Till statsrådet och chefen för Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet

Genom regeringsbeslut den 12 december 2002 bemyndigades statsrådet Leif Pagrotsky att tillkalla en särskild utredare med uppgift att bl.a. se över fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna, föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme, analysera om det är lämpligt att införa tredjepartstillträde på fjärrvärmemarknaden och, om det bedöms lämpligt, föreslå regler för detta, analysera de samhälls- och företagsekonomiska konsekvenserna samt miljökonsekvenserna av tredjepartstillträde, bedöma vilka tekniska och andra begränsningar som finns för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten, genomföra den kompletterande analys på el- och värmeområdet som riksdagen tillkännagivit när det gäller åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet på elmarknaden såvitt avser avgränsningen till fjärrvärmeverksamhet (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180) och, om det behövs, föreslå reglering eller andra åtgärder.

Från och med den 17 februari 2003 förordnades professorn och verkställande direktören Bengt Owe Birgersson att vara särskild utredare.

Som sakkunnig förordnades den 15 april 2003 ämnesrådet Bengt Agartz och som experter förordnades samma dag förbundsjuristen Katarina Abrahamsson, verkställande direktören Lars Andersson, energichefen Lennart Berndtsson, civilekonomen Peter Dahl, analytikern Göran Ek, kanslirådet Sven-Olov Ericson, departementssekreteraren Karin Sjöberg, departementssekreteraren Elin Kronqvist, civilingenjören Rogert Leckström, bergsingenjören Birgitta Lindblad, ämnesrådet Lars Lundholm, avdelningsrådet Per Arne Sundbom, departementssekreteraren Erik Thornström, departementssekreteraren Cecilia Vestman, adjungerade professorn Sven Werner och kommunikationsstrategen Anders Ydstedt.

Cecilia Vestman entledigades med verkan fr.o.m. den 2 juni 2003. Samtidigt förordnades departementssekreteraren Helena

Linde till expert i utredningen från samma datum. Elin Kronqvist entledigades med verkan fr.o.m. den 19 augusti 2003 och fr.o.m. samma datum förordnades ämnesrådet Conny Hägg. Karin Sjöberg entledigades med verkan från den 7 september 2004 och ämnessakkunnige Carin Wahren förordnades från samma datum till expert i utredningen.

Enhetschefen Edvard Sandberg förordnades som expert fr.o.m. den 24 januari 2005 och direktören Kent Nyström och civilingenjören Åsa Rydén förordnades som experter från den 15 februari 2005.

Som huvudsekreterare förordnades den 2 juni 2003 civilingenjören Göran Lagerstedt. Vidare förordnades den 12 juli 2003 hovrättsassessorn Patrik Håkansson och den 1 september samma år civilekonomen Marika Kurlberg till sekreterare. Den 1 oktober 2003 förordnades även departementssekreteraren Anneli Josefsson som sekreterare. Marika Kurlberg entledigades med verkan från den 1 november 2003. Anneli Josefsson entledigades med verkan från den 1 augusti 2004. Den 9 augusti 2004 förordnades nationalekonomen Natacha Wirdemark och den 8 oktober 2004 förordnades rättssakkunnige Johan Svensson som sekreterare i utredningen. Utredningens assistent har varit Malin William-Ohlsson.

Utredningen har antagit namnet Fjärrvärmeutredningen (N 2003:03).

Enligt direktivet skulle utredningen delredovisa sitt arbete senast den 30 juni 2003 och slutredovisa detsamma den 30 juni 2004. Den 12 juni 2003 beviljades utredningen förlängd tid för delredovisningen till och med den 31 oktober 2003.

Den 30 oktober 2003 beviljades utredningen ytterligare förlängd tid att delredovisa sitt arbete till den 1 december 2003. Utredningen överlämnade delbetänkandet ”Tryggare fjärrvärmekunder – ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksamhet” (SOU 2003:115) den 1 december 2003.

Den 11 september 2003 beslutade regeringen om ytterligare ett tilläggsuppdrag (dir. 2003:102). I samband därmed utsträcktes också slutredovisningen av utredningens uppdrag till den 30 september 2004.

Den 6 maj 2004 beslutade regeringen om ytterligare ett tilläggsuppdrag (dir 2004:58). Utredaren skall enligt tilläggsuppdraget lämna förslag till hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/8/EG om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om

ändring av direktiv 92/42/EEG skall genomföras i Sverige. Detta uppdrag skall redovisas senast den 31 mars 2005.

