barn finns placerade i HVB-hem. De flesta är placerade 1–4 månader9. Den kost-

9 ”Hem för vård och boende rapport från en nationell tillsyn 2007–2008” Länsstyrelserna och Socialstyrelsen.

nadsökning som beräknas för att inkludera stödet till föräldrar vars barn är placerade i HVB-hem beräknas till 3 miljoner kronor.

16.3.6. Regler för familjehemsverksamheten

Utredningen föreslår att nämndens ansvar och kontroll över familjehemmen stärks. Vid placering av ett barn ska placeringskommunen kontakta inte bara vistelsekommunen utan även annan kommun som har barn placerade i familjehemmet. Utredningen bedömer dock att detta inte medför några nämnvärt ökade kostnader för kommunerna.

Stöd till familjehemsföräldrarna finns redan i lagstiftningen men får i utredningens förslag en egen paragraf och skiljs från stödet till de biologiska föräldrarna. Förslaget innebär ingen förändring kostnadsmässigt men ansvaret för stödet lyfts fram och förtydligas.

Vidare föreslår utredningen att kommunerna ska erbjuda utbildning till familjehemsföräldrarna och att avtal om familjehemmens åtagande görs obligatoriskt. I dag erbjuder större och medelstora kommuner utbildning till sina familjehem.

För förslaget om utbildning till familjehem och jourhem beräknas kostnaden till 45 miljoner kronor, under förutsättning av att utbildning erbjuds familjehemsföräldrarna vid 7 tillfällen á 3 timmar per gång, för de ca 8 000 barn som påbörjar sin placering varje år.

Avtalsförslag finns framtaget av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och används av många kommuner. Förslaget innebär att avtalen i framtiden även ska innehålla överenskommelser om socialnämndens respektive familjehemsföräldrarnas åtaganden under vården. Kostnaden, vid obligatoriskt införande av sådana avtal, kan uppskattas till 6 miljoner kronor.

Utredningen föreslår vissa förändringar avseende privatplaceringar. Socialnämndens ansvar att noga följa och överväga vården ska inte omfatta privatplaceringar. Medgivandet ska, som för familjehem, omfatta en uppgiftsskyldighet för den kommun där hemmet är beläget och en skyldighet för placeringskommunen att samråda med andra kommuner i de fall andra barn är placerade i samma hem. Det finns ingen officiell statistik över hur många privatplaceringar som finns. Socialtjänstens företrädare uppger att andelen privatplaceringar är få, samtidigt som det kan finnas skäl att anta att socialtjänsten inte har kännedom om alla sådana pla-

ceringar. Utredningen bedömer att den kostnadsminskning som kan beräknas för minskande uppgifter uppvägs av tillkommande uppgifter.

16.3.7. Krav på behörighet och yrkesintroduktion

I betänkandet föreslås att socialnämnden ska vara skyldig att anlita socialsekreterare med socionomexamen för vissa särskilt angivna arbetsuppgifter. Tidigare i betänkandet har redovisats att det totalt finns cirka 25 000 socionomer i landet10. Av dessa arbetar ca 13 100 i kommunernas socialtjänst. Av samtliga socialsekreterare har 84 procent socionomutbildning och 16 procent annan högskoleutbildning11. Medelåldern bland kommunalt anställda socialsekreterare12 är relativt hög, ca 60 procent är 40 år eller äldre. Inom en femtonårsperiod har 33 procent av socialsekreterarna gått i pension. Ser man till dem som har en annan titulatur, t.ex. socialinspektör, så är hälften 50 år eller äldre. Det kan också antas att det inom denna grupp är vanligare med en annan utbildning än socionomutbildning.

Det finns i statistiken ingen uppdelning av tjänster i förhållande till organisation och verksamhet varför en schablonuppdelning gjorts i förhållande till verksamhetens bruttoomslutning för redovisade kostnader i respektive verksamhet inom socialtjänsten. Med en sådan fördelning blir antalet i barn- och ungdomsvården ca 5 100 årsarbetare. Ungefär 2 475 utexamineras varje år vilket borde, med ovanstående resonemang, innebära att ca 330 nyexaminerade anställs i barn- och ungdomsvården varje år.

Utredningen föreslår att socialnämnden ska vara skyldig att erbjuda oerfarna socialsekreterare lämplig introduktion och stöd för att de successivt ska kunna ta ansvar för handläggning av ärendena på egen hand. Inskolningen i yrket bör ske av erfarna kollegor och arbetsledare och kan beräknas pågå under ett år. Den del av mentorns arbetstid som ägnas åt introduktion av kollegor kan uppskattas till 4 timmar per vecka. Med avdrag för en semestermånad och med antagandet om att det handlar om drygt 300 introduktioner per år blir den totala årliga kostnaden för introduktionen 16 miljoner kronor.

10 Högskoleverket/Forskningsrådet för Arbetsliv och Socialvetenskap 2003:392. 11 Socialstyrelsen 2007. 12 Kommunal personal, Sveriges Kommuner och Landsting 2009.

Drygt 400 socialsekreterare inom den sociala barn- och ungdomsvården har en annan utbildning än socionomexamen. I genomsnitt per kommun kan detta innebära att ca 1–2 anställda behöver beredas annat arbete inom socialtjänsten. Utredningen har bedömt att det kan vara rimligt med en övergångsperiod på fem år för att ge anställda och arbetsgivare rimlig omställningstid.

16.3.8. Implementering av ny lagstiftning

Som redovisas i utredningen måste införandet av en ny lag, för att få avsedd effekt, föregås av utbildnings- och informationsinsatser till politiker och tjänstemän. Utredningen har bedömt att minst ett år bör finnas för förberedelser mellan riksdagens beslut och ikraftträdandet av den nya lagen. Kostnaderna, som är av engångskaraktär, beräknas uppgå till 4 miljoner kronor och beräknas för informationsmaterial, seminarier och konferenser. Utredningen bedömer att det är lämpligt att genomförandet av aktiviteterna sker inom ramen för den tidigare nämnda överenskommelsen mellan regeringen och SKL.

16.3.9. Sammanställning av kostnadsberäkningar för kommunerna

Nedan följer en sammanställning av utredningens beräkningar (mkr) av nya kostnader för kommunerna.

Tabell 16:1 Nya kostnader för kommunerna Barns och ungas rätt till bistånd

37

Anmälningsskyldighet 4 Utredning av barns och ungas behov 4 Barn och unga i samhällsvård 96 Regler för familjehemsverksamhet 51 Krav på behörighet och yrkesintroduktion 16

Delsumma för finansieringsprincipen

208

Implementering av ny lagstiftning

4

Delsumma för tillfälligt bidrag

4

Summa 212

16.4. Specialistutbildning

Utredningens bedömning: Om förslaget till specialistutbildning

genomförs kommer kostnaden för staten under en period om åtta år att öka med 10 miljoner det första och sista året och med 20 miljoner per år för åren däremellan. Dessutom behöver för vardera år 1 och år 8 avsättas 113 miljoner och för åren däremellan 225 miljoner kronor per år som riktade medel.

Utredningen föreslår att en specialistutbildning om minst ett år införs på den avancerade nivån. På sikt bör det bli en lagstadgad skyldighet för socialnämnden att sörja för att nämnden har tillgång till nödvändig specialistkompetens. En utbildningsplats beräknas kosta mellan 50–70 000 kronor. Beräkningen grundas på ett utbildningsbehov om knappt 3 400 utbildningsplatser under en period av åtta år. Kostnaden beräknas till totalt 160 miljoner. Om utbildningen startas en hösttermin så kommer kostnaden för första och sista året att vara 10 miljoner kronor och åren däremellan, med helårseffekt, 20 miljoner kronor.

Tidigare satsningar på kompetensutveckling har gjorts enligt olika modeller. Som exempel kan nämnas lärarlyftet där kommunen betalar 80 procent av lärarens lön plus eventuell vikariekostnad och staten ersätter kommunen med 70 procent av lärarens lön, beräknad med ett schablonmässigt bestämt belopp per högskolepoäng. Satsningen är således tredelad och finansieras av kommunen, arbetstagaren och staten. Grundskoleutbildningen följer demografin på ett annat sätt än barn- och ungdomsvården. Vid elevminskning kan viss överkapacitet finnas, vilket kan stödja en utbildningssatsning för att stå bättre rustade när nästa elevökning kommer. Inom barn- och ungdomsvården finns inte en så tydlig koppling till demografin. Ingen ”överkapacitet” förekommer, eftersom åldersgruppen är hela spannet från 0–20 år.

Utredningen tar inte ställning till hur kostnadsfördelningen mellan stat, kommun och enskilda bör vara under den tänkta åttaårsperioden. Utredningens beräkningar utgår dock från att utbildningen sker på betald arbetstid. Knappt 3 400 socialsekreterare beräknas arbeta med de angivna arbetsuppgifterna. Utbildningen föreslås vara en ettårig utbildning i barn- och ungdomsvård på avancerad nivå. Den kommunala kostnaden består då av socialsekreterarens lön under utbildningstiden. Beräkningen utgår från en årslön om 533 tkr kronor och utbildningsbehovet uppgår till ca 420

personer per år i åtta år. Den totala kostnaden beräknas till 112,5 miljoner kronor det första och sista året och 225 miljoner kronor för åren däremellan.

16.5. Uppföljning och utvärdering av förändringar i lagstiftningen

Utredningens förslag: En utvärdering på nationell nivå av effekter

av förändringarna i lagstiftningen är angelägen. Regeringen bör ta initiativ till forskningsprojekt kring vissa angelägna frågeställningar. Medel bör sökas i konkurrens.

För utvärdering av den nya lagen för barn och unga föreslås under en fyraårsperiod avsättas sammanlagt 10 miljoner fördelat på 2 miljoner per år det första och sista året samt 3 miljoner per år för åren däremellan. I uppskattningen ingår vissa kostnader för medverkande kommuner t.ex. för att delta i utbildning och handledning från forskningsledare.

Socialstyrelsen bör följa upp hur nya bestämmelser har kommit att tillämpas i praktiken.

16.5.1. Inledning

Utredningen har i detta betänkande föreslagit att en ny samlad lag om stöd och skydd av barn och unga, LBU, ska ersätta bestämmelserna till stöd och skydd i SoL och samtliga bestämmelser i LVU. Utredningen har därutöver föreslagit ett antal ändringar och tillägg i lagstiftningen i enlighet med direktiven och utifrån några principiella ställningstaganden, som varit vägledande för utredningens arbete. Samtidigt ska påpekas att en rad frågor, t.ex. kring bestämmelserna för vård utan samtycke, inte har varit föremål för utredningens översyn. Översynen har därtill i första hand varit inriktad på lagstiftningen, som bara är en del av det som påverkar verksamheten och bidrar till utveckling och förändring.

Utredningen anser ändå att det finns starka skäl för att regeringen i samband med ett eventuellt införande av LBU tar initiativ till en utvärdering på nationell nivå av effekter av förändringarna i lagstiftningen. Det handlar om för enskilda viktiga lagbestämmelser, som förutsätter förändringar i den sociala barn- och ungdomsvårdens arbetssätt, organisation och förhållningssätt.

16.5.2. Utvärdering av vissa frågor

Utredningen vill framhålla följande områden där det är speciellt angeläget att utvärdera om avsedda förändringar har kunnat uppnås eller om förändringar i avsedd riktning har påbörjats på ett synligt sätt.

-Hur påverkas den inledande handläggningen av anmälningar och ansökningar av de nya bestämmelserna? Vad händer med handläggningstider och kvalitet? Hur ser utvecklingen ut i olika kommuner.

-Har barn kunnat påverka mer i utredningar och bedömningar? Har de i större utsträckning bemötts och behandlats som subjekt? Hur har detta kommit till uttryck i domslut och domskäl?

-Upplever barn i samhällsvård att de har ett stöd i den särskilt utsedda socialsekreteraren? Är kontakten tillräcklig, regelbunden, förtroendefull och värdefull för barnet?

-Får barn i samhällsvård bättre stöd till sin skolgång och bättre medicinskt omhändertagande efter lagändringen än jämfört med före?

-Får barn och föräldrar tydligare och mer hållbara besked när det gäller den långsiktiga planeringen av samhällsvården?

-Hur avslutas kontakten för unga som varit placerade i samhällsvård? Hur ser de på sin framtid? Har de fått nödvändigt stöd av samhället och nätverket när de lämnar vården för vuxenlivet?13

För att frågorna ska kunna besvaras är det nödvändigt att jämföra hur situationen ser ut innan lagen träder i kraft med den situation som råder efter lagens införande. Data behöver samlas in både på klient- och organisationsnivå och med hjälp av olika metoder, som enkäter och intervjuer. Dessutom krävs insamling och bearbetning av data från journaler, register m.m. som underlag för analys och slutsatser.

Utredningen föreslår att regeringen anslår medel för ett eller flera forskningsprojekt som ska syfta till att belysa, analysera och så långt möjligt besvara frågorna. Medlen bör sökas i konkurrens.

13 Utredningen har här inte lagt något eget förslag, m.h.t. att en bestämmelse om socialtjänstens ansvar för barn och unga som lämnar vården infördes i SoL den 1 april 2008. Med tanke på eftervårdens betydelse bör även den lagändringen följas upp.

Det finns flera alternativ när det gäller hur forskningsmedlen ska administreras och ansökningar bedömas. En möjlighet är att Forskningsrådet för Arbetsliv och socialvetenskap (FAS) får uppdraget. Med tanke på de preciserade frågor som föreslås för utvärderingen, kan ett lämpligare alternativ vara att en särskild kommitté för ändamålet utses, eventuellt med stöd från FAS i vissa frågor.

Socialstyrelsen har i andra liknande sammanhang fått i uppdrag att utvärdera reformer o.d. Socialstyrelsen kommer dock här att spela en stor roll vid införandet av LBU, genom det ansvar man har för utveckling, uppföljning, normering och från 2010 operativ tillsyn, och är därför en av de aktörer vars insatser bör utvärderas.

Utredningen har föreslagit att LBU bör träda i kraft tidigast ett år efter riksdagens beslut. Ett av skälen är att det behövs tid för att ta fram utgångsvärden, dvs. nuvarande nivåer och läge, vilket är en förutsättning för att kunna mäta förändringar. Forskningsprojekt av det här slaget förutsätter även ett nära och öppet samarbete mellan forskning och praktik. Utredningen anser därför att man så tidigt som möjligt bör göra överenskommelser med ett antal kommuner, som utgör ett i sammanhanget representativt urval och som är intresserade av uppdraget och beredda att följa projektdesignen.

Kostnaderna för projektet eller projekten kan uppskattas till sammanlagt 10 miljoner kronor över en fyraårsperiod, fördelat med 2 miljoner för år ett och fyra samt 3 miljoner för år två och tre. I uppskattningen ingår vissa kostnader för medverkande kommuner, t.ex. för att delta i utbildning och handledning från forskningsledare.

16.5.3. Uppföljning av nya bestämmelser i lagen

Vid sidan av att utvärdera effekterna av den nya lagstiftningen bör Socialstyrelsen följa upp hur ett antal av de nya bestämmelserna har kommit att tillämpas i praktiken. Detta bör så långt möjligt ske inom ramen för det omfattande utvecklingsarbete som styrelsen bedriver när det gäller statistik, nationella kvalitetsindikatorer, Öppna jämförelser och annat.

Utredningen anser att tillämpningen av bestämmelserna om öppna insatser och fortsatt uppföljning utan föräldrarnas samtycke bör följas upp, särskilt med tanke på att de innebär en utökning av samhällets tvångsmöjligheter. Likaså bör Socialstyrelsen följa upp tillämpningen av bestämmelserna om ytterligare kontroll samt

utbildning och stöd till familjehem och nya vårdnadshavare. Andra exempel är hur tider och rutiner för förhandsbedömning och utredning utvecklas samt hur socialnämnderna hanterar kravet på rutiner för att förebygga risker och hantera missförhållanden inom vården.

Det är i övrigt rimligt att Socialstyrelsen bedömer vad som bör och kan följas upp. Det kan ske genom insamling av data från befintliga insamlingssystem eller genom särskilda tillfälliga datasamlingar. I vissa fall, t.ex. när det gäller tvångsbestämmelser, bör datainsamlingen bli kontinuerlig.

Utredningen beräknar kostnaderna för detta till mellan 1,5 och 2 miljoner kronor, motsvarande 2–3 tjänster.

16.6. Övriga konsekvenser

16.6.1. Landsting

Landstingens ansvar för hälso- och sjukvården regleras i HSL. Förslaget i LBU 9 kap.10 § om hälso- och sjukvård är nytt och syftar till att förtydliga socialtjänstens ansvar att verka för att den unge får den hälso- och sjukvård han eller hon behöver. Av HSL framgår att alla ska beredas en god vård på lika villkor och utredningen bedömer därför att nya kostnader inte kommer att uppstå för landstingen.

16.6.2. Enskilda utförare

I kapitel 13 förtydligas ansvarsfördelningen mellan socialnämnden och konsulentstödda verksamheter. Enligt kommittéförordningen 15 a § ska utredningen följa den uppställning som framgår av Förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (SFS 2007:1244 7 §) när företag berörs av en regeländring.

Enligt direktiven ska utredaren ta ställning till om de privata företag och organisationer som rekryterar och ger stöd till familjehem ska vara tillståndspliktiga. Konsulentstödda verksamheter är ett samlande begrepp för verksamheter som i första hand arbetar med att rekrytera och handleda familjehem och jourhem. De privata verksamheterna är i dag inte tillståndspliktiga.

Utredningen föreslår att konsulentstödda verksamheter ska vara tillståndspliktiga i den del de eventuellt erbjuder individuellt anpassat och behovsprövat psykosocialt stöd eller behandling. I den enkät som utredningen gjort i landets samtliga kommuner/kommundelar framgår att ca 70 privata verksamheter har identifierats. Det handlar oftast om små företag. Av de 70 privata verksamheterna uppskattas att ca 50 företag kan bli berörda. För att söka tillstånd kan en administrativ kostnad uppstå. Utredningens bedömning är att kostnaderna för att söka tillstånd är ytterst små. Vid en beräkning att ansökningsblanketten tar en timme att fylla i och timkostnaden är 270 kronor per timme blir den totala kostnaden ca 13 tkr. Utredningens bedömning är också att en tillståndsplikt inte kommer att innebära några negativa konkurrensfördelar för de privata verksamheterna, snarare görs uppdraget och verksamheten tydligare.

16.6.3. Övrigt

I förhållande till brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet kan tydligare regler för anmälan och utredning samt förebyggande och tidiga insatser för barn och unga innebära att vägen in i brottslighet bryts eller förhindras.

När det gäller övriga konsekvenser som ska beskrivas enligt kommittéförordningen ser utredningen inga större direkta effekter. I förhållande till sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet bedömer utredningen inte att förslagen innebär någon förändring jämfört med vad som gäller i dag inom barn- och ungdomsvårdens område. Detsamma gäller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen samt för jämställdhet mellan kvinnor och män.

16.7. Kommunal självstyrelse

16.7.1. Inledning

Utredningens uppdrag berör förhållandet mellan medborgarna, kommunerna och staten. Uppdragets frågeställningar ger också upphov till frågor om i vilken utsträckning ett visst område bör regleras genom detaljerade och precisa bestämmelser eller om det i stället bör överlåtas åt den enskilda kommunen att avgöra hur

målen med verksamheten på det aktuella området bäst uppnås. Av denna anledning är det motiverat att här närmare beskriva innebörden av kommunal självstyrelse. Därefter presenteras utredningens bedömning av förslagens effekter på det kommunala självbestämmandet.

16.7.2. Rättslig reglering av kommunal självstyrelse

Regeringsformen

Regeringsformen innehåller flera bestämmelser om kommunernas och landstingens ställning i det svenska samhällssystemet. De grundläggande bestämmelserna om den kommunala självstyrelsen finns i 1 kap. 1 och 7 §§ RF. Där sägs att den svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom kommunal självstyrelse. Vidare anges att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar och att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter.

Någon reglering av vilka uppgifter som kommunerna har finns inte i regeringsformen. I 8 kap. 5 § anges dock att ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen ska anges i lag. Detsamma gäller enligt bestämmelsen även för kommunernas befogenheter i övrigt och för deras åligganden. Bestämmelserna hindrar dock inte att riksdagen enligt 7 § i samma kapitel bemyndigar regeringen att genom förordning meddela föreskrifter i vissa ämnen som rör kommunerna.

Någon definition av begreppet kommunal självstyrelse finns inte i grundlagstexten. Enligt förarbetena14 ger begreppet uttryck åt principen om en självständig och inom vissa ramar fri bestämmanderätt för kommunerna.

Kommunallagen

I 1 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) slås det fast att kommunerna och landstingen på den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i kommunallagen eller i särskilda föreskrifter. I förarbetena till kommunallagen15 uttalades det att bestämmelsen om självstyrelse i grunden handlar om en princip

14Prop. 1973:90 s. 190. 15Prop. 1990/91:117 s. 23.

för relationen mellan staten och den kommunala nivån samt att denna princip ska gälla för all kommunal verksamhet, dvs. både för den verksamhet som anges i kommunallagen och för den som följer av särskilda bestämmelser. Graden av självstyrelse avgörs därmed ytterst av formerna för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn.

Övrig reglering

Kommunernas egentliga uppgifter bestäms också i hög grad genom speciallagstiftning. Det kan vara fråga om specialförfattningar som ålägger kommunerna att fullgöra olika slags förvaltningsuppgifter. Exempel på sådana lagar är skollagen, hälso- och sjukvårdslagen samt socialtjänstlagen. Utöver lagstadgade konkreta skyldigheter finns i speciallagstiftningen ofta också nationella mål, som kommunerna har att leva upp till. Ett exempel är de allmänt hållna målen i 1 kap. 1 § SoL, där det sägs att samhällets socialtjänst ska på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor samt aktiva deltagande i samhällslivet.

Som framgått ovan har SoL ursprungligen konstruerats som en målinriktad ramlag med stort handlingsutrymme för kommunerna att uppfylla de i lagen uppställda målen. I takt med att ändringar och tillägg gjorts i lagen har emellertid detaljbestämmelserna på många områden i lagen ökat i antal. Detta gäller inte minst för barn- och ungdomsvården.

Den kommunala kompetensen hanteras också i lagar som är mindre omfattande än SoL och HSL. Det kan röra sig om lagar som särskilt tillskapats för att reglera kommunernas befogenhet i en viss fråga. Exempel på sådana lagar är lagen (2006:492) om kommunal befogenhet att tillhandahålla servicetjänster åt äldre.

Även på internationellt område finns reglering av det kommunala självbestämmandet och Sverige ratificerade 1989 den Europeiska konventionen om kommunal självstyrelse. Konventionen är avsedd att stärka demokratin på lokal nivå.

16.7.3. Överväganden

Utredningens bedömning: Utredningens förslag innebär att det

på några områden ställs mer detaljerade krav på kommunernas verksamhet. Detta görs endast när det anses nödvändigt med hänsyn till intresset att stödja och skydda barn och unga och där motsvarande fördelar inte kan uppnås på ett sätt som är mindre ingripande för det kommunala självbestämmandet.

Statens ansvar för riket ska kombineras med största respekt för kommunernas självstyre. Av det följer att riksdag och regering bör utöva sin lagstiftningskompetens på ett sätt som begränsar den kommunala självstyrelsen så lite som möjligt.

Med det övergripande ansvar för riket som riksdag och regering har följer emellertid också att det är nödvändigt för staten att följa upp och utvärdera den kommunala verksamheten. I de fall utvecklingen inte är tillfredsställande kan riksdag och regering vidta åtgärder för att styra utvecklingen i önskad riktning. Det finns också en möjlighet för staten att i förhållande till allmänna värdegrunder eller andra övergripande intressen reglera den kommunala verksamheten för att garantera att denna bedrivs i enlighet med dessa värdegrunder eller intressen.

I de fall en ny reglering som innebär en inskränkning av kommunernas handlingsutrymme föreslås, bör det prövas om skälen för den tänkta regleringen motiverar det intrång i den kommunala självstyrelsen som regleringen innebär. En sådan prövning bör också innefatta en prövning av om det syfte som den föreslagna regleringen tar sikte på kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt än det som föreslås.16

Utredningens förslag innebär i de flesta fall att de föreslagna bestämmelserna inte utformas på ett mer detaljerat sätt än vad som redan i dag gäller för motsvarande bestämmelser i SoL och LVU. På dessa områden påverkas därmed inte relationen mellan stat och kommun. I vissa fall föreslår utredningen att frågor som i dag regleras i SoF i stället ska regleras i lag. Inte heller i dessa situationer innebär förslagen några konsekvenser för självstyrelsen.

Det förhållandet att utredningen föreslår en ny särskild lag om stöd och skydd för barn och unga innebär inte att balansen mellan stat och kommun förskjuts. Frågan om i vilken lag bestämmelserna

16 Jfr Grundlagsutredningens (SOU 2008:125) förslag, s. 538 f.

placeras har i sig inte någon betydelse för statens styrning av kommunernas verksamhet.

På några områden föreslår utredningen emellertid bestämmelser som innebär en mer precis reglering av socialtjänstens verksamhet. Det rör sig om frågor där utredningen bedömer att en högre detaljeringsgrad i regleringen är nödvändig utifrån det övergripande intresset att stödja och skydda barnet eller den unge och där erfarenheterna visat att detta också är påkallat. Ett exempel på detta är samhällets ansvar för placerade barn och unga. Det rör sig bl.a. om att socialnämnden ska ha en skyldighet att utse en särskild socialsekreterare som ansvarar för kontakterna med barnet samt att denna ska besöka barnet minst fyra gånger per år. Ett annat exempel är frågan om utbildning och erfarenhet beträffande socialsekreterare vars arbetsuppgifter innefattar myndighetsutövning i fråga om barn och unga.

I ytterligare några fall motsvarar utredningens förslag vad som redan i dag gäller enligt praxis. I dessa fall blir förslagens effekter på den kommunala självstyrelsen i praktiken begränsade, även om de innebär en tydligare reglering i lag. Så är exempelvis fallet med den skyddsbedömning som socialnämnden förväntas göra när en anmälan om att ett barn misstänks fara illa kommit in till nämnden. Redan i dag förutsätts nämnden göra en omedelbar bedömning av barnets behov av skydd. En reglering av detta i lag innebär därför i praktiken inte någon större skillnad på de krav som i detta sammanhang ställs på nämnden.

Sammanfattningsvis föreslår utredningen inom vissa områden bestämmelser som höjer detaljeringsgraden i lagen. Det sker endast där det anses motiverat utifrån intresset att stödja och skydda barnet eller den unge och handlar i synnerhet om de situationer där socialnämnden i samband med en placering eller på annat sätt kan sägas ha tagit på sig ett särskilt ansvar för barnet eller den unge. Det är utredningens bedömning att de förbättringar för barnet eller den unge som utredningen härigenom önskar uppnå inte kan åstadkommas på ett sätt som är mindre ingripande för det kommunala självbestämmandet.

17. Författningskommentar

Inledning

Utredningens förslag till lag om stöd och skydd för barn och unga innebär att merparten av de bestämmelser i SoL som rör den sociala barn- och ungdomsvården flyttas över till LBU. När det gäller de nuvarande bestämmelserna i LVU innebär förslaget att samtliga bestämmelser i den lagen förs över till LBU. Som framgår av övergångsbestämmelserna innebär förslaget därmed att LVU upphör att gälla samma dag som den nya lagen träder i kraft. Det finns följaktligen inte något författningsförslag som visar på förslag till ändringar i LVU.

Utöver SoL och LVU innebär utredningens förslag materiella ändringar i ytterligare några författningar. Det gäller offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), SoF, förordningen (1999:1134) om belastningsregister och förordningen (1999:1135) om misstankeregister. Även dessa förslag kommenteras i författningskommentaren. När det gäller andra författningar som kan påverkas av utredningens ändringsförslag, t.ex. genom att de innehåller hänvisningar till bestämmelser som förs över från SoL eller LVU till den nya lagen, har någon fullständig genomgång inte gjorts. En redovisning av samtliga sådana redaktionella följdändringar skulle på ett i det närmaste oproportionerligt sätt tynga betänkandet.

Utöver ändringar i sak och mer redaktionella ändringar har vissa språkliga justeringar skett i de paragrafer som varit aktuella för översyn till följd av förslaget om LBU. Det rör sig då om språkliga anpassningar eller moderniseringar av den typ som alltid görs i lagstiftningsärenden. Exempel på sådana är att ”skall” har ersatts av ”ska”. Den typen av återkommande ändringar, som inte har någon betydelse för bestämmelsens tillämpning, kommenteras inte särskilt i anslutning till varje paragraf.

Med anledning av att förslaget till LBU utgör ett förslag till en helt ny lag återges den fullständiga författningstexten i LBU i omedelbar anslutning till författningskommentaren. Beträffande övriga författningskommentarer anges endast paragrafnummer för de aktuella ändringsförslagen.

Lag (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga

Allmänt

I kap. 5 i betänkandet har utredningens överväganden när det gäller lagens uppbyggnad och konstruktion redovisats. Där framgår att utredningens principiella utgångspunkter för lagens utformning varit att den ska vara användarvänlig, dvs. lättillgänglig och förståelig för den enskilde, samt att den ska ha ett tydligt barnperspektiv och skapa goda förutsättningar för en rättssäker hantering av de ärenden som omfattas av lagen.

För att underlätta tillgängligheten och förståelsen av lagen har förslaget utformats på så sätt att bestämmelserna återfinns huvudsakligen i kronologisk ordning utifrån hur ett ärende handläggs. Det innebär att bestämmelser om anmälningsskyldighet placerats före bestämmelser om utredningen, vilka i sin tur följs av bestämmelser angående beslut om insatser, osv. Bestämmelser som inte främst berör den enskilde har som utgångspunkt lämnats utanför lagen. Dessa finns kvar på sin ursprungliga plats i SoL, som därmed i viss utsträckning kommer att innehålla bestämmelser som omfattar även barn och unga.

Utredningens förslag innebär att bestämmelser från olika författningar, främst från SoL och LVU, förs samman i LBU. Ett stort antal av bestämmelserna har redan av denna anledning behövt justeras och anpassas till sitt nya sammanhang i LBU. Detta har gjorts för att undvika regler som överlappar varandra eller som inte passar ihop. Förslaget har också inneburit en språklig anpassning eftersom bestämmelserna från olika författningar inte sällan är formulerade på olika sätt och utifrån olika utgångspunkter. För att underlätta läsförståelsen av de enskilda bestämmelserna har omfångsrika paragrafer i vissa fall också delats upp på flera mindre paragrafer. Exempelvis föreslås att den nuvarande bestämmelsen om anmälningsskyldighet i 14 kap. 1 § SoL delas upp och ersätts av fyra olika paragrafer i LBU.

Eftersom bestämmelserna från LVU överförs till den nya lagen, kommer denna att reglera både frivilliga insatser och insatser som kan ges utan samtycke. Många av de bestämmelser som i dag finns i SoL gäller både frivilliga och tvingande insatser. Detta beror på att handläggningen av ett ärende i princip är densamma fram till dess det framgår att erforderligt samtycke inte kan lämnas till någon nödvändig insats. På motsvarande sätt kommer det även i LBU att

finnas många bestämmelser som är gemensamma för samtliga insatser, oberoende av om dessa slutligen kommer att ges med eller utan samtycke. Den helt genomgående principen i lagen är dock att utgångspunkten för socialtjänstens verksamhet alltid är frivillighet och att insatserna i varje enskilt fall ska värna respekten för människors självbestämmande och integritet.

Lagen är indelad i 14 kapitel. Dessa har följande rubriker: 1 kap. Mål och tillämpningsområde 2 kap. Kommunens ansvar och insatser 3 kap. Kvalitet och kompetens 4 kap. Särskilt om barns och ungas rättigheter 5 kap. Anmälningsskyldighet 6 kap. Utredning 7 kap. Rätt till bistånd 8 kap. Vård utan samtycke 9 kap. Vård utanför det egna hemmet 10 kap. Vård i särskilt ungdomshem 11 kap. Internationella adoptioner 12 kap. Tystnadsplikt och sekretess 13 kap. Processuella bestämmelser 14 kap. Övriga bestämmelser

1 kap. Mål och tillämpningsområde

I lagens inledande kapitel slås fast att lagen innehåller bestämmelser om insatser och andra åtgärder inom socialtjänsten som rör barn och unga, med undantag för ekonomiskt bistånd som alltjämt regleras i SoL. Här slås också fast att lagen är en speciallag i förhållande till SoL.

I kapitlet formuleras vidare målet med verksamheten enligt lagen. Här anges även att de insatser som ges enligt lagen ska bygga på respekt för människors självbestämmanderätt och integritet samt att insatserna så långt möjligt ska utformas och genomföras i samförstånd med barnet eller den unge och hans eller hennes vårdnadshavare.

1 §

Denna lag innehåller bestämmelser om insatser och andra åtgärder inom socialtjänsten som rör barn och unga. Lagen gäller inte frågor om ekonomiskt bistånd.

Om inte annat följer av denna lag, gäller bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453) .

Av 4 § lagen ( 1993:387 ) om stöd och service till vissa funktionshindrade följer att den lagen inte innebär någon inskränkning i de rättigheter som barn och unga med funktionshinder kan ha enligt denna lag.

Paragrafen reglerar lagens tillämpningsområde. I första stycket anges att den omfattar insatser och andra åtgärder inom socialtjänsten som rör barn och unga. De åtgärder som här avses är sådana som primärt tar sikte på barnet eller den unge. Det förhållandet att en eventuell insats, t.ex. föräldrastöd, omfattar även föräldern innebär inte att lagen inte är tillämplig. Tvärtom är avsikten att insatser enligt lagen mycket väl kan inkludera föräldrarna. Så länge insatserna i fråga har direkt anknytning till barnet blir lagens bestämmelser tillämpliga. Däremot faller stöd och behandling som föräldrar kan vara i behov av oberoende av barnet, t.ex. på grund av missbruksproblem, utanför denna lag, även om en förälders missbruk i allra högsta grad påverkar barnets situation. Sådana insatser till vuxna behandlas i stället, i enlighet med vad som gäller i dag, enligt bestämmelserna i SoL.

Begreppen barn och unga regleras i 3 §. Med barn avses de under 18 år och med unga avses alla under 21 år.

Av första stycket framgår också att lagen inte gäller frågor om ekonomiskt bistånd. Sådana frågor behandlas i stället enligt bestämmelserna i SoL (jfr 7 kap. 2 § som uttryckligen hänvisar till SoL). För det fall socialnämnden i samband med en ansökan om ekonomiskt bistånd uppmärksammas på att barnet eller den unge kan vara i behov av någon stöd- eller hjälpinsats enligt denna lag, bör emellertid en utredning enligt denna lag inledas. Det förhållandet att kontakten med socialtjänsten inletts som en fråga om ekonomiskt bistånd enligt SoL påverkar alltså inte tillämpligheten av LBU när frågor som omfattas av denna lag aktualiseras.

I andra stycket anges att bestämmelserna i SoL tillämpas i den mån annat inte följer av denna lag. Bestämmelsen innebär att det i första hand är denna lag som ska tillämpas när det gäller frågor om insatser och andra åtgärder inom socialtjänsten som rör barn och

unga. I den mån tillämpliga regler inte finns här, träder SoL in. Bestämmelserna i SoL gäller alltså endast såvida denna lag inte innehåller särskilda bestämmelser för den aktuella frågan. Exempel på sådana tillämpliga bestämmelser i SoL är de som avser delegation, gallring och tillsyn.

Tredje stycket anknyter till bestämmelserna i LSS. I 4 § LSS anges att den lagen inte innebär någon inskränkning i de rättigheter som den enskilde kan ha enligt någon annan lag. Av den bestämmelsen följer att de personer som enligt LSS har rätt till särskilda insatser alltjämt har kvar de rättigheter som kan gälla enligt mer generellt verkande lagar, t.ex. SoL. Syftet med bestämmelsen i tredje stycket är att uppmärksamma att barn och unga med funktionshinder kan omfattas av både LSS och LBU samt att LSS inte innebär någon inskränkning i de rättigheter som barnet eller den unge kan ha enligt LBU. Det följer av utformningen av LSS att

LBU i sin tur inte heller innebär någon inskränkning i de rättigheter som barnet eller den unge kan ha enligt LSS.

2 §

Målet med verksamheten enligt denna lag är att barn och unga ska kunna växa upp under trygga och goda förhållanden. För att uppfylla målet ska socialnämnden tillsammans med myndigheter och andra samhällsorgan särskilt uppmärksamma barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa.

Bestämmelsen är ny. Den motsvarar dock till viss del 5 kap. 1 § första strecksatsen SoL. I bestämmelsen anges det övergripande målet med verksamheten enligt denna lag. Formuleringen avser att slå fast en allmän rätt för barn och unga att växa upp under trygga och goda förhållanden.

Andra meningen anger att målet med verksamheten även omfattar andra myndigheter och samhällsorgan som arbetar med barn och unga. Att uppmärksamma barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa är ett gemensamt samhällsansvar. Verksamheter som förskola, skola och hälso- och sjukvård har ett stort ansvar för att, inom ramen för sina respektive kompetensområden, tillgodose behoven hos barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Även i polisens brottsförebyggande arbete, den allmänna fritids- och kulturverksamheten m.m., ska barn som riskerar att fara illa uppmärksammas.

Av 2 kap. 4 § SoL framgår att vad som sägs om socialnämnd, i förekommande fall gäller den eller de nämnder som kommunen utsett att fullgöra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Vad som sägs i 2 kap. 4 § SoL gäller även för denna lag.

