SOU 2017:37
Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra
Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet
Regeringen beslutade den 24 september 2015 att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av välfärdsstatens förmåga att stå emot organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet.
Samma dag förordnades f.d. landshövdingen Lars-Erik Lövdén som särskild utredare.
Den 25 november 2015 förordnades som experter i utredningen kammaråklagaren Elisabeth Börjesson (Ekobrottsmyndigheten), enhetschefen Eva-Lena Edberg (Arbetsförmedlingen), verksjuristen Josefin Eklund Mooij (Migrationsverket), polisinspektören Torbjörn Hermansson (Polismyndigheten), verksamhetsområdeschefen Britt-Marie Hultström (Försäkringskassan), verksamhetschefen Sven Kihlgren (Kronofogdemyndigheten), enhetschefen Kent Larsson (Pensionsmyndigheten), kammaråklagaren Kristina Lindhoff Carleson (Åklagarmyndigheten), skattedirektören Marie Matsson Vangekrantz (Skatteverket) och utredaren Johanna Skinnari (Brå). Till Justitiedepartementets expert förordnades sektionschefen Eric Leijonram (Kriminalvården). Den 17 februari 2016 förordnades som experter i utredningen också verksjuristen Martin Hamrin (CSN) och försäkringsjuristen Karin Winberg Augst (SEKO) samt den 20 april 2016 handläggaren Lena Svensson (SKL).
Som sekreterare anställdes fr.o.m. den 1 november 2015 sektionschefen Liselotte Westerlind och hovrättsassessorn Fredrik Van Kesbeeck Andersson. Under perioderna 1 januari–30 juni och 1 september–31 december 2016 har dessutom den fristående utredaren Christer Persson på deltid varit anställd som sekreterare i utredningen.
Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna. Vi använder därför vi-form i betänkandet. Experterna har också i allt väsentligt
ställt sig bakom de redovisade förslagen och övervägandena. Skilda uppfattningar i enskildheter och beträffande formuleringar har dock förekommit utan att detta har behövt komma till uttryck i något särskilt yttrande.
Utredningen överlämnar nu betänkandet Kvalificerad välfärds-
brottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, SOU 2017:37.
Uppdraget är härmed slutfört.
Stockholm i maj 2017
Lars-Erik Lövdén
/Liselotte Westerlind
Fredrik Van Kesbeeck Andersson Christer Persson
Förkortningar
ALF Lag (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring BrB Brottsbalk (1962:700) Brå Brottsförebyggande rådet CSN Centrala studiestödsnämnden Dataskyddsdirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter Ds Departementsserien EU-stadgan Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2010/C 83/02) Europakonventionen Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna FdbF Förordning (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet FdbL Lag (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet FL Förvaltningslag (1986:223)
FOF Folkbokföringsförordning (1991:749) FOL Folkbokföringslag (1991:481) HVB-hem Hem för vård och boende JK Justitiekanslern JO Justitieombudsmannen/Justitieombudsmännens ämbetsberättelse KFM Kronofogdemyndigheten LMA Lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. LSS Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade NAV Arbeids- og velferdsetaten NBC Nationellt bedrägericenter NOU Norges offentlige utredninger Nuc Nationella underrättelsecentret OSL Offentlighets- och sekretesslag (2009:400) PGI Pensionsgrundande inkomst Prop. Regeringens proposition PUL Personuppgiftslag (1998:204) RB Rättegångsbalk (1942:740) RF Regeringsform (1974:152) Rskr. Riksdagsskrivelse Ruc Regionalt underrättelsecentrum SdbF Förordning (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet SdbL Lag (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet SFB Socialförsäkringsbalk (2010:110)
SGI Sjukpenninggrundande inkomst SO Arbetslöshetskassornas Samorganisation SoL Socialtjänstlag (2001:453) SOU Statens offentliga utredningar SPAR Statens personadressregister TF Tryckfrihetsförordning (1949:105) UdF Utlänningsdataförordning (2016:30) UdL Utlänningsdatalag (2016:27) UtlF Utlänningsförordning (2006:97) UtlL Utlänningslag (2005:716)
Sammanfattning
Uppdraget
Utredningen har fått i uppdrag att göra en översyn av välfärdsstatens förmåga att stå emot organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet. Syftet är enligt direktivet att identifiera risker i välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system för att därigenom kunna säkerställa en korrekt användning av offentliga medel samt effektivt förebygga och beivra brottslighet av detta slag.
I uppdraget har ingått att göra en kartläggning av den ekonomiska brottslighet som i organiserade och systematiska former riktas mot dessa system och att identifiera riskfaktorer i de system som är mest brottsutsatta. Utredningen har vidare fått i uppgift att se över funktionen för uppföljning och kontroll hos brottsutsatta myndigheter och analysera de brottsbekämpande myndigheternas förutsättningar att utreda och beivra denna brottslighet. I detta sammanhang har utredningen även haft i uppgift att föreslå åtgärder.
Därutöver har uppdraget bestått i att se över ett antal särskilt utpekade frågor. Det har gällt frågor om näringsförbudens tillämpning i sammanhang av brott mot välfärdssystemen, behovet av och förutsättningar för en spärrtid för företag som har missbrukat välfärdssystemen samt riskerna med att godta kontanta betalningar som grund för beslut om utbetalningar från välfärdssystemen. Vi har också haft i uppdrag att överväga vilka för- och nackdelar det finns med att i högre grad samordna utbetalningar från välfärdssystemen.
Uppdraget utgår från den organiserade och systematiska ekonomiska brottslighet som riktas mot välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade och skattesubventionerade system. En central uppgift har således varit att identifiera denna brottslighet. Detta har vi gjort genom att kartlägga den brottslighet som vi menar
är att anse som organiserad och systematisk i detta sammanhang. Kartläggningen har därefter fått ligga till grund för riskinventeringen. Utifrån de risker som identifierats har vi tagit fram förslag till de åtgärder som vi menar är mest angelägna att genomföra.
Uppdraget är mycket omfattande och vissa avgränsningar utöver dem som redan framgår av direktivet har därför varit nödvändiga att göra.
Då det inte finns några fasta eller entydiga definitioner av begreppen ekonomisk brottslighet, organiserad och systematisk brottslighet eller av vad som innefattas i begreppen välfärdssystem och andra när-
liggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system har vi
varit hänvisade till att definiera begreppen utifrån vårt uppdrag.
Våra utgångspunkter
I arbetet har vi låtit några utgångspunkter styra hur vi tagit oss an uppdraget. Utgångspunkterna har därför också haft stor betydelse för våra resonemang och de förslag som vi lägger.
Den första utgångspunkten är att de olika system som ryms inom välfärdsstaten utgör en helhet. Utredningen har anlagt ett systemövergripande perspektiv på uppdraget, eftersom en samlad översyn av myndigheternas kontroll ger en bättre möjlighet till jämförelser mellan de olika myndigheternas arbetssätt och strukturer. Detta innebär att det blir naturligt och mest ändamålsenligt att också identifiera de övergripande och gemensamma riskerna för brottsliga angrepp på välfärdssystemen och föreslå åtgärder utifrån ett sådant angreppssätt. De behov av förändringar som utredningen har identifierat kan vara alltifrån mycket övergripande och så omfattande att de inte ryms inom ramen för vårt uppdrag, till sådana som på detaljnivå anses motiverade att genomföra i syfte att skapa ett mer samordnat och enhetligt system för att förebygga och beivra brottsligheten.
Den andra utgångspunkten är att kontroll är det mest ändamålsenliga verktyget för att motverka avsiktliga felaktiga utbetalningar. En väl avvägd och ändamålsenlig kontroll hos myndigheterna har en viktig brottsförebyggande funktion. Kontrollerna ska sättas in så tidigt som möjligt i handläggningsprocessen, vilket har finansiella
fördelar för den offentliga sektorn och i högre grad leder till att besluten blir rätt från början.
Den tredje utgångspunkten är att det krävs att myndigheterna arbetar aktivt och reagerar mot dem som i organiserade och systematiska former ägnar sig åt kriminalitet såväl mot den offentliga sektorns inkomster som mot dess utgifter. Detta för att välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade och skattesubventionerade system ska uppfattas som trovärdiga och rättvisa.
Kartläggningen
Kartläggningen omfattar brottslighet som riktas mot flera olika utbetalande aktörer. Dessa är Arbetsförmedlingen, arbetslöshetskassor, Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan, kommuner, länsstyrelser, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten och Skatteverket. Materialet i kartläggningen består av rapporter och tidigare utredningar som berör brottsligheten, annan myndighetsintern information om brottsligheten samt av brottsanmälningar som gjorts av aktörerna. I kartläggningen har även ett antal domar tagits med som enligt vår mening på ett bra sätt illustrerar vilken typ av brottslighet som aktörerna utsätts för. Det mest omfattande materialet i kartläggningen utgörs av brottsanmälningar, då totalt 7 350 anmälningar har analyserats.
Det första steget i kartläggningen har varit att analysera vilken brottslighet som omfattas av vårt uppdrag, vilken vi har valt att benämna kvalificerad välfärdsbrottslighet. Med detta begrepp menar vi brott som innehåller ett eller flera moment som anses mer avancerade eller mer samhällsskadliga än i normalfallet. Det kan vara fråga om att en person har använt oriktiga handlingar, t.ex. anställningshandlingar eller identitetshandlingar, eller felaktigt mottagit ersättningar under lång tid. Avgörande för om ett brott har ansetts omfattas av vårt uppdrag har varit en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Det andra steget i analysen har bestått i att identifiera vilka system som är utsatta och vad som vid en samlad bedömning kan anses utgöra gemensamma kännetecken hos den kvalificerade brottsligheten.
Det finns naturligtvis en rad begränsningar i en sådan kartläggning som vi har valt att genomföra. Vi menar dock att kartlägg-
ningen ger en bra och rättvisande bild över den allvarliga brottslighet som riktas mot välfärdssystemen.
Vi bedömer att samtliga utbetalande aktörer som ingår i kartläggningen i varierande grad är utsatta för kvalificerad välfärdsbrottslighet. Det finns också skäl att fråga sig om även utbetalningssystem som inte har förekommit i några brottsanmälningar kan vara brottsutsatta. Anledningen till detta är att det inte har framkommit någon information om att ett visst utbetalningssystem skulle skilja sig från övriga i någon avsevärd mån i fråga om utformning eller handläggning som skulle ha betydelse ur kontroll- eller brottssynpunkt. Det är dessutom så att flera av de kännetecken på brottsligheten som identifierats gäller för välfärdssystemen och brottsligheten generellt, varför man kan misstänka att fler system kan vara utsatta.
Ett övergripande kännetecken på den kvalificerade välfärdsbrottsligheten är att den inriktar sig på de svagare punkterna i välfärdssystemen där uppgifterna i dag inte kontrolleras i tillräcklig utsträckning eller är svåra att kontrollera. Ett annat sådant kännetecken är att brottsligheten utnyttjar svagheterna i den materiella lagstiftningens konstruktion. Mer konkreta kännetecken är att det ofta är fråga om höga belopp, ersättning som har mottagits under lång tid, användande av oriktiga intyg, användande av företag som brottsverktyg samt att flera personer är inblandade i de brottsliga uppläggen. Det förekommer även olika typer av internationella kopplingar i denna typ av brottslighet.
När det gäller att uppskatta brottslighetens omfattning har sådana försök gjorts tidigare av såväl andra utredningar som myndigheter. Detta är en mycket svår uppgift och de tidigare uppskattningarna är inte invändningsfria. Det är därför vanskligt att motivera olika åtgärder med sådana uppskattningar som grund. Vi har i stället tagit fram våra förslag till förändringar utifrån de risker som vi har uppmärksammat och med beaktande av hur allvarligt vi har bedömt att dessa risker påverkar förtroendet för välfärdssystemen. Detta innebär att vi inte gör någon uppskattning av brottslighetens omfattning.
När det gäller den anmälda brottslighetens beloppsmässiga storlek kan vi emellertid konstatera att det belopp som totalt har anmälts för samtliga aktörer under de granskade perioderna uppgår till 608,7 miljoner kronor varav 508,9 miljoner kronor avser kvalificerad välfärdsbrottslighet (84 procent). Det innebär att en mycket stor del
av det totala anmälda beloppet kan hänföras till kvalificerad välfärdsbrottslighet.
Den brottslighet som faktiskt både upptäcks och anmäls avviker markant från de beloppsmässiga bedömningar som tidigare har gjorts av storleken på avsiktligt felaktiga utbetalningar. Detta oavsett hur nära verkligheten dessa tidigare uppskattningar ligger. Enligt vår bedömning beror skillnaderna på i huvudsak två faktorer, dels att mörkertalet är mycket stort, dels att brott som faktiskt upptäcks inte anmäls.
Identifierade riskfaktorer
I kartläggningen har vi identifierat ett antal riskfaktorer i såväl de utsatta välfärdssystemen som vid bekämpandet av brott mot dessa system. Det är endast de risker som enligt vår bedömning är särskilt stora och angelägna att motverka som har tagits upp. Vi har valt att lyfta fram tre övergripande riskfaktorer.
Det handlar för det första om att uppgifter i de register som har betydelse för utbetalningar från välfärdssystemen inte speglar verkliga förhållanden, framför allt uppgifter som är registrerade i folkbokföringsdatabasen. Dessa uppgifter spelar en viktig roll för beslut om utbetalningar från välfärdssystemen. Det gäller även uppgifter som registreras av Bolagsverket, vilket försvårar de brottsbekämpande myndigheternas förutsättningar att utreda och lagföra brottsligheten.
För det andra menar vi att beslutsunderlaget hos de utbetalande aktörerna utgör en riskfaktor. Förutsättningarna för att inhämta och kontrollera lämnade uppgifter är inte ändamålsenliga och väl avvägda och det finns därför risk att beslut om ersättningar från välfärdssystemen blir felaktiga eftersom de fattas på felaktiga beslutsunderlag. Detta gäller särskilt uppgifter om företag.
En tredje riskfaktor är att de brottsbekämpande myndigheterna inte har de förutsättningar som är nödvändiga för att brott mot välfärdssystemen ska kunna utredas och beivras i tillräcklig omfattning.
Våra åtgärdsförslag
Åtgärder för att motverka att registrerade uppgifter inte speglar verkliga förhållanden
Vi menar att det är mycket viktigt att vidta åtgärder för att motverka användandet av såväl oriktiga identiteter som oriktiga identitetshandlingar. Därför föreslår vi att man tar ett samlat grepp om dessa frågor genom att minska antalet utfärdare av identitetshandlingar och koncentrera ansvaret för utfärdande till en myndighet. Detta bör ses över i särskild ordning genom att regeringen tillsätter en utredning som dessutom får i uppgift att utreda behovet av och förutsättningarna för ett gemensamt regelverk samt föreslår de förändringar som behövs för att biometrisk data i större utsträckning ska användas för att säkerställa att registrerade uppgifter speglar verkliga förhållanden. Redan i dag menar vi att regeringen bör ge Transportstyrelsen i uppdrag att se över sina rutiner vid utlämnande av körkort och vidta nödvändiga åtgärder i syfte att förhindra att körkort används i samband med bedrägeri eller annan brottslighet.
Vidare föreslår vi att Skatteverket ska ges möjlighet att avregistrera personnummer från folkbokföringen om den registrerade uppgiften är uppenbart felaktig, samt att det blir tillåtet att registrera passnummer i folkbokföringsdatabasen.
Det har framkommit att oriktiga uppgifter om anställningsförhållanden ofta förekommer vid den nu aktuella brottsligheten. Vi föreslår därför att Skatteverket ges i uppdrag att ta fram ett standardiserat intyg med uppgifter om arbetsförhållanden, kallat arbetsbevis. Handlingen ska tillhandahållas av Skatteverket och kunna beställas genom en automatiserad tjänst. Uppgifterna i arbetsbeviset ska sammanställas och presenteras på ett standardiserat sätt utifrån vem som är frågeställare och arbetsbevisets syfte.
För att åstadkomma ett mer effektivt och ändamålsenligt informationsutbyte föreslår vi att direktåtkomst till uppgifter mellan myndigheter medges i högre grad än vad som är tillåtet i dag. Det handlar då om att ge Migrationsverket direktåtkomst till vissa uppgifter hos Skatteverket, Kronofogdemyndigheten, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, om uppgifterna behövs för handläggning av ansökningar om uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet enligt utlänningslagen eller ansökningar om och kontroll av arbetstillstånd enligt utlänningslagen. Det handlar vidare om att ge
Skatteverkets folkbokföringsverksamhet direktåtkomst till vissa uppgifter hos Skatteverkets beskattningsverksamhet och hos Migrationsverket. Därutöver föreslår vi att underrättelseskyldigheten enligt folkbokföringsförordningen utvidgas väsentligt på så sätt att samtliga myndigheter och kommuner ska underrätta Skatteverket så snart det finns anledning att anta att en registrerad uppgift i folkbokföringsregistret är felaktig eller ofullständig. Undantag från denna skyldighet kan göras i vissa fall.
För att ge bättre förutsättningar för kontroll i vissa ärenden föreslår vi att Skatteverkets folkbokföringsverksamhet ska få göra besök på den adress där den enskilde är eller kan antas vara bosatt för bedömningen av folkbokföring. För att markera allvaret med att lämna oriktiga uppgifter vid folkbokföring eller underlåta att uppfylla sin anmälningsskyldighet menar vi att ett nytt folkbokföringsbrott bör införas.
Slutligen lägger vi förslag om att Bolagsverkets uppdrag bör ses över i särskild ordning med syfte att ge myndigheten ett tydligt uppdrag att kontrollera uppgifter så att de register som förs av myndigheten i större utsträckning speglar verkliga förhållanden.