Den 23 september 2004 beslutade regeringen (dir. 2004:130) om ytterligare förlängd tid till den 31 december 2004 med att redovisa huvuduppdraget. Jag överlämnade mitt delbetänkande ”Skäligt pris på fjärrvärme” (SOU 2004:136) i december 2004.

Vid regeringssammanträdet den 7 april 2005 beslutade regeringen om ytterligare ett tilläggsuppdrag (dir. 2005:41). Enligt detta skall jag utreda och lämna förslag till lämplig reglering i syfte att säkra leveranser av värmeenergi till fjärrvärmekunder vid en obeståndssituation i ett fjärrvärmeföretag. Tilläggsuppdraget skall redovisas senast den 30 juni 2005.

Jag överlämnar härmed betänkandet ”Fjärrvärme och kraftvärme i framtiden” (SOU 2005:33).

Experter och sakkunnig i utredningen har aktivt deltagit i arbetet med detta betänkande. Detta innebär inte att experter i alla delar står bakom de slutsatser som redovisas i betänkandet. Jag är ensam ansvarig för de överväganden och förslag som betänkandet innehåller.

Experterna Lars Andersson, Peter Dahl, Birgitta Lindblad, Edvard Sandberg och Anders Ydstedt har avgett särskilda yttranden.

Stockholm i april 2005

Bengt Owe Birgersson

/Göran Lagerstedt

Patrik Håkansson

Johan Svensson

Natacha Wirdemark

Förkortningar och ordförklaringar

Aktiebolagslagen Aktiebolagslagen (1975:1385)

bet. betänkande CAPM Capital Asset Pricing Model. Etablerad modell som används för att beräkna alternativ kostnad för kapital.

dir. kommittédirektiv DoU Drift och underhåll.

EG Europeiska gemenskaperna EGT Europeiska gemenskapernas officiella

tidning, numera Europeiska unionens officiella tidning (EUT)

El- och gasmarknadsutredningen

Utredningen om fortsatt utveckling av el- och naturgasmarknaderna (N2003:04)

Elförordningen Elförordningen (1994:1250)EllagenEllagen (1997:857)

Elmarknadsdirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG (EUT L 176, 15.7.2003, s. 37)

Elutbyte Begrepp som motsvarar det i tekniksammanhang ofta använda begreppet ”alfavärde”. Mängden nyttiggjord el dividerad med mängden nyttiggjord värme Elverkningsgrad Mängden nyttiggjord el dividerad med mängden tillförd bränsleenergi

Energimyndigheten Statens energimyndighet Energiskattedirektivet Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstruktuering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet Energiskattelagen Lagen (1994:1776) om skatt på energi

EU Europeiska Unionen Europakonventionen Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

ExpropriationslagenExpropriationslagen (1972:719) Förordningen om handel med utsläppsrätter

Förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter

Förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Förordningen om mätning, beräkning och rapportering av överförd el

Förordningen (1999:716) om mätning, beräkning och rapportering av överförd el

Förordningen om översyn av vissa miljöfarliga verksamheter

Förordningen (2004:989) om översyn av vissa miljöfarliga verksamheter

Gasmarknadsdirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv 98/30/EG av den 22 juni 1998 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas

Geotermi Läran om temperaturförhållanden i jorden. Av betydelse för uppvärmning genom geotermisk energi, såsom bergvärme.

GW Förkortning för gigawatt. En gigawatt är en miljon kilowatt (kW)

GWh Förkortning för gigawattimmar. Enhet för energi. En gigawattimme är en

miljon kilowatttimmar

GWh

el

Förkortning för gigawattimmar elenergi. Enhet för elenergi

Handelsdirektivet Direktivet 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG IPPC-direktivet Rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar Kommittéförordningen Kommittéförordningen (1998:1474)

Kommunallagen Kommunallagen (1991:900) Konsumentköplagen Konsumentköplagen (1990:932)

KonsumenttjänstlagenKonsumenttjänstlagen (1985:716) Kraftvärmedirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/8/EG om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv 92/42/EEG Kraftvärmeverk Energianläggning i vilken värme produceras med samtidig generering av el Kulturminneslagen Lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.

kW Kilowatt. Enhet för effekt. Effekt är energi per tidsenhet. En kilowatt är ettusen watt (W) kWh Kilowattimme. Enhet för energi. En kilowatttimme är tusen wattimmar kWh

el

Kilowattimme elenergi. Enhet för elenergi

Köplagen Köplagen (1990:931)

Lagen om allmänna värmesystem

Lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem

Lagen om ekonomiska föreningar

Lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar

Lagen om elektronisk kommunikation

Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation

Lagen om elcertifikat Lagen (2003:113) om elcertifikat Lagen om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

Lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

Lagen om handel med el, m.m.

