SOU 2004:136

Skäligt pris på fjärrvärme

Till statsrådet och chefen för Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet

Genom regeringsbeslut den 12 december 2002 bemyndigades statsrådet Leif Pagrotsky att tillkalla en särskild utredare med uppgift att bl.a. se över fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna, föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme, analysera om det är lämpligt att införa tredjepartstillträde på fjärrvärmemarknaden och, om det bedöms lämpligt, föreslå regler för detta, analysera de samhälls- och företagsekonomiska konsekvenserna samt miljökonsekvenserna av tredjepartstillträde, bedöma vilka tekniska och andra begränsningar som finns för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten, genomföra den kompletterande analys på el- och värmeområdet som riksdagen tillkännagivit när det gäller åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet på elmarknaden såvitt avser avgränsningen till fjärrvärmeverksamhet (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180) och, om det behövs, föreslå reglering eller andra åtgärder.

Från och med den 17 februari 2003 förordnades professorn och verkställande direktören Bengt Owe Birgersson att vara särskild utredare.

Som sakkunnig förordnades den 15 april 2003 ämnesrådet Bengt Agartz och som experter förordnades samma dag förbundsjuristen Katarina Abrahamsson, verkställande direktören Lars Andersson, energichefen Lennart Berndtsson, civilekonomen Peter Dahl, analytikern Göran Ek, kanslirådet Sven-Olov Ericson, departementssekreteraren Karin Sjöberg, departementssekreteraren Elin Kronqvist, civilingenjören Rogert Leckström, bergsingenjören Birgitta Lindblad, ämnesrådet Lars Lundholm, avdelningsrådet Per Arne Sundbom, departementssekreteraren Erik Thornström, departementssekreteraren Cecilia Vestman, adjungerade professorn Sven Werner och kommunikationsstrategen Anders Ydstedt.

Cecilia Vestman entledigades med verkan fr.o.m. den 2 juni 2003. Samtidigt förordnades departementssekreteraren Helena Linde till expert i utredningen från samma datum. Elin Kronqvist entledigades med verkan fr.o.m. den 19 augusti 2003 och fr.o.m. samma datum förordnades ämnesrådet Conny Hägg. Karin Sjöberg entledigades med verkan från den 7 september 2004 och ämnessakkunnige Carin Wahren förordnades från samma datum till expert i utredningen.

Som huvudsekreterare förordnades den 2 juni 2003 civilingenjören Göran Lagerstedt. Vidare förordnades den 12 juli 2003 hovrättsassessorn Patrik Håkansson och den 1 september samma år civilekonomen Marika Kurlberg till sekreterare. Den 1 oktober 2003 förordnades även departementssekreteraren Anneli Josefsson som sekreterare. Marika Kurlberg entledigades med verkan från den 1 november 2003. Anneli Josefsson entledigades med verkan från den 1 augusti 2004. Den 9 augusti 2004 förordnades nationalekonomen Natacha Wirdemark och den 8 oktober 2004 förordnades rättssakkunnige Johan Svensson som sekreterare i utredningen.

Utredningen har antagit namnet Fjärrvärmeutredningen (N 2003:03).

Enligt direktivet skulle utredningen delredovisa sitt arbete senast den 30 juni 2003 och slutredovisa detsamma den 30 juni 2004. Den 12 juni 2003 beviljades utredningen förlängd tid för delredovisningen till och med den 31 oktober 2003.

Den 30 oktober 2003 beviljades utredningen ytterligare förlängd tid att delredovisa sitt arbete till den 1 december 2003. Utredningen överlämnade delbetänkandet ”Tryggare fjärrvärmekunder – ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksamhet” (SOU 2003:115) den 1 december 2003.

Genom regeringsbeslut den 12 juni 2003 (dir. 2003:77) beslutades om tilläggsdirektiv i vilka utredaren uppdrogs att närmare utreda behovet av och sättet att kriminalisera förbikoppling av värmemätare i fjärrvärmesystem samt, om det bedöms lämpligt, föreslå regler för hur förbikoppling av värmemätare i fjärrvärmesystem kan beivras. Denna del av uppdraget skulle redovisas senast den 30 juni 2004.

Den 11 september 2003 beslutade regeringen om ytterligare ett tilläggsuppdrag (dir. 2003:102). I samband därmed utsträcktes också slutredovisningen av utredningens uppdrag till den 30 september 2004.

Den 6 maj 2004 beslutade regeringen om ytterligare ett tillläggsuppdrag (dir 2004:58). Utredaren skall enligt tilläggsuppdraget lämna förslag till hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/8/EG om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv 92/42/EEG skall genomföras i Sverige. Detta uppdrag skall redovisas senast den 31 mars 2005.

Den 23 september 2004 beslutade regeringen (dir. 2004:130) om ytterligare förlängd tid till den 31 december 2004 med att redovisa huvuduppdraget.

Jag överlämnar härmed delbetänkandet ”Skäligt pris på fjärrvärme” (SOU 2004:136).

Experter och sakkunnig i utredningen har aktivt deltagit i arbetet med detta betänkande. Detta innebär inte att experter i alla delar står bakom de slutsatser som redovisas i betänkandet. Jag är ensam ansvarig för de överväganden och förslag som betänkandet innehåller.

Experterna Lars Andersson, Peter Dahl, Göran Ek, Rogert Leckström, Birgitta Lindblad, Per Arne Sundbom och Anders Ydstedt har avgett särskilda yttranden.

Stockholm i december 2004

Bengt Owe Birgersson

/Göran Lagerstedt

Patrik Håkansson

Anneli Josefsson

Johan Svensson

Natacha Wirdemark

Förkortningar och ordförklaringar

bet. betänkande CAPM Capital Asset Pricing Model. Etablerad modell som används för att beräkna alternativ kostnad för kapital.

dir. kommittédirektiv DoU Drift och underhåll.

EG Europeiska gemenskaperna EGT Europeiska gemenskapernas officiella tidning, numera Europeiska unionens officiella tidning (EUT)

EU Europeiska Unionen Geotermi Läran om temperaturförhållanden i jorden. Av betydelse för uppvärmning genom geotermisk energi, såsom bergvärme.

GW Förkortning för gigawatt. En gigawatt är en miljon kilowatt (kW)

GWh Förkortning för gigawattimmar. Enhet för energi. En gigawattimme är en miljon kilowatttimmar. Kraftvärmeverk Energianläggning i vilken värme produceras med

samtidig generering av el

kWh Kilowattimme. Enhet för energi. En kilowatttimme är tusen wattimmar. kW Kilowatt. Enhet för effekt. Effekt är energi per tidsenhet. En kilowatt är ettusen watt (W).

MW Megawatt. Enhet för effekt. En megawatt är tusen kilowatt (kW)

MWh Megawattimme. Enhet för energi. En megawatttimme är tusen kilowattimmar

NNR Näringslivets Regelnämnd NU Näringsutskottet

prop. regeringens proposition Priselasticitet Procentuell förändring av efterfrågad eller utbjuden kvantitet till följd av procentuell förändring av pris.

PRV Patent- och registreringsverket rskr. riksdagens skrivelse

SCB Statistiska centralbyrån SFS Svensk författningssamling

SNI Svensk Näringsgrenindelning SOU Statens offentliga utredningar

Termodynamik Läran om värmets natur och dess omvandling till andra energiformer.

TW Terawatt. Enhet för effekt. En terawatt är en miljard kilowatt

TWh Terawattimme. Enhet för energi. En terawatttimme är en miljard kilowattimmar

W Förkortning för watt. Enhet för effekt. Effekt är energi per tidsenhet.

WACC Weighted Average Cost of Capital. Används för beräkningar av alternativ kostnad för en investering jämfört med en annan investering med liknande risknivå. WACC är diskonteringsräntan som används. Värmeverk Energianläggning där värme produceras, vanligen till fjärrvärmenät

Sammanfattning

Bakgrund

Fjärrvärmen har byggts ut kraftigt under senare år och är den dominerande uppvärmningsformen för flerbostadshus och kommersiella lokaler i våra tätorter. Också antalet småhus som värms med fjärrvärme ökar stadigt. Detta är en positiv utveckling eftersom fjärrvärme innebär en effektiv, säker, resurssnål och flexibel lösning med möjligheter att utnyttja tillgängliga biobränslen, avfallsbränslen samt industriell spillvärme. Fjärrvärmen har också en viktig roll att spela i energi- och klimatpolitiken genom att öppna möjligheten till samtidig produktion av el och värme i högeffektiva kraftvärmeverk och därmed ett väsentligt effektivare nyttjande av de bränslen som används.

Den kritik som vuxit fram under senare år mot fjärrvärmeföretagens starka ställning i relation till sina kunder och konsumenter riskerar att förhindra och försena en fortsatt utveckling av denna för samhället angelägna uppvärmningsform. I debatten anförs att fjärrvärmeföretagen i praktiken intar en monopolställning och därför har möjligheter att själva besluta om den framtida prisutvecklingen utan att kunderna har möjlighet att reagera annat än med de mycket kostnadskrävande investeringar som är förenade med byte till annan uppvärmningsform. Ett bristande förtroende för den framtida prisutvecklingen av fjärrvärmen kan leda till att de kunder som har alternativ väljer dessa, även om de i dag är ekonomiskt sämre, enbart för att känna att de har eget inflytande över pris och andra viktiga egenskaper.

Uppdraget

Jag har, i den del som nu redovisas, haft i uppdrag att belysa fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna, föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme samt utreda behovet av och sättet att kriminalisera förbikoppling av värmemätare i fjärrvärmesystem.

I uppdraget har ingått att analysera behovet av pristillsyn på fjärrvärmemarknaden och, om det bedöms nödvändigt, föreslå hur ett regelverk och en tillsynsmodell för fjärrvärmemarknaden lämpligen kan utformas. En utgångspunkt för detta arbete har varit motsvarande regelverk för el- och naturgasmarknaderna. Jag har även studerat andra system för tillsyn, t.ex. prisjämförelser, pristaks- och indexreglering.

Mål med förslagen

Målet med de förslag som lämnas i detta delbetänkande är i huvudsak att förbättra kundernas situation så att de kan känna en ökad trygghet i sin avtalsrelation med fjärrvärmeföretagen. Om kunderna har förutsättningar att bedöma hur effektivt och rationellt fjärrvärmeföretaget driver sin verksamhet och samtidigt har inflytande över pris och andra viktiga förhållanden, bör den fortsatta utvecklingen av fjärrvärmen även ge som resultat positiva miljöeffekter för samhället.

Ett paket av åtgärder för ökad kundtrygghet

Särredovisning av fjärrvärme- och fjärrkyleverksamhet

För att åstadkomma ökad kundtrygghet föreslogs i delbetänkandet ”Tryggare fjärrvärmekunder – Ökad transparans och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksamhet”, SOU 2003:115, att de företag som bedriver fjärrvärmeverksamhet skall vara skyldiga att ekonomiskt särredovisa denna skilt från annan verksamhet som kan förekomma i företaget. Jag vidhåller detta förslag och föreslår att det även skall gälla fjärrkyleverksamhet. Kravet på att särredovisa fjärrvärme- och fjärrkyleverksamheten är generellt och innebär att denna skall redovisas på ett sätt som gör det möjligt att kontrollera de affärshändelser och dispositioner som skett inom verksamheten.

Åtskillnad mellan fjärrvärme- och elmarknadsverksamhet

I det tidigare delbetänkandet föreslogs att fjärrvärmeverksamhet och elmarknadsverksamhet inte skall få bedrivas i samma bolag (juridisk åtskillnad). Inte heller får sådana verksamheter bedrivas i bolag med gemensam styrelsemajoritet eller verkställande direktör (funktionell åtskillnad). Om hälften av styrelseledamöterna har sådana dubbla funktioner gäller samma förbud för styrelsens ordförande. Jag vidhåller även dessa förslag och föreslår att det även skall gälla fjärrkyleverksamhet.

Redovisning av nyckeltal i verksamheten

Jag föreslår att det krav på ekonomisk särredovisning som föreslagits i delbetänkandet skall kompletteras med ett krav på berörda företag att till Statens energimyndighet (Energimyndigheten) också årligen leverera ett antal nyckeltal som speglar verksamheten i företaget och relationen mellan kostnader och pris. Dessa uppgifter skall samlas i en databas som skall vara tillgänglig för alla. Därmed skapas förutsättningar för att det ska växa fram en slags måttstockskonkurrens mellan olika fjärrvärmeproducenter. Samtidigt bör förutsättningarna förbättras för en samsyn mellan kunder och företag beträffande förutsättningarna för verksamheten. Förslaget avses medföra att det blir svårare för leverantörsföretagen att motivera priser som uppfattas som omotiverat höga.

Avtalsvillkor

Jag föreslår att den ökade transparens och de förbättrade möjligheterna att bedöma företagens prestationer som följer av förslagen om särredovisning och nyckeltalsredovisning skall kompletteras med ytterligare åtgärder som stärker kundernas situation. För att uppnå ett avtalsrättsligt grundskydd för fjärrvärme- och fjärrkylekunderna genom att oskäliga avtalsvillkor m.m. utmönstras föreslår jag att avtalsvillkor för leverans av fjärrvärme och fjärrkyla skall utarbetas genom Energimyndighetens och Konsumentverkets försorg efter samråd med berörda branscher. Det framarbetade normalavtalet förutsätts komma att utnyttjas om inte av alla så av flertalet företag. Normalavtalet skall innehålla de bestämmelser som är

nödvändiga för att främst enskilda konsumenter ska ges en tillfredsställande avtalssituation.

Rätt till förhandling

Vissa villkor är av särskild betydelse för fjärrvärmekunderna. För att ytterligare stärka kundernas position och öka möjligheterna för dem att påverka sin avtalssituation föreslår jag att en fjärrvärmekund skall ha rätt att på begäran få förhandla med fjärrvärmeföretaget i samband med anslutning till ett befintligt fjärrvärmenät samt vid ensidiga villkorsändringar under löpande avtalstid. De avtalsvillkor som omfattas av förhandlingsskyldigheten är pris, anslutningens kapacitet och de övriga villkor som ensidigt kan ändras av leverantören. Denna rätt skall även gälla för fjärrkylekunder.

Förhandlingsrätten motsvaras av en skyldighet för fjärrvärme- och fjärrkyleföretagen att på kundens begäran ingå i förhandlingar med god vilja. Förhandlingsrätten bör framgå av ovannämnda normalavtal, men skall också ges i lag.

Medlings- och tvistlösningsmekanism

Fjärrvärmekunderna står till stor del i en styrkemässigt och informationsmässigt svagare position än sin avtalskontrahent. För att kundernas påverkansmöjlighet inte endast skall bli formell och för att öka kundernas förtroende för fjärrvärme- och fjärrkyleleverantörernas verksamhet skall det inrättas en möjlighet att få prövat förhandlings- och avtalstvister av en tredje och neutral part.

För det fall att en förhandling som initierats i anledning av rätten till förhandling inte leder till en överenskommelse mellan parterna, föreslår jag att en för ändamålet nyinrättad nämnd inom Energimyndigheten, på begäran av någon part, skall kunna medla i förhandlingstvisten. Denna nämnd – Fjärrvärmenämnden – skall enligt mitt förslag också ha till uppgift att hantera övriga tvister som kunder eller konsumenter väljer att hänskjuta till den. Nämnden skall i form av rekommendationer meddela beslut om hur en tvist bör lösas. Rekommendationerna skall göras offentliga.

Jag föreslår vidare att nämnden vid avgörande av ett ärende skall bestå av en opartisk ordförande med domarerfarenhet, en likaledes oberoende teknisk expert samt två särskilda ledamöter, varav den

ena ska ha erfarenhet från fjärrvärme- eller fjärrkyleverksamhet i ett producentperspektiv och den andre från ett kundperspektiv. Det bör ankomma på regeringen att utse nämndens ledamöter. De särskilda ledamöterna skall enligt mitt förslag nomineras av de organisationer som företräder flertalet kunder, konsumenter och företag på de aktuella områdena.

Modell för att analysera fjärrvärmepriser

Genom den föreslagna medlings- och tvistlösningordningen kommer Fjärrvärmenämnden att ha till uppgift att pröva även prisfrågor. Till stöd för Fjärrvärmenämnden i detta arbete föreslår jag att Energimyndigheten skall ges i uppdrag att utveckla en modell för bedömning av kostnader och priser. En sådan modell skapar, med utnyttjande av den föreslagna databasen med nyckeltal, också förutsättningar för den nämnda måttstockskonkurrensen.

Andra system för pristillsyn

I detta betänkande redovisas en genomgång av olika tillgängliga metoder för prisreglering. Min bedömning är att varje form av prisreglering innebär en avvägning mellan målet att kunden betalar ett så lågt pris som möjligt och de incitament som krävs från investerare för att skapa en positiv dynamik och utveckling inom den aktuella branschen. Valet av regleringsmetod beror på vilken egenskap som bör ha prioritet. Oavsett vilken prisregleringsmetod som bedöms mest lämplig är den förenad med ett antal inte obetydliga problem som kan få återverkningar på fjärrvärmens utveckling. Det är därför min slutsats att det av såväl teoretiska som praktiska skäl är angeläget att så långt det är möjligt undvika att falla tillbaka på metoder av detta slag.

Det är min uppfattning att det föreslagna paketet av åtgärder på ett påtagligt sätt kommer förbättra fjärrvärmekundernas situation och därmed undanröja de farhågor som skulle kunna leda till en sämre utveckling för fjärrvärmen och fjärrkylan i framtiden. Under utredningsarbetets gång har också fjärrvärmebranschen, i samarbete med sina kunder i den s.k. Värmemarknadskommittén, utvecklat ett motsvarande paket av åtgärder för att kvalitetsdeklarera fjärrvärmeföretag.

Mot bakgrund av fjärrvärmebranschens utlovade självreglering och de förväntade positiva effekterna av de i betänkandet föreslagna åtgärderna föreslår jag inte nu en mer traditionell prisreglering.

En fjärrvärmelag

De olika åtgärder för ett förbättrat kundskydd som jag föreslår i detta delbetänkande skall samlas i en särskild fjärrvärmelag. I betänkandet redovisas strukturen i en sådan lag. Ett färdigt författningsförslag kommer att presenteras i utredningens slutbetänkande som redovisas under våren 2005.

Kriminalisering av s.k. värmestölder m.m.

Gällande strafflagstiftning omhändertar stora delar av de förfaranden som vidtas för att förbikoppla mätutrustning i ett fjärrvärme- eller fjärrkylesystem. Det föreligger dock avgränsningssvårigheter i fråga om rubriceringen av en gärning som tar sikte på själva åtkomsten av värmeenergin och inte endast avser de fysiska åtgärder som krävs för åtkomsten. Det får även anses råda viss osäkerhet om alla tillvägagångssätt kan föranleda straffansvar. Jag föreslår därför att det införs en särskild straffbestämmelse i brottsbalken som tar sikte på olovliga avledningar av värmeenergi ur eller till ett fjärrvärme- respektive ett fjärrkylesystem. Brottet olovlig avledning av värmeenergi skall delas in i tre grader genom att en särskild straffskala för brott av normalgraden och brott som är grovt införs. Ringa brott skall inte föranleda ansvar.

Tillsyn

Förslagen i delbetänkandet ”Tryggare fjärrvärmekunder – Ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksamhet”, SOU 2003:115, samt i detta betänkande syftar till att säkerställa fjärrvärme- och fjärrkylekundernas trygghet och förtroende för sina uppvärmnings- respektive avkylningsformer. För att detta syfte skall kunna uppnås måste det finnas en fungerande tillsynsverksamhet med möjligheter till kontroll av att de regler som förslagen föranleder efterlevs och sanktionsmöjligheter för det fall att så inte sker. Jag föreslår därför att det införs regler om tillsyn som i huvudsak motsvarar de som gäller enligt ellagen (1997:857) och som omfattas av vårt tidigare förslag. Dessa regler skall ingå i den nya fjärrvärmelag som jag föreslår.

Jag föreslår vidare att en myndighet skall utses att utöva den tillsyn som krävs för att kontrollera att de föreslagna åtgärderna för ökad kundtrygghet efterlevs. Det bör ankomma på regeringen att bestämma vilken myndighet som skall utöva tillsynsverksamheten på fjärrvärme- och fjärrkyleområdet. Jag förordar emellertid att denna tillsynsuppgift läggs på Energimyndigheten.

Konsekvenser

De uppgifter som följer av mina förslag kommer att medföra kostnader för staten. Kostnaden för den statliga tillsynsuppgift som förslagen innebär föreslår jag skall finansieras genom uttag av en tillsynsavgift från den som utövar fjärrvärme- eller fjärrkyleverksamhet. Avgiftens storlek skall relateras till mängden såld eller mottagen värmeenergi.

Den tvistlösande verksamhet som jag föreslår skall ske i Energimyndighetens regi skall finansieras ur det resurstillskott som Energimyndigheten tilldelats i senaste budgetpropositionen för sin verksamhet på bl.a. fjärrvärmeområdet.

Mina förslag kommer även att medföra kostnader för fjärrvärme- och fjärrkyleföretagen. Jag bedömer att kravet på särredovisning och nyckeltalsredovisning samt tvistlösningsfunktionen innebär en relativt måttlig börda för berörda verksamhetsutövare. Däremot kan kravet på juridisk och funktionell åtskillnad och på förhandlingsrätt för kund medföra vissa kostnader. Kostnaderna är dock inte av sådan karaktär att de, mot bakgrund av antalet berörda

företag och strukturen av dessa, i sig leder till utslagning eller sammanslagning av mindre företag ej heller andra besvärande konsekvenser. Jag har därför inte funnit skäl att införa några undantagsbestämmelser för mindre företag.

Summary

Background

District heating has expanded greatly in recent years and is the dominant form of heating for multi-family apartment buildings and commercial premises in our urban areas. The number of detached houses heated by district heating is also increasing steadily. This is a positive trend, since district heating is an efficient, reliable, economical and flexible solution offering the options of utilising available biofuels, waste fuels and industrial waste heat. District heating also has an important role to play in Sweden’s energy and climate policy by allowing the possibility of simultaneous production of electricity and heat in highly efficient CHP (combined heat and power) plants and thereby a much more efficient utilisation of fuels.

There is a risk that the criticism that has emerged in recent years towards the strong position of the district heating companies in relation to their customers will delay or prevent the further development of this socially beneficial form of heating. It is claimed in the public debate that the district heating companies have in practice a monopoly, enabling them to control prices without any other alternative for the customers to respond than the very costly investments associated with switching to another form of heating. If customers lose confidence in their ability to influence the future price trend for district heating, those who have alternatives may choose them even though they are economically inferior today merely because they feel they have more influence over price and other important factors over those alternatives.

The assignment

My assignment has been to shed light on the competitive situation of district heating on the heating markets, to propose measures to improve protection of the consumer against unfair pricing of district heating, and to examine the need for and ways to criminalise bypassing of heat meters in district heating systems.

The assignment has included analysing the need for price supervision on the district heating market and, if this is deemed necessary, to propose a regulatory framework and supervision model for the district heating market. A point of departure for this work has been equivalent regulatory frameworks for the electricity and natural gas markets. I have also studied other systems for supervision, such as price comparisons, and price ceilings and index regulation.

Goal of the proposals

The primary goal of the proposals presented in this interim report is to improve the customers’ situation so that they can feel more secure in their contractual relationship with the district heating companies. If customers are given an opportunity to judge how efficiently and economically the district heating company conducts its operations and at the same time have an influence over price and other important parameters, the continued development of district heating should also have positive environmental effects for society.

A package of measures for increased customer security

Unbundling of the accounts of district heating and cooling operations

In order to increase customer security, the interim report “Enhancing the security of district heating consumers – Greater transparency and separation of electricity and district heating operations” (SOU 2003:115) proposed that the companies that conduct district heating operations should be obligated to keep the accounts for these operations separate from those for other operations in the company. I support this proposal and propose that it should also apply to district cooling operations. The requirement concerning separate (unbundled) accounts for district heating and cooling

operations is general and means that these operations should be accounted for in such a way that all business transactions and allocations within the operations can be traced and verified.

Separation of district heating and electricity market operations

It was proposed in the previous interim report that district heating operations and electricity market operations should not be allowed to be conducted in the same company (legal separation). Nor should such operations be conducted in companies with a common board majority or managing director (functional separation). If half of the board members do have such double functions, the same prohibition should apply to the chairman of the board. I support this proposal as well and propose that it should also apply to district cooling operations.

Reporting of key figures in the operation

I propose that the requirement on unbundling of the accounts that has been proposed in the interim report be supplemented with a requirement that concerned companies should submit annually to the Swedish Energy Agency (Energimyndigheten) including a number of key figures that reflect the company’s operations and the relationship between costs and price. These figures should be collected in a database to be made available to all. This would provide a benchmark for entailing yardstick competition between different district heating producers. At the same time, it should improve the chances of reaching a consensus between customers and companies regarding the terms of the business. The proposal is intended to make it more difficult for the suppliers to justify prices that are perceived as being unreasonably high.

Contract terms

I propose that the increased transparency and improved opportunities for judging the companies’ performance, that follow from the proposals for unbundled accounts and key figure reporting, should be supplemented with additional measures that strengthen the customers’ situation. In order to provide basic contractual

protection for district heating and cooling customers by phasing out unreasonable contract terms etc., I propose that contract terms for delivery of district heating and cooling be worked out by the Swedish Energy Agency and the Swedish Consumer Agency (Konsumentverket) after consultation with the concerned sectors. The resultant standard contract is expected to be utilised if not by all then by most of the companies. The standard contract should contain the provisions necessary to give private consumers in particular a satisfactory contractual situation.

Right to negotiation

Certain terms are of particular importance for district heating customers. In order to further strengthen the customers’ position and give them greater opportunities to influence their contractual situation, I propose that a district heating customer should be entitled to negotiate with the district heating company at the time of his connection to an existing district heating network and in conjunction with unilateral changes in terms during the current contractual period. The contract terms covered by the negotiation obligation are price, connection capacity and whatever other terms may be unilaterally changed by the supplier. This right should also exist for district cooling customers.

The right to negotiation is matched by an obligation on the part of the district heating and cooling companies to enter into negotiations with good will at the customer’s request. The right to negotiation should be provided for in the above-mentioned standard contract, but should also be guaranteed by law.

Mechanism for mediation and dispute settlement

District heating customers are to a great extent in a weaker position in terms of power and information than their contractual counterpart. In order to ensure that the customers’ influence is more than just formal and to give the customers greater confidence in the district heating and cooling suppliers’ operations, an opportunity should be provided to submit negotiation and contractual disputes to a third, neutral party for settlement.

In the event a negotiation initiated by reason of the right to negotiation does not result in an agreement between the parties, I propose that a board created for this purpose within the Swedish Energy Agency should, at the request of either party, be empowered to mediate in the negotiation dispute. This board – called the District Heating Board (Fjärrvärmenämnden) – will, according to my proposal, also deal with other disputes referred to them by customers or consumers. The Board will hand down decisions on how a dispute should be solved in the form of recommendations. The recommendations will be made public.

I further proposed that when assigned to settle a case, the Board should consist of an impartial chairman with experience as a judge, one impartial technical expert and two special members, one of whom should have experience from district heating or cooling operations from a producer perspective and the other from a customer perspective. The Government should appoint the members of the Board. The special members will, according to my proposal, be nominated by the organisations that represent a majority of the customers, consumers and companies in the areas in question.

Model for analysing district heating prices

Through the proposed mechanism for mediation and dispute settlement, the District Heating Board will be empowered to adjudicate price issues as well. To support the District Heating Board in this work, I propose that the Swedish Energy Agency be assigned the task of developing a model for judging costs and prices. When used together with the proposed database with key figures, such a model also provides a means for the aforementioned benchmarking for yardstick competition.

Other systems for price supervision

A review of different available methods for price regulation is also presented in this report. It is my judgement that every form of price regulation entails a trade-off between the goal that the customer should pay as low a price as possible and the incentive required for investors to create a positive dynamic and stimulate development in the sector in question. The choice of regulation

method depends on which aspect is given priority. Regardless of which price regulation method is deemed to be most suitable, it will be associated with a number of problems that could have repercussions on the development of district heating. It is therefore my conclusion that it is urgent for both theoretical and practical reasons to avoid wherever possible resorting to methods of this kind.

It is my opinion that the proposed package of measures will significantly improve the district heating customers’ situation and thereby eliminate the fears that could lead to a less favourable development of district heating and cooling in the future. During the course of the investigation, the district heating sector has, in cooperation with its customers in the so-called Heating Market Committee, developed an equivalent package of measures for quality rating of district heating companies.

In view of the district heating sector’s promised self-regulation and the expected positive effects of the measures proposed in the report, I do not propose more traditional price regulation at this time.

A District Heating Act

The various measures that I propose in this interim report for improving customer protection will be gathered in a special District Heating Act (fjärrvärmelag). The structure of such an Act is presented in the report. A final draft of this statute will be presented in the Commission’s final report, which will be submitted in the spring of 2005.

Criminalisation of heat theft etc

.

The current penal code covers most of the methods that are used to bypass metering equipment in a district heating or cooling system. However, there are certain difficulties involved in classifying a crime aimed at accessing the thermal energy and not just involving the physical measures required for such access. Some uncertainty must be considered to exist as to whether all procedures should give rise to criminal liability. I therefore propose that a special penalty provision be introduced in the Swedish Penal Code (brottsbal-

ken) aimed at illicit diversions of thermal energy from a district heating or cooling system. The crime of illicit diversion of thermal energy should be subdivided into three degrees by introducing a special scale for crimes of the normal degree and crimes of a felonious nature. Misdemeanours should not give rise to criminal liability.

Supervision

The proposals in the interim report “Enhancing the security of district heating consumers – Greater transparency and separation of electricity and district heating operations” (SOU 2003:115) and in this report are aimed at guaranteeing district heating and cooling customers’ security and confidence in their heating and cooling services. In order for this purpose to be achieved, it is necessary to have effective supervision with means to verify compliance with the rules stemming from the proposals and sanctions that can be imposed in the event of non-compliance. I therefore propose that rules of supervision be introduced that are roughly equivalent to those imposed by the Swedish Electricity Act (ellagen) and that follow from our previous proposal. These rules will be included in the new District Heating Act, which I propose.

I further propose that an authority be appointed to exercise the supervision that is required to verify that the proposed measures for increased customer security are implemented. It should be up to the Government to determine which authority is to exercise supervision in the district heating and cooling field. However, I recommend that this supervisory task be assigned to the Swedish Energy Agency.

Consequences

The measures that follow from my proposals will entail official costs. I propose that the cost for supervision entailed by the proposals be financed by imposition of a supervisory charge on enterprises conducting district heating or cooling operations. The size of the charge should be proportional to the quantity of thermal energy sold or received.

The dispute settlement service that I propose should be provided under the auspices of the Swedish Energy Agency and should be financed from the resources allocated to the Swedish Energy Agency in the latest budget bill for its activities in e.g. the district heating field.

My proposals will also give rise to costs for the district heating and cooling companies. It is my judgement that the requirement on unbundled accounting and reporting of key figures, as well as the dispute settlement mechanism, entail a relatively modest burden for concerned district heating and cooling operators. The requirement on legal and functional separation and on the customer’s right of negotiation may, however, entail certain costs. However, the costs are not of such a nature that, considering the number of affected companies and their structure, they would in themselves lead to the elimination or consolidation of small enterprises, nor to other adverse consequences. I have therefore not found reason to recommend any exemptions for small enterprises.

Författningsförslag

Förslag till lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken dels att 8 kap. 12 § skall ha följande lydelse, dels att det i balken skall införas en ny paragraf, 8 kap. 10 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

10 a §

Avleder någon olovligen värmeenergi ur ett försörjningsnät för värme eller till ett försörjningsnät för kyla, döms för olovlig värmeenergiavledning till böter eller fängelse högst ett år. Vid ringa fall skall inte dömas till ansvar.

Är brottet grovt, döms till fängelse, lägst sex månader och högst fyra år.

12 §

För försök eller förberedelse till stöld, grov stöld, rån, grovt rån, tillgrepp av fortskaffningsmedel eller olovlig kraftavledning, så ock för stämpling till eller underlåtenhet att avslöja

För försök eller förberedelse till stöld, grov stöld, rån, grovt rån, tillgrepp av fortskaffningsmedel, olovlig kraftavledning eller olovlig värmeenergiavledning, så ock för stämpling till

rån eller grovt rån dömes till ansvar enligt vad i 23 kap. stadgas. Skulle tillgrepp av fortskaffningsmedel, om brottet fullbordats, hava varit att anse som ringa, må dock ej dömas till ansvar som nu sagts.

eller underlåtenhet att avslöja rån eller grovt rån dömes till ansvar enligt vad i 23 kap. stadgas. Skulle tillgrepp av fortskaffningsmedel eller olovlig värmeenergiavledning, om brottet fullbordats, hava varit att anse som ringa, må dock ej dömas till ansvar som nu sagts.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2006.

1. Inledning

1.1. Utredningens direktiv

Statsmakterna har i ökad grad följt utvecklingen på fjärrvärmemarknaden sedan 1996 i syfte att uppmärksamma ett eventuellt behov av åtgärder för att marknaden inte fungerar på avsett sätt. De uppföljningar som har genomförts har visat att kundernas, speciellt konsumenternas, ställning är svag i förhållande till fjärrvärmeföretagen och att konkurrensen behöver stimuleras på fjärrvärmemarknaden. Vidare har det framkommit att betydande strukturförändringar har skett på fjärrvärmemarknaden sedan 1996. Ägandet av fjärrvärmeföretagen har i ökad utsträckning övergått till nationellt och internationellt verksamma integrerade energikoncerner på bekostnad av huvudsakligen det kommunala ägandet. Statsmakterna har också kunnat konstatera att fjärrvärmeverksamhet i allt högre grad bedrivs med ökade avkastningskrav, oavsett ägare. Det förekommer en stor prisspridning mellan de olika fjärrvärmeföretagen och prissättningen på fjärrvärmen bestäms i högre utsträckning än tidigare efter kostnad för alternativa uppvärmningsformer.

Såväl riksdagen som regeringen har funnit att den fria prissättningen av fjärrvärme innebär risker för oskäliga prishöjningar för fjärrvärmekonsumenter, att det är befogat att eftersträva en ökad pristransparens i syfte att uppnå en ökad genomlysning av prissättningen på värmemarknaden och att det föreligger ett behov av ytterligare utredning rörande bl.a. konkurrenssituationen på värmemarknaden och åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme (se bl.a. prop. 2001/02:56, bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180).

Regeringen beslutade vid regeringssammanträde den 12 december 2002 (dir. 2002:160) att tillsätta en särskild utredare med uppgift att bl.a.

  • belysa fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna, och föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme,
  • analysera om det är lämpligt att införa tredjepartstillträde på fjärrvärmemarknaden och, om det bedöms lämpligt, föreslå regler för detta,
  • analysera de samhälls- och företagsekonomiska konsekvenserna samt miljökonsekvenserna av tredjepartstillträde,
  • bedöma vilka tekniska och andra begränsningar som finns för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten, och
  • genomföra den kompletterande analys på el- och värmeområdet som riksdagen tillkännagivit när det gäller åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet på elmarknaden såvitt avser avgränsningen till fjärrvärmeverksamhet (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180) och, om det behövs, föreslå reglering eller andra åtgärder.

Uppdraget skulle enligt regeringens beslut delredovisas senast den 30 juni 2003 och vara avslutat senast den 30 juni 2004. I delredovisningen skulle utredaren genomföra den kompletterande analys som riksdagen tillkännagivit avseende åtskillnad mellan elverksamhet och fjärrvärmeverksamhet (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180).

Genom regeringsbeslut den 12 juni 2003 (dir. 2003:77) beviljades utredaren förlängd tid till den 31 oktober 2003 med att delredovisa uppdraget. Vidare beslutades om tilläggsdirektiv, i vilka utredaren uppdras att närmare utreda behovet av och sättet att kriminalisera förbikoppling av värmemätare i fjärrvärmesystem samt, om det bedöms lämpligt, föreslå regler för hur förbikoppling av värmemätare i fjärrvärmesystem kan beivras. Denna del av uppdraget skulle redovisas senast den 30 juni 2004.

Den 11 september 2003 beslutade regeringen om ytterligare ett tilläggsuppdrag (dir. 2003:102). Utredaren skall enligt tilläggsuppdraget utvärdera behovet av koncessionsplikt för att bygga och använda rörledningar som utnyttjas för transport av fjärrvärme utifrån det regelverk som i dag finns i lagen (1978:160) om vissa rörledningar. Uppdraget skulle i sistnämnda del redovisas senast den 30 september 2004. Med anledning av detta tilläggsuppdrag utsträcktes också slutredovisningen av utredningens uppdrag i dess helhet till den 30 september 2004.

Den 30 oktober 2003 beslutade regeringen (dir. 2003:138) om ytterligare förlängd tid till den 1 december 2003 med att delredo-

visa uppdraget om åtskillnad mellan fjärrvärme- och elmarknadsverksamhet för att i tiden samordna utredningens och El- och gasmarknadsutredningens (N 2003:04) redovisning av den frågan.

Den 6 maj 2004 beslutade regeringen om ytterligare ett tilläggsuppdrag (dir. 2004:58). Utredaren skall enligt tilläggsuppdraget lämna förslag till hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/8/EG om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv 92/42/EEG (kraftvärmedirektivet) skall genomföras i Sverige. Uppdraget skall i denna del redovisas senast den 31 mars 2005.

Den 23 september 2004 beslutade regeringen (dir. 2004:130) om ytterligare förlängd tid till den 31 december 2004 med att redovisa huvuduppdraget.

1.2. Utredningens arbete

Det ursprungliga direktivet till utredningen är fokuserat på frågan om konkurrenssituationen för fjärrvärmen på värmemarknaderna, kundernas skydd mot oskälig prissättning på fjärrvärme samt frågan om det är möjligt att med hjälp av s.k. tredjepartstillträde (TPA) öka konkurrensen och därmed prispressen på fjärrvärme.

Den första frågan – att bättre skydda konsumenterna mot oskälig prissättning – motiverade förslagen i delbetänkandet ”Tryggare fjärrvärmekunder – Ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksamhet”, SOU 2003:115. De förslag som utredningen lade fram däri syftade till att öka transparensen på fjärrvärmeområdet genom ökad åtskillnad mellan fjärrvärmeverksamhet och elmarknadsverksamhet samt ökade krav på ekonomisk särredoisning av fjärrvärmeverksamheten.

I detta betänkande följs dessa förslag upp med ytterligare förslag som syftar till en ökad transparens och förbättrade möjligheter för fjärrvärmekunder att få inflytande över prissättningen på fjärrvärmen.

Till frågan om TPA återkommer utredningen i slutbetänkandet, som skall innehålla en redovisning av hur kraftvärmedirektivet skall genomföras i svensk lagstiftning. Utredningen har uppdragit åt ÅF-Energi & Miljö AB att analysera de tekniska möjligheterna att öppna fjärrvärmenäten för fullständig TPA. Utredningen har även

uppmärksammat frågan om möjligheterna att utnyttja industriell spillvärme och spillvärme från kunder i större utsträckning än idag.

Även om det finns ett samband mellan konkurrenssituationen på fjärrvärmemarknaden och möjligheterna att införa TPA bedömer utredaren inte att en sådan reform i dagsläget skulle leda till ett minskat behov av andra åtgärder för att förbättra kundtryggheten. Den ökade konkurrens som skulle kunna åstadkommas i vissa fjärrvärmenät genom en ordning som möjliggör för flera aktörer att agera i samma nät, bör liksom frågan om spillvärmeleverantörernas möjligheter att få leverera värme till slutkund, prövas i anslutning till de bedömningar som skall göras av hur värmeunderlaget för kraftvärme skall kunna utnyttjas optimalt i framtiden. Enligt tilläggsdirektivet dir. 2004:58 skall detta redovisas senast den 31 mars 2005. I det betänkandet avser utredningen att även ta ställning till TPA, den närmare utformningen av en särskild fjärrvärmelag samt behovet av koncessionsplikt för fjärrvärmeledningar.

Utredningen har under hand, i nu aktuella frågor, haft kontakter och samråd med Va-lagsutredningen (M 2002:02), El- och gasmarknadsutredningen (N 2003:04) samt BRAS-utredningen (Fi 2003:06).

Utredningen har i arbetet bl.a. beaktat de av Statens energimyndighet (Energimyndigheten) utarbetade rapporterna ”Fjärrvärmen på värmemarknaderna”, ”Värme i Sverige 2001”, ”Värme i Sverige 2002”, ”Värme i Sverige 2003” och ”Värme i Sverige 2004”.

Under utredningens gång har kontakter tagits med bl.a. branschorganisationen Svensk Fjärrvärme och ett antal av dess medlemmar, Svenskt Näringsliv och ett antal av dess medlemmar, Näringslivets Regelnämnd (NNR) samt Energimyndigheten. Vidare har studiebesök gjorts på Eskilstuna Energi och Miljö AB, Bristaverket Fortum AB, Sydkraft Östvärme i Norrköping, Centralkommunernas Transmissionsselskab I/S och Energitilsynet i Köpenhamn, El- och värmeproduktionsföretaget EW i Warszawa (där även fjärrvärmetransmissionsföretaget SPEC och reglermyndigheten URE närvarade), Helsingfors Energi (där även Finska Fjärrvärmeföreningen, Handels- och Industriministeriet, Konkurrensverket och Konsumentverket närvarade) Water UK (branschorganisationen för vattenindustrin i England och Wales), Dr Simon Cowan på Oxford University, Energy Watch (konsumentorganisation) i London samt Consumer and Competition Policy Directorate, Department of Trade and Industry (DTI) i London.

Utredaren har uppvaktats av ett antal fjärrvärmekunder, spillvärmeleverantörer, industrier och konsulter som framfört synpunkter på situationen på värmemarknaden.

Utredningens experter och sakkunnig har under arbetets bedrivande bistått med värdefulla synpunkter och material i frågan.

Under denna andra del av arbetet har utredningen haft åtta sammanträden och ett tvådagarsinternat.

1.3. Framställningar

Genom beslut av chefen för Näringsdepartementet har följande framställningar överlämnats till Fjärrvärmeutredningen:

  • AB Stockholmshem, skrivelse angående skatteväxling och priser på fjärrvärme.
  • Fastighetsägarna Syd, skrivelse angående monopolpriserna på fjärrvärme.

Till Fjärrvärmeutredningen har vidare ett antal skrivelser från myndigheter, organisationer och enskilda kommit in.

1.4. Betänkandets innehåll

Jag begränsar mitt arbete i nu aktuell del till de frågeställningar som aktualiserats dels genom näringsutskottets yttrande (bet. 2001/02:NU9) med anledning av regeringens förslag om åtskillnadsreglering i prop. 2001/02:56, dels genom regeringens direktiv till utredningen såvitt avser skydd mot oskälig prissättning och tilläggsdirektivet angående förbikoppling av värmemätare.

För att kunna sätta in fjärrvärmeverksamheten i sitt sammanhang finns det anledning att ge en kortfattad beskrivning av fjärrvärmeområdet samt hur verksamheten fungerar och är organiserad i Sverige och i omvärlden. I det tredje kapitlet ger jag därför en kortare beskrivande bakgrund över bl.a. vad fjärrvärme är, hur fjärrvärmesystemet är uppbyggt och fjärrvärmens roll i energipolitiken. Det fjärde kapitlet innehåller en beskrivning av kundernas inställning till fjärrvärmen. Utredningen behandlar också inlåsningseffekter, strukturomvandlingen på fjärrvärmeområdet och hur avtalen ser ut mellan kund och leverantör. I det femte kapitlet redovisas olika tänkbara sätt att stärka kundförtroendet eller

påverka en marknadssituation. Sjätte kapitlet innehåller utredarens överväganden och förslag i dessa delar. Utredningen behandlar i det sjunde kapitlet fjärrkyla och fjärrånga. I det åttonde kapitlet behandlas tillsynsfrågor. I det nionde kapitlet redovisas utredningens tilläggsuppdrag angående förbikoppling av värmemätare. Betänkandets tionde kapitel innehåller konsekvensanalyser av utredningens förslag och det elfte kapitlet behandlar finansiering av utredningens förslag i form av avgifter på fjärrvärmen. Slutligen redovisas i det tolfte kapitlet kommentarer till de författningsförslag som lämnats i detta arbete. Till betänkandet är fogat särskilda yttranden, fyra bilagor och en referenslista.

Bakgrundsmaterial utgör rapporter från bl.a. Energimyndigheten och konsultuppdrag till Statistiska Centralbyrån (SCB) och konsultföretaget EKAN Analys AB.

2. Utgångspunkter – bakgrund

2.1. Regerings- och riksdagsbeslut

Under första hälften av 1990-talet blev elmarknaden föremål för en större översyn vilken ledde fram till en reform av elmarknaden. Genom reformen skapades ökade förutsättningar för en konkurrensutsättning av produktionen av och handeln med el, s.k. elverksamhet. Riksdagen beslutade att sådan verksamhet som bedrevs i kommunägda eller kommunkontrollerade juridiska personer skulle undantas från de kommunala lokaliserings- och likställighetsprinciperna samt bedrivas på affärsmässig grund (4 och 5 §§ lagen [1994:618] om handel med el, m.m.).

Avsikten med att konkurrensutsätta produktionen av och handeln med el var att skapa en stärkt ställning med ökad valfrihet för elkonsumenterna och därmed förutsättningar för en effektiv elförsörjning med ökad pris- och kostnadspress (prop. 1994/95:222, s. 27 och 44). Dock omfattades inte all kommunal verksamhet av kravet på bl.a. affärsmässighet. Den elverksamhet som bedrevs i kommunal förvaltningsform skulle liksom tidigare vara underkastad de kommunala självkostnads-, lokaliserings- resp. likställighetsprinciperna.

Reformen innebar också att ett undantag från de kommunala likställighets- och självkostnadsprinciperna för distribution av fjärrvärme infördes. Detta undantag för fjärrvärmen, som innebär att även kommunala fjärrvärmeföretag skall bedrivas på affärsmässig grund, syftade till att upprätthålla konkurrensneutraliteten mellan energislagen.

Distribution av hetvatten utgör enligt regeringen ett naturligt monopol. Regeringen har därför anfört att det finns skäl att se över konkurrenssituationen på värmemarknaden och vidta åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme (se bl.a. prop. 2001/02:56, s. 51, prop. 2002/03:1, utgiftsområde 21, s. 39, prop. 2003/04:1, utgiftsområde 21, s. 50 och prop.

2004/05:1, utgiftsområde 21, s. 45). Riksdagen har delat regeringens bedömning och konstaterat att den fria prissättningen av fjärrvärme kombinerat med förekomsten av naturliga monopol innebär risker för oskäliga prishöjningar för fjärrvärmekonsumenter (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180).

Den 12 december 2002 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att belysa fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna, föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme, analysera om det är lämpligt att införa tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten samt analysera behovet av tydligare avgränsning mellan verksamhet på elmarknaden och fjärrvärmeverksamhet (dir. 2002:160).

I regeringsförklaringen hösten 2004 anförde statsministern att kundernas ställning på marknaderna för el, naturgas och fjärrvärme skall stärkas.

I budgetpropositionen (prop. 2004/05:1, utgiftsområde 21, s. 47) aktualiserade regeringen det pågående arbetet i Fjärrvärmeutredningen.

2.2. Offentliga utredningar

Ny prisinformationslag

En ny prisinformationslag (2004:347) trädde i kraft den 1 oktober 2004 (se prop. 2003/04:38, bet. 2003/04:LU21 och rskr. 2003/04:192). Den nya lagen kommer jämfört med den gamla att få ett utvidgat tillämpningsområde. Den kommer att, som tidigare, omfatta bestämda produkter i betydelsen varor och tjänster men därutöver även andra nyttigheter, med undantag för fast egendom och arbetstillfällen. Utvidgningen av lagens tillämpningsområde innebär att i stort sett samtliga produkter som tillhandahålls konsumenter kommer att omfattas av lagens krav på prisinformation. Det medför att lagen även omfattar el och fjärrvärme. Den nya lagen är en ramlag och mer detaljerade regler kommer att finnas i föreskrifter från i första hand Konsumentverket.

Tryggare fjärrvärmekunder

I december 2003 överlämnade jag delbetänkandet ”Tryggare fjärrmekunder – Ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksamhet” (SOU 2003:115). I betänkandet föreslås att det skall införas en skyldighet för den som bedriver fjärrvärmeverksamhet att särredovisa denna verksamhet. Syftet med detta krav är att komma till rätta med den risk för korssubventionering och prisdiskriminering som föreligger när fjärrvärmeverksamhet och verksamhet på elmarknaden bedrivs inom samma juridiska person. För att den föreslagna juridiska åtskillnaden mellan fjärrvärmeverksamhet och elmarknadsverksamhet skall genomföras i praktiken, dvs. inte endast formellt, föreslås att även en åtskillnad av ledningsfunktioner bör införas, s.k. funktionell åtskillnad. Åtskillnaden bör begränsas till situationer och funktioner där ett betydande inflytande över verksamheten i den juridiska personen kan anses föreligga. Utredningen föreslår därför att fler än hälften av styrelseledamöterna i ett fjärrvärmeföretag inte samtidigt får vara styrelseledamöter i ett och samma företag som bedriver elmarknadsverksamhet. Om hälften av styrelseledamöterna har sådana dubbla funktioner gäller samma förbud för styrelsens ordförande. En verkställande direktör i ett fjärrvärmeföretag får inte samtidigt vara verkställande direktör i ett företag som bedriver elmarknadsverksamhet.

Betänkandet har remissbehandlats. Den 14 oktober 2004 överlämnade regeringen en remiss till Lagrådet. Där föreslås att elnätverksamhet och fjärrvärmeverksamhet skall ekonomiskt redovisas var för sig och skilt från annan verksamhet. Elproduktion som skett i ett kraftvärmeverk och försäljning av denna el anses ingå i fjärrvärmeverksamheten. Vad gäller funktionell åtskillnad bedömer regeringen däremot att det nu, i avvaktan på Fjärrvärmeutredningens slutbetänkande, inte finns anledning att införa skärpta regler om åtskillnad. Regeringen avser att återkomma till frågan i samband med behandlingen av mina kommande betänkanden.

El- och naturgasmarknaderna

I december 2003 överlämnade El- och gasmarknadsutredningen sitt betänkande ”El- och naturgasmarknaderna” (SOU 2003:113). Utredningen föreslår bl.a. att en styrelseledamot, verkställande

direktör eller firmatecknare i ett nätföretag inte får vara styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i en juridisk person som bedriver produktion av eller handel med el. Betänkandet har remissbehandlats.

Den 14 oktober 2004 överlämnade regeringen till Lagrådet en remiss. Regeringen föreslår att styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i ett företag som bedriver nätverksamhet och vars samlade elnät har mer än 100 000 uttagspunkter inte samtidigt får vara styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare i ett företag som bedriver produktion av eller handel med el. Detsamma gäller för ett företag som ingår i en koncern vars samlade elnät har mer än 100 000 uttagspunkter. Regeringens förslag är alltså mindre ingripande än vad utredningen föreslog men är mer långtgående än vad som föreslås för fjärrvärmeverksamhet i avvaktan på mitt slutbetänkande.

Lagen om allmänna värmesystem upphävs?

I juni 2004 överlämnade Va-lagsutredningen sitt betänkande ”Allmänna vattentjänster” (SOU 2004:64). I utredningsuppdraget ingick även att utvärdera lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem. Denna lag är tillämplig på allmänna värmesystem, dvs. fjärrvärmeanläggningar eller naturgasnät som allmänförklarats. Lagen är utformad efter förebild av va-lagen och reglerar rättsförhållandet mellan brukarna och huvudmannen för ett allmänt värmesystem. Liksom va-lagen innehåller lagen om allmänna värmesystem även regler om anläggningens beskaffenhet samt särskilda regler om prövning av tvister. En väsentlig skillnad jämfört med va-lagen är att allmänförklaring enligt lagen om allmänna värmesystem krävs oavsett vem som driver värmesystemet. Allmänförklaring krävs alltså även för värmesystem som drivs av kommunen i förvaltningsform.

Va-lagsutredningen föreslår att lagen om allmänna värmesystem skall upphävas eftersom den i väsentliga delar är oförenlig med regeringsformen och därför inte kan tillämpas med den företagsstruktur som råder på värmeområdet. Det bedöms emellertid att det kan finnas ett behov av en närmare reglering av prissättningen av kollektiva värmesystem. Detsamma gäller inrättandet av ett särskilt organ för pristillsyn och prövning av tvister som rör värmepriser eller rättsförhållandet i övrigt mellan leverantör och brukare.

Frågorna är redan föremål för utredning beträffande såväl fjärrvärme som naturgas. Enligt Va-lagsutredningens mening finns det skäl att överväga en samlad prövningsordning för hela värme- och energimarknaden och även va-sektorn. Om någon form av prisreglering införs, bör det utredas om avgiftsskyldighet och framför allt brukningsrätt, motsvarande vad som gäller enligt lagen om allmänna värmesystem eller på annat sätt, skall föreskrivas. Utredningens förslag har remissbehandlats.

3. Fjärrvärme i framtiden – ett tryggt, prisvärt och miljömässigt bra alternativ på värmemarknaden

3.1. Fjärrvärmen i energipolitiken

En övergripande målsättning för den svenska energipolitiken är att skapa villkor för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv energiförsörjning med låg negativ inverkan på hälsa, miljö och klimat. Värmemarknaden och fjärrvärmens roll på denna är viktig för att uppnå denna målsättning.

Värmemarknaden är en heterogen marknad. Kunderna omspänner allt från småhusägare till stora fastighetsbolag och industrier. Uppvärmningsformerna kan vara elpanna, värmepump, fjärrvärme eller pannor som använder naturgas, olja samt biobränslen

1

i form

av ved eller pellets. Den dominerande uppvärmningsformen i småhus är elvärme. En annan vanlig form är kombipanna som kan utnyttja såväl el som olja och fasta bränslen, t.ex. ved. I flerbostadshus och i lokaler är dock fjärrvärme den vanligaste uppvärmningsformen.

Karakteristiskt för flertalet av uppvärmningsformerna, förutom fjärrvärme, är att de innebär egen produktion av värme hos kunden. Vad som levereras är ett ”bränsle” för produktion av värmeenergi i egna anläggningar, t.ex. värmepumpar och pannor för el, olja och biobränsle. Kunden kan i princip välja vad denne vill använda bränsleleveransen till och behöver med nödvändighet inte framställa värme av den. När det gäller fjärrvärme, levereras däremot en produkt – hetvatten – utan utrustning för omvandling av energin till värme.

De olika uppvärmningsformerna har vidare varierande distributionsformer. För el, naturgas och fjärrvärme finns speciellt anlagda distributionssystem av infrastrukturell karaktär. De uppvärmningsformer som baseras på annat bränsle – t.ex. olja, kol och

1

Biobränsle är ett bränsle som direkt eller indirekt härrör från biomassa. Bioenergi utgörs av

energi från biomassa. Biomassa definieras som ett material med biologiskt ursprung. Se CEN/TC 335 sekretariat inom SIS, Technical Specification TS 14588.

biobränsle – är däremot begränsade till fysiska transporter med olika former av transportmedel.

Fjärrvärmen är mycket viktig för omställningen av energisystemet. Genom att fjärrvärmen medger en större flexibilitet i utnyttjandet av olika energikällor eller bränsleslag kan bl.a. övergången från fossila bränslen till förnybara bränslen främjas. Fjärrvärmen bidrar till renare luft och färre lokala bränsletransporter i stadsmiljön.

3.2. Fjärrvärmen i framtiden

Fjärrvärmen har byggts ut kraftigt under senare år och är den dominerande uppvärmningsformen i de flesta tätorter. Enligt Avgiftsgruppens

2

s.k. Nils Holgersson-undersökning för 2003, har

fjärrvärme ansetts utgöra den dominerande uppvärmningsformen för flerbostadshus i centralorten i 227 av totalt 290 kommuner. Utbyggnaden av fjärrvärmen har bidragit till ett kraftigt minskat oljeberoende, ett effektivare energiutnyttjande – speciellt vid produktion i kraftvärmeverk – en förbättrad tätortsmiljö och minskade utsläpp av koldioxid. Dessutom kan en fortsatt utbyggnad och användning av fjärrvärme även bidra till att minska användningen av elvärme. Fjärrvärmen utgör samtidigt en viktig förutsättning för utbyggnad av kraftvärmeverk.

Från ett miljöperspektiv har fjärrvärme sålunda flera betydande fördelar. Fjärrvärme innebär en effektiv, säker, resurssnål och flexibel lösning på uppvärmning med möjlighet att utnyttja tillgängliga lokala biobränslen och svåra avfallsbränslen. Den är även en förutsättning för att producera miljövänlig el i kraftvärmeverk.

3

Bland de fördelar som fjärrvärmen innebär kan man räkna:

  • Fjärrvärmen utnyttjar s.k. ”besvärliga” bränslen. Fjärrvärmens förbränningsteknik möjliggör förbränning av allt från oförädlade biobränslen till sådant som annars kan klassas som avfall. Ett exempel är trädbränsle i form av grenar och toppar som utgör rester från skogsavverkning, s.k. grot.

4

Sådan grot hade

lämnats kvar i skogen om den inte hade använts som bränsle

2

Avgiftsgruppen bildad av HSB Riksförbund, Hyresgästföreningen Riksförbundet, Riks-

byggen, SABO – de allmännyttiga bostadsföretagens organisation och Fastighetsägarna.

3

Kraftvärmeverk: En energianläggning där el och värme kan produceras samtidigt och där

värmen, helt eller delvis, används i fjärrvärmeverksamhet.

4

Grot är en förkortning av orden ”grenar och toppar”.

för fjärrvärme. Ett annat exempel på ”besvärliga” bränslen som har använts inom fjärrvärmeproduktionen är kött- och benmjöl. Ett ytterligare exempel är brännbart avfall som annars skulle deponeras. Genom avfallsförbränning begränsas deponeringsproblematiken samtidigt som man tar tillvara energin i avfallet och avfallen koncentreras till vissa platser. I dag står avfall för cirka tio procent av fjärrvärmens bränsle.

  • Fjärrvärmen är flexibel och kan vid olika tider utnyttja olika bränslen. Fjärrvärmebranschen strävar efter att snabbt kunna anpassa sig till rådande situation och tillgång på nya tänkbara bränslen som i många fall kan utgöra ett kvittblivningsproblem för andra branscher. Fjärrvärmen kan använda olika typer av bränslen och kan i betydande utsträckning från tid till annan anpassa användningen till viss del efter utbud och priser på marknaden.
  • Fjärrvärmen utnyttjar spillvärme från andra processer/industrier.

Genom fjärrvärmen kan den spillvärme som uppstår i andra processer, och som annars skulle gå förlorad, utnyttjas i stor utsträckning. Spillvärme kan utgöras av varmt vatten eller rökgas och kan lätt utnyttjas i ett fjärrvärmesystem. Enligt Svensk Fjärrvärme tar fjärrvärme i dag tillvara ca 5 TWh spillvärme från industrier och lika mycket från avloppsvatten via värmepumpar. Det motsvarar uppvärmning av 500 000 småhus eller uppvärmningsbehovet av tio medelstora städer av Norrköpings storlek. Potentialen för att vidare nyttja spillvärme är stor.

  • Fjärrvärmen skapar förutsättningar för utbyggnad av kraftvärme.

Eftersom el som konsumeras i Sverige på marginalen, via den s.k. Nord-poolbörsen, kan vara importerad från koleldade kraftverk i grannländerna, leder en ökad produktion av kraftvärme i Sverige till mindre utsläpp av koldioxid (CO

2

) från

elproduktionen i andra delar av Europa

5

, oavsett vilket bränsle

som används. Eftersom kraftvärme innebär samtidig produktion av el och värme, är ett fjärrvärmesystem förutsättningen för kraftvärme. Kraftvärmeverk medför ett betydligt bättre utnyttjande av bränslet jämfört med om det skulle användas i ett kondenskraftverk som enbart producerar el utan att ta tillvara värmen. Dessutom har kraftvärmeverket en verkningsgrad

5

Elen som konsumeras i Sverige kan vara importerad, på marginalen producerad från kol-

eldade kraftvärmeverk i grannländerna.

som är nästan dubbelt så hög som kondenskraftverket. Detta illustreras i exemplet nedan:

Källa: Svensk Fjärrvärme, ”Fjärrvärmen och miljön”.

  • Fjärrvärmen är ett miljömässigt bra alternativ till andra uppvärmningsformer. Fjärrvärme i Sverige är en mycket koldioxidmager uppvärmningsform som använder stor andel biobränslen. Enbart genom att ersätta en mängd små värmepannor med fjärrvärme förbättras närmiljön. Därmed minskar också utsläppen av koldioxid, svaveldioxid, kvävedioxid och stoft. Under två decennier har fjärrvärme minskat koldioxidutsläppen från uppvärmning med ca 11 miljoner ton, vilket motsvarar 20 procent av det nuvarande utsläppet från hela det svenska samhället.

6

Genom satsningar på utbyggnad av kraftvärmeverk,

där elproduktionen kan göras särskilt effektiv, kan utsläppen av koldioxid reduceras ytterligare.

3.3. Kundperspektivet

Det finns alltså ett bredare miljö- och energipolitisk intresse av att främja utvecklingen av fjärrvärme och fjärrkyla utöver det rena kundintresset. Samhällsekonomiskt är det angeläget att utnyttja tillgängliga energiråvaror så effektivt som möjligt samtidigt som det på marginalen också är bra för miljön med en sådan utsläpps-

6

Informationsbroschyr ”Fjärrvärmen och Miljön”, Svensk Fjärrvärme.

Verkningsgrad i olika kraftverk

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Kondenskraftverk Kraftvärmeverk

Verkningsgrad

Förlust Värme El

struktur (lokalt och internationellt) som skapas av väl fungerande och rationellt skötta fjärrvärmesystem.

I detta betänkande är det dock kundperspektivet som är centralt. Det är skyddet mot oskälig prissättning som är utredarens uppdrag att pröva i denna del. Det finns dock inte någon egentlig motsättning mellan de mer miljö- och samhällsekonomiskt motiverade argumenten för fjärrvärme och kundernas intresse av att inte betala mer än nödvändigt för detta alternativ på värmemarknaden. En effektivt bedriven fjärrvärmerörelse kommer att kunna erbjuda kunderna ett prismässigt konkurrenskraftigt alternativ till andra uppvärmningsformer på marknaden. Detta, samt att kunderna kan känna en trygghet för att de får del av framtida effektivitetsvinster m.m. i form av lägre priser, är samtidigt en förutsättning för en fortsatt utbyggnad och utveckling av fjärrvärmesystemen. Om kunderna inte har detta förtroende i tillräcklig utsträckning finns en risk för att de i stället byter till andra prismässigt likvärdiga eller dyrare och miljömässigt sämre alternativ.

3.4. Omvärlden

Utredningen har studerat fjärrvärme i omvärlden, hur verksamheten bedrivs, struktur, prissättning och hur verksamheten övervakas av myndigheter. Vi har även besökt fjärrvärmeföretag och myndigheter i Danmark, Finland och Polen. Vi har konstaterat att olika länder har valt olika former för att reglera fjärrvärmeverksamhet. Våra intryck och slutsatser redovisas utförligare i bilaga 4 och nedan lämnas en sammanfattning.

I många länder betraktas fjärrvärme som ett naturligt monopol och fjärrvärmeföretagen får inte gå med vinst. Priserna bestäms av en statlig myndighet eller av kommunen. Detta är en vanlig modell i de f.d. planekonomierna men den finns även i Danmark. I andra länder, exempelvis i USA, kan fjärrvärmeföretag tillåtas göra vinst men storleken på denna och även de priser fjärrvärmeföretagen tar ut måste ofta godkännas av någon myndighet. Det finns även länder där fjärrvärme inte regleras annat än genom den nationella konkurrenslagstiftningen, t.ex. i Sverige, Finland, Tyskland och Österrike. I dessa länder kan fjärrvärmeföretagen ta ut vilka priser de vill och det kan vara svårt att pröva om detta pris är skäligt. En viktig skillnad mellan Sverige och dessa andra nyss nämnda länder är emellertid att konkurrerande alternativ till fjärrvärme inte

”skattas bort” i omvärlden. Det finns ofta en hård konkurrens mellan individuell uppvärmning med t.ex. naturgas eller el och fjärrvärme. Den s.k. ”gröna skatteväxlingen” i Sverige har genom upprepade höjningar av energi- och koldioxidskatten på villaolja och höjningar av elenergiskatten för individuell uppvärmning försämrat konkurrensen mellan individuell uppvärmning och fjärrvärme, vilket också varit avsikten. Denna konkurrensnackdel, som skatteväxlingen medverkat till, har emellertid samtidigt medfört att fjärrvärmeleverantörerna kunnat höja sina fjärrvärmepriser.

Det finns även olika modeller för hur verksamheten bedrivs. I Västeuropa och USA har vanligtvis både produktion, transmission och distribution bedrivits i samma företag medan verksamheten i de f.d. planekonomierna vanligen varit uppdelad på två eller flera företag.

4. Kundernas tillit till fjärrvärmen

4.1. På vilket sätt är fjärrvärmen konkurrensutsatt?

Den situation som år 1996 skapades med elmarknadens avreglering, innebar bl.a. att den kommunala självkostnadsprincipen slopades och ersattes med fri prissättning på fjärrvärme. Samtidigt uttalades att fjärrvärmeverksamheten fick bedrivas på affärsmässiga grunder.

Inom utredningen har uppfattningen framförts att fjärrvärmen bör ses som en egen s.k. relevant marknad, på vilken det i varje lokalt område endast finns en leverantör. En sådan monopolsituation kräver någon form av reglerad prissättning för att undvika oskäliga monopolvinster.

Det samtidigt hävdats att fjärrvärmen visserligen är dominerande i de kommuner eller tätorter där den finns utbyggd, men att det normalt sett finns alternativ för de kunder som önskar välja en annan uppvärmningsform för sina fastigheter. Särskilt i den situationen där ytterligare utbyggnad av näten är aktuell blir det tydligt att fjärrvärmen konkurrerar med andra former av uppvärmning såsom pellets och värmepumpar. Därför är det enligt detta synsätt mer relevant att betrakta samtliga uppvärmningssätt som alternativ på en gemensam värmemarknad. Det är inte möjligt för fjärrvärmeleverantörerna att sätta priset högre än vad kunderna har att betala för alternativen. Behovet av en särskild prisreglering i en sådan situation, föreligger därför inte eftersom detta regleras av de gängse marknadskrafterna.

För att bedöma fjärrvärmens konkurrenssituation behöver en avgränsning av den relevanta marknaden göras. Det finns dock inte någon enkel lösning på hur detta bör gå till.

1

1

Se Europeiska kommissionens tillkännagivande om definition av relevant marknad i

gemenskapens konkurrenslagstiftning, EGT nr C 372, 9.12.1997 om hur detta kan gå till. Några exempel på hur en marknadsavgränsning kan göras finns även från Konkurrensverket, Post & Telestyrelsen (PTS) samt Kungliga Tekniska Högskolans (KTH) Institutionen för fastighetsekonomi.

En avgränsning av den relevanta marknaden sker vanligen genom en bestämning av dels produktmarknaden, dels den geografiska marknaden (enligt EG-kommissionens riktlinjer). Den relevanta produktmarknaden omfattar de produkter som köparna anser vara utbytbara, dvs. produkter som till följd av funktion, pris och andra egenskaper tillfredställer samma behov hos köparna. Den relevanta geografiska marknaden omfattar det område inom vilket de berörda företagen tillhandahåller de relevanta produkterna och där konkurrensvillkoren är tillräckligt likartade.

Vid avgränsning av den relevanta marknaden görs alltså dels en avgränsning av vad som utgör den relevanta produktmarknaden (dvs. hur utbytbara produkterna är ur användningssynpunkt), dels en geografisk avgränsning av det område där villkoren för konkurrens är tillräckligt lika (även här är en bedömning av utbytbarheten central). Andra kriterium för att avgränsa marknaden geografiskt kan vara täckningsområde för ett nät eller annan infrastruktur, eller förekomsten av tillämpliga lagbestämmelser eller andra regleringsmedel.

För att bedöma utbytbarheten utgår man vanligtvis från vilka produkter som konsumenterna uppfattar som utbytbara. Detta kan exempelvis göras genom att bedöma kundernas reaktion på en hypotetisk varaktig förändring av relativpriserna, t.ex. en mindre men varaktig höjning av priset på 5–10 procent ceteris paribus (dvs. alternativens priser hålls konstant). Om sådan mindre prisförändring leder till att kunderna byter produkt så bedöms de två produkterna vara nära substitut. (Om priset i utgångsläget är mycket lågt i förhållande till substitutet kan knappast någon bedömning göras.) Leder prisökningen inte till någon försäljningsminskning, är detta ett tecken på att produkten ifråga utgör en egen marknad. Förekomsten av höga bytes- och transaktionskostnader leder till att det behövs större prisförändringar än 10 procent för att byten skall ske.

Vilka produkter som kan ersätta varandra beror också på konsumentens situation och värderingar. Det finns också produkter som konsumenten har svårt att helt avstå från, t.ex. bostad.

Enligt utredarens uppfattning kan det mot bakgrund av det ovan refererade synsättet finnas stöd för båda de uppfattningar som framförts från kund- respektive producenthåll i frågan om det är mest korrekt att tala om en värmemarknad eller en fjärrvärmemarknad. Verkligheten är komplicerad och situationen ser olika ut beroende på vilken situation som sätts i fokus. Endast när kun-

derna har att välja mellan en framtida anslutning till fjärrvärmen och en annan uppvärmningsform (i de situationer där det av geografisk och planmässiga förhållanden är möjligt att välja en individuell uppvärmning av fastigheten), finns en fullständig valfrihet. I många delar av våra tätorter är detta dock inte praktiskt möjligt utan fastighetsägarna är i realiteten hänvisade till fjärrvärmen som enda alternativ.

Den fastighetsägare som redan under den kommunala självkostnadsperioden anslöt sin fastighet till fjärrvärmen befinner sig i motsvarande situation, och kan i många fall drabbas av stora ekonomiska och praktiska problem vid en eventuell övergång till en annan uppvärmningsform. Stora fastighetsägare upplever därför ofta att de befinner sig i en monopolsituation även om de teoretiskt skulle ha möjlighet att lämna fjärrvärmesystemet.

Fjärrvärmemarknaden kan sålunda ses från två olika perspektiv, beroende på vilken situation som kunden befinner sig i. Kunden kan stå inför valet av uppvärmningsform p.g.a. nyinvestering eller reinvestering eller befinna sig i en situation där han redan har en uppvärmningsform och inte är tvungen att byta, dvs. inte är tvungen att ny- eller reinvestera.

Fjärrvärmemarknaden kan därför ses som en relevant produktmarknad på vilken fjärrvärmen inte konkurrerar med andra uppvärmningsalternativ när kunden befinner sig i situationen att denne redan är ansluten till fjärrvärmenätet. Denna situation ger fjärrvärmeleverantörer en monopolställning eftersom det inom varje lokalt område endast finns en leverantör.

2

Fjärrvärmenäten omfattar en

viss region eller visst område och det finns ingen ”överlappning” mellan olika nät, där två fjärrvärmekulvertar från två olika företag går till en och samma kund.

3

Om man däremot ser på situationen när kunderna befinner sig inför valet av uppvärmningsalternativ, t.ex. p.g.a. nyinvestering eller reinvestering, då kan fjärrvärme vara ett alternativ bland andra. Det kan vara då relevant att tala om en gemensam värmemarknad.

I likhet med många andra produktmarknader, finns det inga empiriska undersökningar av förändringar i efterfrågan av fjärrvärme, efter gjorda (varaktiga) höjningar av fjärrvärmepriser (ceteris paribus priset på alternativen), som skulle tyda på att marknaden

2

Fjärrvärmesystem är normalt geografiskt begränsade till ett område (stad/region), och

verkar då på en lokal (fjärr-)värmemarknad. I ett fjärrvärmenät finns normalt bara en säljare och många köpare.

3

Med undantag av Karolinska Sjukhuset i Stockholm som är kund både hos NorrEnergi och

Fortum.

avgränsas enligt den definition av relevant marknad som nämnts tidigare.

4

Inte heller finns det empiriska analyser av korspriselastici-

tet

5

mellan fjärrvärme och de alternativa uppvärmningsformerna, något som i sin tur skulle visa om uppvärmningsalternativen är substitut mot varandra, och därför kan sägas utgöra en gemensam värmemarknad. De förslag till åtgärder som presenteras i kapitel 6 bygger därför på det resonemang som förts ovan och innebär att konkurrenssituationen ur kundens perspektiv bedöms se olika ut beroende på var fastigheten är belägen samt i vilken investeringssituation som kunden befinner sig. De förslag till åtgärder som presenteras i kapitel 6 utgår från detta synsätt.

4.2. Värmemarknaden i dag

Fjärrvärme är det vanligaste alternativet för uppvärmning av bostäder och lokaler med en andel av total energianvändning på något under 50 procent. Vilka uppvärmningsalternativ som används varierar dock mellan kommuner, olika typer av fastigheter och beroende på var i kommunen fastigheten är belägen (centralt eller i ytterområden).

4

Se Europeiska kommissionens tillkännagivande om definition av relevant marknad i gem-

enskapens konkurrenslagstiftning, EGT nr C372,9.12.1997.

5

Egenpriselasticiteten för en produkt A är ett mått på hur mycket efterfrågan på A påverkas

av en viss procentuell förändring av priset på A. Korspriselasticiteten mellan produkterna A och B är ett mått på hur mycket efterfrågan på A påverkas av en viss procentuell förändring av priset på B.

Figur 4.1. Total energianvändning för uppvärmning av olika fastigheter år 2002 fördelad på energislag, TWh

Källa: SCB, SM 16. Energianvändning i TWh.

Elvärme är fortfarande det vanligaste uppvärmningsalternativet när det gäller småhus (ca 36 procent) medan fjärrvärme är vanligast i flerbostadshus (ca 77 procent) och lokaler (ca 58 procent). Användningen av värmepumpar har dock ökat både för småhus, flerbostadshus och lokaler under senare år.

En jämförelse mellan de olika alternativ som finns i de olika kundgrupperna – dvs. småhus, småhus på jordbruksfastighet, flerbostadshus, industrilokaler samt lokaler exklusive industrilokaler – visar att småhuskunderna har störst valfrihet.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Olja Fjärrvärme El, inkl. värmepump Biobränsle, inkl. torv Gas

Småhus Småhus, jorbruksf astighet Flerbostadshus Off . lokaler Industrilokaler Övr. lokaler

Figur 4.2. Total energianvändning för uppvärmning år 2002 fördelad efter fastighetstyp, TWh

Källa: SCB, SM 16.

SCB har för utredningens räkning tagit fram andelar för olika uppvärmningsalternativ beroende på om fastigheten är centralt belägen i en tätort eller inte.

6

Oavsett fastighetstyp är andelen fjärrvärme i

de centrala delarna av landets tätorter ca 70 procent, att jämföra med 40 procent i ytterområdena. Andelen fjärrvärme ökar för alla typer av fastigheter om de är centralt belägna. För småhusen ökar andelen fjärrvärme från 8 till 17 procent och för flerbostadshusen från 72 till 82 procent, se tabell 4.1 nedan. Detta är dock ett genomsnitt för landets alla tätorter. Studerar man istället enbart större kommuner (Stockholm, Göteborg, Malmö och Örebro) är andelen fjärrvärme för centralt belägna flerbostadshus omkring 85 procent.

Beslutet om uppvärmningsform sker normalt vid nyproduktion och vid ersättning av anläggningar som blivit så nedslitna att det ur ett ekonomiskt perspektiv är bättre att byta ut dem än att underhålla. En anläggning kan dock ersättas tidigare om kostnaden för

6

SCB datautdrag levererad som excelfil: uppvärmning, flik tätortskommuner och

storstadskommuner.

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Småhus Småhus, j-bruk. Flerbostadshus Industrilokaler Lokaler, exkl

industri

Olja Fjärrvärme El, inkl. värmepump Biobränsle, inkl. torv Gas

den årliga driften ändrats och gjort anläggningen dyrare relativt andra lösningar, dvs. om prisrelationerna har förändrats.

För att ett byte ska ske behöver skillnaden i driftskostnad vara så stor att den även kan finansiera investeringen i den alternativa tekniken. Skillnaden måste dessutom bedömas vara varaktig, vilket kan vara ett problem på ett område inom vilket förutsättningarna bl.a. av energipolitiska skäl kan komma att förändras.

Tabell 4.1. Uppvärmda ytor för år 2002 fördelade på befintlig värmekälla, typ av byggnad och i vilken typ av bebyggelse byggnaden ligger

Ytor i procent av total yta för resp. typ av byggnad och typ av bebyggelse

Småhus Flerbostadshus Lokaler

Befintlig värmekälla Stadskärna

Tätort Lands-

bygd

Stadskärna

Tätort Lands-

bygd

Stadskärna

Tätort Lands-

bygd

Enbart el (d)

15 19 9 1 3 *) 2 5 14

Enbart el (v) 19 17 8 1 2 *) 1 5 6

Enbart olja 5 6 3 3 5 *) 4 9 12

Enbart biobränsle *) 1 10 *) 2 *) *) *) 4

Enbart fjärrvärme, närvärme 17 8 *) 82 72 22 74 55 31

Olja + biobrändsle *) 5 9

Olja + biobränsle + el 10 8 8

Olja + el 10 7 2 1 2 11 2 5 8

El + biobränsle

7 15 40

Komb. med värmepump 9 10 9 7 10 13 7 7 10

Övrigt 7 4 1 4 4 13 10 13 15

Totalt 99 100 99 99 100 59 100 99 100

*) alltför osäker uppgift för att redovisas, innebär att kolumnen totalt ej adderar upp till 100 procent.

Källa: SCB data utdrag. Typ av bebyggelse enligt SCB:s definition.

Fastighetens lokalisering kan också vara av stor betydelse för valet av uppvärmningssystem, vilket också framgår av redogörelsen ovan. Framför allt är det bebyggelsens struktur, avstånd till bränsleleverantörer, nätavgift, marktyp och fjärrvärmepris som avgör vilket alternativ som är det mest ekonomiskt lönsamma. Alla alternativ är

förknippade med viss osäkerhet med avseende på ett flertal faktorer (bl.a. framtida priser, skatter etc.) vilket gör investeringsbeslut svåra att ta.

Några direkta tester av hur stor prisförändring som krävs för att ett byte av uppvärmningsform ska ske har inte gjorts. Däremot har jämförelser av kostnader för olika uppvärmningsalternativ gjorts bl.a. av Avgiftsgruppen

7

och Energimyndigheten.

4.3. Byte av uppvärmningsalternativ

Utredningen har genomfört en begränsad intervjuundersökning för att utröna hur kunderna ser på fjärrvärmen samt vilka avtalssituationer som finns i dag. I samband med undersökningen ställdes också frågor rörande kundernas benägenhet att överväga andra uppvärmningsalternativ.

Av undersökningen framgår att ett stort antal kunder anser att de i praktiken har små möjligheter att välja en alternativ uppvärmningsform när de väl anslutit sig till fjärrvärme.

8

Argument mot andra uppvärmningsformer är t.ex. att:

det är för kostsamt att installera nya skorstenar,

det inte finns något fysiskt utrymme för panncentral, bergvärmepumpsanläggning, etc.,

kommunal energi- eller miljöpolitik försvårar bygglov och andra tillstånd,

boende blir störda av alla lastbilstransporter av bränsle om man går över till pannor eldade med pellets eller olja,

kommunala kunder kan ha svårigheter att säga upp avtal med en kommunal leverantör av kommunalpolitiska skäl och

energiskattepolitiken motverkar byte till el- och olja som alternativ.

SCB redovisar hur många småhusägare som bytt eller ändrat uppvärmningsalternativ de senaste åren. Omkring 10 procent av hela småhusbeståndet har bytt uppvärmningssystem någon gång de senaste 10 åren. Ju äldre huset är desto vanligare är det att man har bytt uppvärmningssystem. Om man ser på samband mellan husets

7

Avgiftsgruppen bildad av HSB Riksförbund, Hyresgästföreningen, Riksbyggen, SABO och

Fastighetsägarna.

8

Detta har framkommit av den intervjuundersökning som utredaren gjort i samband med

undersökningen av hur avtalsstrukturen på marknaden såg ut. För närmare detaljer om intervjuresultat, se punkt 4.6. ”Avtalsstruktur på den svenska fjärrvärmemarknaden”.

ålder och ålder på uppvärmningssystemet, verkar det som om det är vanligast med ett byte när det gamla systemet tjänat ut. De vanligaste bytena är från el eller olja till värmepump, pellets eller fjärrvärme. Det går inte att säga att byten sker oftare i vissa områden än i andra. Det finns inte heller några stora skillnader i uppvärmningsalternativ mellan olika regioner.

Någon motsvarande statistik rörande byten mellan olika uppvärmningsalternativ för flerbostadshus och lokaler finns inte. Utredaren har därför uppdragit åt SCB att genomföra en intervjuundersökning med 30 fastighetsägare och kommuner för att försöka få en bild av hur dessa ser på möjligheterna att byta uppvärmningsform. Även enligt denna undersökning tycks det vara så att i den mån byten sker, så är det till fjärrvärme fastighetsägarna byter. Fjärrvärme anses vara ett miljövänligt och smidigt uppvärmningsalternativ. Skulle priset på fjärrvärme höjas väsentligt anser de flesta fastighetsägare ändå att de inte har något annat realistiskt uppvärmningsalternativ. Det enda möjliga alternativ som nämns är en egen närvärmeanläggning, men någon återgång till olja eller eluppvärmning upplevs inte som aktuellt. Det sista beror till stor del på den s.k. gröna skatteväxlingen som för vissa bränslen innebär högre energiskatter och därmed prishöjningar på olja och el.

4.4. Strukturomvandling på marknaden

Fjärrvärmen levererades ursprungligen i stort sett alltid av kommunalt energiverk. Sedan elmarknadsreformen 1996 har därefter betydande strukturförändringar skett på marknaden där i dag såväl kommunala förvaltningar som kommunala, statliga och privatägda företag uppträder som fjärrvärmeproducenter.

Ägarförhållande på fjärrvärmemarknaden

Enligt en studie genomförd av ECON

9

finns det idag ca 222 före-

tag som bedriver fjärrvärmeverksamhet. Av dessa bedriver ca hälften enbart fjärrvärmeverksamhet. I övriga företag (108 stycken) finns dessutom annan verksamhet såsom elhandel, elproduktion, elnät eller verksamhet utanför energisektorn. Verksamhet utanför

9

ECON Analys AB i Sverige (ECON) har på vårt och El- och gasmarknadsutredningens

uppdrag studerat gemensamma ledningsfunktioner i energisektorn: ”Vissa strukturfrågor i fjärrvärmesektorn.” ECON har i sin tur använt SCB:s företagsregister.

energisektorn kan t.ex. vara insamling av avfall och uthyrning av lokaler. Av dessa 108 företag äger 28 kraftvärmeverk.

Nedan redovisas de olika kombinationer av verksamheter som förekommer i fjärrvärmeföretagen.

Tabell 4.2. Fjärrvärmeföretagens verksamhetskombinationer, september 2003

Verksamhetskombination Antal företag Andel i procent

Enbart fjärrvärme

114

51

Fjärrvärme och elproduktion

26

12

Fjärrvärme, elproduktion och verksamhet utanför energisektorn

15 6

Fjärrvärme och elhandel

19

9

Fjärrvärme och elnät

24

11

Fjärrvärme och verksamhet utanför energisektorn

24

11

Summa företag/procent

222

100

Källa: ECON, ”Vissa strukturfrågor i fjärrvärmesektorn” höst 2003.

Större delen av fjärrvärmeföretagen är kommunägda företag. Resten består av statsägda företag samt ett mindre antal företag i privat ägo. EKAN-gruppen har i sin rapport ”Fjärrvärmeföretagen och Ägandet”, samlat fjärrvärmeföretagen i fem sfärer eller aktörer: Fortum Värme AB, E.ON AG (ägare av Sydkraft och Graninge Värme AB), Vattenfall AB (ägd av Staten), samt ett antal mindre privata aktörer där de dominerande är Rindi Energi AB och Energisystem i Sverige AB. Av det totala antalet företag är 15 procent i utländsk ägo: Fortum (Finland) och E.ON AG (Tyskland).

Figur 4.3. Antal Företag per sfär, 2002

Källa: data från EKAN-gruppen.

Figur 4.4. Ägarandelar på den svenska fjärrvärmemarknaden 1996– 2002

Källa: ”Fjärrvärme i Sverige 2001”, FVB

10

Sverige AB, oktober 2003.

En jämförelse mellan dagens situation och situationen 1990 visar att det kommunala ägandet minskat betydligt. Kommunala fjärrvärmeföretag och förvaltningar stod 1990 för 98,2 procent av leveranserna. De enda icke-kommunala företagen på marknaden var

10

I FVB:s rapport ”Fjärrvärme i Sverige 2001” har upphovsmännen valt att definiera ägarstrukturen utifrån företagets andel av fjärrvärmeleveranserna. Författarna har valt att inkludera 160 fjärrvärmeföretag som är medlemmar i Svensk Fjärrvärme (totalt sett finns det ca 200 fjärrvärmeföretag på marknaden inkluderat icke-medlemmar i Svensk Fjärrvärme).

0% 20% 40% 60% 80% 100%

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

Övriga Vattenfall Sydkraft Fortum Kommuner

Antal Företag

14 22 10

6

29

123

29

I huvudsak den KOMMUNALA sfären >250 GWh försäljn

I huvudsak den KOMMUNALA sfären <250 GWh försäljn

Vattenfall-sfären

Mindre Aktörer

Rindi Energi-sfären

E.ON AG-sfären

Fortum-sfären

Kommunala 65%

Statliga 12%

Privata 22%

Totalt 233 företag

Vattenfall och Sydkraft som då stod för endast 1,6 respektive 0,2 procent av leveranserna.

Marknadsandelar av fjärrvärmeleveranser

Figur 4.5 nedan visar att de kommunala företagen fortfarande har störst andel av fjärrvärmeleveranserna och att dessa koncentreras till de företag som levererar mer än 250 GWh/år. 29 företag (12 procent av företagen) stod för ca 43 procent av fjärrvärmeleveranserna.

