SOU 1988:3
None
SMU]
1988z3
ARBETSOLYCKA
— "OLYCKA" ELLER * u: ul c?:ul
nu
19883
? ARIETSOLYCKA L — "OLYCKA" ELLER , ARBETSMILJÖBROTI”? ;
gg 1988:3 & Arbetsmarknadsdepartementet
Arbetsolycka
- "olycka" eller arbetsmiljöbrott?
Betänkande av a_rbetsolycksutredningen Stockholm 1988
Beställningsadress: Allmänna Förlaget Ktmdtjänst
106 47 STOCKHOLM Tel: 08/739 96 30 lnfonnationsbokhandeln Malmtorgsgatan 5
Beställare som är berättigade till remissexemplar eller fn'exemplar kan beställa sådana under adress:
Regeringskansliets förvaltningskontor SOU-förrådet
10333. STOCKHOLM Tel: 08/763 23 20 Telefontid 810 — 1200 (externt och internt)
08/763 10 05 1200 -— 1600(endast internt)
REGERINGSKANSLIETS ISBN 91-38—10109-2 OFFSE'ICENTRAL ISSN O375-250X Stockholm 1988
Till statsrådet och chefen för arbetsmarknadsdepartementet
Regeringen bemyndigade den 17 april 1986 dåvarande chefen för arbets- marknadsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av sanktionssystemet vid arbetsolyckor till följd av brister i arbetsmiljön.
Med stöd av bemyndigandet förordnades samma dag f.d. förbundsord- föranden Bert Lundin till särskild utredare.
Till sakkunniga förordnades fr.o.m. den 11 augusti 1986 förste sekrete- raren Claes Ennerberg, sekreteraren Hans Granqvist, förbundsjuristen Kerstin Gustafsson, direktören Lars Herlin, avdelningschefen Anders Jeppson, förbundsjuristen Thomas Kihlberg, förhandlingsdirektören Henry Lunde och förbundsjuristen Lars Sundberg. Den 7 juli 1987 ersattes Ennerberg av förste sekreteraren Åke Schön.
Till experter förordnades departementssekreteraren Bo Barrefelt, hovrättsassessorn Lena Berke, numera statssekreteraren Sten Heckscher, byråchefen Göran Lindh och överåklagaren Sten Styring. Den 28 oktober 1987 ersattes Heckscher av hovrättsassessorn Hans Blyme.
Sekreterare har fr.o.m. den 11 augusti 1986 varit hovrättsfiskalen Roger Wikström.
Assistenten Ingrid Andersson, arbetsmarknadsdepartementet, har biträtt utredningen i administrativa göromål.
Utredningen har antagit namnet arbetsolycksutredningen.
Utredningen får härmed överlämna betänkandet Arbetsolycka - "olycka" eller arbetsmiljöbrott? Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande av Granqvist, Herlin och Schön.
Utredningsuppdraget är därmed slutfört.
Stockholm i januari 1988
Bert Lundin
/Roger Wikström
FÖRKORTNINGAR SAMMANFATTNING ........................... ... .................. 9 FÖRFATTNINGSFÖRSLAG ........................................... 17 A BAKGRUND .......................................... ...... 31 UTREDNINGENS UPPDRAG OCH ARBETE Direktiven ....................................... . ...... 31
Utredningsarbetet ....................... .... ............ 33
GÄLLANDE BESTÄMMELSER ................................... 35 Arbetsmiljölagen m.m.
Tillämpliga brottsbalksregler ....................... .... 36 Något om försäkringsfrågor ..... ......................... 38
KARTLÄGGNING AV ARBETSOLYCKORNA OCH HUR DE UTREDS ....... 41
Antalet anmälda arbetsolyckor m.m. _ ... 41
Yrkesinspektionens handläggning ............. . ........... 47 3.2.1 Anmälan av arbetsolyckor till
yrkesinspektionen . ............... ...... ......... 47 Antalet olyckor som anmälts enligt 2 S AMF ....... 47 Anmälda förseelser .................. .... ......... 48 Anmälan till försäkringskassan .. ................. 49 Yrkesinspektionens verksamhet .. .................. 50 Förelägganden och förbud enligt AML ... ........ ... 50 Arbetsskadeutredningar .................. ... ...... 51 Yrkesinspektionens samverkan med polisen ......... 53 Justitieombudsmannens uttalanden .... ........ ..... 54
.. Illlell
Polisens handläggning av anmälda arbetsolyckor .......... 58 3.3.1 Polisanmälan av arbetsolyckor .................... 58 — Antalet anmälda arbetsolyckor enligt den officiella statistiken ................... . ..... . 58 Antalet anmälda arbetsolyckor enligt utredningens undersökning ........................ 59 Polisens utredning ................... . ...... ..... 61
Åklagarnas handläggning och antalet åtal ................ 65
Domstolarnas handläggning och antalet domar ............. 68 3.5.1 Översiktlig genomgång av domar från år 1984 ...... 69 3.5.2 Översiktlig genomgång av domar från år 1985 ...... 72 3.5.3 Oversiktlig genomgång av domar från år 1986 ...... 78 3.5.4 Några domar från tidigare år ..................... 82
NÅGOT OH SANKTIONSSYSTEMET RÖRANDE ARBETSMILJÖN I ANDRA LANDER ............................................ 87
.................................................
Frankrike ...............................................
4.5 USA ..................................................... 104 B ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG ...... . ......................... 107 5 FÖRSLAG RÖRANDE HANDLÄGGNINGSREGLER OCH RUTINER ......... 107 5.1 Arbetsgivarnas skyldighet att anmäla arbetsolyckor ...... 107 5.1.1 Nuvarande brister ................................ 107
5.1.2 Åtgärder beträffande anmälan till ärkesinspektionen och polisen .................... 108 5.1.3 tgärder beträffande anmälan till försäkringskassan ................................ 111 5.2 Myndigheternas handläggning .............. ........ ....... 114 5.2.1 Arbetarskyddsverket .............................. 114 - Yrkesinspektionen ................................ 114 - Arbetarskyddsstyrelsen ........................... 118 5.2.2 Polisens handläggning ........... ................. 118 - Nuvarande brister .......................... ...... 118 - Polisens utredning ............................... 119 - Polisens diarieföring och kodning av anmälan ..... 121 5.2.3 Aklagarnas handläggning ......... ...... ........... 122 5.3 Utbildning samt informationsverksamhet ........ .......... 125 5.3.1 Information om arbetsmiljölagstiftningen och
sanktionssystemet på arbetsmiljöområdet .......... 125
5.3.2 Utbildning hos berörda myndigheter ........ . ...... 126
ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG RÖRANDE SANKTIONSSYSTEMET ...... Allmänna överväganden om sanktionssystemets funktion ....
individuella straffansvaret ......................... Allmänt ......................................... Arbetsgivarens ansvar enligt arbetsmiljö- lagstiftningen ................................... Särskilt om den offentliga sektorn ............... Bör nya straffbestämmelser införas? .............. Principiella överväganden ........................ Ny straffreglering ............................... Åtalsbestämmelser ................................
straffrättsliga sanktioner mot företag .................. 6.3.1 Inledande översikt ............................... 6.3.2 Förverkande av ekonomiska fördelar till följd av brott ......................................... — Bestämmelsens utformning ......................... - Bestämmelsens betydelse som sanktion mot arbetsmiljöbrott ................................. Sanktionsavgifter, allmänt ....................... Miljöskyddsavgift enligt miljöskyddslagen (1969z387) ....................................... Företagsbot ................................... ... Bestämmelsernas utformning ....................... Företagsbotens betydelse som sanktion mot arbetsmiljöbrott ................................. Finns det behov av en aktsamhetsregel i AML? ..... Behövs sanktionsavgifter på arbetsmiljöområdet? .
SPECIALMOTIVERING .......................................
GENOMFÖRANDET Av FÖRSLAGEN ..... . ...................... . .
Kostnader .................. ... ..........................
8.1.1 Investeringar för en bättre arbetsmiljö är lönsanma .................................. . ......
8.1.2 Kostnader för berörda myndigheter ............... .
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ..... ...........
SÄRSKILT YTTRANDE .......................................
Bilaga
Förslag till blankett för polisens förfrågan till yrkesinspektionen ........................
Sid. 129 129
131 131
132 138 140 140 144 151
152 152
153 153
157 158
161 166 166 172 173 174
177
187 187
187 188
191 193
199
FÖRKORTNINGAR
AFS
ASS BrB BrP DB Ds FAP HD ISA JO JuU LAF ML prop. RPS rskr
RÅ RAC RÅFS sce sm
SOU TFA
YI
arbetarskyddsstyrelsens författningssamling arbetsmiljöförordningen (1977:1166)arbetsmiljölagen(1977:1160) arbetarskyddsstyrelsen . brottsbalken
brottsbalkens promulgationslag dom i brottmål departementsserien föreskrifter och allmänna råd för polisväsendet högsta domstolen arbetarskyddsstyrelsens informationssystem för arbetsskador justitieombudsmannen justitieutskottets betänkande
lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring miljöskyddslagen (1969z387)
proposition rikspolisstyrelsen riksdagens skrivelse riksåklagaren riksåklagarens cirkulär riksåklagarens författningssamling statistiska centralbyrån svensk näringsgrensindelning
statens offentliga utredningar * trygghetsförsäkring vid arbetsskada yrkesinspektionen
SAMMANFATTNING
vårt uppdrag är att se över sanktionssystemet vid arbetsolyckor som inträffar till följd av brister i arbetsmiljön. Ett stort antal arbets— olyckor inträffar årligen. Kritik har riktats mot att det trots detta är relativt sällan som arbetsolyckor leder till rättslig prövning.
Kartläggning av arbetsolyckorna_pch hur de utreds
Enligt statistik från arbetarskyddsstyrelsens informationssystem om arbetsskador inträffade bland arbetstagare ca 99 000 arbetsolyckor år 1984, drygt 98 000 år 1985 och ca 98 500 år 1986. Av dessa var antalet dödsolyckor 106 år 1984, 92 år 1985 och 107 år 1986. Dessutom anmäldes årligen ca 6 000 arbetsolyckor bland egenföretagare under nämnda år. Detta är olyckor som lett till sjukfrånvaro. Av arbetsolyckorna 1984 bland arbetstagare ledde drygt hälften till en sjukfrånvaro längre än sju dagar. Av dessa hade drygt 17 000 en sjukfrånvaro på över 30 dagar och ca 4 500 en sjuktid på över 90 dagar.
En arbetsgivare skall enligt 2 S arbetsmiljöförordningen utan dröjsmål underrätta yrkesinspektionen när ett olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbete föranlett dödsfall eller svårare personskada eller samtidigt drabbat flera arbetstagare. Detsamma gäller vid tillbud som har inneburit allvarlig fara för liv eller hälsa. Denna bestämmelse är straffbelagd med böter. Antalet underrättelser till yrkesinspek- tionen enligt 2 S arbetsmiljöförordningen uppgick för år 1984 till endast 1 438 för hela landet. Motsvarande siffra för år 1985 var 1 485. Det innebär att endast 1—2 % av alla arbetsolyckor som inträffar enligt statistiken och leder till sjukfrånvaro anmäls av arbetsgivarna till yrkesinspektionen. Antalet personer som döms för underlåtenhet att anmäla arbetsolyckor är mycket litet, några stycken per år.
Utredningen har gjort en förfrågan till landets samtliga 118 polis- distrikt om antalet arbetsolyckor som kommit till deras kännedom. Svaren visar att under år 1984 kom ca 1 650 och år 1985 ca 1 750 arbetsolyckor till polisens kännedom. Det var alltså endast någon procent av det totala antalet arbetsolyckor som lett till sjukfrån-
varo. Det var dock fler än arbetsgivarnas anmälningar till yrkesinspek- tionen, trots att denna anmälningsskyldighet är författningsreglerad och straffbelagd.
Polisen får kännedom om inträffade arbetsolyckor nästan uteslutande
genom att larmcentralen meddelar att ambulans tillkallats efter en
olycka. Yrkesinspektionen gör sällan polisanmälan. Enligt verksamhets- berättelsen för år 1984 anmälde yrkesinspektionen 67 förseelser mot arbetsmiljölagen och arbetsmiljöförordningen till polisen. Antalet , anmälningar för brott mot brottsbalken var endast nio, samtliga gällde ' vållande till kroppsskada.
Polisdistriktens svar visar också att beträffande de flesta ärendena leder polisen själva förundersökningen och en klar majoritet av ärende- na läggs också ner av polisen. I de flesta polisdistrikten överlämnas få ärenden till åklagare för bedömning. [ vissa polisdistrikt har nan dock den handläggningen att samtliga eller i stort sett samtliga anmäl- da arbetsolyckor överlämnas till åklagare. Sammanställningen av svaren visar att polisen lade ner ca 70 % av ärendena vart och ett av åren 1984 och 1985.
Antalet ärenden som överlämnades till åklagare år 1984 var ca 490. Åtal väcktes i 75 av dessa ärenden nedan resterande lades ner av åklagaren. Under år 1985 överlämnades ca 520 ärenden till åklagare varav 61 ledde till åtal. Det innebär att det endast är ett fåtal av de arbetsolyckor som konner till polisens kännedom som leder till åtal. Under år 1984 ledde ca 5 % till åtal. Motsvarande siffra för år 1985 var ca 3,5 %. Av I vårt material kan man också konstatera att även om en mycket stor andel av ärendena överlämnas till åklagare, så blir vanligtvis ändå inte andelen väckta åtal generellt sett högre.
Riksåklagaren har gjort en förfrågan till samtliga åklagardistrikt om antalet arbetsmiljöbrott de haft att handlägga under år 1986 samt vilka beslut åklagarna fattat beträffande dessa ärenden. Riksåklagarens sannunställning av svaren visar att åklagarna totalt hade prövat 487 ärenden om misstänkt arbetsmiljöbrott. Av dessa avsåg 39 vållande till annans död, 361 vållande till kroppsskada eller sjukdom, 12 framkal-
lande av fara för annan och 65 brott mot arbetsmiljölagen. Av de 412 misstänkta brottsbalksbrotten väcktes åtal endast i 44 fall, dvs. ca 10 %. För brott mot arbetsmiljölagen väcktes dock åtal i 41 fall av 65, dvs. i nästan två tredjedelar av fallen. I drygt hälften av alla ären- den som avskrevs var motiveringen att det inte var brott. Något mer än en fjärdedel avskrevs med motiveringen att brott inte kunde styrkas.
Antalet domar och strafförelägganden som inrapporterats till yrkes- inspektionen i denna typ av mål har under åren 1984-1986 varit ca 50-60 årligen. Av dessa har ungefär hälften avsett brott mot arbetsmiljö— lagen. I de allra flesta fall har dessa nål lett till fällande dom ned bötesstraff på vanligtvis 10-40 dagsböter.
Av resterande antal, som avsett brottsbalksbrott, har årligen ca 10-20 domar gällt vållande till kroppsskada. Av dessa har ca två tredjedelar lett till fällande domar med vanligtvis 20-50 dagsböter.
Antalet domar avseende vållande till annans död har varit 5-10 årligen. I drygt hälften av fallen har åtalet ogillats. I de fällande domarna har påföljden antingen blivit villkorlig dom ibland kombinerad med dagsböter, eller också har brottet ansetts ringa och påföljden bestämts till 20-60 dagsböter. I ett mål år 1986 har dock fängelsestraff utdömts av både tingsrätten och hovrätten. Detta var första domen på fängelse i anledning av en arbetsolycka.
Några domar gällde framkallande av fara för annan eller allmänfarlig vårdslöshet. Dessutom förekom några domar angående utdömande av vite. Under år 1987 har avkunnats ytterligare en fängelsedom, den första hit- tills för brott mot arbetsmiljölagen utan att någon olycka inträffat. En byggmästare dömdes till en månads fängelse för brott mot ett av yrkesinspektionen utfärdat förbud att använda en fasadställning.
Overväganden och förslag rörande handläggningsregler och rutiner
En grundläggande förutsättning för ett effektivt sanktionssystem är att arbetsolyckorna kommer till myndigheternas, dvs. yrkesinspektionens och polisens, kännedom omedelbart.
För att uppnå att betydligt fler arbetsolyckor skall anmälas till yrkesinspektionen av arbetsgivarna föreslår vi att deras anmälnings- skyldighet enligt 2 S arbetsmiljöförordningen förtydligas och utvidgas. I fortsättningen skall samtliga arbetsolyckor anmälas omedelbart utom olyckor som lett till personskador av lättare art.
Även olyckor med lättare skador skall dock konna till yrkesinspek- tionens kännedom. Detta skall ske på samma sätt som för närvarande genom den anmälan till försäkringskassan som arbetsgivaren skall göra. ; Försäkringskassan har en skyldighet att sända en kopia av anmälan till yrkesinspektionen. Vår kartläggning har dock visat att arbetsgivarna inte alltid fullgör sin skyldighet att omedelbart anmäla arbetsskador till försäkringskassan. Utredningen föreslår därför att en tidsfrist bör införas inom vilken anmälan skall göras enligt lagen om arbets— skadeförsäkring. Huvudregeln skall även i fortsättningen vara att anmälan skall göras omedelbart. Om anmälan inte har gjorts inom två veckor, skall försäkringskassan ta ut en förseningsavgift på 500 kr. Denna förseningsavgift skall ersätta straffbestämmelsen i 8 kap. 11 5 lagen om arbetsskadeförsäkring angående underlåtenhet att fullgöra anmälningsskyldigheten. Denna ansvarsbestämmelse tycks aldrig tillämpas i praktiken. Om anmälningsskyldigheten börjar fullgöras omedelbart kommer yrkesinspektionen att få kännedom om olyckorna genom kopian av anmälan betydligt snabbare än för närvarande.
Att yrkesinspektionen genom dessa förslag kommer att få fler anmäl— ningar omedelbart innebär inte att polisen kommer att få kännedom om fler arbetsolyckor, eftersom yrkesinspektionen sällan gör polisanmälan. Vi föreslår därför att det i 2 S arbetsmiljöförordningen införs en skyldighet för arbetsgivare att underrätta även polisen om vissa : arbetsolyckor, de som lett till dödsfall eller svårare personskada. En sådan lagstadgad skyldighet finns för övrigt redan i både Finland och Norge.
Utredningen anser att yrkesinspektionen bör i betydligt större ut- sträckning än för närvarande anmäla överträdelser av arbetsmiljör lagstiftningen till polisen. Det gäller när direkt straffsanktione— rade föreskrifter överträtts eller förelägganden/förbud inte följts
men också när man får kännedom om olyckor där man anser att eventuellt brottsligt förfarande bör utredas. Yrkesinspektionen bör enligt utred— ningens uppfattning inte heller tveka att använda de tvångsmedel som
arbetsmiljölagstiftningen ger möjlighet till.
Beträffande polisens utredning av arbetsolyckor föreslår utredningen att enhetliga anvisningar och handläggningsrutiner skall utarbetas. Vi föreslår också ytterligare utbildning för att förbättra polisens kun- skaper om arbetsmiljölagstiftningen och om arbetsmiljöbrott. Vid utred- ning av arbetsolyckor bör också yrkesinspektionens sakkunskap utnyttjas på ett helt annat sätt än i dag. Samarbetet mellan polisen och yrkes- inspektionen bör därför utökas och fasta rutiner inrättas. Det finns även andra statliga kontrollorgan vars sakkunskap bör användas i större utsträckning, bl.a. kemikalieinspektionen. Vid utredning av arbets— olyckor är det viktigt att också klarlägga organisationen och ansvars— förhållandena i företaget eller förvaltningen. Därför skall förutom den skadade alltid höras såväl representanter för arbetsgivaren som för de
anställda, framför allt skyddsombud.
Eftersom mål rörande arbetsolyckor sällan är av enkel beskaffenhet skall enligt utredningens uppfattning förundersökningen i denna typ av mål vanligtvis ledas av åklagare. Detta tillämpas i dag endast i ett fåtal polis- och åklagardistrikt trots att de anvisningar riksåklagaren och rikspolisstyrelsen utfärdat föreskriver detta. I många fall torde det lämpligaste vara att en åklagare vid regionåklagarmyndigheten handlägger denna typ av mål, vilket också överensstämmer med riksåkla- garens anvisningar. Vi föreslår också att särskild utbildning skall ges till de åklagare som handlägger dessa ärenden.
Överväganden och förslag rörande sanktionssystemet
Det individuella straffansvaret
De straffbestämmelser i brottsbalken som kan bli tillämpliga i anled— ning av arbetsolyckor och allvarliga tillbud, dvs. vållande till annans död, vållande till kroppsskada eller sjukdom och framkallande av fara för annan (3 kap 7-9 55 brottsbalken), förknippas oftast med trafik-
brott och icke uppsåtliga våldsbrott. För att en straffreglering skall vara effektiv i förebyggande syfte måste den vara allmänt känd bland
dem som kan beröras. Därför skulle det enligt utredningens uppfattning, från både pedagogisk och allmänpreventiv synpunkt, vara bäst med en särskild straffreglering av denna typ av brottslighet. Detta gäller såväl för de som har att tillämpa straffbestämmelserna som för de som
kan komma att beröras av bestämmelserna ute i företag och förvalt-
ningar.
Utredningen föreslår därför att en särskild straffreglering av denna typ av brottslighet skall införas i brottsbalken. Enligt den nya bestämmelsen skall den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad som åligger honom för att förebygga ohälsa eller olycksfall i arbetsmiljön, och om någon till följd av detta avlider, skadas eller utsätts för allvarlig fara för detta, dömas till böter eller fängelse i högst två år. Brottsrubriceringen föreslås bli arbetsmiljöbrott. Den nya bestämmelsen skall tillämpas i anledning av arbetsolyckor och allvarliga tillbud till arbetsolyckor i stället för paragraferna 3 kap. 7-9 55 brottsbalken. Eftersom oaktsamhet krävs för det nya brottet innebär förslaget en ändring i förhållande till framkallande av fara för annan, 3 kap. 9 S brottsbalken, där kravet är grov oaktsamhet. Bestämmelsen föreslås tas in i 3 kap. 10 S brottsbalken. Nuvarande 3 kap. 10 och 11 55, som reglerar försök m.m. och åtalsbestämmelser, föreslås flyttas till 11 och 12 55. Åtalsbestämmelsen, som blir 12 S, föreslås ändras så att det inte skall finnas någon inskränkning i möjligheterna att väcka åtal för det nya brott vi föreslår.
Utredningen har även behandlat frågan om möjligheterna att delegera beslutsfattandet i arbetsmiljöfrågor. Vi vill slå fast att det straff- rättsliga ansvaret i sig aldrig kan delegeras. Det är endast det inter- na ansvaret för arbetsuppgifter och funktioner som kan delegeras. Reg- lerna om delegation fyller en viktig funktion därför att genom dessa kan man inom företag och förvaltningar fullgöra sina skyldigheter en— ligt arbetsmiljölagstiftningen på bästa möjliga sätt. En riktig delege— ring får även betydelse vid bedömningen av var det straffrättsliga ansvaret ligger. Det är dock mycket viktigt att man vid bedömningen av straffansvar prövar om förutsättningar för en giltig delegation verk-
ligen föreligger. Särskilt att den till vilken ansvar delegerats har en självständig ställning gentemot företagsledningen och att han har till— räckliga beslutsbefogenheter.
ÄFIÅÄfEäEtEIÅSE 2923212"£T_99t_fåfåååg
Enligt svensk rätt kan endast fysiska personer dömas till straff. Det finns emellertid straffrättsliga sanktioner, benämnda särskild rätts— verkan av brott, som kan tillämpas mot företag. Det är dels förverkande av de vinster som ett företag kan ha uppnått genom ett brott, dels företagsbot som infördes fr.o.m. den 1 juli 1986.
Företagsbot skall åläggas näringsidkare för brott som begåtts i deras näringsverksamhet. Såväl enskilda näringsidkare som juridiska personer kan åläggas företagsbot. Även offentligt, såväl statligt som kommunalt, bedriven näringsverksamhet omfattas. En förutsättning för att företags- bot skall komma i fråga är att det har förekommit en överträdelse av en straffbestämmelse och att detta brott har ägt rum i utövningen av nä- ringsidkarens verksamhet. Företagsbot skall bestämmas direkt i pengar och fastställas till lägst tio tusen kr. och högst tre milj. kr.
Företagsbot bör enligt utredningens uppfattning kunna bli ett mycket verksamt sanktionsmedel mot arbetsmiljöbrott vid sidan om det indivi- duella ansvar som också bör utkrävas. Såväl brott mot arbetsmiljölagen som brott mot den nya straffbestämmelse vi föreslår i 3 kap. 10 S brottsbalken kan grunda även en talan om företagsbot.
Företagsbot kan också kombineras med förverkande enligt 36 kap. 4 S brottsbalken av eventuella ekonomiska fördelar för näringsidkaren.
I enlighet med våra direktiv har vi också övervägt om ekonomiska sank- tioner, typ sanktionsavgifter, bör införas. Eftersom vad som kan uppnås med en sanktionsavgift bör kunna uppnås även genom tillämpning av före- tagsbot, eventuellt tillsammans med förverkande, finns det enligt ut- redningens uppfattning, i vart fall för närvarande, inte något behov av att införa någon typ av sanktionsavgifter på arbetsmiljöområdet.
% i
De ändrade handläggningsrutiner vi föreslår för yrkesinspektionen bör genom lämplig omprioritering kunna åstadkommas utan att de tillförs några ytterligare resurser. För den utökade utbildnings- och informa- tionsverksamhet som vi föreslår bör dock yrkesinspektionen få ett sär— skilt anslagstillskott.
Våra förslag medför inte heller att polisen eller åklagarväsendet be- höver tillföras några ytterligare resurser. Förslagen innebär framför allt att deras arbete underlättas och effektiviseras. För den utbild- ning vi föreslår för polis och åklagare, som bör anordnas av riksåkla— garen i samråd med rikspolisstyrelsen, bör dock särskilda anslag utgå- Även domstolsverket bör få ett tillskott till sitt utbildningsanslag
för att kunna anordna ett par seminarier om arbetsmiljöbrott för do- mare.
1. Förslag till Lag om ändring i brottsbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken dglg att nuvarande 3 kap. 10 och 11 55 skall betecknas 3 kap. 11 och 12 55,
dglg att den nya 3 kap. 12 5 skall ha följande lydelse, de_l3 att i balken skall införas en ny paragraf, 3 kap. 10 S.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad som
åligger honom för att förepyggg ohälsa eller olycksfall i arbetsmiljön döms, om pågpp till följd av detta
d;_avlider,
2. drabbas av sådan kroppsskada eller sjukdom som inte är
i
i
E _ ringa, eller ? 3. utsätts för livsfara eller 1
|
i
fara för svår kroppsskada eller allvarlig sjukdom,
for arbetsmiljöbrott till böter eller fängelse i högst två år.
Ar brottet grovt, döms till fängelse, lägst sex månader och högst fyra år.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 kap. 12 s”
Vållande till kroppsskada Vållande till kroppsskada eller sjukdom på, om brottet gj_ eller sjukdom få:, om brottet är grovt, åtalas av åklagare jpgg är grovt, åtalas av endast om målsäganden angiver åklagare endast om målsäganden brottet till åtal eller har anger brottet till åtal och åsamkats skadan eller sjukdomen åtal d£_påkallat ur allmän i verksamhet som arbetstagare synpunkt. och åtal finnes påkallat ur allmän synpunkt.
1) Senaste lydelse av förutvarande 3 kap 11 5 1981:1313
Denna lag träder i kraft den ...........................
2. Förslag till Lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160)
Härigenom föreskrivs att 3 kap. 17 S arbetsmiljölagen (1977:1160) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lpdelse Föreslagen lydelse
3 kap. 17 S
Regeringen eller, efter regeringens bestämmande, arbetarskyddsstyrel- sen kan föreskriva att vid läkarundersökning som har föreskrivits med stöd av 15 eller 16 5 skall föras register med uppgifter om de under- söktas namn och om undersökningsresultat.
I samma ordning kan meddelas I samma ordning kan meddelas föreskrifter för dem som har föreskrifter för dem som har skyddsansvar enligt 2 eller 5 5 skyddsansvar enligt 2 eller 5 5 att göra anmälan eller lämna att göra anmälan eller lämna uppgifter till tillsynsmyndig- uppgifter till tillsynsmyndig- het eller att förvara handling het eller att lämna under- som har betydelse från skydds- rättelse till polismyndighet synpunkt. eller att förvara handling som
har betydelse från skydds- synpunkt.
Denna lag träder i kraft den ....... ........
3. Förslag till
Lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring
Härigenom föreskrivs beträffande lagen (1976:380) om
arbetsskadeförsäkringl)
dels att 8 kap. 1 och 11 55 skall ha följande lydelse, dels att i lagen skall införas en ny paragraf 8 kap. 11 a 5 samt
närmast före den en ny rubrik av nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse
8 kap.
1 S
Underrättelse om arbetsskada skall beträffande arbetstagare omedelbart lämnas till den arbetsgivare hos vilken arbetstagaren var anställd när skadan inträffade. Har skada till följd av annat än olycksfall visat sig först efter det den försäkrade har upphört att vara utsatt för inverkan som har orsakat skadan, skall underrättelse lämnas till den arbetsgivare hos vilken den försäkrade senast var utsatt för sådan
inverkan. Finns någon som på arbetsgivarens vägnar förestår arbetet, får underrättelsen i stället lämnas till denne.
Föreslagen lydelse
Underrättelse om arbetsskada skall beträffande arbetstagare omedelbart lämnas till den arbetsgivare hos vilken arbetstagaren var anställd när skadan inträffade. Har skada till följd av annat än olycksfall visat sig först efter det den försäkrade har upphört att vara utsatt för inverkan som har orsakat skadan, skall underrättelse lämnas till den arbetsgivare hos vilken den försäkrade senast var utsatt för sådan inverkan. Beträffande försäkrad som avses i 1 kap. 1 5 andra stycket skall vad i detta kapitel sägs om arbetsgivare
maz*mw$0>4 '...'-.ch-
". -' vax-N nu -'.mnf-.mv—./sa-: _ __:.__ _ _ ; _ .. _
Nuvarande lxdelse
Beträffande försäkrad som avses i 1 kap. 1 5 andra stycket skall vad i detta kapitel sägs om arbetsgivare gälla rektor eller annan som förestår utbildningen.
Arbetsgivare eller arbetsföreståndare som genom underrättelse enligt första stycket eller på annat sätt har fått kännedom om inträffad arbetsskada är skyldig att omedelbart anmäla skadan till allmän försäkringskassa. Annan försäkrad än arbetstagare skall själv anmäla arbetsskada till försäkringskassan. Har han avlidit till följd av skadan, skall anmälan göras av den som har rätt att företräda dödsboet.
Foreslagen lydelse
gälla rektor eller annan som förestår utbildningen.
Arbetsgivare som genom underrättelse enligt första stycket eller på annat sätt har fått kännedom om att en arbetsskada har inträffat är skyldig att omedelbart anmäla skadan till allmän försäkrings- kassa. Annan försäkrad än
arbetstagare skall själv anmäla arbetsskada till försäkrings- kassan. Har han avlidit till följd av skadan, skall anmälan göras av den som har rätt att företräda dödsboet.
Anmälan enligt andra stycket skall göras enligt föreskrifter som meddelas av regeringen. Nödvändiga utgifter för läkarutlåtanden ersättes i enlighet med vad regeringen föreskriver.
8 kap. 11 5
Den som underlåter att
fullgöra anmälningsskyldighet enligt 1 5 andra stycket första
meningen dömes till böter. Till samma straff dömes arbetsgivare och uppdragstagare som under- låter att fullgöra uppgifts- skyldighet enligt 7 S.
Arbetsgivare och uppdrags- tagare som underlåter att fullgöra uppgiftsskyldighet enligt 7 S döms till böter.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar oriktigt meddelande i uppgift som skall lämnas enligt denna lag dömes till böter, om ej gärningen är belagd med straff i brottsbalken.
Forseningsavgift
8 kap. 11 a 5
Har en arbetsgivare, som skall lämna uppgift om inträffad arbetsskada enligt 1 5 andra stycket första
meningen, inte gjort detta två veckor efter föreskriven tid, skall den allmänna försäkrings- kassan påföra honom en förse- ningsavgift med 500 kronor. Försäkringskassan får efterge förseningsavgiften, om det finns särskilda skäl. Närmare
föreskrifter om detta meddelas av regeringen eller den gpndighet som regeringen bestämmer.
Denna lag träder i kraft den ................
___ -. maa—m N-TV'
1. —-.u.»/
4. Förslag till Lag om ändring i kommunalskattelagen (1928z370)
Härigenom föreskrivs att 20 s kommunalskattelagen (1928z370) skall ha
följande lydelse.
Nuvarande lydelse 20 51
Föreslagen lydelse
Vid beräkningen av inkomsten från särskild förvärvskälla skall alla omkostnader under beskattningsåret för intäkternas förvärvande och bibehållande avräknas från samtliga intäkter i pengar eller pengars värde (bruttointäkt) som har influtit i förvärvskällan under
beskattningsåret.
Avdrag får inte göras för: den skattskyldiges levnadskostnader och därtill hänförliga utgifter, såsom vad skattskyldig utgett som gåva eller som periodiskt understöd eller därmed jämförlig periodisk utbetalning till person i sitt hushåll;
sådana kostnader för hälsovård, sjukvård samt företagshälsovård som anges i anvisningarna;
kostnader i samband med plockning av vilt växande bär och svampar till den del kostnaderna inte överstiger de intäkter som är skattefria enligt 19 5;
1 Senaste lydelse 198711303
Avdrag får inte göras för: den skattskyldiges levnadskostnader och därtill hänförliga utgifter, såsom vad skattskyldig utgett som gåva eller som periodiskt understöd eller därmed jämförlig periodisk utbetalning till person i sitt hushåll;
sådana kostnader för thämswhädum företagshälsovård som anges i anvisningarna;
kostnader i sanband med plockning av vilt växande bär och svampar till den del kostnaderna inte överstiger de intäkter som är skattefria enligt 19 S;
Nuvarande lydelse
värdet av arbete, som i den skattskyldiges förvärvsverksamhet utförts av den skattskyldige själv eller andre maken eller av den skattskyldiges barn som ej fyllt 16 år; ränta på den skattskyldiges eget kapital som har nedlagts i hans förvärvsverksamhet; svenska allmänna skatter; kapitalavbetalning på skuld; avgift enligt 8 kap. studiestödslagen (1973z349); avgift enligt lagen (1972:435) om överlastavgift; avgift enligt lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m.; avgift enligt 99 a 5 utlänningslagen (1980:376); avgift enligt 26 5 arbetstidslagen (1982:673); skadestånd, som grundas på lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet eller annan lag som gäller förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, när skadeståndet avser annat än
ekonomisk skada; företagsbot enligt 36 kap. brottsbalken;
Föreslagen lpdelse
värdet av arbete, som i den skattskyldiges förvärvsverksamhet utförts av den skattskyldige själv eller andre maken eller av den skattskyldiges barn som ej fyllt 16 år; ränta på den skattskyldiges eget kapital som har nedlagts i hans förvärvsverksamhet; svenska allmänna skatter; kapitalavbetalning på skuld; avgift enligt 8 kap. studiestödslagen (1973z349); avgift enligt lagen (1972:435) om överlastavgift; avgift enligt lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m.; avgift enligt 99 a 5 utlänningslagen (1980:376); l avgift enligt 26 S arbetstidslagen (1982:673), skadestånd, som grundas på i lagen (1976:580) om I medbestämmande i arbetslivet 5 eller annan lag som gäller i förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, när skadeståndet avser annat än ekonomisk skada; företagsbot enligt 36 kap. brottsbalken;
.t-mnz ,, __. 1
Nuvarande lydelse
straffavgift enligt 8 kap. 7 S tredje stycket rättegångsbalken;
belopp, för vilket arbetsgivare är betalningsskyldig enligt 75 5 uppbördslagen (1953:272) eller för vilket betalningsskyldighet föreligger på grund av underlåtenhet att göra avdrag enligt lagen (1982:1006) om avdrags- och uppgiftsskyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar;
avgift enligt lagen (1976:206) om felparkeringsavgift;
kontrollavgift enligt lagen (1984:318) om kontrollavgift vid olovlig parkering;
överförbrukningsavgift enligt ransoneringslagen(1978:268);
vattenföroreningsavgift enligt lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg;
avgift enligt 3 5 lagen (1975z85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor;
lagringsavgift enligt lagen (1984:1049l'om beredskapslagring av olja och kol eller lagen (1985:635) om försörjningsberedskap på naturgasområdet;
Föreslagen lydelse
straffavgift enligt 8 kap. 7 S tredje stycket rättegångsbalken;
belopp, för vilket arbetsgivare är betalningsskyldig enligt 75 S uppbördslagen (1953:272) eller för vilket betalningsskyldighet föreligger på grund av underlåtenhet att göra avdrag enligt lagen (1982:1006) om avdrags- och uppgiftsskyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar;
avgift enligt lagen (1976:206) om felparkeringsavgift;
kontrollavgift enligt lagen (1984:318) om kontrollavgift vid olovlig parkering;
överförbrukningsavgift enligt ransoneringslagen(1978:268);
vattenföroreningsavgift enligt lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg;
avgift enligt 3 5 lagen (1975z85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor;
lagringsavgift enligt lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol eller lagen (1985;635) om försörjningsberedskap på naturgasområdet;
Nuvarande lydelse
ränta på lånat kapital till den del räntan täcks av sådant statligt bidrag som avses i punkt 7 av anvisningarna till 24 S;
kapitalförlust m.m. i vidare mån än som får ske enligt 36 8.
(Se vidare anvisningarna)
Denna lag träder i kraft den .. ...... .......
Föreslagen lydejgg
avgift enligt 8 kap. 11 a 5 lagen (1976:380) om Erbetsskadeförsäkring;
ränta på lånat kapital till den del räntan täcks av sådant statligt bidrag som avses i punkt 7 av anvisningarna till 24 s;
kapitalförlust m.m. i vidare mån än som får ske enligt 36 5.
(Se vidare anvisningarna)
u-nu—z _
». -—-—rr-.—.x=y.-,_ u
_,___,,_,_.. .. .
5. Förslag till EÖIEIQEÄES om ändring_j_grbetsmiljöförprdpjngenu(1977:1166)
Härigenom föreskrivs att 2 och 20 SS arbetsmiljöförordningen (1977:1166) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Har olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbete föran- lett dödsfall eller svårare
personskada eller samtidigt_drab- bat flera arbetstagarg, skall arbetsgivaren utan dröjsmål underrätta yrkesinspektionen. Detsamma gäller vid tillbud som har inneburit allvarlig fara för liv eller hälsa.
da_dpmälan om arbetsskada föreskrives även i förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäk- ring och statligt personskade- skydd.
2 S
för??]gggn lydelse
Har olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbete föran- lett dödsfall eller personskada dom inte är av lättare art, skall
arbetsgivaren pmgdgjbart underrätta yrkesinspektionen. Detsamma gäller vid tillbud som har inneburit allvarlig fara för
liv eller hälsa.
Om grbetsgjvarens skyldighet att anmäla arbetsskada även till gljpgn försäkpjngskassa jöreskrivs i förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäk- ring och statligt personskade- skydd.
drbetsgivaren skall också omedelbart underrätta pglismyndigheten om olycksfall i arbete som föranlett dödsfall eller svårare personskada.
Nuvarande lydelse Föreslagen lpdel se
205
Avskrift av dom eller slutligt Avskrift av dom eller slutligt
,” beslut i mål om ansvar enligt beslut i mål om ansvar enligt arbetsmiljölagen (1977:1160)arbetsmiljölagen (1977:1160) eller med stöd därav meddelade eller med stöd därav meddelade , föreskrifter sändes till föreskrifter sänds till 1 % yrkesinspektionen. Detsama yrkesinspektionen. Detsama 1 .r gäller i mål om ansvar enligt gäller i mål om ansvar enligt 1 3 kap 7-9 55 brottsbalken, d_ä_r 3 kap & brottsbalken. målet rör arbetsgivares eller arbetstagares ansvar för att ha vållat skada eller ha framkallat
fara för anställd.
Denna förordning träder i kraft den .............
.... ...- .. =,Wm,,,.e.a
rr. . J—uvgw.wr;:—; -
l l 5
6 Förslag till Förordning om ändring_j förordninggn (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd
Härigenom föreskrivs att 10 och 29 55 förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd skall ha följande
lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 S Arbetsgivare eller arbetsföre- ståndare skall samråda med skyddsombudet om arbetsskade- anmälan och ge ombudet en kopia av denna.
Arbetsgivare skall samråda ned skyddsombudet om arbetsskade- anmälan och ge ombudet en kopia
av denna.
29 5 Riksförsäkringsverket bemyndigas att 1. fastställa förteckning över konvalescenthem enligt 3 kap. 4 5 lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, 2. meddela föreskrifter om uppgiftsskyldighet enligt 8 kap 6 5 lagen
om arbetsskadeförsäkring,
3; meddela ytterligare föreskrifter för verkställighet av lagen om arbetsskadeför- säkring, lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd och lagen (1977:267) om krigsskade- ersättning till sjöman, beträf— fande lagen om statligt person-
3. meddela föreskrifter enligt d_kap. 11 a 5 andra stycket lagep
gppgrpgtsskadeförsäkrjpgg
&; meddela ytterligare föreskrifter för verkställighet av lagen om arbetsskadeför- säkring, lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd och lagen (1977:267) om krigsskade- ersättning till sjöman, beträf- fande lagen om statligt person-
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
skadeskydd efter samråd med skadeskydd efter samråd med berörda centrala förvaltnings- berörda centrala förvaltnings- myndigheter. myndigheter.
Denna förordning träder i kraft den .. ..... . ........... ..
_ 31 _ A BAKGRUND
1. UTREDNINGENS UPPDRAG OCH ARBETE
1.1 Direktiven
Utredningen skall enligt sina direktiv (Dir. 1986113) se över sank- tionssystemet vid arbetsolyckor som inträffar till följd av brister i arbetsmiljön.
I direktiven anför departementschefen bl.a. följande:
Hur fungerar sanktionssysteggpg
Antalet dödsfall och andra allvarliga skador i arbetslivet har minskat om man ser det i ett längre tidsperspektiv. Dock inträffar fortfarande ett stort antal arbetsolyckor till följd av brister i arbetsmiljön. Fall och ras från utsatta platser, skador vid maskinarbete till följd av t.ex. bristande skyddsanordningar eller otillräckliga instruktioner är några av de vanligaste exemplen. Det är också i de traditionella riskbranscherna, såsom exempelvis byggnads— och slakteribranschen, som de flesta olycksfallen inträffar.
Trots dessa förhållanden är det relativt sällan som arbetsolycksfallen leder till rättslig prövning. Kritik har också riktats mot rättsväsen— dets myndigheter framför allt vad gäller utredningarna i samband med arbetsolyckor. Bl.a. polis och åklagare har kritiserats för bristande kunskaper på arbetsmiljöområdet. Det har vidare påpekats att man i samband med åtalsprövning och domstolsbehandling ofta fäster alltför liten vikt vid organisatoriska brister i företagen, exempelvis brister i planeringen av skyddsarbetet. Kritik har även riktats mot att ansvar
ofta utkrävs på alltför låg nivå i företagen. Utredningsuppdraget
Arbetsmiljölagen har nu varit i kraft drygt sju år. Redan när lagen kom till uttalade departementschefen att frågan om ekonomiska sanktioner mot företag vid arbetsmiljöbrott skulle följas med uppmärksamhet. Frågan om en utredning av sanktionssystemet aktualiserades även i anledning av motioner till riksdagen vid 1979/80 års riksmöte. Riks- dagen uttalade därvid att man borde avvakta tills arbetsmiljölagen varit i kraft ytterligare någon tid innan det togs ställning i frågan (SoU 1979/80:5).
Av det tidigare anförda framgår att allvarlig kritik har riktats mot sanktionssystemets möjligheter att förebygga olycksfall i arbetslivet. Tiden får därför anses mogen att göra den översyn av systemet som tidi- gare har förutskickats. Översynen bör avgränsas till att avse de arbetsmiljöbrister som leder eller kan leda till allvarliga arbets- olycksfall. Någon allmän översyn av arbetsmiljölagens tillsyns- och sanktionssystem bör således inte göras.
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra denna översyn i enlighet med vad som anförs i det följande.
Utredaren bör i ett inledande skede göra en kartläggning av hur sanktionssystemet i praktiken fungerar i samband med arbetsolyckor. Denna kartläggning bör inbegripa sanktionssystemet både i brottsbalken och i arbetsmiljölagen. Kartläggningen bör bl.a. ge underlag för att bedöma om regelsystemet som sådant företer brister eller om detta gäller i fråga om tillämpningen av de sanktionsmöjligheter som nu finns. Kartläggningen bör belysa bl.a. följande frågeställningar
— i hur stor utsträckning förekonmer arbetsolyckor och i vilken omfatt- ning blir de föremål för polisutredning
- hur initieras polisutredningarna (anmälan från arbetstagaren själv, den fackliga organisationen, yrkesinspektionen etc.)
- i hur stor utsträckning hörs yrkesinspektionen eller arbetarskydds- styrelsen i ärendena och på vilket stadium sker det
- i vad mån leder utredningarna till åtal och fällande dom - i vad mån skriver polis och åklagare av ärenden och på vilka grunder
- mot vilka personkategorier har brottsmisstankar riktats i avskrivna ärenden och i sådana som föranlett åtal (arbetskamrater, arbetsledare eller företagsledning)
- i hur stor utsträckning kan olyckorna bero på dåligt preciserade ansvarsförhållanden inom företaget eller myndigheten
- i hur stor utsträckning kan olyckorna tillskrivas överträdelser av arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter
Med stöd av vad som framkommit i kartläggningsdelen bör utredaren närmare överväga och redovisa de förslag till åtgärder som bedöms lämp- liga för att undanröja eventuella brister i systemet. Utgångspunkten för översynen i denna del är följande.
Arbetsmiljölagstiftningens ansvarsreglering bygger på att lagstift- ningen skall vara förebyggande och att huvudansvaret för arbetsmiljön ligger på arbetsgivaren. Den förebyggande verksamheten förutsätter ett , effektivt sanktionssystem där det individuella ansvaret för var och en i som verkar i arbetsmiljön är väsentli t. Detta ansvar bör bibehållas. ' Arbetsmiljöbrott får inte behandlas 5 att de kan uppfattas som nnndre allvarliga. Vidare bör beaktas att bristande efterlevnad av arbets— miljölagstiftningen inte får ge ekonomiska fördelar i förhållande till konkurrerande företag som bedriver ett ambitiöst skyddsarbete.
Det nu sagda innebär att yrkesinspektionen inte bör ges en mer uttalad repressiv roll vid bekämpande av arbetsmiljöbrott m.m. Huvudinrikt- ningen i yrkesinspektionens tillsynsverksamhet skall liksom hittills vara att medverka till att bl.a. arbetsolyckor förebyggs. En ordning enligt vilken inspektionen skulle överta uppgifter som i dag ankomner på polis och åklagare synes därför inte ändamålsenligt. Något hinder finns däremot inte mot att utredningen prövar om inspektionen bör ges en mer aktiv roll när det gäller att anmäla överträdelser till de
%
brottsbeivrande organen och att med stöd av sina expertkunskaper biträda med den utredning som behövs som beslutsunderlag.
I åtgärds/förslagsdelen bör alltså redovisas förslag till förändringar i gällande system. Därvid kan t.ex. övervägas om det finns förutsätt— ningar att ta bort det i 3 kap. 11 S BrB angivna kravet att åtal för vållande till kroppsskada eller sjukdom skall vara påkallat från allmän synpunkt. Åtal för sådana brott underlåts i en hel del fall med hänvis— ning till detta krav. I denna del av översynen bör även övervägas behövliga praktiska rutiner eller åtgärder som förbättrad utbildning av polis— och åklagarpersonal ned utredande uppgifter samt av personal inom domstolsväsendet.
Av särskilt intresse i sammanhanget är det nya systemet med företagsbot (prop. 1985/86:23), som träder i kraft den 1 juli 1986. Utredaren bör ta ställning till vilken betydelse det systemet kan få på det här området. I översynen bör även redovisas de förslag till ytterligare förändringar eller kompletteringar i sanktionssystemet som kan anses behövliga. Här bör utredaren undersöka förutsättningarna för att införa andra ekonomiska sanktioner, typ sanktionsavgifter, som kan tas ut även av juridiska personer, utan att det behöver kunna bevisas uppsåt eller oaktsamhet hos en enskild person.
Utredaren bör även överväga om det behövs någon form av ytterligare kriminalisering för att göra sanktionssystemet effektivare. Det bör därvid undersökas om detta kan och bör ske genom en mer allmänt hållen aktsamhetsregel i arbetsmiljölagen- något som kan få betydelse för tillämpningen av företagsbot i vissa fall. Detta är aktuellt i första hand om nuvarande kriminalisering i brottsbalken och arbetsmiljölagen inte bedöms tillräcklig. Som tidigare angivits bör dessa överväganden ske med utgångspunkt i att den nuvarande uppbyggnaden av de materiella bestämmelserna i arbetsmiljölagen samt föreskrifts— och tillsyns- systemet i princip bibehålls enligt nuvarande uppläggning.
1.2 Utredningsarbetet
Utredningens uppdrag omfattar enligt direktiven sanktionssystemet endast vid arbetsolyckor som inträffar till följd av brister i arbets— miljön. I vårt utredningsuppdrag ingår inte att göra någon översyn av motsvarande system rörande arbetssjukdomar. Våra förslag kommer därför inte att beröra detta område. Indirekt berörs dock området genom att arbetsmiljölagstiftningens straffbestämmelser kan bli tillämpliga, om exempelvis förbud eller direkt straffbelagda föreskrifter att använda vissa farliga ämnen överträds. Beträffande utredningsarbetet i övrigt kan kortfattat följande sägas.
Utredningen har inledningsvis gjort en förfrågan till landets samtliga 118 polisdistrikt beträffande antalet anmälda arbetsolyckor de senaste
åren och hur de handlagts. Samtliga polisdistrikt har besvarat för- frågan.
Representanter för utredningen har deltagit vid två av arbetarskydds- styrelsen anordnade informationsdagar om arbetsmiljöbrott samt vid en kurs för yrkesinspektörer om arbetsskadeutredning.
Företrädare för utredningen har också medverkat i ett av riksåklagaren (RÅ) i maj 1987 för åklagare anordnat seminarium angående arbetsmiljö- brott. Utredningen har dessutom fått ta del av svaren på RÅzs förfrågan till landets åklagardistrikt om deras handläggning av arbetsmiljöbrott under år 1986.