Lagen (1994:618) om handel med el, m.m.

Lagen om handel med utsläppsrätter

Lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter

Lagen om kommunal energiplanering

Lagen om kommunal energiplanering (1977:439)

Lagen om kommunal redovisning

Lagen (1997:614) om kommunal redovisning

Lag om program för energieffektivisering

Lag (2004:1196) om program för energieffektivisering

Lagen om skatt på energi Lag (1994:176) om skatt på energi Lagen om ursprungsgarantier avseende förnybar el

Lagen (2003:437) om ursprungsgarantier avseende förnybar el

Lagen om viten Lagen (1985:206) om viten

Ledningsrättslagen Ledningsrättslagen (1973:1144) Miljöbalken Miljöbalken (1998:808)

Miljöbalkskommittén Miljöbalkskommittén (M 1999:03) Miljöskyddslagen Miljöskyddslagen (1969:387)

MKB Miljökonsekvensbeskrivning MW Megawatt. Enhet för effekt. En megawatt är tusen kilowatt (kW)

MWh Megawattimme. Enhet för energi. En megawatttimme är tusen kilowattimmar

MWh

el

Megawattimme elenergi. Enhet för elenergi

Naturgaslagen Naturgaslag (2000:599) Naturvårdslagen Naturvårdslagen (1964:822)

NNR Näringslivets Regelnämnd NU Näringsutskottet

PBL Plan- och bygglagen (1987:10) PBL-kommittén Kommittén för översyn av plan- och bygglagstiftningen (M 2002:05) Priselasticitet Procentuell förändring av efterfrågad eller utbjuden kvantitet till följd av procentuell förändring av pris

Prisinformationslag Prisinformationslag (2004:347) prop. regeringens proposition

PRV Patent- och registreringsverket rskr. riksdagens skrivelse

Rörledningsförordningen Förordningen (1978:164) om vissa rörledningar

Rörledningslagen Lagen (1978:160) om vissa rörledningar

SCB Statistiska centralbyrån Sekretessförordningen Sekretessförordningen (1980:657)

Sekretesslagen Sekretesslagen (1980:100) SFS Svensk författningssamling

SNI Svensk Näringsgrenindelning SOU Statens offentliga utredningar

Svenska kraftnät Affärsverket svenska kraftnät

Termodynamik Läran om värmets natur och dess omvandling till andra energiformer

TryckfrihetsförordningenTryckfrihetsförordningen (1949:105) TW Terawatt. Enhet för effekt. En terawatt är en miljard kilowatt TWh Terawattimme. Enhet för energi. En terawatttimme är en miljard kilowattimmar

TWh

el

Terawattimme elenergi. Enhet för elenergi

W Förkortning för watt. Enhet för effekt. Effekt är energi per tidsenhet

WACC Weighted Average Cost of Capital. Används för beräkningar av alternativ kostnad för en investering jämfört med en annan investering med liknande risknivå. WACC är diskonteringsräntan som används

Va-lagsutredningen Va-lagsutredningen (M2002:02) Vattenlagen Vattenlagen (1918:523)

Verkningsgrad Mängden nyttiggjord energi dividerad med mängden tillförd energi. I ett kondenskraftverk nyttiggörs endast energi i form av el. I ett kraftvärmeverk nyttiggörs energi i form av både el och värme.

VäglagenVäglagen (1971:948) Värmeverk Energianläggning där värme produceras, vanligen till fjärrvärmenät ÅrsredovisningslagenÅrsredovisningslagen (1995:1554)

Äldre ellagen Lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar

Sammanfattning

Bakgrund

Fjärrvärmen har byggts ut kraftigt under senare år och är den dominerande uppvärmningsformen för flerbostadshus och kommersiella lokaler i våra tätorter. Också antalet småhus som värms med fjärrvärme ökar stadigt. Detta är en positiv utveckling eftersom fjärrvärme innebär en effektiv, säker, resurssnål och flexibel lösning med möjligheter att utnyttja tillgängliga biobränslen, avfallsbränslen samt industriell spillvärme. Fjärrvärmen har också en viktig roll att spela i energi- och klimatpolitiken genom att öppna möjligheten till samtidig produktion av el och värme i högeffektiva kraftvärmeverk. Därmed kan ett väsentligt effektivare nyttjande av de bränslen som används uppnås jämfört med nyttjande vid separat el- respektive värmeproduktion.