Därefter följer två privata sfärer: Fortums och E.ON AG:s sfärer, där 36 företag (15 procent av företagen) står för 31 procent av fjärrvärmeleveranserna; och Staten via Vattenfall-sfären, där 29 företag ingår (12 procent av företagen), som täcker 8 procent av leveranserna.

Marknaden i övrigt består av 123 små kommunalägda företag (53 procent av företagen) som täcker 17 procent av fjärrvärmeleveranserna samt ett antal små privata aktörer (16 företag med knappt en procent av leveranserna).

Figur 4.5. Antal aktörer vs marknadsandel, 2002

Källa: data från EKAN-gruppen.

A ntal Företag

% av Fjärrvärme-

f örsäljning år 2002 [GWh]

14 22

10 6

29 123 29

17% 14%

1% 0%

8% 17% 43%

I huvudsak den KOMMUNALA sfären >250 GW h försäljn I huvudsak den KOMMUNALA sfären <250 GW h försäljn Vattenfall-sfären

Mindre Aktörer

Rindi Energi-sfären

E.ON AG-sfären

Fortum-sfären

Tot. 233 f tg Tot. 46,6 TWh

I en annan studie – ”Fjärrvärmeföretagen och Ägandet” av EKAN-gruppen

11

– redovisas att under perioden 2002/2003 svarade

de kommunalt ägda företagen för den största andelen av leveranserna med 59 procent av fjärrvärmeförsäljningen. De övriga aktörerna Fortum, E.ON AG

12

och Vattenfall svarade för en samman-

lagd andel av 40 procent samt den mindre privata aktören Rindi Energi för 1 procent av de totala fjärrvärmeleveranserna. Jämfört med föregående period (2001/2002) innebar förändringen av leveransandelar en förflyttning från den kommunala till den privata sidan, samtidigt som två mindre aktörer hade minskat sin närvaro (Granige numera del av E.ON AG via Sydkraft, och Energisystem i Sverige som genomgår en rekonstruktion).

Figur 4.6. Fjärrvärmeförsäljning uppdelad per respektive sfär

* Graninge sfären är från 2003 ägd av Sydkraft som ingår i E.ON AG-sfären.

Källa: EKAN-gruppen

Om utvecklingen av marknadsandelen av fjärrvärmeleveranser för de privata företagen beaktas separat, är det tydligt att Fortum ökat mest efter regelförändringarna 1996. Detta framgår nedan av deras snabbare tillväxttakt sedan 1997.

11

EKAN-gruppen har på uppdrag av Avgiftsgruppen (HSB, Riksbyggen, SABO, Fastighetsägarna, Hyresgästföreningen) och utredaren, i deras rapport ”Fjärvärmeföretagen och Ägandet” (maj 2004) studerat prisutvecklingen för fjärrvärme vid olika ägarstrukturer och efter en ägarförändring.

12

Äger Sydkraft och Graninge AB.

2001/2002

60%

17%

12%

8%

2%

0%

1%

Kommunalt

Fortum-sfären

E.ON AG sfären

Graninge-sfären

E.ON AG sfären

Vattenfall-sfären

Rindi Energi-sfären

Energisystem i Sverige sfären

Tot enrgi 46,2

2002/2003

59%

18%

14%

8%

0% 1%

0%

Kommunalt

Fortum-sfären

E.ON AG

Vattenfall- sfären

Rindi Energi

Graninge-

Energisystem i Sverige

Tot energi 46,6

Figur 4.7. Privata och andra icke-kommunala ägarförändringar på den svenska fjärrvärmemarknaden 1996–2002

Källa: ”Fjärrvärme i Sverige 2001”, FVB Sverige AB, oktober 2003.

Eftersom både Fortum-sfären och E.ON AG-sfären ägs av utländska aktörer, samtidigt som de har stärkt sin position på marknaden, kan man också konstatera att utländskt ägda företag svarar för en allt större del av landets fjärrvärmeförsäljning. De har ökat sin marknadsandel från ca 29 procent till 32 procent av leveranserna mellan de två mättillfällena.

Olika förutsättningar och avkastningskrav

Innan avregleringen på elmarknaden 1996 omfattades kommunala fjärrvärmeföretag av självkostnads- och likställighetsprincipen enligt kommunallagen (1991:900). Självkostnadsprincipen innebar att priset skulle sättas så att det motsvarade kostnaderna. Likställighetsprincipen innebar att samma pris skulle gälla för alla inom en kundkategori om kostnaden för produkten var densamma.

I ellagen (1997:857) föreskrivs att kommunala fjärrvärmeföretag skall bedrivas affärsmässigt. Den kommunala självkostnadsprincipen ersattes av en ordning som förutsatte en utveckling mot marknadsanpassade priser för värmeleveranserna. Detta innebar samtidigt att kommunerna fick ökade incitament för att medverka i de strukturförändringar på energimarknaderna, som resulterat i den sjunkande marknadsandelen för de kommunala företagen.

Några exempel på kommunala energikoncerner som övergått till privat ägo på senare tid är energikoncernerna inom kommunerna

0,0% 2,0% 4,0% 6,0% 8,0% 10,0% 12,0% 14,0% 16,0% 18,0%

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

Fortum Sydkraft Vattenfall Övriga

0,0% 2,0% 4,0% 6,0% 8,0% 10,0% 12,0% 14,0% 16,0% 18,0%

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

Fortum Sydkraft Vattenfall Övriga

Lidingö, Upplands Väsby, Sigtuna, Mora, Norrköping, Järfälla, Kalmar. De stora ägarförändringar som har ägt rum inom de sfärer av privata aktörer de senaste åren är i huvudsak: E.ON AG:s köp av Sydkraft (under 2000), Fortums köp av Birka Värme (under 2002) och Sydkrafts engagemang som majoritetsägare i Graninge (under 2003).

Även de kommunägda fjärrvärmebolagen förutsätts, som framgått, driva sin verksamhet affärsmässigt. I det avseendet finns det sålunda ingen skillnad mellan kommunägda, statliga och privatägda aktörer på fjärrvärmemarknaden. En viktig skillnad kvarstår dock mellan kommunägda, statliga och privat ägda företag på denna marknad (liksom på andra marknader där företag med dessa olika ägarkategorier är verksamma). I de kommunägda företagen utkräver medborgarna i princip ansvar för företagets resultat och service, medan det i privata företag är för allmänheten mer anonyma (och i vissa fall aktiva i helt andra områden) aktieägare som svarar för denna funktion.

I ett företag som ägs av kommunen blir också målstrukturen mer komplicerad eftersom en stor del av medborgarna samtidigt är både ägare och kunder till företaget. Motsvarande samband finns inte hos privata aktörer. Det är inte orimligt att tänka sig att svårigheterna att byta den traditionella självkostnadsprissättningen mot en princip som innebär att priset sätts i relation till kundernas alternativ är större för kommunala företag än för övriga. Detta skulle i så fall kunna resultera i en lägre prisnivå i de kommunägda fjärrvärmeföretagen, i varje fall under en period efter ett sådant systemskifte som skedde 1996. Den framtida utvecklingen kan antas bli påverkad av hur den kommunala ekonomin totalt sett utvecklas.

4.5. Priset på fjärrvärme – priskonstruktion och utveckling

Utredaren har i uppdrag att föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenterna mot oskälig prissättning på fjärrvärme. Här ingår att analysera behovet av pristillsyn på fjärrvärmemarknaden och om det bedöms nödvändigt, föreslå hur ett regelverk och en tillsynsmodell lämpligen kan utformas.

Som nämndes i tidigare avsnitt, kan fjärrvärmemarknadens struktur betraktas på olika sätt. Dels genom att studera antalet företag på marknaden och ägarandelar, dels genom att se på företa-

gens andelar av den totala mängden fjärrvärmeleveranser, samt på prisets utveckling i relation till kategori av företag eller ägande.

Förändringar när det gäller ägarförhållande och marknadsandelar av fjärrvärmeleveranser har analyserats tidigare. I detta kapitel görs en översiktlig genomgång av prisutveckling och prisspridning utifrån tillgänglig statistik.

Anledningen till att ett behov av någon form av pristillsyn för fjärrvärme diskuteras har bl.a. sitt ursprung i den prisspridning som råder mellan olika fjärrvärmeföretag. Prisspridningen har väckt funderingar om företagen tar ut för höga marginaler eller har en för låg kostnadseffektivitet, vilket då skulle kunna vara ett tecken på marknadsmakt. Ytterligare en aspekt som förts fram från kundhåll är exempelvis stora prishöjningar, framför allt efter ägarbyte, där kunderna upplevt att de inte haft några möjligheter att påverka de höjningar som genomförts.

Uppgifter om fjärrvärmepriser

För att få en bra bild av utvecklingen på fjärrvärmemarknaden är det intressant att se utvecklingen av den reala prisnivån över tiden. Detta visas på figur 4.8 nedan,

13

där det har samlats real prisstatistik

avseende fjärrvärme åren 1969–2002 från olika källor (SCB, Avgiftsgruppen, Energimyndigheten och Svensk Fjärrvärme

14

).

13

FVB ”Fjärrvärme i Sverige 2001”, Andersson, S. och Werner, S. (2003).

14

SCB prisserie avser en viktad medelintäkt och härrör från totala intäkter dividerat med total värmeleverans, som båda hämtas från den årliga nationella fjärrvärmestatistiken. Avgiftsgruppens är ett antalsmedelvärde med avseende på fjärrvärmeföretag och kommer från Nils Holgerssonundersökningen, som årligen publiceras sedan 10 år tillbaka, men ovan återges prisserien enbart från 1996. STEM är en säsongsviktad prisserie som publiceras regelbundet från Energimyndigheten i deras Prisblad och tidigare från NUTEK och SPK. Energimyndigheten redovisar även en oviktad prisserie. Serien vid namn Svensk Fjärrvärme motsvarar det effektiva medelpris som branschföreningen Svensk Fjärrvärme årligen publicerar i sin statistikpublikation. Denna serie baseras på samma skattningsmetod som SCB-serien.

Figur 4.8. Reala medelintäkter eller priser för svensk fjärrvärme i 2003 års penningvärde, kr/MWh

Källa: ”Fjärrvärme i Sverige 2001”, Andersson, S. och Werner, S. (2003).

De olika prisserierna följer ganska väl varandra med undantag för prisserien från Energimyndigheten som visar en relativt kraftig ökning av medelpriset åren 2000–2002. Den stora skillnaden mellan prisserierna är annars hur de har viktats samman, vilket också avspeglar sig som nivåskillnader i figuren ovan.

Bilden visar prisutvecklingen utifrån ett historiskt perspektiv. Inledningsvis bestod bränslet i fjärrvärmesystemen främst av olja. Därav det låga priset för fjärrvärme. När oljekrisen bröt ut, i mitten av 1970- och sedan vid 1980-talet, höjdes det reala fjärrvärmepriset med en faktor fyra till ca 500 kr/MWh i mitten av 1980-talet. Under 1980-talet minskade fjärrvärmeföretagen sitt beroende av olja som bränsle genom att använda andra bränslealternativ som kol och biobränsle. I kombination med ett lägre oljepris gav det en lägre real prisnivå på ca 400 kr/MWh. Priset har därefter legat kring den nivån de senaste två decennierna.

Det är inte bara fjärrvärmeprisernas nivåer som diskuterats under senare år, utan även de relativt stora höjningar av priserna som observerats under senare år, speciellt efter avregleringen på elmarknaden 1996. Särskilt har de fall diskuterats där det handlar om stora höjningar över ett antal år. Många kunder är oroliga för att en sådan utveckling ska fortsätta.

0 100 200 300 400 500

1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

SCB, medelintäkt

Avgiftsgruppen (Nils Holgersson), antalsmedelvärde för företag

STEM prisblad, säsongsviktad

Svensk Fjärrvärme, medelintäkt

En jämförelse av SCB:s framräknade genomsnittliga prisindex

15

och KPI visar dock inte på några stora skillnader.

16

Utvecklingen

för det framräknade fjärrvärmeprisindexet följer ganska väl utvecklingen i konsumentprisindex (KPI). Det kan bero på att fjärrvärmetaxorna i vissa företag fortfarande indexeras mot KPI.

Figur 4.9. Utveckling av fjärrvärmetaxorna 1989–2002. 1989 = 100

Källa: SCB.

Utifrån ett genomsnittligt prisindex går det sålunda inte att se att något dramatiskt skulle ha hänt med fjärrvärmepriserna de senaste åren, dock varierar priserna kraftigt mellan olika företag.

För att rätt värdera prisnivåer och prisutveckling är det viktigt att förstå hur prismodellerna ser ut och vilka priskomponenter som påverkar prissättningen.

15

SCB samlar inte in någon egentlig prisstatistik över fjärrvärme men via uppgifter om fjärrvärmeleveranser och aggregerade intäkter kan ett genomsnittligt pris för fjärrvärmen i Sverige räknas fram.

16

I KPI korgen 2004 stod 28,7 % som boendekostnader, där det ingår bl.a. uppvärmningskostnader som el och bränsle.

Källa: SCB.

90 100 110 120 130 140 150 160

19

89

19

90

19

91

19

92

19

93

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

Index fjärrvärme KPI

Priskonstruktioner

Fjärrvärmeleverantörernas priskonstruktioner

17

kan se olika ut och

innehålla ett flertal komponenter. Det är därför mer relevant att tala om prissystem eller prislistor. Det vanliga är att priset på fjärrvärme innehåller en fast och en rörlig del.

Den fasta delen (abonnemangsavgiften eller effektavgiften) grundas på energileveranserna från tidigare år (t.ex. de två senaste åren med en gradtalsjustering) och den rörliga delen på energileveransen (energiavgift). Förutom dessa två komponenter finns det även ibland en rent fast avgift, som är olika hög beroende på kundkategori, och även en s.k. flödesavgift på det vatten som går genom värmeväxlaren. Antalet priskomponenter kan således vara upp till fyra stycken.

Exempel på fasta priskomponenter är årsavgift och abonnemangsavgift (som även kallas för effektavgift). Vissa leverantörer korrigerar effektavgiften efter faktiskt uttagen effekt, vilket innebär att denna kan ses som en rörlig avgift på uttag av effekt. Rörliga avgifter förekommer annars i form av energipris per kWh och flödesavgift i kronor per m

3

. Priset kan variera över året med ett högre energipris på vintern (säsongspris). Kvantitetsrabatter är vanliga vilket innebär att priset per energienhet minskar med ökad volym. Genom att priskonstruktionen består av flera komponenter och därmed är olinjär ger det automatiskt en kvantitetsrabatt.

18

Priset på fjärrvärme är i många avtal kopplat till något eller några av de index som finns för att kompensera för inflation.

Priset kan även vara kopplat till ett visst bränsle, t.ex. pellets eller olja. Det förekommer också att priset är kopplat till en korg av olika bränslen. Bland priskomponenterna finns även en s.k. Rfaktor eller reduktionsfaktor, vars syfte är att reglera priset och vara en motvikt till den multipeleffekt som kan uppstå när man använder sig av indexuppräkning.

Beskrivningen ovan är inte uttömmande men visar på den komplicerade uppbyggnad som fjärrvärmepriset kan ha. Enligt en uppsats från Handelshögskolan i Göteborg

19

finns en viss trend bland

företagen att förenkla priskonstruktionen genom att minska antalet komponenter. Det vanligaste är att företagen använder ett rörligt pris, men även fasta och effektbaserade priser förekommer i ganska

17

Se detaljer på utredningens egen intervjuundersökning under avsnitt 4.6.

18

Energimyndigheten (2003) samt Andersson, S och Werner, S. (2003).

19

Emanuelsson, S. och Gryte, T. (00/01) ”Fjärrvärme en prissättningsstudie”.

stor utsträckning. Däremot är koppling mot index och oljepris samt användning av R-faktor inte lika vanligt längre. Fjärrvärmebyrån (FVB), konstaterar i sin rapport ”Fjärrvärme i Sverige 2001” att den fasta andelen av fjärrvärmepriset sjunkit de senaste åren. Från att ha utgjort omkring en tredjedel av priset i början av 1990talet ligger den fasta andelen i dag på strax under 20 procent. Denna förändrade fördelning mellan fast och rörlig avgift speglar, enligt rapporten, kundernas önskemål om en låg fast avgift i prismodellen.

Då en hög andel av fjärrvärmeleverantörens kostnader består av kostnader för anläggningskapitalet innebär en priskonstruktion med låg andel fasta avgifter att affärsrisken ökar för leverantören. Framförallt får väderleksvariationer mellan olika år ett större genomslag med en större andel fast avgift i prismodellen.

20

Energimyndigheten konstaterar i sin rapport ”Värme i Sverige år 2003” att det finns en motsättning mellan att ha en priskonstruktion som är kostnadsriktig och en konstruktion som är enkel och därmed lätt att förstå. För att existerande fjärrvärmekapacitet ska utnyttjas på ett sätt som är samhällsekonomiskt effektivt bör priset bestå av flera komponenter. Detta är även rättvist mot kunderna eftersom de då betalar för den resursförbrukning som de orsakar.

Även Energimyndigheten har konstaterat att den fasta andelen av priset är låg och att de rörliga komponenterna utgör en hög andel av priset, som beräknades utgöra 87–93 procent av det totala fjärrvärmepriset dvs. en något högre procentsats än den som redovisas av FVB.

Energimyndighetens beräkningar av kostnadsstrukturen för fjärrvärme visar att de rörliga kostnaderna för fjärrvärmeföretagen utgör ungefär 40–45 procent av de totala kostnaderna. Genom att den rörliga avgiften är högre än den rörliga kostnaden menar Energimyndigheten att användningen av värme blir mindre än vad som vore samhällsekonomiskt optimalt. Hur mycket mindre beror på priskänsligheten hos kunderna. Men även vid en låg priskänslighet innebär skillnaden mellan rörligt pris och rörlig kostnad en effektivitetsförlust genom att åtgärder som troligen inte är effektiva, t.ex. tilläggsisolering och värmeåtervinning med eldrivna värmepumpar, genomförs i hus för att minska energiförbrukningen.

20

“Fjärrvärme i Sverige 2001” Andersson, S. och Werner, S., FVB(2003).

Prisspridning

En fråga som är föremål för analyser, inte minst bland fjärrvärmeföretagens kunder, är den spridning av priset som kan konstateras mellan olika kommuner och olika företag. Det är därför av intresse att granska hur prisutvecklingen har varit utifrån ett mer lokalt perspektiv, nämligen hur priserna skiljer sig åt mellan kommuner och mellan olika fjärrvärmeföretag.

För att kunna jämföra priset mellan olika kommuner och olika företag är det nödvändigt att, förutom att förstå hur de olika företagens priser är uppbyggda (priskomponenter), även beräkna en jämförbar ”typkund”. En sådan undersökning görs varje år av Avgiftsgruppen

21

som studerar kostnadsutvecklingen för nödvän-

diga nyttigheter i bostadshus såsom värme, vatten och avlopp, el och renhållning. I rapporten granskas avgiftsnivåerna för dessa nyttigheter i landets samtliga kommuner. För att få jämförbarhet mellan kommuner har man valt att jämföra kostnaderna för sophämtning, vatten och avlopp, elförbrukning och uppvärmning för en bostadsfastighet av viss storlek och med en viss bestämd förbrukning av dessa nyttigheter.

Resultatet från undersökningarna visar att de lägsta kostnaderna för fjärrvärme som uppvärmningsalternativ har funnits i större städer samt i städer som etablerat sig som ”fjärrvärmestäder” och alltså har byggt ut sina nät under lång tid. De högsta kostnaderna har funnits i mindre kommuner som byggt ut sina nät under de senaste 10–15 åren.

22

Denna tendens har dock brutits enligt den

senaste Nils Holgersson-rapporten från 2004. Där framkommer det att i landets storstadsregioner (Stockholm, Göteborg och Malmö), är fjärrvärmepriset över medelpriset för hela landet.

21

Avgiftsgruppen ”Fastigheten Nils Holgerssons underbara resa genom Sverige”. Avgiftsgruppen har bildats av HSB Riksförbund, Hyresgästföreningen, Riksbyggen, SABO och Fastighetsägarna. Se www.nilsholgersson.nu.

22

Avgiftsgruppen, Nils Holgersson.

Tabell 4.3. Fakta om fastigheten i Nils Holgersson-undersökningen

Yta

1 000 kvm

Antal lägenheter

15

Årsförbrukning:

Elenergi - Fastighetsel (35A) - Hushållsel (16A)

15 000 kWh 34 500 kWh

Fjärrvärme - Energibehov - Flöde

193 000 kWh 3 860 m

3

Avfall 3 st 370 liters kärl/vecka

Vatten och avlopp

2 000 m

3

Källa: ”Fastigheten Nils Holgerssons underbara resa genom Sverige”, www.Nilsholgersson.nu.

Figur 4.10 nedan från Nils Holgersson-undersökningen, visar högsta, lägsta respektive medelpriset mätt som kr/MWh för åren 1997–2003

23

. Som synes av figuren har skillnaden mellan högsta och lägsta fjärrvärmepris varit relativt konstant under de senaste åren. Däremot har medelpriset eller det genomsnittliga priset ökat något. Skillnaden mellan lägsta och högsta fjärrvärmepris är ungefär en faktor två. Vad som inte framgår av figuren är att standardavvikelsen har minskat något, dvs. det har skett en centrering av priserna kring medelpriset.

23

Medelpriset för varje fastighetstyp är även här beräknat som ett genomsnitt av alla årliga kostnader för en fjärrvärmekund. Inräknat är fast avgift, effektavgift, avgifter för flöde och energi men inte anslutningskostnader.

Figur 4.10. Spridning i fjärrvärmepriser: högsta, lägsta och medelpriset under 1997–2003

Källa: Nilsholgersson.nu

Fjärrvärmeprisernas spridning kan jämföras med spridningen av vataxorna, som uppgår till ungefär en faktor 5. Det kan anmärkas att ingen hänsyn har tagits till att va-verksamheten är avgiftsfinansierad i olika utsträckning, eller till spridningen i elnätsavgifter, som enligt den senaste Nils Holgersson-undersökningen uppgick till en faktor 2,6. Den större spridningen i dessa taxor kan troligtvis förklaras av att va-nät och elnät till skillnad från fjärrvärmenät även finns i glesbygd.

Typhuset i Nils Holgersson-undersökningen är något mindre än genomsnittsfastigheten för fjärrvärmerörelser. Detta innebär att medelpriset i undersökningen blir något högre än Sverigesnittet. Ytterligare en anmärkning är att fjärrvärmepriser från olika leverantörer kan innefatta olika leveransåtaganden såsom service och drift av fjärrvärmecentraler i husen. I vissa fall äger leverantören fjärrvärmecentralen och står för dess kostnader. I andra fall ingår service och drift av fjärrvärmecentralen i fjärrvärmepriset.

En annan källa för fjärrvärmepriser är rapporterna från Energimyndigheten ”Värme i Sverige” i vilka det, förutom Nils Holgersson-fastigheten, även redovisas beräknade uppvärmningskostnader för ytterligare två olika typer av fastigheter med olika nettobehov av värme. De övriga fastigheter som redovisas är dels en villa med ett årligt värmebehov om 20 MWh, dels ett större flerfamiljshus med ett värmebehov om 1000 MWh.

2 0 0 2 5 0 3 0 0 3 5 0 4 0 0 4 5 0 5 0 0 5 5 0 6 0 0 6 5 0

1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3

K r /M W h

Tabell 4.4. Fjärrvärmepriser år 2003 för tre energimängder i öre/kWh inkl. moms*

20 MWh

193 MWh

1 000 MWh

Medelpris 62,2 57,6 55,5

Vägt medelpris 49,0 45,2 47,4

Standardavvikelse 8,5 6,6 6,5

Lägsta 38,0 37,1 34,9 Högsta 90,0 71,4 71,4

Antal uppgifter 136 131 123

* Priserna är vägda med leveranser av värme för år 2003. En uppgift per kommun. Källa: STEM ”Värme i Sverige år 2004”.

Enligt Energimyndighetens redovisning skiljer sig fjärrvärmepriset

24

åt mellan de olika fastigheterna. I genomsnitt är priset för

småhuset ungefär 8,2 procent högre än priset för Nils Holgerssonfastigheten samtidigt som priset för det större flerbostadshuset är 3,5 procent lägre än priset för Nils Holgersson-fastigheten. Detta indikerar att kvantitetsrabatter används.

25

Enligt Energimyndigheten beror prisskillnaderna mellan de olika fastigheterna bl.a. på att priset är uppdelat i en fast och en rörlig del. För de mindre kunderna utgör den fasta delen en högre andel av priset. Det medför att de mindre fastigheterna (småhusen) får ett högre genomsnittspris totalt sett. Fjärrvärmeföretagen förklarar detta med att leveranserna blir lägre i villaområden jämfört med flerbostadsområden per km kulvert vilket leder till att kostnaderna för distributionen blir högre för de mindre fastigheterna.

24

Medelpriset för varje fastighetstyp är även här beräknat som ett genomsnitt av alla årliga kostnader för en fjärrvärmekund. Inräknat är fast avgift, effektavgift, avgifter för flöde och energi men inte anslutningskostnader.

25

Energimyndigheten, ”Värme i Sverige 2004”.

Prisutveckling i olika kommuner

I figur 4.11 visas de kommuner som har de högsta respektive lägsta priserna för fjärrvärme mätt som kr/m

2

.

Figur 4.11. Kommuner med högsta och lägsta fjärrvärmekostnaderna samt medel för undersökningen 1998–2003

Källa: Avgiftsgruppen, Nils Holgersson.

Att fjärrvärmepriser skiljer sig mellan kommunerna framgår också av figur 4.12, som visar fjärrvärmepriset i kommuner av olika storlek. Den tidigare nämnda tendensen att större kommuner har lägre pris än mindre framgår av diagrammet. Det kan sannolikt förklaras med skalekonomier som bildas när antalet kunder ökar. Det går också att utläsa av diagrammet att priserna tenderar att konvergera kring ett (högre) medelpris

0 20 40 60 80 100 120 140 160

Ro

bert

sfo

rs Le

ru

m

Hab

o

Up

pl

and

s Bro

V

ald

em

ars

vi

k

H

er

rljun

ga

Bj

uv

Fo

rs

ha

ga Kl

ip

pan

M

ed

el

Tr

el

le

bo

rg

Kro

ko

m

Hof

ors

Bod

en

Kr /m

2

in kl . m om s

1998 1999 2000 2001 2002 2003

Bo

rlä

ng

e

Ös

te

rs

und

Ö

rn

sk

öl

ds

vik

Ä

lv

ka

rle

by

Kö

pin

g

Lu

le

å

Hå

bo

Figur 4.12. Medelvärde för fjärrvärmepriser, 1996–2003

Källa: ”Fjärrvärmeföretagen och ägandet”, EKAN-gruppen, maj 2004.

Förutom att prisspridningen mellan olika typer av kommuner är mindre i slutet av perioden, är det också noterbart att ökningen av priset är relativt större för de större kommunerna (K1).

I figur 4.13.a och 4.13.b nedan visas de kommuner där, enligt Nils Holgersson-undersökningen, fjärrvärmepriset har höjts mer än 30 procent under perioden 1999–2003 och 2000–2004. Antalet företag i den kategorin under perioden 1999–2003 är sju stycken. Majoriteten av de fjärrvärmeföretag i kommuner där priserna höjts mest, hade ett pris som var lägre än rikets medelvärde 1999 (528 kr/MWh inkl. moms). Till följd av de större prishöjningarna hade flertalet av dessa fjärrvärmeföretag ett pris som låg över medelvärdet 2003 (582 kr/MWh inkl. moms). De fjärrvärmeföretag i kommuner som genomfört de största prishöjningarna har alltså gått från låga fjärrvärmepriser till relativt sett höga sådana. Under perioden 2000–2004 är det 24 fjärrvärmeföretag som höjt sina priser över 30 procent. Även här hade över hälften gått från ett fjärrvärmepris under rikets medel i början av perioden till ett fjärrvärmepris över rikets medel i slutet av perioden.

350 400 450 500 550 600 650 700

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

kr /M W h ex kl m om s (k om m un vi kta t)

Medel K1 (>35.000 inv)

Medel K2 (15-35.000 inv)

Medel K3 (<15.000 inv) Medel (rike)

Olja

Alt.uppvärmningskostnad enl redovisningen i NH2003 var 428 kr/MWh.

Figur 4.13.a. Procentuell prisförändring samt pris 2003 för de kommuner som höjt sina priser mest under perioden 1999–2003

Källa: www.nilsholgersson.nu

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Lu

nds E

ne

rgi

AB

(Lund

)

Habo

Ener

gi A

B

(H

abo)

KR

EAB

En

er

gi A

B

(Kl

ippan)

No

rrene

rgi

AB

(So

lna

, Su

ndbyber

g)

Fa

lkenber

g E

ner

gi

AB

(Fa

lkenber

g)

Proc ent

0 100 200 300 400 500 600 700 800

Förändring i % under de senaste 5 åren (1999-2003) Pris 2003 kr/MWh inkl moms

Ös

ter

lens K

raf

t AB

(Si

mr

isham

n)

Sy

dk

ra

ft Ö

st V

är

m

e AB

(No

rrkö

ping)

Figur 4.13.b. Procentuell prisförändring samt pris 2004 för de kommuner som höjt sina priser mest under perioden 2000–2004

Källa: www.nilsholgersson.nu

När man studerar prisutvecklingen kommunvis så framkommer en annan bild jämfört med det genomsnittliga priset för fjärrvärme. Det finns en mycket stor spridning mellan kommunerna i fråga om prisförändringar. I ett fåtal kommuner har fjärrvärmepriset höjts med närmare 50 procent under perioden 1997–2003, vilket är i paritet med prisutvecklingen på villaolja inklusive skatt. Vidare har priset i nästan hälften av de 146 kommunerna höjts med mer än genomsnittet 10,6 procent. Detta innebär att det även finns ett relativt stort antal kommuner (ca 25 stycken) där priset har minskat. Figur 4.14 nedan visar den procentuella förändringen i fjärrvärmepriset under perioden 1997–2003 för alla kommuner i undersökningen.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

For

shag

a En

er

gi

A

B

(Forshag

a)

Fal

kenb

erg

E

ne

rgi

AB

(F

alk

en

ber

g)

N

or

rene

rg

i AB

(S

ol

na

, S

undb

yb

er

g)

Tibr

o

kom

mun

, T

ekn

ko

nto

ret

(T

ibr

o)

Lu

nds Ene

rgi

AB (

Lu

nd)

Vat

ten

fal

l AB

(Up

ps

al

a

)

Kri

st

ineha

m

ns E

ner

gi

AB (

K

rist

in

ehamn)

KR

EAB Energi

AB (

K

lipp

an)

Ri

nd

i E

ne

rg

i AB

(Gnes

ta)

H

err

ljung

a E

ner

gi

AB

(H

err

ljung

a)

P roce nt

0 100 200 300 400 500 600 700 800

kr/ M Wh i nkl moms

Förändring i % under de senaste 5 åren (2000-2004)

Pris 2004 kr/MWh inkl moms

Fort

um

Värm

e AB

(S

to

ck

hol

m

)

Ri

ngs

jö E

ne

rg

i AB,

Vä

rm

eve

rket (

Esl

öv)

Kun

gäl

v Energi

AB (

K

ungäl

v)

Ö

st

er

lens

Kr

aft

A

B

(Si

mr

is

ha

m

n)

For

tu

m

Vär

me

AB

(L

id

in

gö

)

Sä

ffl

e

Fj

är

rvä

rm

e

AB (

S

äf

fle

)

Sy

dk

raf

t V

är

me S

yd

AB (

M

al

m

ö)

Sy

dk

ra

ft V

är

m

e

Sy

d AB

(Bu

rlö

v)

Åse

le Energi

AB (

Å

se

le

)

Te

lg

e

En

er

gi

N

ät

AB

(Söd

er

täl

je,

N

ykv

ar

n)

Ån

ge

En

er

gi

AB

(Ång

e)

Ar

bo

ga

ko

m

mun

, V

är

m

eve

rk

et

(Ar

bog

a)

Söd

ert

örn

s F

jär

rv

är

me

AB

(Hu

ddin

ge

, B

otk

yr

ka

, Sal

em)

Göt

ebo

rg

En

er

gi A

B

(G

öt

eb

or

g,

P

ar

till

e)

Figur 4.14. Procentuell förändring i pris 1997–2003

Källa: www.nilsholgersson.nu

Även om man delar upp fjärrvärmeföretagen i de ägarsfärer som EKAN-gruppen använt (figur 4.15) framgår tendensen att priserna konvergerar. Spridningen mellan de olika ägarsfärerna har minskat något samtidigt som det går att utläsa en tendens att priset närmar sig en högre nivå.

Figur 4.15. Fjärrvärmeprisets utveckling 1996–2003

Källa: ”Fjärrvärmeföretagen och ägandet”, EKAN-gruppen, maj 2004.

-30% -20% -10%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Fjärrvärmeprisets utveckling 1996-2003 (a)

300 350 400 450 500 550 600 650 700

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

År

M edel pr is f ö r t il lg ur v a l

[k r/ M W h e x kl m o m s ]

Fortum-sfären

E.ON AG-sfären

Vattenfall-s fären

Graninge-sfären

Övriga i huvudsak kom munalt ägda

Kommunalt ägda (>250 GWh)

Olja

Medelvärde Fjv (Riket)

Alt.uppvärmningskostnad enl redovisningen i NH2003 var 428 kr/MWh.

Fjärrvärmeprisets utveckling 1996-2003 (a)

300 350 400 450 500 550 600 650 700

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

År

M edel pr is f ö r t il lg ur v a l

[k r/ M W h e x kl m o m s ]

Fortum-sfären

E.ON AG-sfären

Vattenfall-s fären

Graninge-sfären

Övriga i huvudsak kom munalt ägda

Kommunalt ägda (>250 GWh)

Olja

Medelvärde Fjv (Riket)

Alt.uppvärmningskostnad enl redovisningen i NH2003 var 428 kr/MWh.

Förklaring till skillnader i priser och prisutveckling

I en rapport från Chalmers tekniska högskola från 2001

26

har

Andersson och Werner försökt förklara varför fjärrvärmepriset varierar så mellan olika kommuner i Sverige. Detta har gjorts genom en jämförande analys av verkliga priser, lokala förutsättningar samt kalkylmässiga beräkningar av kostnader för 160 fjärrvärmeföretag avseende år 1999. Data har hämtats från företagens årsredovisningar, Svensk fjärrvärmes medlemsstatistik, Nils Holgersson-undersökningen m.m. Nils Holgersson-priset har även justerats med hänsyn till att typhuset i Nils Holgersson-undersökningen är mindre än den genomsnittliga fastigheten för fjärrvärmerörelser.

Det främsta skälet till prisvariationen är enligt studien att fjärrvärmeföretagens ägare har olika syften med att driva fjärrvärmerörelser. Vissa kommuner har fortfarande ambitionen att erbjuda sina kunder låga fjärrvärmepriser medan i huvudsak privata fjärrvärmeleverantörer tenderar att mer ser till lönsamhets- och avkastningskrav. Enligt studien finns dock inte någon konsekvent skiljelinje mellan kommunala och privata ägare i detta avseende. Även de kommunala ägarna börjar i allt större utsträckning kräva en högre avkastning från sina fjärrvärmeföretag.

Andersson och Werner har även i en rapport från 2003 följt upp resultaten från den första rapporten samt utvidgat sitt angreppssätt och genomfört en flerdimensionell prisanalys (multipel regression) för att förklara prisskillnader mellan olika kommuner eller fjärrvärmeföretag. Det man försökt förklara är skillnaden i prisnivå för ett enskilt år.

Resultatet från denna studie visar att större system och högre marknadsandel ger ett lägre pris. Dessutom bidrar en större andel bio- och avfallsbaserad värme samt spillvärme till ett lägre pris. Närvaro av kraftvärme, ett icke kommunalt ägande samt ett högre realt avkastningskrav bidrar till ett högre fjärrvärmepris. Ytterligare variabler som har en signifikant höjande effekt på prisnivån är koldioxidutsläpp samt ett mer omfattande distributionsnät. Däremot får inte faktorer som ålder på fjärrvärmesystemet, andel olja eller gas samt om fjärrvärmecentral ingår i leveransåtagandet någon signifikant inverkan på prisnivån i denna undersökning.

Enligt författarna har det skattade reala avkastningskravet en viktig funktion för att förklara variationen i pris. Om denna variabel

26

Andersson, S. och Werner, S. (2001).

utesluts så sjunker förklaringsvärdet i regressionen avsevärt. Detta tyder på att ägarnas syn på avkastningen spelar stor roll för vilket pris som tas ut.

Av de rapporter som publicerats av Energimyndigheten framgår ett statistiskt signifikant samband mellan pris på fjärrvärme och om det är en kommun eller ett privat företag som är ägare till fjärrvärmerörelsen. I rapporten från 2000

27

konstaterar Energimyndigheten

att ett kommunalt ägande minskade prisnivån med 22 kr/MWh. Även i de följande årens rapporter finns en liten men statistiskt signifikant skillnad i prisnivån mellan kommunalt respektive icke kommunalt ägande men skillnaden tenderar att minska över åren. Energimyndigheten konstaterar att detta resultat går tvärs emot de förväntningar som funnits om en ökad skillnad i priser mellan kommunala och övriga fjärrvärmeföretag.

EKAN-gruppen har i en rapport från juli 2003

28

och i en upp-

datering av rapporten från maj 2004, studerat prisutvecklingen för fjärrvärme uppdelad på olika ägarkategorier och särskilt uppmärksammat prisutvecklingen efter en ägarförändring. Enligt den första rapporten från 2003, var det svårt att dra generella slutsatser om vad som händer med priset efter ett ägarbyte. I den andra rapporten från 2004 kan man utläsa, även om antalet ägarbyten fortfarande var lågt, en viss tendens till uppmärksammade prishöjningar efter genomförda ägarförändringar.

Resultatet från rapporten visar att i de kommuner där ett ägarbyte hade skett, hade fjärrvärmepriset ökat med 72 kr/MWh, vilket innebar ca 17 procent höjning jämfört med medelhöjningen som låg på 10 procent för perioden 1999–2003.

29

Men å andra sidan

kunde det inte konstateras att det endast var andra företag än de kommunala som höjde sina priser mest. Tvärt om var det kommunala bolag som stod för åtta av de tio största prishöjningarna under perioden efter elmarknadens avreglering 1996–2003, (där de flesta var stora kommunala företag som levererar mer än 250 GWh). Om man i stället studerade perioden mellan 2001–2003 blev bilden annorlunda, där stod icke kommunala bolag för sju av de tio största prishöjningarna. Fyra av dessa företag hade nyligen genomfört ägarskifte från kommunalt till annat ägande.

Variationer i priser i de kommuner där priset höjts mest under perioden efter elmarknadens avreglering 1996–2003, samt för peri-

27

Energimyndigheten (2000), ”Fjärrvärmen på värmemarknaderna”, ER 19:2000.

28

EKAN-gruppen (2003), ”Fjärrvärmeföretagen och ägandet”.

29

EKAN-gruppen, maj 2004.

oden 2001–2003 redovisas i de två figurerna nedan som indexerade förändringar (figur 4.16.a och b). I figur 4.16.a är 1996 basår med index 100 medan i figur 4.16.b är 2001 basår med index 100. Efter kommunnamnen redovisas ägaren inom parentes. K innebär kommunal ägo, F står för Fortum Värme, E för E.ON AG (tidigare Sydkraft och Graninge).

Figur 4.16.a. De tio kommunerna med största prishöjningar 1996– 2003.

Källa: ”Fjärrvärmeföretagen och ägandet”, EKAN-gruppen, maj 2004.

Figur 4.16.b. De tio kommunerna med största prishöjningar 2001– 2003.

Källa: ”Fjärrvärmeföretagen och ägandet”, EKAN-gruppen, maj 2004.

100,0 110,0 120,0 130,0 140,0 150,0 160,0 170,0

Lu

nd (

K

)

Lj

us

na

rs

be

rg

(F

)

Ki

ru

na

(K

)

S

und

sv

al

l (

K

)

Vä

st

er

ås

(K

)

Kl

ip

pa

n (

K

)

No

rrk

öp

in

g

(E

)

Ä

ng

el

ho

lm

(K

)

S

oln

a (

K

)

Su

nd

byb

er

g (

K

)

M

ede

lv

är

de

Fj

v

- Ri

ke

t

Ol

ja

Kommun

100,0 110,0 120,0 130,0 140,0 150,0 160,0 170,0

Lu

nd (

K

)

Lj

us

na

rs

be

rg

(F

)

Ki

ru

na

(K

)

S

und

sv

al

l (

K

)

Vä

st

er

ås

(K

)

Kl

ip

pa

n (

K

)

No

rrk

öp

in

g

(E

)

Ä

ng

el

ho

lm

(K

)

S

oln

a (

K

)

Su

nd

byb

er

g (

K

)

M

ede

lv

är

de

Fj

v

- Ri

ke

t

Ol

ja

Kommun

G

ne

sta

(P

s)

Ro

be

rts

fo

rs

(S

)

Fo

rs

ha

ga

(K

)

Ås

el

e

(K

)

S

äf

fle (

K

0/

P

u)

H

ul

ts

fred

(S

)

Lun

d

(K

)

Up

psa

la

(S

)

U

pp

lan

ds

-V

äsb

y (

K

0/

Pu

)

Li

di

ng

ö (K

0/

P

u)

M

ede

lvä

rd

e

Fj

v

- Ri

ke

t

O

lja

Me

de

lvä

rd

e

S

tu

d.

gr

up

p

Kommun

100,0 110,0 120,0 130,0 140,0 150,0 160,0 170,0

G

ne

sta

(P

s)

Ro

be

rts

fo

rs

(S

)

Fo

rs

ha

ga

(K

)

Ås

el

e

(K

)

S

äf

fle (

K

0/

P

u)

H

ul

ts

fred

(S

)

Lun

d

(K

)

Up

psa

la

(S

)

U

pp

lan

ds

-V

äsb

y (

K

0/

Pu

)

Li

di

ng

ö (K

0/

P

u)

M

ede

lvä

rd

e

Fj

v

- Ri

ke

t

O

lja

Me

de

lvä

rd

e

S

tu

d.

gr

up

p

Kommun

100,0 110,0 120,0 130,0 140,0 150,0 160,0 170,0

Priset för alternativen

Systemskiftet 1996 innebar som anförts att den tidigare tillämpade kommunala självkostnadsprincipen ersattes av en marknadsmässig prissättning som i huvudsak utgår från principen att sätta priset i relation till kundernas alternativkostnad för uppvärmningen. Det kan så här i efterhand ifrågasättas om konsekvenserna av denna principväxling var tillräckligt analyserad vid detta tillfälle. Det finns därför anledning att nu uppmärksamma frågan om prisutvecklingen för fjärrvärmen relativt de alternativ som i vissa fall kan vara aktuella.

De alternativ till fjärrvärme som är intresserant att studera är främst olja, el och biobränsle (pellets).

Figur 4.17. Löpande kommersiella energipriser i Sverige 1970–2003 (inkl. energiskatter och moms), öre/kWh

Källa: Energiläget 2004, Energimyndigheten.

Figur 4.17 ovan visar att fjärrvärmepriset per kWh har legat under eldningsolja 1 (Eo1), elvärme och naturgas men över priserna för skogsflis, som i detta fall motsvarar pellets (skogsflis i diagrammen motsvarar biobränsle). Även efter 1996 (när avregleringen på elmarknaden skedde) har energipriserna ökat realt. Den tendensen är särskilt tydlig de senaste 4 åren. Samtidigt som KPI under perioden 1999–2003 ökat med 8 procent har Eo1 ökat med 61 procent, skogsflis ökat 10 procent, naturgas för bostäder ökat med 54 procent, elvärme ökat med 56 procent och fjärrvärme ökat 25 procent.

0 20 40 60 80 100 120

19

70

1974 19

78

1982 19

86

1990 199

4

19

98

20

02

Ö re/kW h

Eo1

SKOGSFLIS

NATURGAS, BOSTÄDER ELVÄRME, VILLA

FJÄRRVÄRME

0 20 40 60 80 100 120

19

70

1974 19

78

1982 19

86

1990 199

4

19

98

20

02

Ö re/kW h

Eo1

SKOGSFLIS

NATURGAS, BOSTÄDER ELVÄRME, VILLA

FJÄRRVÄRME

Prishöjningar på senare år har sin orsak i bl.a. energiskattehöjningar som skett på olika bränslen som olja och el (den s.k. gröna skatteväxlingen). Eftersom dessa skattehöjningar endast i begränsad utsträckning träffat fjärrvärmeföretagen som använder andra obeskattade bränslen, pekar prisutvecklingen på fjärrvärmen på att företagen i ökad utsträckning övergått till att tillämpa alternativprissättning i stället för kostnadsbaserade priser.

Avgiftsgruppens Nils Holgersson-rapport har de senaste två åren följt prisförändringar för alternativ uppvärmning till fjärrvärme som visas i tabell 4.5 nedan.

Tabell 4.5. Utveckling av taxor på olika nyttigheter för en Nils Holgersson-fastighet.

Nyttighet 2002

kr/kvm

2003 kr/kvm

2004 kr/kvm

Förändring 2002/2003

Förändring 2003/2004

Kommentar Alla uppgifter inkl. moms

El (total)

56,3 68,7 68,5 +21,9% -0,3% +21,9% mellan 2002 och 2003 för El (total); varav elhandel +36,0% och elnät +3,7%. I elhandel ingår punktskatt på el.

Varav elhandel 31,9 43,4 40,9 +36,0% -5,8%

Varav elcert.

1,4

Varav elnät 24,4 25,3 26,2 +3,7% +3,5%

Fjärrvärme 107,8 112,5 118,1 +4,3% +5,0% +4,3% mellan

2002 och 2003.

Alternativ uppvärmning

103,0 89,0

iu -13,6% Uppgifterna är hämtade från Energimyndighetens årliga ”Värme i Sverige”-rapporter.

Olja 144,8 158,6 169,3 +9,6% +6,8% +9,6% mellan 2002 och 2003.

KPI 271,8 279,8 279,4 +2,9% -0,1% Avser marsvärden av KPI (+2,9% mellan 2002 och 2003)

Källa: Avgiftsgruppen, Nils Holgersson.

Utvecklingen av skatteandelen i priset för olika bränsleslag framgår av figur 4.18 och 4.19 nedan, som visar att skattenivån har en stor betydelse för priset på olika bränslen. Skatten står för 60 procent av oljepriset, 50 procent av naturgaspriset och 40 procent av elpriset. När det gäller andra bränslen som biobränsle (pellets, skogsflis) så utgör skatteandelen 20 procent av totalpriset, vilket motsvarar momstillägget. Det sista gäller även för fjärrvärmepriset. Detta kan

även observeras i figur 4.20.a–d, som visar pris och skatteutvecklingen för olika bränslen för perioden 1996–2003.

Figur 4.18. Skatteandelens utveckling på olika energislag i Sverige 1970–2003, procent

Källa: Energiläget 2004, Energimyndigheten.

Figur 4.19. Bränslepris för hushållskunder samt andel skatt av totala priset, 2003

Anm: För pellets är priset en genomsnittlig uppräkning, gällande ett vägt genomsnitt för bulk-, storsäcks- och småsäcksleveranser av en stor leverantör. Källa: Energiläget 2004, Energimyndigheten.

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0 120,0 140,0

Eo1

Elvärme

Pellets

Ö re/ kW h

Moms Skatt Bränslepris

62 %

40%

20%

}

}

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002

A n d e l skat i % a v p riset

Eo1/GAS OIL

SKOGSFLIS

NATURGAS, BOSTÄDER ELVÄRME, VILLA

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002

A n d e l skat i % a v p riset

Eo1/GAS OIL

SKOGSFLIS

NATURGAS, BOSTÄDER ELVÄRME, VILLA

I Energimyndighetens

30

jämförelser av fjärrvärme med andra alter-

nativ har värmekostnaderna för ett antal olika uppvärmningsalternativ för tre olika typfastigheter

31

jämförts. De uppvärmningsalter-

nativ som jämförs är elpanna, värmepump, fjärrvärme, naturgas, olja samt bio/pellets. Syftet med Energimyndighetens jämförelse är att försöka beräkna om ett byte av uppvärmningsteknik kan vara lönsamt. Hypotesen är att om de årliga löpande kostnaderna för den uppvärmningsteknik som används i dag är högre än totalkostnaden (drift- och kapitalkostnaden) för en annan teknik så är ett byte lönsamt.

30

Se Energimyndighetens rapport ”Värme i Sverige 2004”.

31

Småhus med ett värmebehov om 20 MWh, medelstor flerfamiljshus med ett värmebehov om 193 MWh samt stort flerfamiljshus med ett värmebehov om 1 000 MWh.

Figur 4.20.a. Eo1 pris och skattandel utveckling 1996–2003, öre/kWh

Figur 4.20.b. Elvärme villor, pris och skatteandel utveckling 1996– 2003, öre/kWh

Figur 4.20.c. Skogsflis, pris och skatteandel utveckling 1996–2003, öre/kWh

Figur 4.20.d. Naturgas bostäder, pris och skatteandel utveckling 1996–2003, öre/kWh

Källa figur 4.20.a–d: beräkningar efter data från ”Energiläget 2004”, Energimyndigheten.

0 20 40 60 80 100 120

199

6

1998 2000 2002

Ö re/ kWh

ELVÄRME, VILLA Skatt

ELVÄRME, VILLA Elcertifikatavgift

ELVÄRME, VILLA Elpris inkl. nätavgift

0 20 40 60 80

1996 19

98

2000 2002

Ör e/ kWh

Eo 1 Skatt inkl 25% moms Eo 1 Bränslepris

0 5 10 15 20

199

6

199

8

200

0

200

2

Öre /k W h

SKOGSFLIS Skatt inkl. 25% moms SKOGSFLIS Bränslepris

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0

1996 1998 2000 2002

Ö re/kWh

NATURGAS, BOSTÄDER Skatt

NATURGAS, BOSTÄDER Bränslepris

Figur 4.21. Småhus – värmekostnad vid 20 MWh/år i kronor

Källa: Energimyndighetens ”Värme i Sverige år 2004 – en uppföljning av värmemarknaden med fokus på fjärrvärme”.

För det minsta huset är fjärrvärme det alternativ som har den lägsta totala kostnaden på i stort sett alla orter. Biobränsle har dock de lägsta driftkostnaderna. För det mellanstora huset har värmepump de lägsta driftkostnaderna, tätt följt av pellets och fjärrvärme. Men till följd av de höga investeringskostnaderna för värmepumpar är ändå inte ett byte från fjärrvärme till värmepump lönsamt i flertalet av de studerade orterna. För det största huset är värmepump det ekonomiskt mest fördelaktiga alternativet. Därefter följer biobränsle/pellets och fjärrvärme. Ett byte från fjärrvärme till värmepump i det största huset vore här ekonomiskt lönsamt i de flesta fall.

11955

12672

15389

17279

10828

5465

4624

5465

18647

3615

10089

2942

0

5000 10000 15000 20000 25000

El Värmepump Fjärrvärme Naturgas Olja Biobränsle

Löpande kostnad Kapitalkostnad

Figur 4.22. Medelstort flerfamiljshus (1) – medelvärden för årliga löpande kostnader, kapitalkostnad och totalkostnad vid 193 MWh/år

Källa: Energimyndighetens ”Värme i Sverige år 2004 – en uppföljning av värmemarknaden med fokus på fjärrvärme”.

Figur 4.23. Stort flerfamiljshus (2) – årliga löpande värmekostnader och årlig kapitalkostnad vid 1000 MWh/år

Källa: Energimyndighetens ”Värme i Sverige år 2004 – en uppföljning av värmemarknaden med fokus på fjärrvärme”.

0

50 000 100 000 150 000 200 000 250 000

El Värmepump Fjärrvärme Naturgas Olja Biobränsle

Kapitalkostnad Löpande kostnad

0

200 000 400 000 600 000 800 000 1 000 000 1 200 000

Elv ärme V ärmepump Fjärrv ärme Naturgas Olja Bio/pellets

Löpande kos tnad K apitalk os tnad

Beräkningarna ger dock bara en ögonblicksbild. I Nils Holgersson-rapporten 2004, konstateras att alternativen bergvärmepump eller pelletspanna ger billigare värme än fjärrvärme i två tredjedelar av fjärrvärmekommunerna. Vid konkreta investeringskalkyler måste även en bedömning göras av den framtida utvecklingen av priser, skatter etc. Att byten inte sker i de fall ett byte är ekonomiskt motiverat kan ha flera orsaker. Skäl som ofta förs fram är politiska och miljömässiga restriktioner, det kan också vara tekniskt problematisk med vissa uppvärmningsalternativ i vissa områden.

4.6. Avtalsstruktur på den svenska fjärrvärmemarknaden

För att närmare undersöka hur avtalsstrukturen på den svenska fjärrvärmemarknaden ser ut har utredningen samlat in ett antal exempel på avtal och priskonstruktioner. I undersökningen genomfördes även ett fyrtiotal intervjuer med såväl stora som små kunder och även med leverantörer. Både privata, statliga och kommunala aktörer i form av bolag och förvaltningar fanns representerade. På kundsidan har intervjuer genomförts med villaägare, bostadsrättsföreningar, privata och kommunala fastighetsförvaltare, samt företag. Vid urvalet av aktörer har viss hänsyn tagits till aktörer som i någon form inkommit med synpunkter på fjärrvärmemarknaden till olika myndigheter och intresseorganisationer. Förslag på aktörer har också kommit från experter knutna till utredningen.

Utredningen gör inte anspråk på att därmed ge en heltäckande redovisning av hur olika aktörer ser på fjärrvärmebranschen. En genomgång av de insamlade avtalen samt de genomförda intervjuerna ger emellertid en bra bild av den diskussion som föranlett den kritik som lett fram till att utredningen tillsats med direktiv att pröva olika möjligheter att förbättra kundernas situation i relation till leverantörerna.

Avtalskonstruktioner

På marknaden förekommer grovt sett tre typer av avtalskonstruktioner.

Standardavtal är vanligast förekommande och gäller för både små och stora kunder. Avtalet är ofta ett tillsvidareavtal enligt prislista, med kort uppsägningstid (ofta 3 månader). Vid anslutning kan längre standardavtal förekomma. En leverantör har t.ex. ett standardavtal på 5 år, där avtalet måste sägas upp 1 år innan avtalets utgång för att inte förnyas ytterligare 5 år.

Referensavtal är ofta tidsbestämda på längre sikt, ca 3–10 år, och gäller större kunder. Priset på fjärrvärme sätts i relation till bränslepriser (t.ex. olja, träflis), eller till index (t ex KPI, NPI).

Specialavtal används vid speciella situationer och för större kunder. Med speciella situationer avses t.ex. när en kund överlåter sekundärnät eller pannor till leverantören, när en kund producerar spillvärme till leverantören, när en kund och leverantör har ett nära samarbete kring nybyggnation i ett område, eller när en kund har stora krav på leveranssäkerhet (t.ex. sjukhus eller industrier). Avtalet är på lång sikt, ca 8–15 år, och innehåller någon typ av priskonstruktion samt ofta ett större antal tekniska specifikationer.

Både referensavtal och specialavtal kan innehålla tilläggstjänster som t.ex. service och underhåll. Avtalen innehåller också ofta klausuler kring möjligheter till uppsägning och förlängning, samt villkor för omförhandling. Många leverantörer reglerar service och underhåll i separata avtal.

Standardavtal Referensavtal

Specialavtal

Avtalskomponenter

Standardavtal består oftast av ett leveranskontrakt, någon form av allmänna avtalsvillkor, och en prisbilaga. Det finns leverantörer som inte använder leveranskontrakt, utan kunden får fylla i ett beställningsformulär och får sedan allmänna avtalsvillkor.

Referensavtal och specialavtal består ofta av ett leveranskontrakt, allmänna avtalsvillkor och bilagor avseende pris, tekniska specifikationer och definitioner. De allmänna avtalsvillkoren används bara i den utsträckning parterna inte har avtalat annat i leveranskontraktet. Referensavtal och specialavtal är ofta sekretessbelagda. Fortum och Sydkraft har som policy att sekretessbelägga alla avtal. Nedan redovisas vad leveranskontrakt, allmänna avtalsvillkor och priskonstruktioner innebär.

Leveranskontraktet kan innehålla information om t.ex. anslutningspunkt (ibland kallat leveransgräns), ansvarsfördelning för markarbete, tidpunkt för start av leverans, anslutningsavgift, effekt vid anslutning, ägarförhållande kring värmeväxlare, hur kontraktet överlåts vid ägarbyte, fjärrvärmeavgifter, uppsägningstid och särskilda villkor. I och med att anslutning ofta offereras kan viss reglering av anslutningen ske i offerten. Leveranskontrakten kan i vissa fall också innehålla reglering av s.k. anslutningslån. De är en kvarleva från 1980-talet, då det var förmånligare för en fastighetsägare att ta lån för fjärrvärmeanslutningen än för leverantören. Leverantören lånade pengar av kunden och betalade av på lånet i form av annuiteter. Anslutningslån används inte idag.

Allmänna avtalsvillkoren motsvarar i stor utsträckning de allmänna avtalsvillkor som Svensk Fjärrvärme tagit fram tillsammans med företrädare för de största fastighetsförvaltarna. Den senaste versionen av villkor för näringsverksamhet är från april 2002. För enskilt bruk tog Konsumentverket och Svensk Fjärrvärme 1993 fram avtalsvillkor. Enligt Svensk Fjärrvärme skall dessa uppdateras. Vissa leverantörer använder Svensk Fjärrvärmes avtalsvillkor rakt av, men det är vanligt att leverantörerna anpassar villkoren till sin verksamhet, eller inte använder den senaste versionen av Svensk Fjärrvärmes villkor. De allmänna avtalsvillkoren som är framtagna inom VMK reglerar bl.a. leverantörens och kundens anläggningar, upplåtelse av fastighet, mätning och avläsning för debitering, betal-

ning och säkerhet, hinder för avtalets fullföljande, avstängning och avbrott samt giltighet, ändringar och tillägg. Uppsägningstiden från kundens sida är 3 månader och från leverantörens 12 månader.

Priskonstruktioner ser olika ut mellan leverantörerna, och kan innehålla ett flertal komponenter som kan vara fasta eller rörliga. Exempel på fasta avgifter är årsavgift och effektavgift (vissa leverantörer korrigerar effektavgiften efter faktiskt uttagen effekt vilket gör att denna då kan ses som en rörlig avgift). Rörliga avgifter förekommer i form av energipris per kWh, som ibland är säsongsvarierad, och flödesavgift. Vissa leverantörer har bara en rörlig avgift, andra funderar på att erbjuda enbart en fast avgift. Vissa leverantörer prövar priskonstruktioner baserade på kundernas riskprofil. Det innebär att en kund t.ex. kan välja att binda delar av fjärrvärmepriset under en viss tid. Majoriteten av leverantörerna säljer effekt och energi och garanterar inte en viss inomhuskomfort. För att kunna leverera komfort bör leverantören känna kundens fastighet väl. Det är också en fördel om leverantören äger fjärrvärmecentralen. En kund berättade att leverantören offererat komfort till ett fast pris per kvadratmeter för en viss fastighet.

Ett flertal leverantörer har sagt att de håller på att se över sina avtal. De vill ha färre typer av avtal och förenkla hanteringen. Det är kostsamt att ha många olika typer av avtal som ska följas upp och förhandlas om. För att kund och leverantör skall ha samstämmiga förväntningar och tvister skall kunna undvikas har vissa leverantörer har också påpekat vikten av att ha tydligare avtal. Någon leverantör har uttryckt att denne inte vill ha för många avtal på lång sikt, och inte heller avtal relaterade till index. Desto kortare och mindre reglerade avtal, desto större handlingsfrihet upplever leverantören sig ha. De flesta leverantörer har uttryckt att deras målsättning är att behandla kunder inom samma kundsegment på ett likartat sätt. Att olika avtal inom kundsegmentet finns motiveras med att det finns olika förutsättningar för avtalet (t.ex. att kunden äger sekundärnät). En leverantör påpekade att de inte tänkte vänta på vad utredaren kommer fram till vad det gäller tredjepartstillträde, utan att de tecknar långsiktiga avtal om 100 procent värmeleveranser när de kan med sina större kunder.

4.6.1. Hur ser kundernas situation ut?

De flesta kunder äger sina centraler,

32

men det förekommer på vissa

orter (t.ex. i Göteborg) att leverantören äger centralerna. Leverantörerna äger alltid mätarna. Avläsning sker ofta på månadsbasis, ibland via fjärravläsning. Avläsning för småhuskunder förekommer ibland mer sporadiskt, t.ex. en gång i kvartalet.

Anslutning och relaterade avgifter

Anslutning regleras i offert eller i leveranskontraktet. Många leverantörer tar ut anslutningsavgifter, men det förekommer att leverantören inte gör det. Avgift tas oftast ut om det handlar om utbyggnad av nätet. Vid förtätning förekommer det att leverantören inte tar ut en avgift. Oftast offereras en anslutning. För villakunder förekommer det ibland en schablonbaserad avgift. De flesta leverantörer anser att en ny kund ska bära sina kostnader, och att befintlig kundstock inte ska ”subventionera” nya kunder. Anslutningsofferten innehåller ofta en paketlösning, där kunder har möjlighet att köpa en värmeväxlare och eventuell gammal panna avlägsnas. I vissa fall kan kunderna välja om de vill betala en engångsavgift eller om de vill göra delbetalningar under en längre tid. En leverantör ger kunderna möjlighet att betala en lägre anslutningsavgift och högre rörlig avgift.

Det har framgått av diskussioner att vissa kunder kan ha svårt att förstå hur leverantören har räknat fram anslutningsavgiften som offereras. Vissa kunder, som frågat efter en mer detaljerad genomgång av avgiften, anser sig ha inte fått ett tillfredsställande svar från leverantören.

En villaägare ifrågasätter om en kommun har rätt att tvinga villaägare i ett nybyggt område att ansluta sig till ett fjärrvärmebolag. Förutom att kunden skulle tvingas in i en relation där dagens anslutningsavgift och andra avgifter anses höga, finns det stor risk för att avgifterna kommer att öka i framtiden.

Kunder och leverantörer är eniga om att kundens förhandlingsposition är som starkast vid anslutningstillfället. Kunder kan ha en riktigt bra förhandlingsposition om de är av strategisk betydelse för leverantörens planer på att bygga ut nätet.

32

I en central ingår det en värmeväxlare och andra tillbehör.

Prissättning och information om prisjusteringar

Om priset inte är reglerat i leveransavtalet, gäller de allmänna villkoren, dvs. leverantören sätter priset. De privata företagen, och många av de kommunala aktörerna, har ett marknadsmässigt synsätt och sätter fjärrvärmepriset med hänsyn till vad kundens alternativ kostar. Kommunala förvaltningar och bolag kan ha definierade avkastningskrav, men har andra målsättningar än vinstmaximering. Det finns kommunala energi- och miljöpolitiska mål som påverkar prissättning och utbyggnation. En kommunal leverantör har t.ex. fått ägardirektiv att ha Sveriges lägsta fjärrvärmetaxa.

Många kunder har svårt att acceptera förändringen från den tidigare kommunala självkostnadsprincipen till en marknadsmässig prissättning. De flesta kunderna upplever att de är ”helt i händerna” på fjärrvärmeleverantörerna, och att de inte har några möjligheter att påverka prissättningen på marknaden. Ett flertal kunder uttryckte att de förlorat förtroendet för sin leverantör p.g.a. omotiverat stora prishöjningar och bristen på dialog. Många kunder har uttryckt att de vill ha större transpararens kring prishöjningarna. De vill också veta hur stor andel av höjningen som kan hänföras till ökade kostnader i verksamheten och skatter, och hur stor andel som är ett direkt resultat av företagets avkastningskrav. En del kommunägda företagskunder förlitar sig på att den kommunägda leverantören sätter rätt priser. Många kunder är dock oroliga för att prishöjningarna ska fortsätta i snabb takt.

Många kunder har uttryckt ett starkt missnöje över att prisökningar skett mer än en gång under ett år, och att informationen kring prisjusteringar varit bristfällig. Leverantörerna säger att de försöker att informera 1–2 månader före prisjusteringar, men håller med om att prisinformationen inte alltid fungerat så bra. Målsättningen är att de största kunderna ska få muntlig information i kombination med brev. Resterande kundkollektiv får ofta brev eller information om prisjusteringar via tidningar. Många leverantörer informerar om kommande prisjusteringar på fakturorna.

Fastighetsförvaltarna är mycket kritiska mot vissa leverantörers val av tidpunkt för prishöjningar och förekomsten av flera prishöjningar under ett år. Detta försvårar fastighetsförvaltarnas möjlighet att ta ut sina ökade fjärrvärmekostnader mot kund via hyrorna. Flera fastighetsförvaltare har försökt att föra en dialog med sin leverantör om vikten av att ha prishöjningar vid årsskiftet, och att information om denna ska ges senast i samband med fastighetsför-

valtarnas budgetarbete. Enligt fastighetsförvaltarna har vissa leverantörer tillmötesgått önskemålen, och andra inte. Leverantörerna säger själva att de eftersträvar höjningar en gång per år vid årsskiftet, och så tidig information som möjligt.

Fortum har efter diskussioner med sina större kunder kommit med ett förslag på ett tillägg till de allmänna avtalsvillkoren. Tillägget lyder:

Prisjusteringar sker normalt, om inte annat avtalats, vid årsskifte. Kunder ska senast 3 månader före prisjustering underrättas om preliminär prisnivå efter justering. Vid avisering av definitiv prislista, senast 30 dagar före prisjustering, ska tydligt framgå motiv och grunder för prisjusteringen.

En del kunder har uttryckt att de tycker att det är viktigt att kunden har valmöjligheter, t.ex. hur betalningsrutiner ska se ut och viss riskeliminering (t.ex. bundna priser eller anpassning av tariffen till kundens verksamhet).

Uppsägning

Om uppsägningstiden inte är reglerad i leveransavtalet följer den de allmänna avtalsvillkoren. Uppsägningstiden är då 3 månader för kunden och 12 månader för leverantören. Inga kunder har haft några kommentarer kring sin uppsägningstid. Leverantörerna har påpekat att det är ytterst få kunder som säger upp sina avtal. Uppsägningstiden är inte så intressant för kunderna då det är möjligheten till byte av uppvärmningsform som styr behovet av uppsägningstid. De flesta kunder upplever inte att de har några praktiska möjligheter till ett byte.

Oenigheter om avtal

Under intervjuerna framkom att ett antal kunder är oense med sina leverantörer om hur befintliga avtal skall tolkas vad gäller prissättning. En kund som har ett leveranskontrakt, men inte en bilaga med de allmänna avtalsvillkor som gällde vid avtalets ingång, hävdar att leverantörens allmänna avtalsvillkor bör gälla. Villkoren reglerade prissättningen på ett sådant sätt att leverantörens självkostnad och rimlig avkastning skulle ligga till grund för priset. Leverantören har i kundens ögon genomfört för stora prishöjningar. Andra

kunder anser att orsakerna till leverantörernas prishöjningar inte påvisas i tillräcklig utsträckning, och hänvisar till punkt 8.3 i Svensk Fjärrvärmes allmänna avtalsvillkor:

Prisändringar till följd av nya eller ändrade skatter och avgifter – som medför påvisade förändringar i kostnaderna för produktion eller distribution av fjärrvärme – får ske och kan genomföras utan föregående underrättelse.

Kunderna har valt att bestrida fakturorna och hålla inne betalning. En kund har avvikande åsikt från sin leverantör om vilka villkor som ska vara uppfyllda för att omförhandling ska ske. Leverantörens tolkning kan innebära en merkostnad för kunden på omkring 100 mnkr.

En kund med specialavtal efterfrågar enklare avtalskonstruktioner. Några kunder som har samarbetsavtal med sin fjärrvärmeleverantör tycker inte att denne uppfyller sin del av samarbetet. Ibland förekommer det också att leverantör och kund har olika åsikter om vilket ansvar respektive part har för service och underhåll.

4.6.2. Kunders förhandlingssituation

De flesta kunder tycker att deras förhandlingsposition försvagas när de väl anslutits till fjärrvärme. ”Mod, kunskap och muskler” är vad som krävs enligt en kund. De flesta leverantörerna väljer att tala om att ”det krävs en motprestation från kund” för att en prisförhandling ska ske.

Flera leverantörer påpekar att förhandlingar inte bara behöver handla om pris, och att många kunder är mer intresserade av att förhandla om andra saker, t.ex. ett utökat antal betalningsdagar, eller att ett visst samarbete för energieffektivisering ska ingå i avtalet. De flesta kunderna tycker dock att priset är det viktigaste att förhandla om. Många leverantörer påpekar också att tarifferna är konstruerade så att en stor kund får ett lägre pris än en mindre kund. Leverantörerna anser således att kunderna redan fått en ”rabatt”.

De flesta kommunala bolagen avviker endast från sina tariffer för ett fåtal riktigt stora kunder, annars är gäller samma tariff för alla likartade kunder. Det finns dock exempel på kommunala leverantörer som inte avviker överhuvudtaget från sina fastlagda tariffer för någon kund. De privata aktörerna kan frångå sina tariffer för större kunder.

En kund tyckte att fastighetsförvaltarnas förhandlingsstyrka allmänt sätt var god. Han hävdade att leverantörer inte kan sluta leverera värme till flerbostadshus enligt två tidigare domar, utan bara hota med inkasso. Kunden kan alltså hålla inne betalning tills förhandling med leverantör genomförts. En annan kund tycker att media är ett bra verktyg för att få oskäligheten i prissättningen prövad indirekt.

Flertalet fjärrvärmeleverantörer för diskussioner med sina kunder via deras kundråd. Vissa kunder uppskattar detta och upplever att det går att påverka leverantören, andra inte.

4.6.3. Kunders övriga synpunkter på fjärrvärmen

Några kunder har klagat på att leverantörerna har dålig kontroll över faktureringen. Det kan handla om att fakturor skickas ut lång tid efter förbrukning, att de är felaktiga eller att samma faktura skickas ut två gånger. En kund uppskattade att leverantören felfakturerat denne avseende fjärrvärme och el motsvarande ett belopp på 5 mnkr under en tvåårsperiod. Hos en kund går 1,5 heltidstjänster åt till att granska fjärrvärme- och elfakturor. En kund som har en prisrabatt får denna i en klumpsumma i efterhand och har problem att allokera den till rätt central. Samma sak gäller krediteringar vid felaktigheter.

Kunderna finner ofta felaktiga fakturor i samband med att de upptäcker att underlaget (effekt, pris per kWh och förbrukning) inte överrensstämmer med de siffror som fås fram i det egna övervakningssystemet. Vissa leverantörer uppfattas som mycket tillmötesgående vid klagomål, medan andra uppfattas som arroganta.

Några kunder har kritiserat hur leverantörerna sköter och lämnar information om leveransavbrott och störningar. Kunderna upplever att de får dålig information om ett avbrott drar ut på tiden, och att de inte alltid hinner planera själva för avbrotten. Leverantörerna lämnar ingen kompensation om avbrotten tar längre tid än vad som aviserats, eller värme inte levereras vid de temperaturnivåer som avtalats. Hyresgäster kan under vissa omständigheter begära kompensation från hyresvärden om ”men i nyttjanderätten” uppstått.

Vissa kunder upplever att kontakten med leverantören har försämrats i och med ägarbyte. En kund tyckte att leverantörens beslutsmakt centraliserats och leverantören inte kände den lokala marknaden lika väl längre.

Vissa kunder har kritiserat fjärrvärmemätarna. De tycker att de inte är tillförlitliga och att mätaravläsning inte alltid fungerar som den ska. Kunder tycker inte heller att kunden ska betala för en uppskattad förbrukning om mätaren är trasig.

Vissa kunder anser att den effektklass de tilldelats historiskt inte längre är aktuell, och att de ska betala en lägre effektavgift. En kund som tog upp detta med sin leverantör fick en ändrad effektklass, men en ny prislista vilket innebar endast en marginell besparing för kunden.

Några kunder ifrågasätter att leverantörer kräver ett högre pris på fjärrvärmen om kunden tillgodoser delar av sitt värmebehov själv. Några kunder tycker inte heller att leverantören kompenserar dem för att de själva äger och står för underhåll av sekundärnät. Vissa leverantörer menar att tariffkonstruktionen tar hänsyn till detta eftersom det är större kunder som har sekundärnät och dessa betalar ett lägre pris än mindre kunder. Vissa leverantörer menar att kunden vid anslutningen fått en lägre anslutningsavgift som kompensation för nätet.

Slutsatser från intervjuundersökningen

Av de genomförda intervjuerna framgår att kunderna vill ha fjärrvärme och är nöjda med produkten. Däremot vill de ha bättre möjligheter att bedöma och påverka prissättningen och att få prisernas skälighet prövad. De redovisar dock inget intresse för en traditionell prisreglering. Sammanfattningsvis kan följande sägas om undersökningen:

Det är svårt att få översikt av hur avtalsstrukturen ser ut. Många avtal är sekretessbelagda och både kunder och leverantörer har avstått från att svara i detalj på vissa frågor. Många kunder verkar också ha dålig kunskap om sina avtal, och det är först när de blir missnöjda som de börjar detaljgranska dem.

Kunder vill ha fjärrvärme och är nöjda med produkten.

Kunderna är inte nöjda med prissättningen eller leverantörernas agerande. Kunderna efterfrågar större transpararens och tydlighet kring prissättningen. De vill kunna påverka priser, t.ex. genom individuella förhandlingar eller möjligheter att pröva prisets skälighet/oskälighet. Kunderna är inte intresserade av att staten sätter priserna.

För att kunden ska ha möjlighet att förhandla krävs det att kunden har tydliga alternativ eller kan erbjuda leverantören en motprestation. Kunderna upplever att möjligheten att byta uppvärmningsform är av teoretisk karaktär. I praktiken är det svårt.

5. Olika sätt att påverka en marknadssituation

5.1. Åtgärder för att motverka oskälig prissättning

Som framgått av tidigare kapitel varierar konkurrensen mellan fjärrvärme och andra uppvärmningsalternativ beroende på vilken beslutssituation en kund befinner sig i. Om en kund skall välja uppvärmningsalternativ, vare sig det gäller en ny- eller återinvestering, finns det flera alternativ att välja mellan. Konkurrensen är då reell och kan, i den situationen vara stark, t.ex. vid valet mellan värmepump och fjärrvärme som uppvärmningsform i ett villaområde. Om kunden däremot befinner sig i den situation att denne redan valt och gjort investeringar i ett uppvärmningsalternativ och detta inte är uttjänt, så är konkurrenssituationen helt annorlunda.

På kort sikt, när en kund redan har valt fjärrvärme som uppvärmningsalternativ, fungerar inte konkurrensen mellan olika alternativ. Skälet är främst de höga byteskostnaderna och, under senare år, skattesystemets utformning som syftar till att reducera användningen av olja och el.

Enligt befintliga studier och rapporter är ett byte av uppvärmningssystem normalt sett endast ett alternativ på lång sikt.

1

Detta

gäller även för fjärrvärme, vilket också den utredning som branschorganisationen Svensk Fjärrvärme låtit genomföra för utredningens räkning konstaterar. Även den intervjuundersökning som företagits inom ramen för mitt utredningsarbete visar att det är svårt för en fjärrvärmekund att påverka priset genom att förhandla med sin leverantör.

Mot denna bakgrund och med hänsyn till utredningens direktiv är det angeläget att pröva vilka åtgärder som står till buds för att reglera en marknad där konkurrensen är begränsad.

Det finns olika åtgärder som kan användas för att påverka en marknadssituation. Dessa åtgärder kan ta sikte på att antingen öka

1

Se Energimyndighetens rapporter ”Värme i Sverige” samt Konkurrensverkets beslut Dnr

409/2000.

konkurrensen på marknaden eller att reglera priset för att t.ex. förhindra monopolpriser. Bland de olika marknadspåverkande mekanismer eller åtgärder som kan användas finns t.ex. följande.

  • Lagstiftning. Genom en uppsättning av regler och lagar kan konkurrensen på en marknad stimuleras och konkurrenshinder undanröjas i syfte att uppnå effektiv konkurrens. Några lagar som verkar på generell basis, dvs. utan begränsningar till vissa marknader eller liknande, är t.ex. konkurrenslagen, prisinformationslagen och marknadsföringslagen. Även särlagstiftning, dvs. lagstiftning för ett visst marknadsområde, kan tjäna samma syfte.
  • Krav på ökad information och transparens. En tydlig redovisning av företagens verksamhet ökar kundernas och konkurrenternas kunskap om företaget, om marknadens agerande och om företagens kostnadsförhållanden. Detta kan stimulera till ökad konkurrens och förbättra kundernas förhandlingssituation.
  • Strukturella förändringar. Genom att underlätta strukturella förändringar på en marknad, t.ex. genom att öppna väsentlig infrastruktur för nya aktörer, koncessioner, bolagiseringar av statliga verk, privatiseringar, m.m. kan konkurrensen på marknaden påverkas.
  • Regleringsmodeller. Med användning av olika regleringsmodeller kan beteendet hos företagen påverkas för att uppnå ett visst syfte. Det kan gälla att trygga kunderna på en marknad från oskälig prissättning, t.ex. genom reglering av prismekanismer.

5.2. Konkurrenslagstiftning och prisinformation

Bestämmelser om konkurrensfrämjande

En förutsättning för skälig prissättning av en produkt är att det råder konkurrens på den aktuella produktmarknaden. En huvuduppgift för Konkurrensverket är att arbeta för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna. En viktig uppgift i detta arbete är att övervaka att företagen följer konkurrenslagen (1993:20) och att med stöd av konkurrenslagen pröva och ingripa mot konkurrensbegränsande beteenden.

Den nuvarande konkurrenslagen trädde i kraft den 1 juli 1993. Lagen gäller generellt och har till ändamål att undanröja och mot-

verka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. Effektiv konkurrens kan enligt förarbetena anses råda på en marknad där antalet säljare inte är för begränsat, de utbjudna produkterna inte är för differentierade, företagen inte handlar i samförstånd med varandra och inga väsentliga hinder finns för nyetablering av företag.

Konkurrenslagen bygger på den s.k. förbudsprincipen, vilket innebär att det i lagtexten finns preciserade förbud mot förfaranden som begränsar konkurrensen. Den som bryter mot förbuden kan drabbas av sanktioner. Lagen innehåller generella förbud mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag och missbruk av dominerande ställning i 6 och 19 §§.

Förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete i 6 § konkurrenslagen innebär att samarbete mellan företag inte är tillåtet om syftet eller resultatet är att konkurrensen hindras, begränsas eller snedvrids på ett märkbart sätt eller om avtal mellan företagen ger ett sådant resultat. Detta gäller särskilt sådana avtal som innebär bl.a. att inköps- eller försäljningspriser eller andra affärsvillkor direkt eller indirekt fastställs, att produktion, marknader, teknisk utveckling eller investeringar begränsas eller kontrolleras eller att olika villkor tillämpas för likvärdiga transaktioner, varigenom vissa handelspartner får en konkurrensnackdel. Prissamarbete och marknadsuppdelning är alltså exempel på olagliga samarbeten.

För vissa typer av avtal gäller enligt ett antal olika förordningar undantag från förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete, s.k. gruppundantag. Det är upp till de berörda företagen att själva avgöra om deras avtal strider mot konkurrenslagens förbud alternativt omfattas av ett gruppundantag.

Förbudet mot missbruk av dominerande ställning i 19 § konkurrenslagen innebär att ett företag inte får missbruka sin ställning till att konkurrera ut andra företag på samma marknad. Ett företag anses ha en dominerande ställning när det i hög grad kan agera oberoende av sina konkurrenter och kunder. Det finns ett flertal förfaranden som enligt nämnda bestämmelse kan utgöra missbruk av dominerande ställning. Lagen innehåller dock inte någon uttömmande uppräkning.

Av nämnda bestämmelse följer att ett dominerande företag inte får påtvinga någon oskäliga inköps- och försäljningspriser eller andra oskäliga avtalsvillkor. Inte heller får företaget begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna. Vidare är det förbjudet att idka diskriminering genom

tillämpning av olika villkor för likvärdiga transaktioner samt använda sig av kopplingsförbehåll som innebär att krav ställs på köparen att även köpa en annan produkt som inte har ett naturligt eller sakligt samband med den första varan.

Enligt 23 § konkurrenslagen får Konkurrensverket ålägga ett företag att upphöra med överträdelser av förbuden i 6 eller 19 §§. Åläggandet kan förenas med vite. Om företaget inte rättar sig efter ett åläggande vid vite kan domstol, på talan av verket, döma ut vitet. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbuden riskerar att betala en konkurrensskadeavgift och skadestånd till de företag som drabbas.

Själva utformningen av ett åläggande beror på vilken slags överträdelse det är fråga om i det enskilda fallet. Konkurrensverket kan således i princip vidta den åtgärd som krävs för att lösa ett specifikt konkurrensproblem, förutsatt att det föreligger en överträdelse mot något av förbuden. Hur åläggandena skall utformas har inte angetts i lagen. Detta ger enligt förarbetena en möjlighet att välja det i det särskilda fallet lämpligaste åläggandet. Som en allmän princip bör gälla att åläggandet inte skall vara mer vittgående än som erfordras. Förarbetena talar om fyra kategorier av ålägganden: åläggande att upphöra att tillämpa visst avtal eller förbjudet förfarande, säljåläggande, rättelseåläggande eller prisåläggande. Åläggandet får bara fylla sådana konkurrensfrämjande syften som direkt följer av förbudsreglerna och får inte användas för allmänt näringspolitiska syften. Eftersom åläggande ofta förenas med vite gäller att beslutet skall vara tillräckligt preciserat. Utvidgade ålägganden om att t.ex. vidta annan liknande åtgärd ger lagtexten inte stöd för.

Ett ingripande enligt 19 § konkurrenslagen förutsätter bl.a. att ett företag bedöms ha en dominerande ställning på en relevant marknad. Det får bedömas som troligt att fjärrvärmeleverantörer har en sådan ställning på marknaden, oavsett om den bestäms till värmemarknaden eller, som Konkurrensverket tidigare gjort, till fjärrvärmemarknaden.

I en studie

2

har analyserats hur konkurrenslagens förbud mot

missbruk av dominerande ställning tillämpats på nyligen avreglerade marknader, t.ex. bank, el, flyg, försäkring, post, taxi, tele och tåg. Förfaranden som kan anses utgöra missbruk av dominerande ställning delas i studien in i tre olika kategorier. I den första kategorin sorterar åtgärder som direkt gynnar det dominerande företa-

2

Bergman, Mats (2003), ”Missbruk av dominerande ställning på avreglerade marknader”,

Särtryck ur Europarättslig tidskrift, nummer 1, 2003, årgång 6.

get på kundernas bekostnad, exempelvis oskäligt höga priser (exploativt missbruk). I den andra kategorin återfinns åtgärder som i huvudsak är riktade mot det dominerande företagets konkurrenter och som syftar till att missgynna dessa, exempelvis leveransvägran (exkluderande missbruk). Den tredje kategorin omfattar åtgärder som visserligen riktar sig mot konsumenterna, men där det underliggande syftet är att missgynna det dominerande företagets konkurrenter, t.ex. genom underprissättning (inlåsande missbruk).

Enligt studien har förbudet mot missbruk av dominerande ställning på nyligen avreglerade marknader framför allt kommit till användning mot förfaranden som syftar till att låsa in kunderna hos det företag som är dominerande på marknaden (inlåsande missbruk)

3

. Tre fjärdedelar av alla ärenden rör denna typ av tillämpning. Den andra inte lika vanliga typen av missbruksärende (ungefär 20 procent av fallen) rör situationer där det dominerande företaget nekat sina konkurrenter tillgång till produktionsresurser som betraktats som nödvändiga av konkurrenterna (exkluderande missbruk). Här finns ofta även en branschspecifik särlagstiftning vars tillämpning, liksom konkurrenslagens, syftar till att i viss mån ge konkurrenterna möjlighet att utnyttja det dominerande företagets infrastruktur och övriga produktionsresurser. Endast ett fall av s.k. exploativt missbruk noterades enligt studien. Detta rörde elleveranser till ett konkursbo där det lokala elverket sökte uppnå fördelar gentemot övriga fordringsägare genom att vägra leverera el. Ärendet rörde alltså inte missbruk i form av överprissättning. Slutsatsen från studien är att tillämpning av konkurrenslagens förbud mot dominansmissbruk bland de studerade ärendena framför allt varit inriktat på att skydda konkurrenterna till det dominerande företaget snarare än konsumenterna. Genom att vårda konkurrensen på marknaden gynnas i slutändan konsumentintresset. Konkurrenslagstiftningen förstärker och kompletterar på så sätt den särlagstiftning som ofta finns och som ofta är inriktad på att ge konkurrerande företag möjlighet att producera genom att de får tillgång till viss infrastruktur eller produktionsresurser som det dominerande företaget förfogar över. Däremot används konkurrenslagstiftningen mycket sällan på ett sådant sätt att den direkta effekten blir ett förstärkt skydd för konsumenten. Detta trots att många av de studerade ärendena och ingreppen rör förhållanden

3

Exempel på inlåsande missbruk är underprissättning, trohetsrabatter etc.

mellan det dominerande företaget och dess kunder. I dessa senare fall tycks det som om det är svårare att tillämpa konkurrenslagen. Det bör dock inte sammanblandas med att konsumenterna inte skulle dra nytta av en förbättrad konkurrens som uppnås genom att konkurrerande företags situation förbättras gentemot ett dominerande företag.

För att Konkurrensverket ska utreda klagomål krävs normalt att det rör sig om något som i hög grad hindrar en effektiv konkurrens på den berörda varu- eller tjänstemarknaden. I Konkurrensverkets uppgifter ingår normalt inte att bedöma om ett pris är skäligt eller inte. Däremot kan Konkurrensverket ingripa mot sådan prissättning som innebär ett missbruk av dominerande ställning. Ett sådant missbruk kan, som ovan pekats på, vara att ett dominerande företag påtvingar en kund oskäliga inköps- eller försäljningsvillkor, t.ex. överprissättning. En prövning enligt konkurrenslagen måste i sådant fall bl.a. omfatta en analys som visar om priset står i rimlig relation till den berörda tjänstens ekonomiska värde. En annan fråga som aktualiseras är fastställande av relevanta marknader. Den senare delen omfattar bl.a. en analys av graden av aktuella tjänsters utbytbarhet i ett kund- och konsumentperspektiv. Det är dock mycket svårt att på detta sätt avgöra om ett pris är skäligt eller inte, varför Konkurrensverket som regel inte går vidare med sådana ärenden.