Utredningen har under arbetets gång vidare varit i kontakt med bl.a. ett flertal yrkesinspektionsdistrikt, rikspolisstyrelsen (RPS) och ett flertal polisdistrikt.
Företrädare för utredningen har också besökt Danmark och Norge för att studera deras sanktionssystem för arbetsmiljöbrott.
GÄLLANDE BESTÄMMELSER
2.1 Arbetsmiljölagen m.m.
Huvudförfattningen på arbetarskyddets område är arbetsmiljölagen (1977:1160), AML. Lagen är en ramlag och kompletteras av den av rege- ringen utfärdade arbetsmiljöförordningen (1977:1166), AMF. Dessutom har med stöd av lagen och förordningen utfärdats föreskrifter av arbetar- skyddsstyrelsen (ASS).
Ansvarsreglerna i AML bygger i första hand på att ett direkt straffhot inte inträder förrän en tillsynsmyndighet, dvs. yrkesinspektionen (YI) eller ASS, i det enskilda fallet har meddelat ett föreläggande eller ett förbud. Den som bryter mot ett sådant föreläggande eller förbud kan dömas till böter eller fängelse i högst ett år enligt 8 kap. 1 S AML. Förelägganden och förbud kan också förenas med vite, men då kan inte straff dömas ut vid överträdelser.
Enligt 8 kap. 2 5 första stycket AML kan den som bryter mot föreskrif- ter eller villkor som har meddelats med stöd av 3 kap. 12 eller 14 S AML dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Sådana föreskrifter kan t.ex. avse krav på förhandsprövning genom nyndighets försorg eller förbud att använda en arbetsprocess, arbetsmetod, anordning eller ett ämne. Bemyndigande till ASS att meddela föreskrifter ges i 18 S AMF. Vissa föreskrifter som meddelas av regeringen eller ASS är straff- belagda med böter enligt 8 kap. 2 5 andra stycket 2 AML. Det gäller bl.a. föreskrifter om märkning och om anlitande av minderåriga arbets- tagare samt krav på läkarundersökning. Författningen om t.ex. minder- åriga finns i arbetarskyddsstyrelsens författningssamling (AFS) 1987:11. ASS kan alltså meddela föreskrifter som är direkt straffsank- tionerade enligt nämnda paragraf, jfr. 19 S AMF. De flesta av före— skrifterna som utfärdats av ASS är dock inte direkt straffsanktionerade men fyller ändå en viktig funktion eftersom de kan ligga till grund för utfärdande av förelägganden eller förbud samt vid bedömning av om det efter en arbetsolycka kan misstänkas att ett vållandebrott enligt brottsbalken har begåtts.
Det finns också direkt straffsanktionerade bestämmelser i AML. I 8 kap.
2 5 andra stycket 1 föreskrivs att den som bryter mot bestämmelsen i 5 kap. 2 S AML om minderåriga arbetstagare kan dömas till böter. Detsanna gäller enligt 8 kap. 2 5 andra stycket 3 eller 4 AML den som lämnar oriktiga uppgifter om förhållanden av vikt, när en tillsyns- myndighet har begärt upplysningar, handlingar eller prov m.m. samt den som utan giltigt skäl tar bort en skyddsanordning eller sätter den ur bruk.
I 1-3 55 ANF har regeringen med stöd av 3 kap. 17 S AML meddelat före- skrifter om arbetsgivares skyldighet att anmäla till V! när arbetslokal eller personalrum skall tas i bruk eller när allvarligt olycksfall eller tillbud inträffat samt att under minst fem år hålla meddelande från YI och vissa andra handlingar tillgängliga. Dessa föreskrifter är straffbelagda med böter enligt 8 kap. 2 5 andra stycket 2 jämförd med 19 S AMF.
För att straffbestämmelserna i AML och AMF skall bli tillämpliga krävs genomgående att gärningen begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet.
Andra exempel på straffbestämmelser finns i arbetstidslagen (1982:673). Enligt 23 S kan en arbetsgivare som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot föreläggande eller förbud som YI meddelat med stöd av 22 S samma lag, dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Enligt 24 5 kan en arbetsgivare som uppsåtligen eller av oaktsamhet anlitat arbets- tagare i strid mot lagen eller lämnat oriktiga uppgifter till tillsyns— myndighet dömas till böter.
2.2 Tillämpliga brottsbalksregler
Om en arbetsolycka eller ett allvarligt tillbud inträffar på en arbets— plats kan också vissa regler i brottsbalken (BrB) bli tillämpliga. Vid uppsåtliga brott kan t.ex. 3 kap. 5 s BrB om misshandel konnm i fråga. Vanligtvis är det dock brott som vållas genom oaktsamhet som kan bli aktuella. Om den skadade avlider kan detta leda till åtal för vållande till annans död enligt 3 kap. 7 S BrB. Om olyckan inte leder till dödsfall men kroppsskada eller sjukdom som inte är ringa, kan det bli aktuellt med åtal för vållande till kroppsskada eller sjukdom enligt
3 kap. 8 S BrB. Om en arbetstagare har utsatts för livsfara eller fara för svår kroppsskada, kan åtal väckas för framkallande av fara för annan enligt 3 kap. 9 S BrB. För detta brott krävs dock grov oaktsam— het. Det förekommer också att bestämmelserna om allmänfarlig vårdslös- het enligt 13 kap. 6 S BrB och spridande av gift eller smitta enligt 13 kap. 7 S BrB kan bli tillämpliga.
Bedömningen av om exempelvis ett förfarande varit oaktsamt görs bl.a. utifrån den tidigare nämnda arbetsmiljölagstiftningen.
Av de nämnda brotten är vållande till kroppsskada den vanligaste åtals— rubriceringen vid arbetsolyckor. Det förekommer något tiotal åtal årligen. Vi återkommer till antalet i kartläggningsdelen. Denna åtals— rubricering är dock betydligt vanligare i samband med trafikolyckor än efter arbetsolyckor. Detta framgår bl.a. av prop. 1979/80:66 ang. ändring av brottsbalken s. 20. År 1976 lagfördes 132 personer för vållande till kroppsskada. Merparten av dessa fall avsåg trafikolyckor. En inte ringa del av personerna torde vidare ha lagförts för att de hade vållat personskada genom misshandel utan att skadan var täckt av gärningsmannens uppsåt. I propositionen föreslogs att kravet på målsägandeangivelse skulle slopas, om skadan eller sjukdomen hade åsamkats i verksamhet som arbetstagare. Kravet att åtal skall vara påkallat ur allmän synpunkt behölls dock. För övriga fall av vållande till kroppsskada eller sjukdom behölls även kravet på målsägande— angivelse. Ändringen trädde i kraft den 1 juli 1980.
För vållande till kroppsskada eller sjukdom stadgas böter eller fängel- se i högst sex månader. Om brottet är grovt, kan dömas till högst två års fängelse.
Den därefter vanligaste åtalsrubriceringen vid arbetsolyckor är vål- lande till annans död. Det har de senaste åren dock endast förekommit ett tiotal sådana åtal årligen. För detta brott stadgas fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, böter.
2.3 Något om försäkringsfrågor
Den som förvärvsarbetar eller genomgår utbildning som är förenad med särskild risk för arbetsskada är försäkrad för arbetsskada enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, LAF, (omtryckt 1977:264, ändrad senast 1987:1322). Med arbetsskada avses enligt lagen skada till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet. Olycksfall vid färd till eller från arbetsstället räknas som olycksfall i arbetet om färden föranleddes av och stod i nära samband med arbetet. Har försäk- rad varit utsatt för olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet, skall skadan som han har ådragit sig anses vara orsakad av den skadliga inverkan, om inte betydligt starkare skäl talar mot det. Med skada avses personskada och skada på protes.
Om den skadade är sjukförsäkrad enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, har han vid arbetsskada rätt till samma förmåner som vid annan sjukdom under en tid av 90 dagar efter det att skadan inträffade, dock längst till dess skadan medför rätt till livränta eller rätten till sjukpenning upphör på grund av pension (samordningstiden). Även den som inte omfattas av sjukförsäkringen kan erhålla ersättning från arbetsskadeförsäkringen under samordningstiden. Efter samordningstiden ersätts enligt LAF i princip hela inkomstbortfallet i form av sjuk- penning under den akuta tiden och i form av livränta vid bestående nedsättning av arbetsförmågan. Vid dödsfall lämnas begravningshjälp samt livränta till efterlevande.
Försäkringen finansieras genom att arbetsgivarna betalar en arbets- skadeavgift som ingår i arbetsgivaravgiften. Tidigare var denna avgift till yrkesskadeförsäkringen enligt lagen (1954:243) om yrkesskadeför- säkring differentierad efter arbetets farlighet i allmänhet och de särskilda förhållanden under vilka det bedrevs. 1 första hand berodde avgiften på vilken näringsgren arbetsgivarens verksamhet tillhörde. Denna riskgradering togs dock bort fr.o.m. den 1 januari 1972 (prop. 1971:22). Ett av skälen till detta var att differentieringen var schablonmässig och inte gav ett adekvat uttryck för den risk som försäkringen avsåg. En sådan differentierad avgift tillämpas dock f.n. i t.ex. Finland.
För att komplettera den ersättning som lämnas genom LAF träffade LO, PTK och SAF år 1974 ett avtal om Trygghetsförsäkring vid arbetsskada (TFA). En motsvarande försäkring finns även på det kommunala området (TFA-KL) och på det statliga området finns ett avtal om ersättning vid personskada (PSA).
Den som drabbas av personskada genom olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet skall genom dessa avtal få ersättning enligt i princip skadeståndsrättsliga regler utan att behöva visa att arbets- givaren eller annan har vållat skadan. Ersättning utgår för sjukvårds- kostnad, förlorad arbetsförtjänst, sveda och värk, rehabilitering, lyte eller annat stadigvarande men samt olägenheter i övrigt till följd av skadan. Vid dödsfall lämnas ersättning enligt skadeståndsrättsliga regler för begravningskostnad och för förlust av underhåll till efter- levande. Ersättningen samordnas med ersättning som kan utgå från annat håll. Man kan alltså inte få ersättning från två håll för samma skada.
Före tillkomsten av TFA måste den skadade i de allra flesta fall föra skadeståndstalan för att erhålla ersättning. Detta kunde innebära att skadestånd helt uteblev eller att den skadade fick vänta mycket länge på sin ersättning. Skadeståndstalan ansågs dock ha en preventiv effekt. Arbetsmiljöutredningen skrev i sitt slutbetänkande (SOU 1976:1) Arbetsmiljölag att i det allmänna medvetandet hade skadeståndspåföljd varit intimt förknippad med reglerna i arbetarskyddslagen och arbetar- skyddskungörelsen. Med hänsyn till trygghetsförsäkringen hade emeller- tid skadeståndssanktionen i praktiken upphört att spela någon roll. Det var därför enligt utredningen viktigt att möjlighet fanns att få en prövning enligt brottsbalkens regler av frågan om arbetsgivaren förfarit oaktsamt.
mer. _= a:
_ 41 _ 3. KARTLÄGGNING AV ARBETSOLYCKORNA OCH HUR DE UTREDS 3.1 Antalet anmälda arbetsolyckor m.m.
Enligt statistik från arbetarskyddsstyrelsens informationssystem om arbetsskador (ISA) inträffade bland arbetstagare ca 99 000 arbets- olyckor år 1984 och drygt 98 000 år 1985. Av dessa var 106 dödsolyckor år 1984 och 92 dödsolyckor år 1985. Dessutom inträffade över 14 000 olyckor på väg till och från arbetet år 1984 och över 16 000 år 1985. Bland egenföretagare anmäldes vart och ett av dessa år ca 6 000 arbets- olyckor, varav 20 respektive 34 var dödsolyckor. Bland värnpliktiga inträffade ca 2 800 arbetsolyckor år 1984, varav 21 dödsolyckor. I de sistnämnda siffrorna ingår också olyckor under färd mellan hem och förläggning. Av följande tabell framgår inom vilka näringsgrenar som de anmälda olyckorna bland arbetstagarna inträffade.
Tabell 1 Antal anmälda arbetsolyckor bland arbetstagare åren 1984
och 1985 fördelade efter näringsgren
1000-tal Näringsgren Totalt antal Dödsfall arb.timmar SNI-kod 1984 1985 1984 1985 l984 1. Jord- och skogsbruk, 4 518 3 641 12 9 106 927 jakt och fiske 2. Gruvor och mineralbrott 842 885 2 4 20 149 3. Tillverkningsindustri 39 788 39 285 27 19 1 354 835 4. El—, gas-, värme- och 1 155 1 067 2 4 55 809 vattenverk 5. Byggnadsindustri 12 007 12 305 16 8 347 516 6. Varuhandel, restaurang- 8 941 8 874 8 ' 6 767 143 och hotellrörelse 7. Samfärdsel, post- och 7 864 7 727 22 21 389 918 televerk 8. Banker och försäkrings- 3 471 3 122 5 8 453 054
institut, fastighetsför- valtning, uppdragsverk-
samhet 9. Offentlig förvaltning 20 327 20 914 11 12 1 836 498
och andra tjänster 10.Näringsgren saknas 154 461 1 1 -
Totalt ' 99 067 98 281 106 92 5 331 849
Källa: Arbetsskador 1984 och 1985, Statistiska meddelanden, SCB och ASS (siffrorna för 1985 är preliminära).
Av totala antalet arbetsolyckor inom offentlig förvaltning inträffade ca 14 500 vart och ett av åren inom undervisning, forskning, sjukvård m.m. Av dessa avsåg drygt 6 000 vart och ett av åren hälso- och sjuk- vård och veterinärverksamhet. År 1984 hade drygt 2 500 av totala anta— let olyckor inträffat inom offentlig förvaltning och försvars-, polis— och brandväsen. Motsvarande siffra för 1985 är drygt 3 200. Av döds- olyckorna hade år 1984 sju inträffat inom sistnämnda yrkesgrupper och tre inom undervisning och sjukvård m.m. För år 1985 var motsvarande siffror sex respektive fem dödsolyckor inom nämnda näringsgrenar.
Under år 1986 inträffade ca 98 500 arbetsolyckor bland arbetstagare. Av dessa var 107 dödsolyckor. Av följande tabell framgår förutom inom vilka näringsgrenar olyckorna inträffade också hur stort antal som ledde till en sjukfrånvaro över sju dagar.
Tabell 2 Antal anmälda arbetsolyckor bland arbetstagare år 1986
Näringsgren Sjukfrånvarons Totalt SNI—kod troliga längd Dödsfall antal mer än 1-7 dgr 7 dgr
1. Jord- och skogsbruk, 1 637 1 817 7 3 461 jakt och fi ske
2. Gruvor och mineralbrott 392 416 2 810
3. Tillverkningsindustri 18 355 20 162 33 38 550
4. El-, gas-, värme- och 551 589 3 1 143 vattenverk
5. Byggnadsindustri 5 822 6 484 16 12 322
6. Varuhandel, restaurang- 4 050 4 957 4 9 011 och hotellrörelse
7. Samfärdsel, post- och 3 336 4 544 23 7 903 televerk
8. Banker och försäkrings- 1 224 1 576 2 2 802 institut, fastighetsför- valtning, uppdragsverk- samhet
9. Offentlig förvaltning 9 786 12 246 17 22 049 och andra tjänster 10.Näringsgren saknas 201 283 __: 484 Totalt 45 354 53 074 107 98 535
Källa: Arbetsskador 1986, preliminär sammanställning, SCB och ASS
År 1984 ledde 46 059 av olyckorna till en sjukfrånvaro på upp till sju dagar. Av resterande del med längre sjukfrånvaro, 52 902, hade 35 710 en sjukfrånvaro på 8-30 dagar och 12 663 en sjukfrånvaro på 31-90 dagar. 4 529 olyckor ledde till en sjuktid på över 90 dagar. Statisti- ken visar också att den relativa arbetsolycksfrekvensen per 1 miljon arbetstimmar var 19 st. vart och ett av åren 1982 och 1983 samt 18,6 år 1984. Medeltalet sjukdagar per fall var 22 för vart och ett av åren 1982 och 1983 samt 24 för år 1984.
Om man tittar på vilken kroppsdel som är mest utsatt för skador, så framgår av statistiken att flest skador drabbar händer; för åren 1982 och 1983 var ca 35 % av alla olyckor handskador. Därnäst är skador på fötter vanligast. Omkring 15 % av det totala antalet för vardera av dessa år var fotskador. De vanligaste olyckstyperna är överbelastning av kroppsdel, kontakt med rörligt föremål och fallolyckor.
ISA:s statistikuppgifter bygger på uppgifter från den arbetsskade- anmälan som arbetsgivare är skyldiga att göra till den allmänna försäk- ringskassan enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF). Enligt 8 kap 1 5 andra stycket nämnda lag är en arbetsgivare skyldig att omedelbart anmäla en arbetsskada som han får kännedom om.
Enligt 8 5 förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och stat- ligt personskadeskydd skall anmälan göras om skadan har nedfört eller kan antas medföra rätt till sjukvårdsersättning eller sjukpenning eller ersättning från arbetsskadeförsäkringen. Anmälan skall göras även om skadan har föranlett eller kan antas föranleda sveda eller värk eller lyte eller stadigvarande men. Arbetsgivare som underlåter att fullgöra anmälningsskyldigheten kan dömas till böter enligt 8 kap. 11 S LAF. Försäkringskassan skall enligt 12 5 förordningen om arbetsskadeförsäk- ring och statligt personskadeskydd sända en kopia av arbetsskadeanmälan till yrkesinspektionen.
Denna kopia granskas och klassificeras av VI och registreras i både ett ADB-register och ett mikrofilmarkiv. Detta möjliggör uttag för t.ex. officiell statistik.
Siffrorna i tabellerna 1 och 2 omfattar de arbetsolyckor som ledde till sjukskrivning eller annan ersättning från sjuk- eller arbetsskadeför- säkringen. Dessutom anmäls också ett relativt stort antal s.k. baga— tellskador, dvs. olycksfall i arbetet som inte leder till sjukskriv- ning. Antalet sådana anmälningar var år 1982 ca 22 100, år 1983 ca 24 400 och år 1984 ca 27 400.
Genom LAF som trädde i kraft den 1 juli 1977 infördes ett nytt arbets- skadebegrepp. LAF innebar också en utvidgning av den personkrets som omfattas av försäkringen. Detta ledde till en kraftig ökning främst av antalet anmälda arbetssjukdomar. Det är därför enligt den officiella statistiken svårt att jämföra det totala antalet arbetsskador med tidi- gare yrkesskadestatistik. En sådan jämförelse kan däremot göras för antalet arbetsolycksfall för arbetstagare. I tabell 3 redovisas antalet anmälda arbetsolyckor under de senaste 30 åren. Tabellen visar att antalet anmälda arbetsolyckor varit ungefär konstant, dock med en viss nedgång under de senaste åren. Antalet dödsfall har emellertid minskat betydligt. Här kan tilläggas att ökningen av antalet anmälda arbets- olyckor 1967 kan bero på att då togs karensdagarna i sjukförsäkringen bort. Ökningen 1974 kan bero på att trygghetsförsäkringen, TFA, teckna- des mellan arbetsmarknadens parter det året.
Dessa siffror avser alltså till försäkringskassan anmälda arbets- olyckor. Det finns emellertid undersökningar som tyder på att alla arbetsolyckor inte anmäls till försäkringskassan. En undersökning som gjorts av forskare vid socialmedicinskalinstitutionen vid Karolinska institutet är ett sådant exempel .
Dessa gjorde en undersökning inom Skaraborgs läns landsting av alla akutbesök vid sjukvårdsinrättningarna i Falköpings kommun under år 1978 för att kartlägga de olycksfall som inträffat. Kommunen har ca 32 000 innevånare. Undersökningen visar att ca 700 arbetsolycksfall registre-
1) One-year Incidence of Occupational Accidents in a Rural Swedish Municipality av Lothar Schelp och Leif Svanström, Scandinavian Journal of Social Medicine 1986, nr. 14 (s. 197-204).
Tabell 3 Arbetsolycksfall 1955 — 1984 År Antal Därav dödsfall
1955 120 833 425 1956 119 997 411 1957 113 373 328 1958 109 428 372 1959 111 169 361
1960 115 525 365 1961 119 200 362 1962 114 012 318 1963 113 646 308 1964 117 352 331
1965 116 029 317 1966 111 499 308 1967 122 855 285 1968 122 772 294 1969 123 204 300
1970 121 824 272 1971 112 532 220 1972 107 220 238 1973 106 689 180 1974 115 722 223
1975 115 423 190 1976 110 018 145 Jan-
juni
1977 1 53 780 81 Juli- december 19771 61 428 72 1978 122 906 148 1979 112 880 135
1980 107 029 126 1981 97 871 133 1982 95 945 109 1983 96 231 122 1984 99 067 106
1) Uppgifter från juli -77 — dec -78 grundar sig utom beträffande invaliditets- och dödsfall på ett urval. För skador avslutade under samordningstiden har vart tionde fall bearbetats, i övrigt vart femte fall. Även bagatellskador, ca 11 000 för 1978 ingår.
Källa: Arbetsskador 1984, Sveriges officiella statistik, ASS och SCB (1987), tabell 1.2.1.
rades vid sjukvården under år 1978. Dessa arbetsolyckor har jämförts med antalet anmälda arbetsolyckor vid försäkringskassan. Denna jämfö- relse visar att endast 50 % av de vid sjukvårdsinrättningarna registre- rade arbetsolyckorna som lett till sjukskrivning var registrerade i ISA—systemetl).
Här bör också nämnas att forskning om arbetsolyckor och om olika risker i arbetsmiljön bedrivs bl.a. vid Institutet för arbetsmiljöforskning (tidigare forskningsavdelningen vid ASS) och vid flera av landets tekniska högskolor samt inom företagshälsovården t.ex. vid Bygghälsan.
1) En annan undersökning refereras i Läkartidningen 1986, nr 42 (s. 3497 — 3501)
3.2 Yrkesinspektionens handläggning
3.2.1 Anmälan av arbetsolyckor till yrkesinspektionen 3.2.1.1 Antalet olyckor som anmälts enligt 2 S AMF
En arbetsgivare skall enligt 2 s AMF utan dröjsmål underrätta yrkes- inspektionen när ett olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbete föranlett dödsfall eller svårare personskada eller samtidigt drabbat flera arbetstagare. Detsamma gäller vid tillbud som har inneburit all- varlig fara för liv eller hälsa. Den som uppsåtligen eller av oaktsam- het bryter mot denna föreskrift kan dömas till böter enligt 8 kap. 2 5 andra stycket 2 AML jämfört med 3 kap. 17 5 andra stycket AML och 19 S AMF.
Anmälningsskyldigheten är som framgår begränsad till när dödsfall eller svårare personskada inträffat eller samtidigt drabbat flera arbetsta- gare. Likaså skall endast tillbud som inneburit allvarlig fara för liv eller hälsa anmälas. I praktiken uppstår ofta svårigheter att avgöra vad som avses med svårare personskada samt allvarlig fara. Regeln upp- levs som svårtolkad av såväl YI som arbetsgivarna.
Arbetarskyddsstyrelsen har i tjänstemeddelande 2/86, Handledning i arbetsskadeutredning, försökt precisera bestämmelsen i 2 S AMF. Där skriver man att någon officiell precisering inte finns men att man enligt praxis har som "svårare personskada" brukat räkna invalidise- rande skador och skador som i övrigt kan medföra långvarig sjukdom eller framtida men. Att anmälan skall göras när flera har skadats får enligt ASS inte tolkas så att skyldigheten omfattar även bagatellartade blessyrer. Kravet på allvarlighet hos uppkomna skador är emellertid inte lika uttalat i detta fall. Med tillbud menas enligt ASS händelse som lätt kunnat medföra personskada och att detta innebär att även en lindrig personskada kan omfattas av anmälningsskyldigheten. eftersom det ofta kan ha varit tillfälligheter som gjort att skadan inte blivit betydligt värre. Detta innebär enligt ASS att det är riskens allvarlig- het snarare än den faktiska skadans allvarlighet som avgör om anmäl- ningsskyldighet enligt 2 S AMF föreligger. Detta understryks av att
bestämmelsen tillkommit just för att ge yrkesinspektionen möjlighet att snabbt ingripa i förebyggande syfte. Man skriver i handledningen också att det är lämpligt att i samband ned inspektionsbesök informera arbetsgivaren om denna anmälningsskyldighet och att arbetsgivaren bör rekommenderas att anmäla även lindrigare personskador till yrkes- inspektionen och informeras om att en arbetsskadeanmälan till försäk- ringskassan inte samtidigt kan anses vara en anmälan enligt 2 5 AMF.
Antalet underrättelser till YI enligt 2'5 AMF uppgick för år 1984 till endast 1438 för hela landet. Motsvarande siffra för år 1985 var 1485. Det innebär att endast 1-2 % av alla arbetsolyckor som inträffar enligt statistik från ISA och leder till sjukfrånvaro anmäls av arbetsgivarna till YI.
3.2.1.2 Anmälda förseelser
Antalet som anmäls för underlåtenhet att anmäla arbetsolyckor är mycket litet. Enligt ASS sammanställning över domar och strafförelägganden år 1984 hade det kommit in en dom och ett strafföreläggande till YI. Domen gällde en regementschef som av tingsrätten dömts till 15 dagsböter för att han underlåtit att anmäla en olycka vid vilken en värnpliktig skadats. Strafföreläggandet gällde en innehavare av en firma som fått 20 dagsböter för att han inte anmält en olycka där målsäganden fått höger hand skadad.
För år 1985 hade inkommit tre domar och ett strafföreläggande. I ett av fallen hade en VD dömts till 20 dagsböter av tingsrätten. Domen omfat- tade förutom underlåtelse att underrätta YI om en svårare personskada också att han underlåtit att besiktiga en gaffeltruck med arbetskorg. 1 ett annat fall hade en VD fått ett strafföreläggande på 20 dagsböter för att han inte utan dröjsmål underrättat YI om att en arbetare under arbete med en excenterpress fått två fingrar avklippta. I det tredje fallet hade tingsrätten dömt en VD till 10 dagsböter för att han inte anmält att en tryckare skadat benet i ett färgverk till en tryckpress. Det fjärde fallet gällde en innehavare av en firma som dömts till 15 dagsböter för att man inte utan dröjsmål underrättat YI om att en arbetstagare vid takarbete störtat till marken och skadats svårt.
-. hmmm—?m-m :W' w=m_af-uf£uauaf
.. y.__
&a-
Från år 1986 finns det två inrapporterade domar rörande förseelse mot 2 S AMF. Den ena domen gällde åtal även för vållande till kroppsskada. I januari 1984 hade inträffat en olycka med en truck på ett gjuteri. En arbetstagare bröt vänster ben. I april 1984 inträffade en annan olycka vid samma företag. I samband med omlastning av gjutgods på lastpall rasade lasten och träffade en arbetstagare som fick en allvarlig skada på vänster underarm. VD och gjuterichefen åtalades för att YI inte underrättats om den första olyckan. Truckföraren åtalades för att av oaktsamhet ha vållat den andra olyckan genom att använda en trasig lastpall och placera en för hög stapel bakom arbetstagaren. Tingsrätten fann beträffande olyckan i januari att gjuterichefen i det inledande skedet inte fått sådan information att han borde ha anmält olyckan till YI. Några dagar senare hade han dock fått besked om hur allvarlig skadan var. Även om VD då återkommit från en resa, ansåg tingsrätten att gjuterichefen haft ett kvardröjande anmälningsansvar. VD borde ha ifrågasatt om YI underrättats. Eftersom han inte ens undersökt huruvida anmälan skett dömdes även han för förseelse not AMF. Båda fick 10 dags- böter. Beträffande olyckan i april dömdes truckföraren till 20 dags— böter för vållande till kroppsskada. Åtalet mot VD och gjuterichefen för att ha varit medvållande till det brottet ogillades i den delen.
I den andra domen från år 1986 som gällde underlåtenhet att rapportera allvarligt olycksfall till Yl blev påföljden 15 dagsböter.
3.2.2 Anmälan till försäkringskassan
Anmälan till försäkringskassan skall enligt lagtexten göras omedelbart. I praktiken dröjer det dock en viss tid innan anmälan kommer in till försäkringskassan och YI får en kopia därifrån. ISA gjorde för några år sedan en liten undersökning beträffande arbetsskadeanmälningar som inkommit till två YI-distrikt inom en viss tidsperiod. Den visade att en månad efter olycksdatum hade endast hälften av olyckorna kommit till YI:s kännedom genom kopia från försäkringskassan. Övriga anmälningar hade tagit längre tid. Den huvudsakliga fördröjningen hade legat hos arbetsgivarna.
I boken Arbetsskador utgiven av försäkringskassan 1987 framgår att försäkringskassans lokalkontor i de flesta fall får kännedom om en arbetsskada från blanketten Försäkran för sjukpenning. Vid kontakt ned försäkringskassan i Stockholm och ett antal lokalkontor i området be- kräftas att försäkringskassan vanligtvis får kännedom om arbetsolyckor först genom att den sjukanmälde i den skriftliga försäkran uppger att han skadats vid en arbetsolycka. Då skickar försäkringskassan en an- mälningsblankett till arbetsgivaren. De flesta arbetsgivarna brukar skicka tillbaka den ifyllda blanketten inom någon vecka nen det före- kommer också att kassan måste skicka påminnelse, ibland t.o.m. flera. Vissa kontor påminner efter 14 dagar, andra först efter en månad. Det förekonnmr givetvis också att arbetsgivare självmant skickar in anmälan om arbetsskada men det sker efter mindre än en fjärdedel av olyckorna. När försäkringskassan får anmälan kontrolleras att den är riktigt i— fylld. Saknas uppgifter, skickas den tillbaka för komplettering. I annat fall skickas kopia till YI. Vissa kontor uppger att de skickar kopia av anmälan en gång i veckan, vanligtvis fredag. Andra kontor skickar en kopia direkt, i vart fall inom några dagar. Flera uppger dock att om de har mycket stor arbetsbelastning får blanketterna ligga. Det kan i vissa fall dröja upp till två eller tre veckor innan kopian skickas.
3.2.3. Yrkesinspektionens verksamhet 3.2.3.1 Förelägganden och förbud enligt AML
Sanktionssystemet mot arbetsolyckor och övriga brister i arbetsmiljön skall vara förebyggande. Enligt 7 kap. 7 S AML kan YI meddela föreläg- gande eller förbud gentemot den som har ett skyddsansvar enligt lagen. Förelägganden och förbud skall beslutas av yrkesinspektionsnämnden vars ledamöter representerar arbetsmarknadens parter. YI:s distriktschef är ordförande. Endast om ett ärende är brådskande kan distriktschefen eller, efter bemyndigande i arbetsordningen, annan tjänsteman meddela förbud som sedan skall anmälas för nämnden vid nästa sammanträde. I beslut om förelägganden och förbud kan YI sätta ut vite. Vitesmöjlig- heten infördes år 1973 för att effektivisera sanktionssystemet i arbetarskyddslagstiftningen. Ett vitesföreläggande skall enligt lagen
(1985:206) om viten, vara riktat till en eller flera namngivna fysiska eller juridiska personer. Utdömande av vite prövas numera enligt nämnda lag av länsrätt på ansökan av den myndighet som har utfärdat vitesföre- läggandet, i detta fall YI. Om vite har satts ut, gäller dock inte straffbestämmelserna i 8 kap. 1 S AML. Denna möjlighet att förelägga vite är ett av de medel som i dag finns att direkt vända sig mot den juridiska personen i stället för dess ställföreträdare. Övriga sanktio- ner mot företag behandlas i avsnitt 6.3.
Det årliga antalet förbud och förelägganden som YI utfärdar framgår av följande tabell.
Tabell 4. Antal förelägganden och förbud som YI utfärdat 1981-1985 samt antalet domar rörande dessa.
År Antal Antal Brottmål Brottmål Mål ang. utdömande föreläg- förbud ang. förbud ang. före— av vite ganden lägganden
132 206 130 200 101 232 89 212 85 165
Uppgifterna har hämtats från ASS:s och YI:s verksamhetsberättelser samt ASS:s årliga sammanställningar över domar och strafförelägganden i mål rörande arbetsmiljöbrott.
3.2.3.2 Arbetsskadeutredningar
Enligt gällande arbetsordning för yrkesinspektionen skall arbetsskade- utredning göras vid arbetsskada med dödlig eller synnerligen svårartad utgång. Utredning bör också göras vid allvarliga tillbud. I Handledning i arbetsskadeutredning, tjänstemeddelande 2/86, skriver ASS att det är allvarligheten hos den personskada som uppkommit eller som hade kunnat uppkomma, dvs. riskens allvarlighet, som är utgångspunkten för yrkes- inspektionens agerande. Man noterar också likheten mellan denna skyl- dighet för YI att utreda och arbetsgivarens skyldighet att anmäla
enligt 2 S AMF. I handledningen skriver man också att det kan förekonnu att arbetarskyddsstyrelsen för en begränsad tidsperiod beslutar att vissa skadetyper skall utredas, t.ex. för att få ett bättre underlag för ett föreskriftsprojekt. Arbetsskadeutredningar kan också ingå som ett nnment i vanliga inspektionsbesök. Enligt handledningen skall YI:s utredning av svåra arbetsolycksfall och tillbud ske snarast möjligt.
I handledningen skriver ASS vidare att YI:s arbetsskadeutredningar syftar till att kartlägga arbetsskador och tillbuds faktiska, sannolika eller möjliga förlopp och orsaker som ett underlag för den löpande tillsynen och som ett bidrag till den allmänna kunskapsutvecklingen om arbetsskador. Där klargörs också att arbetsskadeutredningarna inte primärt har till syfte att tillgodose externa behov, t.ex. av underlag för rättslig prövning av vållandefrågan enligt brottsbalken eller annan myndighetsprövning eller massmedias bevakning. Man utesluter dock inte att inspektionens utredningsmaterial kan komma att användas för sådana ändamål och inte heller att en viss anpassning av utredningsmetodik och dokumentation kan behövas med hänsyn till sådana externa intressen.
Längre fram i handledningen återkommer man till detta i samband med frågan vem som skall göra utredningen. Man påpekar att det kan vara en fördel att YI-distriktets jurist följer med vid arbetsskadeutredningar för att hantera de många gånger besvärliga rättsfrågor som kan komma upp. Man understryker dock att det är arbetsmiljöbestämmelsernas efter— levnad och inte vållandefrågan som skall göras till föremål för YI:s granskning i rättsligt hänseende.
Arbetsskadeutredningen skall enligt handledningen dokumenteras på ett ändamålsenligt sätt. Denna dokumentation kan variera beroende på dess syfte. I vissa fall upprättas en utförlig arbetsskaderapport på sär- skild blankett, i andra fall anses det tillräckligt att naterialet sammanställs i en PM e.d. Om en arbetsskaderapport upprättas skall den skickas till ASS.
Antalet arbetsskadeutredningar som gjordes år 1984 var 2023. Arbets- skaderapport upprättades efter 367 av dessa utredningar. Antalet arbetsskadeutredningar för år 1985 var 1701 och antalet upprättade
arbetsskaderapporter var 361. Under år 1986 gjordes ca 2 400 arbets— skadeutredningar och 354 rapporter. Antalet utredningar och rapporter varierar en hel del mellan landets 19 yrkesinspektionsdistrikt.
3.2.3.3 Yrkesinspektionens samverkan med polisen
I handledningens avsnitt om utredningsmetodik skriver man under rubri- ken telefonkontakt med polisen att vid svårare olycksfall sker polis- utryckning samtidigt med ambulansutryckningen, och att YI:s utredning bör om möjligt äga rum i samband med den som eventuellt utförs av polisen. Om polisen redan har gjort en undersökning på olycksplatsen, bör den polisman som varit där kontaktas. Dennes uppgifter kan ofta vara till god hjälp i arbetet. Polisen förhör i regel enskilda personer på arbetsstället, varför många upplysningar av värde för YI:s utredning brukar kunna erhållas redan i detta skede. För att undvika onödigt dubbelarbete bör inspektören sedan hålla fortlöpande kontakt med polisen.
Enligt 15 8 förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och stat- ligt personskadeskydd kan riksförsäkringsverket, försäkringskassa, arbetarskyddsstyrelsen, yrkesinspektionen och sjöfartsverket påkalla , polisundersökning om arbetsskada som har inträffat. År 1984 anmälde YI & enligt sin verksamhetsberättelse 67 förseelser mot arbetsmiljölagen och arbetsmiljöförordningen och fyra förseelser mot arbetstidslagen (1982z673). Antalet anmälningar för brott mot brottsbalken var 9. Samtliga gällde vållande till kroppsskada. Dessutom anmäldes 648 för- seelser mot kungörelsen (1972:602) om arbetstid vid vägtransport m.m. och 575 förseelser mot förordningen (1975:883) om arbetsförhållanden vid vissa internationella vägtransporter. I verksamhetsberättelserna för åren 1985 och 1986/87 finns inga uppgifter om antalet anmälningar. ASS har i tjänstemeddelande 1/1980 meddelat föreskrifter för polisan- mälan. Där sägs att en tjänsteman som misstänker brott skall anmäla det till distriktschefen som skall anmäla det för yrkesinspektionsnämnden, % om det enligt instruktionen för YI skall behandlas av nämnden. I annat 4 fall skall distriktschefen själv ta ställning till om polisanmälan eller framställning till åklagare skall ske. Distriktschefens beslut skall anmälas för nämnden vid nästa sammanträde. Den fr.o.m. 1 juli
1987 gällande instruktionen finns i förordningen (1987:393) ned instruktion för arbetarskyddsverket.
Antalet polisanmälningar från YI är som framgått lågt. Det är endast förseelser mot bestämmelserna om arbetstid vid vägtransporter som anmäls i någon större utsträckning. Tillsynen av denna lagstiftning, som utövas av speciella vägtrafikinspektörer, har dock fr.o.m. den 1 juli 1986 förts över till trafiksäkerhetsverket. Samarbetet i övrigt mellan VI och polisen tycks variera en hel del nellan de olika yrkes- inspektionsdistrikten och polisdistrikten. Man får dock vid kontakt med såväl YI som polisen ett intryck av att om någon kontakt förekommer i anledning av ett olycksfall, det vanligtvis är polisen som tar den första kontakten. Vi återkommer till detta i avsnitt 3.3 om polisens
handläggning. 3.2.3.4 Justitieombudsmannens uttalanden
JO har i ämbetsberättelsen 1983/84 uttalat sig om i vilken utsträckning en yrkesinspektion bör göra anmälan till polismyndighet när en arbets- givare överträtt straffsanktionerade föreskrifter som meddelats av arbetarskyddsstyrelsen och om uppföljningen av tillsynsärenden. Vid inspektion av YI i Karlstads distrikt gjordes stickprovsvis en genom- gång av bl.a. vissa yrkesinspektörers s.k. förfalloregister och vissa s.k. arbetsställeakter. I anledning av detta tog JO upp tre ärenden. Det första ärendet gällde en yrkesinspektör som i fyra inspektionsmed- delanden anvisat olika företag att låta revisionsbesiktiga tryckkärl. Det framgick inte av förfalloregistret att besiktningar skulle ha skett och inte heller att polisanmälan gjorts trots att det förelåg en straffsanktionerad skyldighet för företagen att låta besiktiga tryck- kärlen. I ett par av fallen hade två år förflutit från det att yrkes- inspektören först uppmärksammat att besiktning underlåtits. JO hänvisar till arbetarskyddsstyrelsens tjänstemeddelande 1/1980 rörande polis- anmälan enligt vilket det åligger tjänsteman i vars tillsynsverksamhet misstanke uppkommer om brott som har samband med arbete att anmäla detta till distriktschefen. JO ville inte uttala sig om polisanmälan borde ha gjorts i dessa fall men ville från mer allmänna utgångspunkter något kommentera vad YI anfört om sin policy i fråga om anmälan till
1';?I+:6Wåréla?.;$w£% .. .:. .
::- :;mwn: - 7, r
polismyndighet. I sitt yttrande hade YI uttalat att huvudregeln var att polisanmälan inte gjordes vid fall av underlåten besiktning där besikt- ningsskyldigheten täcktes av direkt straffsanktionerade föreskrifter. I sådana fall tog man i stället upp frågan om att meddela förbud mot användandet. Sådana förbud hade meddelats att gälla omedelbart eller efter en viss tidsfrist. JO uttalade att en sådan ordning inte kunde godtas. Enligt JO:s mening borde huvudregeln vara den att yrkesinspek- tionen inte meddelar något förbud när det är fråga om överträdelser av redan straffsanktionerade förbud mot användandet. Om ett förbud undan- tagsvis meddelas, bör detta gälla omedelbart. JO menade också att över- trädelser av detta slag borde anmälas till polismyndighet, om det inte fanns särskilda skäl som talade emot det.
De två andra ärenden som JO tog upp gällde innehållet i två arbets- ställeakter. Av den ena framgick att företaget redan i november 1977 hade anvisats att företa vissa åtgärder med en maskin. Men ännu i oktober 1981 hade dessa åtgärder inte utförts. Av den andra framgick att företaget redan i februari 1976 hade anvisats att företa åtgärder beträffande en verkstadslokal. Ännu i september 1980 hade åtgärderna inte vidtagits. JO uttalade att båda dessa ärenden borde ha anmälts av yrkesinspektören till distriktschefen så att denne hade kunnat överväga vilka åtgärder som skulle vidtas.
Avslutningsvis underströk JO att brister av det slag som kommit fram i dessa ärenden kunde få allvarliga återverkningar på yrkesinspektionens verksamhet och anseende. Det var givetvis olyckligt om man kunde få ett intryck av att från arbetsmiljösynpunkt otillfredsställande förhållan- den kan bestå år efter år trots att YI känner till förhållandena. Det är därför av stor vikt att verksamma åtgärder vidtas betydligt tidigare än som skett i de nu aktuella fallen.
I JO:s ämbetsberättelse 1985/86 har JD uttalat sig om tillsynsmyndig- hets skyldighet att göra åtalsanmälan vid misstanke om brott mot lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor, numera ersatt av lagen (1985:426) om kemiska produkter. Inom länen utövades den närmare till— synen av den gamla lagen av länsstyrelsen. Enligt den nya lagen skall även bl.a. yrkesinspektionen utöva tillsyn såvitt gäller arbetsmiljön.
JO skriver att det visserligen inte finns någon föreskrift notsvarande bestämmelsen i 38 S miljöskyddslagen som ålägger tillsynsmyndigheterna att verka för att överträdelser av lagstiftningen om hälso- och nnljö- farliga varor beivras. Det ligger emellertid, enligt JO, i sakens natur att det i tillsynsfunktionen ligger en skyldighet att se till att över- trädelser av den ifrågavarande lagstiftningen möts med de åtgärder som påkallas av omständigheterna. När det föreligger en klar misstanke om att det begåtts en straffbar överträdelse måste en åtalsanmälan i all- mänhet anses påkallad. Givetvis måste man vid valet av åtgärd ta hänsyn till brottets svårhetsgrad. Vid bagatellartade förseelser kan det så- lunda finnas skäl att underlåta åtalsanmälan.
Att polisanmälan gjorts av någon annan (som i detta fall) utgör enligt JO:s mening inte heller tillräckliga skäl för tillsynsmyndigheten att avstå från att själv göra en anmälan. En anmälan från tillsynsmyndig- heten torde, med tanke på den sakkunskap som bör finnas där, i regel få större tyngd än en anmälan från annat håll. Det kan enligt JO finnas risk för att polis och åklagare av tillsynsmyndighetens passivitet drar den slutsatsen att denna inte ser särskilt allvarligt på det inträffade och därför ger utredningen låg prioritet.
LO-distriktet i Östergötlands län anmälde år 1986 distriktschefen vid yrkesinspektionen i Linköpings distrikt till JO angående handläggningen och bedömningen av vissa åtalsfrågor. Klaganden vände sig mot att vissa åtalsfrågor prövas av distriktschefen och inte av yrkesinspektionsnämn- den samt att man hade varit alltför obenägen att anmäla brott till åtal. Som exempel nämndes två fall. Det ena gällde ett olycksfall vid användande av en maskin. Vad som kunde komma i fråga var ansvar för vållande till kroppsskada. Distriktschefen hade beslutat att inte göra polisanmälan. Det andra fallet, som inte heller polisanmäldes, rörde arbetstidsbestämmelser. JO företog inspektion av YI i Linköpings distrikt och granskade särskilt handläggningen och bedömningen av frågor om åtalsanmälningar. JO gjorde därefter följande bedömning i sitt beslut 1986-12-03 (Dnr 1264-1986).
"Enligt 12 5 förordningen (1973:847) med instruktion för yrkes- inspektionen gäller bl.a. att yrkesinspektionsnämnden avgör frågor om åtalsanmälan ned anledning av att någon brutit not ett föreläggande
eller ett förbud som meddelats enligt arbetsmiljölagstiftningen eller mot lagstiftningen om hälso— och miljöfarliga varor (efter den senaste ändringen lagstiftningen om kemiska produkter). Vidare skall sådana frågor som distriktschefen hänskjuter till nämnden avgöras av denna. Enligt 14 S gäller att ärenden som inte skall avgöras av nämnden avgörs av distriktschefen ensam.
De exempel som berörs i de handlingar som klaganden sänt hit rör inte frågor om åtalsanmälan med anledning av brott mot föreläggande eller förbud enligt den nämnda lagstiftningen utan andra eventuella brott. Det finns därför inte anledning att anta att distriktschefen begick något fel genom att han själv och inte nämnden avgjorde ärendena. Jag har inte heller vid min inspektion funnit något exempel på att distriktschefen ensam skulle ha avgjort ärenden som det ankommer på yrkesinspektionsnämnden att avgöra.
När det sedan gäller distriktschefens bedömning i de ärenden jag granskat vid min inspektion har jag inte funnit att de varit sådana att något ingripande från min sida är motiverat. Jag vill emellertid framhålla att det här rör sig om frågor som ger ett visst utrymme för olika bedömningar. Det är f.ö. möjligt för klaganden att själv, obero- ende av distriktschefens ställningstagande, göra polisanmälningar om brott om klaganden anser sådana anmälningar befogade.
Sammanfattningsvis har jag inte funnit något underlag för kritik mot S. Jag avslutar därför detta ärende."
Enligt den nuvarande instruktionen för YI är dess uppgifter enligt 29 S 2 att bl.a. se till att arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen och. inom arbetsmiljöområdet, lagstiftningen om kemikaliekontroll samt med stöd av lagstiftningen meddelade föreskrifter efterlevs. Enligt 30 5 första stycket skall Y1 utföra inspektioner och bedriva upplysnings- och informationsverksamhet. YI skall enligt andra stycket meddela de förelägganden och förbud samt i övrigt vidta de åtgärder som tillsynen ger anledning till. '
o..-_. 3.5.6...-
Yrkesinspektionsnämnden skall enligt 34 S första stycket 4 avgöra ären- den om förelägganden och förbud enligt arbetsmiljö- och arbetstids- lagstiftningen samt lagstiftningen om kemikaliekontroll samt enligt 5 avgöra ärenden om framställning om att döma ut vite eller åtalsanmälan med anledning av att någon brutit mot ett föreläggande eller förbud som avses i 4. Enligt 41 5 skall distriktschefen avgöra ärenden som inte skall avgöras av yrkesinspektionsnämnden.
Polisanmälan av arbetsolyckor
3.3.1
3.3.1.1 Antalet anmälda arbetsolyckor enligt den officiella statistiken
Enligt statistiska centralbyråns anvisningar för kodning av brott som redovisas till rikspolisstyrelsen på brottsanmälningar och personblad/ strafförelägganden skall brott enligt 3:7 BrB, vållande till annans död i samband med arbetsolycka, ges koden 0391. Brott enligt 3:8 BrB, vållande till kroppsskada eller sjukdom i samband med arbetsolycka, skall ges koden 0393 och brott enligt 3:9 BrB, framkallande av fara för annan, om faran framkallats för arbetstagare, ges koden 0395. Brott mot arbetsmiljölagen (1977:1160) där fängelse ingår i straffskalan skall ges koden 4016. Dessutom finns det i SCB:s anvisningar under rubriken "Dödsfall och brand beträffande vilka brottsligt förfarande ej miss- tänks, men som föranlett polisundersökning" uppräknat bl.a. dödsfall genom olycksfall i arbete som skall ges koden 6003.
Utredningen har med stöd av 9 5 andra stycket lagen (1965:94) om polis— register m.m. från rikspolisstyrelsen beställt utdrag av brottsre— gistret beträffande brottskoderna 0391, 0393, 0395, 4016 och 6003 för 1984 och 1985. Den datalista som omfattar nämnda brottskoder utom 6003 innehåller för 1984 1005 poster och för 1985 1108 poster. Detta är också de siffror som SCB använder i sin kriminalstatistik. SCB tar dock inte med anmälningar som kodats 6003 eftersom dessa har bedömts inte vara brott. Datalistorna över denna brottskod innehåller för 1984 54
poster och för 1985 51 poster.
Utdraget av brottsregistret, som är sorterat efter polisdistrikt, visar att antalet anmälda arbetsolyckor varierar stort även nellan distrikt med ungefär samma storlek.
För att få fram uppgifter om det verkliga antalet anmälda arbetsolyckor överensstämmer med den officiella statistiken samt vad anmälningarna leder till har utredningen gått ut med en förfrågan till samtliga 118
polisdistrikt. Förfrågan avsåg även antalet ärenden som överlämnats till åklagare och antalet som lett till åtal. För att underlätta fram- tagandet av dessa uppgifter hade till varje polisdistrikt bifogats utdrag från brottsregistret över deras ärenden. Beträffande frågan om hur anmälan kodas visar svaren att rutinerna varierar en hel del nellan polisdistrikten. Ett flertal distrikt kodar i princip samtliga olyckor som brott not AML, 4016. I de flesta polisdistrikten tycks dock koden 0393, vållande till kroppsskada användas för de flesta anmälda olyckor- na. Det förekommer också polisdistrikt som kodar anmälda arbetsolyckor 4013. Denna kod skall enligt SCB:s anvisningar användas för övriga brott enligt speciallagstiftningen för vilka fängelse ingår i straff-
skalan.
3.3.1.2 Antalet anmälda arbetsolyckor enligt utredningens undersökning
Utdragen av RPS:s brottsregister visar att antalet arbetsolyckor som kommer till polisens kännedom är lågt i förhållande till det totala antal arbetsolyckor som inträffar årligen. Under åren 1984 och 1985 anmäldes enligt detta endast ca 1000 - 1100 arbetsolyckor vardera året
till polisen.