Uppdraget

Jag har, i de delar som nu redovisas, haft i uppdrag att bedöma vilka tekniska och andra begränsningar som finns för tredjepartstillträde till fjärrvärmenäten samt att analysera dels om det är lämpligt att införa tredjepartstillträde på fjärrvärmemarknaden och, om det bedöms lämpligt, föreslå regler för detta, dels de samhälls- och företagsekonomiska konsekvenserna samt miljökonsekvenserna av tredjepartstillträde. Vidare har jag haft att utvärdera behovet av koncessionsplikt för att bygga och använda rörledningar som utnyttjas för transport av fjärrvärme utifrån det regelverk som i dag finns i rörledningslagen. Slutligen har mitt uppdrag bestått i att lämna förslag till hur kraftvärmedirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/8/EG) skall genomföras i Sverige. Detta innebär bl.a. att jag skall analysera potentialen för kraftvärme i Sverige med beaktande av effekterna av den förändrade kraftvärmebeskatt-

ningen den 1 januari 2004, införandet av elcertifikatsystemet den 1 maj 2003, systemet för handel med utsläppsrätter samt den ekonomiska potentialen för ytterligare expansion av fjärrvärmenäten. Jag skall därutöver utvärdera nuvarande lagstiftning och regelverk om tillståndsförfaranden samt föreslå hur direktivets artikel om ursprungsgarantier för el från högeffektiv kraftvärme skall genomföras.

Mål med förslagen

Målen med de förslag som lämnas i detta slutbetänkande är bl.a. att förbättra kundernas situation så att de kan känna en ökad trygghet i sin avtalsrelation med fjärrvärmeföretagen samt att på olika sätt främja en effektiv energianvändning.

Ett begränsat undantag från den kommunala lokaliseringsprincipen

I kapitel 3 föreslår jag ett begränsat undantag från den kommunala lokaliseringsprincipen i kommunallagen. En stor del fjärrvärmeverksamhet bedrivs i dag i form av kommunala bolag. Fjärrvärmen är mycket viktig för att uppnå målen med energipolitiken. Den kommunala lokaliseringsprincipen innebär i grunden att en kommunal åtgärd måste vara knuten till kommunens egna område eller dess invånare för att den skall anses som laglig. Även med beaktande av de undantag som finns från principen och möjligheten till olika befintliga samarbetsformer mellan kommuner, kan principen enligt min mening försvåra att fjärrvärmenäten integreras mellan närbelägna orter, vilket motverkar utbyggnaden av kommunal fjärrvärme. Jag anser därför att det är motiverat att i fjärrvärmelagen föreslå ett undantag från lokaliseringsprincipen. Undantaget innebär att fjärrvärmeverksamhet får bedrivas utanför kommungränsen. Fjärrvärmeverksamheten utanför den egna kommunen får bedrivas i geografisk närhet till företagets fjärrvärmeverksamhet inom den egna kommunen om syftet är att uppnå en mer ändamålsenlig verksamhet.

Förhandling om tillträde till fjärrvärmesystem

En uppgift jag har haft i uppdrag är att bedöma om det är möjligt att öka konkurrensen på fjärrvärmemarknaden genom att t.ex. införa tillträde för en tredje part att leverera värme eller kyla till slutkund i annans nät. Frågan om tredjepartstillträde behandlas i kapitel 4. Jag anser inte att lagstadgad rätt till tredjepartstillträde (TPA) till fjärrvärmenät skall införas. De förväntade positiva effekterna av tredjepartstillträde med avseende på konkurrensen, konsumentnyttan eller miljön kan enligt min mening inte bli tillräckligt stora för att motivera ett lagstadgat tredjepartstillträde.

Det finns dock situationer när det kan vara väl motiverat att nätet öppnas för en ny aktör. Det får främst anses vara fallet när det finns förutsättningar i fjärrvärmenätet och det därför är fördelaktigt att ta emot industriell spillvärme, värme från avfallsförbränning eller värme från anslutna större kunder etc.