Åtgärder för att förbättra beslutsunderlagen för utbetalande aktörer
De utbetalande aktörerna har olika legala förutsättningar när det gäller att kontrollera uppgifter som ligger till grund för beslut om utbetalningar. Regelverken kring förfarandet vid handläggningen är dessutom i vissa fall svåröverskådligt och splittrat. För att åstadkomma ett tydligare och mer enhetligt regelverk föreslår vi att regeringen i särskild ordning utreder förutsättningarna för en gemensam förfarandelag vid handläggning av ärenden om ersättning från välfärdssystemen. Vi menar vidare att det tydligt måste framgå av de utbetalande aktörernas instruktioner att de ska vidta förebyggande och upptäckande åtgärder för att minska riskerna för felaktiga beslut och utbetalningar. För att detta ska få genomslag måste aktörerna ges ändamålsenliga och tydliga förutsättningar att behandla personuppgifter.
Det finns ett behov av att redan nu föreslå ett flertal konkreta åtgärder. Vi föreslår därför att Migrationsverket ska få återkräva felaktigt utbetalt bistånd, vilket det i dag inte finns möjlighet till. Vi
menar också att utbetalningen av lönegaranti bör flyttas från de länsstyrelser som i dag handlägger dessa ärenden till Skatteverket. Andra åtgärder för att förbättra beslutsunderlaget är att underrättelseskyldigheten vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen utvidgas till att avse även pensioner. Lagen utvidgas också till att gälla sådant ekonomiskt stöd som beslutas av Försäkringskassan eller Arbetsförmedlingen och som avser viss enskild person men inte utbetalas till denne. På så sätt kommer även stöd som avser en viss person men som utbetalas till ett företag eller annan att omfattas av lagens tillämpningsområde. Även lönegarantin lyfts in i lagen. Underrättelseskyldigheten utvidgas också till att gälla för kommunernas socialnämnder samt konkursförvaltare, företagsrekonstruktörer och Bolagsverket.
Det finns vidare anledning att förbättra möjligheterna för Försäkringskassan att inhämta försäkringsmedicinska utredningar som beslutsunderlag. Det pågår för närvarande en lagstiftningsprocess om denna fråga och vi vill framhålla att det är viktigt att man säkerställer att sådana undersökningar kan inhämtas i den utsträckning det finns behov, exempelvis gällande assistansersättningen. Likaså finns enligt vår bedömning ett stort behov av utökade möjligheter att från andra aktörer kunna inhämta uppgifter om juridiska personer och att kunna begära uppgifter från banker och andra penninginrättningar när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av socialförsäkringsbalken. Vi lägger förslag om sådana utökade möjligheter.
Välfärdsutredningen har bl.a. lagt förslag rörande tillstånd och tillsyn gällande de aktörer som verkar på välfärdsområdet. Även dessa förslag menar vi har stor betydelse för att motverka nu aktuell brottslighet.
Även Arbetsförmedlingen har behov av att i större utsträckning kunna inhämta information för att kontrollera lämnade uppgifter. Vi föreslår därför att myndigheten får möjlighet att begära uppgifter från myndigheter och försäkringsinrättningar om såväl fysiska som juridiska personer när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av regelverken som styr de olika arbetsmarknadspolitiska stöden. Arbetsförmedlingen ges även rätt att begära uppgifter från banker och andra penninginrättning för samma ändamål när det gäller enskilda näringsidkare och juridiska personer. När det
gäller enskilda fysiska personer begränsas denna rätt till att avse vem som är innehavare av ett visst konto.
Åtgärder för att förbättra de brottsbekämpande myndigheternas förutsättningar att upptäcka och beivra brott
Vi menar att det finns skäl att se över de brottsbekämpande myndigheternas förutsättningar att inhämta information i underrättelseverksamheten vid vissa typer av allvarlig brottslighet mot välfärdssystemen. Några av frågorna på området håller för närvarande på att ses över och vi vill framhålla vikten av att man särskilt ser över förutsättningar för att inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet även gällande sådana brott vars straffminimum inte medger en sådan inhämtning, men trots det kan vara lika allvarliga, omfattande och avancerade som brott för vilka lagen i dag kan tillämpas. Vi menar att grovt bidragsbrott är ett exempel på sådant brott. I vårt arbete har vi även identifierat behov av att kunna inhämta uppgifter från banker och andra penninginrättningar på underrättelsestadiet. Även vad avser sådan information är behovet av effektiva verktyg för inhämtande i underrättelseverksamheten särskilt påtagligt när det gäller allvarlig brottslighet mot välfärdssystemen. Denna fråga har dock varit alltför omfattande för att kunna rymmas inom ramen för vårt uppdrag, varför den lämpligen bör ses över i särskild ordning.
Med utgångspunkt i befintlig samverkan, exempelvis den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, finns det enligt vår mening inte skäl att i nuläget föreslå särskilda åtgärder i syfte att utveckla och stärka samverkan mellan brottsbekämpande och brottutsatta myndigheter.
Precis som för lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen föreslår vi att bidragsbrottslagens tillämpningsområde utvidgas till att även omfatta sådant ekonomiskt stöd som beslutas av Försäkringskassan eller Arbetsförmedlingen och som avser viss enskild person men inte utbetalas direkt till denne. På så sätt omfattas även de stöd som utbetalas till företag av lagen. Även här lyfts lönegarantin in under lagens tillämpningsområde. Som en konsekvens av denna utvidgning, dvs. att de brott som i dag bedöms enligt bedrägeribestämmelsen i stället ska bedömas enligt bidragsbrottslagen, bör straffskalan för grovt bidrags-
brott skärpas till fängelse i lägst sex månader och högst sex år för att ge förutsättningar för att kunna bestämma en adekvat påföljd. Vi menar även att förundersökningar om grova bidragsbrott bör vara åklagarledda.
På grund av utvidgningen av bidragsbrottslagens tillämpningsområde införs en skyldighet för konkursförvaltare, företagsrekonstruktörer och Kronofogdemyndigheten att anmäla brott mot lagen när det gäller lönegaranti. Vidare införs en skyldighet för Skatteverket att anmäla brott om gärningen har samband med avdrag för hushållsarbete och att anmäla brott mot folkbokföringslagen.
Särskilt om en ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemen
För att upprätthålla trovärdigheten för såväl välfärdssystemen som rättsväsendet är det av stor vikt att bekämpningen av brott är effektiv och rättssäker. Enligt vår mening finns det ett stort behov av förändringar på detta område. Den nuvarande ordningen för bekämpning av brott mot välfärdssystemen är inte ändamålsenlig och vi föreslår därför att en ny enhet för utredning av bidragsbrott inrättas utanför Polismyndigheten. Enheten bör placeras som en särskild enhet hos Försäkringskassan enligt den modell som gäller för Skatteverkets skattebrottsenhet. Bidragsbrottsutredningarna ska hållas organisatoriskt avskilda från utredningar och beslut om utbetalningar av olika ersättningar. Denna reform bör genomföras efterhand som kompetens och organisation byggs upp.
Vi föreslår vidare att utredningar och mål om brott mot bidragsbrottslagen i fortsättningen ska handläggas av Ekobrottsmyndigheten. Skälen till detta är att det enligt vår mening finns en nära koppling mellan många av de brott som Ekobrottsmyndigheten i dag handlägger och brott mot välfärdssystemen. Vi menar att åklagare vid Ekobrottsmyndigheten har tillgång till en bred och blandad utredningsresurs med kompetens som är väl anpassad för utredningar om kvalificerade välfärdsbrott. I större utredningar där det kan finnas behov av sådan kompetens som finns hos skattebrottsenheten innebär vårt förslag att åklagare vid Ekobrottsmyndigheten har goda förutsättningar att sätta ihop blandade utredningsgrupper med polisiär kompetens, skatterättslig kompetens och utredare från bidragsbrottsenheten. En ordning där åklagare vid Ekobrottsmyndig-
heten leder förundersökningar om grova bidragsbrott och handlägger mål om brott mot bidragsbrottslagen skulle därför kunna bidra till en bättre interaktion i fråga om brottsutredningar om skattebrott och välfärdsbrott. Myndigheten har även en uppbyggd underrättelseverksamhet med spetskompetens inom ekonomisk brottslighet som kan vara till stor fördel när det gäller att beivra den mer kvalificerade välfärdsbrottsligheten.
Särskilt förordnade befattningshavare inom Försäkringskassans bidragsbrottsenhet ska få fatta beslut om att inleda och leda förundersökning om brott enligt bidragsbrottslagen. Så snart saken inte är av enkel beskaffenhet eller om det av annat skäl är påkallat ska ledningen av förundersökningen övertas av åklagare. Enheten ska få utreda brott enligt bidragsbrottslagen och kunna biträda åklagare vid förundersökning i fråga om andra brott om det finns särskilda skäl för det. Enheten ska vidare enligt vissa angivna förutsättningar självständigt få verkställa beslag, utföra s.k. registertopsning och medverka vid husrannsakan som verkställs av polisman. Den ska även få utföra s.k. förutredningar och få bedriva underrättelseverksamhet i fråga om brottslighet mot välfärdssystemen. Anmälningar om brott mot bidragsbrottslagen ska göras till Försäkringskassans bidragsbrottsenhet eller åklagare.
Försäkringskassans brottsbekämpande uppgifter ska regleras i en ny lag.
I direktivet särskilt utpekade frågor
Det har varit en svår uppgift att kartlägga tillämpningen av näringsförbud mot näringsidkare som har missbrukat eller överutnyttjat välfärdssystemen. Den brist som har indikerats är att näringsförbud generellt inte används i den utsträckning som det borde. Vi har inte funnit några behov av genomgripande förändringar av näringsförbudslagstiftningen. Enligt vår mening bör dock de förhållanden som särskilt ska tas hänsyn till vid bedömningen av om näringsförbud är påkallat ur allmän synpunkt, kompletteras med förhållandet att åsidosättandet har inneburit ett omfattande missbruk eller överutnyttjande av välfärdssystemen.
När det gäller frågan om spärrtid för företag som i avsevärd omfattning har missbrukat eller överutnyttjat välfärdssystemen menar vi
att detta inte är någon ändamålsenlig sanktion. Då den i många fall inte skulle få avsedd effekt bör en sådan sanktion inte införas.
De risker som vi har identifierat i fråga om att godta kontanta betalningar som grund för positiva beslut om utbetalningar ur välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system, är att utbetalningar sker på felaktiga grunder och att brott mot välfärdssystemen inte kan beivras på grund av bevissvårigheter. Vi menar därför att det som villkor för rätten till de stöd som omfattas av förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, förordningen om stöd för nystartsjobb och förordningen om stöd för yrkesintroduktionsanställningar, införs bestämmelser om att löneutbetalningarna ska göras med spårbart betalningsmedel under hela den tid som stödet utgår. Vi föreslår även att det införs ett villkor för rätten till rot- och rutavdrag som innebär att betalningen av det arbete som kan grunda rätt till avdrag ska ha gjorts med spårbart betalningsmedel. Med spårbart betalningsmedel avses en betalning som gjorts genom ett elektroniskt förfarande där det går att klarlägga att en betalning har gjorts med ett visst belopp mellan en viss betalare och en viss betalningsmottagare vid en viss tidpunkt.
Slutligen har vi haft i uppdrag att göra en inledande analys av vilka för- och nackdelar som en samordnad utbetalningsfunktion för utbetalningar från välfärdssystemen är förenad med för att bedöma om det finns skäl att närmare överväga en sådan funktion. Vår analys har utgått från en jämförelse med de centrala utbetalningssystem som finns i Norge och Danmark. Det finns enligt vår mening stora fördelar med att i högre grad samordna utbetalningar från välfärdssystemen och att inrätta en samordnad statlig utbetalningsfunktion. Funktionen bör kombineras med en förstärkt utbetalningskontroll. Genom att låta samtliga utbetalningar av ersättningar från välfärdssystemen passera en sådan funktion skapas förutsättningar för att införa automatiska kontroller för att upptäcka såväl avsiktliga som oavsiktliga felaktigheter. Vidare skulle en sådan samordning göra det möjligt att genomföra övergripande riskanalyser och urval, vilket skulle leda till en mer enhetlig och jämn kontroll av utbetalningar från samtliga välfärdssystem.
Summary
Remit
The Inquiry has been instructed to conduct a review of the welfare state’s ability to resist organised and systematic economic crime. According to its terms of reference, the purpose is to identify risks in welfare systems and other closely related tax-financed or taxsubsidised systems in order to ensure the correct use of public funds and effectively prevent and prosecute crime of this kind.
The assignment included conducting a survey of the economic crime that targets these systems in an organised and systematic manner and identifying risk factors in the systems that are most exposed to crime. Furthermore, the Inquiry has been instructed to review the functions for monitoring and control at agencies that are exposed to crime and analyse the ability of law enforcement authorities to investigate and prosecute these crimes. The Inquiry has also been instructed to propose measures in this connection.
In addition, the assignment has consisted of reviewing a number of specially identified issues. These have concerned issues regarding the application of trade prohibition in connection with crime against welfare systems, the need and conditions for a suspension period for companies that have abused welfare systems, and the risks associated with approving cash payments as grounds for decisions on payments from welfare systems. We have also been instructed to consider the advantages and disadvantages of a greater degree of coordination of payments from welfare systems.
The starting point of the assignment is organised and systematic economic crime targeting welfare systems and other closely related tax-financed or tax-subsidised systems. Therefore, a central task has been to identify these crimes. To do so, we have conducted a survey of the crime we believe can be considered organised and systematic in
this context. This survey has subsequently formed the basis of a risk inventory. Based on the risks identified, we have drafted proposals for the measures that we believe are most important to implement.
The assignment is very extensive and it has been necessary to set certain limits in addition to those already contained in the terms of reference.
Since there are no fixed or unambiguous definitions of the terms
economic crime, organised and systematic crime or what is covered by
the terms welfare systems and other closely related tax-financed or tax-
subsidised systems, we have been obliged to define these terms based
on our assignment.
Our starting points
In our work, a number of starting points have been allowed to govern how we have approached the assignment. These starting points have therefore also had great significance on our reasoning and on the proposals we present.
The first starting point is that the various systems covered by the welfare state constitute a whole. The Inquiry has taken a system-wide perspective of the assignment, since an overall review of the agencies’ control provides a better opportunity to carry out comparisons between the different working methods and structures of the agencies. This means that it becomes natural and most appropriate to also identify the overall and common risks of criminal attacks on welfare systems and propose measures based on such an approach. The need for changes identified by the Inquiry may range from the very comprehensive and so considerable that they cannot be accommodated within the framework of our remit to those that at detailed level are considered to be motivated to implement with the aim of creating a more coordinated and uniform system to prevent and prosecute the crime.
The second starting point is that control is the most appropriate tool for countering intentional incorrect payments. Well-considered and appropriate control by the agencies has an important crime prevention function. These controls must be put in place as early as possible in the processing process, which will have financial benefits
for the public sector and lead to more decisions being correct from the outset.
The third starting point is that the agencies are required to work actively and react against those who are engaged in criminality in an organised and systematic manner against both public sector revenues and expenditure. This is to ensure that welfare systems and other closely related tax-financed and tax-subsidised systems are seen as credible and fair.
The survey
The survey covers crime that targets various paying actors. These are Arbetsförmedlingen, the Swedish Board for Study Support, Försäkringskassan, municipalities, county administrative boards, the Swedish Migration Agency, the Swedish Pensions Agency and the Swedish Tax Agency. The material in the survey consists of reports and previous inquiries that concern crime, other internal agency information concerning crime and crime reports made by the actors. A number of judgments have also been included in the survey, which in our view clearly illustrate the type of crime to which the actors are exposed. The most substantial material in the survey consists of crime reports, since a total of 7 350 reports have been analysed.
The first step in the survey was to analyse which crimes are covered by our remit, which we have elected to call qualified welfare
crime. With this term, we mean crime containing one or more
elements and considered to be more advanced or more harmful to society than is normally the case. It may be a question of a person having used false documents, for example employment documents or identity documents, or wrongly receiving payments over a long period of time. Whether or not a crime has been considered to be covered by our assignment has been determined by an overall assessment of the circumstances in each individual case. The second step in the analysis consisted of identifying the systems that are exposed and what, in an overall assessment, can be considered to constitute common characteristics of qualified crime.
There are naturally a number of limits to the sort of survey we have chosen to conduct. However, we believe that the survey
provides a true and fair view of the serious crime that targets welfare systems.
In our assessment, all paying actors included in the survey are exposed to varying degrees of qualified welfare crime. There is also reason to question whether payment systems that have not featured in any crime reports may also be exposed. The reason for this is that no information has emerged indicating that a certain payment system differs from others in any significant way with regard to design or process that would have significance from a control or criminality point of view. It is also the case that several of the characteristics of the crimes that have been identified apply to welfare systems and criminality in general, which is why it may be suspected that more systems may be exposed.
An overarching characteristic of qualified welfare crime is that it targets weak spots in welfare systems where information is not currently adequately verified or is difficult to verify. Another such characteristic is that this criminality exploits material weaknesses in the construction of legislation. The concrete characteristics are that they often involve large sums, payments that have been received over a long period of time, the use of false certificates, the use of companies as an instrument of crime and that several people are involved in the criminal arrangement. There are also various types of international connections in this type of criminality.
With regard to estimating the extent of this criminality, such attempts have been made previously by both other inquiries and agencies. This is a very difficult task and the previous estimates are not unproblematic. It is therefore perilous to motivate various measures based on such estimates. Rather, we have drafted our proposals for changes based on the risks we have highlighted and in view of how seriously we have judged these risks to affect confidence in welfare systems. This means that we do not make any assessment of the extent of this criminality.
However, with regard to the size of the monetary amount of the reported criminality, we can state that the total amount reported for all actors during the periods reviewed is SEK 608.7 million, of which SEK 508.9 million concerns qualified welfare crime (84 per cent). This means that a very large share of the total reported amount can be traced back to qualified welfare crime.
The crimes that are in fact both detected and reported differ markedly from the previous assessments of the size of the monetary amounts involved in intentionally incorrect payments. This is the case regardless of how close to reality these previous assessments are. In our view, the differences are mainly due to two factors: that the number of unrecorded cases is very large and that crimes that are in fact detected are not reported.
Identified risk factors
In the survey, we have identified a number of risk factors in both the exposed welfare systems and in combatting crime against these systems. Only the risks that in our view are particularly large and important to combat have been addressed. We have chosen to highlight three overarching risk factors.
