SOU 2007:8
Nya förutsättningar för ekobrottsbekämpning
Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet
Regeringen beslutade den 1 september 2005 att tillkalla en särskild utredare för att genomföra en översyn av Ekobrottsmyndigheten.
Till särskild utredare förordnades fr.o.m. den 1 september 2005 lagmannen Barbro Thorblad. Att som experter ingå i utredningen förordnades fr.o.m. den 1 oktober 2005 planeringsdirektören Ulf Arvidsson, departementssekreteraren Henrik Jönsson, administrative direktören Bertil Metzger, polisöverintendenten Peter Nilsson och rättssakkunniga Anne Rapp.
Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 1 oktober 2005 hovrättsassessorn Niclas Johannisson.
Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om översyn av Ekobrottsmyndigheten, får härmed överlämna sitt betänkande Nya förutsättningar för ekobrottsbekämpning (SOU 2007:8).
Arbetet har bedrivits i nära samarbete med experterna. Samtliga experter utom Ulf Arvidsson har i huvudsak ställt sig bakom de överväganden som redovisas i betänkandet. Detta innebär dock inte att det i enskildheter inte kan ha förekommit delade uppfattningar. Ulf Arvidsson har inkommit med ett särskilt yttrande, som utredningen inte har kunnat foga till betänkandet (se vidare kapitel 1).
Utredningens uppdrag är härmed slutfört.
Stockholm i januari 2007
Barbro Thorblad
/Niclas Johannisson
Sammanfattning
Uppdrag
Utredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av Ekobrottsmyndigheten och dess verksamhet. I denna översyn skall utredningen dels göra en grundlig analys av Ekobrottsmyndighetens uppgifter, organisation och utformning i övrigt, dels en utvärdering av de verksamhetsresultat som myndigheten har uppnått, varvid relevanta jämförelser skall göras med den ekobrottsbekämpning som har bedrivits utanför Ekobrottsmyndighetens ansvarsområde. I uppdraget har också ingått att göra en jämförelse med organisation och former för ekobrottsbekämpning i övriga nordiska länder och i de EU-länder som bedöms vara relevanta i detta sammanhang.
Utredningen har givits frihet att föreslå den organisatoriska lösning för ekobrottsbekämpningen som bedöms vara den bästa. Om mer genomgripande förändringar föreslås i myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpningen skall utredningen presentera ett fullständigt förslag på hur den bör organiseras och utformas i övrigt. Om däremot utredningen stannar för att endast mer begränsade förändringar bör ske i myndighetsstrukturen anges i direktiven vissa specifika frågeställningar som skall behandlas i betänkandet.
Underlag
Utredningens underlag redovisas i kapitel 2–5. I kapitel 2 redogörs översiktligt för hur brottsbekämpningen i allmänhet är utformad.
I kapitel 3 redovisas den utveckling som ledde fram till inrättandet av Ekobrottsmyndigheten och de förändringar av myndighetens utformning och det utvecklingsarbete som skett inom myndigheten i tiden därefter. Där redovisas bl.a. flera av de
åtgärder som vidtagits under senare år för att åstadkomma de förbättringar av sina verksamhetsresultat som Ekobrottsmyndigheten har uppnått. I kapitel 3 redogörs även för ekobrottsbekämpningen utanför Ekobrottsmyndigheten.
Utredningens underlag för bedömning av Ekobrottsmyndighetens verksamhetsresultat och jämförelsen med de verksamhetsresultat som uppnåtts inom övrig ekobrottsbekämpning, dvs. av Åklagarmyndigheten och Polisen utanför Ekobrottsmyndighetens primära geografiska ansvarsområde, redovisas i kapitel 4. Där konstateras bl.a. att det har varit förenat med stora svårigheter att få fram ett fullgott underlag för en jämförelse mellan dessa myndigheter. Utredningen har i det arbetet nästan uteslutande varit beroende av att de berörda myndigheterna har kunnat presentera ett jämförelsematerial för utredningen. Det har emellertid visat sig, enligt den redovisning utredningen erhållit, att den statistik som förs inte är direkt jämförbar och dessutom innehåller ett flertal felkällor. P.g.a. av bristerna i det statistiska underlaget har utredningen inhämtat synpunkter på ett flertal olika sätt, bl.a. genom enkätundersökningar, anordnande av hearing, studiebesök och möten med personalrepresentanter och andra på området insatta personer.
Av det statistiska underlag som har varit möjligt att ta fram, vilket även redovisas i bilaga 3 och 4 till betänkandet, samt de synpunkter som lämnats har utredningen dock inte kunnat finna något som pekar på att någon av de berörda myndigheterna bedriver en verksamhet som kan kritiseras ur effektivitetssynpunkt. Utredningen konstaterar bl.a. att Ekobrottsmyndigheten under senare år överlag väsentligt förbättrat sina verksamhetsresultat, men att det i en jämförelse mellan myndigheterna inte framkommit något som pekar mot att den ena verksamheten bedrivs bättre eller mer effektivt än den andra.
Den information utredningen inhämtat om förhållanden i andra EU-länder redovisas i kapitel 5, där särskilt utrymme ägnas åt de organisationer som utgjorde förebilden vid inrättandet av Ekobrottsmyndigheten: ”spetsmyndigheterna” i Norge; Storbritannien och Danmark, Økokrim, The Serious Fraud Office och Statsadvokaten mot Særlig Økonomisk Kriminalitet. Därav framgår bl.a. att det är fråga om rikstäckande organisationer med ett mycket begränsat sakligt ansvarsområde och således helt inriktat på den mest allvarliga ekonomiska brottsligheten.