3 §

Med barn avses i denna lag varje människa under 18 år. Med unga avses varje människa under 21 år.

Bestämmelsen definierar begreppen barn och unga som de används i denna lag. Barn definieras som varje människa under 18 år. Definitionen motsvarar den som finns i 1 kap. 2 § SoL och överensstämmer med vad som gäller enligt FN:s barnkonvention. Med unga avses, som framgår av bestämmelsen, varje människa under 21 år. Begreppet unga omfattar därmed alltså även dem under 18 år.

Begreppet ”ung person” används i lagen som obestämd form singularis av ”unga”. På motsvarande sätt används ”den unge” som bestämd form singularis av ”unga”.

I de fall inget annat anges gäller bestämmelserna i denna lag alla under 21 år, dvs. barn och unga. Flera bestämmelser är emellertid begränsade till en viss åldersgrupp eller anger vissa regler för vissa grupper. Ett exempel är 4 kap. 3 § som anger att barn som har fyllt 15 år har rätt att själva föra sin talan. Ett annat exempel är 8 kap. 12 § som anger att socialnämnden under vissa förutsättningar får besluta att den som är under 20 år omedelbart ska omhändertas.

4 §

Socialtjänstens insatser enligt denna lag ska bygga på respekt för människors självbestämmanderätt och integritet. Insatser för barn och unga ska så långt möjligt utformas och genomföras i samförstånd med barnet eller den unge och hans eller hennes vårdnadshavare.

Vård och vissa andra åtgärder kan dock beslutas även utan samtycke under de förutsättningar som anges i denna lag.

Paragrafen motsvarar delvis 1 kap. 1 § tredje stycket och 3 kap. 5 § första stycket SoL samt 1 § LVU. Den slår fast att verksamheten enligt denna lag ska ha sin utgångspunkt i rätten för den enskilde att själv bestämma över sin situation. Socialtjänstens insatser ska så

långt möjligt ske på frivillig väg. Åtgärder utan samtycke kan bli aktuella endast i vissa särskilt angivna undantagsfall i syfte att skydda barnet eller den unge. Sådana åtgärder regleras huvudsakligen i 8 kap.

Paragrafen anger också att socialtjänstens insatser så långt möjligt ska utformas och genomföras i samförstånd med barnet eller den unge och hans eller hennes vårdnadshavare. Syftet med detta är att betona barnets eller den unges, och i förekommande fall även vårdnadshavarens, delaktighet i handläggning och utformning av olika insatser.

2 kap. Kommunens ansvar och insatser

Kapitlet innehåller bestämmelser om kommunens övergripande ansvar för barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa, men även om socialnämndens ansvar för vissa särskilt angivna grupper.

I syfte att skapa en överskådlig reglering av olika kommuners ansvar, innehåller kapitlets andra paragraf en uppräkning av de bestämmelser som är mest centrala när det gäller att identifiera vilken kommun som har huvudansvaret för socialtjänsten i ett visst fall. I denna paragraf finns därför hänvisningar till bestämmelsen i SoL om kommunens yttersta ansvar men även till bestämmelser om ansvaret när barn och unga placeras i en annan kommun eller när familjen flyttar från en kommun till en annan.

Kapitlet innehåller också översiktliga bestämmelser om kommunens olika insatser. Det finns här bestämmelser bl.a. om förebyggande insatser och om behovsprövade insatser. Dessa bestämmelser anger insatserna som sådana, oavsett om insatserna sedan erbjuds som frivilliga insatser eller om de ges som insatser utan samtycke.

I kapitlet finns slutligen vissa övriga uppgifter för kommen. Det rör sig om bestämmelser angående samarbetssamtal, brottsoffer, medling, m.m.

Övergripande ansvar

1 §

Socialnämnden ska i samarbete med hemmen se till att barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa får det stöd och skydd som de behöver. Om hänsynen till barnets eller den unges bästa motiverar det ska nämnden se till att barnet eller den unge får vård, fostran och behandling utanför det egna hemmet.

Bestämmelsen motsvarar i huvudsak 5 kap. 1 § femte strecksatsen SoL. Dock har ”barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt” ersatts av ”barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa”. Det senare är ett samlande begrepp för barn och unga i utsatta situationer, oavsett om riskfaktorerna har sin grund i hemsituationen eller är föranledda av den unges beteende och livssituation i övrigt. I syfte att underlätta läsförståelsen har den tidigare meningen delats upp i två meningar. I andra meningen har dessutom ordet ”behandling” införts. Ändringen är gjord för att ordalydelsen bättre ska motsvara vad som gäller i praktiken i dag. Någon ändring i sak är dock inte avsedd.

Syftet med bestämmelsen är att beskriva socialnämndens ansvar för barn och unga utifrån målet med verksamheten enligt 1 kap. 2 §. Som rubriken anger behandlas här ansvaret på ett övergripande plan. Mer konkreta och precisa bestämmelser finns i andra paragrafer i lagen.

Ansvarig kommun

2 §

I 2 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453) anges att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. I 16 kap. 1 § samma lag finns bestämmelser om överflyttning av ett ärende om vård eller annan åtgärd till en annan kommun.

I 16 kap. 2 § socialtjänstlagen samt i 6 kap. 4 § och 9 kap. 18 § denna lag finns bestämmelser om ansvar i vissa fall för annan kommun än den som barnet eller den unge vistas i. Första stycket hänvisar till regleringen i 2 kap. 2 § SoL, som stadgar att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas där får

det stöd och den hjälp som de behöver. I samma stycke hänvisas till reglerna om överflyttning av ärende som finns i 16 kap. 1 § SoL. Genom den aktuella bestämmelsen i 16 kap. 1 § SoL regleras ansvaret vid överflyttning av ett ärende från en kommun till en annan.

Även de bestämmelser som berörs i andra stycket reglerar fördelningen av ansvaret mellan olika kommuner. I 16 kap. 2 § SoL föreslås samtidigt ändringar som syftar till att anpassa den bestämmelsen till såväl de ärenden som finns kvar i SoL som de som regleras här i LBU.

I 1 kap. 1 § denna lag finns en generell hänvisning till bestämmelserna i SoL. De uttryckliga hänvisningar som görs i denna paragraf ska därför ses som en särskild påminnelse om att kommunens ansvar i dessa fall även gäller socialtjänstens verksamhet rörande barn och unga. Genom att i denna paragraf hänvisa till de här aktuella bestämmelserna lyfts dessa också fram på ett tydligare sätt. Det är av största vikt att det klart framgår vilken kommun som har ansvar för att tillgodose behovet av stöd och skydd till ett enskilt barn och att ansvaret vid behov och under tydliga former överlämnas till en annan socialnämnd.

Samverkan

3 §

Socialnämnden ska i frågor som rör barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. I fråga om utlämnande av uppgifter gäller de begränsningar som följer av 12 kap. denna lag och av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) . Nämnden ska aktivt verka för att samverkan kommer till stånd.

Bestämmelsen motsvarar 5 kap. 1 a § SoL. Dock har ”och unga” lagts till för att benämningen av målgruppen ska vara enhetlig i lagen. I förarbetena till nuvarande bestämmelse görs ingen uttrycklig begränsning till dem under 18 år. Det är naturligt att samverkansskyldigheten omfattar den grupp av barn och unga som socialnämnden har ett särskilt ansvar för. Det är också en anpassning till rådande praxis i kommunerna. Tillägget ska således inte ses som en utökning av ansvaret i förhållande till den nu gällande bestämmelsen utan endast som ett förtydligande.

Förebyggande insatser

4 §

Socialnämnden ska tillsammans med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs uppmärksamma och motverka miljöer som är skadliga för barn och unga.

Bestämmelsen är ny. Den är inriktad på barn och unga och avser att tydliggöra socialnämndens ansvar för att arbeta strukturinriktat, dvs. uppmärksamma och motverka skadliga uppväxtmiljöer för barn och unga på samhällsnivå. Detta allmänt förebyggande arbete bedrivs tillsammans med andra samhällsorgan, organisationer och övriga berörda, inte minst föräldrar. I SoL finns generella bestämmelser om socialnämndens förebyggande arbete, exempelvis att nämnden ska medverka i samhällsplaneringen och tillsammans med andra främja goda miljöer, bedriva uppsökande verksamhet samt informera om socialtjänsten. Enligt 3 kap. 1 § SoL har socialnämnden också ansvar för att skapa en god samhällsmiljö och goda förhållanden för barn och unga.

5 §

Socialnämnden ska bedriva uppsökande och annat förebyggande arbete för att förhindra att barn och unga far illa.

Nämnden ska aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och unga av alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel eller beroendeframkallande medel samt dopningsmedel.

Paragrafens första stycke är nytt. Nämndens ansvar för förebyggande arbete avser här främst den selektiva nivån, dvs. arbete med barn och unga som kan anses tillhöra en riskgrupp. Dessa insatser genomförs som regel i samverkan med andra verksamheter. Bestämmelsen omfattar bl.a. nämndens ansvar för att bedriva uppsökande arbete för att förhindra att barn och unga far illa.

Andra stycket lyfter fram nämndens ansvar för alkohol- och drogförebyggande arbete riktat till barn och unga och motsvarar 5 kap. 1 § fjärde strecksatsen SoL.

6 §

Kommunen får erbjuda allmänna öppna insatser till barn, unga och deras föräldrar utan föregående behovsprövning.

Bestämmelsen är ny. Den avser att tydliggöra den möjlighet som kommunen har att genom öppna verksamheter erbjuda lättillgängligt och tidigt stöd inom ramen för sin förebyggande verksamhet. Sådana allmänna öppna verksamheter, som brukar benämnas service eller råd och stöd, kan ges i form av rådgivningsverksamhet, t.ex. föräldrarådgivning, eller ett program, t.ex. en gruppverksamhet för barn och unga eller föräldrastöd, som följer en viss given modell. Begreppet allmänna insatser innebär att insatserna förutsätts vara öppna för alla som tillhör den grupp verksamheten i fråga vänder sig till. De föregås inte av någon individuell behovsprövning eller särskild anpassning till den enskildes behov eller förutsättningar. I de fall insatsen föregås av ansökan eller anmälan och kräver en individuell behovsprövning ska kommunen i stället besluta om en insats i form av bistånd, om förutsättningar för bistånd är uppfyllda i övrigt.

Behovsprövade insatser

7 §

Socialnämnden ska ha tillgång till öppna insatser för att kunna möta barns, ungas och deras föräldrars olika behov.

Bestämmelsen är ny. Den syftar till att tydliggöra nödvändigheten av att det finns öppna insatser att tillgå, utifrån barns, ungas och deras föräldrars olika behov, utöver de insatser som nämns i 8 §. Bestämmelsen avser inte att ställa förändrade eller högre krav på kommunerna generellt sett. Den innebär inte heller att kommunen måste bedriva alla öppna insatser i egen regi. Insatser kan tillhandahållas också genom avtal och köp av tjänster eller genom samverkan med organisationer och andra myndigheter, däribland andra kommuner.

8 §

Socialnämnden kan utse en särskild person (kontaktperson) eller en familj (kontaktfamilj) med uppgift att hjälpa barnet eller den unge och hans eller hennes närmaste i personliga angelägenheter.

Om barnet eller den unge har behov av särskilt stöd och särskild vägledning för att motverka en risk för missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende, kan nämnden utse en särskilt kvalificerad kontaktperson för honom eller henne.

Socialnämnden ska kontinuerligt följa genomförandet av insatser enligt första och andra styckena.

Bestämmelsen motsvarar delar av 3 kap. 6 § tredje och fjärde styckena SoL. Den har anpassats för att gälla enbart barn och unga. Uttrycket ”kontaktfamilj” är vanligt förekommande i verksamheten och har lagts till inom parentes i lagtexten. Liksom enligt nu gällande bestämmelse i SoL gäller att särskilt kvalificerad kontaktperson kan utses endast för den som inte har fyllt 21 år. Detta framgår genom att målgruppen benämns ”barnet eller den unge”.

I 3 kap. 6 § SoL finns i dag en reglering av möjligheten att utse kontaktperson utan vårdnadshavarens samtycke. Den möjligheten föreslås i stället regleras i 7 kap. 3 § denna lag. Genom den paragrafen ges en allmän möjlighet för socialnämnden att bevilja öppna insatser för barn över 15 år utan att vårdnadshavaren samtycker till det.

Bestämmelsen i tredje stycket är ny. Enligt Socialstyrelsens allmänna råd bör genomförandeplaner finnas vid alla beslutade insatser. Planen bör följas upp och vid behov revideras i samråd med barnet, vårdnadshavaren och den som genomför insatserna. Genom den här föreslagna bestämmelsen tydliggörs att socialnämnden har ett särskilt ansvar för att kontinuerligt följa insatser i form av kontaktperson, kontaktfamilj och särskilt kvalificerad kontaktperson. Dessa insatser utförs oftast av arvoderade personer som inte har något anställningsförhållande till nämnden. När det gäller kontaktfamiljer pågår insatsen dessutom ofta under lång tid och kan ha en omfattning som gränsar till en familjehemsplacering. Det finns därför skäl att i lagen särskilt lyfta fram uppföljning beträffande dessa insatser.

9 §

Socialnämnden ansvarar för att barn och unga som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende.

Ytterligare bestämmelser om vård utanför det egna hemmet finns i 9 kap.

Vad som avses med hem för vård eller boende och familjehem regleras i 6 kap. 1 a och b §§ socialtjänstlagen (2001:453) .

Paragrafens första stycke motsvarar i sak 6 kap. 1 § första stycket SoL, såvitt avser barn och unga. Socialnämndens ansvar har här preciserats på så sätt att ”ska sörja för” ersatts av ”ansvarar för”. Någon ändring i sak är emellertid inte avsedd.

Andra stycket är en upplysning om att närmare bestämmelser om vård utanför det egna hemmet finns i 9 kap.

Tredje stycket hänvisar till de nya bestämmelser som föreslås i

SoL och som innehåller definitioner av begreppen familjehem och hem för vård eller boende. Dessa definitioner finns i dag i socialtjänstförordningen. Genom att föra över dem till lag, i det här fallet SoL, blir det emellertid möjligt att i andra lagar hänvisa till definitionerna och på så sätt undvika tveksamheter om vad som avses. I denna lag används därför begreppen familjehem och hem för vård eller boende med den betydelse dessa begrepp ges i de föreslagna bestämmelserna i 6 kap. 1 a och 1 b §§ SoL.

Uppföljning och eftervård

10 §

Socialnämnden ska med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och unga som har visat tecken till en ogynnsam utveckling.

Bestämmelsen motsvarar 5 kap. 1 § tredje strecksatsen SoL. Bestämmelsen anger en allmän skyldighet för socialnämnden att följa och återkomma med erbjudanden om stöd och hjälp till de barn som visat tecken på att utvecklas ogynnsamt. Uppföljning enligt den här bestämmelsen förutsätter samtycke. Uppföljning oberoende av samtycke regleras särskilt i 6 kap. 7 § (uppföljning efter avslutad utredning) och i 9 kap. 15 § (uppföljning efter avslutad placering).

11 §

Socialnämnden ska i sin omsorg om barn och unga tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan ett mål eller ärende om vårdnad, boende, umgänge eller adoption har avgjorts.

Bestämmelsen motsvarar 5 kap. 1 § sjätte strecksatsen SoL.

12 §

Socialnämnden ska i sin omsorg om barn och unga tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård utanför det egna hemmet upphört.

Bestämmelsen motsvarar 5 kap. 1 § sista strecksatsen SoL.

Samarbetssamtal m.m.

13 §

Kommunen ansvarar för

1. att föräldrar kan erbjudas samtal under sakkunnig ledning i syfte att nå enighet i frågor som gäller vårdnad, boende och umgänge (samarbetssamtal), samt

2. att föräldrar får hjälp att träffa avtal enligt 6 kap. 6 §, 14 a § andra stycket eller 15 a § tredje stycket föräldrabalken .

Bestämmelsen motsvarar i sak 5 kap. 3 § första stycket SoL. Socialnämndens ansvar har här preciserats på så sätt att ”ska sörja för” ersatts av ”ansvarar för”. Någon ändring i sak är emellertid inte avsedd.

Familjerådgivning

14 §

I 5 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453) finns bestämmelser om att familjerådgivning ska erbjudas dem som begär det.

Bestämmelsen hänvisar till nuvarande 5 kap. 3 § andra stycket SoL, som reglerar familjerådgivning. Syftet med bestämmelsen är att

upplysa om att det finns en rätt till familjerådgivning för dem som begär det och att detta regleras i SoL.

Den aktuella bestämmelsen om familjerådgivning finns kvar i SoL eftersom den ger även dem utan barn rätt till rådgivning.

Brottsoffer

15 §

Socialnämnden ansvarar för att barn och unga som utsatts för brott samt deras närstående får stöd och hjälp som de behöver.

Socialnämnden ansvarar också för att barn som bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående får stöd och hjälp. Första stycket motsvarar i stora drag 5 kap. 11 § första stycket SoL, såvitt avser barn och unga. Uttrycket ”verka för” har här ersatts av ”ansvarar för”. Syftet med förändringen är att tydliggöra socialnämndens ansvar för barn och unga som är utsatta för brott. Samtidigt har ansvaret preciserats till stöd och hjälp som den brottsutsatte ”behöver”.

Bestämmelsen i första stycket inriktar sig på alla barn och unga som utsatts för brott och som är i behov av stöd och hjälp. Den avser såväl brott som begås av vuxna som brott som begås av andra barn och unga. Det innebär att den även omfattar barn och unga som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp av närstående.

Andra stycket motsvarar delvis 5 kap. 11 § tredje stycket SoL.

Den här föreslagna bestämmelsen har emellertid utformats på så sätt att socialnämnden ansvarar för att även barn som bevittnat våld eller på annat sätt drabbas av brott av eller mot närstående personer får stöd och hjälp. Därmed har socialnämndens ansvar för dessa barn förtydligats och likställts med vad som gäller enligt första stycket. Vidare har uttrycket ”närstående vuxna” ersatts av enbart ”närstående”. Detta har gjorts för att bestämmelsen ska omfatta även syskon och andra närstående som inte kan betecknas som vuxna.

Medling

16 §

Kommunen ansvarar för att medling enligt lagen ( 2002:445 ) om medling med anledning av brott kan erbjudas när brottet har begåtts av någon som är under 21 år.

Bestämmelsen motsvarar 5 kap. 1 c § SoL. Uttrycket ”skall sörja för” har här ersatts av ”ansvarar för”. Någon ändring i sak är dock inte avsedd.

Ungdomsvård och ungdomstjänst

17 §

Kommunen ansvarar för att påföljden ungdomstjänst kan verkställas så snart det kan ske.

Socialnämnden ska bestämma det närmare innehållet i en utdömd ungdomstjänst i en arbetsplan och utse en handledare för den unge. Nämnden ska kontrollera att arbetsplanen följs.

Bestämmelsen motsvarar 5 kap. 1 b § SoL. Uttrycket ”skall sörja för” har här ersatts av ”ansvarar för”. Någon ändring i sak är dock inte avsedd.

18 §

Har en domstol dömt någon till ungdomsvård eller till ungdomstjänst, ska socialnämnden underrätta åklagarmyndigheten, om det kan antas att det finns förutsättningar för åtgärd enligt 30 b § lagen ( 1964:167 ) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare eller 32 kap. 4 § brottsbalken .

Bestämmelsen motsvarar 12 kap. 8 § SoL.

Framställning till domstol

19 §

Om socialnämnden får veta att någon åtgärd behöver vidtas i fråga om vårdnad, umgänge eller förmynderskap för ett barn, ska nämnden göra en framställning eller ansökan om det hos den domstol till vilken ärendet hör. Detsamma gäller om nämnden bedömer att ett barn är i behov av målsägandebiträde.

Framställningen eller ansökan ska göras av socialnämnden i den kommun där barnet vistas eller, om barnet vårdas i ett annat hem än det egna, den socialnämnd som lämnat medgivande till det eller som placerat barnet där.

Bestämmelsen motsvarar 5 kap. 2 § SoF. Bestämmelsen reglerar en viktig skyldighet för socialnämnden att agera när en åtgärd behöver vidtas i fråga om vårdnad, umgänge eller förmynderskap för ett barn. Samma sak gäller beträffande ett barn som är i behov av målsägandebiträde. Bestämmelsen är av sådan karaktär att den här föreslås regleras i lag. Genom att placera bestämmelsen i lag får den samma dignitet som socialnämndens liknande skyldighet för den personkrets som omfattas av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (jfr 15 § 6 LSS). Den blir därtill lättare att uppmärksamma av dem som handlägger socialnämndens ärenden i dessa frågor.

3 kap. Kvalitet och kompetens

Kapitlet innehåller bestämmelser om kommunens ansvar när det gäller kvalitet och kompetens inom verksamheten. Utredningens förslag innebär här ett antal nya bestämmelser, både när det gäller de professionellas kompetens och när det gäller risk- och kvalitetskontroll av verksamheten.

1 §

Insatser inom socialtjänsten enligt denna lag ska vara av god kvalitet. Kvaliteten i verksamheten ska systematiskt och fortlöpande utvecklas, följas upp och säkras.

Socialnämnden ansvarar för att det finns rutiner för att förebygga, upptäcka och åtgärda risker och missförhållanden inom den sociala barn- och ungdomsvården.

Bestämmelsen i första stycket motsvarar 3 kap. 3 § första och tredje styckena SoL, med den skillnaden att ”följas upp” har lagts till i andra meningen. Kvalitetsarbetet inom socialtjänsten är i hög grad beroende av att socialtjänstens ledning skapar en organisation och arbetssituation där uppföljning utgör en självklar del av verksamheten. Det här föreslagna tillägget i första stycket andra meningen syftar till att tydliggöra ansvaret att följa upp verksamheten som ett led i att utveckla och säkra verksamhetens kvalitet.

Andra stycket är nytt. Genom bestämmelsen åläggs socialnämnden att inom ramen för kvalitetsarbetet särskilt uppmärksamma behovet av rutiner för att förebygga, upptäcka och åtgärda risker och missförhållanden inom den sociala barn- och ungdomsvården.

För att systemet med riskhantering ska fungera är det väsentligt att socialtjänstens kvalitetsledningssystem är effektiva när det gäller att analysera möjliga risker, att förebygga fel och försummelser samt att åtgärda missförhållanden i verksamheten. Det är av central betydelse vid upptäckta missförhållanden att omständigheterna utreds och att ansvarsförhållandena och systembrister klarläggs.

2 §

För utförande av uppgifter inom socialtjänsten som regleras i denna lag ska det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet.

För utförande av uppgifter inom den sociala barn- och ungdomsvården är kommunen skyldig att använda socialsekreterare som har avlagt svensk socionomexamen eller som har sådan utbildning som erkänts av Socialstyrelsen enligt 3 §, om uppgifterna innefattar

1. bedömning av om utredning ska inledas,

2. utredning och bedömning av behovet av insatser eller andra åtgärder, eller

3. uppföljning av beslutade insatser.

Socialnämnden ansvarar för att den socialsekreterare som självständigt utför sådana arbetsuppgifter som avses i andra stycket har för uppgiften tillräcklig erfarenhet. Saknar socialsekreteraren tillräcklig erfarenhet ska nämnden erbjuda denne lämplig introduktion och stöd i yrket.

Första stycket motsvarar 3 kap. 3 § andra stycket SoL. Eftersom

LBU avser socialtjänstens verksamhet beträffande barn och unga har den här föreslagna lydelsen dock begränsats till uppgifter inom socialtjänsten ”som regleras i denna lag”.

Bestämmelsen i andra stycket är ny. Avsikten med den föreslagna bestämmelsen är att ange ett krav på en lägsta utbildningsnivå hos dem som utför vissa uppgifter inom den sociala barn- och ungdomsvården. De uppgifter som berörs är de som anges i paragrafens andra stycke, nämligen bedömning av om en utredning enligt 6 kap. ska inledas, genomförande av utredningen och den avslutande bedömningen av behovet av insatser eller andra åtgärder samt uppföljning av pågående, beslutade insatser.

För dem som redan i dag arbetar med de uppgifter som avses i paragrafens andra stycke men som inte har erforderlig utbildning blir bestämmelsens övergångsregel aktuell. Enligt övergångsregeln ska en socialsekreterare som före ikraftträdandet av denna lag anställts för att utföra de uppgifter som anges i andra stycket till och med den 31 juni 2016 anses behörig att utföra de angivna uppgifterna.

Genom hänvisningen till 3 § ges en möjlighet att jämställa en utländsk utbildning med en svensk socionomexamen.

Även bestämmelsen i tredje stycket är ny. Den syftar till att garantera att de som självständigt utför sådana arbetsuppgifter som avses i andra stycket har för uppgiften tillräcklig erfarenhet. Det är socialnämnden som ansvarar för att den som utför uppgifterna har tillräcklig erfarenhet och att den som saknar sådan erfarenhet erbjuds lämplig introduktion och stöd i yrket. Den introduktion som här avses ska vara noggrant planerad och innefatta stöd för att underlätta för den anställde att successivt ta ansvar för arbetsuppgifterna på egen hand.

3 §

Socialnämnden får använda en socialsekreterare med utländsk examen för utförande av de uppgifter som anges i 2 § andra stycket om den utländska utbildningen ensam eller tillsammans med yrkeslivserfarenhet motsvarar en svensk socionomexamen.

Socialstyrelsen bedömer om kraven enligt första stycket är uppfyllda.

Regeringen kan meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna bestämmelse.

Bestämmelsen, som reglerar möjligheten att jämställa en utländsk examen med svensk socionomexamen, är föranledd av det krav som ställs upp i 2 §. Enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om yrkeskvalifikationer ges en medborgare i en EU/EES-stat samma rättigheter som det mottagande medlemslandets egna medborgare att utöva ett s.k. reglerat yrke om personen i fråga är kvalificerad att utföra detta yrke i ursprungslandet. Med reglerat yrke avses en eller flera former av yrkesverksamhet där det genom lagar eller andra författningar direkt eller indirekt krävs bestämda yrkeskvalifikationer för tillträde till eller utövande av verksamheten eller någon form av denna. Genom att ställa upp kravet på socionomexamen i 2 § klassificeras yrket avseende dessa arbetsuppgifter som ett reglerat yrke. Därmed blir även övriga bestämmelser i direktivet tillämpliga.

Enligt yrkeskvalifikationsdirektivet ska staten upprätta ett system för godkännande av dem med yrkeskvalifikationer som motsvarar det krav som uppställs i lagen, i det här fallet svensk socionomexamen. I andra stycket anges att Socialstyrelsen, som sedan tidigare har erfarenhet av liknande bedömningar på hälso- och sjukvårdens område, ska vara ansvarig myndighet för bedömningen av utländska yrkeskvalifikationer.

Yrkeskvalifikationsdirektivet gäller enbart medborgare i en EU/EES-stat. Den här aktuella paragrafen är emellertid inte begränsad till enbart sådana medborgare utan gäller även dem som kommer från tredje land. Samma regelverk och förutsättningar gäller enligt förslaget således för dem som kommer från ett land som ligger utanför EU/EES.

Yrkeskvalifikationsdirektivet innebär inte att medlemsländerna inte får kräva de språkkunskaper som är nödvändiga för yrket. Detta får emellertid ske först efter erkännandet av yrkeskvalifikationer, närmare bestämt vid det faktiska tillträdet av yrket i fråga.

Tredje stycket innehåller information om regeringens möjlighet att lämna verkställighetsföreskrifter beträffande den bedömning som Socialstyrelsen ska göra enligt bestämmelsen.

4 kap. Särskilt om barns och ungas rättigheter

Lagens fjärde kapitel reglerar vissa övergripande rättigheter för barn och unga. Här slås bl.a. fast att vad som är bäst för barnet eller den unge ska vara avgörande för alla beslut enligt denna lag. Här finns också bestämmelser om krav på information till barn samt om barns rätt att själva föra sin talan och att yttra sig.

1 §

Vid beslut enligt denna lag ska vad som är bäst för barnet eller den unge vara avgörande.

Vid alla beslut och åtgärder som rör barn ska det finnas ett tydligt barnperspektiv. Denna huvudtanke kommer till uttryck i barnkonventionen där en av grundpelarna är principen om hänsynen till barnets bästa. Principen om barnets bästa uttrycks i barnkonventionen (artikel 3) på så sätt att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Respekten för barnets fulla människovärde och integritet är central i principen om barnets bästa. Den närmare innebörden av barnets bästa är emellertid inte definierad i lag. Vad som är barnets bästa får i stället avgöras i varje enskilt fall, utifrån en bedömning av förhållandena i det enskilda fallet.

Den här föreslagna bestämmelsen anger att barnets eller den unges bästa ska vara avgörande vid alla beslut enligt denna lag. Den går därmed längre än vad som krävs enligt barnkonventionen. Formuleringen motsvarar den som i dag finns i 1 § LVU och ska liksom enligt nu gällande regel tillämpas inom de ramar som lagens övriga bestämmelser ger.

2 §

Vid en åtgärd enligt denna lag ska barnet eller den unge få relevant information och, om det inte är olämpligt, ges möjlighet att yttra sig. Barnets eller den unges inställning ska så långt möjligt klarläggas. Hänsyn ska tas till barnets eller den unges vilja med beaktande av hans eller hennes ålder och mognad.

Bestämmelsen motsvarar delvis 3 kap. 5 § andra stycket SoL och 1 § sista stycket LVU. Bestämmelsen har här kompletterats med en

reglering av barnets eller den unges rätt att yttra sig, om det inte är olämpligt. Det föreslagna tillägget om rätten att yttra sig ersätter samtidigt de gällande bestämmelserna i 11 kap. 10 § andra stycket SoL och 36 § tredje stycket LVU om att barn under 15 år bör höras.

I de angivna bestämmelserna i SoL och LVU finns en begränsning i barnets rätt att höras som innebär att barnet inte ska höras om det inte är till nytta för utredningen. Någon begränsning utifrån nyttan av den information barnet vill förmedla finns emellertid inte i de principer om barns rätt att yttra sig som slås fast i barnkonventionen. Den här föreslagna lydelsen innehåller inte heller någon sådan begränsning. Barnet eller den unge ska enligt bestämmelsen således ges en möjlighet att yttra sig oavsett om socialnämnden bedömer att det tillför utredningen något av värde eller inte.

Samtidigt som barnet eller den unge enligt den föreslagna bestämmelsen ges en rätt att yttra sig är det viktigt att barnets hälsa och utveckling inte tar skada av det. Det bör därför, främst beträffande små barn, göras en bedömning i varje enskilt fall huruvida det av någon anledning är olämpligt att barnet får yttra sig. Utgångspunkten för en sådan bedömning bör alltid vara att barnet har en sådan rätt, men att det bör ske en avvägning utifrån barnets egen uppfattning och vilja, barnets ålder och mognad samt barnets situation i övrigt. Det bör i detta sammanhang erinras om att barn som har fyllt 15 år har rätt att själva föra sin talan i mål och ärenden enligt denna lag (jfr 3 §). För dessa barn, liksom för dem över 18 år, gäller även förvaltningslagens (1986:223) och förvaltningsprocesslagens (1971:291) allmänna regler om rätt för part att få information och att yttra sig (jfr 6 kap. 13 och 14 §§ denna lag).

3 §

Barn som har fyllt 15 år har rätt att själva föra sin talan i mål och ärenden enligt denna lag.

Bestämmelsen motsvarar delvis 11 kap. 10 § SoL och 36 § LVU. Bestämmelsen gäller endast barn eftersom de som är över 18 år är myndiga och därmed ensamma har rätt att föra sin talan. Andra stycket i de nuvarande bestämmelserna föreslås upphöra. I stället har 2 § denna lag utformats på så sätt att barnet eller den unge har rätt att yttra sig.

4 §

Vid en utredning som rör barn får samtal med barnet genomföras utan vårdnadshavarens samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande.

Bestämmelsen motsvarar det förslag som lämnats i betänkandet Beslutanderätt vid gemensam vårdnad, SOU 2007:52. Den tar sikte på samtliga utredningar som bedrivs enligt 6 kap. 1 § denna lag och som rör barn. Bestämmelsen omfattar därmed utredningar rörande ett barns behov av stöd eller skydd, oavsett om utredningen inletts genom en anmälan, genom en ansökan om bistånd eller på annat sätt. Den omfattar vidare utredningar av om barnet har behov av ny vårdnadshavare samt utredningar som kan härledas till socialnämnden från andra lagar, t.ex. lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och föräldrabalken.

Bestämmelsen avser inte att åsidosätta barnets egen vilja när han eller hon har en egen rätt att råda över frågan. I bestämmelsen ges endast besked om att socialnämnden inte är beroende av vårdnadshavarens samtycke, som enligt gällande rätt annars utgör den rättsliga förutsättningen för att samtal med yngre barn ska få äga rum.

Socialnämnden ska enligt bestämmelsen ha rätt att genomföra samtalet med barnet utan att vårdnadshavaren är närvarande. Detta betyder inte att samtalet måste eller ens bör genomföras på de premisserna. Nämnden måste från fall till fall avgöra om det finns anledning att åberopa denna rätt när samtalet ska hållas.

5 kap. Anmälningsskyldighet

Bestämmelser om anmälningsskyldighet finns i detta femte kapitel. För att bestämmelserna ska vara lättare att tillämpa och förstå, är de, till skillnad mot dagens bestämmelser i SoL, uppdelade på olika paragrafer. Det samlande begreppet för de fall som ska anmälas har i samma syfte ändrats till ”barn som far illa”.

Reglerna om anmälningsskyldighet har placerats i detta kapitel mot bakgrund av lagens kronologiska uppbyggnad. En anmälan är inte sällan det som gör att socialnämnden initialt får kännedom om barnet eller den unge och först därefter tas ett beslut om att inleda eller inte inleda utredning. Anmälningsskyldigheten bör därför regleras före bestämmelserna om utredningen.

Anmälningsskyldighet

1 §

Var och en som får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa bör anmäla detta till socialnämnden.

Bestämmelsen motsvarar delvis 14 kap. 1 § första stycket SoL. Uttrycket ”barn och ungdom” har ersatts av enbart ”barn” och uttrycket ”något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd” har ersatts av ”eller misstänker att ett barn far illa”. Motiven för de förändrade formuleringarna framgår av kommentaren till 2 § nedan.

2 §

Myndigheter vars verksamhet berör barn samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården, annan rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet, socialtjänsten och kriminalvården är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa.

Den som gör en anmälan enligt första stycket kan samtidigt påkalla ett särskilt möte för att uppmärksamma barnets situation. Om möte påkallats ska socialnämnden, om det inte är olämpligt med hänsyn till barnets bästa, kalla barnet, vårdnadshavaren och den som gjort anmälan till ett sådant möte.

Vad som i första och andra styckena sägs om myndigheters anmälningsskyldighet och möjlighet att påkalla möte med socialnämnden gäller även dem som är anställda hos sådana myndigheter. Detsamma gäller dem som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som berör barn och unga eller annan yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område. För familjerådgivning gäller i stället vad som sägs i 3 §.

Myndigheter, befattningshavare och yrkesverksamma som anges i första och tredje styckena är skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning rörande ett barns behov av stöd eller skydd.

Paragrafen motsvarar delvis 14 kap. 1 § andra och fjärde styckena SoL. Allmänt har uttrycket ”barn och ungdom” ersatts av enbart ”barn”. Anmälningsskyldigheten avser endast dem upp till 18 år,

dvs. barn. I SoL finns ingen definition av begreppet ”ungdom”. Eftersom den nya lagen innehåller en definition av unga som inte fanns när bestämmelsen tillkom i SoL, avses i denna lag något annat med unga än i SoL. För att det inte ska bli otydligt bör därför ”ungdom” utgå här.

I första stycket har uttrycket ”något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd” ersatts av ”eller misstänker att ett barn far illa”. Förändringen syftar främst till att tydliggöra när anmälan ska göras. Genom den föreslagna formuleringen behöver anmälaren inte sätta sig in i om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd utan kan utgå från sina egna iakttagelser och sin egen oro för att barnet kan fara illa. Vad som innefattas i begreppet ”fara illa” varierar av naturliga skäl beroende på barnets ålder och förhållandena i övrigt. Den förändrade formuleringen är inte avsedd att begränsa eller utvidga den grupp som hittills har omfattats av anmälningsbestämmelsen.

Andra stycket anger en möjlighet för anmälaren att påkalla ett möte med socialnämnden i samband med att anmälan görs. Syftet är att ta tillvara anmälarens engagemang och kompetens och att uppmärksamma barnets situation, oavsett om anmälan leder till utredning eller inte. Om ett sådant möte som avses i bestämmelsen påkallas, i samband med att anmälan görs, ska socialnämnden se till att mötet kommer till stånd, såvida det inte är olämpligt med hänsyn till barnets bästa. Till mötet ska kallas anmälaren, vårdnadshavaren och barnet, beroende på ålder och mognad. Skäl för att inte ha ett möte kan vara att anmälan rör misstanke om brott mot barnet i hemmet, hedersrelaterat våld och förtryck eller att nämnden har annan information som gör mötesformen olämplig. Informationen i anmälan kan också vara av det slaget att det är aktuellt med ett omedelbart omhändertagande.

