Till statsrådet och chefen för Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet

Genom regeringsbeslut den 12 december 2002 bemyndigades statsrådet Leif Pagrotsky att tillkalla en särskild utredare med uppgift att bl.a. se över fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna, föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme, analysera om det är lämpligt att införa tredjepartstillträde på fjärrvärmemarknaden och, om det bedöms lämpligt, föreslå regler för detta, analysera de samhälls- och företagsekonomiska konsekvenserna samt miljökonsekvenserna av tredjepartstillträde, bedöma vilka tekniska och andra begränsningar som finns för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten, genomföra den kompletterande analys på el- och värmeområdet som riksdagen tillkännagivit när det gäller åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet på elmarknaden såvitt avser avgränsningen till fjärrvärmeverksamhet (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180) och, om det behövs, föreslå reglering eller andra åtgärder.

Från och med den 17 februari 2003 förordnades professorn och verkställande direktören Bengt Owe Birgersson att vara särskild utredare.

Som sakkunnig förordnades den 15 april 2003 ämnesrådet Bengt Agartz och som experter förordnades samma dag förbundsjuristen Katarina Abrahamsson, verkställande direktören Lars Andersson, energichefen Lennart Berndtsson, civilekonomen Peter Dahl, analytikern Göran Ek, kanslirådet Sven-Olov Ericson, departementssekreteraren Karin Sjöberg, departementssekreteraren Elin Kronqvist, civilingenjören Rogert Leckström, bergsingenjören Birgitta Lindblad, ämnesrådet Lars Lundholm, avdelningsrådet Per Arne Sundbom, departementssekreteraren Erik Thornström, departementssekreteraren Cecilia Vestman, adjungerade professorn Sven Werner och kommunikationsstrategen Anders Ydstedt.

Cecilia Vestman entledigades med verkan fr.o.m. den 2 juni 2003. Samtidigt förordnades departementssekreteraren Helena Linde till expert i utredningen från samma datum. Elin Kronqvist entledigades med verkan fr.o.m. den 19 augusti 2003 och fr.o.m. samma datum förordnades ämnesrådet Conny Hägg. Karin Sjöberg entledigades med verkan från den 7 september 2004 och ämnessakkunnige Carin Wahren förordnades från samma datum till expert i utredningen.

Som huvudsekreterare förordnades den 2 juni 2003 civilingenjören Göran Lagerstedt. Vidare förordnades den 12 juli 2003 hovrättsassessorn Patrik Håkansson och den 1 september samma år civilekonomen Marika Kurlberg till sekreterare. Den 1 oktober 2003 förordnades även departementssekreteraren Anneli Josefsson som sekreterare. Marika Kurlberg entledigades med verkan från den 1 november 2003. Anneli Josefsson entledigades med verkan från den 1 augusti 2004. Den 9 augusti 2004 förordnades nationalekonomen Natacha Wirdemark och den 8 oktober 2004 förordnades rättssakkunnige Johan Svensson som sekreterare i utredningen.

Utredningen har antagit namnet Fjärrvärmeutredningen (N 2003:03).

Enligt direktivet skulle utredningen delredovisa sitt arbete senast den 30 juni 2003 och slutredovisa detsamma den 30 juni 2004. Den 12 juni 2003 beviljades utredningen förlängd tid för delredovisningen till och med den 31 oktober 2003.

Den 30 oktober 2003 beviljades utredningen ytterligare förlängd tid att delredovisa sitt arbete till den 1 december 2003. Utredningen överlämnade delbetänkandet ”Tryggare fjärrvärmekunder – ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksamhet” (SOU 2003:115) den 1 december 2003.

Genom regeringsbeslut den 12 juni 2003 (dir. 2003:77) beslutades om tilläggsdirektiv i vilka utredaren uppdrogs att närmare utreda behovet av och sättet att kriminalisera förbikoppling av värmemätare i fjärrvärmesystem samt, om det bedöms lämpligt, föreslå regler för hur förbikoppling av värmemätare i fjärrvärmesystem kan beivras. Denna del av uppdraget skulle redovisas senast den 30 juni 2004.

Den 11 september 2003 beslutade regeringen om ytterligare ett tilläggsuppdrag (dir. 2003:102). I samband därmed utsträcktes också slutredovisningen av utredningens uppdrag till den 30 september 2004.

Den 6 maj 2004 beslutade regeringen om ytterligare ett tillläggsuppdrag (dir 2004:58). Utredaren skall enligt tilläggsuppdraget lämna förslag till hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/8/EG om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv 92/42/EEG skall genomföras i Sverige. Detta uppdrag skall redovisas senast den 31 mars 2005.

Den 23 september 2004 beslutade regeringen (dir. 2004:130) om ytterligare förlängd tid till den 31 december 2004 med att redovisa huvuduppdraget.

Jag överlämnar härmed delbetänkandet ”Skäligt pris på fjärrvärme” (SOU 2004:136).

Experter och sakkunnig i utredningen har aktivt deltagit i arbetet med detta betänkande. Detta innebär inte att experter i alla delar står bakom de slutsatser som redovisas i betänkandet. Jag är ensam ansvarig för de överväganden och förslag som betänkandet innehåller.

Experterna Lars Andersson, Peter Dahl, Göran Ek, Rogert Leckström, Birgitta Lindblad, Per Arne Sundbom och Anders Ydstedt har avgett särskilda yttranden.

Stockholm i december 2004

Bengt Owe Birgersson

/Göran Lagerstedt

Patrik Håkansson

Anneli Josefsson

Johan Svensson

Natacha Wirdemark

Förkortningar och ordförklaringar

bet. betänkande CAPM Capital Asset Pricing Model. Etablerad modell som används för att beräkna alternativ kostnad för kapital.

dir. kommittédirektiv DoU Drift och underhåll.

EG Europeiska gemenskaperna EGT Europeiska gemenskapernas officiella tidning, numera Europeiska unionens officiella tidning (EUT)

EU Europeiska Unionen Geotermi Läran om temperaturförhållanden i jorden. Av betydelse för uppvärmning genom geotermisk energi, såsom bergvärme.

GW Förkortning för gigawatt. En gigawatt är en miljon kilowatt (kW)

GWh Förkortning för gigawattimmar. Enhet för energi. En gigawattimme är en miljon kilowatttimmar. Kraftvärmeverk Energianläggning i vilken värme produceras med

samtidig generering av el

kWh Kilowattimme. Enhet för energi. En kilowatttimme är tusen wattimmar. kW Kilowatt. Enhet för effekt. Effekt är energi per tidsenhet. En kilowatt är ettusen watt (W).

MW Megawatt. Enhet för effekt. En megawatt är tusen kilowatt (kW)

MWh Megawattimme. Enhet för energi. En megawatttimme är tusen kilowattimmar

NNR Näringslivets Regelnämnd NU Näringsutskottet

prop. regeringens proposition Priselasticitet Procentuell förändring av efterfrågad eller utbjuden kvantitet till följd av procentuell förändring av pris.

PRV Patent- och registreringsverket rskr. riksdagens skrivelse

SCB Statistiska centralbyrån SFS Svensk författningssamling

SNI Svensk Näringsgrenindelning SOU Statens offentliga utredningar

Termodynamik Läran om värmets natur och dess omvandling till andra energiformer.

TW Terawatt. Enhet för effekt. En terawatt är en miljard kilowatt

TWh Terawattimme. Enhet för energi. En terawatttimme är en miljard kilowattimmar

W Förkortning för watt. Enhet för effekt. Effekt är energi per tidsenhet.

WACC Weighted Average Cost of Capital. Används för beräkningar av alternativ kostnad för en investering jämfört med en annan investering med liknande risknivå. WACC är diskonteringsräntan som används. Värmeverk Energianläggning där värme produceras, vanligen till fjärrvärmenät

Sammanfattning

Bakgrund

Fjärrvärmen har byggts ut kraftigt under senare år och är den dominerande uppvärmningsformen för flerbostadshus och kommersiella lokaler i våra tätorter. Också antalet småhus som värms med fjärrvärme ökar stadigt. Detta är en positiv utveckling eftersom fjärrvärme innebär en effektiv, säker, resurssnål och flexibel lösning med möjligheter att utnyttja tillgängliga biobränslen, avfallsbränslen samt industriell spillvärme. Fjärrvärmen har också en viktig roll att spela i energi- och klimatpolitiken genom att öppna möjligheten till samtidig produktion av el och värme i högeffektiva kraftvärmeverk och därmed ett väsentligt effektivare nyttjande av de bränslen som används.

Den kritik som vuxit fram under senare år mot fjärrvärmeföretagens starka ställning i relation till sina kunder och konsumenter riskerar att förhindra och försena en fortsatt utveckling av denna för samhället angelägna uppvärmningsform. I debatten anförs att fjärrvärmeföretagen i praktiken intar en monopolställning och därför har möjligheter att själva besluta om den framtida prisutvecklingen utan att kunderna har möjlighet att reagera annat än med de mycket kostnadskrävande investeringar som är förenade med byte till annan uppvärmningsform. Ett bristande förtroende för den framtida prisutvecklingen av fjärrvärmen kan leda till att de kunder som har alternativ väljer dessa, även om de i dag är ekonomiskt sämre, enbart för att känna att de har eget inflytande över pris och andra viktiga egenskaper.

Uppdraget

Jag har, i den del som nu redovisas, haft i uppdrag att belysa fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna, föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme samt utreda behovet av och sättet att kriminalisera förbikoppling av värmemätare i fjärrvärmesystem.

I uppdraget har ingått att analysera behovet av pristillsyn på fjärrvärmemarknaden och, om det bedöms nödvändigt, föreslå hur ett regelverk och en tillsynsmodell för fjärrvärmemarknaden lämpligen kan utformas. En utgångspunkt för detta arbete har varit motsvarande regelverk för el- och naturgasmarknaderna. Jag har även studerat andra system för tillsyn, t.ex. prisjämförelser, pristaks- och indexreglering.

Mål med förslagen

Målet med de förslag som lämnas i detta delbetänkande är i huvudsak att förbättra kundernas situation så att de kan känna en ökad trygghet i sin avtalsrelation med fjärrvärmeföretagen. Om kunderna har förutsättningar att bedöma hur effektivt och rationellt fjärrvärmeföretaget driver sin verksamhet och samtidigt har inflytande över pris och andra viktiga förhållanden, bör den fortsatta utvecklingen av fjärrvärmen även ge som resultat positiva miljöeffekter för samhället.