Överväganden och förslag
Inledning
Utredningen inleder sina överväganden med att i kapitel 6 redovisa sin syn på begreppet ekonomisk brottslighet. Där definieras ekonomisk brottslighet som den kriminalitet som förekommer vid ekonomiska aktiviteter i eller med anknytning till en i huvudsak legal näringsverksamhet.
I kapitel 7 identifierar utredningen, mot bakgrund av det tidigare redovisade underlaget, vissa faktorer gällande den organisatoriska utformningen som anses vara av särskilt stor betydelse för att åstadkomma en effektiv ekobrottsbekämpning. Det sker översiktligt genom en jämförelse mellan hur dessa faktorer kan tillgodoses inom de två huvudalternativ för den organisatoriska utformningen av ekobrottsbekämpningen som enligt utredningen finns att tillgå: att ekobrottsbekämpningen fortsatt organiseras inom en särskild myndighet, Ekobrottsmyndigheten, eller att den organisatoriskt samordnas med övrig brottsbekämpning inom Åklagarmyndigheten och Polisen. De faktorer som anges i kapitlet är: kompetenskrav, organiserat samarbete mellan utredningspersonal från olika kompetensområden, säkrade resurser, metod- och kompetensutveckling, stabsfunktion och brottsförebyggande arbete, en rikstäckande organisation för ekobrottsbekämpning, flexibilitet samt gränssnittsbrottslighet och blandbrottslighet.
I vissa hänseende talar denna översiktliga jämförelse till förmån för att fortsatt ha en särskild myndighet för ekobrottsbekämpning, t.ex. säkrade resurser och sammanhållen metod- och kompetensutveckling. I andra till förmån för att det är bättre att organisatoriskt samordna ekobrottsbekämpningen med övrig brottsbekämpning, t.ex. flexibiliteten inom brottsbekämpningen och förutsättningarna för bekämpning av blandbrottslighet och gränssnittsbrottslighet.
Analys och överväganden
I kapitel 8 gör utredningen en närmare analys av underlaget samt redovisar sina överväganden om förändringsbehovet. Där konstateras inledningsvis att den ekonomiska brottsligheten utgör ett allvarligt hot mot vårt samhälle och att en väl fungerande bekämpning av den ekonomiska brottsligheten därför är av central
betydelse för tilltron till samhällssystemen och för att kunna upprätthålla en sund konkurrens inom näringslivet. Utredningens utgångspunkt är därför att den ekonomiska brottsligheten fortsatt måste vara mycket högt prioriterad inom brottsbekämpningen.
Vidare anför utredningen att Ekobrottsmyndighetens verksamhet i många avseenden är effektiv, men att det finns vissa kvarstående problem med utformningen av myndigheten, däribland den sakliga och geografiska uppdelningen mellan Ekobrottsmyndigheten å ena sidan och Åklagarmyndigheten och Polisen å andra sidan. Den organisatoriska lösning som kom till stånd genom inrättandet av Ekobrottsmyndigheten innebar att den fick en utformning som i flera avseenden avviker från dess förebilder i Danmark, Norge och Storbritannien, särskilt med hänsyn till den geografiska begränsningen av myndighetens ansvarsområde och den tyngdpunkt som har lagts vid utredning av skattebrott och bokföringsbrott, oavsett kvalifikationsgrad (drygt 90 procent av myndighetens totala ärendemassa).
Utredningen konstaterar därefter ett det har skett ett antal betydelsefulla förändringar efter inrättandet av Ekobrottsmyndigheten som gör att det i dag råder andra förutsättningar för hur ekobrottsbekämpningen bäst bör organiseras än det gjorde när myndigheten inrättades. En sådan förändring är inrättandet av skattebrottsenheterna och dessa enheters expansion. Det har bl.a. inneburit att det numera finns säkrade utredningsresurser för utredning av skattebrott. En annan är de stora organisatoriska förändringar som skett inom det övriga åklagarväsendet, genom sammanslagningen av de regionala åklagarmyndigheterna och inrättandet av särskilda utvecklingscentrum inom Åklagarmyndigheten. Även inom Polisen pågår en tydlig utveckling mot ökad nationell samordning av dess verksamhet. Slutligen har kunskaperna om kopplingen mellan de kriminella nätverken och den ekonomiska brottsligheten ökat under senare år.
I fråga om förändringsbehovet kommer utredningen inledningsvis till den slutsatsen att den inom ramen för detta uppdrag inte finns möjlighet att föreslå en organisatorisk utformning som innebär att åklagare och poliser är anställda vid samma myndighet eller att omvandla Ekobrottsmyndigheten till en polismyndighet. Utredningen konstaterar också att skattebrottsenheternas organisatoriska utformning inte har omfattats av uppdraget.
En annan utgångspunkt för utredningen är att ekobrottsbekämpningen fortsättningsvis bör bedrivas inom en eller flera rikstäckande myndigheter. Detta eftersom det finns tydliga effektivitets- och rättssäkerhetsskäl mot den nuvarande geografiska uppdelningen. I detta sammanhang konstateras också att uppdelningen mellan parallella myndigheter av det sakliga ansvarsområdet kan medföra gränsdragningsproblem, vilket bl.a. är negativt ur effektivitetssynpunkt.