4

Konkurrensverket framhåller att konkurrenslagen inte är ett effektivt medel för att komma till rätta med oskäliga kund- eller konsumentpriser. Om Konkurrensverket beslutar att inte meddela något åläggande enligt konkurrenslagen kan berörda företag väcka talan vid Marknadsdomstolen och begära att domstolen meddelar ett åläggande, den s.k. subsidiära talerätten.

En sammanfattande bedömning blir att konkurrenslagen inte kan, i likhet med vad som gäller prisreglering på andra produktområden såsom elnät, ersätta en reglering av priset på fjärrvärme. Det är en bidragande orsak till att det inrättats speciella regleringsmyndigheter för el-, post- och telemarknaderna.

4

Såvitt utredningen känner till har endast ett sådant ärende förekommit de senaste åren och

det gällde Telias samtrafikavgifter. Detta ärende gällde dock inte prissättning mot konsument. Se Konkurrensverkets ärende 107/95.

Bestämmelser om prisinformation

Föreskrifter om skyldighet att informera konsumenter om priser etc. finns i dag i flera olika författningar. Den centrala lagen på området är marknadsföringslagen som innehåller bestämmelser om information från näringsidkare till konsumenter vid all marknadsföring. Den huvudsakliga regleringen när det gäller produkter, dvs. varor, tjänster eller andra nyttigheter förutom fast egendom och arbetstillfälle, finns i prisinformationslagen. Därutöver finns bestämmelser om information i en mängd olika lagar, förordningar, föreskrifter, allmänna råd etc.

Syftet med marknadsföringslagen är enligt 1 § att främja konsumenternas och näringslivets intressen i samband med marknadsföring av produkter och att motverka marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter och näringsidkare. Enligt 2 § första stycket tillämpas marknadsföringslagen när en näringsidkare marknadsför eller själv efterfrågar produkter i sin näringsverksamhet. Med produkter förstås enligt 3 § varor, tjänster, fast egendom, arbetstillfällen och andra nyttigheter. Begreppet nyttigheter är vitt till sin innebörd och omfattar t.ex. elektrisk kraft, aktier och andra värdepapper, krediter samt rättigheter av olika slag.

I 4 § andra stycket klargörs att en näringsidkare vid marknadsföringen skall lämna sådan information som är av särskild betydelse från konsumentsynpunkt. Underlåter en näringsidkare att göra detta kan denne åläggas att lämna informationen med stöd av 15 § första stycket. Ett åläggande kan förenas med vite. Möjligheten att meddela informationsåläggande står öppen för Konsumentombudsmannen i fall som inte är av större vikt. I övriga fall väcks talan i Marknadsdomstolen av bl.a. Konsumentombudsmannen.

Från och med den 1 oktober 2004 gäller en ny prisinformationslag (2004:347). Lagen ersatte den tidigare prisinformationslagen (1991:601). Syftet med den nya lagen är, precis som var fallet med den gamla, att främja en god prisinformation till konsumenterna. Prisinformationslagen är tillämplig när en näringsidkare i sin yrkesmässiga verksamhet tillhandahåller produkter till konsumenter. Tillämpningsområdet för den nya prisinformationslagen har utvidgats i förhållande till den äldre lagen. Utöver bestämda produkter – i betydelsen varor och tjänster – omfattas nu även andra nyttigheter, med undantag för fast egendom och arbetstillfällen. En sådan utvidgning av lagens tillämpningsområde innebär att i stort sett samtliga produkter som tillhandahålls konsumenter kommer att

omfattas av lagens krav på prisinformation. Det är alltså klart att även el och fjärrvärme omfattas av lagen. Dock är lagens tillämpningsområde alltjämt mer begränsat än marknadsföringslagens.

I prisinformationslagen ges regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att föreskriva om skyldighet för näringsidkare att ange jämförpris för andra produkter än varor samt att meddela föreskrifter om skyldigheten att lämna prisinformation och om beräkningen av pris och jämförpris.

Regeringen konstaterar i propositionen till prisinformationslagen (prop. 2003/04:38) att det på energiområdet är svårt att jämföra olika elleverantörers erbjudanden samt att många konsumenter har problem med att förstå sina elräkningar, vilket ytterligare försvårar prisjämförelser. Därför välkomnade regeringen det initiativ som då hade tagits av Konsumentverket och branschorganisationen Svensk Energi i syfte att ta fram jämförpris på el. En sådan överenskommelse om jämförpris skulle ligga helt i linje med den möjlighet lagen ger regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att, eventuellt efter samråd med branschen, få meddela närmare föreskrifter om angivande av jämförpris vid marknadsföringen.

Svensk Fjärrvärme (tidigare Fjärrvärmeföreningen) har sedan tidigare tillsammans med Konsumentverket utformat avtal för enskilda konsumenter. Tidigare har även s.k. riktpriser funnits.

Regeringen konstaterade i förarbetena till prisinformationslagen att en väl fungerande ekonomi förutsätter starka och upplysta konsumenter som genom medvetna och rationella val av produkter utnyttjar sina möjligheter att påverka produktionen.

5

Det är pris-

informationen som underlättar för konsumenterna att göra prisjämförelser, vilket i sin tur ger konsumenterna en möjlighet att göra väl underbyggda val på en konkurrensutsatt marknad. Det får därför anses rimligt att hävda att prisinformationen i allmänhet har en konkurrensbefrämjande effekt och en återhållande verkan på prisnivån. Men det bör noteras att redovisningen av jämförpris även kan ha negativa effekter på marknader med få aktörer. På sådana marknader med offentliga jämförpriser kan näringsidkarna nämligen lättare övervaka sina konkurrenters priser och villkor och anpassa sitt eget agerande till konkurrenternas.

Sammantaget är det dock rimligt att anta att ökade möjligheter att kunna jämföra priser på fjärrvärmeområdet torde kunna tjäna

5

Se prop. 2003/04:38, s. 18.

som en tänkbar kundstärkande åtgärd och ett steg mot ett skydd mot oskälig prissättning på fjärrvärmen. Det bör dock noteras att denna verkan, om den uppkommer, är indirekt och som sådan ingen garant mot att oskälig prissättning förekommer.

5.3. Ökad transparens och särredovisning

Andra mekanismer som kan vara till hjälp för att motverka oskälig prissättning och stimulera konkurrensen inom en marknad, kan vara en ökad transparens för genomlysning av företagens agerande. Detta kan uppnås bl.a. genom bestämmelser om särredovisning av fjärrvärmeverksamheten, om åtskillnad – juridisk såväl som funktionell – i förhållande till främst elmarknadsverksamhet samt om tillgång till olika nyckeltal i fjärrvärmeverksamheten vilka företagen lämnar in till den på området verksamma tillsynsmyndigheten (t.ex. Energimyndigheten).

Energimyndighetens arbete för att följa utvecklingen på värmemarknaden

Genom regeringsbeslut i december 1999 fick Energimyndigheten i uppdrag att i samråd med Konkurrensverket och Konsumentverket samt företrädare för bransch- och konsumentorganisationer utreda frågan om uppföljning av fjärrvärmesektorn i Sverige. Hösten år 2000 presenterade Energimyndigheten en rapport med en uppföljningsmodell och förslag på ett antal åtgärder för att förbättra konkurrensen på värmemarknaden.

6

De åtgärder som fördes fram

av Energimyndigheten i denna rapport var:

  • Utökad prisinformation.
  • Produktivitetsmätningar och nyckeltal.
  • Utreda krav på särredovisning eller juridisk separation av fjärrvärmeverksamhet som medel för ökad transparens.
  • Utreda möjligheterna att införa någon form av tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten.
  • Utreda möjligheterna för fjärrvärmekunder att ta upp klagomål mot priser och andra leveransvillkor.

6

Energimyndigheten (2000), ”Fjärrvärmen på värmemarknaderna – Rapport över uppdrag

att följa utvecklingen på fjärrvärmemarknaden”, ER 19:2000.

Sedan år 2000 har Energimyndigheten haft regeringens uppdrag att följa utvecklingen på värmemarknaderna i Sverige i ett övergripande perspektiv. Uppföljningen tar sikte på utvecklingen med avseende på priser, konkurrensförhållanden, bränsleslag, utsläpp av koldioxid och andra miljöfarliga utsläpp från olika typer av uppvärmning. I uppdraget ingår att ta fram relevanta nyckeltal för att följa fjärrvärmens utveckling och få en bättre kunskap om produktionsförhållanden och sambandet mellan produktion och kostnader. Syftet är bland annat att ge kunderna ett bättre underlag och en bättre överblick över kostnader förknippade med olika uppvärmningsalternativ. Energimyndighetens uppföljning har redovisats ovan i avsnitt 4.5. Energimyndigheten har även i uppdrag att ta fram indikatorer som kan tjäna som underlag för uppföljning av de energipolitiska målen. Den rapport

7

som lämnades i juni 2003 upp-

daterades och vidareutvecklades under 2004, särskilt beaktades behovet av indikatorer för uppföljning av fjärrvärmemarknaden och naturgasmarknaden.

Utredningens delbetänkande och vad det innebär för Energimyndigheten

Det förslag till särredovisning och åtskillnad av fjärrvärmeverksamhet som utredningen lämnade i sitt delbetänkande i december 2003, kommer att innebära en större möjlighet för Energimyndigheten att hämta in behövlig information för att följa fjärrvärmens utveckling. Förslaget innebär också en ökad möjlighet att ta fram ett system för jämförelser (benchmarking) mellan olika fjärrvärmeföretag. I enlighet med vad som gäller för särredovisning av elnätverkverksamhet bör Energimyndigheten utfärda föreskrifter om hur särredovisningen ska utformas.

Regeringen beslutade i december 2004 om en ny instruktion för Energimyndigheten där myndighetens uppgifter inom energimarknadsområdet tydliggjorts. Ett tillägg har bl.a. gjorts om att myndigheten inom sitt verksamhetsområde skall verka för att fjärrvärmemarknadernas funktion och effektivitet förbättras samt att myndigheten skall följa och analysera utvecklingen på fjärrvärmemarknaderna.

7

Se www.stem.se samt Energimyndighetens rapportserie ”Värme i Sverige” åren 2001–2003.

5.4. Andra strukturella förändringar

Ändringar i en marknads struktur kan få stora konsekvenser för marknadens agerande konkurrenskrafter. Till dessa ändringar räknas åtgärder som kan öppna möjligheter för nya aktörer att infinna sig på en marknad, t.ex. när det bestäms att en marknad, där det bara funnits statliga aktörer, öppnas för privatisering, eller när ett statligt monopol upphävs. Det kan också vara fråga om krav på att tillåta samtrafik i ett nät via s.k. tredjepartstillträde (TPA), som när telemarknaden avreglerades och Telia AB:s fasta nät gjordes tillgängligt för nya operatörer.

Andra ändringar kan också innebära minskade krav för de agerande företagen och ändra deras förutsättningar på marknaden. Ett exempel kan vara att ett statligt företag bolagiseras. Ett annat kan vara att lokaliseringsprincipen upphävs. Men det kan också vara att man höjer kraven på de befintliga aktörerna, som t.ex. med införande av koncessionsplikt.

5.5. Prisreglering

Det finns förutom ovan beskrivna åtgärder, andra mekanismer såsom olika regleringsmodeller, som kan användas för att öka konkurrenssituationen på en marknad och stärka kundtryggheten.

En marknad kännetecknas av bristande konkurrens om någon eller några enskilda aktörer kan påverka priset genom sitt sätt att agera. I sådant fall uppstår normalt inte det samhällsekonomiskt effektivaste utfallet. Dessutom uppstår en omfördelning mellan köpare och säljare genom att de priser som etableras ofta ligger över den nivå som skulle råda vid effektiv konkurrens.

8

Detta behöver inte innebära att ett företag med marknadsmakt utnyttjar resurserna på ett ineffektivt sätt. Men bristande konkurrens innebär, särskilt om företaget är monopolist, att det yttre tvånget att löpande effektivisera produktionen saknas. Det finns en ”morot” att bli mer effektiv eftersom vinsten då ökar, men det finns ingen ”piska” som tvingar fram rationaliseringar om det saknas konkurrenter. Vilken effekt som är starkast är närmast en empirisk fråga, som får avgöras från fall till fall. Däremot klarar inte alltid de vanliga marknadsmekanismerna av att jämka samman

8

Bergman, M. (2002) ”Lärobok för regelnissar – en ESO-rapport om regelhantering vid

avreglering” (Ds 2002:21).

företagsekonomiska och privatekonomiska mål till ett samhällsekonomiskt effektivt utfall. Av detta skäl går ibland staten in och försöker med hjälp av olika typer av regleringar få till det effektiva utfallet.

Ett problem i samband med prisregleringar är tillgången till information om kostnadsförhållanden i produktionen. Denna information är nästan alltid asymmetriskt fördelad mellan staten som reglerare och aktörerna på marknaden. En producent har betydligt mer kunskap om villkoren och de faktiska kostnaderna för produktionen än vad regleraren kan få. Med perfekt information om kostnads- och efterfrågeförhållanden skulle den reglerande myndigheten kunna bestämma de samhällsekonomiskt optimala priserna och kvaliteten på produkten eller tjänsten ifråga. Men då regleraren inte har den nödvändiga informationen för att bestämma den bästa lösningen, måste regleraren istället försöka ”härma” en marknad genom att utnyttja den information som är tillgänglig. Tillgången på information är därmed en nyckelfråga vid reglering.

De regleringsmodeller som är vanligast och som diskuteras nedan är i huvudsak inriktade mot en reglering av pris eller intäkt. Modellerna kan klassificeras enligt följande

9

:

  • Modeller som ger kostnadstäckning och garanterad avkastning

(självkostnads-, cost plus- och avkastningsreglering)

  • Pristaks- eller intäktstaksmodeller som sätter en högsta tillåten nivå på priset eller intäkten
  • Modeller baserade på jämförelser med andra företag eller med en beräknad norm (måttstockskonkurrens och ingenjörsmodeller)
  • Hybridmodeller (varianter av ovanstående modeller såsom vinstdelning eller ”sliding scale”)

Användningen av de olika modellerna varierar mellan både bransch och land, men också över tiden. Från att avkastningsreglering och självkostnad utgjort den vanliga metoden, har en successiv övergång till andra modeller skett.

9

Uppdelningen bygger på NVE:s rapport 4/2004, ”Principper for regulering av

nettvirksomhetens inntekter”.

5.5.1. Kostnadstäckningsmodeller

Till denna typ av modeller räknas principen om att pris är lika med självkostnad samt avkastningsreglering. Exempel på en sådan modell är den kalkylmodell som Post- och telestyrelsen (PTS) tagit fram och använt för att beräkna priser för samtrafik i det fasta telenätet.

I kostnadsbaserade modeller är det företagets egna historiska kostnader som styr nivån för högsta tillåtna pris eller intäkt. Regleraren kan välja att ersätta rapporterade kostnader fullt ut, ofta med ett fast påslag för att täcka fasta kostnader och samkostnader (självkostnad) eller med ytterligare påslag, såsom ersättning för eget kapital, för att även täcka återinvesteringar (cost plus). Större investeringar brukar dock kräva särskilt godkännande från regleraren.

Fördelen med att använda sig av företagets historiska kostnader som underlag för att bestämma pris eller intäkt är att man direkt tar hänsyn till företagsspecifika faktorer. Det är dock viktigt att de kostnader som används också är de som belöper på den verksamhet där pris eller intäkt ska bestämmas.

En kostnadsbaserad modell ger generellt sett en hög grad av täckning för de kostnader som företaget skaffar sig. Detta gäller även kostnader som leder till kvalitetsförbättringar av företagets produkter eller tjänster. Hel eller delvis kostnadstäckning ger dock inte någon garanti för att leveranskvaliteten styrs mot en samhällsekonomiskt optimal nivå.

Problem med kostnadsprissättning är att de ekonomiska incitamenten att hålla kostnaderna nere elimineras. Företag med verksamhet på flera olika marknader kan dessutom frestas att föra kostnader från oreglerade till reglerade områden (s.k. korssubventionering.)

En kostnadsbaserad modell kommer att leda till för höga priser som en följd av de låga incitamenten för effektivitet. I en kostnadsbaserad modell är det därmed nödvändigt att andra element i regleringen ger incitament till effektivitet och på så sätt lägre priser. Vid kapitaltunga verksamheter som fjärrvärme, kommer även nivån på priserna att vara beroende av ålder på anläggningen. Kunder till företag med gamla anläggningar får, allt annat lika, kortsiktigt lägre priser än kunder till företag med nyare anläggningar och därmed ett större kapitalunderlag.

Den främsta invändningen mot att utgå från företagets historiska kostnader är därför att det ger företaget incitament att ha högre kostnader än optimalt och därmed också svaga incitament för kostnadseffektivitet.

Avkastningsreglering (rate of return) är en variant av kostnadsbaserad prissättning där företag, förutom att få täckning för sina kostnader, även får tillgodoräkna sig en viss rimlig avkastning på insatt kapital. En ren avkastningsreglering kan främja en önskvärd prisstruktur. Samtidigt kan den uppmuntra till en överdriven och ineffektiv investeringsvolym genom dess starka incitament till investering. Vid en given produktionsnivå får ju företagen högre vinster absolut sett ju mer kapital som används. Avkastningen på investeringen är säkrad i regleringen och kan därmed alltid övervältras på kunderna, vilket innebär att företagen även kan få ersättning för misslyckade investeringar. Företagen möter både en låg risk och fast avkastning på sina investeringar. På så sätt ger en avkastningsreglering inte incitament till effektivisering och en kostnadseffektiv produktion.

I praktiken innebär en avkastningsreglering att man uppskattar storleken på de av företagens tillgångar som används på den reglerade marknaden. Sedan uppskattas en avkastning som appliceras på detta kapital för att beräkna vad som är en rimlig avkastning. Detta används sedan vid prövningen av om det reglerade företagets föreslagna priser innebär ett rimligt pålägg på kostnaderna. De data som används grundas ofta på reviderad bokföring och är därmed minst ett år gamla. Mellan granskningarna av priset och kapitalbalansen har företaget därmed incitament att öka sin effektivitet. Detta incitament ökar ju längre tid som går mellan granskningarna.

Även om avkastningsreglering inte garanterar en given vinst så innebär modellen större säkerhet i termer av vinstutfall än vad andra modeller medger. Då storleken på vinsten kopplas till storleken på kapitalstocken kräver modellen en relativt noggrann övervakning av kapital och kostnader för att se till att dessa inte blir för höga. Modellen kräver också att man kommer överens om hur kapitalkostnaden ska beräknas för att leda till en tillfredställande eller normal vinstnivå.

De stora skillnaderna mellan fjärrvärmeföretagens anläggningar och distributionssystem, när det gäller bl.a. ålder och typ av anläggning, kan göra det svårt att beräkna en tillfredställande avkastningsnivå som kan gälla för alla företag.

Avkastningsintervall – (rate of return bandwith) – är en variant som innebär att ett intervall av tillåten avkastning fastställs av regleringsmyndigheten. I den norska regleringen av elnätsföretagen har ett sådant avkastningsintervall kombinerats med en måttstocksbaserad intäktsram med företagsspecifika effektiviseringsbeting.

Avkastningsreglering var till helt nyligen den vanligaste metoden för att kontrollera nätverksföretags priser i USA. Regleringsmyndigheter världen över (även USA) överger numera dessa metoder som alltför administrativt betungande och samtidigt ineffektiva.

De kostnadsbaserade modellerna innebär att myndigheten behöver omfattande information om verksamhetens produktion och kostnader. Men även om regleringsmyndigheten lägger ned mycket arbete på att samla in information kommer bristen på information i kombination med den bevisbörda som vilar på regleringsmyndigheten att innebära stora svårigheter att få till stånd en effektiv reglering med ett samhällsekonomsikt optimalt utfall.

5.5.2. Pristaksreglering

Pristaksmodeller utvecklades som ett sätt att råda bot på problemen med de bristande incitamenten för kostnadseffektivitet som uppstod vid kostnadsbaserade modeller. Pristaksreglering betecknas därför ofta som incitamentsreglering. Till denna typ av regleringsmodeller räknas både intäktsramar och pristak där taket kan tillåtas påverkas av inflation och förväntad teknisk utveckling (t.ex. RPI-X). Pristaksreglering är mycket vanlig i Storbritannien och tillämpas framför allt på priser inom de s.k. nätverksbranscherna.

Vid ett pristak fastställs ett högsta tillåtna pris för antingen en enskild vara eller en korg av varor över en viss förutbestämd period. Företaget kan dock ta ut lägre priser. Till följd av inflationen är det i praktiken den reala prisutvecklingen som begränsas. Vid en intäktsram sätter regleraren istället ett tak på företagets intäkter.

Under den period som pris- eller intäktstaket råder, bestäms priset eller intäkten utan att beakta företagets faktiska kostnader. Genom att på detta sätt frikoppla intäkter och kostnader från varandra får företagen incitament att minska kostnaderna. En kostnadssänkning får fullt genomslag på vinsten vilket skapar incitament att hålla kostnaderna nere. Ju längre tid som går innan nästa pristak sätts desto större är styrkan i dessa incitament. Samtidigt

får även eventuella kostnadsökningar fullt genomslag på vinstnivån, vilket innebär en risk för företaget. En annan risk är att investeringarna kan komma att bli för låga.

En svårighet med pristaksreglering är hur det initiala pristaket eller intäktsnivån ska sättas när företagen tar ut olika priser. En annan svårighet är i vilken takt som priserna skall tillåtas att öka. Vanligen sätts nämligen ett pristak under en period av fem år men både längre och kortare perioder kan förekomma. Under denna period kan priset justeras i förhållande till inflationen eller genom en koppling mot lämpligt index. Någon gång behöver pristaket justeras, vilket då måste göras med utgångspunkt i den faktiska kostnadsnivån.

Vanligtvis kopplas pristaket till konsumentprisindex eller ett återförsäljningsindex som mått på inflationen (RPI) samt en okänd faktor (X) som ska spegla den del av den förväntade produktivitetsutvecklingen som ska komma kunderna till del. På så sätt fångas avvikelser från den genomsnittliga prisutvecklingen genom RPI-X. Trots transparens och självständighet innebär de initiala pristaken, längden på justeringsperioden samt svårigheten med att bestämma värdet på den okända faktorn (X) att modellen möter samma utmaningar som andra metoder. Styrkan i incitamenten hos pristaksreglering beror till avgörande del på reglerna för hur pristaken eller intäktsramen uppdateras.

Pristak kan tillämpas direkt på avgifterna på vissa tjänster hos företag som levererar flera tjänster. Det kan också bestämmas för individuella varor eller tjänster eller för en korg av varor (genomsnittspris).

Regleraren kan t.ex. sätta ett tak på ett vägt genomsnitt av företagets priser och bestämmer då inte de faktiska priserna. Det finns olika sätt att bestämma det vägda genomsnittet. Antingen kan ett maximalt vägt pris fastställas per såld enhet med ett tillägg av vikter för att bestämma förhållandet mellan priserna i de olika prisgrupperna, eller så kan en maximal genomsnittsintäkt per såld enhet läggas fast. Företagen kan då variera priserna i de olika prisgrupperna inom denna ram. Till exempel kan pristaket begränsa det viktade genomsnittet för prishöjningar för reglerade tjänster så att de inte blir större än RPI-X.

De vikter som används när man kalkylerar de genomsnittliga prishöjningarna i olika tjänster är vanligen grundade på intäktsandelar för varje tjänst som utförts under föregående år. Då dessa andelar är kända för tidigare år ger de det reglerade företaget en viss

handlingsfrihet att påverka viktningen i framtiden, trots att priserna sätts under innevarande period.

En viss skillnad mellan pristak och intäktstak finns med avseende på incitamenten till att sätta effektiva priser så att utbudet blir optimalt. Med ett intäktstak saknas detta incitament eftersom taket på intäkterna är fixerat, vilket inte är fallet vid ett pristak.

10

En pristaksreglering för ett genomsnitt av företagets priser (priskorg) kan ge upphov till mindre stabila priser och skillnader mellan olika kundgrupper. Olika kundgrupper kan därför uppleva stora ändringar i priserna på kort tid även under en pristaksreglering. Eftersom ett av syftena med pristaksreglering är att uppmuntra till en form av prisdifferentiering kan det vara inkonsekvent att kombinera pristaksreglering med detaljer för hur priserna bör utformas.

Om ett företag producerar en mycket homogen vara (t.ex. el eller naturgas) kan ett s.k. ”avkastnings-RPI” användas. Avkastningen definieras som de intäkter som genereras från den reglerade sektorn delat med ett mått på omsättningen inom denna sektor. Ett sådant pristak begränsar förändringen av det genomsnittliga priset för varan.

Pristaksreglering och reglering via intäktsramar ger samma incitament till ökad kostnadseffektivitet. Styrkan i incitamenten kommer att vara beroende av hur priset eller intäkten fastställs, hur lång regleringsperioden är och på reglerna för uppdatering av pristaket eller intäktsramen vid övergång mellan regleringsperioder. I analogi med detta ges incitament för investeringar i den grad som investeringar bidrar till att reducera de kostnader som ska täckas inom pristaket och i den mån de kan ge upphov till ökade intäkter i framtiden.

En pristaksreglering eller intäktsram ger i sig självt inga särskilda incitament för att säkra leveranskvalitet, utan detta beror i första hand på i hur stor grad kvalitetskostnader reflekteras i företagens intäkter eller kostnader. Det kan därför krävas att leveranskvalitet säkras med andra kompletterande åtgärder, exempelvis direktreglering såsom leveransplikt eller att explicita krav på leveranskvalitet används. Kvaliteten kan följas upp och hanteras separat, t.ex. via ersättning vid bristande kvalitet. Kvalitetsmått kan alternativt ingå vid beräkningar av det tillåtna intäktstaket, t.ex. som ett avdrag för uppmätt kvalitetsbrist.

10

ECON Analyse, “Pristakregulering av nettselskaper I praksis”, Rapport 2003-073.

Pristaket sätts ofta gentemot realiserade vinster under föregående period, vilket begränsar incitamenten för effektivitet. Empiriska studier har visat att företagen också spelar strategiska spel under pristaksreglering i förväntan om framtida justeringar av pristaken.

För kunderna kommer de starka incitament till effektivisering över tiden som en pristaksreglering medger att vara positivt och ge utslag i lägre priser. Om incitamenten förstärks med längre regleringsperioder medför dock den långa regleringsperioden att det tar längre tid innan effektiviseringsåtgärder slår igenom i lägre priser och ger vinst för kunden.

5.5.3. Vinstdelningsmodeller (sliding scale)

I praktiken har pristaksregleringen, så som den tillämpas i Storbritannien, ibland kritiserats för att den tillåter företagsledningen och aktieägarna att få en oproportionerligt stor andel av de intäkter som effektivitetsvinster ger. Incitamentet vid ett pristak uppmuntrar företaget att välja effektiva produktionsmetoder. Så snart ett pristak är infört kan dock omständigheterna förändras i en riktning som gynnar företagsledningen och aktieägarna, t.ex. en oväntad teknisk utveckling som leder till kraftigt minskade produktionskostnader. I detta fall är de minskade produktionskostnaderna oberoende av företagsledningens ansträngningar.

En lösning av problemet skulle vara att tillåta anpassningar av pristaket genom att förändra värdet av faktorn X. En sådan metod kan dock medföra kritik eftersom det skulle kunna innebära en för hård reglering av företagen.

En typ av modell som ibland förespråkats för att hantera problemet är s.k. vinstdelningsmodeller eller sliding scale regulation. Detta är en hybrid mellan en pristaks- och en avkastningsreglering och syftet är att se till att de effektivitetsvinster som uppstår under en pristaksreglering automatiskt kommer både kunder och producenter till godo. Om och när vinsterna har stigit till en viss förutbestämd nivå under något år, sänks priserna automatiskt. Nackdelen är att modellen minskar företagsledningens incitament att rationalisera eftersom effektivitetsvinsterna inte kommer företaget tillgodo fullt ut. Under ett pristak tillfaller ju alla effektivitetsvinster företaget till dess att pristaket justeras.

Det är i praktiken inte så stora skillnader mellan kostnadsbaserade modeller och pristaksmodeller. På lång sikt är båda modelltyperna att anse som kostnadsbaserade. Den stora skillnaden avgörs därför av regleringsperiodens längd. En kostnadsbaserad reglering är enbart tillbakablickande, medan en pristaksreglering även är framåtblickande. Båda varianterna kräver relativt stora mängder information och en god branschkännedom hos regleraren. De måste också ofta kompletteras. En pristaksreglering kräver dock som regel betydligt mindre information och tillsynsarbete under den period som pristaket gäller. Det är först när pristaket skall revideras som extra arbete måste utföras för att undersöka kostnadsförhållandena.

5.5.4. Normbaserade modeller

Regleringsmyndighetens problem är, som tidigare påpekats, att den har sämre kunskap än företagen om de verkliga kostnaderna för den verksamhet den har att reglera. I normmodeller försöker man hantera denna informationsasymmetri. Skillnaden mellan pristaks- och normmodeller är att vid ett pristak sätts ett generellt tak lika för alla företag, medan normmodellerna innebär att den reglerande myndigheten kan bestämma företagsspecifika normer eller tak för priserna eller intäkterna. En pristaksmodell utgör också en normbaserad modell genom att den lägger fast dels ett index för att kompensera för eventuell inflation, dels den X-faktor som säger hur mycket priset eller intäkten skall minska med.

I en normmodell bestäms det tillåtna priset eller intäktstaket av en kostnadsnivå som bestäms utanför det företag som ska regleras. Det är alltså inte företagets egna faktiska historiska kostnader som utgör normen utan en exogent bestämd kostnad, dvs. en kostnad som företaget inte kan påverka. Normvärdena fungerar som ett effektivitetskrav för de företag som har högre kostnader än vad normen tillåter, men en normbaserad reglering kan också utformas till att vara en mindre detaljerad regleringsform. Normmodeller kan alltså både användas vid en strikt incitamentsreglering, vid självreglering eller för benchmarking eller jämförelse av nyckeltal och priser.

Tanken är inte att normen ska ha en 100-procentig träffsäkerhet i förhållande till de kostnader som företagen har. Däremot bör den vara tillräckligt träffsäker för att kunna särskilja externa händelser

som företagen inte har kontroll över. Avvikelser i förhållande till normen kan skyllas på ineffektiviteter i driften av anläggningen men också på att normen inte fångar upp externa kostnadsdrivande händelser.

En reglering som baseras på normvärden kan medföra en ökad risk för företagen. Om normvärdet inte reflekterar externa risker innebär det en ökad risk jämfört med om regleringen baserades på företagsspecifika kostnader. Vid en värdering av olika normmodeller så bör ökade incitament till effektivisering vägas mot en sådan ökad risk. I praktiken är det dock svårt att sätta normer som både är fullständigt oberoende av företagens egna kostnader och samtidigt tillräckligt träffsäkra.

Normmodeller medför i princip inte några incitament för att genomföra investeringar utöver de som följer av kostnadsminimering. En ytterligare svaghet med dessa modeller, särskilt om det råder en stark frikoppling gentemot de faktiska kostnaderna, är att de kan öka osäkerheten för avkastningen på investerat kapital, vilket kan ha en negativ inverkan på investeringsviljan. En annan svaghet är att företagen kan reducera sina kostnader genom att leverera en dålig produkt. Detta kan medföra behov av att ställa strängare krav på leveranskvalitet. Det kan ske antingen genom direktreglering eller genom att ta med kvalitetskostnader i intäktsunderlaget.

Normmodellens effektivitetsegenskaper utgör ett underlag för lägsta möjliga priser över tiden. Men detta är beroende av att normerna sätts på en realistisk nivå.

Måttstockskonkurrens eller benchmarking

Idén bakom måttstockskonkurrens är att försöka härma marknaden genom att använda information från flera liknande företag för att skapa incitamenten för varje enskilt företag att bli mest kostnadseffektivt. Detta görs genom att skapa en norm eller ”best practice” som varje företag kan jämföras mot. Företagen behöver inte vara identiska, men skillnader i de utifrån relaterade (exogena) produktionsvillkor som man inte kan mäta måste vara kända.

Metoden är attraktiv på så sätt att ett företags intäkt inte bestäms av dess egna kostnader utan av marknadens utförande (dvs. de andra företagen). De mest produktiva företagen sätter normen för övriga företag. Normen utgör en måttstock som såle-

des baseras på bästa utförande, ”best practice”. Exogena risker som leder till högre kostnader för branschen som helhet, kommer att slå igenom i normen och resultera i en högre tillåten intäktsram (måttstock), medan innovationer och tekniska framsteg tenderar att ge en lägre intäktsnorm (måttstock). På så sätt görs alltså den s.k. Xfaktorn i pristaksregleringen mer beroende av bolagets interna handlande (X-faktorn endogeniseras).

En fördel med måttstockskonkurrens jämfört med övriga modeller är att den reducerar reglerarens informationsproblem. Men det finns också risker i och med metoden. Om antalet jämförelseobjekt är få och utsatta för samma typ av reglering så finns risk för kartellbildning. Ofta avses benchmarking som den process som syftar till att göra företagen mer effektiva genom att de kan lära sig av de mer effektiva företagen, t.ex. genom jämförelse av nyckeltal och publicera resultatet. Med måttstockskonkurrens kan även avses att regleraren använder kunskap från annan verksamhet för att reglera vad som utgör skälig ersättning eller pris.

Ingenjörs modeller – beräkning av standardkostnader

Kännetecknande för dessa modeller är att man först genom att beräkna ett virtuellt nät bestämmer den fysiska anläggningsstrukturen och dess kapacitet. Därefter kostnadsberäknas detta nät med hjälp av standardkostnader för de olika anläggningsdelarna. Syftet med dessa beräkningar är att beräkna en kapitalkostnad utifrån ett återanskaffningsvärde. Förutom kapitalkostnaden beräknas också övriga kostnader utifrån olika normer (schabloner) på drift- och underhållskostnader.

Vid användning av ingenjörsmodeller bestämmer regleraren företagens intäkter utifrån både tekniska och ekonomiska specifikationer av företagens kostnadsfunktioner.

5.5.5. Menyer av regleringsalternativ

I denna modell erbjuds de reglerade företagen ett antal olika regleringsalternativ att välja mellan. Alternativen innebär oftast en kombination av pristak- och vinstdelningsmodeller. Principen är att anpassa regleringsmekanismen närmare till de specifika förutsättningarna för varje enskilt företag, utan att regleringsmyndig-

heten känner till vilka dessa omständigheter är. Ett företag kan ha mer eller mindre goda förutsättningar för att skära ned kostnader. Genom att företagen fritt väljer det alternativ till reglering som passar dem bäst avslöjar de också en del av den informationsfördel som företagen har gentemot regleraren. Valet av regleringsalternativ avslöjar deras preferenser. Detta gör att det blir en ex postmekanism som både regleraren och kunder tenderar att föredra.

11

5.6. Hur mycket reglering?

Oavsett vilken modell som väljs så är informationskraven på modellen respektive modellens dynamiska incitament till produktivitetsökningar grundläggande för val av modell. Vidare behöver ett antal aspekter övervägas:

  • Skall priserna godkännas i förväg av myndigheten (ex ante)?
  • Delegering till de reglerade företagen (självreglering)
  • Informationsbehovet för myndigheten
  • Graden av incitament för effektivisering och kostnadsminimering

5.6.1. Ex ante- och ex post-reglering

Vid ex ante-reglering lämnar företagen in förslag på priser inför nästa verksamhetsperiod för godkännande innan de får tillämpas av företagen.

Ex ante-reglering innebär inte bara att regleringsmodellen bestäms i förväg, utan även att de data och den information som regleringen ska baseras på finns tillgängliga i förväg. En variant på godkännande av faktiska priser i förväg är att regleringsmyndigheten godkänner de metoder som används för att räkna fram priserna.

Ex post-reglering innebär att regleringsmodell och principer har bestämts i förväg, men att de data, villkor etc. som regleringen bygger på, observeras under den tid som regleringen löper och utvärderas efteråt. Vid en ex post-reglering övervakar regleraren priser, kostnader och produktion. Myndigheten ingriper först efteråt när missbruk uppdagas.

11

Vogelsang, Ingo, ”Incentive Regulation and Competition in Public Utility Markets: a 20 Year Perspective” . Journal of Regulatory Economics, 2002.

5.6.2. Delegering

Regleringen kan vara mer eller mindre ingripande, dvs. den kan överlåta mer eller mindre av besluten kring vilka spelregler som ska gälla till företagen själva. Ju mer delegering desto mindre strikt blir en reglering. Man kan tänka sig att den ena änden innebär en strikt ex ante-reglering av pris och övriga villkor och i den andra enbart en möjlighet för kunder att få pris och övriga villkor skälighetsbedömda.

5.6.3. Incitament

Vilka kostnader som tillåts slå igenom kommer att vara avgörande för vilka incitament företagen har att agera kostnadseffektivt. Här finns även koppling mot riskdelning, dvs. vem som får bära risken för oväntade kostnader. Den part i avtalet mellan kund och säljare som har bäst förutsättningar att hantera risker bör ta på sig denna. Riskfördelningen mellan kund och säljare är väsentlig vid utformningen av kontrakten (avtalen).

5.7. Sammanfattning

De olika regleringsmekanismerna kan sammanfattas i följande tabell:

Tabell 5.1. Olika regleringsmodeller, för- och nackdelar

”Cost plus” och avkastningsnivå

  • priserna bygger på faktiska kostnaderna
  • reglering av avkastning, med utgångspunkt från kapitalkostnad

+ ”sund” motivering för prissättning

- ingen uppmuntran till högre effektivitet

- asymmetrisk information mellan

företagen och regleringsorgan

Pristak (CPI-X)

  • beräkning av ett initialt pris (olika sätt att beräknas)
  • definition av en årlig prisnedgång, baserad på inflation och produktivitetshöjningar
  • regelbundna justeringar (t.ex. vart 5:e år)

+ teoretiskt finns stort utrymme för pris-

sänkningar

+ belönar högre effektivitet

+ enkel att mäta/följa

- svårigheter i bedömningen av initialt pris

och X-faktor

Intäktstak

  • liknande pristak, men med intäkter som utgångspunkt: tak för möjliga intäkter

+ enkel att mäta/följa upp

+ högre effektivitet belönas

- svårt/mindre attraktiv att kommunicera

Måttstockskonkurrens

  • härmar marknaden genom att skapa en norm eller ”best practice” som företagen kan jämföras mot

+ incitament till högre effektivitet

+ ingen individuell reglering krävs

- svår att applicera om stor heterogen

marknad (skillnader mellan företagen)

- samarbete mellan företag kan ge ut-

rymme för felaktigheter i resultaten

Vinstdelningsmodeller (”Sliding scale”)

  • kunder delar effektiviseringsvinster med företagen
  • priserna justeras ned om vinsterna överstiger en viss nivå

+ rättvis fördelning av monopolvinster

mellan företagen och kunder

- minskar företagens incitament att agera

kostnadseffektivt

Avkastningsmarginal

  • tillåter avkastningskrav mellan två nivåer (max/min.)

+ inga extrema vinster/inga förluster

- kräver konstant övervakning av vinster,

och är administrativ krävande för regleraren

Menyer

  • företagen kan välja mellan olika incitamentregleringsmekanismer
  • valet ofta mellan kombinationen av pristak och ”sliding scale”

+ reglering anpassad till företag

+ ökad transparens beroende på företagets

val

- kan leda till mindre engagemang från

företagen

Om vi relaterar modellerna ovan till fjärrvärmeverksamheten sammanfattas det i nedan tabell:

Tabell 5.2. Olika regleringsmodeller i fjärrvärmeverksamheten

”Cost plus” och avkastningsnivå

Kan användas för fjärrvärmeverksamhet, men uppmuntrar inte till högre effektivitet. Informationsasymmetrin gör det mindre lämpligt för nuvarande marknadssituation.

Pristak (CPI-X) Svårighet att bedöma initial prisnivå samt X-faktor, vilket kompliceras ytterligare om det behöver räknas flera pristak beroende på fjärrvärmeföretagens storlek och förutsättningar.

Intäktstak Samma problematik som med pristaksmodeller. Det kan kräva intäktstaksnivåer anpassade till fjärrvärmeföretaget p.g.a. heterogenitet mellan företagen?

Måttstockskonkurrens Kan användas för att jämföra fjärrvärmeverksamheten om det tydliggörs ex ante hur olika variabler och parametrar relateras till verksamheten. Olika fjärrvärmeföretag kan vara lika effektiva även om de har olika förutsättningar och har olika storlek. Nackdelen kan vara att det ger utrymme för ”tyst” samarbete.

Vinstdelningsmodeller (”Sliding scale”)

Problemen uppstår som med pristaksmodeller om dessa är en del av vinstdelningsmodellen.

Avkastningsmarginal Problemen med överinvestering blir aktuella om detta är den enda parametern som fjärrvärmeföretagen mäts emot.

Menyer Kan vara svårt att följa upp eftersom det finns ett stort antal fjärrvärmeföretag.

Det finns flera sätt att öka konkurrensen på en marknad eller att motverka monopolprissättning i de fall det inte går att öka konkurrensen med flera producenter. Om det är ”inlåsningen” till en vald teknik som är problemet, bör åtgärder för att förbättra konsumentskyddet främst inriktas mot att stärka kundens situation efter det att fjärrvärme valts som uppvärmningsform.

Däremot bör pris och villkor vid val av uppvärmningsalternativ inte vara föremål för reglering (givet att kunden har tillgång till alla alternativ). På så sätt skapas likheter med övriga uppvärmningsalternativ där kunder som t.ex. har eluppvärmning kan påverka sin situation genom att byta elleverantör.

Detta innebär alltså att anslutning till fjärrvärme inte faller under regleringen men däremot förändringar i pris, leveransvillkor etc. efter det att fjärrvärme har valts som uppvärmningsalternativ. En sådan typ av reglering finns på hyresområdet där trögheter och inlåsningseffekter också ansetts medföra svårigheter att få till stånd en fungerande konkurrens.

6. Åtgärder för ett förstärkt kundskydd

6.1. Ett åtgärdspaket för ökad kundtrygghet

Som framgått av föregående kapitel har det inom utredningen och i andra sammanhang framförts olika uppfattningar om ifall fjärrvärmeföretagen har monopol på en lokal fjärrvärmemarknad eller om det är mer korrekt att anse att de har en dominerande ställning på en värmemarknad på vilken de konkurrerar med företag som erbjuder andra metoder för värmeförsörjning, t.ex. bergvärmepumpar, eluppvärmning eller individuell olje- eller pelletseldning.

Enligt min uppfattning kan det finnas stöd för båda dessa uppfattningar. I vissa situationer t.ex. när kunden redan är ansluten till fjärrvärmenätet kan de kostnader som är förenade med byte till annan uppvärmningsform vara så stora att de upplevs som omöjliga. Inom samma nätområde kan samtidigt andra kunder som överväger att ansluta sig till fjärrvärmen ha flera olika uppvärmningsalternativ att välja mellan. Det är då inte rimligt att tala om en monopolsituation. På samma sätt kan geografiska eller stadsplanemässiga förhållanden leda till att vissa kunder i praktiken saknar alternativ medan andra som har sin fastighet belägen i andra delar av kommunen har fri möjlighet att jämföra priser och andra egenskaper hos flera alternativa system för värmeförsörjning.

I en renodlad monopolsituation är det angeläget att priset regleras. I annat fall riskerar kunderna att med för högt pris betala för att det skapas monopolvinster. Som framgår av kapitel fem finns det ett stort antal etablerade metoder för att reglera priser på monopolmarknader. Av redovisningen i det kapitlet framgår också att varje form av prisreglering innebär en avvägning mellan målet att kunden betalar ett så lågt pris som möjligt och de incitament som krävs från investerare för att skapa en positiv dynamik och utveckling inom branschen. Valet av metod beror på vilken egenskap som bör ha prioritet.

Mot bakgrund av diskussionen om fjärrvärmen är att betrakta som en monopolmarknad eller inte har jag övervägt att föreslå någon form av prisreglering av det slag som presenteras i kapitel fem. Det som då ligger närmast till hands är att reglera priset genom någon form av takpris. Detta är samtidigt komplicerat mot bakgrund av de skiftande förhållanden som råder när man inte, som på el- eller telemarknaden, kan tala om ett nationellt system. En prisreglering av fjärrvärmen med en takprismodell skulle kräva att varje fjärrvärmenät beaktades och att regleringsmyndigheten fastställde närmare 200 separata takpriser, satta med hänsyn till lokala förhållanden som fjärrvärmeföretagen inte rimligen kan påverka.

En sådan prisreglering framstår med hänsyn härtill knappast som praktiskt möjlig att genomföra. Det skulle finnas en risk för att den måste utformas så generöst visavi producenterna att den skulle komma att upplevas som meningslös. Det skulle vidare vara principiellt tveksamt att prisreglera fjärrvärmen i alla delar av nät där producenten har monopol endast i en del av det relevanta området. En prisreglering av fjärrvärmen skulle då riskera att påverka konkurrensen mellan alternativen på ett inte avsett sätt i de delar av kommunen där det i dag är mer korrekt att tala om en konkurrens mellan olika uppvärmningsalternativ.

Samtidigt som det sålunda vid en prövning framstår som såväl praktiskt som principiellt tveksamt att föreslå en renodlad prisreglering av fjärrvärmen, kvarstår det problem som föranlett regeringens direktiv till utredningen att stärka kundens ställning i relation till fjärrvärmeföretagen. Det framstår som viktigt, både av hänsyn till intresset av att undvika en oskälig utveckling av fjärrvärmepriserna och av omsorgen om fjärrvärmens framtida utbyggnad och utveckling, att skapa förutsättningar för en bättre dialog mellan kund och producent. Inte minst den fortsatta omställningen av energisystemet med övergång från fossila till andra bränslen förutsätter en ansvarig hållning från fjärrvärmeföretagens sida för att undvika att den politiskt prioriterade skatteväxlingen leder till omotiverade höjningar av priset också på den fjärrvärme som produceras med miljömässigt önskvärda bränslen.

Det är därför angeläget att pröva alternativ till de former av prisreglering som framstår som mindre lämpliga på detta område. Det är då för fjärrvärmens fortsatta utveckling viktigt att skapa ett stärkt kundförtroende och en starkare ställning för kunderna genom ökad transparens, bättre balanserade avtalsvillkor, rätt att förhandla om pris och andra väsentliga förhållanden samt en möj-

lighet att få priset bedömt av en opartisk instans som kan ta hänsyn till de olika förhållanden som råder på olika lokala marknader.

Jag har vid en avvägning mellan att föreslå prisreglering i delar av fjärrvärmenäten och en mer flexibel regleringsstrategi kommit fram till att föreslå ett paket av åtgärder som sammantagna bör leda till en acceptabel prisutveckling och anständiga förhållanden för alla kunder och konsumenter. Paketet bygger på att samtliga aktörer känner ett ansvar för utvecklingen och är beredda att ta stor hänsyn till de förhållanden som råder för olika aktörer.

Vid valet av denna strategi har jag tagit intryck av den självreglering som pågår inom branschen genom bl.a. arbetet i den s.k. Värmemarknadskommittén.

1

I detta samarbete mellan fjärrvärme-

företagen och företrädare för ett antal stora kunder har samtidigt med utredningens arbete utvecklats en slags kvalitetsmärkning av fjärrvärmeföretag. Märkningen förutsätter att företagen redovisar sin verksamhet tydligare än i dag, tillämpar ett standardavtal som kunderna kan acceptera samt aviserar prishöjningar bättre än i dag osv. Det är min förhoppning att det bland kriterierna för denna kvalitetsmärkning också skall ingå en förpliktelse från företagens sida att följa de rekommendationer till lösning av tvistiga prisförhandlingar som den i slutet av detta kapitel föreslagna Fjärrvärmenämnden inom Energimyndigheten kommer fram till. Det bör påpekas att parterna i Värmemarknadskommittén ännu inte har beslutat att införa kvalitetsmärkningssystemet.

Jag har utformat mitt förslag till paket på ett sådant sätt att de rekommendationer som föreslås utan större materiella förändringar kan göras tvingande, om det skulle visa sig att det intresse av självreglering i branschen, som det aktuella arbetet i Värmemarknadskommittén är ett uttryck för, inte är tillräckligt starkt för att skapa den nödvändiga sammanhållningen och respekten för rekommendationerna angående normalavtal och tvistlösning. Skulle Energimyndighetens uppföljning av den fortsatta utvecklingen visa på ett behov av en skärpning av regelverket är det därför möjligt att komplettera mina förslag i denna del med stöd av den praxis som då vuxit fram inom Fjärrvärmenämnden. En närmare utveckling av mina överväganden lämnas i de följande avsnitten i detta kapitel.

1

Värmemarknadskommittén är ett partssammansatt organ bestående av ledamöter från

Svensk Fjärrvärme och dess medlemsföretag samt externa ledamöter från bostadsorganisationerna HSB Riksförbund, Riksbyggen, SABO, Fastighetsägarna Sverige och Hyresgästföreningen Riksförbundet.

Ökad åtskillnad och transparens

Ett första steg mot en tryggare kundsituation och ett ökat förtroende för fjärrvärmen som ett uppvärmningsalternativ följer av de förslag utredningen lade fram i delbetänkandet ”Tryggare fjärrvärmekunder – Ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksamhet”, SOU 2003:115. Av delbetänkandet följer krav på åtskillnad mellan fjärrvärme- och elmarknadsverksamhet, såväl juridiskt som funktionellt. Därutöver uppställs ett krav på att fjärrvärmeverksamhet skall redovisas skilt från annan verksamhet som bedrivs inom samma juridiska person.

Ytterligare krav på särredovisning av fjärrvärmeverksamheten

Den särredovisning av fjärrvärmeverksamheten som krävs enligt delbetänkandet ska kompletteras med ett antal av Energimyndigheten definierade nyckeltal. Energimyndigheten ges i uppdrag att publicera dessa nyckeltal så att det kan uppstå en slags måttstockskonkurrens mellan företagen. Härigenom uppnås ytterligare ökad transparens och även möjlighet för kunden att jämföra de olika fjärrvärmeföretagens effektivitet.

Avtalsvillkor i ett fjärrvärmeförhållande

En åtgärd för att ge fjärrvärmekunderna en ökad trygghet är att tillse att de avtalsvillkor som förekommer i fjärrvärmebranschen, så långt det är möjligt, inte medger att fjärrvärmekunden försätts i en alltför utsatt situation. Så kan ske genom att det upprättas ett normalavtal som skall gälla i en fjärrvärmerelation. För att säkerställa en allsidig belysning bör ansvaret för att utarbeta ett normalavtal för leverans av fjärrvärme åvila ansvarig myndighet på området. Arbetet bör ske efter samråd med företrädare för kunder och leverantörer. Normalavtalet bör så långt möjligt göras tillämpligt i en avtalsrelation. Avtalsvillkor som avviker från de som normalavtalet innehåller bör alltså endast gälla i den mån parterna är överens om detta och inget annat följer av annan lagstiftning. På detta sätt ges ökade möjligheter för fjärrvärmekunderna att känna trygghet i sin avtalsrelation med sin fjärrvärmeleverantör. Skulle denna åtgärd visa sig otillräcklig får mer ingripande lagstiftning övervägas.

Förhandlingsrätt för kund

En kund skall vidare ges en möjlighet att kunna påverka avtalsinnehållet mellan denne och fjärrvärmeleverantören genom en rätt att förhandla om priset vid prisförändringar under avtalstiden. Detta kan visserligen regleras i anslutning till normalavtalet men bör, för att säkerställa en generell tillämpning, klargöras genom lagstiftning. Resultatet av förhandlingen skall dokumenteras oavsett om parterna blir överens eller inte. Det pris som den förhandlande kunden accepterar, skall vara offentligt för att skydda svaga konsumenter mot missbruk av dominerande ställning.

Medlings- och prövningsmöjlighet

Den av parterna som är missnöjd med de förhandlingar som skett med stöd av förhandlingsskyldigheten, skall kunna hänskjuta frågan för medling och, om medlingen inte leder till att en överenskommelse nås mellan parterna, ett förslag till lösning. Den i en fjärrvärmeavtalsrelation som är missnöjd med pris eller andra leveransvillkor, skall kunna hänskjuta frågan för tvistlösning. Såväl kund som leverantör kan alltså initiera medlingen eller tvistlösningen.

Medlings- och tvistlösningsfunktionen skall utövas av en särskild för ändamålet inrättad nämnd inom Energimyndigheten, en Fjärrvärmenämnd. Detta är en nämnd som administrativt är kopplad till Energimyndigheten men som i övrigt är avskild från myndighetens övriga verksamhet. Härigenom uppnås vissa samordningsvinster i jämförelse med att skapa en ny myndighet.

Nämnden skall ha till uppgift att avgöra konfliktfrågorna genom beslut i form av rekommendationer. Nämnden skall som ledamöter ha lagfaren ordförande, teknisk ledamot och ett lämpligt antal intresseledamöter. Ledamöterna förordnas av regeringen, sistnämnda efter förslag från partsintressena. Vid avgörande av ärenden skall nämnden bestå av ordföranden, en teknisk ledamot (opartisk teknisk expert) och två intresseledamöter. Fjärrvärmenämndens beslut skall offentliggöras genom Energimyndighetens försorg.

Prövning av oskäliga priser

Enligt vad jag föreslagit skall kunderna ha rätt att få bl.a. skäligheten i ett avtalat pris prövad av Fjärrvärmenämnden. Vid prövningen bör allmänna civilrättsliga regler vara tillämpliga. Det innebär att avtalslagens regler om oskäliga avtalsvillkor och även de köprättsliga regelverken – i vart fall principerna bakom dem – kommer att tillämpas av nämnden vid bedömningen av det pris som bör gälla mellan parterna.

Som stöd för en bedömning av frågan om priset är oskäligt skall dock vissa grundläggande principer läggas fast i en modell. Modellen grundas på den metod som i kapitel fem kallats för måttstockskonkurrens, där det fastställs vilka nyckeltal som skall användas. Modellen bör utarbetas av Energimyndigheten och beakta sådana faktorer som avkastning på insatt kapital, kostnader för fjärrvärmeproduktionen samt utvecklingen av priset för alternativ på marknaden. Det är viktigt att en fortsatt s.k. grön skatteväxling inte indirekt tillåts slå igenom även i den fjärrvärmeproduktion som sker med av miljöskäl skattemässigt gynnade bränslen. Skulle så ske förfelas syftet med skatteväxlingen eftersom kundernas incitament för en övergång till fjärrvärme försvagas.

Att konstruera och utveckla en sådan modell är en grannlaga uppgift som kräver omfattande analyser som det inte varit möjligt att genomföra inom ramen för detta utredningsarbete. Det får förutsättas att Energimyndigheten ges särskilda resurser för att efter samråd med branschen utveckla modellen.

En fjärrvärmelag

Det åtgärdspaket som jag föreslår ökar transparensen i fjärrvärmeverksamheterna och ger kunden ett ökat inflytande över sin situation. Med en ordning som den jag föreslår bör det finnas ett starkt tryck på parterna att bli överens vid de prisförhandlingar som sker med normalavtalet som utgångspunkt.

I utredningens delbetänkande föreslogs, mot bakgrund av den begränsade mängd reglering som förslagen innebar, att bestämmelserna om fjärrvärmeverksamhet med fördel kunde samlas i den befintliga ellagen (1997:857). Eftersom den reglering som jag nu funnit behov av att införa medför ytterligare ett antal bestämmelser, är en sådan ordning mindre lämplig. Bestämmelserna om fjärr-

värmeverksamhet har inte sin naturliga plats i en lag om elektriska anläggningar, om handel med el i vissa fall och om elsäkerhet. Det finns därför övertygande skäl att införa en för fjärrvärmeområdet separat lagstiftning, en fjärrvärmelag. Jag förordar en sådan ordning.

Det finns skäl att anta att även de frågor om koncession, tredjepartstillträde och kraftvärme som jag kommer att fortsätta att arbeta med under våren 2005 kan komma att ge anledning till ytterligare reglering som bör ingå i den fjärrvärmelag jag förespråkar. Ett lagförslag som reglerar det jag hitintills föreslagit i utredningens två betänkanden kommer därför inte att kunna kvarstå orörd. De frågor som återstår att utreda är till sin karaktär och omfattning sådana att en reglering därav kräver en speciell utformning av fjärrvärmelagen. Om jag redan nu lägger ett lagförslag kan det alltså komma att tvingas omarbetas i stor utsträckning. Jag anser därför att det inte är lämpligt att i dagsläget lämna ett författningsförslag till fjärrvärmelagen. Ett sådant kommer i stället att presenteras i utredningens slutbetänkande i vår tillsammans med den reglering av kraftvärme, koncessionsplikt och tredjepartstillträde som jag finner behövlig.

Eftersom jag valt att tillämpa en mer flexibel regleringsstrategi som bygger på att samtliga aktörer känner ett ansvar för utvecklingen och är beredda att ta stor hänsyn till de förhållanden som råder för olika aktörer, bör en utvärdering av det föreslagna systemet äga rum inom viss tid från det att åtgärdspaktetet genomförts. Jag förordar därför att tillsynsmyndigheten på området, för närvarande Energimyndigheten, ges i uppdrag att fortsatt följa utvecklingen på fjärrvärmeområdet samt göra den utvärdering som behövs av det föreslagna åtgärdspaketet.

6.2. Ökad transparens och nyckeltalsredovisningar

6.2.1. Ökad åtskillnad och transparens

Förslag: De förslag till juridisk och funktionell åtskillnad mellan elmarknads- och fjärrvärmeverksamhet som presenterades i utredningens delbetänkande ”Tryggare fjärrvärmekunder – Ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksamhet”, SOU 2003:115, bör genomföras.

Ett första steg mot en tryggare kundsituation och ett ökat förtroende för fjärrvärmen som ett uppvärmningsalternativ följer av de förslag utredningen lade fram i delbetänkandet ”Tryggare fjärrvärmekunder – Ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksamhet”, SOU 2003:115.

På energiområdet är det relativt vanligt att en fjärrvärmeleverantör utöver fjärrvärmeverksamhet även bedriver annan verksamhet, t.ex. elnätverksamhet och produktion av och handel med el (s.k. elmarknadsverksamhet), inom samma juridiska person. Eftersom fjärrvärmeverksamheten inbegriper användning av en kostsam nätinfrastruktur utgör den i distributionsledet ett s.k. naturligt monopol. Det kan därför med visst fog hävdas att det inom området för distribution av fjärrvärme föreligger en möjlighet för fjärrvärmeleverantören att friare prissätta fjärrvärmen utifrån egna kriterier än vad som skulle vara fallet om full konkurrens skulle råda, dvs. genom monopolprissättning. De vinster som då kan uppkomma i den verksamheten kan teoretiskt, men även praktiskt, användas för att snedvrida konkurrensen på mer konkurrensutsatta produktmarknader genom bl.a. prissänkningar på en annan produkt, t.ex. elenergi.

Förslagen i delbetänkandet om krav på transparens och åtskillnad går i huvudsak ut på att förhindra att fjärrvärmekunderna till följd av korssubventionering i praktiken får finansiera annan verksamhet som bedrivs inom fjärrvärmeleverantörens företag.

Som en första åtgärd föreslog utredningen i delbetänkandet att det skall införas en skyldighet för den som bedriver fjärrvärmeverksamhet att särredovisa denna verksamhet i syfte att komma till rätta med den risk för korssubventionering och prisdiskriminering som finns när fjärrvärmeverksamhet och annan verksamhet, t.ex. avfallsverksamhet, bedrivs inom samma juridiska person. Det skall alltså ske en redovisning av intäkter och kostnader för olika verksamheter i den juridiska personen och redovisningen skall göra det möjligt för utomstående att kontrollera de affärshändelser och dispositioner som skett inom speciellt fjärrvärmeverksamheten. Genom att försvåra korssubventionering av annan verksamhet kan kundernas förtroende för fjärrvärmen som uppvärmningsform och prissättningen därav stärkas.

Särredovisningskyldigheten ökar transparensen i fjärrvärmeverksamheten men har också givna begränsningar. Det kan vara svårt för tillsynsmyndigheten och andra att bedöma om korssubventionering i praktiken har skett. Utöver särredovisningsskyldigheten

föreslogs därför också att åtskilja fjärrvärmeverksamhet från elmarknadsverksamhet, såväl juridiskt som funktionellt.

Den juridiska åtskillnaden innebär att fjärrvärmeverksamhet och elmarknadsverksamhet inte får bedrivas i samma juridiska person. De måste framöver bedrivas i olika bolag eller andra juridiska personer. En sådan juridisk separation är inte helt okomplicerad att genomföra fullt ut i fråga om de bolag som bedriver sådana verksamheter och i dessa använder sig av kraftvärmeverk för sin energiproduktion. När verksamheterna inbegriper framställning av elenergi och värmeenergi samtidigt i en och samma process i ett kraftvärmeverk föreslog utredningen därför att produktion och försäljning av el som är att hänföra till ett eget kraftvärmeverk skall undantas från åtskillnadskravet. Merparten av elenergin går till elbörsen till ett marknadsmässigt pris. Resterande del hanteras i allmänhet genom ett närstående s.k. tradingbolag eller en tradingenhet inom företaget och även då till ett marknadsmässigt pris såvitt utredningen kunde bedöma. Sådan produktions- och försäljningsverksamhet skall anses ingå i fjärrvärmeverksamheten.

Genom den juridiska åtskillnaden uppnås en högre grad av transparens i fjärrvärmeverksamheten. Den förhindrar inte att de olika juridiska personerna på energiområdet ingår i en och samma koncern. Därmed finns möjligheter kvar att koncernbidrag lämnas. Det blir dock tydligt redovisat i vilken utsträckning så sker.

Den funktionella åtskillnaden innebär att även ledningsfuntionerna, t.ex. funktion som styrelseledamot eller verkställande direktör, skall skiljas åt i de juridiska personer som bedriver fjärrvärmeverksamhet och elmarknadsverksamhet. Det kan tänkas att även firmatecknare m.fl. skall vara olika för sådana företag. En sådan utsträckning av åtskillnaden har utredningen bedömt inte stå i proportion till den effekt som kan förväntas uppkomma för fjärrvärmeföretagen i anledning av en sådan reglering. Åtskillnaden av ledningsfunktioner i aktuella juridiska personer enligt utredningens förslag är därför begränsad till situationer och funktioner där ett betydande inflytande över verksamheten i den juridiska personen kan anses föreligga. Sådant inflytande har utredningen bedömt att huvudsakligen styrelseledamöter och verkställande direktören har.

Utredningens bedömning är att det inte är rimligt att kräva att det skall ske en fullständig åtskillnad såvitt gäller styrelseledamöterna. Många i dag integrerade företag har inte sådan tillgång till kunniga och intresserade personer att en fullständig åtskillnad kan genomföras utan nämnvärda problem. Eftersom avsikten med

regleringen är att förhindra att beslut i ett fjärrvärmeföretag fattas av mer eller mindre samma styrelseledamöter som i ett juridiskt åtskilt elmarknadsföretag, har utredningen föreslagit en avgränsning till att majoriteten av styrelseledamöterna i aktuella juridiska personer inte får vara desamma. Har en styrelse jämnt antal ledamöter uppkommer ingen sådan majoritet. I sådant fall gäller att om hälften av styrelseledamöterna i ett fjärrvärmeföretag är styrelseledamöter i ett och samma energibolag i en koncern där fjärrvärmeföretaget ingår gäller åtskillnadskravet även ordföranden. Denne har ju utslagsröst i beslutsfrågor.

Den funktionella åtskillnaden innebär alltså att varken en majoritet av styrelseledamöterna eller verkställande direktören i ett fjärrvärmeföretag samtidigt får vara styrelseledamöter eller verkställande direktör i ett företag som bedriver elmarknadsverksamhet.

Sammanfattningsvis kan konstateras att med förslagen i utredningens delbetänkande försvåras möjligheten att korssubventionera mellan fjärrvärmeverksamhet och annan verksamhet, speciellt elmarknadsverksamhet.

Regeringen har låtit remissbehandla utredningens förslag i delbetänkandet. I lagrådsremissen Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas, m.m. har regeringen föreslagit bl.a. att, i enlighet med utredningens förslag, en skyldighet skall införas för den som bedriver fjärrvärmeverksamhet att ekonomiskt särredovisa denna verksamhet. Vid redovisning av fjärrvärmeverksamhet skall den elproduktion som skett i ett kraftvärmeverk och försäljningen av denna el anses ingå i fjärrvärmeverksamheten.

I fråga om den juridiska och funktionella åtskillnad som utredningen föreslagit har regeringen bedömt att det, i avvaktan på Fjärrvärmeutredningens slutbetänkande, inte finns anledning att införa skärpta regler om åtskillnad. Regeringen klargör dock att den avser att återkomma till frågan i samband med behandlingen av mina kommande betänkanden.

Det kan i sammanhanget noteras att regeringen i fråga om funktionell åtskillnad mellan elnätverksamhet å ena sidan och produktion av och handel med el å andra sidan, trots riskerna för korssubventionering, gör den bedömningen att nyttan av att ha fler elleverantörer med tillhörande mångfald och lokal förankring överväger effekten av ett krav på funktionell åtskillnad för de allra minsta elföretagen. Mot denna bakgrund och då det inte heller finns

underlag för att fastställa någon annan gräns än det i elmarknadsdirektivet

2

angivna 100 000 kunder anser regeringen att undantags-

bestämmelsen i direktivet i nuläget bör utnyttjas fullt ut, dvs. för samtliga företag med mindre än 100 000 anslutna kunder.

För egen del gör jag alltjämt bedömningen att den merkostnad som en åtskillnad av fjärrvärme- och elmarknadsföretagens ledningar enligt mitt förslag skulle kunna orsaka, är liten i förhållande till omsättningen och rörelsekostnaderna hos de flesta av de företag som berörs av förslaget. Den eventuella merkostnad som åtskillnadskravet kan medföra torde alltjämt vara av underordnad betydelse jämfört med t.ex. riskkostnaden i verksamheterna.

Några synergieffekter av att ledningsfunktionerna i ett fjärrvärmeföretag är besatta med personer med motsvarande funktioner i ett elmarknadsföretag finns, utöver det fall att företaget har ett eget kraftvärmeverk, egentligen inte om man ser till den faktiska verksamheten. Några bärande skäl att bedriva fjärrvärmeverksamheten tillsammans med elmarknadsverksamhet i samma juridiska person och med samma styrelseledamöter m.m. kan jag därför inte se. Inte heller skulle bärkraftigheten i fjärrvärmeverksamheten nämnvärt komma att beröras vid genomförandet av åtskillnadskraven. Däremot kan konkurrensutsatta elmarknadsföretag komma att möta vissa sådana problem. Skulle åtskillnadskravet innebära att dessa företag slutar att bedriva elhandel till följd av den kostnadssituation som då uppkommer, kan detta också tas till intäkt för att fjärrvärmeverksamheten har subventionerat elhandelsverksamheten.

Även här är det konkurrensen på elmarknaden som hamnar i fokus. Jag delar bara delvis regeringens uppfattning att kostnaderna för det skärpta åtskillnadskravet skulle kunna få viss påverkan på vissa av de minsta elhandelsföretagen. En kostnadsökning av den storlek som kan komma i fråga som en konsekvens av mitt förslag bör inte i sig medföra strukturomvandlingar som negativt påverkar konkurrensen på den svenska elmarknaden. En avvägning mellan bevarandet av mångfalden på elhandelsområdet och fjärrvärmekundernas berättigade krav på trygghet i sin utsatta position med inlåsningseffekter leder mig till uppfattningen att det inte finns skäl att frångå den i delbetänkandet föreslagna regleringen. Jag vidhåller alltså de förslag om åtskillnad som lagts fram där.

2

Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma

regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG, EUT L 176, 15.7.2003.

6.2.2. Publicering av nyckeltal

Förslag: Energimyndigheten bör ansvara för en databas med ekonomiska och andra nyckeltal som krävs för att bedöma olika företags prestationer och pris bl.a. som underlag för den bedömning av pris och andra förhållanden som kan föranleda tvister i den föreslagna Fjärrvärmenämnden. Databasen blir offentlig och därmed tillgänglig också för allmänheten, media och forskare.

Utökad uppföljning och pristillsyn

Förslagen i utredningens delbetänkande syftade bland annat till en ökad transparens vad gäller priser och kostnader samt produktionsförhållanden i övrigt som är av betydelse. Den särredovisning av fjärrvärmeverksamheten som föreslås i delbetänkandet bör dock kompletteras med riktlinjer för hur särredovisningen ska gå till.

För att det ska vara möjligt att uppnå en ökad transparens krävs förutom den traditionella ekonomiska särredovisningen, även nyckeltal och fastställda redovisningsprinciper. Vad företagen ska rapportera till Energimyndigheten och hur de inrapporterade uppgifterna ska hanteras av Energimyndigheten, är frågor som bör lösas efter samråd med berörda intressenter. Följande uppräkning kan dock utgöra en grund för vad som bör ingå.

  • Årsredovisningar: Utredningens förslag om särredovisning mellan verksamheter innebär att årsredovisningslagen och bokföringslagen blir gällande för särredovisningen av fjärrvärmeverksamhet. Det finns därmed anledning att vara tydlig kring de ingångsvärden som tillgångarna får. Överlag behövs enhetlig värdering av anläggningstillgångar och enhetliga avskrivningsprinciper för att det ska vara möjligt att göra uppföljningar och jämförelser. Energimyndigheten bör därför efter samråd med branschen utfärda allmänna föreskrifter om hur särredovisningen bör gå till. Årsrapporterna som skickas till Energimyndigheten bör även bli offentliga.
  • Nyckeltalredovisning: Energimyndigheten bör ges i uppdrag att svara för jämförelser av priser, kostnader, lönsamhet och effek-

tivitet.

3

Energimyndigheten tar redan i dag fram uppgifter rör-

ande kostnader för olika uppvärmningsalternativ för olika typhus. Denna redovisning bör kompletteras med en modell för ytterligare jämförelser av pris mellan olika fjärrvärmeföretag med hänsyn tagen till olikheter i effektivitet, produktivitet, lönsamhet, avkastning etc. Den metod som arbetats fram av Andersson och Werner samt Energimyndighetens egen metod för att uppskatta nätföretagens effektivitet bör kunna fungera som utgångspunkt.

4

En mer transparent redovisning och publicering av finansiella och andra nyckeltal skapar förutsättningar för en slags måttstockskonkurrens som förbättrar kunskapen om fjärrvärmens kostnadsstruktur och förutsättningar. En ökad kunskap om företagens verksamhet bör leda till att antalet tvister angående priset inom olika områden minskar.

Vilken information bör redovisas?

Som anförts bör uppsättningen nyckeltal från den ekonomiska särredovisningen kompletteras med nyckeltal som tas fram och definieras av energimyndigheten i samråd med företrädare för branschen. I det arbete som bedrivits inom Värmemarknadskommittén finns goda exempel på hur sådana nyckeltal kan utformas. Den nyckeltalsinformation som Energimyndigheten kommer att kräva in bör omfatta följande områden:

  • Effektivitet i produktion och distribution

5

  • Kostnadseffektivitet

6

  • Finansiella nyckeltal
  • Kvalitet
  • Priser

3

Processen, även kallad Benchmarking, innebär att det sker en jämförelse av en produkt eller

tjänst med den bästa tillgängliga. Den har på senare år utvecklats till en managementteknik, för att jämföra hela eller delar av verksamheten i ett företag eller en myndighet med en välfungerande verksamhet representerande ”best practice”. Jämförelsen görs med framtagande av s.k. ”nyckeltal”. Nationalencyklopedin.

4

Se Andersson, Sofie och Werner, Sven, Chalmers Tekniska Högskola, Svensk fjärrvärme –

ägare, priser och lönsamhet, Göteborg 2001 (Andersson, m.fl. 2001) och Fjärrvärme i Sverige 2001 - En analys av ägande, jämställdhet, priser och lönsamhet i svenska fjärrvärmeföretag med vissa internationella utblickar, FVB Sverige AB, 2003 (Andersson, m.fl. 2003)

samt www.stem.se.

5

Jämförelser av fysiska produktionsdata enbart.

6

Här kommer faktorpriserna in på använda resurser.

I det följande lämnas exempel på nyckeltal som kan vara relevanta inom dessa fem områden.

Effektivitet i produktion och distribution

När en marknad kännetecknas av hård konkurrens ökar produktiviteten successivt som en konsekvens av de förbättringar som företagen måste genomföra för att inte tvingas bort från marknaden, men också för de möjligheter det ger till större vinster för de företag som är mer effektiva än andra företag. På marknader med fungerande konkurrens finns ett permanent tryck på företagen att ständigt finna nya utrymmen för rationaliseringar och effektiviseringar i sin verksamhet.

Uppgifter som kan bedömas som relevanta som underlag för en bedömning av effektivitetsfrågor inom fjärrvärmeverksamheten varierar i viss mån mellan de olika delarna i verksamheten. De kan i huvuddrag innehålla följande.

I produktionsledet bör uppgifter om antalet och typerna av produktionsanläggningar med dess effekt finnas med. Det kan gälla vilka slag av pannor anläggningen innehåller, vilken effekt varje anläggning har och den totala effekten för varje företag. Vidare bör anläggningars ålder framgå t.ex. genom angivande av byggår eller idrifttagningsår. En uppgift om ansluten respektive abonnerad effekt bör också ingå då den ger en bild av hur mycket av den totala kapaciteten som används.

I distributionsledet är uppgifter om varje fjärrvärmesystems rörledningslängd, ålder och utnyttjandet av betydelse för produktiviteten. Även en uppgift om antalet anslutningspunkter är relevant då uppgiften ger information om täthet och användningsnivå i förhållande till distributionslängden.

Sammanfattningsvis kan uppgifterna som skall insamlas för bedömningen av effektiviteten i produktion och distribution vara följande:

I produktion:

Antal och typ av anläggningar. Effekt per anläggning. Ansluten effekt respektive abonnerad effekt. Anläggningars ålder: idrifttagningsår.

Anläggningarnas utnyttjningstid.

Totalt producerad värme (MWh). Totalt levererad (såld) värme (MWh). Totalt producerad el (MWh).

I distribution:

Rörledningslängd i km.

Antal anslutningspunkter.

Nätets ålder: idrifttagningsår, påbyggnadsår.

Kostnadseffektivitet

Med kostnadseffektivitet mäts företagets förmåga att optimera resursanvändning för en given produktion eller vice versa. I en fjärrvärmeverksamhet innebär det att ha så låga kostnader som möjligt för den faktiska produktionen och distributionen av värme. Att följa upp fjärrvärmeföretagens kostnadseffektivitet ger kunskap om utfallet i egna och i andras fjärrvärmeområden.

Kostnadseffektivitet för en fjärrvärmeverksamhet innebär konkret förmågan att minimera driftkostnader, värmeförluster och kapitalkostnader.

Kostnaderna kan följas upp utifrån de två avgränsade steg som förekommer i produktionsprocessen, dvs. produktion och distribution av värme, och kan delas upp på följande sätt.

7

  • Kapitalkostnader i produktion och distribution.
  • Drift och underhåll (DoU) i produktion och distribution.
  • Administrativa kostnader (personal, exklusive DoU).
  • Bränslekostnader.

Kapitalkostnader kan vara svåra att jämföra p.g.a. att företagen använder olika principer för avskrivningar. Det finns anledning att

7

Enligt beräkningsdefinitioner från bilaga 2 i STEM:s rapport “Värme i Sverige år 2004”.

vara tydlig kring de ingångsvärden som tillgångarna får. Enhetlig värdering av anläggningstillgångar och tydliga avskrivningsprinciper krävs för att det ska vara möjligt att göra uppföljningar och jämförelser. Energimyndigheten bör som anförts ges möjligheter att utfärda allmänna föreskrifter om hur särredovisningen ska gå till och vilka principer som skall användas.

Drift- och underhållskostnader samt administrativa kostnader bör insamlas efter definitioner som fastställs av Energimyndigheten.

Bränslekostnader bör innefatta uppgift om bränslemix med angivande av procentuell fördelning mellan de olika slag av bränsle som använts, spillvärme från industrin samt energiinnehållet omräknat i MWh, och de totala bränslekostnaderna.

Finansiella nyckeltal

Finansiella nyckeltal är ett komplement till annan information och syftar huvudsakligen till att visa företagets finansiella status. De finansiella nyckeltalen bör omfatta:

  • Rörelsemarginal: Uppgift om marginal och lönsamhet.
  • Avkastning på totalt kapital: Genom uppgifter om räntabilitet eller avkastning kan information erhållas om vilken avkastningsprincip som används i verksamheten.
  • Soliditet: Uppgiften är av betydelse då denna uppgift ger en bild av ett företags finansiella stabilitet och betalningsförmåga på lång sikt.

Dessa nyckeltal ger indikation om företagens vinstnivåer, om företagens vinst och avkastning som är av betydelse för långivarna och ägarna samt ger information om företagens långsiktiga förmåga att klara sig.

Kvalitet

Ekonomiska nyckeltal av detta slag måste beräknas med utgångspunkt i den kvalitet som levereras. Lägre kvalitet på bekostnad av besparingar bör undvikas. Det är därför viktigt att också uppmärksamma utvecklingen över tiden när det gäller kvaliteten.

Kvalitet kan vara beroende av de olika leveransåtgärder som ett fjärrvärmeföretag vidtar i sin verksamhet. Vissa kvalitetsmått kan därför vara kopplade till t.ex.:

  • Antalet leveransavbrott och leveransavbrottens längd i tid
  • Mängden olevererad värme i MWh till följd av ett leveransavbrott
  • Fjärrvärmevattnets temperatur och temperaturavvikelser i grader Celsius
  • Antalet utförda serviceåtgärder och underhåll av centraler per år
  • Antalet klagomålshanteringar per år

Priser

Insamling av prisstatistik är relevant för att följa hur företagen agerar gentemot sina kunder. Priset kan jämföras mot den genomsnittliga kostnad företaget har enligt redovisade kostnadsberäkningar och även jämföras mot andra företag. Särskilt intressant blir en jämförelse med företag med liknande förhållande när det gäller mix av bränsle, storlek och kundtäthet.

Prisinsamling ger också möjlighet till jämförelse med övriga uppvärmningsalternativ.

Information i en databas

Informationen från varje fjärrvärmeföretag måste redovisas separat för enskilda fjärrvärmesystem.

Den ekonomiska särredovisningen och de nyckeltal som kopplas till denna bör kunna insamlas elektroniskt av Energimyndigheten och samlas i en offentlig databas som därmed blir tillgänglig för kunder, företag, forskare och medier. Databasen blir också en förutsättning för att myndigheten ska kunna utarbeta den särskilda modell för måttstockskonkurrens som jag föreslår ska vara tillgänglig för Fjärrvärmenämnden i dess arbete med att bedöma priser och andra frågor som kan föranleda tvister som nämnden har att hantera. Urvalet av nyckeltal och definitionen av dessa bör ske med hänsyn till detta.

6.3. Avtalsvillkor i ett fjärrvärmeförhållande

Förslag: Normalavtal för fjärrvärmeleveranser bör utarbetas av Energimyndigheten och Konsumentverket efter samråd med berörda parter. Avtalen förutsätts tillämpas efter rekommendation av branschen för att öka kundernas trygghet i avtalsrelationen. I fjärrvärmelagen bör möjligheterna för fjärrvärmeföretagen att avbryta leveransen till konsument regleras i syfte att undvika att leveransvägran används som ett påtryckningsmedel vid tvister m.m.

Energiförsörjningen, t.ex. att tillhandahålla fjärrvärmeleveranser, utgör en för samhället nödvändig nyttighet, en s.k. samhällsomfattande tjänst. Det finns i dag endast ett fåtal hushåll och andra användare som inte är beroende av energiförsörjning i någon form. Till detta kommer att kostnaden för energiförsörjningstjänsten, speciellt när det gäller energi för uppvärmning, i ökad utsträckning och av olika skäl upptar allt större del av såväl hushållens som andra användares budget. För sådana tjänster är det särskilt viktigt att tillhandahållandet sker på skäliga villkor.

I likhet med vad som gäller på många andra områden har de avtalsvillkor som förekommer i en avtalsrelation om leverans av energi som regel utarbetats eller tillhandahållits av energileverantören eller av dennes branschorganisation. Inte sällan har de avtalsvillkor som en energileverantör använder mot sina kunder masskaraktär och liknande villkor används dessutom ofta av andra energileverantörer i deras avtalsrelationer.

Beroende på hur ett avtal har utformats finns det normalt en möjlighet för en kund på en marknad att byta avtalspart om denne är missnöjd med den förändring av priser eller andra förhållanden av betydelse för kunden som motparten aviserat med stöd av avtalsvillkor av den typ som beskrivits ovan. På fjärrvärmeområdet är detta dock, som tidigare påpekats, inte möjligt eftersom det saknas annan fjärrvärmeleverantör att vända sig till. Kunden är då hänvisad till att, på den i sammanhanget relativt korta tid som står till buds före det att villkorsändringen träder i kraft, t.ex. en prisändring, övergå till annan uppvärmningsform vilket dessutom ofta är förenat med relativt höga investeringskostnader. Fjärrvärmekunderna får bl.a. mot denna bakgrund anses mer utsatta än t.ex. kun-

derna på el- och naturgasområdena där konkurrens i vart fall föreligger i handelsledet.

Under arbetets gång har det framkommit att fjärrvärmekunderna ofta är mycket nöjda med fjärrvärmen som uppvärmningsform. Det har dock förmedlats en bild till utredningen att en inte obetydlig del av fjärrvärmekunderna, trots nöjdheten med varan eller tjänsten och dess kvalitet, känner en otrygghet i sin relation med fjärrvärmeleverantören. Otryggheten är föranledd av att kunderna, oavsett om det är fråga om näringsidkare eller enskilda, känner en underlägsenhet i den avtalsrelation de befinner sig och därför upplever sig vara utlämnade till leverantörens godtycke. Speciellt beror detta på fjärrvärmeleverantörens möjlighet att ensidigt bestämma i vissa frågor, t.ex. om priset. Utöver de åtgärder om åtskillnad och särredovisning av fjärrvärmeverksamhet som jag redogjort för ovan finns det mot denna bakgrund skäl att ytterligare stärka fjärrvärmekundernas situation.

6.3.1. Utarbetande av ett normalavtal

En åtgärd för att ge fjärrvärmekunderna en ökad trygghet är att se till att de avtalsvillkor som förekommer i fjärrvärmeavtalsrelationen, så långt det är möjligt, inte medger att fjärrvärmekunden försätts i en alltför utsatt situation. Den som ingår ett leveransavtal om fjärrvärme skall alltså skyddas mot att fjärrvärmeleverantören missbrukar sin starka ställning. Skyddet bör vara riktat speciellt mot ensidiga standardavtal och oskäligt utelämnande av väsentliga rättigheter i avtalen. Vid bedömningen av ett avtalsvillkors oskälighet har det betydelse om fjärrvärmeleverantörens kund är en näringsidkare, en bostadsrättsförening eller en konsument.

Kort om avtal

Ett avtal kan beskrivas som en överenskommelse mellan två eller flera parter. Det har som grundläggande funktion att skapa trygga och rationella former för utbytet av varor, tjänster och andra nyttigheter i samhället.

8

Parterna har, till en följd av den grundläg-

gande avtalsfrihet som gäller i Sverige, relativt stor frihet att själva

8

Se bl.a. Lehrberg, Bert, Avtalsrättens grundelement, I.B.A. Institutet för Bank- och

Affärsjuridik AB, Uppsala 2004, s. 51.

avgöra när, hur, om vad och med vem man vill ingå avtal.

9

För att

ett avtal skall kunna uppfylla sin funktion att skapa trygghet m.m. innehåller det ofta villkor som bestämmer avtalsparternas rättigheter och skyldigheter. Sådana avtalsvillkor kan vara t.ex. muntligt eller skriftligt avtalade eller framgå av omständigheterna kring avtalet.

På områden inom näringslivet är det vanligt att det upprättas s.k. standardavtal. Ett standardavtal är ett i förväg upprättat avtal som innehåller avtalsvillkor som är avsedda att senare ingå som en del i ett avtal t.ex. om produkter och att tillämpas likartat i ett större antal konkreta avtalssituationer inom en viss bransch eller i avtal av viss typ, t.ex. transportvillkor eller villkor för leverans av maskiner, energi eller konsumentvaror.

10

Det finns ett stort och väldigt varie-

rat utbud av standardavtal. När standardavtal används kompletterar det ett mer individualiserat avtal mellan parterna.

Ett standardavtal kan upprättas ensidigt av företrädare för endast den ena avtalsparten, s.k. ensidigt upprättade standardavtal. Denna typ av standardavtal tenderar att vara gynnsamma för det partsintresse som upprättat avtalet. Varje enskilt företag kan upprätta egna standardformulär. Inte sällan försöker dock företagen branschvis att uppnå mer enhetliga villkor, t.ex. genom näringslivets branschorganisation som rekommenderar medlemsföretagen att använda de på detta sätt upprättade branschvillkoren.

Standardavtal kan även upprättas gemensamt i samverkan mellan två eller flera organisationer eller företag som företräder partsintressen på säljar- respektive köparsidan. Ett sådant gemensamt upprättat standardavtal, ett s.k. agreed document, skiljer sig från standardavtal som upprättats ensidigt genom att de syftar till att uppnå ett avtal som balanserar båda parters rättigheter och skyldigheter. På konsumentområdet saknas en naturlig företrädarorganisation. Därför fungerar Konsumentverket som konsumentföreträdare och har möjlighet att förhandla med näringslivet om utformningen av standardavtal. Ett standardavtal som tillkommit som en följd av sådana förhandlingar kan ses som en motsvarighet till agreed documents inom näringslivet.

11

En grundläggande avtalsrättslig regel är att det inte går att avtalsvägen förplikta någon som inte är part i ett avtal att tillämpa t.ex.

9

Avtalsfriheten är inte absolut utan inskränks av regler om bl.a. formkrav, ogiltighet, förbud

mot viss typ av avtal, kontraheringsplikt och diskriminering.