I fjärde stycket har ”utredning av ett barns behov av skydd” ersatts med ”utredning rörande ett barns behov av stöd eller skydd”. Det motsvarar därmed den formulering som används för sådana utredningar i 6 kap. Fjärde stycket tar sikte på den uppgiftsskyldighet som myndigheter m.fl. har. Sådan uppgiftsskyldighet gäller oberoende av om det är någon annan som har gjort anmälan. Uppgiftsskyldigheten bryter sekretessen enligt 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

3 §

De som är verksamma inom familjerådgivning är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om att ett barn av någon närstående utnyttjas sexuellt eller utsätts för fysisk eller psykisk misshandel. Detsamma gäller om de som är verksamma inom familjerådgivning i sin verksamhet får kännedom om att ett barn bevittnar våld mot någon närstående.

Bestämmelsen motsvarar delvis 14 kap. 1 § tredje stycket SoL. Anmälningsskyldigheten har här emellertid omformulerats så att skyldigheten att anmäla inte längre förutsätter att övergreppen skett i hemmet. I den föreslagna lydelsen är anmälningsskyldigheten i stället beroende av att övergreppen utförts av någon närstående till barnet. Kravet på att övergreppet skett av någon närstående gäller såväl sexuellt utnyttjande som fysisk eller psykisk misshandel. Det är en förutsättning att förhållandena kommit till familjerådgivningens kännedom i rådgivningens verksamhet.

Andra meningen innebär en utökning av anmälningsskyldigheten och omfattar kännedom om att barn bevittnar våld mot någon närstående. Även i detta fall är det en förutsättning att förhållandena kommit till familjerådgivningens kännedom i verksamheten.

4 §

Om anmälan från Barnombudsmannen gäller bestämmelserna i 7 § lagen ( 1993:335 ) om Barnombudsman.

Bestämmelsen motsvarar 14 kap. 1 § sista stycket SoL.

5 §

När socialnämnden efter en anmälan enligt 2–4 §§ beslutar att inleda eller inte inleda utredning ska nämnden på begäran informera den som har gjort anmälan om beslutet.

Bestämmelsen, som är ny, reglerar s.k. återkoppling. Med stöd av 11 kap. 2 § SoL och 10 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) kan socialnämnden redan i dag informera om en inledd utredning i samband med att information hämtas in till en pågå-

ende utredning. Den här föreslagna bestämmelsen går emellertid längre än så och innebär en skyldighet för socialnämnden att informera en anmälare som avses i 2–4 §§ denna lag om att utredning har inletts eller inte har inletts med anledning av anmälan. Socialnämndens informationsskyldighet är enligt ordalydelsen begränsad till att gälla de fall där anmälaren särskilt begär det.

För att möjliggöra återkoppling även till andra än myndigheter, införs enligt utredningens förslag en ny bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess inte i fråga om beslut att inleda eller inte inleda utredning enligt 6 kap. 1 § denna lag i förhållande till den som gjort anmälan enligt 2–4 §§. I vilken utsträckning uppgiften om att utredning inletts eller inte inletts anses som en sekretesskyddad uppgift ska efter att återkoppling gjorts bedömas med utgångspunkt i de eventuella regler om tystnadsplikt som gäller för den mottagande verksamheten (anmälaren).

6 kap. Utredning

Kapitlet innehåller bestämmelser om utredningen. Här finns både allmänna bestämmelser om utredning och särskilda bestämmelser om sådana utredningar som rör ett barns behov av stöd eller skydd.

Bestämmelser om upprättande av vårdplan och om läkarundersökning i vissa fall har placerats här, eftersom de på ett direkt sätt hänger samman med utredningen. Här finns också bestämmelser om uppföljning efter avslutad utredning, om dokumentation av utredningen och om förvaltningslagens tillämplighet m.m.

Inledande av utredning

1 §

Socialnämnden ska utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan, anmälan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda nämnden att vidta någon åtgärd enligt denna lag.

När en anmälan enligt första stycket inkommit till socialnämnden ska nämnden genast göra en bedömning av om barnet eller den unge är i omedelbart behov av skydd. Beslut att inleda eller inte inleda

utredning ska, om det inte finns synnerliga skäl, fattas inom fjorton dagar efter det att anmälan inkommit.

Bestämmelsens första stycke motsvarar 11 kap. 1 § första stycket SoL. Här har dock lagts till ”anmälan” eftersom en stor del av utredningarna beträffande barn och unga inleds efter en anmälan till socialnämnden.

Andra stycket är nytt. Det reglerar hanteringen av anmälningar som kommer in till nämnden. Bestämmelsen innebär dels att en bedömning av om barnet eller den unge är i omedelbart behov av skydd, s.k. skyddsbedömning, ska göras genast när anmälan inkommit, dels att den s.k. förhandsbedömningen ska leda till ett beslut om att inleda eller inte inleda utredning senast inom 14 dagar.

Den omedelbara skyddsbedömningen ska dokumenteras (jfr 8 §) och kan innebära att utredning inleds omgående. I övriga situationer kan socialtjänsten behöva ta kontakt med den som berörs och eventuellt ha förnyad kontakt med anmälaren, innan ställning tas till om utredning ska inledas. Även om den första skyddsbedömningen inte visat på något omedelbart skyddsbehov hos barnet eller den unge har socialnämnden en skyldighet att på nytt överväga skyddsbehovet om nya omständigheter inträffar.

Syftet med gränsen på fjorton dagar är att förkorta tiden inför beslut om utredning och att på så sätt minska ovissheten för berörda barn, unga och föräldrar. Tidsbegränsningen ska samtidigt ses som ett led i strävan att göra hela processen från anmälan till eventuell utredning och påbörjad insats så kort som möjligt.

Anmälningsförfarandet är en central del av samhällets skyddssystem för barn och trovärdigheten i systemet förutsätter snabb hantering. Möjligheten att åberopa synnerliga skäl för att förlänga tiden för förhandsbedömning ska tolkas restriktivt och får inte vara relaterad till organisatoriska faktorer, arbetsanhopning eller bristande resurser för hantering av anmälningar.

Utredningens bedrivande

2 §

Utredningen ska bedrivas så att inte någon onödigt utsätts för skada eller olägenhet. Den ska inte göras mer omfattande än vad som är motiverat av omständigheterna i ärendet.

Bestämmelsen motsvarar 11 kap. 2 § första stycket andra och tredje meningarna SoL. Den utgör här en egen paragraf för att markera att den gäller samtliga utredningar beträffande barn och unga.

Särskilt om utredning rörande ett barns behov av stöd eller skydd

3 §

Vid en utredning av om socialnämnden behöver ingripa till ett barns stöd eller skydd får nämnden, för bedömningen av behovet av insatser, konsultera sakkunniga samt i övrigt ta de kontakter som behövs.

Utredningen ska bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom fyra månader. Finns det särskilda skäl får socialnämnden besluta att förlänga utredningen för viss tid.

Den som berörs av en sådan utredning ska underrättas om att en utredning inleds. Underrättelse ska ske genast om inte särskilda skäl talar mot det.

Bestämmelsen motsvarar delvis 11 kap. 2 § SoL. Sista meningen i tredje stycket är ny. Den anger att underrättelse om att en utredning har inletts ska ske genast, om det inte finns särskilda skäl som talar mot det. Syftet med bestämmelsen är att lagfästa rådande praxis om att underrättelse kan avvaktas i vissa särskilda undantagsfall. Barn kan ha berättat om missförhållanden och uppleva ett stort obehag inför att föräldrarna underrättas. Därför kan ett visst rådrum behövas för att träffa barnet ytterligare och för att kunna förbereda kontakten med föräldrarna. Det kan också vara en situation där en polisanmälan har gjorts om misstanke om brott mot barnet av någon närstående och polisen behöver hålla förhör innan föräldrarna underrättas om misstanken.

4 §

Socialnämnden är skyldig att slutföra en utredning rörande ett barns behov av stöd eller skydd och fatta beslut i ärendet även om barnet byter vistelsekommun. Den nya vistelsekommunen är skyldig att på begäran bistå med den utredning som socialnämnden kan behöva för att fatta beslut i ärendet.

Första stycket gäller inte om den nya vistelsekommunen samtycker till att ta över utredningen av ärendet eller om ärendet annars flyttas över.

Bestämmelsen motsvarar i sak 11 kap. 4 § SoL, såvitt gäller en utredning beträffande ett barns stöd eller skydd. Överflyttning av ärende regleras i 16 kap. 1 § SoL (se även 2 kap. 2 § denna lag).

Vårdplan

5 §

När barnet eller den unge behöver vårdas i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende ska en plan upprättas för den vård som socialnämnden avser att anordna (vårdplan). Planen ska även uppta åtgärder och insatser som andra huvudmän har ansvar för.

Bestämmelsen reglerar skyldigheten att upprätta vårdplan och motsvarar i sak 11 kap. 3 § första stycket SoL. Bestämmelsen har placerats här eftersom vårdplanen ska utarbetas under utredningens gång, dvs. före beslut om insats. Genom att placera vårdplanen i sitt kronologiska sammanhang, blir den förhoppningsvis också lättare att skilja från genomförandeplanen som ska utarbetas när beslut om placering fattats. Genomförandeplanen regleras i 9 kap. 8 §.

Vårdplanen ska, i enlighet med vad som gäller redan i dag, revideras vid behov. Det betyder att den ska revideras även när det finns anledning att ändra vårdens inriktning eller utformning, t.ex. när socialnämnden bedömer att det inte längre är rimligt att arbeta för en återförening med föräldrarna. Jämför i detta sammanhang kommentaren till 9 kap. 14 §.

Läkarundersökning

6 §

I ärenden som avser vård eller andra åtgärder enligt 8 kap. får socialnämnden besluta om läkarundersökning av barnet eller den unge samt utse läkare för undersökningen. Om undersökningen inte lämpligen kan genomföras i barnets eller den unges hem, får nämnden bestämma någon annan plats för den. I ett mål rörande insatser utan samtycke har rätten samma befogenhet.

Läkarundersökning ska, om den inte av särskilda skäl är obehövlig, ske innan nämnden gör ansökan enligt 8 kap. 4 §.

Bestämmelsen motsvarar 32 § LVU. Första meningen omfattar ärenden som avser vård och andra åtgärder utan samtycke. Den omfattar därmed även frågor om omprövning eller upphörande av sådana åtgärder. Någon ändring i sak är inte avsedd.

Uppföljning efter avslutad utredning

7 §

Socialnämnden får besluta om uppföljning av ett barns situation när en utredning rörande barnets behov av stöd eller skydd avslutats utan insats. En förutsättning för uppföljning är att barnet, utan att förhållanden som avses i 8 kap. föreligger, bedöms vara i särskilt behov av nämndens stöd eller skydd men samtycke till sådan åtgärd saknas.

Vid en uppföljning enligt första stycket får nämnden ta de kontakter som anges i 3 § första stycket och samtala med barnet i enlighet med vad som anges i 4 kap. 4 §.

Uppföljningen ska avslutas senast två månader från det att utredningen avslutats eller när nämnden dessförinnan finner skäl att inleda ny utredning enligt 1 §.

Nämnden ska underrätta den som berörs av uppföljningen om beslutet att inleda respektive avsluta denna.

Bestämmelsen, som är ny, reglerar uppföljning efter avslutad utredning oberoende av samtycke från vårdnadshavaren eller barnet, när han eller hon fyllt 15 år. Syftet med bestämmelsen är att ge socialnämnden en möjlighet att följa den som är under 18 år i de fall det finns en berättigad oro för hans eller hennes situation i hemmet eller förhållanden i övrigt, men där föräldrarna inte lämnat samtycke till någon insats. Genom bestämmelsen ges därmed nämnden, i vissa undantagsfall, befogenheter att ta nödvändiga kontakter eller samtala med barnet även utan att föräldrarna är närvarande. Bestämmelsen syftar, förutom fortsatt uppsikt över barnets förhållanden, till fortsatt motivationsarbete för att möjliggöra de insatser till barnet som nämnden anser behövs.

Möjligheten att besluta om uppföljning efter avslutad utredning innefattar även den situationen att en ansökan om tvångsomhändertagande av barnet avslagits av domstol.

Beslutet att inleda uppföljning motsvarar till sin karaktär det handläggningsbeslut som fattas när det gäller att inleda utredning. Beslutet kan inte överklagas.

Möjligheten till uppföljning utan samtycke ska tillämpas restriktivt och uppföljningen genomföras på ett genomtänkt och respektfullt sätt. Enligt tredje stycket får uppföljningen pågå i högst två månader. Under denna tid bör socialtjänsten med viss regelbundenhet, beroende på barnets ålder och behov, ha kontakt med föräldrar och barn och i övrigt ta de kontakter som behövs.

I fjärde stycket åläggs socialnämnden en skyldighet att underrätta den som berörs av uppföljningen, både om beslutet att inleda och beslutet att avsluta uppföljningen. Informationsskyldigheten är av största betydelse och det får inte råda någon tvekan om huruvida uppföljning pågår eller inte pågår.

En allmän bestämmelse om uppföljning finns i 2 kap. 10 §.

Dokumentation

8 §

En bedömning av barnets eller den unges behov av skydd enligt 1 § andra stycket ska dokumenteras.

Bestämmelsen är ny. Den ålägger socialnämnden en skyldighet att dokumentera den skyddsbedömning som avses i 1 § andra stycket. Allmänna regler om dokumentation gäller därmed även för dessa uppgifter.

9 §

Vad som har kommit fram vid en utredning enligt denna lag och som har betydelse för ett ärendes avgörande ska tillvaratas på ett betryggande sätt.

Bestämmelsen motsvarar 11 kap. 1 § andra stycket SoL, såvitt gäller barn och unga.

10 §

Handläggning av ärenden som rör barn och unga samt genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling ska dokumenteras. Dokumentationen ska utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse.

Handlingar som rör enskildas personliga förhållanden ska förvaras så att obehöriga inte får tillgång till dem.

Bestämmelsen motsvarar 11 kap. 5 § SoL, såvitt gäller barn och unga.

11 §

Dokumentationen ska utformas med respekt för den enskildes integritet. Den enskilde bör hållas underrättad om de journalanteckningar och andra anteckningar som förs om honom eller henne. Om den enskilde anser att dokumentationen är oriktig ska detta antecknas.

Bestämmelsen motsvarar 11 kap. 6 § SoL. ”Den enskilde” har här behållits eftersom en utredning normalt sett innehåller uppgifter som även berör vuxna. Skyldigheten att underrätta den enskilde avser även underrättelse till barn och unga.

Förvaltningslagens tillämplighet

12 §

Socialnämnden ska i alla ärenden tillämpa bestämmelserna om remissförfarande i 13 § förvaltningslagen (1986:223) .

Bestämmelsen motsvarar i sak 11 kap. 7 § SoL.

13 §

I ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild ska socialnämnden tillämpa följande bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223) :

1. 14 § första stycket om en parts rätt att meddela sig muntligen,

2. 16 och 17 §§ om en parts rätt att få del av uppgifter,

3. 20 § om motivering av beslut,

4. 21 § om underrättelse om beslut, och

5. 26 § om rättelse av skrivfel och liknande. Vad som sägs i första stycket gäller också när det är fråga om en ansökan eller ett yttrande till en annan myndighet i ett mål eller ärende som rör myndighetsutövning mot enskild hos denna.

Bestämmelsen motsvarar 11 kap. 8 § SoL, såvitt avser barn och unga som omfattas av denna lag.

14 §

Den som enligt vad som sägs i 13 § ska ges tillfälle att yttra sig enligt 17 § förvaltningslagen (1986:223) har rätt att få företräde inför nämnden, om inte särskilda skäl föranleder annat.

Den som ges tillfälle att yttra sig ska underrättas om sin rätt att få företräde inför nämnden.

Bestämmelsen motsvarar 11 kap. 9 § SoL.

7 kap. Rätt till bistånd

Kapitlet innehåller bestämmelser om rätt till bistånd. Här finns en ny bestämmelse om bistånd till barn och unga, men också en särskild bestämmelse som anger att ekonomiskt bistånd regleras i SoL.

Kapitlet innehåller inte några bestämmelser om vilka insatser som kan ges som bistånd eller om insatsernas genomförande. Sådana bestämmelser finns i stället i främst andra och nionde kapitlen.

När det gäller frågan om var i lagen bestämmelser om bistånd bör placeras, kan det konstateras att syftet med den utredning som regleras i föregående kapitel är att den ska utvisa om barnet eller den unge har behov av någon insats inom socialtjänsten. Bestämmelser om rätt till bistånd bör därför placeras efter bestämmelser om utredningen. Mot denna bakgrund regleras rätten till bistånd alltså i detta sjunde kapitel.

1 §

Barn och unga har rätt till bistånd av socialnämnden om deras behov av stöd och skydd inte tillgodoses på annat sätt.

Bistånd till barn enligt första stycket kan även omfatta insatser till barnets förälder.

Biståndet ska utformas så att det stärker barnets eller den unges möjligheter att växa upp under trygga förhållanden och att utvecklas väl.

Syftet med bestämmelsen är att ange barns och ungas rätt till bistånd från samhällets sida, när deras behov inte i tillräcklig omfattning tillgodoses på annat sätt. Bestämmelsen ersätter den allmänna biståndsbestämmelsen i 4 kap. 1 § SoL, såvitt avser insatser och andra åtgärder till barn och unga enligt denna lag. Frågor om ekonomiskt bistånd regleras alltjämt enligt bestämmelserna i SoL (jfr 2 § detta kapitel).

Bestämmelsen innefattar även de situationer där äldre barn och unga är i behov av stöd och behandling med hänsyn till sin livsföring eller sociala situation i övrigt. Deras behov kan bero på allvarliga relationsproblem i familjen, hedersrelaterad problematik, barnets eller den unges eget normbrytande eller självdestruktiva beteende, etc.

Bestämmelsen avser inte att innebära någon förändring i biståndsbedömningen i förhållande till vad som gäller enligt dagens biståndsbestämmelse i SoL när barn, unga och familjer behöver insatser. Med insatser avses här såväl öppna insatser som insatser i form av vård i ett annat hem än det egna.

Stöd och skydd används i lagen som ett samlande begrepp för de behov som socialnämndens insatser ska tillgodose. Det finns ingen skarp gräns mellan stöd och skydd och behoven i det enskilda fallet bestäms av samspelet mellan risk- och skyddsfaktorer samt problemens karaktär och allvarlighetsgrad.

Från uttrycket ”kan tillgodoses på annat sätt” i dagens biståndsbestämmelse har ”kan” tagits bort eftersom det är den faktiska situationen för barnet eller den unge som måste bedömas. Barn och unga är i detta avseende ofta utlämnade till sina föräldrar eller andra vuxna, inte sällan utan möjlighet att själva påverka den vuxnes handlande. Det viktiga i sammanhanget är därför om barnets eller den unges behov rent faktiskt tillgodoses, inte om det skulle kunna tillgodoses av föräldrarna eller andra vuxna.

Bistånd till barn enligt första stycket ska enligt andra stycket även kunna omfatta insatser till föräldrarna när det gäller stöd till dem i föräldrarollen, exempelvis i form av stödsamtal, familjepedagogiska insatser i hemmet, familjebehandling etc. Insatser som på detta sätt omfattar föräldrarna registreras redan enligt dagens kommunala praxis vanligtvis på barnet, så länge insatsen grundar sig på barnets behov.

Endast sådant stöd som har direkt anknytning till den vuxnes roll som förälder bör ges enligt denna bestämmelse. Det innebär att stöd och behandling som föräldrar kan vara i behov av t.ex. på grund av missbruksproblem inte ska ges enligt denna bestämmelse, utan enligt biståndsbestämmelsen i SoL, även om en förälders missbruk i allra högsta grad påverkar barnets situation. Med förälder likställs i detta sammanhang även den som utan att vara biologisk förälder har en föräldraroll i förhållande till barnet.

Nivån på biståndet och inriktningen anges genom att det enligt bestämmelsens tredje stycke ”ska utformas så att det stärker barnets eller den unges möjligheter att växa upp under trygga förhållanden och att utvecklas väl”. Nivån anknyter därmed till målet med socialtjänstens verksamhet enligt denna lag. Det markerar samtidigt vikten av att insatser enligt bestämmelsen ska ges utifrån ett tydligt barnperspektiv.

2 §

Rätt till ekonomiskt bistånd regleras i socialtjänstlagen (2001:453) .

Frågor om försörjningsstöd och annat renodlat ekonomiskt bistånd regleras i SoL. Jämför även 1 kap. 1 § denna lag. Förslaget till en särskild lag om stöd och skydd för barn och unga får inte tolkas som att barnperspektivet i tillämpningen av de bestämmelser som enligt förslaget alltjämt regleras i SoL framöver kan ges en mindre framträdande roll. Vid bedömning av familjers rätt till ekonomiskt bistånd enligt SoL ska barnperspektivet därför alltjämt beaktas på samma sätt som i dag.

3 §

För barn som har fyllt 15 år får socialnämnden besluta om bistånd enligt 1 § i form av öppna insatser även utan vårdnadshavarens samtycke, om det är lämpligt och barnet begär eller samtycker till det.

Bestämmelsen är ny. Den reglerar en möjlighet att besluta om bistånd i form av öppna insatser till barn som har fyllt 15 år oberoende av vårdnadshavarens samtycke.

Beträffande barn som är under 15 år är endast vårdnadshavaren behörig att begära bistånd för barnet. Om barnet självt önskar hjälp, men vårdnadshavaren motsätter sig det, saknas förutsättningar för socialnämnden att besluta om insatser, såvida förhållandena inte är sådana att frågan om insatser utan samtycke enligt 8 kap. aktualiseras.

Om barnet däremot har fyllt 15 år, kan bistånd inte beslutas mot barnets vilja. Genom den här föreslagna bestämmelsen får socialnämnden dessutom en möjlighet att bevilja bistånd i form av öppna insatser för ett barn som har fyllt 15 år, även om vårdnadshavaren motsätter sig det. Vårdnadshavarens inställning har därmed inte längre avgörande betydelse.

En förutsättning för biståndsbeslutet är att barnet begär eller samtycker till biståndet. För att ett beslut om bistånd mot vårdnadshavarens vilja ska kunna fattas måste det dessutom bedömas lämpligt. Det faktum att nämnden ges en möjlighet att fatta beslut mot vårdnadshavarens vilja innebär inte att ett sådant beslut ovillkorligen ska fattas när barnet begär eller samtycker till det. Det måste också bedömas vara till barnets bästa. Vidare är vissa insatser mer lämpliga än andra att komma i fråga för bistånd oberoende av vårdnadshavarens vilja. Det gäller sådana mindre ingripande insatser som t.ex. samtalskontakt och gruppverksamhet. Andra insatser bör tillämpas med försiktighet, särskilt när det rör sig om sådana som i högre grad inkräktar på förälderns vårdnadsansvar för barnet. Mot denna bakgrund bör mer ingripande åtgärder som t.ex. familjebehandling eller kontaktfamilj med övernattning rimligtvis förutsätta vårdnadshavarens samtycke.

Den föreslagna bestämmelsen ersätter den tidigare bestämmelsen i 3 kap. 6 § SoL om möjlighet för socialnämnden att även utan samtycke från vårdnadshavaren utse kontaktperson och särskilt kvalificerad kontaktperson för barn som fyllt 15 år. Även dessa insatser omfattas således av begreppet ”öppna insatser” i paragrafen.

För att bistånd över huvud taget ska kunna komma i fråga måste även de förutsättningar för sådant bistånd som anges i 1 § vara uppfyllda. Den här aktuella bestämmelsen ger alltså inte nämnden möjlighet att i andra fall än de som nämns i 1 § besluta om bistånd för barnet.

8 kap. Vård utan samtycke

I vissa fall leder socialnämndens utredning fram till att den unge är i behov av nämndens insatser samtidigt som sådana inte kan lämnas på frivillig väg. Insatserna kan i dessa fall inte beslutas med stöd av reglerna om bistånd i sjunde kapitlet. Under de särskilda förutsättningar som anges i 8 kap. kan vård och andra åtgärder, när det är nödvändigt, ändå beslutas för barnet eller den unge.

Kapitlet innehåller bestämmelser om förutsättningarna för insatser och andra åtgärder utan samtycke, men också bestämmelser om genomförande i den mån dessa enbart gäller vård som ges utan samtycke. Bestämmelser om insatserna som sådana finns i 2 kap. (oavsett om det handlar om frivillighet eller tvång) och allmänna bestämmelser om genomförandet av beslutad vård (i ett annat hem än det egna) finns i 9 kap. Vård i särskilt ungdomshem regleras i 10 kap.

I detta kapitel finns också bestämmelser om förbud för vårdnadshavaren att skilja barnet från familjehemmet (flyttningsförbud).

Förutsättningar för vård utan samtycke

Allmänt

1 §

Av 1 kap. 4 § framgår att socialnämndens insatser enligt denna lag så långt möjligt ska utformas och genomföras i samförstånd med barnet eller den unge och hans eller hennes vårdnadshavare.

Den som är under 18 år ska dock beredas vård om någon av de situationer som anges i 2 eller 3 § föreligger och det kan antas att behövlig vård inte kan ges barnet med samtycke av den eller dem som har vårdnaden om honom eller henne och, när barnet har fyllt 15 år, av honom eller henne själv.

Vård med stöd av 3 § får även beredas den som har fyllt 18 men inte 20 år, om sådan vård med hänsyn till den unges behov och personliga förhållanden i övrigt är lämpligare än någon annan vård och det kan antas att behövlig vård inte kan ges med den unges samtycke.

Mål och ärenden som rör vård och andra åtgärder enligt detta kapitel ska handläggas skyndsamt.

Bestämmelsens första–tredje stycken motsvarar i huvudsak 1 § LVU. I första stycket anges den centrala utgångspunkten att insatser inom socialtjänsten enligt denna lag så långt möjligt ska utformas och genomföras i samförstånd med barnet eller den unge och hans eller hennes vårdnadshavare. Andra och tredje styckena anger under vilka omständigheter vård utan samtycke ändå kan aktualiseras.

Fjärde stycket motsvarar 33 § LVU. Av bestämmelsen följer att mål och ärenden som rör vård och andra åtgärder utan samtycke ska handläggas skyndsamt. Bestämmelsen omfattar även övervägande och omprövning av vård utan samtycke som regleras i 9 kap. 14 §. Skyndsamhetskravet i fjärde stycket är särskilt motiverat när det gäller tvångsåtgärder. Det ligger emellertid i sakens natur att även andra mål och ärenden som rör barn bör handläggas med viss skyndsamhet. Det följer också av ett antal befintliga bestämmelser (jfr bl.a. 6 kap. 1 och 3 §§).

Barnets hemförhållanden

2 §

Vård ska beslutas om det på grund av fysisk eller psykisk misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i hemmet finns en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas.

Bestämmelsen motsvarar 2 § LVU.

Barnets eller den unges beteende

3 §

Vård ska också beslutas om barnet eller den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende.

Vård ska också beslutas om den som dömts till sluten ungdomsvård enligt 32 kap. 5 § brottsbalken vid verkställighetens slut bedöms vara i uppenbart behov av fortsatt vård för att inte löpa sådan risk som avses i första stycket.

Bestämmelsen motsvarar 3 § LVU.

Beslut om vård

4 §

Beslut om vård utan samtycke meddelas av länsrätten efter ansökan av socialnämnden.

Ansökan ska innehålla en redogörelse för

1. barnets eller den unges förhållanden,

2. de omständigheter som utgör grund för att barnet eller den unge behöver beredas vård,

3. tidigare vidtagna åtgärder,

4. den vård som socialnämnden avser att anordna,

5. hur relevant information lämnats till barnet eller den unge,

6. vilket slags relevant information som lämnats, samt

7. barnets eller den unges inställning.

Bestämmelsen motsvarar 4 § LVU.

5 §

Rättens beslut om vård upphör att gälla, om vården inte har påbörjats inom fyra veckor från den dag då beslutet vann laga kraft.

Bestämmelsen motsvarar 5 § LVU.

Närmare bestämmelser om vården

6 §

Vården ska anses påbörjad när barnet eller den unge på grund av ett beslut om omedelbart omhändertagande eller om vård enligt 2 eller 3 § har placerats utanför sitt eget hem.

Bestämmelsen motsvarar 10 § första stycket LVU.

7 §

Socialnämnden bestämmer hur vård som ges med stöd av 2 eller 3 § ska ordnas och var barnet eller den unge ska vistas under vårdtiden. I fråga om den som vårdas i ett hem som avses i 10 kap. 1 § får dock Statens institutionsstyrelse i samband med att barnet eller den unge transporteras besluta att han eller hon tillfälligt ska vistas i ett annat sådant hem.

Nämnden får medge att barnet eller den unge vistas i sitt eget hem, om detta kan antas vara bäst ägnat att främja vården av honom eller henne. Vård med stöd av denna lag ska dock alltid inledas utanför barnets eller den unges eget hem.

Om nämndens beslut enligt första eller andra stycket inte kan avvaktas, får ordföranden eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat besluta i frågan. Beslutet ska anmälas vid nämndens nästa sammanträde.

Bestämmelsen motsvarar 11 § första–tredje styckena LVU.

8 §

Socialnämnden eller den åt vilken nämnden har uppdragit vården ska ha uppsikt över barnet eller den unge och, i den utsträckning det behövs för att genomföra vården, bestämma om hans eller hennes personliga förhållanden.

Nämnden har under vårdtiden samma ansvar som vårdnadshavaren för att barnets grundläggande rättigheter enligt 6 kap. 1 § föräldrabalken tillgodoses.

Bestämmelsen motsvarar 11 § fjärde och femte styckena LVU.

9 §

Socialnämnden ansvarar för att barnets behov av umgänge med föräldrar och vårdnadshavare så långt möjligt tillgodoses.

Om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med vård enligt detta kapitel, får socialnämnden

1. besluta hur barnets umgänge med vårdnadshavare och med föräldrar som har umgängesrätt reglerad genom dom eller beslut av domstol eller genom avtal ska utövas, eller

2. besluta att barnets vistelseort inte ska röjas för föräldrar eller vårdnadshavare.

Socialnämnden ska minst en gång var tredje månad överväga om ett sådant beslut som avses i andra stycket fortfarande behövs.

Bestämmelsen motsvarar 14 § LVU.

Upphörande av vård

10 §

När vård som beslutats med stöd av 2 eller 3 § inte längre behövs, ska socialnämnden besluta att vården ska upphöra. Nämnden ska noga förbereda barnets återförening med den eller dem som har vårdnaden om honom eller henne.

Vård som har beslutats med stöd av 2 § ska upphöra senast när barnet fyller 18 år.

Vård som har beslutats med stöd av 3 § ska upphöra senast när barnet eller den unge fyller 21 år.

Bestämmelsen motsvarar 21 § LVU. I 9 kap. 14 § finns bestämmelser om att socialnämnden kontinuerligt ska överväga respektive ompröva om vård enligt 8 kap. 2 eller 3 § fortfarande behövs och hur vården i sådant fall bör inriktas och utformas.

11 §

Beslut om vård med stöd av denna lag hindrar inte beslut om

1. avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (2005:716) ,

2. utvisning enligt lagen ( 1991:572 ) om särskild utlänningskontroll,

3. utlämning enligt lagen ( 1957:668 ) om utlämning för brott,

4. utlämning enligt lagen ( 1959:254 ) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge,

5. utlämning enligt lagen ( 1970:375 ) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling,

6. utlämning enligt lagen ( 1994:569 ) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt,

7. överlämnande enligt lagen ( 2002:329 ) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen,

8. överlämnande enligt lagen ( 2003:1156 ) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder, eller

9. utlämning enligt lagen ( 2006:615 ) om samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone.

Vård med stöd av denna lag upphör när ett beslut enligt första stycket har verkställts.

Bestämmelsen motsvarar 21 a § LVU.

Omedelbart omhändertagande

12 §

Socialnämnden får besluta att den som är under 20 år omedelbart ska omhändertas, om

1. det är sannolikt att barnet eller den unge behöver beredas vård med stöd av 2 eller 3 §, och

2. rättens beslut om vård inte kan avvaktas med hänsyn till risken för barnets eller den unges hälsa eller utveckling eller till att den fortsatta utredningen allvarligt kan försvåras eller vidare åtgärder hindras.

Om socialnämndens beslut om omhändertagande inte kan avvaktas, får nämndens ordförande eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat besluta om omhändertagande. Beslutet ska anmälas vid nämndens nästa sammanträde.

När socialnämnden har ansökt om vård enligt 4 §, får även rätten besluta att barnet eller den unge omedelbart ska omhändertas.

Bestämmelsen motsvarar 6 § LVU. Under första punkten har ”denna lag” ersatts med ”2 eller 3 §”. Därmed förtydligas att grunden för ett omhändertagande måste baseras på omständigheter som

anges i dessa båda paragrafer. Ett beslut om omhändertagande bör också ange vilken av dessa båda paragrafer (2 eller 3 §) som åberopas till stöd för omhändertagandet. Någon ändring i sak är inte avsedd.

13 §

Har socialnämnden beslutat om omedelbart omhändertagande, ska beslutet underställas länsrätten inom en vecka från den dag då beslutet fattades. Därvid ska beslutet jämte handlingarna i ärendet tillställas rätten.

Länsrätten ska pröva beslutet så snart det kan ske. Om det inte finns synnerliga hinder, ska prövningen ske inom en vecka från den dag då beslutet och handlingarna kom in till rätten.

Om beslutet inte har underställts länsrätten inom föreskriven tid, upphör omhändertagandet.

Har socialnämnden beslutat om omedelbart omhändertagande efter det att nämnden har ansökt om vård med stöd av 2 eller 3 §, ska beslutet underställas den rätt som prövar frågan om vård. Därvid gäller bestämmelserna i första–tredje styckena.

Bestämmelsen motsvarar 7 § LVU.

14 §

Om länsrätten fastställer ett beslut om omedelbart omhändertagande, ska socialnämnden inom fyra veckor från den dag då omhändertagandet verkställdes ansöka hos länsrätten om att barnet eller den unge ska beredas vård med stöd av 2 eller 3 §. Länsrätten får medge förlängning av denna tid, om ytterligare utredning eller någon annan särskild omständighet gör det nödvändigt.

Bestämmelsen motsvarar 8 § LVU.

15 §

Ett omedelbart omhändertagande upphör

1. om ansökan om vård inte har gjorts inom den tid som anges i 14 § och inte heller förlängning av tiden har begärts, eller

2. när rätten avgör frågan om vård.

Ett beslut om omedelbart omhändertagande får inte verkställas om barnet eller den unge är häktad.

Om det inte längre finns skäl för ett omhändertagande, ska socialnämnden besluta att detta genast ska upphöra. Ett sådant beslut får meddelas också av den rätt som prövar en fråga om vård med stöd 2 eller 3 §.

Bestämmelsen motsvarar 9 § LVU.

Öppna insatser utan samtycke

16 §

Om det kan antas att den som är under 20 år till följd av ett beteende som avses i 3 § kommer att behöva beredas vård enligt denna lag om beteendet fortsätter och det stöd eller den behandling som barnet eller den unge behöver inte kan ges med samtycke av barnet eller den unge själv, om han eller hon har fyllt 15 år, och av barnets vårdnadshavare, får socialnämnden besluta

1. att barnet eller den unge ska hålla regelbunden kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson som socialnämnden utsett, eller

2. att barnet eller den unge ska delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten.

När ett sådant beslut meddelas ska en särskild genomförandeplan finnas.

Bestämmelserna i 9 kap. 10 § första stycket första meningen och 9 kap. 14 § andra stycket samt 8 kap. 10 § första och tredje styckena gäller i tillämpliga delar också i fråga om beslut enligt första stycket. Prövning enligt 9 kap. 14 § andra stycket av frågan om sådant beslut ska upphöra att gälla ska ske första gången inom sex månader från dagen för nämndens beslut.

Bestämmelsen motsvarar 22 § LVU och är i sak oförändrad. I andra stycket har ”behandlingsplan” ersatts av ”genomförandeplan”. Detta har gjorts för att planen ska benämnas likadant som i 9 kap. 8 §. Någon ändring i sak är inte avsedd.

17 §

Ett beslut enligt 16 § upphör att gälla, om

1. beslut fattas om omedelbart omhändertagande, eller

2. ansökan om vård bifalls.

Bestämmelsen motsvarar 23 § LVU.

Flyttningsförbud

18 §

Länsrätten får efter ansökan av socialnämnden för viss tid eller tills vidare förbjuda den som har vårdnaden om ett barn att ta denne från ett familjehem om det finns en påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas om han eller hon skiljs från hemmet (flyttningsförbud).

Bestämmelsen motsvarar delvis 24 § LVU. Här har dock möjligheten att besluta om flyttningsförbud begränsats till att avse familjehem. Det innebär att det inte längre finns någon möjlighet att besluta om flyttningsförbud beträffande sådana s.k. privata placeringar som regleras i 9 kap. 6 §.

19 §

Ansökan om flyttningsförbud görs av den socialnämnd som har beslutat att placera barnet i familjehemmet. Samma nämnd beslutar om tillfälligt flyttningsförbud enligt 21 §.

Bestämmelsen anger vilken socialnämnd som är behörig att ansöka om flyttningsförbud och gäller oavsett om det ursprungligen rört sig om frivillig vård eller vård utan samtycke. Den motsvarar delvis 25 § LVU. Här föreslås dock att bestämmelsen ändras så att ansvarig socialnämnd anges som den nämnd som beslutat om placering i familjehemmet. Ändringen är föranledd av att flyttningsförbud enligt utredningens förslag inte längre är möjligt beträffande s.k. privata placeringar, dvs. där nämnden enligt 9 kap. 1 § lämnat medgivande till placering i ett enskilt hem (jfr 9 kap. 6 § och kommentaren till 18 §).