Firstly, the information in the registers of significance to payments from welfare systems does not reflect actual conditions, primarily information registered in population registry databases. This information plays an important role in decisions on payments from welfare systems. This also applies to information registered by Bolagsverket, which hampers the ability of law enforcement authorities to investigate and prosecute these crimes.
Secondly, in our view, the material on which decisions by the paying actors are based constitute a risk factor. The conditions concerning obtaining and verifying submitted information are not appropriate and well-considered and there is therefore a risk of decisions on payments from welfare systems being incorrect because they are based on incorrect material. This applies in particular to information on companies.
A third risk factor is the fact that the proper conditions are not in place for law enforcement authorities to adequately investigate and prosecute crime against welfare systems.
Our proposed measures
Measures to counteract registered information not reflecting actual circumstances
In our view it is very important to take measures to combat the use of fictive identities and false identity documents. We therefore propose a consolidated approach to these issues by reducing the number of issuers of identity documents and concentrating this responsibility to a single agency. This should be reviewed separately by a governmentappointed inquiry that is also tasked with investigating the need and conditions for a common regulatory framework and proposing the changes required for the more extensive use of biometric data to ensure that registered information reflects actual circumstances. In our view, the Government should immediately instruct the Swedish Transport Agency to review its routines for the issuing of driving licences and take necessary measures aimed at preventing driving licences from being used in connection with fraud or other crimes.
Furthermore, we propose that the Swedish Tax Agency be given the power to remove personal identity numbers from the population register if the registered information is patently incorrect, and that it becomes permissible to register passport numbers in the population registration database.
It has emerged that incorrect information concerning terms of employment is often found in connection with the crimes in question. We therefore propose that the Swedish Tax Agency be instructed to devise a standardised certificate containing information on working conditions, called a ‘work certificate’. The document would be provided by the Swedish Tax Agency and be possible to order via an automated service. The information in the work certificate would be compiled and presented in a standardised manner based on who the questioner is and the purpose for which the work certificate was issued.
To achieve a more effective and appropriate exchange of information we propose that direct access to information between agencies be granted to a greater degree than is permitted today. This is a matter of giving the Swedish Migration Agency direct access to certain information held by the Swedish Tax Agency, the Swedish Enforcement Authority, Försäkringskassan and the Swedish Pensions Agency if the information is necessary for the processing of
applications for residence permits to conduct business activities under the Aliens Act or applications for, and control of, work permits under the Aliens Act. Furthermore, it is a matter of giving the population registration operations of the Swedish Tax Agency direct access to certain information held by the Swedish Tax Agency’s taxation operations and by the Swedish Migration Agency. In addition, we propose that the duty of notification under the Population Registration Ordinance be expanded considerably in such a way that all agencies and municipalities must inform the Swedish Tax Agency as soon as there is reason to assume that any information registered in the population registry is incorrect or incomplete. Exceptions from this obligation may be possible in certain cases.
To provide better conditions for the control of certain cases, we propose that the Swedish Tax Agency’s population registration activities be allowed to conduct visits to the address where the individual lives, or may be assumed to live, for an assessment of population registration. In our view, to emphasise the seriousness of submitting incorrect information to the population registry, or failing to fulfil the obligation to report, a new population registration offence should be introduced.
Finally, we propose that Bolagsverket’s mandate should be reviewed separately with the aim of providing it with a clear mandate to verify information so that its registers reflect actual circumstances to a greater degree.
Measures to improve decision-making information base for paying actors
The paying actors have various legal conditions with regard to verifying information that forms the basis for decisions on payments. In addition, the regulatory framework for the processing procedure is in some cases complicated and fragmented. To create a clearer and more uniform regulatory framework, we propose that the Government separately investigates the conditions for a joint procedural act for the processing of cases of compensation from welfare systems. Furthermore, in our view, the paying actor’s instructions must clearly state that they must take prevention and detection measures to reduce the risks of incorrect decisions and payments. For this to have
an impact, the actors must be given appropriate and clear conditions for processing personal data.
There is an immediate need to propose several concrete measures. We therefore propose that the Swedish Migration Agency be able to demand that assistance that has been provided incorrectly be repaid, which is not possible today. It is also our view that wage guarantee payments should be transferred from the country administrative boards, which currently process these matters, to the Swedish Tax Agency. Other measures to improve the material on which decisions are based include widening the duty of notification in the case of incorrect payments from welfare systems to also cover pensions. The Act will also be widened to apply to economic support decided by Försäkringskassan or Arbetsförmedlingen and which concerns a certain individual but is not paid to that person. In such a way, support that concerns a certain person but is paid to a company or other person will be covered by the Act’s scope of application. Wage guarantee payments are also lifted into the Act. The duty of notification will also be widened to apply to municipal social welfare committees as well as bankruptcy administrators, company reconstructors and Bolagsverket.
Furthermore, there is reason to improve the opportunities for obtaining insurance medicine investigations as decision-making data for Försäkringskassan. A legislative process in this area is currently under way and we want to stress that it is important to ensure that such investigations can be obtained to the extent required, for example regarding assistance allowance. Likewise, in our assessment, there is a great need for increased opportunities for other actors to be able to obtain information on legal persons and request information from banks and other financial institutions in relation to conditions that are relevant to the application of the Social Insurance Code. We are presenting proposals for such increased opportunities.
The Welfare Inquiry has, among other things, presented proposals concerning authorisation and supervision regarding the actors operating in the welfare area. We believe that these proposals are also very important for counteracting the crimes in question.
Arbetsförmedlingen also needs to be able to obtain information to verify submitted information to a greater extent. We therefore propose that Arbetsförmedlingen be able to request information from agencies and insurance institutions concerning both natural and
legal persons in relation to conditions that are relevant to the application of the regulatory framework governing the various support available under labour market policy. Arbetsförmedlingen will also be given the right to request information from banks and other financial institutions for the same purpose with regard to individual entrepreneurs and legal persons. With regard to individual natural persons, this right will be limited to the holder of a particular account.
Measures to improve the ability of law enforcement authorities to detect and prosecute crime
We believe that there is reason to review the ability of law enforcement authorities to obtain information in intelligence operations in the case of certain types of serious crime against welfare systems. Some of the issues in this area are currently under review and we would like to emphasise the importance of particularly reviewing the conditions for obtaining information on electronic communications in intelligence operations that also concerns such crimes whose minimum penalty does not allow obtaining this information, but nonetheless can be equally as serious, extensive and advanced as those for which the Act can currently be applied. In our view, serious benefit crime is one such example. In our work, we have also identified a need to obtain information from banks and other financial institutions during the intelligence stage. Also concerning such information, the need for effective tools for intelligence gathering activities is particularly evident with regard to serious crime against welfare systems. However, this issue has been too extensive to fit within the framework of our remit, which is why it should preferably be reviewed separately.
Building on existing cooperation, such as the inter-agency efforts against organised crime, we consider that, at this stage, there is no reason to propose specific measures aimed at developing and strengthening the cooperation between law enforcement authorities and agencies that are exposed to crime.
Just like the Act on the notification obligation in the event of incorrect payments from welfare systems, we propose to extend the scope of the Benefit Crime Act to include such financial assistance decided by Försäkringskassan or Arbetsförmedlingen and which
concerns an individual but is not paid directly to them. In this way, support paid to companies is also covered by the Act. Here too, the wage guarantee is brought under the scope of application of the Act. As a consequence of this expansion – that the crimes currently assessed under the fraud provision are instead assessed under the Benefit Crime Act – the scale of penalties for serious benefit crime should be tightened to a prison sentence of at least six months and at most six years to provide the conditions to enable the determination of an appropriate penalty. It is also our view that preliminary investigations of serious benefit crime should be prosecutor-led.
Due to of the extension of scope of the application of the Benefit Crime Act, an obligation is introduced on bankruptcy administrators, company reconstructors and the Swedish Enforcement Authority to report violations of the Act with regard to the wage guarantee. Furthermore, an obligation is introduced on the Swedish Tax Agency to report crime related to deductions for domestic work and to report crime against the Swedish Population Registration Act.
Special information on new organisation to combat crime against welfare systems
In order to maintain the credibility of welfare systems and the judicial system, it is of great importance that combating crime is effective and legally secure. In our view, there is a great need for change in this area. The current system for combating crime against welfare systems is not appropriate and we therefore propose that a new unit for the investigation of benefit crime be set up outside the Swedish Police Authority. It should be a special unit at Försäkringskassan along the same lines as the Swedish Tax Agency’s tax crime unit. Investigations into benefit crime must be organisationally separate from investigations and decisions on the payment of various benefits. This reform should be gradually implemented as the skills and organisation are built up.
Furthermore, we propose that investigations and cases concerning violations of the Benefit Crime Act continue to be handled by the Swedish Economic Crime Authority. The reason for this is that, in our view, there is a close connection between many of the crimes that the Swedish Economic Crime Authority currently handles and crime against welfare systems. We believe that the prosecutors at the
Swedish Economic Crime Authority have access to broad and diverse investigative resources with skills that are well suited to investigations of qualified welfare crime. In major investigations, where there may be a need for the expertise that exists at the tax crime unit, our proposal means that prosecutors at the Swedish Economic Crime Authority are well-equipped to assemble mixed investigative teams including police competence, tax law competence and investigators from the benefit crime unit. A system where prosecutors at the Swedish Economic Crime Authority lead preliminary investigations of serious benefit crime and handle cases involving violations of the Benefit Crime Act could therefore contribute to better interaction with regard to criminal investigations of tax crime and welfare crime. The Authority also has well-established intelligence operations including cutting-edge expertise in economic crime that could be of great benefit with regard to prosecuting more qualified welfare crime.
Specially appointed officials at Försäkringskassan’s benefit crime unit should be able to decide to initiate and lead preliminary investigations into violations of the Benefit Crime Act. If the matter does not prove to be of a simple nature, or if otherwise warranted, leadership of the preliminary investigation should immediately be taken over by a prosecutor. The unit is to investigate violations of the Benefits Crime Act and be able to assist prosecutors with preliminary investigations concerning other crimes if there are special grounds to do so. Furthermore, under certain specified conditions, the unit will be able to independently enforce seizures, carry out buccal swabs and participate in the police searches. It will also be able to carry out ‘preliminary investigations’ and conduct intelligence operations in relation to crime against welfare systems. Violations of the Benefit Crime Act are to be reported to the Försäkringskassan benefit crime unit or prosecutors.
The law enforcement tasks of Försäkringskassan are to be regulated in a new Act.
Specific issues identified in the terms of reference
It has been a difficult task to survey the application of trading prohibitions against business operators who have abused or overused welfare systems. The shortcoming that has been indicated is that a
trading prohibition has generally not been used to the extent it should have been. We have not found any need for fundamental changes to the trading prohibition legislation. In our view, however, the conditions to be specifically taken into account in the assessment of whether a trading prohibition is warranted in the public interest should be complemented by the circumstance that the violation has involved a considerable misuse or overuse of welfare systems.
Regarding the issue of a suspension period for companies that to a considerable extent have abused or overused welfare systems, we believe that this is not an appropriate sanction. Since it would in many cases not have the intended effect, such a sanction should not be introduced.
The risks that we have identified in terms of approving cash payments as grounds for positive decisions on payments from welfare systems and other closely related tax-financed or tax-subsidised systems are that payments occur on incorrect grounds and that crime against welfare systems cannot be prosecuted because of evidentiary problems. It is therefore our view, as conditions for entitlement to the support covered by the ordinance on labour market policy activities, the ordinance on support for new start jobs and the ordinance on support for vocational introduction employment, that provisions be introduced to the effect that wage disbursements must be made using traceable means of payment during the entire period support is paid. We also propose the introduction of a condition for entitlement to tax deductions for domestic services and building repairs, maintenance and improvement which entails that payment for the work that can form the basis of an entitlement to a tax deduction must have taken place using a traceable means of payment. A ‘traceable means of payment’ is payment that is made through an electronic procedure where it is possible to demonstrate that a payment of a specific sum has been made by a specific payer to a specific payee at a specific time.
Finally, we have been instructed to conduct an initial analysis of the advantages and disadvantages associated with a coordinated payment function for payments from welfare systems to determine whether there are grounds for further consideration of such a function. Our analysis has been based on a comparison with the central payment systems in Norway and Denmark. In our view, there are major advantages to coordinating payments from welfare systems
to a greater degree and to establishing a coordinated central government payment function. This function should be combined with strengthened payment checking. Subjecting all payments of benefits from welfare systems to such a function would create the conditions for the introduction of automated checks to detect both intentional and unintentional errors. Furthermore, such coordination would make it possible to conduct comprehensive risk analyses and selection, which would lead to more coherent and consistent monitoring of payments from all welfare systems.
1. Författningsförslag
1.1. Förslag till lag (2018:000) om Försäkringskassans brottsbekämpande verksamhet
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelse
1 § Försäkringskassans verksamhet enligt denna lag omfattar utredningar om brott enligt bidragsbrottslagen (2007:612).
Förundersökning
2 § Försäkringskassan får fatta beslut om att inleda förundersökning enligt 23 kap. rättegångsbalken angående brott enligt bidragsbrottslagen (2007:612). De befogenheter och skyldigheter som undersökningsledaren har enligt rättegångsbalken gäller, med de begränsningar som framgår av tredje stycket, i sådant fall Försäkringskassan. Försäkringskassan ska förordna särskilda befattningshavare att fullgöra myndighetens uppgifter enligt denna lag.
Har förundersökning inletts av Försäkringskassan och är saken inte av enkel beskaffenhet, ska ledningen av förundersökningen övertas av åklagare så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren ska även annars överta ledningen, när detta är påkallat av särskilda skäl.
Försäkringskassan får besluta om tvångsmedel endast i den mån det följer av 4 och 5 §§.
3 § När en förundersökning leds av åklagare, får åklagaren anlita biträde av Försäkringskassan för undersökningens verkställande.
Försäkringskassan får medverka vid undersökning också i fråga om annat brott än som anges 1 §, om sådan undersökning leds av åklagare och denne finner att det finns särskilda skäl för det.
Åklagaren får begära biträde av Försäkringskassan också i fråga om utredning av brott innan förundersökning har inletts.
Tvångsmedel
4 § Försäkringskassan får besluta om och verkställa beslut om beslag enligt 27 kap. 1 § rättegångsbalken i de fall våld mot person inte behöver användas.
5 § Försäkringskassan får besluta om och verkställa beslut om kroppsbesiktning enligt 28 kap. 12 a § rättegångsbalken i de fall våld mot person inte behöver användas.
6 § Om husrannsakan verkställs av en polisman, får åklagaren uppdra åt Försäkringskassan att medverka vid förrättningen. Försäkringskassan får då genomsöka de utrymmen som är föremål för husrannsakan.
Förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet
7 § Försäkringskassans verksamhet enligt denna lag omfattar, utöver vad som föreskrivs i 2–6 §§, även att förebygga, förhindra och upptäcka brottslighet som avses i 1 § .
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.
1.2. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken
Härigenom föreskrivs att 110 kap.31 och 33 §§socialförsäkringsbalken ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
110 kap.
31 §1
Myndigheter, arbetsgivare och uppdragsgivare, anordnare av personlig assistans samt försäkringsinrättningar ska på begäran lämna Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och allmän förvaltningsdomstol uppgifter som avser en namngiven person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av denna balk.
Myndigheter, arbetsgivare och uppdragsgivare, anordnare av personlig assistans samt försäkringsinrättningar ska på begäran lämna Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och allmän förvaltningsdomstol uppgifter som avser en namngiven person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av denna balk.
På begäran av Försäkringskassan ska, i fråga om samma förhållanden, också uppgifter som avser en juridisk person lämnas.
Arbetsgivare och uppdragsgivare är även skyldiga att lämna sådana uppgifter om arbetet och arbetsförhållandena som behövs i ett ärende om arbetsskadeförsäkring.
1 Senaste lydelse 2012:935.
33 §
Banker och andra penninginrättningar ska på begäran lämna uppgifter enligt 31 § första stycket till Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och allmän förvaltningsdomstol i ärenden om
äldreförsörjningsstöd, bostadsbidrag och bostadstillägg.
Banker och andra penninginrättningar ska på begäran lämna uppgifter enligt 31 § första stycket till Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och allmän förvaltningsdomstol.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.
1.3. Förslag till lag om ändring i förvaltningslagen (1986:223)
Härigenom föreskrivs att 32 § förvaltningslagen (1986:223) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
32 §2
Bestämmelserna i 8–30 §§ gäller inte Kronofogdemyndighetens exekutiva verksamhet och inte heller Polismyndighetens, Säkerhetspolisens, åklagarmyndigheternas, Skatteverkets, Tullverkets eller Kustbevakningens brottsbekämpande verksamhet.
Bestämmelserna i 8–30 §§ gäller inte Kronofogdemyndighetens exekutiva verksamhet och inte heller Polismyndighetens, Säkerhetspolisens, åklagarmyndigheternas, Skatteverkets, Tullverkets, Försäkringskassans eller Kustbevakningens brottsbekämpande verksamhet.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.
2 Senaste lydelse 2014:630.
1.4. Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481)
Härigenom föreskrivs i fråga om folkbokföringslagen (1991:481) att det införs fyra nya paragrafer, 22 §, 32 a §, 42 § och 43 §, och närmast före 42 § en ny rubrik med följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
22 §
Skatteverket får även av andra skäl än de som anges i 19–21§§ avregistrera ett personnummer från folkbokföringen om den registrerade uppgiften är uppenbart felaktig.
32 a §
När det behövs för bedömningen av frågan om folkbokföring får Skatteverket göra besök på den adress där den enskilde är, har uppgett sig vara eller kan antas vara bosatt.
Straff och anmälningsskyldighet
42 §
Den som uppsåtligen lämnar oriktig uppgift till grund för beslut om folkbokföring döms, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för folkbokföringsbrott till böter eller fängelse i högst sex månader. Detsamma gäller den som inte fullgör sin anmälningsskyldighet enligt 25–27 §§.