Ett paket av åtgärder för ökad kundtrygghet

Särredovisning av fjärrvärme- och fjärrkyleverksamhet

För att åstadkomma ökad kundtrygghet föreslogs i delbetänkandet ”Tryggare fjärrvärmekunder – Ökad transparans och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksamhet”, SOU 2003:115, att de företag som bedriver fjärrvärmeverksamhet skall vara skyldiga att ekonomiskt särredovisa denna skilt från annan verksamhet som kan förekomma i företaget. Jag vidhåller detta förslag och föreslår att det även skall gälla fjärrkyleverksamhet. Kravet på att särredovisa fjärrvärme- och fjärrkyleverksamheten är generellt och innebär att denna skall redovisas på ett sätt som gör det möjligt att kontrollera de affärshändelser och dispositioner som skett inom verksamheten.

Åtskillnad mellan fjärrvärme- och elmarknadsverksamhet

I det tidigare delbetänkandet föreslogs att fjärrvärmeverksamhet och elmarknadsverksamhet inte skall få bedrivas i samma bolag (juridisk åtskillnad). Inte heller får sådana verksamheter bedrivas i bolag med gemensam styrelsemajoritet eller verkställande direktör (funktionell åtskillnad). Om hälften av styrelseledamöterna har sådana dubbla funktioner gäller samma förbud för styrelsens ordförande. Jag vidhåller även dessa förslag och föreslår att det även skall gälla fjärrkyleverksamhet.

Redovisning av nyckeltal i verksamheten

Jag föreslår att det krav på ekonomisk särredovisning som föreslagits i delbetänkandet skall kompletteras med ett krav på berörda företag att till Statens energimyndighet (Energimyndigheten) också årligen leverera ett antal nyckeltal som speglar verksamheten i företaget och relationen mellan kostnader och pris. Dessa uppgifter skall samlas i en databas som skall vara tillgänglig för alla. Därmed skapas förutsättningar för att det ska växa fram en slags måttstockskonkurrens mellan olika fjärrvärmeproducenter. Samtidigt bör förutsättningarna förbättras för en samsyn mellan kunder och företag beträffande förutsättningarna för verksamheten. Förslaget avses medföra att det blir svårare för leverantörsföretagen att motivera priser som uppfattas som omotiverat höga.

Avtalsvillkor

Jag föreslår att den ökade transparens och de förbättrade möjligheterna att bedöma företagens prestationer som följer av förslagen om särredovisning och nyckeltalsredovisning skall kompletteras med ytterligare åtgärder som stärker kundernas situation. För att uppnå ett avtalsrättsligt grundskydd för fjärrvärme- och fjärrkylekunderna genom att oskäliga avtalsvillkor m.m. utmönstras föreslår jag att avtalsvillkor för leverans av fjärrvärme och fjärrkyla skall utarbetas genom Energimyndighetens och Konsumentverkets försorg efter samråd med berörda branscher. Det framarbetade normalavtalet förutsätts komma att utnyttjas om inte av alla så av flertalet företag. Normalavtalet skall innehålla de bestämmelser som är

nödvändiga för att främst enskilda konsumenter ska ges en tillfredsställande avtalssituation.

Rätt till förhandling

Vissa villkor är av särskild betydelse för fjärrvärmekunderna. För att ytterligare stärka kundernas position och öka möjligheterna för dem att påverka sin avtalssituation föreslår jag att en fjärrvärmekund skall ha rätt att på begäran få förhandla med fjärrvärmeföretaget i samband med anslutning till ett befintligt fjärrvärmenät samt vid ensidiga villkorsändringar under löpande avtalstid. De avtalsvillkor som omfattas av förhandlingsskyldigheten är pris, anslutningens kapacitet och de övriga villkor som ensidigt kan ändras av leverantören. Denna rätt skall även gälla för fjärrkylekunder.

Förhandlingsrätten motsvaras av en skyldighet för fjärrvärme- och fjärrkyleföretagen att på kundens begäran ingå i förhandlingar med god vilja. Förhandlingsrätten bör framgå av ovannämnda normalavtal, men skall också ges i lag.

Medlings- och tvistlösningsmekanism

Fjärrvärmekunderna står till stor del i en styrkemässigt och informationsmässigt svagare position än sin avtalskontrahent. För att kundernas påverkansmöjlighet inte endast skall bli formell och för att öka kundernas förtroende för fjärrvärme- och fjärrkyleleverantörernas verksamhet skall det inrättas en möjlighet att få prövat förhandlings- och avtalstvister av en tredje och neutral part.

För det fall att en förhandling som initierats i anledning av rätten till förhandling inte leder till en överenskommelse mellan parterna, föreslår jag att en för ändamålet nyinrättad nämnd inom Energimyndigheten, på begäran av någon part, skall kunna medla i förhandlingstvisten. Denna nämnd – Fjärrvärmenämnden – skall enligt mitt förslag också ha till uppgift att hantera övriga tvister som kunder eller konsumenter väljer att hänskjuta till den. Nämnden skall i form av rekommendationer meddela beslut om hur en tvist bör lösas. Rekommendationerna skall göras offentliga.

Jag föreslår vidare att nämnden vid avgörande av ett ärende skall bestå av en opartisk ordförande med domarerfarenhet, en likaledes oberoende teknisk expert samt två särskilda ledamöter, varav den

ena ska ha erfarenhet från fjärrvärme- eller fjärrkyleverksamhet i ett producentperspektiv och den andre från ett kundperspektiv. Det bör ankomma på regeringen att utse nämndens ledamöter. De särskilda ledamöterna skall enligt mitt förslag nomineras av de organisationer som företräder flertalet kunder, konsumenter och företag på de aktuella områdena.

Modell för att analysera fjärrvärmepriser

Genom den föreslagna medlings- och tvistlösningordningen kommer Fjärrvärmenämnden att ha till uppgift att pröva även prisfrågor. Till stöd för Fjärrvärmenämnden i detta arbete föreslår jag att Energimyndigheten skall ges i uppdrag att utveckla en modell för bedömning av kostnader och priser. En sådan modell skapar, med utnyttjande av den föreslagna databasen med nyckeltal, också förutsättningar för den nämnda måttstockskonkurrensen.

Andra system för pristillsyn

I detta betänkande redovisas en genomgång av olika tillgängliga metoder för prisreglering. Min bedömning är att varje form av prisreglering innebär en avvägning mellan målet att kunden betalar ett så lågt pris som möjligt och de incitament som krävs från investerare för att skapa en positiv dynamik och utveckling inom den aktuella branschen. Valet av regleringsmetod beror på vilken egenskap som bör ha prioritet. Oavsett vilken prisregleringsmetod som bedöms mest lämplig är den förenad med ett antal inte obetydliga problem som kan få återverkningar på fjärrvärmens utveckling. Det är därför min slutsats att det av såväl teoretiska som praktiska skäl är angeläget att så långt det är möjligt undvika att falla tillbaka på metoder av detta slag.

Det är min uppfattning att det föreslagna paketet av åtgärder på ett påtagligt sätt kommer förbättra fjärrvärmekundernas situation och därmed undanröja de farhågor som skulle kunna leda till en sämre utveckling för fjärrvärmen och fjärrkylan i framtiden. Under utredningsarbetets gång har också fjärrvärmebranschen, i samarbete med sina kunder i den s.k. Värmemarknadskommittén, utvecklat ett motsvarande paket av åtgärder för att kvalitetsdeklarera fjärrvärmeföretag.

Mot bakgrund av fjärrvärmebranschens utlovade självreglering och de förväntade positiva effekterna av de i betänkandet föreslagna åtgärderna föreslår jag inte nu en mer traditionell prisreglering.

En fjärrvärmelag

De olika åtgärder för ett förbättrat kundskydd som jag föreslår i detta delbetänkande skall samlas i en särskild fjärrvärmelag. I betänkandet redovisas strukturen i en sådan lag. Ett färdigt författningsförslag kommer att presenteras i utredningens slutbetänkande som redovisas under våren 2005.

Kriminalisering av s.k. värmestölder m.m.

Gällande strafflagstiftning omhändertar stora delar av de förfaranden som vidtas för att förbikoppla mätutrustning i ett fjärrvärme- eller fjärrkylesystem. Det föreligger dock avgränsningssvårigheter i fråga om rubriceringen av en gärning som tar sikte på själva åtkomsten av värmeenergin och inte endast avser de fysiska åtgärder som krävs för åtkomsten. Det får även anses råda viss osäkerhet om alla tillvägagångssätt kan föranleda straffansvar. Jag föreslår därför att det införs en särskild straffbestämmelse i brottsbalken som tar sikte på olovliga avledningar av värmeenergi ur eller till ett fjärrvärme- respektive ett fjärrkylesystem. Brottet olovlig avledning av värmeenergi skall delas in i tre grader genom att en särskild straffskala för brott av normalgraden och brott som är grovt införs. Ringa brott skall inte föranleda ansvar.

Tillsyn

Förslagen i delbetänkandet ”Tryggare fjärrvärmekunder – Ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksamhet”, SOU 2003:115, samt i detta betänkande syftar till att säkerställa fjärrvärme- och fjärrkylekundernas trygghet och förtroende för sina uppvärmnings- respektive avkylningsformer. För att detta syfte skall kunna uppnås måste det finnas en fungerande tillsynsverksamhet med möjligheter till kontroll av att de regler som förslagen föranleder efterlevs och sanktionsmöjligheter för det fall att så inte sker. Jag föreslår därför att det införs regler om tillsyn som i huvudsak motsvarar de som gäller enligt ellagen (1997:857) och som omfattas av vårt tidigare förslag. Dessa regler skall ingå i den nya fjärrvärmelag som jag föreslår.

Jag föreslår vidare att en myndighet skall utses att utöva den tillsyn som krävs för att kontrollera att de föreslagna åtgärderna för ökad kundtrygghet efterlevs. Det bör ankomma på regeringen att bestämma vilken myndighet som skall utöva tillsynsverksamheten på fjärrvärme- och fjärrkyleområdet. Jag förordar emellertid att denna tillsynsuppgift läggs på Energimyndigheten.

Konsekvenser

De uppgifter som följer av mina förslag kommer att medföra kostnader för staten. Kostnaden för den statliga tillsynsuppgift som förslagen innebär föreslår jag skall finansieras genom uttag av en tillsynsavgift från den som utövar fjärrvärme- eller fjärrkyleverksamhet. Avgiftens storlek skall relateras till mängden såld eller mottagen värmeenergi.