I analysen av vilka faktorer som är viktiga för att åstadkomma en effektiv brottsbekämpning lyfter utredningen särskilt fram frågorna om specialisering, blandbrottslighet samt resurser och prioriteringen och analyserar vilka krav dessa faktorer ställer på den organisatoriska utformningen.
Slutsatser och förslag
Från dessa utgångspunkter övergår utredning till frågeställningen om det fortfarande finns skäl för en särskild myndighet för ekobrottsbekämpning. Utredningens sammanfattande slutsats är att det med beaktande av den utveckling som skett under senare år inte längre föreligger ett tydligt behov av att bedriva ekobrottsbekämpningen inom en särskild myndighet. Det finns tvärtom numera lika goda förutsättningar att bedriva effektiv ekobrottsbekämpning inom Åklagarmyndigheten och Polisen. Utredningens slutsats i denna del baseras bl.a. på att de framgångsrika inslagen i Ekobrottsmyndighetens verksamhet, t.ex. samlokaliseringen av utredningspersonal, kompetensutveckling och fredade resurser, lika väl kan tillgodoses inom Åklagarmyndigheten och Polisen, samtidigt som en inordning av ekobrottsbekämpningen med övrig brottsbekämpande verksamhet ger bättre förutsättningar att bekämpa blandbrottslighet, åtgärdar förekommande problem med den geografiska och sakliga ansvarsuppdelningen samt skapar en mer flexibel organisation.
De funktioner Ekobrottsmyndigheten har som stabsmyndighet och den brottsförebyggande verksamhet myndigheten bedriver kan enligt utredningen utföras av andra befintliga myndigheter.
Utredningens slutsats är att en integration av den ekobrottsbekämpande verksamheten ger förutsättningar för en effektivare total brottsbekämpning utan att minska effektiviteten i ekobrottsbekämpningen. Utredningens förslag är alltså att Ekobrotts-
myndigheten läggs ned och dess verksamhet övertas av Åklagarmyndigheten och Polisen. En angiven förutsättning för detta förslag är emellertid att huvudinslagen i de operativa arbetsmetoder som används inom Ekobrottsmyndigheten även fortsättningsvis används av dessa myndigheter.
I kapitel 9 redogör utredningen för sina förslag om hur ekobrottsbekämpningen skall organiseras inom Åklagarmyndigheten och Polisen. Där konstateras inledningsvis att det inte kan vara utredningens uppgift att närmare binda upp dessa myndigheter vid en viss lösning, men att utredningens utgångspunkt som nämnts är att det operativa utredningsarbetet skall bedrivas enligt de arbetsmetoder som i dag används inom Ekobrottsmyndigheten, dvs. projektorienterat och med en samlokalisering av utredningspersonalen. De förslag som presenteras syftar i första hand till att tillförsäkra att tillräckliga resurser avsätts för ekobrottsbekämpning. Ett sådant är att ekopoliserna skall kunna vara anställda hos Rikspolisstyrelsen, om detta bedöms nödvändigt för att kunna upprätthålla en väl fungerande nationell ekobrottsbekämpning.
I övrigt bedömer utredningen att Åklagarmyndigheten bör ha det övergripande ansvaret för metod- och kompetensutvecklingen inom ekobrottsbekämpningen samt ha ansvaret för lokalförsörjning och administrativt stöd åt den samlokaliserade utredningspersonalen. Ekorevisorerna bör enligt utredningen vara anställda vid Åklagarmyndigheten. Inom Rikspolisstyrelsen bör inrättas en särskild enhet mot ekonomisk brottslighet som har det övergripande ansvaret för Polisens utredningsresurser på området och utgör en samordningsfunktion för underrättelseverksamhet rörande ekonomisk brottslighet. Polisen bör i likhet med vad som gäller för övrig brottslighet, ha det övergripande ansvaret för den brottsförebyggande verksamheten mot ekonomisk brottslighet.
Vid denna bedömning saknar utredningen enligt direktiven anledning att närmare bedöma frågan om Ekobrottsmyndigheten skall ges ett utvidgat sakligt ansvarsområde.
Konsekvenser och ikraftträdande
Utredningens bedömning av förslagets konsekvenser och när det kan träda i kraft redovisas i kapitel 10. Där utvecklas närmare utredningens övervägande beträffande förslagets konsekvenser för
brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet samt dess ekonomiska konsekvenser.
I fråga om konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet anges att det genom förslaget skapas en samlad enhetlig organisation för brottsbekämpningen, vilket ger en ökad flexibilitet och därmed bättre förutsättningar att anpassa organisationen efter de behov som finns eller uppkommer. Utredningens slutsats är därför att förslaget ger bättre möjligheter att bekämpa brottslighet. Utredningen förutser inte heller att förslaget om nedläggning av Ekobrottsmyndigheten skall medföra några negativa konsekvenser för det brottsförebyggande arbetet.
Vad avser de ekonomiska konsekvenserna konstateras att bl.a. den ökade flexibiliteten som förslaget ger upphov till skapar förutsättningar för en effektivare brottsbekämpning i dess helhet, samtidigt som förslaget baseras på att några försämringar av ekobrottsbekämpningen inte skall uppstå. Detta innebär sammantaget ett förbättrat resursutnyttjande och en ökad effektivitet inom brottsbekämpningen.