Den förfrågan som utredningen har gjort till samtliga 118 polisdistrikt visar dock att antalet arbetsolyckor som kommit till polisens kännedom är betydligt högre än vad brottsregistret och därmed SCB:s statistik över anmälda brott visar. Anledningen till detta är att dessa siffror endast omfattar de anmälningar som registrerats i polisens kriminal- diarium (K) och kodats enligt SCB:s anvisningar.
Utredningens undersökning visar att det bara var drygt hälften av polisdistrikten som registrerade alla anmälda arbetsolyckor i K. 33 av de 118 polisdistrikten har uppgett att de har registrerat vissa anmälda arbetsolyckor i allmänna diariet (A) och 17 distrikt har uppgett att de fört vissa olyckor i bötesdiariet (B). Två distrikt har uppgett att man registrerat i både A och B förutom K.
Vissa har först efter en kompletterande förfrågan uppgett att man registrerat anmälningar även i andra diarier än K. Endast de distrikt som har uppgett ett särskilt lågt antal i förhållande till övriga distrikt har fått en sådan kompletterande förfrågan. Det kan därför förekomma att ytterligare ett antal distrikt har registrerat vissa arbetsolyckor i andra register utan att uppge detta eftersom frågefor- muläret endast upptog anmälningar intagna i K-diariet i enlighet med de regler för diarieföring som finns. Det har också framkommit vid kontakt med uppgiftslämnare hos några polisdistrikt att det förekommer att vissa "små" arbetsolyckor aldrig diarieförs i något diarium utan endast leder till att vissa minnesanteckningar görs. Detta torde dock, för— hoppningsvis, endast förekomma i undantagsfall. Med reservation för detta och för att vissa distrikt endast uppskattat antalet i A- eller B-diariet torde det antal som framgår av tabell 5 ganska bra överens- stämma med det verkliga antal arbetsolyckor som kommit till polisens kännedom. Tilläggas bör att av de redovisade ärendena torde inte samt- , liga vara arbetsolyckor. En liten del torde vara brott mot AML och AMF. Dessa bör då nästan uteslutande vara förseelser som har anmälts till polis eller åklagarmyndighet av yrkesinspektionen. Enligt ASS:s och YI:s verksamhetsberättelse för år 1984 anmäldes det året 67 sådana förseelser. Eftersom det ingår fängelse i straffskalan för de flesta av dessa brott, bör de vara intagna i K-diariet och kodade 4016, brott mot AML. De bör dock endast utgöra några procent av det totala antalet.
arbetsolyckor. Totalt antal 1984 1985 Enligt polisdistrikten 1 635 1 760 Enligt SCB:s statistik” 1 005 1 107 Enligt ISA?) med 1—7 dagars sjukfrånvaro 46 059 44 924 mer än 7 dagars sjukfrånvaro 52 902 53 265
1) Brottskoderna 0391, 0393, 0395 och 4016. Anmälningar kodade 6003 (dödsfall där brott inte misstänks), drygt 50 vardera året, finns inte med. Inte heller de anmälda arbetsolyckor som i Malmö, Borlänge och Östersunds pd har kodats 4013 (övriga brott) och som totalt uppgick till ca 130 vardera året. 2) Totala antalet till försäkringskassan anmälda arbetsolyckor bland arbetstagare som lett till sjukskrivning.
Tabellen visar att enligt vår förfrågan kom under vart och ett av åren 1984 och 1985 endast någon procent av totala antalet anmälda arbets- olyckor till polisens kännedom.
3.3.2 Polisens utredning
? Polisen får kännedom om inträffade arbetsolyckor nästan uteslutande genom att larmcentralen meddelar att ambulans tillkallats efter en olycka. Polisen åker då vanligtvis ut till olycksplatsen. Det normala är att de poliser från ordningsavdelningen som är närmast åker dit. Det förekonmer också att den kriminalpolis som vanligtvis utreder denna typ av ärenden åker ut, om han har möjlighet vid larmtillfället. Den eller de poliser som kommer till platsen tar upp anmälan och fyller i en särskild blankett Anteckningar arbetsolycka. Anmälan går sedan till kriminalavdelningen för handläggning och utredning.
raw-. ::..—, .::»... ._:'53* m..
; "i ?. lå % Svaren från polisdistrikten visar att handläggningen av anmälan varierar en hel del mellan distrikten. Förutom att diarieföring och
kodning görs på olika sätt så varierar det också beträffande hur den fortsatta utredningen görs, t.ex. i vilken utsträckning som yrkes- inspektionen deltar i utredningen. Som nämnts i avsnitt 3.2.3.3 är det vanligtvis polisen som tar kontakt med YI om någon kontakt förekonmer. I rikspolisstyrelsens handledning vid utredning av arbetsmiljöbrott 1980-01—01 står det att tillsynsmyndighet bör snarast underrättas om inträffad olycka på arbetsplats då polisen inleder utredning. Utred- ningen bör om möjligt ske i samråd med tillsynsmyndigheten som vid behov bör närvara vid platsundersökningen. Givetvis får detta inte innebära att polisens säkrande av bevis fördröjs. Vidare står det att under den inledande platsundersökningen polisen efter omständigheterna bör pröva bl.a. om sakkunnig bör tillkallas för undersökning av t.ex. teknisk anordning eller farligt ämne. Vid val av sakkunnig kan samråd alltid ske med yrkesinspektionen. Sakkunnigs utlåtande skall inte gälla vem eller vilka som kan åläggas ansvar för inträffad händelse utan skall belysa hur en olycka gått till, vilka orsaker som bidragit, vad ( som tekniskt brustit eller om föreskrifter följts eller ej. I hand- ledningen finns en förteckning över myndigheter med anknytning till arbetsmiljölagstiftningen bl.a. ASS och YI.
I RPS:s handledning konstateras också att tillsynsmyndighetens personal ofta har kännedom om den speciella arbetsplatsen på grund av egna tidi- gare gjorda iakttagelser. Därutöver kan de i allmänhet snabbt ge besked - om gällande föreskrifter och anvisningar för den verksamhet som är i fråga och om utfärdade förelägganden och förbud rörande verksamheten.
Inom vissa polisdistrikt har man fasta rutiner för kontakterna med YI. I Stockholms polisdistrikt ringer polisen vanligtvis till YI från olycksplatsen eller förvissar sig om att någon från företaget gör det. Sedan anmälan kommit in till den rotel på kriminalavdelningen som skall utreda ärendet skickar polisen alltid en kopia av anmälan till YI tillsammans med en förfrågan om vad YI tänker vidta för åtgärd. Det finns liknande rutiner även i vissa andra polisdistrikt.
Polisdistriktens svar beträffande vad anmälningarna leder till visar att beträffande de flesta ärendena leder polisen själva förundersök— ningen. I de flesta polisdistrikten överlämnas få ärenden till åklagare
för bedömning. I vissa polisdistrikt har man dock den handläggningen att samtliga eller i stort sett samtliga anmälda arbetsolyckor över- lämnas till åklagare.
Förundersökning i brottmål skall enligt 23 kap. 3 S rättegångsbalken inledas av polismyndighet eller åklagare. Om förundersökningen har inletts av polisen och saken inte är av enkel beskaffenhet, skall led- ningen tas över av åklagare så snart någon person är skäligen misstänkt för brottet. Åklagaren skall även eljest överta ledningen av förunder- sökningen, om det är påkallat av särskilda skäl. Åklagaren får, när förundersökningen leds av polisen, meddela anvisningar rörande för- undersökningens bedrivande. Om åklagaren inte träder in som undersök— ningsledare, slutförs utredningen av polismyndigheten.
RÅ och RPS har i samråd utfärdat anvisningar beträffande vilka brott som anses som regel vara av enkel beskaffenhet, RÅFS 1979:1 (RÅC 1:95) respektive Föreskrifter och allmänna råd för polisväsendet (FAP) 403-5. I bilaga till dessa anvisningar finns uppräknat bl.a. vållande till annans död och vållande till kroppsskada eller sjukdom i samband med trafikolycka. Däremot finns inte samma brott i samband med arbetsolycka medtaget. Inte heller finns brotten framkallande av fara för annan
"carats-za?
eller allmänfarlig vårdslöshet uppräknade. De brott som kan bli aktuella vid arbetsolycka anses alltså inte vara av enkel beskaffenhet. I RPS:s handledning föreskrivs också att åklagare skall inträda som förundersökningsledare vid utredning om vållande till annans död eller till kroppsskada och också om brott mot AML:s straffbestämmelser i fall som inte är av rutinartad och enkel beskaffenhet.
way-.ung,”
Av följande tabell 6 framgår vad som hände med de polisanmälda arbets- olyckorna 1984 och 1985, i vilken utsträckning polisen lade ner ären- dena eller överlämnade dem till åklagare, fördelat på län. Ett fyrtio- tal ärenden som fortfarande var under utredning när förfrågan gjordes
m..-m.,.
finns inte med i tabellen.
Tabell 6. Sammanställning av polisanmälda arbetsolyckor 1984 och 1985
Överlämnade till åkla are
Nedlagda av Län polisen
1984 1985
Stockholms Uppsala Södermanlands Östergötlands Jönköpings Kronobergs Kalmar
Gotlands Blekinge Kristianstads Malmöhus Hallands Göteborgs o.Bohus Älvsborgs Skaraborgs Värmlands Örebro Västmanlands Kopparbergs Gävleborgs Västernorrlands Jämtlands Västerbottens Norrbottens
Totalt 1137 1208
Som framgår av tabellen så lades ca 70 % av ärendena ner av polisen vardera året. I vissa av dessa fall kan dock polisen ha haft under- handskontakt med åklagare innan man skrev av ärendet, eftersom en sådan
;åwl—Tst—i-HWJ'éfJWS—W-PÄ . R". " — . " -
.2—44- 'E'
Kihl-*:
arbetsrutin har uppgetts förekomma i vissa polisdistrikt. I de polis- utredningar som utredningen tittat på har polisen i samtliga fall moti- verat sina nedläggningsbeslut med att gärningen inte var brott. Detta är också i stort sett den enda beslutsmotivering som polisen normalt bör använda när man beslutar att lägga ner ett ärende, särskilt av detta slag. Exempelvis motiveringen "brott kan ej styrkas" bör användas endast av åklagare som har att pröva bevisfrågor. Det finns visserligen inga föreskrifter om detta men får anses vara vad som gäller på områ- det. Denna uppfattning får också stöd i en promemoria från justitie- departementet, översyn av utredningsförfarandet i brottmål (Ds Ju 1979:15), samt i uttalanden av JO i ämbetsberättelsen 1982/83 5. 104 f. Åklagarnas handläggning och beslutsmotiveringar tar vi upp i nästa avsnitt 3.4.
Som framgått tidigare varierar utredningen av anmälda arbetsolyckor mellan distrikten. Den handledning som RPS gjort tycks inte tillämpas i alla ärenden. De polisutredningar som utredningen gått igenom tyder exempelvis på att i många ärenden hörs endast den skadade. Arbetsled- ningen hörs alltså inte i alla ärenden. Om så sker, hörs vanligtvis endast någon arbetsledare. I de ärenden utredningen tittat på är det relativt ovanligt att någon i företagsledningen hörts, särskilt om det är ett större företag. Inte heller skyddsombudet hörs i alla ärenden.
3.4 Åklagarnas handläggning och antalet åtal
Polisdistriktens uppgifter visar att det endast är i ett fåtal ärenden som det väckts åtal. Under år 1984 väcktes det i genomsnitt åtal i
ca 5 % av antalet ärenden som kom till polisens kännedom. Motsvarande siffra för år 1985 var endast ca 3,5 %. Av tabell 6 framgår antalet åtal jämfört med antalet anmälningar uppdelat på län. Antalet är unge- fär lika lågt i de olika polisdistrikten, även om det finns klara variationer. I Norrbottens län och i Älvsborgs län har det väckts fler åtal än i övriga län i förhållande till antalet anmälda arbetsolyckor. Av materialet kan man också konstatera att, även om en mycket stor andel av ärendena överlämnas till åklagare, så blir vanligtvis ändå inte andelen väckta åtal generellt sett högre. Exempel på detta är
polisdistrikten i Södermanlands och Östergötlands län, där nästan alla ärenden överlämnats till åklagare.
' I de flesta distrikten avskrivs dock det mesta av polisen, oavsett i vilket diarium ärendet har registrerats. Bland de ärenden där åtal väckts finns förmodligen en stor del av de förseelser mot AML och AMF som YI anmält. Detta kan man konstatera, om man jämför antalet åtal åren 1984 och 1985 med ASS:s sammanställning över domar och strafföre- lägganden från samma år, som översiktligt redogörs för i nästa avsnitt 3.5. Antalet redovisade åtal var 75 respektive 61 medan antalet inrap- porterade domar och strafförelägganden var drygt 60 vardera året. Av de sistnämnda gällde ungefär hälften vardera året brott mot AML och AMF. Detta innebär att antalet åtal i anledning av inträffade arbetsolyckor är endast 30-50 per år.
RÅ har gjort en förfrågan till samtliga åklagardistrikt om antalet arbetsmiljöbrott de haft att handlägga under år 1986 samt vilka beslut åklagarna fattat beträffande dessa ärenden. RÅzs sammanställning av svaren visar att åklagarna totalt hade prövat 487 ärenden om misstänkt arbetsmiljöbrott. Antalet var alltså ungefär detsamma som för åren 1984 och 1985 enligt tabell 6. Av dessa avsåg 39 vållande till annans död, 361 vållande till kroppsskada eller sjukdom, 12 framkallande av fara för annan och 65 brott mot AML. Åtal väcktes i 95 ärenden, alltså i ca 20 % av fallen. Tilläggas bör att i några fall har åklagare redovisat också ärenden rörande misstanke om allmänfarlig vårdslöshet i anledning av händelser på arbetsplatser. Dessa har inte tagits med här.
Av följande tabell 7 framgår hur åklagarna motiverade sina beslut i de 80 % av ärendena som avskrevs.
Tabell 7 Sammanställning av åklagarnas beslut beträffande misstänkta arbetsmiljöbrott 1986
Åklagarens beslut
Avskrivet
under- låtelse, RB 20:7
Vållande till annans död
Vållande till kropps- skada
Framkallande av fara för annan
Brott mot arbetsmiljö— lagen
Tabellen visar att beträffande de misstänkta brottsbalksbrotten är avskrivningsprocenten mycket högre än för misstänkta brott mot arbets- miljölagen. Av 412 misstänkta brottsbalksbrott väcktes åtal endast i 44 fall, dvs. ca 10 %. För brott mot arbetsmiljölagen väcktes dock åtal i 41 fall av totalt 65, dvs. i nästan två tredjedelar av fallen.
Drygt hälften av alla ärenden avskrevs med motiveringen att det inte var brott. Något mer än en fjärdedel av ärendena avskrevs med motive- ringen att brott inte kunde styrkas. Som skäl för att denna avskriv-
ningsgrund har åberopats har ofta angetts att brist har förelegat avse- ende något subjektivt rekvisit. Andra skäl som angetts är att något objektivt rekvisit inte har förelegat eller att ett visst händelse- förlopp inte har kunnat klarläggas. Andra vanliga avskrivningsskäl som uppgetts är "olyckshändelse" eller att olyckan orsakats av den skadade.
3.5 Domstolarnas handläggning och antalet domar
Enligt 20 S AMF skall avskrift av dom eller slutligt beslut i mål om ansvar enligt AML eller med stöd därav meddelade föreskrifter sändas till YI. Detsamma gäller i mål om ansvar enligt 3 kap. 7-9 55 BrB, när målet rör arbetsgivares eller arbetstagares ansvar för att ha vållat skada eller ha framkallat fara för anställd. En stickprovsundersökning som gjordes av ASS år 1985 tyder dock på att endast 60—75 procent av domarna skickats till YI. Att det torde förhålla sig på detta sätt bekräftas om man jämför antalet åtal år 1986 enligt åklagarnas uppgif- ter i tabell 7 med antalet domar enligt ASS sammanställning för år 1986. Drygt ett 90-tal åtal väcktes men sammanställningen omfattar endast ungefär hälften så många domar och strafförelägganden i brott- mål. Även om inte alla åtal har hunnit behandlas av domstolarna under året, så måste detta innebära att ett stort antal domar och beslut inte rapporterats in till YI.
Följande översiktliga genomgång av domar och strafförelägganden baseras på ASS:s årliga sammanställningar med tillägg av de domar som kommit till utredningens kännedom och som inte finns med i sammanställningar- na. Tilläggas bör att det av ASS:s sammanställningar inte framgår om domarna vunnit laga kraft. I ett flertal fall har utredningen komplet- terat med dessa uppgifter men det kan förekomma fler domar som över- klagats till hovrätt.
-.— MBÄP'M
-. .: -"X'mdfémem
- 59 _ 3.5.1 Översiktlig genomgång av domar från år 1984 Brott mot AML
Antalet domar och strafförelägganden från 1984 är 63. Av dessa avsåg 35 brott mot AML. Brotten var oftast att man underlåtit anmäla t.ex. att lokaler tagits i bruk, att man inte utfört föreskriven besiktning eller anlitat minderåriga. Två avsåg underlåtelse att meddela olycka till YI. Det var fällande dom eller strafförelägganden i 29 av målen, 10-40 dagsböter. 22 mål var avgjorda av tingsrätten och sju var strafföre- lägganden. I resterande sex mål ogillades åtalet varav två i hovrät- ten.
Vållande till kroppsskada
Två mål gällde åtal för brott mot AML och vållande till kroppsskada. Det blev fällande dom i båda, 30 och 50 dagsböter. I 13 mål gällde åtalet enbart vållande till kroppsskada. I åtta mål blev det fällande dom, varav två i hovrätten. Påföljderna blev mellan 20 och 80 dags- böter. I fyra mål ogillades åtalet helt. I ett mål friades två av de tre åtalade. Det sistnämnda samt ett av de fyra ogillade skall refere- ras kortfattat.
1. Svea hovrätt (DB 202/84, avd. 9). På en byggarbetsplats var skyddstäckningen över ett hål i golvet inte säkrad. När en arbetare halkade försköts täckningen och han föll ned genom öppningen och skadades allvarligt. Platschefen och två byggnadssnickare åtalades för vållande till kroppsskada. Tingsrätten ansåg att platschefen, som sett skyddstäckningen före olyckan, borde ha observerat dess nya läge och sett att skyddet varit otillfredsställande. Eftersom något medvetet risktagande inte förelegat dömdes han till ett som tingsrätten ut- tryckte det inte alltför strängt bötesstraff, 40 dagsböter. Åtalet mot snickarna ogillades då det inte visats att det var de som flyttat skyddstäckningen. Platschefen överklagade sin dom. Åklagaren överkla— gade domen mot snickarna och yrkade fällande dom. Platschefen åberopade att det direkta skyddsansvaret var delegerat till en arbetsledare. Hovrätten ansåg dock att någon ansvarsdelegation som skulle inverka på det straffrättsliga ansvaret inte ägt rum. Det hade ålegat platschefen att själv kontrollera skyddstäckningen eller uttryckligen uppdra åt annan att utföra denna kontroll. Tingsrättens domslut fastställdes beträffande alla tre tilltalade.
2. Göta hovrätt (DB 2/86 avd. 3). En byggnadsarbetare, som kastade ner rivningsvirke i en container, föll och skadades. En del av ett balkong- räcke hade tagits bort så att föreskrivet skyddsräcke saknades. En
arbetsledare, som beordrat att räcket skulle tas bort, åtalades för vållande till kroppsskada. Tingsrätten dömde honom till 20 dagsböter. Hovrätten ogillade dock åtalet med motiveringen att det hade varit nödvändigt att ta bort balkongräcket för att utföra arbetet.
Vållande till annans död
Ett mål gällde vållande till annans död och vållande till kroppsskada.
3. Hovrätten för Övre Norrland (DB 1058/84). Under arbete i ett stup ovanför en matare till en kross i en gruva föll en lucka ner till stängt läge. En arbetstagare klämdes till döds och en annan skadades. Den nedfallande luckan hade inte säkrats i enlighet med ASS:s anvis— ningar. Den gruvfogde som ansvarade för driften av den nedre gruvan, där olyckan inträffade, åtalades. Han vitsordade att luckan borde ha varit säkrad men hävdade att han inte kunde göras ansvarig för den bristande säkringen. Denna uppgift ansåg han närmast ålegat de förmän som lett själva arbetet. Tingsrätten ansåg att eftersom arbetet inte varit av utpräglad rutinkaraktär utan krävt särskild planering och särskild personal, borde gruvfogden, som initierat och beslutat om arbetet, ha sett till att erforderliga säkerhetsåtgärder företogs. Gruvfogden dömdes till villkorlig dom och 30 dagsböter. Han överklagade och yrkade att åtalet skulle ogillas. Hovrätten fann att gruvfogden borde fällas på de skäl tingsrätten anfört. Omständigheterna var dock sådana att brottet vållande till annans död var att anse som ringa, varför påföljden bestämdes till 40 dagsböter.
Rättsfallet är exempel på en olycka som inträffat på grund av dåligt preciserade ansvarsförhållanden inom företaget.
I ett mål var en tågklarerare och en biträdande tågklarerare åtalade för grovt vållande till annans död och grovt vållande till kroppsskada. Två arbetstagare lossade gods från ett tåg med en gaffeltruck när ett tåg, som fått signalen "kör", kom in på angränsande spår varvid trucken påkördes. Den ena arbetstagaren dödades och den andre skadades svårt. Tingsrätten ogillade åtalet mot tågklareraren och dömde den biträdande * tågklareraren för vållande till annans död och grovt vållande till kroppsskada till villkorlig dom. Han överklagade och hovrätten ogillade åtalet. '
Förutom de två sistnämnda gällde fem mål 1984 vållande till annans död.. I dessa ogillades åtalet i fyra, varav ett i hovrätten. Målet med fäl— lande dom gällde en lantbrukare som vid trädfällning använt en felaktig' fällteknik och inte heller iakttagit säkerhetsavstånd. En arbetstagare
de vi 114-';';:-
%& if
tf %
omkom. Tingsrätten dömde lantbrukaren till 60 dagsböter. Det mål där åtalet ogillades av hovrätten var följande.
4. Hovrätten för Västra Sverige (08 108/84, avd. 4). 1 en plåtverk- stad slipade en svetsare ett nav med en luftdriven Slipmaskin med slip- skiva. Under slipningen splittrades slipskivan. En del av den slungades in i svetsarens hals, som avled av den kroppskada som orsakades. Vid undersökning av slipmaskinen konstaterades att den var så bemängd med smuts, att fabrikat och varvtal inte kunde avläsas. Den saknade också föreskrivet sprängskydd och skivan som använts var inte avsedd för denna Slipmaskin. Slipmaskinen hade ett högsta varvtal på 13 000 varv/minut enligt märkning, men dess högsta varvtal enligt prov var 11 630 varv/ minut. Slipskivans garanterade högsta varvtal var 6 700 varv/minut. Åklagaren åtalade den verkstadschef som var chef för den av sju olika avdelningar där olyckan inträffat för vållande till annans död. Over dessa sju avdelningschefer fanns en direktör som var chef för produktion. Han var tillsammans med ytterligare fyra direktörer under- ställd VD:n. Den åtalade verkstadschefen var i sin tur chef för tio sektioner, däribland plåtverkstaden. Sektionschefen för den sektionen åtalades också för vållande till annans död. Tingsrätten ansåg att verkstadschefen inte kunde anses ha följt bestämmelser i sin egen befattningsbeskrivning angående det övergripande ansvaret för utrust- ningen. Han hade inte heller informerat berörd personal om gällande bestämmelser och speciella riskmoment och inte heller sett till att personalen fått kännedom om hur skyddsutrustning skulle användas. Be- träffande sektionschefen ansåg tingsrätten att han enligt skyddsorgani— sationen hade i stort sett samma ansvar som verkstadschefen. Sektions- chefen hade vidare ansvaret för att skyddsronder genomfördes minst en gång i månaden. Han hade medgivit att verkstadschefen påpekat detta för honom och att han alltså känt till detta. Tingsrätten fann att båda åtalade i enlighet med åklagarens påståenden brustit i sina åligganden och underlåtit att vidta åtgärder till förebyggande av olycksfall. Båda dömdes till villkorlig dom.
Hovrätten fann i likhet med tingsrätten att såväl verkstadschefen som sektionschefen brustit i sina åligganden till förebyggande av olycks- fall i de hänseenden åklagaren påstått. För att de skulle kunna göras ansvariga för svetsarens död fordrades emellertid att det måste hållas för visst att olyckan inte skulle ha inträffat om nämnda åligganden fullgjorts. Detta kunde enligt hovrätten inte hållas för visst därför att svetsaren använt en maskin som han visste, i strid mot säkerhets- bestämmelserna, saknade sprängskydd. Maskinen var dessutom inlånad från en annan verkstadssektion varför varken verkstadschefen eller sektions- chefen känt till dess förekomst på avdelningen. Om maskinen använts i enlighet med givna föreskrifter hade detta - såvitt visats - inte med- fört några speciella risker. Båda åtalen ogillades.
Rättsfallet är ett exempel på en olycka där föreskrivna skydd saknats på det verktyg som användes.
_ 72 _ Framkallande av fara för annan och utdömande av vite
Två mål från 1984 gällde framkallande av fara för annan. I det ena hade en andningsapparat blivit felkopplad i samband med besiktning av en tank. Andningsmaskinen kopplades till ett kvävgasintag i stället för till ett luftintag. En arbetsledare dömdes av tingsrätten till 25 dags- böter. Det andra målet gällde även brott mot AML. En mobil fackverks- kran hade brukats i strid mot föreskrifter för dess användning. Fyra arbetstagare var nära att träffas av krandelar då kranen välte. Före- tagets VD hade underlåtit att ombesörja revionsbesiktning av kranen. Kranföraren dömdes till 50 dagsböter och VD:n dömdes till 15 dags- böter.
Fyra mål avsåg utdömande av vite och samtliga utdömdes men jämkades. Sammanfattning
Sammanfattningsvis var 73 personer åtalade i 59 mål. Åtalet ogillades mot 25 personer i 17 mål. Dessutom dömdes vite ut i fyra mål.
Beträffande de åtalades befattning var sju VD; alla fälldes. Tolv av de åtalade var arbetsledare, varav sju friades. Antalet innehavare av firma var tio, varav tre friades. I övrigt var det bl.a. åtta ställ- företrädare för aktiebolag (en friades), fyra entreprenörer (en fria- des), fyra delägare i handelsbolag falla fälldes) samt tolv avdel- nings/platschefer, varav tre friades. Bland dem som inte hade någon chefsbefattning eller arbetsledande befattning var det en fabriks- arbetare som fälldes, två byggnadssnickare som friades, två kranförare, varav en friades, samt en lagbas som friades.
3.5.2 Översiktlig genomgång av domar från år 1985 Brott mot AML Antalet domar och strafförelägganden från år 1985 är 62. Av dessa avsåg 27 mål brott mot AML. Brotten var oftast att man underlåtit utföra föreskriven besiktning eller att anmäla något till YI. T.ex. gällde
fyra mål att man inte anmält en olycka. Det var fällande dom eller strafförelägganden i 24 av målen med 10-30 dagsböter i alla utom två mål där 60 dagsböter dömdes ut för överträdelse av yrkesinspektionens förbud.
Av dessa 24 var 18 avgjorda av tingsrätt, fem var strafförelägganden och ett var avgjort av hovrätt. Det sistnämnda överklagades också till högsta domstolen som inte meddelade prövningstillstånd. Det gällde en VD som åtalats för att han anlitat en minderårig till arbete i strid mot ASS:s föreskrifter om anlitande av minderåriga i arbetslivet. Ett finger hade klippts av vid arbete med cirkelsåg. Hovrätten bestämde påföljden till 15 dagsböter. Av de tre åtal som ogillades avgjordes ett i hovrätten.
Vållande till kroppsskada
Tre mål från år 1985 gällde både brott mot AML och vållande till kroppsskada. Det var minderåriga som skadats. Tingsrätternas fällande domar innebar 10, 30 respektive 50 dagsböter.
16 mål gällde enbart vållande till kroppsskada. I åtta av dessa blev det fällande domar, 20—50 dagsböter. I ett av målen friades dock en av de två åtalade och i ett annat friades två av de fem åtalade. I två fall utfärdades strafförelägganden och i sex mål ogillades åtalet. Två mål där åtalet ogillades och det mål där två av fem åtalade friades skall kortfattat refereras.
5. Svea hovrätt (DB 15/86 avd. 4). I juni 1983 föll en arbetare under byggande av en fastbränsleanläggning åtta meter och skadades allvarligt. Han hade arbetat på en plattform med durkgallergolv, när en gallerdurk gav vika och han föll genom hålet som uppstod. Platschefen talades för vållande till kroppsskada. Tingsrätten ansåg i sin dom i maj 1985 att platschefen, som var samordningsansvarig, borde ha kontrollerat att gallret varit fastsatt. Oaktsamheten ansågs dock ringa varför påföljden blev 30 dagsböter. Han överklagade och hovrätten ogillade åtalet i februari 1986, med motivering att det inte kunde krävas att den samordningsansvarige själv kontrollerade att alla order och anvisningar han gav i skyddsfrågor följdes. Denna dom bör jämföras med rättsfallet nr 12 om allmänfarlig vårdslöshet under avsnitt 3.5.3.
6. Svea hovrätt (DB 127/86, avd. 2). På en byggarbetsplats hade en murartrall lagts i lutande läge nellan två byggnadsställningar utanoatt fästas. När en plåtslagare gick ut på trallen gled den undan och plat-
slagaren föll 7,5 m. och skadades. Verkmästaren 5 hos huvudentrepre- nören, som var ett stort byggföretag som hade samordningsansvaret, åtalades tillsammans med VD:n och en verkmästare i plåtslageriföreta- get. Tingsrätten ansåg att verkmästaren S som ansvarig för samordning av åtgärder till skydd för olycksfall på arbetsstället haft en skyldig- het att tillse att samtliga byggnadsställningar var tillfredsställande ur skyddssynpunkt. Han dömdes för vållande till kroppsskada till 60 dagsböter. Beträffande VD:n och verkmästaren i plåtslageriföretaget ansåg tingsrätten att de i princip varit skyldiga att kontrollera ställningslaget, men eftersom det ålegat byggföretaget att tillse att ställningen var tillförlitlig ur arbetarskyddssynpunkt så hade de inte gjort sig skyldiga till någon oaktsamhet. Åtalen ogillades. Rättens ordförande var skiljaktig och ville ogilla åtalet även mot S.
S överklagade och yrkade frikännande dom. Hovrätten ansåg att 5 som samordningsansvarig främst haft till uppgift att bygga upe en lämplig organisation för skyddsarbetet och att detta gjorts ändamalsenligt. Att S inte själv deltagit i skyddsronderna och skött den löpande tillsynen kunde, med hänsyn till vad han uppgivit om hur han delegerat ansvaret på arbetsplatsen, inte läggas honom till last som vårdslöshet. Åtalet ogillades. Eftersom domen mot de övriga inte överklagats prövades aldrig deras arbetsgivaransvar i hovrätten.
Rättsfallen 5 och 6 är exempel på olyckor som berott på dåligt precise- rade ansvarsförhållanden inom företagen. Vem som var ansvarig för att plattformen respektive byggnadsställningen var säker ur arbetarskydds- synpunkt var oklart.
7. Svea hovrätt (DB 20/87, avd. 8). På en byggarbetsplats i Älvsjö rasade en gjuten betongvägg när de två formflak som omslöt väggen lyf- tes bort. Ett av formflaken kom då i svajning och stötte till ett bred- vid uppställt formflak som välte och föll över en betongarbetare som klämdes fast och skadades. Fem personer åtalades för vållande till kroppsskada; platschefen, tre timmermän och en kranförare. Åklagaren gjorde gällande att de underlåtit att dels se till att arbetstagare inte fanns i närheten, dels att formflaket varit förankrat. Vidare att platschefen underlåtit se till att betongväggen erhållit erforderlig hållfasthet före avformningen. Tingsrätten ansåg att det inte kunde läggas platschefen till last som oaktsamhet att han överlåtit ansvaret för betonggjutningen på driftchefen. Åtalet ogillades. Åtalet mot kran- föraren ogillades också därför att han från sin arbetsplats inte kunnat se om betongarbetaren fanns i riskzonen. De tre timmermännen dömdes dock för vållande till kroppsskada, 40 dagsböter vardera. De borde enligt tingsrätten ha förvissat sig om att ingen befann sig i det far- liga området genom att spärra av det eller hålla det bevakat. Betong— arbetarens skador var en följd av den försummelsen.
Åklagaren överklagade domen mot platschefen.och yrkade fällande dom. De tre timmermännen överklagade också och yrkade frikännande. I hovrätten var det ostridigt att formflaken inte kunnat förankras på sätt som föreskrivs i ASS:s anvisningar. Beträffande åtalet mot platschefen fann hovrätten visat att det till driftchefen "överlämnats att självständigt
leda arbetet på enheten bostäder innefattande även förekommande frågor om arbetsmiljön". Av utredningen framgick att driftchefen haft tillräckliga kvalifikationer för detta. Hovrätten ansåg också i likhet med tingsrätten att det inte kunde läggas platschefen till last att han förblivit ovetande om de anmärkningar som arbetarna framfört mot betongens kvalitet eller att formflaken inte kunnat förankras på före- skrivet sätt. Åtalet lämnades utan bifall. Beträffande de tre timmer- männen ansåg hovrätten att eftersom de visste att formflaket var oför- ankrat borde de mycket noggrant ha kontrollerat att ingen befann sig i närheten. Tingsrättens domslut fastställdes. Timmermännen har över- klagat till högsta domstolen.
Rättsfallet visar bl.a. på en vanlig invändning från de åtalade, i detta fall en platschef, nämligen att ansvaret för arbetsmiljöfrågor är delegerat till någon som inte är åtalad.
Framkallande av fara för annan
I ett mål år 1985 gällde åtalet vållande till kroppsskada och framkal— lande av fara för annan. En ställning på ett skeppsvarv hade belastats med motvikter för att inte välta. Då tungt gods placerades på ställ- ningens arbetsplattform tippade den, varvid tre arbetstagare befann sig i livsfara. En av dem skadades. En avdelningschef och en ingenjör döm- des till villkorlig dom av tingsrätten. I ett annat mål fälldes en arbetsledare för framkallande av fara för annan till 40 dagsböter. En byggnadskran hade överbelastats så att kranarmen vek sig. Överlastbry- taren hade inte kontrollerats innan kranen togs i bruk. Tre arbets- tagare var nära att träffas av fallande föremål.
Vållande till annans död m.m.
9 Tio mål är 1985 avsåg vållande till annans död. I sju av dessa ogilla- . des åtalet helt och i två av målen friades vissa åtalade. Tre av nålen skall kortfattat refereras.
8. Svea hovrätt (DB 6/87 avd. 8). En byggnadsställning som uppförts utmed ett snedtak blåste ner och dödade en kvinna som passerade på gatan. Två byggnadsarbetare och en arbetsledare åtalades. De två bygg- nadsarbetarna dömdes av både tingsrätt och hovrätt för vållande till annans död till villkorlig dom, därför att de tagit bort tre vajrar som förankrade ställningen. Arbetsledaren, som ursprungligen sett till att vajrarna satts dit för att få ställningen säker, friades av tingsrätten och domen överklagades inte i den delen.
Rättsfallet, som inte behandlar någon egentlig arbetsolycka, visar att skyddsanordningar inte får tas bort för att ett visst arbete skall utföras utan att de återställs i ursprungligt skick därefter.
9. Hovrätten för Västra Sverige (DB 160/85, avd. 6). Vid repara- tionsarbeten på oljetankern Bonny som låg i docka inträffade en olje- brand i en ballasttank som utvecklades till en brandgasexplosion. Olje— rester hade funnits kvar i tanken. Fyra arbetstagare omkom och tjugoen skadades. Fyra personer åtalades för vållande till annans död och vål— lande till kroppsskada. Det var en reparationsingenjör, två skydds- inspektörer och en arbetsledare. Enligt organisationsplanen för varvet fanns det under VD sex s.k. funktionschefer, varav en för projektering av fartygsreparationer och en för produktion. Under chefen för projek- tering av fartygsreparationer lydde bl.a. elva reparationsingenjörer, en av dessa var åtalad. Enligt ASS s anvisningar nr 19:1 från 1973 som gällde vid olyckan skall allt varvsarbete ledas av en ansvarig repara- tionsingenjör och han skall svara för erforderlig samordning nellan de olika grupper som arbetar på fartyget. Under produktionschefen lydde ett antal avdelningar, bl.a. stålavdelningen och skydds- och vakt- tjänstavdelningen. Den senare förestods av en skyddschef och under honom lydde bl.a. fem skyddsinspektörer. Två av dessa var åtalade. Under chefen för stålavdelningen lydde ett är verkmästare bl.a. en för plåtsåagare. Under honom fanns ett antal platslagarförmän, varav en var ata a .
Tingsrätten fann att arbetsgivaransvaret enligt AML såvitt gällde Bonny åvilade den åtalade reparationsingenjören enligt varvsanvisningarna och organisationen vid varvet. Tingsrätten ansåg att reparationsingenjören borde bl.a. bättre ha planlagt arbetenas utförande. Beträffande skydds- inspektörerna fann tingsrätten att de inte, som de själva gjorde gäl- lande, enbart kunde betraktas som konsulter. De hade tilldelats vissa arbetsuppgifter i produktionen i samband med hetarbetstillstånd och brandvaktsförordnanden som de bar ett ansvar för. Tingsrätten ansåg att de inte på rätt sätt fullgjort dessa arbetsuppgifter, bl.a. inte till- räckligt noggrant besiktigat tankarna. Tingsrätten ansåg att även den åtalade arbetsledaren haft ett ansvar för arbetsmiljön och att givna säkerhetsföreskrifter iakttogs. Han ansågs ha brustit bl.a. i kontrol- len av tanken. Tingsrätten dömde alla fyra åtalade för vållande till annans död och vållande till kroppsskada till villkorlig dom. Elva av de skadade ansågs ha fått skador som ej var ringa.
Samtliga överklagade och yrkade att åtalet skulle ogillas. Hovrätten fastställde domslutet beträffande reparationsingenjören och den ene skyddsinspektören, men ogillade åtalen mot den andre skyddsinspektören och arbetsledaren. Hovrätten ansåg i likhet ned tingsrätten att repara- tionsingenjören haft ett arbetsgivaransvar enligt AML för att arbets— miljön skulle vara tillfredsställande. Han skulle därför på ett bättre sätt ha planerat arbetet eftersom han hade det övergripande ansvaret. Den ene skyddsinspektören hade enligt hovrätten underlåtit att vidta nödvändiga säkerhetsåtgärder bl.a. att se till att det fanns tillfreds— ställande brandvakt. Den andre skyddsinspektören friades bl.a. med motiveringen att det tillstånd till hetarbeten som han utfärdat gällde endast till den 12 mars och olyckan inträffade den 14 mars. Därför hade
& a'; Pv. ;,
hans oaktsamhet inte visats stå i något direkt samband med olyckan. Åtalet mot arbetsledaren ogillades bl.a. med motiverin en att med hän- syn till det särskilda ansvar för tankrengöringen som vilat skydds- inspektörerna kunde kravet på noggrannhet beträffande inspektionen av oljeförekomst inte ställas alltför högt vad gällde arbetsledaren.
Denna dom, som är mycket omfattande men av utrymmesskäl endast kunnat kortfattat refereras, är bl.a. ett exempel på en olycka där ASS:s före- skrifter åsidosatts enligt både tingsrätten och hovrätten. Rättsfallet är också ett exempel på att personal inom skyddsorganisationen kan ställas till ansvar när de har tilldelats särskilda arbetsuppgifter i produktionen att ansvara för och brister i fullgörandet av dessa.
10. Svea hovrätt (DB 125/85 avd. 5). På en verkstad skulle en lås- anordning svetsas fast på en tank som till hälften var fylld med die- selolja. Svetsningen utfördes utan att tanken tömdes och rengjordes. Vid den explosion och brand som uppstod dödades tre arbetstagare. En arbetsledare åtalades för vållande till annans död och allmänfarlig vårdslöshet. Tingsrätten konstaterade att explosionen kunde ha ägt rum redan före kl. 13.30 då arbetarnas rast slutade. Tingsrätten ogillade åtalet med motiveringen att det inte kunde läggas arbetsledaren till last som oaktsamhet att han inte före arbetstidens början utövade till- syn över arbetet och vidtog övriga av åklagaren angivna åtgärder. Åkla— garen överklagade och yrkade fällande dom. Hovrätten ansåg i likhet med tingsrätten att arbetsledaren aldrig uppfattat att anordningen skulle svetsas fast utan att han trodde den skulle skruvas fast. Det kunde enligt hovrätten inte anses ha ålegat arbetsledaren, som inte visste att arbetet påbörjats under rasten, att omedelbart vid arbetstidens början kl. 13.30 öva någon särskild tillsyn av utförandet. Tingsrättens domslut fastställdes.
Allmänfarlig vårdslöshet m.m.
Ett mål från år 1985 gällde enbart åtal för allmänfarlig vårdslöshet. Vid sprängning hade man täckt med industrifilt i stället för med gummi- mattor som sprängplanen föreskrev. Skador uppstod i omgivningen genom stenkastning. Tingsrätten ogillade åtalet mot en arbetsledare och en bergssprängare.
Ett mål om brott mot förordningen (1975:601) om elektriska starkströms- anläggningar hade inrapporterats. Åtalet mot en VD ogillades av tings- rätten.
Slutligen fanns det med en dom där tingsrätten dömt ut ett vite på 10 000 kr för en lantbrukare som inte i tid utfört av YI förelagda åtgärder. Viten som föreläggs efter den I juli 1985 handläggs av läns-
rätterna. Sammanfattning
Sammanfattningsvis var i dessa 62 mål 77 personer åtalade och ett mål gällde utdömande av vite. 28 av åtalen ogillades i 22 av målen.
Om man tittar på den befattning de åtalade haft, visar det sig att 16 var VD, varav fem blev friade. 18 åtalade var arbetsledare/verkmästare. Av dessa fick 12 frikännande dom. Fyra ingenjörer var åtalade, av dessa friades två. Antalet platschefer var fyra, varav två frikändes. I övrigt var det bl.a. fyra innehavare av firma, fyra ställföreträdare för aktiebolag och sex lantbrukare som var åtalade. Alla dessa fälldes. Bland dem som inte hade någon chefsbefattning eller arbetsledande befattning var det två kranförare som friades, en betongarbetare som fälldes, en skogsarbetare som friades, en bergsprängare som friades, två byggnadsarbetare som fälldes samt tre timermän som fälldes, de sistnämnda har dock överklagat till högsta domstolen.
3.5.3 översiktlig genomgång av domar från år 1986
Antalet domar och strafförelägganden från år 1986 är endast ett femtio- tal. Av dessa är fem hovrättsdomar i mål där tingsrättsdomen fanns med i 1985 års sammanställning. Detta antal skall dock, som nämnts tidiga- re, jämföras med antalet åtal enligt RÅ:s förfrågan till åklagardist- a rikten. Sammanställningen i tabell 7 visar att åtal väcktes i drygt 90 ärenden under år 1986, alltså i dubbelt så många ärenden.
Brott mot AML
24 mål avsåg brott mot AML. Det blev fällande dom eller utfärdades strafförelägganden i 20 av dessa med vanligtvis 10-30 dagsböter, i ett fall 40 dagsböter. Av de fyra som ogillades avgjordes ett av
hovrätten.
aa: » :v—nz': mangezem
"vm -
'?"Wr-Yf-N- .-
- 79 - Vållande till kroppsskada
Tre mål från år 1986 gällde både brott mot AML och vållande till kroppsskada. Tingsrätternas fällande domar var alla på 30 dagsböter.
Sju mål avsåg enbart vållande till kroppsskada. Av dessa blev det fällande dom i fyra mål med 20-50 dagsböter. I ett av målen ogillades dock åtalet mot två av de tre åtalade. Av de tre mål där åtalet ogillades av tingsrätten är i vart fall ett överklagat.
Vållande till annans död
År 1986 avgjordes fem mål angående vållande till annans död. Två ledde till fällande dom; den ena till villkorlig dom och 40 dagsböter.
I det andra målet utdömdes det första fängelsestraffet för en arbetsolycka.
11. Svea hovrätt (DB 27/87, avd. 10). En arbetstagare, som höll på med tvättning av ett tak med en högtrycksspruta för målning av det- samma, föll ner och dödades. Arbetsgivaren hade på fråga från en annan anställd, om det var farligt att gå på taket, svarat att det var det inte samt att de inte använde livlinor utan att det gällde att använda huvudet. I tingsrätten gällde åtalet även rattfylleri och olovlig kör- ning i två fall. Åtalet för rattfylleri ned samtidig olovlig körning ogillades av tingsrätten. Arbetsgivaren dömdes för vållande till annans död och olovlig körning till fyra månaders fängelse. Dessutom förklara- des en villkorligt medgiven frihet på fyra månader helt förverkad.
Arbetsgivaren överklagade och yrkade skyddstillsyn samt att förverkan- det skulle upphävas. Hovrätten ansåg att han på ett uppseendeväckande sätt åSidosatt arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter om skyddsåtgärder vid takarbete. Någon annan påföljd än fängelse kunde inte komma ifråga. Vid bestämmande av straffets längd ansåg hovrätten att i skärpande riktning borde beaktas att han känt till medhjälparens brist på erfa- renhet av takarbete och i mildrande riktning att den omkomne själv brustit i aktsamhet på ett sätt som kan ha bidragit till olyckan genom att momentant arbeta på taket utan skor och genom att - något som var obekant för arbetsgivaren - vara amfetaminpåverkad. Hovrätten sänkte straffet för vållande till annans död och olovlig körning till två månaders fängelse. Eftersom nu aktuella brott inte begåtts under prövo- tiden upphävdes förverkandet av den villkorligt medgivna friheten.
Rättsfallet är ett typexempel på en olycka som inträffat på grund av att ASS:s föreskrifter inte följts.
Av de tre mål där åtalet ogillades var ett den uppmärksammade militär- olyckan där ett bogseringsplan sköts ner och två personer omkom. Tings- rätten dömde tre värnpliktiga till 60 dagsböter vardera men ogillade åtalet mot en sergeant. Hovrätten ogillade åtalet även mot de tre värn—
pliktiga. Allmänfarlig vårdslöshet m.m. Ett mål gällde allmänfarlig vårdslöshet.
12. Svea hovrätt (DB 70/87, avd. 3). På samma fastbränsleanlägg— ning, där den fallolycka inträffade som refererats i rättsfall 5, exploderade tre veckor senare en kyl- och varmhållningsmantel i en nybyggd sopförbränningsugn på grund av övertryck. Flera arbetstagare var i livsfara. Samma platschef åtalades. Tingsrätten fann i sin dom i mars 1986 att platschefen varit samordningsansvarig och att detta ansvar också omfattat de ingrepp som gjorts på kyl- och varmhållnings- manteln. Dessa ingrepp, som skedde i enli het med uppgjord arbetsrit- ning, hade beordrats av platschefen och f tt till följd att manteln blev ett tryckkärl. Tingsrätten ansåg att platschefen borde insett detta och underrättat ener iverket. Han dömdes för allmänfarlig vårds— löshet till 50 dagsböter. talet för brott mot AML, att han åsidosatt skyldigheten att besiktiga manteln, ogillades därför att avsikten aldrig varit att manteln skulle bli ett tryckkärl. Platschefen över- kla ade och hovrätten ogillade i juni 1987 även detta åtal. Hovrätten ansag att åklagaren inte visat att företagets samordningsansvar delege- rats till platschefen. Hovrätten ansåg inte heller att platschefen var ansvarig på grund av eget vållande. Med hänsyn till att han saknade teknisk utbildning kunde det inte läggas honom till last såsom oaktsam— het att han inte insett att hans åtgärder föranledde att kyl- och varm- hållningsmanteln blev ett tryckkärl.
I rättsfall nr 5 ansåg dock hovrätten att samna platschef varit samord- ningsansvarig, där frikändes han av andra skäl.
Sex mål gällde utdömande av vite. I samtliga fall utdömdes jämkat vite, utom i ett fall där talan lämnades utan bifall. Det målet gällde också åtal för brott mot AML, som ogillades. I vart fall ett mål angående framkallande av fara för annan har avgjorts år 1986. Det var en el- olycka. Tingsrätten ogillade åtalet mot en arbetsledare därför att oaktsamheten inte ansågs grov.
Sammanfattning
Totalt var 49 personer åtalade i 41 mål. Åtalet ogillades mot 16 perso— ner i 13 mål. Dessutom utdömdes vite i fem mål.
Beträffande de åtalades befattningar var sex arbetsledare/verkmästare varav fyra friades. Antalet åtalade innehavare av firma var sex, varav två friades. Fem av de åtalade var verkställande direktörer, varav en friades. Antalet platschefer/verkstadschefer var åtta, varav sju fälldes. Elva var ställföreträdare för aktiebolag, varav två friades. I övrigt var det fyra delägare i handelsbolag varav alla fälldes, en entreprenör som friades, en lantbrukare som friades samt en sergeant som friades. Bland dem som inte hade någon chefsbefattning eller arbetsledande befattning var det en fabriksarbetare, en reparatör och en kranförare som alla fälldes. Dessutom var det tre värnpliktiga som friades av hovrätten.
Ytterligare en fängelsedom Under 1987 har avkunnats ytterligare en fängelsedom, den första hit- tills för brott mot AML utan att någon olycka inträffat. En byggmästare dömdes till en månads fängelse för brott mot 8 kap. 1 5 AML. Yrkes-
linspektionen hade meddelat byggmästaren, som har enskild byggnadsfirma,
förbud att använda den fasadställning som monterats upp runt en kyrka på vilken fasad- och takarbeten skulle göras. Trots detta användes ställningen.
13. Södertälje tingsrätt (DB 271/87). Den 3 juli 1986 hade YI upp- täckt allvarliga brister på fasadställningen. YI lämnade då ett inspek- tionsmeddelande med begäran om svar den 16 juli 1986. Något svar inkom inte och bristerna åtgärdades inte. YI meddelade då den 24 juli förbud (med stöd av 7 kap. 7 S och02 kap. 4 S AML samt arbetarskyddsstyrelsens Föreskrifter och allmänna rad nr 32 angående skydd mot yrkesfara v1d byggnadsarbete) att använda fasadställningen utan att vidtaga ett antal åtgärder som angavs i sju punkter. De innebar bl.a. att ställningen skulle förankras och skyddsräcken sättas upp. Då biträdande distrikts- chefen vid YI besökte byggarbetsplatsen den 21 augusti var tre-fem arbetare i verksamhet på ställningarna utan att punkterna 3—7 hade åtgärdats. Det dröjde ytterligare en månad innan YI:s föreskrifter verkställdes. Tingsrätten skriver i domen att av biträdande distrikts- chefens vittnesmål framgår att byggmästaren inte åtlytt förbudet och därigenom brutit mot AML. Av vittnesmålet framgår vidare att byggnads-
industrin är en av de nest olycksdrabbade industrigrenarna och en verksamhet där var tionde arbetare skadas. Det är således ett starkt samhällsintresse att givna säkerhetsföreskrifter iakttas och en bötespåföljd kan i en sådan verksamhet inte anses tillräckligt ingripande för att motverka brott av detta slag. Domen har inte
överklagats. 3.5.4 Några domar från tidigare år
Följande rättsfall är ett exempel på de svårigheter som polis och åkla— gare möter när de skall utreda vem som är ansvarig. De visar också hur viktigt det är att få detta klarlagt så att den eller de rätta perso- nerna åtalas.