För att främja att värmen i dessa fall utnyttjas bör det införas regler där innehavaren av fjärrvärmenätet åläggs en skyldighet att förhandla med en potentiell leverantör av värme. En sådan skyldighet medför att innehavaren av fjärrvärmenätet inför en förhandling måste göra en ordentlig analys av om det är lämpligt att låta en annan producent få tillgång till nätet. Jag föreslår dessutom att om båda parterna anser att de behöver hjälp att enas skall den nyinrättade Fjärrvärmenämnden mot en avgift hjälpa till att medla.

Interimistiska nationella referensvärden för högeffektiv kraftvärme

För att betraktas som högeffektiv kraftvärme krävs enligt kraftvärmedirektivet en energieffektivisering jämfört med om el och värme producerats var för sig. Direktivet anger som huvudregel att en effektivisering av bränsleanvändningen på tio procent erfordras för att en kraftvärmeproduktion skall få betraktas som högeffektiv. För att kunna beräkna kraftvärmens effektivitet i enskilda anläggningar behövs något att jämföra med, dvs. referensvärden för effektiviteten (verkningsgraden) vid separat produktion av el respektive värme. Dessa värden har ännu inte fastställts av kommissionen. Jag väljer att i avvaktan på kommissionens harmoniserade referensvärden föreslå svenska nationella interimistiska värden (kapitel 5).

Ursprungsgarantier avseende el som producerats genom högeffektiv kraftvärme

I denna del har min uppgift varit att lämna förslag till hur artikel 5 i kraftvärmedirektivet om ursprungsgarantier avseende el som producerats genom högeffektiv kraftvärme skall genomföras i svensk lagstiftning. I enlighet med nämnda artikel föreslår jag i kapitel 6 att en lag om ursprungsgarantier avseende el som producerats genom högeffektiv kraftvärme införs. Producenter av sådan el får en rätt att på begäran få en ursprungsgaranti i form av ett dokument från garantimyndigheten, som jag föreslår skall vara Svenska kraftnät. Dokumentet anger att en viss mängd el från högeffektiv kraftvärme har producerats i producentens anläggning. Energimyndigheten skall vara ansvarig för tillsynen över tillämpningen av lagen.

Den svenska potentialen för högeffektiv kraftvärme

I mitt uppdrag ingår att analysera den svenska potentialen för högeffektiv kraftvärme enligt vad som föreskrivs i artikel 6 i kraftvärmedirektivet. Jag har därför uppdragit åt Öhrlings Pricewaterhouse-Coopers (ÖPwC) att genomföra en studie av den ekonomiska potentialen för kraftvärme i Sverige. Jag redovisar som jämförelse resultat från andra utförda studier och rapporter om den svenska kraftvärmepotentialen.

Resultaten visar att det svenska energiskattesystemet och andra styrmedel har en stor inverkan på utformningen av landets kraftvärme. Energibeskattningen, som den såg ut före den 1 januari 2004, begränsade utnyttjandet av befintlig fossileldad kraftvärme och omöjliggjorde utbyggnad av naturgaseldad kraftvärme. Efter förändringar av kraftvärmebeskattningen i Sverige den 1 januari 2004, produceras nu mer el och värme än tidigare i befintliga kraftvärmeverk och detta har även påverkat viljan att nyinvestera. Ett annat styrmedel som främjar elproduktion, men enbart i biobränsleeldade kraftvärmeverk, är elcertifikaten som infördes den 1 maj 2003.

Resultatet från ÖPwC-rapporten redovisade en kraftvärmepotential som är lägre än vad som räknats fram i andra aktuella studier. En sammanfattande översikt av de olika bedömningarna redovisas i tabellen nedan.

Tabell 1 Olika bedömningar av kraftvärmepotentialen

Översikt över kraftvärmepotential i Sverige enligt olika bedömningar TWh

el

per år

Svensk Fjärrvärmes prognos för 2010 (enkät)

11

Energimyndigheten praktisk potential 2010–2025

6–32

Ekonomisk kraftvärmepotential enligt ÖPwC:s rapport 2010–2020

14–17

Nordleden, beräkning av teknisk potential (företrädesvis biobränsle)

17–18

Nordleden, beräkning av teknisk potential (företrädesvis naturgas)

27

Svensk Fjärrvärmes beräkning av teknisk potential 2010

27

Svensk Fjärrvärmes beräkning av teknisk potential 2010 (med naturgas tillgängligt även i Mälardalen)

41

Anm. ÖPwC visar potentialen för netto elproduktion.