Den tvistlösande verksamhet som jag föreslår skall ske i Energimyndighetens regi skall finansieras ur det resurstillskott som Energimyndigheten tilldelats i senaste budgetpropositionen för sin verksamhet på bl.a. fjärrvärmeområdet.

Mina förslag kommer även att medföra kostnader för fjärrvärme- och fjärrkyleföretagen. Jag bedömer att kravet på särredovisning och nyckeltalsredovisning samt tvistlösningsfunktionen innebär en relativt måttlig börda för berörda verksamhetsutövare. Däremot kan kravet på juridisk och funktionell åtskillnad och på förhandlingsrätt för kund medföra vissa kostnader. Kostnaderna är dock inte av sådan karaktär att de, mot bakgrund av antalet berörda

företag och strukturen av dessa, i sig leder till utslagning eller sammanslagning av mindre företag ej heller andra besvärande konsekvenser. Jag har därför inte funnit skäl att införa några undantagsbestämmelser för mindre företag.

Summary

Background

District heating has expanded greatly in recent years and is the dominant form of heating for multi-family apartment buildings and commercial premises in our urban areas. The number of detached houses heated by district heating is also increasing steadily. This is a positive trend, since district heating is an efficient, reliable, economical and flexible solution offering the options of utilising available biofuels, waste fuels and industrial waste heat. District heating also has an important role to play in Sweden’s energy and climate policy by allowing the possibility of simultaneous production of electricity and heat in highly efficient CHP (combined heat and power) plants and thereby a much more efficient utilisation of fuels.

There is a risk that the criticism that has emerged in recent years towards the strong position of the district heating companies in relation to their customers will delay or prevent the further development of this socially beneficial form of heating. It is claimed in the public debate that the district heating companies have in practice a monopoly, enabling them to control prices without any other alternative for the customers to respond than the very costly investments associated with switching to another form of heating. If customers lose confidence in their ability to influence the future price trend for district heating, those who have alternatives may choose them even though they are economically inferior today merely because they feel they have more influence over price and other important factors over those alternatives.

The assignment

My assignment has been to shed light on the competitive situation of district heating on the heating markets, to propose measures to improve protection of the consumer against unfair pricing of district heating, and to examine the need for and ways to criminalise bypassing of heat meters in district heating systems.

The assignment has included analysing the need for price supervision on the district heating market and, if this is deemed necessary, to propose a regulatory framework and supervision model for the district heating market. A point of departure for this work has been equivalent regulatory frameworks for the electricity and natural gas markets. I have also studied other systems for supervision, such as price comparisons, and price ceilings and index regulation.

Goal of the proposals

The primary goal of the proposals presented in this interim report is to improve the customers’ situation so that they can feel more secure in their contractual relationship with the district heating companies. If customers are given an opportunity to judge how efficiently and economically the district heating company conducts its operations and at the same time have an influence over price and other important parameters, the continued development of district heating should also have positive environmental effects for society.

A package of measures for increased customer security

Unbundling of the accounts of district heating and cooling operations

In order to increase customer security, the interim report “Enhancing the security of district heating consumers – Greater transparency and separation of electricity and district heating operations” (SOU 2003:115) proposed that the companies that conduct district heating operations should be obligated to keep the accounts for these operations separate from those for other operations in the company. I support this proposal and propose that it should also apply to district cooling operations. The requirement concerning separate (unbundled) accounts for district heating and cooling

operations is general and means that these operations should be accounted for in such a way that all business transactions and allocations within the operations can be traced and verified.

Separation of district heating and electricity market operations

It was proposed in the previous interim report that district heating operations and electricity market operations should not be allowed to be conducted in the same company (legal separation). Nor should such operations be conducted in companies with a common board majority or managing director (functional separation). If half of the board members do have such double functions, the same prohibition should apply to the chairman of the board. I support this proposal as well and propose that it should also apply to district cooling operations.

Reporting of key figures in the operation

I propose that the requirement on unbundling of the accounts that has been proposed in the interim report be supplemented with a requirement that concerned companies should submit annually to the Swedish Energy Agency (Energimyndigheten) including a number of key figures that reflect the company’s operations and the relationship between costs and price. These figures should be collected in a database to be made available to all. This would provide a benchmark for entailing yardstick competition between different district heating producers. At the same time, it should improve the chances of reaching a consensus between customers and companies regarding the terms of the business. The proposal is intended to make it more difficult for the suppliers to justify prices that are perceived as being unreasonably high.

Contract terms

I propose that the increased transparency and improved opportunities for judging the companies’ performance, that follow from the proposals for unbundled accounts and key figure reporting, should be supplemented with additional measures that strengthen the customers’ situation. In order to provide basic contractual

protection for district heating and cooling customers by phasing out unreasonable contract terms etc., I propose that contract terms for delivery of district heating and cooling be worked out by the Swedish Energy Agency and the Swedish Consumer Agency (Konsumentverket) after consultation with the concerned sectors. The resultant standard contract is expected to be utilised if not by all then by most of the companies. The standard contract should contain the provisions necessary to give private consumers in particular a satisfactory contractual situation.

Right to negotiation

Certain terms are of particular importance for district heating customers. In order to further strengthen the customers’ position and give them greater opportunities to influence their contractual situation, I propose that a district heating customer should be entitled to negotiate with the district heating company at the time of his connection to an existing district heating network and in conjunction with unilateral changes in terms during the current contractual period. The contract terms covered by the negotiation obligation are price, connection capacity and whatever other terms may be unilaterally changed by the supplier. This right should also exist for district cooling customers.

The right to negotiation is matched by an obligation on the part of the district heating and cooling companies to enter into negotiations with good will at the customer’s request. The right to negotiation should be provided for in the above-mentioned standard contract, but should also be guaranteed by law.

Mechanism for mediation and dispute settlement

District heating customers are to a great extent in a weaker position in terms of power and information than their contractual counterpart. In order to ensure that the customers’ influence is more than just formal and to give the customers greater confidence in the district heating and cooling suppliers’ operations, an opportunity should be provided to submit negotiation and contractual disputes to a third, neutral party for settlement.

In the event a negotiation initiated by reason of the right to negotiation does not result in an agreement between the parties, I propose that a board created for this purpose within the Swedish Energy Agency should, at the request of either party, be empowered to mediate in the negotiation dispute. This board – called the District Heating Board (Fjärrvärmenämnden) – will, according to my proposal, also deal with other disputes referred to them by customers or consumers. The Board will hand down decisions on how a dispute should be solved in the form of recommendations. The recommendations will be made public.

I further proposed that when assigned to settle a case, the Board should consist of an impartial chairman with experience as a judge, one impartial technical expert and two special members, one of whom should have experience from district heating or cooling operations from a producer perspective and the other from a customer perspective. The Government should appoint the members of the Board. The special members will, according to my proposal, be nominated by the organisations that represent a majority of the customers, consumers and companies in the areas in question.

Model for analysing district heating prices

Through the proposed mechanism for mediation and dispute settlement, the District Heating Board will be empowered to adjudicate price issues as well. To support the District Heating Board in this work, I propose that the Swedish Energy Agency be assigned the task of developing a model for judging costs and prices. When used together with the proposed database with key figures, such a model also provides a means for the aforementioned benchmarking for yardstick competition.

Other systems for price supervision

A review of different available methods for price regulation is also presented in this report. It is my judgement that every form of price regulation entails a trade-off between the goal that the customer should pay as low a price as possible and the incentive required for investors to create a positive dynamic and stimulate development in the sector in question. The choice of regulation

method depends on which aspect is given priority. Regardless of which price regulation method is deemed to be most suitable, it will be associated with a number of problems that could have repercussions on the development of district heating. It is therefore my conclusion that it is urgent for both theoretical and practical reasons to avoid wherever possible resorting to methods of this kind.

It is my opinion that the proposed package of measures will significantly improve the district heating customers’ situation and thereby eliminate the fears that could lead to a less favourable development of district heating and cooling in the future. During the course of the investigation, the district heating sector has, in cooperation with its customers in the so-called Heating Market Committee, developed an equivalent package of measures for quality rating of district heating companies.

In view of the district heating sector’s promised self-regulation and the expected positive effects of the measures proposed in the report, I do not propose more traditional price regulation at this time.

A District Heating Act

The various measures that I propose in this interim report for improving customer protection will be gathered in a special District Heating Act (fjärrvärmelag). The structure of such an Act is presented in the report. A final draft of this statute will be presented in the Commission’s final report, which will be submitted in the spring of 2005.

Criminalisation of heat theft etc

.

The current penal code covers most of the methods that are used to bypass metering equipment in a district heating or cooling system. However, there are certain difficulties involved in classifying a crime aimed at accessing the thermal energy and not just involving the physical measures required for such access. Some uncertainty must be considered to exist as to whether all procedures should give rise to criminal liability. I therefore propose that a special penalty provision be introduced in the Swedish Penal Code (brottsbal-

ken) aimed at illicit diversions of thermal energy from a district heating or cooling system. The crime of illicit diversion of thermal energy should be subdivided into three degrees by introducing a special scale for crimes of the normal degree and crimes of a felonious nature. Misdemeanours should not give rise to criminal liability.

Supervision

The proposals in the interim report “Enhancing the security of district heating consumers – Greater transparency and separation of electricity and district heating operations” (SOU 2003:115) and in this report are aimed at guaranteeing district heating and cooling customers’ security and confidence in their heating and cooling services. In order for this purpose to be achieved, it is necessary to have effective supervision with means to verify compliance with the rules stemming from the proposals and sanctions that can be imposed in the event of non-compliance. I therefore propose that rules of supervision be introduced that are roughly equivalent to those imposed by the Swedish Electricity Act (ellagen) and that follow from our previous proposal. These rules will be included in the new District Heating Act, which I propose.

I further propose that an authority be appointed to exercise the supervision that is required to verify that the proposed measures for increased customer security are implemented. It should be up to the Government to determine which authority is to exercise supervision in the district heating and cooling field. However, I recommend that this supervisory task be assigned to the Swedish Energy Agency.

Consequences

The measures that follow from my proposals will entail official costs. I propose that the cost for supervision entailed by the proposals be financed by imposition of a supervisory charge on enterprises conducting district heating or cooling operations. The size of the charge should be proportional to the quantity of thermal energy sold or received.

The dispute settlement service that I propose should be provided under the auspices of the Swedish Energy Agency and should be financed from the resources allocated to the Swedish Energy Agency in the latest budget bill for its activities in e.g. the district heating field.