10

Se bl.a. Bernitz, Ulf, Standardavtalsrätt, 6:e uppl., Marknadsrättsförlaget AB, Stockholm 1993, s. 12 f.

11

Bernitz, a.a., s. 14.

villkoren i ett standardavtal. För att ett i förväg upprättat standardavtal skall bli bindande i ett avtalsförhållande krävs som huvudregel att det blir en del av det individuellt ingångna avtalet mellan parterna genom att de – vanligen den som tillhandahåller produkten eller tjänsten – fogar standardavtalet som bilaga till avtalshandlingen eller hänvisar till det i samband med att avtal träffas. Ibland kan dessa bestämmelser ingå i avtalet utan hänvisning till dem i samband med avtalets ingående. Så kan vara fallet om de använts i tidigare avtal mellan samma parter, s.k. partsbruk.

Kort om lagstiftning och praxis i fråga om oskäliga avtalsvillkor

Till skydd för kunder, speciellt konsumenter, som ingått ett avtal med en näringsidkare finns det viss lagstiftning. Det har utifrån denna utvecklats en praxis kring vad som skall anses utgöra oskäliga avtalsvillkor. Eftersom jag eftersträvar ett ökat kundskydd bör denna lagstiftning och praxis få genomslag i ett normalavtal. Det kan därför tjäna sitt syfte att kort beröra den lagstiftning som ligger till grund för nämnda praxis.

Det finns lagregler som gäller om inte annat har avtalats mellan parterna, s.k. dispositiva lagregler, och regler som inte parterna giltigt kan avtala bort, s.k. tvingande lagregler. Förstnämnda typ av regler kan exemplifieras med köplagen (1990:931) samt sistnämnda med konsumentköplagen (1990:932) och konsumenttjänstlagen (1985:716).

Ett avtalsvillkor som strider mot tvingande lagstiftning är ogiltigt enligt lagen i fråga och måste som sådant även betraktas som oskäligt. I avsaknad av tvingande lagstiftning gäller som utgångspunkt att avtalsfrihet råder och att det parterna avtalat skall gälla. Under sådana förhållanden kan avtalsvillkor komma att avvika från vad som följer av dispositiv rätt. Utrymmet för den dispositiva rätten har i konsumentförhållanden minskats genom den oftast tvingande konsumentlagstiftningen.

I konsumentförhållanden och då ett avtalsvillkor inte varit föremål för individuell förhandling kan den dispositiva rätten, trots att den bara gäller om inget annat avtalats mellan parterna, få genomslag och medföra att ett avtalsvillkor skall anses som oskäligt. Om parterna inte kan komma överens om vad som skall gälla dem emellan i en fråga kan ett sådant oskäligt avtalsvillkor i ett befintligt avtal, i princip bara angripas genom en talan vid allmän domstol om

ogiltighet eller jämkning. En sådan talan kan ta sin grund i lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område (avtalslagen). Avtalsvillkoret kan då upphöra att gälla mellan parterna genom att det förklaras ogiltigt eller jämkas.

Utöver nu nämnda lagstiftning finns det två huvudsakligen marknadsrättsliga regelverk av intresse i sammanhanget.

Genom lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan näringsidkare ges näringsidkare visst kollektivt skydd mot oskäliga avtalsvillkor genom möjligheten för Marknadsdomstolen att för framtiden förbjuda användningen av sådana villkor. Förbudet kan rikta sig mot näringsidkaren men även mot någon som är anställd hos näringsidkaren eller som handlar på dennes vägnar. Bedömningen av ett avtalsvillkors oskälighet skall ta sikte på om villkoret typiskt sett är otillbörligt mot sådana motparter som det är avsett att användas i förhållande till. Syftet med lagen är framför allt att man skall kunna ingripa mot villkor av standardkaraktär, särskilt sådana som förekommer i avtalsformulär med vidsträckt användning (prop. 1983/84:92 s. 19–21). Av förarbetena till lagen framgår att det inte är meningen att dessa regler skall kunna användas som ett medel för priskontroll eller för att tillförsäkra näringsidkare vissa skäliga ekonomiska marginaler (prop. 1983/84:92 s. 20). Vid bedömningen av om ett avtalsvillkor är att anse som oskäligt i en avtalsrelation mellan näringsidkare skall särskild hänsyn tas till behovet av skydd för den som intar en underlägsen ställning i avtalsförhållandet.

I avtalsförhållandet mellan en näringsidkare och en konsument, dvs. en fysisk person som handlar huvudsakligen för ändamål som faller utanför näringsverksamhet, följer i stället motsvarande förbudsmöjlighet för Marknadsdomstolen av lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. Lagen genomför rådets direktiv 93/13/EEG om oskäliga villkor i konsumentavtal.

12

Förbu-

det kan i dessa fall, utöver en näringsidkare, även rikta sig mot en sammanslutning av näringsidkare. Enligt lagen är ett avtalsvillkor typiskt sett oskäligt mot en konsument om det avviker från gällande dispositiva rättsregler och dessutom leder till att en orimlig obalans uppkommer i fråga om parternas rättigheter och skyldigheter enligt avtalet. För att så skall anses vara fallet skall avvikelsen ge näringsidkaren en förmån eller beröva konsumenten en rättighet. Det skall vid oskälighetsbedömningen enligt lagen göras en totalbedömning av avtalets verkningar vid vilken såväl priset som

12

Rådets direktiv 93/13/EEG av den 5 april 1993 om oskäliga villkor i konsumentavtal, EGT L 095, 21.04.1993, s. 29–34 (Celex 31993L0013).

övriga avtalsvillkor måste beaktas (se prop. 1994/95:17 s. 89 f.). En fråga om förbud får i fall som inte är av större vikt prövas även av Konsumentombudsmannen genom att den som antas ha använt ett oskäligt avtalsvillkor föreläggs förbud till godkännande omedelbart eller inom viss tid (förbudsföreläggande).

Det bör noteras att Marknadsdomstolen vid några tillfällen har ogillat en talan på den grunden att talan enbart avsåg prisets storlek.

13

Marknadsdomstolen konstaterade att den marknadsrättsliga

lagstiftningen om oskäliga avtalsvillkor har som principiell utgångspunkt att ingripande inte skall ske mot prisvillkor enbart på grund av prisets storlek. Domstolen fann mot den angivna bakgrunden att ett prisvillkor inte kan bedömas som oskäligt med hänvisning uteslutande till prisets nivå.

De aktuella avtalsvillkorslagarna ger således ett skydd mot att oskäliga avtalsvillkor används i en näringsidkares avtalsförhållande med såväl konsumenter som andra näringsidkare. Skyddet uppkommer dock normalt först i efterhand, dvs. efter att förbud mot användning av ett avtalsvillkor meddelats. Dessutom är skyddet beroende av aktivitet från i första hand Konsumentombudsmannen eller en sammanslutning av näringsidkare. Först i andra hand kan t.ex. en drabbad näringsidkare, om denne har kunskap, vilja eller ekonomiska förutsättningar för det, eller – i konsumentfallen – en sammanslutning av näringsidkare, konsumenter eller löntagare föra talan i Marknadsdomstolen mot avtalsvillkor som dessa anser oskäliga.

Det bör understrykas att en konsument eller en näringsidkare som redan slutit avtal och som drabbats av ett oskäligt avtalsvillkor i t.ex. ett standardformulär, inte kan få rättelse i avtalsförhållandet till stånd genom att vända sig till Konsumentombudsmannen och Marknadsdomstolen. För sådan rättelse krävs, som ovan nämnts, en civilrättslig process gentemot den näringsidkare som det oskäliga avtalsvillkoret träffats med. I förhållandet mellan en näringsidkare och en konsument kan oskäliga avtalsvillkor angripas med civilrättsliga bestämmelser, främst 36 § avtalslagen, med komplettering av civilrättsligreglering i den avtalsvillkorslag som tillämpas i konsumentförhållanden. Där anges att omständigheter som inträffat efter det att avtalet ingåtts inte får beaktas till konsumentens nackdel på så sätt att ett avtalsvillkor, som annars vore att anse som oskäligt, inte kan åsidosättas eller jämkas.

13

Se Marknadsdomstolens avgörande MD 1985:12 och MD 1989:8.

Avtalsvillkor med grund i lagstiftning och praxis

För att i förebyggande syfte och så långt det är möjligt utmönstra tänkbara oskäliga avtalsvillkor ur fjärrvärmeavtalen på marknaden och därmed skapa en ökad kundtrygghet utan egen betungande insats från den drabbade kundens sida, bör ett normalavtal upprättas utifrån gällande regler och praxis på området. Normalavtalet bör enligt min uppfattning gälla i en fjärrvärmerelation, om inget annat avtalats mellan parterna. Avtalsvillkoren bör bl.a. reglera leverantörens skyldigheter i form av leveransåtagande, hur mätning av förbrukning skall ske, ansvarsfrågor, giltighetstid, prisbestämmelser samt förfarande för avtalets upphörande.

Det är av speciell vikt att det pris som kunden kan debiteras för en fjärrvärmeleverans klart framgår av ett avtal samt om, hur och under vilka förutsättningar eventuella prisförändringar får ske. Av villkorslistan i rådets direktiv om oskäliga villkor i konsumentavtal framgår bl.a. att ett avtalsvillkor vars mål eller konsekvens är att tillåta näringsidkaren att ensidigt ändra villkoren utan något giltigt skäl som anges i avtalet är att betrakta som oskäligt. En motsvarande princip får anses gälla enligt svensk rätt.

14

Giltigt skäl kan

anses föreligga exempelvis när avtalet avser löpande tillhandahållande av en produkt eller en tjänst – t.ex. elektricitet eller sophämtning – för vilken kostnaderna varierar. Däremot kan det inte anses som ett giltigt skäl exempelvis att näringsidkaren behöver höja priset för att kompensera sig för förluster i andra grenar av sin rörelse. En ytterligare förutsättning för att ett villkor som tillåter näringsidkaren att ensidigt ändra villkoren, respektive tillåter näringsidkaren att höja priset, inte skall anses som oskäligt, är att konsumenten skall kunna säga upp avtalet. Det är alltså även av vikt att det regleras i avtalet att det kan bringas att upphöra utan att de nya villkoren kommer att hinna börja tillämpas.

Redan i dag förekommer det standardiserade leveransavtal på fjärrvärmeområdet vilka tagits fram av branschorganisationen Svensk Fjärrvärme på uppdrag av eller i någon form av samverkan med kundintressena. De allmänna avtalsvillkoren för leverans av fjärrvärme tillhandahålls medlemsföretagen på Svensk Fjärrvärmes hemsida tillsammans med ett utkast till kontrakt samt tekniska bestämmelser och definitioner.

På uppdrag av Värmemarknadskommittén har Svensk Fjärrvärme (då under namnet Svenska Fjärrvärmeföreningen) låtit ta fram

14

Se bl.a. Marknadsdomstolens avgörande MD 1987:13 och MD 2004:22.

allmänna avtalsvillkor för leverans av fjärrvärme som används i näringsverksamhet (inklusive bostadsrättsföreningar m.fl.) och där kunden äger fjärrvärmecentralen.

15

Framtagandet har skett i samråd

med de bostadsorganisationer som ingår i Värmemarknadskommittén.

Även för leveranser av fjärrvärme för enskilt bruk, dvs. till vad som i dagligt tal kallas för konsumenter, har Svensk Fjärrvärme (också under namnet Svenska Fjärrvärmeföreningen) tillsammans med Konsumentverket utarbetat allmänna avtalsvillkor.

16

Utarbe-

tandet av dessa har alltså föregåtts av förhandlingar och lett till en överenskommelse med Konsumentverket, som har till uppgift att ta tillvara konsumenternas intressen.

Genom att kundintressena varit representerade i någon form vid utarbetandet av de allmänna avtalsvillkor som Svensk Fjärrvärme tillhandahåller på sin hemsida och då avtalsvillkoren i huvudsak behandlar de frågeställningar som ett avtal bör behandla, kan nämnda allmänna avtalsvillkor tjäna som underlag för ett arbete att ytterligare trygga kundernas ställning i avtalssituationen. Avtalsformulär som har utarbetats i samråd mellan representativa organisationer på ömse sidor får enligt uttalanden i förarbetena till avtalsvillkorslagen för näringsidkare normalt antas utgöra en godtagbar avvägning (prop. 1983/84:92 s. 21). Det anges att villkor i ett sådant formulär inte annat än i undantagsfall kan stämplas som oskäliga. Eftersom de nämnda befintliga avtalsvillkoren dock innehåller en del mindre lämpliga villkor, bör arbetet i ett första led gå ut på att uppdatera och utarbeta nya mer tidsenligt anpassade och för situationen lämpligare avtalsvillkor.

Som exempel innehåller de genom Svensk Fjärrvärme tillhandahållna allmänna avtalsvillkoren för leverans av fjärrvärme som används i näringsverksamhet mer kundvänliga skrivningar än de som gäller för leverans till konsumenter. Här kan nämnas att en kund som använder den levererade fjärrvärmen i näringsverksamhet skall underrättas om prisförändringar minst 30 dagar före ikraftträdandet mot de 15 dagar som gäller för en konsument. En prisändring till följd av nya eller ändrade skatter och avgifter får genomföras mot en annan kund än konsument utan föregående underrättelse endast om de nya eller ändrade skatterna och avgifterna med-

15

Avtalsvillkoren har, såvitt kan utläsas, utarbetas under 2002 och finns under rubriken Bibliotek, Allmänna avtalsvillkor på Svensk Fjärrvärmes hemsida http://www.svenskfjarrvarme.se, i utförande av den 17 januari 2005.

16

Se föregående not. Avtalsvillkoren för konsumentförhållanden har dock utarbetats så tidigt som 1993.

för påvisade förändringar i kostnaderna för produktion eller distribution av fjärrvärmen. Detta krav på påvisade förändringar gäller inte uttryckligen för kunder som är konsumenter.

Vidare strider de av Svensk Fjärrvärme tillhandahållna allmänna avtalsvillkoren för leverans av fjärrvärme till speciellt konsument i delar mot den praxis som utvecklats på området av Marknadsdomstolen. Som exempel kan nämnas uppsägningsregler som kräver skriftlighet från kundens sida.

17

Den självreglerande ordning som i dag kan sägas ha tillämpats genom Svensk Fjärrvärmes allmänna avtalsvillkor har knappast varit tillräckligt effektiv, eftersom villkor som kan leda till oskäliga resultat trots allt finns kvar. Vidare föreligger det en risk för att dessa villkor tolkas och tillämpas på ett sådant sätt att de drabbar den part som har en underlägsen ställning i avtalsförhållandet och denna risk kan befaras öka ju mer ansträngd den ekonomiska situationen är för fjärrvärmeföretagen.

För att ett normalavtal som det jag nu förespråkar skall få betydelse och önskad verkan, dvs. att trygga fjärrvärmekunderna i sitt avtalsförhållande med en fjärrvärmeleverantör, skall det upprättas för olika typer av kundkategorier – t.ex. näringsidkare och konsument – med beaktande av gällande bestämmelser och praxis på området samt principerna om objektivitet och icke-diskriminering.

6.3.2. Vem skall ansvara för utarbetandet?

De allmänna avtalsvillkor som tagits fram av Svensk Fjärrvärme, antingen på uppdrag av Värmemarknadskommittén eller tillsammans med Konsumentverket, utgår i viss mån från leverantörernas verksamhetsförutsättningar och är, som konstaterats, inte i tillräcklig grad uppdaterade enligt gällande bestämmelser och praxis på området. Mot bakgrund härav och av den otrygghet som i dag kan upplevas av delar av kundkollektivet, bör huvudansvaret för utarbetandet av ett normalavtal inte lämpligen läggas på en partsintressent om den önskade kundtryggheten skall uppnås. För att säkerställa även en allsidig belysning bör utarbetandet av normalavtal för leverans av fjärrvärme därför ankomma på ansvarig myndighet på området efter regeringens val. Utarbetandet bör dock ske i samverkan och efter samråd med företrädare för kunder och leverantörer. Det kan diskuteras om uppgiften bör vila på Konsumentverket,

17

Se bl.a. Marknadsdomstolens avgörande MD 2002:23.

som ju äger företräda konsumenter, eller på annan myndighet på området, t.ex. Energimyndigheten.

För att lägga uppgiften på Konsumentverket talar att verket har till uppgift att ta tillvara konsumenternas intressen bl.a. genom att utarbeta avtalsvillkor och medverka till förbud enligt lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden mot användning av avtalsvillkor som ensidigt gynnar säljaren på konsumentens bekostnad. Mot att uppgiften läggs på Konsumentverket talar verkets begränsade erfarenhet av fjärrvärme och dess närmare betingelser samt förhållandet att normalavtal även skall utarbetas för näringsidkare.

För att låta Energimyndigheten ansvara för utarbetandet av normalavtal talar att myndigheten redan i dag utövar viss tillsynsverksamhet på fjärrvärmeområdet och bevakar utvecklingen på värmemarknaden där fjärrvärmen utgör en komponent. Energimyndigheten får därför anses besitta nödvändig kunskap om fjärrvärmens förhållanden. Mot att myndigheten handhar aktuell uppgift talar främst det förhållandet att Energimyndigheten inte har samma erfarenhet som Konsumentverket av att förhandla om avtal och granska avtalsvillkors skälighet.

Det är min uppfattning att uppgiften inte nödvändigtvis bör underställas en enda myndighet. Även om en sådan sammanhållen ordning kan te sig lämpligast kan uppgiften att utarbeta normalavtalen likaväl, när starka skäl talar för det, delas upp på flera. Vid en samlad bedömning är det min uppfattning att kunskap om fjärrvärmen som företeelse bör ges ett inte obetydligt värde vid val av ansvarig myndighet. Jag förordar därför att normalavtal skall utarbetas av Energimyndigheten såvitt avser näringsidkare. När det gäller avtal för konsumenter bör dock Konsumentverkets samlade erfarenheter på avtalsområdet utnyttjas. Trots Konsumentverkets mindre kunskap på fjärrvärmeområdet finns det därför starka skäl att ändå anförtro utarbetandet av ett konsumentavtal till Konsumentverket. Jag förordar en sådan ordning. Med hänsyn till att arbetet, med en sådan uppdelning, kommer att ske på två olika fronter och att respektive myndighet har specialkunskap på olika betydelsefulla områden som kan komma till nytta vid utarbetandet av avtalet, bör ett samråd ske mellan Energimyndigheten och Konsumentverket för att säkerställa såväl innehållsmässig kvalitet som överensstämmelse mellan de olika avtalstyperna i lämplig utsträckning.

6.3.3. Hur görs avtalet tillämpligt i avtalsrelationen?

Med hänsyn till den oklarhet som råder om i vilken utsträckning som de av Svensk Fjärrvärme tillhandahållna allmänna avtalsvillkoren tillämpas av medlemsföretagen och andra leverantörer av fjärrvärme, kan det mycket väl vara så att det skyddsnät som deltagandet av kundintressen – i form av bostadsorganisationer och Konsumentverket – vid avtalsvillkorens tillkomst ändå får anses ha inneburit, inte kommit kunderna till del i deras avtalsrelation.

För att säkerställa en lägsta nivå av kundskydd bör de nya normalavtal som tas fram i ett andra led göras tillämpliga i en avtalsrelation. Att lagstiftningsvägen föranstalta om hur de allmänna avtalsvillkoren skall se ut i dess helhet låter sig inte göras med någon lätthet och kan inte heller anses motiverat i dagsläget. En sådan reglering riskerar att bli innehållsmässigt svårhanterlig, oflexibel och onödigt ingripande. Vad som står till buds om man väljer att gå lagstiftningsvägen är att lagstifta om vissa utvalda förhållanden mellan fjärrvärmeleverantör och kund. En sådan reglering skulle kunna anses motiverad t.ex. om regleringen tar sikte på frågor av betydelse för kundens energiförsörjning. Det kan då gälla frågor om när en leverantör får avbryta överföring av fjärrvärme t.ex. på grund av en kunds avtalsbrott.

Det är min uppfattning att man, så långt det är möjligt, undviker att inskränka parternas avtalsfrihet. I stället för lagstiftning bör det ges utrymme för branschen till s.k. självreglering. Inom det arbete med en särskild kvalitetsdeklaration som pågår inom Värmemarknadskommittén utarbetas ett nytt standardavtal som avses bli en förutsättning för att ett företag ska omfattas av det föreslagna systemet.

De avtal som tas fram på fjärrvärmeområdet av berörda myndigheter bör göras tillämpliga genom överenskommelser mellan befintliga branschorgan eller branschföreträdare. Det bör därefter ankomma huvudsakligen på Svensk Fjärrvärme i egenskap av branschorganisation för fjärrvärmeleverantörerna att reglera situationen med sina medlemsföretag, t.ex. genom att utfärda en rekommendation om att medlemsföretagen skall tillämpa de villkor som tas fram i den beskrivna processen. En konstruktion som den förespråkade förhindrar inte att parterna i en avtalsrelation träffar avtal som avviker från de rekommenderade avtalsvillkoren.

Eftersom det vid prövningen av avtalsvillkor mellan näringsidkare, men även konsumenter, kan finnas anledning att beakta vad

som i allmänhet gäller inom formulärrätten – dvs. de rättsregler och principer som gäller när avtalsinnehållet bygger på s.k. standardavtal eller formulär som upprättats i förväg för en viss typ av avtal – och eventuellt förekommande handelsbruk, kan särskilt av parternas branschorganisationer gemensamt utarbetade standardavtal, s.k. agreed documents, tjäna till ledning. Den ordning som föreslås för framtagande av normalavtal kan därför även underlätta en bedömning av om ett avtalsvillkor i branschens ögon tenderar att vara oskäligt. Sistnämnda öppnar vissa möjligheter till angrepp av ett avtalsvillkor som avviker från normalavtalets innehåll genom tillämpning av de ovan nämnda avtalsvillkorslagarna.

Med den konstruktion som här förespråkas bör lagstiftning så långt möjligt undvikas. Avtalsvillkor som avviker från de på föreskrivet sätt framtagna och rekommenderade bör alltså endast gälla i den mån parterna är överens om detta och inget annat följer av annan lagstiftning. Det krävs alltså en individuell förhandling och konsensus för att ett avtalsvillkor i normalavtalet skall få åsidosättas. På detta sätt ges ökade möjligheter för fjärrvärmekunderna att känna trygghet i sin avtalsrelation med sin fjärrvärmeleverantör. Skulle denna åtgärd visa sig otillräcklig får mer ingripande lagstiftning övervägas.

6.3.4. Bör det införas kundskydd i avtalsrelationen utöver ett normalavtal?

Vad gäller avbrottsfrågor har det på elområdet funnits lämpligt att reglera om ett minimiskydd för konsumenter. En sådan ordning har också regeringen i en lagrådsremiss föreslagit skall gälla på naturgasområdet.

18

Till stöd för sitt förslag har regeringen anfört

att det föreligger ett större skyddsbehov på naturgasmarknaden än vad som normalt är fallet i ett avtalsförhållande eftersom naturgasen kan vara av särskild betydelse för ett hushåll då den kan användas för uppvärmning. Under sådana förhållanden kan en utebliven leverans relativt omgående medföra en allvarlig försämring av den enskildes situation och situationen öppnar även för möjligheten att ett hot om avstängning i vissa fall kan användas som ett otillbörligt påtryckningsmedel för att driva in utestående ford-

18

Regeringens remiss till lagrådet, Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas, m.m.

ringar.

19

Därför anser regeringen att avstängningsrätten på natur-

gasområdet – i likhet med rätten till avhysning och avstängning av överföring av el- och vattenleverans – bör vara formaliserad i lag och försedd med begränsningar. På så sätt uppnås en förutsebarhet och enhetlighet för alla parter samt ett ökat skydd för konsumenterna.

Det är min uppfattning att det anförda även gäller för leverans av fjärrvärme. Med hänsyn till att det är fråga om en uppvärmningsform som i stor utsträckning används för uppvärmning av bostäder finns det skäl att införa en kundskyddande lagreglering även på fjärrvärmeområdet i avbrottsfrågor. Den fråga som kan ställas är om detta skydd vid avbrott i fjärrvärmeleveranserna endast skall gälla för konsument.

Till skillnad mot vad som gäller på elområdet tecknas inte individuella leveransavtal med varje enskild i ett flerbostadshus. Detta innebär att t.ex. en hyresgäst eller en bostadsrättsinnehavare kan komma att stå utanför det skydd mot avstängning som en konsument åtnjuter. Å andra sidan får det nog anses finnas större möjligheter för en hyresvärd eller en bostadsrättsförening, som ju är en ekonomisk förening där bostadsrättshavaren är medlem, att fullgöra betalningar och andra villkor i avtalsförhållandet. Dessutom finns det ett visst skydd, om än bräckligt vid akuta situationer, för hyresgäster och bostadsrättsinnehavare genom de möjligheter till påtryckning på hyresvärden resp. bostadsrättsföreningen och ansvarsutkrävande som gällande lagstiftning på de områdena ställer upp.

20

Mot denna bakgrund finner jag inte skäl att föreslå en

utvidgning av kundskyddet att gälla för även andra kunder än konsumenter.

För att möjligheten att stänga av fjärrvärmeleveransen för en konsument skall få användas bör konsumenten ha gjort sig skyldig till en försummelse som är att betrakta som ett väsentligt avtalsbrott. Om försummelsen avser ett mindre belopp eller om det rör sig om enstaka betalningsförsummelser av inte alltför betydande belopp bör alltså en avstängning inte få ske. Avstängningsåtgärden måste således stå i rimlig proportion till konsumentens avtalsbrott.

För att fjärrvärmeleveransen skall få avbrytas bör dessutom krävas att konsumenten ges möjlighet att vidta rättelse inom skälig tid.

19

Ett sådant förfarande kan utgöra missbruk av dominerande ställning enligt 19 § konkurrenslagen (1993:20), se t.ex. Marknadsdomstolens avgörande MD 2002:11.

20

För hyresförhållanden se 12 kap. jordabalken (1970:994) och för bostadsrätter se bostadsrättslagen (1991:614).

När det gäller betalningsförsummelser bör förutsättningarna för avstängning formaliseras genom ett krav på att konsumenten skall delges en underrättelse om att fjärrvärmeleveranserna kan komma att stängas av. Genom att så sker får konsumenten verkligen vetskap om vad som gäller och det bör även inskärpa allvaret i situationen. Om fjärrvärmeleveranserna stängs av vintertid kan det uppstå risk för personskador eller sakskador i vissa fall, varför det bör motverkas att så sker. Normalt omfattas ett hot om avstängning av fjärrvärmeleveranserna, i förening med en uppmaning att betala, av inkassolagens (1974:182) regler. Det innebär att fjärrvärmebranschen har att iaktta principerna om god inkassosed.

Det anförda leder till slutsatsen att skyddet för konsumenten bör stärkas, dels genom särskilda regler som hindrar avstängning i vissa akuta situationer, dels genom att socialnämnden eller den nämnd som annars fullgör uppgifter inom socialtjänsten, skall underrättas vid en förestående avstängning. Sådan avstängning bör, liksom fallet är inom ellagstiftningen och föreslås bli inom naturgaslagstiftningen,

21

inte tillåtas om omständigheterna i det enskilda

fallet ger anledning befara att en avstängning skulle medföra inte obetydlig personskada eller omfattande sakskada. Det bör poängteras att den föreslagna bestämmelsen inte innebär någon utredningsskyldighet för fjärrvärmeföretagen. Handlar konsumenten otillbörligt mot sin avtalspart bör denna bestämmelse inte hindra en avstängning.

Även ellagens bestämmelser och de föreslagna reglerna i en ny naturgaslag

22

om delgivning av uppmaning att betala inom tre veckor

och om underrättelse om att överföringen annars kan komma att avbrytas, bör gälla på fjärrvärmeområdet. Ett meddelande om den uteblivna betalningen skall samtidigt lämnas till socialnämnden i den kommun där konsumenten får fjärrvärme levererad. Skulle det visa sig att socialnämnden har anledning att lämna bistånd till den enskilde, kan en prövning inom ramen för socialtjänstlagen (2001:453) komma ifråga. Om det då visar sig att det föreligger en rätt till bistånd för konsumenten kan kommunen ingripa genom att dels betala skulden, dels åta sig betalningsskyldighet för den förfallna fordran. Det bör, för att motverka att rätten till avstängning används som ett medel i en tvist mellan parterna, i lag föreskrivas att en fordran som är föremål för tvist inte får ligga till grund för en avstängning.

21

Se regeringens remiss till lagrådet, Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas, m.m.

22

Se föregående not.

6.4. Förhandlingsrätt för kund

Förslag: En lagstadgad rätt bör införas för potentiella och befintliga kunder och konsumenter att få till stånd en förhandling rörande pris och andra viktiga avtalsförhållanden. För befintliga kunder gäller rätten när leverantören enligt avtal har rätt att ensidigt besluta om pris, effekt eller övriga viktiga leveransförhållanden.

I mitt uppdrag ligger att studera behovet av och förutsättningarna för att inrätta en förhandlingsordning vad gäller prissättningen av fjärrvärme. Ett sådant förfarande är, såsom uppdraget utformats, inte begränsat till någon kundkategori eller ens till att det skall finnas ett rättsförhållande mellan de oeniga parterna. Förhandlingsordningen kan alltså användas såväl inom ett avtalsförhållande såväl som vid förhandlingar om att ingå ett avtal.

Det normalavtal som jag föreslår skall utarbetas kommer att innehålla standardiserade villkor som skall gälla i ett avtalsförhållande. De kommer alltså, som utgångspunkt, inte att vara föremål för en individualiserad förhandling.

Vissa villkor är av större betydelse för kunden än andra. Förmodligen kommer framtagandet av ett normalavtal inte att i tillräcklig grad trygga fjärrvärmekunderna mot den ensidighet som i dag till inte obetydlig del präglar avtalsrelationen mellan fjärrvärmeleverantör och fjärrvärmekund. Det finns därför skäl att ytterligare förstärka kundens situation genom att införa en möjlighet att påverka innehållet i vissa för kunden mer betydelsefulla villkor. Det är min uppfattning att villkor av sådan särskild betydelse för kunden skall göras till föremål för en individualiserad förhandling. Vilka villkor som bör omfattas av förhandlingsrätten bör därför övervägas närmare i det följande.

6.4.1. Vilka villkor skall omfattas av förhandlingsrätten?

När fjärrvärmekunderna i dagsläget upplever att de befinner sig i en utsatt situation beror det till stor del på det rådande ensidiga villkorsbestämmandet från leverantörens sida. Detta gäller speciellt prissättningsmekanismen för fjärrvärmeleveranser.

Ett avtal om leverans av fjärrvärme löper som huvudregel tills vidare. Fjärrvärmeleverantören förbehåller sig i avtalsvillkoren ofta rätt att ensidigt förändra det fastställda priset för leverans av fjärrvärmen under avtalstiden. Eventuella prisjusteringar skall föregås av ett visst förfarande av informativ karaktär. Justeringarna skall aviseras till kund inom ett visst tidsintervall innan det att dessa träder i kraft. Intervallet följer av de allmänna bestämmelser för leverans av fjärrvärme som gäller i avtalsförhållandet. Prisändringar till följd av ändrade skatter, avgifter eller andra myndighetsbeslut kan ofta genomföras utan föregående underrättelse.

Det kan även hända att en fjärrvärmeleverantör förbehåller sig rätten att ändra andra gällande villkor än priset under löpande avtalstid. Av de allmänna avtalsvillkor som Svensk Fjärrvärme tagit fram förekommer i dagsläget ingen sådan möjlighet i förhållande till konsument. Däremot har leverantören rätt att ändra avtalsvillkoren gentemot en näringsidkande kund. Möjligheten står öppen under förutsättning att ändringarna har beslutats i samråd med de branschorganisationer som de allmänna avtalsvillkoren tagits fram i samråd med, dvs. Fastighetsägarna Sverige, HSB Riksförbund, Hyresgästföreningen Riksförbundet, Riksbyggen och SABO.

Priset

De prishöjningar som fjärrvärmeleverantörer ensidigt genomfört under senare år har varit relativt stora sett ur kundernas perspektiv och har ibland även skett vid mer än ett tillfälle under ett och samma år. Prishöjningarna och sättet de skett på har på ett beklagligt sätt skapat en viss misstro mot och massmedialt negativ uppmärksamhet kring fjärrvärmeleverantörerna och deras verksamhet. Denna misstro måste, som jag inledningsvis konstaterat, övergå i ett förtroende för fjärrvärmebranschen för att fjärrvärmen skall kunna utvecklas och bli en på alla nivåer allmänt accepterad uppvärmningsform.

Fjärrvärmeprisets stora betydelse för fjärrvärmekunderna, sammantaget med de hinder som en övergång till andra uppvärmningsalternativ möter, gör att det finns anledning att ytterligare stärka fjärrvärmekundernas ställning och därmed förtroendet för fjärrvärmen. Detta kan enligt min mening lämpligast ske genom att kunden ges en möjlighet att påverka och kontrollera huvudsakligen prissättningen.

På fjärrvärmeområdet tillämpas som ovan konstaterats i dag ofta olika former av prisvillkor för olika kategorier av fjärrvärmekunder. De priser som i huvudsak kommer i fråga är dels pris för anslutning till fjärrvärmenätet, dels pris för leverans av fjärrvärme. När det talas om fjärrvärmepriser är det normalt sistnämnda pris som avses.

Priset för anslutning av en kund till fjärrvärmenätet är nästan uteslutande en engångskostnad. Beroende på att det råder olika och specifika förutsättningar för anslutning av en fastighet till ett fjärrvärmenät – i form av längd, terrängförhållanden m.m. – varierar anslutningskostnaden från fall till fall och priset blir därigenom föremål för viss individualiserande hantering redan i dag.

Priset för leverans av fjärrvärme utgör en huvudsakligen löpande kostnad för kunden. Det kan vara sammansatt av ett antal olika komponenter – fasta såväl som rörliga – vilka kan variera beroende på om kunden är näringsidkare eller konsument. Med hänsyn till variationen av delkomponenter i det som utgör fjärrvärmepriset kan det, i stället för att tala om pris, finnas skäl att tala om ett prissystem. När jag i det följande talar om pris avses dock summan av alla delkomponenter i fjärrvärmeprissystemet. Oavsett hur ett prissystem är uppbyggt med olika priskomponenter kan det konstateras att det är fjärrvärmeleverantören som fastställer vilka komponenter som betalning skall ske för och vilket pris varje sådan komponent skall betinga. Fastställandet föregås i det stora flertalet fall inte av någon förhandling eller annan individualiserande diskussion med fjärrvärmekunden. Kunden är därför som utgångspunkt att bedöma som pristagare, dvs. kunden får acceptera det pris fjärrvärmeleverantören erbjuder.

Vilket fjärrvärmepris som skall tillämpas i ett leveransförhållande är en avtalsfråga. I föregående avsnitt redogjorde jag för mina tankar kring ett normalavtal. Med ett normalavtal som grund bör det kunna öppnas en möjlighet eller en rätt för en kund att även förhandla om priset. Denna rätt till förhandling uppkommer vid tecknande av ett nytt avtal och när en leverantör vill ändra priset i ett befintligt avtal samt innebär en motsvarande skyldighet för fjärrvärmeleverantören, dvs. en skyldighet att förhandla, i dessa situationer.

Visserligen finns det redan i dag en förhandlingsmöjlighet. Några regelrätta förhandlingar torde dock i det stora flertalet fall inte komma till stånd under rådande förhållanden där kunden är pristagare. Förhandlingar sker, där sådana förekommer, huvudsakligen när kunden intar en starkare ställning, dvs. är av en viss storlek och

har ett visst energibehov som gör det attraktivt för fjärrvärmeleverantören att ingå i sådana förhandlingar. Införandet av en förhandlingsskyldighet kan därför bidra till ett ökat inflytande och deltagande för kunden i prissättningen av fjärrvärmen, speciellt i de fall ett befintligt avtal medger ensidiga prisändringar.

Anslutningens kapacitet

Ett till priset starkt knutet villkor är den effekt som anslutningen eller abonnemanget skall omfatta. Den abonnerade effekten, eller kapaciteten som den ibland benämns, styr anslutningens fasta avgifter genom att de beräknas efter den effekt eller kapacitet kunden behöver. En del leverantörer delar in kunderna i kategorier beroende på effektens storlek.

Enligt en av Svensk Fjärrvärme utarbetad avtalsmall skall effekten initialt anges direkt utskriven i avtalet om leverans av fjärrvärme. Den fastställs och regleras på det sätt som framgår av vid varje tillfälle gällande prisbestämmelser. Ändringar av den abonnerade effekten kan alltså ske under löpande avtalstid. Det betyder att om kunden förändrar sitt energiuttag, exempelvis genom energibesparande åtgärder, kan det även komma att påverka abonnemangseffekten och därmed kundens fasta kostnad. Effekten kan t.ex. beräknas utifrån det energiuttag som en kund har haft under höglastperioden (vintern) det föregående eller de två föregående kalenderåren. En annan tänkbar metod på sikt är timmätning, en metod som det i dag står öppet för branschen att införa på elmarknaden. Detta är emellertid inte etablerad teknik inom fjärrvärmen. Skälet till detta är att det är tekniskt mer komplicerat att fastlägga den momentana effekten. Bra mätutrustning saknas därför för närvarande.

Med hänsyn till den starka kopplingen till prissättningen av abonnemanget kan möjligen en förhandlingsrätt anses föreligga redan genom rätten att förhandla om priset. Det kan dock, då fråga kan uppkomma om en fjärrvärmeleverantör uppfyllt sin förhandlingsskyldighet, finnas skäl att särskilt klargöra förhandlingsrätten i denna del. Jag anser därför att det bör öppnas en möjlighet att förhandla även om den abonnerade effekten eller kapaciteten. Möjligheten ger kunden ekonomiska incitament till minskat effektuttag med även långsiktiga fördelar för leverantören i form av ett lägre behov av produktionskapacitet.

Andra villkor

Det kan diskuteras om det inte – i den utsträckning som det av ett avtal följer en möjlighet för fjärrvärmeleverantören att ensidigt under löpande avtalstid ändra villkor i avtalet – bör i vart fall finnas en möjlighet att få förhandla om ändringen. Som ovan konstaterats ger de allmänna avtalsvillkor som Svensk Fjärrvärme utarbetat inte några sådana möjligheter gentemot en konsument men väl gentemot en näringsidkande kund. Det kan dock inte uteslutas att andra gällande avtal innehåller sådana möjligheter. Det bör därför öppnas en möjlighet att även beträffande andra villkor få till stånd en förhandling, i vart fall när ensidiga ändringar är möjliga. Om ingen annan verkan uppnås kan införandet av en sådan möjlighet styra avtalsskrivningen dit att avtalen, så långt det är möjligt, frigörs från villkor som ger möjlighet till ändringar i avtalsvillkoren under löpande avtalstid.

6.4.2. Vad innebär förfarandet?

Den förhandlingsrätt som jag föreslår innebär att en kund ges en valmöjlighet att påkalla förhandling eller att avstå sådan förhandling i vissa angivna frågor. Avsikten är alltså inte att införa någon absolut förhandlingsskyldighet för fjärrvärmeleverantörerna. Förhandlingsskyldigheten uppkommer först när kunden påkallat förhandlingen. Det bör påpekas att förhandlingsrätten för fjärrvärmekunden eller den motsvarande skyldigheten för fjärrvärmeleverantören inte innebär att det uppkommer en skyldighet för parterna att komma överens. Den skall snarare ses som en skyldighet för parterna att muntligen med god vilja diskutera frågan med syftet att nå en lösning som båda parter kan vara nöjda med. Parterna bör så långt det är möjligt och rimligt även träffas.

Utgångspunkten för förhandlingen bör vara att vardera parten på ett tydligt sätt skall delge motparten sin uppfattning om vilket pris som bör gälla i avtalsförhållandet. Det bör ankomma på fjärrvärmeleverantören att inför förhandlingen vidta lämpliga åtgärder så att fjärrvärmekunden får all den information som behövs för att kunna bilda sig en uppfattning om fjärrvärmeverksamheten och andra för förhandlingen viktiga omständigheter, t.ex. om prissättningen av fjärrvärmeleveranserna.

Vid förhandlingen skall även informationsmaterial presenteras som förklarar fjärrvärmeleverantörens prissystem och dess delkomponenter samt grunderna för den tillämpade eller föreslagna prisnivån, t.ex. skälen för varför priset skall ligga på en viss angiven nivå.

På detta sätt ökar möjligheterna för parterna att få förståelse för varandras situation och därmed att träffa en överenskommelse som parterna kan bli rimligen nöjda med.

6.4.3. För vem och när står rätten till förhandling öppen?

Avsikten med förhandlingsrätten är att öka fjärrvärmekundens möjlighet att påverka priset och därmed kundens trygghet i sin valda uppvärmningsform. Rätten till förhandling om fjärrvärmepriset skall gälla alla kategorier av fjärrvärmekunder, dvs. de som har ett avtal om leverans av fjärrvärme med en fjärrvärmeleverantör. Det finns som jag ser det inga bärande skäl att införa olika ordningar för olika kundkategorier, dvs. för konsumenter och för andra kunder.

Som utgångspunkt gäller avtalsfrihet. En konsekvens av detta är att ingångna avtal skall hållas och gälla under avtalstiden. Förhandlingsrätten bör därför endast kunna aktualiseras om avtalet medger att fjärrvärmeleverantören gör ensidiga ändringar av avtalsvillkor. En sådan anledning kan vara att fjärrvärmeleverantören aviserat en prishöjning eller annan ändring av de gällande avtalsvillkoren.

Det kan diskuteras om rätten till förhandling även skall gälla för potentiella fjärrvärmekunder. Denna kategori av kunder står utanför fjärrvärmen som uppvärmningsform men har intresse av och vilja att under för dem rätta förhållanden ansluta sig till ett fjärrvärmenät och teckna ett avtal med en fjärrvärmeleverantör. En sådan kund befinner sig inte i en så utsatt position som en redan etablerad fjärrvärmekund. De kan med öppna ögon värdera det pris och de övriga villkor som lämnats av fjärrvärmeleverantören och utnyttja sina möjligheter till val mellan till buds stående uppvärmningsformer. Det föreligger därför inte samma starka behov av att skydda potentiella kunder.

Att byta uppvärmningsform är ofta förenat med varierande men inte obetydliga kostnader. I den situation att någon överväger att byta uppvärmningsform och övergå till fjärrvärme torde det vara mer vanligt att anslutningspriset redan i dag blir föremål för någon

form av förhandling. Priset för anslutning till fjärrvärmenätet utgör ju en initial och för valet av energiform betydelsefull engångskostnad. Även priset för leverans av fjärrvärme står klart för en potentiell kund och ingår i övervägandena om byte eller val av uppvärmningsform. Någon rätt till förhandling föreligger dock inte.

Om förhandlingsskyldigheten även skall omfatta priset för anslutning till fjärrvärmenätet bör det rimligen övervägas att införa en förhandlingsmöjlighet även för potentiella kunder. Visserligen befinner sig en potentiell kund i en mindre utsatt position. Det är dock så att en sådan kund, trots insyn i anslutningskostnader och pris för leverans av fjärrvärme, också kan känna en osäkerhet inför den ensidighet som i dag präglar ett avtalsförhållande på fjärrvärmeområdet och avstå sådan anslutning till nackdel för fjärrvärmens utbyggnad. Det kan därför vara lämpligt att förhandling på begäran skall ske i dessa fall för att öka kundens förtroende genom ett informationsutbyte och en dialog mellan de förhandlande parterna. Enligt vad jag erfarit förekommer sådana förhandlingar i stor utsträckning redan i dag. En skyldighet att förhandla i dessa fall torde därför inte få nämnvärda konsekvenser för fjärrvärmeföretagens kostnadsbild. Vidare bör det noteras att det initiala priset för leverans av fjärrvärme ligger till grund för senare prishöjningar. Ett högt ingångspris kan, trots motiverade senare prishöjningar, medföra en betungande och oskälig prisnivå för en fjärrvärmekund. Jag anser därför, mot denna bakgrund, att även potentiella kunder bör ges förhandlingsrätt. Förhandlingsrätten skall gälla såväl priset för anslutning som för leverans av fjärrvärme.

För att förhandlingsskyldighet skall uppkomma för en fjärrvärmeleverantör bör givetvis den potentielle kunden ha en verklig möjlighet, såväl teknisk som ekonomisk, att ansluta sig till fjärrvärmesystemet i fråga. Varje begäran om förhandling från ickeanslutna bör alltså inte föranleda att förhandlingsskyldigheten uppkommer. En begränsning av rätten till förhandling resp. förhandlingsskyldigheten bör därför ske till potentiella kunder i fjärrvärmesystemets närområde, vilkas anslutning inte ingriper i utformandet av ett rationellt och ändamålsenligt fjärrvärmesystem. Det blir då en tillsynsfråga att avgöra om en vägran att fullgöra förhandlingsrätten föreligger i det enskilda fallet.

När förhandlingsrätten inträder beror på vilken utgångssituation som kunden befinner sig i.

Om kunden är en icke-ansluten kund uppkommer förhandlingsskyldigheten när denne har en reell avsikt att ansluta sig till fjärr-

värmenätet i fråga och de övriga förutsättningarna, om t.ex. teknisk och ekonomisk rimlighet, är uppfyllda.

För en kund som är ansluten till ett fjärrvärmesystem och har ett befintligt avtal som gäller för viss tid och avtalet är på väg att löpa ut eller har sagts upp till omförhandling inträder förhandlingsrätten under samma förutsättningar som för en potentiell kund. Dessa förutsättningar torde generellt vara uppfyllda och förhandling kan då i princip påkallas även under det tidsbegränsade avtalets giltighetstid.

För anslutna kunder med ett tillsvidareavtal inträder förhandlingsrätten endast under förutsättning att det mellan parterna gällande avtalet medger ensidiga ändringar av villkor under löpande avtalstid. I sådant fall inträder förhandlingsrätten när leverantören aviserar en villkorsförändring.

6.4.4. Hur skall rätten till förhandling genomföras?

En annan fråga att ta ställning till är på vilket sätt rätten till förhandling skall införas.

Förhandlingsrätten för fjärrvärmekunderna bör kunna framgå av de normalavtal som skall utarbetas enligt vad jag föreslagit i föregående avsnitt. Normalavtalen skall tas fram och tillämpas på frivillig basis som en del i fjärrvärmebranschens självreglering, Någon möjlighet att tvinga fjärrvärmeleverantörerna att följa normalavtalet finns inte med den valda linjen, utan efterföljden därav är beroende av en aktiv och stark branschorganisation. Det kan därför vara lämpligt att rätten till förhandling underkastas lagreglering om man ser ett behov av att säkerställa att rätten kommer till tillämpning.

En brist med en ordning där rätten till förhandling följer av avtal är att den som inte har ett avtal, dvs. är en potentiell kund, inte kommer att tillerkännas någon sådan förhandlingsrätt, vare sig om priset för anslutningen eller för leverans av fjärrvärme. För att uppnå det skydd som jag anser att även potentiella kunder bör ha, torde det mot denna bakgrund vara tvunget att införa en lagreglerad förhandlingsrätt.

6.4.5. Insyn i förhandlingsresultaten

En rätt till förhandling kan alltför lätt urholkas om det inte finns en möjlighet till insyn i de förhandlingsresultat som uppnås. Förhandlingen mynnar, om den lyckas, ut i ett avtal mellan de förhandlande parterna. Detta avtal är individuellt och endast bindande mellan parterna. Det får således inte någon automatisk återverkan på övriga kunder inom samma kundkategori eller kundgrupp. Det är därför angeläget att resultatet av förhandlingarna, huvudsakligen det pris som den förhandlande kunden accepterar, så långt möjligt skall vara offentligt för att skydda svaga konsumenter mot missbruk av en fjärrvärmeleverantör i en stark ställning. Genom ett offentliggörande får andra kunder inom samma kundgrupp möjlighet att, med det offentliggjorda avtalet som grund, föra upp villkorsfrågan till diskussion även för egen del. Det är därför av vikt att kunder även kan få klarhet över vilken kundkategori som de tillhör. Oftast styr uttagsmönstret detta. Jag utgår från att fjärrvärmeleverantörens kriterier för kategorisering av kunder som huvudregel offentliggörs.

6.4.6. Sanktioner

En fjärrvärmekunds rätt till förhandling innebär en motsvarande förhandlingsskyldighet för en fjärrvärmeleverantör. Det är tänkbart att den situationen kan uppkomma att fjärrvärmeleverantören inte uppfyller denna skyldighet. Med en lagstadgad förhandlingsrätt bör därför även följa sanktionsmöjligheter. Det bör vara möjligt för tillsynsmyndigheten att förelägga den som inte förhandlar efter en begäran om det från en berättigad kund att fullgöra förhandlingsskyldigheten. Ett föreläggande bör få förenas med vite.

Det kan inträffa att en fjärrvärmeleverantör visserligen förhandlar men ändå kategoriskt sluter avtal enligt de gällande prisbestämmelserna. Ett sådant företag kan ha brutit mot skyldigheten att förhandla med god vilja för det fall att ett förhandlat avtal, vid en kontroll av tillsynsmyndigheten, inte visar sig innebära någon egentlig individualisering, t.ex. av prisvillkoret i avtalet, Jag föreslår dock ingen direkt sanktion i den särlagstiftning som jag nu föreslår för fjärrvärmeområdet. Ageranden av nu aktuellt slag bör utredas i enlighet med gällande lagstiftning på området.

6.4.7. Vad händer om förhandlingarna misslyckas?

Den förhandlingsordning som jag föreslår innebär inte en skyldighet för parterna att komma överens. Resultatet av förhandlingarna kan alltså bli att parterna inte kan träffa en överenskommelse i en fråga som omfattas av förhandlingsskyldigheten.

Finns det inget avtal mellan två förhandlande parter och dessa inte kan komma överens om de förhandlingspliktiga villkoren kommer den potentielle kunden att avstå att ansluta sig till fjärrvärmesystemet. Skulle det vara så att beslutet tar sin grund i kundens osäkerhet om framtida prishöjningar förhindras fjärrvärmens utbyggnad. En sådan situation bör undvikas.

Om avtal redan finns och förhandlingen tillkommit som ett led i leverantörens möjlighet enligt avtalet att ändra villkor av något slag, kan resultatet av de strandade förhandlingarna leda till att villkorsändringen ändå genomförs ensidigt från leverantörens sida. En sådan ordning kan inte sägas i tillräcklig grad stärka kundernas trygghet och förtroende för fjärrvärmen som uppvärmningsform.

Mot den angivna bakgrunden kan det därför diskuteras om det inte bör tillhandahållas någon form av ytterligare steg i en förhandlingsordning för det fall att parterna inte kan komma överens.

De frågor som omfattas av förhandlingsskyldigheten är särskilt betydelsefulla för kunderna att kunna påverka. Det kan dock vara svårt som kund, speciellt mindre sådana, att tillvarata de egna intressena på ett framgångsrikt sätt och kunna bedöma det rimliga i det förhandlingsförslag som fjärrvärmeleverantören i sin starka förhandlingsposition lägger fram. Detta gäller även om kunden har tillgång till de nyckeltal jag föreslår skall tas fram. Det kan därför vara av vikt för kundernas trygghet i fjärrvärmeförhållandet att de kan få prövat hur förhandlingsfrågan bör behandlas och lösas eller i vart fall få ett opartiskt yttrande från tredje part om detta. Genom ett sådant förfarande kommer en större acceptans och förståelse för villkorsändringen att uppkomma i fjärrvärmeförhållandet. Detta vinner såväl kunderna som fjärrvärmebranschen på.

För att ytterligare trygga fjärrvärmekunderna och även i övrigt öka förtroendet för fjärrvärmen som uppvärmningsform bör mot denna bakgrund en förhandlingsordning kompletteras med en medlingsfunktion. Jag föreslår därför att det inrättas en särskild instans som på begäran av en part skall bistå parterna med hjälp att komma överens vid misslyckade förhandlingar som rör förhandlingspliktiga frågor.

En uppgift för en sådan medlande instans är initialt att ge parterna ökad förståelse för varandras situationer och tydliggöra för vardera parten hur det förhandlade villkoret bör kunna behandlas. Huvuduppgiften är givetvis att förmå parterna att komma överens. Skulle det medlande arbetet ändå inte leda till att parterna kommer överens bör instansen skilja frågan ifrån sig genom att avge en rekommendation om hur förhandlingsfrågan bör lösas. Gäller förhandlingen det pris som skall tas ut för fjärrvärmeleveranser eller anslutning till fjärrvärmesystemet skall rekommendationen om möjligt innehålla en beloppsprecisering.

6.4.8. Avslutande tankar

Jag föreslår sammanfattningsvis att det skall införas en förhandlingsordning som ger en fjärrvärmekund rätt att förhandla om dels vissa mer betydelsefulla villkor, dels villkorsändringar under löpande avtalstid. Den föreslagna ordningen går alltså något längre än den som beskrivits i våra direktiv som begränsar sig endast till prissättningsfrågan. Jag kan dock inte se att jag är förhindrad att lämna ett sådant vidare förslag. Förhandlingsordningen kan schematiskt beskrivas enligt modellen nedan.

Figur 6.1. Förhandlingsordning

Potentiell kund

Påkallar förhandling

Avstår förhandling

Förhandling sker Förhandling vägras

Avtal träffas Förhandling misslyckas

Villkorsändring aviseras

Sanktion

Avtal träffas ej

Rätt att förhandla

Rekommendation

Påkallar medling

6.5. Tvistlösningsmöjlighet utöver medling

Förslag: Det bör införas en sammanhållen instans för prövning av fjärrvärmeleverantörernas och fjärrvärmekundernas tvistefrågor i fråga om pris och andra leveransvillkor.

Jag har i föregående avsnitt föreslagit att det skall införas en förhandlingsordning med en medlingsmekanism som ett yttersta och viktigt slutsteg för att öka kundtryggheten. Denna ordning kommer i första hand att ta om hand de meningsskiljaktigheter som kan uppkomma om de priser och de övriga förhandlingsbara frågor som skall gälla i fjärrvärmeförhållandet mellan leverantör och kund.

Det kan även uppkomma ett behov, speciellt för konsumenter, av att få prövat uppkomna oenigheter kring också andra villkor i ett avtalsförhållande. I mitt uppdrag ligger därför även att studera behovet av och förutsättningarna för att inrätta en instans för klagomål mot priser och leveransvillkor för konsumenterna på fjärrvärmemarknaden. En sådan ordning antyder att det är fråga om att lösa oenigheter mellan två parter i ett civilrättsligt förhållande, dvs. mellan en fjärrvärmekonsument och en fjärrvärmeleverantör.

Visserligen är mina direktiv utformade så att jag endast skall undersöka behovet av en klagoinstans i förhållande till konsumenterna på fjärrvärmemarknaden. Jag anser dock, mot bakgrund av den rådande situation som gäller för kunderna på fjärrvärmeområdet generellt, att uppdraget även bör omfatta att studera behovet av och förutsättningarna för annan fjärrvärmekund att få klaga på pris och andra leveransvillkor. En sådan ordning begränsar de prövningsberättigade till parterna i ett befintligt avtalsförhållande. Denna tvistlösningsmöjlighet kommer alltså inte att stå öppen för potentiella kunder. Dessa kunder är istället hänvisade till möjligheten till förhandling och medling.

Vad utredningen i detta sammanhang har att ta ställning till är alltså om det, utöver den förhandlingsordning med medlingsfunktion som jag föreslagit, bör tillhandahållas någon annan form av tvistlösningsmöjlighet för att ytterligare öka fjärrvärmekundernas trygghet.

6.5.1. Vad skall prövas i en instans för klagomål?

Huvudsyftet med en prövningsordning bör vara att stärka fjärrvärmekundernas ställning. Detta kan ske genom att ge kunderna ökade möjligheter till kontroll av och skydd genom en opartisk prövning av avtalsförhållandet med fjärrvärmeleverantören. En fjärrvärmekund bör alltså ha en reell möjlighet att få tvistiga avtalsfrågor civilrättsligt prövade. På så sätt får kunden ökat förtroende för att de villkor som tillämpas i avtalsförhållandet med fjärrvärmeleverantören är rimliga. Det kan därför bli fråga om att, med beaktande bl.a. av befintlig reglering och avtalets innehåll, ta ställning till skäligheten i de krav som leverantören ställer eller vilken tolkning ett avtalsvillkor skall ges. Prövningen kan också avse frågor om felaktigheter i förhållande till vad som avtalats, t.ex. om leveransåtaganden. Det kan även röra sig om frågor om skadeståndsansvar eller andra ersättningsfrågor, t.ex. för återställning efter utförda underhålls- eller anläggningsarbeten.

6.5.2. Vilka regler aktualiseras vid en prövning?

Jag har tidigare i avsnitt 6.3.1 något berört avtalslagen samt de två avtalsvillkorslagarna. Av dessa lagar är det huvudsakligen endast avtalslagen som reglerar och som påverkar det civilrättliga förhållandet mellan en fjärrvärmeleverantör och en fjärrvärmekund. Avtalsvillkorslagen för konsumentförhållanden innehåller dock viss för konsumenterna gynnsam civilrättslig reglering som mildrar kraven i avtalslagens generalklausul om oskälighet. Utöver de avtalsrättsliga lagarna finns även kompletterande civilrättslig lagstiftning för vissa typer av avtalsförhållanden, t.ex. köplagen och konsumentköplagen.

Köplagen innehåller vissa bestämmelser om köp av lös egendom. Ett köp är enligt en vedertagen uppfattning en överlåtelse av äganderätten till egendom. Vad som avses med lös egendom följer motsatsvis av avgränsningen i första och andra kapitlet i jordabalken som reglerar vad som är fast egendom. Det sagda innebär att all egendom som inte är fast egendom enligt dessa regler är lös egendom. En speciell kategori av lös egendom är lösa saker, t.ex. maskiner och andra rörliga fysiska föremål samt gaser och vätskor, dock inte elektrisk kraft. Bestämmelserna i köplagen kan åberopas för en prövning av frågor relaterade till köpet. Det kan gälla påföljder vid

dröjsmål med att leverera varan, fel i den köpta varan, prisavdrag m.m. Lagens bestämmelser tillämpas inte i den mån annat följer av ett gällande avtal, av praxis som har utbildats mellan parterna eller av handelsbruk eller annan sedvänja som måste anses bindande för parterna.

Konsumentköplagen gäller köp av lösa saker som en näringsidkare säljer till en konsument, dvs. en fysisk person som handlar huvudsakligen för ändamål som faller utanför näringsverksamhet. Med begreppet "lös sak" avses varje slag av rörligt fysiskt föremål, t.ex. livsmedel, kläder, möbler, bilar, båtar och kemisk-tekniska produkter. Som lös sak räknas också exempelvis gaser och vätskor, men inte elektrisk kraft. Lagen reglerar huvudsakligen samma frågeställningar som köplagen med den skillnaden att avtalsvillkor som avviker från vad som följer av konsumentköplagen och som kan bedömas vara till nackdel för köparen är ogiltiga, om inte annat anges i lagen. En konsument har alltså ett starkare skydd än en kund av en annan kategori.

Konsumenttjänstlagen gäller avtal om tjänster som en näringsidkare utför åt konsumenter på lösa saker, på fast egendom, på byggnader eller andra anläggningar, på mark eller i vatten eller på andra fasta saker. Från tillämpningsområdet undantas dock djur. Även förvaring av lösa saker omfattas. Med begreppet ”lösa saker” avses detsamma som lösöre. Lagen ger vissa bestämmelser om fel i tjänsten, prisavdrag, hävning, skadestånd m.m. I likhet med vad som gäller enligt konsumentköplagen är konsumenttjänstlagen bindande om inte annat anges i lagen. Det innebär att avtalsvillkor som i jämförelse med bestämmelserna i lagen är till nackdel för konsumenten är utan verkan mot denne.

Det bör noteras att det, mot bakgrund av de tillämpningsområden som den konsumenträttsliga skyddslagstiftningen erhållit då reglerna tar sikte på köp av och tjänst utförd på lösa saker, är tveksamt om dessa lagar är direkt tillämpliga på avtal om leverans av fjärrvärme. Vid en konsumenttvist torde därför i stället grunderna för regleringen kunna tillämpas i den mån det är lämpligt.

Av allmänna civilrättsrättsliga principer följer att ett avtal inte ensidigt kan ändras utan stöd i avtalet. Det kan med visst fog ifrågasättas om ett avtalsvillkor som möjliggör en sådan ändring genom hänvisning till vid varje tid gällande prisbestämmelser kan anses innebära att priset följer av avtalet i den mening som avses i 45 § köplagen och 35 § konsumentköplagen. Om priset inte kan anses följa av avtalet skall köparen betala vad som är skäligt med

hänsyn till varans art och beskaffenhet, gängse pris vid tiden för köpet samt omständigheterna i övrigt. Motsvarande reglering i 36 § konsumenttjänstlagen kräver att konsumenten, i den mån priset inte följer av avtalet, skall betala vad som är skäligt med hänsyn till tjänstens art, omfattning och utförande, gängse pris eller prisberäkningssätt för motsvarande tjänster vid avtalstillfället samt omständigheterna i övrigt.

6.5.3. Kan prövning ske redan i dag?

Avtalsfrågor kan redan i dag underkastas prövning i olika former och under olika förutsättningar. Jag kommer övergripande att beröra dessa i det följande.

Allmän domstol

De allmänna domstolarna är behöriga att handlägga alla typer av mål och ärenden som inte uttryckligen har undantagits från deras kompetens. Om det finns ett avtal mellan två parter kan den som är missnöjd föra talan vid allmän domstol. Förfarandet står öppet för såväl fysiska som juridiska personer. I princip kan en talan utformas som en fastställelsetalan eller en fullgörelsetalan. En fullgörelsetalan innebär en talan om att någon skall fullgöra något, t.ex. betala för en levererad vara eller tjänst. En fastställelsetalan innebär i korthet en prövning för att få klargjort om ett visst mellan parterna stridigt rättsförhållande är för handen eller inte, dvs. saken skall avse frågan om det finns särskilda rättigheter eller skyldigheter mellan dem.

23

För att domstolen skall ta upp tvisten till prövning krävs att en ansökningsavgift betalas. Den förlorande parten skall som huvudregel ersätta motparten dennes rättegångskostnad. Överstiger inte tvistebeloppets storlek ett halvt basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring kan kostnaderna dock begränsas till ett minimum. Beroende på målets komplexitet m.m. kan handläggningen dra ut på tiden. Handläggningstider på upp till ett år är inte ovanliga.

23

Fitger, Peter, Rättegångsbalken, En laghandbok, Norstedts Juridik AB, suppl. 38, sept 2002, s. 13:18 ff. samt Nordh, Roberth och Lindblom, Per Henrik, Kommentar till RB, häfte 2, kapitel 10–14, Uppsala, 2003, s. 159.

En talan vid allmän domstol kan till att börja med avse frågor om fel i den köpta varan eller tjänsten. Talan kommer då att avse prisavdrag, hävning eller annan kompensation. Talan kan även avse jämkning eller ogiltigförklaring av ett avtalsvillkor med stöd av avtalslagen, närmast 36 § avtalslagen, eller den konsumentskyddande avtalsvillkorslagen.

Det är vanligt att domstolens prövning bygger på en fullgörelsetalan från den i ett förhållande som vill ha betalt, dvs. från säljarens eller leverantörens sida. Prövning sker då genom att domstolen, efter gäldenärens invändning därom, gör en bedömning av om fel förelegat, i vilken omfattning prisavdrag kan medges eller om villkoret är oskäligt med hänsyn till avtalets innehåll, omständigheterna vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållanden och omständigheterna i övrigt. Har i sistnämnda fall villkoret sådan betydelse för avtalet att det inte skäligen kan krävas att detta i övrigt skall gälla med oförändrat innehåll, får avtalet jämkas även i annat hänseende eller i sin helhet lämnas utan avseende. Vid prövningen skall särskild hänsyn tas till behovet av skydd för den som i egenskap av konsument eller av annan anledning är i en underlägsen ställning i avtalsförhållandet. Tar talan sikte på priset kan utgången bli den att domstolen beslutar om vilket pris som bör gälla mellan parterna för den tid som talan avser, dvs. för förfluten tid. Något avgörande av det pris som skall gälla i framtiden sker alltså normalt inte. Här föreligger en väsentlig skillnad i förhållande till den förhandlingsordning som jag tidigare föreslagit skall införas. Avgörandet kan dock antas få en viss prejudicerande verkan på prissättningen under en viss efterföljande tid.

Tvist kan även uppkomma om vad som är avtalat mellan parterna, dvs. beträffande innebörden av ett avtalsvillkor. Det är möjligt att få innebörden av ett sådant villkor fastställt vid en domstolsprövning. En fastställelsetalan kan dock inte användas för att få prövat om ett visst avtal har träffats mellan parterna, dvs. för att klargöra innebörden i avtalet eller enskilda villkor.

24

Vad som kan

prövas är om ett av parterna med visst innehåll träffat avtal gäller dem emellan, förutsatt att någon av dem lider förfång av att det råder ovisshet om rättsförhållandet. En talan kan dock inte väckas endast för att klargöra denna innebörd utan måste ingå i en talan om fullgörelse.

24

Nordh, m.fl., a.a., s. 159.

I avsaknad av avtalat pris är det även domstolens uppgift att med bindande verkan mellan parterna och med stöd av köplagen och konsumentskyddslagarna pröva vad som kan anses utgöra ett skäligt pris. Också en sådan talan tar sikte på förfluten tid. Avgörandet kommer därför inte att behandla prisets skälighet för framtiden även om viss ledning också i dessa fall kan ges vid i övrigt oförändrade förhållanden.

Allmänna reklamationsnämnden

Det är inte bara i domstol som prövning sker av tvister mellan parter i ett avtalsförhållande. Sådan prövning kan även ske i Allmänna reklamationsnämnden som är en statlig myndighet. Den är till sin funktion lik en domstol. Nämndens huvuduppgift är att, efter anmälan av en konsument, på ett opartiskt sätt pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare som rör en vara, tjänst eller annan nyttighet som tillhandahållits huvudsakligen för enskilt bruk (konsumenttvister).

25

Ärenden som inte utgör konsumenttvister, t.ex.

tvister mellan enskilda personer eller mellan näringsidkare, avvisas.

Även nämnden grundar sina avgöranden på de civilrättsliga regelverken och främst då på konsumentlagstiftningen. I stället för att som en domstol avgöra en tvist genom dom eller beslut som vinner rättskraft mellan parterna, lämnar nämnden rekommendationer om hur olika tvister bör lösas. Det kan gälla att en näringsidkare skall ge konsumenten pengarna tillbaka.

Nämnden prövar inte tvister som väckts vid eller redan avgjorts i domstol, kan eller har prövats av någon annan statlig myndighet eller omfattas av en rekommendation från nämnden i ett ärende om grupptalan. Nämnden har därutöver infört vissa begränsningar av de frågor som den tar upp till prövning. T.ex. prövar nämnden enligt sina föreskrifter inte tvister där värdet av vad som yrkas understiger ett visst lägre belopp som nämnden har bestämt. Inte heller prövar nämnden tvister som rör elleveranser, i den mån tvisten avser förbrukning av elektrisk ström eller skäligheten av debiterade nätavgifter, eller värmepumpar.

26

Nämnden får också avvisa ett ärende om utredningen är bristfällig och tillräcklig utredning inte kan erhållas eller ärendet i övrigt med hänsyn till nämndens arbetsformer eller andra omständigheter

25

Se 1 § förordningen (1988:1583) med instruktion för Allmänna reklamationsnämnden.

26

Se KOVFS 2004:04.

inte lämpar sig för prövning av nämnden. Ett skäl till att ett ärende inte lämpar sig för nämndens prövning kan t.ex. vara att det krävs muntlig bevisning eller att ärendet rör många eller komplicerade fel eller förhållanden som inte lämpligen kan utredas inom ramen för nämndens rent skriftliga och förenklade förfarande.

Skiljeförfarande

Genom ett avtal kan två avtalsparter komma överens om att tvister mellan dem i anledning av avtalet skall handläggas i ett skiljeförfarande enligt lagen (1999:116) om skiljeförfarande. Denna möjlighet står öppen vad gäller tvister i frågor som parterna kan träffa förlikning om.

Ett skiljeavtal kan avse framtida tvister om ett rättsförhållande som är angivet i avtalet. Tvisten får även avse förekomsten av en viss omständighet. Därutöver får parterna låta skiljemännen komplettera avtalet utöver vad som normalt följer av tolkning av avtal. Det kan gälla t.ex. att bestämma priset eller andra avtalsvillkor i ett långtidskontrakt. Skiljeavtalet måste dock enligt förarbetena till lagen lämna åtminstone indirekt stöd för att skiljemännen har rätt att utfylla avtal (prop. 1998/99:35 s. 63). Har tvisten sitt ursprung i ett avtalsförhållande mellan en näringsidkare och en konsument om en vara, en tjänst eller någon annan nyttighet som tillhandahållits för huvudsakligen enskilt bruk, får ett skiljeavtal inte göras gällande om det träffats innan tvisten uppstod.

Tvisten i ett skiljeförfarande avgörs genom skiljedom som blir bindande för tvistens parter och kan grundas på rättsliga bestämmelser (traditionell skiljedom) eller på vad som uppfattas som rättvist i det aktuella fallet. Det bör noteras att skiljedomen har samma verkan som en dom. En domstol får inte mot en parts bestridande pröva en fråga som enligt ett skiljeavtal skall prövas av skiljemän. Skiljedomen kan i princip inte heller överprövas av domstol efter överklagande.

Det är upp till parterna att bestämma hur många skiljemännen skall vara och hur de skall utses. Om parterna inte bestämmer något annat skall skiljemännen vara tre till antalet. Vardera parten väljer en skiljeman och de valda utser den tredje. Parterna skall solidariskt betala skälig ersättning till skiljemännen för arbete och utlägg.

6.5.4. Överväganden i behovsfrågan

Det kan konstateras att det redan i dag finns möjligheter att få prövat klagomål som gäller avtalsvillkors skälighet, giltighet m.m. Eftersom prövningen tar sikte på privaträttsliga förhållanden är en fjärrvärmekund i huvudsak hänvisad till allmän domstol. Förhållandena kan översiktligt beskrivas med följande bild.

Figur 6.2. Dagens tvistmöjligheter

Domstolsvägen står alltså i dag öppen för att slita tvister mellan fjärrvärmekunder och fjärrvärmeleverantörer. Med hänsyn till att det i fjärrvärmetvisterna ofta lär uppkomma frågor av teknisk och ekonomisk art, t.ex. vid bedömningen av oskäligheten i det pris som fjärrvärmekunden skall betala för leveransen av fjärrvärme, finns det ett behov av erforderlig teknisk och ekonomisk kunskap i domstolen. Domstolen får anlita sakkunnig i de fall där bedömningen av en tvistefråga kräver särskild fackkunskap.

27

Den

sakkunniges uppdrag är i huvudsak begränsat till att avge yttrande och att, under vissa förutsättningar, höras muntligen. Med hänsyn till möjligheten att inhämta fackkunskap om en omtvistad fråga talar mycket för att allmän domstol bör kunna rättssäkert slita tvister av nu aktuellt slag även i framtiden.

I en avtalsrelation där löpande leveranser sker under tvistens gång är det av stor betydelse att en tvist, om speciellt vilket pris som skall gälla, får en snabb, enkel, rättssäker och kostnadseffektiv lösning. Ett rättegångsförfarande är under rådande förhållanden förenat med en, ur ett kundtrygghetsperspektiv, alltför stor tidsutdräkt och även risk för kostnader. Det är min uppfattning att domstolsförfarandet inte i tillräcklig utsträckning uppfyller de krav på

27

Se 40 kap. 1 § rättegångsbalken (1942:740).

Allmänna reklama-

tionsnämnden

Allmän domstol

Konsumenttvist Övriga tvister

Skiljenämnd

snabbhet och enkelhet som bör ställas på en tvistlösande instans på fjärrvärmeområdet.

Ett sådant förfarande kan i stor utsträckning erbjudas genom det alternativa förfarande som tillämpas i Allmänna reklamationsnämnden. Genom nämndens verksamhet tillhandahålls konsumenterna ett förfarande för att få tvister prövade på ett snabbt, enkelt, kostnadsfritt och rättssäkert sätt. Nämndens verksamhet medverkar därigenom till att stärka konsumenternas ställning och inflytande på marknaden. Förfarandet har dock olika inbyggda begränsningar, bl.a. genom att det endast står öppet för konsumenter och huvudsakligen omfattar mindre komplicerade ärenden där tvisteföremålets värde måste uppgå till för närvarande minst 2 000 kr.

28

Även ett skiljeförfarande uppfyller, som regel, kraven på snabbhet och rättssäkerhet. Förfarandet är dock förhållandevis dyrt och medger i princip inte möjlighet för tvistlösning i konsumenttvister.

Det sagda leder till slutsatsen att dagens ordning inte är tillräcklig för att säkerställa att en kund på ett snabbt, enkelt och rättssäkert sätt till låg kostnad kan få prövat pris eller annan tvistefråga i ett fjärrvärmeavtalsförhållande. Det bör därför införas en sammanhållen instans för prövning av fjärrvärmeleverantörernas och fjärrvärmekundernas tvistefrågor i fråga om pris och andra leveransvillkor.

28

Se 2 § KOVFS 2004:04.

6.6. Hur skall en medlings- och prövningsinstans utformas?

Förslag: En särskild instans – Fjärrvärmenämnden – bör inrättas inom Energimyndigheten med uppgift att medla i tvister rörande pris och andra villkor när förhandlingar mellan kunder, konsumenter och fjärrvärmeleverantörer misslyckats. Nämnden får också i uppgift att lösa övriga tvister som hänförs till den av konsumenter och kunder genom att avge en rekommendation till lösning. Fjärrvärmenämnden skall bestå av en opartisk ordförande med domarerfarenhet, en teknisk expert samt två särskilda ledamöter med erfarenhet av fjärrvärmebranschen från ett producent- respektive kundperspektiv. Ledamöterna skall utses av regeringen eller den myndighet som regeringen förordnar. De ledamöter som skall ha särskild kompetens från kund- eller producentsidan skall nomineras av representativa organisationer på marknaden.

Inom vårt svenska rättssystem finns ett, i förhållande till vad som gäller i utländska rättsystem, begränsat antal konfliktlösningsmöjligheter. Dessa kan grovt delas in i process i domstol, skiljeförfarande, andra förfaranden med judiciella inslag, förhandling, förlikning och medling. Det naturliga är enligt mitt sätt att se på saken att använda metoder på så låg konfliktnivå som möjligt, t.ex. förhandling. Denna metod kan förstärkas och byggas på med ytterligare steg på det sätt som jag beskrivit och föreslagit ovan, t.ex. med medling. Vid en ytterligare påbyggnad hamnar parterna i en situation där de mer eller mindre avhänder sig kontrollen över konfliktlösningsmodellen, t.ex. genom skiljeförfarande eller domstolsavgörande.

Den primära uppgiften för en instans på fjärrvärmeområdet är, enligt mitt förmenande, att utöva medling som ett slutsteg i den föreslagna förhandlingsordningen. Målet med medlingen är att möjliggöra för de förhandlande parterna att få ökade insikter i och förståelse för respektive motparts förhållanden och att på ett informellt sätt verka för att dessa kan nå en överenskommelse som båda parter kan känna sig rimligen nöjda med. Medlingen skall alltså återskapa ett lugn och ett förtroende mellan de oeniga parterna. Eftersom uppgiften även gäller i förhållande till potentiella

kunder kan instansens medlingsfunktion i stor utsträckning bidra till att ge kunderna ökat förtroende för fjärrvärmen som uppvärmningsform och, i förlängningen, ökad anslutning till denna. Detta medlingsarbete är alltså mycket viktigt och kommer, genom den utformning förhandlingsordningen getts, även att ha en förebyggande effekt på uppkomsten av tvister i de förhandlade frågorna.

Den medlingsmekanism med förslag till lösning i förhandlingsfrågor och den tvistlösningsfunktion som jag föreslår kräver att det finns tillgång till en instans som på ett snabbt, effektivt, rättssäkert och för kunden billigt sätt kan ta ställning till hur en uppkommen oenighet skall lösas.

En övergripande utgångspunkt är att det är rättsväsendets uppgift att sörja för medborgarnas rättstrygghet och rättssäkerhet. I en demokratisk rättsstat är medborgarnas rätt att få sin sak prövad i domstol grundläggande. På många områden ställer medborgarna i vårt samhälle upp berättigade krav på snabbhet, rättssäkerhet och hög kvalitet i rättsväsendets alla verksamheter.

För verksamheten vid landets domstolar gäller att alla mål och ärenden skall handläggas på ett rättssäkert och ändamålsenligt sätt med rimliga handläggningstider. Utvecklingen i samhället har under senare år har gått allt snabbare. Bl.a. har den ökade internationaliseringen och samhällsutvecklingen i övrigt inneburit att mål och ärenden blivit alltmer omfattande samtidigt som de präglas av ökad svårighetsgrad och komplexitet. Utvecklingen har som en följd därav medfört ökade krav på våra myndigheter och, tyvärr, längre handläggningstider. Detta gäller inte minst för domstolarnas vidkommande.

Med hänsyn till den vikt som medlingsfunktionen har i det konfliktlösningssystem som jag föreslår bör först övervägas hur en medlingsinstans lämpligast bör utformas. Därefter övergår jag till att även göra en bedömning av vilken instans som bör utöva den mer traditionella civilrättsliga tvistlösningsfunktionen.

6.6.1. Förhandlingsordningens slutinstans

Vilka medlingsformer kan komma i fråga?

Medling utövas i dag i olika former i eller utanför domstolarna. Vid en tvist som handläggs vid domstol har domstolen ansvaret för tvistens utgång. I arbetet är domstolen, i den mån det är lämpligt

med hänsyn till målets beskaffenhet och omständigheterna i övrigt, skyldig att verka för att parterna förliks och att vissa tidsfrister sätts.

29

Domstolens möjligheter att fullt ut beakta parternas båda

intressen begränsas av vissa regler i rättegångsbalken om t.ex. precisering och utvidgning av talan. En domare kan därför inte i en förhandlingslösning dra in andra lösningsmöjligheter som bygger på skönsmässiga bedömningar eller på fakta av utomrättslig karaktär om domaren senare skall döma i målet.

30

Domstolen har också möjlighet att vid handläggningen av en tvist förelägga parterna att inställa sig till förlikningssammanträde inför medlare som förordnas av rätten, om det med hänsyn till målets beskaffenhet är lämpligare att särskild medling äger rum.

31

Särskild medling kan vara ett bra alternativ i vissa omfattande tvister där skiljaktigheterna mellan parterna är stora och där bevisningen kommer att vara tidskrävande. En medlare kan i sitt arbete agera mer fritt än en domare. Medlingsförfarandet bör enligt förarbetena syfta till att nå en uppgörelse som inte innebär någon millimeterrättvisa utan som mer grundas på en skälighetsbedömning.

32

Medlaren bör därför inte vara tvungen att känna till eller tränga ner i varje liten detalj, utan bör i stället koncentrera sig på väsentligheter. De förslag till lösningar som medlaren lägger fram behöver inte grunda sig på strikt juridiska resonemang, utan medlaren bör kunna göra en skönsmässig bedömning som främst grundas på sunt förnuft och de särskilda sakkunskaper som medlaren kan ha.

En möjlig väg till konfliktlösning utgörs även av skiljeförfarandet. Detta har behandlats något i föregående kapitel.

Medborgarnas krav på rättsväsendet har, sammantaget med att medborgarna upplevt att domstolarna och andra tvistlösande myndigheter har vissa svårigheter att uppfylla i vart fall snabbhetskravet, medfört ett ökat intresse för alternativa system för tvistlösning inom civil- och handelsrätt inom Europeiska unionen. Alternativ tvistlösning anses gynna medborgarna som får förbättrad tillgång till tvistlösning.

Europeiska kommissionen har låtit utarbeta en s.k. grönbok på området.

33

Med alternativ tvistlösning utanför domstol avses i

29

Se 42 kap. 17 § första stycket rättegångsbalken.

30

Lindell, Bengt, Alternativ tvistlösning – särskild medling och skiljeförfarande, Iustus förlag, Uppsala, 2000, s. 119.

31

Se 42 kap. 17 § andra stycket rättegångsbalken.

32

Prop. 1986/87:89, s. 207 ff.

33

Europeiska gemenskapernas kommission, Grönbok av den 19 april 2002 om alternativa system för tvistlösning inom civil- och handelsrät, KOM (2002) 196 slutlig.

grönboken sådana förfaranden som handläggs av en neutral tredje part, med undantag för rena skiljedomsförfaranden. Därmed undantas bl.a. reklamationssystem för konsumenter som inrättats av vissa branschorgan. Sådan tvistlösning handläggs ju inte av en tredje part utan av en av de tvistande parterna.

Såvitt kan bedömas ställer sig även riksdag och regering bakom tankarna med alternativ tvistlösning. Sverige har i ett svar med anledning av grönboken anfört bl.a. följande.

”I samband med utvecklingen av den inre marknaden har allt fler civilrättsliga tvister kommit att ha gränsöverskridande element. Alternativa metoder för lösning av gränsöverskridande tvister kan utgöra ett betydelsefullt inslag för att den inre marknaden skall kunna fungera fullt ut. Det kan därför vara motiverat för EU:s institutioner att verka för ett ökat användande av alternativ tvistlösning. Eventuella initiativ bör dock inte vara alltför långtgående då det är viktigt att de alternativa metodernas attraktionskraft, vilken bl.a. består i att de är flexibla, snabba, billiga och förhållandevis oreglerade, inte minskas. Det är också viktigt att eventuella gemenskapsinitiativ ger utrymme för olika former av tvistlösningsmetoder och att fungerande nationella system inte påverkas negativt. För att säkra kvaliteten är det emellertid av stor betydelse att metoderna håller en viss minimistandard. Eventuella regler får dock inte utformas så att det skapas ett slags sekundärt domstolsförfarande. Åtgärder i form av rekommendationer eller direktiv som ställer upp vissa grundläggande krav (miniminormer) kan därför vara att föredra.”

Ett alternativt system för tvistlösning kan ta olika former inom angivna ramar. Formerna skiljer sig åt beroende på vilken roll den utomstående personen eller instansen har i tvistlösningen. Den utomstående personen kan hjälpa parterna att nå enighet utan att formellt ta ställning till hur tvisten bör lösas, dvs. ett förliknings- eller medlingsförfarande. Dessa metoder ger möjlighet att gå längre än den rent juridiska diskussionen och hitta en lösning som är anpassad till personerna och den tvist som ska lösas. Denna samförståndsmetod ökar dessutom parternas chanser att upprätthålla sina affärsförbindelser eller andra typer av relationer när tvisten väl har lösts.

Alternativ tvistlösning kan också ske så att den utomstående personen lägger fram sin lösning för parterna, t.ex. i form av en rekommendation till parterna som det står dem fritt att följa eller inte. Detta gäller till exempel instanser som Allmänna reklamationsnämnden. De parter som inledningsvis vänder sig till en sådan

instans för tvistlösning kan senare vända sig till domstol om den föreslagna lösningen inte anses tillfredsställande.

Den utomstående kan också fatta ett beslut som endast är bindande för näringsidkaren. Denna typ av förfarande kan exemplifieras med de kundombudsmän som har inrättats inom vissa branscher, bl.a. bank- och försäkringsbranschen. Ombudsmännens beslut är bindande för de företag som anslutit sig till systemet. Om konsumenten inte är nöjd med ombudsmannens beslut kan han eller hon själv vända sig till domstol.

Det förekommer även andra möjligheter till medling. Bland annat kan nämnas att Stockholms Handelskammares Medlingsinstitut har utarbetat medlingsregler avsedda att underlätta en konstruktiv och effektiv hantering, under sekretess, av affärslivets konflikter och tillhandahåller även medling mot en ansökningsavgift.

34

Stock-

holms Handelskammare är en obunden näringslivsorganisation för alla företag, i alla storlekar i Stockholms län med uppgift att verka för att företagen i det länet får bästa möjliga förutsättningar att bedriva sin verksamhet.

Vilken utformning bör en medlingsinstans på fjärrvärmeområdet ha?

Huvuduppgiften för den instans som bör inrättas är, som nämnts, att medla och avge förslag till lösningar i sådana frågor som omfattas av en fjärrvärmekunds rätt till förhandling, dvs. frågor om pris, anslutningens effekt och ensidiga villkorsändringar. Medlingsverksamheten kommer alltså att omfatta medling mellan fjärrvärmeleverantörer och såväl konsumenter som andra kunder. Medlingsfunktionen på fjärrvärmeområdet bör utövas av en enda sammanhållen instans.

Av de nämnda konfliktlösningsmöjligheterna med inriktning på medlingsverksamhet är det i huvudsak endast medling vid domstol och alternativ tvistlösning som riktar sig såväl mot konsumenter som andra kunder. Skiljeförfarandet och även det förfarande som tillhandahålls av Stockholms Handelskammare är förebehållet tvister som inte är att hänföra till konsumenttvister, dvs. affärstvister. Av denna anledning gör jag bedömningen att de inte kan komma i fråga som medlingsinstans på fjärrvärmeområdet.

34

Se http//www.sccinstitute.com/_upload/shared_files/regler/web_A4_Medling_sv.pdf.

För att de medlingsfunktioner som tillhandahålls genom en domstol skall kunna komma att användas krävs att en talan har väckts vid domstolen. En sådan talan bygger ofta på ett avtalsförhållande inom vilket oenigheten har uppkommit. Den förhandlingsrätt och den medlingsmekanism som följer av förhandlingsordningen tar dock sikte även på potentiella kunder. Även förhållanden där avtal inte finns, dvs. där tvisten inte har sitt ursprung i ett avtal, kan alltså komma att underkastas instansens verksamhet och, slutligen, bedömning i de utvalda frågorna. En sådan ordning företer därmed sådana särdrag att den inte lämpligen kan inordnas under de verksamheter som i dag bedrivs inom domstolarna. Vad som då återstår är att tillskapa ett särskilt organ för att utföra den medlande uppgift som förhandlingsordningen ger upphov till. Det är därför naturligt att införa en alternativ tvistlösning på fjärrvärmeområdet.