20 §

Socialnämnden ska minst en gång var tredje månad överväga om ett flyttningsförbud fortfarande behövs.

När ett flyttningsförbud inte längre behövs, ska socialnämnden besluta att förbudet ska upphöra.

Bestämmelsen motsvarar 26 § LVU.

21 §

Socialnämnden får besluta om tillfälligt flyttningsförbud, om

1. det är sannolikt att ett flyttningsförbud behövs, och

2. rättens beslut om flyttningsförbud inte kan avvaktas med hänsyn till risken för barnets hälsa eller utveckling.

Om socialnämndens beslut om tillfälligt flyttningsförbud inte kan avvaktas, får nämndens ordförande eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat besluta om ett sådant förbud. Beslutet ska anmälas vid nämndens nästa sammanträde.

När socialnämnden har ansökt om flyttningsförbud, får även rätten besluta om ett tillfälligt flyttningsförbud.

Bestämmelsen motsvarar 27 § LVU.

22 §

Har socialnämnden beslutat om tillfälligt flyttningsförbud, ska beslutet underställas länsrätten. Därvid gäller bestämmelserna i 13 § första– tredje styckena.

Bestämmelsen motsvarar 28 § LVU.

23 §

Om länsrätten fastställer ett beslut om tillfälligt flyttningsförbud, ska socialnämnden inom två veckor från dagen för länsrättens beslut ansöka om flyttningsförbud.

Bestämmelsen motsvarar 29 § LVU.

24 §

Ett tillfälligt flyttningsförbud upphör

1. om ansökan om flyttningsförbud inte har gjorts inom den tid som anges i 23 §, eller

2. när rätten avgör frågan om flyttningsförbud. Om det inte längre finns skäl för ett tillfälligt flyttningsförbud, ska socialnämnden besluta att detta genast ska upphöra. Ett sådant beslut får meddelas också av den rätt som prövar en fråga om flyttningsförbud.

Bestämmelsen motsvarar 30 § LVU.

25 §

Om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med ett flyttningsförbud eller ett tillfälligt flyttningsförbud får socialnämnden besluta hur barnets umgänge ska utövas med vårdnadshavare och med föräldrar som har umgängesrätt reglerad genom dom eller beslut av domstol eller genom avtal.

Bestämmelsen motsvarar 31 § LVU.

9 kap. Vård utanför det egna hemmet

Kapitlet reglerar vård i ett annat hem än det egna, dvs. vård i jourhem, familjehem, hem för vård eller boende eller i ett annat enskilt hem (s.k. privat placering). Här finns bl.a. bestämmelser om utredning av enskilda hem och om genomförande av vården, exempelvis bestämmelser om skyldighet för nämnden att göra regelbundna personliga besök i det hem där barnet eller den unge vistas och att hålla enskilda samtal med barnet eller den unge.

I detta kapitel finns vidare bestämmelser om socialnämndens övervägande och omprövning av vården, om uppföljning efter avslutad placering samt om nämndens ansvar i frågor om överflyttning av vårdnaden till särskilt förordnade vårdnadshavare.

Bestämmelserna i detta kapitel gäller, såvida annat inte framgår av ordalydelsen eller sammanhanget i övrigt, både frivillig vård och sådan som ges utan samtycke. Det innebär att t.ex. bestämmelserna om vårdens genomförande är tillämpliga oavsett om vården beslu-

tats i form av bistånd enligt 7 kap. 1 § eller i form av vård utan samtycke med stöd av 8 kap. 2 eller 3 §.

Förutsättningar för vård utanför det egna hemmet

Allmänna bestämmelser

1 §

Ett barn får inte utan socialnämndens medgivande eller beslut om vård tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna eller någon annan som har vårdnaden om honom eller henne.

Bestämmelsen motsvarar 6 kap. 6 § första stycket SoL. Ordet medgivande avser, liksom enligt gällande bestämmelse, fall av s.k. privatplaceringar, medan uttrycket beslut om vård avser placering i familjehem. Vad som avses med familjehem regleras enligt förslaget i en ny bestämmelse i 6 kap. 1 b § SoL (jfr även 2 kap. 9 § denna lag).

2 §

När ett barn placeras i ett annat hem än det egna ska det i första hand övervägas om barnet kan tas emot av någon anhörig eller annan närstående. Vad som är bäst för barnet ska dock enligt 4 kap. 1 § alltid vara avgörande.

Bestämmelsen motsvarar 6 kap. 5 § SoL. Bestämmelsen i andra meningen har ändrats på så sätt att ”beaktas” har ersatts av ”vara avgörande” (se mer om detta under 4 kap. 1 §).

Vård i familjehem

3 §

Socialnämnden får inte fatta beslut om vård i ett familjehem utan att förhållandena i det enskilda familjehemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda av socialnämnd.

Om nämndens prövning gäller ett hem i en annan kommun, ska nämnden informera och samråda med den kommunen innan den

fattar sitt beslut. Om det finns någon i det enskilda hemmet som vistas där efter beslut av en annan kommun ska nämnden informera och samråda även med den kommunen.

Den kommun där det enskilda hemmet finns är utan hinder av sekretess skyldig att lämna de upplysningar som kan vara av betydelse för den placerande nämndens utredning enligt första stycket.

Bestämmelsen gäller utredning av familjehem inför beslut om placering i familjehemmet, oavsett om detta sker i form av frivillig vård eller i samband med vård utan samtycke (jfr här 8 kap. 7 § första stycket). Motsvarande bestämmelser beträffande vård i jourhem och utredning inför medgivande till s.k. privat placering finns i särskilda paragrafer längre fram i kapitlet. Vad som avses med familjehem regleras enligt förslaget i en ny bestämmelse i 6 kap. 1 b § SoL (jfr även 2 kap. 9 § denna lag).

Bestämmelsens första stycke samt andra stycket första meningen motsvarar i sak 6 kap. 6 § andra stycket SoL, såvitt gäller utredning inför beslut om vård i familjehem. Andra meningen i andra stycket är ny. Om det i det aktuella familjehemmet finns någon som vistas där efter beslut av en annan kommun, har placeringskommunen genom den föreslagna bestämmelsen en skyldighet att informera och samråda också med den kommunen.

Även tredje stycket är nytt. Det slår fast en skyldighet för den kommun där det enskilda hemmet är beläget att till placeringskommunen lämna de uppgifter som kan vara av betydelse för utredningen av hemmet. Bestämmelsens formulering är sådan att den bryter den annars rådande sekretessen.

4 §

Socialnämnden är skyldig att i samband med beslut om placering i ett familjehem teckna avtal med familjehemmet om socialnämndens och familjehemmets åtaganden under placeringen.

Bestämmelsen är ny. Av bestämmelsen följer att socialnämnden ska teckna avtal om familjehemsuppdrag med dem som nämnden avser att anlita som familjehem. Avtalet ska tecknas direkt med familjehemmet, dvs. utan mellanled. Syftet med avtalet ska vara att tydligt klargöra vad som är socialtjänstens respektive familjehemmets ansvar och åtaganden när det gäller insatser och stöd till barnet.

Vård i jourhem

5 §

Socialnämnden får inte placera ett barn i ett sådant enskilt hem som vid upprepade tillfällen tar emot barn för tillfällig vård och fostran (jourhem) om inte förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i det är utredda av socialnämnd. Vad som anges i 3 § andra och tredje styckena gäller även inför beslut om placering i jourhem.

Om det inte finns särskilda skäl får ett barn vårdas i ett jourhem i högst två månader efter det att socialnämndens utredning om ingripande till barnets stöd eller skydd avslutats.

Bestämmelsen motsvarar delvis 6 kap. 6 § tredje och fjärde styckena SoL. Bestämmelsen innehåller liksom tidigare en definition av begreppet jourhem. Genom sista meningen i första stycket har skyldigheten att informera och samråda med andra kommuner utsträckts till att omfatta även jourhem. Detsamma gäller uppgiftsskyldigheten för den kommun där jourhemmet är beläget.

Privat placering

6 §

Socialnämnden får inte lämna medgivande enligt 1 § att ta emot ett barn för stadigvarande vård och fostran utan att förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda av socialnämnd. Vad som anges i 3 § andra och tredje styckena gäller även den utredning som här avses.

Ett medgivande enligt 1 § meddelas av socialnämnden i vårdnadshavarens hemkommun.

Bestämmelsens första stycke första mening motsvarar i sak 6 kap. 6 § andra stycket första meningen SoL, såvitt avser s.k. privata placeringar. Genom andra meningen i första stycket gäller dessutom samma bestämmelser för utredningen inför ett medgivande som gäller för utredningen av ett familjehem. Socialnämnden har därmed, liksom enligt gällande rätt, en skyldighet att informera och samråda med vistelsekommunen. Om det i det enskilda hemmet finns någon som vistas där efter beslut av en socialnämnd i en annan kommun har placeringskommunen, enligt utredningens för-

slag, motsvarande skyldighet att informera och samråda med den kommunen. Även bestämmelsen om vistelsekommunens upplysningsskyldighet enligt 3 § tredje stycket gäller inför ett medgivande.

Andra stycket motsvarar i sak 6 kap. 9 § första stycket SoL.

Andra stycket i 6 kap. 9 § SoL föreslås upphöra, eftersom socialnämnden enligt förslaget inte längre har kvar de skyldigheter för privatplaceringar som i dag regleras i 6 kap. 7 § SoL.

Förbud mot förmedling av barn

7 §

Enskilda personer eller sammanslutningar får inte bedriva verksamhet som syftar till att förmedla barn till hem som avses i 1 eller 5 §.

Bestämmelsen motsvarar 6 kap. 10 § SoL.

Vårdens genomförande

8 §

För barn och unga som vårdas i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende ska en plan upprättas över hur vården ska genomföras (genomförandeplan). Planen ska även uppta åtgärder och insatser som andra huvudmän har ansvar för.

Bestämmelsen motsvarar 11 kap. 3 § andra stycket SoL och reglerar skyldigheten att upprätta genomförandeplan. I bestämmelsen har begreppet genomförandeplan lagts till inom parentes i syfte att förtydliga vilken sorts plan det handlar om. Vad som avses med familjehem och hem för vård eller boende regleras i 6 kap. 1 a och 1 b §§ SoL (jfr även 2 kap. 9 § denna lag).

9 §

Socialnämnden ansvarar för att de barn och unga som vårdas i ett jourhem, familjehem eller i ett hem för vård eller boende får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden. Vården bör

utformas så att den främjar barnets eller den unges samhörighet med anhöriga och andra närstående samt kontakt med hemmiljön.

Socialnämnden ska verka för att de barn och unga som avses i första stycket får lämplig utbildning samt att de får den hälso- och sjukvård som de behöver.

Bestämmelsen är delvis ny och ersätter olika bestämmelser i SoL som i vissa delar överlappar varandra. Första stycket motsvarar bl.a. delar av 6 kap. 1 § andra och tredje styckena SoL. Jämfört med 6 kap. 1 § SoL har bestämmelsen i första meningen utökats till att omfatta även fostran och gynnsamma uppväxtförhållanden. Dessa begrepp kommer från 6 kap. 7 § SoL. Den paragrafen avser emellertid enbart de barn som tagits emot i ett enskilt hem. Genom att föra in dessa begrepp här omfattar de dessutom de barn och unga som placerats i ett hem för vård eller boende.

I den föreslagna lydelsen åläggs socialnämnden vidare ett ansvar för barnets eller den unges fostran och uppväxtförhållanden. Enligt motsvarande bestämmelse i SoL gäller att socialnämnden ska medverka till att dessa mål uppnås. Förändringen är gjord i syfte att klargöra socialnämndens ansvar i detta avseende.

Bestämmelsen om utbildning i andra stycket motsvarar del i 6 kap. 7 § SoL. Ledet om hälso- och sjukvård är nytt och syftar till att förtydliga socialtjänstens ansvar att verka för att den unge får den hälso- och sjukvård han eller hon behöver. Eftersom socialnämnden inte är huvudman för dessa frågor, har nämnden här endast ålagts en skyldighet att ”verka” för att barnet eller den unge får lämplig utbildning och sjukvård.

Den nuvarande bestämmelsen i 6 kap. 7 § SoL omfattar förutom familjehem även s.k. privata placeringar. Enligt den här föreslagna bestämmelsen ska sådana privata placeringar emellertid inte längre omfattas av socialnämndens ansvar för vården.

10 §

Socialnämnden ska noga följa vården av de barn och unga som vårdas i ett jourhem, familjehem eller i ett hem för vård eller boende. Nämnden ska särskilt uppmärksamma barnets eller den unges hälsa, utveckling och skolgång samt relationer till anhöriga och andra närstående.

Socialnämnden ska följa vården främst genom

1. regelbundna personliga besök i det hem där barnet eller den unge vistas,

2. enskilda samtal med barnet eller den unge,

3. samtal med den eller dem som tagit emot barnet eller den unge i sitt hem, och

4. samtal med vårdnadshavarna.

Bestämmelsen motsvarar huvudsakligen 5 kap. 1 b § SoF och reglerar socialnämndens skyldighet att följa vården mot bakgrund bl.a. av det ansvar för vården som anges i 9 §. Bestämmelsen är av stor betydelse för socialnämndes verksamhet och för den enskilde. Av den anledningen har den här förts över från SoF till LBU. På så sätt blir den också lättare att uppmärksamma av den som berörs av bestämmelsen.

I första stycket har ”uppföljningen skall omfatta” ersatts med ”Nämnden ska särskilt uppmärksamma”. Därigenom förtydligas att det rör sig om att följa en pågående vårdinsats och att fortlöpande verka för att målen för vården uppnås. I uppräkningen i första stycket har dessutom ”sociala beteende” utgått, eftersom detta får anses innefattas i barnets ”utveckling”.

11 §

Vid vård i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende ska det finnas en av socialnämnden särskilt utsedd socialsekreterare som ansvarar för kontakterna med barnet eller den unge.

Den särskilt utsedda socialsekreteraren ska besöka barnet eller den unge i den omfattning som är lämplig utifrån barnets eller den unges behov och önskemål, dock minst fyra gånger per år.

Bestämmelsen är ny. Syftet med bestämmelsen är att garantera att det under hela den tid vården pågår finns en särskilt namngiven socialsekreterare som har att ansvara för kontakterna med barnet eller den unge. Det är socialnämndens ansvar att se till att en sådan socialsekreterare som här avses finns. Om den särskilt utsedda socialsekreteraren slutar sin tjänst eller av annan anledning inte kan ansvara för kontakterna med barnet eller den unge ska socialnämnden genast utse en ersättare. Självfallet ska barnet eller den unge informeras om något sådant sker.

Kontakt och insyn i barnets eller den unges förhållande i hemmet behövs för att kunna se till att barnet eller den unge får god vård och för att kunna följa upp vårdplan och genomförandeplan. En god och förtroendefull kontakt med barnet eller den unge är

dessutom en förutsättning för att eventuella missförhållanden ska kunna uppdagas. En viktig förutsättning för att kunna skapa denna kontakt är att barnet eller den unge vet vilken socialsekreterare som är ansvarig för kontakterna med just honom eller henne. För att undvika intressekonflikt bör socialsekreteraren så långt möjligt även ges en självständig ställning i förhållande till familjehemmet och föräldrarna.

I andra stycket regleras omfattningen av kontakterna med barnet eller den unge. En viktig beståndsdel i möjligheten att skapa en god relation mellan barnet eller den unge är att den ansvariga socialsekreteraren genomför täta och regelbundna kontakter. Socialsekreteraren bör dessutom så långt möjligt föra enskilda samtal med barnet. Omfattningen av besöken måste variera efter den unges behov och önskemål men får aldrig vara färre än fyra per år.

12 §

Socialnämnden ska lämna föräldrarna till barn och unga som vårdas i ett annat hem än det egna råd, stöd och annan hjälp som de behöver.

Bestämmelsen motsvarar delvis 6 kap. 7 § SoL, som anger att vårdnadshavarna till barn som placerats i ett enskilt hem (dvs. inte hem för vård eller boende) ska få angivet stöd. Den föreslagna bestämmelsen gäller föräldrar (inte enbart vårdnadshavare) till samtliga placerade barn. Med förälder kan i detta sammanhang likställas även den som utan att vara biologisk förälder har en föräldraroll i förhållande till barnet.

Bestämmelsen riktar sig till socialnämnden och grundar inte någon självständig rätt till bistånd för föräldrarna. Bistånd ges enligt biståndsbestämmelserna i denna lag eller i SoL.

13 §

Socialnämnden är skyldig att tillhandahålla den utbildning som behövs för dem som nämnden avser att anlita som jourhem eller familjehem.

Socialnämnden ska lämna dem som vårdar barn och unga i jourhem eller i familjehem råd, stöd och annan hjälp som de behöver.

Bestämmelsen i första stycket är ny. Den avser att slå fast en skyldighet för nämnden att tillhandahålla lämplig utbildning för dem som nämnden har för avsikt att anlita som jourhem eller familjehem. Målsättningen för nämnden bör vara att sådan utbildning ska lämnas innan barnet eller den unge placeras i hemmet. Av naturliga skäl kan det ofta komma att bli så att utbildningen kan erbjudas först sedan placering skett. Det är emellertid väsentligt att utbildningen kommer till stånd så snart det är möjligt.

Andra stycket motsvarar 6 kap. 7 § sista strecksatsen SoL.

Övervägande och omprövning av vården

14 §

Vårdas barnet eller den unge med stöd av 7 kap. 1 § i ett annat hem än det egna, ska socialnämnden minst en gång var sjätte månad överväga om vården fortfarande behövs och hur vården i sådant fall bör inriktas och utformas. Detsamma gäller barn som bereds vård med stöd av 8 kap. 2 §.

Har barnet eller den unge beretts vård med stöd av 8 kap. 3 §, ska socialnämnden inom sex månader från dagen för verkställighet av vårdbeslutet pröva om vården ska upphöra. Denna fråga ska därefter prövas fortlöpande inom sex månader från senaste prövning. Första stycket första meningen avser frivilliga placeringar och motsvarar delvis 6 kap. 8 § första stycket SoL.

Den nuvarande bestämmelsen i 6 kap. 8 § SoL om övervägande omfattar även s.k. privata placeringar. Enligt den här föreslagna bestämmelsen ska privata placeringar emellertid inte längre omfattas av socialnämndens övervägande av behovet av fortsatt vård.

Första stycket andra meningen avser vård med stöd av 8 kap. 2 §, dvs. vård utan samtycke på grund av barnets hemförhållanden. Denna bestämmelse motsvarar 13 § andra stycket LVU.

Övervägandet i första stycket ska enligt nuvarande bestämmelser avse endast huruvida vården fortfarande behövs. I den här föreslagna lydelsen har övervägandet utökats till att omfatta även hur vården framöver ska inriktas och utformas. Genom denna ändring blir det också möjligt att låta övervägandet inbegripa frågan om det är möjligt att inom en rimlig framtid kunna återförena barnet med sina föräldrar. Huvudregeln ska alltjämt vara att vården ska inriktas på en återförening. I vissa fall kan övervägandet emellertid leda

fram till att en återförening inte är möjlig. Under sådana omständigheter kan det finnas behov av att, bl.a. utifrån de överväganden som gjorts beträffande vården, ändra utformningen av såväl vårdplan som genomförandeplan.

Andra stycket avser vård utan samtycke på grund av barnets eller den unges eget beteende och motsvarar 13 § tredje stycket LVU. I detta stycke har även ”vård med stöd av lagen” ersatts av ”vården”.

Ändringen har gjorts utan att någon skillnad i sak är avsedd.

Uppföljning efter avslutad placering

15 §

Socialnämnden får besluta om uppföljning av ett barns situation när en placering i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende upphört. En förutsättning för uppföljning är att barnet, utan att förhållanden som avses i 8 kap. föreligger, bedöms vara i särskilt behov av nämndens stöd eller skydd men samtycke till sådan åtgärd saknas.

Vid en uppföljning enligt första stycket får nämnden ta de kontakter som anges i 6 kap. 3 § första stycket och samtala med barnet i enlighet med vad som anges i 4 kap. 4 §.

Uppföljningen ska avslutas senast två månader från det att placeringen upphört eller när nämnden dessförinnan finner skäl att inleda ny utredning enligt 6 kap. 1 §.

Nämnden ska underrätta den som berörs av uppföljningen om beslutet att inleda respektive avsluta denna.

Bestämmelsen, som är ny, reglerar uppföljning efter avslutad placering oberoende av samtycke från vårdnadshavaren eller barnet, när han eller hon fyllt 15 år. Syftet med bestämmelsen är att ge socialnämnden en möjlighet att följa den som är under 18 år i de fall det finns en berättigad oro för hans eller hennes situation i hemmet eller förhållanden i övrigt, men där föräldrarna inte lämnat samtycke till någon insats. Genom bestämmelsen ges därmed nämnden, i vissa undantagsfall, befogenheter att ta nödvändiga kontakter eller samtala med barnet även utan att föräldrarna är närvarande. Bestämmelsen syftar, förutom fortsatt uppsikt över barnets förhållanden, till fortsatt motivationsarbete för att möjliggöra de insatser till barnet som nämnden anser behövs.

Möjligheten att besluta om uppföljning efter avslutad placering är inte tänkt att ersätta flyttningsförbud. Den kan däremot använ-

das som ett alternativ till flyttningsförbud när det finns en berättigad oro till en alltför snabb och okontrollerad övergång mellan placering och boende i det egna hemmet.

Beslutet att inleda uppföljning motsvarar till sin karaktär det handläggningsbeslut som fattas när det gäller att inleda utredning. Beslutet kan inte överklagas.

Möjligheten till uppföljning utan samtycke ska tillämpas restriktivt och uppföljningen genomföras på ett genomtänkt och respektfullt sätt. Enligt tredje stycket får uppföljningen pågå i högst två månader. Under denna tid bör socialtjänsten med viss regelbundenhet, beroende på barnets ålder och behov, ha kontakt med föräldrar och barn och i övrigt ta de kontakter som behövs.

I fjärde stycket åläggs socialnämnden en skyldighet att underrätta den som berörs av uppföljningen, både om beslutet att inleda och beslutet att avsluta uppföljningen. Informationsskyldigheten är av största betydelse och det får inte råda någon tvekan om huruvida uppföljning pågår eller inte pågår.

En allmän bestämmelse om uppföljning finns i 2 kap. 10 §.

Vårdnadsöverflyttning

16 §

När ett barn har varit placerat i samma familjehem under tre år från det att placeringen verkställdes, ska socialnämnden särskilt överväga om det finns skäl att ansöka om överflyttning av vårdnaden enligt 6 kap. 8 § föräldrabalken .

Bestämmelsen motsvarar 6 kap. 8 § andra stycket SoL och 13 § sista stycket LVU.

17 §

Om vårdnaden av ett barn flyttats över till en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare som barnet tidigare varit familjehemsplacerat hos, får kommunen fortsätta att betala dessa vårdnadshavare skälig ersättning.

Bestämmelsen motsvarar 6 kap. 11 § SoL. I 18 § finns bestämmelser om socialnämndens ansvar för fortsatt råd och stöd till de särskilt

förordnade vårdnadshavarna efter det att en vårdnadsöverflyttning har gjorts samt om vilken kommun som har detta ansvar.

18 §

Om vårdnaden av ett barn flyttats över till en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare som barnet tidigare varit familjehemsplacerat hos, ska socialnämnden ge dessa råd och stöd.

Råd och stöd enligt första stycket ska, om de särskilt förordnade vårdnadshavarna begär det, ges av socialnämnden i den kommun som beslutat om familjehemsplaceringen.

Bestämmelsen är ny. Det huvudsakliga syftet med bestämmelsen är att underlätta för de familjehem som överväger att överta vårdnaden om det eller de barn som finns placerade i familjehemmet. Redan i dag finns en bestämmelse som anger att socialnämnden har ett ansvar för att tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan ett mål eller ärende om vårdnad har avgjorts (jfr 2 kap. 11 § denna lag, som motsvarar nuvarande 5 kap. 1 § sjätte strecksatsen SoL). Avsikten med den här föreslagna bestämmelsen i första stycket är att tydligt ange att socialtjänstens ansvar för barnet och de särskilt förordnade vårdnadshavarna inte avslutas i och med att familjehemsplaceringen ersätts av en vårdnadsöverflyttning.

Fram till dess att en vårdnadsöverflyttning sker är det enligt huvudregeln i 16 kap. 2 § SoL (jfr 2 kap. 2 § denna lag) placeringskommunen som ansvarar för de stöd- och hjälpinsatser som kan komma i fråga. Därefter är det enligt huvudregeln vistelsekommunen som tar över detta ansvar. Genom bestämmelsen i andra stycket får emellertid de särskilt förordnade vårdnadshavarna en möjlighet att ha kvar den upparbetade kontakten med placeringskommunen, om de så önskar. Bestämmelsen innebär samtidigt att placeringskommunen har befogenhet att ge aktuellt råd och stöd.

I och med att bestämmelsen endast anger råd och stöd omfattas inte hjälp i form av bistånd. Insatser i form av bistånd följer därmed huvudregeln om vistelsekommunens ansvar. För det fall de särskilt förordnade vårdnadshavarna inte begär råd och stöd från placeringskommunen, är det utifrån den gällande huvudregeln vistelsekommunen som har även detta ansvar.

10 kap. Vård i särskilt ungdomshem

För vård av unga som behöver stå under särskilt noggrann tillsyn ska det finnas särskilda ungdomshem. Bestämmelser om sådana hem och om vården där finns i detta kapitel.

1 §

För vård av barn eller unga som på någon grund som anges i 8 kap. 3 § behöver stå under särskilt noggrann tillsyn ska det finnas särskilda ungdomshem.

Om socialnämnden har beslutat att barnet eller den unge ska vistas i ett hem som avses i första stycket ska Statens institutionsstyrelse anvisa plats i ett sådant hem.

Får någon som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen och är verksam vid ett särskilt ungdomshem kännedom om att barnet eller den unge har en sådan smittsam sjukdom som enligt 1 kap. 3 § andra stycket smittskyddslagen (2004:168) utgör allmänfarlig sjukdom, ska Statens institutionsstyrelse underrättas, om det inte står klart att det inte finns risk för smittspridning.

Bestämmelsen motsvarar 12 § LVU. Bestämmelser om ansvaret för tillgången m.m. till sådana hem som här avses finns i 6 kap. 3 § SoL.

2 §

Om barnet eller den unge vårdas på någon grund som anges i 8 kap. 3 § och vistas i ett hem för särskilt noggrann tillsyn, får han eller hon hindras att lämna hemmet och i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som är nödvändig för att vården ska kunna genomföras. Barnets eller den unges rörelsefrihet får också inskränkas när det behövs av hänsyn till andra intagnas eller personalens säkerhet.

Bestämmelsen motsvarar15 § LVU.

3 §

Den intagne har rätt att ringa och ta emot telefonsamtal, ta emot besök samt vistas utanför hemmet i den utsträckning som lämpligen kan ske. Den intagne får dock förvägras telefonsamtal och besök, om det kan äventyra vården eller ordningen vid hemmet.

Vistelse utanför hemmet ska avse en på förhand bestämd tid, dock högst fyra veckor.

Beslut om inskränkning i rätten att föra telefonsamtal eller ta emot besök samt om vistelse utanför hemmet fattas av Statens institutionsstyrelse. Beslut om vistelse utanför hemmet ska fattas efter samråd med socialnämnden.

I lagen ( 1996:981 ) om besöksinskränkningar vid viss tvångsvård finns bestämmelser om besök på vårdinstitutioner enligt denna lag.

Bestämmelsen motsvarar 15 a § LVU.

4 §

Den intagne får beredas vård vid en enhet inom hemmet som är låsbar eller på annat sätt inrättad för särskilt noggrann tillsyn, om det är nödvändigt med hänsyn till den intagnes, övriga intagnas eller personalens säkerhet, eller om det är nödvändigt för att förhindra att den intagne avviker eller för att i övrigt genomföra vården. Om det krävs med hänsyn till den intagnes speciella behov av vård, hans eller hennes säkerhet eller övriga intagnas säkerhet, får en intagen på en sådan enhet hindras från att träffa andra intagna (vård i enskildhet).

Den intagne får vårdas vid en sådan enhet under högst två månader i följd. Om särskilda behandlingsskäl föranleder det, får dock vården vid enheten pågå längre tid, förutsatt att något av de fall som anges i första stycket fortfarande föreligger och att den intagne samtidigt ges möjlighet till vistelse i öppnare former eller utanför hemmet. En fråga om vård i enskildhet ska prövas fortlöpande och alltid omprövas inom sju dagar från senaste prövning.

Bestämmelsen motsvarar 15 b § LVU.

5 §

Om det är särskilt påkallat på grund av att den intagne uppträder våldsamt eller är så påverkad av berusningsmedel att han eller hon inte kan hållas till ordningen, får den intagne hållas i avskildhet. Han eller hon ska då stå under fortlöpande uppsikt av personalen. Den intagne får dock inte hållas i sådan avskildhet längre tid än vad som är oundgängligen nödvändigt och inte i något fall under längre tid än 24 timmar i följd.

Är den intagne under 15 år ska läkare skyndsamt yttra sig om varje åtgärd som vidtas enligt första stycket. Om läkaren begär det ska åtgärden genast avbrytas.

Bestämmelsen motsvarar 15 c § LVU.

6 §

Den som omfattas av bestämmelserna i 2 § får inte inneha narkotika, alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel, sådana medel som avses i lagen ( 1991:1969 ) om förbud mot vissa dopningsmedel eller sådana varor som omfattas av lagen ( 1999:42 ) om förbud mot vissa hälsofarliga varor eller injektionssprutor, kanyler eller andra föremål som är särskilt ägnade att användas för missbruk av eller annan befattning med narkotika. Barnet eller den unge får inte heller inneha något annat som kan vara till men för vården eller ordningen vid hemmet. Om sådan egendom påträffas, ska den omhändertas.

Bestämmelsen motsvarar 16 § LVU.

7 §

Om det behövs, får den som omfattas av bestämmelserna i 2 § kroppsvisiteras eller ytligt kroppsbesiktigas, vid ankomst till hemmet, för kontroll av att denne inte bär på sig något som han eller hon inte får inneha där. Detsamma gäller om det under vistelsen i hemmet uppkommer misstanke att sådan egendom ska påträffas hos honom eller henne.

All den hänsyn som omständigheterna medger ska iakttas vid kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning. Om möjligt ska ett vittne närvara.

Bestämmelsen motsvarar 17 § LVU.

8 §

Den intagne är, om inte annat föranleds av medicinska eller liknande skäl, skyldig att efter uppmaning lämna blod-, urin- eller utandningsprov för kontroll av om han eller hon är påverkad av narkotika, alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel, sådana medel som avses i 1 § lagen ( 1991:1969 ) om förbud mot vissa dopningsmedel eller sådana medel som omfattas av lagen ( 1999:42 ) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, om det kan misstänkas att den intagne är påverkad av något sådant medel.

Bestämmelsen motsvarar 17 a § LVU.

9 §

Bestämmelserna i 6 och 7 §§ ska gälla för alla som vårdas i ett hem för särskilt noggrann tillsyn, om det är nödvändigt för att genomföra vården och upprätthålla ordningen vid hemmet och regeringen, eller efter regeringens bemyndigande, Statens institutionsstyrelse medger det.

Bestämmelsen motsvarar 18 § LVU.

10 §

Den som omfattas av bestämmelserna i 2 § får underkastas övervakning av sina brev och andra försändelser, om detta behövs med hänsyn till ordningen vid hemmet eller till barnets eller den unges särskilda förhållanden. För detta ändamål får Statens institutionsstyrelse öppna och ta del av försändelser som kommer till eller sänds från barnet eller den unge. Om en ankommande försändelse innehåller egendom som barnet eller den unge inte får inneha enligt 6 §, ska egendomen omhändertas.

Brev mellan barnet eller den unge och en svensk myndighet eller advokat eller hans eller hennes offentliga biträde ska vidarebefordras utan föregående granskning.

Bestämmelsen motsvarar 19 § LVU.

11 §

Har narkotika, alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel, sådana medel som avses i lagen ( 1991:1969 ) om förbud mot vissa dopningsmedel eller sådana varor som omfattas av lagen ( 1999:42 ) om förbud mot vissa hälsofarliga varor omhändertagits enligt 6 eller 10 § eller har sådan egendom påträffats inom ett hem för särskilt noggrann tillsyn utan att det finns någon känd ägare till egendomen, ska Statens institutionsstyrelse låta förstöra eller försälja egendomen enligt bestämmelserna om beslagtagen egendom i 2 § första stycket 1 lagen ( 1958:205 ) om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m. Belopp som har erhållits vid försäljning tillfaller staten.

Detsamma ska gälla i fråga om injektionssprutor, kanyler och andra föremål som är särskilt ägnade att användas för missbruk av eller annan befattning med narkotika.

Bestämmelsen motsvarar 20 § LVU.

12 §

Tvångsåtgärder enligt 2–5 §§ och 7–10 §§ får användas endast om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Är mindre ingripande åtgärder tillräckliga, ska de användas.

Bestämmelsen motsvarar 20 a § LVU.

13 §

I 3 § och 9–11 §§ finns bestämmelser om att beslut fattas av Statens institutionsstyrelse. Härutöver fattas beslut enligt 2 och 4–8 §§ av Statens institutionsstyrelse.

Bestämmelsen motsvarar 20 b § LVU.

14 §

Statens institutionsstyrelse ska följa upp den verksamhet som regleras i detta kapitel. Uppföljningen ska omfatta tiden såväl under som efter avslutad vård.

Socialnämnden ska till Statens institutionsstyrelse lämna de uppgifter om enskilda som Statens institutionsstyrelse behöver för att fullgöra den skyldighet som följer av första stycket.

Bestämmelsen motsvarar 14 a § LVU.

11 kap. Internationella adoptioner

Kapitlet innehåller bestämmelser om förfarandet vid internationella adoptioner.

1 §

Ett barn med hemvist utomlands får inte utan socialnämndens medgivande tas emot i syfte att adopteras av någon som inte är barnets förälder eller har vårdnaden om barnet. Medgivande ska inhämtas innan barnet lämnar det land där det har sitt hemvist.

Medgivande får lämnas endast om den sökande är lämpad att adoptera. Vid den bedömningen ska särskild hänsyn tas till sökandens kunskaper och insikter om adoptivbarn och deras behov och den planerade adoptionens innebörd, sökandens ålder, hälsotillstånd, personliga egenskaper och sociala nätverk. Sökanden ska vidare ha deltagit i av kommunen anvisad föräldrautbildning inför adoption.

Om sökanden har adopterat barn från utlandet tidigare får medgivande lämnas även om han eller hon inte har deltagit i föräldrautbildning.

Medgivandet upphör att gälla om inte barnet har tagits emot i hemmet inom två år från det medgivandet lämnades.

Bestämmelsen motsvarar 6 kap. 12 § SoL.

2 §

Den eller de som vill adoptera är skyldiga att anmäla till socialnämnden om deras omständigheter ändras mer väsentligt under den tid medgivandet gäller. Medgivandet ska återkallas, om förutsättningarna för det inte längre finns. Medgivandet kan återkallas även när barnet har tagits emot av den eller de som vill adoptera, om en fortsatt vistelse hos dem inte vore förenlig med barnets bästa.

Bestämmelsen motsvarar 6 kap. 13 § SoL.

3 §

När ett visst barn har föreslagits för adoption, ska socialnämnden skyndsamt och senast inom två veckor från det att den eller de som vill adoptera kommit in med en anmälan om detta pröva om samtycke ska ges till att adoptionsförfarandet får fortsätta. Om det är fråga om ett adoptionsförfarande som omfattas av lagen ( 1997:191 ) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner, ska därvid 3 § i den lagen tillämpas. Den tid inom vilken prövning ska ske får förlängas om det finns synnerliga skäl.

Bestämmelsen motsvarar 6 kap. 14 § SoL.

4 §

Ett medgivande enligt 1 § att ta emot ett barn med hemvist utomlands i syfte att adoptera det och ett samtycke enligt 3 § till att adoptionsförfarandet får fortsätta meddelas av socialnämnden i den eller de sökandes hemkommun.

I de fall samtycke enligt 3 § lämnats av socialnämnden i en annan kommun fullgör i stället den nämnden skyldigheterna enligt 5 §.

Bestämmelsen motsvarar 6 kap. 15 § SoL. Här har dock hänvisningen till 6 kap. 7 § ersatts av en hänvisning till den föreslagna 5 § i detta kapitel (se kommentaren till den bestämmelsen).

5 §

Till dess att adoptionen är genomförd ska socialnämnden

1. medverka till att barnet får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden,

2. verka för att barnet får lämplig utbildning samt den hälso- och sjukvård som det behöver, samt

3. lämna dem som vårdar barnet råd, stöd och annan hjälp som de behöver.

Bestämmelsen är ny. Den motsvarar dock till största del 6 kap. 7 § SoL.