Är brottet med hänsyn till att
det ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning eller annars att anse som grovt, döms för grovt folkbokföringsbrott till fängelse i högst två år.
I ringa fall ska inte dömas till ansvar.
43 §
Skatteverket ska göra anmälan till Polismyndigheten eller till åklagare så snart det finns anledning att anta att brott enligt denna lag har begåtts.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.
1.5. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.
Härigenom föreskrivs att det i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ska införas tre nya paragrafer, 19 a–c §§, och närmast före 19 a § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Återkrav m.m.
19 a §
Om någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att lämna uppgifter eller på annat sätt förorsakat att ekonomiskt bistånd enligt 13 § betalats ut obehörigen eller med för högt belopp, får Migrationsverket återkräva vad som har betalats ut för mycket.
Om någon i annat fall än som avses i första stycket tagit emot sådant ekonomiskt bistånd obehörigen eller med för högt belopp och skäligen borde ha insett detta, får Migrationsverket återkräva vad som har betalats ut för mycket.
19 b §
Vill Migrationsverket föra talan om ersättning som en enskild inte återbetalar frivilligt för ekonomisk hjälp som avses i 19 a § ska talan väckas hos förvaltningsrätten inom tre år från det Migrationsverkets kostnader uppkom. Talan väcks vid den förvaltningsrätt inom vars domkrets den enskilde är bosatt.
Talan om ersättning får inte bifallas, om den ersättningsskyldige genom att återbetala kostnaden eller en del av denna kan antas bli ur stånd att klara sin försörjning eller sin dagliga livsföring i övrigt eller annars synnerliga skäl talar mot bifall till ersättningsanspråket.
19 c §
Migrationsverket får helt eller delvis efterge den ersättningsskyldighet som avses i 19 a §.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.
1.6. Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)
Härigenom föreskrivs att det i inkomstskattelagen (1999:1229) ska införas en ny paragraf, 67 kap. 15 a §, med följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
67 kap.
15 a §
För rätt till skattereduktion när arbetet utförts av utförare som avses i 16 § 1 och 17 § krävs att det utförda hushållsarbetet har betalats elektroniskt.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.
2. Bestämmelsen tillämpas inte i fråga om hushållsarbeten som har påbörjats före ikraftträdandet.
1.7. Förslag till lag om ändring i lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program
Härigenom föreskrivs att det i lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program ska införas två nya paragrafer, 6 a och 6 b §§, och närmast före 6 a § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Uppgiftsskyldighet för myndigheter m.fl.
6 a §
Myndigheter och försäkringsinrättningar ska på begäran lämna Arbetsförmedlingen uppgifter som avser fysiska och juridiska personer och som är av betydelse för tillämpningen av de olika författningar om arbetsmarknadspolitiska program som framgår av 9 § förordningen ( 2000:628 ) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
6 b §
Banker och andra penninginrättningar ska på begäran lämna uppgifter till Arbetsförmedlingen enligt 6 a § om juridiska personer och enskilda näringsidkare.
I fråga om andra fysiska personer än enskilda näringsidkare gäller uppgiftsskyldigheten enligt första stycket endast för uppgift om vem som är innehavare av ett visst konto.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.
1.8. Förslag till lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 4 § lagen (2001:181) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
4 §3
Uppgifter får behandlas för tillhandahållande av information som behövs hos Skatteverket för
1. fastställande av underlag för samt bestämmande, redovisning, betalning och återbetalning av skatter och avgifter,
2. bestämmande av pensionsgrundande inkomst,
3. fastighetstaxering,
4. revision och annan analys- eller kontrollverksamhet,
5. tillsyn samt lämplighets- och tillståndsprövning och annan liknande prövning,
6. handläggning
a) enligt lagen (2007:324) om Skatteverkets hantering av vissa borgenärsuppgifter,
b) av andra frågor om ansvar för någon annans skatter och avgifter,
c) enligt lagen (2015:912) om automatiskt utbyte av upplysningar om finansiella konton och 22 b kap. skatteförfarandelagen (2011:1244), och
d) enligt lagen (2017:182) om automatiskt utbyte av land-förland-rapporter på skatteområdet och 33 a kap. skatteförfarandelagen.
7. fullgörande av ett åliggande som följer av ett för Sverige bindande internationellt åtagande,
8. hantering av underrättelser från arbetsgivare om anställning av utlänningar som avses i lagen (2013:644) om rätt till lön och
3 Senaste lydelse 2017:183.
annan ersättning för arbete utfört av en utlänning som inte har rätt att vistas i Sverige,
9. hantering av uppgifter om sjuklönekostnad, och 10. tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten. Uppgifter som får behandlas enligt första stycket får även behandlas för tillhandahållande av information som behövs i Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet enligt lagen (1997:1024) om Skatteverkets medverkan i brottsutredningar.
Uppgifter som får behandlas enligt första stycket får även behandlas för tillhandahållande av information som behövs i Skatte-
verkets folkbokföringsverksamhet och i Skatteverkets brottsbekäm-
pande verksamhet enligt lagen (1997:1024) om Skatteverkets medverkan i brottsutredningar.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.
1.9. Förslag till lag om ändring i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 § lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
3 §4
För de ändamål som anges i 1 kap. 4 § får följande uppgifter behandlas i databasen:
1. person- eller samordningsnummer,
2. namn,
3. födelsetid,
4. födelsehemort,
5. födelseort,
6. adress,
7. folkbokföringsfastighet, lägenhetsnummer, folkbokföringsort, distrikt och folkbokföring under särskild rubrik,
8. medborgarskap,
9. civilstånd, 10. make, barn, föräldrar, vårdnadshavare och annan person som den registrerade har samband med inom folkbokföringen,
11. samband enligt 10 som är grundat på adoption, 12. inflyttning från utlandet, 13. avregistrering enligt 19–
21 §§
(1991:481),
13. avregistrering enligt 19–
22 §§
(1991:481),
14. anmälan enligt 5 kap. 2 § vallagen (2005:837), 15. gravsättning, 16. personnummer som personen har tilldelats i ett annat nordiskt land, och
16. personnummer som personen har tilldelats i ett annat nordiskt land,
4 Senaste lydelse 2013:382.
17. uppehållsrätt för en person som är folkbokförd.
17. uppehållsrätt för en person som är folkbokförd, och
18. passnummer.
I databasen får uppgifter behandlas som den 30 juni 1991 enligt särskilda bestämmelser var antecknade i sådan personakt som avses i 16 § i den upphävda folkbokföringskungörelsen (1967:495), oavsett om uppgifterna är sådana som avses i 1 kap. 6 §.
I ärenden om tilldelning av personnummer enligt 18 b § folkbokföringslagen eller samordningsnummer får även anges grunden för tilldelningen och de handlingar som har legat till grund för identifiering. I ärenden om tilldelning av samordningsnummer får även anges uppgift om att det råder osäkerhet om personens identitet.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.
1.10. Förslag till lag om ändring i bidragsbrottslagen (2007:612)
Härigenom föreskrivs att 1, 3 och 6 §§bidragsbrottslagen (2007:612) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §5
Denna lag gäller sådana bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål (ekonomiska förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna.
Denna lag gäller också sådant ekonomiskt stöd som beslutas av Försäkringskassan eller Arbetsförmedlingen och som avser viss enskild person men inte utbetalas direkt till den enskilde.
Denna lag gäller vidare lönegaranti som beslutas med stöd av lönegarantilagen (1992:497) .
3 §
Om brott som avses i 2 § är grovt, döms för grovt bidragsbrott till fängelse, lägst sex månader och högst fyra år.
Vid bedömningen om brottet är grovt skall det särskilt beaktas
Om brott som avses i 2 § är grovt, döms för grovt bidragsbrott till fängelse, lägst sex månader och högst sex år.
Vid bedömningen om brottet är grovt ska det särskilt beaktas
1. om brottet rört betydande belopp,
2. om den som begått brottet använt falska handlingar, eller
3. om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning.
5 Senaste lydelse 2009:1525.
6 §6
Myndigheter som anges i 1 § samt kommuner och arbetslöshetskassor ska göra anmälan till
Polismyndigheten eller till Åklagarmyndigheten om det kan miss-
tänkas att brott enligt denna lag har begåtts.
Myndigheter som anges i 1 § samt kommuner och arbetslöshetskassor ska göra anmälan till
Försäkringskassans brottsbekämpande verksamhet eller till åklagare
om det kan misstänkas att brott enligt denna lag har begåtts.
Detsamma gäller konkursförvaltare, företagsrekonstruktör och Kronofogdemyndigheten om brott enligt denna lag kan misstänkas i fråga om lönegaranti enligt lönegarantilagen (1992:497) .
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.
6 Senaste lydelse 2014:667.
1.11. Förslag till lag om ändring i lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
Härigenom föreskrivs att 1 och 2 §§ lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §7
Denna lag gäller sådana bidrag, ersättningar och lån för personligt ändamål (ekonomiska förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av Migrationsverket, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna.
Denna lag gäller sådana bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål (ekonomiska förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av Migrationsverket, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna.
Denna lag gäller också sådant ekonomiskt stöd som beslutas av Försäkringskassan eller Arbetsförmedlingen och som avser viss enskild person men inte utbetalas direkt till den enskilde.
Denna lag gäller vidare lönegaranti enligt lönegarantilagen (1992:497) .
2 §8
Underrättelseskyldighet enligt lagen gäller för Migrationsverket, Försäkringskassan, Pensionsmyn-
Underrättelseskyldighet enligt lagen gäller för Migrationsverket, Försäkringskassan, Pensionsmyn-
7 Senaste lydelse 2009:1015. 8 Senaste lydelse 2009:1015.
digheten, Skatteverket, Kronofogdemyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna. Skyldigheten gäller dock inte i Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet.
digheten, Skatteverket, Kronofogdemyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Arbetsförmedlingen, kommunernas social-
nämnder, Bolagsverket, konkursförvaltare, företagsrekonstruktörer
och arbetslöshetskassor. Skyldigheten gäller dock inte i Skatteverkets och Försäkringskassans brottsbekämpande verksamhet.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.
1.12. Förslag till lag om ändring i lagen (2009:194) om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete
Härigenom föreskrivs att 8 § lagen (2009:194) om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 §9
Utbetalning får begäras efter det att hushållsarbetet har utförts och betalats.
Utbetalning får begäras efter det att hushållsarbetet har utförts och betalats elektroniskt.
Begäran ska lämnas elektroniskt och ska ha kommit in till Skatteverket senast den 31 januari året efter det beskattningsår då arbetet betalades.
Begäran ska vara undertecknad av utföraren eller av den som är ombud eller annan behörig företrädare för utföraren.
En begäran som lämnats för en utförare som är juridisk person, anses ha lämnats av utföraren, om det inte var uppenbart att den som lämnade begäran saknade behörighet att företräda utföraren.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.
2. Bestämmelsen tillämpas inte i fråga om hushållsarbeten som har påbörjats före ikraftträdandet.
9 Senaste lydelse 2014:1458.
1.13. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Härigenom föreskrivs att 18 kap.1 och 3 §§, 28 kap. 1 § och 35 kap. 1 §offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
18 kap.
1 §10
Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål eller till angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs.
Sekretess gäller, under motsvarande förutsättningar som anges i första stycket, för uppgift som hänför sig till
1. verksamhet som rör utredning i frågor om näringsförbud eller förbud att lämna juridiskt eller ekonomiskt biträde, eller
2. annan verksamhet än sådan som avses i 1 eller i första stycket som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen.
2. annan verksamhet än sådan som avses i 1 eller i första stycket som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, För-
säkringskassan, Tullverket eller
Kustbevakningen.
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år.
3 §11
Sekretessen enligt 1 och 2 §§ gäller i annan verksamhet än som där avses hos en myndighet för
Sekretessen enligt 1 och 2 §§ gäller i annan verksamhet än som där avses hos en myndighet för
10 Senaste lydelse 2016:1314. 11 Senaste lydelse 2014:633.
att biträda en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen med att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott samt hos tillsynsmyndigheten i konkurs och hos Kronofogdemyndigheten för uppgift som angår misstanke om brott.
att biträda en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket,
Försäkringskassan eller Kust-
bevakningen med att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott samt hos tillsynsmyndigheten i konkurs och hos Kronofogdemyndigheten för uppgift som angår misstanke om brott.
28 kap.
1 §12
Sekretess gäller hos Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och domstol för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i ärende enligt lagstiftningen om
1. allmän försäkring,
2. allmän pension,
3. arbetsskadeförsäkring,
4. handikappersättning och vårdbidrag,
5. statligt tandvårdsstöd,
6. läkarvårdsersättning,
7. ersättning för fysioterapi,
8. jämställdhetsbonus,
9. annan ekonomisk förmån för enskild, eller 10. särskild sjukförsäkringsavgift. Motsvarande sekretess gäller hos en annan myndighet som har till uppgift att handlägga ärenden enligt den lagstiftning som anges i första stycket. För en myndighet som anges i 14 § gäller dock bestämmelserna där.
Sekretess gäller hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten även i verksamhet som avser registrering av enskilda för uppgift om en enskilds personliga förhållanden som myndigheten fått från Migrationsverket, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.
12 Senaste lydelse 2016:1297.
Sekretess gäller hos Försäkringskassan för uppgift om en juridisk person som har inhämtats med stöd av 110 kap. 31 eller 33 §§ socialförsäkringsbalken , om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.
Första och andra styckena gäller inte om annat följer av 3 §. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
35 kap.
1 §13
Sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men och uppgiften förekommer i
1. utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål,
2. angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i brottmål eller i annan verksamhet för att förebygga brott,
3. angelägenhet som avser registerkontroll och särskild personutredning enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627),
4. annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen,
4. annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket,
Försäkringskassan eller Kust-
bevakningen,
5. Statens medieråds verksamhet att biträda Justitiekanslern, allmän åklagare eller Polismyndigheten i brottmål,
6. register som förs av Polismyndigheten enligt 4 kap. polisdatalagen (2010:361) eller som annars behandlas med stöd av de bestämmelserna eller uppgifter som behandlas av Säkerhetspolisen med stöd av 6 kap. samma lag,
7. register som förs enligt lagen (1998:621) om misstankeregister,
13 Senaste lydelse 2015:438.
8. register som förs av Skatteverket enligt lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid Skatteverkets medverkan i brottsutredningar eller som annars behandlas där med stöd av samma lag,
9. särskilt ärenderegister över brottmål som förs av åklagarmyndighet, om uppgiften inte hänför sig till registrering som avses i 5 kap. 1 §,
10. register som förs av Tullverket enligt lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet eller som annars behandlas där med stöd av samma lag, eller
11. register som förs enligt lagen (2010:362) om polisens allmänna spaningsregister
Sekretessen enligt första stycket 2 gäller hos domstol i dess rättskipande eller rättsvårdande verksamhet endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men om uppgiften röjs. Vid förhandling om användning av tvångsmedel gäller sekretess för uppgift om vem som är misstänkt endast om det kan antas att fara uppkommer för att den misstänkte eller någon närstående till honom eller henne utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs.
Första stycket gäller inte om annat följer av 2, 6 eller 7 §. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018 .
1.14. Förslag till lag om ändring i lagen (2014:836) om näringsförbud
Härigenom föreskrivs att 8 § lagen (2014:836) om näringsförbud ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 §
Vid bedömningen av om näringsförbud är påkallat från allmän synpunkt ska rätten särskilt ta hänsyn till, om
1. åsidosättandet har
a) varit systematiskt,
b) syftat till betydande vinning eller
b) syftat till betydande vinning,
c) orsakat eller varit ägnat att orsaka betydande skada, eller
d) inneburit ett omfattande missbruk eller överutnyttjande av välfärdssystemen, eller
2. näringsidkaren tidigare har dömts för brott i näringsverk-
samhet.
Om den som avses med en talan eller en ansökan om näringsförbud har gjort sig skyldig till brott i näringsverksamheten och det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader, ska vid tillämpningen av 4 § näringsförbud anses påkallat från allmän synpunkt, om inte särskilda skäl talar mot det.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2018.
1.15. Förslag till förordning om ändring i folkbokföringsförordningen (1991:749)
Härigenom föreskrivs att 2 § folkbokföringsförordningen (1991:749) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §14
Så snart det finns anledning att anta att den adress en person har inte är registrerad i folkbokföringen, ska Totalförsvarets rekry-
teringsmyndighet, Transportstyrelsen, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket, Kronofogdemyndigheten, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och kommun, med undantag för socialtjänsten, underrätta Skatteverket om adressen.
Underrättelse ska även lämnas så snart det finns anledning att anta att den adress som är regist-
rerad i folkbokföringen är fel-
aktig eller ofullständig.
Underrättelse om den adress en person har behöver inte lämnas om det är uppenbart att adressen är tillfällig eller av annat skäl inte ska registreras.
Så snart det finns anledning att anta att den adress en person har inte är registrerad i folkbokföringen, ska myndigheter och
kommuner underrätta Skatte-
verket om adressen.
Underrättelse ska även lämnas så snart det finns anledning att anta att uppgifter som är registre-
rade i folkbokföringen är fel-
aktiga eller ofullständiga.
Underrättelse enligt första stycket behöver inte lämnas om det är uppenbart att en adress är tillfällig eller av annat skäl inte ska registreras. Underrättelse enligt
andra stycket behöver inte lämnas om särskilda skäl talar mot det.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.
14 Senaste lydelse 2010:1483.
1.16. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten införs en ny paragraf, 9 b §, med följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 b §
I de program som avses i 9 § och för vilka Arbetsförmedlingen betalar ut lönestöd måste löneutbetalningen till den person som stödet avser göras elektroniskt under hela den tid som stödet utgår för att få läggas till grund för stödet.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.
2. Bestämmelsen tillämpas inte i fråga om lönestöd som har beslutats före ikraftträdandet.
1.17. Förslag till förordning om ändring i förordning (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet
Härigenom föreskrivs att en ny paragraf, 5 c §, införs i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 c §
På begäran av Skatteverkets folkbokföringsverksamhet ska uppgifter som avses i 2 kap. 3 § 1–6 lagen ( 2001:181 ) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet lämnas ut.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.