Förslaget förväntas dessutom innebära direkta besparingar avseende administration och vissa stabsfunktioner. Det rör funktioner för vilka Åklagarmyndigheten och Rikspolisstyrelsen, beroende på dessa myndigheters storlek i förhållande till Ekobrottsmyndigheten, kan överta ansvaret med nuvarande organisation och med befintliga anslag. Enligt utredningens uppskattning uppgår, efter en viss övergångsperiod, den årliga besparing till cirka 15 miljoner kr. Den övertalighet som uppkommer genom en samordnad administration skall inte behöva föranleda uppsägningar, utan lösas genom naturliga avgångar inom Åklagarmyndigheten och Polisen. I detta sammanhang anmärker utredningen bl.a. att det är av stor vikt att ett inordnande av verksamheten inom Åklagarmyndigheten och Polisen sker skyndsamt efter det att ett beslut om avveckling av Ekobrottsmyndigheten har fattats. Inte heller i övrigt skall förslaget föranleda uppsägningar.
Utredningens bedömning av de åtgärder som behöver vidtas för att genomföras en nedläggning av Ekobrottsmyndigheten, innebär att förslaget bör kunna träda i kraft senast den 1 januari 2008.
Författningsförslag
1. Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken
Härigenom föreskrivs att 7 kap.1 och 2 §§rättegångsbalken skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 kap.
1 §
Allmänna åklagare är: - riksåklagaren och vice riksåklagaren, - överåklagare och vice överåklagare, samt - chefsåklagare, vice chefsåklagare och kammaråklagare. Närmare bestämmelser om åklagarväsendet meddelas av regeringen.
Närmare bestämmelser om åklagarverksamheten meddelas av regeringen.
2 §
Riksåklagaren är under regeringen högste åklagare och har ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet.
Riksåklagaren är under regeringen högste åklagare och har ansvaret för och ledningen av åklagarverksamheten.
Vice riksåklagaren är riksåklagarens ställföreträdare. I övrigt får vice riksåklagaren i den omfattning som riksåklagaren bestämmer utföra de åklagaruppgifter som riksåklagaren får utföra.
Om det finns särskilda skäl får regeringen, efter anmälan av riksåklagaren, förordna en överåklagare att för viss tid fullgöra åklagaruppgifter som får utföras av vice riksåklagaren.
Under riksåklagaren har överåklagare ansvaret för åklagarverksamheten inom särskilda områden.
U
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008.
2. Förslag till lag om ändring i polisdatalagen (1998:622)
Härigenom föreskrivs att 1 § polisdatalagen (1998:622) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Denna lag gäller utöver personuppgiftslagen (1998:204) vid behandling av personuppgifter i polisens verksamhet och i polisverksamhet vid Ekobrottsmyndigheten för att
Denna lag gäller utöver personuppgiftslagen (1998:204) vid behandling av personuppgifter i polisens verksamhet för att
1. förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten,
2. övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat eller
3. bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal.
Lagen gäller också behandling av sådana uppgifter som avses i 25 och 26 §§.
Lagen gäller inte för behandling av personuppgifter som företas med stöd av lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstankeregister, lagen (2000:344) om Schengens informationssystem eller lagen (2006:444) om passagerarregister.
U
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008.
3. Lag om ändring i lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet
Härigenom föreskrivs att 8 och 26 §§ lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 §
Uppgifter som behandlas i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet enligt 7 § får även behandlas när det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i författningsreglerad brottsbekämpande verksamhet hos Rikspolisstyrelsen, polismyndigheterna, Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten, Skatteverket och Kustbevakningen.
Uppgifter som behandlas i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet enligt 7 § får även behandlas när det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i författningsreglerad brottsbekämpande verksamhet hos Rikspolisstyrelsen, polismyndigheterna, Åklagarmyndigheten, Skatteverket och Kustbevakningen.
26 §
Regeringen får meddela föreskrifter om att Rikspolisstyrelsen, polismyndigheterna, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Skatteverket och Kustbevakningen i sin brottsbekämpande verksamhet får ha direktåtkomst till uppgifter i tullbrottsdatabasen.
Regeringen får meddela föreskrifter om att Rikspolisstyrelsen, polismyndigheterna, Åklagarmyndigheten, Skatteverket och Kustbevakningen i sin brottsbekämpande verksamhet får ha direktåtkomst till uppgifter i tullbrottsdatabasen.
U
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008.
1. Utredningens uppdrag och arbete
1.1. Utredningens uppdrag
Utredningens uppdrag anges i direktiven (dir 2005:92 och dir 2006: 114), se bilaga 1 och 2, till att göra en översyn av Ekobrottsmyndigheten och dess verksamhet. Dessa överväganden skall ske mot bakgrund av dels en grundlig analys av Ekobrottsmyndighetens uppgifter, organisation och utformning i övrigt, dels en utvärdering av de verksamhetsresultat som myndigheten uppnått. I det sammanhanget skall utredningen också göra relevanta jämförelser med den ekobrottsbekämpning som har bedrivits av polis och åklagare utanför Ekobrottsmyndighetens ansvarsområde. I uppdraget ingår även att göra en jämförelse med organisation och former för ekobrottsbekämpning i övriga nordiska länder och i de EU-länder som bedöms vara relevanta i detta sammanhang.