En medlingsinstans som har att lämna förslag på hur frågor om oenighet skall lösas inom såväl som utom ett avtalsförhållande mellan en fjärrvärmeleverantör och en fjärrvärmekund bör, för att öka kundens trygghet, innebära att en tvist kan avgöras genom ett snabbt, enkelt och för kunden billigt sätt som har såväl kundens som leverantörens förtroende.

De frågor som skall prövas i den nu aktuella ordningen torde ofta vara av karaktären att det krävs särskild teknisk och ibland även ekonomisk kunskap för att verifiera – eller för den delen falsifiera – de oeniga parternas argumentation och information. Visserligen bör ren medlingsverksamhet inte kräva detaljkunskaper på fjärrvärmeområdet. Med hänsyn till fjärrvärmeverksamheternas särdrag och det förhållandet att medlingsinstansen även skall lägga fram ett förslag till lösning när parterna inte kan komma överens, är det dock av vikt att det finns särskild kompetens i fråga om fjärrvärmens särskilda betingelser representerad i ett tvistlösande organ. Förutom hos myndigheterna finns sådan kunskap även hos fjärrvärmebranschen och i viss mån även hos kunderna, huvudsakligen hos de större bostadsorganisationerna.

Jag föreslår att det tillskapas en särskild nämnd, en s.k. Fjärrvärmenämnd, för att utföra de uppgifter som följer av den förhandlingsordning jag föreslår.

6.6.2. Övrig tvistlösning på fjärrvärmeområdet

På fjärrvärmeområdet bör det även förekomma en tvistlösande särskild instans. Mycket talar för att denna instans, om möjligt, bör vara samordnad med eller densamma som förhandlingsordningens slutinstans. På så sätt kan tillskapandet av ett spretigt och för enskilda svåröverskådligt instanssystem undvikas.

Vilka tvistlösningsförfaranden kan komma i fråga?

Utöver de konfliktlösningsmöjligheter som finns i dag och som nämnts i föregående kapitel, kan en del andra mer eller mindre närliggande tvistlösningsformer i och för sig komma i fråga. Det finns därför skäl att kort beröra vilka alternativ som utöver allmän domstol, allmänna reklamationsnämnden och ett skiljeförfarande står till buds.

Specialdomstol

I Sverige finns det ett krympande antal specialdomstolar som är fristående från de allmänna domstolarna. Dessa har inrättats för att pröva vissa särskilda måltyper. För inrättandet av en specialdomstol talar i första hand behovet av snabb handläggning, parternas förtroende och särskild kompetens. Historiskt har därför intresseledamöter förekommit i specialdomstolarna.

Av artikel 6 i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna följer att var och en har rätt till en opartisk och rättvis domstolsprövning av sina civila rättigheter och skyldigheter. Systemet med intresseledamöter har i stor utsträckning frångåtts som en följd av den risk för misstro mot en domstols opartiskhet som kan uppkomma med förekomsten av ledamöter utsedda på förslag av eller med kopplingar till partsintressen. Bl.a. har Marknadsdomstolens och hyresnämndernas sammansättning ändrats. För hyresnämndernas del har ändringar skett så att mål där en parts talan kan anses stå i strid med ett gemensamt intresse hos de organisationer som intresseledamöterna i nämnden eller domstolen har anknytning till, skall handläggas enbart av juristdomare. I Marknadsdomstolen har intresseledamöterna ersatts av särskilda ledamöter som skall vara ekonomiska experter och utses av regeringen för viss tid.

Frågan om lämpligheten med specialdomstolar i sig har också övervägts i flera olika sammanhang på senare tid.

35

Den grundläg-

gande inställningen från statsmakternas sida till sådana har dock varit att specialdomstolar utanför de bägge domstolsslagen bör undvikas.

Alternativ tvistlösning

Ett alternativ till domstolarna och andra tvistlösande myndigheter utgörs av de alternativa system för tvistlösning som växer fram i ökad utsträckning. Alternativ tvistlösning har behandlats ovan i avsnitt 6.6.1.

Tillsynsmyndighet

En möjlighet som även kan utnyttjas är att låta en myndighet vara tvistlösare. En tillsynsmyndighet på ett område har ofta stor sakkompetens på det aktuella området i sin egenskap av ansvarig för att lagar och andra föreskrifter på området efterlevs.

På el- och gasmarknaderna skall det enligt artikel 3.5 elmarknadsdirektivet

36

och 3.3 naturgasmarknadsdirektivet

37

finnas en hög

konsumentskyddsnivå, särskilt i form av klara och begripliga allmänna avtalsvillkor, allmän information och mekanismer för tvistlösning. I El- och gasmarknadsutredningens delbetänkande, ”El- och naturgasmarknaderna”, SOU 2003:113, förs med stöd av ett lagrådsyttrande över förslag till naturgaslag ett resonemang som mynnar ut i att det inte behöver införas några nya regler för tvistlösning. Nätmyndighetens, dvs. Energimyndigheten, tillsyn och prövning anses uppfylla direktivets krav. Det bör dock noteras att tillsynen tar sikte på den lagreglerade skyldigheten att avgifter och villkor för överföring i och anslutning till nätet i fråga skall vara skäliga. Tillsynen avser alltså en offentligrättslig reglering.

35

Se bl.a. Ds 1993:34, Specialdomstolarna i framtiden; prop. 1992/93:200 s. 153; regeringens skrivelse till riksdagen, Reformeringen av domstolsväsendet – en handlingsplan Skr. 1999/2000:106, s. 58; bet. 1999/2000:JuU22, Det framtida domstolsväsendet.

36

Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG, EUT L 176, 15.7.2003, s. 37.

37

Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/55/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 98/30/EG, EUT L 176, 15.7.2003, s. 57.

På området för elektronisk kommunikation har tillsynsmyndigheten, med stöd av bakomliggande EG-direktiv

38

, getts en tvist-

lösande funktion. Tillsynsmyndigheten skall på begäran av part avgöra tvister om skyldigheter enligt lagen om elektronisk kommunikation mellan dem som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster m.m. Möjligheten gäller alltså inte i förhållande till kunder som är slutanvändare. Konsumenterna är alltjämt hänvisade till allmän domstol och Allmänna reklamationsnämnden.

Självreglering genom privata nämnder

En företeelse som intar stora likheter med alternativ tvistlösning är de privata nämnder som vuxit fram på olika områden. Dessa utgör näringslivets sätt att inom varje bransch tillämpa självreglering för att få en god relation med kunderna och vinna deras förtroende. Med självreglering avses här reglering som utarbetats av någon annan än lagstiftaren eller av denne bemyndigat organ.

Skillnaden mellan privata nämnder och alternativ tvistlösning är just medverkan av en part som tvistlösare, dvs. tvistlösaren är inte fristående och neutral. Nämndernas uppgifter kan, i likhet med vad som gäller de alternativa tvistlösningssystemen, gå ut på att medla och förlika de tvistande parterna eller att rekommendera en lösning.

Vilken tvistlösningsform bör väljas?

Det organ för tvistlösning som jag föreslår bör som ovan påpekats medföra att fjärrvärmekunderna tillförs ett snabbt, enkelt och för kunden billigt tvistlösningsförfarande som har såväl kundens som leverantörens förtroende. Det är min uppfattning att förfarandet bör stå öppet för såväl konsumenter som andra kunder. Det är därför ett mål att försöka finna en möjlighet till inrättande av en sammanhållen tvistlösning på fjärrvärmeområdet.

Skiljeförfarandet är ett bra komplement till domstolsprövning huvudsakligen för näringsidkare som vill få till stånd en snabbare

38

Se 7 kap. 10 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation jämförd främst med artikel 20 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv), EGT L 108, 24.4.2002, s. 33,

lösning på en tvist med annan näringsidkare. Det är också i högre grad än vid domstolsprövning möjligt att få prövat tvister om ett rättsförhållande. En sådan tvist får avse förekomsten av en viss omständighet. Nackdelen med förfarandet är att det är tämligen dyrt, även om det finns möjligheter att begränsa kostnaderna för en underlägsen part. Dessutom är skiljeförfarandet i princip uteslutet för användning vid en tvist mellan en näringsidkare och en konsument om tvisten uppstått efter att skiljeavtalet träffades. Skiljeförfarandet kan alltså inte erbjuda en sammanhållen instans för alla kunder på fjärrvärmeområdet.

Det är alltid vanskligt att ge en tillsynsmyndighet uppdraget att även pröva tvister mellan parter i ett avtalsförhållande. Sådana frågor rör privaträttsliga förhållanden och omfattas normalt inte av det offentligrättsliga tillsynsuppdraget. I avsaknad av offentligrättslig reglering kan en sådan ordning inte anses motiverad eller lämplig. Gränsdragningen mellan myndighetens olika roller kan dessutom bli otydlig och oklarheterna kan ge upphov till tveksamheter i vilken roll som tillsynsmyndigheten agerar. En ordning med en tvistlösande tillsynsmyndighet bör därför inte komma i fråga under rådande förhållanden.

Ett förfarande med alternativ tvistlösning kan anses uppfylla de krav som jag anser bör kunna ställas på en tvistlösande instans på fjärrvärmeområdet. Mot bakgrund av likheterna med de privata nämnder som finns på andra områden kan det därför i första hand övervägas om det är tillräckligt att branschen ges möjlighet till självreglering även på detta område.

En marknad har eller borde ha ett egenintresse av att sträva efter ett bra regelverk och möjlighet till klagomålsprövning av det enkla faktum att enkla och förutsägbara regler som skapar förtroende för den egna verksamheten skapar också affärer. En självreglering som uppstår ur ett på marknaden erkänt behov och som leder till en uppsättning av dynamiska regler som accepteras av marknaden är därför eftersträvansvärd. Inte sällan tas regler fram först under hot om lagstiftning. Visserligen har då reglerna utarbetats av marknaden självt, men de grundas inte på marknadens egen insikt om nödvändigheten av reglerna. Tyvärr tenderar sådana regler att bli minimalistiska.

Som jag med tydlighet påpekat är förhållandena på fjärrvärmeområdet inte tillfredsställande ur kundsynpunkt. Det förekommer i dagsläget ingen självreglering med möjlighet för kund att få klagomål på priser och leveransvillkor prövade i en privat nämnd eller

liknande reklamationssystem. Förutsättningarna för utarbetande av sådan borde enligt utredningens mening dock finnas, speciellt om man beaktar att alternativet kan vara en tvingande reglering som kan framstå som mindre attraktiv för många aktörer på fjärrvärmeområdet. Fjärrvärmebranschens eget intresse av effektiva, flexibla och säkra metoder för att lösa tvister borde tala för att självregleringen kommer till stånd i sådan omfattning att ekonomiskt svaga parter inte av kostnadshänsyn skall behöva avstå från att få sin sak rättsligt prövad.

Inom Värmemarknadskommitténs arbete med kvalitetskriterier finns också i dag ett förslag om att inrätta en särskild nämnd till vilken de konsumenter och kunder som är anslutna till företag som deltar i det föreslagna kvalitetsarbete kan vända sig med klagomål. Detta är ett bra och tilltalande initiativ. För att självreglering skall kunna bli effektiv krävs dock, utöver ett tvistlösningsorgan, även både uppslutning och lojalitet från inblandade aktörer. I dag, då branschens självreglerande arbete i nu aktuell del är i sin linda, är inte dessa förutsättningar för en effektiv självreglering uppfyllda. Det är dessutom inte helt klarlagt att branschen inom den närmaste tiden kommer att nå ända fram i sitt lovvärda försök att reglera sig själv. Under rådande förhållanden anser jag därför att det inte finns tillräckliga förutsättningar att låta fjärrvärmebranschen själv reglera tvistlösningsfrågorna, även om jag välkomnar det igångsatta självregleringsarbetet. Om det pågående arbetet inom Värmemarknadskommittén blir framgångsrikt kommer kraven på den tvistlösningsmöjlighet som jag föreslår att minska vilket bör leda till att kunder och konsumenter får väsentligt förbättrade möjligheter att få sina önskemål beaktade inom begränsad tid, antingen genom branschens eget organ eller genom den föreslagna statliga vägen.

Som ovan anförts är det min bedömning att ett förfarande med alternativ tvistlösning uppfyller de krav som jag anser bör kunna ställas på en tvistlösande instans på fjärrvärmeområdet. Vad som inledningsvis kan inge betänkligheter mot en alternativ tvistlösning är hur tillgången på särskild kompetens säkerställs.

I likhet med vad som gäller för Allmänna reklamationsnämnden bör denna kompetens kunna säkerställas genom att ett antal s.k. intresseledamöter, som företräder kund- och näringsidkarintressen, förordnas att tjänstgöra i instansen. Det är inte avsikten att det skall vara fråga om partsrepresentanter i den meningen att de har till uppgift att företräda eller på annat sätt stödja den part i tvisten

vars intresse ligger honom eller henne närmast. De skall uppträda opartiskt.

Ett annat sätt att tillföra kompetens är att regeringen, utan förslag från parterna, förordnar ett antal på området kunniga personer att tjänstgöra som ledamöter. Den särskilda kunskapen kan avse bl.a. tekniska och ekonomiska förhållanden inom fjärrvärmeområdet. Även dessa ledamöter skall uppträda opartiskt.

Att det i ett alternativt tvistlösningssystem förekommer intresseledamöter föranleder inte samma starka invändningar som när det gäller en domstol. Rätten enligt Europakonventionen till en opartisk och rättvis domstolsprövning utesluts inte genom förfarandet eftersom samma tvist vid missnöje med utgången av förfarandet kan underställas en domstols prövning.

En annan anledning till eftertanke är hur det alternativa organet kan upprätthålla kraven på enkelhet och kostnadseffektivitet i sin verksamhet. För att kostnaderna för förfarandet skall kunna hållas nere för en kund bör förfarandet präglas av enkelhet och, så långt det är möjligt, skriftlighet. Som klargjorts ovan kan administrativa tvistlösningsförfaranden innebära vissa begränsningar av det tvistlösande organets möjligheter att pröva mer komplicerade ärenden. För att en ordning som denna skall bli aktuell krävs att tvistlösaren har tillräckliga resurser och att kundernas kostnader kan begränsas.

Vid en sammanvägning av de för- och nackdelar som i det föregående har berörts finns det enligt min bedömning övervägande skäl att föreslå att tvistlösning på fjärrvärmeområdet skall tillhandahållas i form av ett särskilt organ. Detta organ kan med hänsyn till dess utformning med fördel även pröva de frågor som följer av den föreslagna förhandlingsordningen. Jag föreslår därför att tvistlösningsfunktionen utövas av den Fjärrvärmenämnd jag föreslagit ovan. Det är viktigt att se till att nämndens funktioner utformas på ett sådant sätt att ett slags sekundärt domstolsförfarande inte utformas. Jag föreslår därför att Fjärrvärmenämnden skall avgöra de tvister som hänvisats dit genom att lämna en rekommendation.

6.6.3. Organisationsfrågor

Hur skall nämnden vara sammansatt?

Det är viktigt att nämnden har en hög kompentens och inger förtroende hos konsumenter och producenter. De tvister som kan komma att handläggas av nämnden kan i många fall vara komplicerade och kräva noggranna analyser utifrån både producent- och konsumentperspektiv. Eftersom nämndens rekommendationer inte är bindande är förtroendet för nämnden viktigt för att säkerställa att rekommendationerna ändå följs.

Det finns flera myndigheter som kan vara förebild för hur instansen skall vara sammansatt. Ovan har Allmänna reklamationsnämnden och hyresnämnden nämnts. Hyresnämnden består vanligtvis av en lagfaren ordförande och två andra ledamöter som är väl förtrogna med hyresvärdars och hyresgästers förhållanden. En annan förebild kan vara Statens va-nämnd som består av en lagfaren ordförande och fem övriga ledamöter med erfarenhet av olika vaförhållanden. Även miljödomstolarna kan vara förebild. Miljödomstolarna består som huvudregel av en ordförande och en teknisk ledamot samt två sakkunniga ledamöter.

För att kostnaderna för förfarandet skall kunna hållas nere för en kund bör förfarandet präglas av enkelhet. Som klargjorts ovan kan administrativa tvistlösningsförfaranden innebära vissa begränsningar av det tvistlösande organets möjligheter att pröva mer komplicerade ärenden. För att en ordning som denna skall bli aktuell krävs att tvistlösaren har tillräckliga resurser och att kundernas kostnader kan begränsas.

Fjärrvärmenämnden skall därför enligt min mening till sin sammansättning bestå av en ordförande. Ordföranden skall vara jurist med erfarenhet som domare. Vid bedömningen av fjärrvärmeavtalet och andra förhållanden inom fjärrvärmeverksamheten kommer det att finnas behov av att göra tekniska avvägningar. Nämnden bör därför även bestå av en teknisk ledamot med kompetens på energi- och särskilt fjärrvärmeområdet. För att nämndens rekommendationer skall bli trovärdiga är det viktigt att både producent- och konsumentintressen beaktas vid avvägningen. Jag anser därför att nämnden även skall bestå av två ledamöter med särskild kompetens på fjärrvärmeområdet. Den ena av de två särskilda ledamöterna skall vara väl förtrogen med producenternas förhållanden inom en

fjärrvärmeverksamhet, medan den andre ledamoten skall vara väl förtrogen med fjärrvärmekundernas förhållanden.

Det är alltså min uppfattning att Fjärrvärmenämnden som huvudregel skall bestå av fyra ledamöter när den avgör ett ärende som underställts nämndens prövning. Jag anser inte att det vid en avvägning mot bl.a. kostnaderna för nämnden finns bärande skäl att utöka antalet ledamöter, trots att t.ex. jävssituationer kan tänkas kunna uppkomma. Inte heller ser jag det som något problem att nämnden har ett jämnt antal ledamöter. Vid lika röstetal är det som brukligt ordföranden som har utslagsröst.

Slutligen vill jag anföra att det inte föranleder samma starka invändningar mot att det förekommer intresseledamöter i ett alternativt tvistlösningssystem som när det gäller en domstol. Rätten enligt Europakonventionen till en opartisk och rättvis domstolsprövning utesluts inte genom förfarandet eftersom det är en rekommendation som lämnas. Det är viktigt att påpeka att möjligheten att på vanligt sätt väcka talan vid domstol alltså inte utesluts genom nämndens prövning.

Hur skall nämndens ledamöter utses?

Det skall vara regeringens uppgift att förordna ordförande, teknisk ledamot samt övriga ledamöter att tjänstgöra i nämnden. Regeringen skall ges möjlighet att delegera uppgiften till en lämplig myndighet. Hur många övriga ledamöter som skall förordnas överlämnas till regeringen eller annan förordnande myndighet att avgöra. Antalet bör dock avvägas så att Fjärrvärmenämndens verksamhet inte blir sårbar. Antalet ledamöter som utses kommer också att styras av nämndens arbetsbörda.

De särskilda ledamöterna skall utses efter rekommendation från berörda och lämpliga partsorganisationer. Vilka organisationer som skall få yttra sig är inte helt lätt att avgränsa.

En överväldigande majoritet av fjärrvärmeleverantörerna i Sverige är medlemmar i branschorganisationen Svensk Fjärrvärme. Denna organisation har därför stora möjligheter att kunna föreslå kunniga ledamöter som har stöd från såväl medlemmar som icke medlemmar. På leverantörssidan bör därför förslag på intresseledamöter i första hand kunna inhämtas från Svensk Fjärrvärme.

På kundsidan är det lite mer otydligt vilka organisationer som bör komma i fråga för ett nominerande. Ett stort antal fjärrvärme-

kunder utgörs av näringsidkande kommunala eller privata bostadsföretag samt av bostadsrättsföreningar. Även om ett antal av dessa kunder inte står i direkt koppling till någon bostadsorganisation, det gäller kanske främst bostadsrättsföreningarna, bör, med beaktande av vad ovan anförts, bl.a. de organisationer som tidigare etablerat ett samarbete med fjärrvärmeleverantörerna kunna komma i fråga. Tänkbara organisationer är HSB Riksförbund, Riksbyggen, Sveriges BostadsrättsCentrum (SBC), SABO, Fastighetsägarna Sverige och Hyresgästföreningen Riksförbundet. På senare tid har även antalet konsumenter ökat. Dessa är egnahemsägare. Därför bör Villaägarnas Riksförbund eller Konsumentverket ges rätt att nominera ledamöter.

Det är ordförandens uppgift att till varje sammanträde kalla de utsedda särskilda ledamöter som han med hänsyn till ärendets beskaffenhet och övriga förhållanden finner lämpligast.

Vem sköter nämndens administration?

Hos en nämnd bör det som utgångspunkt alltid finns ett kansli som bereder ärendena. Det bör även finnas personal som sköter bl.a. ärenderegistrering, planering, personaladministration och ekonomi. För att inte tillskapa en ny kostnadsdrivande myndighet är det min uppfattning att Fjärrvärmenämnden bör ingå i Energimyndigheten som en särskild men från övrig verksamhet avskild enhet.

Genom regeringens förordning (2004:1200) med instruktion för Statens energimyndighet har en möjlighet skapats att dela upp Energimyndighetens verksamheter i tydligare verksamhetsdelar. Som ett led i detta har regeringen infört en Energimarknadsinspektion inom Energimyndigheten. Därutöver får myndigheten bestämma vilka andra enheter som skall finnas.

Energimarknadsinspektionen har i princip avskiljts från Energimyndighetens övriga verksamhet med t.ex. forskning och utveckling. Energimarknadsinspektionen skall svara för tillsynen av de ledningsburna energimarknaderna, dvs. tillsyn enligt ellagen, naturgaslagen och rörledningslagen, och kommer i princip att motsvara dagens Energimarknadsavdelning, men med utökade resurser.

Det är min uppfattning att Fjärrvärmenämnden kan läggas som en särskild enhet under Energimarknadsinspektionen.

På detta sätt begränsas kostnaderna för upprättande av ett större kansli m.m. Klart är att det bör finnas personal som handlägger och

föredrar nämndens tvister. Denna uppgift kan dock vara svår att till fullo förena med Energimarknadsinspektionens övriga verksamhet och i stället kräva en anställning som är direkt kopplad till Fjärrvärmenämnden.

6.6.4. Förfarandefrågor m.m.

Nämndens uppgifter

Fjärrvärmenämnden skall i första hand pröva frågor som kan härröras till den förhandlingsrätt som fjärrvärmekunderna skall få enligt mitt förslag. Misslyckas parterna att komma överens vid en förhandling kan nämndens medling och prövning aktualiseras av endera av parterna. Därmed kommer även andra ärenden än vad som normalt är att hänföra till tvister att underkastas nämndens prövning. Det gäller t.ex. bedömningen av villkor som föreslagits till en potentiell kund, dvs. utanför ett avtalsförhållande. Även i dessa fall skall nämnden pröva aktuella villkor och ge en rekommendation om hur meningsskiljaktigheten bör lösas. Förfarandet kan liknas vid en förstärkt förhandlingsordning.

Det skall även ankomma på nämnden att även i övrigt pröva tvister mellan en kund och en leverantör i ett avtalsförhållande om leverans av fjärrvärme och anslutning till ett fjärrvärmesystem samt ge en rekommendation om hur tvisten bör lösas. Denna typ av tvist kan avse pris eller andra leveransvillkor. Sådana tvister kan uppkomma under löpande avtalstid och initieras efter en ansökan till nämnden av en av parterna. Givetvis bör det ankomma på nämnden att undersöka möjligheterna för parterna att komma överens innan en rekommendation ges.

Utöver den prövningsverksamhet som beskrivits bör nämnden också ha till uppgift att avge yttranden i fjärrvärmetvister på begäran av domstol samt att informera konsumenter och näringsidkare om nämndens praxis.

Begränsningar i nämndens prövning

Det kan ifrågasättas om det är rimligt att Fjärrvärmenämnden skall ta upp alla frågor till prövning eller om det skall öppnas upp för en möjlighet att, liksom gäller för Allmänna reklamationsnämnden, låta nämnden begränsa sin prövning till ärenden som är av ett visst

värde. Det är min uppfattning att så inte bör ske mot bakgrund av att en värdegräns inte lämpar sig som avgränsning när tvistefrågan kan avse skäligheten av ett visst villkor i fjärvärmeavtalet.

Däremot kan det finnas skäl att införa en bortre tidsgräns inom vilken ett ärende skall aktualiseras i nämnden för att den skall ta upp ärendet till prövning. T.ex. måste en anmälan till Allmänna reklamationsnämnden ske inom sex månader från det att näringsidkaren första gången helt eller delvis avvisade konsumentens krav. Om näringsidkaren över huvud taget inte svarar på konsumentens eller kundens reklamation räknas det som om näringsidkaren avvisat kravet.

Vem kan anhängiggöra ett ärende i nämnden?

Som framgått ovan är det parterna i en tvist som kan anhängiggöra ett ärende vid nämnden. I Allmänna reklamationsnämnden finns det en möjlighet att väcka en s.k. grupptalan vid en konsumenttvist mellan en grupp konsumenter och en näringsidkare om det finns flera konsumenter som kan antas ha anspråk mot näringsidkaren med stöd av väsentligen likartade grunder, tvisterna rör förhållanden som får prövas av nämnden och en prövning av tvisterna är motiverad från allmän synpunkt.

Eftersom en talan om t.ex. oskäligheten i ett av en fjärrvärmeleverantör tillämpat pris kan avse ett större antal fjärrvärmekunder bör den möjlighet till grupptalan som förekommer i Allmänna reklamationsnämnden lämpligen även överföras att gälla för anhängiggörande vid Fjärrvärmenämnden. Nämnden skall alltså få pröva tvister mellan en grupp konsumenter och en fjärrvärmeleverantör under förutsättning att de angivna förutsättningarna är uppfyllda. Sådana tvister skall tas upp till prövning efter anmälan av Konsumentombudsmannen eller, om Konsumentombudsmannen för ett visst fall har beslutat att inte göra någon anmälan, av en sammanslutning av konsumenter.

Det kan också diskuteras om det, vid sidan av möjligheten till grupptalan, bör öppnas en möjlighet för en grupp av kunder att agera tillsammans i ett större sammanhang och föra upp en fråga till prövning. Detta kan t.ex. bli aktuellt när förutsättningarna för en grupptalan inte är uppfyllda. Visserligen kan en sådan möjlighet, liksom grupptalan, medverka till en smidigare och förenklad handläggning i nämnden. Jag vill dock inte genom en talerättsreglering

bidra till onödig kooperativism. Det finns som jag ser det möjligheter att uppnå i princip samma effekt genom att utnyttja möjligheterna att lämna fullmakt för en sammanslutning av kunder att föra en kunds talan.

Det är svårt att innan nämnden inrättats bedöma hur stor ärendemängden kan bli. Under förutsättning att den kvalitetsmärkning som Värmemarknadskommittén arbetar med kommer att slutföras är det en rimlig bedömning att flertalet tvister löses genom den självreglering som föreslås som ett inslag i denna. Antalet tvister som förs till Fjärrvärmenämnden kan då reduceras.

Jag anser att det bör vara kostnadsfritt att anmäla ärenden till nämnden. Dock bör nämnden om utvecklingen visar på ett behov av detta ges en rätt att på motsvarande sätt som de allmänna domstolarna ta ut en begränsad avgift för att få ärendet bedömt. Behov av detta kan uppstå om ett stort antal konsumenter väljer att få sina villkor prövade ”för säkerhets skull” även om dessa med rimliga utgångspunkter är att betrakta som skäliga (”okynnesärenden”).

Hur handläggs ett ärende i nämnden?

Med den utformning som föreslagits att Fjärrvärmenämnden organisatoriskt skall ha utgör den en myndighet. Förvaltningslagen kommer alltså som huvudregel att vara tillämplig i dess verksamhet såvida inte annat föreskrivits.

Det är viktigt att nämnden har tillgång till tillräckligt underlag och att de rekommendationer som nämnden lämnar bygger på väl underbyggda resonemang. Förvaltningslagens regelverk ger goda möjligheter att uppnå detta. Särskilt kan bestämmelsen om allmän serviceplikt nämnas. Enligt bestämmelsen skall varje myndighet lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Vidare framgår av bestämmelsen att hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. I förarbetena till förvaltningslagen (prop. 1985/86:80 s. 19) påpekas att det sedan länge varit en närmast självklar grundsats att myndigheter är skyldiga att se till att deras ärenden blir tillräckligt utredda. Grundsatsen har tolkats så att myndigheten skall se till att ett ärende blir så utrett som dess beskaffenhet kräver.

Vad som sagts innebär dock inte att parterna i processen kan ha en helt passiv hållning. Utredaren finner det helt naturligt, att om en fjärrvärmeproducent ändrar ett villkor i fjärrvärmeavtalet, exempelvis höjer priset, är det leverantören som har bevisbördan, och alltså skall förklara varför priset skall höjas. På samma sätt tycker utredaren att det är naturligt, att om en konsument tycker att ett löpande avtal är oskäligt, är det konsumenten som på samma sätt skall förklara varför avtalet är oskäligt. Kraven på enskilda konsumenter bör dock inte ställas för högt. Nämnden får från fall till fall avgöra vad som är rimligt att kräva.

Ett förfarande i nämnden bör som utgångspunkt vara skriftligt. Detta kan i och för sig vara till nackdel för utredningen i ärendet och något hinder mot muntliga förhandlingar skall helt naturligt inte finnas. Ett ärende skall dock som huvudregel avgöras efter föredragning.

Överklagande

Nämndens beslut i tvister som anmälts till nämnden, rekommendationer i förhandlingsärenden eller nämndens yttrande till domstol skall inte få överklagas.

6.7. En modell för att analysera fjärrvärmepriser till stöd för bl.a. Fjärrvärmenämnden

Förslag: Energimyndigheten bör ges i uppdrag att utarbeta en modell för s.k. måttstockskonkurrens som kan ställas till förfogande som stöd för de bedömningar som bl.a. Fjärrvärmenämnden kommer att göra. Även kunderna och fjärrvärmeföretagen bör ha möjlighet att analysera sin situation med stöd av modellen och de nyckeltal som finns i den databas som jag föreslagit i avsnitt 6.2.

I kapitel fem redovisades olika åtgärder som kan användas för att reglera priset på en marknad. Som framgått av mina resonemang i avsnitt 6.1 är jag av uppfattningen att inte någon av de modeller som redovisats i kapitel fem är möjliga eller lämpliga att tillämpa på fjärrvärmeområdet. Jag har därför i stället utvecklat det paket av olika åtgärder som jag bedömer kommer att tillsammans med de

åtgärder som nu diskuteras inom den s.k. Värmemarknadskommittén, ha förutsättningar att leda till en mer tillfredställande situation för fjärrvärmekunderna.

Ett viktigt inslag i detta paket är den möjlighet som kunderna får att föra upp förhandlingarna till den centrala nämnden för medling samt en oberoende bedömning av det begärda priset eller övriga förhållanden som tvisten gäller.

Jag förutsätter att nämnden främst när det gäller större kunder kommer att i första hand fungera som en slags medlingsorganisation. När det gäller enskilda konsumenter däremot är det rimligen så att nämnden inom ramen för den utredningsskyldighet som nämnts i föregående kapitel, måste skaffa sig ett underlag för sina ställningstaganden som har mer generell giltighet än det material som enskilda konsumenter kan presentera. Jag gör därför den bedömningen att nämnden när den skall ta ställning till ärenden av detta slag bör ha tillgång till någon form av bedömningsmaterial av likartat slag som de regleringsmodeller som redovisas i föregående kapitel.

En sådan modell bör ställas till såväl kundernas som fjärrvärmeföretagens och Fjärrvärmenämndens förfogande, för att utnyttjas i den utsträckning som det bedöms ändamålsenligt, för att komma fram till väl genomarbetade beslut och rekommendationer. För att modellen ska vinna god anslutning bör den hålla god kvalitet och leda till slutsatser som är överlägsna de regleringsmodeller som vunnit allmän tillämpning i andra länder eller i andra branscher. Det ligger i sakens natur att detta är en ambitiös målsättning som kräver ytterligare överväganden utöver de som varit möjliga att presentera i detta sammanhang. Jag föreslår därför att Energimyndigheten får i uppdrag att utveckla en sådan modell och begränsar mig här till att lämna ett antal mer övergripande och principiella synpunkter på hur jag anser att en sådan modell skulle kunna se ut. Min bedömning är att man bör bygga på någon form av måttstockskonkurrens, dvs. en variant på s.k. benchmarking.

6.7.1. Varför måttstockskonkurrens?

Idén bakom måttstockskonkurrens är att försöka ”härma” marknaden genom att använda information från flera liknande företag för att skapa incitament för varje enskilt företag att bli mest kostnadseffektivt. Detta görs genom att skapa en norm som bestäms av de

mest produktiva företagen i branschen som varje enskilt företag sedan jämförs mot. Företagen behöver inte vara verksamma under samma betingelser, men skillnader i de exogena produktionsvillkor som har relevans bör vara kända. Hänsyn till sådana exogena villkor kan då göra jämförelsen av företagen mer rättvis.

Metoden är attraktiv på så sätt att normen för ett enskilt företags intäkt inte bestäms av dess egna kostnader utan av de andra företagen på marknaden. De mest produktiva företagen i branschen sätter normen för övriga företag. Normen utgör en måttstock som således baseras på bästa utförande, s.k. ”best practice”. Exogena förhållanden som leder till högre kostnader för branschen som helhet, kommer att slå igenom i normen och resultera i en högre tillåten intäktsram, medan innovationer och tekniska framsteg tenderar att ge en lägre intäktsnorm.

En fördel med måttstockskonkurrens jämfört med övriga modeller när den utnyttjas för prisreglering är att den minskar reglerarens informationsproblem. Men det finns också risker med metoden. Om antalet jämförelseobjekt är få och utsatta för samma typ av reglering så finns risk för ”tyst” samverkan mellan producenterna eller kartellbildning.

En sådan analysmodell förutsätter tillgång till nyckeltal av det slag som föreslagits i avsnitt 6.2.2.

Fjärrvärmenämndens uppgift är förutom medlingsfunktionen ytterst att i sina beslut avgöra om ett fjärrvärmepris är att betrakta som oskäligt. För att en modell som bygger på måttstockskonkurrens skall kunna fungera vägledande för sådana bedömningar måste den bygga på relevanta nyckeltal och ta hänsyn till de skilda förutsättningar som gäller för fjärrvärmeföretagen i olika situationer.

Det är rimligt att arbetet med att ta fram en sådan modell, på samma sätt som utvecklingen av den s.k. nätnyttomodellen, måste ske efter samråd med branschen och genom en process där olika komponenter utvecklas successivt. Några ord på vägen är dock möjliga redan på detta stadium.

För att bedöma om ett pris är oskäligt eller ej så bör man utgå från följande kriterier:

  • Prisjämförelser mellan olika företag. Det är här viktigt att inte bara studera nivån utan även prisutvecklingen över en viss tid och jämföra mellan olika företag. Det är viktigt att jämförelser blir rättvisande.
  • Jämförelse av produktivitet och kostnadseffektivitet. Motiverade variationer i fjärrvärmepriser måste ju få förekomma. Därför behövs kriterier för att avgöra vilka kostnader som får slå igenom och hur mycket. Kostnadseffektiviteten har en stor betydelse i jämförelserna.
  • Jämförelse av lönsamhet och avkastning mellan företag och eventuellt liknande branscher för att försöka avgöra om den avkastning som tas ut är rimlig. Överprissättning härleds vanligtvis ur övervinster eller oskäliga avkastningsnivåer. Skillnader i avkastning spelar också som anförts en stor roll för variationen i pris mellan olika fjärrvärmeföretag enligt en studie av Andersson och Werner.

39

Frågan är om det också spelar roll för att förklara

skillnader i prisutveckling mellan olika fjärrvärmeföretag. En viktig fråga som bör diskuteras är hur den kapitalbas som avkastningen skall beräknas på skall definieras och värderas. En värdering av anläggningstillgångar kan ske till historisk anskaffningskostnad och planmässig avskrivning eller till nuvärdesanskaffningskostnad med avdrag för faktiskt åldrande.

6.7.2. Priser och prisförändringar

För att värdera prisförändringar bör dessa ställas i relation till utvecklingen av produktionskostnaderna och ett kostnadseffektivitetsmått. Det är även möjligt att använda ett särskilt index (som är exogent för företagen) för att mäta utvecklingen av faktorpriserna.

40

För fjärrvärmeföretagen sätter de konkurrerande alternativen till fjärrvärme ett tak på vad de kan sätta för priser. Detta gäller främst för potentiella kunder som överväger en anslutning till fjärrvärme. För existerande kunder utgör alternativen på kort sikt en mindre relevant jämförelse p.g.a. byteskostnaden. Först när fjärrvärmepriset är så pass mycket högre än konkurrerande alternativ (så att prisdifferensen

41

finansierar investering i ett förtida byte av teknik)

utgör prisnivån på alternativen en ”skarp” prisnorm för fjärrvärmeföretagen.

39

Andersson, m.fl. 2003

40

Faktorpriser är priset på de resurser som används i produktin.

41

Där prisdifferensen innebär att löpande kostnader för fjärrvärme överstiger kapital- och löpande kostnader för ett alternativ.

6.7.3. Produktivitet och kostnadseffektivitetsmått

När en marknad präglas av fungerande konkurrens ökar produktiviteten successivt. Detta sker som en konsekvens av förbättringar som företagen måste genomföra för att inte tvingas bort från marknaden, men också för de möjligheter det ger till större vinster för de företag som är mer effektiva än andra företag. I fjärrvärmebranschen bör en ökad konkurrens

42

innebära att det eftersträvas en

ökad effektivisering i såväl produktion som distribution av värme.

Med kostnadseffektivitet mäts företagets förmåga att optimera resursanvändning för att optimera produktionen. I fjärrvärmeverksamhet innebär det förmågan att använda så lite resurser som möjligt för den faktiska produktionen och distributionen av värme. Kostnadseffektivitet i en fjärrvärmeverksamhet innebär konkret förmågan att minimera driftkostnader, värmeförluster och kapitalkostnader.

6.7.4. Avkastningskrav och risk

Hur avgörs vad som är rimlig avkastning? Även om det finns olika metoder för att beräkna avkastning är det svårt att komma ifrån att detta blir en bedömningsfråga. Eftersom avkastningsnivån är en så viktig parameter bör olika metoder för att bedöma denna diskuteras.

I en rapport av Andersson och Werner har en metod för att beräkna den genomsnittliga avkastningsnivån i fjärrvärmebranschen tagits fram.

43

Metoden innebär att avkastningen beräknas som

intäkterna minus summan av de rörliga och halvfasta kostnaderna dividerat med kapitalets återanskaffningskostnad. I rapporten beräknades avkastningen år 1999 till 6,5 procent för de 160 företag som ingick i deras databas. Energimyndigheten har i sin rapport Värme i Sverige

44

använt sig av samma metod och beräknat den

genomsnittliga avkastningen för 148 företag år 1999 till 6,2 procent, med en spridning från minus 4 till plus 48 procent. Avkastningen år 1998 låg på 6,4 procent, med en spridning mellan minus 3 procent och plus 18 procent. För år 2001 beräknades den genomsnittliga avkastningsnivån till 5,9 procent

45

. Någon skillnad i

42

Konkurrens när fjärrvärmeföretagen jämförs eller ”ställs” inför varandra.

43

Andersson, m.fl. 2001

44

Energimyndigheten, Värme i Sverige, ET 1:2002.

45

Andersson, m.fl. 2003.

avkastningen mellan åren ser det därmed inte ut att finnas, däremot tycks avkastningen beräknad på detta sätt variera avsevärt mellan olika företag.

En vanlig metod för att beräkna vad som är en rimlig avkastning på kapital är att använda sig av den s.k. WACC-metoden för att beräkna en vägd kapitalkostnad baserad på kostnaden för eget och lånat kapital.

46

För att beräkna kostnaden eller avkastningen på eget

kapital används den s.k CAPM-modellen.

47

Denna går i korthet ut

på att först beräkna avkastningen för en riskfri placering och sedan lägga på den riskpremie en investerare kräver för att placera i företaget. Riskpremien består av två delar, dels marknadens generella riskpremie, dels en företagsspecifik riskpremie (s.k. ”beta”). Risken eller kostnaden för lånat kapital utgår från hur långivaren ser på kreditrisken hos låntagaren. En bedömning kan göras utifrån de kreditbedömningar som görs av s.k. kreditratinginstitut. Om bolagen saknar egen kreditrating, t.ex. för att det är kommunägt, kan en likartad bransch användas. Det finns underlag för hur den internationella marknaden bedömer ”utilities” där förutom energibolag även vatten- och avloppsverk ingår.

48

Med hjälp av dessa uppgifter och uppgift om skuldtäckningsgrad kan sedan den viktade kapitalkostnaden enligt WACC-metoden beräknas. För att slutligen kunna bestämma avkastningsnivå måste även kapitalbasen och principerna för hur denna bör värderas tas fram, dvs. ska detta ske till nuvärde eller bokförda värden.

Utredningen kommer inte ytterligare att fördjupa sig i vilken metod som kan vara lämpligast utan anser att detta är något som måste hanteras av Energimyndigheten efter samråd med branschen.

6.8. Översiktligt förslag till innehållet i en fjärrvärmelag

Förslag: Bestämmelser rörande fjärrvärmeverksamhet bör samlas i en särskild fjärrvärmelag. Förslag till en sådan kommer att presenteras i utredningens slutbetänkande.

46

Metoden har både använts av Post- och telestyrelsen (PTS) och för att beräkna kalkylräntan i Nätnyttomodellen.

47

Capital Asset Pricing Model.

48

Dreber och Lundkvist (2004), ”En kritisk granskning av de ekonomiska parametervärdena för kapitalkostnader i nätnyttomodellen”.

6.8.1. Ny fjärrvärmelag

I avsnitten ovan har jag redovisat mitt förslag till hur det på olika sätt går att stärka kundförtroendet. För att genomföra vissa av de presenterade förslagen krävs som anförts lagreglering i form av en fjärrvärmelag. Något färdigt förslag till fjärrvärmelag är som nämnts inte möjligt att presentera i detta principbetänkande. Innehållet i en sådan lagstiftning blir beroende även av förslag som återstår att presentera i slutbetänkandet.

För att ändå ge en bild av hur jag tänker mig en särskild fjärrvärmelag vill jag ändå i detta delbetänkande övergripande presentera strukturen i en ny fjärrvärmelag.

För att göra lagen lättöverskådlig föreslås att det på sedvanligt sätt finns ett antal mellanrubriker i lagen. Dessa mellanrubriker kan förslagsvis ha följande lydelse.

  • Lagens tillämpningsområde
  • Definitioner
  • Krav på den som bedriver fjärrvärmeverksamhet
  • Redovisning av fjärrvärmeverksamhet m.m.
  • Kommunala fjärrvärmeföretag
  • Kundskydd
  • Medling och tvistlösning
  • Tillsyn
  • Förseningsavgift
  • Överklagande
  • Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

6.8.2. Lagens innehåll

I det tidigare delbetänkandet ”Tryggare fjärrvärmekunder – Ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksamhet” har ett antal förslag till lagbestämmelser för fjärrvärmeområdet presenterats. Bestämmelsernas syfte är att förbättra kundtryggheten genom skärpta krav på transparens och åtskillnad mellan fjärrvärmeverksamhet samt elnätverksamhet och produktion av och handel med el, dvs. elmarknadsverksamhet. Bestämmelserna som innehåller krav på särredovisning av fjärrvärmeverksamhet, uppdelning av fjärrvärme- och elmarknadsverksamhet i olika juridiska personer och åtskillnad i fråga om ledningsfunktioner skulle enligt delbetänkandet införas genom ändringar i ellagen. Nu föreslås i stället att

dessa bestämmelser skall finnas i den nya fjärrvärmelagen under rubrikerna Krav på den som bedriver fjärrvärmeverksamhet, Redovisning av fjärrvärmeverksamhet m.m. och Kommunala fjärrvärmeföretag. Även de definitioner som fanns med i det förslaget till ändring av ellagen skall tas med i den nya fjärrvärmelagen.

Under nästa rubrik Kundskydd bör bl.a. förhandlingsrätten och under vilka förutsättningar som en leverans av fjärrvärme kan upphöra regleras.

Införandet av den nya Fjärrvärmenämnden och dess förfarande regleras under rubriken Medling och tvistlösning.

För att tillsynen över efterlevnaden av lagen med tillhörande föreskrifter skall fungera krävs en lagreglering. Av bestämmelserna om tillsyn bör bl.a. framgå en rätt för tillsynsmyndigheten att få upplysningar och ta del av handlingar.

Om fjärrvärmeföretaget inte ger in sådana redovisningar som enligt bestämmelserna om redovisning av fjärrvärmeverksamhet skall ges in får beslut om förseningsavgift fattas. Hur förseningsavgift skall tas ut etc. regleras under rubriken Förseningsavgift.

Under rubriken Överklagande regleras hur beslut av tillsynsmyndigheten överklagas. I enlighet med allmänna principer bör sådana beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

7. Fjärrkyla och fjärrånga

Förslag: Fjärrkyla bör omfattas av samma regelverk som fjärrvärme. Det saknas motiv för att införa ett regelverk för fjärrånga.

7.1. Behovet av kyla i Sverige

Behovet av värme för uppvärmning av lokaler, bostäder etc. är i Sverige större än behovet av komfortkyla. Allt fler hus eller andra byggnader får emellertid ett behov av att kyla huvudsakligen ventilationsluften. Skälet till detta är att fastigheter i dag byggs alltmer välisolerade och energieffektiva samtidigt som antalet elektriska apparater som ger ifrån sig värmeenergi ökar. Framför allt ökar behovet av kyla i kontorsfastigheter i vilka datorer, kopieringsmaskiner och liknande apparater alstrar mycket värmeenergi. Men även i bostäder kan finnas ett behov. Inom Bo01-området i Malmö har några bostadshus anslutits till fjärrkyla.

Den vanligaste formen av kyla, såväl i Sverige som utomlands, produceras i lokala kylmaskiner. En konventionell kylmaskin fungerar efter samma princip som ett vanligt kylskåp. Den producerar i processen värmeenergi som vanligtvis inte utnyttjas utan släpps ut i omgivningen.

Enligt Statens energimyndighets (Energimyndighetens) grova uppskattningar används idag mer än 2 TWh

kyla

men mindre än

4 TWh

kyla

för komfortändamål i Sverige. Någon uppskattning av

installerad kyleffekt kan ej göras för närvarande. Total andel av Sveriges elanvändning för olika typer av kyländamål uppskattar Energimyndighten till ca 6 procent vilket motsvarar 8 TWh

el

. Detta inkluderar då hushållens kyl och frys, restaurang- och butikskyla samt komfortkyla. Med en s.k. köldfaktor på 2 skulle detta betyda

16 TWh

kyla

totalt. Branschorganisationen Kyl

1

har även gjort upp-

skattningar som visar något högre siffror. Energimyndigheten bedriver ett projekt att förbättra statistik i bebyggelsen. Detta projekt bör på sikt ge bättre uppskattningar av hur stor andel av elanvändningen som går till klimatanläggningar (kyla).

7.2. Fjärrkyla

Idén med fjärrkyla är att ersätta lokala kylmaskiner med centralt producerad ”kyla”. Fjärrkyla kan därför liknas vid ”omvänd” fjärrvärme.

Fjärrkyla innebär att hus kyls med kallt vatten, ca 6 grader C, som levereras till fastigheten via ett rörnät från en central anläggning. I kundens fastighet finns en värmeväxlare (jfr värmeväxlaren för fjärrvärme). Kylan i fjärrkylenätet överförs via denna värmeväxlare till fastighetens lokala kylsystem. Via s.k. kylbatterier överförs kylan till fastighetens luftkonditionering.

Fjärrkylan kan produceras på flera olika sätt, t.ex. genom värmepumpar eller olika typer av kylmaskiner. Ett bra och miljövänligt sätt att producera fjärrkyla är att använda kallt bottenvatten från sjö eller hav.

Fjärrkyla har flera fördelar. Den har en stor miljöfördel genom att den dels är energieffektiv då den innebär ett minskat elbehov, dels medför minskad användning av köldmedier som medverkar till den skadliga växthuseffekten. Det finns också uppenbara fördelar för kunden eller fastighetsägaren genom att fjärrkyla är mindre utrymmeskrävande i jämförelse med en lokal kylanläggning. Fjärrkyla kräver dessutom minimal skötsel samt alstrar mindre buller och vibrationer i fastigheten jämfört med en lokal kylmaskin.

Fjärrkyla är mycket mer begränsat i geografisk omfattning än fjärrvärme av kapitalkostnadsskäl. Det är avsevärt högre kostnad per energienhet att distribuera kylt vatten än hett vatten på grund av lägre temperaturdifferens som medför en större rördiametrar på fjärrkylerören. Av det skälet kan fjärrkyla, i vart fall med dagens teknik, bara bli ekonomiskt bärkraftig i stadskärnor eller för leverans till mycket stora användare (t.ex. processkyla för en industri).

1

Kylentreprenörernas förening.

7.3. Marknaden för fjärrkyla

Det första fjärrkylenätet togs i drift år 1992 i Västerås. Fjärrkyla är således en relativt ny produkt på energimarknaden. I slutet av år 2002 fanns det 28 fjärrkylenät i Sverige och fjärrkylemarknaden växer snabbt. Under år 2002 levererades sammanlagt 0,6 TWh

kyla

i

Sverige. Ökningen mellan år 2001 och 2002 uppgick till ca 20 procent. Svensk Fjärrvärme uppskattar att leveranserna av fjärrkyla kommer att uppgå till 1 TWh år 2010.

Fjärrkyla definieras också ibland som en affärsverksamhet. Det kallas ibland ”färdig kyla”. Ett sätt att åstadkomma detta är att använda fjärrvärmen för att ge drivenergi till värmedrivna kylmaskiner hos kunden. Ett mindre rörnät för lokal distribution av kyla kan då anläggas. Så arbetar Göteborg Energi.

Fjärrkylenätet i Stockholm är Europas största. Energimässigt är Climespace i Paris av samma storlek men antal kunder är färre. Ca 500 fastigheter är i dag anslutna till fjärrkyla i Stockholm och ca 0,34 TWh

kyla

levererades år 2003.

2

I Stockholm används mestadels

kallt sjövatten för att kyla fjärrkylevattnet.

I en rapport

3

uppskattas behovet av klimatkyla till 78 miljoner

m

2

varav 50 miljoner m

2

lokalyta för de 40 största städerna. Med ett

kylbehov ansatt till 40 W/m

2

blir effektbehovet 3 000 MW för hela

Sverige och 2 000 MW för de 40 största städerna. Enligt rapporten används en ”tumregel” att antalet ”kyltimmar” i Sverige motsvarar 1 000 fullasttimmar. Detta innebär att totala energibehovet i Sverige för klimatkyla kan uppskattas till storleksordningen 2– 5 TWh. Marknadspotentialen för fjärrkyla (40 största orterna i Sverige) uppskattas enligt rapporten till 1–2 TWh. En jämförelse med dagens fjärrkyleleveranser ger då vid handen att denna marknad för närvarande är utbyggd till 30–60 procent. Detta motsvarar 15–30 procent av det uppskattade totala behovet av klimatkyla i Sverige.

Det finns även s.k. institutionella system, dvs. system där leverantör och brukare är samma organisation. Exempel på detta är Statens fastighetsverk för regeringsbyggnaderna och Luftfartsverket för Arlanda.

2

Energiläget i siffror 2004.

3

Paul Westin, KTH 2002, ”Fjärrkylans framtid och potential”.

7.4. Överväganden om fjärrkyla

Fjärrkyla har som framgått stora likheter med fjärrvärmen. Såväl kylan som värmen distribueras i rör och parallella konkurrerande nät är inte sannolika. Även om fjärrkylan ännu har en betydligt mindre omfattning än fjärrvärmen expanderar den kraftigt. Uppbyggnaden och expansionen sker i de centrala delarna av städerna på samma sätt som en gång fjärrvärmen. Samtidigt är det i huvudsak starka kunder som tecknar avtal för fjärrkyla för luftkonditionering eller processkyla av kontorsfastigheter, gallerior, butiker och datorcentraler. Därmed skulle det inte föreligga ett lika starkt intresse av att skydda slutkonsument som inom fjärrvärmeområdet. Det är i alla fall inte akut. Detta talar för att fjärrkyleverksamheten inte bör omfattas av den reglering som jag föreslår för fjärrvärmen. Det är emellertid samtidigt angeläget att fjärrkylan expanderar av miljöskäl och att kunderna känner en trygghet inför framtiden.

Att byta tillbaka från fjärrkyla till lokala kylaggregat är på samma sätt som byte från fjärrvärme till annan uppvärmningsform förenat med stora kostnader. Vidare kan bestämmelser i miljöbalken (1998:808) och i plan- och bygglagen (1987:10) inverka på ett byte. För att inte på sikt samma problem skall uppstå i framtiden för fjärrkylekunderna som för fjärrvärmekunderna med inlåsningseffekter och brist på realistiska alternativ när väl investeringen i systemet är gjord, anser jag dock att argumenten för att fjärrkyla bör regleras på samma sätt som fjärrvärme av omsorg om den framtida utvecklingen på området väger över argument som talar emot.

7.5. Fjärrånga

Frågan om även fjärrånga bör omfattas av den föreslagna regleringen har aktualiserats under utredningsarbetets gång och skall även analyseras enligt utredningsdirektivet.

En del svenska fjärrvärmeföretag producerar och levererar även ånga, även om detta är en liten verksamhet. Denna verksamhet förekommer ofta där det finns ett kraftvärmeverk och ångproduktion. Denna ånga levereras till skillnad från vad som gäller i omvärlden, t.ex. i USA där det finns ångbaserade fjärrvärmesystem, till en industri för användning i den industriella processen. I Köpenhamn och Hamburg finns dock större fjärrångsystem.

Några exempel på ångleveranser i Sverige finns i Uppsala och Linköping. Inom Sydkrafts s.k. totalvärmekoncept ingår även små ångleveranser till industrier. Något ”ångnät” med flera kunder finns inte utan ångan levereras i en ledning till den enskilda kunden, oftast ett industriföretag. En annan men avtagande kundgrupp är sjukhusen som har behov av ånga för sina autoklaver (sterilisering av utrustning). I nya autoklaver är ofta ånggeneratorn integrerad varför behovet av fjärrånga minskar.

Fjärrånga är en marginell företeelse i Sverige. Den skiljer sig på flera punkter från fjärrkyla och fjärrvärme. Ångan bjuds inte ut på en ”ångmarknad” och en infrastruktur – ett distributionsnät – för ånga med flera kunder saknas. Ångan levereras i en ångledning från producentens ångpanna som i en del fall utgörs av kraftvärmeverkets panna.

Mellan fjärrvärmeföretaget och kunden finns ett rent affärsmässigt avtal. Båda parter är professionella aktörer. Kunden ställer specifika krav på ångan som fjärrvärmeleverantören måste uppfylla. Ångan kunde lika gärna producerats i en egen olje- eller elpanna hos kunden.

Utredningen kan inte se varför fungerande affärsmässiga relationer skall kompliceras i en ny lagstiftning. En integrering av fjärrånga i en reglering av fjärrvärmen kommer enbart att komplicera tillvaron för såväl kunden som leverantören. Jag föreslår därför att ett regelverk för fjärrvärme inte skall omfatta fjärrånga.

8. Tillsynsfrågor m.m.

Förslag: Jag föreslår att en myndighet utses att utöva den tillsyn som krävs för att kontrollera att vissa av de föreslagna åtgärderna för ökad kundtrygghet efterlevs. Det bör ankomma på regeringen att bestämma vilken myndighet som skall utöva tillsynsverksamheten på fjärrvärme- och fjärrkyleområdet. Jag förordar att denna tillsynsuppgift åläggs Energimyndigheten.

Förslagen i delbetänkandet ”Tryggare fjärrvärmekunder – Ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksamhet” (SOU 2003:115) samt i detta betänkande ställer krav på en fungerande tillsynsverksamhet. Med tillsyn avses i Tillsynsutredningens förslag till tillsynslag oberoende och självständig granskning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid behov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige.

1

Jag har haft som ambition att så långt möjligt följa denna

definition i mitt arbete.

8.1. Vem skall utöva tillsynen enligt fjärrvärmelagen?

Det kan finnas anledning att kort uppehålla sig vid frågan om vem som skall ha ansvaret för tillsynen enligt den fjärrvärmelag som föreslås.

I dag är det Statens energimyndighet (Energimyndigheten) som utövar tillsynen på fjärrvärmeområdet. Även om tillsynsverksamheten som sådan, mot bakgrund av den sparsamma regleringen av

1

SOU 2004:100, ”Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn”, s. 241.

fjärrvärmeverksamhet, varit av ringa omfattning har Energimyndigheten genomfört en del undersökningar m.m. som medfört att myndigheten i dag har stor erfarenhet av och en betydelsefull insikt i förhållandena på fjärrvärmeområdet. Det finns, som utredningen ser det, inga bärkraftiga skäl att föreslå annan myndighet än Energimyndigheten att vara tillsynsmyndighet enligt fjärrvärmelagen.

8.2. Vad skall tillsynen omfatta?

Den generella skyldighet jag föreslagit för den som bedriver en fjärrvärmeverksamhet att särredovisa denna kompletteras nu med en skyldighet att redovisa även vissa särskilda nyckeltal i verksamheten till tillsynsmyndigheten. Utredningen konstaterade i delbetänkandet att möjligheterna att utöva tillsyn över de särredovisningsbestämmelser som föreslagits i princip är att hänföra till en kontroll i efterhand av att särredovisning skett på ett korrekt sätt. Någon ändring innebär inte de nya förslagen i detta avseende. Genom att varje utövare av fjärrvärme- och fjärrkyleverksamhet bör åläggas att inkomma med sina årsredovisningar m.m. till tillsynsmyndigheten, är det inte heller rimligt att alla dessa handlingar skall genomgås av tillsynsmyndigheten. Tillsynen bör därför huvudsakligen ske med stickprovskontroller, efter klagomål eller efter att tillsynsmyndigheten på annat sätt fått kännedom om att missförhållanden kan förekomma.

Vidare kommer tillsynsmyndigheten att få något utökade tillsynsuppgifter genom att den skall kontrollera att verksamhetsutövaren iakttar sin nya skyldighet att förhandla i vissa frågor. Det är dock svårt att på förhand avgöra eller ens bedöma i vilken utsträckning som förhandlingsskyldigheten kommer att generera arbete för tillsynsmyndigheten. Det är dock utredningens uppfattning att det inte kommer att vara vanligt att en fjärrvärme- eller fjärrkyleverksamhetsutövare försätter sig i en situation där denne vägrar att förhandla med en kund eller en potentiell sådan. Tillsynsmyndighetens arbete torde därför bli tämligen begränsat och ske efter klagomål eller efter att tillsynsmyndigheten på annat sätt fått kännedom om att förhandlingsvägran kan förekomma.

För ett förstärkt konsumentskydd har utredningen även föreslagit en lagreglering av rätten för en verksamhetsutövare att avbryta leverans av fjärrvärme. Bestämmelserna om denna form av konsumentskydd har utformats efter förebild i ellagstiftningen. I ellagen

(1997:857) omfattas motsvarande bestämmelser om konsumentskydd inte av nätmyndighetens tillsyn. Motsvarande reglering har föreslagits på naturgasområdet. Jag bedömer inte att det finns anledning att reglera tillsynsansvaret på fjärrvärmeområdet olika i förhållande till vad som gäller enligt ellagstiftningen och föreslås gälla på naturgasområdet.

2

Om det uppstår tvist mellan parterna

om tillämpningen av bestämmelserna kan tvisten prövas vid allmän domstol eller av Fjärrvärmenämnden.

8.3. Vilka medel för tillsynens bedrivande bör förekomma?

För att uppnå en fungerande kontroll av att det föreslagna regelverket verkligen efterlevs och att kundernas trygghet stärks, krävs som regel att tillsynsmyndigheten har möjlighet att bl.a. begära in information och att, för det fall sådan information av någon anledning inte lämnas, tillgripa vissa maktmedel i form av sanktioner mot en tredskande aktör.

I fjärrvärmelagen bör det i konsekvens med det ovan anförda klargöras att tillsynsmyndigheten skall ha möjlighet att på begäran få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för att kunna utöva tillsynsuppdraget på ett rationellt och effektivt sätt. En sådan begäran om information eller handlingar skall få förenas med vite.

Utöver möjligheterna till kontroll ligger det inom tillsynsuppdraget att säkerställa att lagens bestämmelser efterlevs. För att uppnå detta syfte är det av vikt att tillsynsmyndigheten även kan meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av de bestämmelser, föreskrifter och villkor som omfattas av tillsynen. Ett sådant föreläggande skall för att få avsedd effekt även kunna förenas med vite.

Det kan tjäna sitt syfte att även i detta sammanhang erinra om att Energimyndigheten redan i dag har möjlighet att inhämta uppgifter som behövs för att främja allmän kännedom om pris- och konkurrensförhållanden inom näringslivet med stöd av 1 § förordningen (1988:1404) med vissa föreskrifter enligt lagen (1956:245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden. En näringsidkare är skyldig att lämna de uppgifter som begärs.

2

Se regeringens lagrådsremiss, ”Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för

de inre marknaderna för el och naturgas, m.m.”

Möjligheten tar sikte på uppgifter som kan gälla bl.a. konkurrensbegränsningar, pris-, produktions-, omsättnings- eller transportförhållanden i riket samt priser, intäkter, kostnader, vinster och andra förhållanden av beskaffenhet att inverka på prisbildningen.

Med stöd av 5 § i den ovan nämnda lagen om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden ges Energimyndigheten en möjlighet att meddela föreskrifter om uppgiftsskyldighetens omfattning, om sättet och tiden för dess fullgörande. Energimyndigheten kan också förelägga den som bedriver fjärrvärmeverksamhet att enligt meddelade anvisningar tillhandahålla sådana konkurrensbegränsande avtal som upprättats, handelsböcker, korrespondens och andra handlingar. Den som är uppgiftsskyldig kan även kallas att inställa sig inför myndigheten med stöd av samma lagrum.

Efterkommer en uppgiftsskyldig inte Energimyndighetens begäran om uppgifter kan myndigheten med stöd av 6 § samma lag förena föreläggandet med vite. Detta gäller även för inställelse vid myndigheten efter kallelse.

8.4. Andra uppgifter för en på området ansvarig myndighet

Utöver rent granskande uppgifter är det min uppfattning att den av regeringen utsedda tillsynsmyndigheten på fjärrvärmeområdet även skall ha till uppgift att utföra andra verksamheter, t.ex. normering och överblicksskapande. Det kan gälla rådgivning, allmän information, utvecklingsstöd och normering i form av utfärdande av föreskrifter, men även verksamheter som syftar till att skapa ny kunskap i form av översikter eller överblick över fjärrvärmeområdet.

Mot bakgrund av fjärrvärmekundernas behov av ökad trygghet bör det även åligga den ansvariga myndigheten att göra en uppföljning av det föreslagna åtgärdspaketets inverkan och måluppfyllelse. För utförande av denna uppgift samt för att meddela t.ex. allmänna råd på området är det tillräckligt att uppgiften anges i myndighetens regleringsbrev. Någon särskild reglering är alltså inte erforderlig, utöver den föreskriftsrätt som förordats.

9. Olovliga åtkomster av värmeenergi

Förslag: Jag föreslår att det införs en särskild straffbestämmelse i brottsbalken som tar sikte på olovliga värmeenergiåtkomster från fjärrvärme- och fjärrkylesystem. Brottet olovlig värmeenergiavledning skall delas in i tre grader genom att en särskild straffskala för brott av normalgraden och brott som är grovt införs. Ringa brott skall inte föranleda ansvar.

För normalgraden av brottet föreslås att straffskalan blir böter eller fängelse i högst ett år. För den grova formen av brottet föreslås straffskalan bli fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Försök eller förberedelse till olovlig värmeenergiavledning kriminaliseras.

9.1. Bakgrund till utredningens uppdrag

Svenska Fjärrvärmeföreningen (numera Svensk Fjärrvärme) begärde i en skrivelse till Regeringskansliet en komplettering av gällande lagstiftning för att kunna beivra förbikoppling av värmemätare. Föreningen anförde bl.a. att det, till skillnad från vad som är fallet på fjärrvärmeområdet, är straffbart att förbikoppla motsvarande mätutrustning på vatten-, naturgas- och elområdet.

Regeringen konstaterar i utredningens direktiv att fjärrvärmen blivit en allt vanligare uppvärmningsform under de senaste decennierna. Till följd av att utbyggnaden av fjärrvärmen i dag i större utsträckning sker i småhusbebyggelsen har antalet mätpunkter i fjärrvärmesystemen ökat betydligt. Regeringen fann det därför angeläget att närmare utreda behovet av och sättet att kriminalisera förbikoppling av värmemätare i fjärrvärmesystem. Av denna anledning har jag fått i uppdrag att, om det bedöms lämpligt, föreslå regler för hur förbikoppling av värmemätare i fjärrvärmesystem kan

beivras. Eftersom samma problematik kan appliceras på fjärrkyleområdet bör, enligt utredningens mening, även förbikoppling av mätare i ett fjärrkylesystem anses kunna omfattas av mitt uppdrag. Fjärrkyla är ett system som avleder överskottsvärme från kundernas byggnader. På så sätt ersätts anläggningar för komfortkyla i byggnader där överskottsvärmen avleds via uteluftkylda kondensorer.

9.2. Leveranser av värmeenergi m.m.

Från ett fjärrvärme- eller ett fjärrkylenät dras två anslutningsledningar, en framledning och en returledning, till en av leverantören vald leveransgräns hos kunden. Genom framledningen förs fjärrvärmesystemets hetvatten eller fjärrkylesystemets kallvatten till en fjärrvärme- eller fjärrkylecentral. Via fjärrvärmecentralen överförs hetvattnets värmeenergi till kundens eget värmesystem, utan att arbetsmediet i de två systemen sammanblandas. I ett fjärrkylesystem fungerar det på liknande sätt med den tekniska skillnaden att kallvattnet i fjärrkylesystemet tillförs värmeenergi från kundens eget kylsystem som därmed kyls av.

När värmeenergi överförts till kunderna via fjärrvärmecentralen eller från kunderna via fjärrkylecentralen återförs det nu värmefattigare fjärrvärmevattnet eller varmare fjärrkylevattnet i systemet genom en returledning till det större ledningsnätet utanför kundens fastighet. Därefter pumpas vattnet tillbaka till produktionsanläggningarna och värms upp eller kyls ner på nytt.

Leveranser av värmeenergi sker inom ett avtalsförhållande mellan en leverantör och en kund. Avtalet dem emellan bygger på betalning för leveranserna beräknad på den mängd värme eller kyla som kunden förbrukat eller på annat sätt använt. För att kunna avgöra mängden förbrukad värmeenergi krävs en mätmetod och en mätare.

Den överförda och ur fjärrvärmesystemet förbrukade värmeenergin mäts kontinuerligt med ett mätinstrument, en s.k. värmemätare. Mätaren ägs av fjärrvärmeleverantören och får enligt allmänna avtalsvillkor som regel endast hanteras av denne. Värmemätaren består av vissa huvudkomponenter i form av två temperaturgivare, en flödesgivare (vattenmätare) och ett integreringsverk (räkneenhet).

Flödesgivaren sitter av säkerhetsskäl på returledningen och registrerar vilken mängd fjärrvärmevatten som strömmat genom fjärr-

värmecentralen. Givaren är sammankopplad med integreringsverket och avger med visst bestämt intervall, t.ex. efter 2,5 liter vatten, en puls med information om den genomströmmade vattenmängden till verket. Flödesgivaren skall dimensioneras utifrån den befintliga anläggningen för att uppnå högsta mätnoggrannhet eftersom felmarginalerna ökar vid låga vattenflöden. En enklare flödesgivare är lättare att manipulera. Sådana förekommer oftare i villor som en logisk följd av att det mindre flödet av vatten dit också minskar behovet av en mer avancerad – och dyrare – flödesgivare.

Värmemätarens två temperaturgivare mäter temperaturen i det till kunden levererade fjärrvärmevattnet. En av temperaturgivarna är placerad i eller på framledningen och mäter temperaturen i det inkommande fjärrvärmevattnet. Den andra givaren är placerad i eller på returledningen och mäter temperaturen i det utgående fjärrvärmevattnet. Liksom flödesgivaren är temperaturgivarna sammankopplade med integreringsverket. Vid varje puls med information om vattenflödet från flödesgivaren till integreringsverket görs även en mätning av skillnaden i vattentemperatur mellan inkommande och utgående fjärrvärmevatten. Den sålunda uppmätta temperaturskillnaden registreras i integreringsverket.

Integreringsverket utgör värmemätarens informationscentral och är därför av vikt för beräkningen av den energi som en kund har förbrukat och därför har att betala för. Det drivs som huvudregel med ström. För att säkerställa drift och undvikande av förlust av information när strömförsörjningen upphör är nya integreringsverk inte sällan försedda med ett batteri för s.k. backupdrift. De värden som flödesgivaren respektive temperaturgivarna registrerar och vidarebefordrar till integreringsverket ligger till grund för energiberäkningen. Temperaturdifferensen mellan inkommande och utgående fjärrvärmevatten multipliceras med den registrerade vattenmängden. På så sätt beräknar integreringsverket den energi som använts av kunden. Den genomströmmade vattenmängden registreras i kubikmeter (m³) och energin i megawattimmar (MWh) på integreringsverkets display. Nyare varianter av integreringsverk kan även fjärravläsas med täta intervall.

Figur 9.1. Integreringsverk

Källa: Svensk Fjärrvärme, Din fjärrvärmecentral – En handbok för Dig som sköter värmen, 1996.

Värmemätaren utgör inte bara ett underlag för värmeleverantörens fakturering utan, med hänsyn till de uppmätta värdena, även ett viktigt kontrollinstrument för anläggningens funktion. För att en korrekt mätning skall kunna ske krävs att värmemätaren är anpassad efter fjärrvärmecentralens sätt att reglera temperaturen i kundens eget värmesystem och i dennes tappvarmvatten.

Motsvarande system för leverans och mätning av överförd värmeenergi gäller för fjärrkylesystemet. Skillnaden är att det omvända gäller för flödet av värmeenergi.

9.3. Olika typer av åtkomster av värmeenergi m.m.

Det förfarande som är föremål för denna genomlysning kan översiktligt beskrivas som att någon kommer i åtnjutande av den värme som finns i ett fjärrvärmesystem eller den kyla som finns i ett fjärrkylesystem utan att betala för det. Det är alltså innehållet i systemet, värme eller kyla, som är det som en gärningsman vill komma åt och få del av. Det finns därför för enkelhetens skull skäl att fortsättningsvis beteckna detta olovliga åtnjutande som en olovlig åtkomst av värmeenergi även om det inte helt överensstämmer med beskrivningen av hur fjärrkylesystemet rent naturvetenskapligt och tekniskt fungerar.

Det förekommer ett varierande antal sätt att komma över värmeenergi, dvs. värme eller kyla, från ett fjärrvärme- eller fjärrkylesys-

tem utan att betala för denna. Sådana otillåtna åtkomster av värmeenergi kan utövas dels inom en befintlig avtalsrelation mellan gärningsmannen och leverantören av värmeenergin, dels utan att det föreligger någon sådan relation mellan dessa. Det stora flertalet olovliga åtkomster av värmeenergi, såväl värme som kyla, torde dock förekomma främst där värmeenergi levereras som ett led i ett avtalsförhållande.

En första kategori av olovliga värmeenergiåtkomster utgörs av manipulationer av värmeenergimätare. Med manipulationer avses i detta sammanhang otillåtna åtgärder med eller ingrepp på mätaren vilka är avsedda att påverka och som faktiskt påverkar mätarens funktion att korrekt registrera förbrukad eller använd värmeenergi. Syftet med sådana åtgärder är att få mätaren att visa lägre förbrukning eller användning av värmeenergi än den som förekommit i verkligheten. Denna typ av värmeenergiåtkomst sker naturligen i ett avtalsförhållande mellan en kund och en leverantör av fjärrvärme eller fjärrkyla. Utanför ett avtalsförhållande finns det ju rimligen inte någon mätare att manipulera.

En andra kategori av olovliga värmeenergiåtkomster utgörs av förbikopplingar av värmeenergimätare. Med förbikoppling avses att någon olovligen leder det levererade fjärrvärme- eller fjärrkylevattnet eller delar av det förbi anläggningens mätare till kundens fjärrvärmecentral eller fjärrkylecentral så att vattnet inte registreras av mätarens flödesgivare. Syftet är även i dessa fall att få mätaren att visa lägre förbrukning eller användning av värmeenergi än den som förekommit i verkligheten, dock utan att manipulera själva mätaren. Även denna typ av åtkomst sker naturligen i ett avtalsförhållande mellan gärningsmannen och leverantören.

En tredje kategori av olovliga åtkomster av värmeenergi utgörs av avtappning ur fjärrvärme- eller fjärrkylesystemet. Med avtappning avses att kunden eller annan gärningsman tappar ur vattnet i nätet direkt från en primärkrets innan det når någon mätpunkt. Syftet kan här vara t.ex. att komma åt själva varmvattnet och inte endast den värmeenergi som det är avsett att avge eller att avleda vatten ur de olika systemen för uppvärmnings- respektive avkylningsändamål utan att återföra vattnet till dessa. Denna form av åtkomst behöver inte med nödvändighet uppkomma i ett avtalsförhållande.

Till en fjärde och sista kategori av olovliga värmeenergiåtkomster kan hänföras övriga åtgärder som medför att någon förbrukar och tillgodogör sig värmeenergi ur ett fjärrvärme- eller fjärrkylenät och

därmed olovligen negativt påverkar temperaturen i nätet. Syftet med dessa typer av åtgärder är, liksom för tidigare nämnda fall, oftast att få tillgång till uppvärmning eller avkylning utan att betala för denna. I nu aktuella fall utförs inga manipulationer av mätaren eller ingrepp i installationer av rör för att leda vattnet i systemet förbi mätaren. Inte heller denna form av åtkomst behöver uppkomma i ett avtalsförhållande.

Det förfarande som föranlett utredningens uppdrag omfattar i princip vad som i dagligt tal benämns som värmestölder. Med värmestölder torde avses olika förfaranden som medför att en person kommer i åtnjutande av värmeenergi från fjärrvärmenätet utan att betala för denna. Som redovisats ovan finns det ett antal tillvägagångssätt för att uppnå ett sådant syfte. Även om utformningen av utredningens uppdrag till ordalydelsen är begränsad till förbikopplingsfallen finner utredningen skäl att även behandla övriga typer av förfaranden som innebär olovliga åtkomster av värmeenergi.

9.4. Är olovliga värmeenergiåtkomster straffbara i dag?

Straffrätten ger rättsreglerna om brott och straff. Kriminalisering av olika gärningar sker huvudsakligen genom reglering i brottsbalken eller i specialstraffrätten. Det finns i dag inte någon straffreglering som tar direkt sikte på olovliga värmeenergiåtkomster ur ett fjärrvärme- eller fjärrkylesystem, varken i brottsbalken eller i specialstraffrätten. Det finns dock ett antal mer generella bestämmelser i brottsbalken som i viss mån kan täcka in det aktuella handlingssättet.

Avgörande för om olovlig åtkomst av värmeenergi från ett fjärrvärme- eller fjärrkylesystem är kriminaliserad är om gärningen kan sorteras in under någon av de brottsbeskrivningar som förekommer i strafflagstiftningen, företrädesvis i brottsbalken. Ett sådant klassificeringsförfarande är dock förenat med vissa svårigheter. Det är nämligen inte lätt att dra en gräns mellan de olika brottstyperna och inte heller mot det icke kriminaliserade området. Någon nämnvärd straffrättslig praxis har inte heller utvecklats såvitt gäller vad jag kallar för olovliga värmeenergiåtkomster på fjärrvärme- eller fjärrkyleområdet. Följaktligen är det svårt att mer än generellt resonera kring vilka typer av brott som kan komma i fråga för olika förfaranden med fjärrvärme- eller fjärrkyleanläggningar för åtkomst av värmeenergi.

Det är omständigheterna i det enskilda fallet som avgör om en värmeenergiåtkomst är kriminaliserad eller inte. Omständigheter som kan påverka bedömningen är bl.a. hur äganderätten till vissa anläggningsdelar är fördelad mellan fjärrvärmeleverantören och fjärrvärmekunden samt hur gärningsmannen går till väga för att olovligen komma åt värmeenergin.

Om den olovliga åtkomsten av värmeenergi sker genom manipulation av värmeenergimätaren angrips en installation som ägs av leverantören i regel genom åtgärder med en eller flera av mätarens delar. Åtgärderna kan innebära att en av mätarens delar skadas så att mätarens funktion att beräkna förbrukad eller använd värmeenergi m.m. upphör eller begränsas. Beroende på hur manipulationen av mätaren sker kan gärningen alltså vara att bedöma åtminstone som någon form av skadegörelsebrott, dvs. skadegörelse eller åverkan.

Även andra åtgärder som inte skadar mätaren eller någon av dess delar innebär en manipulation av densamma, t.ex. att koppla från strömförsörjningen till mätaren. Genom manipulationerna av värmeenergimätaren har kunden i sådant fall tagit sig tillgång till mer värmeenergi än vad mätaren faktiskt visar att kunden har förbrukat eller använt. Ett sådant förfarande med vätska eller gas kan likställas med ett tillgreppsbrott. Det förmedlande ämne som används i fjärrvärme- eller fjärrkylesystemen i landet, i princip uteslutande vatten, kan alltså utgöra ett tillgreppsobjekt. En central fråga blir då om någon kan anses ha besittning även till den värmeenergi som finns i de aktuella systemen. Mot bakgrund av att besittningsbegreppet redan som sådant är omstritt kan det vara svårt att få ett entydigt svar på denna fråga. I likhet med vad som gäller för elektrisk ström kan man dock knappast tala om att man kan ha besittning till den värmeenergi som flödar fram i fjärrvärme- eller fjärrkyleledningarna.

1

Det är därför i princip uteslutet att behandla vär-

meenergin i vattnet som en sådan konkret sak som kan bli föremål för ett tillgreppsbrott i form av stöld eller egenmäktigt förfarande.

Till följd av manipulationen med värmeenergimätaren kommer leverantören endast att kräva betalning för en del av dennes rättmätiga fordran på kunden, nämligen den del som stöds av vad mätaren visar, och underlåta att kräva betalning för resterande del. Genom manipulationerna vilseleds alltså leverantören till underlåtenhet att kräva in sin fordran. Det kan därför med viss möjlighet

1

Jfr Jareborg, ”Brotten II”, 2:a uppl., 1986, s. 125.

till framgång hävdas att en del av de åtgärder som innebär manipulation av värmeenergimätare skulle kunna innebära att gärningen blir att bedöma som bedrägeri.

2

När det gäller olovligt brukande har det i doktrinen förts fram åsikten att bestämmelsen om olovlig kraftavledning egentligen är överflödig såvitt gäller brukande av lösa saker eftersom ett avledande av elektrisk ström väl är att betrakta som ett brukande av den elektriska anläggningen.

3

Det är tänkbart att anlägga motsva-

rande synsätt i fråga om olovliga värmeenergiåtkomster från en fjärrvärme- eller fjärrkyleanläggning. Uppfattningen står dock inte oemotsagd.

En fjärrvärme- eller fjärrkyleanläggning utgör i Sverige i princip uteslutande ett slutet system. Ledningarna fram till leveranspunkt ägs huvudsakligen av leverantören. Det kan därför med visst fog hävdas att det är fråga om en anläggning som kan utgöra annans sak och som sådan brukas.

Brukandet av en fjärrvärme- eller fjärrkyleanläggning, liksom en elanläggning, sker med stöd av ett avtal och är därför, som utgångspunkt, inte olovligt. Vid användning under avtalstiden på annat än avtalat sätt kan dock fråga uppkomma om användningen även kan föranleda ett straffrättsligt ansvar för olovligt brukande. Med hänsyn till den bristande civilrättsliga och straffrättsliga överensstämmelsen behöver så inte med nödvändighet vara fallet. Frågan avgörs av den överenskommelse som träffats mellan fjärrvärmeleverantören och fjärrvärmekunden. Någon sådan fråga synes inte ha prövats rättsligt. Det får dock anses som möjligt att ett olovligt brukande är för handen vid olovliga värmeenergiåtkomster inom ett avtalsförhållande. Att så kan vara fallet utanför ett avtalsförhållande är mer tydligt.

Vid olovliga åtkomster av värmeenergi genom förbikopplingar av värmeenergimätare görs, beroende på hur avtalsförhållandena ser ut, eventuellt ingrepp på den anläggning som tillhör fjärrvärmeleverantören men som finns i kundens omedelbara besittning. Förbikopplingen innebär då ett fysiskt angrepp på huvudsakligen framledningen till och returledningen från fjärrvärmecentralen i form av t.ex. håltagning i rör med efterföljande inkoppling av nytt rör. En sådan inkoppling kan därför – beroende på vem som äger de aktuella anläggningsdelarna – inbegripa ett skadegörelsebrott, dvs. skadegörelse eller åverkan.

2

Jfr Högsta domstolens uttalande i rättsfallet NJA 1984 s. 512.

3

Jfr Jareborg, a.a., s. 125.

Genom att koppla sig förbi värmeenergimätaren kommer kunden, liksom i manipulationsfallen, i åtnjutande av värmeenergi utan att betala för den. I likhet med vad ovan anförts kan denna olovliga åtkomst av värmeenergi knappast utgöra ett tillgreppsbrott. Någon annan form av besittningsrubbning i förhållande till värmeenergin kan förfarandet rimligen inte heller medföra. Något tillgreppsbrott torde därför inte kunna komma i fråga. I förbikopplingsfallen kan det dock finnas omständigheter som medför att gärningen kan bedömas som ett vilseledande till underlåtenhet att kräva in fordran på förbrukad värmeenergi. Med andra ord kan en sådan gärning vara straffbar som bedrägeri.

Vad gäller olovliga värmeenergiåtkomster genom avtappning av vatten ur fjärrvärme- eller fjärrkylesystemet krävs någon form av fysiskt angrepp på befintliga ledningar. I detta fall tillgrips såväl det förmedlande vattnet som den värmeenergi som vattnet innehåller. Vatten utgör en vätska som kan utgöra ett tillgreppsobjekt. Genom att vattnet dessutom befinner sig i ett slutet fjärrvärmesystem får fjärrvärmeleverantören nog anses ha besittning till detta. Vattnet och värmeenergin konsumeras ofta efter uttaget vilket innebär att tillägnelseuppsåtet får anses vara uppfyllt. Det finns alltså möjligheter att kunna bestraffa ett sådant avtappningsförfarande som stöld eller, om tillägnelseuppsåt saknas, egenmäktigt förfarande. I den mån ansvar inte skulle föreligga för stöld kan eventuellt ansvar för olovligt brukande kunna förekomma. Förfarandet inbegriper troligen också ett fysiskt angrepp på fjärrvärme- eller fjärrkyleledningarna varför fråga även kan vara om ett skadegörelsebrott.

Även andra former av avledande av värmeenergi kan vara kriminaliserade i dag. Genom att avlägsna den rörisolering som skall förhindra värmebortfall från fjärrvärmesystemet kan ett skadegörelsebrott vara för handen. Avgörande blir i dessa fall vem som äger de avisolerade rörledningarna. Äger kunden rörledningarna kan ansvar för skadegörelse i normalfallet inte uppkomma.

Det finns fall av utnyttjande och konsumtion av värmeenergi i fjärrvärmenätet som är än mer svårbedömda. Sådana fall kan vara att markvärmepumpar används och förläggs i nära anslutning till fjärrvärmeledningar. Fjärrvärmeledningarnas värme blir då värmepumpens värmekälla. Åtgärden innebär att man i någon mån konsumerar värmeenergi ur fjärrvärmesystemet utan att vidta fysiska eller andra ingrepp på fjärrvärmenätet eller dess anläggningar. Gärningsmannen har i ett sådant fall egentligen olovligen sänkt temperaturen i fjärrvärmenätets hetvatten och tillgodogjort sig viss

mängd värmeenergi från fjärrvärmenätet. Det kan argumenteras för att det, i vart fall när åtkomsten sker genom åtgärd i rörgrav eller liknande, skulle kunna vara fråga om ett olovligt brukande av fjärrvärmeanläggningen.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att många tillvägagångssätt vid olovliga åtkomster av värmeenergi från fjärrvärme- eller fjärrkylesystemet i någon mån är kriminaliserade redan i dag. Det förekommer dock klara avgränsningssvårigheter i fråga om rubriceringen av en gärning som tar sikte på själva åtkomsten av värmeenergin och inte endast avser de fysiska åtgärder som krävs för åtkomsten. Det får även, i anledning av den relativt sparsamma rättstillämpningen på området, anses råda viss osäkerhet om alla tillvägagångssätt kan föranleda straffansvar.

9.5. Finns det skäl att införa en speciell kriminalisering av olovliga värmeenergiåtkomster?

Under utredningens arbete har det framkommit olika uppfattningar om i vilken utsträckning olovliga värmeenergiåtkomster sker. De gärningar som innebär olovliga åtkomster av värmeenergi medför dock en förmögenhetsöverföring från leverantörerna av värmeenergin till dem som olovligen låter sig komma i åtnjutande av värmeenergin utan att betala för den. Huvudkategorin av drabbade utgörs alltså av leverantörerna som investerar i anläggningar, bränslen m.m. för att producera värme eller kyla och de får, genom de olovliga åtgärderna, inte full betalning för den värmeenergi som kunderna konsumerar ur fjärrvärme- eller fjärrkylesystemet.

Genom de olovliga värmeenergiåtkomsterna kan i andra hand och indirekt kundkollektivet också drabbas. Kunderna kan drabbas genom att de får betala även för den värmeenergi som någon annan olovligen avleder från systemet. Det finns skäl att anta att såväl leverantörs- som kundkollektivet, liksom gäller för de drabbade av olovliga kraftavledningar, anser det befogat att förfarandena i fråga är kriminaliserade.

Det kan även konstateras att de handlingar som avses med olovliga åtkomster av värmeenergi i viss utsträckning redan är kriminaliserade i dag. Samhället har således funnit att förfaringssättet, att olovligen bereda sig åtkomst av värmeenergi utan att betala för den, inte är acceptabelt och att förfarandet bör vara kriminaliserat. Några trovärdiga alternativ till ett sådant straffhot finns därför

egentligen inte. Det finns mot denna bakgrund starka skäl som talar för att olovliga värmeenergiåtkomster skall vara föremål för kriminalisering, att straffhotet bör kunna vara tillräckligt för att motverka att handlingen utförs och att det finns möjligheter att i önskad omfattning ingripa mot handlingar som ändå vidtas.