My proposals will also give rise to costs for the district heating and cooling companies. It is my judgement that the requirement on unbundled accounting and reporting of key figures, as well as the dispute settlement mechanism, entail a relatively modest burden for concerned district heating and cooling operators. The requirement on legal and functional separation and on the customer’s right of negotiation may, however, entail certain costs. However, the costs are not of such a nature that, considering the number of affected companies and their structure, they would in themselves lead to the elimination or consolidation of small enterprises, nor to other adverse consequences. I have therefore not found reason to recommend any exemptions for small enterprises.

Författningsförslag

Förslag till lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken dels att 8 kap. 12 § skall ha följande lydelse, dels att det i balken skall införas en ny paragraf, 8 kap. 10 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

10 a §

Avleder någon olovligen värmeenergi ur ett försörjningsnät för värme eller till ett försörjningsnät för kyla, döms för olovlig värmeenergiavledning till böter eller fängelse högst ett år. Vid ringa fall skall inte dömas till ansvar.

Är brottet grovt, döms till fängelse, lägst sex månader och högst fyra år.

12 §

För försök eller förberedelse till stöld, grov stöld, rån, grovt rån, tillgrepp av fortskaffningsmedel eller olovlig kraftavledning, så ock för stämpling till eller underlåtenhet att avslöja

För försök eller förberedelse till stöld, grov stöld, rån, grovt rån, tillgrepp av fortskaffningsmedel, olovlig kraftavledning eller olovlig värmeenergiavledning, så ock för stämpling till

rån eller grovt rån dömes till ansvar enligt vad i 23 kap. stadgas. Skulle tillgrepp av fortskaffningsmedel, om brottet fullbordats, hava varit att anse som ringa, må dock ej dömas till ansvar som nu sagts.

eller underlåtenhet att avslöja rån eller grovt rån dömes till ansvar enligt vad i 23 kap. stadgas. Skulle tillgrepp av fortskaffningsmedel eller olovlig värmeenergiavledning, om brottet fullbordats, hava varit att anse som ringa, må dock ej dömas till ansvar som nu sagts.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2006.

1. Inledning

1.1. Utredningens direktiv

Statsmakterna har i ökad grad följt utvecklingen på fjärrvärmemarknaden sedan 1996 i syfte att uppmärksamma ett eventuellt behov av åtgärder för att marknaden inte fungerar på avsett sätt. De uppföljningar som har genomförts har visat att kundernas, speciellt konsumenternas, ställning är svag i förhållande till fjärrvärmeföretagen och att konkurrensen behöver stimuleras på fjärrvärmemarknaden. Vidare har det framkommit att betydande strukturförändringar har skett på fjärrvärmemarknaden sedan 1996. Ägandet av fjärrvärmeföretagen har i ökad utsträckning övergått till nationellt och internationellt verksamma integrerade energikoncerner på bekostnad av huvudsakligen det kommunala ägandet. Statsmakterna har också kunnat konstatera att fjärrvärmeverksamhet i allt högre grad bedrivs med ökade avkastningskrav, oavsett ägare. Det förekommer en stor prisspridning mellan de olika fjärrvärmeföretagen och prissättningen på fjärrvärmen bestäms i högre utsträckning än tidigare efter kostnad för alternativa uppvärmningsformer.

Såväl riksdagen som regeringen har funnit att den fria prissättningen av fjärrvärme innebär risker för oskäliga prishöjningar för fjärrvärmekonsumenter, att det är befogat att eftersträva en ökad pristransparens i syfte att uppnå en ökad genomlysning av prissättningen på värmemarknaden och att det föreligger ett behov av ytterligare utredning rörande bl.a. konkurrenssituationen på värmemarknaden och åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme (se bl.a. prop. 2001/02:56, bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180).

Regeringen beslutade vid regeringssammanträde den 12 december 2002 (dir. 2002:160) att tillsätta en särskild utredare med uppgift att bl.a.

  • belysa fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna, och föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme,
  • analysera om det är lämpligt att införa tredjepartstillträde på fjärrvärmemarknaden och, om det bedöms lämpligt, föreslå regler för detta,
  • analysera de samhälls- och företagsekonomiska konsekvenserna samt miljökonsekvenserna av tredjepartstillträde,
  • bedöma vilka tekniska och andra begränsningar som finns för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten, och
  • genomföra den kompletterande analys på el- och värmeområdet som riksdagen tillkännagivit när det gäller åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet på elmarknaden såvitt avser avgränsningen till fjärrvärmeverksamhet (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180) och, om det behövs, föreslå reglering eller andra åtgärder.

Uppdraget skulle enligt regeringens beslut delredovisas senast den 30 juni 2003 och vara avslutat senast den 30 juni 2004. I delredovisningen skulle utredaren genomföra den kompletterande analys som riksdagen tillkännagivit avseende åtskillnad mellan elverksamhet och fjärrvärmeverksamhet (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180).

Genom regeringsbeslut den 12 juni 2003 (dir. 2003:77) beviljades utredaren förlängd tid till den 31 oktober 2003 med att delredovisa uppdraget. Vidare beslutades om tilläggsdirektiv, i vilka utredaren uppdras att närmare utreda behovet av och sättet att kriminalisera förbikoppling av värmemätare i fjärrvärmesystem samt, om det bedöms lämpligt, föreslå regler för hur förbikoppling av värmemätare i fjärrvärmesystem kan beivras. Denna del av uppdraget skulle redovisas senast den 30 juni 2004.

Den 11 september 2003 beslutade regeringen om ytterligare ett tilläggsuppdrag (dir. 2003:102). Utredaren skall enligt tilläggsuppdraget utvärdera behovet av koncessionsplikt för att bygga och använda rörledningar som utnyttjas för transport av fjärrvärme utifrån det regelverk som i dag finns i lagen (1978:160) om vissa rörledningar. Uppdraget skulle i sistnämnda del redovisas senast den 30 september 2004. Med anledning av detta tilläggsuppdrag utsträcktes också slutredovisningen av utredningens uppdrag i dess helhet till den 30 september 2004.

Den 30 oktober 2003 beslutade regeringen (dir. 2003:138) om ytterligare förlängd tid till den 1 december 2003 med att delredo-

visa uppdraget om åtskillnad mellan fjärrvärme- och elmarknadsverksamhet för att i tiden samordna utredningens och El- och gasmarknadsutredningens (N 2003:04) redovisning av den frågan.

Den 6 maj 2004 beslutade regeringen om ytterligare ett tilläggsuppdrag (dir. 2004:58). Utredaren skall enligt tilläggsuppdraget lämna förslag till hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/8/EG om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv 92/42/EEG (kraftvärmedirektivet) skall genomföras i Sverige. Uppdraget skall i denna del redovisas senast den 31 mars 2005.

Den 23 september 2004 beslutade regeringen (dir. 2004:130) om ytterligare förlängd tid till den 31 december 2004 med att redovisa huvuduppdraget.

1.2. Utredningens arbete

Det ursprungliga direktivet till utredningen är fokuserat på frågan om konkurrenssituationen för fjärrvärmen på värmemarknaderna, kundernas skydd mot oskälig prissättning på fjärrvärme samt frågan om det är möjligt att med hjälp av s.k. tredjepartstillträde (TPA) öka konkurrensen och därmed prispressen på fjärrvärme.

Den första frågan – att bättre skydda konsumenterna mot oskälig prissättning – motiverade förslagen i delbetänkandet ”Tryggare fjärrvärmekunder – Ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksamhet”, SOU 2003:115. De förslag som utredningen lade fram däri syftade till att öka transparensen på fjärrvärmeområdet genom ökad åtskillnad mellan fjärrvärmeverksamhet och elmarknadsverksamhet samt ökade krav på ekonomisk särredoisning av fjärrvärmeverksamheten.

I detta betänkande följs dessa förslag upp med ytterligare förslag som syftar till en ökad transparens och förbättrade möjligheter för fjärrvärmekunder att få inflytande över prissättningen på fjärrvärmen.

Till frågan om TPA återkommer utredningen i slutbetänkandet, som skall innehålla en redovisning av hur kraftvärmedirektivet skall genomföras i svensk lagstiftning. Utredningen har uppdragit åt ÅF-Energi & Miljö AB att analysera de tekniska möjligheterna att öppna fjärrvärmenäten för fullständig TPA. Utredningen har även

uppmärksammat frågan om möjligheterna att utnyttja industriell spillvärme och spillvärme från kunder i större utsträckning än idag.

Även om det finns ett samband mellan konkurrenssituationen på fjärrvärmemarknaden och möjligheterna att införa TPA bedömer utredaren inte att en sådan reform i dagsläget skulle leda till ett minskat behov av andra åtgärder för att förbättra kundtryggheten. Den ökade konkurrens som skulle kunna åstadkommas i vissa fjärrvärmenät genom en ordning som möjliggör för flera aktörer att agera i samma nät, bör liksom frågan om spillvärmeleverantörernas möjligheter att få leverera värme till slutkund, prövas i anslutning till de bedömningar som skall göras av hur värmeunderlaget för kraftvärme skall kunna utnyttjas optimalt i framtiden. Enligt tilläggsdirektivet dir. 2004:58 skall detta redovisas senast den 31 mars 2005. I det betänkandet avser utredningen att även ta ställning till TPA, den närmare utformningen av en särskild fjärrvärmelag samt behovet av koncessionsplikt för fjärrvärmeledningar.

Utredningen har under hand, i nu aktuella frågor, haft kontakter och samråd med Va-lagsutredningen (M 2002:02), El- och gasmarknadsutredningen (N 2003:04) samt BRAS-utredningen (Fi 2003:06).

Utredningen har i arbetet bl.a. beaktat de av Statens energimyndighet (Energimyndigheten) utarbetade rapporterna ”Fjärrvärmen på värmemarknaderna”, ”Värme i Sverige 2001”, ”Värme i Sverige 2002”, ”Värme i Sverige 2003” och ”Värme i Sverige 2004”.