Med utgångspunkt från dessa bedömningar skall utredningen ta ställning till om Ekobrottsmyndighetens verksamhet kan anses bedrivas i en ändamålsenlig struktur och organisation. Utredningen är enligt direktiven fri att föreslå den organisatoriska lösning som bedöms vara den bästa. Det grundläggande syftet skall vara att åstadkomma en så effektiv ekobrottsbekämpning som möjligt.
I direktiven anges vidare specifika områden som skall belysas, beroende på om utredningen stannar för att föreslå mer genomgripande förändringar av myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpningen, eller inte föreslå sådana genomgripande förändringar.
Om mer genomgripande förändringar i myndighetsstrukturen föreslås skall utredningen presentera ett fullständigt förslag på hur ekobrottsbekämpningen skall organiseras och utformas i övrigt. Innebär förslaget att det bör finnas en från polisen och åklagarmyndigheten fristående myndighet, skall de skäl som talar för respektive emot en sådan lösning identifieras och noggrant
analyseras. I sådant fall skall utredningen bl.a. ta ställning tas till vilken rättslig ställning myndigheten skall ha inom rättsväsendet, hur kontroll och tillsyn skall utövas över myndigheten, vilka befogenheter som skall ges myndigheten och dess anställda, samt hur frågor om kompetensförsörjning och ekonomi skall lösas.
Om inte några mer genomgripande förändringar föreslås i myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpning skall vissa angivna frågeställningar särskilt belysas.
En av frågeställningarna är behovet av förändringar i Ekobrottsmyndighetens sakliga och geografiska ansvarsområde. Det anges i direktiven beträffande det sakliga ansvarsområdet att utredningen särskilt skall överväga om mål som rör brott mot den immaterialrättsliga lagstiftningen bör handläggas av Ekobrottsmyndigheten samt att särskild vikt skall fästas vid att det bör finnas tydliga och väl avvägda avgränsningar mellan Ekobrottsmyndighetens och övriga ekobrottsbekämpande myndigheters sakliga ansvarsområden. Om utredaren kommer fram till att Ekobrottsmyndigheten bör ges ett nationellt ansvar för ekobrottsbekämpningen skall också utredas vilka konsekvenser det medför för ekobrottsbekämpningen i stort och på vilka orter myndigheten i så fall bör bedriva sin verksamhet.
En annan frågeställning som skall behandlas är om det finns skäl att tillföra Ekobrottsmyndigheten ytterligare yrkeskategorier, eller om det av annan anledning finns skäl att förändra den nuvarande personalsammansättningen.
Utredningen skall i det här sammanhanget också analysera och lämna förslag till en tydligare och bättre lösning av befogenheterna och möjligheterna för Ekobrottsmyndighetens chef att styra och leda den samlade verksamheten vid myndigheten. Det skall åstadkommas bl.a. genom att beskriva och undersöka vad som behöver göras för att myndighetens chef mer självständigt och direkt skall kunna leda och disponera över samtliga personalkategorier som arbetar vid myndigheten. För detta ändamål skall bl.a. utredas vilka möjligheter som finns att förstärka Ekobrottsmyndighetens arbetsgivarroll samt om det finns skäl att förändra regleringen och ordningen för ledningen av den polisverksamhet som bedrivs vid myndigheten, och som enligt lag eller författning endast får utföras av anställda inom polisen.
Slutligen skall utredningen, om inga mer genomgripande förändringar föreslås, belysa Ekobrottsmyndighetens roll som stabsorgan till regeringen, dess samverkansformer med andra
myndigheter och organisationer som kommer i kontakt med ekonomisk brottslighet samt Ekobrottsmyndighetens ställning och förhållande till riksåklagaren och dennes ställning som rikets högste åklagare.
1.2. Utredningens arbete
Utredningens arbete inleddes i oktober 2005. Sedan dess har sammanträden hållits vid elva tillfällen, varav ett som ett tvådagars internatsammanträde.
Studiebesök har skett vid Økokrim i Oslo, Statsadvokaten før Særlig Økonomisk Kriminalitet i Köpenhamn, The Serious Fraud Office och Crown Prosecution Service i London, Eurojust och Europol i Haag, Ekobrottsmyndighetens kontor i Stockholm och Åklagarkammaren i Nyköping.
Utredaren och sekreteraren har även besökt Ekobrottsmyndighetens kontor i Malmö. Sekreteraren har därutöver besökt Ekobrottsmyndighetens kontor i Göteborg och Borås samt Skattebrottsenheten i Göteborg. Vid dessa besök har förekommit längre samtal med samtliga personalkategorier inom Ekobrottsmyndigheten
I anslutning till utredningens sammanträden har tid avsatts för att inhämta synpunkter och diskutera med inbjudna gäster. Det har bl.a. skett med generaldirektörerna och chefsjuristerna vid Skatteverket och Bolagsverket samt med ordföranden och sekreterarna i Delegationen för åtgärder mot felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen (Fi 2005:03). Vid utredningens internatsammanträde deltog på liknande sätt överåklagarna Gunnar Stetler, och Mats Åhlund samt polischefen Johan Grenfors.
Utredaren och sekreteraren har vidare inhämtat synpunkter i samtal med riksåklagaren och viss annan personal vid riksåklagarens kansli, med rikspolischefen och viss annan personal på Rikspolisstyrelsen, med generaldirektören och verksjuristen vid Brottsförebyggande rådet, med deltagarna vid ett gemensamt landshövdinge- och länsrådsmöte samt med deltagarna vid ett möte med rikets länspolismästare.