Nuvarande 6 kap. 7 § SoL gäller, enligt en särskild hänvisning, de barn som avses i nuvarande 6 kap. 6 § SoL. I den bestämmelsen

reglerades tidigare även medgivande att ta emot ett barn med hemvist utomlands i adoptionssyfte. När socialtjänstlagen (2001:453) infördes, delades 6 kap. 6 § SoL upp på två paragrafer. Kravet på medgivande i adoptionsfallen fördes då över till en egen bestämmelse i 6 kap. 12 § samma lag. I den bestämmelsen fanns en hänvisning till 6 kap. 6 § SoL som gjorde att medgivandet i 6 kap. 6 § omfattade även de fall som avsågs i 6 kap. 12 §. Därigenom gällde alltjämt hänvisningen från 6 kap. 7 § även adoptionsfallen i 6 kap. 12 §. Genom en lagändring år 2005 togs kopplingen mellan 6 kap. 6 § och 6 kap. 12 § bort. Därigenom försvann även kopplingen mellan 6 kap. 7 § och 6 kap. 12 §. Bestämmelsen i 6 kap. 12 § fick vid denna tidpunkt den lydelse den har i dag (motsvarande 11 kap. 1 § denna lag). I förarbetena fördes inga resonemang som tyder på att någon ändring i sak avsågs (prop. 2003/04 s. 86). Trots detta innebar förändringen alltså att socialnämndens ansvar för utländska barn som mottagits i adoptionssyfte inte längre var lagreglerat.

I 6 kap 15 § SoL (4 § detta kapitel) finns en bestämmelse som reglerar vilken kommun som ansvarar för att lämna samtycke till att adoptionsförfarandet får fortsätta. I den bestämmelsens andra stycke sägs att i de fall samtycke till adoptionsförfarandet lämnats av socialnämnden i en annan kommun fullgör i stället den nämnden skyldigheterna enligt nuvarande 6 kap. 7 § SoL. Hänvisningen till 6 kap. 7 § SoL kvarstår alltså, trots att 6 kap. 7 § SoL endast hänvisar till 6 kap. 6 § SoL, som i sin tur inte längre gäller adoptioner.

En konsekvens av att de bägge bestämmelserna om utländska adoptivbarn och barn i familjehem gjorts självständiga i förhållande till varandra har, som framgått ovan, blivit att det inte längre finns en tydlig hänvisning till bestämmelsen om socialnämndens uppföljningsansvar när det gäller barn som tagits emot för adoption. Den här föreslagna bestämmelsen syftar till att åter lagreglera socialnämndens ansvar för utländska barn som tagits emot i tilltänkta adoptivföräldrars hem innan adoptionen har fullföljts. I likhet med vad som gäller för barn som är placerade i familjehem, bör socialnämnden ha ett ansvar även för att barn som tagits emot i adoptionssyfte ska få den hälso- och sjukvård de behöver. Ett tillägg om hälso- och sjukvård har därför gjorts i förhållande till den nuvarande 6 kap. 7 § SoL (jfr motsvarande bestämmelse beträffande de familjehemsplacerade barnen i 9 kap. 9 § denna lag).

Socialnämndens ansvar innebär även att nämnden måste bevaka att adoptionen genomförs. Nämndens uppföljningsansvar gäller fram till dess att ett beslut om adoption har vunnit laga kraft.

6 §

Om rätt för auktoriserade sammanslutningar att i vissa fall förmedla barn från utlandet för adoption finns bestämmelser i lagen ( 1997:192 ) om internationell adoptionsförmedling.

Bestämmelsen motsvarar 6 kap. 16 § SoL.

12 kap. Tystnadsplikt och sekretess

Kapitlet behandlar tystnadsplikt och sekretess inom socialtjänsten. Här finns både bestämmelser om tystnadsplikt i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet och om sekretess i det allmännas verksamhet.

Regler om sekretess och tystnadsplikt för den offentliga sektorn finns primärt i offentlighets- och sekretesslagen. I detta kapitel finns emellertid ett antal förtydligande hänvisningar till bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som är av särskild betydelse i för den sociala barn- och ungdomsvården. Det gäller bl.a. sekretess till skydd för barn i förhållande till vårdnadshavaren. Det gäller även bestämmelser om möjlighet för socialnämnden att lämna uppgifter till andra myndigheter vid misstanke om brott eller då barnet påträffas under förhållanden som innebär allvarlig risk för barnets hälsa eller utveckling.

Bestämmelser som bryter den annars rådande sekretessen finns också på andra ställen i LBU. Det rör sig om bestämmelser om uppgifter till åklagarmyndighet i samband med verkställande av ungdomsvård eller ungdomstjänst (2 kap. LBU), samråd med annan kommun inför en placering utanför den egna kommunen (9 kap. LBU), m.m.

1 §

Den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som avser insatser enligt denna lag får inte obehörigen röja vad han eller hon därvid har fått veta om enskildas personliga förhållanden.

Bestämmelsen motsvarar 15 kap. 1 § SoL.

2 §

I det allmännas verksamhet gäller offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .

Bestämmelsen motsvarar 15 kap. 3 § SoL.

3 §

I 12 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns bestämmelser om sekretess till skydd för ett barn i förhållande till hans eller hennes vårdnadshavare.

Bestämmelsen, som är ny, erinrar om möjligheten till sekretess i förhållande till barnets vårdnadshavare. Enligt den angivna bestämmelsen i offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretess som utgångspunkt även i förhållande till vårdnadshavaren. Sekretessen gäller dock inte i den utsträckning vårdnadshavaren enligt 6 kap. 11 § föräldrabalken har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter, såvida inte barnet kan antas lida betydande men om uppgiften röjs eller det annars framgår av offentlighets- och sekretesslagen.

Om sekretess inte gäller i förhållande till vårdnadshavaren förfogar denne enligt 12 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen ensam eller, beroende på barnets ålder och mognad, tillsammans med barnet över sekretessen till skydd för barnet.

Sekretess i förhållande den som är part i ett mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet regleras i 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen.

4 §

Av 10 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) framgår att socialnämnden utan hinder av sekretess kan polisanmäla brott som hindrar nämndens verksamhet.

Enligt 10 kap. 19 § samma lag hindrar sekretess inte att uppgift lämnas till polismyndighet eller annan myndighet som ska ingripa mot brott, om uppgiften behövs för att förhindra ett förestående eller avbryta ett pågående trafiknykterhetsbrott.

Av 10 kap. 21–23 §§ samma lag följer att sekretess i vissa fall inte hindrar att uppgifter som angår misstanke om brott lämnas till en

åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet.

Paragrafen motsvarar delvis 12 kap. 10 § första stycket SoL. Den har dock, tillsammans med 5 § nedan, utökats och förtydligats för att omfatta de fall som till sin natur är särskilt intressanta för socialtjänstens verksamhet rörande barn och unga. I denna paragraf anges undantag från sekretessen i vissa fall på grund av brott eller misstanke om brott. Bestämmelsen är uteslutande av informationskaraktär.

5 §

Enligt 10 kap. 20 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) hindrar sekretess inte att uppgift som behövs för ett omedelbart polisiärt ingripande lämnas till polismyndighet när någon som kan antas vara under arton år påträffas av personal inom socialtjänsten under förhållanden som uppenbarligen innebär överhängande och allvarlig risk för barnets hälsa eller utveckling. Detsamma gäller om barnet påträffas när han eller hon begår brott.

Av 26 kap. 9 § samma lag framgår att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till hälso- och sjukvården eller annan myndighet inom socialtjänsten, om det behövs för att ge den som avses i paragrafen nödvändig vård, behandling eller annat stöd.

Paragrafen motsvarar delvis 12 kap. 10 § första stycket SoL. Den har dock, tillsammans med 4 § ovan, utökats och förtydligats för att omfatta de fall som till sin natur är särskilt intressanta för socialtjänstens verksamhet rörande barn och unga. I denna paragraf anges undantag från sekretessen främst utifrån ett behov att ingripa till skydd för barnets eller den unges hälsa eller utveckling. Första stycket tar särskilt sikte på behovet av ett omedelbart polisiärt ingripande, medan andra stycket avser behovet av nödvändig vård eller behandling. Bestämmelsen är uteslutande av informationskaraktär.

6 §

Från socialtjänsten ska utan hinder av sekretess lämnas

1. uppgifter om huruvida någon vistas i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem, om uppgifterna för särskilt fall begärs av en

domstol, åklagarmyndighet, polismyndighet, Kronofogdemyndigheten eller Skatteverket, och

2. uppgifter om en studerande som behövs för prövning av ett ärende om att avskilja denne från högskoleutbildning.

Bestämmelsen motsvarar14 kap. 10 § andra stycket SoL.

13 kap. Processuella bestämmelser

Detta kapitel innehåller bestämmelser om förordnande av offentligt biträde och om handläggning i domstol. Här regleras också frågor om överklagande och prövningstillstånd samt i vilken mån olika beslut är omedelbart verkställbara.

Offentligt biträde

1 §

Offentligt biträde ska förordnas i mål och ärenden angående

1. beredande av vård enligt 8 kap. 2 eller 3 §,

2. omedelbart omhändertagande enligt 8 kap. 12 §,

3. upphörande av vård enligt 8 kap. 10 §,

4. flyttningsförbud enligt 8 kap. 18 §,

5. upphörande av flyttningsförbud enligt 8 kap. 20 §, eller vid

6. överklagande enligt 6 § första stycket 3. Offentligt biträde förordnas för den som åtgärden avser samt för dennes vårdnadshavare. Sådant biträde ska dock inte förordnas om det måste antas att behov av biträde saknas.

Behövs offentligt biträde både för barnet och för dennes vårdnadshavare, förordnas gemensamt biträde, om det inte finns motstridiga intressen mellan dem.

Offentligt biträde förordnas av den domstol som handlägger målet. I ärenden hos socialnämnd förordnas offentligt biträde av länsrätten.

Bestämmelsen motsvarar i sak 39 § LVU. I sista stycket har regleringen av social distriktsnämnd utgått, eftersom kommunallagstiftningen inte längre anger hur socialtjänsten ska organiseras. Här kan hänvisas till kommentaren till 1 kap. 2 § om vad som menas med socialnämnd.

2 §

Den som är förordnad som offentligt biträde enligt 1 § för någon som är under 15 år, utan att samtidigt vara biträde för vårdnadshavaren, är utan särskilt förordnande barnets ställföreträdare i det mål eller ärende som förordnandet avser.

Bestämmelsen motsvarar 36 § andra stycket LVU.

Handläggning i domstol

3 §

Är barnet eller den unge omhändertagen eller har ett tillfälligt flyttningsförbud meddelats, ska länsrätten ta upp målet till avgörande inom två veckor från den dag då ansökan om vård enligt 8 kap. 4 § eller om flyttningsförbud enligt 8 kap. 18 § kom in. Länsrätten får förlänga denna tid, om ytterligare utredning eller någon annan särskild omständighet gör det nödvändigt.

Bestämmelsen motsvarar 34 § LVU.

4 §

I mål om beredande eller upphörande av vård som avses i 8 kap. 2 eller 3 § eller om flyttningsförbud enligt 8 kap. 18 § ska länsrätten och kammarrätten hålla muntlig förhandling, om detta inte är uppenbart obehövligt. Muntlig förhandling ska alltid hållas, om någon part begär det. Parterna ska upplysas om sin rätt att begära muntlig förhandling.

Om en enskild part som har kallats vid vite att inställa sig personligen till en förhandling uteblir, får rätten förordna att han eller hon ska hämtas till rätten antingen omedelbart eller till en senare dag.

Bestämmelsen motsvarar 35 § LVU. Den reglerar mål om beredande eller upphörande av vård och flyttningsförbud. För andra mål än de som nämns i denna paragraf gäller reglerna i 9 § förvaltningsprocesslagen.

5 §

Vid handläggning i kammarrätt ska nämndemän ingå i rätten i mål som avses i 7 § samt i andra mål angående vård eller åtgärder enligt 8 kap. än mål om omedelbart omhändertagande och tillfälligt flyttningsförbud.

Bestämmelsen motsvarar i sak 37 § LVU och omfattar enligt sin ordalydelse även omprövning av vård som beslutats med stöd av 8 kap. Enligt 12 § lag (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar gäller att nämndemän ska ingå i rätten när det är särskilt föreskrivet. I SoL finns ingen bestämmelse som motsvarar den som i dag finns i 37 § LVU. Det är därför endast de mål som här särskilt anges som kräver nämndemän för att rätten ska vara domför.

Överklagande och verkställighet av beslut

6 § Socialnämndens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om nämnden har meddelat beslut

1. om bistånd enligt 7 kap. 1 §,

2. i fråga om fortsatt vård enligt 8 kap.,

3. med stöd av 8 kap. 7 § i fråga om var vården av barnet eller den unge ska inledas eller i fråga om att flytta barnet eller den unge från det hem där han eller hon vistas,

4. med stöd av 8 kap. 9 § i fråga om umgänge eller beslutat att barnets vistelseort inte ska röjas,

5. om insats enligt 8 kap. 16 § eller prövat om ett sådant beslut ska upphöra att gälla,

6. med stöd av 8 kap. 20 § i fråga om fortsatt flyttningsförbud,

7. med stöd av 8 kap. 25 § i fråga om umgänge,

8. om medgivande enligt 9 kap. 1 §,

9. om medgivande enligt 11 kap. 1 §, 10. om återkallelse av medgivande enligt 11 kap. 2 §, 11. om samtycke enligt 11 kap. 3 §, eller 12. om förbud eller begränsning enligt 14 kap. 4 §. Andra beslut av nämnden enligt denna lag får inte överklagas. Rättens beslut enligt 8 kap. 14 § i fråga om förlängd ansökningstid och enligt 6 kap. 6 § om läkarundersökning får inte överklagas.

Bestämmelsen motsvarar 16 kap. 3 § SoL och 41 § LVU i relevanta delar. De båda bestämmelserna har här integrerats och anger vilka

beslut av socialnämnden som får överklagas. Ordningen har justerats så att den följer bestämmelsernas placering i denna lag. Dessutom har hänvisningarna kompletterats med paragrafhänvisningar för att de ska bli lättare att tillämpa. Någon ändring i sak är inte avsedd.

Bestämmelser om överklagande av de beslut som alltjämt fattas enligt reglerna i SoL, finns kvar i den lagen.

Andra stycket motsvarar 41 § LVU, men gäller generellt. De beslut av socialnämnden som inte nämns i denna paragraf får alltså inte överklagas genom s.k. förvaltningsbesvär. Här kan dock nämnas den i 3 § förvaltningslagen (1986:223) införda regeln om att den lagens bestämmelser om överklagande gäller, oavsett vad som föreskrivits i en annan lag eller förordning, om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i Europakonventionen.

Tredje stycket motsvarar 41 § tredje stycket LVU.

7 §

Beslut av Statens institutionsstyrelse enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om beslutet

1. innebär inskränkningar i särskilt fall av rätten för den som vistas i hemmet att enligt 10 kap. 3 § föra telefonsamtal eller ta emot besök,

2. gäller vård i enskildhet enligt 10 kap. 4 § eller avskildhet enligt 10 kap. 5 §, eller

3. avser förstörande eller försäljning av egendom enligt 10 kap. 11 §.

Överklagande prövas av den länsrätt som meddelat beslutet om vård.

Bestämmelsen motsvarar 42 § LVU. Av 8 § framgår att prövningstillstånd krävs beträffande överklagande till kammarrätten. Av den anledningen har tredje stycket i 42 § LVU om prövningstillstånd utgått här.

8 §

Prövningstillstånd krävs inte vid överklagande till kammarrätten av länsrättens avgöranden i fråga om vård eller andra åtgärder som avses

i 8 kap. Beträffande övriga avgöranden enligt denna lag krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten.

Bestämmelsen reglerar frågan om krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten av beslut enligt denna lag. Aktuella bestämmelser om prövningstillstånd finns i dag i 16 kap. 5 § SoL och 42 § tredje stycket LVU. I 16 kap. 5 § SoL anges att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten av beslut enligt den lagen. 42 § tredje stycket LVU uppställer krav på prövningstillstånd för beslut av Statens institutionsstyrelse som överklagats hos länsrätten (jfr 7 § ovan).

Enligt 34 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) krävs prövningstillstånd för att kammarrätten ska pröva ett överklagande som länsrätten har meddelat om detta är särskilt föreskrivet. Ett krav på prövningstillstånd förutsätter således att detta uttryckligen anges. I annat fall finns inget sådant krav för att kammarrätten ska pröva frågan.

Första meningen avser avgöranden som rör vård eller andra åtgärder utan samtycke. Därmed omfattas t.ex. även omprövning enligt 9 kap. 14 § andra stycket.

9 §

Beslut i frågor som avses i 6 § första stycket 1 och 8–12 gäller omedelbart. Rätten får dock förordna att dess beslut i dessa frågor ska verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.

Beslut om omedelbart omhändertagande enligt 8 kap. 12 §, om öppna insatser utan samtycke enligt 8 kap. 16 § eller om tillfälligt flyttningsförbud enligt 8 kap. 21 § gäller omedelbart. Andra beslut av socialnämnd som avser vård enligt 8 kap. gäller omedelbart, om nämnden inte förordnar något annat.

Rätten får förordna att beslut som rätten har meddelat i frågor som avses i andra stycket andra meningen ska gälla omedelbart.

Bestämmelsens första stycke motsvarar 16 kap. 3 § andra stycket SoL. Den har här anpassats och kompletterats med paragrafhänvisningar.

Andra stycket första meningen motsvarar 40 § första stycket

LVU. Uttrycket ”förebyggande insatser” har ersatts av uttrycket ”öppna insatser utan samtycke”. Paragrafhänvisningarna har införts för att det inte ska råda osäkerhet kring vilka åtgärder det rör sig

om. De beslut som anges i andra stycket första meningen gäller enligt bestämmelsen omedelbart, oavsett om det är socialnämnden eller rätten som beslutar om dem.

Andra stycket andra meningen och tredje stycket motsvarar i sak 40 § andra och tredje styckena LVU. Andra stycket andra meningen syftar på beslut som avser vård utan samtycke. Därmed omfattas t.ex. även omprövning enligt 9 kap. 14 § andra stycket.

14 kap. Övriga bestämmelser

Lagens sista kapitel innefattar några olika områden. Här regleras frågor om delegation, delgivning och polishandräckning. Här finns slutligen också en bestämmelse om förbud mot att ta emot barn i sitt hem samt bestämmelser om straffsanktioner och väckande av åtal.

Delegation

1 §

Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar (delegation) regleras i 10 kap. socialtjänstlagen (2001:453) .

Bestämmelsen, som uteslutande är av informationskaraktär, syftar till att påminna om att socialtjänstlagens bestämmelser om begränsningar i rätten att delegera är tillämpliga även på verksamheten enligt denna lag.

Delgivning

2 §

I mål och ärenden enligt denna lag som avser myndighetsutövning mot enskild får delgivning inte ske med tillämpning av 12 eller 15 § delgivningslagen (1970:428) .

Bestämmelsen motsvarar i sak 11 kap. 12 § SoL och 38 § LVU.

Polishandräckning

3 §

Polismyndigheten ska lämna biträde för att på begäran av

1. socialnämnden eller nämndens ordförande eller rätten bereda en läkare, som avses i 6 kap. 6 §, tillträde till barnets eller den unges hem eller för att föra barnet eller den unge till läkarundersökningen,

2. socialnämnden eller någon ledamot eller tjänsteman som nämnden har förordnat genomföra beslut om vård eller omhändertagande med stöd av 8 kap., och

3. Statens institutionsstyrelse efterforska och återhämta den som vårdas vid ett hem för särskilt noggrann tillsyn på någon grund som anges i 8 kap. 3 §, om barnet eller den unge har avvikit från hemmet, eller för att ombesörja någon annan förflyttning av honom eller henne.

Bestämmelsen motsvarar 43 § LVU.

Förbud mot att ta emot barn

4 §

När ett barns bästa kräver det, får socialnämnden förbjuda eller begränsa möjligheterna för en person som har sitt hem inom kommunen att i hemmet ta emot andras barn.

Ett sådant förbud omfattar inte fall då det med hänsyn till särskilda omständigheter är uppenbart befogat att ett barn tas emot i hemmet.

Bestämmelsen motsvarar 5 kap. 2 § SoL.

Böter

5 §

Till böter döms den som

1. överträder ett förbud eller en begränsning som har meddelats med stöd av 4 §, eller

2. åsidosätter någon av bestämmelserna i 9 kap. 1 § eller 11 kap. 1 § första stycket, eller, om inte gärningen är belagd med straff i lagen ( 1997:192 ) om internationell adoptionsförmedling, 9 kap. 7 §.

Allmänt åtal får väckas endast efter medgivande av Socialstyrelsen.

Bestämmelsen motsvarar i relevanta delar 16 kap. 6 § SoL enligt dess lydelse i SFS 2009:596.

6 §

Den som överträder ett flyttningsförbud eller ett tillfälligt flyttningsförbud ska dömas till böter.

Allmänt åtal får väckas endast efter medgivande av socialnämnden eller Socialstyrelsen.

Bestämmelsen motsvarar 44 § LVU enligt dess lydelse i SFS 2009:596.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2011, då lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ska upphöra att gälla.

2. En socialsekreterare som före ikraftträdandet av denna lag anställts för att utföra de uppgifter som anges i 3 kap. 2 § andra stycket ska till och med den 30 juni 2016 anses behörig att utföra de angivna uppgifterna.

Socialtjänstlagen (2001:453)

Allmänt

En ny särskild lag om stöd och skydd för barn och unga får oundvikligen konsekvenser för SoL. I stort sett samtliga de bestämmelser i SoL som gäller enbart barn och unga har enligt förslaget förts över till LBU. Det innebär i sin tur att det blir nödvändigt med ett antal följdändringar i SoL. Det rör sig i de flesta fall om att formulera om befintliga bestämmelser men också i några fall om att införa nya bestämmelser i SoL. Därtill kommer ett flertal justeringar avseende paragrafhänvisningar.

Lagen om stöd och skydd för barn och unga har enligt utredningens förslag konstruerats som en speciallag i förhållande till SoL. Det innebär att SoL blir tillämplig när en viss fråga inte regleras i LBU. Så är fallet beträffande frågor om ekonomiskt bistånd, men också beträffande flera formella frågor, t.ex. tillsyn, delegation och gallring. Det finns av denna anledning, även vid sidan av LBU, alltjämt ett flertal bestämmelser i SoL som i olika avseenden är tilllämpliga också för den sociala barn- och ungdomsvården.

1 kap.

3 §

Bestämmelsen har ändrats som en följd av LBU. Eftersom LBU enligt förslaget innehåller bestämmelser om mer än enbart vård utan samtycke, görs hänvisningen till LBU i stället i en separat paragraf (se 4 §).

4 §

Bestämmelsen är ny. Syftet med bestämmelsen är att upplysa om att bestämmelser om insatser och vissa andra åtgärder inom socialtjänsten som rör barn och unga finns i LBU.

Av 1 kap. 1 § LBU följer att bestämmelserna i SoL gäller i den mån annat inte följer av LBU. Det innebär att LBU har karaktären av speciallag i förhållande till SoL. I första hand är det bestämmelserna i LBU som ska tillämpas när det gäller frågor om insatser och andra åtgärder inom socialtjänsten som rör barn och unga. Det är

först när aktuella bestämmelser för en viss fråga inte finns i LBU som bestämmelserna i SoL träder in.

I 1 kap. 1 § LBU anges uttryckligen att den lagen inte innehåller bestämmelser om ekonomiskt bistånd. Frågor om ekonomiskt bistånd behandlas därför alltjämt enligt SoL, oavsett om det rör barn eller vuxna.

3 kap.

6 §

Bestämmelsen om förutsättningarna att utse kontaktperson för barn har förts över till LBU. Även bestämmelserna i fjärde stycket om särskilt kvalificerad kontaktperson, som endast avser personer under 21 år, har förts över till LBU.

5 kap.

3 §

Bestämmelserna om samarbetssamtal och hjälp till föräldrar att träffa avtal om vårdnad m.m. har förts över till LBU. Bestämmelserna om familjerådgivning finns emellertid kvar i denna paragraf. Anledningen till att bestämmelserna om familjerådgivning enligt förslaget finns kvar i SoL är att dessa inte enbart riktar sig till par med barn.

11 §

Bestämmelsen har huvudsakligen förändrats på så sätt att tredje stycket om barn som bevittnat övergrepp av eller mot närstående vuxna har förts över till LBU.

6 kap.

1 a §

Bestämmelsen är ny. Den motsvarar 3 kap. 1 § SoF. Genom att lyfta upp definitionen i SoL blir det i denna lag tydligt vad som i olika paragrafer avses med begreppet hem för vård eller boende.

Det blir också möjligt att i andra lagar hänvisa till definitionen och på så sätt klart ange vad som avses när begreppet hem för vård eller boende används.

1 b §

Bestämmelsen är ny. Den motsvarar 3 kap. 2 § SoF. Genom att lyfta upp definitionen i SoL blir det i denna lag tydligt vad som i olika paragrafer avses med begreppet familjehem. Det blir också möjligt att i andra lagar hänvisa till definitionen och på så sätt klart ange vad som avses när begreppet familjehem används.

3 §

Bestämmelsen har justerats på så sätt att den tidigare hänvisningen till 12 § lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga har ersatts av 10 kap. 1 § LBU. Någon ändring i sak är inte avsedd.

7 kap.

1 §

Bestämmelsen i första stycket 5 är ny. Den slår fast att det krävs tillstånd av Socialstyrelsen för att yrkesmässigt bedriva verksamhet i form av psykosocialt stöd eller behandling till en person som inte har fyllt 21 år och som vårdas i ett familjehem eller i ett sådant hem som avses i 9 kap. 5 § LBU (jourhem). Sådan verksamhet ska därmed också stå under Socialstyrelsens tillsyn. Bestämmelsen innebär att verksamhet som bedrivs av privata företag och organisationer som rekryterar och ger stöd till familjehem (s.k. konsulentstödda verksamheter) förutsätter tillstånd, i den del verksamheten går ut på att ge psykosocialt stöd eller behandling till barn och unga som vårdas i ett familjehem.

Med psykosocialt stöd eller behandling avses här individuellt anpassade och behovsprövade insatser som exempelvis samtalsstöd, samtalsbehandling, färdighetsträning och deltagande i behandlingsprogram. I detta inkluderas även psykosocialt stöd eller behandling som inriktas på familjen eller familjens nätverk, där barnet ingår som en av flera personer. Utanför tillståndspliktig verksamhet fal-

ler vardagligt stöd till barnet som exempelvis deltagande i sociala aktiviteter, läxläsning, etc.

8 kap.

2 §

Bestämmelsen har justerats på så sätt att den tidigare hänvisningen till 5 kap. 1 § har ersatts av en hänvisning till LBU. Någon ändring i sak är inte avsedd.

10 kap.

4 §

Paragrafen har ändrats på så sätt att hänvisningarna till olika bestämmelser rörande barn och unga har justerats i enlighet med dessa bestämmelsers nya placering i LBU. Någon ändring i sak är inte avsedd.

De berörda paragrafhänvisningarna i första stycket utgörs av

-8 kap. 4 § LBU om beslut om ansökan om vård utan samtycke,

-8 kap. 7 § första och andra styckena LBU om beslut om genomförandet av vård utan samtycke,

-8 kap. 9 § tredje stycket LBU om övervägande av beslut om umgänge m.m. under vård utan samtycke,

-8 kap. 10 § LBU om beslut om upphörande av vård utan samtycke,

-8 kap. 12 § LBU om beslut om omedelbart omhändertagande,

-8 kap. 16 § LBU om beslut om öppna insatser utan samtycke,

-8 kap. 18 § LBU om beslut om ansökan om flyttningsförbud,

-8 kap. 20 § LBU om övervägande och upphörande av fortsatt flyttningsförbud,

-8 kap. 21 § LBU om beslut om tillfälligt flyttningsförbud,

-9 kap. 1 § LBU om medgivande eller beslut beträffande placering i ett enskilt hem,

-9 kap. 14 § LBU om övervägande och omprövning av vården,

-9 kap. 16 § LBU om övervägande beträffande vårdnadsöverflyttning,

-11 kap. 1 § LBU om medgivande inför adoption,

-11 kap. 2 § LBU om återkallelse av medgivande, samt

-14 kap. 3 § LBU om polishandräckning.

Ändringen i andra stycket avser samtycke till adoptionsförfarande enligt 11 kap. 3 § LBU.

5 §

Bestämmelsen i andra stycket har justerats på så sätt att hänvisningen till 5 kap. 2 § om socialnämndens befogenhet att förbjuda eller begränsa möjligheten för en person att i sitt hem ta emot andras barn har ersatts av en hänvisning till 14 kap. 4 § LBU. Någon ändring i sak är inte avsedd.

6 §

Paragrafen har justerats på så sätt att hänvisningen till lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga har ersatts av en hänvisning till LBU. Någon ändring i sak är inte avsedd.

11 kap.

3 §

Bestämmelsen i andra stycket om genomförandeplan gäller enbart barn och unga och har förts över till LBU.

4 §

Bestämmelsen i första stycket om skyldighet för socialnämnden att slutföra en utredning rörande ett barns behov av stöd eller skydd har förts över till LBU. Bestämmelsen om en motsvarande skyldig-

het beträffande utredning avseende vård av missbrukare finns kvar utan någon ändring i sak.

16 kap.

2 §

Bestämmelsen i första stycket har ändrats på så sätt att den tidigare uppräkningen av olika sorters stöd och insatser har ersatts av begreppet stöd- och hjälpinsatser. Formuleringen av bestämmelsen motsvarar därmed i denna del det förslag Vistelseutredningen lämnat i sitt betänkande SOU 2009:38. Den föreslagna ändringen är avsedd att inrymma samtliga i den nuvarande bestämmelsen uppräknade stöd- och hjälpformerna. Genom att inte binda upp bestämmelsen till särskilt angivna paragrafer i SoL blir bestämmelsen tillämplig även beträffande sådana stöd- och hjälpinsatser som ges enligt LBU. En särskild bestämmelse i 2 kap. 2 § LBU hänvisar hit för att tydligt ange att den här aktuella bestämmelsen är tillämplig även i förhållande till stöd- och hjälpinsatser enligt LBU. Någon ändring i sak beträffande ansvaret för de åtgärder som bestämmelsen avser är inte åsyftad.

Andra stycket har justerats till följd av ändringen i första stycket.

Inte heller här är någon ändring i sak avsedd.

3 §

Paragrafen, som innehåller bestämmelser om överklagande, har ändrats till följd av LBU. De överklagandebestämmelser som avser sådana beslut som fattas enligt LBU har förts över till den lagen. Kvar finns de bestämmelser som reglerar sådana beslut som fattas enligt SoL.

6 §

Bestämmelsen om böter har ändrats till följd av att de beslut som rör barn och unga enligt förslaget förts över till LBU.

6 a §

Paragrafen har kompletterats för att omfatta även sådant bistånd som enligt förslaget beslutas enligt LBU. Någon ändring i sak är inte avsedd.

6 f §

Paragrafen har kompletterats för att omfatta även sådant bistånd som enligt förslaget beslutas enligt LBU. Någon ändring i sak är inte avsedd.

6 h §

Paragrafen har kompletterats för att omfatta även sådant bistånd som enligt förslaget beslutas enligt LBU. Någon ändring i sak är inte avsedd.

Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Allmänt

Utredningens förslag innebär att en ny bestämmelse införs i offentlighets- och sekretesslagen enligt följande.

26 kap.

7 a §

Bestämmelsen är ny. Syftet med bestämmelsen är att det, i de fall som anges i paragrafen, ska vara möjligt att utan hinder av sekretess lämna ut information om beslut att inleda eller inte inleda utredning enligt lagen (0000:000) om stöd och skydd för barn och unga (LBU). Det är endast beslutet som omfattas av undantaget från sekretess enligt den här bestämmelsen, inte uppgifterna som ligger till grund för beslutet. Vidare gäller undantaget endast den som gjort sådan anmälan som avses i 5 kap. 2–4 §§ LBU. Det innebär att sekretess alltjämt kan gälla i förhållande till en enskild person som gjort en anmälan enligt 5 kap. 1 § LBU.

Det ligger i sakens natur att bestämmelsens tillämplighet förutsätter att beslutet om utredning och den inkomna anmälan avser ett och samma barn. Den som gjort en anmälan beträffande ett visst barn kan alltså inte åberopa undantaget i bestämmelsen i förhållande till ett beslut om utredning beträffande ett annat barn.

Socialtjänstförordningen (2001:937)

Allmänt

Utredningens förslag innefattar i några fall att bestämmelser som i dag finns i SoF förs över till LBU eller SoL. Därutöver medför förslaget huvudsakligen följdändringar av mer redaktionell karaktär. Nedan lämnas kortfattade kommentarer till utredningens ändringsförslag i SoF.

1 kap.

1 §

Socialtjänstförordningen föreslås innehålla kompletterande föreskrifter även till LBU. Eftersom LVU upphör den dag LBU träder i kraft, justeras bestämmelsen på så sätt att strecksatsen som anger LVU i stället anger LBU.

2 §

Bestämmelser om familjehem och hem för vård eller boende finns enligt förslaget i SoL.

3 kap.

6 §

Ändringen är endast redaktionell.

13 §

Ändringen är endast redaktionell.

14 §

Ändringen är endast redaktionell.

16 a §

Ändringen är endast redaktionell.

18 §

Ändringen är endast redaktionell.

5 kap.

1 §

Förutom hänvisningen till LBU i bestämmelsens inledning har bestämmelsen kompletterats på så sätt att ”den unges” kompletterats med ”barnets”. Detta har gjorts för att benämningen av målgruppen ska göras på samma sätt som i LBU. Någon ändring i sak är inte avsedd.

1 a §

Förutom hänvisningarna till LBU har bestämmelsen kompletterats på så sätt att ”den unge” kompletterats med ”barnet”. Detta har gjorts för att benämningen av målgruppen ska göras på samma sätt som i LBU. Någon ändring i sak är inte avsedd.

1 d §

Ändringen är endast redaktionell.

8 kap.

4 §

Ändringen är endast redaktionell.

5 §

Ändringen är endast redaktionell.

Förordningen (1999:1134) om belastningsregister

Allmänt

Utredningens förslag innefattar ett tillägg i förordningen om belastningsregister. Därutöver medför förslaget följdändringar av redaktionell karaktär. Nedan lämnas en kommentar till utredningens ändringsförslag i förordningen.

11 §

Uppräkningen i bestämmelsen har enligt förslaget kompletterats med en hänvisning till 2 kap. 8 § LBU, som reglerar insatser i form av kontaktperson, särskilt kvalificerad kontaktperson och kontaktfamilj. Syftet med förslaget är att socialnämnden ska få en möjlighet att inhämta uppgifter ur belastningsregistret för att bedöma en persons lämplighet att åta sig ett sådant uppdrag.

Övriga ändringar i paragrafen är endast redaktionella.

Förordningen (1999:1135) om misstankeregister

Allmänt

Utredningens förslag innefattar ett tillägg i förordningen om misstankeregister. Därutöver medför förslaget följdändringar av redaktionell karaktär. Nedan lämnas en kommentar till utredningens ändringsförslag i förordningen.

4 §

Uppräkningen i bestämmelsen har enligt förslaget kompletterats med en hänvisning till 2 kap. 8 § LBU, som reglerar insatser i form av kontaktperson, särskilt kvalificerad kontaktperson och kontaktfamilj. Syftet med förslaget är att socialnämnden ska få en möjlighet att inhämta uppgifter ur misstankeregistret för att bedöma en persons lämplighet att åta sig ett sådant uppdrag.

Övriga ändringar i paragrafen är endast redaktionella.

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av sakkunniga Camilla Sköld Jansson och Pär Ödman

Socialtjänstlagens ursprungliga utformning bygger på synsättet att en positiv utveckling av socialtjänstens metoder och arbetssätt gagnas bäst av en lagstiftning utan alltför fast, detaljerad reglering. Metodutvecklingen skulle inte, och kunde inte heller, drivas av lagstiftaren utan av verksamhetens huvudmän. Lagstiftningen skulle ge frihet vid val av tillvägagångssätt och möjliggöra hänsynstagande till den enskildes behov och önskemål och de lokala förutsättningarna. Vår uppfattning är att detta synsätt alltjämt är korrekt. Lagstiftaren bör fastställa tydliga vägledande mål för verksamheten men avstå från att ge detaljerade anvisningar om hur målen ska nås. Lagen har sedan den ursprungligen trädde i kraft utvecklats mot en allt högre grad av detaljreglering. Enligt vår mening har dessa förändringar, och de inskränkningar i den kommunala självstyrelsen som de inneburit, i många fall gått längre än vad som varit motiverat. Fokus har flyttats från mål och resultat till procedurfrågor och själva sättet att nå målen. Vi kan tyvärr konstatera att vissa av de förslag utredaren nu lägger innebär en fortsättning på denna utveckling. Vi ger nedan exempel på omotiverad reglering men vill även framhålla det olämpliga i att, som utredningen föreslår, överföra vissa mycket detaljerade bestämmelser från socialtjänstförordningen till lagstiftning.

Utredaren föreslår en långtgående reglering av personalens kompetens. Vi delar självfallet utredningens uppfattning att den sociala barnavården är en komplex och ytterst viktig verksamhet som kräver välutbildad och kompetent personal. De behörighetskrav som tas upp i utredningen, och även i Socialstyrelsens allmänna råd, är relevanta i sig. Vi avvisar dock att man i lag inför detaljerade krav på kompetens, erfarenhet, introduktion och, på sikt, krav på

inrättande av särskilda tjänster inom den sociala barn- och ungdomsvården. Vi menar att vad som i dag regleras i socialtjänstlagen, om kvalitet och att det ska finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet, ger en tillräcklig ram för kommunerna att arbeta efter. Vi vill också peka på att den avhandling som utredningen hänvisar till (Arbetsvillkor i den sociala barnavården, 2008) bygger sina slutsatser på siffror från 2002/2003. I en nyligen gjord kartläggning inom samma geografiska område, Barnuppdraget i Stockholms socialtjänst, BUSS, framkommer inget som styrker att den sociala barnavården i nuläget skulle skötas av oerfaren personal. Utredningen förslag är enligt vår mening ett omotiverat ingrepp i arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet samt i socialnämndens beslutanderätt.