Under utredningens gång har kontakter tagits med bl.a. branschorganisationen Svensk Fjärrvärme och ett antal av dess medlemmar, Svenskt Näringsliv och ett antal av dess medlemmar, Näringslivets Regelnämnd (NNR) samt Energimyndigheten. Vidare har studiebesök gjorts på Eskilstuna Energi och Miljö AB, Bristaverket Fortum AB, Sydkraft Östvärme i Norrköping, Centralkommunernas Transmissionsselskab I/S och Energitilsynet i Köpenhamn, El- och värmeproduktionsföretaget EW i Warszawa (där även fjärrvärmetransmissionsföretaget SPEC och reglermyndigheten URE närvarade), Helsingfors Energi (där även Finska Fjärrvärmeföreningen, Handels- och Industriministeriet, Konkurrensverket och Konsumentverket närvarade) Water UK (branschorganisationen för vattenindustrin i England och Wales), Dr Simon Cowan på Oxford University, Energy Watch (konsumentorganisation) i London samt Consumer and Competition Policy Directorate, Department of Trade and Industry (DTI) i London.

Utredaren har uppvaktats av ett antal fjärrvärmekunder, spillvärmeleverantörer, industrier och konsulter som framfört synpunkter på situationen på värmemarknaden.

Utredningens experter och sakkunnig har under arbetets bedrivande bistått med värdefulla synpunkter och material i frågan.

Under denna andra del av arbetet har utredningen haft åtta sammanträden och ett tvådagarsinternat.

1.3. Framställningar

Genom beslut av chefen för Näringsdepartementet har följande framställningar överlämnats till Fjärrvärmeutredningen:

  • AB Stockholmshem, skrivelse angående skatteväxling och priser på fjärrvärme.
  • Fastighetsägarna Syd, skrivelse angående monopolpriserna på fjärrvärme.

Till Fjärrvärmeutredningen har vidare ett antal skrivelser från myndigheter, organisationer och enskilda kommit in.

1.4. Betänkandets innehåll

Jag begränsar mitt arbete i nu aktuell del till de frågeställningar som aktualiserats dels genom näringsutskottets yttrande (bet. 2001/02:NU9) med anledning av regeringens förslag om åtskillnadsreglering i prop. 2001/02:56, dels genom regeringens direktiv till utredningen såvitt avser skydd mot oskälig prissättning och tilläggsdirektivet angående förbikoppling av värmemätare.

För att kunna sätta in fjärrvärmeverksamheten i sitt sammanhang finns det anledning att ge en kortfattad beskrivning av fjärrvärmeområdet samt hur verksamheten fungerar och är organiserad i Sverige och i omvärlden. I det tredje kapitlet ger jag därför en kortare beskrivande bakgrund över bl.a. vad fjärrvärme är, hur fjärrvärmesystemet är uppbyggt och fjärrvärmens roll i energipolitiken. Det fjärde kapitlet innehåller en beskrivning av kundernas inställning till fjärrvärmen. Utredningen behandlar också inlåsningseffekter, strukturomvandlingen på fjärrvärmeområdet och hur avtalen ser ut mellan kund och leverantör. I det femte kapitlet redovisas olika tänkbara sätt att stärka kundförtroendet eller

påverka en marknadssituation. Sjätte kapitlet innehåller utredarens överväganden och förslag i dessa delar. Utredningen behandlar i det sjunde kapitlet fjärrkyla och fjärrånga. I det åttonde kapitlet behandlas tillsynsfrågor. I det nionde kapitlet redovisas utredningens tilläggsuppdrag angående förbikoppling av värmemätare. Betänkandets tionde kapitel innehåller konsekvensanalyser av utredningens förslag och det elfte kapitlet behandlar finansiering av utredningens förslag i form av avgifter på fjärrvärmen. Slutligen redovisas i det tolfte kapitlet kommentarer till de författningsförslag som lämnats i detta arbete. Till betänkandet är fogat särskilda yttranden, fyra bilagor och en referenslista.

Bakgrundsmaterial utgör rapporter från bl.a. Energimyndigheten och konsultuppdrag till Statistiska Centralbyrån (SCB) och konsultföretaget EKAN Analys AB.

2. Utgångspunkter – bakgrund

2.1. Regerings- och riksdagsbeslut

Under första hälften av 1990-talet blev elmarknaden föremål för en större översyn vilken ledde fram till en reform av elmarknaden. Genom reformen skapades ökade förutsättningar för en konkurrensutsättning av produktionen av och handeln med el, s.k. elverksamhet. Riksdagen beslutade att sådan verksamhet som bedrevs i kommunägda eller kommunkontrollerade juridiska personer skulle undantas från de kommunala lokaliserings- och likställighetsprinciperna samt bedrivas på affärsmässig grund (4 och 5 §§ lagen [1994:618] om handel med el, m.m.).

Avsikten med att konkurrensutsätta produktionen av och handeln med el var att skapa en stärkt ställning med ökad valfrihet för elkonsumenterna och därmed förutsättningar för en effektiv elförsörjning med ökad pris- och kostnadspress (prop. 1994/95:222, s. 27 och 44). Dock omfattades inte all kommunal verksamhet av kravet på bl.a. affärsmässighet. Den elverksamhet som bedrevs i kommunal förvaltningsform skulle liksom tidigare vara underkastad de kommunala självkostnads-, lokaliserings- resp. likställighetsprinciperna.

Reformen innebar också att ett undantag från de kommunala likställighets- och självkostnadsprinciperna för distribution av fjärrvärme infördes. Detta undantag för fjärrvärmen, som innebär att även kommunala fjärrvärmeföretag skall bedrivas på affärsmässig grund, syftade till att upprätthålla konkurrensneutraliteten mellan energislagen.

Distribution av hetvatten utgör enligt regeringen ett naturligt monopol. Regeringen har därför anfört att det finns skäl att se över konkurrenssituationen på värmemarknaden och vidta åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme (se bl.a. prop. 2001/02:56, s. 51, prop. 2002/03:1, utgiftsområde 21, s. 39, prop. 2003/04:1, utgiftsområde 21, s. 50 och prop.

2004/05:1, utgiftsområde 21, s. 45). Riksdagen har delat regeringens bedömning och konstaterat att den fria prissättningen av fjärrvärme kombinerat med förekomsten av naturliga monopol innebär risker för oskäliga prishöjningar för fjärrvärmekonsumenter (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180).

Den 12 december 2002 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att belysa fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna, föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme, analysera om det är lämpligt att införa tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten samt analysera behovet av tydligare avgränsning mellan verksamhet på elmarknaden och fjärrvärmeverksamhet (dir. 2002:160).

I regeringsförklaringen hösten 2004 anförde statsministern att kundernas ställning på marknaderna för el, naturgas och fjärrvärme skall stärkas.

I budgetpropositionen (prop. 2004/05:1, utgiftsområde 21, s. 47) aktualiserade regeringen det pågående arbetet i Fjärrvärmeutredningen.

2.2. Offentliga utredningar

Ny prisinformationslag

En ny prisinformationslag (2004:347) trädde i kraft den 1 oktober 2004 (se prop. 2003/04:38, bet. 2003/04:LU21 och rskr. 2003/04:192). Den nya lagen kommer jämfört med den gamla att få ett utvidgat tillämpningsområde. Den kommer att, som tidigare, omfatta bestämda produkter i betydelsen varor och tjänster men därutöver även andra nyttigheter, med undantag för fast egendom och arbetstillfällen. Utvidgningen av lagens tillämpningsområde innebär att i stort sett samtliga produkter som tillhandahålls konsumenter kommer att omfattas av lagens krav på prisinformation. Det medför att lagen även omfattar el och fjärrvärme. Den nya lagen är en ramlag och mer detaljerade regler kommer att finnas i föreskrifter från i första hand Konsumentverket.

Tryggare fjärrvärmekunder

I december 2003 överlämnade jag delbetänkandet ”Tryggare fjärrmekunder – Ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksamhet” (SOU 2003:115). I betänkandet föreslås att det skall införas en skyldighet för den som bedriver fjärrvärmeverksamhet att särredovisa denna verksamhet. Syftet med detta krav är att komma till rätta med den risk för korssubventionering och prisdiskriminering som föreligger när fjärrvärmeverksamhet och verksamhet på elmarknaden bedrivs inom samma juridiska person. För att den föreslagna juridiska åtskillnaden mellan fjärrvärmeverksamhet och elmarknadsverksamhet skall genomföras i praktiken, dvs. inte endast formellt, föreslås att även en åtskillnad av ledningsfunktioner bör införas, s.k. funktionell åtskillnad. Åtskillnaden bör begränsas till situationer och funktioner där ett betydande inflytande över verksamheten i den juridiska personen kan anses föreligga. Utredningen föreslår därför att fler än hälften av styrelseledamöterna i ett fjärrvärmeföretag inte samtidigt får vara styrelseledamöter i ett och samma företag som bedriver elmarknadsverksamhet. Om hälften av styrelseledamöterna har sådana dubbla funktioner gäller samma förbud för styrelsens ordförande. En verkställande direktör i ett fjärrvärmeföretag får inte samtidigt vara verkställande direktör i ett företag som bedriver elmarknadsverksamhet.

Betänkandet har remissbehandlats. Den 14 oktober 2004 överlämnade regeringen en remiss till Lagrådet. Där föreslås att elnätverksamhet och fjärrvärmeverksamhet skall ekonomiskt redovisas var för sig och skilt från annan verksamhet. Elproduktion som skett i ett kraftvärmeverk och försäljning av denna el anses ingå i fjärrvärmeverksamheten. Vad gäller funktionell åtskillnad bedömer regeringen däremot att det nu, i avvaktan på Fjärrvärmeutredningens slutbetänkande, inte finns anledning att införa skärpta regler om åtskillnad. Regeringen avser att återkomma till frågan i samband med behandlingen av mina kommande betänkanden.

El- och naturgasmarknaderna

I december 2003 överlämnade El- och gasmarknadsutredningen sitt betänkande ”El- och naturgasmarknaderna” (SOU 2003:113). Utredningen föreslår bl.a. att en styrelseledamot, verkställande

direktör eller firmatecknare i ett nätföretag inte får vara styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i en juridisk person som bedriver produktion av eller handel med el. Betänkandet har remissbehandlats.

Den 14 oktober 2004 överlämnade regeringen till Lagrådet en remiss. Regeringen föreslår att styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i ett företag som bedriver nätverksamhet och vars samlade elnät har mer än 100 000 uttagspunkter inte samtidigt får vara styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i ett företag som bedriver produktion av eller handel med el. Detsamma gäller för ett företag som ingår i en koncern vars samlade elnät har mer än 100 000 uttagspunkter. Regeringens förslag är alltså mindre ingripande än vad utredningen föreslog men är mer långtgående än vad som föreslås för fjärrvärmeverksamhet i avvaktan på mitt slutbetänkande.

Lagen om allmänna värmesystem upphävs?