Utredaren har haft ytterligare kontakter med generaldirektören för Ekobrottsmyndigheten och riksåklagaren.
Samråd har skett med företrädare för JUSEK, Polisförbundet och ST, vid möten där de har givits möjlighet att ge sina
synpunkter på de frågeställningar som är aktuella i utredningen. Samråd har även skett med Finansinspektionen och Domstolsverket.
Utredningen har genomfört enkätundersökningar bland Ekobrottsmyndighetens personal samt bland ekoåklagarna vid Åklagarmyndigheten.
Utredningen har vidare anordnat en hearing om den organisatoriska utformningen av ekobrottsbekämpningen, där personal från Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten, Rikspolisstyrelsen, polismyndigheter, Skatteverket, Stockholms tingsrätt och Sveriges Advokatsamfund deltog.
Därutöver har förekommit ett flertal kontakter i olika former med personer inom rättsväsendet med särskilda kunskaper om ekobrottsbekämpning, bl.a. mer informella möten med domare, åklagare och advokater.
Experten Ulf Arvidsson har begärt att få avge ett särskilt yttrande. Utredaren har förklarat att så i och för sig får ske men att det måste begränsas i fråga om omfång och synpunkter till vad som är praxis i fråga om expertyttrande. Då så inte har skett har något särskilt yttrande inte kunnat tillåtas. I bilaga 5 finns emellertid en av utredaren gjord sammanställning av de mer väsentliga delarna av det föreslagna yttrandet. Ulf Arvidsson har beretts tillfälle att ha synpunkter på innehållet i bilagan.
2. Allmänt om brottsbekämpning
I detta kapitel redovisas översiktligt hur främst polis och åklagares verksamhet mot brottslighet är reglerad och organiserad samt hur dessa verksamheter förhåller sig till varandra. Vidare ges en redogörelse för på senare tid framlagda förslag om förändringar gällande dessa verksamheter och om ansvarsfördelningen dem emellan. Bekämpningen av ekobrott redovisas mer ingående i kapitel 3.
Inledningsvis kan konstateras att målet för rättsväsendet som helhet är den enskildes rättstrygghet och rättssäkerhet. Målet för kriminalpolitiken, för vilken åklagar- och polisväsendet utgör två väsentliga medel, är att minska brottsligheten och att öka människors trygghet.
2.1. Tillbakablick
En särskild organisation för åklagarväsendet inrättades år 1917 med åklagarmyndigheter på länsnivå. Några år därefter fick även det svenska polisväsendet i modern mening sin utformning genom 1925 års polislag. Polisen var genom denna lag i första hand en kommunal angelägenhet, dock med viss föreskriftsrätt och inflytande för Kungl. Maj:t. Åklagarväsendet utgjorde däremot företrädesvis ett statligt ansvar, men även för denna verksamhet fanns ett delat ansvar då den i viss utsträckning även drevs i kommunal regi.
Enligt 1925 års polislag var länsstyrelserna högsta polismyndighet i länen. För detta ändamål fanns på länsstyrelserna, utanför storstadsområdena, en landsfogde som närmast under landshövdingen hade ansvaret för ledningen av polisverksamheten i länet. Landsfogden hade även i egenskap av statsåklagare ansvaret för och ledningen av åklagarverksamheten inom respektive län. I distrikten utanför de större städerna samlades chefskapet för
polisen på likartat sätt hos en person, landsfiskal eller stadsfiskal, som även var distriktsåklagare. Polis- och åklagarorganisationerna var således sammanvävda på lokal och regional nivå i stora delar av landet. I de större och medelstora städerna fanns emellertid särskilda åklagarmyndigheter, vilket innebar att åklagarverksamheten där var skild från polisverksamheten.
Genom införandet av den nuvarande rättegångsbalken år 1948 inrättades Riksåklagarämbetet, att närmast under regeringen vara landets högste åklagare. Dessförinnan hade Justitiekanslern innehaft denna funktion.
Den nuvarande organisationen med skilda myndigheter och en tydligare åtskillnad mellan åklagar- och polisverksamhet inrättades i samband med att polis- och åklagarväsendet helt förstatligades år 1965. Ett sådant förstatligande hade diskuterats redan inför 1925 års polislag, en diskussion som fortsatte därefter och slutligen resulterade i 1965 års reformering av dessa organisationer. Denna reform syftade i första hand till att åstadkomma en mer rationell organisation av polisväsendet. Det stora antalet polisdistrikt som fanns, drygt 580, och avsaknaden av en gemensam styrning av polisverksamheten i landet innebar att polisväsendet inte ansågs kunna utnyttjas rationellt, med de allt högre krav som ställdes på polisstyrkornas möjligheter till samverkan och på deras effektivitet.
För att komma till rätta med dessa problem förstatligades polisväsendet, varvid antalet polisdistrikt minskade till 119. Samtidigt förstatligades också de delar av åklagarväsendet som bedrevs i kommunal regi, vilket var åklagarverksamheten i de städer som inte ingick i ett landsfiskalsdistrikt.
Det var främst praktiska skäl till att polis- och åklagarväsendet organisatoriskt separerades i samband med denna reform. Det skedde genom ett avskaffande av de gemensamma cheffunktionerna på regional och lokal nivå (prop. 1962:148 s. 61 f.). Man ville komma ifrån att samma person både utförde sysslan som åklagare och var polischef. Det bedömdes finnas få personer som förenade en fallenhet för båda dessa uppgifter, särskilt som polischefsfunktionen genom förstatligandet förväntades bli långt mer krävande än tidigare. Det ansågs också angeläget att en åklagare inte skulle behöva ägna så mycket tid åt polischefssysslor att denne inte kunde förvärva och uppehålla den åklagarerfarenhet och juridiska skicklighet som ansågs krävas för att på ett tillfredsställande sätt utföra kvalificerade åklagaruppgifter.