14. Katrineholms tingsrätt (DB 382/78). I september 1977 föll en byggnadsarbetare från takhöjd ca fem meter ned till betonggolvet. Han skadades allvarligt. Åklagaren åtalade den byggnadsingenjör som var arbetsledare och gjorde gällande att han varit ansvarig företrädare för den byggfirma, ett aktiebolag, som uppförde ladugården och att han inte vidtagit betryggande skyddsåtgärder i samband med uppläggning av åsar på takstolarna. Arbetsledaren bestred ansvar och invände att han vid tiden för olyckan endast hade arbetat en månad och att han då varit anställd åå prov samt att han under denna tid inte varit ansvarig för säkerhets tgärderna på arbetsplatsen. Detta ansvar åvilade hans chef N, som var verkställande direktör i bolaget. N, som hördes i tin srätten, uppgav att han själv fattat alla beslut av vikt och att han da fort- fararande ensam haft ansvaret för frågor om arbetarskyddet på arbets- platsen. Den nyanställde fick ta fullt ansvar först sedan han varit anställd över ett halvår. Åklagaren påpekade att arbetsledaren och N under polisutredningen intagit en annan ståndpunkt beträffande den inbördes ansvarsfördelningen dem emellan och hävdade att vad som sagts under rättegången var efterhandskonstruktioner.
Tingsrätten ansåg i sin dom i november 1978 att det visserligen kunde framstå som anmärkningsvärt att arbetsledaren och N först relativt sent hävdat att ansvaret vilade på N. Huvudprincipen i arbetsmiljösammanhang torde dock vara att arbetsgivarens ansvar för arbetarskyddet bör läggas på de personer som med hänsyn till organisatoriska och ekonomiska för— utsättningar typiskt sett har de bästa möjligheterna att—se till att ansvaret infrias. Den nyanställde hade inte hunnit få en sådan ställ- ning att det var naturligt att överlåta ansvaret på honom. Det hade inte heller förelegat något klart och otvetydigt behov att vid tidpunk- ten befria N från ansvaret. Därför var det förklarligt att de placerat . ansvaret där det enligt lagstiftningens grundtankar rätteligen bör ligga. Åtalet ogillades därför och någon prövning om oaktsamhet före- kommit gjordes inte.
15. Katrineholms tingsrätt (DB 417/79). Efter vad som framkommit i rättsfall 14 åtalade aklagaren verkställande direktören N för samma brott och gjorde gällande att han brustit i tillsynen över arbetet och underlåtit att lämna erforderliga instruktioner, vilket fått till följd att betryggande säkerhetsåtgärder inte vidtagits. N bestred ansvar på
den grunden att någon oaktsamhet inte förelegat från arbetsledningens sida. Olyckan hade inträffat därför att arbetena inte utförts på det sätt som varit avsett samt att den skadade hade använt olämpliga skor, slitna träskor varav den ena saknat gummiklack. Enligt YI:s arbets- skaderapport hade det förelegat brister i arbetsledningen och ett olämpligt arbetssätt hade använts. Den skadade hade också använt olämp- liga skor. Tingsrätten ansåg att N i egenskap av ansvarig arbetsledare brustit i tillsynen av det aktuella arbetet och underlåtit att lämna ur arbetarskyddssynpunkt erforderliga instruktioner. N fälldes för vållan— de till kroppsskada men eftersom den skadade i icke ringa mån medverkat till olyckan, bl.a. genom att använda olämpliga skor, fick N ett rela- tivt lågt bötesstraff, 20 dagsböter.
Dessa två domar är exempel på en mycket vanlig invändning under rätte- gången, nämligen att ansvaret för att åtgärder inte vidtagits åvilat någon annan som inte är åtalad i målet. Vanligtvis hävdas att ansvaret är delegerat till någon. Ett exempel på detta är det under avsnitt 3.5.2 nämnda rättsfallet nr 7. Där var platschefen på en byggarbets- plats åtalad för vållande till kroppsskada. Han gjorde gällande att han delegerat arbetet med skyddsfrågor till driftschefen. Detta accepte- rades av både tingsrätt och hovrätt som ogillade åtalet mot plats- chefen. Tingsrättsförhandlingen hölls två år efter olyckan, vilket innebar att brottet vållande till kroppsskada då var preskriberat för andra än den åtalade i motsats till i rättsfallen nr 14 och 15.
Följande rättsfall är ett exempel på att det i många fall kan vara nödvändigt att flera från företagsledningen åtalas.
16. Svea hovrätt (DB 47/83, avd. 7). Vid ett stålverk utfördes reparationsarbeten på stålverkets stränggjutningsanläggning. Under reparationsarbetet klämdes en gjutare, som deltagit i arbetet som tillfällig hantlangare, till döds. Åklagaren åtalade tre personer för vållande till annans död; bolagets verkställande direktör, stålsektor- chefen och stålverkschefen. Åklagaren gjorde gällande att VD:n och stålsektorchefen underlåtit att förvissa sig om att stränggjutnings- anläggningen uppfyllt säkerhetsbestämmelserna enligt ASS:s allmänna maskinanvisningar. Vidare att de trots att det i centrala skyddskommit— tén meddelats att informationen till personalen varit bristfällig och att olycksrisken varit stor i stålverket, underlåtit att förvissa sig om att dessa brister undanröjts. Beträffande stålverkschefen gjordes gällande att han som direkt ansvarig för driften vid stränggjutnings- anläggningen underlåtit att tillse att all reparationspersonal varit utbildad för de arbeten de utfört och informerade om olycksriskerna. Vidare att han inte sett till att skriftliga anvisningar för arbetenas utförande utfärdats.
Tingsrätten ansåg att det inom företaget med 1100 anställda fanns ett påtagligt behov av delegering av säkerhetsansvaret. Vid olyckan fanns inga skriftliga instruktioner rörande delegation men däremot fanns entydiga organisationsplaner. Något som tydde på att delegat skulle saknat kännedom om sitt ansvar eller erforderlig kompetens att vara skyddsansvarig hade inte framkommit. Tingsrätten fann vidare att den omständigheten att hydraulikavstängningen saknat låsanordning inte varit orsak till olyckan. Stålverkschefen hade haft skyldighet att se till att de arbetare som utfört reparationerna haft erforderliga detaljkunskaper om reparationens bedrivande och de risker som arbetet kunde medföra. 1 målet var inte visat att i skyddskommittéerna före olyckan påtalats risker för olycksfall vid transportanordningen. På grund av det anförda fann tingsrätten att VD:n och stålsektorchefen inte genom underlåtenhet vållat gjutarens död. Åtalen mot dem ogillades. Stålverkschefen ansågs dock genom sin underlåtenhet v llande, men brottet ansågs ringa. Han dömdes till 40 dagsböter.
Både åklagaren och stålverkschefen överklagade den fällande domen. Åklagaren yrkade att brottet inte skulle bedömas som ringa och att straffet skulle bli villkorlig dom jämte högre bötesstraff. Hovrätten fann i likhet med tingsrätten att den tilltalade i sin befattning som stålverkschef varit ansvarig inom Stålverket för arbetarnas säkerhet. Vidare att han varit ansvariq för att berörd personal inte fått erfor— derlig information och anförde: "Erfarenhetsmässigt är risken för olycksfall störst vid reparationsarbeten eller annan verksamhet som avviker från rutinmässig drift. Av utredningen framgår att just ifråga— varande typ av reparationsarbete förekommit vid åtskilliga tillfällen. Det framstår därför som anmärkningsvärt att inga instruktioner utfär— dats för detta slags reparationsarbete, vilket på grund härav kommit att utföras under särskilt riskabla förhållanden. Omständigheterna kan följaktligen ej anses föranleda att brottet bedöms som ringa." Hovrät— ten skärpte straffet till villkorlig dom och 40 dagsböter samt ändrade dagsboten till det dubbla. Stålverkschefen överklagade till högsta domstolen nen beviljades inte prövningstillstånd.
Här följer ett par exempel på rättsfall från den offentliga sektorn.
17. Hovrätten för Nedre Norrland (DB 35/81, avd. 1). En skolelev som gick på gymnasieskolans yrkestekniska gren klippte av två fingertoppar när han arbetade vid en maskingradsax. En yrkeslärare åtalades för vållande till kroppsskada sedan målsäganden angett brottet till åtal som krävdes vid den tiden. Åklagaren gjorde gällande att läraren vållat skadan genom att inte tillse att maskingradsaxen varit försedd med skydd för saxskären eller att den inte användes så länge skydd saknats. Tingsrätten dömde läraren för brottet men eftergav påföljden.
Åklagaren överklagade och yrkade bötesstraff. Läraren bestred ändring och yrkade, trots att han själv inte överklagat, frikännande dom. Hov- rätten ansåg att det var ett typiskt fall av vållande till kroppsskada till följd av användning av en maskin utan erforderliga skyddsanord- ningar. Vid detta förhållande mötte, med hänsyn till allmän laglydnad, hinder mot att efterge påföljd för brottet. Läraren dömdes till 15
dagsböter.
18. Hovrätten för Övre Norrland (DB 2114/80). Vid ett vägbygge över en sjö gled en bandtraktor ned i sjön när ett ras uppstod vid väg— bankens kant. Föraren drunknade. Vägbygget utfördes av AMS som ett statligt beredskapsarbete på beställning av vägverket. AMS anlitade ett entreprenadföretag för schaktningsarbeten. Detta företag anlitade i sin tur en underentreprenör som ägde den traktor som siönk. Den omkomne föraren var delägare i underentreprenörföretaget. klagaren åtalade AMS:s platschef och entreprenörföreta ets arbetsledare vid vägbygget för vållande till annans död. Enligt aklagaren var AMS:s platschef samordningsansvarig och han hade underlåtit att kontrollera vägbankens lutning och därmed rasrisken. Arbetsledaren hade också underlåtit att kontrollera ändlutningsförhållandena i vägbanken. Tingsrätten delade YI:s uppfattning enligt åberopat utlåtande att AMS var samordnings- ansvarigt och att platschefen ansvarade för AMS:s arbetsgivaransvar. Tingsrätten ansåg vidare att entreprenadföretaget var traktorförarens arbetsgivare i arbetarskyddslagstiftningens mening och att arbets— ledaren varit företagets ställföreträdare på platsen. Båda åtalade hade enligt tingsrätten eftersatt kontrollen av vägbankens ändlutnings- förhallanden och därigenom försummat att vidta erforderliga skydds— åtgärder. Brotten var emellertid att anse som ringa. Därför var straffet böter och eftersom arbetsledaren delgivits åtalet mer än två år efter olyckan var brottet preskriberat för honom. Platschefen dömdes till 50 dagsböter. Båda dömdes att betala skadestånd till änkan och den omkomnes bolag.
Platschefen överklagade till hovrätten och yrkade att åtalet skulle ogillas. Arbetsledaren överklagade också och yrkade att skadestånds- talan skulle ogillas. Hovrätten fann att olyckan orsakats av felaktig rasvinkel och att kontroll för att förhindra olyckor genom ras försum- mats. Ansvaret för samordning till skydd för olycksfall åvilade den som lät uppföra anläggningen, dvs. byggherren, som var vägverket. Eftersom AMS anlitats som huvudentreprenör hade möjlighet funnits att överlåta även ansvaret för samordningen i skyddshänseende, men så hade inte skett. Av detta följde att nå ot samordningsansvar för säkerhets- kontroller av vägbanken inte avilat AMS och därmed inte heller plats- chefen. Eftersom AMS inte varit arbetsgivare för traktorföraren och eftersom inte nå on av AMS anställd personal vistats på ytterdelen av vägbanken hade nagon skyldighet för platschefen att sörja för säker- heten på vägbanken inte heller förelegat på någon annan grund. Åtalet ogillades. Beträffande arbetsledaren fann hovrätten i likhet med tings- rätten att entreprenadföretaget varit traktorförarens arbetsgivare. Arbetsledaren hade genom sin underlåtenhet att vidta skyddsåtgärder vållat traktorförarens död. Hans skadeståndsskyldighet fastställdes.
Detta rättsfall visar bl.a. att det är viktigt då ett entreprenadavtal träffas att det klargörs vem som skall ha samordningsansvaret, om meningen inte är att det skall stanna på byggherren.
19. Karlskrona tingsrätt (DB 414/80). Ett landsting hade under 1979 på två platser tagit kontorslokaler i bruk som tidigare använts som hotell respektive bostad Detta anmäldes dock inte till yrkesinspek- tionen. Åklagaren åtalade landstingsdirektören för förseelse mot 1 s och 19 S 1 st. AMF samt 8 kap. 2 5 andra stycket 2 AML. Tingsrätten
ansåg att landstingsdirektören var ansvarig för att regler skulle finnas, som bestämde vem som skulle fullgöra anmälan och dömde honom till 10 dagsböter.
_ 87 _ 4. NÅGOT OM SANKTIONSSYSTEMET RÖRANDE ARBETSMILJÖN I ANDRA LÄNDER
4.1 Danmark
Arbetsgivare i Danmark har skyldighet att till Arbejdstilsynet anmäla alla arbetsolyckor som medför minst en dags sjukfrånvaro efter olycks— dagen. Denna anmälan skall göras senast 9 dagar efter det att olyckan inträffat.
Under 1983 anmäldes 47 261 arbetsolyckor, varav 73 var dödsolyckor. Under 1984 anmäldes totalt 53 162 arbetsolyckor. Av dessa var 80 döds- olyckor. År 1985 var antalet anmälda arbetsolyckor 58 849, varav 79 dödsolyckor. Arbejdstilsynet tror dock inte att alla arbetsolyckor anmäls, särskilt inte i mindre företag. Därför har man gjort en upp— skattad beräkning av det verkliga antalet och kommit fram till att under 1984 inträffade ca 91 000 arbetsolyckor i Danmark.
Den danska arbejdsmiljdloven, som trädde i kraft 1977, är en ramlag. Arbejdsministeriet eller arbejdstilsynet kan gradvis fylla ut lagen
med föreskrifter. Hittills har utfärdats ca 65 föreskrifter eller före- skriftsändringar. Dessutom kan arbejdstilsynet ge ut vägledande råd. Reglerna på arbetsmiljöområdet utarbetas i samarbete mellan arbetsmark- nadens parter i Arbejdsmiljdrådet, där dessa parter är företrädda. Rådet skall enligt 66 S arbejdsmiljdloven yttra sig över nya regler. När en överträdelse upptäcks utfärdar arbejdstilsynet normalt ett före— läggande (påbud). Dessa har också en utfyllande funktion i förhållande till de allmänna reglerna i arbetsmiljölagstiftningen.
I 82 S arbejdsmiljdloven stadgas straffansvar för överträdelser av de centrala bestämmelserna i lagen eller om påbud inte följs samt för underlåtenhet att lämna upplysningar till arbejdstilsynet.
Arbetsgivaren har huvudansvaret enligt arbejdsmiljdloven. Enligt 15 5 skall han se till att "arbejdsforholdene er sikkerheds — og sundheds- maessigt fuldt forsvarlige". Arbetsgivaren har både ett subjektivt ansvar, dvs. att överträdelsen skett uppsåtligen eller av oaktsamhet, och ett objektivt ansvar, dvs. ett strikt ansvar.
Det objektiva ansvaret finns i 83 s. Skälet till att detta infördes var svårigheterna att utpeka den ansvarige, eftersom en överträdelse ofta är ett resultat av något där flera är inblandade. Dessutom har man genom detta velat skapa incitament för att arbetsgivaren bättre skall kontrollera att reglerna följs.
Även den juridiska personen kan enligt 86 S ådömas bötesstraff. Detta gällde tidigare endast privata bolag men efter en lagändring som trädde i kraft den 1 april 1987 kan nu även stat och kommun ådömas bötes— straff. Bötesstraff mot juridiska personer kan utkrävas samtidigt med att ansvar utkrävs även av enskilda personer.
Arbetsgivaransvaret görs gällande mot den formella ägaren och placeras aldrig hos någon annan med samma funktioner så att ägaren går fri. För dessa andra t.ex. arbetsledare har man fastställt ett särskilt ansvar med särskilda ansvarsbestämmelser. Arbetsledare, som definieras i lagens 24 5, kan straffas enligt 82 S om gärningsreglerna i 26 och 27 55 är uppfyllda, uppsåt eller oaktsamhet krävs. Detta gäller även för arbetstagare, som kan straffas enligt 82 5 för överträdelser enligt 27-29 55. De har också en skyldighet att medverka till en säker arbets-
miljö.
Leverantörer, installatörer, reparatörer, planerare och projekterare kan också straffas enligt 82 S. Deras skyldigheter anges i 30-34 55. Även byggherrar kan straffas för överträdelse av 37 5. För dessa krävs också uppsåt eller oaktsamhet.
En arbetsgivare kan enligt 85 S fritas från ansvar om han i enlighet med 23 S har skriftligen delegerat sina skyldigheter till driftsledare, arbetsledare eller andra kvalificerade befattningshavare. Denna även i Danmark ovanliga bestämmelse fanns ned även i den tidigare arbejder— beskyttelselovgivning. Även före 1968, då det särskilda ansvaret för arbetsledare infördes. Numera är det i 23 S fastställt att det objek- tiva ansvaret inte kan delegeras. I praktiken används inte delegering i så stor utsträckning och i rättspraxis tycks den inte heller tillmätas någon särskild betydelse, vilket bekräftas av följande statistikupp- gifter över vilka som arbejdstilsynet anmälde för åtal till åklagare
1986. Totalt anmäldes 416 personer, där ingår både juridiska och en- skilda personer. Av dessa var 320 arbetsgivare, varav 205 avsåg den juridiska personen och 115 enskilda arbetsgivare personligen. Antalet anmälda leverantörer etc. var 12 varav 6 var juridiska personer och 6 var enskilda personer. Dessutom anmäldes 56 arbetsledare och 28 arbets- tagare. Detta visar att huvudansvaret anses ligga hos arbetsgivaren och att man vanligtvis vänder sig mot den juridiska personen. Det enskilda ansvaret riktas mot arbetsgivare som ensamma äger och driver större eller mindre företag t.ex. jordbruk.
Att antalet anmälda leverantörer är så lågt beror enligt arbejdstil— synet dels på svårigheter att bevisa det subjektiva ansvaret dels på att arbejdstilsynet framför allt försöker att samarbeta med dessa och få dem att frivilligt rätta till felaktigheter. Enligt tilsynet är antalet anmälda arbetsledare begränsat därför att den största preven- tiva effekten uppnås om man vänder sig mot arbetsgivaren. Anmälan mot arbetsledare görs t.ex. när förbud har överträtts eller säkerhetsskydd har monterats bort. Arbetsledaren anmäls alltid tillsammans med arbets— givaren. Arbetstagare anmäls i ännu mer begränsad omfattning och då anmäls alltid arbetsgivaren också.
Direktoratet för arbejdstilsynet delegerade 1979 kompetensen att anmäla överträdelser till arbejdstilsynets distrikt förutom anmälningar mot leverantörer. I samband därmed anställdes en jurist i varje distrikt för att handlägga dessa anmälningar. Arbejdstilsynet anser att det lokala samarbetet mellan juristerna och åklagarmyndigheterna fungerar bra. Direktoratet har med jämna mellanrum träffar med distrikts- juristerna för att få en enhetlig handläggning. Det har visat sig i praktiken att åklagarna i stort sett alltid åtalar i enlighet med de anmälningar som arbejdstilsynet gör och att åtal bara väcks när arbejdstilsynet så önskar. Tidigare gjordes anmälan vanligtvis efter att någon olycka inträffat. Numera sker dock ofta anmälningar också därför att nan inte har följt arbejdstilsynets påbud. Av de anmälningar som gjordes 1986 har 284 särskilt undersökts. Av dessa hade i 19 fall påbud inte följts och en olycka hade inträffat. 144 anmälningar gällde påbud som inte följts och 98 anmälningar hade gjorts i anledning av
inträffade olyckor. Resterande 23 anmälningar hade gjorts därför att man upptäckt att bestänmelser hade överträtts.
”Det straff som stadgas i 82 S är böter eller haefte. Haefte är ett frihetsstraff som infördes i arbetsmiljdloven. Det skall kunna användas vid grova och upprepade överträdelser. I praktiken utdöms det sällan, hittills endast i ett fall. Skälet uppges vara att uppsåt eller oakt- samhet måste kunna visas vilket är svårt, särskilt på högre nivåer i företag som drivs som juridiska personer.
Under 1986 avgjordes 285 mål i domstol, där ingår även mål mot juridis— : ka personer. Av dessa var 236 arbetsgivare, av vilka 225 dömdes till böter, 4 fick varning och 7 frikändes. Det genomsnittliga bötesbeloppet var ca 8 650 kr. Det högsta bötesbeloppet var 50 000 kr. och det lägsta 500 kr. Tre leverantörer var åtalade och alla dömdes till böter på mellan 2 000 och 25 000 kr. 30 arbetsledare var åtalade varav 28 dömdes till böter på i genomsnitt 1 445 kr. Det högsta beloppet var 3 000 kr och det lägsta var 400 kr. Två arbetsledare frikändes. Antalet arbets- tagare som lagfördes var 16. Av dessa dömdes 12 till bötesstraff och 4 fick varning. Bötesbeloppen var i genomsnitt 475 kr., det högsta 600 kr. och det lägsta 300 kr.
När arbejdstilsynet anmäler till åklagare brukar de ange vilket straff de anser bör utdömas. Arbejdstilsynet har tittat på 49 av domarna från 1986. I 34 av dessa hade domstolen bestämt ett lägre bötesstraff än arbejdstilsynet rekommenderat men i 15 av domarna hade detta belopp | utdömts. De 285 målen från 1986 som redogjorts för avgjordes av dom- stol. Dessutom finns det i Danmark något som närmast motsvarar vårt strafföreläggande. Om den åtalade medger att betala det bötesbelopp som Arbejdstilsynet ansett bör utdömas, avskriver domstolen målet. 4 Därmed slipper den åtalade, vanligtvis arbetsgivaren, den publicitet som blir när domstolen skall avgöra målet. Årligen brukar ca 50-70 bötesstraff godtas på detta sätt.
Det finns också möjligheter enligt straffeloven att antingen konfiskera eller förverka den förtjänst som har uppnåtts genom en överträdelse. Dessutom kan enligt retsplejeloven framställas krav på tvangsbdter, som
närmast motsvarar vårt vite men skall bestämmas av domstol. Arbejdstil- synet har i ökad omfattning börjat framställa yrkanden om att dessa ' bestämmelser skall tillämpas. Hittills har man haft störst framgång med krav på förverkande.
Om en arbetsolycka inträffar som leder till dödsfall eller allvarlig kroppsskada är i princip reglerna i straffeloven om uagtsomt manddrab och uagtsom legemsbeskadigelse tillämpliga. Dessutom finns det en be- stämmelse som motsvarar vårt brottsbalksbrott framkallande av fara för annan. I praktiken har de dock inte tillämpats hittills. Vid en konfe- rens 1987 om hur arbetsmiljölagstiftningen skulle tillämpas med delta- gare från arbejdstilsynet, de rättsvårdande myndigheterna och arbets- marknadens parter m.fl. rekommenderades dock att dessa bestämmelser skulle börja tillämpas.
Vid denna konferens riktades också kritik från representanten för Landsorganisationen i Danmark mot att så få åtalsanmälningar gjordes. Antalet åtalsanmälningar var mycket lågt i förhållande till antalet påbud som under exempelvis år 1985 uppgick till över 20 000. Kritik riktades också mot att bötesbeloppen var för låga.
Det stora antalet påbud i Danmark i förhållande till antalet föreläg- ganden och förbud i Sverige kan delvis förklaras av att i Danmark får yrkesinspektörerna ge dessa påbud i motsats till i Sverige där inspek— törerna endast kan ge inspektionsmeddelanden och förbud i brådskande fall. Eftersom påbuden är straffsanktionerade kan de sägas vara ett mellanting mellan våra inspektionsmeddelanden och förelägganden.
Arbejdstilsynet presenterade på konferensen nya riktlinjer för sitt arbete. Målsättningen är att kontrollarbetet skall skärpas och styras av arbejdstilsynets överordnade prioritering av olika arbetsmiljö— problem. Bl.a. skall i fortsättningen påbud ges bara vid överträdelser av lagstiftningen som är sådana att arbejdstilsynet anser det nödvän- digt att använda de resurser som krävs för att genomdriva sina krav. Samtliga påbud skall följas upp och om påbudet inte följs skall åtals- anmälan göras. Antalet påbud kommer i anledning av detta att minska. Åtalsanmälan skall också göras vid uppenbara och grova överträdelser
av välkända regler även om något påbud inte har givits. Påföljden för överträdelser skall också skärpas.
1 folketingets arbetsmiljödebatter har också framförts önskemål om skärpta sanktioner för arbetsmiljöbrott, dels i form av höjda bötes- straff och dels i form av skärpta straffbestämmelser. Krav har fram- förts på att i arbejdsmiljdloven bör införas nöjligheter att utdöma fängelsestraff. Vilket stöd detta har är oklart men en majoritet i folketinget stöder kravet på att bötesbeloppen bör höjas och arbejds— ministeren har lovat att försöka genomföra detta.
4.2 Finland
Det inträffar ett stort antal arbetsolyckor årligen också i Finland. Under år 1985 inträffade drygt 105 000 arbetsolyckor varav 85 med död- lig utgång. Motsvarande siffror för 1984 var 108 000 respektive 67. I denna statistik ingår endast de arbetsolyckor som lett till minst tre dagars frånvaro från arbetet (dagen då olyckan inträffade inte medräk- nad).
I Finland har de ett system med differentierade försäkringspremier på grundval av skadefrekvensen. De har en yrkesförteckning som omfattar ungefär 1 000 yrken. Dessa är fördelade på 12 riskklasser på basis av den risk som föreligger inom vederbörande yrke. Premien för var och en av dessa 12 riskklasser fastställs årligen på grundval av Skadestati— stiken för varje riskklass. Dessutom fastställs premien för alla större och medelstora arbetsgivare också efter företagets egen Skadestati- stik.
Enligt 22 5 lagen om tillsynen över arbetarskyddet (tillsynslagen) är arbetsgivare skyldig att ofördröjligen till arbetarskyddsmyndighet anmäla sådant olycksfall i arbetet eller av arbetet föranlett fall av yrkessjukdom, för vilket undersökning på platsen för olycksfallet skall företas enligt lagen den 20 augusti 1948 om olycksfallsförsäkring. Arbetarskyddsmyndigheten har enligt 7 S tillsynslagen skyldighet att göra en undersökning av olycksfallet, om möjligt omedelbart. Om det finns sannolika skäl att misstänka att föreskrifter eller bestämmelser
angående arbetarskyddet har överträtts, skall arbetarskyddsmyndigheten enligt 24 5 första stycket tillsynslagen göra anmälan om detta till allmän åklagare. Till detta stycke har dock nyligen gjorts ett tillägg som träder i kraft den 1 september 1988 som lyder: "Anmälan behöver likväl inte göras, om allmänt intresse med hänsyn till överträdelsens obetydlighet och arbetarskyddet på arbetsstället inte påkallar anmä— lan." Stadgandet om anmälningsskyldighet har enligt propositionen inte, i sin nuvarande form, kunnat tillämpas så absolut som lagens ordalydel— se ser ut att förutsätta. Med hänsyn till detta och att myndigheterna har tillgång till tillräckligt effektiva sanktioner för att åstadkonna erforderliga ändringar har lagens nuvarande ordalydelse inte ansetts ändamålsenlig. Enligt den nya lydelsen kan man, när behovet av att göra anmälan för åtal prövas, i rimlig utsträckning beakta de åtgärder som har vidtagits för att avlägsna bristfälligheterna. Avsikten med anmälan är dels att främja utredningen av arbetarskyddsöverträdelser genom att ge sakkunnig hjälp åt polis- och åklagarmyndigheterna, dels att tillse att man vidtar behövliga åtgärder mot dessa överträdelser.
Enligt 24 S andra stycket tillsynslagen skall arbetarskyddsmyndighet eller av denna förordnad tjänsteman beredas tillfälle att bli hörd vid förundersökning och inför underrätt i ärende angående vilket myndig- heten har gjort anmälan för väckande av åtal. Enligt 50 5 lagen om skydd i arbete får allmän åklagare inte väcka åtal på grund av överträ- delse av nämnda lag eller med stöd av densamma utfärdade stadganden eller föreskrifter, om han inte inhämtat utlåtande i ärendet av den arbetarskyddsmyndighet som anmält förseelsen för väckande av åtal. Allmän åklagare får inte heller, enligt justitiekanslers ställnings- tagande, i allmänhet fatta beslut om att avstå från att väcka åtal utan ovannämnda utlåtande. Allmän åklagare skall också i regel överklaga domstolsutslag om arbetarskyddsmyndighet finner det motiverat. I utlå- tandet kan arbetarskyddsmyndigheten yttra sig över vilka överträdelser av arbetarskyddsstadganden man anser föreligger. Beträffande ansvarig- hetsfrågor kan de ange den nivå i företagsorganisationen där de anser att ansvaret ligger. Vidare kan de definiera ansvarigheten i enlighet med varje persons totala uppgifter och de kan även nämna de personer som anses skyldiga till de straffbara gärningarna.
Den som bryter mot bestämmelsen i 22 5 kan enligt 25 S samma lag dömas till böter för försummelse att iaktta anmälningsplikt.
Har olycksfall i arbete lett till döden eller svårare skada, skall arbetsgivaren enligt 39 5 lagen om olycksfallsförsäkring genast göra anmälan om olycksfallet hos polismyndigheten på orten. Det åligger polisen att ofördröjligen anställa undersökning i saken på olycks- platsen samt inom åtta dagar sända en kopia av undersökningsprotokollet till försäkringsanstalt. Den skadade eller anhörig till honom skall, om det kan ske utan tidsutdräkt, beredas tillfälle att närvara vid under-
sökningen.
Den straffbestännelse som framför allt kan bli tillämplig är 49 5 lagen om skydd i arbete. Enligt första stycket kan en arbetsgivare som bryter mot lagen eller med stöd av den utfärdade föreskrifter dömas till böter eller vid försvårande omständigheter till fängelse högst sex månader, om inte strängare straff är stadgat i annan lag. Enligt fjärde stycket kan en ställföreträdare för arbetsgivaren dömas om företrädaren befinns skyldig till förseelsen. Detta stycke har nyligen ändrats. Ändringen som träder i kraft den 1 september 1988 innebär att vid bedömningen av om gärningen eller försunmelsen skall tillräknas företrädaren som brott mot hans skyldigheter skall beaktas företrädarens uppgifter och befo- genheter, hans kompetens samt även i övrigt hans andel i att en lag- stridig situation uppstod eller fortsatte. För att ansvar skall uppkom- ma räcker det enligt propositionen t.ex. inte att arbetsgivarens ställ- företrädare allmänt har fått i uppdrag att ombesörja skyddet i arbetet, utan det måste förutsättas att han härutöver har givits rätten att i detta syfte vidta erforderliga åtgärder och att han, med tanke på yrkeskunskap och kompetens, kan förutsättas vidta dessa. En sådan.spe- cificering har ansetts erforderlig för att det straffrättsliga ansvaret inte, i motsats till syftet med lagen om skydd i arbete, i alltför hög grad skall falla på personer som inte har tillräckliga möjligheter att ändra den situation som strider mot lagen om skydd i arbete. Ändringen överensstämmer enligt socialutskottets betänkande i princip med veder— tagen rättspraxis. Ändringen innebär ingen ändring av arbetsgivarens ansvar för arbetarskyddet.
Dessutom kan på samma sätt som i Sverige bestämmelser i strafflagen bli tillämpliga. I 21 kap. 9 S strafflagen stadgas att den som av vårdslös- het eller oaktsamhet förorsakar annans död, kan dömas för dödsvållande till fängelse eller böter eller, om gärningsmannen ådagalagt grov vårdslöshet eller oaktsamhet, till fängelse i högst fyra år. Enligt 21 kap. 10 5 strafflagen kan den som genom vårdslöshet eller oaktsamhet förorsakar annan kroppsskada eller sjukdom som icke är ringa, dömas för vållande av kroppsskada eller sjukdom till böter eller fängelse i högst två år.
Dessutom finns det ett straffstadgande i 26 S tillsynslagen som är avsett att komplettera de särskilda straffstadgandena i de övriga lagarna angående arbetarskydd. Där stadgas att arbetsgivare eller före- trädare för denne, som avsiktligen underlåter att följa en bestämmelse som arbetarskyddsmyndighet har gett i ett enskilt fall och som gäller säkerhet och hälsosamma förhållanden i arbetet, skall dömas för över- trädelse av arbetarskyddsmyndighets bestämmelser till böter eller fängelse i högst ett år.
Antalet som åtalas för arbetsrättsliga brott är högre än i Sverige. Under 1984 åtalades 387 personer varav 150 åtal avsåg brott mot lagen om skydd i arbete och genom en och samma handling åsamkat dödsvållande eller kroppsskada. Av dessa ledde 110 till fällande dom nedan 40 åtal ogillades. 92 åtal avsåg brott mot lagen om skydd i arbete och övriga arbetarskyddsstadganden. Av dessa fick 38 fällande dom, 25 fick straff— föreläggande och 29 åtal ogillades. 27 åtal avsåg brott mot övriga arbetsrättsliga lagar, varav 18 fick fällande dom, 2 fick strafföreläg- gande och 7 åtal ogillades. Resterande 118 åtal avsåg brott mot arbetstidslagarna.
Siffrorna för 1983 var 171 åtal för brott mot lagen om skydd i arbete och genom en och samma handling åsamkat dödsvållande eller kroppsskada. Av dessa fick 107 fällande dom och 64 åtal ogillades. Antalet åtal för brott mot lagen om skydd i arbete och övriga arbetarskyddsstadganden var 60, varav 35 fick fällande dom, 6 fick strafföreläggande och 19 åtal ogillades. För brott mot övriga arbetsrättsliga lagar utom arbets— tidslagstiftningen väcktes också 60 åtal och för brott mot arbetstids—
lagarna åtalades 80. Straffen var vanligtvis böter på mellan 10-40 dagsböter.
4.3 Norge
Antalet arbetsolyckor som registrerades hos den norska försäkrings- kassan år 1984 var 21 643, varav 72 var dödsolyckor. Under 1985 registrerades 22 295 arbetsolyckor. Av dessa var 89 dödsolyckor. År 1986 var antalet registrerade arbetsolyckor 25 438, varav 82 var döds- olyckor. Arbeidstilsynet tror dock inte att alla arbetsolyckor som inträffar rapporteras, eftersom arbetsgivarna inte har någon ekonomisk motivation att inrapportera olyckor som lett till kortare sjukfrånvaro än tio dagar. Arbetsgivarna får nämligen sina kostnader ersatta först från den tionde sjukdagen. Antalet arbetsolyckor kan därför antas vara betydligt högre.
De flesta dödsolyckorna inträffar inom jord— och skogsbruk där traktor- olyckor är särskilt vanliga. Inom bygg- och anläggningsbranschen inträffar också många dödsolyckor.
Den norska arbeidsmiljdloven från 1977 innehåller straffbestämmelser i kap. XIV, 55 85-92. Enligt 85 5 kan arbetsgivare som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot någon bestämmelse i lagen eller som givits med stöd av lagen eller mot föreläggande (pålegg), dömas till böter eller fängelse upp till tre månader. Båda straffen kan utdömas samtidigt. Om särskilt allvarliga omständigheter föreligger, t.ex. att överträdelsen medfört allvarlig fara för liv eller hälsa eller fortsatt trots myndig- hets påpekande, kan fängelse upp till två år utdömas.
Enligt 86 5 kan även arbetstagare som av oaktsamhet överträder bestäm— melse eller pålegg straffas med böter. Om överträdelsen är uppsåtlig eller grovt oaktsam kan böter eller fängelse upp till tre månader eller båda utdömas. Om särskilt allvarliga omständigheter föreligger kan fängelse upp till ett år utdömas. Denna paragraf är tillämplig även mot arbetstagare i arbetsledande befattning, t.ex. arbetsledare.
Även en juridisk person kan enligt 87 S ådömas bötesstraff när en över- trädelse mot bestämmelse eller pålegg har begåtts av någon som har handlat på den juridiska personens vägnar. Detta ansvar kan utkrävas samtidigt med ansvar enligt 85 och 86 55.
Det finns även en straffbestämmelse för föräldrar som låter barn under 18 år arbeta i strid mot lagen.
I det norska justitiedepartementet har utarbetats förslag om att straffbestämmelserna i arbeidsmiljdloven skall flyttas över till straffeloven, deras brottsbalk. Skälen till detta är bl.a. att brotten därigenom skulle få större uppmärksamhet och att polis och åklagare bättre känner till straffeloven än arbeidsmiljdloven.
Enligt 77 S arbeidsmiljdloven kan Arbeidstilsynet ge skriftliga före- lägganden, pålegg. Under år 1984 gavs 7 500 pålegg. Under år 1985 och år 1986 gavs 6 313 respektive 6 857 pålegg. I likhet med i Danmark kan yrkesinspektörerna ge dessa pålägg.
Arbeidstilsynets pålegg kan kombineras med en tvangsmulkt. Om pålägget inte följs inom utsatt tid, kan myndigheten också bestämma en tvangs- mulkt i samband med att man ger en ny tidsfrist för att uppfylla före— läggandet. Tvangsmulkt kan bestämmas som löpande dagsböter eller som engångsböter. Tvangsmulkt räknas inte som ett straff utan ett tvångs- medel för att föreläggandet skall följas, det nntsvarar alltså närmast vårt vitesföreläggande. Under år 1986 tillämpades denna möjlighet i 173 fall. I 12 fall av dessa behövde tvangsmulkten utkrävas.
Arbeidstilsynet kan också stoppa verksamhet helt eller delvis om ett föreläggande inte följs. Detta gjordes i 115 fall under år 1986.
Överträdelser av arbeidsmiljdloven utreds av polis- och åklagarmyndig- het på eget initiativ eller efter anmälan av Arbeidstilsynet eller någon annan. Under år 1986 gjorde Arbeidstilsynet polisanmälan i 18 fall.
När det sker en dödsolycka eller annan allvarlig arbetsolycka skall arbetsgivaren enligt 21 S arbeidsmiljdloven omedelbart anmäla detta till både Arbeidstilsynet och polisen. Polisen utreder saken och före— lägger utredningen för Arbeidstilsynet för yttrande. Ofta har Arbeids- tilsynet dessförinnan skickat över sin preliminära rapport över olyckan till polisen. I detta senare skede får Arbeidstilsynet yttra sig bl.a. över om de anser att ytterligare någon person behöver höras t.ex. i företagsledningen, vilka lagbestänmelser och föreskrifter som de anser objektivt har överträtts samt även vem eller vilka personer som de anser begått brott och vilka straff de bör få. Detta yttrande skrivs vanligtvis av distriktskontoren som är 12 till antalet. Vid dödsolyckor skickar dock distriktskontoren sitt yttrande till Direktoratet for arbeidstilsynet. Där behandlas ärendet av både en fackavdelning och den juridiska avdelningen. Den sistnämnda avdelningen utformar sedan direk- toratets yttrande som skickas till polisen. Distriktskontoren kan även skicka andra komplicerade ärenden än dödsolyckor till direktoratet. Under år 1985 behandlade direktoratet 44 dödsolyckor och fyra andra olyckor. Motsvarande siffror för 1984 var 66 respektive en.
Därefter beslutar polis och åklagare om det skall utfärdas ett bötes- föreläggande eller om åtal skall väckas eller om ärendet skall läggas ner. Ofta följer man Arbeidstilsynets förslag. Efter mindre allvarliga olyckor görs polisutredning bara om Arbeidstilsynet gör anmälan.
I Norge tillämpas alltså straffbestämmelserna i arbeidsmiljdloven även efter arbetsolyckor. 1 ca hälften av fallen som leder till åtal riktas detta mot den juridiska personen enligt 87 S arbeidsmiljdloven. I de flesta övriga fallen riktas åtalet mot arbetsgivaren enligt 85 S. Åtal mot arbetstagare enligt 86 S förekommer sällan. Straffen som utdöms för brott mot en arbetsmiljöbestämmelse är vanligtvis böter på 1 000 - 10 000 Mkr. Det förekommer dock högre bötesbelopp, särskilt för juri- diska personer enligt 87 5. Som exempel kan nämnas att ett företag har dömts till böter på 200 000 Mkr för brott mot bestämmelserna om hante- ring av asbest. Fängelsestraff utdöms nycket sällan.
Enligt 21 5 andra och tredje styckena arbeidsmiljdloven kan direktora- tet for arbeidstilsynet föreskriva att även andra olyckor än de allvar-
ligaste skall anmälas till dem av arbetsgivaren. Någon särskild före-
skrift har dock inte utfärdats. Huvudbestännelsen att alla dödsolyckor och allvarliga arbetsolyckor skall anmälas har dock tolkats så att alla olyckor som leder till sjukfrånvaro över 10 dagar skall anmälas till Arbeidstilsynet.
. I Norge har man också ett särskilt utskott som granskar alla döds- r olyckor som inträffar. Detta utskott, Ettergranskningsutvalget, består av tre personer. En representant från LO, en från arbetsgivareför- eningen samt chefen för Direktoratet for arbeidstilsynet. Utskottet avger kvartalsrapporter till styrelsen för Arbeidstilsynet. I dessa kan man exempelvis föreslå ändringar i föreskrifter för att förebygga att liknande olyckor inträffar igen.
4.4 Frankrike
Det inträffar ett stort antal arbetsolyckor årligen även i Frankrike. Under 1984 inträffade drygt 777 000 arbetsolyckor bland ca 13,5 miljo—
ner arbetstagare. Antalet arbetsolyckor 1985 var drygt 731 000. Antalet , dödsfall var 1504 år 1981, 1454 år 1982, 1355 år 1983 och 1209 år 1984. . Antalet har alltså minskat för varje år.
I Frankrike har man två skilda system för arbetarskydd och god arbets- miljö.
Yrkesinspektionen som hör under arbetsmarknadsdepartementet har till uppgift att se till att lagar och förordningar efterlevs. Yrkesinspek- törerna är jurister med i viss mån polisiära befogenheter. De kontrol- lerar hela den arbetsrättsliga lagstiftningen alltifrån anställnings- kontrakt och förekomsten av kollektivavtal till medbestämnandesystem och att skyddsnormer för maskiner följs.
Det förebyggande arbetet för en bättre arbetsmiljö utförs av arbets- skadeförsäkringskassan, CNAM. Den har en regional organisation, CRAM, med sina inspektörer. Inspektörernas uppgifter är att ge arbetsgivarna råd och hjälp för att utveckla och förbättra miljön. Inspektörerna är vanligtvis ingenjörer med industriell bakgrund. De är underställda den
regionala kassans styrelse som är paritär, dvs. det är de lokala par- terna som bestämmer. Det paritära bestämmandet utövas visserligen under statlig kontroll, men statens inflytande på beslutsprocessen är av karaktären "hindra missbruk".
Inspektörerna, i fortsättningen kallade preventionsinspektörer till skillnad från yrkesinspektörerna, har visserligen rådgivande ställning men de har också sanktionsmedel till sitt förfogande mot oansvariga arbetsgivare. Den franska yrkesskadeförsäkringen är nämligen proportio- nell, dvs. företagens försäkringspremier skall avspegla arbetsmiljöns tillstånd på arbetsplatserna. Mot trilskande arbetsgivare kan preven- tionsinspektören föreslå CRAMzs styrelse att företagens premie höjs mellan 25 och 200 %.
Det enskilda företagets försäkringspremie är en kombination av branschens skadefrekvens och företagets egna faktiska arbetsskador och olyckor under det gångna året. Till detta kommer inspektörernas bedöm- ningar. Eftersom man betalar ett branschgenomsnitt, dvs. för hur andra företag i branschen sköter sin arbetsmiljö, så är företagen i regionen vanligtvis villiga att i CRAM:s styrelse driva på utvecklingen mot skadeförebyggande.
Preventionsinspektörerna gör årliga genomgångar av regionens företag för att finna var man i första hand bör sätta in åtgärder för att för-
bättra arbetstagarnas hälsa och minska riskerna i arbetet. Då samarbe- ' tar man med företagens skyddskommittéer. Ett besök av yrkesinspektören kan också föranleda att preventionsinspektören tillkallas eftersom det är preventionsinspektören som besitter det tekniska arbetsmiljökunnan- det. Yrkesinspektören kontrollerar endast att lagar och förordningar efterlevs. Preventionsinspektörerna har i allmänhet inga svårigheter att få arbetsgivarna att gå med på deras krav. En förbättrad arbets- miljö minskar skaderiskerna vilket i sin tur ger direkt utslag i mins- kade försäkringspremier för det enskilda företaget.
Yrkesinspektörerna är som nämnts tidigare jurister som skall se till att arbetsmarknads- och arbetslivslagarna följs ute på företagen. För-
utom juristutbildningen genomgår de en 18 månader lång specialutbild- ning på ett särskilt institut i Lyon.
De förväntas bara i begränsad utsträckning ge arbetsgivaren råd i olika frågor. Det är arbetsgivarens ansvar att se till att åtgärder vidtages och de kan få hjälp genom CRAM och dess inspektörer. Yrkesinspektören får därför närmast en polisiär roll.
En yrkesinspektör som upptäcker en förseelse kan ge ett skriftligt föreläggande (Code du travail art. L 231-4). Om föreläggandet inte följs kan inspektören skriva en rapport som han lämnar till åklagarmyn- digheten för eventuellt åtal. Innan ett åtal prövas av domstol kan det gå lång tid. Därför infördes genom en ny lag 1972 möjligheten för en inspektör att hos domstolen ge in en ansökan om provisoriskt avgörande i brådskande fall om det finns fara för arbetstagarnas säkerhet (Code du travail art. L. 263—1). Domstolen kan föreskriva vilka åtgärder som skall vidtas för att dessa risker skall undanröjas. Om åtgärderna inte vidtas kan domstolen besluta att arbetsplatsen skall stängas. Denna möjlighet utnyttjas dock inte så ofta. Under 1982 gjordes 15 sådana ansökningar och under 1983 och 1984 var antalet 19 vardera året.
Genom nämnda lag skärptes också straffen. Det innebar att dessa förse- elser kom att avgöras av en domstol som avgör "medelgrova" brott. I Frankrike har man nämligen ett domstolssystem som skiljer sig från det svenska. Man har tre domstolar för brottmål som motsvarar vår tings— rätt. Mindre förseelser (contraventions) t.ex. överträdelser av trafik- regler avgörs av polisdomstolar (tribunal de police) som kan utdöma böter och korta fängelsestraff. Något grövre brott (délits), t.ex. stöld och misshandel avgörs av tribunal correctionnel. Dessa kan utdöma böter och fängelse upp till 5 år. De grövsta brotten (crimes) avgörs av Cour d'assises, t.ex. mord, rån och våldtäkt. I dessa domstolar finns en jury med nio personer. Denna domstol kan utdöma livstids fängelse. Numera avgörs brott mot arbetsmiljölagstiftningen normalt inte av tri- bunal de police utan av tribunal correctionnel.
Ytterligare åtgärder vidtogs på arbetsmiljöområdet 1976 genom en lag om förebyggande av arbetsolyckor. Då skärptes bl.a. straffen ytterligare.
En arbetsgivare som bryter not arbetsmiljöbestämmelserna i Code du travail kan dömas till böter på mellan 500 upp till 15 000 franska francs (F), ungefär motsvarande den svenska kronan (Code du travail art. L.263-2). Om man begår en ny överträdelse inom fem år kan man dömas till fängelse från två månader upp till ett år och till böter mellan 2 000 till 60 000 F. Båda straffen kan också utdömas samtidigt (art. L.263-4). Enligt samma bestämmelse kan domstolen vid återfall också föreskriva att arbetsplatsen skall stängas tillfälligt eller
definitivt.
Om domstolen dömer någon enligt nämnda paragrafer skall domstolen också föreskriva att domen skall anslås på arbetsplatsen och att domslutet skall publiceras i de tidningar som domstolen bestämmer (art. L.263—6).
Även i Frankrike kan efter en arbetsolycka med dödlig utgång åtal väckas för vållande till annans död (homicide involontaire, Code pénal art. 319). Straffet för detta brott är fängelse mellan 3 månader upp till två år och böter från 1 000 F upp till 30 000 F.
Det kan också bli aktuellt med åtal för vållande till kroppsskada (blessures involontaire, Code pénal art. 320). Enligt paragrafen krävs att den skadade inte kan arbeta under tre månader efter skadan. Straf- fet kan bli fängelse mellan 15 dagar och ett år och böter från 500 till 20 000 F eller ett av dessa straff. Om skadorna leder till kortare sjuktid än tre månader kan straffet bli fängelse nellan 10 dagar och en månad och böter från 1 200 till 3 000 F eller ett av dessa straff (Code pénal art. R 40-40).
Genom lagändringen 1976 infördes också en bestänmelse att domstolen kan efter en arbetsolycka ålägga företaget att inom en viss tid presentera en plan över hur arbetsmiljön och säkerheten skall förbättras på före- taget. Domstolen kan föreskriva att företaget skall genomföra åtgärder- na enligt denna plan inom fem år. Förutsättningen för att domstolen skall kunna göra detta är att det i samband med arbetsolyckan upptäck- tes grova förseelser mot arbetsmiljöbestämmelserna och att åtal har väckts enligt de nämnda paragraferna i Code pénal. Yrkesinspektörerna
skall kontrollera att planen utförs. Om företagsledaren inte utför åtgärderna enligt planen kan han dömas till böter, mellan 2 000 upp till 120 000 F (Code du travail, art. L.263-3-1).