I juni 2004 överlämnade Va-lagsutredningen sitt betänkande ”Allmänna vattentjänster” (SOU 2004:64). I utredningsuppdraget ingick även att utvärdera lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem. Denna lag är tillämplig på allmänna värmesystem, dvs. fjärrvärmeanläggningar eller naturgasnät som allmänförklarats. Lagen är utformad efter förebild av va-lagen och reglerar rättsförhållandet mellan brukarna och huvudmannen för ett allmänt värmesystem. Liksom va-lagen innehåller lagen om allmänna värmesystem även regler om anläggningens beskaffenhet samt särskilda regler om prövning av tvister. En väsentlig skillnad jämfört med va-lagen är att allmänförklaring enligt lagen om allmänna värmesystem krävs oavsett vem som driver värmesystemet. Allmänförklaring krävs alltså även för värmesystem som drivs av kommunen i förvaltningsform.

Va-lagsutredningen föreslår att lagen om allmänna värmesystem skall upphävas eftersom den i väsentliga delar är oförenlig med regeringsformen och därför inte kan tillämpas med den företagsstruktur som råder på värmeområdet. Det bedöms emellertid att det kan finnas ett behov av en närmare reglering av prissättningen av kollektiva värmesystem. Detsamma gäller inrättandet av ett särskilt organ för pristillsyn och prövning av tvister som rör värmepriser eller rättsförhållandet i övrigt mellan leverantör och brukare.

Frågorna är redan föremål för utredning beträffande såväl fjärrvärme som naturgas. Enligt Va-lagsutredningens mening finns det skäl att överväga en samlad prövningsordning för hela värme- och energimarknaden och även va-sektorn. Om någon form av prisreglering införs, bör det utredas om avgiftsskyldighet och framför allt brukningsrätt, motsvarande vad som gäller enligt lagen om allmänna värmesystem eller på annat sätt, skall föreskrivas. Utredningens förslag har remissbehandlats.

3. Fjärrvärme i framtiden – ett tryggt, prisvärt och miljömässigt bra alternativ på värmemarknaden

3.1. Fjärrvärmen i energipolitiken

En övergripande målsättning för den svenska energipolitiken är att skapa villkor för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv energiförsörjning med låg negativ inverkan på hälsa, miljö och klimat. Värmemarknaden och fjärrvärmens roll på denna är viktig för att uppnå denna målsättning.

Värmemarknaden är en heterogen marknad. Kunderna omspänner allt från småhusägare till stora fastighetsbolag och industrier. Uppvärmningsformerna kan vara elpanna, värmepump, fjärrvärme eller pannor som använder naturgas, olja samt biobränslen

1

i form

av ved eller pellets. Den dominerande uppvärmningsformen i småhus är elvärme. En annan vanlig form är kombipanna som kan utnyttja såväl el som olja och fasta bränslen, t.ex. ved. I flerbostadshus och i lokaler är dock fjärrvärme den vanligaste uppvärmningsformen.

Karakteristiskt för flertalet av uppvärmningsformerna, förutom fjärrvärme, är att de innebär egen produktion av värme hos kunden. Vad som levereras är ett ”bränsle” för produktion av värmeenergi i egna anläggningar, t.ex. värmepumpar och pannor för el, olja och biobränsle. Kunden kan i princip välja vad denne vill använda bränsleleveransen till och behöver med nödvändighet inte framställa värme av den. När det gäller fjärrvärme, levereras däremot en produkt – hetvatten – utan utrustning för omvandling av energin till värme.

De olika uppvärmningsformerna har vidare varierande distributionsformer. För el, naturgas och fjärrvärme finns speciellt anlagda distributionssystem av infrastrukturell karaktär. De uppvärmningsformer som baseras på annat bränsle – t.ex. olja, kol och

1

Biobränsle är ett bränsle som direkt eller indirekt härrör från biomassa. Bioenergi utgörs av

energi från biomassa. Biomassa definieras som ett material med biologiskt ursprung. Se CEN/TC 335 sekretariat inom SIS, Technical Specification TS 14588.

biobränsle – är däremot begränsade till fysiska transporter med olika former av transportmedel.

Fjärrvärmen är mycket viktig för omställningen av energisystemet. Genom att fjärrvärmen medger en större flexibilitet i utnyttjandet av olika energikällor eller bränsleslag kan bl.a. övergången från fossila bränslen till förnybara bränslen främjas. Fjärrvärmen bidrar till renare luft och färre lokala bränsletransporter i stadsmiljön.

3.2. Fjärrvärmen i framtiden

Fjärrvärmen har byggts ut kraftigt under senare år och är den dominerande uppvärmningsformen i de flesta tätorter. Enligt Avgiftsgruppens

2

s.k. Nils Holgersson-undersökning för 2003, har

fjärrvärme ansetts utgöra den dominerande uppvärmningsformen för flerbostadshus i centralorten i 227 av totalt 290 kommuner. Utbyggnaden av fjärrvärmen har bidragit till ett kraftigt minskat oljeberoende, ett effektivare energiutnyttjande – speciellt vid produktion i kraftvärmeverk – en förbättrad tätortsmiljö och minskade utsläpp av koldioxid. Dessutom kan en fortsatt utbyggnad och användning av fjärrvärme även bidra till att minska användningen av elvärme. Fjärrvärmen utgör samtidigt en viktig förutsättning för utbyggnad av kraftvärmeverk.

Från ett miljöperspektiv har fjärrvärme sålunda flera betydande fördelar. Fjärrvärme innebär en effektiv, säker, resurssnål och flexibel lösning på uppvärmning med möjlighet att utnyttja tillgängliga lokala biobränslen och svåra avfallsbränslen. Den är även en förutsättning för att producera miljövänlig el i kraftvärmeverk.

3

Bland de fördelar som fjärrvärmen innebär kan man räkna:

  • Fjärrvärmen utnyttjar s.k. ”besvärliga” bränslen. Fjärrvärmens förbränningsteknik möjliggör förbränning av allt från oförädlade biobränslen till sådant som annars kan klassas som avfall. Ett exempel är trädbränsle i form av grenar och toppar som utgör rester från skogsavverkning, s.k. grot.

4

Sådan grot hade

lämnats kvar i skogen om den inte hade använts som bränsle

2

Avgiftsgruppen bildad av HSB Riksförbund, Hyresgästföreningen Riksförbundet, Riks-

byggen, SABO – de allmännyttiga bostadsföretagens organisation och Fastighetsägarna.

3

Kraftvärmeverk: En energianläggning där el och värme kan produceras samtidigt och där

värmen, helt eller delvis, används i fjärrvärmeverksamhet.

4

Grot är en förkortning av orden ”grenar och toppar”.

för fjärrvärme. Ett annat exempel på ”besvärliga” bränslen som har använts inom fjärrvärmeproduktionen är kött- och benmjöl. Ett ytterligare exempel är brännbart avfall som annars skulle deponeras. Genom avfallsförbränning begränsas deponeringsproblematiken samtidigt som man tar tillvara energin i avfallet och avfallen koncentreras till vissa platser. I dag står avfall för cirka tio procent av fjärrvärmens bränsle.

  • Fjärrvärmen är flexibel och kan vid olika tider utnyttja olika bränslen. Fjärrvärmebranschen strävar efter att snabbt kunna anpassa sig till rådande situation och tillgång på nya tänkbara bränslen som i många fall kan utgöra ett kvittblivningsproblem för andra branscher. Fjärrvärmen kan använda olika typer av bränslen och kan i betydande utsträckning från tid till annan anpassa användningen till viss del efter utbud och priser på marknaden.
  • Fjärrvärmen utnyttjar spillvärme från andra processer/industrier.

Genom fjärrvärmen kan den spillvärme som uppstår i andra processer, och som annars skulle gå förlorad, utnyttjas i stor utsträckning. Spillvärme kan utgöras av varmt vatten eller rökgas och kan lätt utnyttjas i ett fjärrvärmesystem. Enligt Svensk Fjärrvärme tar fjärrvärme i dag tillvara ca 5 TWh spillvärme från industrier och lika mycket från avloppsvatten via värmepumpar. Det motsvarar uppvärmning av 500 000 småhus eller uppvärmningsbehovet av tio medelstora städer av Norrköpings storlek. Potentialen för att vidare nyttja spillvärme är stor.

  • Fjärrvärmen skapar förutsättningar för utbyggnad av kraftvärme.

Eftersom el som konsumeras i Sverige på marginalen, via den s.k. Nord-poolbörsen, kan vara importerad från koleldade kraftverk i grannländerna, leder en ökad produktion av kraftvärme i Sverige till mindre utsläpp av koldioxid (CO

2

) från

elproduktionen i andra delar av Europa

5

, oavsett vilket bränsle

som används. Eftersom kraftvärme innebär samtidig produktion av el och värme, är ett fjärrvärmesystem förutsättningen för kraftvärme. Kraftvärmeverk medför ett betydligt bättre utnyttjande av bränslet jämfört med om det skulle användas i ett kondenskraftverk som enbart producerar el utan att ta tillvara värmen. Dessutom har kraftvärmeverket en verkningsgrad

5

Elen som konsumeras i Sverige kan vara importerad, på marginalen producerad från kol-

eldade kraftvärmeverk i grannländerna.

som är nästan dubbelt så hög som kondenskraftverket. Detta illustreras i exemplet nedan:

Källa: Svensk Fjärrvärme, ”Fjärrvärmen och miljön”.

  • Fjärrvärmen är ett miljömässigt bra alternativ till andra uppvärmningsformer. Fjärrvärme i Sverige är en mycket koldioxidmager uppvärmningsform som använder stor andel biobränslen. Enbart genom att ersätta en mängd små värmepannor med fjärrvärme förbättras närmiljön. Därmed minskar också utsläppen av koldioxid, svaveldioxid, kvävedioxid och stoft. Under två decennier har fjärrvärme minskat koldioxidutsläppen från uppvärmning med ca 11 miljoner ton, vilket motsvarar 20 procent av det nuvarande utsläppet från hela det svenska samhället.

6

Genom satsningar på utbyggnad av kraftvärmeverk,

där elproduktionen kan göras särskilt effektiv, kan utsläppen av koldioxid reduceras ytterligare.

3.3. Kundperspektivet

Det finns alltså ett bredare miljö- och energipolitisk intresse av att främja utvecklingen av fjärrvärme och fjärrkyla utöver det rena kundintresset. Samhällsekonomiskt är det angeläget att utnyttja tillgängliga energiråvaror så effektivt som möjligt samtidigt som det på marginalen också är bra för miljön med en sådan utsläpps-

6

Informationsbroschyr ”Fjärrvärmen och Miljön”, Svensk Fjärrvärme.