1.18. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet
dels att det ska införas en ny paragraf, 3 §, av följande lydelse,
dels att rubriken närmast före 2 § ska lyda ”Behandling av
personuppgifter”.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
Tillgången till uppgifter som Skatteverket har rätt att ta del av genom direktåtkomst enligt 19 § utlänningsdatalagen (2016:27) och enligt 2 kap. 7 § lagen ( 2001:181 ) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet ska begränsas till det som varje tjänsteman behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.
1.19. Förslag till förordning om ändring i utlänningsförordningen (2006:97)
Härigenom föreskrivs att 7 kap. 15 b § utlänningsförordningen (2006:97) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 kap.
15 b §15
På begäran av Skatteverket ska
Migrationsverket, om uppgifterna behövs för Skatteverkets handläggning av ett ärende om folkbokföring, lämna ut uppgifter om
Migrationsverket ska, om uppgifterna behövs för Skatteverkets handläggning av ett ärende om folkbokföring, lämna ut uppgifter om
1. namn, person- eller samordningsnummer,
2. ansökan om uppehållskort,
och
2. ansökan om uppehållskort,
3. beslut om uppehållskort med skälen för beslutet.
3. beslut om uppehållskort med skälen för beslutet,
4. födelsetid och kön,
5. civilstånd och familjeförhållanden,
6. medborgarskap,
7. adress i Sverige,
8. dossiernummer,
9. beslut om uppehållstillstånd, 10. handlingar som legat till grund för styrkande av identitet, och
11. utlåtande om äkthet av identitetshandlingar.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018 .
15 Senaste lydelse 2013:810.
1.20. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2006:1481) om stöd för nystartsjobb
Härigenom föreskrivs att en ny paragraf, 12 f §, införs i förordningen (2006:1481) om stöd för nystartsjobb av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
12 f §
För att få läggas till grund för stöd måste löneutbetalningen till den person som stödet avser göras elektroniskt under hela den tid som stödet utgår.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.
2. Bestämmelsen tillämpas inte i fråga om stöd som har beslutats före ikraftträdandet.
1.21. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1071) med instruktion för Centrala studiestödsnämnden
Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (2007:1071) med instruktion för Centrala studiestödsnämnden ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §16
Centrala studiestödsnämnden (CSN) ansvarar för studiesociala frågor som inte ska hanteras av någon annan myndighet.
CSN fullgör uppgifter enligt
1. studiestödslagen (1999:1395),
2. studiestödsförordningen (2000:655),
3. förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan,
4. förordningen (1997:1158) om statsbidrag för teckenspråksutbildning för vissa föräldrar, och
5. förordningen (2013:1121) om kostnadsersättning till elever i gymnasial lärlingsutbildning.
CSN ska motverka bidragsbrott och säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.
16 Senaste lydelse 2013:1122.
1.22. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan
Härigenom förskrivs att 2 § förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §17
Försäkringskassan ska
1. ge information till berörda om socialförsäkringen och de övriga förmåner och ersättningar som myndigheten ansvarar för,
2. se till att myndighetens föreskrifter och andra styrande dokument och rutiner är kostnadseffektiva och enkla att följa och förstå för enskilda och företag,
3. säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och mot-
verka bidragsbrott,
3. säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och beivra
brott mot bidragsbrottslagen (2007:612) enligt lagen ( 2018:000 ) om Försäkringskassans brottsbekämpande verksamhet,
4. följa, analysera och förmedla socialförsäkringssystemets utveckling och effekter för enskilda och samhälle inom sitt verksamhetsområde,
5. ansvara för att en kvalificerad kunskapsuppbyggnad sker i fråga om de verksamhetsområden som myndigheten har ansvar för, med utgångspunkt i de mål och andra åligganden som gäller för myndigheten,
6. stödja forskning inom socialförsäkringsområdet,
7. i sin verksamhet belysa, analysera och uppmärksamma Sveriges åtaganden enligt internationella konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna,
8. ha ett samlat ansvar, sektorsansvar, för funktionshindersfrågor med anknytning till sitt verksamhetsområde och inom ramen för
17 Senaste lydelse 2016:12.
detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter,
9. vid beslut och andra åtgärder som rör barn analysera konsekvenserna för barn och då ta särskild hänsyn till barnets bästa enligt Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter,
10. integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet, 11. ha ett samlat ansvar inom sitt verksamhetsområde för frågor som har betydelse för nyanlända invandrares etablering i samhället, och
12. ge information och stöd till föräldrar i frågor om underhållsbidrag och underhållsskyldighet gentemot barn och, inom ramen för detta, på begäran av föräldrar bistå dem med hjälp och stöd att dels beräkna underhållsbidrag, dels utforma avtal om sådant bidrag i det enskilda fallet.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018 .
1.23. Förslag till förordning om ändring i skatteförfarandeförordningen (2011:1261)
Härigenom föreskrivs att 18 kap. 8 § skatteförfarandeförordningen (2011:1261) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
18 kap.
8 §18
Skatteverket ska, utöver vad som följer av 17 § skattebrottslagen (1971:69), göra en anmälan till åklagare så snart det finns anledning att anta att någon har gjort sig skyldig till
1. brott enligt 30 kap. 1 § första stycket 4 aktiebolagslagen (2005:551),
2. brott enligt 11 § tredje stycket lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m.,
3. givande av muta enligt 10 kap. 5 b § eller grovt givande av muta enligt 10 kap. 5 c § brottsbalken, eller
4. bokföringsbrott eller grovt bokföringsbrott enligt 11 kap. 5 § brottsbalken.
3. givande av muta enligt 10 kap. 5 b § eller grovt givande av muta enligt 10 kap. 5 c § brottsbalken,
4. bokföringsbrott eller grovt bokföringsbrott enligt 11 kap. 5 § brottsbalken, eller
5. brott enligt 9 kap. 1 – 3 och 11 §§ brottsbalken , om gärningen har samband med Skatteverkets verksamhet enligt lagen ( 2009:194 ) om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete.
En anmälan ska dock inte göras om det kan antas att brottet inte kommer att medföra påföljd eller om anmälan av något annat skäl inte behövs.
En anmälan ska innehålla uppgift om de omständigheter som ligger till grund för misstanken om brott.
18 Senaste lydelse 2012:305.
I andra fall än som avses i första stycket 3 får anmälan i stället göras till en sådan särskild enhet inom verket som ska medverka vid brottsutredning, om
1. det inte finns skäl att anta att brottet kommer att leda till en annan påföljd än böter,
2. den misstänkte kan antas erkänna gärningen, och
3. den misstänkte har fyllt tjugoett år.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.
1.24. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:1157) om stöd för yrkesintroduktionsanställningar
Härigenom föreskrivs att 15 § förordningen (2013:1157) om stöd för yrkesintroduktionsanställningar ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
15 §
Stöd i form av lönesubvention och handledarstöd får sammantaget inte överstiga 50 procent av lönekostnaden. Med lönekostnad avses bruttolön inklusive sjuklön och semesterlön samt avgifter enligt socialavgiftslagen (2000:980) och lagen (1994:1920) om allmän löneavgift.
För att få läggas till grund för stöd måste löneutbetalningen till den person som stödet avser göras elektroniskt under hela den tid som stödet utgår.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.
2. Bestämmelsen tillämpas inte i fråga om stöd som har beslutats före ikraftträdandet.
1.25. Förslag till förordning om ändring i förordning (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten
Härigenom föreskrivs att 9 § förordning (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 §19
Vid myndigheten handläggs följande mål:
1. mål om brott mot 11 kap. brottsbalken, lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m., skattebrottslagen (1971:69) och aktiebolagslagen (2005:551),
2. mål om brott mot 9 kap.1–3 §§brottsbalken, om gärningen rör EU:s finansiella intressen, och 9 kap. 3 a § brottsbalken,
3. mål om brott mot lagen (2013:385) om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter,
4. mål om brott mot lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden, och
5. mål om brott vars hand-
läggning annars ställer särskilda krav på kännedom om finansiella förhållanden, näringslivsförhållanden, skatterätt eller liknande.
4. mål om brott mot lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden,
5. mål om brott mot bidragsbrottslagen (2007:612) , och
6. mål om brott vars hand-
läggning annars ställer särskilda krav på kännedom om finansiella förhållanden, näringslivsförhållanden, skatterätt eller liknande.
Mål om brott som bör handläggas vid myndigheten med hänsyn till att de rör kvalificerad ekonomisk brottslighet som har nationell utbredning, internationell anknytning, är av principiell natur eller av stor omfattning får övertas av Ekobrottsmyndigheten efter framställning från Åklagarmyndigheten.
Mål som avses i första stycket och som 2 eller 4 § förordningen (2014:1106) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen och vissa andra befattningshavare är tillämplig på och mål
19 Senaste lydelse 2016:1326.
som rör brott av anställda vid Ekobrottsmyndigheten handläggs vid Åklagarmyndigheten.
Om ett mål rör både brottslighet som avses i första eller andra stycket och annan brottslighet (blandad brottslighet), handläggs målet vid den åklagarmyndighet där det med hänsyn till omständigheterna är lämpligast.
Är det osäkert var ett mål ska handläggas, avgörs frågan av riksåklagaren.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018 .
1.26. Förslag till förordning om ändring i utlänningsdataförordningen (2016:30)
Härigenom föreskrivs att 13 § utlänningsdataförordningen (2016:30) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
13 §
Skatteverkets direktåtkomst ska begränsas till de personuppgifter som myndigheten behöver för handläggning av en ansökan om identitetskort enligt lagen (2015:899) om identitetskort för folkbokförda i Sverige.
Skatteverkets direktåtkomst ska begränsas till de personuppgifter som myndigheten behöver för handläggning av ärenden enligt
folkbokföringslagen (1991:481) och handläggning av en ansökan
om identitetskort enligt lagen (2015:899) om identitetskort för folkbokförda i Sverige.
Direktåtkomsten får endast avse uppgift om
1. namn och personnummer,
2. längd,
3. fotografi,
4. underskrift,
5. typ av resehandling, resehandlingens nummer och giltighetstid, och
6. bevis om uppehållstillstånd.
För handläggning av ärenden om folkbokföring får direktåtkomsten även avse uppgift om
1. samordningsnummer,
2. födelsetid och kön,
3. civilstånd och familjeförhållanden,
4. medborgarskap,
5. adress i Sverige,
6. dossiernummer,
7. handlingar som legat till grund för styrkande av identitet, och
8. utlåtande om äkthet av identitetshandlingar.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.
2. Utredningens uppdrag och arbete
2.1. Utredningens uppdrag
Utredningen har genom kommittédirektiven Organiserad och syste-
matisk ekonomisk brottslighet mot välfärden (dir. 2015:96) fått i
uppdrag att göra en översyn av välfärdsstatens förmåga att stå emot organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet. Syftet är att identifiera risker i välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system för att därigenom kunna säkerställa en korrekt användning av offentliga medel samt effektivt förebygga och beivra brottslighet av detta slag.
I uppdraget ingår att göra en kartläggning av den ekonomiska brottslighet som i organiserade och systematiska former riktas mot de nämnda systemen och att identifiera riskfaktorer i de system som är mest brottsutsatta. Utredningen ska vidare se över funktionen för uppföljning och kontroll hos brottsutsatta myndigheter samt analysera de brottsbekämpande myndigheternas förutsättningar att utreda och beivra denna brottslighet. I detta sammanhang har utredningen även i uppgift att föreslå åtgärder. Utöver detta ska utredningen se över ett antal särskilt utpekade frågor.
Uppdraget är omfattande och vissa avgränsningar utöver dem som redan framgår av direktiven måste därför göras. I avsnitt 2.4 redogörs närmare för uppdraget och de förtydliganden och avgränsningar som utredningen har gjort i sitt arbete. Kommittédirektiven återges i dess helhet i bilaga 1.
2.2. Utredningens arbete
Utredningsarbetet påbörjades i november 2015 och har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna expertsammanträden. Sammanlagt har nio sammanträden hållits tillsammans med experterna, varav två i form av tvådagarssammanträden.
I direktiven anges att utredningen ska samråda med och inhämta upplysningar från Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Migrationsverket, Skatteverket, Kronofogdemyndigheten, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Arbetsförmedlingen, arbetslöshetskassorna och Centrala studiestödsnämnden. Samtliga uppräknade myndigheter och organisationer har tillsammans med Brottsförebyggande rådet och Sveriges Kommuner och Landsting varit representerade i expertgruppen. Samråd med dessa har till övervägande del skett vid expertgruppsmöten, men sekretariatet har även haft fortlöpande kontakter med experterna mellan mötena.
I den utsträckning utredningen finner det behövligt framgår av direktiven att vi även ska samråda med andra organisationer och myndigheter. Utredningen påbörjade sitt arbete med att genomföra inledande möten med de myndigheter som anges ovan samt med Bolagsverket, Arbetslöshetskassornas samorganisation och Länsstyrelsen i Stockholm. Detta i syfte att fånga upp information, kunskap och synpunkter utifrån från de olika berörda aktörernas perspektiv. I samma syfte har vi också träffat Inspektionen för socialförsäkringen, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Inspektionen för vård och omsorg, Arbetsmiljöverket och Transportstyrelsen.
Vid sidan av ovanstående kontakter har utredningen deltagit vid ett flertal myndighetsöverskridande samverkansmöten som behandlat frågor om brott mot välfärdssystemen. Delar av utredningen har deltagit på en workshop anordnad av Södertälje kommun, ett samverkansmöte med Stora Branschgruppen, ett med Lönegarantigruppen och ett med en av Arbetsmiljöverket ledd arbetsgrupp kallad Myndighetsgruppen. Vidare har utredningen genomfört ett seminarium i samband med en handläggarkonferens som anordnades av Nationellt underrättelsecenter. Utredningen har också gett tillfälle för vissa intresse- och brukarorganisationer att utifrån sina perspektiv föra fram synpunkter.
Samråd har vidare ägt rum med utredningar som behandlat eller behandlar närliggande frågor. Samråd har ägt rum med utredningen Svensk social trygghet i en internationell värld (S 2014:17), Välfärdsutredningen (Fi 2015:01) och LSS-utredningen (S 2016:03). Vidare har samråd ägt rum med Utredningen om utvärdering av bidragsbrottslagen (Fi 2016:08) och Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (Fi 2016:07).
När det gäller frågan om samordnade utbetalningar har utredningen inhämtat kunskap genom studiebesök vid Norska NAV och vid den danska Udbetaling Danmark.
2.3. Närmare om uppdraget och dess avgränsningar
2.3.1. Organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden
Ekonomisk brottslighet
Det finns inte någon allmänt vedertagen definition av begreppet
ekonomisk brottslighet. Begreppet är i stället ett kriminologiskt sam-
lingsbegrepp som har olika definition beroende på i vilket sammanhang det används. De vanligast förekommande definitionerna tar dock sin utgångspunkt i de brott som begås med anknytning till en i huvudsak legal näringsverksamhet.1I avsnitt 2.3.2 redogörs för den brottslighet vi anser vara aktuell för vårt uppdrag.
Organiserad och systematisk brottslighet
I utredningens direktiv anges att uppdraget omfattar brottslighet som är organiserad och systematisk. Inte heller gällande dessa begrepp finns några klara definitioner. Framför allt har begreppet organiserad brottslighet diskuterats och debatterats under lång tid, dock utan att någon entydig definition har tagits fram. Inom såväl EU som FN finns definitioner som endast delvis överensstämmer med varandra. Det finns inte heller någon vedertagen svensk definition av begreppet och således inte heller någon legaldefinition.
1 Se t.ex. SOU 2007:8 s. 137–138, SOU 2011:47 s. 31, Brå 2015:15 s. 19.
I propositionen Bättre straffrättsliga verktyg mot organiserad
brottslighet (prop. 2015/16:113) konstateras att man använder sig av
beskrivningar av vad som avses med organiserad brottslighet i olika sammanhang. Det anges bl.a. att begreppet tidigare väckte associationer till grupperingar med en strikt hierarkisk struktur, men att det numera även omfattar bl.a. grupperingar där släktskap, ursprung och geografiska anknytningar fungerar som en sammanhållande faktor. Utöver mer varaktiga nätverk förekommer också mer löst sammansatta och tillfälliga grupperingar som bildas för att genomföra ett visst brott. (s. 31)
Trots avsaknaden av en bestämd definition förekommer begreppen organiserad och systematisk brottslighet i svensk lag. I 29 kap. 2 § 6 p brottsbalken anges att det som en försvårande omständighet vid bedömningen av straffvärdet särskilt ska beaktas om brottet utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form eller systematiskt eller om brottet föregåtts av särskild planering. Bestämmelsen fick sin nuvarande utformning genom propositionen
Skärpta straff för allvarliga våldsbrott m.m. (prop. 2009/10:147).
Regeringen uttalade att det vid straffvärdebedömningen bör ses som försvårande att brottsligheten har bedrivits i organiserad form eller annars varit väl planerad. Som exempel på sådana försvårande omständigheter angav regeringen att ett brott utgjort ett led i en brottslighet utövad av flera personer som organiserat sig för att i samverkan begå ett flertal brott, om ett brott har utgjort ett led i en brottslighet där ett visst tillvägagångssätt upprepats ett flertal gånger och att det gäller oavsett om det varit en eller flera gärningsmän inblandade, samt brott som föregåtts av särskild planering oavsett om det varit fråga om ett enstaka brott eller ett brott i en brottslig verksamhet. (s. 30 f.)
I författningskommentaren till 29 kap. 2 § 6 p brottsbalken förtydligades vad som menas med systematisk brottslighet enligt följande (s. 43). Med brottslighet som utövats systematiskt avses brottslighet där ett visst tillvägagångssätt upprepats ett flertal gånger av antingen en ensam gärningsman eller av flera personer i samförstånd. Ett exempel som anges är att någon vid upprepade tillfällen förmått annan till utbetalning av en förmån som han eller hon inte har haft rätt till.