Till detta kommer att det ifrågavarande handlingssättet företer stora likheter med olovlig kraftavledning som i systematisk ordning inordnats i brottsbalken som ett tillgreppsbrott. Sistnämnda brott inbegriper alla typer av förfaranden som innebär avledning av elektrisk ström, oavsett tillvägagångssätt. Det kan därför argumenteras för att även olovliga värmeenergiåtkomster, för att straffsystemet skall anses som rättvist, på likadant eller likartat sätt bör vara föremål för kriminalisering.

Även om dagens kriminalisering får anses ge vid handen att de aktuella olovliga förfarandena med värmeenergi i stort bör kunna angripas med den gällande straffrättsliga regleringen förekommer det en osäkerhet över om alla handlingar som innebär olovliga värmeenergiåtkomster kan angripas med befintlig reglering. Vidare finns det en viss osäkerhet i fråga om hur ett sådant handlingssätt skall rubriceras. Det finns därför skäl att överväga om det bör införas en samlande straffrättslig reglering i likhet med vad som gäller för olovlig kraftavledning. En sådan reglering har vissa fördelar med sig.

Osäkerheten i rubriceringen av ett olovligt förfarande med värmeenergi och därmed vilket brott som en gärningsman kan fällas för är inte tillfredsställande. För gärningsmannen kan det onekligen ha betydelse vilket brott denne fälls för då straffskalorna för de tänkbara brotten i någon mån skiljer sig från varandra. Om gärningsmannen fälls till ansvar för bedrägeri skall denne dömas till fängelse i högst två år medan den som döms för olovligt brukande även kan dömas till den lindrigare påföljden böter.

Det kan te sig olyckligt att olovliga åtkomster av värmeenergi kan komma att ha olika straffvärde och föranleda olika påföljder beroende av hur gärningsmannen handlat för att komma i åtnjutande av värmeenergin. Dessutom kan en avvikelse i straffvärde uppkomma även i förhållande till motsvarande handlingssätt vad gäller åtkomst av elenergi. Några bärande skäl att så skall vara fallet kan jag inte finna. Snarare borde straffvärdet för olovlig kraftavledning – som ju är relativt näraliggande de olovliga värmeenergiåtkomster jag nu vill förebygga och kriminalisera – ge en bra indikation på det straffvärde som borde komma i fråga även för dessa

olovliga värmeenergiåtkomster. I sammanhanget kan nämnas att straffvärdet för olovlig kraftavledning överensstämmer med straffvärdet för olovligt brukande, såväl vid normalgraden som vid den kvalificerade grova graden av brottet.

För att undvika oklarheter i gränsdragningshänseende och olika straffvärden för samma typ av brottslighet samt som en följd av brottets säregna beskaffenhet, finns det enligt min mening övervägande skäl att – i likhet med vad som anfördes till stöd för införandet av bestämmelsen om olovlig kraftavledning – ta upp även olovliga värmeenergiåtkomster i en egen straffbestämmelse. I det fall det värmeenergibärande mediet tillgrips bör alltså inte dömas för stöld utan endast för olovlig avledning av värmeenergi om syftet var att tillgripa eller komma i åtnjutande av värmeenergin i vattnet.

En sådan ny straffbestämmelse skall ta sikte på olovliga värmeenergiåtkomster som sker ur ett fjärrvärme- eller till ett fjärrkylesystem. Det bör klart framgå av straffbestämmelsen att avledning av obunden värmeenergi, t.ex. mellan lägenheter i en fastighet, eller bunden sådan ur ett annat rörledningsnät som inte användes för distribution av värme eller kyla, t.ex. avloppsnät, inte omfattas av straffbestämmelsen. Straffvärdet för normalgraden av värmestölder bör överensstämma med vad som gäller för det näraliggande brottet olovlig kraftavledning.

Med hänsyn till att även olovliga värmeenergiåtkomster kan ske systematiskt och avse stora värden, kan brottet vara ett brott med högt straffvärde. Det bör därför finnas en grov form av brottet som i svårighetshänseende bör jämställas med grov olovlig kraftavledning. Den grova formen av olovlig värmeenergiåtkomst skall vara reserverad för brottslighet som utförts systematiskt eller avsett betydande värden eller gärningar där gärningsmannen visat mycket stor förslagenhet.

Det är också så att det föreligger en skillnad i förhållande till olovlig kraftavledning genom att värmeenergiåtkomster kan vara av mer lindrig karaktär och förekomma i speciella former. Det kan i vissa fall te sig väl strängt att belägga dessa fall med straff. Det kan därför diskuteras om olovliga värmeenergiåtkomster av mindre allvarlig art bör behandlas inom ramen för straffprocessen. Jag anser att jag i nuläget bör lämna en ventil som undantar mindre värmeenergipåverkan i fjärrvärme- eller fjärrkylenäten från det straffbara området.

Brottet olovlig kraftavledning är kriminaliserat på försöks- och förberedelsestadiet. Det aktuella brottet olovlig värmeenergiavledning är likartat förstnämnda brott och kan inte anses vara av så ringa art att det inte skall vara möjligt att ingripa redan innan brottet fullbordas. Det finns således tillräckliga skäl att även straffbelägga olovlig värmeenergiavledning redan på försöks- och förberedelsestadierna. Däremot finns det inte skäl att straffbelägga stämpling till eller underlåtenhet att avslöja sådant brott.

10. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag

Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) skall jag i mitt arbete redovisa såväl ekonomiska som andra konsekvenser för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda av de förslag som läggs fram i detta betänkande. Om jag skulle finna att de förslag jag lägger fram innebär en kostnadsökning eller en intäktsminskning för det allmänna skall även förslag till finansiering lämnas.

Av 15 § samma förordning följer att även förslagens konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättningen och den offentliga servicen, små företags förutsättningar, jämställdheten mellan kvinnor och män samt de integrationspolitiska målen skall bedömas.

Jag anser att mina förslag främst påverkar Statens energimyndighet (Energimyndigheten) samt fjärrvärme- och fjärrkyleföretagen, men att också Konsumentverket och de allmänna domstolarna berörs till liten del.

10.1. Små företags villkor

Syftet och sättet för utförande av den konsekvensanalys som jag har att utföra för att avgöra vilka konsekvenserna av mina förslag blir för mindre företag styrs av förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor. Vad som särskilt skall belysas är små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga och villkor i övrigt.

I enlighet med utredningsdirektiven har kontakt tagits med och synpunkter inhämtats från Näringslivets Regelnämnd (NNR). Vi har under utredningens gång även haft kontakt bl.a. med företrädare för branschföreningarna Svensk Fjärrvärme och Svenskt Näringsliv.

De som påverkas av utredningens nu framlagda förslag är i huvudsak samma företag som påverkades av förslagen i delbetänkandet, dvs. de företag som bedriver fjärrvärmeverksamhet. Därutöver tillkommer att de företag som bedriver fjärrkyleverksamhet också omfattas av regleringen. Många av företagen är av den storleken att de är att anse som mindre företag.

10.1.1. Konsekvenser av regleringen om särredovisning

De företag som bedriver fjärrvärme- och fjärrkyleverksamhet omfattas redan i dag av regler om redovisning och bokföring, huvudsakligen genom regleringen i bokföringslagen (1999:1078) och årsredovisningslagen (1995:1554). Utöver dessa regler ställs genom regleringen om affärsmässighet och särredovisning i ellagen (1997:857) krav på flertalet fjärrvärmeföretag att de även skall iaktta viss form av särredovisning.

1

Den regleringen är tillämplig på

fjärrvärmeverksamhet som bedrivs i kommunala bolag. Det bör dock noteras att kravet på särredovisning i ellagen avser den samlade verksamheten som bedrivs på affärsmässig grund, dvs. en samredovisning får ske av ett företagets t.ex. elproduktions- och elhandelsverksamhet samt fjärrvärmeverksamhet. Det förslag om särredovisning som läggs fram innebär en skärpning av gällande bestämmelser.

Förslaget i denna del har vunnit stöd och funnits rimligt av samtliga remissinstanser som kommenterat det.

Av en på mitt uppdrag utarbetad studie framgår att ungefär hälften av de drygt 220 fjärrvärmeföretagen bedriver enbart fjärrvärmeverksamhet.

2

Ett drygt hundratal fjärrvärmeföretag redovisar

alltså redan fjärrvärmeverksamheten för sig och påverkas därför inte av mitt förslag om särredovisning. I denna grupp återfinns oftast också de allra minsta företagen, som ju är de som skulle kunna uppleva en särredovisning som speciellt betungande. Till detta kommer att många företag också redan i dag av affärsmässiga skäl väljer att särskilja fjärrvärmeverksamheten i den egna redovisningen.

Den personal som finns inom fjärrvärmeföretagen bör kunna sköta även den utökade redovisningsskyldighet som följer av kravet

1

Se 3 kap. 2 § ellagen (1997:857).

2

ECON Analys AB, ”Gemensamma ledningsfunktioner i energisektorn”, PM N 2003-054,

se bilaga 3 i delbetänkandet.

på särredovisning. Något större behov av personella eller ekonomiska resurstillskott kan jag därför inte bedöma att detta förslag föranleder. Det är därför min uppfattning att ett krav på särredovisning inte bör innebära annat än en mindre administrativ börda för berörda företag, dvs. inte heller för de mindre företagen. Några mer än marginella administrativa, praktiska eller andra åtgärder torde därför små företag inte behöva vidta.

Fjärrkyla kommer genom mitt förslag i detta betänkande att regleras och omfattas av särredovisningsskyldigheten. Jag kan inte heller för dessa företags del se att detta förhållande kan medföra några särskilda konsekvenser för mindre företag. Redan i dag bör det ske någon form av särredovisning av verksamhets- eller affärsområdena. Inte heller särredovisningen av fjärrkyleverksamheten kommer alltså att medföra några betydelsefulla merkostnader för de små företagen.

10.1.2. Konsekvenser av regleringen om juridisk och funktionell åtskillnad

I delbetänkandet uppskattades det totala antalet företag som kan komma att beröras av ett förslag om juridisk åtskillnad till drygt 55 företag, dvs. ett relativt begränsat antal företag. Med utökningen av tillämpningsområdet till att även omfatta fjärrkyleverksamhet kan antalet väntas öka något. Ökningen blir dock marginell mot bakgrund av att, såvitt utredningen erfarit, det är ovanligt att fjärrkyleverksamheter bedrivs separerade från de fjärrvärmeverksamheter som redan träffas av åtskillnadsregleringen i utredningens första delbetänkande. Det är vidare ovanligt, om det ens förekommer, att ett fjärrkyleföretag bedriver elmarknadsverksamhet utan att också bedriva fjärrvärmeverksamhet. De aktörer som bedriver fjärrkyleverksamhet omfattas därmed i princip redan av åtskillnadskravet i förhållande till elmarknadsverksamhet.

Kravet på funktionell åtskillnad mellan fjärrvärmeföretag och annat företag som bedriver elmarknadsverksamhet kommer att beröra något fler företag, dvs. mellan 75 och 100 företag. Även här kan tillkomma några renodlade fjärrkyleföretag som alltså inte bedriver sin verksamhet i ett fjärrvärmeföretag.

Sammantaget finns det, enligt den studie jag låtit utföra, en tendens att de minsta fjärrvärmeföretagen har en högre andel fjärrvärmeverksamhet och oftare bedriver enbart fjärrvärmeverksamhet

inom bolaget. Dessa företag berörs därför i mindre utsträckning av förslaget om juridisk separation. Däremot kan de komma att beröras av förslagen om funktionell åtskillnad. Här bör dock åter påpekas att det är vanligare att de företag som uteslutande bedriver fjärrvärmeverksamhet inte har gemensam ledning med företag som bedriver elmarknadsverksamhet. Det sagda gäller i hög grad även för fjärrkyleverksamhet. Jag har inte funnit anledning att nu göra någon annan bedömning än jag tidigare gjort i denna del.

Förslagen om åtskillnad kommer att innebära vissa merkostnader för de små företagen. Precis som konstaterades i delbetänkandet är det inte enkelt att uppskatta den administrativa merkostnaden för de företag som kommer att beröras av förslaget om juridisk separation. Merkostnaden kommer sannolikt att variera från fall till fall beroende på vilken lösning som väljs. Följande kan noteras.

Eftersom det dryga femtiotalet företag som träffas av regleringen om juridisk separation vanligen hanterar fjärrvärmeverksamheten som ett separat affärsområde med egen affärsområdeschef bör steget mot och följden av en juridisk separation inte bli alltför stor. De av vissa remissinstanser påpekade samordningsvinster som kan uppkomma genom gemensam administration, växel m.m. motverkas inte av det aktuella åtskillnadskravet. Dessa kostnader bör redan i dag allokeras mellan olika verksamhetsdelar eller affärsområden inom det åtskillnadspliktiga företaget och motsvarande fördelning bör även kunna användas efter en juridisk separation. För detta behöver bl.a. viss dokumentation upprättas som tydliggör t.ex. samarbetsformerna, arbetsgivaransvarsfrågor, kostnadsfördelningsfrågor m.m. Visst initialt administrativt arbete uppkommer därför onekligen för att hitta de för företagen lämpligaste organisationsformerna m.m. Sådan planerande verksamhet är normalt en del av den verksamhetsöversyn som vanligen sker i affärsmässiga företag och bör inte föranleda några hinder mot förslaget ur kostnadssynpunkt. Beroende på hur företagen väljer att utforma samverkansavtal, anställningsansvar för personal m.m. kan dock vissa merkostnader uppkomma. Köp av tjänster inom en koncern är under vissa förutsättningar undantagna från regler om offentlig upphandling. Den merkostnad som kan uppkomma till följd av den juridiska åtskillnad vi föreslår bör därför inte överskattas, men inte heller negligeras.

Den uppskattade merkostnaden för separata ledningsfunktioner är beroende av olika omständigheter, men kan enligt företagens egna uppskattningar i ovannämnda studie uppgå till ca en miljon

kronor. Den stora kostnaden kan hänföras till extern rekrytering av ny verkställande direktör. Om det är möjligt, vilket det torde kunna vara även i mindre företag, att internrekrytera en verkställande direktör kan kostnaderna begränsas betydligt. Verkställande direktören kan dessutom ges operativa uppgifter. En sådan ordning bör väl, speciellt för mindre och kostnadskänsliga företag, vara eftersträvansvärd, rimlig och affärsmässigt motiverad. Vid internrekrytering bör kostnaden för en ny verkställande direktör kunna stanna på en nivå motsvarande den för separata styrelsefunktioner, dvs. ett belopp understigande den samlade arvodeskostnaden som i den studie jag låtit utarbeta uppskattats till mellan 50 000 och 100 000 kronor per år.

3

Jag bedömer alltjämt att det inte kan anses troligt att de mindre företagen måste externrekrytera verkställande direktör i någon större omfattning vid ett förbud mot gemensamma ledningsfunktioner. Det kan dock i enstaka fall förekomma svårigheter att internt inom organisationen hitta kompetenta kandidater till en sådan tjänst. I de fall det blir nödvändigt med externrekrytering kan kostnaderna antas öka med relativt betydande belopp, ställt i relation till omsättningen hos de mindre företagen. En ordning där externrekrytering sker i stället för att utnyttja de praktiska och ekonomiska fördelarna av att ha en operativ verkställande direktör är, speciellt hos företag med liten omsättning, inte affärsmässig eller kostnadseffektiv och bör undvikas. Eftersom även de mindre företagen oftast har en dominerande ställning på den marknad där de verkar har de möjlighet att övervältra kostnaden för ledningsfunktionerna på kundkollektivet, vilket ju har begränsade möjligheter att byta leverantör av värme när väl fjärrvärmen valts som uppvärmningsform. Detta utgör ju fjärrvärmens grundproblem sett ur ett kundperspektiv. Dessa två förhållanden innebär att möjligheten att få full kostnadstäckning eller tillfredsställande resultat i verksamheten är relativt god och understryks också av att fjärrvärmen kan anses vara en nyttighetsvara, vilken kunder (kan) har svårt från att avstå. Resultaten från ovannämnda studie indikerar också att det är vanligare bland de minsta företagen att dessa uteslutande bedriver fjärrvärmeverksamhet och för det fall gemensamma ledningsfunktioner finns med annat företag så handlar det ofta om gemensam ledning med ett annat fjärrvärmeföretag.

3

ECON Analys AB, a.a.

Merkostnaderna för företagen i anledning av den föreslagna regleringen om juridisk och funktionell åtskillnad måste vägas mot intresset av att trygga det inlåsta fjärrvärmekundkollektivet mot att de genom överprissättning i fjärrvärmeverksamheten kommer att finansiera verksamhet på elområdet. Jag kan inte se några fullt gångbara alternativ till den föreslagna lösningen på detta problem. Mot denna bakgrund gör jag alltjämt bedömningen att förslagen om juridisk och funktionell åtskillnad sammantagna inte kommer att förorsaka fjärrvärme- eller fjärrkyleföretagen så stora merkostnader att det finns skäl att av kostnadshänsyn avstå från den föreslagna regleringen.

Jag vidhåller även bedömningen att den ökade koncentration på elmarknaden som pågått sedan 1996 sannolikt kommer att fortsätta, men knappast påskyndas av ett förbud mot gemensamma ledningsfunktioner gentemot fjärrvärme- och fjärrkyleverksamhet. För fjärrvärme- och fjärrkyleverksamheternas del ser jag ingen sådan strukturell omvandling till nackdel för konkurrensen. Genom att ett byte till annan uppvärmningsform från fjärrvärme medför icke obetydliga svårigheter eller kostnader för en kund och att de lokalt verksamma fjärrvärme- och fjärrkyleaktörerna agerar ensamma inom sina respektive försörjningsnät, föreligger det goda förutsättningar att under rådande förhållanden ta ut nödvändig ersättning för att bedriva verksamheten vidare. Någon nämnvärd risk för ekonomisk utslagning uppkommer därför inte till följd av mina förslag i denna del. Inte heller kommer kundernas möjligheter att välja fjärrvärme- eller fjärrkyleleverantör – och därmed konkurrensen – att försämras till följd av förslagen. Det kommer ju alltjämt endast att finnas en fjärrvärmeaktör på varje lokal fjärrvärmemarknad.

Syftet med de föreslagna skärpta kraven på åtskillnad mellan elmarknadsverksamhet samt fjärrvärme- och fjärrkyleverksamhet är att motverka korssubventioneringar och konkurrenssnedvridningar. Kostnadsökningarna för företagen bör därför motsvaras av kostnadsbesparingar för speciellt fjärrvärmekunderna. Det är dock inte möjligt att uppskatta i vilken utsträckning dessa kostnadseffekter balanserar varandra.

Genomförandet av mina förslag i dessa delar kommer sammanfattningsvis att initialt leda till ökade kostnader hos fjärrvärme- och fjärrkyleföretagen. Jag bedömer att de bestående kostnadsökningarna blir lägre, men har inte närmare kunnat uppskatta dessa långsiktiga kostnadseffekter.

10.1.3. Konsekvenser av regleringen om nyckeltalsredovisning

Mitt förslag i denna del innehåller ingen klar avgränsning av vilka uppgifter och i vilken omfattning uppgifter till grund för nyckeltalen skall lämnas in till energimyndigheten. Denna preciseringsfråga överlämnas till Energimyndigheten att hantera efter samråd med berörda intressenter. Uppgifterna i fråga bör dock finnas tillgängliga i varje företags verksamhet och torde därför inte förorsaka annat än mindre administrativa merkostnader för framtagande och inlämnande till Energimyndigheten en gång om året. Det kan också spåras en ökad arbetsinsats i de företag som har flera separata fjärrvärme- eller fjärrkylenät. För de små företagens del kommer därför redovisningen av nyckeltal att få vissa, om än mindre betydelsefulla, konsekvenser i kostnadshänseende.

10.1.4. Konsekvenser av regleringen om avtalsvillkor

Det utarbetande av avtalsvillkor som jag föreslår att Energimyndigheten respektive Konsumentverket skall genomföra efter samråd med intressenterna på fjärrvärme- och fjärrkyleområdet bör inte i någon utsträckning belasta de mindre företagen. Jag kan inte se att framtagandet och tillämpningen av dessa avtalsvillkor kan förorsaka någon merkostnad för dessa. Tvärtom torde utarbetandet i viss utsträckning vara till hjälp för de mindre fjärrvärme- och fjärrkyleföretag som av t.ex. ekonomiska skäl inte själva har egen juridisk kompetens att tillgå inom företaget och som sådan även kunna medföra vissa kostnadsbesparingar, dock av ganska marginell karaktär.

10.1.5. Konsekvenser av regleringen om förhandlingsrätt för kund

Mitt förslag i denna del ger kunderna en förhandlingsrätt efter begäran om det. Förslaget om förhandlingsrätt kan visserligen, trots branschens uppgifter om förekomsten av förhandlingar redan i dag, mycket väl komma att medföra ökade kostnader för kundtjänst, administration, telefonsamtal m.m. Jag vill nog gå så långt att jag hävdar att dessa kostnader sammantaget kan komma att öka i relativt stor utsträckning. Det är dock svårt att uppskatta storleken på kostnaderna.

Den förhandlingsverksamhet som sker i dag torde i hög utsträckning ta sikte på den situation att någon icke-ansluten potentiell kund vill ansluta sig till ett fjärrvärmesystem. Förhandlingsskyldigheten gentemot sådana potentiella kunder kommer därför i princip inte att medföra någon större förändring för de mindre företagen i förhållande till vad som gäller för närvarande. Det mer formaliserade förfarande som följer med förhandlingsskyldigheten och kravet på att överlämna information kan dock komma att innebära ett visst administrativt merarbete och ökade kostnader för företagen. Mot bakgrund av den bild som erhållits från branschen i denna fråga gör jag därför bedömningen att vissa måttliga merkostnader kommer att uppkomma till följd av förhandlingskravet i förhållande till potentiella kunder.

I den mån det i dag förekommer kunder med avtal för viss tid eller kunder vilkas avtal slutar att gälla, t.ex. för att det sagts upp, bör dessa också i relativt stor utsträckning bli föremål för förhandling. Detta gäller speciellt om det finns några realistiska alternativ för kunden att välja som uppvärmningsform i stället för fjärrvärme. Även denna kategori av kunder kommer att innebära ett visst merarbete av relativt måttlig grad.

Förhandlingsrätten för kunder med löpande avtal utlöses genom att en ensidig villkorsändring genomförs. I den mån sådana avtal fortsätter att finnas kommer alltså förhandlingsskyldigheten för fjärrvärme- och fjärrkyleföretagen att öka i jämförelse med den administrativa informationsordning som i dag gäller vid genomförandet av de ensidiga villkorsändringarna. Det fanns under 2002 cirka 192 000 fjärrvärmeabonnemang fördelade på cirka 164 000 kunder med småhus och cirka 28 000 övriga kunder.

4

Hur många av dessa

som har avtal som löper tills vidare är oklart, men denna typ av avtal dominerar kraftigt enligt vad jag erfarit. Bedömningen som Svensk Fjärrvärme gjort är att antalet småhusabonnemang ökar med cirka 10 000 per år, medan övriga kundabonnemang ligger relativt konstant på ungefärligen samma nivå. Det skulle innebära att det i dag finns cirka 210 000 abonnenter som kan påkalla en förhandling.

Det genomsnittliga fjärrvärmeföretaget i Svensk Fjärrvärmes medlemskrets har, enligt uppgift från branschorganisationen, ca 1 230 avtal om fjärrvärmeleveranser. Med hänsyn till att det finns ett mindre

4

Uppgift från Svensk Fjärrvärme vars definition av småhus inkluderar kedjehus till skillnad

från SCB:s definition.

antal riktigt stora leverantörer och ett stort antal mindre sådana är standardavvikelsen dock mycket stor i denna beräkning.

Det är i princip omöjligt att närmare uppskatta i vilken utsträckning som kunderna kommer att påkalla förhandling i en avtalssituation. Klart står dock att det rör sig om en mindre del av kundantalet. Det finns dessutom skäl att anta att de företag som har en större andel småhusägare som kunder kan komma att få en utökad börda jämfört med de företag som saknar eller har en mindre del sådana kunder.

I sammanhanget bör påpekas att företagen dessutom har stora möjligheter att genom egna åtgärder påverka förhandlingsutfallet. En åtgärd kan vara att frångå ensidigheten i avtalsförhållandet. En annan kan vara en mer kundorienterad verksamhet, t.ex. genom att aktivt skicka ut detaljerad information som förklarar varför prishöjningar eller andra villkorsändringar måste ske. På detta sätt kan företagen själva förebygga att det uppkommer ett större antal krav på förhandling om pris, anslutningens kapacitet och andra ensidiga villkorsändringar.

Redan i dag finns det informationskanaler inom de aktuella fjärrvärme- och fjärrkyleföretagens organisation, t.ex. genom kundtjänster m.m. Det är här min uppfattning att kunder till mindre företag verkar uppleva sig ha en bra och nära relation med sin lokala leverantör och därmed ha lättare att få kontakt, med möjlighet att diskutera problemfrågor. Oavsett hur det förhåller sig med detta har mindre företag med lokal anknytning och begränsad kundkrets redan i dag starka skäl att verka på ett mer kundorienterat sätt.

Oavsett vilka åtgärder företagen vidtar står det dock klart att rätten till förhandling kommer att påverka företagens verksamheter genom utökad administration relaterad till företagens kundtjänster och därmed följer också ökade kostnader. De mindre företagen levererar mindre än 230 GWh vilket uppskattningsvis kan sägas motsvara ett kundantal som i många fall väl understiger 1 000 stycken. Enligt min bedömning är det rimligt att anta att inte mer än tio procent av kunderna kommer att engagera sig mer aktivt i förhandlingarna. De allra flesta kommer att agera på ett mindre självständigt sätt. Många kunder kommer att förlita sig på att företagen tillämpar de offentliggjorda överenskommelserna med andra kunder generellt inom kundkategorin, speciellt om de tar sin grund i Fjärrvärmenämndens rekommendationer. Förhandlingar som beräknas ta två timmar i anspråk i genomsnitt skulle alltså medföra en

ökad arbetsbörda med cirka 200 timmar – dvs. fem arbetsveckor – för de mindre företagen. För de leverantörer som har ett större antal småhusägare kan bördan bli något större i jämförelse med de leverantörer som saknar eller har mindre andel småhusägare i kundkretsen. Med ett mer kundorienterat eller förebyggande handlingssätt från företagens sida bedömer jag att kostnadsökningen för de mindre företagen, dvs. för de som levererar upp till 230 GWh fjärrvärmeenergi, i genomsnitt kan motsvara närmare en halv årsarbetskraft och vara bestående.

10.1.6. Konsekvenser av regleringen om medling och tvistlösning

Den medling som skall genomföras som ett slutsteg i den förhandlingsordning som jag föreslår, utgör ett nytt och oprövat moment på fjärrvärmeområdet. Förfarandet kommer därför, i den mån det kommer att tillämpas, att kräva att de mindre företagen vidtar åtgärder som för närvarande inte förekommer i deras verksamhet.

Beroende på hur företaget agerar kan det även i denna situation påverka i vilken utsträckning som medlingsförfarandet kommer att användas, t.ex. genom ökad information m.m. Skulle medlingsförfarandet ändå komma att tas i anspråk bör det dock, enligt min mening, vara så att endast ett mindre antal av de påbörjade förhandlingarna går så långt som till en medlingssituation. Utformningen av medlingsförfarandet innebär en press på parterna att komma överens innan Fjärrvärmenämnden tar ställning till problemfrågan genom en rekommendation som blir offentligt tillgänglig. Det kan dock inte uteslutas att kostnader kommer att uppkomma. Dessa bör dock inte bli högre än att de kan omfattas av den ytterligare halva årsarbetskraft som behöver tillskjutas som en konsekvens av förhandlingsordningen.

I fråga om den tvistlösningsmöjlighet som jag föreslår kan kort sägas att den utgör ett komplement till de möjligheter till tvistlösning som förekommer redan i dag. Med hänsyn till enkelheten och den ökade möjligheten till snabbare och friare prövning av en tvistefråga som förslaget innebär, är det troligt att företagen kan tvingas att hantera fler ärenden om tvistlösning som sker av tredje part än vad som är fallet i dag.

I likhet med vad som gäller för förhandlingsordningen kan småföretagen själva i stor utsträckning styra denna kostnadspost

genom ett korrekt och bra uppträdande mot kunderna. De frågeställningar som kan komma att underkastas Fjärrvärmenämndens tvistlösande funktion tas i dag om hand av företagen internt i stor utsträckning. Det kan gälla ansvarsfrågor för bl.a. skador i samband med grävning i gator som inte är uppmärkta på rätt sätt eller fel i leverans genom att fjärrvärmeföretaget inte har hållit avtalat tryck, temperatur eller flöde. Klagomålshantering förekommer redan inom varje fjärrvärme- eller fjärrkyleföretag. Normalt hanteras sådana frågor oftast av en högre tjänsteman inom organisationen och en utredning görs nästan alltid. Det är inte troligt att antalet klagomål i anledning av ett fjärrvärmeavtal kommer att påverkas av mina förslag.

Fakturafrågor tillhör den kategori av ärenden som Fjärrvärmenämnden kan pröva på begäran av part. Det är naturligt och vanligt att kunder ringer till sin fjärrvärme- eller fjärrkyleleverantör och framför synpunkter på fakturor. De allra flesta fall torde vara av enklare beskaffenhet och kunna redas upp per telefon. De mer svårhanterade fall som uppkommer följs normalt upp av företaget med en utredning utförd av företagets kundtjänst. Inte heller i denna del kommer mina förslag att innebära någon förändring av antalet fakturaärenden.

Vad mina förslag innebär är en ökad möjlighet till prövning av tvistefrågor i avtalsförhållandet vilka i dagsläget, av olika skäl, inte blir föremål för någon prövning av en neutral tredje part. Det är detta tillkommande moment som medför konsekvenser för de mindre företagen. Därmed kan visst merarbete uppkomma för de mindre företagen, speciellt de som inte har egen juristkompetens inom organisationen.

Det saknas närmare uppgifter om i vilken utsträckning som fjärrvärme- eller fjärrkyletvister förekommer. Det finns skäl att anta att antalet tvister i anledning av klagomål m.m. kan hållas ganska begränsat med ett ökat kundorienterande handlingssätt. Det är dock ofrånkomligt att vissa svårbedömda merkostnader kommer att uppkomma.

De kostnader som tvistlösningsordningen medför kan sett i sitt sammanhang inte vara av sådan dignitet att de kan väga särskilt tungt vid en avvägning av den nytta för kunderna som uppkommer med ordningen. Dessutom bör beaktas att mitt förslag kan och, enligt min bedömning, i viss mån kommer att få den effekten att fjärrvärme- och fjärrkyleföretagen får ökade intäkter genom att fler ansluter sig till följd av den ökade trygghet i valet av uppvärm-

ningsform som de kommer att känna med den föreslagna tvistlösningsordningen. Det är dock svårt att förutsäga om kostnaderna med förfarandet kommer att balansera de förväntade intäktsökningarna. I vart fall kommer inte tvistlösningsordningen att medföra några avgörande och mer än måttliga merkostnader för de mindre företag som redan i dag är kundorienterade.

10.1.7. Konsekvenser av regleringen om olovlig värmeenergiavledning

Den föreslagna regleringen om kriminalisering av olovliga värmeenergiavledningar kommer enligt min bedömning inte att medföra några förändringar för de mindre företagens verksamheter.

10.1.8. Sammanfattande bedömning

Jag har samrått med Näringslivets Regelnämnd som bedömt att konsekvensanalysen i huvudsak uppfyller de krav som kan ställas på en sådan och är bra. Nämnden har dock efterlyst en uppskattning av de sammantagna kostnaderna av förslagen för ett småföretag i branschen. En sådan låter sig dock inte göras med någon lätthet mot bakgrund av att företagens förutsättningar är så väldigt olika. Det kan alltså inte bli fråga om annat än grova genomsnittliga uppskattningar.

De allra minsta företagen torde enligt min bedömning av kostnadsskäl vara mer benägna att redan i dag ha operativt verksamma verkställande direktörer än större företag. Vidare har jag under arbetets gång erhållit uppfattningen att kostnaden för den verkställande direktören i ett företag som träffas av de åtskillnadsregler jag föreslår, i stor utsträckning redan belastar fjärrvärmeverksamheten. De mindre fjärrvärmeföretagen drabbas då inte av någon utökad kostnad för en verkställande direktör. Denna kostnad drabbar då i stället de företag som bedriver elmarknadsverksamhet. Dessa företag träffas dock inte av de övriga åtgärderna i mitt åtgärdspaket och därmed inte heller av de därmed sammanhängande kostnaderna.

De merkostnader som jag förutspår kommer att uppkomma i anledning av mitt åtgärdspaket för ett förstärkt kundskydd kommer inte heller att medföra att företagen riskerar att slås ut.

Min bedömning är att de sammantagna kostnadsökningarna för mindre företag ytterst och i värsta fall bör stanna vid en kostnad som kan beräknas till maximalt 1,5 miljoner kronor. Jag är dock övertygad om att de flesta mindre företag kommer, som brukligt är, att i större omfattning omorganisera och omprioritera verksamheten i stället för att nyanställa. Det är därför min uppfattning att kostnaderna i genomsnitt kan bedömas bli betydligt lägre. En något så när realistisk bedömning bör kunna stanna vid att företagens rationaliseringsåtgärder m.m. kommer att spara i vart fall en halv miljon kronor. Det skulle leda till en uppskattad sammantagen genomsnittlig kostnad i underkant av en miljon kronor.

Näringslivets Regelnämnd har också framfört synpunkten att det inte finns någon spärr mot vad man skulle kunna kalla ”mass-förhandlingar” i det åtgärdspaket jag föreslår. I likhet med nämnden tror jag att företagen många gånger kommer att agera rationellt när risker för sådana massförhandlingar uppstår. Min uppfattning stärks dessutom av att förhandlingsresultaten kommer att göras offentliga. Andra kunder ges då förutsättningar att agera på egen hand vilket företagen är väl medvetna om. De mindre företagen, som ju ofta har lokal anknytning och sannolikt därmed en större servicebenägenhet mot sina till antalet färre kunder, kommer enligt min bedömning att låta förhandlingsresultatet också vara, i vart fall indirekt, prejudicerande för likartade förhandlingssituationer. Jag föreslår därför ingen speciell spärr av det slag nämnden pekat på ett eventuellt behov av.

10.2. Konsekvenser för det allmänna

10.2.1. Tillsynsmyndigheten

Tillsynsverksamheten

Energimyndigheten har redan i dag till uppgift att utöva tillsyn enligt bestämmelserna i ellagen. Mitt förslag om särredovisning av fjärrvärme- och fjärrkyleverksamhet innebär en viss utvidgning av myndighetens befintliga tillsynsuppgifter. Denna utvidgning är dock av sådan karaktär att den bör gå att på ett effektivt sätt samordna med redan befintliga tillsynsuppgifter.

Som utredningen konstaterade i det tidigare delbetänkandet krävs att den ekonomiska aktivitet som kan hänföras till fjärrvärmeverksamhet varje år bryts ut och sammanställs i en årsrapport

och skickas in till myndigheten för att tillsynen skall kunna utföras effektivt. I det betänkandet uppskattades Energimyndighetens behov av ytterligare resurser för tillsyn av fjärrvärmeverksamhet till omkring två årsarbetskrafter eller till ca en miljon kronor. Det nu föreslagna åtgärdspaketet kommer att innebära ett ytterligare något ökat resursbehov hos Energimyndigheten för tillsynsverksamheten.

Till det tillskott av personal som jag bedömer behövs för hanteringen av särredovisningstillsynen bör även göras tillskott med personella resurser för att ta hand om de till särredovisningen kopplade nyckeltalsredovisningarna och det utvecklande arbete som Energimyndigheten föreslås få i fråga om en modell till hjälp för bedömningen av om ett fjärrvärmepris är oskäligt eller inte. Ett sådant tillskott bör kunna stanna vid en årsarbetskraft utöver de två nämnda. Visserligen kan resurstillskottet initialt vara större under den tid som arbete sker med analysmodellen. Detta är dock inte bestående vilket måste beaktas vid bedömningen av hur stort resurstillskottet bör vara för framtiden.

Den finansiering av det ökade resursbehovet hos Energimyndigheten som vi föreslår i kapitel 11 innebär ett ökat avgiftsuttag hos energiföretagen. Avgifterna förutsätts komma att fördelas konkurrensneutralt, varför företagens verksamheter inte bör påverkas nämnvärt.

Fjärrvärmenämnden

Fjärrvärmenämnden utgör en del under Energimyndigheten. Nödvändig personal i form av en administrativ avdelning, som sköter bl.a. ärenderegistrering, planering, personaladministration och ekonomi, behöver därför inte särskilt inrättas.

Behovet av personal, såväl ledamöter som kanslipersonal, styrs i stor utsträckning av vilken mängd ärenden som nämnden har att handlägga. Det är förenat med stora svårigheter att närmare kunna bedöma vilken belastning som Fjärrvärmenämnden kommer att få. Fjärrvärmenämnden har vissa likheter med Allmänna reklamationsnämnden. Det kan därför finnas skäl att se närmare på hur belastningen på den nämnden ser ut. Det kan även finnas skäl att ta intryck av den tillsynsordning som gäller i Danmark vid bedömningen av antalet tvister som kan underkastas Fjärrvärmenämndens prövning.

Antalet ärenden i Fjärrvärmenämnden

Allmänna reklamationsnämnden handlägger på sin bostadsavdelning ärenden om varor och tjänster som rör bostäder och elleveranser. Under de senaste åren har antalet inkomna ärenden till avdelningen uppgått till närmare 1 000 stycken per år. Därtill kommer att drygt en tredjedel av alla inkomna ärenden under år 2003 avvisades, huvudsakligen på grund av att ärendena inte lämpade sig för eller rörde sådana tjänster som är undantagna från nämndens prövning.

5

Den ärendetyp som har ökat mest på bostadsavdelningen rör

elleveranser. Antalet sådana ärenden har under år 2003 ökat med mer än 50 procent. Det framgår dock inte hur stor andel av bostadsavdelningens ärenden som rör elleveranser.

Energitilsynet er en opartisk myndighet i Danmark med uppgift att reglera de danska monopolföretagens priser och leveransvillkor på energiområdet.

6

Till Energitilsynets arbetsuppgifter hör att

utöva en tillsyns- och klagofunktion på energiområdet motsvarande den som Energimyndigheten utför på elområdet. Detta sker genom att Energitilsynet behandlar och avgör principiella ärenden och ärenden av väsentligt samhälleligt eller ekonomiskt intresse på energiområdet.

7

Energitilsynets avgöranden kan överklagas till

Energiklagenævnet. Det är Energitilsynets sekretariat som bereder ärenden för avgörande av Energitilsynet, sörjer för att parterna informeras om avgörandena och att avgörandena offentliggörs. Därutöver avgör sekretariatet även mer rutinmässiga ärenden efter praxis och riktlinjer som Energitilsynet lägger fast.

Energitilsynet tog allt som allt emot 1 028 inkomna ärenden på energiområdet under år 2003. Normalt håller Energitilsynet möte en gång i månaden. Under år 2003 föredrogs sammanlagt 57 ärenden till beslut i Energitilsynet, varav 13 ärenden rörde värmefrågor. Handläggningstiden föll till knappt sex månader under det året.

5

Enligt 1 § Allmänna reklamationsnämndens föreskrifter om tvister som inte prövas av

nämnden, KOVFS 2004:4, undantas tvister som rör elleveranser, i den mån tvisten avser förbrukning av elektrisk ström eller skäligheten av debiterade nätavgifter, från nämndens prövningsverksamhet.

6

Fjärrvärmepriset är föremål för reglering i Danmark. Enligt 20 och 20 a §§ lov nr. 382 af 13.

juni 1990 om varmeforsyning skall bl.a. fjärrvärmepriset bestämmas inom vissa intäktsramar som sätts fast med utgångspunkt i att vissa angivna omkostnader skall få täckas vid en effektiv drift av anläggningen.

7

För civilrättslig prövning är huvudsakligen konsumenter hänvisade till bl.a. den nyinrättade

Ankenævnet på energiområdet som är en privat klagonämnd upprättad av energibranschen (Dansk Energi, DONG, HNG/NGMN, Naturgas Fyn og Dansk Fjernvarme [DF]) och Forbrugerrådet. Ett klagomål kan som huvudregel bara behandlas, om klaganden har ett civilrättsligt krav, som kan bestämmas till ett pengabelopp. Klagomål över dålig service, uppförande, marknadsföring m.m. kan inte behandlas.

Sekretariatet avgjorde under samma år totalt 714 ärenden, oklart hur många som gällde värmeområdet. Under år 2002 avgjordes dock 879 ärenden, varav 133 gällde värme. Lika många värmeärenden avgjordes år 2001. Den genomsnittliga handläggningstiden för ett ärende uppgick år 2003 till fyra månader.

Med hänsyn till att det finns betydligt fler elabonnemang att tvista kring än det finns fjärrvärme- och fjärrkyleabonnemang är det rimligt att anta det inte kommer att uppstå lika många fjärrvärme- eller fjärrkyletvister som tvister om elleveranser. De ärenden som kommer att handläggas av Fjärrvärmenämnden är dock inte begränsade till konsumenttvister. Jag bedömer att ärendetillströmningen till Fjärrvärmenämnden kommer att väl understiga antalet ärenden som inkommit till Allmänna reklamationsnämndens bostadsavdelning. För att undvika att nämnden översköljs med ärenden föreslås dessutom en möjlighet att om det visar sig nödvändigt införa en begränsning i form av en låg ansökningsavgift. På detta sätt kan ärenden av bagatellkaraktär sållas bort.

Det bör klargöras att de ärenden som Fjärrvärmenämnden skall handlägga i ökad utsträckning kan, vid en jämförelse med ärendena i Allmänna reklamationsnämnden, komma att innebära mer omfattande utredning och skriftväxling eller mer komplicerade sakförhållanden. Dessa ärenden kan därför kräva längre tid för skriftväxling, ta mer personalresurser i anspråk per ärende och kan även leda till längre sammanträdestid för beslutsfattande. Ärendena i Fjärrvärmenämnden kan mot denna bakgrund förväntas ta längre handläggningstider i anspråk och medföra högre styckkostnader än de i Allmänna reklamationsnämnden.

Vid en fördelning av Allmänna reklamationsnämndens ärenden får man ett genomsnitt på nära 670 ärenden per handläggare och nära 1 500 ärenden per assistent baserat på faktisk arbetstid under ett år. Fördelar man kostnaderna för verksamheten inom Allmänna reklamationsnämnden på antalet ärenden uppgick styckkostnaden för år 2003 till 2 290 kr. För år 2002 var styckkostnaden 2 460 kr räknat på samma sätt. Den sänkta styckkostnaden beror främst på att nämnden genom betydande ansträngningar förmått avgöra ett kraftigt ökat antal ärenden genom kanslibeslut.

8

Till det sagda kommer även att Fjärrvärmenämnden har att på begäran utöva medling mellan parterna i ett fjärrvärme- eller fjärrkyleavtal. Det totala antalet avtal uppgår till cirka 210 000 stycken.

8

Allmänna reklamationsnämnden, ”Årsredovisning 2003”, www.arn.se 2004-12-21.

Därtill kommer ett okänt antal förhandlingar med icke-anslutna och potentiella kunder. Det kan enligt min mening förväntas att fjärrvärme- och fjärrkyleföretagen kommer att agera konfliktförebyggande i högre utsträckning än vad som redan sker för närvarande. Antalet förhandlingar i anledning av villkorsändringar kommer därför inte att behöva uppkomma i någon större utsträckning om bara fjärrvärme- och fjärrkyleföretagen kan förklara de ensidiga villkorsförändringarna på ett tydligt och pedagogiskt sätt. Detta ger givetvis återverkningar på antalet ärenden som förs vidare till nämndens medlingsfunktion.

Sammanfattningsvis

Vid underhandskontakter med Energimyndigheten har myndigheten bedömt att sammanlagt sju till åtta heltidstjänster behöver tillföras verksamheten med beaktande av myndighetens nya uppgifter. Jag har inte funnit anledning att ifrågasätta denna bedömning. En resursförstärkning av denna omfattning kan vara nödvändig om myndigheten skall kunna fullgöra de nya rapporterings- och tillsynsuppgifter som föreslås och samtidigt utföra såväl den överblickande verksamhet som myndigheten har att utföra samt de medlings- och tvistlösningfunktioner på fjärrvärmeområdet som nu tillkommer.

10.2.2. Konsumentverket

Konsumentverket har till uppgift att ta tillvara konsumenternas intressen. I uppgiften ligger bl.a. att utföra förebyggande tillsynsarbete genom att verket träffar överenskommelser med näringslivet – ofta med hela branscher – om hur marknadsföring och avtalsvillkor ska utformas.

Mitt förslag berör Konsumentverkets verksamhet huvudsakligen endast såvitt gäller utarbetandet av allmänna avtalsvillkor för konsumenter på fjärrvärmeområdet. Uppgiften är inte ny för Konsumentverket utan ingår, som konstaterats, redan i dag i verkets arbetsuppgifter. Jag bedömer därför att Konsumentverket inte kommer att drabbas av några merkostnader som medför ett ytterligare behov av resurstillskott till verksamheten.

10.2.3. De allmänna domstolarna m.m.

Den kriminalisering av olovliga avledningar av värmeenergi som jag föreslår kommer visserligen, såvitt jag kan bedöma, att medföra förbättrade möjligheter att väcka åtal för brott. Någon större ökning av antalet brottmål lär regleringen dock inte ge upphov till. Den påverkan som kriminaliseringen kan väntas få på rättsväsendet kan därför i princip bortses ifrån.

10.2.4. De allmänna förvaltningsdomstolarna

De allmänna förvaltningsdomstolarna kommer inte direkt att beröras av mina förslag, huvudsakligen då Fjärrvärmenämndens avgöranden i form av rekommendationer inte kommer att kunna överklagas. Visserligen kommer nämndens verksamhet att underställas förvaltningslagen och därmed kunna komma att medföra att ärenden prövas av de allmänna förvaltningsdomstolarna. Denna påverkan är dock marginell. Dessutom kan regleringen om ökad åtskillnad mellan fjärrvärmeverksamhet och elmarknadsverksamhet för att undvika korssubventionering mellan olika verksamheter, som Kammarrätten i Stockholm konstaterat, indirekt förbättra möjligheten att i mål om tariffer och anslutningsavgifter på elområdet bedöma verkliga kostnader i respektive verksamhet.

10.3. Övriga konsekvenser

Jag bedömer att de förslag som jag tidigare lämnat och nu lämnar i detta betänkande inte medför några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, det brottsförebyggande arbetet, sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet. Inte heller påverkas jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

11. Finansiering

Förslag: En tillsynsavgift bör tas ut som bygger på den försålda volymen fjärrvärme respektive den mottagna volymen värmeenergi i fjärrkyleverksamheten. Tvistlösning i Fjärrvärmenämnden bör vara avgiftsfri. Dock bör regeringen ha möjlighet att förordna om en mindre avgift om antalet ärenden av mindre ekonomisk betydelse blir så stort att handläggningstiderna blir alltför långa.

11.1. Finansiering av tillsynsfunktionen

De två huvudsakliga formerna för finansiering av den statliga tillsynen utgörs av avgifter eller finansiering genom förvaltningsanslag, dvs. genom skatter. Principerna för vilken av de olika finansieringsformerna som skall väljas för en viss verksamhet är något oklara. Såväl relativt närliggande verksamhetsområden som olika tillsynsområden inom samma myndighet kan ha olika former av finansiering.

De avgifter som till stora delar finansierar en tillsynsverksamhet på ett område är s.k. offentligrättsliga avgifter, dvs. de innebär ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden. Med detta följer att avgifterna enligt lag är tvingande för samtliga tillsynsobjekt på det aktuella området. Det är riksdagen som skall fatta beslut om offentligrättsliga avgifter. Riksdagen kan dock delegera rätten att föreskriva om avgifter till regeringen, som i sin tur kan delegera denna rätt vidare till en myndighet. Förstnämnda sker normalt i samma lag som reglerar tillsynen.

Det förslag till reglering av fjärrvärmeverksamhet som utredningen lämnade i delbetänkandet, SOU 2003:115, innehöll en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att, med stöd av 12 kap. 6 § ellagen (1997:857), meddela

föreskrifter om avgifter för en myndighets verksamhet som sker med stöd av den lagen. Föreskriftsrätten skulle med den lagtekniska lösning som då föreslogs alltså även gälla för fjärrvärmeverksamhet.

I detta betänkande föreslår jag att det skall skapas en särskild lagstiftning för fjärrvärmeverksamhet. Fjärrvärmelagen bör därför innehålla motsvarande föreskriftsrätt på fjärrvärmeområdet. De verksamheter som avgifter kan föreskrivas om är i huvudsak tillsynsverksamhet.

Utredningen konstaterade i delbetänkandet att det skulle kunna slå mycket olika för olika fjärrvärmeföretag vid val av en avgiftsreglering som kom att belasta fjärrvärmeleverantörerna med en tillsynsavgift för varje abonnemang de innehar. Med en sådan ordning skulle de fjärrvärmeföretag som har ett större antal lågkonsumerande småhusabonnenter tvingas betala höga tillsynsavgifter i jämförelse med fjärrvärmeföretag som har stor andel högkonsumerande abonnenter med flerbostadshus. Ett sådant avgiftssystem fann utredningen otillfredsställande och det skulle också, enligt utredningens bedömning, kunna motverka en fortsatt utbyggnad av fjärrvärme till småhus.

Utredningen förespråkade i stället att det skall införas en avgiftsmodell som bygger på den försålda volymen fjärrvärme, t.ex. öre per såld MWh. Visserligen kan även ett sådant system innehålla vissa otillfredsställande inslag men utredningen fann att det finns skäl att anta att resultatet av ett sådant system är mindre ingripande för de berörda fjärrvärmeföretagen i förhållande till ett system som är relaterat till antalet abonnenter. Den föreslagna konstruktionen är tilltalande även av det faktum att ett företags storlek och verksamhet ofta påverkar och är relaterat till behovet av tillsyn. Dessutom torde en volymanknuten tillsynsavgift vara tämligen enkel att administrera och kontrollera då försäljningsuppgifterna utan större administrativa åtgärder bör finnas tillgängliga hos den som bedriver fjärrvärmeverksamhet.

Vad som framkommit under utredningens fortsatta arbete har inte föranlett annan bedömning än den som tidigare gjordes. Utredningen förordar därför alltjämt ett avgiftssystem som baseras på mängden försåld värme i en fjärrvärmeverksamhet där företagens inrapportering av försäljningsuppgifterna till tillsynsmyndigheten sker utan anmodan. Motsvarande reglering bör gälla för fjärrkyleverksamhet. Avgiften för den verksamheten skall dock baseras på mängden mottagen värmeenergi från kund. Det är dock

viktigt att uttaget avstäms mot tillsynsmyndighetens faktiska kostnader för verksamheten så att avgiften kan relateras till en motprestation. En sådan uppgift ligger inom Ekonomistyrningsverkets verksamhetsområde.

11.2. Finansiering av tvistlösningsfunktionen

11.2.1. Ansökningsavgift för tvistlösning

För att få en tvistefråga i ett fjärrvärmeavtalsförhållande prövad är parterna, som ovan redogjorts för, huvudsakligen hänvisade till allmän domstol. Innan en tingsrätt tar upp målet till prövning krävs att den som väcker talan först betalar en i sammanhanget relativt blygsam ansökningsavgift.

De resonemang som vi fört kring utformningen av en tvistlösningsmöjlighet på fjärrvärmeområdet har gått ut på att skapa bl.a. ett snabbt, effektivt, rättssäkert och billigt förfarande. Den fråga vi nu har att ta ställning till är i vilken utsträckning, om ens alls, verksamheten skall delfinansieras genom att en ansökningsavgift skall erläggas även för prövning i Fjärrvärmenämnden. Här är inledningsvis att märka att Fjärrvärmenämndens avgörande inte är bindande för parterna. För att då belägga ett förfarande hos nämnden med en ansökningsavgift krävs, enligt min mening, att det bör föreligga rimliga skäl för detta.

De aktörer, dvs. fjärrvärmeleverantörer och fjärrvärmekunder, som kan komma i fråga för en tvistlösning i Fjärrvärmenämnden har olika, djupt varierande, ekonomiska förutsättningar. En fjärrvärmeleverantör har som regel goda möjligheter att kunna betala för den tvistlösning som kan komma i fråga i Fjärrvärmenämnden. Detta gäller också för stora delar av kundkollektivet, speciellt de kunder som har flerbostadshus. Däremot kan även en relativt låg ansökningsavgift onekligen utgöra ett inte obetydligt hinder för konsumenter att ta steget mot en prövning av t.ex. frågan om fjärrvärmepriserna är oskäliga. En sådan ordning är inte lyckad. Mycket talar därför för att konsumenter, liksom är fallet i Allmänna reklamationsnämnden, inte bör behöva betala för tvistlösningsmöjligheten.

Det kan ifrågasättas om även fjärrvärmeleverantörer och andra kunder bör komma i åtnjutande av en privilegierad prövningsmöjlighet, som Fjärrvärmenämndens prövning ändå är, utan kostnad.

Dessa aktörer är ju annars hänvisade till allmän domstol eller till skiljeförfaranden med vilka det följer inte oansenliga kostnader. Visserligen betalar fjärrvärmeleverantörerna och de kunder som inte är konsumenter då för ett mellan parterna rättskraftigt bindande avgörande. För att förstärka Fjärrvärmenämndens attraktionskraft och därmed få parterna att utnyttja detta förfarande i högre utsträckning talar dock att inte göra åtskillnad mellan olika typer av fjärrvärmeaktörer. Dessutom bör en likhetsprincip gälla i fråga om att få tillgång till ett och samma förfarande för prövning av tvist. Det finns därför skäl att tillhandahålla ett billigt förfarande för alla typer av parter. För att tillvarata konsumenternas intressen av en kostnadsbegränsad prövning bör därför ingen ansökningsavgift förekomma för att få en tvistefråga prövad i Fjärrvärmenämnden. I konsekvens med det ovan anförda skall inte heller andra kunder eller fjärrvärmeleverantörer betala ansökningsavgift. Med den utformning som fjärrvärmelagen förutsätts få finns det dock en möjlighet att delegera avgiftsfrågan till regeringen. Denna möjlighet kan komma att behöva utnyttjas om utvecklingen skulle visa att antalet ärenden av mindre ekonomisk betydelse i nämnden blir så stort att handläggningstiderna växer på ett oacceptabelt sätt.

11.2.2. Annan finansiering av tvistlösningsfunktionen

I den utsträckning som tvistlösningsfunktionen inte kan anses utgöra ett led i ansvarig myndighets tillsynsverksamhet krävs annan finansiering än via tillsynsavgifter. För denna verksamhet bör utgångspunkten vara att den skall finansieras via anslag, dvs. vara skattefinansierad.

Regeringen bedömde i budgetpropositionen (prop. 2004/05:1, utgiftsområde 21, s. 50 f.) att de tillkommande tillsynsuppgifter vid Energimyndigheten som kraven på åtskillnad av fjärrvärmeverksamheten kan föranleda bör finansieras inom ramen för de utökade förvaltningsresurser som föreslås för myndigheten. Vidare framgår att regeringen bedömde att Energimyndighetens resurser för tillsyns- och analysverksamheten avseende energimarknaderna behöver utökas med 25 miljoner kronor per år.

Det är min uppfattning att de kostnader som verksamheten i Fjärrvärmenämnden medför bör kunna täckas av detta extra resurstillskott och således inte i dagsläget föranleda ytterligare finansieringsbehov. I den mån Fjärrvärmenämndens arbetsbelastning skulle

komma att påverkas av hög belastning till följd av ett stort antal ärenden av mindre ekonomisk betydelse bör en delfinansiering genom ansökningsavgifter i första hand övervägas.

12. Författningskommentar

Förslag till lag om ändring i brottsbalken

8 kap. 10 a §

Avleder någon olovligen värmeenergi ur ett försörjningsnät för värme eller till ett försörjningsnät för kyla, döms för olovlig värmeenergiavledning till böter eller fängelse högst ett år. Vid ringa fall skall inte dömas till ansvar.

Är brottet grovt, döms till fängelse, lägst sex månader och högst fyra år.

Paragrafen är ny. Bestämmelsen har berörts bl.a. i avsnitt 9.5. Den innehåller en kriminalisering av en till olovlig kraftavledning motsvarande gärning på fjärrvärme- och fjärrkyleområdet. Bestämmelsen har också utformats med utgångspunkt från 8 kap. 10 § brottsbalken om olovlig kraftavledning.

Av första stycket följer att olovlig avledning av värmeenergi kan medföra ansvar. Alla former av värmeenergi avses, dvs. såväl låggradig som höggradig sådan. Därmed omfattas såväl den värmeenergi som används i ett fjärrvärmesystem som den värmeenergi med lägre temperaturnivå som används i ett fjärrkylesystem. Vid fjärrkyla avleds dock inte värmeenergi med låg temperatur utan värmeenergi från den kylda fastigheten m.m. avleds till fjärrkylesystemet och tillför det värmeenergi. En begränsning av ansvaret följer dock av rekvisitet att endast värmeenergi som avleds ur ett försörjningsnät för värme eller till ett försörjningsnät för kyla omfattas av straffbestämmelsen. Med försörjningsnät avses nödvändig infrastruktur för försörjning eller bortledande av värmeenergi, dvs. huvudsakligen rörledningar men även fjärrvärme- och fjärrkylecentraler m.m. kan ingå. Det förekommer dock försörjningsnät som används för värme- eller kyländamål utan att de för den skull utgör en del i ett fjärrvärme- eller fjärrkylenät.

Bestämmelsen tar visserligen sitt huvudsakliga sikte på olovliga åtkomster av värmeenergi ur fjärrvärme- och fjärrkylenät. Den ut-

formning som bestämmelsen har getts medför dock att olovliga avledningar av värmeenergi ur även andra försörjningsnät för uppvärmnings- eller avkylningsändamål än fjärrvärme- och fjärrkylenät blir straffbara. En sådan ordning överensstämmer med vad som gäller för olovlig avledning av elektrisk kraft, där inskränkningar av det straffbara området inte görs.

Vad som kriminaliseras är olovlig avledning. Begreppet avledning är detsamma som i 8 kap. 10 § brottsbalken. Därmed bör förstås att låta elektrisk ström passera genom ledning utan att registreras av elmätare. Det begreppet är således etablerat och det finns därför inte skäl att nu föreslå något annat begrepp för det aktuella förfarandet med värmeenergi ur ett försörjningsnät för värme eller till ett försörjningsnät för kyla utan att låta värmeenergin registreras i en värmeenergimätare. Den innebörd av begreppet som följer av praxis bör direkt gälla för och kunna tillämpas vid prövning enligt den nu föreslagna regleringen.

För straffansvar krävs inte att den tilltalade orsakat skada eller ens hade uppsåt att orsaka sådan.

Straffet för normalgraden av gärningen är böter eller fängelse högst ett år. Straffskalan överensstämmer med den för olovlig kraftavledning. Vid ringa fall skall dock inte dömas till ansvar. Vid bedömningen av om brottet är att anse som ringa skall beaktas bl.a. värdet och omfattningen av den avledda värmeenergin, tillvägagångssättet och de övriga omständigheter som talar för att brottet kan anses mindre allvarligt.

Av andra stycket följer en kvalificering av gärningen. Även denna följer regleringen i 8 kap. 10 § brottsbalken. En gärning är att bedöma som grov om den utförts systematiskt, avsett betydande värden eller visat på mycket stor förslagenhet.

8 kap. 12 §

För försök eller förberedelse till stöld, grov stöld, rån, grovt rån, tillgrepp av fortskaffningsmedel, olovlig kraftavledning eller olovlig värmeenergiavledning, så ock för stämpling till eller underlåtenhet att avslöja rån eller grovt rån dömes till ansvar enligt vad i 23 kap. stadgas. Skulle tillgrepp av fortskaffningsmedel eller olovlig värmeenergiavledning, om brottet fullbordats, hava varit att anse som ringa, må dock ej dömas till ansvar som nu sagts.

I paragrafen föreslås en ändring. Bestämmelsen har berörts i avsnitt 9.5. Genom ändringen i 12 § kriminaliseras olovlig värmeenergiavledning också på försöks- och förberedelsestadiet.

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av experterna Per-Arne Sundbom och Göran Ek

Fjärrvärme är ett effektivt och miljövänligt uppvärmningssystem. Energipolitiken tar även sikte på att, bl.a. genom att höja skatten på el och olja, uppmuntra fastighetsägare och hushåll att byta från el- och oljeuppvärmning till fjärrvärme. Före elmarknadsreformen den 1 januari 1996 drevs fjärrvärmeverksamhet nästan enbart av kommuner. Vidare gällde före denna tidpunkt att priset på fjärrvärme inte fick vara högre än kommunens kostnader för verksamheten, vilket var en följd av den s.k. självkostnadsprincipen enligt kommunallagen. Efter denna tidpunkt råder fri prissättning. Fjärrvärmeanläggningar har numera såväl kommunalt, privat som statligt ägande.

Vid sidan av en fastighets kapitalkostnader är kostnaderna för uppvärmning normalt den enskilt största kostnadsposten för fastighetsägare och enskilda hushåll. För exempelvis en hyresfastighet utgör kostnaden för fjärrvärme i genomsnitt ca 15 procent av de totala hyreskostnaderna enligt branschorganisationen Fastighetsägarna i Sverige. En ökad uppmärksamhet har även kommit att riktas mot de i många fall kraftiga prishöjningarna på fjärrvärme och höjningarnas betydelse för bostads- eller hyreskostnaderna.

Fjärrvärmeföretagen är till helt övervägande del vertikalt integrerade, dvs. produktion och distribution av hetvatten sker i samma företag. Fjärrvärmen skiljer sig i detta fall från el- och gasmarknaderna. Här finns ett tredjepartstillträde som medför att endast transporten av el och gas på ledningsnäten är monopoltjänster. I direktiven till utredningen om fjärrvärme påpekas att fjärrvärme eller distribution av hetvatten i rörledningar för bostadsuppvärmning är ett naturligt monopol och att kundens ställning är svag. Här avses närmast att det finns stordriftsfördelar förknippade med denna distribution och att det skulle uppstå höga kostnader för

samhället om mer än en aktör anlägger distributionsnät för fjärrvärme i samma område och konkurrerar om samma kunder. Andra naturliga monopol på energiområdet är transport av el och gas (elnät, rörledningar etc.).

Man bör så långt som möjligt undvika att bestämma priser på varor och tjänster genom olika former av prisreglering. I stället bör man eftersträva marknadslösningar där företagen konkurrerar om kundernas efterfrågan och priset bestäms av den samlade efterfrågan och utbudet där ingen enskild aktör kan bestämma priset. På områden med naturliga monopol är det emellertid inte möjligt att åstadkomma en fungerande konkurrens med en fri marknad som endast omfattas av en konkurrensrättslig reglering. Naturliga monopol omfattas därför normalt av särskilda regler för att skydda konsumenterna mot oskäliga priser, prisdiskriminering m.m.

Av utredningen framgår att konkurrensen för fjärrvärme från andra energislag, främst olja och el, är liten. Detta beror bl.a. på fastighetsägarens och konsumenters höga investeringskostnader vid byte från fjärrvärme till andra uppvärmningssätt. Till detta kommer att det i många fall i praktiken inte är möjligt att göra ett sådant byte på grund av praktiska skäl (det finns inte lokalutrymme för oljeanläggningar etc.). Ett byte från fjärrvärme till olje- eller eluppvärmning är heller inte önskvärt i ett samhällsekonomiskt perspektiv, bl.a. med hänsyn till den negativa påverkan på miljön som kan följa av detta. Sistnämnda två uppvärmningsformer byts i första hand till fjärrvärme och berg- eller jordvärme via investeringar i värmepumpar.

Branschorganisationen Svensk Fjärrvärme menar att medlemsföretagen konkurrerar på en värmemarknad. Här avses att man konkurrerar med bl.a. el- och oljeuppvärmning. Fjärrvärmeföretags riktmärke vid beslut om fjärrvärmepriserna är således de priser eller kostnader som fastighetsägare och konsumenter har för alternativa uppvärmningsformer. Skattehöjningar på el och olja medför således ett motsvarande utrymme för prishöjningar på fjärrvärme. Här bör beaktas att många energiföretag bedriver såväl el- som fjärrvärmeverksamhet.

Vidare bör riktas uppmärksamheten på att fjärrvärmeproducenten kan få nya kunder genom att erbjuda lägre fjärrvärmepris än det ”ordinarie” priset. Efter att fastighetsägaren gjort nödvändiga investeringar för att ansluta sig till fjärrvärmenätet kan producenten återgå till det högre priset.

Med hänsyn till inlåsningen av fjärrvärmekunderna får den relevanta produktmarknaden i ett konkurrensrättsligt perspektiv anses vara olika lokala fjärrvärmemarknader där ett företag har dominerande ställning eller i princip monopolställning med otillräcklig konkurrens från andra uppvärmningsformer. Det gäller inte minst i tätortsområden. Konkurrensverket har utvecklat fjärrvärmens marknadsposition i två beslut (dnr 533/1998 och 409/2000) som gäller fjärrvärmeföretag som bedömts handlat i strid med konkurrenslagens förbud för företag att missbruka en dominerande ställning.

En av utredningens viktigaste uppgifter var att föreslå åtgärder för att skydda fastighetsägare/konsumenter mot oskäliga fjärrvärmepriser. Utredningen anser också att kundernas ställning måste stärkas, bl.a. mot bakgrund av att fjärrvärme har en viktig roll i energiomställningen och att det är angeläget att skapa ökad kundtrygghet med ökat förtroende för fjärrvärme som uppvärmningsform.

Utredningen fastslår att det finns behov av pristillsyn men har utan ingående analys bedömt att det inte skall införas en sedvanlig prisreglering på området med tillsyn av en statlig myndighet. Den föreslagna modellen för att hindra oskälig prissättning av fjärrvärme har dock till viss del inspirerats av inslag från vanliga prisregleringsmodeller. Här avses närmast s.k. måttstockskonkurrens eller benchmarking med jämförelser av fjärrvärmepriset mot olika nyckeltal såsom t.ex. avkastning på totalt kapital. Den föreslagna modellen förutsätter i princip samma omfattning beträffande insamling, bearbetning och analys av ekonomiska data som den nuvarande pristillsynen av elnäten.

Utredningens förslag är i stort av två slag. Den ena typen av åtgärder tar sikte på att öka transparensen på området. Syftet är att öka fastighetsägarnas och konsumenternas insyn i hur fjärrvärmeverksamheten bedrivs med hänsyn till priser, kostnader, intäkter, lönsamhet, produktivitet m.m. Den ökade transparensen ska möjliggöras genom att fjärrvärmeproducenten rapporterar till Energimyndigheten vissa nyckeltal (priser, lönsamhet, produktivitet m.m.) för verksamheten. Tanken är att en öppen redovisning av sådana nyckeltal ska medföra att fjärrvärmeföretag med höga priser, låg produktivitet m.m. anstränger sig för att anpassa sig till de bästa företagen från konsumentsynpunkt. En form av benchmarking med syfte att få företag att förbättra sina nyckeltal ska

således medföra att fjärrvärmeföretagen blir konsumenttillvända i berörda avseenden (skampåleprincipen).

Förutsättningarna för externa aktörer – t.ex. en statlig myndighet, fastighets- eller villaägare m.fl. – att få en klar uppfattning om ett energiföretags kostnader och lönsamhet för att bedriva fjärrvärme är dock inte särskilt goda. Fjärrvärmeverksamheten ingår ofta i stora energikoncerner. Det är svårt att kartlägga sambandet mellan kostnader och pris för en verksamhet, särskilt när denna drivs tillsammans med andra verksamheter inom samma organisation. Det hänger samman med svårigheter som rör särredovisning av viss verksamhet.

En svårighet gäller att fördela gemensamma resurser och berörda kostnader (samkostnader) – exempelvis administrations-, lokal- och kapitalkostnader – på olika produkter (kostnadsbärare). Det finns inget entydigt (vetenskapligt) sätt att göra detta på. Olika fördelningsnycklar kan användas. Skönsmässiga bedömningar måste göras. Dessutom finns olika redovisningsregler, bl.a. vad avser avskrivningar. Här finns således inga entydigt givna metoder.

Den aktör som berörs av reglerna om särredovisning har ett informationsövertag gentemot utomstående parter, t.ex. en tillsynsmyndighet på området, om hur den egna verksamheten är organiserad och hur resurser och kostnader fördelas på olika verksamheter. Då redovisningsfrågorna förutsätter specifika kunskaper krävs särskilda insatser för att bygga upp och upprätthålla nödvändig kompetens hos ett tillsynsorgan på området. Konkurrensverkets erfarenheter av prövning enligt konkurrenslagen av fall som rör s.k. underprissättning ger stöd för dessa slutsatser. Energimyndigheten har liknande erfarenheter av prisregleringen av elnäten. Internationella erfarenheter är likartade.

Vidare vill vi framhålla att erfarenheterna visar att monopolföretag inte normalt beaktar kritik från utomstående som rör höga priser. Tvärtom finns alltid en risk att prisjämförelser i en bransch med ej fungerande konkurrens medför att företag som har jämförelsevis låga priser får alibi för att höja priserna. Det skulle ha varit av värde om utredningen redovisat något fall där en öppen eller för konsumenten lättillgänglig information om priser m.m. på ett varu- eller tjänsteområde med monopol eller en ej fungerande konkurrens resulterat i lägre priser.

Vi anser att de framlagda förslagen inte är tillräckliga för att skydda konsumenterna mot oskäliga fjärrvärmepriser. Däremot kan ökad kunskap om skillnader mellan olika fjärrvärmeföretags

kostnader erhållas. Som framgått är dock förutsättningarna att beräkna dessa inte entydigt givna och nyckeltalen kan dessutom vara svårtolkade.

Utredningen borde bättre ha preciserat omfattning och inriktning av aktuella nyckeltal samt analyserat förutsättningarna och hindren för att redovisa nyckeltalen i stället för att hänskjuta dessa frågor till en ny utredning. Det är således oklart i vilken utsträckning utredningens tankar i denna del kan realiseras.

Den andra typen av åtgärder som föreslås av utredningen tar sikte på att ge fjärrvärmekunden bättre möjligheter att förhandla med producenten om fjärrvärmepriset och att ett organ för tvistelösning, en s.k. fjärrvärmenämnd, ska behandla tvisten om parterna inte kommer överens. Nämnden, som ska utgöras av lika antal representanter för fjärrvärmeproducenter resp. kunder (fastighets- och bostadsmarknaden) och en opartisk ordförande, föreslås knytas till Energimyndigheten men vara fristående från denna.

Vi anser att den föreslagna modellen med en förhandlingsordning om fjärrvärmepriser har flera brister. För det första förutsätter en analys av fjärrvärmepriser speciella kunskaper. Många fjärrvärmekunder, inte minst de små kunderna såsom villaägare och mindre bostadsrättsföreningar, har ett informationsunderläge i förhållande till producenten, vilket medför en dålig förhandlingsposition. Till det senare bidrar att kunden oftast inte har ett reellt alternativt till fjärrvärme.

För det andra har utredningen inte föreslagit kriterier eller bedömningsgrunder för fjärrvärmenämndens utlåtanden eller rekommendation om prissättningen. Utredningen pekar på nyckeltal för fjärrvärme utan att det har analyserats än mindre föreslagits vad nyckeltalen ska ha för värde för att anses utgöra oskälig prissättning och vilken tyngd varje nyckeltal ska ha vid fjärrvärmenämndens ställningstagande och utlåtande om rekommenderat pris eller rekommenderad prisändring. Förslaget ger stort utrymme för godtycke och svarar inte mot nödvändiga krav på ett förutsebart och rättssäkert förfarande.

En tredje brist är enligt vår mening att nämndens utlåtande är av rekommenderande karaktär. Om dessa utlåtanden inte följs i någon högre utsträckning av fjärrvärmeproducenterna är tanken att statsmakterna ska strama upp systemet. Innan detta kan ske har det troligen gått minst 5 år (om det nu sker en uppstramning). Förlorarna är fjärrvärmekunder och konsumenter.

En fjärde brist med förslaget är att utredningen inte analyserat fjärrvärmenämndens kapacitet med avseende på antalet ärenden eller klagomål som kan behandlas. Vidare har inte föreslagits vilka grunder nämnden ska ha för att prioritera ärenden när dessa antalsmässigt överstiger nämndens ”utlåtandekapacitet”. Det mesta talar för att ett antal resursstarka fastighetsägare (allmännyttiga bostadsföretag, stora privata fastighetsägare m.fl.) kan få fjärrvärmepriset prövat i nämnden, medan klagomål från bl.a. små fastighetsägare och bostadsrättsföreningar samt enskilda villaägare troligen inte kan tas upp av nämnden i någon större utsträckning.

Det finns således flera skäl som talar för att den föreslagna ordningen medför att fastighetsägare och konsumenter inte blir likabehandlade. Det kan i sin tur medföra en snedvridning av fjärrvärmepriser. Förhandlingsstarka fastighetsägare, bostadsföretag m.fl. kan få lägre fjärrvärmepriser än bl.a. resurssvaga hushåll och bostadskonsumenter. Risken är att systemet bidrar till prisskillnader på fjärrvärmemarknaden som inte kan kostnadsmässigt motiveras och därmed innebär prisdiskriminering. Den risken finns i och för sig redan nu. Den föreslagna förhandlingsordningen med en form av ”medlingsinstitut” kan dock påskynda utvecklingen mot en från konsumentsynpunkt inte önskvärd prisdifferentiering.

Sammanfattningsvis anser vi att utredningens förslag inte utgör ett tillräckligt effektivt skydd för konsumenterna mot oskäliga fjärrvärmepriser. Tillsynen av de naturliga monopolen fjärrvärme, transport av el och gas på ledningsnät bör så långt möjligt följa samma principer och regler. Enligt vår uppfattning borde utredningen ha närmare analyserat möjligheterna att införa en modern prisreglering på fjärrvärme som ger företagen incitament att både investera och löpande rationalisera verksamheten.

Särskilt yttrande av experterna Anders Ydstedt och Birgitta Lindblad

Först och främst vill vi poängtera att det måste vara i branschens intresse att själva finna former att vara attraktiv aktör på värmemarknaden. I detta ligger bl.a. att ha en god dialog med kunder och konsumenter, hålla attraktiva priser och utveckla verksamheten på ett effektivt och miljöanpassat sätt som samtidigt ger en trygghet åt kunder och konsumenter. Enligt uppgift föreligger ett samarbete utanför denna utredning som på flera sätt tillgodoser flera av de frågor som denna utredning tar upp. Vi anser att marknadens egna initiativ har bäst förutsättningar att skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme.

Historiskt sett har förändringar i skattesystemet haft en avgörande betydelse för med vilka bränslen och teknik som används i värmeproduktionen. Ibland har stora förändringar skett på under kort tid med stora omställningskostnader som följd vilket i sin tur belastat kunderna. Staten har möjlighet att genom en konsekvent skattepolitik skapa stabila villkor för branschen och därmed även för kunderna.

Vi har i utredningen framfört ett antal förslag och i flera fall har utredaren tagit med våra förslag. Nedanstående förslag har vi inte vunnit gehör för och vi väljer därför att framföra dem i detta särskilda yttrande till utredningen.

1. En kommun ska inte i något fall kunna införa krav på att fjärrvärme eller annan uppvärmningsform skall vara obligatoriskt i ett område.

2. Utredaren vill se en partssammansatt nämnd (intressenter) kopplad till Energimyndigheten för att hantera konflikter mellan kunder och fjärrvärmeföretag. Vi avvisar alla former av partslösningar.

3. Utredaren vill att Energimyndigheten ska samla in ekonomiska och verksamhetssnyckeltal från fjärrvärmeföretagen. Statistiken ska ligga till grund för en skälighetsbedömning av priset vid eventuella konflikter mellan kunder och fjärrvärmeföretag. Detta förfarande skulle kunna utgöra ett första steg mot en prisreglering. Lönsamhet är bra och en god lönsamhet i värmeföretagen behöver inte stå i motsatsförhållande till rimliga priser. Vi avvisar därför helt detta förslag.

4. För att åstadkomma samma förhållanden för kunder och konsumenter på fjärrvärmemarknaden bör alla kunder och konsumenter inom samma fjärrvärmenät behandlas efter samma taxa oavsett var i nätet som fjärrvärmeanslutningen sker, dvs. på samma sätt som för anslutningar till elnätet. Detta kan t.ex ingå i det s.k. normalavtal som utredaren föreslår. Liknande principer som gäller idag enligt ellagens fjärde kapitel (SFS 1997:857) bör även gälla för anslutningar till ett befintligt fjärrvärmenät.

5. För de fjärrvärmenät som ägs av kommuner, ca 60 procent av näten räknat som levererad värme, finns ett sätt att uppnå de mål som är utredningens uppdrag. De kommuner som äger fjärrvärmenät bör åtminstone överväga att lägga ut driften på entreprenad. Genom en entreprenadutsättning av driften ges incitament för effektivare drift och förutsättning för låga taxor vilket skulle förbättra kundens situation. Utredningen bör också ta fasta på att utbyggnaden av de kommunägda näten har finansierats av kunderna som inte alltid är desamma som kommuninvånarna. Möjliga effektiviseringsvinster bör därför i första hand tillfalla kunderna.

6. De utredningar som gjorts för att belysa fjärrvärmeverksamheten visar på stora skillnader i hur näten är byggda, drift och produktion. För att effektivisera drift och upphandlingar, underlätta användning av spillvärme men främst för att öka användningen av fjärrvärme borde en ökad teknisk och avtalsmässig standardisering av verksamheterna främjas.

Nät som tar tillvara spillvärme har även de lägsta taxorna. Det är viktigt för relationen med kunder visa att man tar tillvara på spillvärme. Därför bör man på olika sätt verka för att spillvärmen tas tillvara för att stärka förtroendet för fjärrvärmen som uppvärmningsform. Uppgifter om hur spillvärme tas tillvara bör finnas med i det statistikunderlag som föreslås tas fram om varje nät.

Särskilt yttrande av experterna Peter Dahl och Lars Andersson

Fjärrvärmeutredningens delbetänkande innehåller ett åtgärdspaket i syfte att ge kunderna större trygghet i affärsrelationen med fjärrvärmeföretaget. Åtgärdspaketets huvudinnehåll finner vi väl utformat mot bakgrund av de olika intressen som utredaren har att beakta. Förslaget sammanfaller också till stora delar med Värmemarknadskommitténs kvalitetssäkringssystem vilket vi ser positivt på, även om det finns invändningar mot detaljer i utredningens verklighetsbeskrivning och tekniska förslag.

Vi vill här begränsa oss till att peka på tre principiella frågor där vår uppfattning avviker från utredarens.

  • Utredaren har underskattat de kostnader som förslaget om juridisk och funktionell uppdelning innebär för framför allt små energiföretag.
  • Priset på alternativa uppvärmningsformer måste vara en central jämförelsepunkt vid bedömning av prisets eventuella oskälighet.
  • Vi är oförstående till att fjärrkylan ska omfattas av samma regler som fjärrvärmen. Fjärrkyla har, i motstats till fjärrvärmen, ingen dominerande ställning och det finns inget som tyder på att en reglering av fjärrkylan skulle medföra förbättringar för varken kunder eller fjärrkyleföretag.

Särskilt yttrande av experten Rogert Leckström

Utredningen föreslår i sitt delbetänkande ”Tryggare fjärrvärmekunder – Ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksamhet”, SOU 2003:115, juridisk och funktionell åtskillnad mellan elmarknads- och fjärrvärmeverksamhet. Utredningen vidhåller sitt förslag.

Några av remissinstanserna, bl.a. Svenska Kommunförbundet, har avvisat förslaget. Jag delar dessa remissinstansers uppfattning i denna del.

Kommunal verksamhet är underkastad lagen om offentlig upphandling (LOU). Förslaget skulle medföra att respektive verksamhet betraktas som separata upphandlande enheter. Det innebär att ingendera av verksamheterna skulle kunna utnyttja tjänster från den andre utan föregående upphandling. För många kommunala energibolag skulle denna förändring innebära effektivitetsförluster med åtföljande prisökningar för konsumenterna. Mycket av det rationaliseringsarbete som genomförts under senare år inom kommunaltekniken bygger just på att resurser för arbete på fältet förts samman i ett enda bolag. Därmed kan dessa resurser fritt utnyttjas ur en gemensam pool utan att någon upphandling behöver göras. Betydande vinster har kunnat konstateras i de bolag som inte bara samordnat resurserna inom olika delar av energiverksamheten, utan också fört in andra delar av kommunalteknisk verksamhet i en gemensam organisation. Dessa vinster har i slutändan kommit konsumenterna till del både i form av lägre priser och högre standard i den övriga kommunaltekniska verksamheten.

Referenser

Litteratur

Bergström, Sture, m.fl., Juridikens termer, Stockholm, 1998. Bergman, L. mfl., Europas nätverksindustrier, Telekommunika-

tioner, Avregleringar i Europa, SNS förlag, 1999.

Bergman, Mats, Lärobok för regelnissar – en ESO-rapport om

regelhantering vid avreglering, (Ds 2002:21). (Bergman, M. 2002)

Bergman, Mats, Missbruk av dominerande ställning på avreglerade

marknader, Särtryck ur Europarättslig tidskrift, nummer 1 2003 årgång 6. (Bergman, M. 2003)

Bernitz, Ulf, Standardavtalsrätt, 6:e uppl., Marknadsrättsförlaget

AB, Stockholm 1993

Call/Holahan, Microeconomics 2nd edition Wadsworth, Inc. 1983. Copeland, Tom, Koller, Tim och Murrin, Jack, “Valuation –

Measuring and Managing the Value of Companies”, McKinsey & Company, Inc. Second edition 1994.

Fitger, Peter, Rättegångsbalken, En laghandbok, Norstedts Juridik

AB, 1988-.

Frederiksen, Svend och Werner, Sven, Fjärrvärme: Teori, teknik

och funktion, Studentlitteratur, Lund, 1993.

Holmberg, Carl, m.fl., Brottsbalken, del I, 6:e uppl., Norstedts,

Stockholm, 1995.

Jareborg, Nils, Brotten II, 2:a uppl., 1986. Lehrberg, Bert, Avtalsrättens grundelement, I.B.A. Institutet för

Bank- och Affärsjuridik AB, Uppsala 2004.

Lindell, Bengt, ”Alternativ tvistlösning – särskild medling och

skiljeförfarande”, Iustus förlag, Uppsala, 2000.

Michanek, Gabriel, Energirätt – En undersökning från mark- och

miljörättslig utgångspunkt med särskild inriktning på frågor om energihushållning, Iustus förlag, Uppsala, 1990.

Nordh, Roberth och Lindblom, Per Henrik, Kommentar till RB,

häfte 2, kapitel 10–14, Iustus förlag, Uppsala, 2003.

Wennberg, Susanne, Straffansvar, 2:a uppl., Juristförlaget, Stock-

holm, 1987.

Offentligt tryck

Ds 2001:60, Effektivare energianvändning, Näringsdepartementet Ds 2001:65, Förslag till program för långsiktiga avtal med energi-

intensiv industri

Ds 2001:65, Förslag till program för långsiktiga avtal med energi-

intensiv industri

NJA II 1904 nr 6 NJA II 1942 nr 2, Lag om ändring i vissa delar av strafflagen

prop. 1980/81:90, Om riktlinjer för energipolitiken prop. 1983/84:92, Om avtalsvillkor mellan näringsidkare prop. 1985/86:3, Lag om hushållning med naturresurser prop. 1985/86:62, Datorrelaterade brott och ocker prop. 1985/86:80, Om ny förvaltningslag prop. 1986/87:89, Om ett reformerat tingsrättsförfarande prop. 1992/93:141, Ändring i straffskalorna prop. 1993/94:162, Handel med el i konkurrens prop. 1994/95:17, Oskäliga avtalsvillkor m.m. Införlivande med

svensk rätt av EG:s direktiv om oskäliga avtalsvillkor i konsumentförhållanden

prop. 1994/95:222, Ny ellagstiftning prop. 1996/97:32, Redovisning i ekonomiska föreningar och

handelsbolag m.m.

prop. 1996/97:136, Ny ellag prop. 1998/99:35, Ny lag om skiljeförfarande prop. 1999/2000:57, Ökad konkurrens på mobiltelemarknaden prop. 1999/2000:72, Ny naturgaslag prop. 2001/02:56, Energimarknader i utveckling – bättre regler och

tillsyn

prop. 2002/03:1, Budegetpropositionen för 2003, 33, Bilaga: UO

21, Energi

prop. 2002/03:85, Vissa elmarknadsfrågor

prop. 2003/04:1, Budgetpropositionen för 2004, 16, Bilaga: UO 21,

Energi

prop. 2003/04:38, En ny prisinformationslag m.m.

bet. NU 1977/78:47, Med anledning av propositionen 1977/78:86

med förslag till lag om vissa rörledningar, m.m. jämte motion

bet. NU 1980/81:60, Över proposition 1980/81:90 om riktlinjer

för energipolitiken jämte motioner

bet. 1993/94:NU22, Handel med el i konkurrens bet. 1995:96:NU1, Ny ellagstiftning bet. 1997/98NU3, Ny ellag bet. 2001/02:NU9, Energimarknader i utveckling – bättre regler

och tillsyn

rskr 1977/78:210 rskr. 1980/81:381 rskr. 1993/94:358 rskr. 1995/96:2 rskr. 1997/98:27 rskr. 2001/01:180

SOU 1996:49, Regler för handel med el SOU 1999:5, Effektiva värme- och miljölösningar SOU 1999:115, Värme – och gasmarknadsutredningens slutbetän-

kande

SOU 2000:90, Elnätsföretag – regler och tillsyn SOU 2002:14 Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag SOU 2002:54, En ny prisinformationslag SOU 2003:2, Fördelningseffekter av miljöpolitik, Bilaga 11 till LU

2003

SOU 2003:48, Införlivande av transparensdirektivet Bilaga 4, Kon-

kurrensrådets rapport: Vilka företag omfattas av transparensdirektivet?