En del av förklaringen till de olika siffrorna kan vara skillnader i definitionen av potential och vad den innebär, men även skillnader i vilka grundläggande förutsättningar och styrmedel som finns i framtida scenarier. Resultatet visar att osäkerheten i förutsättningarna som är förknippade med kraftvärmeinvesteringar är ett grundläggande problem för att kunna uppnå den tekniska potentialen. Dessa osäkerheter avser förändringar i energibeskattning, regelverk, kostnader, miljökrav och avgifter samt elmarknadsutvecklingen, förekomst av stödsystem m.m. som påverkar lönsamheten i en investering.

Energiskatter och andra styrmedel är således av stor betydelse när den svenska kraftvärmepotentialen skall beräknas, eftersom dessa påverkar vilka ekonomiska förutsättningar som finns, och hur stor del av en teknisk potential som kan anses vara ekonomiskt genomförbar.

Utvärdering av nuvarande regelverk eller lagstiftning om tillståndsförfaranden m.m. av betydelse för främjande av kraftvärme

Enligt artikel 9 i kraftvärmedirektivet skall jag utvärdera nuvarande regelverk eller lagstiftning om tillståndsförfaranden m.m. i huvudsakligt syfte att främja utformningen av kraftvärmeanläggningar, minska lagstiftningshinder och få fram effektivare och snabbare tillståndsförfaranden. En sådan utvärdering görs i kapitel 8. Jag konstaterar att miljöbalken och då särskilt de allmänna hänsyns-

reglerna är i fråga om tillståndsförfaranden den lagstiftning som har betydelse för utformningen av kraftvärmeanläggningar. Även om vägledande praxis etc. ännu saknas är reglerna i grunden ett bra verktyg för att påverka och främja utformningen i den riktning som åsyftas i kraftvärmedirektivet. Om det i framtiden skulle visa sig att reglerna inte främjar utformningen får nya överväganden göras. Sådana överväganden bör dock omfatta även andra typer av verksamheter än kraftvärmeanläggningar och ligger utanför mitt uppdrag.

Både miljöbalkens regler om tillstånd och PBL:s regler om bygglov är motiverade och medför en objektiv prövning av en ansökan. Även PBL:s regler om planläggning är motiverade. Reglerna fyller en viktig funktion och har till syfte att främja bra lokaliseringar och begränsa störningar. Reglerna ger möjlighet att få en samlad helhetsbedömning och göra avvägningar mellan motstående intressen. Att separat enligt särskild lagstiftning pröva kraftvärmeverk är olämpligt.

Prövningsförfarandet har dock vissa brister och utreds därför för närvarande av Miljöbalkskommittén och PBL-kommittén. Flera förslag till förbättringar och effektiviseringar har presenterats och vissa har lett till en proposition medan andra för närvarande bereds av Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet. Jag finner inte skäl att lägga några ytterligare förslag.

Koncessionsplikt för fjärrvärmeledningar

Rörledningslagen tillkom för att ge samhället en möjlighet att kunna göra en samlad bedömning av skilda intressen som kan göra sig gällande i fråga om t.ex. natur- och miljövård samt gällande planbestämmelser när någon vill dra fram eller använda mera betydelsefulla eller längre rörledningar för transport av bl.a. fjärrvärme. Trots fjärrvärmens utbredning har dock endast två ledningar underställts regeringens prövning.

Fjärrvärmen är en tämligen väl utbyggd uppvärmningsform redan i dag. Den expanderar alltjämt men är ändå, till följd av sin kapitalintensiva natur, koncentrerad till områden med stort värmeunderlag där skalfördelarna medför att verksamheten kan bära de stora kostnaderna för produktionsanläggningar och fjärrvärmeledningar. Fjärrvärmeverksamheten och de därtill hörande distributionsnäten är därför företrädesvis förlagda till tätorter. Det före-

kommer få betydande ledningsdragningar som sammanbinder två eller flera icke koncessionspliktiga distributionsnät med varandra. Det är också svårt att göra annan bedömning än att förutsättningarna för att sådana ledningsdragningar skall komma till stånd i framtiden är begränsade till landets tre storstadsområden, bl.a. med hänsyn till relationen mellan kostnad och värmebehov. Jag bedömer därför att de framdragningar av fjärrvärmeledningar som kommer att ske i framtiden sällan kommer att ingripa på andra intressen i någon nämnvärd omfattning. Det kommer i vart fall inte att ske i sådan grad att en särskild prövning skall behöva ske av fjärrvärmeledningarna. Koncession bör därför inte krävas för att bygga och använda en fjärrvärmeledning. Jag föreslår därför att fjärrvärmeledningar undantas från rörledningslagens tillämpningsområde.