Yrkesinspektörerna har dock sedan 1976 fått sin polisiära roll upp- mjukad något, de skall också försöka bistå och utveckla företagen. Därigenom tycks man i allt större utsträckning gå på muntliga påpekan- den tillsammans med att utnyttja CRAM och den lokala skyddsorganisa- tionen. Därtill konner som tidigare sagts att yrkesinspektörerna tittar på allting: om det finns kollektiva löneavtal, om dessa anslagits enligt reglerna, om företaget informerat om särskilda risker enligt reglementet, om man följer arbetstidsreglerna etc. Det sistnämnda har på senare år kommit att upptaga yrkesinspektörernas tid i ökad grad eftersom en timmas generell arbetstidsförkortning infördes i Frankrike 1981.
Utredningen har gjort en förfrågan till det franska justitiedeparte- mentet om statistikuppgifter över antalet domar för arbetsmiljöbrott de senaste åren. Deras svar visar att under år 1982 dömdes 1 719 personer för brott mot arbetsmiljölagstiftningen. Av dessa fick 1 667 bötes- straff, 24 fick fängelse och 25 fick påföljdseftergift. Motsvarande siffror för år 1983 var 1 311 dömda. Av dessa fick 1 237 bötesstraff, 42 fängelse och 31 påföljdseftergift. År 1984 och år 1985 dömdes 2 196 respektive 2 500 (preliminär siffra) för brott mot arbetsmiljölagarna. Vilka straff som utdömdes dessa år har vi inte fått uppgift om.
Antalet som dömdes för vållande till annans död i anledning av arbets- olyckor var 122 år 1984 och 140 (preliminär siffra) för år 1985. Antalet dömda för vållande till kroppsskada var 155 år 1984 och 180 (preliminär siffra) för år 1985.'Vilka straff som dömts ut har vi inte fått uppgift om.
Böterna för brott mot arbetsmiljölagstiftningen ligger vanligtvis på mellan 1 000 och 6 000 F men det förekommer också böter på maximibe- loppet enligt art. L 263-2, 15 000 F. Beloppen att betala kan dock bli högre därför att man i Frankrike kan utdöma ett bötesstraff för varje anställd i företaget. Ett exempel var ett företag med 15 anställda.
Arbetsgivaren hade överträtt någon arbetsmiljöbestämmelse. För detta utdömdes ett straff på 1000 F. Eftersom antalet anställda var 15 fick arbetsgivaren betala 15 x 1000 F = 15 000 F.
Som exempel på en dom angående vållande till annans död kan nämnas en dom från Grasse år 1987. En byggnadsarbetare föll åtta meter från ett tak och omkom. Skydd hade saknats. Arbetsgivaren satt häktad drygt två veckor vilket är ovanligt och dömdes sedan till sex månaders fängelse, varav 15 dagar ovillkorligt och resterande del villkorligt. Dessutom fick han böter på 2 x 5 000 F.
4.5 55
Följande avsnitt baseras framför allt på rapporter från den svenska arbetsmiljöattachén i USA.
Eftersom USA är mycket stort och dessutom består av ett stort antal delstater med egen lagstiftning förekommer stora variationer beträf- fande arbetsmiljöförhållandena. Därför går det inte att ge en generell bild av arbetsmiljölagstiftningen och hur den efterlevs. Några exempel
skall dock ges.
År 1970 antogs den nuvarande arbetsmiljölagen, som är en federal lag. I i USA används dock inte uttrycket arbetsmiljö. Där talar man om arbetar- ) skydd, dvs. occupational safety and health. Den amerikanska arbetar— ? skyddsstyrelsen, Occupational Safety and Health Administration (OSHA), ! 1 sysslar enbart med arbetarskydd.
Alla företag i USA med minst tio anställda skall föra en liggare över | inträffade olycksfall (OSHA Log 200). Det är denna lista som bestämmer ; om inspektion skall göras. Underlåtenhet att föra denna liggare ansågs ] tidigare som en "minor violation" som gav böter på mellan 1-10 dollar per förseelse. Numera bedöms varje förseelse som "a willful violation" där böterna är 1 000 dollar per förseelse. Detta har medfört att under 1 år 1987 har rekordhöga böter dömts ut. USA:s största charkuteriföretag har i juli 1987 fått böta 2,6 miljoner dollar för att man inte fört liggaren över inträffade olycksfall. Detta var sjätte gången under 1987
som OSHA dömt ut rekordhöga böter för att företag medvetet har under- tryckt information om inträffade arbetsskador. Totalt har därmed ca 11 miljoner dollar utdömts.
Anledningen till att OSHA ändrat policy i denna fråga är den växande kritiken mot OSHA.s prioriteringssystem för inspektioner. Eftersom detta till största delen bygger på företagens egen arbetsolyckssta- tistik, kan det fresta somliga arbetsgivare att förfalska statistiken för att undvika inspektion. För att avskräcka från detta har man tidigare också bl.a. infört speciella inspektionsprogram för vissa branscher som kemiska industrin, fyrverkeriindustrin, rörläggning och dikesgrävning och vid platser där miljöfarligt avfall hanteras. Inom dessa fyra områden har en rad arbetsmiljöskandaler inträffat under senare år.
Kritik har också riktats mot OSHA i bl.a. en rapport från Inspector General's Office vid arbetsmarknadsdepartementet. Revisorerna skriver där att yrkesinspektörerna inte ser vitesförelägganden som en viktig del av tillsynen utan är allt för villiga att göra upp i godo med problemarbetsgivare. Ett antal studier visar också att OSHA aldrig får reda på när allvarliga eller dödliga olyckor inträffar. En studie som nyligen publicerats av NIOSH (National Institute of Occupational Health and Safety) uppskattar att det inträffar ca 7 000 dödliga olycksfall i arbetet årligen i stället för de ca 3 750 som OSHA har uppgift om. Man bygger dessa uppgifter på jämförelser mellan rapporter från en delstats rättsmedicinska enhet och rapporter lämnade direkt till OSHA:s del- statskontor. Det finns ingen central statistik över antalet arbets- olyckor som inträffar i USA årligen.
Nämnas bör också att anslagen till OSHA har minskat under senare år. Detta har lett till ett minskat antal yrkesinspektörer och minskat antal inspektioner.
I USA har man under de senaste åren också börjat döma arbetsgivare till fängelse för bl.a. mord i anledning av att anställda dödas i arbetet.
Det första exemplet gällde ett företag som använde cyanid för att åter- vinna silver från använda röntgenfilmer. En polsk invandrare dog vid inandning av cyanidångor när han tog bort en pump som användes för att rengöra en 1 000 gallon tank. Vid rättegången berättade de anställda att de blev illamående och kräktes varje dag. De visste att de arbetade med farliga kemikalier men visste inte att det var cyanid och hur far- ligt det var. Det framkom vid rättegången att företaget hade bränt bort etiketterna från cyanidtunnorna. Tre företrädare för arbetsgivaren, två direktörer och en förman, dömdes till fängelse på nellan 20-40 år och till böter på 10 000 dollar per person. Domen har dock överklagats.
Under 1987 har en chef för ett byggföretag i Texas dömts till sex måna- ders fängelse sedan två av hans anställda omkommit på en byggarbets- plats. Två oerfarna byggarbetare arbetade i botten av en nio meter djup schaktvägg då de branta väggarna plötsligt rasade och krossade båda under tonvis med jord. Domstolen menade att schaktväggarna borde ha varit mindre branta då jorden på platsen var relativt lös. Även denna
dom har överklagats.
Det finns flera liknande fall. Många åklagare har ökat sin bevakning av arbetsplatsolyckor. I södra Californien har man t.ex. nyligen satt upp en speciell åklagarenhet för arbetsmiljömål.
5 FÖRSLAG RÖRANDE HANDLÄGGNINGSREGLER OCH RUTINER
5.1 Arbetsgivarnas skyldighet att anmäla arbetsolyckor
5.1.1 Nuvarande brister
En grundläggande förutsättning för ett effektivt sanktionssystem är att arbetsolyckorna kommer till myndigheternas, dvs. YI:s och polisens, kännedom omedelbart. Som framgått av avsnitt 3.2.1.1 så är det ett mycket litet antal av det totala antalet olyckor som anmäls av arbets- givarna till YI. De allra flesta olyckorna kommer till YI:s kännedom genom den kopia av arbetsskadeanmälan som försäkringskassan skickar över. Denna får YI dock först flera veckor efter olyckan.
Bestämmelsen i 2 S AMF fyller inte sin funktion att förmå arbetsgivarna att underrätta YI så att den snarast kan ingripa i förebyggande syfte för att undvika att ytterligare olyckor inträffar.
Ett par av skälen till detta torde vara dels att bestämmelsen inte är tillräckligt känd bland arbetsgivarna, dels att den är svårtolkad beträffande vilka olyckor och tillbud som skall anmälas. Många arbets- givare torde också förväxla denna anmälningsskyldighet med skyldigheten att anmäla till försäkringskassan. I de fall polis kallas till olycks- platsen förekommer det också att arbetsgivaren litar på att polisen kontaktar YI.
Arbetsgivaren fullgör inte heller alltid sin skyldighet att omedelbart anmäla arbetsskador till försäkringskassan. En majoritet av arbets- givarna anmäler arbetsskador först sedan försäkringskassan har skickat en förfrågan och blankett. Ibland krävs en eller flera påminnelser innan uppgiftsskyldigheten fullgörs. Den kopia som försäkringskassan sedan skickar till YI kommer dem till handa så långt efter olyckan att det i många fall kan vara för sent att göra polisanmälan. Att inleda en polisutredning flera veckor efter en olycka försvårar i vart fall utredningen avsevärt.
Det har också gjorts undersökningar som nämnts i avsnitt 3.1 som tyder på att det förekommer arbetsolyckor som aldrig anmäls till försäkrings-
kassan.
Antalet arbetsolyckor som kommer till polisens kännedom är som fram- gått av avsnitt 3.3.1.2 lågt, år 1984 ca 1650 och år 1985 ca 1750. Det är dock något fler arbetsolyckor som anmäls till polisen än som anmäls till YI av arbetsgivarna enligt 2 S AMF. Detta är mycket anmärknings- värt med tanke på att den senare anmälningsskyldigheten är författ- ningsreglerad och straffsanktionerad. Polisen får vanligtvis kännedom om arbetsolyckor via larmcentralen, då ambulans kallats till platsen. Det förekommer emellertid att framför allt större företag har egna ambulanser eller andra egna sjuktransportfordon. Man kan endast speku- lera om hur många allvarliga olycksfall som inträffar och som aldrig kommer till polisens kännedom därför att larmcentralen aldrig kopplas
in.
Det låga antalet anmälningar enligt 2 S AMF samt den långa fördröjning som uppkommer innan kopian av arbetsskadeanmälan till försäkringskassan når YI är inte acceptabel. Det är inte heller tillfredsställande att det vanligtvis är endast genom att larmcentralen anmäler att en ambu- lans har tillkallats, som polisen får kännedom om arbetsolyckorna i ett
tidigt skede.
5.1.2 Åtgärder beträffande anmälan till yrkesinspektionen och polisen
Frågan är hur man skall komma tillrätta med att så få arbetsolyckor anmäls till YI. En åtgärd bör vara att förtydliga anmälningsskyldig- heten enligt 2 S AMF. Anmälningsskyldigheten fullgörs vanligtvis genom ett telefonsamtal till YI. Att kräva att samtliga arbetsolyckor skall anmälas genom telefonsamtal är inte praktiskt möjligt och inte heller önskvärt. Det skulle kräva alltför stora resurser hos YI. Därför behövs någon begränsning. Att begränsa anmälningsskyldigheten till invalidise— rande skador och skador som i övrigt kan medföra långvarig sjukdom eller framtida men skulle vara en alltför kraftig begränsning. Upp- giftsskyldigheten bör i stället utformas så att olyckor som lett till personskada och allvarliga tillbud skall anmälas omedelbart, om det
inte är en lätt eller bagatellartad skada. Även de olyckor som lett till lättare skador bör dock komma till YI:s kännedom. Detta skall dock ske som i dag genom den anmälan som skall göras till försäkringskassan, eftersom försäkringskassan skickar en kopia till YI. I nästa avsnitt föreslår vi åtgärder som skall förmå arbetsgivarna att bättre fullgöra denna anmälningsskyldighet till försäkringskassan.
Genom att anmälningsskyldigheten utformas på detta sätt skulle YI få kännedom om olyckorna tidigare än för närvarande. Om anmälningsskyl- digheten enligt 2 S AMF utformas så att olyckor med annat än lättare personskada samt allvarliga tillbud skall anmälas omedelbart och att skador av lättare art skall anmälas genom blanketten för anmälan om arbetsskada till försäkringskassan, bör också uppnås att fler olyckor än i dag kommer att anmälas omedelbart per telefon. Ökningen torde dock inte bli så stor att YI skulle få några påtagliga problem att ta emot dem. Den stora majoriteten olyckor skulle på sanna sätt som i dag anmälas skriftligen till YI genom den kopia som försäkringskassan skic— kar över. En ytterligare fördel med denna utformning av anmälningsskyl- digheten till YI är att det blir en klarare koppling till anmälan till försäkringskassan. Därigenom bör risken att de olika anmälningsskyldig- heterna förväxlas minska.
För att bestämmelsen skall bli så enkel som möjligt föreslås att i fortsättningen ingen skillnad skall göras mellan de olyckor som drabbat en arbetstagare och de som drabbat flera. Alla olyckor skall anmälas till YI omedelbart utom lättare olyckor som skall anmälas skriftligen något senare genom anmälan till försäkringskassan. Uttrycket utan dröjsmål som används för närvarande bör bytas ut mot omedelbart eftersom det från språklig synpunkt är lättare att förstå. Innebörden skall vara densamma. Förslaget innebär en ändring av 2 5 AMF.
Även om YI genom dessa förslag konmer att få fler anmälningar omedelbart, så innebär inte detta automatiskt att polisen får fler anmälningar. Som framgått tidigare gör YI sällan polisanmälan.
Ett sätt att komma till rätta med detta skulle vara att ålägga arbets- givaren att underrätta även polisen när en allvarlig olycka inträffat.
Som framgått av kapitel 4 om sanktionssystemet i vissa andra länder så har man både i Finland och Norge en lagstadgad skyldighet för arbets- givaren att anmäla arbetsolyckor som lett till dödsfall eller allvarlig skada till både yrkesinspektionen och polisen.
Utredningen föreslår att det även i Sverige införs en skyldighet för arbetsgivaren att underrätta polisen om arbetsolyckor som lett till dödsfall eller svårare personskada. Risken med att införa en allmän underrättelseskyldighet kan vara att polisen överhopas av anmälningar som man inte har resurser att utreda. Genom att underrättelseskyl- digheten begränsas till dödsfall och svårare personskada, som för närvarande gäller för anmälan till YI enligt 2 S AMF, bör dock antalet underrättelser inte bli så stort att det kommer att medföra några problem för polisen. Som framgått tidigare får polisen i dag kännedom om fler arbetsolyckor än som anmäls till YI av arbetsgivare enligt 2 S
AMF.
Våra förslag innebär alltså sammanfattningsvis att arbetsgivarens skyl— dighet att anmäla arbetsolyckor till YI utvidgas genom att i fortsätt- ningen samtliga arbetsolyckor skall anmälas utom olyckor som lett till lättare personskada. Sådana olyckor skall också komma till YI:s kännedom, men detta skall ske genom den anmälan till försäkringskassan som arbetsgivaren ändå måste göra. Dessutom införs en skyldighet för arbetsgivaren att omedelbart underrätta även polisen om arbetsolyckor som lett till dödsfall eller svårare personskada. Det innebär att arbetsgivarna måste utarbeta rutiner för att detta komer till stånd. Skyldigheten bör vara straffbelagd med böter på samma sätt som anmälningsskyldigheten till YI enligt 2 S AMF.
Skyldigheten att underrätta polisen om vissa olyckor bör åstadkommas genom ett tillägg i 3 kap. 17 5 andra stycket AML och ett nytt tredje stycke i 2 S AMF. Det medför att även denna underrättelseskyldighet blir straffbelagd med böter enligt 8 kap. 2 S AML jämförd med 19 S
AMF.
Anmälan till försäkringskassan skall enligt bestämmelsen i 8 kap. 1 S LAF göras omedelbart, men i praktiken dröjer det lång tid. Detta har redogjorts för i avsnitt 3.2. Den ansvarsbestämmelse som finns i 8 kap. 11 S LAF och som föreskriver att den som underlåter att fullgöra anmäl— ningsskyldigheten kan dömas till böter tycks aldrig tillämpas i prak- tiken. Det är också tveksamt hur tillämpbar den är eftersom arbets- givarna i de flesta fall till slut fullgör sin anmälningsskyldighet, men i många fall först efter förfrågan från försäkringskassan.
Utredningen föreslår därför att en tidsfrist bör införas inom vilken anmälan skall göras. Huvudregeln skall dock även i fortsättningen vara att anmälan skall göras omedelbart. Om anmälan inte gjorts inom två veckor, skall en förseningsavgift tas ut, alltså en sanktionsavgift. Enligt de riktlinjer som riksdagen antagit om sanktionsavgifter (se avsnitt 6.3.3) så kan ett avgiftssystem erbjuda en ändamålsenlig lösning i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa. Även övriga förutsättningar som angetts i dessa riktlinjer får anses vara uppfyllda i detta fall. Förseningsavgiften får bestämas till ett lämpligt belopp. Denna förseningsavgift skulle då ersätta den del i straffbestämmelsen i 8 kap. 11 S LAF som avser denna anmälningsskyl- dighet. Att tidsfristen föreslås bli så lång som två veckor beror bl.a. på att i försäkringskassans anvisningar till blanketten Anmälan om arbetsskada står det för närvarande att anmälan skall lämnas till kassan inom 14 dagar. Med denna långa tidsfrist kan det inte heller uppstå några svårigheter för någon arbetsgivare att kunna fullgöra skyldigheten. Försäkringskassan skall omedelbart skicka kopian till YI.
Även andra arbetsskador än sådana till följd av olycksfall skall anmälas enligt 8 kap. 1 s LAF. Denna anmälningsskyldighet bör också omfattas av den föreslagna tidsfristen och förseningsavgiften. Prövningen av om förseningsavgift skall tas ut bör göras av försäkringskassan.
Med denna utformning av anmälningsskyldigheten bör YI få en kopia av anmälan inom 1—3 veckor efter olyckan samtidigt som tidsfristen för arbetsgivarna är så väl tilltagen att förseningsavgift inte skall behöva tas ut i annat än ett fåtal fall, utan möjligen i inlednings- skedet.
Förseningsavgiftens storlek m.m.
På skatteområdet finns det ett flertal förseningsavgifter. Här följer en kort genomgång av dessa.
skattskyldig än aktiebolag som inte kommit in med självdeklaration inom föreskriven tid påföras förseningsavgift med 500 kr. Aktiebolag påförs en förseningsavgift på 1 000 kr. Enligt andra stycket skall skatt- skyldig som inte kommit in med självdeklaration senast den 1 augusti under taxeringsåret påföras en förseningsavgift som är fyra gånger högre, dvs. 2 000 respektive 4 000 kr.
1 ! Enligt 116 g 5 första stycket taxeringslagen (1956:623) skall en annan | i
Lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter (LPP) inne- håller bestämmelser om förseningsavgift i 7 kap. 5 5. Om deklaration inte lämnats vid rätt tidpunkt, påförs avgift med 300 kr. Avgiften blir dock 600 kr. om den skattskyldige anmanats lämna deklaration eller underlåtit att avge deklaration inom föreskriven tid för minst en av de tre närmast föregående redovisningsperioderna.
Dessa belopp gäller fr.o.m. den 1 januari 1988 då en höjning genom- fördes (prop. 1987/88z55). Då höjdes även förseningsavgiften för tull— deklaration enligt tullagen (1987:1065) till 300 kr. om deklaration , inte inkommit vid rätt tidpunkt och till 600 kr. om anmaning gjorts. Förseningsavgiften beträffande mervärdeskattedeklaration enligt 64 e 5 lagen (1968:430) om mervärdeskatt, dvs. 100 resp. 200 kr. höjdes dock inte. För mervärdeskatt används dock sama handling för både deklara- tion och betalning av skatten. Det innebär att den restavgift som tas ut om skatten inte betalas i rätt tid även blir ett påtryckningsmedel för att förmå de skattskyldiga att lämna in deklaration. Detsamma gäller beträffande uppbördsdeklaration. I 54 S 3 mom. uppbördslagen
(1953:272) föreskrivs att en arbetsgivare som underlåter att lämna uppbördsdeklaration skall påföras en förseningsavgift på 100 kr. Har han anmanats att lämna deklaration men inte fullgjort detta inom angi- ven tid, skall förseningsavgift påföras med 200 kr. Denna bestämmelse skall också tillämpas på årsuppgift enligt 11 5 lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare (15 S fjärde stycket).
1 vägtrafikskattelagen (1973:601) finns bestämmelser om förseningsav- gift i 28 S. Bestämmelsen föreskriver att den som underlåtit att avge körsträckeuppgift för kilometerskattepliktigt fordon för två på varand— ra följande skatteperioder påförs förseningsavgift med 100 kr. Om för- seningsavgift påförts även för den närmast föregående skatteperioden eller ägaren anmanats att lämna uppgift, blir avgiften 200 kr.
Sanktionsavgifter har börjat tillämpas även på det arbetsrättsliga området. Enligt 26 5 arbetstidslagen (1982:673) kan en övertidsavgift tas ut. Den utgör för varje tinne otillåten övertid och för varje arbetstagare som anlitats i strid mot lagen en procent av basbeloppet. Med nuvarande basbelopp innebär det ca 250 kr. per timme.
Enligt lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder kan en arbetsgivare som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet underlåter att varsla om driftsinskränkning enligt lagen åläggas att utge en särskild varselavgift. Denna varselavgift skall enligt 17 S fastställas för varje påbörjad vecka som varsel försummats och bestämmas till lägst 100 och högst 500 kr. för varje arbetstagare som berörs av driftsin- skränkningen. Dessa bestämmelser skall tillämpas också på den arbets- givare som inte iakttar sin underrättelseskyldighet enligt 7 a 5 samma lag. Enligt denna skall en arbetsgivare under vissa förutsättningar underrätta länsarbetsnämnden om han avser att säga upp en arbetstagare som är äldre än 57 och ett halvt år. Avgiften skall i sådana fall be- stämmas till 500 kr. för varje arbetstagare.
Med hänsyn till de avgiftsbelopp som förekommer i övrigt föreslår vi att förseningsavgiften för arbetsskadeanmälan skall bestämmas till 500 kr. Ett alternativ som vi övervägt är att differentiera avgiften på samma sätt som beträffande självdeklarationen, dvs. ta ut en högre
avgift för aktiebolag. Detta skulle dock göra avgiften onödigt kompli— cerad, varför vi stannat för att föreslå en avgift på 500 kr. för samtliga arbetsgivare.
Eftersom den föreslagna avgiften har en bestraffande karaktär bör den, i likhet med vad som gäller för liknande avgifter, inte vara avdrags- gill vid taxeringen. Detta bör anges i 20 S kommunalskattelagen (1928:370).
I 8 kap. 1 5 första stycket LAF föreskrivs att, om det finns någon som på arbetsgivarens vägnar förestår arbetet, underrättelse om arbetsskada i stället får lämnas till denne. Även i andra stycket talas om arbets- föreståndare förutom arbetsgivare. Enligt specialmotiveringen i propo- sitionen till lagen om arbetsskadeförsäkring (prop. 1975/76:197 s. 108) så motsvarar paragrafen 31 och 32 55 lagen (1954:243) om yrkesskade— försäkring! YFL. I 32 S talades också om arbetsgivare eller arbetsföre— ståndare. Som framgår av avsnitt 6.2.2 så slopades emellertid reglerna om arbetsföreståndare i arbetarskyddslagen 1973. Bestämmelsen i YFL tycks dock ha stått kvar och överförts oförändrad till lagen om arbetsskadeförsäkring. Därför bör bestämmelsen nu tas bort även i den
lagen.
Utredningens förslag innebär ändring i 8 kap. 1 och 11 55 LAF samt att en ny 11 a 5 införs. Även 10 och 29 55 förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd har ändrats.
5.2 Myndigheternas handläggning 5.2.1 Arbetarskyddsverket 5.2.1.1 lrkesinspektionen
De ändringar vi föreslagit i avsnitt 5.1 bör leda till att anmälnings— skyldigheten till YI fullgörs bättre i framtiden. Det är emellertid även fortsättningsvis viktigt att polisen följer den uppmaning som finns i RPS:s handledning att tillsynsmyndigheten snarast här under-
rättas om inträffad olycka på arbetsplats då polisen inleder utredning. I dag tycks denna inte följas vid alla olyckor.
Även i de fall YI har kontaktats varierar deras medverkan en hel del. I vissa fall finns YI på plats samtidigt med polisen och i vissa fall besöker man aldrig olycksplatsen. Ibland gör YI en arbetsskaderapport som skickas också till polisen, ibland en PM eller ett yttrande. Yttranden skrivs i stort sett endast på begäran av polisen. I vissa ärenden förekommer ingen annan kontakt än det första telefonsamtalet. Polisen brukar dock i vissa distrikt skicka en kopia av sin anmälan eller utredning till YI för kännedom sedan ärendet lagts ner. Det förekommer också underhandskontakter som inte alltid framgår av polis- utredningen.
YI är det statliga kontrollorgan som skall övervaka att arbetsmiljölag- stiftningen följs. De har därmed också sakkunskap om lagstiftning och föreskrifter på området samt känner till förhållandena ute på arbets- platserna. Därför borde denna sakkunskap på ett helt annat sätt än i dag utnyttjas vid utredning av arbetsolyckor. Det är inte heller rim— ligt att kräva att polisen skall ha detaljkunskaper om arbetsmiljö— lagstiftningen.
Samarbetet mellan polis och YI bör därför utökas vid utredning av arbetsolyckor och andra misstänkta arbetsmiljöbrott och fasta rutiner bör inrättas. Polisen skall alltid kontakta YI per telefon när man får kännedom om en arbetsolycka. YI bör, i så stor utsträckning som möj— ligt, besöka olycksplatsen direkt tillsammans med polisen. Det finns dock enligt YI exempel på olyckor där de direkt kan konstatera att ett besök inte skulle tillföra något. Ibland kan YI även utan att besöka platsen ge värdefull information till polisen. Polisen bör också alltid skicka en skriftlig förfrågan till YI tillsammans med anmälan, lämpli- gen utformad enligt förslag på s. 199. YI bör som svar på denna skriva" ett yttrande där man ger sin syn på olyckan, t.ex. om någon bestämmelse eller föreskrift har överträtts eller om man anser att olyckan bör utredas i något särskilt avseende. Detta yttrande kan lämpligtvis tas in i den dokumentation som YI upprättar vid arbetsolycksutredningar. YI bör genom sin sakkunskap ofta kunna ge polisen värdefulla synpunkter på
om man tycker att ett arbetsmiljöbrott har begåtts eller att frågan i vart fall bör utredas.
Kontakterna mellan polis och YI bör dock inte initieras bara av polisen. YI bör spela en betydligt mer aktiv roll när det gäller att anmäla överträdelser av arbetsmiljölagstiftningen. Det gäller när direkt straffsanktionerade föreskrifter överträtts eller förelägganden/ förbud inte följts men också när man får kännedom om olyckor där man anser att eventuellt brottsligt förfarande bör utredas. Ett aktivare agerande skulle också ligga i linje med de uttalanden som JO har gjort och som redovisats i avsnitt 3.2.3.4. YI bör enligt utredningens upp- fattning inte heller tveka att använda de tvångsmedel som arbetsmiljö- lagstiftningen ger möjlighet till.
I detta sammanhang skall givetvis juristerna som finns ute i YI-dist— rikten spela en viktig roll. Vid utformningen av förelägganden och förbud skall de biträda yrkesinspektörerna så att förelägganden och förbud blir formellt riktiga. De skall också föra eventuell talan i länsrätt om utdömande av viten. Juristerna kan biträda distriktschefen också vid utformningen av polisanmälningar, även om det för dessa inte finns några särskilda formkrav. Juristerna bör också vara lämpliga kontaktpersoner för åklagare som handlägger arbetsmiljöbrott.
En förutsättning för ett effektivt tillsynsarbete är att YI:s åtgärder omfattas av förtroende från arbetsgivare och arbetstagare och övriga som berörs av verksamheten. Det får inte uppstå någon tveksamhet om allvaret i de krav som lagstiftningen och myndigheterna ställer upp. Såsom även utredningen med uppdrag att se över yrkesinspektionen och den kommunala tillsynen uttalat bör betydelsen av att yrkesinspektionen uppträder med fasthet och konsekvens understrykas. Myndighetens resur- ser skall inte i onödan tas i anspråk för att försöka övertala och övertyga när åtgärder oundgängligen måste genomföras (DsA 1985:1, Samlad tillsyn av arbetsmiljön s. 98). Det här synsättet måste ses mot bakgrund av det helt grundläggande förhållandet att sanktionssystemet på arbetsmiljöområdet utgör en nödvändig del i det förebyggande syste- met. Åtgärder inom ramen för sanktionssystemet kan inte ses isolerat
från tillsynsverksamheten i övrigt. Det är också närmast självklart att det sanktionshot som lagstiftningen innehåller måste tillämpas och ges ett reellt innehåll för att behålla sin preventiva effekt. Hur sank- tionsmöjligheterna utnyttjas i tillsynsarbetet är såväl en effektivi- tetsfråga som en rättssäkerhetsfråga. De som har ett skyddsansvar enligt arbetsmiljölagstiftningen skall inte behöva tveka om vilka krav som ställs och att en likabehandling sker.
Utredningen anser att ett riktigt utnyttjande av sanktionssystemet, innefattande åtalsanmälningar och annat samarbete med polis och åklagare, ökar klarheten om kraven på arbetsmiljön och benägenheten att vidta frivilliga åtgärder. Därmed gynnas effekterna av övriga tillsynsinsatser och ett effektivt utnyttjande av tillsynsresurserna i stort. Det bör stå klart att den alltmer nödvändiga uppgiften för YI att stödja och bevaka att arbetsgivarna organiserar, planerar och leder arbetet så att arbetsmiljökraven tillgodoses förutsätter ett tydligt och bestämt agerande när det gäller bristande efterlevnad av lagstift- ningen. Enligt vår uppfattning måste det vidare stå klart att ett närmare samarbete mellan YI, polis och åklagare uppenbarligen innebär fördelar för både tillsynen och den rättsvårdande verksamheten.
YI har till uppgift att kontrollera att arbetsmiljölagstiftningen följs och att arbetsmiljön är så säker som möjligt. För att uppnå detta måste tvång tillgripas, när det är nödvändigt och är förutsatt i lagstift- ningen. JO delar denna uppfattning. Detta framgår av ett beslut 1984-04—12 (Dnr 1537—1982) som gällde tillsynen enligt miljöskydds- lagen. JO slog bl.a. fast "att den omständigheten att samarbetsklimatet mellan länsstyrelsen och vederbörande företag kan komma att försämras av en åtalsanmälan inte är ett godtagbart skäl för att underlåta att agera i åtalsfrågan". Ett fastare uppträdande från YI:s sida kommer också att ge mer kraft till skyddsombuden och den övriga skyddsorgani— sationens verksamhet.
Utredningen vill i detta sammanhang betona vikten av skyddsombudens arbete ute på arbetsplatserna. De har som företrädare för arbetstagarna i skyddsfrågor en rätt att ställa krav gentemot arbetsgivaren beträf— fande skyddet mot ohälsa och olycksfall. Skyddsombuden är även viktiga
kontaktpersoner gentemot Yl. Även efter det att en arbrtzolyaka intraf fat har de en viktig funktion att lylla. De skall delta I arbeta givarens utredning av olyckan på arbetsplatsen lor att undvika att olyckan upprepas. Arbetsgivaren skall också enligt 10 5 lorordnlnqvn (1977:284) om arbetsskadeiörsäkrinq och statligt personskadeskydd samråda med skyddsombudet mn arbe sskadeanmalan och du ombudet r"n kopia av denna. Skyddsombudet skall även höras av polisen vid deras utred— ningar, vilket vi återkommer till i avsnittet om polisens
handläggning. 5.2.1.2 Arbetarskyddsstyrelsen
Tillsynen över efterlevnaden av AML och med stöd av den meddelade före- skrifter utövas enligt 7 kap. 1 S nämnda lag av arbetarskyddsstyrelsen samt, under dess överinseende och ledning, av yrkesinspektionen. Enligt 6 5 förordningen (1987:393) med instruktion för arbetarskyddsverket åligger det styrelsen bl.a. att särskilt leda, samordna och utveckla verksamheten på arbetsmiljöområdet, att ha den centrala tillsynen över arbetsmiljölagstiftningens efterlevnad, att meddela föreskrifter och allmänna råd om arbetsmiljölagstiftningens tillämpning samt bedriva informationsverksamhet på arbetsmiljöområdet.
Det innebär att ASS har en viktig uppgift att fylla när det gäller att få till stånd en enhetlig handläggning ute i de olika yrkesinspektions— distrikten i enlighet med de riktlinjer vi skisserat i avsnitt
5.2.1.1. 5.2.2 Polisens handläggning
5.2.2.1 Nuvarande brister
Utredningens förfrågan hos polisdistrikten har visat att nuvarande handläggning och utredning av arbetsolyckor ofta är bristfällig. Anled- ningen till detta torde i de flesta fall vara bristande handläggnings- rutiner och bristfälliga kunskaper om arbetsmiljölagstiftningen och om bakomliggande orsaker till att arbetsolyckor inträffar.
Som framgått av sammanställningen av polisdistriktens svar så varierar handläggningen en hel del, bl.a. beträffande hur anmälningarna utreds. RPS:s handledning för utredning av arbetsmiljöbrott tycks inte tilläm- pas i alla ärenden. Exempelvis hörs inte skyddsombudet samt företrädare för arbetsgivaren i samtliga ärenden. Sakkunskapen som finns hos de statliga kontrollorganen, särskilt YI, utnyttjas inte heller i till- räcklig utsträcknig. I många polisdistrikt överlämnas få ärenden till åklagare för bedömning.
Även registreringen av anmälningarna varierar. Anledningen till att polisdistrikten diarieför och kodar olika torde vara att RPS:s
anvisningar beträffande detta är oklara och att de olika distrikten därför tolkat dem olika och utvecklat egna rutiner under årens lopp.
5.2.2.2 Polisens_utredning
För att förbättra polisens kunskaper om arbetsmiljölagstiftningen och om arbetsmiljöbrott är det nödvändigt med en ökad utbildning av polis- personalen. Vi återkommer till detta i avsnitt 5.3.2.
Många utredare hos polisen efterlyser i dag enhetliga anvisningar beträffande dessa ärenden. Det finns enligt uppgift från RPS planer på att aktualisera den handledning vid utredning av arbetsmiljöbrott som styrelsen gav ut år 1980. Enligt utredningens uppfattning är detta helt nödvändigt med tanke på vad som kommit fram om polisens nuvarande handläggning av dessa ärenden.
Ett led i den ökade utbildningen blir därför att se till att en ny upplaga av RPS:s handledning görs och att denna verkligen börjar tillämpas i samtliga polisdistrikt. Den nya upplagan bör utarbetas i samråd mellan RPS och RÅ. Såsom framgår av avsnitt 5.2.3 bör förunder- sökningen ledas av åklagare.
Det är, som vi anfört tidigare, inte rimligt att kräva att polisen skall vara experter på arbetsmiljölagstiftningen. Det är därför helt nödvändigt att den sakkunskap som arbetarskyddsverket har på detta område tas till vara vid utredningen av dessa ärenden. Det finns även
andra statliga kontrollorgan vars sakkunskap bör användas i större utsträckning, bl.a. statens elektriska inspektion, sprängämnes— inspektionen, statens anläggningsprovning och kemikalieinspektionen. Samarbetet med dessa bör alltså också utökas. Vid detta samarbete är det viktigt att polisen efter det att ett ärende är avslutat redo- visar resultatet även till det kontrollorgan som varit inkopplat.
Vid utredning av arbetsolyckor är det viktigt att klarlägga bl.a. organisationen i företaget eller myndigheten. Därför skall förutom den skadade alltid höras representanter för arbetsgivaren. Dock bör inte enbart arbetsledare höras utan även personer som har den ställningen att de självständigt ansvarar för verksamheten, alltså personer i företagsledningen. Det bör dessutom oftast vara självklart att personer, som har till direkt uppgift att verka i det förebyggande skyddsarbetet; skyddstekniker, skyddsingenjörer o.dyl. liksom arbetstagarnas representanter skyddsombuden, hörs om sin kännedom om de arbetsförhållanden som är i fråga.
Ansvarsförhållandena måste klargöras och organisatoriska brister som exempelvis brister i planeringen av skyddsarbetet avslöjas. Är ansvars- förhållanden och arbetsuppgifter oklara, skall ansvaret för detta sökas högre upp i företaget, ytterst hos företagsledningen, dvs. styrelsen och verkställande direktören. När ansvarsförhållanden skall klarläggas är dock det lämpliga tillvägagångssättet inte att börja längst ner och gå uppåt utan tvärtom att börja längst upp och sedan gå nedåt i organisationen.
För vissa typer av brott där bl.a. särskild sakkunskap krävs har inom polisen inrättats särskilda regionala enheter: narkotikarotlar, eko-rotlar, tekniska rotlar och trafikavdelningar. Frågan är om arbets- miljöbrott är en sådan brottstyp som kräver denna specialisering. Beträffande miljöbrott har utredningen om miljövårdens organisation i betänkandet (SOU 1987:32) För en bättre miljö berört detta, 5. 493 f. Där föreslås att miljöbrottsutredningar skall hänföras till eko-rot-
larna.
Vad som skulle kunna tala för regionala enheter för arbetsmiljöbrott är att sakkunskap skulle samlas hos en sådan regional enhet. Vad som talar emot är för det första att denna typ av ärenden bör utredas omedelbart på platsen, vilket innebär att polisen bör finnas så nära som möjligt. För en regional enhet som vanligtvis är stationerad i residensstaden skulle detta innebära tidskrävande och dyra resor, särskilt i län med långa avstånd. Regionala enheter skulle förmodligen leda till att olycksplatsen skulle besökas i ännu mindre utsträckning än i dag av den utredande polisen. För det andra kommer så få arbetsolyckor till polisens kännedom att det inte skulle finnas underlag för regionala rotlar annat än i de befolkningstätaste områdena. Enligt utredningens uppfattning finns det därför inte skäl att föreslå att regionala rotlar generellt bör inrättas för denna typ av ärenden. Den sakkunskap som krävs bör i stället vanligtvis uppnås genom att dessa ärenden handläggs av samma utredare som därigenom skaffar sig erfarenhet och kunskap på området. Detta är redan förhållandet i många polisdistrikt. I de befolkningstätaste områdena med korta avstånd skulle dock en typ av regional verksamhet kunna prövas på detta område genom att en eller
ett par poliser avdelas för att enbart utreda denna typ av ärenden. De skulle då kunna knytas till en redan befintlig regional enhet, eventuellt en teknisk rotel eller en eko-rotel.
5.2.2.3 Polisensjiarigföring och kodning av_anmälan
Enligt vår förfrågan till polisdistrikten har numera en klar majoritet, ca två tredjedelar, en enhetlig handläggning vid anmälan om arbets- olyckor. Alla registreras i kriminaldiariet (K). Ett dussintal distrikt har uppgivit att de nyligen ändrat sina rutiner eller avser att ändra dem till denna handläggning. Anledningen till detta är i flera fall att vår förfrågan fått dem att uppmärksamma och tänka över sina registre- ringsrutiner. Även detta talar för att det är den rätta handläggningen, redan enligt de anvisningar som finns för närvarande. Om polisen eller åklagaren efter utredning finner att brott inte föreligger, kan ärendet skrivas av på den grunden.
RPS bör dock utfärda klara och entydiga anvisningar om att alla arbets- olyckor skall diarieföras i K. Eventuellt borde även anmälda bötesför-
seelser på arbetsmiljöområdet diarieföras i K, för att få en enhetlig handläggning. De förseelser där enbart böter ingår i straffskalan är inte så många. I den nya upplagan av RPS:s handledning bör också ett avsnitt om diarieföring av anmälan tas med.
De kodningsanvisningar som finns är tydligen också oklara, eftersom de olika distrikten kodar anmälda arbetsolyckor som tas in i K helt olika. Kodningen har visserligen framför allt betydelse för brottsstatistiken men kan även få betydelse för hur anmälan utreds. Klara och enhetliga anvisningar även om detta behöver tas med i nya upplagan av handled— ningen. Anmälningarna bör kodas enligt den sannolikaste brottsmiss- tanken. Detta gäller särskilt dödsolyckor. Alla allvarliga arbets— olyckor, särskilt de med dödlig utgång, bör utredas ordentligt innan man med säkerhet kan konstatera att brott inte föreligger. Därför kan man ifrågasätta om det skall finnas någon brottskod 6003, dödsfall vid arbetsolycka där brottsligt förfarande inte misstänks. I vart fall bör denna inte användas förrän olyckan har utretts. Alla arbetsolyckor ned dödlig utgång bör i stället kodas 0391, vållande till annans död. Efter utredning som visar att brott inte föreligger kan ärendet skrivas av på den grunden. Då kan ärendet kodas om till 6003, men då skulle också koden 6004, övriga dödsfall utan misstanke om brott, kunna användas.
5.2.3 Åklagarnas handläggning
Som framgått av svaren på vår förfrågan till polisdistrikten så till— lämpar de flesta polis- och åklagardistrikten den rutinen att endast ett fåtal av de polisanmälda arbetsolyckorna överlämnas till åklagare för bedömning. En stor majoritet av ärendena avskrivs av polisen.
Mål rörande arbetsolyckor är sällan av enkel beskaffenhet. Att avgöra om ett brott föreligger och vem som i så fall kan misstänkas innebär ofta svåra överväganden. Exempelvis skall bedömas om uppsåt eller oakt— samhet föreligger, om samband finns mellan konstaterad oaktsamhet och inträffad skada samt var det straffrättsliga ansvaret ligger och hur det skall fördelas inom ett företag. Härtill kommer att den ofta juridiskt komplicerade frågan om företagsbot skall tillämpas givetvis måste prövas av åklagare. En sådan prövning blir sannolikt vanlig i
dessa mål och kräver en särskild inriktning redan på utredningsstadiet. Därför skall enligt utredningens uppfattning förundersökningen i denna typ av mål vanligtvis ledas av åklagare. Detta är också helt i enlighet med RÅzs och RPS:s anvisningar, RÅFS 1979:1 respektive FAP 403—5, som redogjorts för i avsnitt 3.3.2. Även om det inte från början bestämt kan avgöras vem som är att anse som misstänkt, utgör detta inte något hinder unt att åklagare inträder som förundersökningsledare. Åklagaren bör underrättas om målet så fort sun möjligt, helst omedelbart eller inom någon dag efter det att olyckan inträffat. Denna rutin tillämpas för övrigt redan i vissa åklagardistrikt.
Av avsnitt 3.4 har framgått att också åklagarna skriver av en stor majoritet av de ärenden de får att bedöma. Åttio procent av ärendena från år 1986 skrevs av, varav hälften med motiveringen att gärningen inte var brott. Detta är en extremt hög siffra jämfört med andra typer av anmälningar. Här bör man dock beakta att denna typ av anmälningar inte går att jämföra med många andra typer av anmälningar till polisen. Vid t.ex. en anmälan av stöld framgår redan vid anmälan att ett brott föreligger. Vid en arbetsolycka behöver dock inte detta vara fallet och är det förmodligen inte heller i en majoritet av de inträffade olyckorna. Siffran över anmälningar som skrivs av är dock ändå mycket hög med tanke på det låga antal arbetsolyckor som kommer till åklagarnas bedömning. Av alla arbetsolyckor som inträffar över huvud taget är det en mycken liten del som kommer till polisens kännedom och av dessa skriver polisen av majoriteten. Enligt vår undersökning för 1984 och 1985 skrev polisen i genomsnitt av ca 70 % som ej brott. Av resterande del som överlämnades till åklagare väcktes åtal i genomsnitt i endast 10-15 % av fallen. RÅ:s förfrågan avseende 1986 visar liknande siffror. Beträffande de misstänkta brottsbalksbrotten väcktes åtal i ca 10 % av fallen. Åtal för trott mot AML väcktes dock i nästan två tredjedelar av fallen. Vår undersökning visar dock också att i de distrikt där åklagare prövar alla ärenden är ändå vanligtvis inte åtalsfrekvensen högre.
Beträffande frågan om dessa ärenden bör handläggas av åklagare som har specialiserat sig kan utredningen konstatera att det redan torde vara så att det vanligtvis är samma åklagare som handlägger dessa ärenden
inom ett åklagardistrikt. Eftersom det i de flesta distrikten inte är så många ärenden som kommer till åklagare så torde trots denna specia- lisering erfarenheten ute hos åklagarna i dag inte vara så omfattande. Utredningen har fått ett intryck av att bl.a. anknytningen till AML:s handlingsregler i många fall inte har stått klart vid misstanke om brott där oaktsamheten gällt att någon underlåtit att vara verksam.
Enligt utredningens uppfattning bör dessa ärenden handläggas av en åklagare i varje distrikt. Genom att de i fortsättningen normalt skall leda förundersökningen bör sakkunskapen öka betydligt. Vi vill här också nämna att den tillsynsverksamhet som RÅ och överåklagarna utövar, bör omfatta bl.a. denna typ av ärenden.
I många fall torde också det lämpligaste vara att en åklagare vid regionåklagarmyndigheten handlägger denna typ av mål. Enligt 15 S åklagarinstruktionen (1974z910) skall överåklagare, statsåklagare och distriktsåklagare vid regionåklagarmyndigheten fullgöra åklagarupp- giften i mål, där denna uppgift är särskilt krävande eller av annat skäl bör fullgöras av dem. Enligt 36 S instruktionen skall en distriktsåklagare skyndsamt underrätta regionåklagarmyndigheten om sådana mål beträffande vilka anledning kan förekomma att en åklagare vid regionåklagarmyndigheten bör fullgöra åklagaruppgiften enligt 15 5 eller som överåklagaren bör ha kännedom om för utövande av sin till- synsuppgift. RÅ har i cirkulär RÅC 1:109 lämnat allmänna råd om till- lämpningen av dessa bestämmelser. Där anges att mål av komplicerad eller speciell beskaffenhet bör handläggas av statsåklagare. Som exem— pel på sådana mål nämns utredningar om vållande till annans död eller till kroppsskada till följd av olycksfall i arbetet. Vidare nämns inom specialstraffrättens område brott mot arbetarskyddslagstiftningen. Efter underrättelse enligt 36 S avgör regionåklagarmyndigheten om målet skall övertas för handläggning.
De förslag vi presenterat beträffande polisen bör också leda till att polisutredningarna i denna typ av ärenden blir bättre än för närva- rande. Det är emellertid också viktigt att även åklagarna i dessa ären— den utnyttjar den sakkunskap som finns hos arbetarskyddsverket och
andra statliga kontrollorgan. Vi återkommer längre fram till frågan om det krävs särskild utbildning för åklagarna.
5.3 Utbildning samt informationsverksamhet
5.3.1 Information om arbetsmiljölagstiftningen och sanktionssystemet på arbetsmiljöområdet
Utredningens kartläggning av hur sanktionssystemet fungerar har visat att bristerna beror bl.a. på otillräckliga kunskaper om arbetsmiljölag- stiftningen och dess sanktionssystem men också om de allmänna förut— sättningarna för ett straffrättsligt företagaransvar. Avgörande för om ett sanktionssystem fungerar effektivt är inte bara dess utformning. Det krävs också att systemet är allmänt känt bland dem som kan beröras av det, inte minst från preventiv synpunkt.
Arbetarskyddsverket skall enligt sin instruktion bedriva utbildnings- och informationsverksamhet. ASS har, som ett inslag i denna verksamhet, under år 1987 anordnat två informationsdagar om arbetsmiljöbrott i Stockholm. Inbjudna att deltaga var företrädare för företag och förvaltningar. Intresset var stort, totalt deltog över 1 000 personer, vilket visar att behovet av information beträffande dessa frågor är stort ute i arbetslivet. De förslag till lagstiftning och andra åtgärder vi föreslår i detta betänkande torde medföra ytterligare behov av information och utbildning. Utredningen anser det därför vara viktigt att arbetarskyddsverket efter det att våra förslag genomförts ytterligare utökar informations- och utbildningsverksamheten om sanktionssystemet.
Det finns givetvis också ett behov av information och upplysning lokalt ute på olika arbetsplatser. Detta informationsbehov bör kunna tillgodo- ses genom att man ute i de olika YI—distrikten utökar den informations— och upplysningsverksamhet som bedrivs redan för närvarande. Utredningen vill här också betona vikten av den omfattande utbildning som parterna på arbetsmarknaden genomför internt för sina medlemmar. Arbetarskydds- nämnden anordnar också utbildning om arbetsmiljöfrågor. Avslutningsvis vill vi också påpeka att det är nycket viktigt att även de personer som
har en ledande ställning inom företag och nwndigheter deltar i informa- tions- och utbildningsverksamheten i dessa frågor.
5.3.2 Utbildning hos berörda myndigheter
Kunskaperna bland dem som hos myndigheterna har att tillämpa sanktions- systemet bör också förbättras genom utbildningsinsatser.
Vi har tidigare betonat vikten av att YI börjar uppträda fastare och inte tvekar att tillämpa sanktionssystemet och att YI-distriktens jurister här har en viktig roll. ASS brukar en eller två gånger årligen ha konferenser med juristerna. Vid dessa tillfällen brukar frågor om sanktionssystemet och dess handhavande tas upp.
Eftersom YI, som är ute på arbetsplatserna, upptäcker brister och överträdelser som förekommer har de en central roll i sammanhanget. Genom sin sakkunskap om arbetsmiljölagstiftningens krav bör de förutom att anmäla överträdelser även kunna ge värdefull hjälp till polisen i samband med utredningen. För att få detta ökade samarbete till stånd bör länsvisa informations- och utbildningsträffar anordnas i yrkes- inspektionens regi. Där bör förutom personal från YI även delta poliser och åklagare som handlägger denna typ av ärenden. Därigenom får man till stånd såväl personkontakter som en ökad förståelse för varandras arbetssituation och behov av samarbete.
Arbetarskyddsstyrelsen anordnar redan för närvarande viss vidareutbild- ning genom centrala kurser för inspektörer, t.ex. beträffande arbets- skadeutredning. Vid dessa bör givetvis utbildning om sanktionssystemet vara med som en viktig del.