I bidragsbrottslagen (2007:612) anges i bestämmelsen om grovt bidragsbrott att en grund för att bedöma brottet som grovt är om
gärningen har ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning. Vad som närmare menas med begreppet systematiskt i detta avseende utvecklas dock inte i förarbetena till bestämmelsen.
Vad avser organiserad brottslighet har Brå i sina studier hanterat definitionsproblematiken genom att utgå från ett marknadsperspektiv, vilket enligt Brå även många andra forskare inom området har gjort. De har studerat specifika marknader, t.ex. för narkotika, häleri och trafficking för sexuella ändamål, med särskild inriktning på hur marknaderna är uppbyggda och fungerar samt de nätverk som agerar på marknaden i fråga. Genom ett sådant perspektiv blir det, enligt Brå, mindre viktigt att kategorisera vissa handlingar som organiserade eller inte organiserade. Fokus för studierna har varit aktörer som är särskilt viktiga för de kriminella marknaderna, vilket t.ex. exkluderar den enskilde langaren på torget. Även om denne är viktig för sina kunder, är han eller hon knappast viktig för marknaden som sådan. Med andra ord avtar organisationsgraden i ytterkanten hos den specifika marknaden. Med denna utgångspunkt går det att argumentera för var den organiserade brottsligheten börjar och slutar utifrån aktörernas funktion på marknaden. Brå sammanfattar detta på så sätt att begreppet organiserad brottslighet i deras forskning snarare används som ett samlingsbegrepp för de nätverk och grupperingar som agerar på de kriminella marknaderna än som en definition för att avgränsa ett specifikt fenomen.
Enligt Brås undersökningar består den organiserade brottsligheten i Sverige av ett obestämt antal personer som kan delas in i kategorier beroende på deras grupptillhörighet eller sociala tillhörighet. De deltar i brottsliga aktiviteter i varierande omfattning och många är behjälpliga då och då. Samverkan sker genom kriminella affärer eller kriminella projekt. När ett kriminellt projekt ska genomföras bildas en ad hoc-gruppering av de individer som är tillgängliga och lämpliga beroende på syftet. Personerna har ofta olika funktioner i projektet och anlitas efter sin kompetens.2
Utredningen har i sitt uppdrag valt att ta intryck av Brås angreppssätt. Det är främst i utredningens uppdrag att kartlägga brottsligheten som detta får betydelse. Vi redogör därför närmare för vår definition nedan i avsnitt 2.3.2 samt i kapitel 5.
2 Korsell m.fl., Hur ska man forska om organiserad brottslighet?.
Välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system
Utredningens uppdrag omfattar brott som begås mot välfärdssyste-
men och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Det finns inte några bestämda definitioner av
begreppen välfärd eller välfärdssystemen. Man kan dock säga att den svenska välfärdsmodellen består av två grundpelare; den ena utgörs av socialförsäkringar och vissa bidrag (sociala ersättningar), och den andra består av välfärdstjänster som skola, vård och omsorg. Ibland används begreppet trygghets- eller välfärdssystem synonymt med socialförsäkringen, men det kan också användas i en vidare bemärkelse och då omfatta t.ex. arbetsmarknadspolitiskt stöd, studiestöd och ekonomiskt bistånd inom socialtjänsten.3 Vi redogör närmare för detta i kapitel 3.
Delegationen mot felaktiga utbetalningar preciserade i sitt betänkande att deras arbete omfattade samtliga ersättningar, bidrag, pensioner och lån som beslutas av de myndigheter och organisationer som ingick i delegationen.4 Till välfärdssystemen hänfördes även ekonomiskt stöd som gavs till arbetsgivare men som avsåg enskilda personer, såsom lönebidrag och anställningsstöd. Såväl bidrag som krediteringar på skattekonto omfattades. Ersättningar till vårdgivare, såsom tandvårdsersättning ansågs också ingå i välfärdssystemen. Därutöver ingick i arbetet ersättningar och bidrag som beslutas av Socialstyrelsen, länsstyrelse, Statens specialpedagogiska institut och Sametinget.5
År 2007 infördes bidragsbrottslagen bl.a. med motiveringen att det är viktigt att välfärdssystemen har ett effektivt straffrättsligt skydd. Det konstaterades att samhället lämnar stöd till enskilda på flera olika sätt i syfte att värna den sociala tryggheten, inte minst genom att det allmänna bedriver, bekostar och subventionerar olika verksamheter. Av störst samhällsekonomisk betydelse ansågs dock vara sådant stöd som lämnas genom utbetalningar av bidrag, ersätt-
3 Se t.ex. SOU 2000:41 s. 7, SOU 2008:100 s. 39 och prop. 2006/07:80 s. 10–11. 4 I delegationen ingick Arbetsförmedlingen, Brottsförebyggande rådet, Centrala studiestödsnämnden, Ekobrottsmyndigheten, Ekonomistyrningsverket, Försäkringskassan, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Länsstyrelsen i Örebro län, Migrationsverket, Rikspolisstyrelsen, Skatteverket, Åklagarmyndigheten, Statskontoret, Socialstyrelsen, Arbetslöshetskassornas samorganisation och förbundet Sveriges Kommuner och Landsting. 5SOU 2008:74 s. 43–44.
ningar, pensioner och subventionerade lån direkt till enskilda individer eller hushåll.6 I bidragsbrottslagens 1 § anges att lagen gäller sådana bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål som beslutas av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna. Regeringen konstaterade att man med en sådan reglering skulle träffa de centrala delarna av välfärdssystemen och även den övervägande delen av alla offentliga utbetalningar. Man konstaterade att det i och för sig fanns andra utbetalningar som hörde till välfärdssystemen, men samtidigt att dessa var mindre betydelsefulla och därför skulle lämnas utanför lagens tillämpningsområde. Till dessa hörde stödformer som i regel är verksamhetsanknutna och betalas ut till exempelvis arbetsgivare, exempelvis lönebidrag, och olika former av anställningsstöd som lämnas till arbetsgivare genom kreditering på skattekonto.7
Till en början kan sägas att utredningen delar bedömningen som gjordes i propositionen till bidragsbrottslagen om att det är utbetal-
ningarna från välfärdssystemen som är av störst samhällsekonomisk
betydelse och de får därför stå i fokus även här. Detta innebär att rena välfärdstjänster som tillhandahålls en enskild faller utanför utredningens uppdrag. Konsekvensen av detta är att t.ex. lagen (2008:962) om valfrihetssystem inte kommer att beröras. Uppdraget kommer inte heller att omfatta brott som har samband med tjänster som har upphandlats, exempelvis hem för vård och boende (HVB-hem) eller hemtjänst. Detta hindrar dock inte att de åtgärder som utredningen föreslår även kan komma att motverka brottslighet som riktas mot dessa.
Vidare har vi, mot bakgrund av syftet med vårt uppdrag, också tagit som utgångspunkt att utbetalningar direkt till en enskild och utbetalningar till någon annan, t.ex. en arbetsgivare eller assistansanordnare, men som avser en enskild person omfattas av uppdraget. Anledning härtill är att det riktas en allvarlig brottslighet mot bl.a. Arbetsförmedlingens olika anställningsstöd och Försäkringskassans utbetalningar av assistansersättning.
Med denna ansats är det i huvudsak samma myndighetskrets som i bidragsbrottslagen som är relevant att titta närmare på. Det finns
6Prop. 2006/07:80 s. 10 och 39. 7Prop. 2006/07:80 s. 68–69.
dock skäl att även uppmärksamma länsstyrelserna eftersom de handlägger utbetalningen av lönegaranti i konkurs.
När det gäller andra närliggande skattefinansierade eller skatte-
subventionerade system har utredningen avgränsat uppdraget så att
det främst är brott som riktas mot Skatteverkets utbetalningar i samband med rot- och rutavdrag som omfattas.
Det finns inte något vedertaget samlingsbegrepp för de olika typer av utbetalningar som görs från välfärdssystemen och som omfattas av vårt uppdrag. För enkelhets skull och för att inte tynga texten i onödan kommer begreppet ersättningar därför att användas som samlingsbegrepp i betänkandet. Vidare kommer kommunerna att omfattas av begreppet myndighet såvida inte annat anges.
2.3.2. Kartläggningen
Utredningen ska kartlägga den ekonomiska brottslighet som i organiserade och systematiska former begås mot välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. I kartläggningen ska identifieras vilka system som utsätts för brottslighet av detta slag och vad som kännetecknar brottsligheten. I den utsträckning det är möjligt ska kartläggningen även inbegripa en uppskattning av brottslighetens omfattning.
Som framgår ovan finns ingen klar definition av vad som avses med organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärdssystemen. Oftast hamnar dock bidragsbrott och bedrägeri i fokus. Dessa brott kan begås såväl inom ramen för en legal näringsverksamhet som utan koppling till sådan verksamhet. Även andra brott är av intresse då de kan utgöra förstadier till bedrägeri och bidragsbrott. Det handlar då exempelvis om osann försäkran, osant intygande, urkundsförfalskning och brukande av falsk urkund. Även sådana brott kommer att beröras i betänkandet. Däremot har inte brott som innebär hot eller våld mot person inkluderats i kartläggningen. Även om sådana brott kan ha koppling till den aktuella problematiken ligger de enligt vår uppfattning för långt bort från den brottslighet som uppdraget i huvudsak avser. Det är dessutom svårt att uttala sig om en eventuell koppling mellan exempelvis hot mot tjänsteman och ett beviljande av en förmån utan att genomföra mer omfattande undersökningar än vad som ryms inom detta uppdrag.
Utifrån en analys av materialet i kartläggningen kommer den brottslighet som enligt vår mening är att betrakta som organiserad och systematisk i sammanhang av brott mot välfärdssystemen att här benämnas kvalificerad välfärdsbrottslighet. Utgångspunkterna för bedömningen av om ett brott bör anses som kvalificerad välfärdsbrottslighet redogörs för i kapitel 5.
När det gäller uppgiften att uppskatta brottslighetens omfattning kan utredningen konstatera att sådana försök har gjorts tidigare av såväl andra utredningar som myndigheter. Detta är en mycket svår uppgift och de tidigare uppskattningarna är inte invändningsfria. Det är därför också vanskligt att motivera olika åtgärder med sådana uppskattningar som grund. Vi har i stället tagit fram våra förslag till förändringar utifrån de risker vi uppmärksammat och med beaktande av hur allvarligt vi bedömt att detta påverkar förtroendet för välfärdssystemen. Någon uppskattning av brottslighetens omfattning kommer vi således inte att göra. Detta hindrar dock inte att olika siffror som framkommit i kartläggningen eller som förekommer i tidigare undersökningar kommer att presenteras och bedömas utifrån sitt sammanhang. Utredningen har dock inte haft som ambition att kunna dra några slutsatser av dessa uppgifter eller använda dem som ensamma argument för genomförandet av olika åtgärder.
2.3.3. Riskinventering
Direktiven anger att utredningen systematiskt ska gå igenom de system som i kartläggningen har visat sig vara mest brottsutsatta och identifiera de risker som finns såväl i regelverk och organisation som i rutiner och faktisk tillämpning. Denna riskinventering ska sedan ligga till grund för att ta fram åtgärder som stärker möjligheterna att förebygga och förhindra den organiserade och systematiska brottslighet som här är i fokus. I direktiven anges att det inte ingår i uppdraget att analysera eller lämna förslag gällande de materiella förutsättningarna för att få utbetalningar.
Vissa risker anges uttryckligen i direktiven. I riskinventeringen ska således olika intygs betydelse i systemen särskilt behandlas, t.ex. arbetsgivarintyg, läkarintyg och identitetshandlingar, eftersom det har uppmärksammats att falska och manipulerade sådana av allt att döma används i den aktuella brottsligheten. Utredningen ska därför
kartlägga och analysera intygens betydelse i systemen och föreslå åtgärder ägnade att minska missbruket av intyg. Vidare ingår det i uppdraget att kartlägga i vilken omfattning kontanta betalningar godtas som grund för positiva beslut om utbetalningar samt analysera vilka risker det innebär att godta sådana betalningar och överväga om, och i så fall i vilken utsträckning, det finns skäl att ställa krav på spårbara betalningsmedel för att dessa ska kunna ligga till grund för utbetalningar.
En annan risk som särskilt anges i direktiven är att flera olika myndigheter i dagsläget gör utbetalningar. För att öka möjligheterna till kontroll i detta avseende har utredningen i uppgift att överväga en samordnad statlig utbetalningsfunktion. Införandet av en sådan skulle innebära en stor förvaltningsrättslig reform i Sverige och frågan är för stor för att kunna hanteras inom ramen för denna utredning. Uppdraget sträcker sig därför endast till att överväga vilka för- och nackdelar det finns med att i högre grad samordna utbetalningar från välfärdssystemen. Analysen ska enligt direktiven utgå från en jämförelse med de centrala utbetalningssystem som finns i Danmark och Norge.
Under arbetets gång har utredningen identifierat flera risker utöver de som särskilt lyfts fram i direktiven. Riskinventeringen bygger i huvudsak på den kunskap om brottsligheten som inhämtats genom utredningens analys av brottsanmälningar samt kartläggningen i stort.
Som nämns ovan ska riskinventeringen ligga till grund för att ta fram åtgärder som stärker möjligheterna att förebygga och förhindra den organiserade och systematiska ekonomiska brottsligheten mot välfärden. I detta arbete har utredningen identifierat behov av åtgärder av mycket skiftande karaktär. Vissa förslag kan få konsekvenser utanför utredningens uppdrag, vilket innebär att de måste utredas vidare sett ur ett större perspektiv. Andra förslag innebär mer konkreta och preciserade åtgärder som direkt får effekt för att förebygga och förhindra nu aktuell brottslighet. Förslagen tar sikte på de åtgärder som ansetts mest angelägna utifrån riskinventeringen. Det innebär att det finns ytterligare åtgärder och behov som har lyfts fram till utredningen som mycket väl kan förebygga och förhindra brottsligheten, men som vi av olika skäl inte har behandlat i detta betänkande.
2.3.4. Kontrollsystem och informationsutbyte
I uppdraget ingår att se över de system och rutiner för uppföljning och kontroll som finns hos de brottsutsatta myndigheterna och bedöma om dessa är ändamålsenliga och väl avvägda. Med kontroll avses, enligt direktiven, såväl kontroll under beslutsprocessen som efterföljande kontroll.
Begreppet kontroll kan både användas och uppfattas på olika sätt. I betänkandet Det ska vara lätt att göra rätt – Åtgärder mot felaktiga
utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten
(SOU 2014:16, s. 72), där bl.a. frågan om Arbetsförmedlingens kontrollrutiner var tillräckliga för att motverka felaktiga utbetalningar och oegentligheter togs upp, använde man sig av en bred definition av begreppet kontroll. Definitionen innebar att åtgärder under hela beslutsprocessen omfattades, inte bara efterhandskontroller vilket varit fallet i andra sammanhang. I betänkandet anfördes följande.
Med kontroll avses förebyggande och upptäckande åtgärder som leder till att risker för felaktiga beslut och utbetalningar minskar. Kontroll definieras som en aspekt i hela beslutsprocessen, där processen startar redan vid den information som lämnas till stödmottagare/tjänsteleverantören innan ansökan, och som sedan spänner från att ansökan om stöd/upphandling av tjänst inkommer, genom hela beslutskedjan, fram till att pengar betalats ut. Utöver det som sker i beslutsprocessen ryms även efterkontroller i definitionen. Dessa är en viktig komponent för att säkerställa att de i processen genomförda kontrollerna har lett till att slutresultatet blev rätt.
Vi kommer i detta betänkande att utgå från denna definition av kontroll. Det innebär att vi med kontroll avser såväl åtgärder som vidtas under den inledande beslutsprocessen som de åtgärder som vidtas i en beslutsprocess i en efterföljande kontroll av ett ärende (se vidare i kapitel 3). Vårt fokus ligger således på den kontroll som sker i samband med handläggning av ärenden oavsett och denna sker i en initial beslutsprocess eller i en efterföljande sådan. Frågor som rör myndigheternas förutsättningar att genomföra effektiva och rättsäkra riskanalyser och urval för att ta fram ärenden för en efterföljande kontroll behandlas dock inte i betänkandet.
När det gäller informationsutbyte ska särskild uppmärksamhet ägnas åt utbytet mellan brottsutsatta eller på annat sätt berörda myndigheter och informationsutbytet mellan olika verksamhets-
grenar. Utredningen ska följa upp och utvärdera informationsutbytet och vid behov föreslå förändringar utifrån en analys av de effekter ett eventuellt utökat sådant kan få för behandlingen av personuppgifter, behovet av sekretess och skyddet för den personliga integriteten.
Med hänsyn till det systemövergripande perspektiv som utredningen valt att anlägga på uppdraget, och som vi redogör för nedan i avsnitt 2.3.7, har bedömningen av om myndigheternas system för uppföljning och kontroll är ändamålsenliga och väl avvägda skett på en övergripande nivå. Utredningen har således inte gjort någon genomgång av respektive brottsutsatt myndighets system och rutiner för uppföljning och kontroll. Motsvarande gäller för den uppföljning och utvärdering utredningen haft i uppdrag att göra vad avser informationsutbytet.
I betänkandet kommer begreppet maskinell kontroll att användas. Med detta menar vi de kontroller och analyser som görs automatiskt i de utbetalande aktörernas it-system.
2.3.5. De brottsbekämpande myndigheternas förutsättningar att effektivt utreda och beivra brott
I direktiven framhålls att allvarlig och omfattande brottslighet mot välfärden innebär en allt större belastning på rättsväsendet, vilket ställer särskilda krav, inte minst vad gäller kompetens och utredningsåtgärder, på t.ex. Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten. Det konstateras att en effektiv brottsbekämpning är nödvändig för att upprätthålla legitimiteten och trovärdigheten för välfärdssystemen, men också för rättsväsendet. Vi ska därför analysera de brottsbekämpande myndigheternas förutsättningar att utreda och beivra organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden och föreslå åtgärder som kan bidra till en mer effektiv verksamhet.