Vidare föreslår utredaren reglering av inom vilken tid beslut att inleda eller inte inleda utredning ska fattas. Undantag från den angivna huvudregeln, fjorton dagar, ska endast få göras om det finns synnerliga skäl. Enligt vår uppfattning är det olämpligt att införa en bestämmelse av detta slag. Att bedömningen ska göras så skyndsamt som möjligt är självklart och följer redan av nuvarande lagstiftning. Den föreslagna regleringen flyttar dock på ett olyckligt sätt fokus från professionella bedömningar och flexibilitet till själva tidsramen för denna process. Bestämmelsen riskerar enligt vår mening även att motverka utredarens vällovliga förslag om att anmälningsskyldiga, innan ställning tagits till om utredning ska inledas, ska kunna påkalla ett särskilt möte för att uppmärksamma barnets situation.

Utredaren föreslår att barn och unga som vårdas i jourhem, familjehem eller HVB ska besökas av en särskilt utsedd socialsekreterare i den omfattning som är lämpligt utifrån barnets eller den unges behov och önskemål, dock minst fyra gånger per år. Att det finns en regelbunden kontakt med barn och unga som vårdas i ett annat hem än det egna är självklart. Vi delar därför utredarens bedömning att lagstiftningen bör ge uttryck för att det ska finnas en regelbunden kontakt med barnet/den unge. Att i lag lägga fast ett minsta antal besök framstår däremot som mindre välbetänkt. En sådan bestämmelse tar enligt vår mening inte sin utgångspunkt i barnets eller den unges behov och önskemål och lämnar inte heller tillräckligt utrymme för professionella bedömningar.

Utredaren har enligt direktiven haft att överväga om socialtjänstlagens bestämmelser till stöd och skydd för barn och unga,

LVU samt de bestämmelser i socialtjänstlagen som rör det familjerättsliga området ska sammanföras i en särskild lag. Konsekvenserna av en sådan förändring av den nuvarande sammanhållna socialtjänstlagen måste enligt vår mening analyseras mycket omsorgsfullt. Vi har under utredningsarbetet inte motsatt oss framtagandet av ett förslag till hur en sådan lag skulle kunna utformas. Vi har dock betonat att de materiella förändringar som föreslås även måste kunna genomföras utan att en särskild lag tillskapas. Enligt vår uppfattning behövs ytterligare utredning av effekterna av en särskild lag. Analysen måste härvid även breddas – vilka konsekvenser får det för socialtjänsten om bestämmelser avseende även andra grupper inom socialtjänstlagens ram, tex. äldre människor och människor med missbruksproblem, bryts ut till särskilda lagar?

Särskilt yttrande av Christin Johansson, förbundsordförande Akademikerförbundet SSR

Jag kan glädjande konstatera att utredningens förslag vad gäller kvalitet och kompetens är ett stort steg i rätt riktning mot ”god kvalitet” i barn- och ungdomsvården, enligt lagstiftarens intentioner.

Utredningen har gjort ett förtjänstfullt arbete med att redovisa det sociala arbetets svårighetsgrad och vilka krav det ställer på yrkesutövarna. Arbete med barnavårdsutredningar är komplext och ansvarsfullt och innebär beslut och ingrepp som har avgörande betydelse för barns fortsatta liv. Detta ställer oavvisliga krav på kompetens hos den som ska utföra uppgiften.

Olika kartläggningar visar att det finns en stor rörlighet bland socialsekreterare som arbetar med barn- och ungdomsvård och att det för många är den första anställningen efter examen. Konsekvenserna av detta innebär att många slutar, tycker att de har för svåra uppgifter, för hög arbetsbelastning, får psykosomatiska besvär och blir sjukskrivna. Detta leder inte sällan till en negativ spiral som utöver bristande kvalitet i arbetet innebär ett samhällsekonomiskt slöseri, onödigt lidande och motverkar kunskapsutveckling och lärande organisationer.

Med hänsyn till arbetsuppgifternas svårighetsgrad anser jag därför att det, i likhet med Socialstyrelsens allmänna råd om kompetens, även ska krävas minst ett års erfarenhet av socialt arbete. Det borde inte vara möjligt att gå direkt från socionomutbildningen till arbete med det svåraste och känsligaste arbetsuppgifterna inom socialtjänsten.

Trots att min uppfattning är att de kvalificerade yrkesuppgifter som socionomer har borde kräva legitimation, är jag mycket nöjd med att man fastställer behörighetskrav i form av socionomexamen för dem som arbetar med bedömning, utredning och uppföljning av barnavårdsärenden. Det klargör vilken kompetens som tredje man kan förvänta sig och säkrar kvalitet och rättsäkerhet.

De förslag som gäller specialistutbildning på avancerad nivå välkomnas. De bidrar till att säkra tillgång till specialistkompetenser, höja kvalitén och ökar förutsättningarna för en evidensbaserad praktik.

Referenser

Offentligt tryck

Statens offentliga utredningar

SOU 1956:61Ny barnavårdslag. Betänkande av Barnavårds-

kommittén (Betänkande II) . SOU 1974:7Barn- och ungdomsvård. Betänkande av Fosterbarns-

utredningen. SOU 1974:39Mål och medel. Principbetänkande av Socialutred-

ningen. SOU 1977:39Socialvården – Mål och medel. Principbetänkande av

Socialutredningen. SOU 1977:40 Socialtjänst och socialförsäkringstillägg – Lagar och

motiv. Slutbetänkande av Socialutredningen.

SOU 1986:20 Barns behov och föräldrars rätt. Om socialtjänstens

arbete med utsatta familjer. Betänkande av Socialberedningen.

SOU 1994:139Ny socialtjänstlag. Huvudbetänkande av Socialtjänst-

kommittén. SOU 1995:58Kompetens – och kunskapsutveckling. Om yrkesroller

och arbetsfält inom socialtjänsten. Delbetänkande av Socialtjänstkommittén.

SOU 1996:138 Ny behörighetsreglering på hälso- och sjukvårdens

område m.m. Betänkande av 1994 års behörighetskommitté

SOU 1997:116Barnets bästa i främsta rummet. Betänkande av Barn-

kommittén. SOU 1998:31Det gäller livet. Stöd och vård till barn och ungdomar

med psykiska problem. Slutbetänkande av Barnpsykiatrikommittén.

SOU 1999:97Socialtjänst i utveckling. Slutbetänkande av Social-

utredningen. SOU 2000:19Från dubbla spår till elevhälsa i en skola som främjar lust

att lära, hälsa och utveckling. Betänkande av Elevvårdsutredningen.

SOU 2000:77 Omhändertagen. Samhällets ansvar för utsatta barn

och unga. Betänkande av LVU-utredningen.

SOU 2001:18 Barn och misshandel En rapport om kroppslig

bestraffning och annan misshandel i Sverige vid slutet av 1900talet. En delrapport av Kommittén mot barnmisshandel.

SOU 2001:52Välfärdstjänster i omvandling. Forskarantologi från

kommittén om välfärdsbokslut. SOU 2001:72Barnmisshandel. Att förebygga och åtgärda. Slut-

betänkande av Kommittén mot barnmisshandel. SOU 2005: 43 Vårdnad – Boende – Umgänge. Barnets bästa föräld-

rars ansvar. Del A. Betänkande av 2002 års vårdnadskommitté.

SOU 2005:81 Källan till en chans. Nationell handlingsplan för den

sociala barn- och ungdomsvården. Betänkande av Sociala barn- och ungdomsvårdskommittén.

SOU 2006:100Ambition och ansvar. Betänkande av Nationella

psykiatrisamordningen. SOU 2007:52Beslutanderätt vid gemensam vårdnad m.m. Betän-

kande av utredningen om beslutanderätt vid gemensam vårdnad. SOU 2007:72Kommunal kompetens i utveckling. Betänkande av

Kommunala kompetensutredningen. SOU 2007:82En samordnad och tydlig tillsyn. Slutbetänkande av

Utredningen om tillsynen inom socialtjänsten. SOU 2008:18Evidensbaserad praktik inom socialtjänsten – till nytta

för brukaren. Betänkande av Utredningen för en kunskapsbaserad socialtjänst.

SOU 2008:52Legitimation och skärpta behörighetsregler. Betänkan-

de av Lärarutredningen – om behörighet och auktorisation. SOU 2008:77Möjlighet att leva som andra. Ny lag om stöd och

service till vissa personer med funktionsnedsättning. Betänkande av LSS-kommittén.

SOU 2008:111Barn som misstänks för brott. Betänkande av Barn-

brottsutredningen.

SOU 2008:125En reformerad grundlag. Betänkande av Grundlags-

utredningen. SOU 2008:131Föräldrastöd – en vinst för alla. Betänkande av

utredningen Nationell strategi för samhällets stöd och hjälp till föräldrar i deras föräldraskap. SOU 2009:32Socialtjänsten. Integritet – Effektivitet. Betänkande av

Socialtjänstdatautredningen. SOU 2009:38Ingen får vara Svarte Petter. Tydligare ansvarsfördelning

inom socialtjänsten. Betänkande av Vistelseutredningen.

SOU 2009:61

Modernare adoptionsregler. Betänkande av

adoptionsutredningen.

Departementspromemoria

Ds 1981:17Det förstärkta familjehemmet. Ds S 1984:15 Socialtjänstens insatser för ungdomar – Vissa frågor i

samband med missbruk och kriminalitet.

Ds S 1987:3 Översyn av LVU. Betänkande av särskild utredare. Ds 2009:25. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. Ds 2009:26Förbättringar i arbetslöshetsförsäkringen.

Utskottsbetänkande

SoU 1979/80:44 Socialtjänsten. 1992/93: SoU4 Familjehemsvård för barn och ungdom 2002/03SoU10 Familjehemsvård. 2002/03:SoU15 Stärkt skydd för barn i utsatta situationer m.m. 1998/99: SoU6 Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets

rättigheter i Sverige. .

Propositioner

Prop. 1902:30 Angående uppfostran åt vanartade och i sedligt afseende

försummade barn.

Prop. 1924:150 Med förslag till lag om samhällets barnavård m.m. Prop. 1971:30 Förvaltningsreform. Omorganisation av förvaltnings-

rättsskipningen, Förvaltningslag, Förvaltningsprocesslag m.m. Del 2.

Prop. 1973:90Förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m. Prop. 1979/80:1, del A–C Om socialtjänsten. Prop. 1981/82:168Vårdnad och umgänge m.m. Prop. 1984/85:171Om särskilda insatser inom socialtjänsten för

ungdomar i samband med missbruk och kriminalitet m.m.

Prop. 1989/90:28Om vård i vissa fall av barn och unga. Prop. 1988/89:67Om sekretessfrågor inom undervisningsväsendet. Prop. 1990/91:8Om vårdnad och umgänge. Prop. 1990/91:117Om en ny kommunallag. Prop. 1991/92:150 Förslag om slutlig reglering av statsbudgeten för

budgetåret 1992/93, m.m. (kompletteringsproposition).

Prop. 1993/94:150 Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för

budgetåret 1994/95, m.m.

Prop. 1994/95:224Barns rätt att komma till tals. Prop. 1995/96:187Patientskadelag m. m. Prop. 1996/97:25Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv. Prop. 1996/97:124Ändring i socialtjänstlagen. Prop. 1997/98:182Strategi för att förverkliga FN:s konvention om

barnets rättigheter i Sverige.

Prop. 2000/01:80 Ny socialtjänstlag m.m. Prop. 2001/02:14 Hälsa, lärande och trygghet Prop. 2002/03:53 Stärkt skydd för barn i utsatta situationer m.m. Prop. 2004/05:39 Kvalitet, dokumentation och anmälningsplikt i

lagen ( 1993:387 ) om stöd och service till vissa funktionshindrade, (LSS), m.m.

Prop. 2004/05: 136 Stärkt skydd för ensamkommande barn. Prop. 2005/06:46 Mottagande av ensamkommande barn. Prop. 2005/06:99 Nya vårdnadsregler. Prop. 2005/06:115 Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om

äldre.

Prop. 2005/06:165Ingripanden mot unga lagöverträdare. Prop. 2005/06:166Barn som bevittnat våld.

Prop. 2006/07:129 Utveckling av den sociala barn- och ungdoms-

vården m.m.

Prop. 2008/09:21Kommunala kompetensfrågor m.m Prop. 2008/09:160Samordnad och tydlig tillsyn av socialtjänsten. Prop. 2008/09:193Vissa psykiatrifrågor m.m.

Direktiv från regeringen

Dir. 2006:75 Utredning om dokumentation och stöd till enskilda som

utsatts för övergrepp och vanvård inom den sociala barnavården.

Dir. 2009:25 Trygghet och säkerhet för individer – behörighet för

personal i hälso- och sjukvård och socialtjänst.

Socialstyrelsens författningssamling

SOSFS 1997:15. Socialstyrelsens allmänna råd om tillämpningen av

lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga.

SOSFS 2003:5. Socialstyrelsens allmänna råd om ekonomiskt bistånd. SOSFS 2003:15. Socialnämndens skyldighet att föra förteckning över

barn som vistas familjehem eller annat enskilt hem.

SOSFS 2003:16. Socialstyrelsens allmänna råd om anmälan om

missförhållanden enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) .

SOSFS 2003:20. Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om

hem för vård eller boende.

SOSFS 2005:12. Socialstyrelsens föreskrifter om ledningssystem för

kvalitet och patientsäkerhet i hälso- och sjukvården.

SOSFS 2006:5. Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om

dokumentation vid handläggning av ärenden och genomförande av insatser enligt SoL, LVU, LVM och LSS.

SOSFS 2006:11. Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om

ledningssystem för kvalitet i verksamhet enligt SoL, LVU, LVM och LSS.

SOSFS 2006:12. Socialstyrelsens allmänna råd om handläggning och

dokumentation av ärenden som rör barn och unga.

SOSFS 2006:14. Socialstyrelsens allmänna råd om personalens

kompetens vid handläggning och uppföljning av ärenden som rör barn och unga.

SOSFS 2006:20. Socialstyrelsens allmänna råd om socialnämndens

ansvar vid behov av ny vårdnadshavare.

SOSFS 2007:10. Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om

samordning av insatser för habilitering och rehabilitering.

SOSFS 2007:23 Socialstyrelsens föreskrifter om erkännande av

yrkeskvalifikationer inom hälso- och sjukvården.

SOSFS 2008:8. Socialstyrelsens allmänna råd om socialnämndens

handläggning av ärenden om adoption.

SOSFS 2008:10. Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om

tillämpningen av 14 kap 2 § SoL .

SOSFS 2008:30. Socialstyrelsens allmänna råd om handläggningen av

ärenden som gäller unga lagöverträdare.

SOSFS 2009:4 Socialstyrelsens föreskrifter om ändring i föreskrifterna

och allmänna råden.

Publikationer från Socialstyrelsen

Socialstyrelsen (1969). Råd och anvisningar till Barnavårdslagen.

1969 nr 6. Socialstyrelsen (1982). Familjehem. Allmänna råd från Socialstyrel-

sen, 1982:2. Socialstyrelsen (1990). Socialtjänst i förändring – kompetenskrav och

utbildningsbehov. SoS-rapport 1990:15.

Socialstyrelsen (1995). Familjehemsvården i utveckling. En

sammanställning av uppföljningar på länsnivå.

Socialstyrelsen (1995a). Utbildningsfrågor och utvecklingsprojekt

inom familjehemsvården.

Socialstyrelsen (1995b). Sammanbrott i familjehem. SoS-rapport

1995:9. Socialstyrelsen (1996). Slutrapport Barn i fokus. SoS-rapport 1996:19. Socialstyrelsen (1996a). Anmälningar om misstänkta sexuella över-

grepp på barn och ungdomar placerade i familjehem.

Socialstyrelsen (1998). Anmälan, utredning, insats Individ- och

familjeomsorgens arbete med barn. SoS-rapport 1998:4.

Socialstyrelsen (2000). Dartingtonprojektet En försöksverksamhet för

att stärka och utveckla familjehemsvården. SoS-rapport 2000:2.

Socialstyrelsen (2000a). Sexuella övergrepp mot barn. En studie av

arbetet i samrådsgrupper. Expertrapport.

Socialstyrelsen (2003). Ekonomiskt bistånd. Stöd för rättstillämpning

och handläggning av ärenden i den kommunala socialtjänsten.

Socialstyrelsen (2003a). Perspektiv på kunskapsutveckling inom

socialtjänsten. En antologi.

Socialstyrelsen (2004). Anmälningsskyldighet om missförhållande

som rör barn.

Socialstyrelsen (2004a). Socialt arbete med barn och unga i utsatta

situationer. Förslag till kompetensbeskrivningar.

Socialstyrelsen (2004b). Barn och unga – insatser 2003. Socialstyrelsen (2004c) Rasmusson, B. Hyvönen, U. & Mellberg, L.

Utvärderingsmöten i BBIC. En studie av barns delaktighet och inflytande.

Socialstyrelsen (2005). Individ och familjeomsorg 2004. Läges-

rapport.

Socialstyrelsen (2005a). Intervjuundersökning angående kommune-

rnas strukturerade öppenvårdsprogram. Intern arbetsrapport.

Socialstyrelsen (2005b). Barn och unga – insatser 2004. Socialstyrelsen (2006). Öppenvårdens former. En nationell kartlägg-

ning av öppna insatser i socialtjänstens barn- och ungdomsvård.

Socialstyrelsen (2006a). Barn och unga i socialtjänsten. Utreda,

planera och följa upp beslutade insatser.

Socialstyrelsen (2006b). Samverkan kring barn som far illa. Uppfölj-

ning av lagändring enligt proposition 2002/03:53.

Socialstyrelsen (2006c). Vårdnadsöverflyttningar för barn placerade i

familjehem. Uppföljning av lagändring enligt proposition 2002/03:53.

Socialstyrelsen (2006d). Social rapport. Socialstyrelsen (2006e). Om barnet behöver ny vårdnadshavare. Socialstyrelsen (2006f). God kvalitet i socialtjänsten – om lednings-

system för kvalitet i verksamhet enligt SoL, LVU, LVM och LSS.

Socialstyrelsen (2006g). Barn och unga – insatser 2005. Socialstyrelsen (2007). Ung och novis eller gammal och vis? Socialstyrelsen (2007a). Frihet och ansvar – en undersökning om

gymnasieungdomars upplevda frihet att själv bestämma: Allmänna tendenser med fördjupad analys kring utsatthet för kränkande behandling, hot och/eller våld, särskilt hedersrelaterat våld från nära anhöriga.

Socialstyrelsen (2007b). Individ och familjeomsorg. Lägesrapport

2006. Socialstyrelsen (2007c). Barn och unga – insatser år 2006. Socialstyrelsen (2008). Barn och unga – insatser år 2007. Socialstyrelsen (2008a). Individ- och familjeomsorg. Lägesrapport 2007. Socialstyrelsen (2008b). FoU-enheter med inriktning mot individ- och familjeomsorgen – en uppföljning. Socialstyrelsen (2008c). Familjecentraler. Kartläggning och översikt. Socialstyrelsen (2008d). Handläggning och dokumentation inom socialtjänsten. Socialstyrelsen (2008e). Social barnavård i förändring: Slutrapport från BBIC-projektet. Socialstyrelsen (2008f). Skrivelse 2008-06-18 med rubriken

Individuellt inriktade insatser utan biståndsbeslut. Underlag för diskussion och ställningstaganden. Dnr 60–10088/07.

Socialstyrelsen (2008g). Skrivelse med rubriken Anmälan om

missförhållanden enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen. Dnr 71– 2506/2007. Redovisning av regeringsuppdrag givet i Regleringsbrev 2007.

Socialstyrelsen (2008h). Adoption. Handbok för socialtjänsten. Socialstyrelsen (2009). Individ- och familjeomsorg. Lägesrapport

2008. Socialstyrelsen (2009a). Rasmusson, B. Analys, bedömning och beslut i utredningar enligt BBIC. Socialstyrelsen (2009b). Metoder som används för att förebygga psykisk ohälsa hos barn: En nationell inventering i kommuner och landsting. Socialstyrelsen (2009c). Barn och unga som begår brott. Handbok för socialtjänsten.

Socialstyrelsen (2009d). Barn och unga – insatser år 2008.

Publikationer från Socialstyrelsen och länsstyrelserna

Socialstyrelsen och Länsstyrelserna (2003). Barnperspektiv vid

handläggning av ekonomiskt bistånd.

Socialstyrelsen och Länsstyrelserna (2004). Mellan två stolar? Om

samverkan mellan socialtjänsten och barnpsykiatrin – verksamheternas behov av samverkan och hur de faktiskt gör.

Socialstyrelsen och Länsstyrelserna (2006). Social tillsyn 2005.

Resultatet av länsstyrelsernas tillsyn.

Socialstyrelsen och länsstyrelserna (2008). Hem för vård eller boen-

de för barn och unga. Lägesavstämning från en nationell tillsyn 2006–2007.

Socialstyrelsen och länsstyrelserna (2009). Hem för vård eller boen-

de för barn och unga. Slutrapport från en nationell tillsyn 2006– 2008.

Skrivelser samt publikationer från andra myndigheter

Arbetsmiljöverket (2007). Tillsyn av socialsekreterares arbetsmiljö

2005–2006. Arbetsmiljöverket. Rapport 2007:5. Barnombudsmannen (2006). Det svåraste som finns: Åklagares

hantering av misstänkt brott mot de yngsta barnen.

Barnombudsmannen rapporterar BR 2006:02. Barnombudsmannen (2007). Barn upp till 18 – fakta om barn och

ungdom.

Barnombudsmannen. Skrivelse 2009-05-05 till Barnskydds-

utredningen Brottsförebyggande rådet (2000). Påföljdssystemet för unga lag-

överträdare. Brå-rapport 2000:7.

Brottsförebyggande rådet (2000a). Barnmisshandel. En kartläggning

av polisanmäld misshandel av små barn. Brå-rapport 2000:15.

Brottsförebyggande rådet (2004). Lotta Nilsson. Misshandel mot

kvinnor och barn. Ingår i Brottsutvecklingen i Sverige 2001–2003. Brå-rapport 2004:3.

Brottsförebyggande rådet (2004). Peter L. Martens. Sexualbrott.

Ingår i Brottsutvecklingen i Sverige 2001–2003. Brå-rapport 2004:3. Brottsförebyggande rådet (2006). Ungdomar och brott åren 1995–

2005. Brå-rapport 2006:7.

Brottsförebyggande rådet (2007). Martens, P.L. och Hradilova

Selin, K. Sexualbrott. Ingår i Brottsutvecklingen i Sverige fram till år 2007. Brå-rapport 2008:23. Brottsförebyggande rådet (2007). Barn som begår brott – Polisens

hantering av misstänkta personer under femton år. Brå-rapport 2007:16.

Brottsförebyggande rådet (2008). Barn som begått brott. Social-

tjänstens och polisens åtgärder. Brå-rapport 2008:11.

Brottsförebyggande rådet (2008a). Ungdomsbrottslighet. Estrada,

F & Granath, S. Ingår i Brottsutvecklingen i Sverige fram till år 2007. Brå-rapport 2008:23. Brottsförebyggande rådet (2008b).Misshandel. Estrada, F. Ingår i

Brottsutvecklingen i Sverige fram till år 2007. Brå-rapport 2008:23.s

Försäkringskassan. Skrivelse 2009-01-29 till

Barnskyddsutredningen. Dnr S 2007:14/2009/8. Högskoleverket (2000). Utvärdering av socionomutbildningen.

Högskoleverkets rapportserie 2000:6. Högskoleverket (2003). Socialt arbete. En nationell genomlysning av

ämnet. Högskoleverket och Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap. Högskoleverkets rapportserie 2003:16.

Högskoleverket (2007). Utvärdering av grundutbildningar i medi-

cin och vård vid svenska universitet och högskolor. Del I: den nationella bilden. Högskoleverkets rapportserie 2007:23.

Länsstyrelsen i Västernorrland (2002). Familjehemsplaceringar i

Nåjden AB. Dnr 701–9456–02 (502–10079–00).

Länsstyrelserna (2005). Vem ser barnet? En granskning av 100

familjehemsplacerade barn åren 2002–2003, Länsstyrelserna (2005a). Familjevård genom paraplyorganisationer. Länsstyrelsen i Västmanland (2005b). Tillsyn över verksamhet för

familjer med barn samt vuxna missbrukare. Dnr. 701–7782–04.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län (2007). Barnavårds-

anmälningar och utredningar 2007. Rapport 2007:77.

Länsstyrelsen i Stockholms län. (2007). Hur tar kommunerna hand

om barn som far illa? Granskning av barnavårdsanmälningar 2006 i Stockholms län.

Länsstyrelserna (2008). Socialtjänsten och barnen. Länsstyrelsernas

granskning av den sociala barn- och ungdomsvården 2006–2007.

Länsstyrelserna (2008a). Riktlinjer för tillståndsprövning av enskild

verksamhet enligt socialtjänstlagen .

Malmö stad (2009). Sammanbrott av familjehemsplaceringar år 2008. Malmö stad (2009). Familjehemsplacerade barn år 2008. Myndigheten för skolutveckling, Rikspolisstyrelsen och Social-

styrelsen (2007). Strategi för samverkan – kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Riksdagens revisorer (1991). Familjehemsvård för barn och ungdom.

Rapport 1991/92:4. Riksdagens revisorer (2001) Familjehemsvården. Rapport

2001/2002:16 Rikspolisstyrelsen, Rättsmedicinalverket, Socialstyrelsen och

Åklagarmyndigheten (2008). Barnahus – försöksverksamhet med samverkan under gemensamt tak vid misstanke om brott mot barn. Rädda barnen. Skrivelse 2009-02-13 till Barnskyddsutredningen.

Dnr S 2007:14/2009/4. SCB (2004). Statistisk årsbok för Sverige 2003. SCB (2005). Statistisk årsbok för Sverige 2004. Statens institutionsstyrelse (2008) Mattsson, T. Ungas delaktighet.

Exemplet institutionsvård. Forskningsrapport nr 2, 2008.

Stockholms stad (2008). Barnuppdraget i Stockholms socialtjänst –

BUSS. Delrapport om kartläggningen av den sociala barnavården i Stockholms stad 2007. Socialtjänst- och arbetsmarknadsförvaltningen

Stockholms stad (2009). Barnuppdraget i Stockholms socialtjänst –

BUSS. Slutrapport 2009. Socialtjänst- och arbetsmarknadsförvaltningen.

Utredning om vanvård i den sociala barnavården (S2006:5). PM

2009-02-25 till Barnskyddsföreningen. Dnr 45/2009.

Opublicerat material från Barnskyddsutredningen

Registerdata om barn i långvarig vård. Enkät- och intervju-studie om konsulentstödda verksamheter inom familjehemsvården.

Litteratur

Ahlgren, T. (2007). Ungdomsbehandling: Hemmaplanslösning som

idé och praktik. Växjö universitet. Rapportserie i socialt arbete.

Nr 8, 2007. Andershed, H. & Andershed, A–K. (2005). Normbrytande beteende

i barndomen. Vad säger forskningen? Institutet för utveckling av metoder i socialt arbete (IMS) och Statens Institutionsstyrelse (SiS). Gothia förlag.

Andersson, G. (1991). Socialt arbete med små barn.

Studentlitteratur. Andersson, G. (1997). Reflektioner om återföreningens problema-

tik. Ingår i Att arbeta för återförening inom familjehemsvården. Konferensrapport Allmänna Barnhuset. Andersson, G. & Bangura Arvidsson, M. (2001). Vad vet vi om

insatsen kontaktperson/-familj. Lunds universitet. Meddelanden från socialhögskolan 2001:11.

Andersson, G. (2002). Stöd och avlastning. Om insatsen kontakt-

person/familj. Lunds universitet: Meddelanden från Socialhögskolan nr 2.

Andersson, G. & Rasmusson, B. (2006). Fosterbarns perspektiv på

socialtjänstens företrädare. Socialmedicinsk tidskrift 2006 årgång 83 häfte 1 s. 5–15. Andersson, G. & Sallnäs, M. (2007). Svensk barnavårdsforskning –

en översikt över ett kvarts års forskningsproduktion.

Socionomen nr 6/2007, Socionomens forskningssupplement nr 22, s. 10–34.

Andersson, G. (2007). Normalitetens gränser i social barnavård.

Ingår i Svensson, K.(red.) Normer och normalitet i socialt arbete. Studentlitteratur. Andersson, G. (2008). Barndomens placeringar och ungas

tillbakablick. Socialvetenskaplig tidskrift nr 2, 2008, s. 76–96.

Andersson, G. (2008). Utsatt barndom – olika vuxenliv, ett longi-

tudinellt forskningsprojekt om barn i samhällsvård. Stiftelsen

Allmänna Barnhuset 2008:2. Andrée Löfholm, C, Olsson, T., Sundell, K. & Hansson, K. (2009).

Multisystemisk terapi för ungdomar med allvarliga beteendeproblem. Resultat efter två år. Socialstyrelsen/Institutet för utveckling av metoder i socialt arbete (IMS)

Angsell, G–L. & Hindberg, B. Barnet främst. Reformera hela

sociala barnavården. Socialpolitik nr 3, 2008. Aronsson, K (red.) Andersson, G., Hessle, S., Hollander, A. &

Lundström, T. (2004). Haverier i social barnavård? Fem fallstudier. Centrum för utvärdering av socialt arbete (CUS) och Gothia. Bergmark, Å. & Lundström, T. (2005). En sak i taget? Om specia-

lisering inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg.

Socialvetenskaplig tidskrift, årgång 12, nr 2–3, 2005.

Bergmark, Å., Lundström, T., Minas, R. & Wiklund, S. (2008).

Socialtjänsten i blickfånget: organisation, resurser och insatser. Exempel från arbete med barn och ungdom försörjningsstöd missbruk. Natur & Kultur.

Borthwick, S. & Lord, J (2007). Effective Fostering Panels.

Guidance on regulations, process and good pratice in fostering panels in England. British Association of Adoption and

Fostering, BAAF. Bramstång, G. (1984). Den nya sociallagstiftningen – normgivnings-

teknik, begreppsbildning och tolkning. SvJT år 1984 s. 861–874.

Brunnberg, E. & Sjöberg-Larsson, K. (2006). Barnrelaterade avhand-

lingar i socialt arbete 1980–2006. Örebro universitet.

Byström, A. & Berggren, M. (2007). En rättssociologisk studie av

insatsen Särskilt kvalificerad kontaktperson. Stockholms universitet: Institutionen för socialt arbete. C-uppsats.

Börjeson, B. (2008). Förstå socialt arbete. Liber. Börjeson, B. & Håkansson, H. (1990). Hotade, Försummade,

Övergivna – är familjehemsplacering en möjlighet för barnen?

Rabén & Sjögren. Carlsson, B. (2003). Så blir det hjälp – om hjälpprocesser i socialt

arbete. Göteborgs universitet: Institutionen för socialt arbete.

Akademisk avhandling,

Cederblad, M. (2005). Kunskapsöversikt. Bilaga till betänkande av

Social barn- och ungdomsvårdskommittén (SOU 2005:81). Clausen, S–E. & Kristoffersen, L.B. (2008). Barnevernsklienter i

Norge 1990–2005. En longitudinell studie. Nova, Oslo.

Claezon, I. (1987). Bättre beslut. En studie i socialsekreterarnas

handläggning av omhändertagande av barn. Umeå universitet:

Institutionen för socialt arbete. Studier i socialt arbete nr 5. Akademisk avhandlig. Claezon, I. (2004). Tvångsomhändertaganden. Ur tonåringars,

anhörigas och socialsekreterares perspektiv. Mareld.

Cleaver, H., Aldgate, J & Unell, I. (1999). Children´s Needs –

Parenting Capacity. The impact on parental mental illness, problem alcohol and drugs, and domestic violence on children´s development. HMSO London.

Cleaver, H.& Walker, S. with Meadows, P. (2004). Assessing

Children in Need. London: Jessica Kingsley Publishers.

Clocas, A. (2006). Förhandsbedömning i teori och praktik. En

jämförelse vad forskningen visar och socialsekreterares tillämpning.

Mittuniversitet: Institutionen för socialt arbete. C-uppsats. Cocozza, M. (2003). Anmälningsplikten som instrument för att

identifiera barn som behöver samhällets skydd. Linköpings universitet: Hälsouniversitet. Rapport nr 26, juni 2003.

Cocozza, M. (2007). The parenting of society: A study of Child

Protection in Sweden – from Report to Support. Linköpings

Universitet: Hälsouniversitetet. Akademisk avhandling. Clevesköld, L.,Lundgren, L. & Thunved, A. (2008). Handläggning

inom socialtjänsten. Norstedts Juridik.

Dellgran, P. & Höjer, S. (2005). Rörelser i tiden . Professionalisering

och privatisering i socialt arbete. Socialvetenskaplig tidskrift, nr 2–3, s. 246–267. Denvall, V. & Vinnerljung, B. (red.) (2006). Nytta och fördärv.

Socialt arbete i kritisk belysning. Natur & Kultur.

Department of Health, UK. ( 2000). Framework for the Assessment

of Children in Need and their Families. HMSO, London.

Egelund, T., Hestbaek, A–D. & Anderssen, D. (2004). Småå born

anbragt uden for hjemmet. Köpenhamn: Socialforskingsinstituttet.

Rapport 04:17.

Egelund, T. (2006). Sammenbrud i anbringelser. En forskningsmässig

belysning. Köpenhamn: Socialforskningsinstituttet.

Egelund, T., Andersen, D., Hestbaek, A–D., Lausten, M.,

Knudsen, L. Fuglsang Olsen, R. & Gerstoft, F. (2008). Anbragte borns udvikling og vilkor. Köpenhamn: Socialforskningsinstituttet. Rapport 08:23. Enell, S. Hultman, M.& Jergeby, U (2009). Bedömningsmetoder vid

rekrytering av familjehem. En systematisk kunskapsöversikt.

Socialstyrelsen/Institutet för utveckling av metoder i socialt arbete (IMS). Ericsson, M., Biller, H.& Balkman, D. (2006). Mäns våldsutövande,

barns upplevelser. Fritzes.

Eriksson, M., Källström Cater, Å., Dahlkild–Öhman, G. &

Näsman, E. (red.) (2008). Barns röster om våld: Att tolka och förstå. Gleerups. Estrada, F. (1991). Ungdomsbrottslighet som samhällsproblem.

Utveckling, uppmärksamhet och reaktion. Stockholms universitet: Kriminologiska institutionen. Avhandlingsserie nr

3. Eldsbruk. Ferrer–Wreder, L. Stattin, H., Cass Lorente, C., Tubman, J. G. & Adamson, L. (2005). Framgångsrika preventionsprogram för barn och unga. Gothia. Forinder, U. & Hagborg, E. (red.) (2008). Stödgrupper för barn och ungdomar. Studentlitteratur. Forkby, T. (2005). Ungdomsvård på hemmaplan: Idéerna, framväxten, praktiken. Göteborgs universitet: Institutionen för socialt arbete. Nr 2005:6. Forkby, T. & Larsson, L. (2007). Serviceinsatser inom socialtjänsten:

Perspektiv, inriktning och utsatta barns skydd. FoU i Väst.

Rapport 5:2007. Franzén E & Vinnerljung B (2006). Foster children as young

adults: many motherless, fatherless or orphans. A Swedish national cohort study. Journal of Child and Family Social Work, 11, s. 254–263. Franzén, E. Vinnerljung, B. & Hjern, A. (2008).The epidemiology

out-of home care for children and youth. A national cohort study. British Journal of Social Work, 38, s. 1043–1059.

Friis, E. (2008). Sociala utredningar om brottsutsatta barn. Målgrupp,

handläggning och insatser. Delrapport 3 i utvärderingen av nationell försöksverksamhet med barnahus 2006–2007. Lunds universitet. Research Report in Sociology of Law 2008:03

Gilbert, N. (red.) (1997). Combatting Child Abuse. International

perspectives and trends. Oxford University Press.

Grönvall, L. Holgersson, L. & Nasenius, J. (1991). Socialtjänstens

mål och ansvar. Handboken om socialtjänsten. Tredje upplagan.

Gothia. Hansson, K., Cederblad, M. & Höök, B. Funktionell familjeterapi.

Socialvetenskaplig tidskrift, 2000:3, s. 231–243.

Hansson, K., Hedenbro, M., Lundblad, A-M., Sundelin, J. &

Wirtberg, I. (2004). Familjebehandling på goda grunder. En forskningsbaserad översikt. Centrum för utvärdering av socialt arbete (CUS) och Gothia. Harju, A. (2008). Barns vardag med knapp ekonomi. En studie om

barns erfarenheter och strategier. Växjö universitet: Institutionen för vårdvetenskap och socialt arbete. Acta Wexionensia, nr 137/2008.

Hermodsson, A. (1990). Verksamhet i skruvstäd – om social-

tjänstens individ och familjeomsorg. Ingår i Lagerberg, D. & Sundelin, C. (red.). Barnfamiljerna och samhällets ambitioner. Liber. Hessle, S. (1988). Familjer i sönderfall. Norstedts. Hessle, S. & Vinnerljung, B. (1999). Child Welfare in Sweden – an

overwiew. Stockholms universitet.