För polisens del måste en viss utbildning om arbetsmiljöbrott ingå i grundutbildningen för samtliga poliser, eftersom det vanligtvis är poliser från ordningsavdelningen som först åker ut till en arbetsolycka som anmäls. I grundkursen har det hittills inte funnits med. I den nya grundutbildning som nyligen påbörjats bestående av grundkurs I på 40 veckor, 18 månaders praktiktjänstgöring och därefter grundkurs II på 20 veckor skall ingå fyra timmars undervisning om arbetsmiljöbrott i
grundkurs II. Detta är enligt utredningens uppfattning inte tillräck- ligt. Denna undervisning bör utökas väsentligt. I den bör givetvis ingå information bl.a. om den handledning för utredning av dessa brott som RPS gjort och som skall förnyas.
Det förekommer att RPS i den funktionsinriktade utbildningen anordnar speciella kurser för dem som skall utreda denna typ av brott. Under innevarande budgetår kommer RPS i maj att anordna en tredagars hand- ledarkurs i utredning av arbetmiljöbrott. Målsättningen med kursen är att utbilda polismän med erfarenhet av utredningsverksamhet så att de skall kunna planera och leda regional/lokal utbildning beträffande utredning av arbetsmiljöbrott (arbetsplatsolyckor m.m.). Kursen kan ta 20 deltagare. Kursavgiften är 300 kr. som polisdistrikten får stå för tillsammans med resekostnader och traktamenten.
Enligt utredningens uppfattning är det viktigt att alla som utreder denna typ av brott genomgår en kurs på central, regional eller lokal nivå. Genom att handledare utbildas på nämnda sätt bör en regional eller lokal utbildning kunna anordnas med relativt begränsade kost- nader. Förmodligen behöver dock ytterligare handledare utbildas genom en motsvarande kurs nästa budgetår.
Åklagarna kommer enligt våra förslag att få ett större ansvar för utredningen av dessa brott genom att de normalt skall leda förundersök— ningen. De kommer i sitt dagliga arbete vanligtvis inte i kontakt med arbetsmiljölagstiftningen. Därför är det enligt utredningens uppfatt- ning viktigt att särskild utbildning ges till de åklagare som skall handlägga dessa ärenden. Sådan utbildning förekommer också redan. 1 maj 1987 anordnade RÅ ett seminarium om arbetsmiljöbrott där ett tjugotal åklagare deltog. Efter det att våra förslag genomförts torde det finnas behov av ytterligare utbildning. Den regionala eller lokala utbildning som föreslås beträffande polisen bör omfatta både åklagare och poliser, eftersom brottsutredningarna skall göras i nära samarbete mellan dessa.
Domarpersonal kommer vanligtvis inte heller i sin dömande verksamhet i kontakt med arbetsmiljölagstiftningen annat än i denna typ av mål.
Eftersom antalet åtal är lågt och domarna inte är specialiserade på vissa typer av mål kommer de mycket sällan i kontakt med arbetsmiljö— brott. Någon direkt utbildningsverksamhet förekommer inte heller för domare, även om domstolsverket anordnar vissa kurser framför allt för yngre domare. Vidareutbildningen sker genom självstudier. Eftersom vi föreslår ny straffrättslig lagstiftning borde detta få god genomslags- kraft hos såväl domare som åklagare. Det skulle dock vara lämpligt att domstolsverket i anledning av de nya reglerna anordnade något semina— rium om arbetsmiljöbrott för domare.
I detta sammanhang kan nämnas att kemikommissionen i sitt slutbetän— kande (SOU 1985:25) Kunskap för kemikaliekontroll (s. 43) föreslog att utbildning om utredningen av miljöbrott och arbetsmiljöbrott borde anordnas för bl.a. personal inom polis-, åklagar- och domstolsväsendet. Även utredningen om miljövårdens organisation har i sitt betänkande (SOU 1987:32) För en bättre miljö (s. 492 f.) detaljerat föreslagit hur särskilda miljökurser bör anordnas för polis, åklagare och domare. Mellan arbetsmiljöbrott och övriga miljöbrott finns likheter beträf- fande regelsystemet, ansvarsbestämmelsernas konstruktion, bevissvårig- ) heter och utredningsmetoder. Därför bör utbildningsinsatserna kunna samordnas.
- 129 - 6 ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG RÖRANDE SANKTIONSSYSTEMET
6.1 Allmänna överväganden om sanktionssystemets funktion
Arbetsmiljölagstiftningens ansvarsreglering skall vara förebyggande. Arbetet för att skapa en arbetsmiljö som är så säker och bra som möjligt skall göras på arbetsplatserna i samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare. Detta samarbete är reglerat i arbetsmiljölagen, framför allt i 6 kap. som innehåller bestämmelser om skyddsombud och skyddskommitté. Dessa regler kompletteras genom arbetsmiljöavtal som har slutits mellan parterna, såväl mellan de centrala organisationerna som mellan branschorganisationerna. SAF, LO och PTK slöt ett arbets- miljöavtal år 1976 som har reviderats år 1985. På den offentliga sektorn har inom det kommunala området träffats ett arbetsmiljöavtal, Miljö 81, mellan arbetsgivarorganisationerna Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet och de fackliga organisationerna Svenska Kommu- nalarbetareförbundet, KTK, SACO/SR-K m.fl. Avtalet går tillbaka på ett avtal från år 1975. Inom det statliga området har de centrala parterna SAV, SF, TCO-S och SACO/SR-S år 1978 träffat ett Allmänt arbetsmiljö- avtal (AMLA). Som exempel på branschavtal kan nämnas arbetsmiljöavtalet som träffats mellan byggbranschens parter.
Huvudansvaret för arbetsmiljön ligger på arbetsgivaren som har att uppfylla de krav som arbetsmiljölagstiftningen ställer. Det innebär att arbetsgivaren skall vidta alla åtgärder som behövs för att före- bygga att arbetstagarna utsätts för ohälsa eller olycksfall. Även arbetstagaren har skyldighet att medverka till att åstadkomma en till— fredsställande arbetsmiljö. Han skall följa de föreskrifter som ges och använda de skyddsanordningar som behövs. Dessutom skall han underrätta arbetsgivaren om farligheter i arbetet och han bör också ställa krav på att de åtgärdas. Här fyller skyddsombuden en viktig funktion.
Det viktiga, förebyggande arbetet för en säker arbetsmiljö skall alltså ske på arbetsplatserna i samverkan. Arbetet för en säker arbetsmiljö skall ses som en del i produktionen. Arbetet för arbetsmiljön kan inte lämnas över till en särskild skyddsorganisation. Det viktiga arbetet med arbetsmiljöfrågor skall i stället ingå som en naturlig del i före-
tagets hela produktiva verksamhet och skall aktivt ledas av företagets eller förvaltningens ledning.
För att upprätthålla den förebyggande verksamheten mot risker och skador i arbetsmiljön krävs ett system med effektiva straffrättsliga sanktioner mot brott i arbetsmiljön. Detta bör ha sådan skärpa att vikten av att gällande bestämmelser iakttas framstår klart. Likaså bör ansvarsförhållandena vid överträdelser av lagstiftningen klar— göras så tydligt som möjligt. Detta behövs också för att förhindra att en bristande efterlevnad av arbetsmiljölagstiftningen ger ekono- miska fördelar i förhållande till konkurrerande företag som bedriver
ett ambitiöst skyddsarbete.
Som framgått av vår kartläggning av det stora antal arbetsolyckor som inträffar årligen uppvisar tillämpningen av nuvarande bestämneler brister. En del av dessa brister torde bero dels på att endast ett fåtal av alla olyckor som inträffar kommer till myndigheternas känne- dom omedelbart, dels på bristande kunskaper om det nuvarande systemets möjligheter hos dem som skall tillämpa det och brister i deras hand- läggningsregler och rutiner samt deras samarbete. Vi har i kapitel 5 föreslagit olika åtgärder för att komma till rätta med detta.
De brister som finns kan dock enligt utredningens uppfattning inte rättas till enbart genom att ändra och förbättra tillämpningen av nuvarande sanktionssystem. Vi har därför, i enlighet med våra direk- tiv, också övervägt hur sanktionsbestämmelserna skall kunna göras
effektivare.
Enligt svensk rätt kan endast fysiska personer dömas till straff. För brott som begås i näringsverksamhet kan därför endast den fysiska person som har det straffrättsliga ansvaret för gärningen ådömas brottspåföljd.
Det finns emellertid straffrättsliga sanktioner, benämnda särskild rättsverkan av brott, som kan tillämpas mot företag. Det är dels för- verkande av de vinster som ett företag kan ha uppnått genom ett brott, dels företagsbot som infördes fr.o.m. den 1 juli 1986. Sanktionsavgif-
ter kan också komma i fråga vid vissa slag av regelöverträdelser och används ibland som komplement till de straffrättsliga åtgärderna. Ett exempel på detta är miljöskyddsavgiften enligt miljöskyddslagen (1969z387). I följande avsnitt skall behandlas möjligheterna att ådöma straff för fysiska personer i deras egenskap av företrädare för före- tag. Övriga straffrättsliga sanktioner behandlas i nästa avsnitt 6.3.
6.2 Det individuella straffansvaret
6.2.1 Allmänt
Framför allt inom specialstraffrätten talar man om ett företagaransvar. Med detta menas det straffansvar som åvilar en företagare för förseel— ser som har anknytning till hans rörelse, dvs. som har inträffat i samband med företagets drift. Det kan t.ex. vara förseelser mot arbets— miljölagstiftningen. Ett straffansvar som liknar företagaransvaret kan också inträda vid vissa brott mot brottsbalken, beträffande arbets- miljöbrott framför allt vållande till annans död eller vållande till kroppsskada. Då fordras emellertid alltid - i motsats till vad som ibland gäller vid egentligt företagaransvar - att företagaren eller den som handlat som företagarens ställföreträdare själv bevisligen handlat uppsåtligen eller varit oaktsam.
I fråga om företag som drivs av en enskild person är det denne som är ytterst ansvarig för brott och förseelser som har inträffat i samband med företagets drift. För företag som drivs som juridiska personer, t.ex. aktiebolag, finns det vanligtvis inga lagbestämmelser om hur ansvaret skall placeras, om en lagöverträdelse begåtts i verksamheten. Därför har regler om detta utbildats i domstolarnas praxis. Det finns dock exempel på bestämmelser i lagstiftningen om vilka som skall bära straffansvaret. I t.ex. flera trafikförfattningar föreskrivs att ägarens ansvar skall åvila den som äger företräda den juridiska personen.
Enligt domstolspraxis läggs företagaransvaret regelmässigt på en eller flera ledamöter i den juridiska personens företagsledning, dess verk- ställande organ. I flertalet juridiska personer är detta styrelsen.
För aktiebolag stadgas i 8 kap. 6 S aktiebolagslagen (1975:1385) att styrelsen svarar för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter. Verkställande direktören skall handha den löpande förvaltningen enligt riktlinjer som styrelsen meddelar. Det innebär att han, med hänsyn till den ställning han har enligt aktie— bolagslagen, får anses ingå i företagsledningen även i de fall då han inte är ledamot av styrelsen. Anledningen till att straffansvaret placeras på personer i företagsledningen är att dessa har ett avgö- rande inflytande på hur rörelsen utövas.
För oaktsamhetsbrott, som framför allt kan konnm i fråga efter arbets- olyckor, har man i praxis ansett att det straffrättsliga ansvaret följer den arbetsfördelning som råder i företagsledningen. Om en fördelning av arbetsuppgifterna skett mellan ledamöterna i företags— ledningen kan detta inverka på bedömningen var det straffrättsliga ansvaret ligger. Verkställande direktören intar här en särställning eftersom han handhar den löpande förvaltningen. Alla ledamöter i före— tagsledningen har dock en skyldighet att förvissa sig om att företaget i sin verksamhet följer lagar och bestämmelser. Beträffande frågan om straffansvar i juridiska personer vill vi också hänvisa till betän- kandet (DsJu 1975:23) Vissa specialstraffrättsliga problem, Betänkande av utredningen (Ju 1956z42) rörande specialstraffrätten, där detta behandlats mera utförligt.
6.2.2 Arbetsgivarens ansvar enligt arbetsmiljölagstiftningen
Tidigare fanns det enligt arbetarskyddslagen möjligheter att flytta över arbetarskyddsansvaret från företagsledningen till en arbetsföre— ståndare. Detta gällde dock endast ansvaret för arbetarskyddslagens ordningsföreskrifter och därmed jämförbara bestämmelser, men inte ansvaret för vidtagande av åtgärder som avsåg att förekomma ohälsa och olycksfall i arbetet, t.ex. till följd av förelägganden eller förbud i fråga om maskiner. Arbetsmiljöutredningen föreslog i sitt delbetänkande (SOU 1972:86), Bättre arbetsmiljö, att reglerna om arbetsföretåndare skulle slopas samtidigt som det för ansvar enligt arbetarskyddslagens straffbestämmelser skulle krävas uppsåt eller oaktsamhet. Utredningen framhöll att om ansvaret är strikt — dvs. inträder utan hänsyn till om
företagaren handlat med uppsåt eller varit vårdslös - det kunde finnas påtagliga skäl att föreskriva att denne genom överflyttning av ansvaret till annan person kunde undgå att själv drabbas av ansvar. Genom detta skulle undvikas stötande resultat då arbetsgivaren varit ovetande om förseelsen eller av annat skäl saknat praktiska nöjligheter att in- gripa. Om det däremot skulle fordras uppsåt eller oaktsamhet för att straffansvar skulle inträda, låg enligt utredningen i detta en anvis- ning att ansvaret skall riktas mot den som enligt arbetsfördelningen inom företaget har det faktiska ansvaret på ifrågavarande punkt. Depar— tementschefen anslöt sig till utredningens förslag i prop. 1973:130 om ändringar i arbetarskyddslagen (s. 194) samt underströk att förslaget inte minskade vikten av att i företag och förvaltningar klargörs vem som i olika avseenden har ansvaret för att arbetarskyddslagstiftningens bestämmelser följs.
I propositionen till arbetsmiljölagen (prop. 1976/77:149 s. 372 f.) anför departementschefen beträffande arbetsgivaransvarets placering att arbetsmiljöutredningen ansett att, om arbetsgivaren för att tillgodose de anställdas krav på medbestämmanderätt för över vissa beslutsfunk- tioner på organ där arbetstagarna har bestänmanderätt, detta borde få konsekvenser för det straffrättsliga ansvaret. Sådant ansvar ansågs enligt utredningen inte kunna komma i fråga för den som på ett godtag- bart sätt hade avhänt sig de rättsliga möjligheterna att handla enligt vad som är föreskrivet. I sitt remissvar hade LO avvisat tanken att avtal om överlåtelse skulle kunna påverka arbetsgivaransvaret enligt arbetsmiljölagen. LO hade också, tillsammans med bl.a. SAF, efterlyst klargörande uttalanden om det straffrättsliga ansvarets placering. I anslutning till detta hänvisade departementschefen till den diskussion om innebörden av delegation som fördes vid tillkomsten av lagen om medbestämmande i arbetslivet (prop. 1975/76:105 bilaga 1 s. 479, 530, InU 1975/76:45 s. 67) och uttalade att sammanfattningsvis får det straffrättsliga ansvaret avgöras med hänsynstagande till den i varje särskilt fall föreliggande situationen och med beaktande av var det reella inflytandet över beslut och åtgärder ligger.
Vad som åsyftades med hänvisningen till propositionen om MBL var för- modligen vad lagrådet anfört om specialmotiveringen till 3 S MBL. Där
hade sagts bl.a. att överenskommelser om medbestämmanderätt inte rubbar förpliktelser som åvilar företag, t.ex. enligt byggnads—, miljöskydds-, konkurrensbegränsnings- och annan näringsrättslig lagstiftning, skatte- lagstiftning etc. samt att det var parternas sak att finna sådana for- mer för medbestämmandet att arbetsgivaren fortfarande kunde bära det ansvar som åvilade honom enligt lag eller offentlig myndighets beslut. Lagrådet uppfattade dessa uttalanden så att en yttersta gräns för medbestämmandets omfattning ansågs ligga däri att arbetsgivaren måste förbehållas rätt att ingripa för att trygga att med rörelsen förenade rättsliga förpliktelser gentemot det allmänna och mot tredje man blev iakttagna. Lagrådet delade denna uppfattning och lade till att vad angick de straffsanktionerade förpliktelser, som i många avseenden åvilar näringsidkare, anses också att en näringsidkare i princip inte kan undgå straffsanktionen genom överlåtelse av förpliktelse eller genom upplåtelse av ställning. Lagrådet har här också hänvisat till Thornstedt, Om företagaransvar (1948), särskilt s. 181—182.
Thornstedt skriver där att enligt doktrinen är en formlig överlåtelse av straffrättsligt ansvar inte möjlig. Emellertid kan ett avtal varigenom den ena parten antingen åtar sig att uppfylla en förpliktelse som åvilar den andra, eller erhåller viss ställning som i sig nedför visst straffrättsligt ansvar, under vissa förutsättningar ha den verkan att ansvar som normalt åvilar den sistnämnde i stället drabbar först— nämnda part. Den som överlåtit ansvaret är dock skyldig att övervaka att åtagandet uppfylls och att i annat fall själv gripa in. Om oakt— samhet krävs för straffbarhet (vilket är fallet enligt nuvarande arbetsmiljölagstiftning) kan dock den primärt förpliktade bli fri från straff om han inte varit oaktsam genom att överlåta uppfyllandet av förpliktelsen och inte heller brustit i skälig övervakning. Thornstedt skriver också att doktrinens uppfattning torde stå i överensstämmelse med gällande svensk rätt, eftersom det i rättspraxis finns ett antal exempel på att avtal om överlåtelse av förpliktelse eller upplåtelse av . ställning inte i och för sig medfört straffrihet för den primärt för-
pliktade.
Dessa uttalanden av lagrådet har departementschefen i sin tur anslutit sig till.
Uttalandena av departementschefen och lagrådet bör enligt vår mening tolkas så att man inte delade arbetsmiljöutredningens uppfattning att, om man förde över vissa beslutsfunktioner på organ där arbetstagarna har bestämmanderättl), detta borde få konsekvenser för det straff- rättsliga ansvaret. Bildandet av skyddskommittéer skulle alltså inte frita arbetsgivaren från hans huvudansvar och därmed även straffrätts— liga ansvar för arbetsmiljön. Detta är också vår uppfattning. Här kan tilläggas att i arbetsmiljöavtalet som slutits mellan SAF, LO och PTK sägs (i 22 5 mom. 6) att arbetsgivaren har, oberoende av skyddskommit- téns beslut, rätt och skyldighet att i första hand vidta åtgärder som innebär att han uppfyller sina förpliktelser enligt lag eller avtal.
I propositionen till arbetsmiljölagen anförde departementschefen vidare (s. 373) att i fråga om arbetsgivaransvarets placering inom företaget ville han erinra om att genom ansvarsreglerna som tillkom 1973 ansågs önskvärt att slopa tidigare stela bestämmelser till förmån för mera flexibla regler om ansvarig person. Därför infördes för straffansvar krav på att överträdelsen skett uppsåtligen eller av oaktsamhet.
"Härigenom avsågs också att vidga möjligheterna att delegera beslutsfattandet i arbetsmiljöfrågor. Jag vill understryka vikten av att det vid delegering klargörs vem som i olika avseenden bär ansvaret för att lagstiftningens bestämmelser följs. För att ett uppdrag skall få betydelse i straffrättsligt hänseende förutsätts självfallet att med delegering av ansvar följer tillräckliga beslutsbefogenheter. Det förutsätts också att den till vilken delegering sker har behövlig erfarenhet och kunnande för uppgiften. Inom förvaltningen måste hänsyn dessutom tas till gällande instruktioner och vid behov ändring göras när delegering bör ske.
Mot bakgrund av överväganden av nämnda slag får - om arbetarskyddet har eftersatts i fall då delegering har skett - bedömas om arbetsgivaren varken vid val av person, genom bristande tillsyn eller på annat sätt har varit försumlig och därför bör gå fri från ansvar. Jag vill under-
1) De organ som avsågs torde ha varit skyddskommittéer enligt 6 kap. 8—9 56 AML och 8-9 SS AMF. Enligt arbetsmiljöavtalen som slutits mellan arbetsmarknadens parter, skall arbetstagarrepresentanterna normalt ha majoritet i skyddskommittén. Storlek och sammansätt- ning skall dock bestämmas genom överenskommelse lokalt varför annat kan överenskommas (17 S arbetsmiljöavtalet mellan SAF, LO och PTK, 8 S Miljö 81 och 9 S AMLA).
stryka att oklarheter i fråga om ansvarsfördelning därvid alltid måste falla inom företagsledningens ansvar. Har emellertid rätt dele— gering med åtföljande beslutsbefogenheter skett, kan motsvarande för- pliktelser finnas för den som har trätt i arbetsgivarens ställe. Vad gäller nöjligheten att på förhand klart fastställa arbetsgivaransvarets placering vill jag framhålla att valet här står mellan en fast place- ring, varvid man måste bortse från omständigheterna i det speciella fallet, och bestämmelser som ger tillfälle till rimligt spelrum med hänsyn till faktiskt begångna fel. I enlighet med ställningstagandet vid 1973 års ändringar finner jag det sistnämnda vara att förorda. I sammanhanget vill jag fästa uppmärksamheten på att arbetsgivaren har en skyldighet att underrätta de anställda om till vem framställning skall ske i skyddsfrågor. En bestämmelse härom infördes år 1973 i arbetar— skyddskungörelsen och torde få ingå även i arbetsmiljöförordningen. I vissa fall av underlåtenhet att sörja för tillfredsställande arbetsför- hållanden kan ordningen härvidlag vara till ledning vid bedömning av frågor om vållande."
Förutsättningarna för en giltig delegering som med stöd av dessa uttalanden har utbildats i rättspraxis och doktrin har i Arbetarskydds- nämndens 1) skrift Arbetsgivarens arbetsmiljöansvar - omfattning och placering (1984) sammanfattats i följande punkter
— ett klart och otvetydigt behov av delegering skall föreligga
- den, till vilken ansvar delegeras, skall inta en relativt själv- ständig ställning gentemot företagsledningen
— med delegeringen skall följa tillräckliga beslutsbefogenheter
— den, till vilken ansvar delegeras skall besitta erforderlig ut- bildning och kompetens '
- det skall av delegeringen klart framgå till vem ansvar delegerats.
I nämnda skrift står det vidare att, om domstolen finner att det brister i någon av de angivna förutsättningarna, förflyttas ansvaret uppåt i linjen till närmaste nivå där samtliga förutsättningar är uppfyllda. Även om samtliga delegeringsförutsättningar är uppfyllda,
1) Arbetarskyddsnämnden är ett gemensamt arbetsmiljöorgan för SAF, LO och PTK.
har företagsledningen trots detta vad som kallas för en kvarstående övervakningsplikt. Det är dock oklart vad denna exakt innehåller. En annan omständighet som kan medföra att en person i företagsledningen straffas är att det föreligger övergripande organisatoriska brister, t.ex. att instruktioner saknas för visst arbete. För organisatoriska brister svarar den som har det högsta inflytandet på utformningen av organisationen.
Utredningen vill slå fast att det straffrättsliga ansvaret i sig aldrig kan delegeras. Det är endast det interna ansvaret för arbetsuppgifter och funktioner som kan delegeras. Delegationens syfte är att uppgifter i företaget eller förvaltningen skall kunna fullgöras bättre. Det gäller också de uppgifter som hör till arbetsmiljöansvaret. Därför fyller reglerna om delegation en viktig funktion. Genom dessa kan man inom företag och förvaltningar fullgöra sina skyldigheter enligt arbetsmiljölagstiftningen på bästa möjliga sätt. En riktig delegering får även betydelse vid bedömningen av var det straffrättsliga ansvaret ligger.
Utredningen anser att de förutsättningar för giltig delegation som med stöd i förarbetena har utbildats i rättspraxis Och doktrin på ett bra sätt sammanfattar vad som bör krävas. Det är dock mycket viktigt att man vid bedömning av straffansvar prövar om dessa förutsättningar verk— ligen föreligger, särskilt att den till vilken ansvar delegerats har en självständig ställning gentemot företagsledningen och att han har till- räckliga beslutsbefogenheter. Den kritik som enligt våra direktiv har framförts, att misstanke om brott ofta endast riktas mot personer på alltför låg nivå i företagen, är enligt utredningens uppfattning berättigad. Kravet att delegationen skall vara tydlig innebär att den helst bör vara skriftlig i sina huvuddrag.
Efter en olycka är det ofta svårt för polis och åklagare att utreda vem inom arbetsgivarens eller någon annan skyddsansvarigs organisation som bör bära straffansvaret. Detta hänger till stor del samman med att det inom många företag och förvaltningar inte har preciserats ordentligt hur ansvaret för arbetsuppgifter och befogenheter har fördelats. Man kan därför inte med tillräcklig grad av säkerhet få fram vem som har
haft till uppgift att se till att arbetsmiljöns regler följs. Detta får dock inte leda till att inget ansvar tas ut, eftersom ansvaret för de organisatoriska bristerna då måste sökas högre upp inom företaget. Vi vill här återigen hänvisa till propositionen till AML där det uttalades att oklarheter i fråga om ansvarsfördelningen alltid måste falla inom företagsledningens ansvar.
Utredningen vill också betona att det i många fall kan vara flera olika företag eller förvaltningar som samtidigt har ett arbetsmiljöansvar. Det är t.ex. mycket vanligt att det finns både ett samordningsansvarigt företag och ytterligare en eller flera arbetsgivare på ett arbets— ställe. Det kan dessutom också finnas företag som har ansvar t.ex. som installatör eller leverantör. Inom företag och förvaltningar kan vidare arbetsuppgifter och befogenheter vara fördelade på ett sådant sätt att straffansvar kan bli aktuellt för flera personer, ofta inom olika avdelningar eller på olika nivåer inom företaget.
6.2.3 Särskilt om den offentliga sektorn
Förutsättningarna för att en delegering skall bli riktig inom den offentliga sektorn stämmer i stort sett överens med dem som gäller allmänt och som redogjorts för i avsnitt 6.2.2. Det skall finnas behov av delegering och den som får ansvaret skall ha den ställning och de befogenheter som gör att han kan fullgöra de uppgifter han får. Givet- vis skall den personen också ha de kunskaper och den kompetens som krävs. Delegationen skall vara tydlig och bör helst vara skriftligt utformad. Hur ansvarsfördelningen utformas blir beroende på de lokala förutsättningarna, t.ex. en kommuns eller förvaltnings storlek och organisation. Hur ansvarsfördelningen/delegeringen skall utformas inom en förvaltning bör givetvis beslutas av det organ som har ansvaret för verksamheten.
Den kommunala verksamheten regleras ytterst i kommunallagen (1977:179). Där föreskrivs i 1 kap. 5 5 att kommuns och landstingskommuns beslutan- derätt utövas av fullmäktige. Förvaltning och verkställighet ankommer på styrelsen och övriga nämnder.
Ledamöter i kommunfullmäktige och landstinget kan inte ställas till straffrättsligt ansvar för vad de beslutar eller underlåter att besluta. Enligt 20 kap. 1 S tredje stycket BrB kan den som är ledamot av beslutande statlig eller kommunal församling inte dömas för myndig- hetsmissbruk eller vårdslös myndighetsutövning för någon åtgärd i denna egenskap. Detta undantag avser dock vanligtvis inte ledamöter i styrel- ser och nämnder som utses av fullmäktige.
I arbetsmiljöavtalet på det kommunala området, Miljö 81, definieras arbetsgivare i 1 5 på följande sätt: "kommunal myndighet såsom nämnd, styrelse, direktion, kyrkoråd och förvaltningsutskott". Det är dock givetvis så att t.ex. en nämnd inte kan i detalj övervaka och känna till allt som händer och sker inom förvaltningsområdet. Uppgifter och befogenheter måste därför till viss del överlåtas till anställda inom förvaltningen, i första hand då till förvaltningschefer eller motsvarande.
I andra författningar som reglerar den statliga eller den kommunala verksamheten finns det också i många fall bestänmelser om hur ansvaret är fördelat. Framför allt på det statliga området är verksamheten van- ligtvis författningsreglerad hos såväl verk som myndigheter. Detsamma gäller i många fall också inom det kommunala området, ett exempel är skolförfattningarna. I t.ex. skolförordningen (197lz235, ändrad senast 1987:882) finns i 12 kap. 7 S och 13 kap. 7 S bestämmelser om vilka uppgifter rektorer har. På det statliga undervisningsområdet finns motsvarande bestämmelser i högskoleförfattningarna.
Beträffande sjukvården är hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) av intresse, särskilt 10-12 55 som reglerar vilka nämnder och organ som får finnas samt 14 S som reglerar vem som ansvarar för den medicinska verksamheten. Även socialstyrelsens föreskrifter bör nämnas.
Ledamöter i styrelser och nämnder kan alltså i princip ställas till straffrättsligt ansvar för brott mot arbetsmiljölagstiftningen. Det finns dock få exempel på detta. I praktiken är det så att ansvaret att vidta de åtgärder som är nödvändiga i den löpande verksamheten har överlåtits/delegerats till tjänstemän med stöd av någon författ-
ning, t.ex. kommunallagen, i första hand till de högsta cheferna. Eftersom det i praktiken är svårt även för dessa att sköta de dagliga, löpande arbetsmiljöfrågorna delegeras vanligtvis ansvaret för detta i många fall till lägre nivåer. Om denna delegation inte har utförts på rätt sätt och ett brott inträffar, kan dock ansvaret utkrävas hos högsta chefen. Ett exempel på detta är rättsfall nr 19 i avsnitt 3.5.4.
6.2.4 Bör nya straffbestänmelser införas? 6.2.4.1 Pringipiella_överväganden
De straffbestämmelser i brottsbalken som kan bli tillämpliga i anled- ning av arbetsolyckor och allvarliga tillbud, dvs. vållande till annans död (3:7 BrB), vållande till kroppsskada eller sjukdom (3:8 BrB) och framkallande av fara för annan (3:9 BrB), förknippas oftast med trafik— brott. Detta framgår bl.a. av fängelsestraffkomnitténs huvudbetänkande (SOU 1986:13—15) Påföljd för brott. Kommittén har behandlat bl.a. frågor om regler för påföljdsval och straffmätning samt gjort en över- syn av straffskalorna. Betänkandet har varit ute på remiss och bereds för närvarande i justitiedepartementet. Kommittén föreslår en sänkning av förmögenhetsbrottens straffvärde och en höjning av främst våldsbrot— tens straffvärde. Beträffande övriga brott så anlägger man t.ex. en strängare syn på brott mot miljön.
Kommittén framhåller att vållande till annans död och vållande till kroppsskada eller sjukdom förekommer inte sällan i samband med misshan- delsbrott och arbetsmiljöbrott. Brotten har emellertid till övervägande delen samband med vägtrafiken. Enligt kommitténs mening bör därför övervägandena beträffande brottens straffvärde ske med beaktande av bestämmelsen i trafikbrottslagen om vårdslöshet i trafik. Samma gäller
för framkallande av fara för annan.
Kommittén har vid utformningen av sitt förslag till nya straffskalor utgått från vilka faktiska tider i anstalt som de nuvarande straff— skalorna innebär. Den har också vid de allra flesta brotten jämfört den anstaltstid som de nuvarande straffskalorna innebär enligt den
nuvarande halvtidsfrigivningen med vad som blir följden av kommitténs förslag att villkorlig frigivning skall ske obligatoriskt för alla efter två tredjedelar av strafftiden. Straffskalorna föreslås justerade så att anstaltstiden i stort sett genomgående blir oförändrad eller
sänkt. Dessutom har man skalat bort den ofta mycket stora överlapp— ningen som för närvarande förekommer i straffskalorna för olika grader av gradindelade brott.
Kommittén föreslår att straffet för vållande till annans död, som i dag är fängelse i högst två år, skall bli böter, lägst femtio dags- böter, eller fängelse i högst sex månader. I ringa fall skall det på samma sätt som i dag vara böter. I grova fall föreslås straffet, som i dag är fängelse lägst sex månader och högst fyra år, bli fängelse lägst tre månader och högst tre år. Här bör dock nämnas att beträffande bötesstraffet föreslår kommittén att minimiantalet dagsböter skall bli
1 25 mot nuvarande 10 samt att dagsboten skall vara lägst 20 kr. Dess- ! utom skall därutöver alltid ett grundbelopp på 500 kr. dömas ut.
För vållande till kroppsskada eller sjukdom föreslår kommittén att straffet skall vara böter eller fängelse i högst tre månader och i grova fall fängelse i högst ett år och sex månader.
Beträffande framkallande av fara för annan är enligt kommittén det i praktiken viktigaste fallet straffbelagt särskilt som vårdslöshet i trafik. Det saknas därför skäl att bedöma framkallande av fara för annan i allmänhet på annat sätt än framkallande av fara för annan i trafiken. Straffskalorna bör därför vara lika och kommittén föreslår att straffmaximum skall vara fängelse i högst ett år och sex månader för såväl framkallande av fara för annan som för grov vårdslöshet i trafik. I dag är maximum två år. I straffskalan för framkallande av fara för annan skall även böter ingå som för närvarande. Kommittén skriver också att maximistraffet för vållande till kroppsskada eller sjukdom bör vara samma som för framkallande av fara för annan. Detta har att göra med att medveten oaktsamhet i förhållande till förverk- ligad kroppsskada (som faller under vållande till kroppsskada eller sjukdom) är identiskt med uppsåt till fara för kroppsskada (som faller under framkallande av fara för annan).
Det förhållandet att tillämpliga brottsbalksbrott inte förknippas med arbetsmiljöbrott utan i första hand med trafikbrott och icke uppsåtliga våldsbrott talar starkt för att en särskild straffreglering bör införas för arbetsmiljöbrott. Arbetsmiljöbrotten skiljer sig mycket från nämnda typ av brott. En stor skillnad är att arbetsmiljölagstiftningen regle- rar förhållanden i arbetslivet. En annan skillnad är att polis, åklaga- re och domstolar har en mycket stor erfarenhet av trafikbrott och våldsbrott. Erfarenheten av och kunskapen om arbetsmiljöbrott är dock begränsad. Därför skulle det från pedagogisk synpunkt vara bäst med en särskild straffreglering av denna typ av brottslighet, såväl för de som har att tillämpa straffbestämmelserna som för de som kan komma att beröras av bestämmelserna ute i företag och myndigheter. För att en straffreglering skall vara effektiv i förebyggande syfte måste den vara allmänt känd bland dem som kan beröras. Det skulle alltså även från allmänpreventiv synpunkt vara lämpligt med en särskild straffreglering ur vilken det direkt gick att utläsa att det avser arbetsolyckor.
En ytterligare fördel skulle vara att bestämmelserna då kunde preciseras på ett helt annat sätt och anknytas till arbetsmiljö- lagstiftningen redan i lagtexten. Dessutom skulle bestämmelsernas förarbeten kunna utformas speciellt med sikte på arbetsskador. Särskilda straffbestämmelser om arbetsmiljöbrott skulle också på ett klarare sätt än nuvarande brottsstadganden kunna kombineras med talan om att döma ut företagsbot, eftersom kopplingen till brott i näringsverksamhet blir uppenbar.
Det skulle i och för sig kunna övervägas att placera sådana särskilda straffbestämmelser i arbetsmiljölagen. Bedömningen av om förfarandet varit oaktsamt kommer väsentligen att styras av bestänmelserna i AML. Detta kan tyckas tala för att också straffbestämmelserna skulle kunna tas in i AML. Det finns emellertid mycket som talar för att eventuella nya bestämmelser bör tas in i brottsbalken. Brottsbalken är det centrala lagverket på straffrättens område. Visserligen har special- straffrätten utökats kraftigt sedan brottsbalkens tillkomst 1962, men för närvarande pågår ett arbete att samla så stor del som möjligt av de centrala straffbestämmel serna i brottsbalken. Fängelsestraffkonmit- tén har i sitt huvudbetänkande föreslagit att bl.a. narkotikabrott och
skattebrott skall tas in som två nya kapitel i brottsbalken. Huvud- skälet till förslaget är att dessa brott med hänsyn till sin svårhets- grad och till sin allmänna betydelse naturligen hör hemma i den centra- la strafflagstiftningen och att man genom att införa brotten i brotts- balken skulle vinna en mer enhetlig och överskådlig straffrättslig reglering med de fördelar från systematisk och lagteknisk synpunkt som detta innebär. Ett annat skäl skulle vara att, genom att brottsbalken på detta sätt skulle innehålla alla allvarliga brott, termen brotts- balksbrott skulle få ett visst symbolvärde. Härigenom skulle man, genom att placera ett nytt brott i brottbalken, kunna markera att samhället ser allvarligt på just det brottet. Enligt fängelsestraffkommittén är det också tänkbart att detta skulle kunna få betydelse för de rättsvår— dande myndigheternas syn på hur angeläget det är att beivra brottet i fråga. Kommittén anser dock att det beträffande vissa brott, t.ex. de som omfattas av trafikbrottslagen, uppstår problem om de skulle föras in i brottsbalken som gör att, även om starka skäl talar för att de bör tas in där, dessa brott t.v. föreslås lämnas utanför.
Kommittén har också satt upp ett antal förutsättningar som bör vara uppfyllda för att ett straffstadgande skall överföras till brotts- balken. Brottets straffvärde bör vara relativt högt och brottet bör passa in i brottsbalkens systematik. Brotten bör också ha relativt hög frekvens och brottet måste kunna formuleras med klara, entydiga och självständiga rekvisit och inte bara, såsom vid blankettstraffbud, genom hänvisning till annan lagstiftning. Detta hindrar dock inte att man för att förstå innebörden av ett straffbud kan vara hänvisad till annan författning.
Alla dessa förutsättningar får anses vara uppfyllda för brott mot arbetsmiljölagstiftningen som leder till arbetsskada eller risk för arbetsskada. En särskild straffreglering av arbetsmiljöbrott skulle bli att tillämpa i stället för de bestämmelser i brottsbalken som nu tillämpas på olyckor och tillbud som inträffar på arbetsplatser. Eftersom denna straffreglering redan finns i brottsbalken skulle även en särskild straffreglering, utformad på motsvarande sätt, passa bra in i brottsbalkens systematik. Att man för att kunna bestämma kretsen av personer som kan göras ansvariga är hänvisad till arbetsmiljölagen är
inget hinder mot att ta in bestänmelsen i brottsbalken. Inte heller det förhållandet att bedömningen av om ett visst förfarande är oaktsamt skall göras utifrån bl.a. arbetsmiljölagstiftningen är något hinder. Dessa bedömningar görs redan i dag vid flera brottsbalksbrott i anled- ning av arbetsolycka bl.a. vållande till kroppsskada. Det finns också exempel på brottsbalksbrott där en direkt hänvisning görs till annan lagstiftning. Enligt 11 kap. 5 5 BrB kan den som är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen (1976:125) men åsidosätter denna skyldighet dömas för bokföringsbrott. Helt övervägande skäl talar alltså för att en särskild straffreglering bör införas för arbetsmiljöbrott och att denna bör tas in i 3 kap. brottsbalken.
6.2.4.2 Ny_straffrgglering
Utredningen föreslår att en ny straffreglering av arbetsmiljöbrott skall införas i brottsbalken. I den nya lagstiftningen skall stadgas att den som åsidosätter sina skyldigheter att förebygga ohälsa eller olycksfall i arbetsmiljön och någon till följd av detta dödas, skadas eller utsätts för fara för att detta skall inträffa, skall kunna dömas för detta. Denna lagstiftning skall tillämpas i anledning av arbets- olyckor och allvarliga tillbud till arbetsolyckor i stället för stad- gandena om vållande till annans död, vållande till kroppsskada eller sjukdom och framkallande av fara för annan (3 kap. 7-9 55 BrB). För att den nya lagstiftningen skall bli tillämplig skall krävas uppsåt eller oaktsamhet. Bestämmelserna om arbetsmiljön kan åsidosättas så- väl uppsåtligen som av oaktsamhet, därför bör även uppsåt tas med som subjektivt rekvisit.
När det gäller utformningen av bestänmelserna kan man tänka sig två alternativ. Det ena alternativet är att tre nya paragrafer införs som skulle utformas ungefär som de tre som nu tillämpas. Det andra alterna- tivet är att en ny paragraf införs som omfattar alla de typer av brott som kan bli aktuella. De skulle då få en gemensam brottsbenämning och en gemensam straffskala. Först skall redovisas hur alternativet med tre paragrafer skulle kunna utformas.
- 145 - Alternativet med tre nya paragrafer
Den bestämmelse som skulle tillämpas i stället för vållande till annans död (3:7 BrB) skulle tas in i en ny 3 kap. 7 a 5. Brottet kunde rubriceras vållande till arbetstagares död och paragrafen kunde få följande lydelse:
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad som åligger honom för att förebygga ohälsa eller olycksfall i arbetsmiljön och därigenom vållar annan persons död, döms för vållande till
arbetstagares död till fängelse i högst två år.
Ar brottet grovt, döms till fängelse, lägst sex nånader och högst fyra år.
Straffskalan skulle, som för vållande till annans död, kunna vara fängelse i högst två år. Den ringa grad med böter som finns för vållande till annans död skulle dock eventuellt inte finnas för det nya brottet. För grova brott skulle finnas samma straffskala som för grovt vållande till annans död, fängelse lägst sex månader och högst fyra år.
Bestämmelsen som skulle tillämpas i stället för vållande till kropps- skada eller sjukdom (3z8 BrB) skulle tas in i en ny 3 kap. 8 a 5. Brottet kunde rubriceras vållande till arbetsskada och paragrafen kunde få följande lydelse:
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad som åligger honom för att förebygga ohälsa eller olycksfall i arbetsmiljön och därigenom vållar annan person sådan kroppsskada eller sjukdom som inte är ringa, döms för vållande till arbetsskada till böter eller fängelse i högst ett år.
Ar brottet grovt, döms till fängelse i högst två år.
Straffskalan föreslås bli böter eller fängelse i högst ett år. Detta är en skärpning i förhållande till nuvarande skala som är böter eller fängelse i högst sex månader. För grova brott skulle som för nuvarande brott stadgas fängelse i högst två år.
I stället för brottet framkallande av fara för annan (3:9 BrB) skulle en ny bestämmelse tillämpas som kunde benämnas 3 kap. 9 a 5. Det nya
brottet kunde rubriceras framkallande av fara för arbetstagare och
paragrafen kunde få följande lydelse:
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad som åligger honom för att förebygga ohälsa eller olycksfall i arbetsmiljön och därigenom vållar att annan person utsätts för livsfara eller fara för svår kroppsskada eller allvarlig sjukdom, döms för framkallande av fara för arbetsta are till böter eller fängelse i högst ett r. Är brottet grovt, döms till fängelse i högst två år.
För att bestämmelsen skulle bli tillämplig skulle krävas oaktsamhet och inte grov oaktsamhet som krävs enligt nuvarande 3:9. I en bristfällig och farlig arbetsmiljö som inte alls uppfyller arbetsmiljölagstift- ningens krav kan det vara tillfälligheter som avgör om någon olycka inträffar eller om det stannar vid tillbud. I vissa arbetsmiljöer kan föreligga sådana allvarliga faror på grund av brister i arbetarskyddet att endast de anställdas försiktighet gör att någon arbetsolycka inte inträffar. Det är allvarligt att sådana arbetsmiljöer förekommer. För att komma till rätta med sådana farliga arbetsmiljöer innan någon olycka behöver inträffa anser utredningen att när det gäller framkal- lande av livsfara eller fara för svår kroppsskada eller svår sjukdom , för arbetstagare bör endast krävas oaktsamhet. Bestämmelsens tillämp- lighet skall i övrigt begränsas av sanna rekvisit som också gäller för framkallande av fara för annan. En betydelsefull begränsning av det straffbara området är att det krävs fara för dödsfall, svår kroppsskada eller allvarlig sjukdom. En annan viktig begränsning är att det krävs vad man kallar konkret fara, vilket innebär att fara av det allvarliga slag som nämnts skall ha uppkommit i det särskilda fall som föreligger till bedömande. Det räcker alltså inte att en viss situation till sin allmänna karaktär kan betecknas som farlig. Någon skall verkligen i det särskilda fallet ha blivit utsatt för fara. Ett exempel på bedömningen av farerekvisitet är följande rättsfall som nyligen avgjorts av högsta domstolen. ,
HD:s dom den 2 juli 1987, DB 23. En läkare var åtalad för framkal- lande av fara för annan. På en ettårig pojke skulle utföras premedici- nering inför en skallröntgen med s.k. datortomografi. Läkaren ordine- rade i egenskap av ansvarig narkosläkare skriftligen att premedicine- ring skulle göras med oxicon-scopolamin, som han skrev av misstag i stället för rätteligen morfin-scopolamin. När pojken morgonen efter ) gavs det ordinerade preparatet fick han ett andningsstillestånd. Sjuk-
sköterskan som gett barnet preparatet hade dock enligt eget vittnes- mål barnet under extra bevakning därför att hon tyckte ordinationen varit underlig. Hon hade också diskuterat den med två andra läkare eftersom hon inte fick tag i den läkare som ordinerat. Andningsstille- ståndet kunde hävas och efter genomförd röntgen lades barnet några timmar i respirator. Dagen efter utskrevs barnet utan men av det in- träffade.
Tingsrätten ogillade åtalet mot läkaren därför att den oaktsamhet han visat inte kunde anses grov. Hovrätten ansåg att läkaren handlat grovt oaktsamt och att barnet genom detta utsatts för livsfara eller fara för svår kroppsskada. Han dömdes för framkallande av fara för annan till 50 dagsböter.
Läkaren sökte revision och yrkade att åtalet skulle ogillas. RÅ bestred ändring. Läkaren invände att någon fara för barnets liv eller fara för svår kroppsskada aldrig förelåg. Den fråga som då först anmälde sig i målet var om sådan fara uppkommit som avses i 3 kap. 9 $ BrB. Svaret på om farerekvisitet är uppfyllt eller ej kan enligt HD knappast hämtas från hur händelseförloppet i det enskilda fallet enligt vad i efterhand är känt kommit att utveckla sig. Det straffbara området enligt 3 kap. 9 S BrB skulle då snävas in på ett sätt som ej kan ha varit lagstifta- rens avsikt och som ej vinner stöd av lagtextens lydelse. Å andra sidan kan det inte komma ifråga att anse farerekvisitet uppfyllt så snart det ej är omöjligt att effekten skulle kunnat inträffa. En så långtgående kriminalisering är uppenbarligen inte avsedd. För att avgöra om någon utsatts för fara i den mening som avses i lagrummet har domstolen att ta ställning till spörsmålet om vilken sannolikhet som förelåg för att effekten skulle inträffa. HD fann utifrån den bevisning som innefatta- des i bl.a. yttranden av socialstyrelsens rättsliga råd och läkarnas ansvarighetsnämnd att, med hänsyn till den övervakning som barnet i enlighet med rådande rutiner var föremål för; någon faktisk fara för barnet inte förelegat. Mot bakgrund av vad salunda och i övrigt fram- kommit i målet kunde det inte anses ha varit sannolikt att barnet till följd av injektionen skulle dö eller utsättas för svår kroppsskada. Farerekvisitet i 3 kap. 9 S BrB kunde följaktligen inte anses uppfyllt. Åtalet mot läkaren ogillades.
Om en jämförelse görs med trafikbrotten så är, som framgått tidigare, det i praktiken viktigaste fallet av framkallande av fara för annan straffbelagt särskilt som vårdslöshet i trafik. Skillnaden mellan framkallande av fara för annan och vårdslöshet i trafik är dock att det inte krävs grov oaktsamhet för vårdslöshet i trafik. Grov oaktsamhet krävs endast för grov vårdslöshet i trafik. Om oaktsamheten är ringa är dock bestämmelsen om vårdslöshet i trafik inte tillämplig.
Utredningen har övervägt om det i fråga om framkallande av fara för arbetstagare bör vara straffritt då oaktsamheten endast är ringa. Vi föreslår emellertid inte något sådant undantag med hänsyn till övriga
rekvisit som skall vara uppfyllda, framför allt kravet på konkret
fara.
Brottet framkallande av fara för arbetstagare skulle också bättre än nuvarande framkallande av fara för annan kunna kombineras med talan om ådömande av företagsbot. Dessutom skulle bevismöjligheterna underlät- tas. Straffskalan bör, utifrån fängelsestraffkommitténs motivering, vara densamma som för vållande till arbetsskada, böter eller fängelse i högst ett år och om brottet är grovt, fängelse i högst två år.
Alternativet med en ny paragraf
Som nämnts tidigare kan det vara tillfälligheter som avgör om en olycka inträffar eller om det stannar vid ett tillbud. Detsamma gäller beträf— fande vad en olycka som inträffar leder till; dödsfall eller till en mer eller mindre allvarlig kroppsskada eller sjukdom. Detta talar för att hela regleringen skulle kunna tas in i en paragraf. Eftersom gär- ningsbeskrivningen blir densamma även om brotten delas upp på olika paragrafer på grund av vilken effekt de leder till, passar det bra att göra endast en paragraf och sätta upp effekten i tre olika punkter. Att effekten av ett handlande eller en underlåtenhet att handla är olika, behöver inte medföra att tre olika men till stora delar likalydande paragrafer skall reglera detta. Paragrafen skulle få följande lydelse:
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad som ålig- ger honom för att förebygga ohälsa eller olycksfall i arbetsmiljön döms, om någon till följd av detta 1. avlider, 2. drabbas av sådan kroppsskada eller sjukdom som inte är ringa, eller 3. utsätts för livsfara eller fara för svår kroppsskada eller allvarlig
sjukdom, för arbetsmiljöbrott till böter eller fängelse i högst två är. f Är årottet grovt, döms till fängelse, lägst sex månader och högst yra r.
Brottsrubriceringen föreslås bli arbetsmiljöbrott. Nuvarande brotts- rubriceringar syftar ofta på effekten av brotten, vållande till annans död och vållande till kroppsskada. Eftersom brotten samlas i en para- graf oavsett effekten kan denna inte framgå av rubriceringen. Detta är emellertid inte nödvändigt. Det skulle vara lämpligast med en brotts-
rubricering som visar vad det är för brott som verkligen har begåtts. Brottsrubriceringen arbetsmiljöbrott talar på ett tydligt sätt om vilket brott det är fråga om. Någon åsidosätter sina skyldigheter enligt arbetsmiljölagstiftningen och detta leder till att en eller flera arbetstagare omkommer eller skadas eller utsätts för fara för detta på sin arbetsplats.
Beträffande straffskalan bör maximistraffet inte sättas lägre än maximistraffet enligt de bestämmelser den skall ersätta. Straffet för vållande till annans död och framkallande av fara för annan är fängel- se i högst två år. Detta bör också vara maximistraffet för arbetsmiljö- brott. Minimistraffet bör vara böter eftersom minimistraffen för vållande till kroppsskada eller sjukdom och framkallande av fara för annan är böter. Normalstraffet för vållande till annans död är visserligen fängelse, men för ringa brott stadgas böter.