För att bemöta brottsligheten på ett effektivt sätt krävs också en mobilisering och samverkan mellan de brottsbekämpande och de brottsutsatta myndigheterna. Utredningen ska därför med utgångspunkt i den beslutade myndighetsgemensamma satsningen mot grov organiserad brottslighet föreslå åtgärder som dels effektiviserar verksamheten hos de brottsbekämpande myndigheterna, dels utvecklar och stärker samverkan mellan de brottsbekämpande myndigheterna och brottsutsatta myndigheter.
Mot bakgrund av de risker som utredningen identifierat, t.ex. när det gäller förekomsten av juridiska personer vid kvalificerad välfärdsbrottslighet, har vi också ansett det vara en naturlig följd att se över den straffrättsliga regleringen och vid behov föreslå ändringar.
2.3.6. Näringsförbud och spärrtid
I uppdraget ingår slutligen att överväga frågor om näringsförbud och om införande av spärrtid vid missbruk av välfärdssystemen.
När det gäller frågan om näringsförbud ska vi kartlägga tillämpningen av näringsförbud mot näringsidkare som har missbrukat eller överutnyttjat välfärdssystemen och, vid behov, föreslå ändringar i lagen om näringsförbud som ökar förutsättningarna för att förhindra en näringsidkare att fortsätta sitt agerande.
Det konstateras i direktiven att det i dag inte finns något effektivt medel mot att ett företag som fuskar med medel från välfärdssystemen kan få bidrag eller andra förmåner på nytt. Det är mot denna bakgrund vi även har fått i uppdrag att överväga om det finns behov av och förutsättningarna för att kunna spärra företag som i avsevärd omfattning missbrukat eller överutnyttjat välfärdssystemen från att få ytterligare medel från systemen under viss tid, en s.k. spärrtid. I förekommande fall ska vi föreslå hur ett sådant system lämpligen ska vara utformat.
Frågan om behovet av förändringar när det gäller näringsförbud och spärrtid vid missbruk av välfärdssystemen behandlas under ett särskilt avsnitt i betänkandet utifrån de utgångspunkter som anges i direktiven. Bedömningen av om det finns skäl att föreslå ändringar i lagen om näringsförbud ska enligt direktiven främst utgå från en särskild kartläggning gällande tillämpningen av näringsförbud mot näringsidkare som har missbrukat eller överutnyttjat välfärdssystemen. Vi har dock tagit oss an dessa frågor med utgångspunkt även i den övergripande riskinventering som har gjorts, för att undersöka om några ändringar i befintlig lagstiftning bör göras.
2.3.7. Systemövergripande perspektiv
De olika system som ryms inom välfärdsstaten utgör en helhet. Utredningen har i sitt arbete anlagt ett systemövergripande perspektiv på uppdraget. En samlad översyn av myndigheternas kontroll ger enligt vår mening en bättre möjlighet till jämförelser mellan de olika myndigheternas arbetssätt och strukturer. Detta innebär att det blir naturligt och mest ändamålsenligt att också identifiera de övergripande och gemensamma riskerna för brottsliga angrepp som finns i välfärdssystemen och föreslå åtgärder utifrån ett sådant perspektiv.
Som framgår ovan omfattar välfärdssystemen en rad vitt skilda aktörer och ersättningar med olika syften. Detta innebär att de behov av förändringar som utredningen identifierat kan vara alltifrån mycket övergripande och så omfattande att de inte ryms inom ramen för vårt uppdrag, till sådana som på detaljnivå anses motiverade i syfte att skapa ett mer samordnat och enhetligt system för att förebygga och beivra den organiserade och systematiska ekonomiska brottsligheten mot välfärdssystemen. Det systemöverskidande perspektivet kommer att genomsyra hela betänkandet.
2.4. Angränsande utredningar
Utredningen påbörjade sitt arbete i november 2015. Sedan dess har regeringen tillsatt dels Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (Fi 2016:07), dels Utredningen om utvärdering av bidragsbrottslagen (Fi 2016:08). Redan sedan tidigare var en utredning, Välfärdsutredningen, tillsatt med uppdrag att föreslå ett nytt regelverk för offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster (Fi 2015:01). Denna utredning lämnade ett delbetänkande i november 2016 (Ordning och reda i välfärden, SOU 2016:78). Slutbetänkande ska lämnas i maj 2017.
Det finns anledning att kort redogöra för och kommentera dessa utredningsuppdrag.
2.4.1. Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen
Regeringen beslutade den 30 juni 2016 (dir. 2016:60) att inrätta en delegation med uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Delegationen ska genom sitt arbete bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. Delegationen har antagit namnet Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.
Delegationen ska utgöra ett samlande organ som ska ta fram faktaunderlag till regeringen och lämna förslag på mål och resultatindikatorer i syfte att möjliggöra en samlad uppföljning för regeringen av de insatser som genomförs av myndigheterna och resultaten av dessa. Vidare ska delegationen komplettera andra utredningar inom området. Här nämns uttryckligen vår utredning, som har i uppdrag att se över välfärdsstatens förmåga att stå emot organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet.
Delegationen ska vidare bl.a.
- vara ett kunskapsforum inom området och ett stöd för både regeringen och de aktörer som har till uppgift att betala ut bidrag, ersättningar och lån från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system, samt bidra till kunskapsspridning, erfarenhetsutbyte och metodutveckling,
- aktivt främja att myndigheter samverkar och samordnar sin verksamhet när det gäller att motverka överutnyttjande och felaktiga utbetalningar,
- genomföra omfattningsstudier avseende felaktiga utbetalningar från de aktuella systemen inom områden där det finns väsentliga risker för sådana utbetalningar, och där studier av detta slag saknas eller är inaktuella,
- redovisa orsakerna till de felaktiga utbetalningar som görs från de aktuella systemen,
- identifiera behov av förändringar på relevanta områden som inte täcks av andra pågående utredningars uppdrag, och vid behov lämna förslag till ny reglering för att underlätta för enskilda och
andra aktörer att göra rätt samt säkerställa att myndigheter har rutiner och interna system som kan motverka överutnyttjande och felaktiga utbetalningar, och
- bidra till att konsekvenserna av överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från de aktuella systemen tas upp i den offentliga debatten, i olika forum och i olika kommunikationskanaler.
Delegationen ska även lämna förslag till hur det fortsatta arbetet på området bör utformas efter att delegationen har avslutat sitt uppdrag.
Delegationen har den 31 januari 2017 redovisat en arbetsplan för sin fortsatta verksamhet, inklusive tidpunkter för kontinuerliga avrapporteringar för olika delar av uppdraget (Komm2017/00151/Fi 2016:07). Senast den 1 december 2019 ska en slutlig redovisning av uppdraget lämnas till regeringen.
2.4.2. Utredningen om utvärdering av bidragsbrottslagen
Samma dag som ovanstående delegation tillsattes beslutade regeringen också att ge en särskild utredare i uppdrag att utvärdera tillämpningen av bidragsbrottslagen och de effekter som lagen har fått (dir. 2016:61). Syftet med utvärderingen är att följa upp och undersöka hur bestämmelserna har fungerat i praktiken och om intentionerna med reformen har uppnåtts. Utredaren ska vidare utvärdera lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
Mot bakgrund av resultatet av utvärderingen ska utredaren ta ställning till om det finns behov av ändringar i bidragsbrottslagen eller lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och i så fall lämna förslag till nödvändiga författningsändringar.
Vidare ska utredningen se över om det finns anledning att ändra de båda lagarnas tillämpningsområde. Det påpekas att endast utbetalningar för personliga ändamål från vissa särskilt angivna ersättningssystemen omfattas av lagarna. Detta trots att det finns utbetalningar från det offentliga som inte är för personligt ändamål men där syftet indirekt är att gynna enskildas personliga ändamål, t.ex. genom lönesubventioner, som uppvisar samma särdrag avseende funktion
och betydelse som de utbetalningar som i dag omfattas av lagarna. Det lyfts fram att flera utredningar och myndigheter har påtalat att det finns ett behov av att utvidga lagarnas tillämpningsområde. Utredaren har därför getts i uppgift att utreda om det finns skäl att i något avseende förändra de båda lagarnas tillämpningsområden. En viktig utgångspunkt för detta arbete är, enligt regeringen, att avgränsningen av lagarnas tillämpningsområden även fortsättningsvis ska vara tydlig och lättillgänglig.
Utredningen har därutöver i uppgift att undersöka om bidragsbrottslagen i sin nuvarande utformning är tillräckligt effektiv för att kunna fylla de syften som ligger bakom den. Utredaren ska därför undersöka hur olika aktörer arbetar för att förebygga och förhindra bidragsbrott, hur de säkerställer att bidragsbrott lagförs, i vilken utsträckning som misstänkta brott polisanmäls samt vilken kvalitet anmälningarna håller och hur de utreds, samt utreda hur olika aktörer tillämpar lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
Utredningen ska också se över bidragsbrottslagens utformning. En aspekt som man särskilt ska titta på gäller det grova bidragsbrottet. Regeringen lyfter fram att när det i lagen talas om betydande belopp som grund för att anse ett brott som grovt, har i praxis använts ett riktmärke på cirka fem prisbasbelopp. Det konstateras att det är mycket ovanligt att så stora belopp betalas ut vid ett enda tillfälle och att man mot denna bakgrund bör överväga om det finns behov av att ändra utformningen av bestämmelserna så att större vikt läggs vid om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning. I detta sammanhang ska utredningen också se över straffskalorna i lagen. Det konstateras att straffskalan för grovt bidragsbrott inte överensstämmer med den för grovt bedrägeri och att utredningen ska undersöka om det antagande som gjordes i propositionen, om att det var svårt att se att det skulle förekomma gärningar med så högt straffvärde som sex år, fortfarande gäller.
Uppdraget ska redovisas senast den 31 augusti 2017.
Utvärderingens betydelse för vårt uppdrag
I uppdraget att utvärdera bidragsbrottslagen ingår att utvärdera såväl tillämpningsområde som straffskalor. Utvärderingen spänner över ett bredare fält än vad som är fallet med vår utredning och det kan framkomma olika aspekter i arbetet som bör få påverkan på lagstiftningens utformning. Mot bakgrund av de risker som vi identifierat, t.ex. när det gäller förekomsten av juridiska personer i kvalificerad välfärdsbrottslighet, är det dock enligt vår mening en naturlig följd att se över närliggande straffrättsliga bestämmelser och vid behov föreslå ändringar i dessa. Även om det således pågår en översyn av bidragsbrottslagen anser vi det angeläget att lägga förslag om de förändringar som vi, utifrån vårt perspektiv, menar är avgörande för att öka lagens effektivitet och markera allvarligheten i denna typ av brottslighet. Motsvarande gäller de behov av förändringar som vi identifierat vad avser lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
2.4.3. Välfärdsutredningen
Välfärdsutredningen har bl.a. haft i uppdrag att föreslå ett nytt regelverk för offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster. Syftet med utredningen är att säkerställa att offentliga medel används till just den verksamhet de är avsedda för och att eventuella överskott som huvudregel ska återföras till den verksamhet där de uppstått. Vidare har utredningen haft i uppdrag att analysera och se över de regelverk som i dag används när privata aktörer anförtros att utföra välfärdstjänster. Det handlar då om regelverket för upphandling och lagen om valfrihetssystem.
I uppdraget har också ingått att analysera frågor som berör öppenhet och insyn när det gäller hur offentliga medel används, prövning av de privata aktörernas ägare och ledning samt tillfälliga boenden för asylsökanden. Det är bl.a. överväganden i dessa frågor som har presenterats i delbetänkandet.
Välfärdsutredningens uppdrag omfattar verksamhet inom skolväsendet och äldreomsorgen samt sådan hälso- och sjukvård som omfattas av hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Det innebär att tandvård inte ingår i uppdraget. Vidare omfattas HVB-hem och all verksamhet enligt socialtjänstlagen (2001:453) som bedrivs i privat
regi, liksom all verksamhet som är kopplad till insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.
Som framgår ovan omfattar Välfärdsutredningens uppdrag till stor del sådana tjänster som inte omfattas av vårt uppdrag. När det gäller frågor som förutsättningar för tillstånd att ta emot offentlig finansiering och öppenhet och insyn, främst vad avser insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, anser vi emellertid det angeläget att lyfta fram några av de förslag som behandlats i betänkandet.
Välfärdsutredningens förslag till reglering bygger bl.a. på att endast juridiska personer som har tillstånd ska få ta emot offentlig finansiering inom välfärdssektorerna. Kravet kommer att omfatta bl.a. fristående förskolor och skolor, hemtjänst, HVB, boenden för äldre, assistans och annan verksamhet för funktionshindrade samt all typ av hälso- och sjukvård. För att få ett tillstånd att motta offentlig finansiering ska den juridiska personen kunna visa att offentliga medel i huvudsak kommer att gå till det de är avsedda för.
Kommuner och landsting föreslås vidare bara få ge ersättning i enlighet med avtal till juridiska personer som har tillstånd att ta emot offentlig finansiering. Utredningen föreslår även att kommunerna endast ska ge bidrag enligt skollagen till huvudmän med tillstånd och att Försäkringskassan bara ska betala ut assistansersättning till företag och organisationer som uppfyller kraven.
Genom ett tillståndsförfarande möjliggörs, enligt Välfärdsutredningen, en allsidig och likvärdig prövning av att den ansökande aktören uppfyller kraven. Detta tillståndsförfarande påverkar inte nuvarande ordning för hur privata utförare och enskilda huvudmän får tillgång till offentlig finansiering inom välfärden.
När det gäller frågor om tillstånd, tillsyn och sanktioner föreslår Välfärdsutredningen att Statens skolinspektion och Inspektionen för vård och omsorg ska ha ansvaret för tillståndsprövning och tillsyn av de föreslagna bestämmelserna. Det föreslås bl.a. att alla juridiska personer som har tillstånd att ta emot offentlig finansiering årligen ska lämna en årsredovisning till tillsynsmyndigheten och att årsredovisningen ska vara granskad av en auktoriserad eller godkänd revisor. Tillsynsmyndigheten ska vidare kunna begära bl.a. att den juridiska personen ska inkomma med annan information som gör det möjligt att bedöma om kravet på att följa regleringen är uppfyllt. För att sanktionera överträdelser mot regelverket föreslås i första
hand sanktionsavgifter. Om en överträdelse är allvarlig ska tillståndet att ta emot offentliga medel kunna återkallas.
Ytterligare en fråga som behandlas av Välfärdsutredningen är ägar- och ledningsprövning. I detta avseende föreslår utredningen ett klarläggande av vilken krets som ska prövas vid en ägar- och ledningsprövning. Prövningen ska göras av verkställande direktör eller annan som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten samt av styrelse och ägare med ett väsentligt inflytande över verksamheten. Dessa ska genom tidigare erfarenhet eller på annat sätt styrka att de har insikt i de föreskrifter som krävs för att bedriva verksamheten. Vidare krävs att samtliga företrädare för den juridiska personen i övrigt bedöms lämpliga att företräda verksamheten. Utredningen har här förtydligat vilken typ av brottslighet som ska beaktas vid denna prövning.
Ovanstående förslag har enligt vår mening stor betydelse för att förebygga att oseriösa aktörer snedvrider konkurrensen och begår brott mot välfärdssystemen. Enligt vår uppfattning skulle de förslag av Välfärdsutredningen som lyfts fram ovan också avsevärt förbättra möjligheterna till kontroll. Utredningen ställer sig därför bakom dessa förslag och menar att de är angelägna att genomföra.
2.5. Betänkandets disposition
Betänkandet är uppdelat i fyra delar (I–IV).
Del I Inledande beskrivningar och allmänna utgångspunkter om-
fattar kapitel 3–4. I kapitel 3 beskriver vi bakgrunden till de svenska välfärdssystemen och det arbete som föregått vår utredning samt några allmänna utgångspunkter för vårt arbete. I kapitel 4 behandlar vi de berörda aktörernas uppdrag och regelverk.
Del II Kartläggning och riskinventering omfattar kapitel 5 och 6.
Vi redogör i kapitel 5 för vad som framkommit vid vår kartläggning och i kapitel 6 för de riskfaktorer som vi identifierat och som ligger till grund för de åtgärder som vi föreslår.
Del III Utredningens överväganden och förslag omfattar kapitel 7–
14. I kapitel 7–11 redogör vi för de åtgärder som huvudsakligen har sitt ursprung i vår riskinventering. I direktiven finns också särskilt angivna frågor som vi har i uppdrag att redovisa. Tre av dessa har vi valt att redovisa i egna kapitel vilket görs i kapitel 12–14.
Del IV Konsekvenser och författningskommentarer m.m. omfattar
kapitel 15 och 16. I kapitel 15 redovisar vi ikraftträdande- och övergångsbestämmelser samt vår konsekvensutredning. Författningskommentarerna återfinns i kapitel 16.
Kommittédirektiven finns som bilaga. När det gäller kapitel 7–14 finns skäl att närmare beskriva vår disposition. Utredningen har, som vi redogör för ovan, tagit sig an direktiven på så sätt att informationsinhämtningen och kartläggningen av den kvalificerade välfärdsbrottsligheten har legat till grund för vår övergripande riskinventering. Riskinventeringen har därefter legat till grund för det åtgärder som vi föreslår. Med hänsyn till uppdragets omfattning har det varit viktigt att lägga fast en struktur och ett arbetssätt som både ger möjlighet till en naturlig avgränsning av uppdraget och en prioritering inom denna avgränsning. Strukturen åskådliggörs med nedanstående bild. Med berörda myndigheter avses också andra berörda aktörer, t.ex. utbetalande organisationer.
Figur 2.1 Översikt
DEL I
Inledande beskrivningar och
allmänna utgångspunkter
3. Bakgrund och allmänna utgångspunkter
3.1. Inledning
Vi har i kapitel 2 redogjort för hur vi har avgränsat vårt uppdrag mot bakgrund av syftet med utredningen och med beaktande av vissa definitioner. En utgångspunkt som anges där är att de olika system som ryms inom välfärdsstaten utgör en helhet varför vi anlagt ett systemövergripande perspektiv på uppdraget.