Hindberg, B. (2007). Bakom ”fallet Louise”. Utredning på uppdrag

av Vetlanda kommun. Hjern, A. & Vinnerljung, B. (2002). Health care for children in

foster-and residential care. Acta Paediatrica, 91 s. 1153–1154. Hjern, A., Vinnerljung, B. & Lindblad, F. (2004). Avoidable

mortality among child welfare recipients and intercountry adoptees: a national cohort study. Journal of Epidemiology and

Community Health, 58, s. 412–417.

Holgersson, L. (2003). Socialpolitik och socialt arbete – Historia och

idéer. Andra upplagan. Norstedts Juridik.

Hollander, A. (1985). Omhändertagande av barn. Aktuell juridik

förlag AB.

Hollander, A. (2004). En mammas motstånd – om samtycke vid ett

omhändertagande. Ingår i Aronsson, K. m.fl. Haverier i social barnavård? Fem fallstudier. Centrum för utvärdering av socialt arbete (CUS) och Gothia. Hägg, M–L. (2001). Att se, att reagera, att agera – tio intervjuer med

kvinnor, som anmält misstanke om att barn far illa. FoU

Södertörns skriftserie nr 17/01. Högdin, S. ( 2007). Utbildning på (o)lika villkor – om kön och

etnisk bakgrund i grundskolan. Stockholms universitet: Institutionen för socialt arbete. Rapport i socialt arbete nr 120, 2007.

Höjer, I. (2001). Fosterfamiljens inre liv. Göteborgs universitet:

Institutionen för socialt arbete. Akademisk avhandling. Höjer, I. (2007). Föräldrars röster – om hur det är att ha sina barn

placerade. Stiftelsen Allmänna Barnhuset. Skriftserie 2007:02.

Höjer, I. & Röbäck, K. (2007). Barn i kläm – hur uppmärksammas

barn i mål om verkställighet av umgänge. Allmänna Barnhuset.

Skriftserie 2007:1. James, A. & Prout, J. (1990). Constructing and reconstrucing

Childhood: contemporary issues in the sociological study of childhood. London: Falmer.

Janson, U. (1988). Mål och utvecklingsbehov inom servicesektorn.

Socialmedicinsk tidskrift, nr 10, 1988.

Janson, U., Elvhage, G. & Sundelin, C. (1990). Ingår i Lagerberg,

D. & Sundelin, C. (red.). Barnfamiljerna och samhällets ambitioner. Liber. Jergeby Ulla (red.) (2008). Evidensbaserad praktik i socialt arbete.

Institutet för utveckling av metoder i socialt arbete (IMS) och Gothia. Johansson, S. (2008). Myndighetssamverkan i barnahus – organise-

ring, innehåll och process. Delrapport 4 i utvärderingen av nationell försöksverksamhet med barnahus 2006–2007. Lunds universitet. Research Report in Sociology of Law, 2008:4.

Johansson, S., Bergmark. Å. & Lundström, T. (2006). Tonåringar

som inte kan bo hemma. En utvärdering av jourhemspoolen i nordvästra Stockholm. Centrum för kunskapsutveckling i praktiken (CKP) Stockholm.

Karolczyk, E. (2004). Förebyggande insatser enligt LVU. Lunds

universitet: Juridiska fakulteten. Examensarbete 20 poäng.

Kaunitz, C. Andrée Löfholm, C. & Sundell, K. (2004). Social

barnavård i Stockholms stadsdelar. En kvantitativ beskrivning av myndighetsutövande under 1:a kvartalet 2002, 2003 och 2004.

Stockholms socialtjänstförvaltning: FoU-enheten. FoU-rapport 2004:5. Khoo, E. (2004). Protecting our children. A comparative study of the

dynamics of structure, intervention and their interplay in Swedish child welfare and Canadian child protection system. Umeå

University studies in Social Work, PhD Dissertation No 39. Kling, Å., Sundell, K., Melin, L. & Forster, M. (2006). Komet för

föräldrar. En randomiserad effektutvärdering av ett föräldraprogram för barns beteendeproblem. Stockholm: Forsknings- och utvecklingsenheten. Rapport 2006:14.

Kommunförbundet Skåne, FoU Skåne. Gegner, H. (2009).

Förhandsbedömningar i barnavårdsärenden. Tre kvantitativa studier med fördjupning. (Kommande).

Kommunförbundet Skåne. FoU Skåne. Rasmusson, B. & Svensson,

K. (2008). Beprövad erfarenhet vid förhandsbedömningar i barnavårdsärenden. Skriftserie 2008:5. Kristofersen, L. (2005). Barnevernbarnas helse. Uförhet og

dödelighet i perioden 1990–2002. Oslo: NIBR–rapport 2005:12.

Lagerberg, D. & Sundelin, C. (red.) (1990). Barnfamiljerna och

samhällets ambitioner. Granskning av mål och verklighet. Liber.

Lagerberg, D. (1998). Barn som far illa – ett dilemma för barnhälso-

vården. Uppsala: Akademiska sjukhuset. Landstinget i Uppsala län.

Lagerberg, D. & Sundelin, C. (2000). Risk och prognos i socialt

arbete med barn. Forskningsmetoder och resultat. Centrum för utvärdering av socialt arbete (CUS) och Gothia.

Lindell, C. (2005). Child Physical Abuse. Reports and Interventions.

Linköping University, Medical Dissertation No 879. Lindell, C. & Swedin, C-G (2006). Social services provided for

Physically Abused Children: A four year follow-up study in Sweden. Child & Adolescent Social Work Journal, vol. 23 nr 5– 6, s. 597–616. Lindén, K. (2001). Kontakt på kontrakt – om kontaktfamiljens

betydelse för familjer inom socialtjänsten. FoU Södertörns skriftserie nr 16/01.

Linderoth, S. (2006). Att placera eller inte placera i släktinghem, det

är frågan. Lunds universitet: Socialhögskolan. Meddelanden från

Socialhögskolan 2006.1. Lundberg, I. (2005). Utsatta flickor och pojkar – en översikt av

aktuell svensk forskning. Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS).

Lundén, K. (2000). Förskolebarn som far illa. Göteborgs universi-

tet: Psykologiska institutionen. Lundén, K. (2004). Att identifiera omsorgssvikt hos förskolebarn.

Göteborgs universitet: Psykologiska institutionen. Lundén, K., Broberg, A. & Borres, M. (1998). Hur vanligt är det att

förskolebarn och BVC-sköterskor oroar sig för att barn far illa: en jämförelse mellan tre olika stadsdelar i Göteborgs kommun.

Göteborgs universitet: Psykologiska institutionen. Lundén, K., Broberg, A. & Borres, M. (2000). Hur tolkar BVC-

sjuksköterskor och barnomsorgspersonal anmälningsskyldigheten enligt 71 § Socialtjänstlagen? Göteborgs universitet: Psykologiska institutionen.

Lundström, T. (1993). Tvångsomhändertagande av barn – En studie

av lagarna, professionerna och praktiken under 1900-talet.

Stockholms universitet: Institutionen för socialt arbete. Akademisk avhandling. Lundström, T. (1996). Den sociala barnavården. Ingår i Andersson,

G., Aronsson, K., Hessle, S., Hollander, A., Lundström, T.

Barnet i den sociala barnavården. Centrum för utvärdering i socialt arbete (CUS) och Liber.

Lundström, T. & Wiklund, S. (2000). Att växa upp i familjer med

långvarigt försörjningsstöd. En forskningsöversikt om barns uppväxtvillkor i familjer med socialbidrag och små ekonomiska resurser. Stockholms stad och Stockholms universitet. FoUrapport 2000:3.

Lundström, T. & Sallnäs, M. (2003). Klass, kön och etnicitet i den

sociala barnavården. Socialvetenskaplig tidskrift, nr 2–3, 2003. Lundström, T. (2005). Risk, individualisering och social barnavård.

Socionomen nr 6:2005, del 2.

Lundström, T. & Sallnäs, M. (2009) Samhällsvårdade ungdomars

kontakter med föräldrar och syskon. Socionomen Socionomens forskningssupplement (kommande).

Lundström, T. & Vinnerljung, B. (2001). Omhändertaganden av

barn under 1990-talet. Ingår i SOU 2001:52Välfärdstjänster i omvandling. Löwstedt, E. (2008). Anmälningsplikten är absolut och vem vågar

ta en absolut risk idag? Psykisk hälsa nummer 4, 2007. Löwstedt, E. (2008). Den absoluta anmälningsplikten borde kunna

tolkas mindre bokstavligt. Läkartidningen nr 14, 2008, volym 105. Mattsson, T. (2002). Barnet och rättsprocessen. Rättssäkerhet,

integritetsskydd och autonomi i samband med beslut om tvångsvård. Juristförlaget Lund. Akademisk avhandling.

Mattsson, T. (2006). Barnet som subjekt och aktör. En rättslig studie

om barn i familjehem. Justus förlag.

Munro, E. (2008). Effective Child Protection. London Sage

Publications. Nygaard Christoffersen, M, Hammen I, Andersern Raft, K &

Jeldtoft, N (2007). Adoption som indsats. En systematisk gennemgang af udenlandske erfaringer. SFI – det Nationale forskningscenter för velfaerd. 07:32 Olsson, S. (2003). Samverkan kring unga med stöd av sekretesslag

och handlingsprogram. Stockholm stad: Socialtjänstförvaltningen. Precens.

Oscarsson, L. (2009). Evidensbaserad praktik inom socialtjänsten –

en introduktion för praktiker, chefer, politiker och studenter.

Sveriges kommuner och landsting (SKL). Parton, N. (2006). Safeguarding childhood Early intervention and

surveillance in a late modern society. Houndsmill: Macmillan.

Ponnert, L. (2007). Mellan klient och rättsystem. Tvångsvård av barn

och unga ur socialsekreterares perspektiv. Lunds universitet:

Socialhögskolan. Doktorsavhandling Rasmusson, B. (2006). Barnperspektiv i den sociala barnavården.

Forsknings- och utvecklingsarbete inom ramen för projektet Kunskapsbaserad socialtjänst. Lunds universitet: Socialhögskolan,. Meddelanden från Socialhögskolan 2006:2.

Rasmusson, B. (2008). ”Det är ju inget dagis precis…” Barns och

föräldrars upplevelser av kontakter med barnahus. Delrapport 6 i utvärderingen av försöksverksamhet med barnahus 2006–2007.

Lunds universitet. Research Report in Sociology of Law, 2008:6.

Regnér, M. (2006). Familjebilder. Om klientfamiljer, kontaktfamiljer

och idealfamiljer. Göteborgs universitet: Institutionen för socialt arbete. Nr 2006:9.

Rejmer, A. (2003). Vårdnadstvister. En rättssociologisk studie av

tingsrättsfunktionen vid handläggning av vårdnadskonflikter med utgångspunkt i barnets bästa. Lunds universitet: Institutionen för rättssociologi. Akademisk avhandling

Rejmer, A. & Hansen, H. (2008). ”…känner du till skillnaden

mellan sanning och lögn?”. En analys av förundersökningar.

Delrapport 5 i utvärderingen av försöksverksamhet med barnahus 2006–2007. Lunds universitet. Research Report in Sociology of Law, 2008:5. Rädda Barnen (2008). Se mig som person. Röster från ungdomar i

familjehem. Artikelnummer:10120.

Rädda barnen (2006). Barnets bästa kräver resurser. rapport-

nummer. Rädda barnen (2008). Stöd till barn i utsatta situationer – en fråga

om bostadsort.

Rädda Barnen (2009). Sjöblom, Y. & Högdin, S. Tillfälligt uppbrott

– Om ungdomar som rymmer eller kastas ut hemifrån.

Sallnäs, M (2000). Barnavårdens institutioner – framväxt, ideologi

och struktur. Stockholms universitet: Institutionen för socialt arbete. Akademisk avhandling.

Sallnäs, M. (2003). Som en familj. Om små privata institutioner för

barn och ungdomar. Socionomen nr 4/2004. Socionomens forskningssupplement 15, s. 1–16. Sallnäs, M. (2006). Institutionsvård för barn och unga. Ingår i

Denvall & Vinnerljung (red.) Nytta och fördärv. Socialt arbete i kritisk belysning. Natur & Kultur Sallnäs, M. & Vinnerljung, B. (2009). Samhällsvårdade barn som

vuxna – en uppföljande registerstudie. Socionomen nr 3/2009.

Socionomens forskningssupplement nr 25, s. 26-43.

Seden, J. (2001). Assessment of Children in Need in their Families: a

literature review. I Studies informing the Framework for Assessment of Children in Need in their Families. London:

Department of Health. The Stationary Office. Schiratzki, J. (2006). Barnrättens grunder. Studentlitteratur.

Singer, A. (2001). Föräldraskapet i rättslig belysning. Iustus förlag.

Akademisk avhandling. Sjöblom, Y. (2002). På väg ut. När ungdomar rymmer och kostas ut

hemifrån ur socialtjänstens perspektiv. Stockholms universitet:

Institutionen för socialt arbete. Akademisk avhandling. Sjökvist, I. (2008). ”Det var ju inte jag som gjorde fel” 14 berättelser

om barnhem och fosterhem. Liv i Sverige i samarbete med

Nordiska museet. Skerfving, A. (1993). Föräldrar – men ändå inte föräldrar. Om

långtidsplacerade fosterbarns biologiska föräldrar. Stockholms socialtjänsts forsknings- och utvecklingsbyrå. FoU-rapport 1993:6.

Stattin, H. & Magnusson, D. ( 1995). Onset of official

delinquency: Its co-occurance in time with educational, behavioural, and interpersonal problems. British Journal of

Criminology, 35.

Stiftelsen Allmänna Barnhuset och Karlstads universitet (2007).

Våld mot barn 2006–2007: En nationell kartläggning. Skriftserie 2007:4.

Sundell, K. & Humlesjö, E. & Carlsson, M. (1994). Att hjälpa sin

nästa. En undersökning av kontaktfamiljer i Stockholm.

Stockholm stad: FoU-rapport 1994:15. Sundell, K. & Flodin, B. (1997). Att samverka kring barn i risk-

zonen. Ett mullvadsarbete som tar tid. Svenska Kommunförbundet.

Sundell, K. (1997). Child-care personel´s failure to report child

maltreatment; some Swedish evidence. Child Abuse and Neglect, vol. 21, 1, s 91–105. Sundell, K. & Colbiörnsen, M. (1999). Samarbete kring barn i

riskzonen. Stockholms socialtjänstförvaltning: FoU-enheten.

FoU-rapport 1999:24. Sundell, K, Nyman, M. & Alvasdotter, A. (2000). Mellanvård för

ungdomar. En studie av 133 ungdomar fem år efter avslutad mellanvård. Stocholm stad. FoU-rapport.

Sundell, K. & Colbiörnsen, M. (2000). Samhällets stöd till elever

med psykosociala problem. En undersökning av 23 grundskolor 1995 och 1998.. Stockholms socialtjänstförvaltning: FoUenheten. FoU-rapport 2000:7.

Sundell, K., Vinnerljung, B., André Löfholm, C. & Humlesjö, E.

(2004). Socialtjänstens barn. Hur många är de, vilka är insatserna, hur ofta återaktualiseras de och vad händer dem i vuxen ålder. Stockholm stad FoU-rapport 2004:4. Sundell, K., Hansson, K., Andrée Löfholm, C., Olsson, T., Gustle,

L-H. & Kadesjö, C. (2006). Multisystemisk terapi för ungdomar med allvarliga beteendeproblem. Resultat efter sex månader. Institutet för utveckling av metoder i socialt arbete (IMS), Stockholms stad FoU-enheten och Mobilisering mot narkotika/ Narkotikapolitisk samordning. Sundell, K., Egelund, T., Andrée, Löfholm, C. & Kaunitz, C.

(2007). Barnavårdsutredningar. En kunskapsöversikt. Institutet för utveckling av metoder i socialt arbete (IMS) och Gothia. Svedin, C-G. & Banck, L. (2002). Sexuella övergrepp mot pojkar och

flickor. Studentlitteratur AB.

Svensson, G. (2007). Rättssäker och rättvis biståndsbedömning – är

det möjligt? Ingår i Vahlne Westerhäll, L. (red.) Legitimitetsfrågor inom socialrätten år 2007. Norstedts Juridik AB. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet (2002). Bryt

upp reviren. Om samverkan runt barn med neuropsykiatriska funktionshinder och deras familjer.

Svenska Kommunförbundet (2003). Barnet och familjehemmet. Sveriges Kommuner och Landsting och Statens Institutionsstyrelse

(2005a). Samverkan inom ungdomsvården: Om psykiatriska vårdinsatser för ungdomar vid särskilda ungdomshem. Sveriges Kommuner och Landsting (2008). Fem intressanta

kommuner 2007.

Sveriges Kommuner och Landsting (2008a). Cirkulär 08:81

Ersättningar och villkor vid familjehemsvård av barn, unga och vuxna, vårdnadsöverflyttningar mm. För år 2009.

Swärd, H. (2007). Socialt arbete – 30 år med ett ämne. Socionomen

nr 8/2007s. 40–46. Söderholm Carpelan, K., Andershed, A-K., Andershed, H.,

Brännström, L, Nyström, M. & Ahlgren, T. (2008). Insatser för unga lagöverträdare: En systematisk sammanställning av översikter om effekter på återfall i kriminalitet. Socialstyrelsen/ Institutet för utveckling av metoder i socialt arbete (IMS).

Tellhaug Oftedahl, A (1991). Barneperspektivet i historisk lys.

Ingår i Barn. Nytt fra forskning om barn i Norge, nr 1, Trondheim: Norsk Senter fra barneforskning. Tengvald, K. (2008). Den evidensbaserade praktiken i sitt

sammanhang. Ingår i Jergeby, U. (red.) Evidensbaserad praktik i socialt arbete. Institutet för utveckling av metoder i socialt arbete (IMS) och Gothia. Tham, P. (2008). Arbetsvillkor i den sociala barnavården – förutsät-

tningar för ett kvalificerat arbete. Stockholms universitet:

Institutionen för socialt arbete. Akademisk avhandling. Rapport i socialt arbete nr 128. Thunved, A. (2003) Den förstärkta familjehemsvården, Rapport

genomförd på uppdrag av Nåjden behandlingskonsult AB. Thunved, A. och Norström, C. (2008). Nya sociallagarna. 21:a

upplagan, Norstedts Juridik AB. Triseliotis, J. (1991). Permanency planning. Perceptions of

permanency. Adoption & Fostering., vol. 15, nr 4, 1991, s. 6–15. Trulsson,K. (1997). Det var ju i alla fall mitt barn. Lunds universitet.

Licentiatavhandling,. Vahlne Westerhäll, L. (2002). Rättssäkerhetsfrågor inom socialrätten.

Norstedts Juridik AB. Wiklund, S. (2006). Den kommunala barnavården – om anmälningar,

organisation och utfall. Stockholms universitet: Institutionen för social arbete. Rapport i socialt arbete nr 117–2006.

Wiklund, S. (2006). Barnavårdsinsatser – en studie av kommunala

skillnader. Socialvetenskaplig tidskrift 2006:3. Wiklund, S. (2008). Hemtagning av placerade ungdomar – när

socialtjänsten avslutar dygnsvård i förtid. Regionförbundet

Uppsala län, enheten för FoU-stöd. Vinnerljung B (1996). Hur vanligt är det att ha varit fosterbarn?

Socialvetenskaplig tidskrift 1996 nr 3, s. 166–179.

Vinnerljung, B. (1996a). Svensk forskning om fosterbarnsvård. En

översikt. Centrum för utvärdering av socialt arbete (CUS) och Liber. Vinnerljung, B. (1996b). Fosterbarn som vuxna. Akademisk avhand-

ling. Socialhögskolan Lunds universitet. Vinnerljung, B., Sallnäs, M. & Kyhle Westermark, P. (2001).

Sammanbrott vid tonårsplaceringar – om ungdomar i fosterhem

och på institution. Socialstyrelsen och Centrum för utvärdering av socialt arbete (CUS).

Vinnerljung; B. & Ribe, M. (2001). Mortality after care among

young adult foster children in Sweden. International Journal of

Social Welfare 10, s. 164–173.

Vinnerljung, B., Öman, M. & Gunnarsson, T. (2004). Återplace-

ring av barn i dygnsvård (I) – hur vanligt är det ?

Socialvetenskaplig tidskrift nr 1, 2004, s. 54–75.

Vinnerljung, B., Hjern, A. & Öman, M. (2004a). Återplacering av

barn i dygnsvård II – vad ökar eller minskar risken?

Socialvetenskaplig tidskrift, nr 2 2004, s. 150–167.

Vinnerljung, B. & Franzén, E. (2005). Kontakt-

familj/kontaktperson – omfattning och samband med placering i dygnsvård. Socialvetenskaplig tidskrift, nr 4, 2005. Vinnerljung, B., Öman, M. & Gunnarson, T. (2005a). Educational

attainments of former child welfare clients – a Swedish national cohort study. International Journal of Social Welfare 14, s. 265– 276. Vinnerljung, B. (2006). Fosterbarn som unga vuxna – en översikt

av resultat från några nationella registerstudier. Socialmedicinsk tidskrift 2006 årgång 83 häfte 1. s. 23–35. Vinnerljung, B. (2006a). Fosterhemsvård. Ingår i Denvall &

Vinnerljung (red.) Nytta och fördärv. Socialt arbete i kritisk belysning. Natur & Kultur. Vinnerljung, B., Franzén, E. & Danielsson, M. (2006). Teenage

parenthood among child welfare clients: a Swedish national cohort study of prevalens and odds. Journal of Adolescence, vol. 30 s. 97–116. Vinnerljung, B., Hjern, A. & Lindblad, F. (2006a). Suicide attempts

and severe pshyiatric morbidity among former child welfare clients: a national kohort study. Journal of Child Psychology and

Psychiatry, vol. 47 s. 723–733.

Vinnerljung, B., Franzén E., Gustavsson, B. & Johansson, I-M.

(2008). Out of home care among immigrant children in Sweden – a national cohort study. International Journal of Social Welfare, 17, s. 301–311. Vinnerljung, B., Franzén E., Lindblad, F. & Hjern, A. (under

tryckning). Long term outcome of foster care: Lessons from

Swedish national cohort studies. Ingår i Fernandez, E. & Barth, R. (eds) Does foster care work? International evidence of outcomes. London: Jessica Kingsley Publ. Åström, K. & Rejmer, A. (2008). ”Det blir nog bättre för barnen…”.

Slutrapport i utvärderingen av nationell försöksverksamhet med barnahus 2006–2007. Lunds universitet. Research Report in Sociology of Law, 2008:7. Östberg, F., Wåhlander, E. & Milton, P. (2000). Barnavårds-

utredningar i sex kommuner. En vinjettstudie. Stockholm,

Socialstyrelsen/Centrum för utvärdering av socialt arbete (CUS).

Kommittédirektiv

Översyn av bestämmelserna till skydd och stöd för barn och unga i socialtjänstlagen (2001:453, SoL) och lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU)

Dir. 2007:168

Beslut vid regeringssammanträde den 6 december 2007.

Sammanfattning av uppdraget

Utredaren ska se över bestämmelserna till skydd och stöd för barn och unga i socialtjänstlagen (2001:453, SoL) och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) samt lämna förslag till de förändringar som bedöms nödvändiga för att anpassa lagstiftningen till den utveckling som har skett.

Det ska ingå i uppdraget att ta ställning till

hur den sociala barn- och ungdomsvårdens övergripande mål och ansvar för barn och unga ska formuleras,

om reglerna om anmälningsskyldighet behöver förtydligas,

om socialnämndens möjlighet att anmäla brott mot barn ska ändras till en skyldighet,

om reglerna om utredning av barns förhållanden behöver kompletteras,

om reglerna om insatser enligt SoL och LVU behöver ändras,

hur villkoren för familjehem kan förbättras,

om reglerna om uppföljning av insatser behöver förbättras och

vilken kompetens som behövs för att arbeta inom den sociala barn- och ungdomsvården. När översynen av bestämmelserna är genomförd ska utredaren ta ställning till om bestämmelserna till skydd och stöd för barn och

unga ska sammanföras i en särskild lag och om de bestämmelser i SoL som reglerar socialtjänstens familjerättsliga arbete ska föras över till den särskilda lagen.

Uppdraget ska redovisas senast den 15 juni 2009.

Bakgrund

Alla barn har i enlighet med barnkonventionen rätt till god omvårdnad och att få utvecklas i sin egen takt utifrån sina egna förutsättningar. Det innebär att barnrättsperspektivet ska finnas med i alla sammanhang där frågor som rör barns och ungas villkor behandlas. Särskild hänsyn ska tas till vad som är bäst för barnet. Barnet har rätt att komma till tals och vara delaktig i beslut som rör honom eller henne.

Familjen är den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för alla dess medlemmar och särskilt betydelsefull för barnets utveckling och välfärd. Föräldrarna är de som i första hand har ansvaret för barnets uppfostran och utveckling. Samhällets roll är att på olika sätt stödja föräldrarna i deras föräldraskap. Det kan bl.a. handla om att utveckla familjestödjande verksamheter under barnets hela uppväxt för att i första hand förebygga att barnet far illa. Men det kan också handla om att förbättra stödet till barn och unga.

De flesta barn i Sverige lever under trygga och goda förhållanden tillsammans med sina familjer – föräldrar och syskon. Men det finns barn som lever i olika slag av utsatthet och som samhällets sociala barn- och ungdomsvård enligt SoL och LVU har ett särskilt ansvar för att ge skydd och stöd. Frivillighet och respekt för den enskildes bestämmande och integritet är utgångspunkter för arbetet inom den sociala barn- och ungdomsvården. Ett nära samarbete med föräldrarna för att tillsammans med dem ge barnet förutsättningar för en trygg uppväxt är grundläggande i arbetet där familjen, nätverket runt familjen och andra faktorer i barnets omgivning är centrala. Den sociala barn- och ungdomsvården har i vissa situationer som specificeras i LVU uppgiften att använda tvångsåtgärder för att skydda och hjälpa barn när det finns en påtaglig risk att deras hälsa och utveckling skadas och föräldrarna/ vårdnadshavarna eller i vissa fall den unge inte samtycker till en åtgärd. Detta ställer krav på tydliga lagregler och ett rättssäkert förfarande.

Lagstiftningen SoL och LVU reglerar arbetet inom den sociala barn- och ungdomsvården. Barnets bästa ska vara avgörande för allt som görs och barnet ska ha rätt att komma till tals i frågor som rör henne eller honom. I tillämpningen av lagstiftningen och regleringar är det därför av stor betydelse att barnets åsikter och vilja dokumenteras. Insatser ska vara av god kvalitet och utföras av personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Samtidigt är det angeläget att befintliga resurser används på bästa sätt.

Samhället har genomgått stora förändringar sedan socialtjänstreformen genomfördes i början av 1980-talet. Utvecklingen har gått snabbt vilket har påverkat den sociala barn- och ungdomsvården. I dag ställs ökade krav på den sociala barn- och ungdomsvården dels genom lagstiftningen, dels genom förväntningar från allmänheten och berörda myndigheter. Bestämmelserna i SoL och LVU har ändrats och kompletterats vid ett flertal tillfällen. Bl.a. har barnperspektivet och barnets rätt att komma till tals och bli lyssnat till införts och förstärkts. Den sociala barn- och ungdomsvården har fått nya uppgifter. På nationell nivå har Socialstyrelsen och Institutet för utveckling av metoder i socialt arbete (IMS) bidragit till metod-, kompetens- och kunskapsutveckling.

Rapporter från Socialstyrelsen och länsstyrelserna Socialstyrelsen har i sina lägesrapporter och tillsynsrapporter under senare år påtalat bl.a. följande. På regional nivå har tillsynsfrågorna genom de särskilda regeringsuppdragen om tillsyn av den sociala barn- och ungdomsvården under 2006 och 2007 fått allt större uppmärksamhet. På lokal nivå har det skett en ökad specialisering. Nya verksamheter och samverkansformer har tillkommit. Ansvarsfördelningen mellan den sociala barn- och ungdomsvården och de basverksamheter – förskola, skola och skolbarnsomsorg och barnhälsovård – som möter alla barn är otydlig. Personal inom basverksamheterna har stora förväntningar på att den sociala barn- och ungdomsvården ska kunna förhindra att barn far illa och att den kan ingripa i alla situationer. Personalen saknar inte sällan kunskap om hur den sociala barn- och ungdomsvården arbetar och vilka befogenheter den har. Man känner t.ex. inte till att den sociala barn- och ungdomsvården i första hand ska arbeta tillsammans med familjer för att ge dem stöd och hjälp. Man känner inte heller till att tvångsåtgärder kan användas först när det finns en påtaglig risk för

att barnets hälsa och utveckling skadas. Detta skapar frustration hos både dem som anmäler och i den sociala barn- och ungdomsvården och försvårar samverkan dem emellan. Den som anmäler får inte alltid veta om anmälan leder till utredning eller hur ärendet utvecklas, vilket kan innebära att man upplever att anmälan inte leder till något resultat.

Det finns brister inom granskningsområdena handläggning och dokumentation, barnets bästa, insatser samt bemötandet av barn och unga. Det handlar om alltför långa handläggningstider, brister i att delge utredningen till berörda personer och att uppföljningen inte har dokumenterats. Det handlar också om begränsningar av umgängesrätten med familjehemsplacerade barn utan att beslut har fattats, att barn inte får komma till tals i utredningar och inte heller syns i dokumentationen. Beskrivningar saknas ofta om konsekvenserna för barnen av de insatser som har getts eller inte getts. Brister i bemötandet påpekas också, som t.ex. att socialtjänsten är alltför passiv i sina försök att få kontakt med barn och familjer som berörs och att ett helhetsansvar har saknats. Det konstateras vidare att när barn varit placerade i mer än tre år görs inte alltid överväganden om vårdnadsöverflyttningar.

Ambitionsnivån inom den sociala barn- och ungdomsvården har höjts. Fler familjer vänder sig till socialtjänsten p.g.a. olika problem, vilket har bidragit till att målgruppen för barn- och ungdomsvården har vidgats. Små kommuner har inte alltid kompetens inom alla specialiteter vilket kräver nya lösningar och nya samverkansformer. Arbetet med uppföljning, utvärdering och kvalitetsjämförelser behöver utvecklas.

Nya grupper, med problem som är nya för den sociala barn- och ungdomsvården, har tillkommit. Det handlar t.ex. om barn som blivit sexuellt exploaterade i Sverige. En annan grupp är barn som i vissa fall kommit hit genom människohandel och måste få skydd och stöd när de upptäcks samtidigt som den sociala barn- och ungdomsvården ska ta ställning till om och hur barnen kan återförenas med sin familj i hemlandet. Det handlar också om ensamkommande asylsökande barn där den sociala barn- och ungdomsvården sedan den 1 juli 2006 har ansvaret för hela omhändertagandet.

Jämställdhet i den sociala barn- och ungdomsvården Vikten av att ha ett jämställdhetsperspektiv i all verksamhet betonas sedan ett antal år och jämställdhetsarbetet har intensifierats. Socialstyrelsen har haft ett uppdrag att följa upp, analysera och redovisa könsskillnader inom socialtjänstens verksamhetsområden. Av Socialstyrelsens rapport framgår att frågor om jämställdhet fått mycket liten uppmärksamhet inom socialtjänsten. Bland annat lyfts följande fram. Den sociala barn- och ungdomsvården speglar traditionella föreställningar om kön och familj, framförallt i agerandet gentemot föräldrarna. Fäder är ofta frånvarande, inte bara i barnens liv utan också i de sociala utredningarna och bedömningarna. Det är främst brister hos modern som avgör om ett barn placeras utanför hemmet. Ett barn får en kontaktfamilj för att ge stöd till den ensamstående mamman, för att kompensera att pappan är frånvarande och ge en manlig förebild. Det finns könsskillnader också vid bedömningar av flickors och pojkars problem.

Brottsförebyggande insatser För att kunna bedriva en effektiv kamp mot ungdomskriminalitet krävs att samhället reagerar med tidiga och tydliga insatser när unga personer begår brott. Det är även av stor betydelse att brottsförebyggande insatser för unga personer som genom missbruk eller annat destruktivt beteende riskerar att bli kriminella när de blir äldre, sker så pass tidigt i deras liv att de inte hinner att utveckla en kriminell livsstil. Den sociala barn- och ungdomsvården har en viktig roll i detta arbete genom att snabbt vidta åtgärder när det blir känt att en ung person riskerar sin hälsa och utveckling genom sitt beteende. För att den sociala barn- och ungdomsvården ska kunna lämna adekvat stöd och välja rätt behandlingsinsatser krävs ett väl fungerande samarbete med rättsväsendets myndigheter, framförallt Polisen, Åklagarmyndigheten och Kriminalvården.

Uppdraget

Utredarens övergripande uppdrag är att

se över bestämmelserna till skydd och stöd för barn och unga i socialtjänstlagen (2001:453, SoL) och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) samt lämna förslag till de förändringar som bedöms nödvändiga.

Följande frågor ska ingå i översynen:

Hur ska den sociala barn- och ungdomsvårdens övergripande mål och ansvar formuleras?

Utredaren ska

analysera om bestämmelserna i 5 kap. 1–3 §§ SoL behöver ändras för att tydliggöra den sociala barn- och ungdomsvårdens mål och ansvar.

Bestämmelserna i 5 kap. 1–3 §§ SoL handlar om den sociala barn- och ungdomsvårdens övergripande mål och om förebyggande insatser på en generell nivå men också om insatser på individuell nivå för att tidigt vidta åtgärder för att förebygga en negativ utveckling. De flesta av dessa mål kommer från 1960 års barnavårdslag och fördes i stort sett oförändrade in i socialtjänstlagen i samband med socialtjänstreformen. Samhällsutvecklingen har inneburit att barns och ungas livsvillkor har förändrats. I dagens samhälle finns ett större utbud av generella stödinsatser till barn och unga än tidigare. Målens övergripande karaktär kan försvåra tolkningen av dem och medföra svårigheter för den sociala barn- och ungdomsvården att beskriva och tydliggöra sitt ansvar för barn och unga.

Bestämmelserna om barn- och skolbarnsomsorg flyttades i mitten av 1990-talet över till skollagen utan att någon analys gjordes av hur detta skulle påverka socialnämndens övergripande ansvar. Nya uppgifter har kommit till genom tillägg till de allmänna bestämmelserna i lagen. Som nämnts inledningsvis är ansvarsfördelningen mellan den sociala barn- och ungdomsvården och de basverksamheter som möter alla barn otydlig, vilket gör att det skapas orealistiska förväntningar på den sociala barn- och ungdomsvårdens befogenheter. Mot denna bakgrund finns det behov av att analysera och eventuellt ompröva den sociala barn- och ungdomsvårdens ansvar för barn och unga.

Behöver reglerna om anmälningsskyldigheten förtydligas?

Utredaren ska

ta ställning till om gällande regler om anmälan till socialnämnden behöver förtydligas och

beskriva omfattningen av gällande sanktionsmöjligheter mot den som inte anmäler och ta ställning till om det finns behov av sanktioner för den som inte anmäler allvarliga fall av fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp eller försummelse.

Gällande bestämmelser om anmälan till socialnämnden finns i 14 kap. 1 § SoL. Allmänheten uppmanas anmäla och vissa yrkesverksamma och myndigheter har en skyldighet att anmäla om de får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. I 11 kap. 2 § SoL finns bestämmelser om vad socialnämnden ska göra när den utreder om den behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd. Att de två bestämmelserna är formulerade på olika sätt skapar förvirring hos såväl anmälare och den som anmälts som hos den sociala barn- och ungdomsvården som ska utreda barnets behov. Detta är otillfredsställande både av rättssäkerhetsskäl och utifrån barnets intressen och behov.

Utöver de bestämmelser som finns i SoL har Socialstyrelsen beslutat om allmänna råd och gett ut en handbok till stöd för dem som omfattas av anmälningsskyldigheten. Uppföljningar visar att alltför få av dem som är skyldiga att anmäla anmäler. De som drar sig för att anmäla anger som skäl bl.a. att återkopplingen från socialtjänsten efter anmälan är dålig, man vet inte om det görs någon utredning eller inte. Man får inte veta om de insatser som man hoppas anmälan ska leda till, kommer till stånd.

Frågan om vilka möjligheter den sociala barn- och ungdomsvården har att återkoppla till den som anmält behöver klargöras. Anmälningsskyldigheten är långtgående och står inte alltid i överensstämmelse med den sociala barn- och ungdomsvårdens möjligheter att ingripa, eftersom det krävs samtycke till insatser om inte förhållandena är sådana att LVU är tillämplig. För att anmälningsskyldigheten ska fungera så att de barn som behöver samhällets skydd verkligen kommer till socialnämndens kännedom måste det finnas tydliga regler. Är det t.ex. möjligt och rimligt att anmälningsskyldigheten begränsas till att gälla enbart i de situationer när det finns en påtaglig risk för att barnets hälsa och utveckling skadas och barnet är i behov av samhällets skydd?

Frågan om i vilken omfattning det behövs sanktioner mot dem som trots en tydlig anmälningsskyldighet inte anmäler har diskuterats i olika sammanhang, bl.a. av Kommittén mot barnmisshandel (SOU 2001:72) och av Barnombudsmannen. Å ena sidan finns de

som anser att sanktioner skulle få fler att anmäla, å den andra finns de som menar att fler anmälningar inte garanterar att de barn som verkligen behöver insatser från den sociala barn- och ungdomsvården blir anmälda. Det kan också diskuteras om sanktioner ska införas för den som inte anmäler allvarliga fall av fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp och försummelse. Det finns anledning att beskriva för- och nackdelar med ett system med sanktioner mot den som inte anmäler eller andra lämpligare åtgärder för att anmälningsskyldigheten ska fungera väl.