SOU 2004:64, Allmänna vattentjänster. Betänkande från Va-

lagsutredningen

SOU 2004:100, Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare

offentlig tillsyn

Ökonomi- og Erhvervsministeriet den 29. marts 2004, Danmark.

Aftale mellem regeringen (Venstre og det Konservative Folkeparti) og Socialdemokraterne, Socialistisk Folkeparti, Det Radikale Venstre og Kristendemokraterna vedr. vindenergi och decentral kraftvärme m. (opfölgning 19. juni 2002 aftalen).

EG-direktiv, m.m.

Rådets direktiv 93/13/EEG av den 5 april 1993 om oskäliga villkor i

konsumentavtal, Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT) L 095, 21.04.1993

Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars

2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv), Europeiska gemenskapernas officiella tidning EGT L 108, 24.4.2002

Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/53/EG av den 26 juni

2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG, Europeiska unionens officiella tidning (EUT) L 176, 15.7.2003

Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/55/EG av den 26 juni

2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 98/30/EG, EUT L 176, 15.7.2003

Kommissionens tillkännagivande om definitionen av relevant

marknad i gemenskapens konkurrenslagsttiftning, EGT C 372, 9.12.1997

Rättsfall

Högsta domstolen

NJA 1945 s 354NJA 1949 s 35. NJA 1952 s 50NJA 1984 s 512NJA 1987 s 388

Hovrätterna

SvJT 1947 s 20 RH 1982:54RH 1997:117

Marknadsdomstolen

MD 1985:12 MD 1987:13 MD 1989:8 MD 2002:11 MD 2002:23 MD 2004:22

Rapporter m.m.

Agrell, Per och Bogetoft, Peter, “Norm Models, AG2:V2 –

Progress Report”, för SUMICSID AB.

Agrell, Per och Bogetoft, Peter, “Economic and environmental

efficiency of district heating plants”, 2004 Elsevier Ltd.

Agrell, Per och Bogetoft, Peter, “Evolutionary Regulation: From

CPI-X towards contestability”, Sumicsid report, 2004.

Agrell, Per och Bogetoft, Peter, “Ex-post Regulation”, Sumicsid,

preproject 2 – final 2 report, 2002.

Andersen, Christian, Bendz, Anders och Westlund, Tobias, School

of Economics and Management, “District Heating – Future Scenarios of 2015”.

Andersson, Sofie och Werner, Sven, ”Fjärrvärme i Sverige 2001 –

En analys av ägande, jämställdhet, priser och lönsamhet i svenska fjärrvärmeföretag med vissa internationella utblickar”, FVB Sverige AB, 2003. (Andersson, m.fl. 2001)

Andersson, Sofie och Werner, Sven, Chalmers Tekniska Högskola,

”Svensk fjärrvärme – ägare, priser och lönsamhet”, Göteborg 2001. (Andersson, m.fl. 2003).

Averch, H. And Johnson, L., “The Behavior of the Firm under

Regulatory Constraint”; American Economic Review, December 1962.

Avgiftsgruppen med representanter för Fastighetsägarna, HSB:s

Riksförbund, Riksbyggen, SABO och Hyresgästernas Riks-

förbund, ”Fastigheten Nils Holgerssons underbara resa genom Sverige – En avgiftsstudie för år 1999”, …En avgiftsstudie för år 2000”, …En avgiftsstudie för år 2001”, …En avgiftsstudie för år 2002”, …En avgiftsstudie för år 2003”, …En avgiftsstudie för år 2004”.

Avgiftsgruppen (HSB, Riksbyggen, SABO, Hyresgästföreningen,

Fastighetsägarna) ”Fjärrvärmeföretagen och ägandet”, Rapport juli 2003.

Avgiftsgruppen (HSB, Riksbyggen, SABO, Hyresgästföreningen,

Fastighetsägarna) ”Fjärrvärmeföretagen och ägandet”, Rapport maj 2004.

Davies, Howard och Lam, Pun-Lee, “Managerial Economics – An

Analysis of Business Issues”, FT Prentice Hall.

Dreber Lundkvist & partners AB, ”Kritisk granskning av de eko-

nomiska parametervärdena för kapitalkostnaderna i nät nyttomodellen, uppdrag för Energimyndigheten”.

ECON Analys AB i Sverige (ECON), ”Vissa strukturfrågor i fjärr-

värmesektorn”, hösten 2003.

Ek, Göran, STEM, ”Priset på fjärrvärme – reglering av förändring

och nivå”, 2002-04-02.

Ek, Göran, STEM, ”Ekonomisk reglering av fjärrvärme i Norden”,

underlag till Fjärrvärmeutredningen.

Ekvall, Tomas, Knutsson, David och Sahlin, Jenny, “Effects of

planned expansion of waste incineration in the Swedish district heating systems”, Energy Systems Division, Department of Energy Conversion, Chalmers University of Technology, Göteborg, 14 november 2003.

Emanuelsson, S. och Gryte, T., Fjärrvärme en prissättningsstudie

(00/01).

Energitilsynet og Energiklagenaevnet Danmark, ”Prisbestemmelser

og myndighetskompetencer”, En redogörelse omhandlende energiforsyningslovene, Bent Ole Gram Mortenssen, December 2001.

Energistyrelsen, Köpenhamn, Danmark, ”Effektivisering av fjern-

varmesektorn”, Idékatalog, Udkast juni 2004-06-24.

Energistyrelsen, Köpenhamn, Danmark, Rammevillkår for fjern-

varmesektorn, Baggrundsrapport till projektet ”Effektivisering av fjernvarmesektorn”.

Euroheat & Power, “District Heat in Europe”, Country by

Country 2003 Survey.

Elforsk, El från nya anläggningar – 2003, rapport nr 03:14 juni 2003 FVB, Analysgruppen Borås, Förstudie Regional fjärrvärme

Halland, Varberg Energi AB, Falkenberg Energi AB och Energiverken i Halmstad AB (ej offentlig utredning).

Fjärrvärmeföreningen, 50 år med fjärrvärme i Sverige, 1999. Gebremedhin, Alemayehu, “Regional and Industrial Co-operation

in District Heating Systems, Division of Energy Systems, Department of Mechanical Engineering, Linköpings universitet.

Grohnheit, Poul Erik, Bent Ole Gram Mortensen, “Competition in

the market for space heating. District heating as the infrastructure for competition among fuels and technologies”.

Grohnheit, Poul Erik, Skytte Klaus, ”En nordeuropeisk elbörs”,

Afdelningen for Systemanalyse, Forskningscenter Risö, Roskilde September 1998.

Gustafsson, Kristian, Effektivitetsstudier med “Data Envelopment

Analysis”. En teoretisk studie med empirisk tillämpning på svensk fjärrvärme, Magisteruppsats i Nationalekonomi, Ekonomiska institutionen, SLU Uppsala.

Henriksson, Lars, ”Fjärrvärmeföretagen – Utredning om behovet

av förhandsreglering och priskontroll”, 19 februari 2004.

Höglund, Rune, ”Econometri, 3 SV. Multipel Regression”, Åbo

Akademi 2004-03-09.

IVA 2002, ”El och kraftvärme från kol, naturgas och biobränsle”. Hackett, Steven, “The Economics of Antitrust and Regulation”,

chapter 12: Natural Monopoly Regulation, Humbolt State University, Econ 459.

Joskow, Paul L., “Electricity Sector Restructuring and Competi-

tion: lessons learned”, Cuadernos de Economía, år 40, No 121, s. 548–558, december 2003.

Joskow, Paul L., “The Determination of Allowed Rate of Return in

a Formal Regulatory Hearing”, Bell Journal of Economics, 1972, vol.3 issue 2, s. 632–644.

Joskow, Paul L., “Regulation and deregulation after 25 years: les-

sons learned for research in industrial organization”, MIT Cambridge MA.

Knutsson, David, “National Aggregation of Locally Described Dis-

trict Heating Systems”, Department of Energy Conversion, Chalmers University of Technology, Göteborg, Sweden 2003.

Konkurrensverket, remissvar över betänkande från Va-lagsutred-

ningen, ”Allmänna vattentjänster” (SOU 2004:64).

Konkurrensverket, rapport 2002:2, ”Vårda och skapa konkurrens –

Vad krävs för ökad konsumentnytta?”

Konkurrensverket, rapport 2004:3, ”Monopolmarkander i föränd-

ring”.

Munck, Robert och Dyrvold, Andreas, ”Det svenska flygets avreg-

lering”, C-uppsats Mitthögskolan Östersund.

Munksgaard, Jesper; Pade, Lise-Lotte och Fristrup, Peter, “Effic-

iency Gains in Danish District Heating – Is there anything to learn from benchmarking?” 20 augusti 2003-08-26.

Naturvårdsverket, ”Utvärdering av spillvärmeprojekt”, Delrapport

för utvärdering av de lokala investeringsprogrammen, Utvärdering av ÅF-Energi & Miljö, 2 april 2004.

OXERA, “The critical sales loss test in market definition” – Com-

peting Ideas nov 2002.

OXERA, “Informational Asymmetries – what’s your number?”,

Competing Ideas Sept 2003.

Profu, ”Avfallsförbränning – utbyggnadsplaner, behov och brist”,

Uppdatering av nationell kapacitetsstudie.

Profu, ”Energibeskattning på avfallsförbränning – ett räkneexem-

pel”, 2004-02-01.

Profu, ”Förstudie om orsaker till att spillvärme från industrin inte

utnyttjas för fjärrvärmeproduktion”, 2004-06-16.

Profu, ”Konsekvensanalyser av olika framtida styrmedels och

skattemodeller för det svenska energiskattesystemet – ett samarbetsprojekt med svensk Energi, Svenska Fjärrvärmeföreningen, Svenska Bioenergiföreningen och Svenska Gasföreningen”, mars 2003.

“Quantitative Competition Analysis”, The Utitlities Journal, april

2000.

RDT ESD 126, “Approaches to the economics of regulation”. Rolfsman, Björn, “Interaction between Energy Systems of

Buildings and Utilities in an ever-changing Environment”, Department of Mechanical Engineering, Division of Energy Systems, Linköping University 2003.

RVF, ”Kapacitet för att ta hand om brännbart och organiskt avfall”,

RVF Utveckling, Rapport 00:13.

RVF, ”Kapacitet för att ta hand om brännbart och organiskt avfall”,

RVF Rapport 02:02.

RVF, Svensk Avfallshantering 2003.

Sandin, Rickard, ”Avancerad ekonomisk analys i mål om tillämp-

ning av konkurrenslagen i svensk domstol”. Uppdragsforskning åt Konkurrensverket.

Sheshinski, Eytan, “Regulation of Private Infrastructure Industries,

Harvard Institute of International Development”, Lecture delivered at the seminar organized by CIDE (Centro de Investigacion y Docencia Economicas), Mexico Citu, August 20-21, 1998.

Statistiska Centralbyrån (SCB), ”Kvalitativ studie – Djupintervjuer

med fastighetsägare och kommuner” för Fjärrvärmeutredningen.

Statistiska Centralbyrån (SCB), Statistiska Meddelande SM 16. Solid biofuels – Terminology, definitions and descriptions, CEN

TC 335, TS 14588.

Statens energimyndighet, ”Förstudie av värmemarknaden”, ER

23:1999.

Statens energimyndighet, ”Fjärrvärmen på värmemarknaderna”, ER

19:2000.

Statens energimyndighet, Remissvar över rapport ER 19:2000. Statens energimyndighet, ”Värme i Sverige”, ET 1:2002. Statens energimyndighet, ”Värme i Sverige 2002”, ET 23:2002. Statens energimyndighet, ”Värme i Sverige år 2003”, En uppfölj-

ning av värmemarknaderna.

Statens energimyndighet, ”Värme i Sverige 2004”. Statens energimyndighet, Föreskrifter om statligt bidrag till inve-

stering för ombyggnad och anslutning av eluppvärmda byggnader till fjärrvärme.

Statens energimyndighet, ”Ekonomiska parametrar till Nätnytto-

modellen”, Energimyndigheten juni 2003.

Statens energimyndighet, ”Rapport Nätnyttomodellen, Kundspeci-

fika samt drift och underhållskostnader”, januari 2003, Anders Ångström SWECO Energuide och Magnus Lindén EME Analys.

Statens energimyndighet, ”Nätnyttomodellen – utveckling, Andra

avstämning mot företagsdata”, Energimyndigheten oktober 2002.

Statens energimyndighet, ”Nättnyttomodellen utveckling – fokus

på ekonomiska parametrar i modellen”, mars 2003.

Statens energimyndighet, ”Elnätföretagens kostnadseffektivitet

och produktionsutveckling – jämförelser av nätföretagens distribution av el år 2002 samt utvecklingen 2000–2002”, Rapport ER 10:2004.

Statens energimyndighet och ÅF-Energi & Miljö AB, 2003-08-19,

”Konsekvensbedömning av förändrade nedsättningsregler för fjärrvärmeleveranser till industrin”.

Statens energimyndighet, ”Energiläget 2002”, ET 18:2002. Statens energimyndighet, ”Energiläget 2003”, ET 20:2003, novem-

ber 2003.

Statens energimyndighet, ”Energiläget i siffror”, ET 21:2003, janu-

ari 2004.

Statens energimyndighet, ”Energiläget 2004”, ET 17:2004, novem-

ber 2004.

Statens energimyndighet, Energiindikatorer för uppföljning av

Sveriges energipolitiska mål – temaområden fjärrvärmemarknaden och naturgasmarknaden.

Statens energimyndighet, Rapport angående systemgränser för

byggnadsuppvärmning, oktober 2004.

Statens energimyndighet, Uppskattning av marknaden för kyla,

främst komfortkyla i Sverige, opublicerad arbets-PM, januari 2005.

Statoil, ”Energi till bostäder och lokaler – många frågor, få svar”,

Energirapporten, juni 2004.

Statskontoret, ”Effektivare tillsyn över energimarknaderna”, Stats-

kontoret, 2003:27.

STOSEB, ”Kraftvärme syd. När och hur mycket. Vad säger ekono-

min?”.

STOSEB ”Fjärrvärmeintegrationen i Stor-Stockholm”, Rapport

november 1995.

Svensk Fjärrvärme, ”Fjärrvärme som uppvärmningssystem – vad

tycker kunden?”, FVF 1998:3.

Svensk Fjärrvärme, ”Kalkylering i fjärrvärmeföretag”, januari 2002. Svensk Fjärrvärme, ”Industriell Spillvärme”, juni 2002. Svensk Fjärrvärme, ”Svenska Värmenät”, mars 2003. Svensk Fjärrvärme, Statistik 2002, november 2003. Svensk Fjärrvärme, ”Fjärrvärme och kraftvärme i framtiden”, Rapport

februari 2004.

Svensk Fjärrvärme, ”Fjärrvärmen och miljön”. Svensk Fjärrvärme, ”Konkurrenssituationen för fjärrvärmemarkna-

den på värmemarknaden”.

Svahn, Peter, ”Beslutsunderlag i svenska energiföretag – Kalkyl-

praxis, prissättning och strategier för ledningsbunden energi”, Handelshögskolan vid Göteborgs Universitet år 2000.

Sycon Energikonsult AB Maria Nilsson, SwedPower AB Pernilla

Strömberg, ”Utvärdering av olika metoder för allokering i kraftvärmeproduktion”.

The Economist, Research Tools A-Z,

http://www.economist.com/research/Economics/alphabetic.cf m?TERM=NOBEL%20PRIZE%20FOR%20ECONOMICS

VanDoren, Peter, “Making sense of electricity regulation”; Regula-

tion, vol. 23 No. 23.

Vogelsang, Ingo; “Incentive Regulation and Competition in Public

Utility Markets: a 20 year Perspective”; Journal of Regulatory Economics, 2002, vol 22. issue 1 s. 5–27.

Werner, Sven, “The position of district heating in the world and

the corresponding use of renewables”, Chalmers Tekniska Högskola,.

Werner, Sven, “Avoided carbon dioxide emissions from the current

global use of district heating and combined heat and power”, Chalmers University of Technology, District Heating and Cooling, April 2003.

Werner, Sven, ”Fjärrvärme som underlag för framtida kraftvärme”,

FVB Borås 2002-05-08.

Werner, Sven och Knutsson, David, “Potential for natural gas

based CHP generation in Swedish district Heating Systems”, Nordleden Project.

Werner, Sven och Broden, Anders, ”Prices in European District

Heating Systems”, Helsingfors 2004-08-30.

Westin, Paul, ”Öppna Fjärrvärmenät (TPA)”, Sveriges Energiting

12–13 mars 2002.

Westin, Paul, ”Tredjepartstillträde till fjärrvärmenät”, Arbetsrapport

för Svenska Fjärrvärmeföreningen 14 december 2001.

VMK/EKAN, ”Vad kostar fjärrvärmen? Slutrapport med fokus på

metodanvisningar”.

ÅF-Energi & Miljö AB, ”Beskrivning av kraftvärmeanläggningar –

Underlag till Fjärrvärmeutredningen”, Anna-Karin Hjalmarsson och Maria Stenkvist.

ÅF EnergiledarGruppen Nätverk Sverige, ”Miljönyckeltal för ener-

gianvändning”, David Ringmar, Camilla Sundlöf, 2003-03-31

ÅF-Energi & Miljö AB, ”Tekniska förutsättningar för tredjeparts-

tillträde i fjärrvärmenäten”, Rapport för Fjärrvärmeutredningen, Karin Byman och Hans Åkesson, 2004-01-09.

Kommittédirektiv

Fjärrvärme på värmemarknaden (N 2003:03)

Dir. 2002:160

Beslut vid regeringssammanträde den 12 december 2002.

Sammanfattning av uppdraget

En utredare tillkallas med uppdrag att

– belysa fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna, – föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig

prissättning på fjärrvärme, – analysera om det är lämpligt att införa tredjepartstillträde på

fjärrvärmemarknaden och, om det bedöms lämpligt, föreslå regler för detta, – analysera de samhälls- och företagsekonomiska konsekvenserna

samt miljökonsekvenserna av tredjepartstillträde, – bedöma vilka tekniska och andra begränsningar som finns för

tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten, och – genomföra den kompletterande analys på el- och värmeområdet

som riksdagen tillkännagivit när det gäller åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet på elmarknaden såvitt avser avgränsningen till fjärrvärmeverksamhet (bet.2001/02:NU9,rskr.2001/02:180) och om det behövs föreslå reglering eller andra åtgärder.

Uppdraget skall delredovisas senast den 30 juni 2003 och vara avslutat senast den 30 juni 2004. Utredaren skall i delredovisningen genomföra den kompletterande analys som riksdagen tillkännagivit avseende åtskillnad mellan elverksamhet och fjärrvärmeverksamhet (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180).

Bakgrund

Fjärrvärmen har en viktig roll i omställningen av energisystemet. Utbyggnaden av fjärrvärme har bidragit till ett kraftigt minskat oljeberoende, ett effektivare energiutnyttjande, en allt högre användning av förnybara bränslen, en förbättrad tätortsmiljö och minskade utsläpp av koldioxid. Fjärrvärmeutbyggnad kan därutöver bidra till att minska användningen av elvärme och utgör samtidigt en viktig förutsättning för utbyggnad av kraftvärme. Fjärrvärmen medger vidare en större flexibilitet i valet av energikälla jämfört med individuell bränsleeldning.

Fjärrvärmeverksamhet består huvudsakligen av produktion och distribution av hetvatten i ett rörledningssystem för kollektiv uppvärmning av byggnader. Fjärrvärme står idag för ca 43 % av den totala uppvärmningen av bostäder och lokaler. Utbyggnaden av fjärrvärme har till största delen bedrivits i kommunal regi. I samband med avregleringen av elmarknaden 1996 infördes en bestämmelse för kommunala företag som bedriver produktion och handel med el. Bestämmelsen innebär att ett sådant företag skall bedriva verksamheten på affärsmässig grund i stället för med iakttagande av de kommunala självkostnads- och likställighetsprinciperna. Syftet med bestämmelsen är att de kommunala elföretagen skall verka under samma förutsättningar som de privata elföretagen. Samtidigt infördes en motsvarande bestämmelse för kommunala företag som bedriver distribution av fjärrvärme. Syftet med den bestämmelsen är att upprätthålla konkurrensneutraliteten mellan energislagen, dvs. el och fjärrvärme. Detta innebär att fjärrvärmesektorn för närvarande är i stort sett oreglerad.

Vad gäller distributionen av hetvatten utgör denna ett naturligt monopol. Statsmakterna har därför i ökad grad följt utvecklingen på fjärrvärmemarknaden sedan 1996 i syfte att uppmärksamma ett eventuellt behov av åtgärder. Uppföljningar visar att konsumenternas ställning är svag i förhållande till fjärrvärmeföretagen och att konkurrensen behöver stimuleras på värmemarknaden. Uppföljningar visar även att betydande strukturförändringar har skett på fjärrvärmemarknaden sedan 1996. Det kommunala ägandet har minskat. Nationellt och internationellt verksamma integrerade energikoncerner står för en ökad andel av ägandet av fjärrvärmeföretagen. Fjärrvärmeverksamhet bedrivs också i allt högre grad med ökade avkastningskrav av såväl privata som statliga och kommunala ägare. En stor prisspridning mellan fjärrvärmeföretagen och

en ökad grad av prissättning efter alternativa uppvärmningsformer kan även konstateras.

Kommunala fjärrvärmeföretag

Sedan 1996 skall kommunala fjärrvärmeföretag bedrivas på affärsmässig grund (7 kap. 2 § ellagen (1997:857)). I samband med Elbörsutredningens betänkande Regler för handel med el (SOU 1996:49) påpekade flera remissinstanser i sina yttranden att den kommunala lokaliseringsprincipen förhindrade effektiva värmeförsörjningslösningar i områden nära kommunområdesgränser. Kommunallagens lokaliseringsprincip innebär att en kommun som bedriver värmeproduktion i princip endast får leverera värme inom den egna kommunen. Den 4 juni 1998 tillkallade regeringen en särskild utredare (dir. 1998:41) för att studera regelverket för handel med och distribution av naturgas och annan rörbunden energi. Utredaren fick i detta sammanhang i uppdrag att överväga om kommunala värmeföretag bör undantas från kommunallagens lokaliseringsprincip. Den 1 februari 1999 överlämnades delbetänkandet Effektiva värme- och miljölösningar (SOU 1999:5). Utredningen föreslog att kommunal fjärrvärmeverksamhet även skulle få bedrivas i geografisk närhet till företagets fjärrvärmeverksamhet inom kommunen i syfte att uppnå en ändamålsenlig fjärrvärmeverksamhet. Regeringen bedömde i propositionen Energimarknader i utveckling - bättre regler och tillsyn (prop. 2001/02:56) att ett undantag från lokaliseringsprincipen bör genomföras på sikt, men först efter en ytterligare utredning av möjligheterna att införa pristillsyn av värmedistribution. Riksdagen delade regeringens bedömning när det gäller lokaliseringsprincipen (bet. 2001/02:NU9).

Utredningar om konkurrensen för fjärrvärmen på värmemarknaderna

Den 17 december 1998 fick Energimyndigheten regeringens uppdrag att göra en förstudie i syfte att beskriva situationen på värmemarknaden ur ett användarperspektiv. Uppdraget redovisades den 26 oktober 1999 (dnr N1999/11368/ESB). Efter remissbehandling fick Energimyndigheten i uppdrag av regeringen att i samråd med Konkurrensverket och Konsumentverket samt företrädare för bransch- och konsumentorganisationer senast den 1

oktober 2000 redovisa en översyn av fjärrvärmemarknaden och ett förslag till metod för att följa utvecklingen på denna (dnr N1999/11368/ESB). I uppdraget ingick att ta fram ett system för riktmärkesjämförelser (s.k. benchmarking) mellan fjärrvärmeföretagen. Energimyndigheten överlämnade den 16 oktober 2000 rapporten Fjärrvärmen på värmemarknaderna –Rapport över uppdrag att följa utvecklingen på fjärrvärmemarknaden till regeringen (dnr N1999/11368/ESB). Rapporten innehöll förslag om utökad prisinformation, produktivitetsmätningar och nyckeltal. Den innehöll också förslag om att utreda krav på särredovisning eller juridisk separation av fjärrvärmeföretag, att utreda möjligheterna att införa tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten samt att utreda möjligheterna för fjärrvärmekunderna att ta upp klagomål mot priser och andra leveransvillkor. Rapporten har remissbehandlats.

Regeringen bedömde i propositionen Energimarknader i utveckling – bättre regler och tillsyn (prop. 2001/02:56) att konkurrenssituationen, strukturförändringarna på fjärrvärmemarknaden och fjärrvärmens betydelsefulla roll i energiomställningen medför att en ökad pristransparens bör eftersträvas. För att tillgodose konsumentens intresse av låga fjärrvärmepriser bedömdes en ökad uppföljning av fjärrvärmepriserna vara motiverad. Även riksdagen bedömde att fri prissättning för fjärrvärme kombinerat med naturliga monopol riskerar att leda till oskäliga prishöjningar (bet. 2001/02:NU9). Energimyndigheten har fått i uppdrag att följa och analysera utvecklingen på värmemarknaderna med avseende på priser, konkurrensförhållanden, bränsleslag och utsläpp av koldioxid och andra miljöfarliga utsläpp från olika typer av uppvärmning. I detta arbete ingår att ta fram relevanta nyckeltal för att följa fjärrvärmens utveckling i olika avseenden i syfte att få kunskap om produktionsförhållanden och sambandet mellan produktion och kostnader. En första årlig uppföljningsrapport, Värme i Sverige, redovisades till Näringsdepartementet den 20 december 2001 (dnr N2001/11486/ESB).

Åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet i el- och fjärrvärmeföretag

Regeringen föreslog i propositionen Energimarknader i utveckling – bättre regler och tillsyn (prop. 2001/02:56) ett förbud mot gemensam verkställande direktör och gemensam styrelsemajoritet i

elhandels- eller elproduktionsföretag och elnätsföretag. Syftet med förslaget var att försvåra möjligheterna att övervältra kostnader mellan monopolverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. Att förhindra s.k. korssubventionering är en viktig förutsättning för väl fungerande el- och värmemarknader.

Riksdagen avslog dock regeringens förslag i denna del (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180). Riksdagen menade att förslaget var behäftat med ett antal problem som kräver ytterligare beredning och överväganden. Riksdagen anmodade regeringen att göra en förnyad prövning av frågan och återkomma till riksdagen med ett nytt förslag. Särskilt bör frågan om kongruensen i regelverket för å ena sidan nätföretag och företag som bedriver produktion av och handel med el och å andra sidan fjärrvärmeföretag och elhandelsföretag uppmärksammas.

Konkurrenssituationen på värmemarknaden

Utbyggnaden av fjärrvärme har lett till att denna uppvärmningsform, där den är etablerad, har en dominerande ställning på värmemarknaderna. Distributionen av hetvatten utgör ett s.k. naturligt monopol. Detta innebär att det inte är möjligt att införa rimliga konkurrenslösningar i denna del.

Monopolprissättning är därför en risk. En stor prisspridning mellan fjärrvärmeföretagen och en ökad grad av prissättning efter vad alternativa uppvärmningsformer kostar kan även konstateras. Konkurrensen från andra uppvärmningsformer är ur fjärrvärmekundens synvinkel begränsad. Värmemarknaden kännetecknas även av betydande trögheter. Kostnaderna för att byta uppvärmningssystem är det största hindret. Ett byte av uppvärmningssystem är ofta en betydande investering som kräver tillgång till kapital hos den enskilde konsumenten. Även de praktiska möjligheterna att byta uppvärmningssystem utgör ofta en begränsning för konvertering från fjärrvärme. Eftersom andra uppvärmningsformer inte direkt konkurrerar då fjärrvärmeanslutning skett är därmed fjärrvärmemarknaden i konkurrensrättsligt hänseende att betrakta som relevant marknad. En värmekonsument som tillgodoser sin uppvärmning med el eller andra bränslen har möjlighet att välja och byta leverantör på ett sätt om fjärrvärmekonsumenten saknar. En ökad utbyggnad av fjärrvärme i småhusområden medför även att de små värmekonsumenternas intressen behöver tillgodoses i större

utsträckning. I övrigt bestäms konkurrensförhållandena mellan bränslena inom värmesektorn i hög grad av energibeskattningen.

Åtgärder för att förbättra konkurrensen på värmemarknaden

Konkurrensen inom värmesektorn bör stimuleras så att ökad effektivitet och lägre priser kan uppnås. För att uppnå en dynamisk konkurrens på värmemarknaden är det viktigt att motverka olika inträdesbarriärer. Ett sätt att öka konkurrensen på fjärrvärmemarknaden kan vara att låta spillvärmeleverantörer sälja värme direkt till konsumenten genom att få tillträde till nätet för själva distributionen, s.k. tredjepartstillträde. En sådan ordning torde kunna vara aktuell främst i de stora fjärrvärmesystemen. En potentiell leverantör av spillvärme har i dag i princip endast ett alternativ för nyttiggörande av spillvärme genom att leverera till nätet på villkor fastställda av nätägaren. Ett bättre utnyttjande av spillvärme innebär även hushållning med naturresurser och en effektivare energianvändning. I främst de stora fjärrvärmesystemen i landet skulle en sådan möjlighet kunna ge ett stimulerande konkurrenstryck på fjärrvärmeföretagen som då inte är den enda köparen av spillvärmen. Vidare kan en utbyggnad av fjärrvärmen mellan tätorter stimuleras genom tredjepartstillträde, då nätet öppnas för den som kan erbjuda värme till lägre pris. Ett utökat värmeunderlag för kraftvärme kan även innebära en effektivare elproduktion.

Uppdraget

Konkurrensen för fjärrvärmen på värmemarknaderna och kommunala fjärrvärmeföretag

Utredaren skall belysa fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna och särskilt beakta effekterna av förändringarna i regelverket för kommunala fjärrvärmeföretag som genomfördes 1996. Utredaren skall även belysa de affärsmässiga riskerna med att bedriva fjärrvärmeverksamhet, exempelvis hur behovet av bränsleflexibilitet påverkar värmepriserna.

Åtgärder mot oskälig fjärrvärmeprissättning

Utredaren skall föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig fjärrvärmeprissättning. Utredaren skall analysera behovet av pristillsyn på fjärrvärmemarknaden och, om det bedöms nödvändigt, föreslå hur ett regelverk och en tillsynsmodell för fjärrvärmemarknaden lämpligen kan utformas. Utgångspunkten bör vara motsvarande regelverk för el- och gasmarknaderna. Olika system för tillsyn bör emellertid studeras såsom prisjämförelser, pristaks- och indexreglering samt inrättande av fjärrvärmekonsumentråd. Riktmärkesjämförelser av priserna för värmedistribution kan vara en sådan modell. För fjärrvärmen som är lokal till sin karaktär bör de lokala skillnaderna kunna tillgodoses genom en inriktning som bygger på prisjämförelser. Erfarenheterna från tillsynen av elnätsföretag bör även tillvaratas. I Sverige finns det ett 30-tal energiföretag som driver såväl elnäts- som fjärrvärmeverksamhet, vilka tillsammans svarar för huvuddelen av el- och fjärrvärmeförsäljningen i landet. Detta medför att det kan finnas samordningsfördelar med likvärdiga regelverk för el- och värmedistribution. Konkurrenslagstiftningens roll att stävja oskälig fjärrvärmeprissättning bör även belysas. Utredaren skall också överväga om ett eventuellt regelverk bör omfatta även fjärrkylamarknaden och fjärrånga.

Utredaren skall även studera behovet av och förutsättningarna för att inrätta en instans för klagomål mot priser och leveransvillkor för konsumenterna på fjärrvärmemarknaden samt införande av en förhandlingsordning vad gäller prissättningen av fjärrvärme, och i sådana fall lämna förslag på lämpliga åtgärder. Utredaren skall vidare analysera hur en ökad pristransparens på värmemarknaden skapar förutsättningar för konsumenten att bättre utvärdera sin situation. Utredaren skall i detta sammanhang beakta det arbete Energimyndigheten bedriver för att följa utvecklingen på värmemarknaden. Utredaren skall om så bedöms lämpligt lämna förslag om, i det fall att ett system för pristillsyn föreslås, att medge undantag från lokaliseringsprincipen vad gäller fjärrvärmeverksamhet i geografisk närhet till företagets fjärrvärmeverksamhet inom kommunen.

Tredjepartstillträde

För att åstadkomma ökad konkurrens på värmemarknaderna skall utredaren analysera möjligheterna att åstadkomma ökad konkurrens vad gäller utbudet. Ett sådant sätt som skall analyseras är möjligheterna för spillvärmeleverantörer att sälja värme direkt till konsumenten genom att få tillträde till nätet för själva distributionen, s.k. tredjepartstillträde. Utredaren skall i det sammanhanget analysera effekterna av att fjärrvärmenäten integreras mellan närbelägna tätorter i fråga om möjligheterna att utnyttja spillvärmen och/eller öka värmeunderlaget för kostnadseffektiv kraftvärmeproduktion. I detta sammanhang skall en analys också göras av om den kommunala lokaliseringsprincipen innebär en begränsning för en sådan utveckling.

Utredaren skall undersöka de rättsliga förutsättningarna för ett tredjepartstillträde samt hur villkoren och administrationen för sådant tillträde till distributionen av hetvatten kan utformas. Utredaren skall vidare undersöka i vilken mån andra regelverk kan behöva ändras för att underlätta tredjepartstillträde. Utredaren skall därvid särskilt beakta behovet av ett enkelt regelverk som underlättar för nya aktörer. Vidare skall de samhälls- och företagsekonomiska konsekvenserna samt miljökonsekvenserna av tredjepartstillträde analyseras. Utredaren skall även bedöma de tekniska begränsningar för tredjepartstillträde som följer av fjärrvärmenätens tekniska utformning. Då den nuvarande beskattningen av värmeproduktion beror på om den produceras inom industri, fjärrvärmeverk eller kraftvärmeverk skall energiskattesystemets utformning också uppmärksammas vid analysen. Arbetet med ett program för långsiktiga avtal för en konkurrenskraftig energiintensiv industri skall även beaktas. Vidare skall arbetet inom EU med relevanta direktivförslag, såsom kommissionens förslag till direktiv om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi (KOM(2002) 415 slutlig), uppmärksammas och hänsyn tas till eventuella EGrättsliga krav. Om utredaren finner att tredjepartstillträde bör genomföras skall ett förslag till regelverk om detta läggas fram. Utredaren skall i detta fall också föreslå nödvändiga ändringar i andra regelverk som kan behöva ändras för att underlätta tredjepartstillträde. Utredaren skall också undersöka om ytterligare åtgärder utöver tredjepartstillträde bör vidtas som kan bidra till att

öka konkurrensen på värmemarknaderna, och i sådant fall lämna förslag till sådana.

Åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet i el- och fjärrvärmeföretag

Utredaren skall studera och överväga behovet av bestämmelser som reglerar åtskillnaden mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet på elmarknaden och fjärrvärmeverksamhet. Eftersom fjärrvärmeföretag i dag ofta drivs inom integrerade energikoncerner där även såväl elhandel som elproduktion och nätverksamhet ingår, utgör korssubventionering mellan konkurrensutsatt och monopolskyddad verksamhet en risk. I vissa fall drivs fjärrvärmeföretagen även i samma juridiska person som elproduktion och elhandel. I syfte att undvika korssubventionering och prisdiskriminering skall utredaren överväga behovet av skärpta regler och tillsyn av särredovisning av fjärrvärmeverksamhet. Kongruensen mellan kraven på åtskillnad mellan å ena sidan elnätsverksamhet och elhandel och elproduktion och å andra sidan fjärvärmeverksamhet och elhandel och elproduktion skall beaktas. Vidare skall behovet av särskilda regler för kraftvärmeföretag analyseras.

Arbetets genomförande, tidsplan m.m.

Utredaren skall samråda med utredningen om en översyn av valagstiftningen (dir. 2002:46).

Om utredaren föreslår åtgärder som kräver finansiering skall förslag till sådan lämnas. Utredaren skall även göra en bedömning av vilken miljöpåverkan som förslagen får om de genomförs. Utredaren skall, när det gäller redovisning av förslagets konsekvenser för små företag, samråda med Näringslivets nämnd för regelgranskning.

Uppdraget skall delredovisas senast den 30 juni 2003 och vara avslutat senast den 30 juni 2004. Utredaren skall i delredovisningen genomföra den kompletterande analys som riksdagen tillkännagivit avseende åtskillnad mellan elverksamhet och fjärrvärmeverksamhet (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180).

(Näringsdepartementet)

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till utredningen om fjärrvärme på värmemarknaden (N2003:03)

Dir. 2003:77

Beslut vid regeringssammanträde den 12 juni 2003.

Förlängd tid för delredovisning av uppdraget

Regeringen beslutar om förlängd tid för att delredovisa uppdraget. Uppdraget skall delredovisas senast den 31 oktober 2003.

Komplettering av uppdraget

Utredaren skall om det bedöms lämpligt föreslå regler för hur förbikoppling av värmemätare i fjärrvärmesystem kan beivras. Denna del av uppdraget skall redovisas senast den 30 juni 2004.

Bakgrund

Förlängd tid

Med stöd av regeringens bemyndigande den 12 december 2002 har chefen för Näringsdepartementet tillkallat en särskild utredare med uppdrag att se över fjärrvärmens konkurrens-situation på värmemarknaderna (dir. 2002:160). Utredningen skall enligt direktiven delredovisa uppdraget senast den 30 juni 2003 och slutredovisa uppdraget senast den 30 juni 2004. Regeringen beslutade vidare den 13 februari 2003 att en utredning Fortsatt utveckling av el- och naturgasmarknaderna (dir. 2003:22) skulle tillsättas med uppdrag att göra en kompletterande analys av frågan om skärpning av kravet på åtskillnad mellan elnätsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. Utredaren skall i denna fråga samråda med utredningen Fjärrvärme på värmemarknaden (N2003:03). Av samordningsskäl

är det angeläget att denna del i uppdraget redovisas koordinerat i tid mellan de båda utredningarna.

Förbikoppling av värmemätare

Svenska Fjärrvärmeföreningen har i en skrivelse till Näringsdepartementet begärt komplettering av gällande lagstiftning för att kunna beivra förbikoppling av värmemätare. Föreningen hänvisar dels till en dom i tingsrätt där tingsrätten ogillade ett åtal för egenmäktigt förfarande avseende en förbikoppling av värmemätare, dels till att det är straffbart att förbikoppla motsvarande mätutrustning såsom vattenmätare och gasmätare liksom att olovligen avleda elektrisk kraft. Eftersom fjärrvärmen blivit en allt vanligare uppvärmningsform till följd av en kraftig utbyggnad under de senaste decennierna och utbyggnaden i dag i större utsträckning sker i småhus-bebyggelsen har antalet mätpunkter i fjärrvärmesystemen ökat betydligt. Det är därför angeläget att närmare utreda behovet av och sättet att kriminalisera förbikoppling av värmemätare i fjärrvärmesystem.

(Näringsdepartementet)

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Fjärrvärmeutredningen (N2003:03)

Dir. 2003:138

Beslut vid regeringssammanträde den 30 oktober 2003.

Förlängd tid för delredovisning av uppdraget Regeringen beslutar om förlängd tid för att delredovisa uppdraget. Uppdraget skall delredovisas senast den 1 december 2003.

Bakgrund

Med stöd av regeringens bemyndigande den 12 december 2002 har chefen för Näringsdepartementet tillkallat en särskild utredare med uppdrag att se över fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna (dir. 2002:160). Utredaren skall enligt tilläggsdirektiv (2003:77) delredovisa uppdraget när det gäller den kompletterande analys som riksdagen tillkännagivit avseende åtskillnad mellan elverksamhet och fjärrvärmeverksamhet (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180) senast den 31 oktober 2003.

Fjärrvärmeutredningen (N2003:03) skall samråda med utredningen om fortsatt utveckling av el- och naturgasmarknaderna (N2003:04) i frågan om åtskillnaden mellan elverksamhet och fjärrvärmeverksamhet. Utredningen om fortsatt utveckling av el- och naturgasmarknaderna har i en skrivelse den 14 oktober 2003 begärt förlängd tid för att delredovisa uppdraget till den 1 december 2003. Skälet är främst att Europeiska kommissionen har kallat medlemsstaterna till möten om tolkningen av el- och naturgasmarknadsdirektiven som antogs den 26 juni 2003. Mötena äger rum den 21 oktober respektive den 13 november 2003. Det är angeläget att utredningen om fortsatt utveckling av el- och naturgasmarknaderna ges möjlighet att beakta vad som framkommer i samband med dessa möten. Även Fjärrvärme-

utredningens tid för att delredovisa uppdraget bör därför utsträckas till den 1 december 2003.

(Näringsdepartementet)

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Fjärrvärmeutredningen (N 2003:03)

Dir. 2004:58

Beslut vid regeringssammanträde den 6 maj 2004.

Sammanfattning av tilläggsuppdraget

Utredaren skall lämna förslag till hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/8/EG om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv 92/42/EEG skall genomföras i Sverige. Tilläggsuppdraget skall redovisas senast den 31 mars 2005.

Bakgrund

Fjärrvärmeutredningen

Med stöd av regeringens bemyndigande den 12 december 2002 har chefen för Näringsdepartementet tillkallat en särskild utredare med uppdrag att se över fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna (dir. 2002:160). Utredaren skall enligt tidigare tilläggsdirektiv (dir. 2003:102) redovisa uppdraget senast den 30 september 2004.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/8/EG av den 11 februari 2004 om främjande av kraftvärme

Europeiska kommissionen lämnade i juli 2002 ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv 92/42/EEG. Direktivet antogs slutligt av rådet och Europaparlamentet i februari 2004 och trädde i kraft den 21 februari 2004 (EUT nr L 52, 21.2.2004, s. 50–

60, Celex 32004L0008). Direktivet skall vara genomfört i medlemsstaterna senast den 21 februari 2006.

EG-direktivet 2004/8/EG syftar till att främja en effektivare användning av primärenergi och att genom en ökad användning av kraftvärme minska överföringsförluster och utsläpp, framför allt av växthusgaser. En effektivare energianvändning genom kraftvärme kan även bidra till en förbättrad försörjningstrygghet avseende energi inom den Europeiska unionen.

Kraftvärme och kraftvärmen i Sverige

Kraftvärme innebär samtidig produktion av el och värme samt i en del fall även av processånga. Kraftvärme är både energi- och miljömässigt effektivt oavsett vilket bränsle som används och kan därmed på ett verkningsfullt sätt bidra till minskad miljöpåverkan.

I Sverige finns väl utbyggda fjärrvärmenät, vilka medger en förhållandevis stor potential för kraftvärme. Den fortsatta expansionen av fjärrvärmenäten skapar ytterligare potential för ökad kraftvärmeproduktion. Under 2002 uppgick elproduktionen i landets kraftvärmeverk till cirka tre procent av Sveriges samlade elproduktion, vilket är en betydligt lägre andel än i flera av våra grannländer. Den 1 januari 2004 genomfördes förändringar i energibeskattningen av kraftvärmen som syftar till att öka elproduktionen i de befintliga kraftvärmeverken och till att förbättra förutsättningarna för investeringar i ny kraftvärme. Statens energimyndighet har enligt regleringsbrevet för 2004 i uppdrag att redovisa utvecklingen på kraftvärmeområdet i syfte att följa upp de samlade effekterna på kraftvärmen av de nya reglerna för energibeskattning och introduktionen av elcertifikatssystemet. Uppdraget skall redovisas senast den 15 juni 2004.

Tilläggsuppdraget

Genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/8/EG av den 11 februari 2004 om främjande av kraftvärme i Sverige

Utredaren skall lämna förslag till hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/8/EG om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för

energi och om ändring av direktiv 92/42/EEG skall genomföras i Sverige. I uppdraget ingår att lämna förslag till de författningsändringar som krävs för att genomföra artikel 5 i EG-direktivet (2004/8/EG) om ursprungsgaranti för el från högeffektiv kraftvärme. En utgångspunkt bör vara utformningen av lagen (2003:437) om ursprungsgarantier avseende förnybar el. Utredaren skall även analysera den svenska potentialen för högeffektiv kraftvärme enligt vad som föreskrivs i artikel 6 i EG-direktivet (2004/8/EG). I denna analys skall utredaren särskilt beakta effekterna av den förändrade energibeskattningen avseende kraftvärme som trädde i kraft den 1 januari 2004, införandet av elcertifikatssystemet den 1 maj 2003, systemet för handel med utsläppsrätter som avses träda i kraft den 1 januari 2005 samt den ekonomiska potentialen för ytterligare expansion av fjärrvärmenäten. Så långt möjligt skall potentialen för och eventuella behov av regelförändringar relateras till mikrokraftvärme och mekanisk direktdrift enligt direktivets artikel 3 a belysas. Utredaren skall vidare lämna förslag om tillämpning av Bilaga III a i fråga om särskilda kriterier för att småskalig kraftvärme och mikrokraftvärme skall betraktas som högeffektiv. Vidare skall utredaren utvärdera nuvarande lagstiftning och regelverk om tillståndsförfaranden enligt artikel 9 i EG- direktivet (2004/8/EG). Vid utvärderingen skall arbetet inom Miljöbalkskommittén (M 1999:03) och PBL-kommittén (M 2002:05) samt motsvarande utvärdering enligt EG-direktivet 2001/77/EG om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el (EUT nr L 283, 27.10.2001, s. 33 - 40, Celex 32001L0077) uppmärksammas. Utredaren skall analysera eventuella fördelar och nackdelar med att tillämpa någon form av alternativa kriterier för vad som kan redovisas som kraftvärme enligt artikel 12 i EG-direktivet (2004/8/EG). I detta sammanhang skall utredaren särkilt belysa den ökade komplexitet som följer för det fall att ursprungsgarantier eller statistik skulle baseras på andra kriterier och definitioner än dem som gäller vid energibeskattning av kraftvärme. Utredaren skall väga nyttan med alternativa kriterier mot nackdelarna med ökad komplexitet.

Arbetets genomförande, tidsplan m.m.

Utredaren skall samråda med PBL-kommittén (M 2002:05), Utredningen om fortsatt utveckling av el- och naturgasmarknaderna (N 2003:04) och Statens energimyndighet. I den del av uppdraget som rör förslag till de författningsändringar som krävs för att genomföra vad som föreskrivs i artikel 5 i EG-direktivet om ursprungsgaranti för el från högeffektiv kraftvärme skall utredaren samråda med Affärsverket svenska kraftnät. Vidare skall utredaren beakta arbetet i den föreskrivande kommitté som skall inrättas enligt artikel 14 i EG-direktivet (2004/8/EG) och genomförandearbetet i övriga medlemsstater. Utredaren skall, när det gäller redovisning av förslagets konsekvenser för små företag, samråda med Näringslivets Regelnämnd. Om utredaren föreslår åtgärder som kräver finansiering skall förslag till sådan lämnas. Det nu aktuella tilläggsuppdraget skall redovisas senast den 31 mars 2005 och övriga delar av uppdraget, i enlighet med vad som bestämts tidigare, senast den 30 september 2004.

(Näringsdepartementet)

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Fjärrvärmeutredningen (N 2003:03)

Dir. 2004:130

Beslut vid regeringssammanträde den 23 september 2004.

Förlängd tid för huvuduppdraget

Regeringen beslutar om förlängd tid för huvuduppdraget. Huvuduppdraget skall redovisas senast den 31 december 2004.

Bakgrund

Med stöd av regeringens bemyndigande den 12 december 2002 har chefen för Näringsdepartementet tillkallat en särskild utredare med uppdrag att se över fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna (dir. 2002:160). Utredaren skall enligt tilläggsdirektiv (dir. 2003:102) redovisa denna del av uppdraget senast den 30 september 2004. Den 6 maj 2004 beslutade regeringen om ytterligare ett tilläggsuppdrag (dir. 2004:58). Enligt tilläggsuppdraget skall utredaren lämna förslag till hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/8/EG om främjande av kraftvärme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv 92/42/EEG skall genomföras i Sverige. Detta tilläggsuppdrag skall redovisas senast den 31 mars 2005.

Utredaren har i en skrivelse begärt förlängd tid med att redovisa huvuduppdraget. Utredaren anger att utredningsuppdraget har vidgats genom de tilläggsuppdrag som har givits vilka medför vidgade frågeställningar och behov av ytterligare samråd med andra utredningar. Utredaren skall bl.a. samråda med El- och gasmarknadsutredningen (N2003:04) i frågan om att utvärdera behovet av koncessionsplikt för rörledningar som utnyttjas för transport av fjärrvärme. El- och gasmarknadsutredningen har beviljats förlängd redovisningstid bl.a. när det gäller frågan om att utreda behovet av

koncessionsplikt för distributionsledningar för naturgas till den 31 december 2004 (dir. 2004:104).

Då Fjärrvärmeutredningen enligt ett av sina tilläggsuppdrag skall redovisa förhållandena avseende koncessionsplikt för andra konkurrerande ledningsbundna energiformer, såsom el och naturgas, och vilken eventuell påverkan olika koncessionsregler för dessa energiformer kan ha på konkurrenssituationen dem emellan, finns skäl att samordna redovisningstidpunkten för de båda utredningarna. Fjärrvärmeutredningens huvuduppdrag bör därför redovisas senast den 31 december 2004. Tilläggsuppdraget gällande förslag till hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/8/EG om främjande av kraftvärme skall genomföras i Sverige skall, som tidigare bestämts, redovisas senast den 31 mars 2005.

(Näringsdepartementet)

Fjärrvärmeföretagen och ägandet

En rapport av EKAN-gruppen för Avgiftsgruppen

1

och

Fjärrvärmeutredningen

1

HSB, Riksbyggen, SABO, Fastighetsägarna och Hyresgästföreningen.

Sammanfattning

Syftet med studien är att studera prisutveckling för fjärrvärme vid olika ägarstrukturer och särskilt prisförändring efter en ägarförändring.

En sammanfattning av ägarbilden inom svensk fjärrvärme är:

  • 59 % av fjärrvärmeförsäljningen är kommunalt ägd och resten är en blandning av privat och statligt (5 aktörer).
  • 32 % av fjärrvärmeförsäljningen kan sägas vara i utländskt ägande (3 aktörer).

Fjärrvärmeprisets utveckling 1996-2003 (a)

300 350 400 450 500 550 600 650 700

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 År

Me del pri s för till g urv al

[kr/ M Wh ex kl mo ms ]

Fortum-sfären

E.ON AG-sfären

Vattenfall-sfären

Graninge-sfären

Övriga i huvudsak kommunalt ägda

Kommunalt ägda (>250 GWh)

Olja

Medelvärde Fjv (Riket)

Alt.uppvärmingskostnad enl redovisningen i NH2003 var 428 kr/MWh.

  • De 35 största företagen står för nästan 85 % av fjärrvärmeförsäljningen.

Flera av de företag som genomfört ägarbyten omkring år 2000 finns representerade bland de ”värsta prishöjarna”.

Sammanfattningsvis kan följande slutsatser göras:

  • De privata och statliga fjärrvärmeföretagen har ett fjärrvärmepris som ligger 5–20% högre än de större kommunala aktörerna
  • Fortum- och Vattenfallsfären höjer mer än medelprishöjningen för fjärrvärmebranschen. De kommunala aktörerna samt E.ON AG-sfären ligger i nivå med den genomsnittliga höjningen eller under.
  • Fjärrvärmeföretagens ökade alternativprissättning i kombination med den kraftigt ökade energibeskattningen och oljeprishöjningen under de senare åren ”skapar” ett utrymme för prishöjningar utöver vad som motiveras av ökade kostnader.

1 Bakgrund och syfte

Under 2003 tog avgiftsgruppen initiativ till en studie av fjärrvärmeföretagen och deras ägandet. Bakgrunden till studien var bl.a. att det hade konstaterats att ett flertal kommunala energiföretag under de senaste åren sålts till större energiföretag med olika typer av ägare. Det fanns då en misstanke om att prisutvecklingen för fjärrvärme i dessa kommuner skulle skilja sig åt jämfört med någon form av medelvärde för fjärrvärmepriset i landet eller för liknande storlekar på kommuner. I studien har uppgifterna uppdaterats med underlag från 2002 års uppgifter i årsredovisningar kompletterade med uppgifter från press mm. Syftet med den nu aktuella studien är att allt jämt studera prisutveckling vid olika ägarstrukturer och särskilt prisförändring efter en ägarförändring.

2 Underlag för studien

Som underlag för studien har följande material använts:

  • Uppgifter om fjärrvärmepriser och fjärrvärmeföretag i landets kommuner från Nils Holgersson-studier från åren 1996– 2003.
  • Fjärrvärmeföretagen har i föregående års studie kompletteras med uppgift om organisationsnummer mm för att möjliggöra unika sökningar avseende företagsinformation mm.
  • Underlag för information om ägande från Market Manager partner, som ingår i Bonniers Affärsinfo. Market Manager 2004:1 (100 % från 2002). Detta material är baserat på årsredovisningar som hämtats från PRV (Patent- och Registreringsverket).
  • Uppgifter om fjärrvärmeförsäljning mm för respektive företag från Svensk Fjärrvärmes statistik för år 2002.
  • Kompletterande information om fjärrvärmeföretag har dessutom tagits fram genom kontakter med Svensk Fjärrvärme och genom olika sökningstjänster på Internet.

3 Resultatredovisning av uppdraget

Med ovanstående underlag tillsammans med Nils Holgerssonstudiernas material om fjärrvärmepriser har det varit möjligt att ta fram följande resultatredovisning:

  • En databas som innehåller information om fjärrvärmeföretagens ägare som i princip har samma starttidpunkt som Nils Holgersson-studierna, dvs. 1996.
  • Redovisning av förändringar av fjärrvärmepriser kopplade till ägarbyten.
  • Specialstudier av ett antal företag med avseende på ägarbyten och stora prisförändringar.

Prissättningen av fjärrvärme beror inte endast av ägarform utan hör samman med ytterligare faktorer, som t.ex:

  • Prissättningen hos fjärrvärmeföretagen har allt mer orienterat sig mot att söka en jämförelse med kundens alternativkostnad för uppvärmningen.
  • De kommunala ägarna har ”vaknat upp” i frågan om att ställa tuffare krav på avkastningen i de egna bolagen.
  • Den kraftigt ökade energibeskattningen under de senare åren gör att det finns ”formella” skäl till att prisändra. Många aktörer utnyttjar situationen.

Svensk Fjärrvärme har i sitt policydokument ”Fjärrvärmen på värmemarknaden”, daterat 2002-06-12, sammanfattat fjärrvärmeföretagens roll på följande sätt:

Värmemarknaden är en marknad där fjärrvärmeföretagen söker tillgodose kundernas behov av värme i konkurrens med andra uppvärmningsformer.

Det branschföreningen vill tydliggöra är att det inte i första hand är verksamhetens kostnader som styr vilket pris som sätts gentemot kunden utan att det istället bör sättas utifrån vilka alternativ som kunden har.

De avtalsformer som finns för fjärrvärmepriset idag kan grovt sammanfattas i tre grupper:

  • Långa avtal (specialavtal)
  • Referensbränsleavtal (relaterat till bränslepris t ex olja – både specialavtal och prislista)
  • Avtal enligt prislista (tillsvidarepris)

De olika avtalsformerna ger olika frihetsgrader för både leverantör och kund. Det kan konstateras att den senare formen av avtal enligt prislista möjliggör en enkel jämförelse mellan företag och alternativa uppvärmningsformer. Tyvärr visar det sig att flera av marknadens stora aktörer inte redovisar denna typ av pris, t ex via sina hemsidor.

Vid ägarbyte kompliceras bilden ytterligare då säljare och köpare kan avtala om hur prisnivån/prisutvecklingen inom en viss tidsperiod efter försäljningen. Denna typ av avtal är naturligast vid försäljning av kommunalt ägd verksamhet.

3.1 Hur såg det ut år 2002/03?

Genom den årliga studien, ”Avgiftsrapporten Nils Holgersson”, publiceras prisjämförelser mellan alla kommuner i Sverige som har fjärrvärme. Nuläget är att det ca 230 kommuner som i sin centralort har fjärrvärme som dominerande uppvärmningsform för flerbostadshus.

Den helt dominerande andelen fjärrvärme försäljs fortfarande av kommunalt ägda företag eller förvaltningar. I figuren ovan redovisas hur fördelningen av ägandet ser ut av fjärrvärmen i de svenska kommunerna. Drygt 20 % av de svenska kommunerna har inte fjärrvärme. Den helt dominerade ägaren är kommunen. Oftast sker detta genom ett helägt bolag (ibland med minoritetssamägande med ett energiföretag som finns verksamt i flera kommuner och som inte är kommunalt).

Svenska staten, via Vattenfall AB, äger fjärrvärmeföretag (till minst 50 % andel) i knappt 10 % av landets kommuner medan andra privata aktörer äger ca 20 % av fjärrvärmen i landets kommuner. Sedan förra studien har en liten förskjutning skett från kommunalt och statligt ägande till utländskt ägande. Förskjutningen motsvarar ca 2 % enheter.

Ägartyp - Svenska fjärrvärmeföretag år2001

Andelar av total försäljning 46,2 GWh

K 60%

K0 3%

S 7%

Ps 3% Pu 9%

K0/S 1%

K0/Pu

17%

K0/Ps

0%

Indelning av Ägartyper:

K - Kommun (100%) K0 - Kommun (>50%)

S - Stat Ps - Privat (>50% svenskt)

Pu - Privat (>50% utländskt)

Figur 1 Ägartyper i svenska fjärrvärmeföretag år 2001

Ägartyp - Svenska fjärrvärmeföretag år2001

Andelar av total antal kommuner 289 st

Pu 4%

Ps 8%

S 8%

K0 4%

K 48%

K0/Pu

5%

K0/S

1%

K0/Ps

1%

Ingen fjv

21%

Indelning av Ägartyper:

K - Kommun (100%) K0 - Kommun (>50%)

S - Stat Ps - Privat (>50% svenskt)

Pu - Privat (>50% utländskt)

Figur 2 Andel av olika ägartyper i Landets kommuner år 2001

Ägartyp - Svenska fjärrvärmeföretag år 2002/2003

Andelar av total försäljning 47,0 GWh

K0/Ps

0%

K0/Pu

18%

K0/S 0%

Pu 14%

Ps 1%

S 7%

K0 3%

K 57%

Indelning av Ägartyper:

K - Kommun (100%) K0 - Kommun (>50%) S - Stat Ps - Privat (>50% svenskt)

Pu - Privat (>50% utländskt)

Figur 3 Ägartyper i svenska fjärrvärmeföretag år 2002/2003

Ägartyp - Svenska fjärrvärmeföretag år 2002/2003

Andelar av total antal kommuner 290 st

Ingen fjv

21%

K0/Ps

1%

K0/S 1%

K0/Pu

5%

K 45%

K0 4%

S 9%

Ps 5%

Pu 10%

Indelning av Ägartyper:

K - Kommun (100%) K0 - Kommun (>50%)

S - Stat Ps - Privat (>50% svenskt)

Pu - Privat (>50% utländskt)

Figur 4 Andel av olika ägartyper i Landets kommuner år 2002/2003

3.2 De olika ägarsfärerna – underlag 2002 och 2003

I figuren nedan redovisas de olika aktörerna i olika intressesfärer. Fördelningen som redovisas i figuren är baserad på landets totala fjärrvärmeförsäljning som den redovisats i Svensk Fjärrvärmes statistik för år 2002.

Den helt dominerande aktören är kommunerna som totalt äger knappt 60 % av landets fjärrvärmeförsäljning. Denna aktör är emellertid inte särskilt homogen utan bedriver sin verksamhet utifrån helt olika perspektiv. Den gemensamma nämnaren är möjligen att fjärrvärmen är samhällsägd och att värdena som genereras i verksamhet i en eller annan form återgår till en för samhället gemensam nytta.

De övriga aktörerna kan samlas i ett antal företagssfärer där huvudägaren utgörs av Fortum Värme, E.ON AG (ägare av Sydkraft och numera via Sydkraft även Graninge), Vattenfall samt ett antal mindre privata aktörer där de dominerande är Rindi Energi och Energisystem i Sverige (företaget genomgår för närvarande till vissa delar en rekonstruktion ). Dessa aktörers drivkraft är mer orienterad åt att leva upp till mer eller mindre tydliga avkastningskrav från ägaren.

I bilaga

2

som presenterats till denna rapport finns en kort

presentation i tabellform av de studerade huvudaktörerna. Av

2

Bilagan har inte bifogats i betänkandet. Se Fjärrvärmeutredningens diarium, dnr 01/2004.

Fjärrvärmeförsäljn för resp sfär år 2002 [GWh] - Totalt ca 47 TWh

0

5000 10000 15000 20000 25000

Energi 2002 GWh

8 223 6 662 3 737 0 237 0 7 813 20 260

Fortum-sf ären

E.ON AG-

sf ären

Vattenfall-

sfären

Graninge-

sfären

Rindi Energi-

sfären

Energisystem i

Sverige-sfären*

Övriga i

huvudsak

kommunalt ägda

varav

Kommunalt

ägda (>250

E.ON AG-sfären

14%

Fortum-sfären

18%

Kommunalt ägda

(>250 GWh)

42%

Kommunalt ägda

(<250 GWh)

17%

Vattenfall-sfären

8%

Rindi Energi-

sfären

1%

Fjärrvärmeförsäljn för resp sfär år 2002 [GWh] - Totalt ca 47 TWh

0

5000 10000 15000 20000 25000

Energi 2002 GWh

8 223 6 662 3 737 0 237 0 7 813 20 260

Fortum-sf ären

E.ON AG-

sf ären

Vattenfall-

sfären

Graninge-

sfären

Rindi Energi-

sfären

Energisystem i

Sverige-sfären*

Övriga i

huvudsak

kommunalt ägda

varav

Kommunalt

ägda (>250

E.ON AG-sfären

14%

Fortum-sfären

18%

Kommunalt ägda

(>250 GWh)

42%

Kommunalt ägda

(<250 GWh)

17%

Vattenfall-sfären

8%

Rindi Energi-

sfären

1%

tabellhuvudet framgår den redovisade informationen i form av kommun, fjärrvärmeföretag, ägare (uppgift från 2002/03), ägarandel, typning, fjärrvärmepris (uppgift från 2003) och fjärrvärmeförsäljning (uppgift från 2002). Med typning avses här olika ägartyper enskilt och i kombination K=Kommun (100 %), K0=Kommun (>50 %), S=Stat, Ps=Privat (>50 % svenskt) och Pu=Privat (>50 % utlänskt).

En sammanfattande bild av medelpriset för fjärrvärme i de olika ägarsfärerna år 2003 finns redovisade i bilderna nedan. Fjärrvärmepriset redovisas i två olika former: 1) Kommunviktat medelvärde avser medelvärdet för kommunerna som ingår i respektive ägarsfär och 2) Energiviktat medelvärde avser medelvärdet med hänsyn till fjärrvärmeleveransens omfattning för respektive företag i sfären.

Medelpriser för fjärrvärme

360,0 380,0 400,0 420,0 440,0 460,0 480,0 500,0 520,0

Kr /M W h ex kl m om s

Medelpris ( kommunviktat) NH2003 485,1 479,5 502,6

461,5

478,3 420,5 466,3

Medelpris ( ener giviktat) NH2003

500,5 469,9 474,6

461,5

441,7 439,5 456,4

For tum- sf är en

E.ON AG-

sf är en

Vattenf all-

sf ären

G raninge-

sfär en

Rindi Ener gi-

sf ären

Ener gisy stem i

Sverige-

sf ären*

Övr iga i huvudsak

kommunalt

var av

Kommunalt

ägda (>250

Medel

Av figurerna ovan framgår att de fyra icke kommunala sfärerna har ett fjärrvärmepris som är 10–20 % högre (vid kommunviktad betraktelse) eller 5–14 % högre (vid energiviktad betraktelse) än de kommunalt ägda fjärrvärmeföretagen med en försäljning över 250 GWh. Vid motsvarande jämförelse med samtliga kommunalt ägda fjärrvärmeföretag är priset 4–5 % (kommunviktat) och 4–13 % (energiviktat).

De två ägarsfärerna, Rindi Energi och Energisystem i Sverige (här saknas uppgifter då bolaget vägrat att lämna information), har ett för litet dataunderlag för att kunna göra en historisk bedömning. I tabellen nedan redovisas en karaktäristik för de olika sfärerna med avseende på energi, storlek på kommun m.m.

Differens jmf m Medelpriser för fjärrvärme

-60,0 -50,0 -40,0 -30,0 -20,0 -10,0

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0

Kr /M W h e xk l mo ms

Medelpris ( kommunviktat) NH2003

18,8 13,3 36,3

-4,8

12,0 - 45,8

Medelpris ( ener giviktat) NH2003 44,1 13,5 18,2

5,1

-14,7 - 16,9

For tum- sf är en

E.ON AG-

sf är en

Vattenf all-

sf ären

G raninge-

sfär en

Rindi Ener gi-

sf ären

Ener gisy stem i

Sverige-

sf ären*

Övr iga i huvudsak

kommunalt

var av Kommunalt

ägda (>250

Av tabellredovisningen kan konstateras att de kommunalt ägda fjärrvärmesystemen har ett något lägre medelpris än de fyra ”stora” sfärerna som återfinns överst i tabellen. Undantaget från detta mönster är till vissa delar Rindi Energisfären som trots att de äger fjärrvärmesystem med mindre energileveranser ändå har tydligt lägre prisprofil än de ”stora” sfärerna.

I figurerna i nästa kapitel, kapitel 3.3, illustreras prisutvecklingen för de olika ägarsfärerna enligt ovan.

3.3 De olika ägarsfärerna – underlag 1996–2003

Sammanställning över de olika ägarsfärernas karaktärer avseende försäljning i kommuner

Pris 2003 [Kr/MWh] kommun/

energi*

Energi 2002 [GWh]

Antal kommuner

Kommunstorlek medel [inv.antal]

K-klass 1)

K-klass medel 1)

Fortum-sfären

485/500 8 223

14

74 559 1 2,0

E.ON AG-sfären (Sydkraft+Graninge) 480/470 6 662

22

42 355 1 2,0

Vattenfall-sfären

503/475 3 737

29

26 210 2 2,3

Rindi Energi-sfären

461/461 -

10

13 126 3 2,7

Energisystem i Sverige-sfären** - -

6

12 868 2 2,8

Övriga i huvudsak kommunalt ägda 478/442 28 073

152

33 794 2 2,1

Varav Kommunalt ägda (>250 GWh) 420/440 20 260

29

91 222 1 1,1

1) Kommunklass definierad enl klass 1 >35.000 inv, klass 2 15-35.000 inv och klass 3 <15.000 inv. K-klass avser Kommunklass baserat på kommunstorlek medel medan K-klass medel är ett beräknat medelvärde baserat på ingående kommuners K-klass. *) Prisuppgifter redovisas både som kommunviktade och energiviktade **) Prisuppgifter saknas

Fjärrvärmeprisets utveckling 1996-2003 (a)

300 350 400 450 500 550

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 År

M e d e lp ri s f ö r t ill g u rv a l

[k r/ M W h e x k l mo ms ]

Fortum-s fären

E.ON AG-s fären

Vatten fa ll-s färe n

Gra nin g e-s fä ren

Övriga i hu vu ds ak komm un a lt ä gda

Kommu na lt äg da (>25 0 GWh )

Över den studerade tiden har spridningen av fjärrvärmepriset minskat för att under de senare åren tenderat att öka igen. Det finns också en tendens till att priserna närmar sig en ”högre” prisnivå. Fram till 2002 ökade gruppen av ”större” kommunala fjärrvärmeföretag (>250 GWh) mest men den trenden har stannat av 2003.

I figuren ovan redovisas samma fjärrvärmepriser som i den tidigare figuren men med tilläggen för medelpriset för fjärrvärmen (kommunviktat) och oljeprisutvecklingen över den studerade tidsperioden. Av figuren framgår att det finns en viss följsamhet mellan oljepriset och fjärrvärmepriset. En annan iakttagelse som tydliggörs i figuren är att fjärrvärmepriserna i allt högre utsträckning konvergera mot medelpriset även om 2003 tenderar att ändra denna bild något.

Fjärrvärmeprisets utveckling 1996-2003 (a)

300 350 400 450 500 550 600 650 700

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 År

M e de lp ri s f ö r t il lg ur v a l

[k r/ M W h e x k l mo ms ]

Fortum -s fären

E.ON AG-s fären

Vattenfall-sfären

Graninge-s fären

Övriga i huvudsak kommunalt ägda

Kommunalt ägda (>250 GWh)

Olja

Medelvärde Fjv (Riket)

Alt.uppvär mning skostn ad enl re dovisn ingen i NH200 3 var 4 28 kr /MWh.

I figuren ovan är fjärrvärmens medelpris utgångspunkten. Redovisningen för de olika ägarsfärerna är baserad på mellanskillnaden av det beräknade medelpriset för sfären och rikets medelpris.

De kommunalt ägda fjärrvärmeföretagen har sedan 2002 ökat sina fjärrvärmepriser i paritet med medelpriset och för de större (>250 GWh) innebär det ett trendbrott. De kommunalt ägda bolagen ligger under medelpriset för fjärrvärme. De större (250 GWh) ca 30 kr/MWh och för hela gruppen ca 10 kr/MWh under medelpriset.

För Vattenfallsfären fortsätter ökningen, jämfört med branschens medelpris, som påbörjades omkring år 2000 och som är markant från år 2001 och framåt. Det samma gäller för Fortumsfären där en tydlig prishöjning påbörjades omkring år 2000 och sedan fortsatt. För E.ON AG-sfären (tidigare redovisat endast som Sydkraft men nu även innehåller Graninge) är bilden något mer sammansatt när både Sydkrafts- och Graningeföretagen redovisas som på bilden ovan. Sydkraftsföretagen har under den studerade perioden i stort sett legat på samma nivå medan Graningeföretagen sjunkit något.

Fjärrvärmeprisets utv. som relation till totalt medelpris 1996-2003 (a)

-60 -40 -20

0 20 40 60

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 År

M e de lp ri s f ö r ti ll g urv a l

[k r/ M W h e x k l mo ms ]

Fortum-sfären

E.ON AG-sfären

Vattenfall-s fären

Graninge-sfären

Övriga i huvuds ak kommunalt ägda

Komm unalt ägda (>250 GWh)

I figuren ovan har fjärrvärmesystemen studerats utifrån storleken på kommuner. Den här bilden visar tydligt att fjärrvärmepriserna tycks konvergera oavsett storlek på kommuner/fjärrvärmesystem. Spridningen är dramatiskt mindre i slutet av perioden jämfört med inledningen. Noterbart är att priset i stort sett legat oförändrat för de små kommunerna (K3) fram till 2002 medan ökningen är relativt stor för de större kommunerna (K1).

Fjärrvärmepriser åren 1996-2003 för Nils Holgersson-fastigheten

155

152 151

192

216 214

222

226

0 100 200 300 400 500 600 700

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

kr/MWh exkl moms

År

Antal fjärrvärmekommuner

Kvartil (max)

Kvartil (3:dje 75%)

Kvartil (median)

Kvartil (1:a 25%)

Kvartil (min)

Oljeuppv. (rörl)

Medelvärde för Fjärrvärmepriser

350 400 450 500 550 600 650 700

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

År

kr /M W h e xk l m om s (k om m unv ik ta t)

Medel K1 (>35.000 inv)

Medel K2 (15-35.000 inv)

Medel K3 (<15.000 inv)

Medel (rike)

Olja

Alt.u ppvärmningskostna d enl red ovisnin gen i NH2003 var 42 8 kr /MWh.

Figuren visar på en relativt stabil prisutveckling för medianvärdet för fjärrvärmepriset i landets kommuner. Det kan också konstateras att priset har en stor spridning mellan min- och maxvärdena. Övre och undre kvartil ligger ca ± 30 kr/MWh från medianvärdet och har faktiskt ökat något för år 2003 jämfört med åren från 1999 och framåt. Det rörliga priset för oljeuppvärmning har i stort sett legat inom gränserna för övre och undre kvartil för perioden 1996– 2000. Under 2000 påbörjades dock en kraftig prisuppgång som berott på en del sammanfallande faktorer såsom uppgång på råoljepriset, dollarprisets uppgång och skattehöjningar. Höjningen mellan åren 2002 och 2003 är framförallt motiverat av den pågående skattväxlingen.

Det har hela tiden varit avsikten att spegla skillnader för ett specifikt typhus och därmed för en specifik fastighetsägare och deras hyresgäster. Medelvärdet ska således ej uppfattas som något ”Sverigesnitt” för fjärrvärme. Vid en sådan jämförelse kommer stora fjärrvärmerörelser att få en större vikt. I en del av studiens redovisning finns också en redovisning av ett energiviktat medelpris. Beroende på hur prissättningen är utformad så innebär det som regel att ett något större typhus också skulle ha gett ett lägre genomsnittligt pris.

Det ska också noteras att fjärrvärmepriserna från olika leverantörer kan innefatta olika leveransåtaganden. Några fjärrvärmeföretag äger och driver fjärrvärmecentralerna i huset och vissa inkluderar serviceåtaganden. Likaså varierar uttaget av anslutningsavgift och anslutningslån historiskt samt sättet att återbetala lånen både inom ett företag och mellan företagen. Det gör att en helt rättvisande jämförelse mellan olika fjärrvärmeföretag är en svår uppgift.

I Nils Holgerssonstudien har inhämtats officiella priser, som inrapporteras av fjärrvärmeföretagen. Det finns hos flera företag, bland annat Sveriges största fjärrvärmeleverantör Fortum Värme (Stockholm), ett stort inslag av individuella kontrakt även för mindre fastigheter som vårt typhus. Den faktiska prissättningen kan därför skilja sig åt beroende på att pristransperansen är ofullständing.

Rent generellt kan konstateras att priskonstruktionerna för fjärrvärme fortfarande i många fall är alltför komplicerade. Det finns fortfarande många exempel på priskonstruktioner som innehåller ett flertal index och är mycket svårtillgängliga för att inte säga omöjliga att kontrollera för en normalkund.

Konstaterade beträffande ägarsfärerna – Slutsatser:

  • Ca 59 % kommunalt ägande och resten, 41 %, en blandning av privat och statligt (5 aktörer).
  • Omkring 32 % av fjärrvärmeförsäljningen kan sägas vara i utländskt ägande (3 aktörer). Denna andel har ökat med 2 %- enheter sedan 2001/02.
  • De 35 största aktörerna står för nästan 85 % av fjärrvärmeförsäljningen.
  • Med undantag för Rindi Energi har de övriga 5 privata och statliga aktörerna för närvarande mellan 5 och 15 % högre fjärrvärmepriser (medelvärde för NH-fastighet).
  • Prisgapet är ytterligare 5 % till de större kommunala fjärrvärmeföretagen (>250 GWh).
  • Ägarsfärerna finns på olika värmemarknader avseende kommunstorlek. Studie av pris i relation till kommunstorlek visar att denna betydelse minskat över tiden.
  • Spridningen av fjärrvärmepriset är fortsatt lika stor över den studerade tidsperioden. De flesta fjärrvärmeföretagen finns emellertid väl samlade kring det framräknade medelpriset för riket. (50 % inom ±30 kr/MWh runt medelvärde). Tendenser 2003 på ökad spridning.

3.4 Vad händer vid en ägarförändring?

Det är inte helt lätt att urskilja prisförändringar direkt efter en försäljning. Det finns som tidigare nämnts flera faktorer som kan påverka prisutvecklingen.

Nedan redovisas utvecklingen för ett antal mer eller mindre uppmärksammade ägarförändringar i jämförelse med utvecklingen för riket. De förändringar som studerats är de enligt tabellen nedan:

Kommun Fjärrvärmeföretag idag Ägare Tidigare ägare Tidpunkt för ägarförändring

Övrigt

Lidingö Fortum Värme Fortum Värme Lidingö Kommun 1999

Upplands-Väsby Fortum Värme Fortum Värme Upplands Väsby kommun 1999/2000

Sigtuna Fortum Värme Fortum Värme Brista Kraft AB

1999/2000

Mora Sydkraft Sellbergs AB E.ON AG Waste management Int 1999

Norrköping Sydkraft Östvärme AB E.ON AG Norrköping kommun 2000

Uppsala Vattenfall Värme Uppsala AB Vattenfall Uppsala kommun 2000

Järfälla Graninge Järfälla Värme AB Graninge/ E.ON AG (2003)

Järfälla kommun 2000

Kalmar Graninge Kalmar Energi AB Graninge/ E.ON AG (2003)

Kalmar kommun 1999

Stora ägarförändringar som har ägt rum är Fortums köp av Birka Värme (under år 2002) och E.ON AG:s köp av Sydkraft (under år 2000). Dessutom har E.ON AG-ägda Sydkraft under 2003 gått in som majoritetsägare i Graninge. Dessa köp kan komma att ställa krav på verksamheten vilket påverkar både kostnads- och intäktssidan.

Figurredovisningen ovan ger ingen direkt generell bild. I några fall finns tydliga indikationer på att priset kraftigt förändras just till följd av en ägarförändring kopplat till någon enskild aktör. Detta är Norrköping (E.ON AG), Uppsala (Vattenfall) och Lidingö (Fortum). Här har fjärrvärmepriserna ökat med 23–30 % under en 4årsperiod medan medelvärdet för landet är ca 10 % under samma period. Fjärrvärmepriset i dessa tre kommuner har före ägarbytet varit tydligt under medelpriset och med relativt små förändringar (undantaget Uppsala som sänkte priset mellan 1998 och 1999 med 34 kr/MWh). För de övriga studerade fallen är höjningen strax över medelvärdet för landet (13–18 %) med ett undantag, Mora (4 %). Det finns skäl att fortsätta studien av prisändringar vid ägarförändringar då mätperioden är kort och ägarförändringarna relativt få. Medelvärdet för den studerade gruppen har tydligt ökat mer än vad medelpriset för hela fjärrvärmekollektivet har gjort under samma tidsperiod (72 jämfört med 44 kr/MWh). Av detta att döma har genomförda ägarbyten inneburit en pristendens uppåt.

Ägarbyten (från Kommunalt till Priv at eller Statligt)

250 300 350 400 450 500 550 600 650

År

[k r/M W h]

Lidingö / Fortum ( 1999)

390

390

394

451

477

Sigtuna / Fortum (2000)

486

514

527

518

557

Upplands- Väsby / Fortum ( 2000) 463

486

441

469

535

Mora / E.ON AG ( 1999)

474

447

449

482

494

Norr köping / E.O N A G (2000)

303

346

358

381

395

Uppsala / Vattenf all ( 2000)

358

358

374

430

455

Järf älla / G raninge ( 2000)

452

444

474

504

536

Kalmar / Gr aninge ( 1999)

374

374

384

402

421

Medelvärde Fjv ( Riket) -

422

423

437

448

466

Oljeuppv. ( rör l) -

394

472

601

600

657

Medelvärde f ör studer ad grupp 412

420

425

454

484

1999

2000

2001

2002

2003

Förändringen mätt som ett index visar på samma särprägel som för gruppen med ägarbyte. Ökningen för den är 117 jämfört med medelvärdet för riket som på ca 110 (Index = 100 är här år 1999). Indikationen är att prishöjningarna är tydligt högre (ca 70 % högre) vid ägarbyte från kommunalt ägande till privat eller statligt ägande (med reservation för att den studerade gruppen med ägarbyten är liten).

För att utvidga analysen något och studera vilka av landets kommuner där prisförändringen varit störst oavsett ägande och eventuellt ägarbyte så framkommer nedanstående bilder. Redovisningen innehåller dels prisförändring i kr/MWh mellan åren 1996 och 2003 (översta vänstra bilden) och den relativa prisförändringen redovisad som ett index över samma tidsperiod (basår för indexet år 1996 = 100) i den översta högra bilden. Redovisningen har dessutom kompletterats med förändringen mellan åren 2001 och 2003 (de båda undre bilderna) som i övrigt är uppbyggda på samma sätt. Efter kommunnamnen redovisas ägaren inom parantes. K skall utläsas som Kommun, F skall utläsas som Fortum Värme och E skall utläsas som E.ON AG (tidigare Sydkraft och Graninge).

Ägarbyten (från Komm unalt till Privat eller Statligt)

90 100 110 120 130 140 150 160 170

1999 2000 2001 2002 2003

År

[I n d ex b as 100 år 1996 ]

Lidingö / Fortum (1999)

Sigtuna / Fortum (2000)

Upplands-Väs by / Fortum (2000)

Mora / E.ON AG (1999)

Norrköping / E.ON AG (2000)

Upps ala / Vattenfall (2000)

Järfälla / Graninge (2000)

Kalmar / Graninge (1999)

Medelvärde Fjv (Riket) -

Oljeuppv. (rörl) -

Medelvärde för studerad grupp

Flera noteringar kan göras utifrån denna redovisning. Åtta av tio kommuner med de största förändringarna under åren 1996–2003 har fjärrvärmeföretag som är ägda av kommunen själv.

Med undantag av Ljusnarsbergs kommun är det inga direkt små kommuner som är representerade (övriga kommuner tillhör den större halvan av landets kommuner). Ingen kommun har höjt sitt fjärrvärmepris mer än vad oljepriset har ökat. Detta gäller både i absoluta och relativa tal.

Av de kommuner med största prisförändringarna är det endast Norrköping som samtidigt genomgått ett ägarbyte. Prisnivån för fjärrvärme ligger samtidigt klart under medelpriset för landet trots den relativt sett stor prisförändringen.

Om istället perioden 2001–2003 studeras kommer de ägarbyten som skett omkring år 2000 att mer komma i fokus. Sju av tio kommuner med de största förändringarna under åren 2001–2003 har fjärrvärmeföretag som är ägda av andra aktörer än kommunerna själva. Fyra av dessa har nyligen skiftat ägare.

Konstaterade beträffande ägarbyten – Slutsatser:

  • Vid den tidigare studien konstaterades att det skett för få ägarbyten och för nära i tiden för att man ska kunna göra någon egentlig bedömning. Årets studie visar, trots att antalet ägarbyten fortfarande är lågt, att det ofta tycks leda till uppmärksammade prishöjningar (i relativa och/eller absoluta värden).

Komm uner m ed största förändring av fjärrvärm epriset

(kr/MWh exkl moms mellan åren 1996 och 2003)

0,0 50,0 100,0 150,0 200,0 250,0

Lj us

nar

sbe

rg

(F

)

Su

nd

sv al

l ( K )

Lu

nd

(K)

K iru

na (

K )

K lip

pa

n (K

)

Än

ge

lh olm

(K

)

S oln

a (K

)

Su

nd

b yb e rg (K

)

V äst

erås

(K

)

No

rr köp

in g (

E)

Me

del

vär

de

Fj

v -

R ik et

Ol

ja

Kommun

Komm uner m ed största förändring av fjärrvärm epriset

(Indexförändring mellan åren 1996 och 2003 - Bas 100 år 1996)

100,0 110,0 120,0 130,0 140,0 150,0 160,0 170,0

Lun

d

(K )

Lj

us na

rs ber

g (F

)

Ki ru

na

(K

)

Sun

ds

va ll (K

)

Vä

st er

ås (K

)

Kl ipp

an

(K

)

No

rr kö

pin

g (

E)

Än

ge

lh ol m

(K

)

S ol

na (K

)

S undb

yb

erg

(K

)

Me

del

värd

e Fj v

- R

ik et

O lja

Kommun

Komm uner m ed största förändring av fjärrvärm epriset

(kr/MWh exkl moms mellan åren 2001 och 2003)

0,0 50,0 100,0 150,0 200,0 250,0

R obe

rt sfo

rs (

S )

G ne

sta

( P s)

Fo

rs ha

ga

(K

)

Sä

ffl e (

K 0/ Pu

)

Å se

le ( K)

Hu

ltsf

red

(S

)

Lund

(K)

U ppl

an ds

-V

äs

by

(K

0/

Pu

)

Ku

ngs

ör

(K

)

Li di n gö (

K 0/

P u)

Me

del

värd

e Fj v - R

ik et

O lja

M ed

el värd

e St

ud .g

rup

p

Kommun

Komm uner m ed största förändring av fjärrvärm epriset

(Indexförändring mellan åren 2001 och 2003 - Bas 100 år 2001)

100,0 110,0 120,0 130,0 140,0 150,0 160,0 170,0

G nes

ta (P

s)

R obe

rts

fors

( S)

Fo

rs ha

ga

(K

)

Å sel

e (

K)

S äff

le ( K 0/ P u) H ult sf

re d (S

)

Lun

d (K

)

U pps

al a (

S)

U ppl

an

ds -V

äs

by

(K

0/ P u)

Lid

in gö

(K

0/

Pu)

M

ede

lv är

de

F jv -

Ri ke

t

Ol

ja

Me

de

lv är de

S

tud

.g ru pp

Kommun

  • För de kommuner där ägarbyte har skett har fjärrvärmepriset ökat med 72 kr/MWh (jfr 44 kr/MWh medel) vilket i relativa tal innebär 17 % (jfr 10 % medel), dvs. ca 70 % skillnad.
  • 8 av de 10 största prishöjarna är kommunalt ägda och 6 av 10 tillhör kategorin större fjärrvärmekommuner (>250 GWh) sett över perioden 1996- 2003.
  • 7 av de 10 största prishöjarna är icke kommunalt ägda och 4 av dessa har nyligen genomfört ägarskifte (kommun till annan aktör) om den studerade perioden istället är 2001–2003.

4 Slutsatser

Det finns ett antal slutsatser som kan dras utifrån det material som analyserats.

Inledningsvis kan konstateras att den bild som togs upp under kapitel 3, där det redovisades ett antal andra faktorer utöver ägarformen, bekräftas av studien och kvarstår sedan tidigare – Slutsatser:

  • Prissättningen hos fjärrvärmeföretagen har allt mer orienterat sig mot kundens alternativkostnad för uppvärmningen.
  • De kommunala ägarna har ”vaknat upp” i frågan om att ställa tuffare krav på avkastningen i de egna bolagen.
  • Den kraftigt ökade energibeskattningen och oljeprishöjningen under de senare åren gör att det finns ”formella” skäl till att prisändra. Många aktörer utnyttjar situationen.