Under lagstiftningsarbetet framfördes farhågor om att en organisatorisk tudelning av dessa verksamheter skulle medföra kompetenskonflikter mellan åklagare och polis. Dessa farhågor ansågs dock av departementschefen vara överdrivna eftersom den rådande funktionsfördelningen enligt rättegångsbalken mellan åklagare och polis skulle bestå även efter reformen (a.a. s. 62).
I samband med organisationsförändringen år 1965 inrättades Rikspolisstyrelsen som ett centralt förvaltningsorgan för polisväsendet.
Såväl polis- som åklagarväsendet har genomgått ett flertal förändringar sedan dess. Vad avser polisväsendet påbörjades ett omfattande reformarbete genom ett förslag från regeringen om allmänna riktlinjer för en reform av polisväsendet (prop. 1980/81:13), vilket i huvudsakliga delar antogs av riksdagen. Detta arbete syftade till ett stärkt medborgarinflytande över polisväsendet och en decentraliserad styrning. Reformen medförde också förändringar av rekrytering och utbildning av poliser.
Rationaliseringarna inom polisväsendet har sedermera lett fram till att det numera finns sammanlagt 21 polisdistrikt, ett i varje län. Vidare avskaffades länsstyrelsernas roll som högsta polismyndighet i länet år 1998, varefter polismyndigheterna fick en självständigare ställning, under tillsyn endast av Rikspolisstyrelsen, men med ett ökat medborgarinflytande i dess styrelser.
Under senare år har även åklagarväsendet genomgått stora förändringar. År 1985 frångicks indelningen av myndigheter länsvis, och man övergick istället till en regionindelning, varvid antalet åklagarmyndigheter begränsades till 13. Nästa steg togs år 1996, då åklagarna organiserades i sex (initialt sju) regionala åklagarmyndigheter, den s.k. regionmodellen. Den 1 januari 1998 skedde nästa organisationsförändring genom inrättandet av Ekobrottsmyndigheten.
Den senaste förändringen av den yttre organisationen kom till stånd i januari 2005, då den centrala förvaltningsmyndigheten Riksåklagaren och de sex regionala åklagarmyndigheterna inom åklagarorganisationen, dvs. med undantag för Ekobrottsmyndigheten, avvecklades och bildade en ny myndighet, Åklagarmyndigheten. Syftet var att förenkla ledningen och styrningen samt administrationen av åklagarverksamheten, förstärka den lokala operativa åklagarverksamheten samt en förbättrad verksamhet för rättslig utveckling och uppföljning. Vidare antog regeringen att den nya organisationsformen skulle öka flexibiliteten, bl.a. genom att
det blev lättare att omfördela arbetsuppgifter utan att det skulle behöva ske genom personalomflyttningar (prop. 2004/05:26 s. 11).
Slutligen har i takt med en ökad internationalisering av brottslighet även förutsättningarna för åklagar- och polisverksamheten i Sverige förändrats genom olika former av rättsligt samarbete inom EU och andra internationella organ och då i synnerhet det samarbete som sker genom Eurojust, Interpol, Europol samt flera andra nordiska och internationella samarbetsformer.
2.2. Polisväsendet
Uppgifter
De grundläggande bestämmelserna om polisverksamhet finns i polislagen (1984:387). Dessa kompletteras av bestämmelserna i polisförordningen (1998:1558), förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen och förordningen (2002:1050) med instruktion för Säkerhetspolisen samt polisutbildningsförordningen (1999:740). Vidare är Verksförordningen (1995:1322) tillämplig på polisväsendets organisationer i vissa delar.
Polislagen och de angivna förordningarna ger emellertid inte en uttömmande reglering av den verksamhet som sker inom polisen. Betydelsefulla bestämmelser om polisens uppgifter och verksamhet samt polismans befogenheter ges även i rättegångsbalken och brottsbalken samt i ett flertal andra författningar, såsom t.ex. ordningslagen (1993:1617) och delgivningslagen (1970:428).
Som framgår av 2 § polislagen har polisen ett brett ansvarsområde. Förutom brottsutredande arbete och underrättelseverksamhet, i bestämmelsen angivet på det sättet att polisen skall bedriva spaning och utredning om brott som hör under allmänt åtal, har polisen även till uppgift att förebygga brott, övervaka och förebygga störningar av den allmänna ordningen och säkerheten samt ingripa när sådana har inträffat, att lämna allmänheten skydd, upplysningar och hjälp samt att fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser, t.ex. olika tillståndsfrågor.
För att utföra dessa uppgifter har polismän bl.a. fått särskilda befogenheter att använda våld och andra tvångsmedel mot enskilda. Vem som är polisman och därmed har rätt att utöva dessa
befogenheter anges i 4 § polisförordningen (1998:1558). I den bestämmelsen redovisas de tjänstetitlar som ger innehavaren polismans befogenhet, såsom länspolismästare, polismästare, polisöverintendent, polisintendent, polissekreterare, kommissarie, inspektör och polisassistent samt vissa angivna tjänster inom Rikspolisstyrelsen. En förutsättning för att i här angivet avseende få betraktas som polisman är att man fortfarande uppehåller sin befattning som polisman. Att polisman skall vara tjänsteman hos någon av polismyndigheterna anges i 4 § andra stycket polislagen.