Verkningsgrad i olika kraftverk

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Kondenskraftverk Kraftvärmeverk

Verkningsgrad

Förlust Värme El

struktur (lokalt och internationellt) som skapas av väl fungerande och rationellt skötta fjärrvärmesystem.

I detta betänkande är det dock kundperspektivet som är centralt. Det är skyddet mot oskälig prissättning som är utredarens uppdrag att pröva i denna del. Det finns dock inte någon egentlig motsättning mellan de mer miljö- och samhällsekonomiskt motiverade argumenten för fjärrvärme och kundernas intresse av att inte betala mer än nödvändigt för detta alternativ på värmemarknaden. En effektivt bedriven fjärrvärmerörelse kommer att kunna erbjuda kunderna ett prismässigt konkurrenskraftigt alternativ till andra uppvärmningsformer på marknaden. Detta, samt att kunderna kan känna en trygghet för att de får del av framtida effektivitetsvinster m.m. i form av lägre priser, är samtidigt en förutsättning för en fortsatt utbyggnad och utveckling av fjärrvärmesystemen. Om kunderna inte har detta förtroende i tillräcklig utsträckning finns en risk för att de i stället byter till andra prismässigt likvärdiga eller dyrare och miljömässigt sämre alternativ.

3.4. Omvärlden

Utredningen har studerat fjärrvärme i omvärlden, hur verksamheten bedrivs, struktur, prissättning och hur verksamheten övervakas av myndigheter. Vi har även besökt fjärrvärmeföretag och myndigheter i Danmark, Finland och Polen. Vi har konstaterat att olika länder har valt olika former för att reglera fjärrvärmeverksamhet. Våra intryck och slutsatser redovisas utförligare i bilaga 4 och nedan lämnas en sammanfattning.

I många länder betraktas fjärrvärme som ett naturligt monopol och fjärrvärmeföretagen får inte gå med vinst. Priserna bestäms av en statlig myndighet eller av kommunen. Detta är en vanlig modell i de f.d. planekonomierna men den finns även i Danmark. I andra länder, exempelvis i USA, kan fjärrvärmeföretag tillåtas göra vinst men storleken på denna och även de priser fjärrvärmeföretagen tar ut måste ofta godkännas av någon myndighet. Det finns även länder där fjärrvärme inte regleras annat än genom den nationella konkurrenslagstiftningen, t.ex. i Sverige, Finland, Tyskland och Österrike. I dessa länder kan fjärrvärmeföretagen ta ut vilka priser de vill och det kan vara svårt att pröva om detta pris är skäligt. En viktig skillnad mellan Sverige och dessa andra nyss nämnda länder är emellertid att konkurrerande alternativ till fjärrvärme inte

”skattas bort” i omvärlden. Det finns ofta en hård konkurrens mellan individuell uppvärmning med t.ex. naturgas eller el och fjärrvärme. Den s.k. ”gröna skatteväxlingen” i Sverige har genom upprepade höjningar av energi- och koldioxidskatten på villaolja och höjningar av elenergiskatten för individuell uppvärmning försämrat konkurrensen mellan individuell uppvärmning och fjärrvärme, vilket också varit avsikten. Denna konkurrensnackdel, som skatteväxlingen medverkat till, har emellertid samtidigt medfört att fjärrvärmeleverantörerna kunnat höja sina fjärrvärmepriser.

Det finns även olika modeller för hur verksamheten bedrivs. I Västeuropa och USA har vanligtvis både produktion, transmission och distribution bedrivits i samma företag medan verksamheten i de f.d. planekonomierna vanligen varit uppdelad på två eller flera företag.

4. Kundernas tillit till fjärrvärmen

4.1. På vilket sätt är fjärrvärmen konkurrensutsatt?

Den situation som år 1996 skapades med elmarknadens avreglering, innebar bl.a. att den kommunala självkostnadsprincipen slopades och ersattes med fri prissättning på fjärrvärme. Samtidigt uttalades att fjärrvärmeverksamheten fick bedrivas på affärsmässiga grunder.

Inom utredningen har uppfattningen framförts att fjärrvärmen bör ses som en egen s.k. relevant marknad, på vilken det i varje lokalt område endast finns en leverantör. En sådan monopolsituation kräver någon form av reglerad prissättning för att undvika oskäliga monopolvinster.

Det samtidigt hävdats att fjärrvärmen visserligen är dominerande i de kommuner eller tätorter där den finns utbyggd, men att det normalt sett finns alternativ för de kunder som önskar välja en annan uppvärmningsform för sina fastigheter. Särskilt i den situationen där ytterligare utbyggnad av näten är aktuell blir det tydligt att fjärrvärmen konkurrerar med andra former av uppvärmning såsom pellets och värmepumpar. Därför är det enligt detta synsätt mer relevant att betrakta samtliga uppvärmningssätt som alternativ på en gemensam värmemarknad. Det är inte möjligt för fjärrvärmeleverantörerna att sätta priset högre än vad kunderna har att betala för alternativen. Behovet av en särskild prisreglering i en sådan situation, föreligger därför inte eftersom detta regleras av de gängse marknadskrafterna.

För att bedöma fjärrvärmens konkurrenssituation behöver en avgränsning av den relevanta marknaden göras. Det finns dock inte någon enkel lösning på hur detta bör gå till.

1

1

Se Europeiska kommissionens tillkännagivande om definition av relevant marknad i

gemenskapens konkurrenslagstiftning, EGT nr C 372, 9.12.1997 om hur detta kan gå till. Några exempel på hur en marknadsavgränsning kan göras finns även från Konkurrensverket, Post & Telestyrelsen (PTS) samt Kungliga Tekniska Högskolans (KTH) Institutionen för fastighetsekonomi.

En avgränsning av den relevanta marknaden sker vanligen genom en bestämning av dels produktmarknaden, dels den geografiska marknaden (enligt EG-kommissionens riktlinjer). Den relevanta produktmarknaden omfattar de produkter som köparna anser vara utbytbara, dvs. produkter som till följd av funktion, pris och andra egenskaper tillfredställer samma behov hos köparna. Den relevanta geografiska marknaden omfattar det område inom vilket de berörda företagen tillhandahåller de relevanta produkterna och där konkurrensvillkoren är tillräckligt likartade.

Vid avgränsning av den relevanta marknaden görs alltså dels en avgränsning av vad som utgör den relevanta produktmarknaden (dvs. hur utbytbara produkterna är ur användningssynpunkt), dels en geografisk avgränsning av det område där villkoren för konkurrens är tillräckligt lika (även här är en bedömning av utbytbarheten central). Andra kriterium för att avgränsa marknaden geografiskt kan vara täckningsområde för ett nät eller annan infrastruktur, eller förekomsten av tillämpliga lagbestämmelser eller andra regleringsmedel.

För att bedöma utbytbarheten utgår man vanligtvis från vilka produkter som konsumenterna uppfattar som utbytbara. Detta kan exempelvis göras genom att bedöma kundernas reaktion på en hypotetisk varaktig förändring av relativpriserna, t.ex. en mindre men varaktig höjning av priset på 5–10 procent ceteris paribus (dvs. alternativens priser hålls konstant). Om sådan mindre prisförändring leder till att kunderna byter produkt så bedöms de två produkterna vara nära substitut. (Om priset i utgångsläget är mycket lågt i förhållande till substitutet kan knappast någon bedömning göras.) Leder prisökningen inte till någon försäljningsminskning, är detta ett tecken på att produkten ifråga utgör en egen marknad. Förekomsten av höga bytes- och transaktionskostnader leder till att det behövs större prisförändringar än 10 procent för att byten skall ske.

Vilka produkter som kan ersätta varandra beror också på konsumentens situation och värderingar. Det finns också produkter som konsumenten har svårt att helt avstå från, t.ex. bostad.

Enligt utredarens uppfattning kan det mot bakgrund av det ovan refererade synsättet finnas stöd för båda de uppfattningar som framförts från kund- respektive producenthåll i frågan om det är mest korrekt att tala om en värmemarknad eller en fjärrvärmemarknad. Verkligheten är komplicerad och situationen ser olika ut beroende på vilken situation som sätts i fokus. Endast när kun-

derna har att välja mellan en framtida anslutning till fjärrvärmen och en annan uppvärmningsform (i de situationer där det av geografisk och planmässiga förhållanden är möjligt att välja en individuell uppvärmning av fastigheten), finns en fullständig valfrihet. I många delar av våra tätorter är detta dock inte praktiskt möjligt utan fastighetsägarna är i realiteten hänvisade till fjärrvärmen som enda alternativ.

Den fastighetsägare som redan under den kommunala självkostnadsperioden anslöt sin fastighet till fjärrvärmen befinner sig i motsvarande situation, och kan i många fall drabbas av stora ekonomiska och praktiska problem vid en eventuell övergång till en annan uppvärmningsform. Stora fastighetsägare upplever därför ofta att de befinner sig i en monopolsituation även om de teoretiskt skulle ha möjlighet att lämna fjärrvärmesystemet.

Fjärrvärmemarknaden kan sålunda ses från två olika perspektiv, beroende på vilken situation som kunden befinner sig i. Kunden kan stå inför valet av uppvärmningsform p.g.a. nyinvestering eller reinvestering eller befinna sig i en situation där han redan har en uppvärmningsform och inte är tvungen att byta, dvs. inte är tvungen att ny- eller reinvestera.

Fjärrvärmemarknaden kan därför ses som en relevant produktmarknad på vilken fjärrvärmen inte konkurrerar med andra uppvärmningsalternativ när kunden befinner sig i situationen att denne redan är ansluten till fjärrvärmenätet. Denna situation ger fjärrvärmeleverantörer en monopolställning eftersom det inom varje lokalt område endast finns en leverantör.

2

Fjärrvärmenäten omfattar en

viss region eller visst område och det finns ingen ”överlappning” mellan olika nät, där två fjärrvärmekulvertar från två olika företag går till en och samma kund.

3

Om man däremot ser på situationen när kunderna befinner sig inför valet av uppvärmningsalternativ, t.ex. p.g.a. nyinvestering eller reinvestering, då kan fjärrvärme vara ett alternativ bland andra. Det kan vara då relevant att tala om en gemensam värmemarknad.