Vidare har följande konstateranden gjorts beträffande ägarsfärerna:

  • 59 % kommunalt ägande och resten, 41 %, en blandning av privat och statligt (5 aktörer). En förskjutning med 1 %- enhet.
  • Omkring 32 % av fjärrvärmeförsäljningen kan sägas vara i utländskt ägande (3 aktörer). En förskjutning med 2 %-enheter mot ökat utländskt ägade.
  • De 35 största aktörerna står för nästan 85 % av fjärrvärmeförsäljningen.
  • Med undantag för Rindi Energi har de övriga 5 privata och statliga aktörerna för närvarande mellan 5 och 15 % högre fjärrvärmepriser (medelvärde för NH- fastighet).
  • Prisgapet är ytterligare 5 % till de större kommunala fjärrvärmeföretagen (>250 GWh).
  • Ägarsfärerna finns på olika värmemarknader avseende kommunstorlek. Studie av pris i relation till kommunstorlek visar att denna betydelse minskat över tiden.
  • Spridningen av fjärrvärmepriset är fortsatt lika stor över den studerade tidsperioden. De flesta fjärrvärmeföretagen finns emellertid väl samlade kring det framräknade medelpriset för riket. (50 % inom ±30 kr/MWh runt medelvärde beräknat som medianpris). Tendenser 2003 på ökad spridning.

Följande konstateranden har gjorts beträffande ägarbyten:

  • Vid den tidigare studien konstaterades att det skett för få ägarbyten och för nära i tiden för att våga göra någon egentlig bedömning. Årets studie visar, trots att antalet ägarbyten fortfarande är lågt, att det ofta tycks leda till uppmärksammade prishöjningar (i relativa och/eller absoluta värden).
  • För de kommuner där ägarbyte har skett har fjärrvärmepriset ökat med 72 kr/MWh (jfr 44 kr/MWh medel) vilket i relativa tal innebär 17 % (jfr 10 % medel), dvs. ca 70 % skillnad.
  • 8 av de 10 största prishöjarna är kommunalt ägda och 6 av 10 tillhör kategorin större fjärrvärmekommuner (>250 GWh) sett över perioden 1996–2003.
  • 7 av de 10 största prishöjarna är icke kommunalt ägda och 4 av dessa har nyligen genomfört ägarskifte (kommun till annan aktör) om den studerade perioden istället är 2001–2003.

Djupintervjuer med fastighetsägare och kommuner

En kvalitativ studie av SCB

1 Sammanfattning

Fastighetsägare

Hos i stort sett alla fastighetsägare vi intervjuat finns en strävan att byta ut oljepannor mot fjärrvärme i den takt som näten byggs ut. Fjärrvärme föredras därför att den är driftsäker och fordrar lite tillsyn. Att byta till biobränsle ses inte som någon lösning annat än i glesbygd. Om priset på fjärrvärmen skulle höjas väsentligt ser man egentligen inget alternativ. Om fjärrvärmen ökar mycket i pris menar man att priset på el också kommer att öka och i så fall skulle i alla fall fjärrvärme vara ett billigare alternativ. Några har nämnt att man i händelse av en rejäl prisökning skulle börja fundera på en egen närvärmeanläggning. Någon möjlighet att byta fjärrvärmeleverantör finns inte.

De kommuner som inte sålt ut sina fjärrvärmeanläggningar är i allmänhet mera aktiva med att bygga ut fjärrvärmenäten än de stora fjärrvärmeleverantörerna.

Från flera håll har vi hört att det pågår energisparande. Det gäller både värme, el och vatten. Man har årliga sparplaner så väl som treårsplaner. Energijägare är ett koncept med tips, som arbetas fram i arbetslagen, på olika sätt att spara energi. I ett företag upprättade man varje år ”botten”-listor på de sämsta fastigheterna vad gällde energi-, el- och vattenanvändning. Åtgärder vidtogs sedan i dessa.

Det enda uttalade målet som kommunerna framhållit är miljöhänsyn och en strävan att byta ut oljan. I något fall kände man till att kommunen hade upprättat en energiplan. I ett annat fall var Agenda 21-arbete bekant men detta hade hittills endast gått ut på besparingar på vattensidan. Vissa restriktioner mot biobränsle finns också i vissa områden.

Några styrmedel finns egentligen inte heller.

Vi har inte kunnat konstatera någon skillnad mellan olika typer av fastighetsägare. Övervägande delen av de utvalda ägarna visade sig också vara kommunala ägare (kommunala bolag som hade både hyresfastigheter och lokaler). Samma strävan mot fjärrvärme i den takt som den byggdes ut och bort från oljan. Inte heller har vi märkt någon skillnad beträffande belägenheten på fastigheterna eller om det är en stor eller liten kommun. Allt verkar styrt av utbyggnaden av fjärrvärmenäten.

Kommuner

Samtliga kommuner som utfrågats har uppgett att de bygger ut fjärrvärmenäten så långt det är möjligt. Utbyggnadstakten varierar mellan kommuner bl.a. beroende på ägarförhållanden. En del kommuner har byggt ut för snabbt och mött problem med effekten på sina anläggningar. Några bygger ut utifrån marknadsmässiga grunder och går endast in i lönsamma byggprojekt.

Fjärrvärmen anses ha en dominerande ställning i centralorten men är konkurrensutsatt utanför tätorten. Samma bolag äger oftast hela värmesystemet med produktionsenheter, näten och drift- och underhåll.

Kommunerna har inga regleringar för att styra de olika uppvärmningssätten men har oftast synpunkter och önskemål om vilket uppvärmningssätt som är lämpligt i det enskilda fallet.

Målet med fjärrvärmeutbyggnaden och konverteringen är oftast miljömässiga aspekter. För att uppnå målen har man inte några styrmedel att ta till men kommuner som äger sitt energibolag har lättare att lyckas.

En viss oro har framkommit vad gäller planerna på att utnyttja gas för framställning av fjärrvärme. I och med att man använder gas blir inte fjärrvärmen lika miljövänlig längre.

Kontakter med fastighetsägare förekommer oftast i samband med infomöten som energibolagen eller energirådgivaren anordnar. Kontakterna resulterar i många fall till ökad fjärrvärmeanslutning.

2 Fjärrvärmeutredningens uppdrag

SCB:s enhet för energistatistik har fått i uppdrag av Fjärrvärmeutredningen att analysera den faktiska och den upplevda möjligheten att ändra uppvärmningssätt. Djupintervjuer ska genomföras med fastighetsägare, privata och allmännyttan, samt kommuner.

3 Metod

Uppdraget gällde att göra en kvalitativ undersökning med djupintervjuer. En kvalitativ studie kännetecknas av att man gör ett styrt urval utifrån syftet. Frågeställningarna är fastställda genom en strukturerad frågeguide. Samtidigt är frågorna öppna och ger möjligheter för den intervjuade att utveckla, kommentera och dela med sig av sina erfarenheter och uppfattningar.

Fastighetsägare och kommuner arbetar med energifrågor och uppvärmningssätt på många olika sätt. Genom att göra ett 30-tal djupintervjuer med personer som representerar olika typer av fastighetsägare och olika stora kommuner får man kännedom om mångfalden. Vi får också svar på vad som är gemensamt. Djupintervjun ger oss på ett bra sätt kunskap om arbetssätt och rutiner i företag och kommuner.

4 Genomförande

En frågeguide för fastighetsägare och en för kommuner gjordes på SCB av energienheten tillsammans med SCB:s mättekniska laboratorium. Frågeguiderna godkändes av utredningen efter ett par tillägg.

Urvalet diskuterades också med kunden. Önskemål fanns att en del av de utvalda fastighetsägarna skulle ha fastigheter i samma kommuner där kommunen valts för intervjuer.

Totalt har 30 intervjuer genomförts. 20 intervjuer har gjorts med privata fastighetsägare, allmännyttan och en rikskooperativ ägare samt 10 med kommuner. När det gäller fastighetsägare har vi sökt energiansvariga (i de flesta fall samma personer som besvarar de årliga undersökningarna av energianvändningen i flerbostadshus och lokaler) och i kommuner energiplanerare, miljöansvariga eller liknande.

Intervjuerna har ägt rum från den 5 maj till den 4 juni och genomförts av fyra personer. Tre intervjuer gjordes vid besök och övriga med högtalartelefon.

5 Uppvärmning av bostäder och lokaler

Hela 77 procent av arean i flerbostadshus var uppvärmd med fjärrvärme år 2002 och denna andel har ökat stadigt sedan 1970-talet.

Figur 1. Flerbostadsarean fördelad efter uppvärmningssätt sedan 1976, miljoner m

2

Även andelen lokalarea som värms med fjärrvärme har ökat under samma tidsperiod om än inte lika mycket som för flerbostadshusen. År 2002 värmdes ca 58 procent av lokalarean med fjärrvärme.

0 20 40 60 80

100 120 140 160

1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000

Fjärrvärme Oljeeldning Annat Elvärme

Figur 2. Lokalarean fördelad efter uppvärmningssätt sedan 1976, miljoner m

2

Småhusen är till allra största delen uppvärmda med el. Andelen småhus som värms med fjärrvärme var fortfarande 2002 under nio procent. I diagrammet nedan redovisas fjärrvärme under rubriken ”annat” tillsammans med gas, berg/jord/sjövärmepump och andra kombinationer än de som finns uppräknade.

Figur 3. Antalet småhus med olika typer av uppvärmning under en 20-årsperiod

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000

Fjärrv ärme Olja Öv rigt El Olja och el

0

100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000

1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000

Enbart olja Olja + biobränsle Olja + el

Enbart el

El + biobränsle Enbart biobränsle Annat

6 Fastighetsägare

6.1 Uppvärmningssätt

Bland fastighetsägarna fanns följande olika uppvärmningssätt representerade:

  • Fjärrvärme
  • Eluppvärmning, både vattenburen, direktverkande och luftburen
  • Eldningsolja
  • Värmepumpar, såväl berg-, sjö- som luftvärmepumpar
  • Biobränsle
  • Biogas
  • Solfångare, som ett komplement för uppvärmning av vatten.

Fjärrvärmen har funnits väldigt länge i en del kommuner – sedan 1970-talet. Se vidare under avsnitt 7.1.

Fjärrvärmen är det allra största uppvärmningssättet när det gäller de centrala delarna av kommunerna. När det gäller ytterstadsområden är det olika. Där finns både olje- och elvärmda lägenheter. I kommuner där man har kommunägda energibolag försöker man bygga ut nätet mot olika ytterområden. I ett par kommuner har man i ett område konverterat från direktel. Det var i samband med att man fick bidrag. När mindre orter har lokala fjärrvärmenät försöker man att bygga ihop med centralortens nät. Energibolaget i denna kommun har varit mycket aktivt med utbyggnad av fjärrvärmenätet och även många småhusägare är positiva till anslutning.

Flera fastighetsägare kombinerar fjärrvärmen med värmepumpar. Om inget fjärrvärmenät finns i närheten är det vanligt att man byter till värmepumpar. Pellets är också ett alternativ men fordrar mera skötsel än värmepumpar.

6.2 Egen policy

Fastighetsägarnas policy är dels att det ska vara så ekonomiskt som möjligt dels att uppvärmningssätten ska ta hänsyn till miljön. Flera kommenterar att man huvudsakligen vill bort från oljan. Planerna är att gå över till fjärrvärme så snart som möjligt.

En fastighetsägare är miljöcertifierad och deras policy är att använda fjärrvärme.

Vi använder våldsamt mycket el. Det finns två sätt att få en bättre värld på. Första är att minska elanvändningen vilket är buslätt att göra. Sedan finns inget och sedan inget egentligen. Och sedan kommer längre ner på listan och det är att vi ska producera det vi måste med minsta möjliga miljöbelastning. Det är de två huvudpunkterna. Det är märkligt att debatten kretsar kring hur vi producerar. Grejen är att vi producerar för mycket. Det är lätt att minska elanvändningen. Det är att vilja och att satsa.

6.3 Fjärrvärmens ställning

Alla fastighetsägare – oavsett kategori – menar att fjärrvärmen är det uppvärmningssätt man ska satsa på. Även om priset skulle höjas drastiskt skulle det inte finnas något alternativ till fjärrvärmen. Man är ansluten till ett nät och ett energibolag och det kan man inte ändra på.

Vi har ju inget egentligt alternativ. Det finns ingen konkurrent som säljer värme i en annan ledning.

Fjärrvärmen upplevs mycket positivt av fastighetsägarna. Det är driftsäkert och bekvämt. Och det är miljövänligt. Man kan använda många olika bränslen, flis/spån/pellets, sopor, gas och olja. Även värmepumpar används av fjärrvärmeproducenterna. Någon använde havsvatten, en annan renat avloppsvatten från reningsverket och detta vatten levererades sedan ut igen i form av fjärrkyla.

Vissa bolag som tillhandahåller såväl fjärrvärme som gas och el upplevs som monopolföretag.

Man sitter fast i det här systemet. Det är en stor anläggning som ägs av en enda organisation. Konkurrensen är ju obefintlig. Men jag har ingen lösning på det.

6.4 Hinder att byta uppvärmning

Utbyggnaden av fjärrvärmenäten är beroende av vem som äger näten. En fastighetsägare menar att det är stor skillnad om kommunen är ägare eller om det är ett privat kraftbolag. Kommunen har ett samhällsintresse medan det privata kraftbolaget är mera affärsmässigt och vill ha lönsamhet.

Om vi minskar vår energianvändning så kan krafbolaget sälja den fjärrvärmen två gånger. Dels betalar vi för något vi inte använder och den effekt som vi inte använder säljer de till någon annan. Här finns det

alltså ingen marknadskraft. Bolaget bryr sig inte om att vi gör bättre anläggningar. Det enda vi kan påverka är den rörliga kostnaden, inte den fasta. De har alltså inget miljötänkande… Priset kan vi inte förhandla om utan endast den anslutna effekten. Energileverantörerna är inte intresserade att ta fram en billig produkt. De vill endast tjäna mer pengar. Man måste ha någon form av styrmedel så att de inte tar ut för mycket i vinst. Vad är egentligen skäligt att tjäna? Om man ska ha en stor vinst ska man också ha en hög leveranssäkerhet. Man ska se till att det inte blir exempelvis strömavbrott så fort det är kallt ute.

En oro som finns hos fastighetsägare med miljöansvar är att det diskuteras att dra ledningar med naturgas. Även om naturgas inte ger upphov till lika stort utsläpp av koldioxid som olja är det ändå ett fossilt bränsle och olja försöker man att lämna.

Några fastighetsägare har byggt om från direktel till fjärrvärme. Det har då varit möjligt att få bidrag. Flera nämner att det skulle underlätta om man åter skulle kunna få bidrag för att konvertera från direktel till fjärrvärme.

I en kommun upprättade man 20-åriga avtal med fastighetsägarna där dessa förbinder sig att använda fjärrvärme under denna period. I gengäld fick de en lägre taxa sommartid. Samtidigt får värmeverken en god framförhållning och en stadig kundkrets.

I en annan kommun arbetade man med 5-åriga prisavtal på fjärrvärmen.

Det finns alternativ. Det behövs nog att det konverteras från fjärrvärme till annat. Det är marknadskrafterna det handlar om. Om jag får bygga en gasanläggning så kommer vi att utnyttja bränslet mycket mer effektivt än vad de stora värmekraftverken kan göra. En liten gaspanna är mycket mer miljövänlig än de stora kraftverkens.

6.5 Fjärrvärmens prissättning

Ett kommunägt fjärrvärmeverk har nyligen ändrat taxe-policyn. Den fasta avgiften har höjts rejält och samtidigt har man infört flödesmätning. Det innebär att fastighetsägare kan spara åtskilligt och stimuleras att genomföra energisparåtgärder.

I en kommun har man haft samma taxa i nio år. Nu har man ändrat och har tre olika priser under året. Under sommaren är priset halverat. Under vinterhalvåret är det ett högre pris och sedan har man dessutom ett tredje pris under resten av året. De låga

taxorna under sommaren hämmar användandet av solfångare, som fungerar bäst på sommaren. Likaså påverkar det användandet av luftvärmepumpar, som drivs av el, under sommaren. Det vore bättre med en enhetlig taxa för fjärrvärme året runt. Flödesmätare är man dock positiv till. Höj det rörliga priset i stället för det fasta så uppmuntrar man till energisparande var en annan åsikt.

På vår fråga vad som skulle hända om fjärrvärmen blev betydligt dyrare fick vi följande svar från två fastighetsägare:

Den är bra mycket dyrare idag. Man höjer rätt friskt. Vi har haft höjningar på 4–5–6–7–8 % årligen, näst intill, de sista åren. Det är rejäla höjningar. Då skulle vi skälla på energibolaget. (Skratt). En rejäl skopa ovett om de har lurat in oss i något … Tyvärr är det så att om anläggningen är gammal och dålig så rivs den ut. Skulle det bli en sån höjning är det då en följd av att elpriserna har gått upp då kommer fjärrvärmen att vara billig ändå. Det hänger på hur den övriga prisbilden ser ut … Skulle de bara höja fjärrvärmen då skulle vi kanske fundera på att bromsa utbyggnaden … Bär det sig att ligga kvar med något annat istället? Jag har ingenting emot fjärrvärme. Tvärtom ger det enormt goda möjligheter med flexibilitet och att elda med alla möjliga bränslen. Det är en alldeles utmärkt lösning med fjärrvärme. Jag är inte emot fjärrvärme. Jag är emot de höga priserna. … Vi ska inte betala mer än vad alternativet kostar.

En fastighetsägare, med fastigheter i mer än en kommun, var mycket kritisk till energibolaget i en av dessa kommuner. Fakturor kom mycket oregelbundet och var ofta fel samtidigt som kundtjänsten låg i en helt annan kommun och därför saknade lokalkännedom. Krav borde finnas på att kundtjänsten ligger i samma kommun som energibolaget.

I en kommun kunde man förhandla sig till ett lägre pris på fjärrvärmen efter att man visat kalkyler på att det skulle löna sig att bygga en gaspanna. I samma kommun ansåg man även att små gaspannor var ett bra alternativ där man kunde få ut mera energi genom att det gick att kyla ned rökgaserna effektivare.

6.6 Kontakt med kommunen

De flesta kontakter fastighetsägarna har med kommunerna gäller när kommunen har ett eget energiverk. De kommunägda fastighetsföretagen har mer regelbundna möten.

Man upplever inte att kommunerna har några styrmedel. Regleringar som finns är väldigt få. Däremot strävar man åt samma håll, framför allt ur miljösynpunkt, att gå ifrån oljan så mycket som möjligt.

7 Kommunernas syn på uppvärmning

7.1 Bild av uppvärmningen

De kommuner som har intervjuats för utredningens räkning har ett fungerande miljö- och energiarbete vilket förutsätter bra överblick över energiläget i kommunen. Utbyggnad av fjärrvärmenäten ser olika ut i olika kommuner.

De tidigaste näten byggdes redan på 50- och 60-talet men en majoritet av kommunerna har fått sina nät på 70- och 80-talet. I de centrala delarna av kommunerna är fjärrvärme det dominerade uppvärmningssättet. Utanför centralorten (1–1,5 mil) varierar uppvärmningssätten mellan elvärme, värmepumpar, oljepannor och biobränsleeldade pannor. Direktverkande elvärme förekommer oftare hos kommuner i norra delen av landet.

De större fastigheterna är i större omfattning anslutna till fjärrvärmen än småhus som oftast ligger utanför centralorten.

7.2 Fjärrvärmens ställning

För de flesta kommunerna i urvalet ligger anslutningsgraden till fjärrvärme mellan 80–90 % i centralorten. Här upplevs fjärrvärmen som det dominerande uppvärmningssättet. Det är inte realistiskt med alternativa uppvärmningssätt till fjärrvärmen i centralorten. Dock kan vi inte tala om monopolställning för fjärrvärmen eftersom restriktioner mot andra uppvärmningssätt inte existerar. Monopol för fjärrvärmen existerar dock i den meningen att det inte finns någon möjlighet att byta leverantör. En bit utanför centrala orten förekommer fjärrvärme i mycket liten omfattning.

Utbyggnadstakten av fjärrvärmenäten ser olika ut i olika kommuner. En majoritet av kommuner uppger att konvertering till fjärrvärme blir allt svårare p.g.a. det ökande antalet värmepumpar. I ett småhusområde där många fastighetsägare investerat i värmepumpar blir anslutningskostnaden hög för resterande småhusägare som vill konvertera.

Hos de flesta kommuner är det samma företag som äger nätet, står för produktionen och sköter leverans och underhåll. Konkurrensen inom marknaden är begränsad och ibland helt obefintlig. Marknaden anses vara för liten för att räcka till för flera aktörer. Kommunerna anser det inte vara realistiskt att utsätta fjärrvärmeverksamheten för konkurrens. En sådan konkurrens skulle endast ”existera på papperet”.

Några kommuner har låtit flera enheter samverka i produktionsledet. Andra har lagt drift och underhållsarbetet på entreprenad.

I ett fall har vi fått höra att man från fastighetsägaren förhandlar med energibolaget om priset på fjärrvärmen. I detta fall hade man som alternativ att starta en panna till för biogas.

7.3 Regleringar i kommunen

Det finns inga föreskrifter som reglerar de olika uppvärmningssätten i kommunerna. Miljökontoren i kommunerna har synpunkter på biobränsleeldning i tätbebyggda områden.

Vid nybyggnation ivrar man från kommunens sida för vattenbaserade uppvärmningssystem. Vissa kommuner har haft bestämmelser i detaljplaner om att anslutning ska ske till fjärrvärmen men numera har man tagit bort dessa bestämmelser.

Vad gäller användning av elvärme har kommuner inga restriktioner. Kommunerna upplever det växande antalet eldrivna värmepumpar som problematiskt. Dock har man inte gått så långt som att införa restriktioner mot installation av dessa.

Få kommuner använder sig av styrmedel för att reglera utbyggnaden av fjärrvärme. Styrningen har handlat om att inkludera anslutningskostnaden till fjärrvärmenätet i tomtpriset vid försäljning. Verksamheten är avreglerad och utbyggnad sker på marknadsmässiga grunder.

En del kommuner har lyckats bra med sitt konverteringsarbete. Framgången för dessa kommuner beror främst på de prissättningsmodeller de tillämpar. Genom att erbjuda avtalsformer där kunden binder sig ett år i taget att köpa fjärrvärme har man lyckats göra fjärrvärmen väldig attraktiv.

7.4 Kommunens mål för uppvärmning

Kommunernas mål för uppvärmning varierar i olika aspekter men i ett avseende är de lika. Det gemensamma målet är att uppvärmning skall baseras på förnybara energikällor. Eftersom fjärrvärme produceras främst med biobränslen som insatsvaror strävar kommunerna efter så stor fjärrvärmeanslutning som möjligt.

Om kommunerna uppnår sina målsättningar eller inte är beroende av hur väl de lyckas förena energi och miljöarbetet med politiska beslut och affärsmässiga intentioner. För att det skall lyckas krävs ett fungerande samarbete mellan energibolaget på orten och kommunen.

Bland de kommuner som anser sig uppnå eller uppnått sina mål med uppvärmningen i kommunen är samtliga ägare till sitt eget energibolag.

De kommuner som har privata ägare till energibolaget har svårare att bedriva ett fungerande samarbete kring energi och miljöfrågor med energibolaget. I detta sammanhang har någon också uttryckt en oro för en planerad gaseldning av fjärrvärmeverket.

7.5 Kontakter med fastighetsägare

Kontakterna med fastighetsägare sker på olika nivåer i kommunen och med olika fastighetsägare. Allmännyttans fastighetsbolag är kommunägda och därmed har man en naturlig kontakt med kommunen. I något fall, där man har ett kommunalt energiföretag, har man regelbundna möten med ”tekniska verken” 1 eller 2 gånger per år. Sporadiska kontakter med energirådgivare och energiplanerare förekommer också.

8 Erfarenheter från två sidor i samma kommun

Urvalet är för litet för att dra några generella slutsatser om hur situationen upplevs från kommunens och fastighetsägarnas sida. Dock kan vi konstatera att det föreligger skillnader i hur kommunen ser sin roll som fjärrvärmeproducent och leverantör och hur fastighetsägaren uppfattar det. Fastighetsägarna upplever att de har byggt sig fast i fjärrvärmen och att realistiska alternativ inte existerar. Kommunen hävdar från sin sida att fastighetsägare har alternativ till fjärrvärmen i form av värmepumpar och biobränslepannor.

Det övergripande målet vad gäller uppvärmning i kommunerna är att få ned utsläppen till miljön. Det vill man uppnå genom att bygga ut fjärrvärmen maximalt och ersätta de oljeeldade pannorna. I många fall känner fastighetsägarna till dessa mål, men vid val av uppvärmningssystem är det ekonomin som avgör vilket system man väljer.

Appendix 1

Frågeguide – djupintervjuer med fastighetsägare

Introduktion

Regeringen har tillsatt en utredning om fjärrvärme. Utredningens uppdrag består bl.a. i att se över fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna, föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme samt analysera om det är lämpligt att införa tredjeparts tillträde på fjärrvärmemarknaden och i sådant fall föreslå regler för detta. För att kunna dra slutsatser om fjärrvärmens ställning på värmemarknaden är det angeläget att kartlägga i vilken utsträckning det finns realistiska alternativ till fjärrvärme i en tätort och om fastighetens lokalisering centralt eller i ytterkanten av en tätort har någon betydelse för vilka alternativ som är tillgängliga.

SCB har fått ett uppdrag att på utredningens vägnar intervjua ett antal fastighetsägare och kommuner.

Faktauppgifter

Enligt fastighetstaxeringsregistret Vilka uppvärmningssätt används i era fastigheter? Centrum ……………………………… Stad ……………………………… Ytterstad ……………………………… Glesbygd ……………………………….

Behov av byte Har ni behov av att byta uppvärmningssätt i någon/några av era fastigheter inom de närmaste 2 åren? JA NEJ ↓ Från vad? Till vad ska ni byta? Vilka motiv ligger bakom ert val? Finns det några hinder att byta till annat uppvärmningssätt?

Uppvärmningssätt 1 El 2 Olja

3 Biobränsle (Ved/Flis/spån/pellets) 4 Gas 5 Fjärrvärme 6 Värmepump 7 Närvärme 8 Annat

Nuvarande uppvärming Hur länge har nuvarande uppvärmningssystem funnits i era fastigheter? För alla fastigheter: Sedan fastigheten byggdes. När? Om byte: Vad var anledningen till att ni bytte? När?

Ändra uppvärmningssätt

Vad skulle få er att ändra uppvärmningssätt i någon av era fastigheter som det ser ut idag? Nya regleringar? Miljömässiga? Politiska (skatter)? Kostnader – något uppvärmningssätt blir billigare eller dyrare?

Hinder Vilka är de största hindren för att byta uppvärmningssätt? Även om det skulle vara lönsamt. Centrum? Stad? Ytterstad? Glesbygd?

Koppling till kommunen (?)

Ekonomiska (priset på olja/el/ höjs eller sänks. Hur mycket?)

Praktiska (ingen plats för panna, skorsten saknas m.m.)

Reglering

Om fjärrvärme: Om priset skulle höjas med 10 % skulle det då kunna bli aktuellt att byta? I så fall till vad? I vilka områden?

Kommunens/kommunernas mål?

Har kommunen/kommunerna satt upp mål eller regleringar som styr ert val av uppvärmning?

Kommunens/kommunernas styrmedel? Vilka styrmedel har kommunen/kommunerna? Om styrmedel: Hur upplever ni styrmedlen? Behövs dom? Finns det andra styrmedel som går att använda?

Egen policy? Har ni någon egen policy i företaget för uppvärmningssätt? Stämmer det överens med kommunens/kommunernas policy eller inte?

Kontakt med kommun

Har ni någon regelbunden kontakt (minst ett par gånger per år) med t.ex. energiplanerare i kommunen/kommunerna? Om JA:

– Hur ofta har ni kontakt? – Är det samma person ni har kontakt med? – Vilket utbyte har ni av kontakten? Om NEJ:

– Vad beror det på? – ???

Övrigt

Har du några andra problem eller funderingar om energifrågor som du vill ta upp/föra fram?

TACK för din medverkan!

Appendix 2

Frågeguide – djupintervjuer med kommuner

Introduktion

Regeringen har tillsatt en utredning om fjärrvärme. Utredningens uppdrag består bl.a. i att se över fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna, föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme samt analysera om det är lämpligt att införa tredjeparts tillträde på fjärrvärmemarknaden och i sådant fall föreslå regler för detta. För att kunna dra slutsatser om fjärrvärmens ställning på värmemarknaden är det angeläget att kartlägga i vilken utsträckning det finns realistiska alternativ till fjärrvärme i en tätort och om fastighetens lokalisering centralt eller i ytterkanten av en tätort har någon betydelse för vilka alternativ som är tillgängliga.

SCB har fått ett uppdrag att på utredningens vägnar intervjua ett antal fastighetsägare och kommuner

Läget i kommunen

Har ni någon bra bild av uppvärmningen i kommunen?

Fjärrvärme

Vilken ställning har fjärrvärme i kommunen? Hur ser ni på fjärrvärme i förhållande till andra uppvärmningssätt? Har t.ex. fjärrvärmen:

– monopolställning – dominerande ställning eller – är den konkurrensutsatt? Finns det realistiska alternativ till fjärrvärme? VEM äger nätet? VEM levererar? VEM sköter drift och underhåll? Hur ser det ut med konkurrensen inom fjärvärmerörelsen från leverantör, producent och förbrukarsidan?

Uppvärmningssätt 1 El 2 Olja

3 Biobränsle (Ved/Flis/spån/pellets) 4 Gas 5 Fjärrvärme 6 Värmepump 7 Närvärme 8 Annat

Regleringar Vilka regleringar har kommunen satt upp?

Fjärrvärmeanvändning

Oljeeldning (t.ex. utsläpp, lager …)

Biobränsleeldning (…)

Finns det restriktioner för att använda elvärme i kommunen?

Mål

Vilka mål gäller för uppvärmning i kommunen? Koppling till energi och miljöarbetet?

Styrmedel? Vilka styrmedel har kommunen? Vilka använder man för att reglera uppvärmningssätten? Vilka använder man för att reglera fjärrvärmerörelsen? Hur fungerar styrmedlen? Behövs dom? Finns det andra styrmedel som går att använda?

Kontakt med fastighetsägare

Har ni kontakt med privata och allmännyttiga fastighetsägare i kommunen när det gäller energifrågor? Om JA: – Med vilka? (stora, små?) – Hur ofta har ni kontakt? – Vilka frågor diskuteras?

– Är det samma person ni kontaktar? – Vilket utbyte har ni av kontakterna? Om NEJ: – Vad beror det på? – ???

Övrigt

Har du några andra problem eller funderingar om energifrågor som du vill ta upp/föra fram?

TACK för din medverkan!

Appendix 3

Urval av fastighetsägare och kommuner

Företag

Kommun Fastighetsbestånd Belägenhet Uppvärmning

Lulebo Luleå 12 000 lägenheter + några lokaler

Centralt samt ytterområden

De flesta har fjärrvärme, va el, d el

AB Övikshem Örnsköldsvik Ca 3 400 lägenheter Centralt samt ytterområden

De flesta har fjärrvärme men även olja och el, jordvärmepump finns i någon fastighet

Byggab Mimer Västerås Stort antal bostadshus och lokaler

Centralt samt ytterområden och glesbygd

Större delen av fastighetsbeståndet har fjärrvärme

AB Teljebostäder Södertälje 12 000 lägenheter I Södertälje stad samt en liten del i ytterområden

100 % fjärrvärme i staden och en liten fraktion olja i ytterområden

Örebrobostäder AB Örebro 23 100 lägenheter Centralt, ytterområden och glesbygd

98 % fjärrvärme, va el, solfångare till tappvarmvatten + utepooler, berg vp och olja

Kristianstadbyggen Kristianstad 10 000 lägenheter Centralt och lite glesbygd Över 90 % fjärrvärme i centralorten, olja och el i glesbygden

MKB Fastighets AB Malmö 21 000 lägenheter, ca 10 procent av ytan är lokalyta

Ytterstad samt centrum Ca 98 % fjärrvärme, lite gas samt ett område i förort med direktel

Västerviks bostads AB Västervik 1 150 lägenheter och 250 000 kvm lokaler

Centralt samt ytterområden

Fjärrvärme. Pellets, närvärme, vp, direktel och solfångare

Varbergs bostads AB Varberg Ca 5 000 lägenheter 650 i tre ytterområden, resten centralt

Fjärrvärme först 2000, va el, d el, olja och gas

Familjebostäder i Gbg Göteborg

Rikskooperationen

HSB Porfyren i Kiruna Kiruna 1237 lägenheter Alla i centrum Fjärrvärme enbart sedan 1997/98

Företag

Kommun Fastighetsbestånd Belägenhet Uppvärmning

Lokaler

Landstinget i Örebro Örebro Alla landstingsägda fastigheter i Örebro län

På alla större orter i länet De flesta fjärrvärme men även vattenburen och luftburen el samt olja och biogas

Posten Stockholm, Göteborg, Malmö

Tre fastigheter i Stockholm, 1 i Malmö, 1 i Göteborg

Alla fjärrvärme utom en i Sthlm som har va el

Ritzéns livs AB Näsåker Sollefteå

2 hus på en fastighet i Näsåker

Glesbygd Olja och d el

Amelec AB

Jönköping Lokaler för handel och industri i Jönköping, Halmstad och Nyköping

Köpcentrum och industriområden

Luftburen fjärrvärme och luftburen el. Även lite olja. En fastighet i Nyköping värms helt med belysning + kyl/frys, flera andra till 80 % med belysning.

Norrköpings kommun Norrköping 750 000 kvm skolor, daghem och vårdhem

Centralt utom några i ytterstad

Centralt fjärrvärme, olja, pellets, bergvärme

Företag

Kommun Fastighetsbestånd Belägenhet Uppvärmning

Örebroporten Fastigheter AB

Örebro Kommunägt företag med enbart lokalfastigheter

Stad, ytterstad och glesbygd

Fjärrvärme utom en hangar på flygplatsen – elpanna

Arvidsjaurhem AB Arvidsjaur Kommunägt företag, 950 lägenheter + några lokaler

60 lägenheter i glesbygd, resten centralt

Olja/va el, d el

Tyresö Bostäder AB Tyresö Kommunägt företag med största delen bostäder

Centrum och ytterområden Fjärrvärme i ca 50 %, va el, d el, olja vp

Malmstaden/Tornet AB Linköping 60 % lokaler, 40 % bostäder

90 % i centrum, 10 i ytterstad

Fjärrvärme överallt sedan 2003

Kommuner Befolkning per den 31 dec. 2003 Fick fjärrvärme

Falun

Göteborg Jönköping

Kiruna Linköping

Norrköping Sollefteå

Västerås Örebro

Örnsköldsvik

55 010

478 055 119 340

23 407 136 231

123 971

21 317

129 987 126 288

54 950

1984

1950 1980-talet

i slutet av 1980-talet 1980-talet

1954 1960-talet

i slutet av 1970-talet

Fjärrvärme i omvärlden

Det finns olika former för reglering av fjärrvärmen i omvärlden. I många länder betraktas fjärrvärme som naturligt monopol och får inte gå med vinst. I andra länder begränsas vinsten med någon form av reglering. I t.ex. Finland, Sverige, Tyskland och Österrike sker reglering endast i konkurrenslagstiftningen. Konkurrensen mot alternativen kan i en del länder vara hård.

Vilka länder har fjärrvärme?

Fjärrvärme finns framför allt i Öst- och Centraleuropa och i de före detta Sovjetstaterna men även i ett antal asiatiska länder som Japan, Korea, Kina och Mongoliet. År 1998 producerades omkring 80 procent av världens fjärrvärme i de före detta Sovjetstaterna och i Kina. Kina är också det land där fjärrvärmemarknaden växer snabbast i världen. I Europa levererar fjärrvärmesektorn i dag fjärrvärme till mer än 100 miljoner människor.

1

1

Euroheat & Power (2003a) samt Andersson, S. och Werner, S. (2003).

Figur 1. Andel av fjärrvärmeproduktionen i världen 1998 enligt IEA:s Energi balans

Källa: Werner, S. (2003).

Fjärrvärmens situation i Västeuropa

2

I Västeuropa (gamla EU länderna samt Island, Norge och Schweiz) varierar fjärrvärmens marknadsandel för uppvärmning i hushållssektorn kraftigt. I de nordiska länderna, förutom Norge, har fjärrvärmen en näst intill dominerande ställning. Därefter kommer länder som Österrike och Tyskland med marknadsandelar för fjärrvärme på omkring 12 till 15 procent. I övriga västeuropeiska länder har fjärrvärme en mer blygsam ställning. I Storbritannien och Italien uppgår fjärrvärmens marknadsandel endast till en eller ett par procent. Men även om marknadsandelen t.ex. i Tyskland är lägre än i de nordiska länderna så är den totala konsumtionen högre. Fjärrvärmen fortsätter dessutom att utvecklas starkt i flertalet Europeiska länder, särskilt Österrike och Italien.

2

Avsnittet bygger på Euroheat & Power (2003a) och Gochenour, C. (2001).

Polen

3%

USA

3%

Kanada

0%

Fd

Sovjetunionen exkl Ryssland

12%

Resterande OECD länder

3%

Resterande icke OECD

länder

3%

EU 9%

Japan

0%

Kina 11%

Ryssland

56%

Figur 2. Fjärrvärmensmarknadsandel och total värmeproduktion

Källa: Euroheat & Power.

Det finns flera orsaker till den stora variationen i marknadsandel mellan olika länder. En förklaring kan sökas i klimatskillnader, tillgången på andra värmealternativ såsom naturgas eller el, tillgång till industriell spillvärme samt vilken typ utav marknadslösning olika länder valt för sina energimarknader. I Västeuropa (förutom Norden) utgör naturgasen den viktigaste källan för uppvärmning. I länder där naturgas har en stor del av marknaden för uppvärmning är fjärrvärmens marknadsandel inte särskilt hög. Naturgasen utgör där ett konkurrenskraftigt alternativ till fjärrvärmen. I Norge har den goda tillgången på vattenkraft istället inneburit en stor andel eluppvärmning. I Oslo värms t.o.m. flerfamiljshus med elvärme.

Bränsleanvändningen i fjärrvärmesystemen i de västeuropeiska länderna varierar också mellan länder. I Finland, Österrike, Italien, Holland och Storbritannien används framför allt naturgas medan Tyskland och Danmark i stor utsträckning fortfarande förlitar sig till kol. Den huvudsakliga energikällan för fjärrvärme på Island är geotermi medan i Sverige bränsletillförseln är starkt diversifierad varav biomassa utgör en viktig energikälla. Under 1990-talet ökade naturgasens andel som energikälla för fjärrvärmesystemen i flertalet av de västeuropeiska länderna. Till följd av miljöpolitiska ambi-

0

10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000 90000 100000

Sv

er

ig

e

D

anm

ar

k

Fin

land

Ty

sklan

d

S

tor

br

itan

nien

Fr

an

kr

ik

e

Isla

nd

H

olla

nd

N

or

ge

Ita

lie

n

S

ch

we

iz

GWh

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Procent

Produktion av fjärrvärme Marknadsandel

tioner och högre naturgaspriser sker nu en omställning i många länder mot förnybara bränslen.

Öst- och centraleuropa samt forna Sovjet

Fjärrvärme har en lång tradition i öst- och centraleuropa samt forna Sovjet. Idag är mer än 40 miljoner människor anslutna till fjärrvärme i de öst- och centraleuropeiska länderna och marknadsandelen för uppvärmning av hushållssektorn ligger som ett viktat genomsnitt på 37 procent. Detta kan jämföras med motsvarande andel för de gamla EU länderna

3

på 7 procent.

4

Tabellen nedan ger en översikt över fjärrvärmens marknadsandel och produktionen i ett urval av östsatsländerna. Marknadsandelen varierar från 12 procent i Kroatien till 70 procent i Litauen och Ryssland.

Tabell 1. Fjärrvärmens marknadsandel och förändring i värmekonsumtion 1990–2001

Land Marknadsandel (%) Procentuell förändring i

värmekonssumtion

Polen 52

-51

Ungern 16

-5

Litauen 58

-75

Lettland 70

-19

Estland 52

-76

Ryssland 70

-34

Bulgarien 20

i.u

Tjeckien 32

i.u

Slovakien 40

i.u

Kroatien 12

i.u

Källa: IEA och Euroheat & Power.

Även om fjärrvärmens marknadsandel för uppvärmning fortfarande är hög och stabil i de forna öststaterna så har fjärrvärmeproduktionen fallit de senaste åren. Utfasningen av subventioner och in-

3

Dvs. före utvidningen den 1 maj 2004.

4

Gochenour, C. (2001).

troduktionen av mätsystem har lett till stigande fjärrvärmepriser och en fallande förbrukning av fjärrvärme. Detta samtidigt som den pågående renoveringen och moderniseringen av fjärrvärmesystem också betytt effektiviseringar i produktionen.

Ytterligare en orsak till den lägre fjärrvärmeproduktionen under senare år är konkurrensen från andra uppvärmningsalternativ. Den stora konkurrenten gentemot fjärrvärme i öst- och centraleuropa utgörs av individuell gasuppvärmning. Gasuppvärmning gynnas dessutom ofta av regleringsmyndigheternas tariffsättningsregler som är särskilt gynnsamma för de små konsumenterna. I Bulgarien utgör även el en betydande konkurrent till fjärrvärme, vilket bland annat beror på tillgången av kärnkraft och låga elpriser.

5

Många fjärrvärmeföretag i öst- och centraleuropa har dessutom finansiellt svårt att klara de restaureringar och investeringar som nu behöver göras, vilket ytterligare försämrar fjärrvärmens konkurrenskraft. Svårigheter för fjärrvärmelevevarentörer att upprätthålla en tillförlitlig leveranskvalitet i kombination med högre fjärrvärmepriser har fått många konsumenter att byta till andra uppvärmningsalternativ. Framför allt gäller detta de större industrikunderna som ofta har större möjligheter att vidta de nödvändiga och ofta kostsamma investeringar som ett byte innebär. Ett viktigt syfte med reformeringen av fjärrvärmesektorn i de flesta öst- och centraleuropeiska länder är därför att försöka förbättra den finansiella situationen för sina fjärrvärmeföretag. De länder som kommit längst i detta reformeringsarbete är Polen, Tjeckien och de baltiska staterna.

De vanligaste bränslena i för fjärrvärmeproduktion i de forna planekonomierna är kol, naturgas och olja. Polen, Tjeckien och Slovakien använder i huvudsak kol som bränsle i sina fjärrvärmesystem medan systemen i Ungern, Bulgarien och de baltiska staterna i högre utsträckning är naturgasbaserade. Förnybara bränslen, avfall och andra energikällor står för mindre än 10 procent av den totala bränsleanvändningen i dessa länder.

6

5

Euroheat & Power (2003b).

6

Euroheat & Power (2003b).

Nordamerikanska fjärrvärme- och fjärrkylasystem

7

I Nordamerika finns fjärrvärme i USA och Kanada. Fjärrvärmesystemen är dock mindre och inte lika effektiva som i västeuropa. Detta beror bland annat på att de till största delen baseras på en annorlunda och något föråldrad teknik. I huvudsak används ånga som värmebärande medium i stället för hetvatten. I USA står fjärrvärme- och fjärrkyla (district energy)

8

för omkring 1,5 procent av

den totala energikonsumtionen och omkring 4 procent av uppvärmnings- eller kylbehovet i byggnader. Kanada har omkring 15 fjärrvärmesystem i drift med en total kapacitet på 910 MW. De kanadensiska systemen uppvisar stora likheter med systemen i USA och är i huvudsak ångbaserade.

Efter andra världskriget fanns det omkring 250 centrala fjärrvärme- och fjärrkylasystem i USA, men 1980 var endast ett 60-tal av dessa i drift. Dessa stod då för omkring 16 procent av energiproduktionen från USAs alla fjärrvärme- och fjärrkyla system. Anledningen till denna nedgång kan bland annat förklaras med att den småskaliga produktionen av värme och elektrisk kraft inne i städerna slogs ut av den mer effektiva och storskaliga elproduktionen utan för städerna. Detta innebar ökade kostnader för de centrala fjärrvärmesystemen och att dessa förlorade kunder.

Efter 1980 har en del av de gamla systemen börjat restaureras. Dessutom har en viss utveckling av nya het- och kylvattenbaserade system kommit igång vilket har resulterat i ett femtiotal nya centrala system i USA. I tabellen nedan ges en summering över fjärrvärme- och fjärrkylasystemen i USA.

7

Avsnittet bygger på Gochenour, C. (2001) samt intervju med Internationel District Energy

Association (IDEA) den 20040302.

8

Fjärrvärme- och fjärrkyla i samma system betecknas ofta som ”district energy”.

Tabell 2. Fjärrvärme- och fjärrkylasystem i USA

Centrala Högskolor och

universitet

Sjukhus Industriella Militära Andra Totalt

Antal system

110 1910 2026 432 310 1015 5803

Kapacitet (GWt)

28

49

36 19 52 48 231

Årlig energiprod. (PJ)

189

282

199 99 190 225 1185

Distributionsnät (km) 1649 9981 6055 3648 6457 5789 33578

Andel ångsystem (%)

85

71

69 62 31 12 75

Andel hetvattensystem (%) 10

7

0,5 135 27 85 9

Andel kallvattensystem (%) 5

22

31 25 42 3 16

Källa: Gochenour, C. (2001).

Som framgår av tabellen har också ett stort antal institutioner såsom skolor och universitet, sjukhus och militärbaser konstruerat och byggt sina egna system. Dessa system är också i huvudsak ångbaserade även om det finns en trend mot att i ökad utsträckning distribuera hetvatten. En del av systemen genererar även sin egen elektricitet.

Fjärrvärmen konkurrerar ofta mot naturgas som har en dominerande ställning i USA. Konkurrensen är hård om varje kund. I nordöstra USA kommer konkurrensen även från individuell uppvärmning med olja. Olja och naturgas har här ungegär 40 procent av marknaden vardera. I Kalifornien är även el en stor konkurrent till fjärrvärmen. Genom att gaspriset ökat avsevärt under senaste året har intresset för fjärrvärme nu börjat växa.

Naturgas är det vanligaste bränslet och ungefär 40 procent av fjärrvärme- och fjärrkylaproduktionen i USA är baserad på naturgas. Därefter följer kol och elektricitet med omkring 20 procent av produktionen vardera. Resterande 10 procent av produktionen är i huvudsak baserad på olja, men även förnybara bränslen och spillvärme används till en liten del.

Fjärrvärmens ägande och institutionella och legala ramar

Ägande och reglering av fjärrvärme i Västeuropa

9

I de västeuropeiska länderna har fjärrvärmerörelser och el- och gas traditionellt varit integrerade i samma företag eller organiserat under samma typ av ägande, såsom statligt, regional eller kommunalt ägande. Eftersom fjärrvärme är en lokal företeelse så spelar kommunerna en viktig roll. I flertalet av de gamla EU länderna är en stor del av fjärrvärmeföretagen kommun- eller privatägda och i framför allt norra europa har fjärrvärme traditionellt producerats och distribuerats av kommunala företag.

Till skillnad mot i öst- och centraleuropa samt Ryssland har fjärrvärmen i västra och framför allt norra europa varit verksam i enlighet med affärsmässiga principer, antingen som ett affärsverk eller som ett aktiebolag. Det har inte funnits några krav på sammanslagningar eller omstruktureringar mot en nationell offentlig nyttighet såsom ibland har varit fallet med elindustrin. Ett annat typiskt karaktärsdrag för fjärrvärmeföretag är att de är både producenter och distributörer av värme. Enligt Världsbankens rapport är ett skäl för detta en önskan om att optimera driften för att på så sätt kunna konkurrera med individuella uppvärmningssystem.

Idag finns en klar tendens bland västeuropeiska länder mot ett ökat privat ägande och en renodling av verksamheter genom att elproduktion och fjärrvärmerörelser spepareras från varandra och från andra affärsrörelser. Detta är en del i den pågående reformeringen av energimarknaderna och huvudsyftet med att särskilja fjärrvärme och elproduktion är att förbättra effektiviteten och konkurrensen på dessa marknader, att öka transparensen över kostnader och vinster samt att förhindra korssubventionering från den ena rörelsen till den andra.

Fjärrvärmebranschen karaktäriseras av ett stort antal små företag eller enheter inom varje distrikt. I de flesta västeuropeiska länder anses fjärrvärme också utgöra naturliga monopol inom sina utbrednings- och försörjningsområden. Det är dock inte vanligt med någon särskild lagstiftning eller reglering riktad mot fjärrvärme Fjärrvärme ses ofta i stället som affärsrörelser som regleras av marknaden. Naturgasen utgör ett konkurrenskraftigt alternativ. Tyskland, Österrike och Danmark har särskilda stöd för kraftvärme i sin lagstiftning.

9

Gochenour, C. (2001).

Där övervakning och reglering av fjärrvärmepriser finns syftar dessa framför allt till att förhindra missbruk av fjärrvärmens dominerande ställning. Detta innebär att reglering och övervakning inriktas mot att prisnivån ska vara skälig och i överensstämmelse med kostnaderna. Kunder inom samma typ av kundkategori ska behandlas lika och prisättning av värme- och el från samma företag får inte göras beroende av varandra. Korssubventionering är också förbjuden mellan olika affärsröresler inom samma företag, även om korssubventionering som sådan är svår att upptäcka. Såvitt utredningen kunnat utröna är det endast Danmark bland de västeuropeiska länderna som har en strikt särreglering av sin fjärrvärmesektor, övriga länder tycks i hög grad förlita sig till konkurrenslagstiftningen.

Fjärrvärmetarifferna i västeuropa är marknadsorienterade och kostnadsbaserade. I stor utsträckning används tvådelade tariffer med en fast avgift, som antingen är flödes- eller effektbaserad, och en rörlig energiavgift. Tariffstrukturen ger på så sätt relativt god kostnadskoppling. Vanligtvis utgör bränslekostnaden omkring 50 procent av fjärrvärmepriset. Även i de fall priserna regleras har fjärrvärmeföretagen för det mesta möjlighet att anpassa fjärrvärmetarifferna till upp- och nedgångar i bränslepriser utan att myndigheterna behöver godkänna detta.

Finansieringsbehovet i västeuropeiska fjärrvärmesystem tillgodoses vanligtvis genom självfinansiering antingen genom fonderade medel eller genom höja det egna kapitalet (dvs. aktiekapitalet) eller genom lånat kapital.

Fjärrvärmens ställning och reglering i några västeuropeiska länder

Danmark

10

Det finns drygt 400 fjärrvärmeföretag i Danmark och fjärrvärmens andel av den totala värmeproduktionen är omkring 50 procent. Ungefär 14 procent av fjärrvärmeföretagen och ca 65 procent av produktionen i Danmark är offentligt eller kommunalt ägda, vilket innebär att det framför allt är de största företagen som är offentligt

10

Avsnittet bygger på Euroheat & Power (2003a), Statskontoret (2003) samt studiebesök vid Energitillsynet 2003-11-05.

ägda. Resterande del ägs av privata konsumentägda företag eller kooperativ.

Danmark har en klart definierad fjärrvärmepolitik och det har funnits en fjärrvärmelagstiftning sedan 1979. Fjärrvärme ses som ett naturligt monopol och både priset och avkastningen på investerat kapital är reglerade i lagstiftningen. Dessutom är anslutning till fjärrvärme obligatorisk i vissa utpekade distributionsområden. Enligt lagen ska det även finnas en reglerande myndighet som har ansvar för lagen och som utövar prisöversyn samt löser tvister mellan kunder och leverantörer. I denna del är dock den danska regleringen något komplicerad och det är svårt att skilja olika myndigheters ansvarsområden från varandra.

Den danska regleringen av fjärrvärme innebär att fjärrvärmen i Danmark inte kan drivas med vinstsyfte. Det är förbjudet att ta ut ett högre pris för fjärrvärmen än vad som krävs för att täcka fjärrvärmerörelsens kostnader, vilket också förklarar avsaknaden av affärsdrivande företag på marknaden.

I enlighet med lagstiftningen på området ska priset på fjärrvärme baseras på självkostnadsprincipen plus en viss godkänd avkastning på insatt kapital. För att säkra en kostnadseffektiv fjärrvärmeproduktion och förhindra att regleringen blir kostnadsdrivande finns även möjlighet att lägga fast s.k. intäktsramar. Dessa intäktsramar sätter en gräns för vilka priser företagen kan ta ut för sina fjärrvärmeleveranser. I praktiken har dock regleringen om intäktsramar hittills inte användts. Det har helt enkelt ansetts för arbetskrävande att ta fram intäktsramar för Danmarks drygt 400 fjärrvärmeföretag. Istället avser regleringsmyndigheten att använda sig av ett benchmarking system för att söka pressa de kostnader som får räknas med i priset att framöver.

En viktig utgångspunkt i det danska regleringsarbetet är ökad transparens. För att underlätta tillsynsarbetet och göra det lättare att jämföra företag med varandra har en standardkontoplan som alla fjärrvärmeföretag skall följa tagits fram. Det pågår också ett samarbete med de olika aktörerna på fjärrvärmeområdet i syfte att arbeta fram en gemensam uppfattning om vad som utgör ett korrekt regleringsunderlag. På så sätt är tanken att regleringen ska få en ökad acceptans och att ärendehanteringen med överklaganden m.m. ska komma att minska.

Energistyrelsen är den myndighet som ansvarar för att lagarna på energiområdet, inklusive fjärrvärmelagen upprätthålls medan konkurrensmyndigheterna, Konkurrencerådet och Konkurrencesty-

relsen, har till uppgift att reglera de naturliga monopolen inom energisektorn. Men det är Energitilsynet som är den egentliga regulatorn på energiområdet.

Enerigtilsynet är en oberoende myndighet och har till uppgift att kontrollera prissättning och leverantörsbestämmelser på energimarknaderna och har även befogenhet att ingripa mot oskälig prissättning. Det finns även en oberoende klagoinstans, Energiklagenaevnet, där företag och enskilda kan få Energitilsynets beslut prövade. Dessutom finns en tvärsektoriell klagoinstans, Forbrugerklagenaevnet, som behandlar klagomål från konsumenter rörande varor och tjänster inom alla områden.

Finland

11

Det finns mer än 200 fjärrvärmeföretag i Finland. De flesta av dessa är kommunalt ägda och vanligen i form av ett kommunalt aktiebolag. Det vanliga är också att både nät och produktion återfinns i samma bolag. Det finns inga hinder för ett fjärrvärmeföretag att gå över kommungränsen. En ”lokaliseringsprincip” motsvarande den svenska finns alltså inte.

I ökande utsträckning har kommunerna börjat sälja ut sina produktionsanläggningar men väljer då oftast att behålla ägandet över fjärrvärmenätet. Fortum, Vattenfall och EoN äger idag flera produktionsanläggningar i Finland som levererar värme till olika fjärrvärmenät. Villkoren kring värmeleveranser etc. regleras då i ett avtal mellan ägaren till produktionsanläggningen och ägaren till fjärrvärmenätet och vanligtvis löper ett sådant avtal på 10 till 20 år.

Anslutning till fjärrvärme är helt frivillig i Finland och uppsägningstiden är vanligtvis två månader. Finns det tillräckligt många potentiella kunder i ett område som vill ha fjärrvärme då dras fjärrvärmeledningar till området. Tidigare fanns möjlighet för kommunen att besluta om viss uppvärmningsform om kommunen var ägare till den tomt som skulle anslutas. Marknadsandelen för fjärrvärme växer inte men den kan variera mellan åren beroende på hur stort småhusbyggandet är.

Finland har inte någon nationell fjärrvärmelagstiftning eller reglering. Det finns inte heller någon prisreglering i Finland. Konkurrens, konsumentskydd och säkerhetsregleringar är lika för alla

11

Avsnittet bygger på Euroheat & Power (2003a), Statskontoret (2003) samt studiebesök vid Helsingfors Energi 2004-01-22.

branscher. Fjärrvärme betraktas som ett naturligt monopol och hanteras under konkurrenslagstiftningen. Det finska Konkurrensverket har lagt fast att fjärrvärme har dominerande ställning i de områden där fjärrvärme finns. I enlighet med konkurrenslagen är missbruk av dominerande ställning förbjudet, vilket inkluderar orättvis behandling av kunder, oskäliga vinster, korssubventionering mellan ett företags olika aktiviteter etc. Konkurrensmyndigheten ingriper dock endast mot fjärrvärme och kraftvärmesektorn vid klagomål från kund eller annan.

Konsumentlagen stadgar att avtalsvillkoren ej får vara oskäliga. Det finns även en konsumentklagonämnd som kan behandla t.ex. avbrott på leverans av fjärrvärme. Det kostar inget att klaga hos konsumentklagonämnden och nämndens lämnar en rekommendation.

Eventuella problem förknippade med fjärrvärme har inte studerats av regeringen. Ett stöd ges till förnybara bränslen men det finns inget direkt stöd till fjärrvärme. Däremot finns ett särskilt teknikutvecklingstöd. Kraftvärme främjas dessutom i skattesystemet.

Prissättningen av fjärrvärme i Finland kan närmast karaktäriseras som en ”självkostnadsprincip”, även om det finns lite olika taxefilosofier inom de kommunala företagen. Det finns exempelvis företag som har så låga taxor att det inte ges möjligt till nyinvesteringar.

Fjärrvärme, vatten och el räknas i Finland som nödvändighetstjänster för konsumenter. Det innebär att dessa tjänster måste vara tillgänglig till skäliga villkor och till skäligt pris. En fjärrvärmekund kan ju inte välja fjärrvärmeleverantör eller byta leverantör och det är svårt att byta till något annat uppvärmningsalternativ.

Nödvändighetstjänsterna el och vatten behandlas i ellagen respektive vattenlagen. Någon speciell fjärrvärmelag finns inte, men detta har hittills inte varit något stort problem. Däremot har det finska konsumentverket har i samråd med fjärrvärmebranschen tagit fram standardvillkor för hur fjärrvärmeavtal bör utformas. Standardvillkoren i fjärrvärmeavtalen liknar de i el och vattenavtalen.

Tyskland

12

Fjärrvärme för uppvärmning och industrin produceras både i kraftvärme anläggningar och i värmeverk. Fjärrvärmens andel av den totala värmemarknaden utgjorde 1998 omkring 28 procent i forna östtyskland och 8 procent i f d västtyskland.

Priset på värme är inte reglerat utan bestäms i förhandling mellan producenten (vanligtvis det lokala Stadtwerke) och konsumenten. Efter liberaliseringen av energimarknaden sjönk elpriset samtidigt som gaspriserna steg i Tyskland. Många lokala kraftvärmeverk förlorade därmed konkurrenskraft på marknaden och fick stängas. Detta har blivit en politisk fråga och parlamentet antog en lag i maj 2000 i syfte att ge ett temporärt skydd till existerande kraftvärmeanläggningar. Lagen garanterar en minsta ersättning för elektricitet som producerats i kraftvärmeanläggning och gäller för alla offentliga kraftvärmeanläggningar. Kostnaden för systemet överförs i princip till konsumenterna via elpriset.

I augusti 2001 presenterade regeringen en ny kraftvärmelag som ersätter den gamla lagen. I den nya lagen har subventioner till stora kraftvärmeanläggningar tagits bort samtidigt som klara tidsgränser för när övriga subventioner ska fasas ut har satts. Lagen kräver också att kraftvärmeanläggningar möter vissa effektivitetsstandarder för att kvalificeras för subventioner. Fortfarande finns dock en del funderingar kring om systemet är det mest kostnadseffektiva sättet att försöka gynna kraftvärme. Kostnaderna för systemet fördelas inte heller rättvist på kundkollektivet.

Storbritannien

13

Ungefär 1 procent av bostadsbeståndet eller 250 000 hushåll är anslutna till fjärrvärme i Storbritannien och det finns omkring 800 fjärrvärmesystem. I genomsnitt handlar det alltså om ganska små system. Det flesta systemen finns i kommunalt ägda bostäder.

Storbritannien har fortfarande stora problem med s.k. ”fuel poverty”, dvs att många hushåll har svårigheter att ekonomiskt klara sin värmeförsörjning. En ökad utbyggnad av fjärrvärme som uppvärmningskälla anges ofta som en viktig åtgärd för att hantera detta problem. I en nyligen utgiven studie över potentialen för

12

Euroheat &Power (2003a).

13

Euroheat &Power (2003a).

kommunal uppvärmning i Storbritannien beräknas att ökad kommunal uppvärmning, bland annat genom en utbyggnad av fjärrvärmen, kan minska bränslekostnader för mer än 5 miljoner hushåll, 200 sjukhus, 750 skolor och 80 universitet.

Regeringen har också börjat utveckla åtgärder och strategier för att stärka uppbyggnaden av kommunal uppvärmning med hjälp av kraftvärme. Anledningen till detta initiativ är strävan att minska utsläppen av koldioxid samt uppnå en ökad energieffektivisering. Idag utgör kraftvärme omkring 6 procent av den totala elproduktionen. Även om det finns en god potential är fjärrvärmesektorn fortfarande mycket outvecklad i Storbritannien. Det finns få stora anläggningar. Genom regeringens nya initiativ finns tecken på att detta nu håller på att förändras. Ett exempel som kan nämnas är regeringens nya ”Community Energy Programme”.

Österrike

14

Fram till nu har fjärrvärmens marknadsandel varit stadigt ökande med ca 7 procent per år. Andelen hushåll som är anslutna till fjärrvärme är ca 16 procent. Liberaliseringen av energimarknaderna har dock skapat en ny situation. Eftersom fjärrvärme är en kapitalintensiv investering med lång återbetalningstid behövs någon form utav ram för att försäkra sig om konkurrenskraftiga kraftvärmeanläggningar.

Österrikes Energy Promotion Law utgör en ram för nätbundna energisystem. Enligt reglerna måste organisationern för el-, gas- och fjärrvärmeindustrin sätta upp utvecklingsplaner för de kommande 10 åren. Dessa planer ska revideras varje år och skickas till Ekonomiministern som sedan vidarebefordrar dem till Energy advisory Board. Ministern måste informera organisationerna om resultatet av förhandlingarna med energistyrelsen.

14

Euroheat &Power (2003a).

Ägande och reglering av fjärrvärme i Öst- och Centraleuropa samt forna Sovjet

15

Många fjärrvärmesystem i öst- och Centraleuropa är influerade av den teknik som utvecklades i före detta Sovjetunionen med ett starkt centraliserade distributionssystem, nästan som distributionssystemen för el- och gassektorerna. Systemen var mer inriktade mot produktion än att tillfredsställa konsumenternas efterfrågan på värme. Exempelvis så existerade knappast någon individuell mätning av kundernas värmeförbrukning före 1990, vilket innebar att det inte heller fanns någon koppling mellan kundens förbrukning och prissättningen på fjärrvärme. Tarifferna var därmed inte kostnadstäckande utan istället gick staten in och subventionerade produktionen med olika åtgärder. Detta har lett till en utveckling mot system med en betydande överkapacitet och låg effektiviteten i drift och produktion. Många system är dessutom föråldrade och är i stort behov av renovering och modernisering.

I och med övergången till marknadsekonomi under 1990-talet har systemen börjat förändras och blivit mer efterfrågeorienterade. Samtidigt har många fjärrvärmeföretag finansiellt svårt att klara av de investeringar och restaureringar som nu behöver göras. Mer kostnadsbaserade och därmed högre fjärrvärmepriser har inneburit att många hushåll helt enkelt inte har råd att betala för sin värme- och varmvattenförbrukning. Obetalda fjärrvärmeräkningar är därför ett stort problem. Men även överkapacitet, ineffektiva system och stora värmeförluster till följd av föråldrad teknik bidrar till dessa problem.

I Öst- och Centraleuropa samt i de före detta Sovjetstaterna har fjärrvärme traditionellt ägts av staten, regionala myndigheter eller av kommunerna. I Bulgarien, Kroatien, Slovakien och Lettland är fjärrvärmesystemen delvis ägda av staten. Tjeckien, Estland, Ungern, Lettland, Slovakien, Rumänien har påbörjat en privatisering av fjärrvärmeföretag.

I de större städerna har fjärrvärme vanligen bedrivits i en två delad företagsstruktur. Kraftvärmeverk och stora värmeverk samt transmissionsnätet har ofta drivits i ett företag medan distributionen och mindre anslutande nätverk samt små värmeanläggningar drivits av ett annat företag. Dessutom finns ofta ett antal mindra separata nät som drivs av olika institutioner eller industrier.

15

Avsnittet bygger på Euroheat & Power (2003a), Euroheat & Power (2003b), Gochenour, C. (2001) samt material från IEA workshop den 23–24 februari 2004, www.iea.org.

I några städer såsom Tallinn, Riga och Kiev har denna tvådelade företagstruktur förändrats så att där nu bara finns ett företag som betjänar fjärrvärmekonsumenterna i hela staden. Detta för att bättre kunna optimera fjärrvärmesystemet så att det resulterande företaget bättre kan konkurrera med de individuella uppvärmningssystem som nu utvecklas allt mer.

Investeringsbehovet i många fjärrvärmesystem är fortfarande stort i de öst- och centraleuropeiska länderna. Leasing, privatisering och offentligt/privat ägande är vanligt i många av dessa länder som en metod att attrahera finansiella resurser för att reformera och renovera fjärrvärmesystem. T.ex så använder sig Litauen av leasing för att attrahera finansiella resurser.

Regleringen av fjärrvärme i Öst- och Centraleuropa och forna Sovjet har vanligtvis legat på kommunal nivå medan electriciteten från kraftvärmeverk vanligtvis legat under federala eller nationella myndigheter. I och med avregleringen har de öst- och centraleuropeiska länderna nu tagit fram relativt omfattande energilagar i syfte att skapa en övergripande ram för energisektorn som helhet och stödja liberaliseringen av densamma. Det är dock inte alltid så att fjärrvärmesektorn är speciellt refererad till i det ramverk för reglering av energisektorn som tagits fram. Tabellen nedan ger en summarisk översikt över vilka länder som infört energilagar respektive sektorspecifika lagar för energiområdet.

Tabell 3. Lagar för energiområdet i olika länder

Land Energilag Ellag Naturgaslag Fjärrvärme/ värmelag

Kraftvärmelag

Energieffektivi seringslag

Bulgarien Ja Nej Ja Nej Nej Ja Tjeckien Ja Nej Nej Nej Nej Ja

Estland Ersätts av

sektorslagar Ja Ja Ja Nej Nej

Ungern Nej Ja Nej Ja Nej Ja

Lettland Ja Nej Nej Nej Nej Nej

Litauen Ja Ja Ja Ja Nej Nej

Polen Ja Nej Nej Nej Nej Nej Rumänien Nej Ja Nej Nej Nej Ja

Ungern Ja Nej Nej Nej Nej Under utarbetande

Källa: Euroheat & Power

I några länder såsom Ungern, Polen, Estland och Litauen har en speciell fjärrvärmelagstiftning eller reglering införts och Ryssland, Moldavien och Kroatien är pågång med sådan. I andra länder regleras fjärrvärmen i en energilag eller till och med i ellagen. Många länder såsom Bulgarien, Ungern, Rumänien, Slovakien, Lettland ser fjärrvärme som en offentlig nödvändig nyttighet vilken därmed regleras i lag om naturliga monopol, lag om nätverkstjänster eller lag om offentliga tjänster.

Genom den nyligen införda eller reformerade lagstiftningen har även oberoende regleringsmyndigheter instiftats i de flesta av länderna. Dessa regleringsmyndigheter hanterar bland annat tariffsättningen samt kontrollerar fjärrvärmeföretagen i övrigt. I några fall agerar regleringsmyndigheten på nationell nivå (Bulgarien, Rumänien, Kroatien, Litauen) och andra fall agerar även kommunerna som regleringsmyndighet (Lettland) och i ytterligare några fall finns både statliga och kommunala regleringsmyndigheter (Estland). I några länder som Bulgarien, Rumäninen, Kroatien och Litauen måste den nationella reglermyndigheten godkänna tarifferna. I andra länder som ex Lettland är det kommunerna som agerar reglermyndighet och i ytterligare andra länder är det en blandning av statliga och kommunala myndigheter.

Som tidigare nämnts har utfasningen av statliga eller kommunala subventioner och införandet av kostnadsbaserade fjärrvärmetariffer inneburit att många hushåll inte kan att betala den fulla kostnaden för sin värmeförbrukning. Obetalda räkningar blir därmed ett problem för företagen. Prisreglering av fjärrvärmetariffer är därför mycket vanligt sätt att söka skydda konsumenterna och säkra att de nödvändiga investeringarna inte blir för kostnadsdrivande. I några länder (t.ex Litauen) är tarifferna kostnadsbaserade och innehåller också en viss vinstmarginal vars nivå är reglerad. I andra länder anses fjärrvärmeföretag tillhandahålla offentliga tjänster och är därmed inte tillåtna att göra någon vinst.

Fjärrvärmens ställning och reglering i två f.d. planekonomier

Polen

16

Värmemarknaden reformerades 1998 och fjärrvärmenäten är nu öppna för alla som vill ha fjärrvärme. I och med reformen har stora kraftvärmeverk privatiserats eller håller på att privatiseras. I Warszawa är produktion och nät delad. Produktionen ägs av EW S.A. (Vattenfall) medan nätbolaget (SPEC) är samhällsägt. I Warszawa upplever fjärrvärmen en relativt stark konkurrens från naturgas som det av historiska skäl finns möjlighet att använda sig av. Cirka 68 procent av värmeförsörjningen i Warszawa sker genom fjärrvärme. Naturgasen står för cirka 31 procent av värmeförsörjningen och individuell koleldning för ca 1 procent. Konkurrenssituationen gentemot gasen är reell genom att lägenhetsinnehavarna i flerbostadshus har möjlighet till individuell gaseldning. Gasen tar numera marknadsandelar från fjärrvärmen. Det kan förekomma att det föreskrivs att ett visst område skall försörjas genom en viss värmeform, t.ex. fjärrvärme. Med detta följer en anslutningsskyldighet för konsumenten och ett anslutningstvång för leverantören.

De stora distributionsföretagen ägs av i huvudsak kommunerna eller av privata investerare. De mellanstora företagen är delvis av kommunägda och delvis privatägda medan de minsta företagen har ett mixat ägande.

Före 1998 baserades fjärrvärmetarifferna inte på värmekonsumtionen. Fjärrvärmekonusmenterna betalade därmed endast omkring 10–30 procent av kostnaderna medan resten subventionerades av stat och kommun.

Den nya energilagen innebär att fjärrvärmetarifferna ska täcka skäliga kostnader (justified costs) för verksamheten samt skydda konsumenterna mot för snabba och oskäliga prishöjningar. Tarifferna är tudelade vilket innebär att olika tariffer gäller för produktions respektive distributionsledet. Tarifferna bestäms av Energiregleringsmyndigheten (URE) enligt en relativt komplicerad beräkningsmodell. Modellen ger möjlighet att ta hänsyn till bl.a. effektivitets- och investeringsförhållanden. Den tariff som URE beslutar att producent resp. distributör får ta ut vid försäljning av fjärrvärme kan bestämmas till ett positivt eller ett negativt tal i för-

16

Avsnittet bygger på uppgifter från studiebesök vid EW S. A (Warszawas fjärrvärmenätbolag) den 2003-11-11.

hållande till vad som gällde under föregående år, dvs. den kan innebära såväl en höjning som en sänkning.

Om konsumenten/kunden av fjärrvärme inte är nöjd så kan vederbörande klaga, men inte påverka sin situation. Vill kunden påverka sin situation så är den bästa metoden att gå över till annat uppvärmningsalternativ.

Litauen

17

Ungefär 75 procent av hushållen i Litauen får sin värme från ett fjärrvärmesystem. Den totala kapaciteten i landets fjärrvärmesystem är 10500 MW och den totala längden på distributionsnäten uppgår till omkring 2400 km. Värmedistributionsföretagen i Litauen sysselsätter ungefär 7600 personer och mer än 1,5 miljoner hushåll får sin värme från deras produktion. Ungefär 70 procent av den producerade värmen i fjärrvärmesystemen går till flerbostadshus.

Sedan 1990 har regering och parlamentet i Litauen initierat policyreformer inom energisektorn. Den viktigaste reformen har varit övergången till marknadsekonomi och omstruktureringen av de legala och institutionella systemen.

Den grundläggande regleringen av energisektorn har redan antagits. I maj 2002 antogs en reviderad energilag. Lagen anger bland annat de grundläggande principerna för energisektorns utveckling, prissättning och statlig kontroll. Lagen anger också hur Litauens nationella energistrategi bör utvecklas och uppnås. Den tredje versionen av den nationella energistrategin antogs i oktober 2002. Ett antal strategiska mål har också satts upp för energisektorn i Litauen. Målsättningen för fjärrvärmesektorn är en ökad effektivitet i fjärrvärmesystemen.

Parlamentet har även antagit fem sektorsspecifika lagar inom energiområdet. En av dessa är Lagen om värmesektorn som trädde i kraft den 1 juli 2003. (Övriga sektorsspecifika lagar är Lagen om elektricitet, Lagen om Naturgas, Lagen om kärnkraft, Lagen om statliga oljereserver och oljeprodukter.) De sektorsspecifika lagarna reglerar de specifika förhållandena inom de olika sektorerna samt förhållandet mellan företag och kunder. Lagarna åtföljs av ett antal

17

IEA konferens i Prag, februari 2004, ”District Heating Policy in Transition Economies, www.iea.org

förordningar vars syften är att lägga fast olika regleringar, bestämmelser och normer i detalj.

Parallellt med utvecklingen av den legala grunden har en omstrukturering av energisektorn ägt rum de senaste åren. Det tidigare el- och fjärrvärmemonopolet JSC ”Lietuvos Energija” omorganiserades genom att fjärrvärmerörelsen separerades och delades upp i sex regionala bolag som flyttades ut på kommunerna. Tidigare ingick alltså alla fjärrvärmesystem i ett enda statligt bolag eller verk. De efterföljande åren efter separationen delades de regionala värmedistributionsföretagen upp i lokala företag och år 2001 återstod bara ett regionalt bolag i Litauen. 13 värmedistributionsföretag har också hyrts ut till privata företag.

I enlighet med den nya Värmelagen ska beslut om värmesektorns utveckling baseras på tre kriteria. Effektivitet i produktion, transmission och distribution av värme, säkerhet och pålitlighet av fjärrvärmeleveranser, överensstämmelse med miljömässiga krav.

Värme och hetvatten produktion baseras på konkurrens mellan värmeproducenter och kommunerna gynnar konkurrens genom underhåll och skötsel av värme och hetvattensystem. Kommunerna ska driva värmesektorn i överenstämmelse med de särskilda kommunala värmeplanerna, vars främsta målsättning är att vara i överensstämmelse med den nationella energistrategin samt att konsumenternas efterfrågan på värme ska tillfredsställas till lägsta kostnad.

Fjärrvärmens ägande och legala situation i USA

18

Det finns ingen federal lag som styr fjärrvärmen i USA. Fjärrvärme har ansetts utgöra ett naturligt monopol och därför sorterats under samma typ av regleringar som andra nätverkstjänster. För att skydda mot missbruk och oskälig prisättning har två regleringsmodeller utvecklats. Antingen kontrolleras nyttigheten genom offentligt ägande på kommunal eller federal nivå eller så tillåts nyttigheten fungera som ett privat företag, vanligtvis aktiebolag, men då med en strikt och vanligtvis statlig reglering.

Fjärrvärmesystem har växt fram under båda dessa modeller. I de stora städerna i östra USA (New York, Boston och Philadelphia) har systemen ofta varit en del av det lokala privatägda och reglerade

18

Avsnittet bygger på Gochenour, C. (2001) samt referat från intervju med IDEA 2004-03-02.

elbolaget. I stora drag innebar regleringen att priserna fick sättas så att aktieägarna kunde ges en skälig vinst. Vinsten baserades på det investerade kapitalet i systemet, ”rate base”. Investeringar utöver den s.k. ”rate base” var tvunget att motiveras med att de skulle resultera i lägre drifkostnader och förbättrad service till kunderna. Detta för att förhindra att pris urgröpning och omotiverad expansion av systemet.

Regleringen fungerande någorlunda väl medan systemen fortfarande var unga och fortfarande expanderade. Men regleringen har sannolikt inte varit tillräckligt flexibel för att ta hänsyn till förändrade villkor och uppmuntra till teknisk utveckling vilket lett till föråldrade och tekniskt ineffektiva system.

Omregleringen av gas och elmarknaden fick dock en viss inverkan på fjärrvärme- och fjärrkylasystemen. Tidigare var systemen i huvudsak ägda av stora lokala samhällsnyttiga elbolag, som antingen var offentligt ägda eller ägda av privata reglerade företag. Några av dessa äger fortfarande sina system och ser dem som möjligheter att behålla sina kunder gentemot konkurrerande el och gasdistributörer, men i de flesta fall har elbolagen sålt sina fjärrvärme- och fjärrkylasystemen till oberoende vinstdrivande företag. Båda dessa utvecklingar har lett till nytt intresse för fjärrvärme och en effektivisering av systemen. Förekomsten av privata ägande har också inneburit en avsevärd återhämtning av industrin. I vissa fall har de nya ägarna lyckats förhandla med den lokala regleraren om att häva eller lätta på den rådande prisregleringen. Huvudargumentet här är att förekomsten av konrkurrenskraftiga individuella uppvärmningssystem förhindrar monopolprissättning.

En vanlig variant är att fjärrvärmeföretaget får någon form av ”franchise” med rättighet att ha fjärrvärmeledningar i gatan (servitut). För denna rättighet betala fjärrvärmeföretaget en avgift till staden. Avgiftsmodellen varierar. Avgiften kan vara en fast avgift, överenskommen eller baserad på en procentsats av omsättning eller vinst. Avgiften innebär emellertid inte att fjärrvärmeföretaget fått monopol på fjärrvärme i området.

Det finns ingen anslutningsplikt till fjärrvärme men ej heller tvång för fjärrvärmeföretaget att leverera värme även om fjärrvärme finns i området. I många fall är det möjligt att lämna fjärrvärmen. Uppsägningstiden varierar då mellan 30–60 dagar. I andra fall finns ett långtidskontrakt. Fjärrkyla baseras emellertid ofta långsiktiga kontrakt om 20 år. Detta är många gånger ett önskemål från

kunderna. Fjärrvärmekontrakten arkiveras ofta hos en Public Utility Commission eller motsvarande översynsmyndighet.

De flesta kunderna utgörs av kommersiella fastigheter. I städer som New York, på Manhattan, finns dock ett stort antal bostadsfastigheter som är anslutna till fjärrvärme. Genom att flertalet kunder är kommersiella företag finns det en stor förståelse för centraliserad produktion i ett fjärrvärmeföretag.

Det finns olika företagsmodeller beroende på lokala förutsättningar. Vanligtvis är det samma ägare av både nät och produktion. Det finns såväl privata som offentligt ägda fjärrvärmeföretag. En del av de offentligt ägda företagen ses som ineffektiva och har dåligt rykte hos kunderna. Företagen är kommunala eller privata. De privata kan vara av typ ”For Profit” eller ”Non Profit”. De har alla en avkastningsbegränsning på i allmänhet ca 11–12 % (assets). Den verkliga avkastningen är emellertid i många fjärrvärmeföretag för låg. Detta innebär att ägarna får tillskjuta kapital för att företaget skall kunna genomföra större investeringar.

District Energy St. Paul är ett ”Non Profit” företag.Staden St. Paul äger ingenting av företaget men tillsätter 3 ledamöter av 7 i företagsstyrelsen. Konsumenterna tillsätter 3 ledamöter. Den sjunde ledamoten är en expert som kan vara t.ex. en professor från ett universitet. Konsumentrepresentanterna väljs i allmänna val bland kunderna (fastighetsägarna) på förslag till fjärrvärmeföretaget från olika kundgrupper. Ofta sitter en hyresgäst i styrelsen. Företaget har en form utav franchise med staden och betalar t.ex. fjärrvärmeföretaget 8,7 % av omsättningen i avgift till staden vilket är högt.

Fjärrvärmen ”slåss” ofta mot naturgasen. Konkurrensen är hård om varje kund. Naturgasen har en dominerande ställning i USA. Det finns ca 5 olika kundkategorier. Inom samma kundkategori är gaspriset samma. Genom att emissioner från små pannor är oreglerade blir konkurrensen hård. I nordöstra USA kommer konkurrensen från individuell uppvärmning med olja och naturgas som har 40 % marknadsandel vardera. I Kalifornien konkurrerar fjärrvärmen mot naturgas och el. Gaspriset har ökat dramatiskt under senaste året varför intresset för fjärrvärme växt.

Det är vanligt med olika fjärrvärmepriser och kontrakt. Kontraktet kan vara ”long-term” t.ex. på 10–20 år med index. Bränslepriset har dock direkt genomslag på fjärrvärmepriset. En annan modell är ett konsortium av kunder som gör ekonomiska analyser och fastlägger priset. En tredje modell kan vara att en Public Utility

Commission som fastlägger priset. Genom att konkurrensen är så hård från alternativen till fjärrvärme upplevs det nuvarande prisregleringssystemet som helt obehövligt. På marknaden finns ett otal alternativ till fjärrvärme.

I en del kommuner finns en Public Utility Commission där företagets underlag granskas. Det finns vissa möjligheter till revision. Vid avslag finns det inga möjligheter att höja fjärrvärmepriset. Ett höjt eller sänkt bränslepris slår dock automatiskt igenom. En hyresgäst måste enligt sitt hyreskontrakt då med automatik betala ett höjt fjärrvärmepris. I St. Paul beviljar eller avslår stadsfullmäktige prishöjningar. Om Stadsfullmäktige beviljar en prishöjning kan kunderna alltid klaga hos sin lokala politiker i Stadsfullmäktige. Detta är effektivt och medför ett högt politikertryck.

Tabell 4. Jämförelse av öst- och västeuropeiska fjärrvärmesystem

Östeuropa Västeuropa

Ägande I huvudsak offentligt men privata inslag börjar förekomma

Kommun eller privat

Företagsstruktur

  • Två eller flerdelad företagsstruktur.
  • Kraftvärme ofta i eget företag
  • Distribution och nätverksverksamhet ofta i egna bolag.
  • Produktion, transmission och distribution vanligtvis i ett företag.
  • Fjärrvärme och elproduktion ofta i samma företag

Reglering

  • För det mesta hanterade som naturliga monopol.
  • Offentlig reglering
  • Ibland hanterad som naturligt monopol.

Tariffstruktur Mot kostnadsbaserade tariffer, men subventionsgraden fortfarande hög

Tvådelad och kostnadsbaserad.

Finansiering

  • Offentliga medel
  • Lån från utvecklingsbanker
  • Egna medel
  • Lånat kapital

Källa: Gochenour, C. (2001).

Sammanfattning och slutsats

Olika länder har valt olika former för att reglera fjärrvärmeverksamhet. I många länder betraktas fjärrvärme som ett naturligt monopol och fjärrvärmeföretagen får inte gå med vinst. Priserna bestäms av en statlig myndighet eller av kommunen. Detta är en vanlig modell i de f.d. planekonomierna men den finns även

Danmark. I andra länder, exempelvis i USA, kan fjärrvärmeföretag tillåtas göra vinst men storleken på denna och även de priser fjärrvärmeföretagen tar ut måste ofta godkännas av någon myndighet.. Ett annat alternativ är en s k avkastningsreglering. Avkastningen maximeras. Det finns även länder där fjärrvärme inte regleras annat än genom den nationella konkurrenslagstiftningen, t.ex. i Sverige, Finland, Tyskland, eller Österrike. I dessa länder kan fjärrvärmeföretagen ta ut vilka priser de vill och det kan vara svårt att pröva om detta pris är skäligt. En viktig skillnad mellan Sverige och dessa länder är emellertid att konkurrerande alternativ till fjärrvärme inte ”skattas bort” i omvärlden (inte beskattas på samma sätt). Det finns ofta en hård konkurrens mellan individuell uppvärmning med t.ex. naturgas eller el och fjärrvärme. Den s.k. ”gröna skatteväxlingen” i Sverige har genom upprepade höjda energi och koldioxidskatter på villaolja och höjd elskatt för individuell uppvärmning försämrat konkurrensen mellan individuell uppvärmning och fjärrvärme.

Det finns även olika modeller för hur verksamheten bedrivs. I västeuropa och USA har vanligtvis både produktion, transmission och distribution bedrivits i samma företag medan verksamheten i de f.d. planekonomierna vanligen varit uppdelat på två eller flera företag.

Källor

Andersson, S. & Werner, S. (2003), ”Fjärrvärme i Sverige 2001: En

analys av ägande, jämställdhet, priser och lönsamhet i svenska fjärrvärmeföretag med vissa internationella utblickar”, FVB Sverige AB, Västerås. Euroheat & Power (2003a), ”District Heat in Europe – Country by

Country/ 2003 Survey”, Euroheat & Power, Brussels. Euroheat & Power (2003b), ”Findings of the DHC sector – challenges

and opportunities in CEE countries”, part of the OPET CHP/DHC cluster project financed under FP5, november 2003. Euroheat & Power: The International Association for District

Heating, District Cooling and Combined Heat and Power, hemsida: http://www.euroheat.org/. Gochenour, C (2001), ”District Energy Trends, Issues, and

Opportunities: The Role of the World Bank”, Worldbank technical paper no. 493. IEA:s workshop ”District Heating Policy in Transition Econo-

mies” 23–24 februari 2004, http://www.iea.org/Textbase/work/ workshopdetail.asp?id=182, 2004-04-26. Intervju 2004-03-02, med International District Energy Associa-

tion (IDEA) som är branschorganisationen för fjärrvärme, fjärrkyla och kraftvärme i USA. Statskontoret (2003), ”Effektivare tillsyn över energimarknaderna”,

rapport 2003:27. Studiebesök 2003-11-05, Centralkommunernas Transmissionsselskab

I/S och Energitilsynet, Köpenhamn. Studiebesök 2003-11-11, EW S.A samt möte med SPEC

(Warszawas fjärrvärmenätbolag) och URE (Energiregleringsmyndigheten), Warszawa. Studiebesök 2004-01-22, Helsinfors Energi samt möte med Finska

fjärrvärmeföreningen, Handels- och industriministeriet, Konkurrensverket och Konsumentverket, Helsingfors. Werner, S. (2003), ”The Position of District Heating in the World

and the Corresponding Use of Renewables”, Department of Energy Systems Technology, Chalmers University of Technology, Göteborg, Sweden.