Att bestämma en lämplig straffskala för grova brott är svårare. För grovt vållande till annans död stadgas nämligen som minimum sex håna- ders fängelse. För grovt vållande till kroppsskada eller sjukdom stad- gas fängelse som minimum. Om straffet bestäms till minimum sex månaders fängelse innebär det en kraftig höjning av minimistraffet för det brot- tet. Om minimistraffet bestäms till fängelse kan dock detta uppfattas som att det är mindre allvarligt att grovt orsaka en arbetstagares död än att i andra fall göra detta. Därför bör föreslås att för grova brott skall stadgas fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. I prakti- ken brukar aldrig den grövre skalan tillämpas i denna typ av mål.
Om en ny paragraf skall införas bör den tas in efter övriga brott i 3 kap. brottsbalken. Nuvarande 3 kap. 10 och 11 55, som reglerar försök m.m. och åtalsbestämmelser kan flyttas fram till 11 och 12 55. Den nya paragrafen kan i stället tas in som 10 5 för att undvika få en a 5.
De föreslagna straffskalorna utgår ifrån nuvarande straffskalor. Om fängelsestraffkommitténs förslag genomförs, får även de föreslagna brottens skalor justeras.
Vilket alternativ bör väljas?
Som framgått tidigare är skälen som talar för alternativet med en paragraf många. Lagstiftningen blir mera lättöverskådlig och mindre komplicerad från såväl lagteknisk som pedagogisk synpunkt. Detta talar i sin tur mot alternativet med tre nya paragrafer i 3 kap. brottsbalken som till stor del blir likalydande. Att det dessutom ofta tyvärr är en tillfällighet vad en arbetsolycka leder till - dödsfall, invaliditet eller en arbetsskada med mer eller mindre långvarig sjukskrivning - talar också för alternativet med en paragraf. Likaså det faktum att det kan vara tillfälligheter som avgör om en olycka inträffar eller om det stannar vid ett mer eller mindre allvarligt tillbud.
Av brottsrubriceringen arbetsmiljöbrott framgår det klart i vilket sammanhang brottet är begånget. Det gör det visserligen också av brottsrubriceringarna i alternativet med tre paragrafer men nackdelen med dessa att i 3:7 a S och 3:9 a 5 talas om arbetstagare. Detta kan ge ett felaktigt intryck av att andra personer än arbetstagare som vistas på arbetsplatser och som omfattas av arbetsmiljölagstiftningen, t.ex. egenföretagare och personer enligt 1 kap. 2 S AML (studerande, värn- pliktiga m.fl.), inte skulle omfattas av de nya brotten. Det finns emellertid ingen sammanfattande beteckning som innefattar alla dessa och som skulle kunna användas i stället för uttrycket arbetstagare. Brottsrubriceringen arbetsmiljöbrott används i dag som en samlande benämning för olika typer av arbetsmiljöbrott nen förekommer inte som särskild brottsrubricering. Ett skäl som möjligen kan anföras mot denna rubricering är därför att däribland innefattas i dag alla typer av brott och förseelser mot arbetsmiljölagstiftningen och även de brott i brottsbalken som kan bli tillämpliga. Detta nya brott blir emellertid arbetsmiljöbrott enligt brottsbalken och därigenom betonas allvaret i brottet. Dessutom visar den föreslagna straffskalan med fängelse upp till två år att detta brott är minst lika allvarligt som de brott det skall ersätta. Straffmaximum blir detsamma som för vållande till annans död och för framkallande av fara för annan. I förhållande till vållande till kroppsskada eller sjukdom innebär det dessutom en kraftig straff-
skärpning.
Ett ytterligare skäl som talar för alternativet med en paragraf är följande. I och med att straffskalan blir böter eller fängelse upp till två år blir preskriptionstiden fem år även vid kroppsskada. Som fram- gått av genomgången av domar har en preskriptionstid på två år ofta visat sig vara för kort. Eftersom målen ofta inte avgörs inom denna tid kan det under huvudförhandlingen visa sig att någon annan än den åtalade är den ansvarige. Då bör möjligheten finnas kvar att åtala denne. Utredningen vill dock i detta sammanhang betona vikten av att fallen utreds och avgörs så fort som möjligt.
Ett argument för alternativet med tre paragrafer är att därigenom markeras i större utsträckning skillnaden mellan en olycka som leder till döden eller som leder till en kroppsskada. Som vi anfört tidigare är det dock så i många fall att det är en tillfällighet vilken effekt som olyckan leder till. Alternativet med en paragraf får dock inte uppfattas så att vi jämställer olyckor med dödlig utgång med exempelvis en olycka med en smärre kroppsskada som leder till sjukskrivning en kortare tid. Den skada som en olycka lett till får givetvis på samma sätt som i dag vägas in i bedömningen av hur allvarligt brottet är och därmed även tas hänsyn till vid bestämmande av påföljden.
Utredningen anser att helt övervägande skäl talar för att alternativet med endast en ny paragraf bör väljas. Vi föreslår därför att en ny paragraf bör införas i brottsbalken, 3 kap. 10 S. Nuvarande 10 och 11 Så flyttas i stället fram till 11 och 12 55.
6.2.5 Åtalsbestämnelser
Enligt nuvarande 3 kap. 11 S BrB krävs för åtal för vållande till kroppsskada eller sjukdom att åtal skall vara påkallat ur allmän synpunkt även beträffande arbetsolyckor. Enligt direktiven skall vi överväga om det finns förutsättningar att ta bort detta krav.
I prop. 1979/80:66 med förslag att kravet på målsägandeangivelse skulle tas bort togs frågan upp när åtal för vållande till kroppsskada eller sjukdom skulle vara påkallat ur allmän synpunkt. Oepartementschefen uttalade att mot bakgrund av den vikt som arbetsmiljöfrågorna numera
tillmäts det torde vara ställt utom allt tvivel att det förhållandet att arbetsgivaren har brutit mot en regel i arbetsmiljölagstiftningen eller en föreskrift som har meddelats med stöd därav utgör ett skäl för åtal. Eftersom detta oftast torde vara fallet vid arbetsolyckor där vållande till kroppsskada kommer ifråga, talar detta för att bestäm- melsen i 3 kap. 11 S BrB inte skall omfatta den nya straffbestämmelse
vi föreslår.
Åtal underlåts dessutom sällan med stöd av nuvarande 3:11. Vid RÅzs förfrågan till åklagardistrikten hade endast två sådana ärenden redovisats. Detta visar också att bestämmel sen inte fyller någon
funktion.
Vi föreslår därför att det inte skall finnas någon inskränkning i möjligheterna att väcka åtal för det nya brott vi föreslår. Förslaget innebär en ändring i nuvarande 3 kap. 11 S BrB som vi föreslår skall betecknas 12 S.
. 6.3 Straffrättsliga sanktioner mot företag
6.3.1 Inledande översikt
lagstiftning som äger rum inom företags verksamhet har diskuterats under en lång följd av år. 1973 tillkallades en särskild utredning med uppdrag att kartlägga om bötesstraffet och ekonomiska sanktioner i övrigt behövde reformeras. Utredningen redovisade sitt uppdrag i betänkandet (DsJu 1978:S) Företagsböter. Det var ett principbetänkande med en kartläggning av möjligheterna att bestraffa juridiska personer - vad utredningen kallade korporativt ansvar. För att underlätta en remissbehandling utarbetades inom justitiedepartementet promemorian (DsJu 1979:10) Företagsböter - förslag till lagtexter. Remissbehand- lingen visade att man på många håll ansåg att det fanns ett behov av lagstiftningsåtgärder på området. Samtidigt riktades skarp kritik mot
1 I Möjligheterna att med effektiva sanktioner ingripa mot överträdelser av den föreslagna formen av företagsböter. |
Med ledning av bl.a. de synpunkter som framförts under remissbehand- lingen av förslaget utarbetades i justitiedepartementet promemorian (DsJu 1981:3) Ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet. I promemorian föreslogs att förverkandeinstitutet skulle göras mera
, effektivt för de fall då brott begås i näringsverksamhet. Förslagen ! ledde senare till lagstiftning som redogörs för i avsnitt 6.3.2.
I både promemorian och propositionen framhölls att de nya förverkande- bestämmelserna borde på särskilda områden kompletteras med s.k. sank- tionsavgifter, dvs. avgifter som åläggs i bl.a. bestraffande syfte. Vissa riktlinjer drogs också upp för när sådana avgifter borde användas och hur de i så fall borde vara konstruerade. I avsnitt 6.3.3 redogörs för dessa riktlinjer. I avsnitt 6.3.4 ges ett exempel på hur en sådan sanktionsavgift har utformats; miljöskyddsavgiften enligt miljöskydds- lagen (1969:387).
I samband med att riksdagen antog förslaget om utvidgade förverkande- möjligheter uttalade justitieutskottet i sitt av riksdagen godtagna betänkande (JuU 1981/82:53, s. 11 f.) att det var tveksamt om samhället med den nya förverkandebestämmelsen och ett utbyggt system med sank- tionsavgifter inom alla aktuella sektorer kunde nå alla de former av regelöverträdelser där ett starkt samhällsintresse påkallar ingripande. Utskottet ansåg att arbetet med att finna lämpliga modeller för korpo- rativt ansvar borde fortsätta. kommissionen mot ekonomisk brottslighet fick regeringens uppdrag att utreda frågan. Kommissionens förslag i delbetänkandet (DsJu 1984:5) Företagsbot ledde till lagstiftning som redogörs för i avsnitt 6.3.5.
6.3.2. Förverkande av ekonomiska fördelar till följd av brott 6.3.2.1 bestämmelsens utformning
I 36 kap. brottsbalken finns bestämmelser som innebär att egendom under vissa förutsättningar kan förklaras förverkad till staten. Förverkande är inte någon brottspåföljd i brottsbalkens mening utan hänförs till de straffrättsliga sanktioner som benämns särskild rättsverkan av brott. Det finns även förverkandebestämmelser inom specialstraffrätten.
Den utvidgning av nöjligheterna att förverka som föreslagits i prome— morian (DsJu 1981:3) och som genomfördes 1982 (prop. 1981/82:142, JuU 53, rskr 328) innebar att en ny paragraf, 3 a 5 numera 4 S, infördes i 36 kap. BrB med följande lydelse.
4 5 Har det till följd av ett brott som är begånget i utövningen av näringsverksamhet uppkommit ekonomiska fördelar för närings- idkaren, skall värdet därav förklaras förverkat även när det inte följer av 1 eller 2 5 eller annars är särskilt föreskrivet.
Vad som har sagts i första stycket gäller ej, om förverkande är oskäligt. Vid bedömningen av om så är förhållandet skall bland andra omständigheter beaktas om det finns anledning att anta att annan betalningsskyldighet som svarar mot de ekonomiska fördelarna av brottet kommer att åläggas näringsidkaren eller annars fullgöras av denne. Kan bevisning om vad som skall förklaras förverkat inte alls eller endast med svårighet föras, får värdet uppskattas till ett belopp som är skäligt med hänsyn till omständigheterna.
Genom denna paragraf öppnades en generell möjlighet att förverka värdet av sådana ekonomiska fördelar som - direkt eller indirekt — har upp- kommit hos näringsidkare i anledning av att brott har begåtts i deras verksamhet. Bestämmelsen gäller både i fråga om brottsbalksbrott och specialstraffrättsliga brott. På det specialstraffrättsliga området finns åtskilliga författningar som helt saknar förverkanderegler men vars tillämpningsområde är sådant att det är uppenbart att straffbe- lagda överträdelser kan ge företagsekonomiska vinster för närings- idkaren.
Bestämmelsen i 36 kap. 4 S BrB är utformad så att den för sin tillämp- ning förutsätter att brottet har begåtts i utövningen av näringsverk- samhet. I specialmotiveringen (s. 27) sägs att brott mot näringsreg- lerade författningar i vidsträckt bemärkelse, begångna av personer i företag till vilka dessa författningar riktar sig, regelmässigt är att anse som brott i näringsverksamhet. Här åsyftas överträdelser av antingen sådana författningar som innehåller allmänna bestämmelser för näringslivet i dess helhet - exempelvis arbetsmiljölagen (1977:1160) - eller sådana som innehåller särskilda regler för vissa slag av närings- verksamhet - exempelvis livsmedelslagen.
Även överträdelser av sådana författningar som inte kan sägas vara av utpräglad näringsrättslig art — t.ex. brott mot centrala straffbestäm- melser - kan i vissa fall vara att anse som brott i näringsverksamhet. Av avgörande betydelse är här bl.a. brottets och gärningsmannens anknytning till en näringsidkare.
För att bestämmelsen skall bli tillämplig krävs också att det före- ligger ett adekvat orsakssamband mellan de ekonomiska fördelarna och regelöverträdelsen. Brottet måste också framstå som en dominerande orsak till att ekonomiska fördelar har uppkommit och sambandet måste vara så starkt att förtjänsten skulle ha uteblivit, om brottet inte kommit till stånd. Bestämmelsen är subsidiär både i förhållande till 1 och 2 55 i 36 kap. och förverkanderegler på andra håll i lagstift- ningen.
I specialmotiveringen nämns som praktiskt viktiga fall framför allt sådana då näringsidkare har underlåtit att fullgöra straffsanktionerade skyldigheter av olika slag som åvilar dem. Anledningen till underlåten- heten kan många gånger vara just det förhållandet att näringsidkaren vill spara in den kostnad som ett fullgörande av skyldigheten skulle medföra. En arbetsgivare som underlåter att följa ett av yrkesinspek- tionen meddelat förbud eller föreläggande kan tänkas göra detta därför att han därigenom kan spara vissa investeringskostnader. Yrkande om ansvar enligt 8 kap. 1 S arbetsmiljölagen bör då kunna förenas med talan om förverkande av den uppkomna besparingen.
Förverkande enligt denna paragraf är en fakultativ rättsverkan på det sättet att förverkande skall ske, om det inte är oskäligt. Vid denna prövning skall enligt paragrafens andra stycke särskilt beaktas om annan betalningsskyldighet som svarar mot de ekonomiska fördelarna av brottet kommer att åläggas näringsidkaren, t.ex. sanktionsavgift eller skadestånd. Då avses enligt specialmotiveringen (s. 29) skade- stånd i den situationen att den åsamkade skadan kan sägas motsvara företagets vinst i anledning av brottet som en annan sida av samma sak. Vid andra former av skadeståndsskyldighet ligger det inte lika nära till hands att beakta skadeståndsskyldigheten vid prövningen av för- verkandefrågan. Här åsyftas alltså de fall där den brottsliga hand-
lingen visserligen kan utgöra grund för ett skadeståndsyrkande men där företagets orättmätiga vinst inte kan sägas motsvara den uppkomna skadan. Som exempel nämns i specialmotiveringen att en arbetsgivare har underlåtit att vidta med stöd av arbetsmiljölagen föreskrivna åtgärder till skydd för de anställda och härigenom sparat investeringskostnader. Det föreligger i ett sådant fall inte någon direkt motsvarighet mellan företagets besparing och ett skadeståndsanspråk som framställs av en anställd som har blivit skadad till följd av bristerna i skyddsutrust- ningen.
Med hänsyn till att det ofta kommer att bli svårt att mera exakt bestämma det värde som skall förverkas har i paragrafens tredje stycke föreskrivits att beloppet i sådana fall får uppskattas till ett med hänsyn till omständigheterna skäligt belopp. Denna bestämmelse, som avses underlätta handläggningen, innebär enligt propositionen inte någon ändring av den allmänna princip med samma innehåll som anses gälla även i fråga om andra former av värdeförverkande och får alltså inte läsas motsättningsvis när det gäller tillämpningen av förverkande— regler på andra håll i lagstiftningen. Här bör samma praxis som tidigare tillämpas i aktuellt hänseende. Beträffande skälighetsupp- skattningen har åklagaren att visa, att det av honom yrkade beloppet är rimligt med hänsyn till de faktiska omständigheter som föreligger.
Enligt 36 kap. 5 5 första stycket c) BrB kan förverkande ske hos den som genom brottet beretts vinning eller näringsidkare som avses i 4 5. Enligt specialmotiveringen (s. 31) markeras genom detta att förverkande kan ske hos en näringsidkare även om han inte har beretts "vinning" av brottet i detta ords vedertagna juridisk-tekniska betydelse. I sakens natur ligger att det är mot näringsidkaren som ett förverkandeyrkande enligt 4 S bör riktas. Förverkandetalan kommer sannolikt i flertalet fall att föras i anslutning till ett åtal mot den som har begått brottet. Om förverkandeyrkandet skall riktas mot gärningsmannen, måste frågan handläggas samtidigt som åtalet. I andra fall - när brottet har begåtts av en anställd eller ställföreträdare och förverkande skall ske hos företaget - kan emellertid denna fråga prövas i en särskild rättegång efter det att ansvarsfrågan har slutligt avgjorts. Det är inte någon nödvändig förutsättning för förverkande att åtal väcks för
brottet. Detta kan få betydelse bl.a. för det fall att det inte går att fastställa vem inom företaget som är ansvarig för ett oaktsamhetsbrott men det samtidigt står klart att ett sådant brott har blivit begånget.
Justitieutskottet framhöll i sitt betänkande över propositionen (JuU 1981/82:53 s. 6) värdet av att bestämmelsen kunde tillämpas både mot fysiska och juridiska personer. Konstruktionen medför en särskild allmänpreventiv effekt därigenom att - när förhållandena är sådana - den som är personligt ansvarig för brottet kan drabbas av straffrätts- ligt ansvar samtidigt som förverkandet kan drabba den juridiska perso— nen. Samtidigt minskar risken för att det personliga ansvaret skulle kunna tappas bort i polis— och åklagarmyndigheternas praktiska hante- ring.
Lagstiftningen trädde i kraft den 1 juli 1982.
6.3.2.2 Bestämmelsens betydelse som sankti9n_m9t_arbgtsmjljöbrgtt De utvidgade möjligheterna att förverka ekonomiska fördelar av brott begångna i näringsverksamhet skall enligt förarbetena kunna användas t.ex. efter överträdelser av arbetsmiljölagen. Ett exempel som nämns är att en arbetsgivare underlåter att följa ett av yrkesinspektionen meddelat förbud eller föreläggande för att därigenom spara vissa investeringskostnader. Yrkande om ansvar enligt 8 kap. 1 S AML skall då kunna förenas med talan om förverkande av den uppkomna besparingen. Bestämmelserna har varit i kraft i över fem år. Såvitt känt har de aldrig tillämpats i samband med överträdelse av någon arbetsmiljö- bestämmelse. Det är för övrigt okänt om bestämmelserna över huvud taget har tillämpats i något fall.
Frågan blir då varför bestämmelserna aldrig har tillämpats, exempelvis på det sätt som exemplifierades i förarbetena. En av orsakerna torde vara vad som framgått av avsnitt 3.2.3.1, nämligen att det är ganska sällan som det yrkas ansvar enligt 8 kap. 1 S AML för brott mot förelägganden och förbud.
Brister i arbetsmiljön kan ibland bero på att arbetsgivaren vill slippa ifrån de kostnader en bra och säker arbetsmiljö skulle innebära. Detta innebär dock inte att det är lätt att visa ett adekvat orsakssamband mellan ekonomiska fördelar och en eventuell regelöverträdelse. Det bör dock vara möjligt i det givna exemplet att en arbetsgivare bryter mot ett föreläggande för att slippa en investeringskostnad. Däremot torde det vara betydligt svårare att visa detta samband vid brott enligt brottsbalken, t.ex. vållande till kroppsskada. Förverkandebestämmel- serna torde därför i första hand ha sin betydelse vid brott mot före- lägganden och förbud enligt 8 kap. 1 5 AML. Detta förutsätter dock att YI i en helt annan utsträckning meddelar förelägganden och därefter anmäler eventuella överträdelser av dessa till polisen. Om ett före- läggande eller förbud förknippas med ett vite torde dock det innebära ett större tryck på en arbetsgivare än ett hot om polisanmälan och eventuellt kommande straff och värdeförverkande. Förmodligen kommer förverkandebestämmelserna därför inte heller i fortsättningen att spela någon avgörande roll i arbetsmiljölagstiftningens sanktionssystem.
6.3.3 Sanktionsavgifter, allmänt
Oepartementschefen anförde i den nämnda propositionen (1981/82:142, s 12) att när det gällde den samlade effekten av de föreslagna åtgärderna bör framhållas att promemorieförslaget (DsJu 1981:3, bilaga 1 till nämnda prop.) bygger på den tanken att den generella förverkandebestämmelsen i vissa fall och på särskilda områden skall kunna kompletteras genom sanktionsavgifter. Avgifter av det slaget kan i fortsättningen knytas till vissa bestämmelser på ett sådant sätt att en överträdelse medför en i det närmaste strikt skyldighet att utge ett på visst sätt bestämt belopp till det allmänna och detta oavsett om överträdelsen i det konkreta fallet medfört någon vinst eller ej. Sådana avgifter bör enligt propositionen kunna vara ett verkningsfullt medel att använda vid punktinsatser mot särskilda typer av regelöver- trädelser, där den generella förverkanderegeln av olika skäl framstår som mindre ändamålsenlig.
Exempel på vinstbegränsande sanktionsavgifter som f.n. är i bruk och som nämns i promemorian (s. 78 ff.) är skattetillägg enligt taxerings-
lagen (1956:623), överlastavgift enligt lagen (1972:435) om överlast- avgift, varselavgift enligt lagen (1974:13) om vissa anställnings- främjande åtgärder, byggnadsavgift och tilläggsavgift enligt lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m., numera överflyttat till 10 kap. plan— och bygglagen (1987:10), samt miljöskyddsavgift enligt miljöskyddslagen (1969z387). Hur den sist- nämnda avgiften har utformats redogörs för i avsnitt 6.3.4.
I promemorian hade gjorts en samlad belysning av de principiella och praktiska aspekter som kan anläggas på avgiftssystem inom special- straffrätten. I propositionen (s. 24 f.) återgavs i sammanfattning de principer som föreslagits i promemorian.
1. Ett avgiftssystem kan enligt vad som framhållits i promemorian erbjuda en ändamålsenlig lösning i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller speciella svårigheter föreli ger att be— räkna storleken av den vinst eller besparing som uppn s i det sär- skilda fallet. Andra fall är när den ekonomiska fördelen av en isole- rad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, samtidigt som samhällets behov av skydd på det aktuella området är så framträ— dande, att inte bara den ekonomiska fördelen i det särskilda fallet utan redan utsikten till vinst eller besparing bör neutraliseras.
2. Avgifter bör enligt promemorian få förekomma endast inom speciella och klart avgränsade rättsområden. I den mån de används på närings- regleringens område bör de vara knutna till särskilda föreskrifter som näringsutövarna har att iaktta i denna egenskap.
3. Enligt vad som sägs i promemorian bör bestämmelserna om beräkning av avgiftsbeloppet i all möjlig utsträckning konstrueras så att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen - en parameter - som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften skall bli i det särskilda fallet. Konstruktionen kan vara utformad på ett sådant sätt att den schablonmässigt fastställda avgiften kan beräknas genomsnittligt motsvara den uppkomna vinsten vid varje särskild överträdelse. I de fall då det bedöms angeläget att söka neutralisera redan utsikten till vinst bör dock hinder inte föreligga mot att låta avgiften utgå enligt grunder som leder till väsentligt högre avgiftsbelopp.
4. Beroende på det aktuella rättsområdets natur bör enligt promemo- rian särskilt prövas om uppsåt eller oaktsamhet skall förutsättas för avgiftsskyldighet eller om denna skyldighet kan bygga på strikt ansvar. För att en konstruktion med strikt ansvar skall vara försvar- bar från rättssäkerhetssynpunkt bör förutsättas att det finns starkt stöd för en presumtion om att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Vidare måste uppmärksanmas att särskilda undantag från det strikta ansvaret även i dessa fall kan vara nödvändiga med hänsyn till förhållandena
inom avgiftens användningsområde eller till reglernas utformning i övrigt. Sådana undantag bör så långt möjligt vara preciserade, så att det inte föreligger någon tvekan om deras räckvidd. Det sistnämnda gäller även i fraga om bestämmelser som reglerar möjligheten till jämkning av avgiftsbeloppet.
5. I romemorian konstateras att något hinder inte bör föreligga mot att lata avgiftsregler som i första hand riktas mot juridiska perso- ner och straffrättsliga bestänmelser riktade mot fysiska personer vara tillämpliga vid sidan av varandra. De subjektiva rekvisiten kan därvid vara annorlunda utformade i de olika systemen - strikt ansvar vid avgift och uppsåt eller oaktsamhet vid straffrättsligt ansvar. Om det rör sig om mindre allvarliga överträdelser, kan den vinstelimi- nering som uppnås genom avgiften framstå som en fullt tillräcklig åtgärd. Det kan i så fall bli aktuellt att låta införandet av ett avgiftssystem innebära att de aktuella gärningarna inte längre är straffbara.
6. Åläggandet av avgiftsskyldighet kan enligt promemorian i viss utsträckning överlämnas till de administrativa myndigheter som är verksamma pa det aktuella området. I vissa fall är det emellertid lämpligt att överlämna denna prövning till de allmänna domstolarna. Det gäller främst när avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns utrymme för betydande sköns- mässiga bedömningar. I sådana fall kan sakkunniga administrativa myndigheter ges ställning som initiativtagare till eller part i domstolsprocessen.
Promemorian fick under remissbehandlingen ett positivt mottagande i denna del. Vissa remissinstanser ansåg dock att avgifterna ibland kunde vara förenade med vissa tillämpningsproblem och att återhållsamhet därför var befogad när det gäller att införa nya avgiftssystem. Depar- tementschefen anförde att han hade viss förståelse för dessa synpunkter och betonade vikten av att avgiftssystem på nya områden bör införas först efter noggranna överväganden om behov föreligger och att i linje med vad som anförts i promemorian systemen i så fall bör utformas på ett sådant sätt att anspråken på rättssäkerhet blir fullt ut tillgodo- sedda. Med detta anslöt sig departementschefen till riktlinjerna.
Justitieutskottet, som i sitt betänkande (JuU 1981/82:53, s. 6 ff) också återgav promemorians principer för avgifter, lämnade vad depar- tementschefen anfört utan erinran men ansåg det viktigt att slå fast att riktlinjerna för avgiftssystemet utgår från den straffrättsliga skuldprincipen även om avgiftsskyldighet förutsätts kunna i särskilda fall bygga på strikt ansvar.
Numera har också, som nämnts i avsnitt 5.1.3, införts bl.a. en över— tidsavgift enligt arbetstidslagen (1982:673), efter de principer som förordats i promemorian.
6.3.4 Miljöskyddsavgift enligt miljöskyddslagen (1969z387)
Påföljdssystemet enligt miljöskyddslagen (I969:387), ML, skärptes-genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 1981 (prop. 1980/81:92,
JoU 21, rskr 273, lagen omtryckt 1981z420). Skärpningen innebar att straffmaximum för brott mot lagen höjdes samt att en miljöskyddsavgift infördes.
I 45 S ML finns bestämmelser om straff för vissa överträdelser mot lagen eller mot föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. Straffbart är enligt paragrafens första stycke att uppsåtligen eller av oaktsamhet bl.a. bryta mot förbud mot viss miljöfarlig verksamhet som meddelats med stöd av lagen (punkt 1), att underlåta att iaktta förprövningsplikten enligt 10 S ML (punkt 2), att åsidosätta villkor eller föreskrifter som har meddelats i ett tillståndsbeslut eller i ett beslut enligt 41 s ML (punkt 3). Det är också straffbart att underlåta att följa ett föreläggande att lämna tillsynsmyndigheten behövliga upplysningar om en verksamhet som kan befaras vara nnljö- farlig (punkt 4) samt att lämna oriktiga uppgifter i en ansökan (punkt 5). Påföljden är böter eller fängelse i två år. Före den 1 juli 1981 var straffmaximum ett år. I samband med straffskärpningen infördes i paragrafen en bestämmelse att i ringa fall skall inte dömas till ansvar. För brott mot upplysningsplikten enligt punkt 4 hade före 1981 endast stadgats böter, vilket innebar att straffmaximum höjdes betyd- ligt samtidigt som bestämmelsen utvidgades till att också gälla orik- tiga uppgifter i ansökan till prövningsmyndigheterna.
Samtidigt med denna straffskärpning infördes i brottsbalken särskilda straffbestämmelser till skydd för miljön. Enligt 13 kap. 8 a 5 BrB kan dömas för miljöbrott till böter eller fängelse i högt två år. Om brottet är grovt kan dömas till fängelse i lägst sex nånader och högst sex år. Enligt 13 kap. 9 5 andra stycket BrB kan den som av grov oakt— samhet begår gärning som avses i 8 a 5 dömas för vållande till miljö-
störning till böter eller fängelse i högst två år. Av 45 S ML framgår att om ansvar kan ådömas enligt brottsbalken skall ansvar inte ådömas
enligt ML.
Miljöskyddsavgiften syftar till att eliminera den ekonomiska vinningen av miljöbrott. Syftet är alltså att genom indragning av vinsten av en överträdelse av ML motverka att den som bedriver miljöfarlig verksamhet frestas att bryta mot lagen av ekonomiska motiv. Förutsättningarna för att miljöskyddsavgift skall utgå är enligt 52 S ML att en överträdelse av de objektiva rekvisiten enligt 45 5 första stycket 1-3 ML har ägt rum samt att överträdelsen har medfört ekonomiska fördelar för utövaren av den miljöfarliga verksamheten. I ringa fall skall ingen avgift utgå. Miljöskyddsavgiften skall påföras den fysiska eller juridiska person som utövade den verksamhet i vilken överträdelsen skedde och skall bestämmas till ett belopp som svarar mot de ekonomiska fördelarna av överträdelsen. Kan full bevisning av storleken av de ekonomiska fördelarna inte alls eller endast med svårighet läggas fram, uppskattas fördelarna till ett skäligt belopp. Miljöskyddsavgiften får sättas ner eller helt efterges, om särskilda omständigheter föreligger.
statens naturvårdsverk. Koncessionsnämndens beslut överklagas hos Svea hovrätt i dess sammansättning som vattenöverdomstol. Naturvårdsverkets beslut att väcka talan om miljöskyddsavgift får inte överklagas.
I de fall en miljöfarlig verksamhet drivs av en fysisk person kan denna vid en överträdelse av ML drabbas av både straff och miljöskyddsavgift. Miljöskyddsavgiften tas dock ut enligt principen om strikt ansvar. Ett företag kan alltså, vare sig det är ett aktiebolag eller ägs av en enskild näringsidkare, påföras en miljöskyddsavgift så snart det konstateras att en överträdelse som kan medföra en avgift har begåtts utan att det behöver bevisas att någon för överträdelsen ansvarig handlat uppsåtligen eller av oaktsamhet. Den strikta tillämpningen kan dock mildras genom att avgiften kan nedsättas eller efterges, om särskilda omständigheter föreligger. Även om åtal väcks för brottet och straff utdöms skall enligt propositionen detta inte påverka bestäm—
? Frågor om miljöskyddsavgift prövas av koncessionsnämnden på talan av mandet av avgiften. I de allra flesta fall kommer avgiftstalan att 1
riktas mot en juridisk person, men även om det riktas mot en fysisk person som även döms för brottet bör avgiften bestämmas utan hänsyn till straffet. Däremot kan det vara skäligt att domstolen i brottmålet med tillämpning av de principer som gäller för straffmätning i
allmänhet beaktar att en miljöskyddsavgift har tagits ut.
Tillsammans med påföljdsändringarna 1981 infördes också en bestämmelse i 38 S ML att det åligger tillsynsmyndigheterna att verka för att överträdelser av lagen beivras. Oepartementschefen uttalade att bara allvarliga fall borde rapporteras till naturvårdsverket. För övriga fall ankommer det på varje tillsynsmyndighet att självständigt bedöma om saken skall anmälas till åtal. I princip får sådan anmälan med det föreslagna stadgandet inte underlåtas i andra fall än då misstanken om brott visat sig ogrundad eller då överträdelsen bedöms ha varit så ringa att straffrihet kan påräknas. Föreskriften riktar sig i första hand till länsstyrelsen och i förekommande fall hälsovårdsnämnden.
Miljöskyddsavgiften fick sin nuvarande utformning genom ändringar som trädde i kraft den 1 juli 1987 (prop. 1986/87:135, JoU 1986/87:25, rskr 319, SFS 1987:397). Då ändrades förutsättningarna för när miljöskydds- avgift skall utgå genom att det tidigare kravet i 52 S ML att en överträdelse skall ha medfört eller inneburit risk för störning för omgivningen togs bort. För att sålla bort mindre förseelser togs i stället på förslag av jordbruksutskottet in en mening i lagtexten att ingen avgift skall utgå i ringa fall. I propositionen hade föreslagits att kravet på ekonomisk fördel skulle skärpas så att det skulle krävas att den varit betydande. Utskottet ansåg dock att den föreslagna kravskärpningen skulle medföra nya svårigheter att bevisa miljöbrott.
Skälet till ändringarna var att effektivisera bestämmelserna om miljöskyddsavgift. Motiveringen var att eftersom effekterna för miljön har avgjorts i och med tillståndsprövningen och där fastställts vilken belastning på miljön som kan accepteras, följer därav att överutsläpp definitionsmässigt är till skada för miljön eller innebär oacceptabla risker för den, varför någon bevisning om detta inte skall behöva föras. Av propositionen framgår det att dittills hade endast fem
ärenden rörande miljöskyddsavgift prövats slutligt. Anledningen till
att så få ärenden hade prövats var enligt naturvårdsverket svårigheten att styrka att samtliga förutsättningar för utdömande av avgiften föreligger. Framför allt var det kravet på betydande störning för omgivningen eller risk för sådan störning som hade vållat problem i rättstillämpningen. Svårigheten bestod enligt verket främst i att visa att ett utsläpp hade inneburit ett allvarligt hot mot miljön och att koppla noterade miljöeffekter till ett bestämt utsläpp.
Enligt propositionen anser naturvårdsverket att de genomförda skärp— ningarna av straffansvaret år 1981 inte heller haft avsedd effekt. Antalet fällande domar är fortfarande litet och påföljderna i allmänhet låga. Skälen till att så få överutsläpp anmäls och ännu färre leder till åtal och fällande domar är enligt verket bl.a. att det är svårt att upptäcka att ett miljöbrott har begåtts och att det är svårigheter att styrka uppsåt eller vårdslöshet. Verket hade därför i en skrivelse till jordbruksdepartementet år 1986 föreslagit en avkriminalisering av de överträdelser som f.n. träffas av straffbestänmel serna i ML. I stället föreslog verket en utbyggnad av systemet med miljöskyddsavgift så att detta kommer att omfatta flertalet överträdelser. Reglerna för avgiften skulle dock ändras så att avgift utgår oavsett ekonomisk fördel och påvisbar skada och att normalavgiften skulle uppgå till dubbla ekonomiska fördelen med möjlighet att sänka eller höja avgiftsbeloppet med hänsyn till omständigheterna i det enskilda
fallet.
Oepartementschefen anförde i propositionen (s. 27) att en översyn av miljövårdsorganisationen i stort pågår för att samla resurserna för miljövård och att någon genomgripande ändring av sanktionssystemet därför inte bör göras innan översynen är klar och fortsatte.
"Jag vill vidare framhålla att jag ställer mig tveksam till en mera omfattande avkriminalisering av överträdelser mot lagen. Enligt min mening kan det vara värdefullt att på MLzs område behålla det straffrättsliga ansvaret för enskilda individer. Ett sadant ansvar torde nämligen verka avhållande inte bara på grund av hotet om straff utan också på grund av de moraliska krav som därigenom ställs pa den som svarar för driften av en miljöfarlig verksamhet. Ytterligare ett viktigt skäl att bibehålla straffansvaret utgör möjligheterna att tillämpa bestämmelserna i 36 kap. 7 5 brottsbalken om företagsbot._ ..... Någon större erfarenhet av dessa bestämmelsers tillämpning finns
av förklarliga skäl ännu inte, eftersom de så nyligen har trätt i kraft. Enligt min mening finns emellertid anledning att anta att denna sanktion skall kunna visa sig effektiv på miljövårdsområdet och bidra till att förbättra laglydnaden."
I propositionen tas också bestämmelserna om förverkande i 36 kap. 4 S BrB upp. Såvitt känt är har dessa bestämmelser inte kommit till använd- ning vid brott mot ML. Eftersom den närmare anledningen till detta inte är utredd, kan det enligt propositionen finnas anledning att närmare undersöka bakgrunden till detta innan någon omfattande ändring av sank- tionssystemet övervägs. Skulle orsaken vara svårigheter att utreda att ekonomiska fördelar har uppkommit uppges detta vara ytterligare ett skäl mot att ersätta straffbestämmelserna i ML med ett avgiftssystem enligt naturvårdsverkets förslag.
Den översyn som nämndes i propositionen är nu klar. Utredningen om miljövårdens organisation har lagt fram sina förslag i betänkandet (SOU 1987:32) För en bättre miljö.
Utredningen förordar (s. 439 ff.) att en genomgripande översyn av miljöstraffrätten bör göras. Detta arbete bör inriktas på att i en övergripande lag ta upp vissa grundläggande kravregler inom hela miljöskyddsområdet och samtidigt reglera påföljdsfrågorna enhetligt. I avvaktan på detta har utredningen föreslagit att bestämmelserna i ML ges en tydligare utformning. Nuvarande 45 5 1—3 föreslås ändras redaktionellt och ges brottsbenämningarna olaga miljöfarlig verksamhet, olaga miljöstörning respektive olovlig miljöstörning. Straffvärdet av brott mot ML föreslås markeras ytterligare genom att straffriheten för ringa fall tas bort. Det straffsanktionerade kravet att uppgifter som lämnas till tillstånds- och tillsynsmyndigheterna skall vara fullstän- diga och sanningsenliga bör enligt utredningen ytterligare betonas. Inte minst med tanke på att företagens egenkontroll i fortsättningen skall ges en mer framträdande roll. Därför föreslås att även uteläm- nande av relevant information straffsanktioneras. Detta tillägg före- slås tas in i en ny 45 a 5 tillsammans med nuvarande 45 S 4 och 5 och brottet benämns försvårande av miljökontroll.
Utredningen har också funnit att de rättsvårdande organen ofta kopplas in alltför sent när det finns anledning att misstänka miljöbrottslig— het. Därför föreslås att bestämmelsen i 38 S ML, att tillsynsmyndig— heterna skall verka för att överträdelser beivras, skall skärpas. I fortsättningen skall föreskrivas en obligatorisk anmälningsskyldighet till åklagare, så snart tillsynsmyndigheten bedömer att det finns brottsmisstankar av sådan styrka att de bör föranleda utredning.
Utredningen föreslår också vissa lagändringar så att villkor som bris- ter i fråga om precision och kontrollerbarhet skall kunna ändras. Vida- re föreslås att för samtliga tillståndspliktiga anläggningar skall en årlig miljörapport avges. I den skall företagen bl.a. redovisa vilka åtgärder som vidtagits för att uppfylla villkoren i tillståndsbeslutet. Utredningen föreslår också att alla som bedriver sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd av koncessionsnämnden, dvs. drygt 300 företag, i fortsättningen skall utse en auktoriserad miljörevisor. Revisorn skall fortlöpande följa miljöskyddsarbetet i den verksamhet för vilken han är revisor. Till den årliga miljörapporten skall han foga ett intyg att de i miljörapporten angivna åtgärderna vidtagits. Enligt en ny 45 b 5 skall den som utövat miljöfarlig verksamhet utan i att ha utsett miljörevisor där sådan skall finnas, kunna dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.
Utredningen betonar också vikten av att utnyttja möjligheterna att förelägga vite. Man anser också att det är av största vikt att frågan om miljöskyddsavgift aktualiseras i samtliga fall då förutsättningar för detta föreligger. Någon ändring av avgiften föreslås inte eftersom den ändrats nyligen. Utredningen har också funnit att företagsboten, som vi skall behandla i nästa avsnitt, i sin nuvarande utformning läm- par sig väl för användning vid miljöbrottslighet.
6.3.5 Företagsbot
6.3.5.1 Bestämmelsernas utformning
I samband med att riksdagen antog förslaget om utvidgade förverkande- bestämmelser enligt nuvarande 36 kap. 4 S BrB uttalade justitieut-
skottet, som tidigare nämnts, tveksamhet till om samhället med den nya förverkandebestämmelsen och ett utbyggt system med sanktionsavgifter inom alla aktuella sektorer kunde nå alla de former av regelöverträdel- ser där ett starkt samhällsintresse påkallar ingripande. Enligt utskottet borde det också beaktas att ett straffansvar för juridiska personer skulle inrynnm ett direkt klander av det brottsliga förfa- randet, något som enligt utskottets mening var av betydelse från allnänpreventiv synpunkt. Arbetet med hur ett system med företagsböter kunde utformas borde därför fortsätta. Regeringen gav kommissionen mot ekonomisk brottslighet i uppdrag att utreda frågan, vilket resulterade i förslaget till företagsbot.
Bestämmelserna om företagsbot trädde i kraft den 1 juli 1986 (prop. 1985/86:23, JuU 13, rskr 110). Den lagtekniska lösning som valts innebär att företagsbot inordnats i det straffrättsliga reaktions- systemet som en form av särskild rättsverkan av brott och inte som en påföljd i straffrättslig mening. Sanktionen skall emellertid ha en bestraffande funktion. Den skall inte användas i vinstelimine— rande syfte.
Huvudbestämmelsen i 36 kap. 7 S BrB lyder:
Om företagsbot
75 För brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet skall, på yrkande av allmän åklagare, näringsidkaren åläggas företagsbot, om
1. brottsligheten har inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars är av allvarligt slag och
2. näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten.
Första stycket gäller inte, om brottsligheten varit riktad mot näringsidkaren eller om det annars skulle vara uppenbart oskäligt att ålägga företagsbot.
Företagsbot skall åläggas näringsidkare för brott som begåtts i deras näringsverksamhet. Med näringsidkare avses, liksom i andra sammanhang, fysiska eller juridiska personer som yrkesmässigt bedriver verksamhet av ekonomisk art, oavsett om verksamheten är inriktad på vinst eller ej. Företagsbot skall alltså tillämpas oberoende av företagets ägarform
och juridiska konstruktion i övrigt. Detta innebär att såväl enskilda näringsidkare som juridiska personer skall kunna åläggas företagsbot. Även offentligt, såväl statligt som kommunalt, bedriven näringsverk-
samhet omfattas.
En förutsättning för att företagsbot skall konma i fråga är att det har förekommit en överträdelse av en straffbestämmelse och att detta brott har ägt rum i utövningen av näringsidkarens verksamhet. Med uttrycket "brottsligheten har inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten" avses enligt förarbetena (propositionen s. 64, justitieutskottets betänkande s. 13) brott mot utpräglat näringsreglerande författningar exempelvis föreskrifter i arbetsmiljölagen och arbetstidslagen. Om gärningen i och för sig innebär att bestämmelserna i en näringsreglerande författning åsido— sätts men brottet är av sådant slag att ansvar skall ådömas enligt en bestämmelse i brottsbalken är också detta att anse som ett brott i näringsverksamhet. Med uttrycket "eller annars är av allvarligt slag" åsyftas i propositionen i första hand allvarligare brott mot centrala straffbestämmelser (häleri, bedrägeri m.m.). Även sådana brott kan begås i näringsverksamhet och avgörande bör även här vara brottets och gärningsmannens anknytning till en näringsidkares verksamhet.
Det uppställs inte något krav på att gärningsmannen åtalas för brottet eller ens identifieras, men det måste stå klart att ett brott har blivit begånget. Det är naturligtvis endast sällan möjligt att konsta— tera brottsligt uppsåt hos en icke identifierad gärningsman. Vid oakt- samhetsbrott är det emellertid fullt tänkbart enligt propositionen, att det står klart att någon i ett företag har handlat vårdslöst utan att det för den skull går att leda i bevis exakt vem denne är. Som ett exempel nämns det fallet att man i ett företag har brutit mot föreläg- gande eller föreskrifter av det slag som avses i 8 kap. 1 S och 2 5 första stycket arbetsmiljölagen. Företagsbot bör då kunna åläggas även om det inte går att klarlägga vem som har haft det direkta ansvaret för att föreläggandet eller föreskrifterna följts. Det sistnämnda har betydelse även när det gäller s.k. företagaransvar. Finns det enligt gällande rätt möjlighet att utkräva sådant ansvar skall enligt special- motiveringen (s. 63) naturligtvis också företagsbot kunna åläggas. Det
är dock inte någon förutsättning att gärningsmannen intar en ledande ställning i företaget. Företagsbot skall kunna ådömas även om brottet har begåtts av personal i underordnad ställning eller av uppdragstagare som har handlat för företagets omedelbara räkning.
Det har inte bedömts lämpligt att använda företagsbot vid förseelser och mindre allvarliga brott. I lagtexten har detta kommit till uttryck genom föreskriften att brottsligheten för att kunna föranleda företags- bot skall ha inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldig— heter som är förenade med verksamheten eller annars vara av allvarligt slag. Enligt specialmotiveringen torde brott mot t.ex. arbetsmiljö- lagen, begångna i näringsverksamhet och av personer till vilka författ- ningarna riktar sig, ofta innefatta ett sådant grovt åsidosättande av särskilda skyldigheter för näringsidkare som avses här. Undantag görs dock - till följd av kravet på att åsidosättandet skall vara grovt - för lindriga överträdelser. Den omständigheten att påföljden för ett brott bedöms stanna vid böter medför dock inte utan vidare att det är att hänföra till sistnämnda kategori.
Vidare uttalas att brott mot centrala straffbestämmelser för det mesta torde vara av så allvarligt slag att företagsbot bör åläggas såvida förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. Detsamma torde vara fallet vid brott som är hänförliga till specialstraffrätten och där fängelse ingår i straffskalan. Det bör enligt propositionen (s. 64 f.) även här under— strykas att brottet mycket väl kan vara av allvarligt slag i denna paragrafs mening, även om själva brottspåföljden bedöms kunna stanna vid böter. Det är emellertid inte bara brottslighetens art som bör tillmäts betydelse i sammanhanget. Avgörande vikt skall också fästas vid dess omfattning. Företagsbot bör enligt specialmotiveringen sålunda kunna konnm i fråga i fall där mindre allvarlig brottslighet har satts i system eller eljest förekommit i stor omfattning, även om varje särskild överträdelse inte är av beskaffenhet att föranleda företags— bot. I lagtexten har detta markerats genom att uttrycket "brottslighe- ten" har använts.
Företagsbot skall kunna ådömas endast om näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. Denna
bestämmelse skall ses mot bakgrund av att ett av huvudsyftena med den nya sanktionen är att man i företagen på ett effektivare sätt skall övervaka regelefterlevnaden. Enligt propositionen (s. 67) är det meningen att kraven på näringsidkarna skall ställas ganska högt. I situationer då brottet kan tillskrivas brister i sättet att leda före- taget - ofullständiga instruktioner, eftersatt kontroll och övervak— ning, anlitande av inkompetent personal eller andra organisatoriska brister - bör presumtionen vara att företagsbot skall åläggas. Beträf- fande vilka krav som skall ställas på näringsidkaren med avseende på förebyggande åtgärder mot framför allt brott som avses med uttrycket "annars av allvarligt slag" har departementschefen anslutit sig till vad lagrådet uttalat att bedömningen måste omfatta bl.a. brottets och gärningsmannens relation till den aktuella verksamheten, dvs. dennas art, huvudsakliga inriktning och andra liknande förhållanden. Det måste också kunna fastställas att företagaren på grund av något sådant förhållande borde ha haft anledning att räkna med att det fanns en viss risk för att det aktuella brottet eller annan likartad brottslighet skulle kunna begås i hans verksamhet och att näringsidkaren också haft rimliga möjligheter att eliminera denna risk. Det ankommer naturligtvis på åklagaren att visa att näringsidkaren inte gjort vad som skäligen ! kan krävas för att förebygga brottsligheten. i
Företagsbot skall inte åläggas om brottsligheten varit riktad mot näringsidkaren eller om det annars skulle vara uppenbart oskäligt att ålägga företagsbot. Detta kan enligt förarbetena bli aktuellt i vissa fall, t.ex. om företaget har bytt ägare när frågan om att ålägga före- tagsbot uppkonmer. Ett annat exempel kan vara att brottet har varit ägnat att skada företagets intressen utan att vara riktat mot företaget som sådant.
Företagsbot skall bestämmas direkt i pengar och fastställas till lägst tio tusen kronor och högst tre miljoner kronor. I konkreta fall skall företagsboten — i likhet med vad som gäller vid straffmätning - bestäm- mas med hänsyn tagen till alla omständigheter i målet. Särskild hänsyn skall tas till brottslighetens art, omfattning och förhållande till näringsverksamheten. Företagsboten skall endast ha en bestraffande funktion. Värdet av eventuella vinster och andra ekonomiska fördelar
skall förverkas hos näringsidkaren med stöd av tillämpliga förverkande- bestämmelser vid sidan av företagsbot. När boten bestäms bör dock enligt förarbetena hänsyn tas till eventuella uppkomna eller tänkbara ekonomiska fördelar som brottet medfört.
Företagsbot får efterges eller sättas lägre än vad som eljest skulle ha skett om näringsidkaren eller företrädare för denne ådöms påföljd för brottet. Enligt förarbetena får företagsboten för en enskild närings— idkare eller ett fåmansföretag jämkas, om ett kännbart personligt straff för det aktuella brottet ådöms näringsidkaren eller en företrä- dare för honom. Om företagaren döms till ett fängelsestraff eller känn- bara böter, torde det ofta saknas anledning att ålägga företagsbot. Företagsbot får också efterges eller nedsättas om brottet medför annan betalningsskyldighet eller särskild rättsverkan för näringsidkaren. Med annan betalningsskyldighet avses i första hand sanktionsavgifter och skadestånd. Eftersom företagsboten inte har någon vinsteliminerande funktion, kan inte sällan förverkande komma att beslutas vid sidan av företagsbot. Den vinsteliminering som man härigenom åstadkommer skall självfallet inte dessutom ske genom företagsboten. I övrigt bör emellertid förverkande - vare sig det är fråga om sak- eller värdeför- verkande - endast i undantagsfall tillåtas att påverka botens storlek i sänkande riktning. Enligt lagtexten kan företagsboten också efterges eller sättas ned om det annars är påkallat av särskilda skäl.