En ny fjärrvärmelag

De olika åtgärder för ett förbättrat kundskydd som jag föreslog i mitt förra betänkande samt de åtgärder jag nu föreslår för att främja en effektivare energianvändning, dvs. införandet av en förhandlingsskyldighet i frågor om tillträde till ett fjärrvärmenät och ett begränsat undantag från lokaliseringsprincipen för kommunala fjärrvärmeföretag, bör till stora delar regleras i lag. Med hänsyn till omfattningen av regleringen och att den avser en särskild företeelse samlas bestämmelserna i en särskild fjärrvärmelag.

I lagen ges således vissa bestämmelser om krav på verksamhetsutövarna att särredovisa fjärrvärme- respektive fjärrkyleverksamheterna, att juridiskt och funktionellt åtskilja affärsmässigt drivna sådana verksamheter från elmarknadsverksamhet samt att förhandla med kunder om bl.a. priser och med andra värmeleverantörer om tillträde till de egna distributionsnäten.

Fjärrvärmelagen innehåller även grundläggande krav på tillgängliggörande av information till kunder och andra. I ett avtalsförhållande bör informationen så långt möjligt framgå av det avtal som tecknats mellan parterna. Därutöver skall den som bedriver fjärrvärme- eller fjärrkyleverksamhet offentliggöra de normalpriser som de tillämpar i verksamheten vid varje given tidpunkt samt även grunderna för hur de delar in sina kunder i kategorier.

Vidare regleras vissa frågor om skydd mot leveransavbrott i förhållande till konsumenter med hänsyn till att det är fråga om en

viktig nyttighet i form av uppvärmning. Till dessa bestämmelser kopplas ett antal regler om ersättning för skada i anledning av distributionsavtalet.

Tillsyn

Förslagen i de två delbetänkandena ”Tryggare fjärrvärmekunder – Ökad transparens och åtskillnad mellan el- och fjärrvärmeverksamhet”

1

samt ”Skäligt pris på fjärrvärme”

2

syftar till att säkerställa

fjärrvärme- och fjärrkylekundernas trygghet och förtroende för sina uppvärmnings- respektive avkylningsformer. De nya förslagen i detta betänkande syftar till att främja en effektivare energianvändning genom ökad produktion i högeffektiva kraftvärmeverk.

För att syftena med de nya lagar jag föreslår skall kunna uppnås måste det finnas en fungerande tillsynsverksamhet med möjligheter till kontroll av att de regler som lagförslagen innehåller efterlevs och sanktionsmöjligheter för det fall att så inte sker. Jag föreslår därför att det införs regler om tillsyn som skall ingå i fjärrvärmelagen och lagen om ursprungsgarantier avseende el från högeffektiv kraftvärme.

Jag föreslår vidare att en myndighet skall utses att utöva den tillsyn som krävs för att kontrollera att de föreslagna lagarna eller med stöd av dem fattade föreskrifter efterlevs. Något krav på att tillsynsfunktionerna enligt de två regelverken skall utföras av en och samma myndighet ställer jag inte upp. Det bör ankomma på regeringen att bestämma vilken eller vilka myndigheter som skall utöva tillsynsverksamheterna i fråga. Jag förordar emellertid att tillsynsuppgifterna, såväl enligt fjärrvärmelagen som enligt lagen om ursprungsgarantier avseende el från högeffektiv kraftvärme, läggs på Energimyndigheten.

1

SOU 2003:115.

2

SOU 2004:136.

Konsekvenser

De uppgifter som följer av mina förslag kommer att medföra kostnader för staten. Kostnaden för de statliga tillsynsuppgifter som förslagen till fjärrvärmelag och lag om ursprungsgarantier avseende el från högeffektiv kraftvärme innebär föreslår jag skall finansieras genom uttag av en tillsynsavgift. För tillsynen över fjärrvärmelagen skall avgiften tas ut av den som utövar fjärrvärme- eller fjärrkyleverksamhet. I fråga om lagen om ursprungsgarantier avseende el från högeffektiv kraftvärme skall tillsynsavgiften tas ut av den som får ursprungsgarantier utfärdade. Även Svenska kraftnäts kostnad för administrationen i samband med utfärdande av garantier skall täckas genom avgifter.