I likhet med många andra produktmarknader, finns det inga empiriska undersökningar av förändringar i efterfrågan av fjärrvärme, efter gjorda (varaktiga) höjningar av fjärrvärmepriser (ceteris paribus priset på alternativen), som skulle tyda på att marknaden

2

Fjärrvärmesystem är normalt geografiskt begränsade till ett område (stad/region), och

verkar då på en lokal (fjärr-)värmemarknad. I ett fjärrvärmenät finns normalt bara en säljare och många köpare.

3

Med undantag av Karolinska Sjukhuset i Stockholm som är kund både hos NorrEnergi och

Fortum.

avgränsas enligt den definition av relevant marknad som nämnts tidigare.

4

Inte heller finns det empiriska analyser av korspriselastici-

tet

5

mellan fjärrvärme och de alternativa uppvärmningsformerna, något som i sin tur skulle visa om uppvärmningsalternativen är substitut mot varandra, och därför kan sägas utgöra en gemensam värmemarknad. De förslag till åtgärder som presenteras i kapitel 6 bygger därför på det resonemang som förts ovan och innebär att konkurrenssituationen ur kundens perspektiv bedöms se olika ut beroende på var fastigheten är belägen samt i vilken investeringssituation som kunden befinner sig. De förslag till åtgärder som presenteras i kapitel 6 utgår från detta synsätt.

4.2. Värmemarknaden i dag

Fjärrvärme är det vanligaste alternativet för uppvärmning av bostäder och lokaler med en andel av total energianvändning på något under 50 procent. Vilka uppvärmningsalternativ som används varierar dock mellan kommuner, olika typer av fastigheter och beroende på var i kommunen fastigheten är belägen (centralt eller i ytterområden).

4

Se Europeiska kommissionens tillkännagivande om definition av relevant marknad i gem-

enskapens konkurrenslagstiftning, EGT nr C372,9.12.1997.

5

Egenpriselasticiteten för en produkt A är ett mått på hur mycket efterfrågan på A påverkas

av en viss procentuell förändring av priset på A. Korspriselasticiteten mellan produkterna A och B är ett mått på hur mycket efterfrågan på A påverkas av en viss procentuell förändring av priset på B.

Figur 4.1. Total energianvändning för uppvärmning av olika fastigheter år 2002 fördelad på energislag, TWh

Källa: SCB, SM 16. Energianvändning i TWh.

Elvärme är fortfarande det vanligaste uppvärmningsalternativet när det gäller småhus (ca 36 procent) medan fjärrvärme är vanligast i flerbostadshus (ca 77 procent) och lokaler (ca 58 procent). Användningen av värmepumpar har dock ökat både för småhus, flerbostadshus och lokaler under senare år.

En jämförelse mellan de olika alternativ som finns i de olika kundgrupperna – dvs. småhus, småhus på jordbruksfastighet, flerbostadshus, industrilokaler samt lokaler exklusive industrilokaler – visar att småhuskunderna har störst valfrihet.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Olja Fjärrvärme El, inkl. värmepump Biobränsle, inkl. torv Gas

Småhus Småhus, jorbruksf astighet Flerbostadshus Off . lokaler Industrilokaler Övr. lokaler

Figur 4.2. Total energianvändning för uppvärmning år 2002 fördelad efter fastighetstyp, TWh

Källa: SCB, SM 16.

SCB har för utredningens räkning tagit fram andelar för olika uppvärmningsalternativ beroende på om fastigheten är centralt belägen i en tätort eller inte.

6

Oavsett fastighetstyp är andelen fjärrvärme i

de centrala delarna av landets tätorter ca 70 procent, att jämföra med 40 procent i ytterområdena. Andelen fjärrvärme ökar för alla typer av fastigheter om de är centralt belägna. För småhusen ökar andelen fjärrvärme från 8 till 17 procent och för flerbostadshusen från 72 till 82 procent, se tabell 4.1 nedan. Detta är dock ett genomsnitt för landets alla tätorter. Studerar man istället enbart större kommuner (Stockholm, Göteborg, Malmö och Örebro) är andelen fjärrvärme för centralt belägna flerbostadshus omkring 85 procent.

Beslutet om uppvärmningsform sker normalt vid nyproduktion och vid ersättning av anläggningar som blivit så nedslitna att det ur ett ekonomiskt perspektiv är bättre att byta ut dem än att underhålla. En anläggning kan dock ersättas tidigare om kostnaden för

6

SCB datautdrag levererad som excelfil: uppvärmning, flik tätortskommuner och

storstadskommuner.

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Småhus Småhus, j-bruk. Flerbostadshus Industrilokaler Lokaler, exkl

industri

Olja Fjärrvärme El, inkl. värmepump Biobränsle, inkl. torv Gas

den årliga driften ändrats och gjort anläggningen dyrare relativt andra lösningar, dvs. om prisrelationerna har förändrats.

För att ett byte ska ske behöver skillnaden i driftskostnad vara så stor att den även kan finansiera investeringen i den alternativa tekniken. Skillnaden måste dessutom bedömas vara varaktig, vilket kan vara ett problem på ett område inom vilket förutsättningarna bl.a. av energipolitiska skäl kan komma att förändras.

Tabell 4.1. Uppvärmda ytor för år 2002 fördelade på befintlig värmekälla, typ av byggnad och i vilken typ av bebyggelse byggnaden ligger

Ytor i procent av total yta för resp. typ av byggnad och typ av bebyggelse

Småhus Flerbostadshus Lokaler

Befintlig värmekälla Stadskärna

Tätort Lands-

bygd

Stadskärna

Tätort Lands-

bygd

Stadskärna

Tätort Lands-

bygd

Enbart el (d)

15 19 9 1 3 *) 2 5 14

Enbart el (v) 19 17 8 1 2 *) 1 5 6

Enbart olja 5 6 3 3 5 *) 4 9 12

Enbart biobränsle *) 1 10 *) 2 *) *) *) 4

Enbart fjärrvärme, närvärme 17 8 *) 82 72 22 74 55 31

Olja + biobrändsle *) 5 9

Olja + biobränsle + el 10 8 8

Olja + el 10 7 2 1 2 11 2 5 8

El + biobränsle

7 15 40

Komb. med värmepump 9 10 9 7 10 13 7 7 10

Övrigt 7 4 1 4 4 13 10 13 15

Totalt 99 100 99 99 100 59 100 99 100

*) alltför osäker uppgift för att redovisas, innebär att kolumnen totalt ej adderar upp till 100 procent.

Källa: SCB data utdrag. Typ av bebyggelse enligt SCB:s definition.

Fastighetens lokalisering kan också vara av stor betydelse för valet av uppvärmningssystem, vilket också framgår av redogörelsen ovan. Framför allt är det bebyggelsens struktur, avstånd till bränsleleverantörer, nätavgift, marktyp och fjärrvärmepris som avgör vilket alternativ som är det mest ekonomiskt lönsamma. Alla alternativ är

förknippade med viss osäkerhet med avseende på ett flertal faktorer (bl.a. framtida priser, skatter etc.) vilket gör investeringsbeslut svåra att ta.

Några direkta tester av hur stor prisförändring som krävs för att ett byte av uppvärmningsform ska ske har inte gjorts. Däremot har jämförelser av kostnader för olika uppvärmningsalternativ gjorts bl.a. av Avgiftsgruppen

7

och Energimyndigheten.

4.3. Byte av uppvärmningsalternativ

Utredningen har genomfört en begränsad intervjuundersökning för att utröna hur kunderna ser på fjärrvärmen samt vilka avtalssituationer som finns i dag. I samband med undersökningen ställdes också frågor rörande kundernas benägenhet att överväga andra uppvärmningsalternativ.

Av undersökningen framgår att ett stort antal kunder anser att de i praktiken har små möjligheter att välja en alternativ uppvärmningsform när de väl anslutit sig till fjärrvärme.

8

Argument mot andra uppvärmningsformer är t.ex. att:

det är för kostsamt att installera nya skorstenar,

det inte finns något fysiskt utrymme för panncentral, bergvärmepumpsanläggning, etc.,

kommunal energi- eller miljöpolitik försvårar bygglov och andra tillstånd,

boende blir störda av alla lastbilstransporter av bränsle om man går över till pannor eldade med pellets eller olja,

kommunala kunder kan ha svårigheter att säga upp avtal med en kommunal leverantör av kommunalpolitiska skäl och

energiskattepolitiken motverkar byte till el- och olja som alternativ.

SCB redovisar hur många småhusägare som bytt eller ändrat uppvärmningsalternativ de senaste åren. Omkring 10 procent av hela småhusbeståndet har bytt uppvärmningssystem någon gång de senaste 10 åren. Ju äldre huset är desto vanligare är det att man har bytt uppvärmningssystem. Om man ser på samband mellan husets

7

Avgiftsgruppen bildad av HSB Riksförbund, Hyresgästföreningen, Riksbyggen, SABO och

Fastighetsägarna.

8

Detta har framkommit av den intervjuundersökning som utredaren gjort i samband med

undersökningen av hur avtalsstrukturen på marknaden såg ut. För närmare detaljer om intervjuresultat, se punkt 4.6. ”Avtalsstruktur på den svenska fjärrvärmemarknaden”.

ålder och ålder på uppvärmningssystemet, verkar det som om det är vanligast med ett byte när det gamla systemet tjänat ut. De vanligaste bytena är från el eller olja till värmepump, pellets eller fjärrvärme. Det går inte att säga att byten sker oftare i vissa områden än i andra. Det finns inte heller några stora skillnader i uppvärmningsalternativ mellan olika regioner.

Någon motsvarande statistik rörande byten mellan olika uppvärmningsalternativ för flerbostadshus och lokaler finns inte. Utredaren har därför uppdragit åt SCB att genomföra en intervjuundersökning med 30 fastighetsägare och kommuner för att försöka få en bild av hur dessa ser på möjligheterna att byta uppvärmningsform. Även enligt denna undersökning tycks det vara så att i den mån byten sker, så är det till fjärrvärme fastighetsägarna byter. Fjärrvärme anses vara ett miljövänligt och smidigt uppvärmningsalternativ. Skulle priset på fjärrvärme höjas väsentligt anser de flesta fastighetsägare ändå att de inte har något annat realistiskt uppvärmningsalternativ. Det enda möjliga alternativ som nämns är en egen närvärmeanläggning, men någon återgång till olja eller eluppvärmning upplevs inte som aktuellt. Det sista beror till stor del på den s.k. gröna skatteväxlingen som för vissa bränslen innebär högre energiskatter och därmed prishöjningar på olja och el.