Ska socialnämndens möjlighet att anmäla brott mot barn ändras till en skyldighet?

Utredaren ska

överväga om socialnämndens möjlighet att anmäla brott mot barn ska ändras till en skyldighet eller om det är lämpligare att socialnämndens möjlighet att anmäla brott mot barn förtydligas.

I 14 kap. 2 § femte – nionde stycket sekretesslagen (1980:100) finns bestämmelser som gör det möjligt för myndigheter att utbyta uppgifter för att bekämpa eller beivra brott eller bistå när barn far illa. Det innebär att sekretessen enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen inte hindrar socialnämnden från att bl.a. polisanmäla en misstanke om brott mot någon som inte har fyllt 18 år. Bestämmelserna i 14 kap. 2 § sekretesslagen innebär att socialnämnden har en möjlighet men ingen skyldighet att polisanmäla vissa brott mot barn och unga. Av Socialstyrelsens allmänna råd om handläggning och dokumentation vid handläggning av ärenden som rör barn och unga (SOSFS 2006:12) framgår att socialnämnden skyndsamt bör anmäla till polisen om det är till barnets bästa, i synnerhet om det handlar om våld eller sexuella övergrepp. Men det kan finnas situationer när en polisanmälan bör avvaktas, t.ex. när det finns risk för att barnet sluter sig och vägrar att samarbeta eller tar tillbaka sin berättelse.

Det är viktigt att barn som blir utsatta för brott känner att samhället reagerar och gör något åt deras situation. En viktig del i detta är att polis och åklagare får kännedom om dessa brott så att de kan utredas och lagföras. Utredaren ska därför analysera och överväga om socialnämndens möjlighet att polisanmäla brott ska ändras till en skyldighet att göra en anmälan eller om det är lämpligare att

socialnämndens nuvarande möjlighet att polisanmäla brott mot barn förtydligas.

Behöver reglerna om utredning av barns förhållanden kompletteras?

Utredaren ska analysera gällande regler om barnavårdsutredningar och ta ställning till

om bestämmelsen om bedömning av innehållet i en anmälan behöver preciseras,

om det ska vara möjligt att i vissa situationer påbörja en utredning utan att barnets vårdnadshavare informeras om att utredning inletts,

om tidsgränsen för en utrednings slutförande kan förkortas och

om det ska införas en möjlighet till uppföljning efter avslutad utredning för att kunna följa hur barnets förhållanden utvecklas.

Bestämmelser som reglerar barnavårdsutredningar finns i 11 kap. 1 och 2 §§ SoL. Socialtjänsten ska utan dröjsmål inleda utredning om det finns anledning att anta att någon åtgärd kan bli aktuell. Innan en utredning inleds bör en bedömning göras av om innehållet i anmälan kan leda till någon åtgärd från socialnämndens sida. I en barnavårdsutredning får nämnden konsultera sakkunniga och ta de kontakter som behövs. Utredningen ska bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom fyra månader. Den som berörs av en utredning ska underrättas om att en utredning inleds. Dessa regler infördes för att förtydliga utredningsskyldigheten mot bakgrund av att det under flera år riktats kritik mot utredningsförfarandet i barnavårdsärenden.

Socialstyrelsen har beslutat om allmänna råd för handläggning och dokumentation och har tagit fram en handbok till stöd för socialtjänstens handläggare. För att systematisera arbetet med handläggning och dokumentation i utredningar, planering och uppföljning av insatser har Socialstyrelsen utvecklat ett enhetligt system för dokumentation och uppföljning – Barns behov i centrum (BBIC). Flertalet kommuner har infört eller är i färd med att införa BBIC.

Det råder osäkerhet inom den sociala barn- och ungdomsvården om hur långtgående utrymmet för bedömningen av innehållet i en

anmälan, s.k. förhandsbedömning, får vara. Ibland kan det finnas behov av att skaffa fram kompletterande uppgifter från den som anmält eller av att ha flera samtal med en ung person som själv söker hjälp men som inte vill att föräldrarna kontaktas innan beslut om att inleda en utredning fattas. Samtidigt får socialtjänsten kritik i samband med tillsyn och av JO för att det tar för lång tid mellan anmälan och beslut om att inleda utredning eller ej och att detta inte är rättssäkert.

Uppföljningar visar att kommunerna i varierande utsträckning öppnar utredning när en anmälan kommer in. En del kommuner utreder alla anmälningar medan andra bara utreder vissa. Tydligare regler kring utredningar kan bidra till att göra förhållandena mer likvärdiga i landet.

Under senare år har frågan om socialtjänstens möjligheter att inleda en utredning utan att informera vårdnadshavare väckts av bl.a. barnrättsorganisationer och kvinno- och tjejjourer. Det kan då handla om unga flickor som kontaktar socialtjänsten för att få skydd och stöd i situationer där de riskerar att utsättas för hedersrelaterat våld och förtryck. Men det kan också handla om situationer av våld och övergrepp, där rädslan hos barnet för vad som ska hända när föräldrarna får veta att barnet har avslöjat sin situation gör att barnet vägrar att medverka i fortsatt utredning. Reglerna om att vårdnadshavare ska informeras om att en utredning inleds härrör från en mångårig kritik mot socialtjänsten för att man utredde utan att vårdnadshavarna kände till omständligheterna kring utredningen. Reglerna infördes för att tydliggöra socialtjänstens ansvar vid utredningar. Det finns anledning att överväga om det är möjligt att med bibehållen rättssäkerhet för både barn och vårdnadshavare förändra reglerna, så att en utredning i vissa specifika undantagsfall kan inledas utan att vårdnadshavarna informeras.

Bestämmelsen om att en barnavårdsutredning ska vara slutförd inom fyra månader tillkom mot bakgrund av kritik mot att socialnämnden inte slutförde utredningar inom rimlig tid. Föräldrar och barn svävade i ovisshet om att en utredning pågick eller inte och om den avslutats. Bestämmelsen syftade också till att stärka barnperspektivet. Socialstyrelsens uppföljningar och länsstyrelsernas tillsyn visar att det tagit tid för bestämmelsen att få genomslag och att det finns brister i tillämpningen, men också att utvecklingen går framåt. Ur barnets perspektiv kan fyra månader i vissa fall vara en lång tid. Men bestämmelsen om barnets rätt att komma till tals kan

i andra fall innebära att det behövs tid för att bygga upp en förtroendefull utredningssituation för barnet. Det finns skäl att i denna översyn överväga om tidsgränsen om fyra månader är väl avvägd eller om den kan förkortas.

Det förekommer att vårdnadshavare tackar nej när socialtjänsten i sin utredning gör bedömningen att det finns behov av insatser och lämnar förslag till sådana. Det är möjligt att inom ramen för utredningen arbeta för att motivera familjen att ta emot hjälp, men det räcker inte alltid. Enligt gällande regler kan socialtjänsten då inte annat än avsluta utredningen om inte situationen är så allvarlig att LVU är tillämplig. Men det finns situationer när socialnämnden skulle behöva följa utvecklingen under ytterligare en tid och få möjlighet att genom t.ex. fortsatt motivationsarbete kunna påverka familjen att ta emot hjälp. Utredaren ska undersöka och analysera om och i vilka situationer det är lämpligt att införa bestämmelser som ger socialnämnden möjlighet att under en begränsad tid efter utredningen följa hur förhållandena för barnet utvecklas, vilka konsekvenser en reglering kan få samt hur dokumentationen av detta ska ske.

Behöver reglerna om insatser enligt SoL och LVU ändras?

Utredaren ska

utreda och ta ställning till i vilken utsträckning det ska vara möjligt att erbjuda öppenvårdsinsatser utan föregående utredning och beslut,

utreda om det ska införas en möjlighet, och i så fall i vilka situationer, att besluta om insatser på grund av missförhållanden i hemmet mot föräldrarnas vilja,

analysera varför bestämmelsen i 22 § LVU om beslut insatser i öppenvård eller om särskilt kvalificerad kontaktperson på grund av den unges beteende mot den unges och föräldrarnas vilja används så sällan och ta ställning till om den behöver förtydligas eller om andra åtgärder behöver vidtas,

utreda om socialnämndens anmälningsskyldighet när en familj flyttar till en annan kommun behöver tydliggöras, och

analysera situationen för barn som är långsiktigt placerade i familjehem.

Socialtjänsten erbjuder ett flertal öppenvårdsinsatser. I 3 kap. 6 § SoL finns bestämmelser om kontaktperson eller kontaktfamilj och i vissa fall en särskilt kvalificerad kontaktperson. Andra insatser är t.ex. enskilt samtalsstöd, socialpedagogiska insatser, programverksamhet i grupp eller individuellt för barn som har missbrukande eller psykiskt sjuka föräldrar och för barn som bevittnat våld. Ytterligare insatser är riktade dagverksamheter, skolsociala insatser och kvalificerat nätverksarbete. Öppenvårdsinsatser har, enligt Socialstyrelsen, tidigare i första hand haft ett familje- och nätverksperspektiv, men på senare år har insatser tillkommit som är direkt riktade till barn och unga. Socialstyrelsen har kartlagt öppenvårdsinsatser inom ett representativt urval av kommuner i samarbete med FoU i Väst. Kartläggningen visar att det finns ett relativt stort antal av sådana insatser och det pågår en utveckling inom området.

Öppenvårdsinsatser som service Socialstyrelsen har i sina årliga lägesrapporter under flera år konstaterat att utvecklingen går mot en allt mer serviceinriktad öppenvård. Många kommuner erbjuder öppenvårdsinsatser utan föregående utredning och biståndsbeslut samtidigt som det i andra kommuner krävs utredning och beslut om bistånd för att få tillgång till samma insatser. Det kan inte vara rimligt att förhållandena är så olika i olika kommuner och man bör eftersträva en likformig hantering. Samtidigt som det finns många skäl som talar för att insatser erbjuds utan föregående utredning och beslut, bl.a. att insatserna är lättillgängliga för barn, unga och deras familjer och att socialtjänsten kan använda sina begränsade resurser till mer allvarliga fall, finns också skäl som talar emot, bl.a. rättssäkerhetsskäl. Utredaren ska därför utreda om reglerna om öppenvårdsinsatser behöver ändras.

Insatser mot vårdnadshavarnas vilja samt mot den unges vilja Såväl Socialstyrelsen och Barnombudsmannen som företrädare för socialtjänsten, BRIS och Rädda Barnen har påtalat att socialtjänsten ibland behöver kunna besluta om insatser för ett barn mot vårdnadshavarnas vilja innan situationen är så allvarlig att LVU kan bli tillämplig. Det uppstår ett vakuum mellan frivilliga insatser enligt SoL och möjligheten att ansöka om vård enligt LVU. Det får till följd att ett barn kan fortsätta att fara illa utan att den sociala barn- och ungdomsvården kan ge stöd och hjälp för att förhindra en

negativ utveckling. Utredaren ska därför utreda och ta ställning till om och i så fall under vilka omständigheter det ska finnas möjlighet att besluta om insatser på grund av missförhållanden i hemmet mot vårdnadshavarnas vilja.

För ungdomar som utsätter sin hälsa och utveckling för påtaglig risk att skadas om inga åtgärder sätts in gör 22 § LVU det möjligt att, mot den unges vilja, fatta beslut om insatser i öppenvård eller om särskilt kvalificerad kontaktperson för att förhindra en fortsatt negativ utveckling. Bestämmelsen används i så liten utsträckning att den inte längre redovisas i socialtjänststatistiken. Utredaren bör analysera vad som ligger bakom detta och ta ställning till om bestämmelsen behöver förtydligas.

Möjlighet att flytta över ärenden när en familj med pågående insats flyttar Frågan om i vilken utsträckning socialtjänsten i en kommun ska kunna föra över ett ärende om en pågående insats för ett barn till den nya kommunen om familjen flyttar behöver belysas ytterligare. Insatser enligt SoL präglas av frivillighet och kan därför när som helst avslutas på den enskildes initiativ. Med samtycke från vårdnadshavaren är det alltid möjligt för socialtjänsten att kontakta den nya kommunen. Om det finns anledning till oro för att barnet far eller riskerar att fara illa omfattas socialtjänsten av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL. Analysen av behovet av insatser för barn mot föräldrarnas vilja ska omfatta även dessa situationer och hur en överföring ska ske mellan kommunerna.

Långsiktighet i vården för barn i familjehem Barn har rätt till en trygg uppväxt. Barn bor olika länge i familjehem. De barn som vistas länge eller växer upp i familjehem behöver kontinuitet, trygghet och förutsägbarhet i sina liv. I den mån det är möjligt behöver barnet redan när det placeras få veta hur länge placeringen planeras pågå. Ska barnet bo länge i familjehemmet eller får det snart komma hem till föräldrarna igen? Barnet måste få besked om hur kontakten med föräldrar och andra viktiga personer i deras nätverk ska se ut. Barnet har också rätt att veta hur kontakten med socialsekreteraren ska vara under placeringstiden och det måste vara en målsättning att eftersträva kontinuitet för barnet i dessa kontakter.

Frågan om hur långsiktigheten för barn som vårdas i familjehem ska tryggas är ofta föremål för diskussion. I 6 kap. 8 § SoL finns en bestämmelse som innebär att när ett barn varit placerat i tre år i samma familjehem ska socialnämnden särskilt överväga om det finns skäl att ansöka om vårdnadsöverflyttning enligt 6 kap. 8 § föräldrabalken. Lagändringen har, enligt en uppföljning som Socialstyrelsen genomfört, inneburit en viss ökning av antalet vårdnadsöverflyttningar, men det har tagit tid för kommunerna att komma igång med arbetet. Handläggare i socialtjänsten lyfter fram den inneboende konflikten att barnet enligt målsättningen ska återförenas med sina föräldrar samtidigt som utsikterna till detta ofta är små och barnet blir kvar i flera år i familjehemmet. Många familjehemsföräldrar tvekar inför ansvaret att bli vårdnadshavare, eftersom placeringen upphör och de därigenom mister stödet från den placerande kommunen. Man vill inte heller äventyra relationen till föräldrarna och familjehemsföräldrarna drar sig också för att hamna i umgängeskonflikter med föräldrarna. I vissa sammanhang har det förts fram som en lösning att utöka möjligheten för familjehemsföräldrar att adoptera det placerade barnet, en lösning som förekommer i vissa andra länder. Utredaren bör därför analysera situationen för de barn som är långtidsplacerade och hur den kan förbättras. Det bör ingå i analysen att undersöka hur andra länder löst situationen för barn med behov av placering i familjehem under längre tid.

Hur kan villkoren för familjehem förbättras?

Utredaren ska

analysera och bedöma om det behövs olika slags familjehem för att kunna möta barns skilda behov och

ta ställning till om de företag och organisationer som rekryterar och ger stöd till familjehem ska vara tillståndspliktiga.

Vård i familjehem är den vanligaste vårdformen för barn och unga som behöver placeras utanför det egna hemmet. De bestämmelser som reglerar placeringar utanför det egna hemmet måste så långt det är möjligt garantera att barn och unga får en rättssäker och trygg vård.

Kommunerna rapporterar om svårigheter att rekrytera familjehem. Som framgår av propositionen Utveckling av den sociala barn- och ungdomsvården (prop. 2006/07:129) har möjligheten att rekrytera familjehem sannolikt påverkats av olika samhällsförändringar, bl.a. att båda vuxna i en familj förvärvsarbetar och att familjer i storstäderna där behoven av familjehem är som störst bor trångt. Många barn som placeras har ofta svårare problem än som var fallet tidigare, vilket ibland kräver att en av de vuxna i familjehemmet avstår från att förvärvsarbeta. Andra skäl som anges är bl.a. att villkoren för familjehemsföräldrar är oklara, de saknar rätt till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och i vissa fall från socialförsäkringarna. Socialtjänsten har inte heller alltid möjlighet att ge det stöd och den handledning som familjehemmen har behov av.

Sedan 1990-talet finns företag och organisationer som rekryterar och ger stöd till familjehem. Några länsstyrelser har genomfört tillsyn av sådana verksamheter och framfört att det finns risk för en otydlig ansvarsfördelning mellan socialnämnden och dessa verksamheter samt att ansvarsfördelningen behöver klargöras. Det gäller framförallt ansvaret att utreda familjehemmets lämplighet, uppföljning av placeringen, regler för dokumentation, sekretessfrågor och vad som är myndighetsutövning. Bland annat anser länsstyrelserna att frågor som rör avgränsningen gentemot tillståndspliktiga verksamheter, bestämmelserna om förmedling av barn, sekretessbestämmelser och insatser under pågående placering behöver klargöras.

För många, framförallt små, kommuner kan det vara en fördel att få hjälp med att rekrytera och handleda familjehem och att familjehemmen får lättillgängligt stöd genom organisationerna. Men det innebär samtidigt den nackdelen att socialnämnden i viss mån lämnar över ansvaret för placeringen till någon annan. Därigenom riskerar socialtjänsten att förlora viktiga kunskaper och kompetens i det egna arbetet med placerade barn. En del av de lagändringar som regeringen föreslagit i propositionen Utveckling av den sociala barn- och ungdomsvården (prop. 2006/07:199) syftar till att tydliggöra socialnämndens ansvar vid placeringar. I propositionen konstaterar regeringen samtidigt att det finns behov av att ytterligare utreda familjehemmens villkor och av att ta fram kriterier för bedömning av familjehem. Utredaren ska analysera och bedöma behovet av olika slags familjehem för att kunna tillgodose de olika behoven hos barn som placeras. Det kan behövas regler för att

tydliggöra uppdraget för olika typer av familjehem. Utredaren ska också ta ställning till om de privata verksamheter som rekryterar och ger stöd till familjehem ska vara tillståndspliktiga. Stödet till, kommunikationen och dialogen med familjehemmen bör också uppmärksammas i syfte att skapa stabilitet för familjehemmen.

Uppgiften att ta fram kriterier för bedömning av familjehem är ett långsiktigt arbete som måste bygga på en utvärdering av de metoder som används i dag. Den lämpar sig mindre väl för en statlig utredning. Regeringen avser därför att ge Socialstyrelsen och Institutet för utveckling av metoder i socialt arbete (IMS) i uppdrag att ta fram en systematisk kunskapsöversikt av om det finns internationellt vetenskapligt stöd för utrednings- och bedömningsinstrument för familjehem. Med utgångspunkt i det arbetet ska IMS anpassa och pröva eventuella lämpliga metoder till svenska förhållanden alternativt påbörja ett arbete med att från grunden utveckla ett utrednings- och bedömningsinstrument för svenska förhållanden.

Behöver reglerna om uppföljning av insatser förbättras?

Utredaren ska

utreda om dagens regler för uppföljning är ändamålsenliga och

ta ställning till om det behövs ytterligare regler om uppföljning av beslutade åtgärder enligt SoL.

I 6 kap. 8 § SoL och i 13 § LVU finns regler om uppföljning av placeringar. Placeringar enligt SoL och 2 § LVU ska övervägas var sjätte månad, medan placeringar enligt 3 § LVU ska omprövas med samma tidsintervall. Beslut enligt 22 § LVU ska omprövas var sjätte månad. I övrigt saknas lagbestämmelser som reglerar hur socialnämndens olika insatser ska följas upp. Det har växt fram en praxis i kommunerna att med viss regelbundenhet följa upp även beslut om andra insatser.

Utredaren ska utreda om gällande regler om uppföljning av beslutade insatser är ändamålsenliga och ta ställning till om det behövs regler om uppföljning av andra beslutade insatser där det i dag inte finns sådana regler. Kontinuiteten för barnet i kontakten med socialsekreteraren bör särskilt uppmärksammas. Utredaren

bör också uppmärksamma hur kommunikationen med barnet följs upp och hur barnets åsikter dokumenteras.

Under de senaste åren har det kommit larmrapporter om att barn och unga under 1900-talet på olika sätt har farit illa när de under sin uppväxt varit placerade i fosterhem och på institutioner. Utredningen om vanvård inom den sociala barnavården (S 2005:06) arbetar med att genomföra en kartläggning av förekomsten av vanvård i fosterhem och på institutioner och sammanställer och dokumenterar de erfarenheter som framkommer på ett sådant sätt att de kan bidra till att liknande förhållanden kan undvikas i framtiden.

Samhället har ett stort ansvar när barn placeras. Det är angeläget att allt görs för att barns och ungas placeringar ska vara rättssäkra och trygga och utgå från barnets behov. Utredaren ska därför ta del av arbetet och beakta erfarenheterna inom Utredningen om vanvård i den sociala barnavården (S 2006:05).

Vilken kompetens behövs för att arbeta inom den sociala barn- och ungdomsvården?

Utredaren ska

utreda hur kompetensnivån för socialsekreterare som arbetar med utredning, planering och uppföljning av ärenden som rör barn och unga samt för socialsekreterare som arbetar med utredningar om vårdnad, boende och umgänge kan säkerställas för att uppnå en rättssäker och professionell handläggning och

ta ställning till om det behövs särskild reglering av kompetenskraven och till om det kan ske genom att ge Socialstyrelsen ett bemyndigande att utfärda föreskrifter.

Frågan om att införa något slags behörighetsreglering för socialsekreterare som arbetar med utredning, planering och uppföljning av ärenden som rör barn och unga har länge diskuterats och också varit föremål för utredning. Socialtjänstkommittén (SOU 1995:58), Behörighetskommittén (SOU 1996:138) och Sociala barn- och ungdomsvårdskommittén (SOU 2005:81) har samtliga berört frågan utan att den fått någon lösning. Socialstyrelsen har tagit fram allmänna råd om personalens kompetens vid handläggning och uppföljning av ärenden som rör barn och unga (SOFSFS 2006:14). I en skrivelse till Socialdepartementet (S2007/5645/ST)

har Socialstyrelsen fört fram att det finns skäl att överväga en behörighetsreglering för de socialsekreterare som arbetar med utredning, planering och uppföljning av ärenden som rör barn och unga. Det är angeläget att de socialsekreterare som utreder barns och ungas förhållanden har särskild kunskap för området. Även de utredningar som socialsekreterare gör i frågor om vårdnad, boende och umgänge kräver särskild kompetens. Utredaren ska därför utreda hur kompetensnivån för socialsekreterare som arbetar med utredning, planering och uppföljning av ärenden som rör barn och unga samt med utredningar om vårdnad, boende och umgänge kan garanteras för att uppnå en rättssäker och professionell handläggning. Utredaren ska också ta ställning till om det behövs en särskild reglering för detta och till konsekvenserna av att ge Socialstyrelsen bemyndigande att utfärda föreskrifter om lämplig utbildning och erfarenhet för att arbeta med myndighetsutövning inom den sociala barn- och ungdomsvården. Avsikten är dock inte att införa ett legitimationskrav motsvarande det som finns för läkare och sjuksköterskor m.fl. Utredaren ska ändå beakta om förtydligade kompetenskrav kan få EG-rättsliga konsekvenser i fråga om erkännande av yrkeskvalifikationer.

Bör bestämmelserna till skydd och stöd för barn och unga i SoL och LVU sammanföras i en särskild lag?

När översynen av bestämmelserna är genomförd ska utredaren ta ställning till

om bestämmelserna till skydd och stöd för barn och unga ska sammanföras i en särskild lag och

om de bestämmelser i SoL som reglerar socialtjänstens familjerättsliga arbete i så fall ska överföras till den särskilda lagen.

Att samla bestämmelser om ett visst ämne eller vissa personer i en särskild lag bidrar ofta till att den persongrupp bestämmelserna rör, och insatserna som ges med stöd av dem, uppmärksammas mer än tidigare och att det skydd och stöd som ges därför i förlängningen utvecklas, ökas och förbättras samt att rättssäkerheten för de enskilda stärks. Om bestämmelserna riktar sig specifikt mot en viss grupp är det också möjligt att göra dem tydligare och mindre generellt utformade än om de riktar sig mot alla personer eller grupper.

En särskild lag kan också bidra till att bestämmelserna blir lättare att hitta, särskilt för dem som inte har närmare kunskap om dem sedan tidigare.

Men det kan också finnas nackdelar med en sådan lösning. En av dem är att insatser för barn och unga riskerar att ses som helt åtskilda från andra sociala insatser för t.ex. föräldrarna eller familjen i stort. Det är viktigt att den helhetssyn som sedan länge eftersträvats i Sverige, och som i hög utsträckning också uppnåtts genom socialtjänstreformen på 1980-talet, inte går förlorad. Det är också angeläget att insatserna för olika behövande grupper inte ställs mot varandra och att skilda lagstiftningar inte ger upphov till intressekonflikter mellan de olika grupperna. Det är vidare nödvändigt att handläggnings- och procedurfrågor i så stor utsträckning som möjligt överensstämmer, oavsett vilken typ av insats det är som ges eller till vilken person den ges.

Utredaren ska därför undersöka för- och nackdelar med att samla bestämmelser till skydd och stöd för barn och unga i SoL och LVU i en särskild lag och, om utredaren finner det lämpligt, lämna förslag till hur en sådan lag kan utformas.

Socialtjänsten har en rad arbetsuppgifter inom det familjerättsliga området. De flesta av dem regleras i föräldrabalken, men det finns också bestämmelser i SoL. Om utredaren finner att en särskild lag med bestämmelser till skydd och stöd för barn och unga ska utformas ska utredaren också ta ställning till om det är lämpligt att sammanföra de familjerättsliga bestämmelserna med bestämmelserna om stöd och skydd till barn och unga. Utredaren ska också utarbeta ett fullständigt författningsförslag som ska innefatta eventuella följdändringar i annan lagstiftning.

Övergripande frågor

Barnkonventionen och dess grundläggande principer ska utgöra en utgångspunkt i utredningens arbete. Arbetet ska också präglas av ett jämställdhetsperspektiv. All individbaserad statistik ska presenteras och analyseras efter kön, om det inte finns särskilda skäl mot detta.

Ekonomiska konsekvenser

Om utredarens förslag skulle innebära ökade kostnader för staten respektive kommunerna ska förslag till finansiering lämnas.

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska under arbetet samråda med berörda myndigheter. Utredaren ska även samråda med organisationer inom den sociala barn- och ungdomsvården samt med forskare inom området. Utredaren ska också samråda med andra berörda utredningar bl.a. Utredningen om modernare adoptionsregler (dir. 2007:150) och Utredningen om översyn av lagen om unga lagöverträdare (dir. 2007:151).

Uppdraget ska redovisas senast den 15 juni 2009.

(Socialdepartementet)

Den sociala barn- och ungdomsvårdens reglering i några andra länder

1 Inledning

Nedan följer en översiktlig genomgång av socialrättslig lagstiftning i några av de länder som av olika anledningar har särskild betydelse för svensk lagstiftning inom socialtjänstens område. De länders rättssystem som därvid belyses är Norge, Finland, Danmark och England. Redogörelsen för de olika ländernas lagstiftning har inte ambitionen att vara heltäckande. Syftet med redogörelsen är i stället att lyfta fram de övergripande dragen i de olika ländernas rättsliga reglering av socialtjänsten. Fokus har av naturliga skäl lagts på regleringen av den sociala barn- och ungdomsvården och då främst i vilken utsträckning denna regleras gemensamt med övrig social lagstiftning eller om det i stället finns en särskild lag för detta ändamål.

2 Norge

Norge antog år 1896 Lov om forsømte barns behandling och blev därmed det första landet i världen som fick en särskild barnavårdslag. Medmänsklighet och humanism utgjorde emellertid inte den främsta anledningen till att lagen kom till. En grundläggande tanke var snarare att skydda samhället och skilja de ”vanartade” barnen från de välartade, inte minst inom skolundervisningen.1

År 1953 kom en ny barnavårdslag. Därmed samlades de offentligrättsliga bestämmelserna om barn i en och samma lag. Tonvikten kom att ligga på förebyggande arbete med frivillighetsprincipen

1 Mattsson 2002; Hestbaek 1998.

som utgångspunkt. Under 1970-talet påbörjades sedan ett övergripande förändringsarbete av 1953 års lag, vilken hade kommit att beskyllas för att innehålla otydliga och skönsmässiga bestämmelser. År 1989 lade den dåvarande regeringen fram ett förslag till en samlad sociallag. Den föreslagna lagen mötte dock motstånd av företrädare för barnavården. Dessa ville inte sammanfoga den sociala barnavården med övrig socialvård, utan förespråkade en särskild barnavårdslag. Efter ett regeringsskifte år 1990 drogs förslaget om en samlad sociallag tillbaka och ansvaret för barnavården överfördes från Socialdepartementet till Barne- och familiedepartementet (nuvarande Barne- och likestillingsdepartementet). Departementet plockade ut de delar ur den föreslagna sociallagen som innehöll regler om barnavården och lade utifrån dessa bestämmelser fram ett förslag till en ny barnavårdslag. Förslaget antogs i Stortinget år 1992 och den 1 januari 1993 trädde den nya lov om barneverntjenester (barnevernloven) i kraft. I den nya lagen uppmärksammades särskilt förebyggande arbete, både på samhälls- och på individnivå.2

Vid sidan om barnevernloven finns också en allmän sociallag,

Lov om sosiale tjenester (Sosialtjenesteloven) från år 1991.

Sosialtjenesteloven har som mål att främja ekonomisk och social trygghet, förbättra levnadsvillkoren för människor med funktionsnedsättning, bidra till lika värde och jämställdhet samt förebygga sociala problem.

3 Finland

Finlands första barnskyddslag trädde i kraft år 1936. Det var först och främst fattigdom, föräldralöshet och barn som rymde hemifrån, som fördes fram som skäl till varför det behövdes ett särskilt barnskydd. År 1984 blev den gamla lagen ersatt av en ny barnskyddslag. I arbetet med den nya barnskyddslagen togs särskild hänsyn till FN:s barnkonvention som vid den tidpunkten var under utarbetande. Ett annat syfte med den nya lagen var att överge de symptomorienterade tankegångarna och i stället utifrån ett helhetsperspektiv utgå ifrån barnets totala situation och behov.3

1984 års lag reviderades år 1990. Anledningen var främst att stärka barnets rättigheter samt att betona vikten av tidiga insatser.

2 Mattsson 2002; Hestbaek 1998. 3 Finsk prop. RP 252/2006 rd; Hestbaek 1998.

Man flyttade också tyngdpunkten från vård utom hemmet till vård i hemmet. Den tidigare lagen kom så småningom att kritiseras för att vara alltför allmänt skriven, vilket ansågs vara ett av huvudskälen till att lagens mål inte hade uppnåtts. En ny barnskyddslag antogs år 2007 och trädde i kraft den 1 januari 2008. Målsättningen med den nya lagen är att trygga de stödåtgärder som barnet och familjen behöver, förbättra samarbetet mellan myndigheterna samt öka möjligheterna till tidiga insatser. För att säkra en jämlik ställning för de barn som är klienter inom barnskyddet och deras familjer har det i den nya lagen angetts mer specifikt om innehållet i de tjänster och stödåtgärder som erbjuds och om de formella krav som ska iakttas i arbetet. Särskild vikt har lagts vid att på ett mer detaljerat sätt precisera vad som gäller i frågor om vårdnadshavarnas ansvar för fostran, barnens rättigheter i förhållande till vårdnadshavarna samt barnets delaktighet. På detta sätt vill man minimera de tidigare förhållandevis stora lokala skillnaderna mellan olika kommuner vad gäller de insatser som kunnat erbjudas barn i behov av skydd eller stöd.4

Vid sidan av barnskyddslagen finns socialvårdslagen från år 1982. I den ingår bestämmelser om skyldighet att anordna socialvård och socialvårdens förvaltning. I socialvårdslagen definieras formerna för socialservice, rådgivning, hemservice, boendeservice, anstaltsvård, familjevård och stöd för närståendevård, samt andra uppgifter som hör till den kommunala socialvården.

4 Danmark

Danmark antog en särskild barnavårdslag år 1905, børneloven. Fram till mitten av 1900-talet var dansk lag inom barn- och ungdomsvården präglad av att statens uppgifter var av kontrollerande, ingripande och sanktionerande karaktär. Kring 1960-talet inleddes emellertid en övergång från ett reaktivt system till ett system som var inriktat på stöd och hjälp. Insatserna skulle vara helhetsorienterade med inriktning inte bara på den enskilde individen, utan på hela hans eller hennes situation och omgivning. Vid den här tiden kom också en ny barnavårdslag, lov om børne- och ungdomsforsorg. I mitten på 1970-talet reformerades dansk sociallagstiftning och genom införseln av bistandsloven, som trädde i kraft år 1976, samlades socialtjänstens hela område under en och samma lag.

4 Finsk prop. RP 252/2006 rd; Hestbaek 1998.

Bistandsloven har senare ersatts av nya lagar för socialtjänstens arbete. Danmark har emellertid behållit systemet med att reglera barn- och ungdomsvården i en lag som gäller för även andra grupper inom socialtjänsten.5

Den nu gällande socialtjänstlagen, lov om social service (serviceloven) antogs år 2007. Den kompletteras i processuella och formella avseenden av lov om retssikerhed och administration på det sociale område. Målen med serviceloven anges vara att erbjuda rådgivning och stöd för att förebygga sociala problem, att erbjuda allmänna servicetjänster som samtidigt kan ha ett förebyggande syfte samt att tillgodose behov som följer av fysisk eller psykisk funktionsedsättning eller särskilda sociala problem. När det gäller barn och unga anges socialtjänsten ansvara för att de insatser som omfattar barn, unga och deras familjer utförs i samarbete med föräldrarna och på ett sådant sätt att det främjar barns och ungas utveckling, trivsel och självständighet. Serviceloven gäller även barn och unga med funktionsnedsättning. Ansvaret för barnavården i Danmark vilar på lokal (kommunal) nivå.6

5 England

I den engelska rätten gör man skillnad mellan private child care law och public child care law. Private child care law omfattar privaträttsliga frågor som rör relationen mellan vårdnadshavaren och barnet, såsom vårdnads- och umgängesmål. Public child care law rör relationen mellan familjemedlemmarna och staten och innefattar familjerättsliga mål där det allmänna (genom de sociala myndigheterna) har särskilt intresse såsom part i målet. Till denna senare grupp av mål hänförs mål rörande omhändertagande av barn, annan tillsyn av barn och akuta omhändertaganden.7

Reglerna inom private child care law och public child care law skapas framför allt genom Acts of parliament och genom case law. Den mest betydelsefulla rättskällan inom området utgörs av the

Children Act 1989 med tillägg i the Children Act 2004. The Children

Act 1989 gäller för både det privaträttsliga (private) och det offentligrättsliga (public) området. Vissa offentligrättsliga mål och ärenden rörande familje- och socialrättsliga frågor regleras i andra

5 Det kriminal præventive råd 2007; Hestbaek 1998. 6 Det kriminal præventive råd 2007. 7 Department of Health 2001; Mattsson 2002.

särskilda lagar, såsom adoption som regleras i the Adoption and

Children Act 2002 (med tillägg i the Children and Adoption Act 2006).8

Före införandet av the Children Act 1989 hade statens möjligheter att ingripa i familjen varit relativt vidsträckta. Såväl sociala myndigheter som domstolar hade i stor utsträckning haft möjlighet att utifrån eget skön avgöra lämpliga insatser. Den nya lagen lade vikt vid rättssäkerheten för den enskilde och betonade därför sådant som förutsebarhet och kontrollerbarhet. Sociala myndigheters ansvar för barn med funktionsnedsättning och socialt utsatta barn preciserades nu och tydliga avgränsningar gentemot föräldraansvaret formulerades i lagtext. I samma anda preciserades förutsättningarna för samhällsvård och klargjordes den rättsliga relationen mellan barn och föräldrar. Även i processuellt hänseende infördes bestämmelser för att öka rättsäkerheten i hanteringen av dessa frågor. Målet angavs vara att skapa en balans mellan barns rätt att få komma till tals, föräldrars rätt att utöva vårdnad och statens rätt att få ingripa i vissa fall.9

Genom ett nationellt barnavårdsprogram, Every Child Matters:

Change for Children, har den brittiska regeringen utformat ett nationellt ramverk för att utveckla barnavården utifrån barns och deras familjers behov. The Children Act 2004 utgör den juridiska grunden för programmet och innehåller särskilda bestämmelser rörande samverkan mellan lokala myndigheter, tillsyn och barn som vårdas utanför hemmet.10

6 Sammanfattning

Av redogörelsen ovan framgår att Norge och Finland har en särskild lag för bestämmelser till stöd och skydd för barn. Även England har en särskild lag, the Children Act 1989, för dessa frågor. Danmark, å andra sidan, har en ordning som liknar dagens svenska system med en allmän sociallag, serviceloven, som gäller för hela socialtjänstens verksamhet.

Det är värt att notera att även om Norge och Finland har samlat bestämmelserna om barn och unga i en särskild lag, så har de samti-

8 Department of Health 2001; Department for Children, Schools and Families 2004; Mattsson 2002. 9 Department of Health 2001; Mattsson 2002. 10 Department for Children, Schools and Families 2004.

digt en generellt inriktad sociallag som innehåller bestämmelser på ett mer allmänt plan. Det förhållandet att de valt att samla bestämmelserna om barn och unga i en särskild lag har alltså inte gjort att de på alla plan avskilt detta område från övrig socialtjänst.

Av utvecklingen i de olika ländernas lagstiftning framgår genomgående att det på senare år förts fram krav på ökad rättssäkerhet för den enskilde. Genom att i varierande grad införa bestämmelser av mer precis och konkret karaktär har man velat minska utrymmet för godtyckliga bedömningar och i stället betona vikten av förutsebarhet och likabehandling.