De regler som gäller beträffande preskription av talan om förverkande och verkan av att gärningsmannen har avlidit gäller även i fråga om företagsbot. Huvudregeln är att talan om företagsbot preskriberas samtidigt som brottet. Om påföljd inte kan ådömas på grund av den brottsliges död eller av annan orsak, får enligt 36 kap. 14 S BrB företagsbot ådömas endast om stämning delges inom fem år från det brottet begicks.
Allnän åklagare skall föra talan om företagsbot, vilket innebär att företagsbot inte i likhet med annan särskild rättsverkan av brott kan ådömas utan yrkande. Om talan förs mot någon som åtalas för det aktuella brottet, skall frågorna prövas i ett sammanhang. Vid huvud- förhandlingen i tingsrätt och hovrätt skall nämndemän delta i mål som
rör företagsbot. Företagsboten är inte avdragsgill vid näringsidkarens taxering, eftersom den har en bestraffande funktion.
6.3.5.2 Företagsbotens betydelse som sanktion mot arbetsmiljöbrott
Bestämmelserna om företagsbot har ännu inte tillämpats. Skälet till detta torde vara att de endast varit i kraft drygt ett år.
Som exempel på brott där företagsbot kan tillämpas nämns i förarbetena även till denna sanktion brott mot föreläggande eller förbud enligt 8 kap. 1 S AML eller föreskrifter enligt 8 kap. 2 5 första stycket AML. Enligt lagtexten krävs att brottsligheten skall ha inneburit ett grovt åsidosättande av skyldigheter. Brott mot arbetsmiljölagen, som inte är att bedöma som lindriga överträdelser, bör dock enligt propositionen ofta vara att anse som ett grovt åsidosättande av de skyldigheter som en näringsidkare har. Att påföljden för ett brott bedöms kunna stanna vid böter medför inte utan vidare att brottet är att bedöma som lindrigt. Yrkande om ådömande av företagsbot bör därför med framgång kunna yrkas mot företag som bryter mot föreläggande eller förbud enligt nämnda paragrafer i AML.
Företagsbot skall även kunna ådömas vid brott mot centrala straff— bestämmelser om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. Vid arbets— olyckor blir brottsrubriceringen oftast vållande till annans död enligt 3 kap. 7 S BrB eller vållande till kroppsskada enligt 3 kap. 8 S BrB. Att brotten i dessa fall har begåtts i näringsverksamhet kan det inte råda någon tvekan om. I botten ligger dessutom vanligtvis att bestäm— melserna enligt arbetsmiljölagstiftningen inte har följts, vilket har lett till olyckan. Därför bör åtalet mot den som förfarit oaktsamt och vållat olyckan i många fall kunna kombineras med ett yrkande att före- taget skall ådömas företagsbot. Den nya straffbestämmelsen arbetsmiljö- brott som vi föreslår i 3 kap. 10 S BrB bör på ett ännu klarare sätt kunna grunda en talan om företagsbot. I många fall kan det stå klart att någon i ett företag handlat vårdslöst utan att det för den skull går att leda i bevis exakt vem denne är. Eftersom det inte krävs att någon enskild åtalas för brottet eller ens identifieras kan även i dessa fall yrkas att företaget skall ådömas företagsbot.
Enligt propositionen skall företagsbot också kunna komma i fråga i fall där mindre allvarlig brottslighet har satts i system eller eljest förekommit i stor omfattning, även om varje överträdelse inte är av beskaffenhet att föranleda företagsbot. I de fall där ett företag upprepade gånger bryter mot t.ex. bötesbestämmelser enligt 8 kap. 2 5 andra stycket AML eller straffbelagda föreskrifter från ASS bör därför även i sådana fall kunna yrkas att företaget skall ådömas företagsbot.
Företagsbot skall inte ådömas om näringsidkaren gjort vad som skäligen kan krävas för att förebygga brottsligheten. Åklagaren skall också kunna visa att så inte varit fallet. Enligt propositionen skall kraven på näringsidkarna ställas ganska högt. Om brottet kan tillskrivas brister i sättet att leda företaget - ofullständiga instruktioner, eftersatt kontroll och övervakning, anlitande av inkompetent personal eller andra organisatoriska brister - bör presumtionen vara att företagsbot skall åläggas. Det bör därför i de flesta fall vara möjligt för åklagaren att visa att kraven på förebyggande åtgärder inte upp- fyllts.
Företagsbot bör mot bakgrund av detta enligt utredningens uppfattning kunna bli ett mycket verksamt sanktionsmedel mot arbetsmiljöbrott vid sidan om det individuella ansvar som också bör utkrävas. Fördelen med företagsbot är att det riktas mot företaget men ändå innebär ett direkt kl ander av det brottsliga förfarandet. Det innebär att det ställs även moraliskt färgade krav på företagen att följa arbetsmiljölagstift- ningen. Detta torde ha stor betydelse från allmänpreventiv synpunkt.
Företagsbot kan också kombineras med förverkande enligt 36 kap. 4 S BrB av eventuella ekonomiska fördelar för näringsidkaren.
5-3-5-3 El!"? 93! PGDOX 9v_en,ek3ssmbersresel i ÅME?
Enligt våra direktiv bör undersökas om sanktionssystemet skulle kunna göras effektivare genom att en mer allmänt hållen aktsamhetsregel införs i AML. Denna skulle kunna få betydelse för tillämpningen av företagsbot i vissa fall.
Beträffande vägtrafiken finns en allmänt hållen aktsamhetsregel i 1 5 första stycket trafikbrottslagen (1951:649). Brister vägtrafikant i den omsorg eller varsamhet, som till förekommande av trafikolycka betingas av omständigheterna, kan han dömas för vårdslöshet i trafik om oaktsam- heten inte är ringa. En grundregel för all vägtrafik med samma lydelse finns också i 5 S första stycket vägtrafikkungörelsen (1972:603), den är inte straffbelagd särskilt. Fängelsestraffkommittén anser, som redo- gjorts för tidigare, att det i praktiken viktigaste fallet av framkal— lande av fara för annan är straffbelagt särskilt som vårdslöshet i
trafik.
Som framgått av avsnittet om företagsbot, anser utredningen att bestäm- melserna om företagsbot är tillämpbara utan att någon straffbelagd aktsamhetsregel behöver införas. De straffbestänmelser som redan finns tillsammans med den vi föreslår är fullt tillräckliga. Vi anser därför inte att det finns behov av att införa en mer allmänt hållen straff-
belagd aktsamhetsregel i AML. 6.3.6 Behövs sanktionsavgifter på arbetsmiljöområdet?
Enligt utredningens direktiv skall vi också undersöka förutsättningarna för att införa ekonomiska sanktioner, typ sanktionsavgifter, som kan tas ut även av juridiska personer, utan att det behöver kunna bevisas uppsåt eller oaktsamhet hos en enskild person.
Sanktionsavgifter har, som redogjorts för tidigare, införts på ett flertal områden. De flesta har visat sig fungera bra t.ex. överlast- avgift enligt lagen (1972:435) om överlastavgift, skattetillägg enligt taxeringslagen (1956:623) och byggnadsavgift m.m. enligt plan- och bygglagen (1987:10). Som framgått av avsnitt 6.3.4 har dock miljö- skyddsavgiften inte fungerat så bra eftersom endast fem ärenden hit- tills har prövats slutligt. Därför har också dessa bestämmelser nyli- gen ändrats för att bli effektivare.
Frågan är då om det finns ett behov av att införa någon typ av sank— tionsavgift även på arbetsmiljöområdet. Tidigare fanns det ingen möj- lighet att ådöma företag straff eller annan sanktion förutom förver-
kande. Genom införandet av företagsbot finns dock numera denna nöjlig- het. Företagsbot har en bestraffande funktion och den skall inte använ- das i vinsteliminerande syfte. Det sistnämnda kan dock uppnås genom vinstförverkande enligt 36 kap. 4 S BrB. Därför kan genom dessa regler uppnås detsamma som man vill uppnå genom sanktionsavgifter. För att sanktionsavgift skall utgå behöver dock inte krävas att uppsåt eller oaktsamhet föreligger, utan denna avgift kan bygga på strikt ansvar. Enligt de riktlinjer som riksdagen och regeringen antagit bör dock, för att en konstruktion med strikt ansvar skall vara försvarbar ur rätts- säkerhetssynpunkt, förutsättas att det finns starkt stöd för en presum- tion om att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet.
Arbetsmiljölagstiftningens ansvarsreglering bygger på att lagstift- ningen skall vara förebyggande. Den förebyggande verksamheten förut- sätter ett effektivt sanktionssystem där det individuella ansvaret för var och en som verkar i arbetsmiljön är väsentligt. Detta ansvar bör bibehållas enligt våra direktiv. Det är därför viktigt att det straff— rättsliga ansvaret för enskilda individer finns kvar samtidigt som det kombineras med straffrättsligt ansvar för företaget som kan utkrävas genom företagsbot. Om dessutom införs ett system med sanktionsavgifter, är risken att det individuella ansvaret ersätts av denna sanktions- anift som kommer att ses som en driftskostnad. Företagen kan få ett intryck av att de kan köpa sig fria från skyldigheten att följa arbets- miljölagstiftningen genom att betala denna sanktionsavgift och kommer därmed kanske inte att betrakta överträdelserna som brott. Det är viktigt att betona att det är såväl moraliskt förkastligt som krimi- nellt att inte följa arbetsmiljölagstiftningen. Eftersom vad som kan uppnås med en sanktionsavgift bör kunna uppnås även genom_tillämpning av reglerna om företagsbot, eventuellt tillsammans med förverkande, finns det enligt utredningens uppfattning, i vart fall för närvarande, inte något behov av att införa någon typ av sanktionsavgift på arbets— miljöområdet. Skulle det mot förmodan visa sig att de nyligen införda bestämmelserna om företagsbot inte går att tillämpa på området, får frågan om en sanktionsavgift övervägas på nytt. Till detta bör också läggas att det på arbetsmiljöområdet är svårt att hitta det mätbara
momentet i den aktuella överträdelsen - den parameter - som finns vid t.ex. överlast, skatteundandragande eller olovligt byggande.
7 SPECIALMOTIVERING
7.1 Lagen om ändrilELj_brottsbalken
3 kap. 10 5
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad som åligger honom för att förebygga ohälsa eller olycksfall i arbetsmiljön döms, om någon till följd av detta 1. avlider, 2. drabbas av sådan kroppsskada eller sjukdom som inte är ringa, eller 3. utsätts för livsfara eller fara för svår kroppsskada eller allvarlig sjukdom,
_för gbetäijjöbrgtt till böter eller fängelse i högst två år. Är grotta grovt, döms till fängelse, lägst sex månader och högst fyra r.
Denna nya paragraf skall tillämpas i stället för paragraferna om vål- lande till annans död, vållande till kroppsskada eller sjukdom och framkallande av fara för annan (3 kap. 7—9 55) vid arbetsolyckor och allvarliga tillbud till arbetsolyckor eller andra arbetsskador. För att bestämmelsen skall bli tillämplig krävs att någon åsidosatt vad som åligger honom för att förebygga ohälsa eller olycksfall i arbetsmiljön och till följd av detta någon avlider eller drabbas av sådan kropps- skada eller sjukdom som inte är ringa eller utsätts för livsfara eller fara för svår kroppsskada eller allvarlig sjukdom.
Bestämmelser om skyldighet att förebygga ohälsa eller olycksfall i arbetsmiljön finns framför allt i arbetsmiljölagen (1977:1160), arbets- miljöförordningen (1977:1166) och i föreskrifter som med stöd av lagen och förordningen har utfärdats av arbetarskyddsstyrelsen. Det finns även annan lagstiftning som innehåller bestämmelser om arbetsmiljön, t.ex. strålskyddslagen (1958:110), fartygssäkerhetslagen (1988:000, som träder i kraft den 1 juli 1988) och lagen (1985:426) om kemiska produk— ter. Enligt arbetsmiljölagstiftningen har arbetsgivaren huvudansvaret för arbetsmiljön. Den grundläggande bestämmelsen finns i 3 kap. 2 S arbetsmiljölagen som föreskriver: "Arbetsgivare skall vidtaga alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagare utsättes för
ohälsa eller olycksfall. Han skall ägna uppmärksamhet åt att arbetet planlägges och anordnas så, att en tillfredsställande arbetsmiljö skapas". Enligt 3 kap. 3 5 AML skall arbetsgivare vidare "se till att arbetstagare får god kännedom om de förhållanden, under vilka arbetet bedrives, och upplyses om de risker som kan vara förbundna med arbetet. Han skall förvissa sig om att arbetstagaren har den utbildning som behövs och vet vad han har att iakttaga för att undgå riskerna i arbe— tet." Skyldigheten för arbetsgivaren att se till att arbetstagaren upplyses om de risker som är förbundna med arbetet innefattar inte bara att ge en allmän kunskap om riskerna i anställdas arbetsförhållanden. Dessutom är arbetsgivaren givetvis skyldig att särskilt upplysa om speciella faromoment som kan uppkomma vid avvikelser från den rutinmäs- siga verksamheten, alltså i udda situationer såsom vid underhålls- och reparationsarbeten eller liknande verksamhet. Detsamma gäller när ny personal börjar eller när ny utrustning, nya arbetsmetoder och liknande införs. Detta innebär att arbetsgivaren har en mycket vidsträckt skyl- dighet att förebygga arbetsolyckor.
Ansvar för arbetsmiljöbrott förutsätter att någon uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad som åligger honom för att förebygga ohälsa eller olycksfall i arbetsmiljön och någon till följd av detta drabbas av den effekt som anges i p. 1 och 2 eller utsätts för fara enligt p. 3. Frågan om vem som hos arbetsgivaren/företaget bär det straff— rättsliga ansvaret har utredningen behandlat i avsnitt 6.2. I första hand läggs ansvaret på företagaren själv. Då det gäller företag som drivs som juridiska personer har enligt praxis ledamöterna i den juri— diska personens ledning ansetts ansvariga. Den verkställande direktören får, med hänsyn till den ställning han har enligt aktiebolagslagen, anses ingå i företagsledningen oavsett om han är ledamot av styrelsen. straffansvaret placeras på ledamöter i företagsledningen därför att dessa har ett avgörande inflytande på hur rörelsen utövas.
I avsnitt 6.2 har även behandlats möjligheterna för ledningen av verk- samheten att delegera arbetsuppgifter och beslutsbefogenheter rörande arbetsmiljöfrågor. Det är angeläget att det vid sådan delegering klar- görs vem som i olika avseenden bär ansvaret för att lagstiftningens bestämmelser följs. De uttalanden som departementschefen gjorde i
propositionen till arbetsmiljölagen (1976/77:149 s. 373 f.) och som antagits av riksdagen bör vara vägledande. Där uttalades att för att ett uppdrag skall få betydelse i straffrättsligt hänseende förutsätts självfallet att med delegering av ansvar följer tillräckliga besluts- befogenheter. Det förutsätts också att den till vilken delegering sker har behövlig erfarenhet och kunnande för uppgiften. Inom förvaltningen måste dessutom hänsyn tas till gällande instruktioner och vid behov ändring göras när delegering bör ske.
Arbetsgivaren har en skyldighet att se till "att arbetet planlägges och anordnas så, att en tillfredsställande arbetsmiljö skapas". Detta inne— fattar inte bara en skyldighet för arbetsgivare att se till att arbets- miljöbestämmelserna efterlevs och att arbetet planeras och anordnas på ett säkert sätt. Det innefattar också en skyldighet att se till att det inom företaget eller myndigheten finns en ändamålsenlig organisation med klara ansvarsförhållanden beträffande anordnandet och ledningen av arbetet. En viktig del av skyddsansvaret är att kontrollera och följa upp de åtgärder som vidtagits och eventuellt göra korrigeringar. Det finns anledning att återigen erinra om uttalanden i propositionen till arbetsmiljölagen. Där uttalades att om arbetarskyddet har eftersatts i fall då delegering har skett får bedömas om arbetsgivaren inte har varit försumlig vare sig vid val av person, genom bristande tillsyn eller på annat sätt och därför bör gå fri från ansvar. Oklarheter i fråga om ansvarsfördelning måste alltid falla inom företagsledningens ansvar. Har emellertid rätt delegering med åtföljande beslutsbefogen— heter skett, kan motsvarande förpliktelser finnas för den som har trätt i arbetsgivarens ställe. I propositionen påpekades också att arbets- givaren har en skyldighet att underrätta de anställda om till vem framställning skall ske i skyddsfrågor (7 S AMF). I vissa fall av_ underlåtenhet att sörja för tillfredsställande arbetsförhållanden kan ordningen härvidlag vara till ledning vid bedömning av frågor om vållande.
Arbetsgivaren har alltså huvudansvaret för arbetsmiljön. Även andra som är sysselsatta på en arbetsplats har enligt arbetsmiljölagstiftningen en skyldighet att medverka till en säker arbetsmiljö. Arbetstagare skall enligt 3 kap. 4 S AML följa givna föreskrifter samt använda de
skyddsanordningar och iakttaga den försiktighet i övrigt som behövs för att förebygga ohälsa och olycksfall. Handlar arbetstagaren i strid mot arbetsgivarens instruktioner upphör dock inte därmed arbetsgivarens ansvar för arbetsmiljön utan han skall då ingripa. Att arbetstagaren har lång erfarenhet och stort yrkeskunnande medför inte heller att arbetsgivarens ansvar upphör eller minskar vare sig när det gäller arbetstagarnas förmåga att utföra konkreta arbetsuppgifter eller deras insikt om föreliggande risker. Även om en arbetstagare har vissa specialkunskaper kvarstår arbetsgivarens ansvar.
Det finns även andra som verkar på arbetsmiljöområdet och som har en skyldighet att förebygga ohälsa eller olycksfall i arbetsmiljön. Den som tillverkar, importerar, överlåter eller upplåter maskin, redskap m.m. skall enligt 3 kap. 8 S AML se till att anordningen erbjuder betryggande säkerhet mot ohälsa och olycksfall. Den som installerar sådan anordning skall enligt 3 kap. 10 S AML se till att behövliga skyddsanordningar sätts upp och att i övrigt erforderliga skyddsåt— gärder vidtas. Den som tillverkar, importerar eller överlåter ämne som kan föranleda ohälsa eller olycksfall, skall enligt 3 kap. 9 5 AML vidta de åtgärder som behövs för att hindra eller motverka risker
från skyddssynpunkt.
Ett åsidosättande av skyldigheten att förebygga ohälsa eller olycksfall i arbetsmiljön kan givetvis föreligga även om det i det enskilda fallet inte kan visas att någon detaljföreskrift har åsidosatts. Detta torde dock ofta vara fallet när en arbetsolycka inträffat. Det finns emeller- tid inte föreskrifter som täcker alla arbetssituationer och risker som förekommer i arbetslivet. Den skyldighet som arbetsgivaren har, att vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagare ut- sätts för ohälsa eller olycksfall, innebär att en helhetsbedömning får göras i varje enskilt fall om man försummat sina skyldigheter på ett sådant sätt att straffbar oaktsamhet föreligger. Det kan exempelvis vara planeringen av ett visst arbete som varit bristfällig.
För ansvar enligt paragrafen krävs enligt första stycket 1 och 2 för- utom att någon uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad som * åligger honom för att förebygga ohälsa eller olycksfall i arbetsmiljön
att någon till följd av detta avlider eller drabbas av sådan kropps- skada eller sjukdom som inte är ringa. Gärningsmannen skall således genom oaktsamhet ha vållat effekten. Bedömningen är densamma som vid brotten vållande till annans död och vållande till kroppsskada. Det skall alltså finnas ett samband mellan åsidosättandet och den inträf- fade effekten. Det krävs emellertid inte något aktivt handlande. Be- stämmelsen är tillämplig även vid underlåtenhet att avvärja effekten. Ett åsidosättande av skyldigheten att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetsmiljön sker vanligtvis inte genom ett aktivt handlande utan genom en underlåtenhet att vidta de åtgärder man är skyldig att göra enligt arbetsmiljöbestämmelserna.
För ansvar enligt första stycket 3 krävs att någon åsidosätter vad som åligger honom för att förebygga ohälsa eller olycksfall i arbetsmiljön och någon till följd av detta utsätts för livsfara eller fara för svår kroppsskada eller allvarlig sjukdom. I likhet med brottet framkallande av fara för annan krävs inte att någon effekt inträffat. I motsats till det brottet krävs för arbetsmiljöbrott endast oaktsamhet. Bestämmelsens tillämpning är dock begränsad av andra rekvisit som också gäller för framkallande av fara för annan. Det skall vara fara för dödsfall, svår kroppsskada eller allvarlig sjukdom. Detta innebär en betydelsefull begränsning av det straffbara området. Dessutom krävs vad man kallar konkret fara, vilket innebär att fara skall ha uppkommit i det särskil- da fall som föreligger till bedömande. Det räcker alltså inte att en viss situation till sin allmänna karaktär kan betecknas som farlig. Någon skall verkligen i det särskilda fallet ha blivit utsatt för fara. Det innebär dock inte att någon person redan vid handlingen eller underlåtenheten att handla måste ha utsatts för fara. Det är tillräck- ligt att en person senare kommer i farozonen.
Mellan arbetsmiljöbrott och brotten vållande till annans död, vållande till kroppsskada och framkallande av fara för annan kan skenbar lagkon- kurrens föreligga i vissa situationer. Arbetsmiljöbrott skall tillämpas i alla de fall där olyckan eller tillbudet inträffat på en arbetsplats och den som dödas, skadas eller utsätts för fara är arbetstagare eller någon annan som omfattas av arbetsmiljölagen. Det innebär att också t.ex. skolelever, värnpliktiga och vårdtagare i anstalt som utför an-
visat arbete omfattas. Även i de fall den person som drabbas vistas tillfälligt på arbetsplatsen under sin yrkesutövning, blir brottet arbetsmiljöbrott. I de fall det däremot är fråga om en helt utomstående person, t.ex. en person som på en gata passerar ett hus på vilket tak— arbeten pågår och han träffas och skadas av ett föremål som faller ner från taket, bör ett eventuellt brott i stället bedömas som vållande
till kroppsskada enligt 3:7.
Eftersom arbetsmiljöbrott begås i utövandet av näringsverksamhet kan detta brott även grunda talan om utdömande av företagsbot som utred- ningen behandlat i avsnitt 6.3.5. Även om någon gärningsman inte åtal— as, exempelvis därför att det inte går att utreda vem som varit ansva- rig men det står klart att ett arbetsmiljöbrott är begånget, kan enbart talan om utdömande av företagsbot föras.
Straffskalan är i normalfallet böter eller fängelse i två år. Det inne- bär att straffmaximum är detsamma som för vållande till annans död och framkallande av fara för annan. Straffminimum är böter vilket överens- stämmer ned brotten vållande till kroppsskada eller sjukdom och fram- kallande av fara för annan samt den ringa graden av vållande till annans död. Enligt paragrafens andra stycke stadgas för grovt brott fängelse från sex månader till fyra år. Detta överensstämmer med den grova graden av vållande till annnans död.
Vid bestämmande av påföljden skall vid bedömningen av hur allvarligt brottet är givetvis den skada som en olycka lett till vägas in. Mer betydelsefullt för gärningens straffvärde är dock graden av vållande. I domen bör självfallet också anges vilken punkt i paragrafens första stkae som tillämpats. Detta bör även tas med i domslutet.
3 kap. 12 5
Vållande till kroppsskada eller sjukdom får, om brottet inte är rovt, åtalas av åklagare endast om målsäganden anger brottet till atal och åtal är påkallat ur allmän synpunkt.
Paragrafen motsvarar nuvarande 3 kap. 11 5. Eftersom kroppsskada eller sjukdom som vållas någon i verksamhet som arbetstagare i fortsättningen
blir att bedöma enligt det nya stadgandet om arbetsmiljöbrott har paragrafen ändrats i enlighet med detta. För arbetsmiljöbrott skall inte finnas någon inskränkning i möjligheterna att väcka åtal. I övrigt har språkliga ändringar gjorts i paragrafen.
7.2 Lagen om ändring i arbetsmiljölagen
3 kap. 17 S
, I betänkandet föreslås att arbetsgivare skall åläggas en skyldighet att underrätta även polisen om allvarligare arbetsolyckor och tillbud.
Paragrafen föreslås ändras så att regeringen får befogenhet att föreskriva om denna skyldighet.
7.3 Lagen om ändring i lagen om arbetsskadeförsäkring
8 kap. 1 5
I paragrafen har bestämmelserna om arbetsföreståndare tagits bort. Denna bestämmelse motsvarar enligt specialmotiveringen 31 och 32 55 lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring där det talades om arbets- givare eller arbetsföreståndare. Reglerna om arbetsföreståndare slopades emellertid i arbetarskyddslagen 1973. Bestämmelsen i lagen om yrkesskadeförsäkring ändrades dock inte och överfördes oförändrad till lagen om arbetsskadeförsäkring. Detta är alltså en följdändring till ändringarna 1973. I övrigt har paragrafen ändrats språkligt.
8 kap. 11 S
Straffbestämmelsen för den som underlåter att fullgöra sin anmälnings- skyldighet enligt 8 kap. 1 S föreslås tas bort för att ersättas av en förseningsavgift.
-184- 8 kap. 11 a 5
I denna nya paragraf föreslås att en förseningsavgift skall införas för arbetsgivare som inte fullgör sin anmälningsskyldighet enligt 8 kap. 1 5 inom föreskriven tid. Enligt nämnda paragraf skall en arbetsgivare omedelbart när han får kännedom om att en arbetsskada, dvs. en arbets- olycka eller annan skadlig inverkan i arbetet, har inträffat anmäla detta till allmän försäkringskassa. Om en arbetsgivare inte har anmält en inträffad arbetsskada två veckor efter det att han har fått kännedom om den, skall den allmänna försäkringskassan påföra honom en förse- ningsavgift med 500 kr. Efter olycksfall bör i normalfallet tiden kunna räknas från den dag arbetsolyckan inträffade. Det innebär i princip ett strikt ansvar. En arbetsgivare skall se till att verksamheten är så organiserad att han normalt får kännedom om olyckor samma dag eller senast någon dag efter att de inträffat. För varje arbetsskada som inte anmäls i tid skall förseningsavgift tas ut. Det innebär att om flera personer skadas vid sanna olycka skall förseningsavgift tas ut för varje skadad som inte anmälts inom två veckor.
Förseningsavgiften kommer att omfattas av besvärsbestämmelsen som finns i 8 kap. 12 S. Det innebär att arbetsgivare som inte är nöjd med för— säkringskassans beslut att ta ut förseningsavgift kan begära ompröv— ning. Den som inte är nöjd med försäkringskassans omprövningsbeslut kan överklaga hos försäkringsrätten.
Försäkringskassan får enligt paragrafens andra stycke efterge förse- ningsavgiften om det finns särskilda skäl. Detta får beslutas efter ansökan. Förseningsavgiften kan endast efterges helt, någon nedsättning kan inte medges. Närmare föreskrifter om vad som är särskilda skäl får meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Exempel på särskilda skäl kan vara att arbetsgivaren i ett litet företag på grund av sjukdom inte kunnat fullgöra anmälan i rätt tid. Ett annat exempel-kan vara att arbetsgivaren inte fått kännedom om arbetsolyckan i tid för att hinna göra anmälan på grund av att den inträffat på en avlägsen, tillfällig arbetsplats.
7.4 Lagen om ändring_i kommunalånnttelagen
205
Eftersom den föreslagna förseningsavgiften i lagen om arbetsskade- försäkring är av bestraffande karaktär bör den inte vara avdragsgill vid taxeringen. Därför föreslås ett tillägg om detta i paragrafen.
7.5 förordningen om ändring i arbetsmiljöförordningen
2 5
I paragrafens första stycke har arbetsgivarens skyldighet att anmäla arbetsolyckor och annan skadlig inverkan i arbetet utvidgats. I fort— sättningen skall alla olyckor som inte är av lättare art omedelbart anmälas till yrkesinspektionen. Anmälningsskyldigheten skall inte vara begränsad till invalidiserande skador och skador som i övrigt kan medföra långvarig sjukdom eller framtida men. Underrättelseskyldigheten omfattar i stället alla olyckor som lett till personskada, om det inte är en lätt eller bagatellartad skada. Alla allvarliga tillbud skall också anmälas omedelbart. Som lättare skada bör bl.a. kunna anses de som kan antas leda till mindre än en veckas sjukskrivning. Skälet till att uttrycket utan dröjsmål har ändrats till omedelbart är att det är lättare att förstå ur språklig synpunkt. Det innebär ingen ändring i sak.
I andra stycket har arbetsgivarens skyldighet att anmäla arbetsskador även till försäkringskassan förtydligats. Till försäkringskassan skall även lättare skador anmälas, bl.a. alla skador som lett till sjukskriv- ning. Vilka skador som skall anmälas framgår av 8 5 förordningen (1977:284) om arbetsskadeanmälan och statligt personskadeskydd. Efter- som försäkringskassan enligt 12 S samma förordning skall sända en kopia av arbetsskadeanmälan till yrkesinspektionen, innebär det att de lätta- re skadorna anmäls till yrkesinspektionen på detta sätt.
I tredje stycket har införts en skyldighet för arbetsgivarna att under- rätta även polisen om arbetsolyckor som inträffar. Underrättelseskyl—
digheten är dock begränsad till olyckor som föranlett dödsfall eller svårare personskada.
20 S
Paragrafen har ändrats till följd av att vi föreslår att en ny paragraf skall införas i 3 kap. brottsbalken, som skall tillämpas i stället för 3 kap. 7-9 55 vid arbetsolyckor och allvarliga tillbud till arbets-
olyckor.
7.6 Förordningen om ändring i förordningen om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd
10 5
Paragrafen har ändrats på samma sätt som 8 kap. 1 5 lagen (1976:380) om
arbetsskadeförsäkring.
29 5
I en ny p. 3 föreslås att riksförsäkringsverket skall bemyndigas att meddela föreskrifter enligt 8 kap. 11 a 5 lagen om arbetsskadeför-
säkring.
— 187 - 8 GENOMFÖRANDET AV FÖRSLAGEN
8.1 Kostnader
8.1.1 Investeringar för en bättre arbetsmiljö är lönsamma
Arbetsolyckor medför stora kostnader såväl för dem som drabbas av olyckor som för samhället. Även arbetsgivarna drabbas av kostnader.
Nordiska ministerrådet har tillsatt en ämbetsmannakommitté för arbets- miljöfrågor. På uppdrag av den har i Danmark gjorts en beräkning av de samhällsekonomiska konsekvenserna av arbetsolyckor i rapporten Arbejds- ulykker i Norden - Samfundsdkonomiske konsekvenser (1987). I rapporten beräknas de totala samhällsekonomiska kostnaderna för inträffade ar- betsolyckor som inte har dödlig utgång i Norden årligen uppgå till ca 12 miljarder Dkr. i 1986 års priser. Dessa kostnader skulle avse sjuk- vårdskostnader, produktionsbortfall på grund av sjukfrånvaro, kostnader för utslagning från arbetsmarknaden och produktionsbortfall på grund av annat än den skadades sjukfrånvaro. Enligt rapporten skulle detta vara en minimiuppskattning, bl.a. därför att statistiken över antalet ar- betsolyckor som inträffar är bristfällig.
Det skäl som brukar anföras mot att göra investeringar för en säker arbetsmiljö är att kostnaderna är för stora. Dessa investeringar är dock i regel lönande såväl ur samhällsekonomisk synpunkt som för före- taget eller förvaltningen genom att man slipper ifrån de kostnader som arbetsskador medför.
Det finns också beräkningar som visar att arbetsmiljöinvesteringar kan vara även direkt företagsekonomiskt lönsamma. Ett exempel på detta är faktamaterialet Miljö & Ekonomi som tagits fram år 1986 av industrins arbetsgivareförbund Sveriges Verkstadsförening, Stål- och Metallför- bundet, Sveriges Skogsindustriförbund och SAP:s Allmänna Grupp samt tjänstemannaorganisationerna Svenska Industritjänstemannaförbundet och Sveriges Civilingenjörsförbund . I detta material som omfattar tolv faktahäften visas bl.a. att bra arbetsmiljö lönar sig och hur det med en beräkningsmodell är möjligt att ekonomiskt kalkylera vilket investe-
ringsutrymme som finns för olika miljöförbättringar. Den bärande tanken är att det handlar om att se arbetsmiljön och produktionsekonomin i ett helhetsperspektiv. Detta material distribueras av Arbetarskyddsnämnden. Arbetsmiljöfonden har ekonomiskt stött projektet. Liknande beräkningar har också gjorts av Arbetsgivarföreningen SFO. I skriften Mänsklig miljö - lönande investering (1987) visar även SFO att investeringar för en bättre arbetsmiljö i många fall är direkt eller indirekt ekonomiskt lönsamma. Vidare skriver man att för att miljöarbetet skall bli effek- tivt — såväl resultats- som kostnadsmässigt - måste det integreras bättre i planering och ledning av produktionen än vad som för närva- rande oftast är fallet. Ansvarsfördelningen måste klargöras inom ar— betsplatsens hela organisation, de ansvariga måste få befogenheter och
kompetens osv.
Utredningen instämmer i att det är viktigt att arbetsmiljön och produk- tionen ses i ett helhetsperspektiv. Arbetsgivarna har givetvis en skyl— dighet att vidta de åtgärder som krävs enligt arbetsmiljölagstiftningen även om de inte är företagsekonomiskt lönsamma. Att investeringarna dessutom ofta är lönsamma innebär dock att arbetsgivarna har ytterli- gare ett incitament att förbättra arbetsmiljön.
8.1.2 Kostnader för berörda myndigheter
Vi har i avsnitt 5.1.3 föreslagit åtgärder för att förmå arbetsgivarna att anmäla arbetsolyckor till försäkringskassan snabbare än för närva- rande. En förseningsavgift skall tas ut om anmälan inte gjorts inom en viss tid. Detta bör dock inte medföra något påtagligt merarbete för försäkringskassorna eftersom denna anmälningsskyldighet finns redan i dag, men fullgörs oftast först efter en förfrågan från försäkrings- kassan. Syftet med förseningsavgiften är att förmå fler arbetsgivare att direkt självmant göra anmälan till försäkringskassan. Möjligen kan det i inledningsskedet bli ett visst merarbete för försäkringskassorna innan företagen utarbetat rutiner för anmälan. På något längre sikt bör dock förslagen närmast leda till mindre arbete, om syftet uppnås att fler arbetsgivare självmant börjar skicka in arbetsskadeanmälan omedel— bart utan att kassan behöver göra någon förfrågan. Totalt sett bör
därför inte någon kostnad uppkomma för försäkringskassorna i anledning av våra förslag i denna del.
Beträffande ASS och YI föreslår vi ändrade handläggningsrutiner. De bör agera fastare mot arbetsgivare som inte följer arbetsmiljölagstift- ningen. Deras sakkunskap bör också i större utsträckning än i dag utnyttjas vid polisens utredning av arbetsolyckor och andra misstänkta arbetsmiljöbrott. Detta bör genom lämplig omprioritering kunna åstad- kommas utan att några ytterligare resurser tillförs arbetarskydds- verket. Genom ett bättre utnyttjande av sanktionssystemets möjligheter i det förebyggande tillsynsarbetet, som vi utvecklat i avsnitt 5.2.1.1, bör YI:s resurser totalt sett kunna utnyttjas på ett effektivare sätt. Detta synsätt överensstämmer väl med den ökade uppmärksamhet som YI avses att ägna frågor om ansvar och ansvarsfördelning inom företag och förvaltningar.
Kostnaderna för den utökade informations- och utbildningsverksamheten om sanktionssystemet som vi förespråkat i 5.3.1 bör, på samma sätt som för de där nämnda informationsdagarna, kunna tas ut genom avgifter för deltagarna. Arbetsmiljöfonden bidrar också med medel till denna verk- samhet. För den länsvisa utbildnings- och informationsverksamhet till- sammans med polis och åklagare som vi förespråkat i avsnitt 5.3.2 be- höver dock arbetarskyddsverket få ett anslagstillskott. Kostnader för resor, föredragshållare m.m. kan uppskattas till ca femtio tusen kronor per län i genomsnitt, dvs. totalt drygt en miljon kronor.
Vi har i avsnitt 5.1.2 föreslagit att arbetsgivarna skall åläggas en skyldighet att underrätta även polisen om arbetsolyckor som lett till dödsfall eller svårare personskada. Genom att underrättelseskyldigheten är begränsad till de allvarligaste olyckorna bör dock inte antalet anmälningar bli så stort att det medför några påtagliga resursproblem för polisen. De ärenden som torde tillkomma är framför allt de fall där larmcentralen aldrig kopplas in därför att sjuktransporten ordnas på annat sätt.
Vi har också föreslagit att enhetliga anvisningar och rutiner utarbetas för polisens arbete. Detta kommer inte att medföra några kostnader för
polisen utan tvärtom leda till att arbetet effektiviseras. Förslaget att YI:s sakkunskap skall tas till vara bättre än i dag vid utredning av dessa ärenden kommer också att underlätta polisens arbete. Den ytterligare utbildning av lokala handledare som vi föreslår kommer dock att medföra kostnader för polisen. Dessa kurskostnader bör täckas cent- ralt av RPS genom att de får ett särskilt anslag för detta. Den lokala eller regionala utbildning som dessa sedan skall medverka i bör göras i samarbete med åklagarväsendet, eftersom brottsutredningar skall göras i samarbete nellan dessa. Kostnaderna bör dock täckas centralt. Totalt bör RPS få ett anslag på 0,5 milj.kr. för utbildningsinsatser. Därut- över bör dock, under förutsättning att anmälningarna till polisen inte ökar mycket markant, våra förslag inte medföra att några ytterligare resurser behöver tillföras.
För åklagarnas del innebär våra förslag att de får ett större ansvar för utredningen av dessa ärenden genom att de normalt skall leda förun- dersökningen. Detta kommer att innebära en ökad arbetsbörda i framför allt de åklagardistrikt och hos de regionåklagarmyndigheter som i dag handlägger få ärenden av denna typ. Att leda förundersökningen behöver dock inte vara så arbetskrävande eftersom själva utredningsarbetet utförs av polisen. Genom att utbildningen av polisen skall förbättras och YI:s och andra tillsynsmyndigheters sakkunskap skall utnyttjas mera bör också polisutredningarna bli bättre i fortsättningen. Genom detta och genom att åklagarna leder förundersökningen underlättas också deras möjligheter att besluta i åtalsfrågan. Därför innebär inte våra förslag så stor ökad arbetsbelastning för åklagarna som de först kan ge intryck av. Vi föreslår därför inte något resurstillskott. Den utbildning som vi föreslår för åklagare och poliser, i första hand regionalt, bör anordnas av RÅ i samråd med RPS. Den kommer att medföra kostnader som inte ryms inom nuvarande anslagsramar. RÅ bör få ett särskilt anslag för detta på 0,5 milj.kr.
Domstolsverket bör också få ett särskilt anslag på 0,2 milj.kr. för att kunna anordna ett par seminarier om arbetsmiljöbrott för domare.
8 ' ? _!!! E_f Lt!" 319999. 9539, ÖwiåDQPSEEÄMEJ 59!" Tidpunkten för ikraftträdandet är beroende av tidsåtgången för remiss- förfarande samt behandling i regeringskansli och riksdag. Lagändringar- na bör med hänsyn till detta kunna träda i kraft tidigast den I juli 1989.
Övergångsbestänmel ser till ändringarna i brottsbalken
Beträffande lagstiftningens tillämplighet på brott som har begåtts före ikraftträdandet skall bestämnelsen i 2 kap. 10 5 första stycket rege- ringsformen beaktas. Där föreskrivs att svårare brottspåföljd inte får åläggas än den som var föreskriven när den brottsliga gärningen föröva- des. Dessutom skall beaktas bestämnelsen i 5 S BrP, att straff skall bestämas efter den lag som gällde när gärningen företogs, om inte en därefter antagen ny lagstiftning leder till frihet från straff eller lindrigare straff.
Det innebär att den nya straffbestänmel se vi föreslår i 3 kap 10 S endast får tillämpas på gärningar som har begåtts efter ikraftträdan— det. Någon särskild övergångsbestänlnel se om detta behövs inte.
SÄRSKILT YTTRANDE
av sakkunniga Hans Granqvist, Lars Herlin och Åke Schön
Sakkunnige Henry Lunde insjuknade allvarligt under julhelgen 1987. Han förklarade sig dessförinnan dela de synpunkter som vi framför i detta yttrande. På grund av sin sjukdom har han dock inte haft möjlighet att se den slutliga utformningen av yttrandet, ej heller att underteckna detta.
Utredningen har enligt direktiven haft till uppgift att i första hand göra en kartläggning av hur sanktionssystemet i praktiken fungerar i samband med arbetsolyckor. Kartläggningen avsågs bl.a. ge underlag för att bedöma om regelsystemet som sådant företer brister eller om detta gäller i fråga om tillämpningen av de sanktionsmöjligheter som nu finns. Med stöd av vad som framkommit i kartläggningsdelen skulle utredningen enligt direktiven närmare överväga och redovisa de förslag till åtgärder som bedöms lämpliga för att undanröja eventuella brister i systemet.
Vi är inledningsvis angelägna om att understryka att vi anser att det är bra att det finns ett sanktionssystem som kan bidra till att upp— rätthålla respekten för arbetsmiljöreglerna och i förekommande fall beivra brott mot dessa regler. Vi menar också att det kan ligga ett värde i att göra en översyn av systemet för att se om det fungerar eller om det behöver kompletteras i något avseende.
En förutsättning för att systemet skall fungera är - som utredningen konstaterar - att det finns goda kunskaper om regelsystemet såväl hos tillsynsmyndigheter och rättsvårdande myndigheter som hos arbetsgivare och arbetstagare.
Kartläggningsdelen i betänkandet visar att utbildnings- och informa- tionsinsatser krävs på detta område. I detta sammanhang vill vi fram- hålla, vilket inte klart framgår av betänkandet, att parterna på
arbetsmarknaden, såväl var för sig som gemensamt, under många år gjort betydande insatser i detta syfte. En viktig kanal på den privata sidan är t.ex. Arbetarskyddsnämnden, som är ett gemensamt informations— och utbildningsorgan för SAF, LO och PTK. När det gäller frågor som rör arbetsgivaransvaret har på senare år både de privata och offentliga arbetsgivarorganisationerna tagit fram egna utbildningsmaterial som anpassats efter olika branschers behov. På detta område bedriver orga— nisationerna fortlöpande utbildning i olika former.
Vissa av utredningens förslag grundar sig på slutsatser som enligt vår mening är bristfälligt underbyggda. Detta gäller framför allt förslaget att vid brottet "framkallande av fara för annan" ersätta rekvisitet grov oaktsamhet med oaktsamhet samt förslaget att arbetsgivare i vissa fall skall underrätta polisen om inträffade arbetsolyckor.
Kartläggningsdelen i betänkandet visar enligt vår mening att det inte är regelsystemet som brister utan snarare tillämpningen av de nuvarande sanktionsmöjligheterna. Vår uppfattning är att gällande kriminalisering i brottsbalken och i arbetsmiljölagen i och för sig är fullt tillräck- lig för att uppnå önskade preventiva effekter. För att ytterligare förstärka dessa kan det dock finnas anledning att markera vissa delar i sanktionssystemet, t.ex. genom att i brottsbalken införa en ny straff- reglering av arbetsmiljöbrott. I betänkandet betonas särskilt det peda- gogiska värdet av en sådan åtgärd. Vi kan dock inte förstå att det från vare sig pedagogisk eller systematisk synpunkt skulle ligga någon för- del i att sammanföra arbetsmiljöbrotten i en paragraf såsom utredningen föreslår. Eftersom vi inte kan se något motiv för en straffskärpning anser vi att alternativet med tre nya paragrafer, i vilka såväl rekvi- siten som strafflatituderna är desamma som för de allmänna motsvarande brotten i 3 kap. 7—9 55 brottsbalken, är att föredra.
I båda alternativen har utredningen beträffande framkallande av fara föreslagit att det för att bestämmelsen skall bli tillämplig endast skall krävas oaktsamhet och inte grov oaktsamhet som enligt nuvarande bestämmelse i 3 kap. 9 S brottsbalken.
Vi har svårt att förstå att andra brottsrekvisit skall gälla för fram- kallande av fara för arbetstagare än för framkallande av fara för annan. Vi anser att det skulle leda till för rättsmedvetandet stötande resultat om samma slags beteende skulle vara straffbart innanför t.ex. ett fabriksområde och icke straffbart utanför området.
När brottet framkallande av fara för annan infördes i brottsbalken noterades att eftersom det i paragrafen för straffbarhet inte krävdes att någon effekt inträffat eller ens åsyftats det straffbara området i stället begränsats genom kravet på grov oaktsamhet. Detta synsätt gör sig gällande med sama styrka i dag.
Utredningen har enligt vår mening inte angett några övertygande skäl för att sänka kravet på det subjektiva rekvisitet från grov oaktsamhet till oaktsamhet. Vi anser därför att det även vid arbetsmiljöbrott _ skall krävas grov oaktsamhet för att framkallande av fara skall vara straffbart.
I betänkandet föreslås att en skyldighet införs för arbetsgivare att, vid sidan av en utvidgad anmälningsskyldighet till yrkesinspektionen, underrätta även polisen om arbetsolyckor som lett till dödsfall eller svårare personskada. Skälet härtill är enligt betänkandet att antalet arbetsolyckor som kommer till polisens kännedom är lågt. Detta påståen- de bygger på det faktiska antal olyckor som kommit till polisens känne- dom jämfört med det totala antalet inträffade arbetsolyckor. Eftersom ingen analys gjorts av hur många av samtliga inträffade arbetsolyckor som borde ha polisanmälts är det enligt vår mening omöjligt att avgöra om de olyckor som faktiskt kommit till polisens kännedom är få eller ej.
Yrkesinspektionen är under arbetarskyddsstyrelsen tillsynsmyndighet över arbetsmiljölagstiftningens efterlevnad. Det är till yrkesinspek- tionen som arbetsgivaren vänder sig för att t.ex. få råd och hjälp i arbetsmiljöfrågor. Det är också till yrkesinspektionen som arbetsgiva— ren har en skyldighet att anmäla "svårare" arbetsolyckor. När det gäller denna anmälningsskyldighet konstateras i betänkandet att ett av skälen till att bestämmelsen inte fyller sin funktion torde vara att
den är svårtolkad beträffande vilka olyckor och tillbud som skall anmä— las. I betänkandet föreslås nu att arbetsgivarens skyldighet att ome— delbart anmäla olycksfall till yrkesinspektionen skall utvidgas till att omfatta alla olycksfall som inte är "av lättare art". Yrkesinspek— tionen kommer härigenom att ges ökade nöjligheter att bedöma olyckans karaktär och de åtgärder som kan vara befogade att vidta för att hindra att liknande olyckor inträffar i framtiden. Tolkningssvårigheterna kvarstår emellertid oförändrade - det kan inte anses vara lättare att tolka vad som är olycksfall "av lättare art" än vad som är "svårare"
personskada.
Utredningen föreslår dock vidare att arbetsgivaren skall åläggas att omedelbart underrätta polisen om olycksfall i arbete som "föranlett dödsfall eller svårare personskada".
Slutligen skall arbetsgivaren liksom hittills skriftligen anmäla alla arbetsskador till försäkringskassan. Denna bestämmelse har i betänkan— det kompletterats med en förseningsavgift om 500 kronor.
Arbetsgivarna kommer därmed att vara tvungna att dels anmäla alla arbetsolyckor till försäkringskassan, dels pröva omfattningen av sin anmälningsskyldighet till yrkesinspektionen respektive polisen på två olika grunder. Detta kan inte vara rimligt.
Arbetsgivarna har redan i dag skyldighet att anmäla olycksfall till två olika myndigheter. Inte minst mot bakgrund av de positiva strävanden mot färre, enklare och klarare regler som f.n. bedrivs inom statsför- valtningen är det olämpligt att införa krav på anmälningsskyldighet till ytterligare en myndighet. De omständigheter som utredningen själv anger som skäl till att den nuvarande anmälningsskyldigheten enligt 2 $ arbetsmiljöförordningen enligt utredningens uppfattning inte fungerar kvarstår dessutom och förstärks ytterligare om en ny anmälningsskyl-
dighet införs.
Arbetsgivaren bör på arbetsmiljöområdet ha en enda tillsynsmyndighet att kommunicera med. En skyldighet att underrätta polisen bör - om den anses nödvändig — läggas på yrkesinspektionen, som med sin sakkunskap
på arbetsmiljöområdet har bättre förutsättningar att bedöma om polisen behöver kopplas in när en arbetsolycka har inträffat.
kgstnader
Vi anser att de kostnadsmässiga konsekvenserna av utredningens förslag är klart underskattade. Om de av utredningen önskade effekterna skall uppnås förutsätter detta stora insatser från olika aktörers sida. Utbildning och information kräver betydligt större ekonomiska insatser än vad som framgår av betänkandet. Vi är också övertygade om att de ytterligare insatser som förutsätts från nyndigheternas sida inte kan klaras utan betydande resurstillskott. Utredningens uppskattningar av kostnaderna är enligt vår mening bristfälligt motiverade och alltför allmänt hållna.
D
Förslag till blankett för polisens förfrågan till yrkesinspektionen
Olycksfallsadress: Polisens Dnr: K .......
Handläggare: .....
Yrkesinspektionsdistrikt Polisdistrikt
Vilken åtgärd kommer yrkesinspektionen att vidta med anledning av bifogade anmälan? Arb.st. nr
SVARSUPPGIFT TILL POLISDISTRIKTET ATT INSÄNDAS INOM EN VECKA
_Händelsen föranleder följande åtgärd:
|:] Arbetsskadeutredning/rapport konlner sannolikt att göras av YI. En kopia konlner att skickas till polisen.
Annan dokumentation (PM) komer att upprättas. En kopia konmer att skickas till polisen.
[:| Annan åtgärd från YI:s sida. Vilken? .......... .
.... ................................. .... ..... ... ......... e.o.-oo...
D Åtgärd ännu inte beslutad. Ärendet är under handläggning. Vi återkonmer med besked.
Ort och datum.....................
......... o..-o.....cln oc...-o.d-lcooco-OODIOOOI-oo'ooonu
Inspektörens namn
Kronologisk förteckning
v . Arbetsolydu - 'olyckn' eller ubcllniljohou? A.
Systematisk förteckning
Arbetsmarknadsdcpartemcntct Översyn av utlännhgslagsiifmingm. [ | |
Kortare väntan. [21 Arbetsolycka - "olycka" eller arbetsmiljöbrotl? m
KUNGL. alal. l988"UZ' l 5 STOCKHOLM _
ALLMÄNNA FÖRLAGET
Isen sma-101092 iSSN' 0375—250):