Enligt polislagen får polisman således under vissa förutsättningar använda våld, verkställa tillfälliga omhändertaganden och avlägsnanden, utföra kroppsvisitation, husrannsakan och liknande åtgärder. Därtill kommer att polisman enligt rättegångsbalken under en förundersökning har befogenhet att utföra vissa tvångsåtgärder, såsom att i vissa fall gripa någon utan ett föregående anhållningsbeslut, utföra husrannsakan och verkställa beslut om beslag samt utföra kroppsvisitation.
Ett generellt krav på varje polisingripande är att det skall vara proportionellt och, om det innefattar tvång, behövligt i förhållande till det avsedda resultatet med åtgärden. Därutöver ställs särskilda krav om åtgärden begränsar någon av de i 2 kap. regeringsformen angivna grundläggande medborgerliga fri- och rättigheterna.
Enligt 29 § polislagen kan vissa av de befogenheter som tillkommer polisman även gälla för någon som vid försvarsmakten tjänstgör för bevakning och för tjänsteman vid kustbevakningen som enligt särskilda bestämmelser medverkar vid polisiär övervakning. Kustbevakningstjänstemän har sålunda enligt lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning, vid övervakning till havs givits befogenhet att vidta flera av de tvångsmedel som annars är förbehållet polismän, såsom gripande, medtagande till förhör och utförande av husrannsakan. Även tjänstemän vid Tullverket kan ha befogenhet att gripa den som är misstänkt för brott, utföra husrannsakan och besluta om kroppsvisitation m.m. (se 19–30 §§ lagen (2000:1225) om straff för smuggling). Slutligen ger bestämmelsen ordningsvakter viss befogenhet att avvisa, avlägsna eller tillfälligt omhänderta person som stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna.
I polisförordningen ges dessutom några mer allmänna riktlinjer för polisens verksamhet. Polisen skall i enlighet härmed organisera och planera verksamheten så att de samlade resurserna används så
effektivt som möjligt. Samtidigt skall polisen i sitt arbete för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och för att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp, uppmärksamma och beakta krav och önskemål hos dem som bor och verkar i polisdistriktet. Polisen skall vidare utveckla och välja sådana arbetsformer som bidrar till ett nära och gott förhållande mellan den och allmänheten. Polisen bör se till att den är tillgänglig och synlig. Polisen skall sträva efter att ge medborgarna råd och stöd och särskilt ge dem som har utsatts för ett brott den information som behövs med anledning av brottet.
Organisation
Polisväsendet består av Rikspolisstyrelsen och 21 polismyndigheter, en myndighet i varje län. Till Rikspolisstyrelsen hör Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen. Rikspolisstyrelsen är dessutom chefsmyndighet för Statens kriminaltekniska laboratorium och ansvarar för polisutbildningen genom Polishögskolan i Solna och polisprogrammen vid Umeå respektive Växjö universitet.
Rikspolisstyrelsen är enligt 7 § polislagen (1984:387) central förvaltningsmyndighet för polisväsendet och har som övergripande uppgift att utöva tillsyn samt verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisväsendet. För dessa uppgifter får Rikspolisstyrelsen utfärda allmänna råd om polisverksamheten. Den kan även utfärda föreskrifter för vissa mer administrativa rutiner inom polisväsendet. I fråga om tillsynsverksamheten skall Rikspolisstyrelsen, om det därvid uppdagas att polisverksamhet inte uppfyller de krav som ställs på den, genom påpekanden och uppmaningar eller på annat sätt verka för en förbättring. Vid behov skall Rikspolisstyrelsen anmäla sådana förhållanden till regeringen.
Chef för rikspolisstyrelsen är rikspolischefen, som utses av regeringen för viss tid. Rikspolischefens ställföreträdare är som huvudregel överdirektören. Rikspolischefen är dessutom ordförande i Rikspolisstyrelsens styrelse, som i övrigt består av en vice ordförande samt högst sex ytterligare styrelseledamöter, vilka nomineras av riksdagspartierna och förordnas av regeringen på viss tid.
Grundläggande för utformningen av polisens organisation är emellertid att det operativa polisarbetet leds och utförs av polismyndigheterna. Rikspolisstyrelsen får således inte genom
föreskrifter eller på annat sätt styra det operativa polisarbetet hos polismyndigheterna. Rikspolisstyrelsen kan dock på uppdrag av regeringen leda viss i polislagen särskilt angiven polisverksamhet. Detta kan ske för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet men även i övrigt i de särskilda hänseenden som regeringen bestämmer (7 § andra stycket polislagen).
Regeringen har med stöd härav i instruktionen för Rikspolisstyrelsen överlåtit åt denna att genom Säkerhetspolisen leda polisverksamhet avseende terroristbekämpning, bevaknings- och säkerhetsarbete för den centrala statsledningen och i samband med statsbesök samt annat personskydd i den utsträckning styrelsen bestämmer.
Vidare får Rikspolisstyrelsen enligt samma instruktion genom Rikskriminalpolisen leda polisverksamhet i fråga om viss närmare specificerad brottslighet, såsom spaning mot och, om det finns särskilda skäl för det, utredning av nark