Den medlande och i övrigt tvistlösande verksamhet som jag föreslår skall ske i Energimyndighetens regi skall finansieras ur det resurstillskott som Energimyndigheten tilldelats i senaste budgetpropositionen för sin verksamhet på bl.a. fjärrvärmeområdet.

De förslag jag lägger fram kommer även att medföra kostnader för fjärrvärme- och fjärrkyleföretagen samt för de företag som vill komma i åtnjutande av ursprungsgarantier avseende el från högeffektiv kraftvärme. Som jag konstaterade i föregående betänkande, där förslagen i fjärrvärmelagen redogjordes närmare för, kommer kraven på särredovisning och nyckeltalsredovisning samt tvistlösningsfunktionen att innebära en relativt måttlig börda för verksamhetsutövarna. Däremot kan kravet på juridisk och funktionell åtskillnad och på förhandlingsrätt för kund och den som vill leverera värme till fjärrvärmenätägaren eller annan att medföra vissa kostnader. Kostnaderna är dock inte av sådan karaktär att de, mot bakgrund av antalet berörda företag och strukturen av dessa, i sig leder till utslagning eller sammanslagning av mindre företag, inte heller andra besvärande konsekvenser. Jag har därför inte funnit skäl att införa några undantagsbestämmelser för mindre företag.

Summary

Background

District heating has expanded greatly in recent years and is the dominant form of heating for multi-family apartment buildings and commercial premises in our urban areas. The number of detached houses heated by district heating is also increasing steadily. This is a positive trend, since district heating is an efficient, reliable, economical and flexible solution offering options for utilising available biofuels, waste fuels and industrial waste heat. District heating also has an important role to play in Sweden’s energy and climate policy by allowing the possibility of simultaneous production of electricity and heat in highly efficient cogeneration units (combined heat and power, CHP) and thereby a much more efficient utilisation of fuels.

The assignment

Part of my assignment has been to determine what technical and other barriers exist to third-party access to the district heating networks. Here included is to analyse whether it is appropriate to introduce third party access on the district heating market and, if it is deemed appropriate, to propose rules for this, as well as to analyse the consequences for society, business enterprises and the environment of third party access. Furthermore my assignment includes, evaluating the need for a concession obligation for building and using pipes utilised for the transport of district heating, based on the regulatory framework that exists today in the Pipeline Act. Finally, my assignment has involved submitting proposals for how the Directive 2004/8/EC of the European Parliament and of the Council on the promotion of cogeneration based on a useful heat demand in the internal energy market should

be implemented in Sweden. This entails analysing the potential for district heating in Sweden, taking into account the effects of the change in the taxation of cogeneration of 1 January 2004, the introduction of the energy certificate system on 1 May 2003, the system for emission rights trading, and the economic potential for further expansion of the district heating networks. I have furthermore been instructed to evaluate current legislation and regulations concerning authorisation procedures and propose how the Directive’s article concerning guarantees of origin for electricity from high-efficiency cogeneration is to be implemented.

Goals of the proposals

The goals of the proposals made in this final report are to improve the customers’ situation so that they can feel more secure in their contractual relationship with the district heating companies. Another goal of the proposals is to promote efficient energy management in various ways.

A limited exemption from the municipal siting principle

In chapter 3 I propose a limited exemption from the municipal siting principle in the Local Government Act. Much district heating is provided today through municipal companies. District heating is very important in meeting the goals of Sweden’s energy policy. The municipal siting principle basically entails that a municipal activity must be linked to the municipality’s own territory or its inhabitants in order to be regarded as legal. Even considering the exemptions that exist from this principle and the possibility of different existing forms of cooperation between municipalities, the principle can in my opinion make it more difficult to integrate district heating networks between nearby localities, impeding the expansion of municipal district heating. I therefore consider it advisable to propose in the District Heating Act an exemption from the siting principle. The exemption entails that the district heating operation can be conducted beyond the municipal boundaries. However, an exemption will only be considered if the municipality’s purpose is to achieve efficiency in the district heating operation. The district heating operation may