Det finns dock skäl att anta några ytterligare grundläggande utgångspunkter för vårt arbete. I avsnitt 3.2. redogör vi därför i korta ordalag för välfärdsstaten och de svenska välfärdssystemen för att lägga en grund för dessa utgångspunkter.
Problemen med felaktiga utbetalningar från välfärdsystemen har länge varit kända och frågorna har tidigare behandlats i olika sammanhang. Flera statliga utredningar har haft i uppdrag att se över olika typer av missbruk och lämna förslag för att minska missbruket. Organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärdssystemen har dock inte behandlats i ett sammanhang tidigare. När det gäller tidigare utredningar och myndigheternas arbete som har betydelse för brottsligheten finns det enligt vår mening skäl att behandla dessa i ett sammanhang. Det gör vi i avsnitt 3.3.
I avsnitt 3.4 och 3.5 redovisas ställningstagandena som lett fram till de ytterligare utgångspunkter som haft betydelse för vårt arbete.
3.2. Välfärdsstaten
Det finns inte någon allmänt vedertagen och accepterad definition av begreppet välfärdsstat. I den samhällsvetenskapliga forskningen har det dock sedan ett drygt femtiotal år funnits en beskrivning av
begreppet som kan sägas ligga nära en definition. Denna beskrivning har också kommit till användning i de många diskussioner om välfärdspolitiken som förts och i vilka såväl allmänheten som olika beslutsfattare och samhällsforskare deltagit. Den nuvarande innebörden av begreppet välfärdsstat har således vuxit fram och utvecklats efter en längre period av diskussioner och analyser bland olika samhällsforskare.1Med ledning av denna har det sedan varit möjligt att beskriva en välfärdsstat med många uppgifter, men som är organiserad på så sätt att den i tre avseenden medför ett ingrepp i marknadens funktionssätt och resultat. Dessa tre är följande.
- Att garantera ett lands medborgare (inkl. bosatta) en form av minimiinkomst, som är den garanterade lägsta inkomst- och standardnivå som gäller för dessa medborgare. Det kan konkret handla om garantipension för landets pensionärer eller försörjningsstöd.
- Att ge medborgarna en inkomsttrygghet mot inkomstbortfall i olika risksituationer som ohälsa, arbetslöshet, arbetsskada eller vid pensionering. Denna sociala och ekonomiska trygghet kan vara mer eller mindre ambitiös och kompensera för en större eller mindre del av inkomstförlusten. I Sverige bygger olika socialförsäkringar på den s.k. inkomstbortfallsprincipen. Man brukar beskriva denna princip som att socialförsäkringarna ska garantera de försäkrade en standardtrygghet. Vid sidan av socialförsäkringarna finns ett antal välfärdsprogram som har karaktären av renodlade bidrag.
- Att ge tillgång till ett antal skattefinansierade välfärdstjänster, eller sociala tjänster, som skola, utbildning, vård och omsorg. Dessa tjänster är av grundläggande betydelse för i stort sett alla människors personliga utveckling och välfärd. Som andra välfärdsutgifter (sociala utgifter) är de till största delen skattefinansierade, men kan till en mindre del också finansieras med individuella avgifter som varje brukare av tjänsterna betalar.
1 Stefan, George Marian, European Welfare State in a Historical Perspective. A Critical
Review; Joost de Frel, Welfare State Classification: The Development of Central Eastern European Welfare States; Andersen, Jörgen Goul, Welfare States and Welfare State Theory.
Alla dessa tre delar, eller uppgifter, konstituerar en välfärdsstat, som dock till sin konkreta utformning, styrning, organisation och finansiering kan skilja sig åt i de olika modeller för en välfärdsstat (välfärdsmodeller) som finns inom OECD (The Organisation for Economic Co-operation and Development).
3.2.1. Den generella välfärdsmodellen
Det finns i princip tre olika grundmodeller som i bred mening används för att organisera en välfärdsstat, den generella välfärdsmodellen, den marknadsbaserade välfärdsmodellen och den korporativa välfärdsmodellen. I den generella modellen har den offentliga sektorn, staten eller kommunsektorn, det största ansvaret för människors välfärd medan marknaden och familjen har det största ansvaret i de två övriga modellerna. Den kallas den generella modellen för att beskriva att den har en generell inriktning som omfattar alla och inte endast vissa grupper, vilket gäller för övriga modeller.
I Sverige och i övriga nordiska länder används den generella modellen. I den är de inkomst- och behovsprövade välfärdsprogrammen relativt få jämfört med i övriga modeller. Det är medborgarskapet eller bosättningen som utgör förutsättningen för att omfattas av den generella välfärdsmodellen.2
En generell välfärdsmodell innebär att sociala utgifter måste finansieras med i första hand skatter och till en mindre del kompletteras med en avgiftsfinansiering. Det är tre kategorier av utgifter som behöver finansieras. För det första är det löpande kostnader för produktionen av välfärdstjänster i form av löner, avskrivningar, övriga driftskostnader och kostnader för förbrukningen av olika varor och tjänster i denna produktion. För det andra är det utgifter för socialförsäkringar och olika bidrag, och för det tredje utgifter för investeringar i välfärdsproduktionen som byggande och upprustning av olika fastigheter i form av vårdcentraler, sjukhus och skolor. Alla dessa kostnadsposter utgör tillsammans de sociala utgifterna. Den viktigaste finansieringskällan för de sociala utgifterna är skatteintäkterna.
2 Marshall, T.H., Citizenship and Social Class and other essays; Gynnerstedt, Kerstin,
Medborgarskapsteorier i välfärdsfrågor – dimensioner och begrepp.
3.2.2. Sociala ersättningar
I kapitel 2 har vi redogjort för vilka ersättningar som omfattas av vårt uppdrag. Uppdraget omfattar såväl sociala ersättningar som vissa andra särskilt angivna utbetalningar från välfärdssystemen, t.ex. utbetalningar i samband med rot- och rutavdrag. Mot bakgrund av att en större del av uppdraget avser sociala ersättningar till hushåll och enskilda individer finns dock skäl att närmare redogöra för dessa.
Sociala ersättningar är ett gemensamt namn för både socialförsäkringsförmåner och bidrag. Realekonomiskt kallas alla dessa ersättningar för inkomstöverföringar till hushållen (transfereringar) och dessa medför, i motsats till olika välfärdstjänster, inte någon resursförbrukning i ekonomin. Transferering är enbart en omfördelning av köpkraft från den offentliga sektorn till olika hushåll och framför allt en omfördelning mellan olika hushåll.
Med ledning av dess mottagare är det möjligt att sortera de sociala ersättningarna i följande kategorier: olika former av ålders- och omställningspensioner till ålderspensionärer och efterlevande, olika ersättningar till sjuka och personer med funktionsnedsättning, ersättning till barnfamiljer och barn, samt övriga ersättningar. Dessutom finns ersättningar till arbetslösa från olika arbetslöshetskassor. Vid sidan av dessa finns några sociala ersättningar som inte går att inordna under de tidigare nämnda ersättningskategorierna. Det handlar då om några bidrag som går till asylsökande och sådana sökande som har fått uppehållstillstånd samt olika former av studiestöd.
Totalt uppgick de sociala ersättningarna under år 2015 till omkring 565 miljarder kronor. Det handlar om totalt ett sextiotal olika sociala ersättningar och ansvaret för dessa utbetalningar är fördelade på ett antal myndigheter varav den största delen (92 procent) administreras av Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan.3 Nedanstående diagram visar fördelningen av de sociala ersättningarna mellan olika åldersgrupper.
3Prop. 2016/17:1 och Försäkringskassan, Socialförsäkringen i siffror 2016. I de sociala ersättningar som här redovisas ryms inte de ersättningar i olika former (bidrag eller skattelättnader) på det arbetsmarknadspolitiska området som går till en arbetsgivare, som syftar till att underlätta en anställning av personer som har en svag ställning på arbetsmarknaden, t.ex. nystartsjobb, instegsjobb eller lönebidrag.
Figur 3.1 Åldersrelaterad fördelning av de sociala ersättningarna under 2014, per person i olika åldersgrupper
Källa: SCB.
Socialförsäkringar
Socialförsäkringar får anses vara en speciell kategori av sociala ersättningar. Dessa försäkringar som har vissa mindre likheter med privata försäkringar utmärks av att de är allmänna, obligatoriska och generella. Den allmänna karaktären innebär att det är staten som förvaltar dem och därför sköter skaderegleringen. Att de är obligatoriska och generella innebär att de omfattar hela den förvärvsarbetande befolkningen som har en viss minimiinkomst, och att de är tillgängliga för alla som uppfyller kravet på viss inkomst utan någon ytterligare behovs- eller inkomstprövning. Exempel på olika socialförsäkringar är pensionssystemet samt sjuk- och arbetsskadeförsäkringen.
Socialförsäkringssystemet är tillsammans med den generella tillgången till olika välfärdstjänster de centrala hörnpelarna i den generella välfärdsmodellen.
0
50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 300 000
0 3 6 9 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48 51 54 57 60 63 66 69 72 75 78 81 84 87 90 93 96 99 102105
Genomsnittligt belopp för olika transfereringar, år 2014
Ekonomiskt bistånd
Äldreförsörjningsstöd Bostadstillägg
Bostadsbidrag Ålderspension Sjuk- och aktivitetsersättning
SFI-bonus Bostadsersättning
Etableringstillägg Etableringsersättning Underhållsstöd
Jämställdhetsbonus Föräldrapenning
Utvecklingsersättning Arbetsmarknadsstöd Sjukpenning
Studiestöd Barnbidrag
Arbetslöshetsförsäkringen och kompletterande avtalsförsäkringar
Arbetslöshetsförsäkringen har vissa likheter med ovanstående försäkringar, men skiljer sig från dessa bl.a. genom att den är frivillig och att den administreras av olika privaträttsliga organ. Försäkringen har också en nära koppling till fackliga organisationer där varje arbetslöshetskassa har medlemmar som täcker olika yrkes- och avtalsområden.
Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring som ska fungera under en begränsad tid fram till den tidpunkt när den arbetssökande har fått ett arbete, dock med en maximal ersättningsperiod på ett år.
Under år 2016 var omkring 3,5 miljoner löntagare medlemmar i en arbetslöshetskassa.4
När man beskriver de skattefinansierade socialförsäkringarna är det, för att göra bilden av försäkringsskyddet mer komplett, viktigt att också ta upp de kollektivavtalsbaserade försäkringar som kompletterar socialförsäkringarna. Sistnämnda försäkringar har funnits under en tid och kompletterar de offentliga försäkringarna när det gäller alla sociala risker, således vid sjukdom, arbetslöshet, arbetsskada och ålderdom. Kompletteringen sker på två sätt, dels genom en höjning av ersättningsnivån under inkomsttaket, dels genom en ersättning till grupper som har försäkringsbara inkomster över taket.
Det finns också separata avtal om dessa privata försäkringar för privatanställda arbetare, privatanställda tjänstemän, statsanställda samt kommunalanställda och anställda i landstingen (regionerna).
Bidrag
Socialförsäkringar och bidrag, t.ex. barn- och bostadsbidrag samt ekonomiskt bistånd, jämställs ofta i debatten.
Det finns dock ett flertal principiella skillnader mellan dessa. En skillnad är bl.a. att socialförsäkringar ska ersätta skador i form av inkomstförluster och de förutsätter därför att den försäkrade har en arbetsinkomst. Detta gäller inte bidrag.
4 Folksam, Välfärdstendens 2016. Delrapport 2: Trygghet vid arbetslöshet; IAF, Arbetslöshets-
försäkringen i siffror 2015; Arbetslöshetskassornas samorganisation, Rapport över kompensationsgrad vecka 6/2016.
3.3. Tidigare arbete för att motverka felaktiga utbetalningar
Det var främst under de första åren på 2000-talet som arbetet med att kartlägga och föreslå åtgärder mot felaktiga utbetalningar av ersättningar prioriterades. Under år 2005 tillsatte den dåvarande regeringen en delegation (Delegationen mot felaktiga utbetalningar) med uppgift att presentera åtgärder mot felaktiga utbetalningar från olika skattefinansierade försäkrings- och bidragssystem. Delegationen lämnade tio olika rapporter om en rad frågor relaterade till felaktiga utbetalningar inom denna del av välfärdssystemen. Sina samlade slutsatser redovisade delegationen i slutbetänkandet Rätt och
riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
(SOU 2008:74).
Vid samma tid tillsatte regeringen också en utredning som hade att ta fram en mer modern och ändamålsenlig straffrättslig reglering av oegentligheter i samband med utbetalningar från olika socialförsäkringar och bidragssystemet. Detta uppdrag rymde också att införa en anmälningsskyldighet för berörda myndigheter och arbetslöshetskassor vid misstanke om brott rörande dessa välfärdsförmåner. På grundval av betänkandet Bidragsbrott (SOU 2006:48) presenterade regeringen en straffrättslig reglering på området anpassad till de särskilda förutsättningar som gäller vid utbetalningar av bidrag och andra ersättningar. Syftet med lagen var att minska antalet felaktiga utbetalningar och att stärka förtroende för socialförsäkrings- och bidragssystemet. Bidragsbrottslagen trädde i kraft år 2007.
Ytterligare ett steg i arbetet mot felaktiga utbetalningar av ersättningar togs när regeringen under andra hälften av september 2005 beslutade att utreda utökade möjligheter till elektroniskt informationsutbyte mellan olika beslutande myndigheter på välfärdsområdet i syfte att motverka felaktiga utbetalningar. Utredningen presenterade betänkandet Utökat elektroniskt informationsutbyte (SOU 2007:45) som ledde fram till propositionen Underrättelseskyldighet vid felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen (prop. 2007/08:48). Lagen
(2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen trädde i kraft år 2008.
Under första häften av år 2009 gav regeringen elva myndigheter tillsammans med kommuner och arbetslöshetskassor i uppdrag att delta i samverkande uppdrag med huvudfokus på utveckling av meto-
der för och redovisning av resultat av arbetet mot felaktiga utbetalningar av olika ersättningar. I detta uppdrag fick Ekonomistyrningsverket en samordnande roll och mellan åren 2010–2012 överlämnades en årlig skrivelse till regeringen om resultatet av gruppens arbete. Arbetet var bl.a. inriktat på att samverka och genomföra löpande systemövergripande riskanalyser och studier om omfattningen av de felaktiga utbetalningarna och i samband med detta definiera och sammanställa systemövergripande statistik och indikatorer i syfte att minska de felaktiga utbetalningarna. Dessutom ingick i uppdraget att ta fram användarvänliga och enhetliga metoder för kostnadsberäkningar av kontroller och samordning av informationsinsatser. Man skulle också samråda kring frågan om elektroniskt informationsutbyte och följa upp genomförandet av lagen om underrättelseskyldighet rörande felaktiga utbetalningar av ersättningar. I början av år 2012 avslutades gruppens arbete.
Som framgår ovan har oegentligheter och missbruk mot välfärdssystemen under senare år fått en ökad uppmärksamhet och ett flertal åtgärder har vidtagits för att förstärka och effektivisera arbetet mot detta. En åtgärd från regeringen har varit att skärpa instruktionerna för flertalet utbetalande myndigheter, vilket bör ha bidragit till att höja ambitionsnivån för myndigheternas kontroll. Som exempel kan nämnas att Försäkringskassans instruktion skärptes år 2010 i förhållande till den tidigare formuleringen från år 2008. Skrivningarna har gått från att myndigheten ska stävja bidragsbrott och motverka felaktiga utbetalningar till att myndigheten ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Motsvarande skrivningar finns för flera andra utbetalande myndigheter. Vid sidan av instruktionerna har regeringen i vissa fall också skärpt kraven på kontrollverksamheten i olika myndigheters regleringsbrev.
Slutligen kan också nämnas att det finns andra utredningar som har haft i uppgift att behandla mer systeminriktade frågor, vilka redovisats i t.ex. betänkandena Åtgärder mot fusk och felaktigheter med
assistansersättning (SOU 2012:6) och Det ska vara lätt att göra rätt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (SOU 2014:16).
Vidare kan nämnas regeringens proposition Uppgifter på individ-
nivå i arbetsgivardeklarationen (prop. 2016/17:58) som kan förväntas
få stor betydelse för att förebygga och förhindra felaktiga utbetalningar.
3.4. Kontroll som brottsförebyggande åtgärd
Utredningens bedömning: För att motverka avsiktliga felaktiga
utbetalningar är kontroll det mest ändamålsenliga verktyget. En väl avvägd och ändamålsenlig kontroll hos myndigheterna har en viktig brottsförebyggande funktion. Enligt utredningens mening ska kontrollerna sättas in så tidigt som möjligt i handläggningsprocessen, vilket har finansiella fördelar för den offentliga sektorn och leder i högre grad till att besluten blir rätt från början.
Kontroll hos brottsutsatta myndigheter är ett av flera verktyg som kan användas för att förebygga brottslighet mot välfärdssystemen. Andra sådana verktyg är service och information. Samtliga dessa åtgärder har stor betydelse för allmänhetens och olika brukares attityder till välfärdssystemens organisering, finansiering och effekter, vilket är av största vikt för dess legitimitet och folkliga stöd.
Det finns framför allt tre viktiga dimensioner som är av betydelse för det folkliga stödet. För det första är det hur de skattefinansierade trygghetsförsäkringarna klarar sin grundläggande uppgift att bidra till ekonomisk trygghet för de hushåll som är beroende av försäkringarna. För det andra handlar det om förtroendet för skattefinansieringen av välfärdssystemen i allmänhet och socialförsäkringarna i synnerhet. Och för det tredje misstron mot systemen för att det förekommer missbruk och oegentligheter mot dem.
Det finns några centrala kunskapskällor för att få information om dessa dimensioner. Den ena är de s.k. Välfärdsundersökningarna som ska ge svar på frågor om människors tillit och förtroende för välfärdspolitiken i olika avseenden. Undersökningarna innehåller material som sträcker sig från år 1986 fram till år 2010. Den andra källan är SOM-institutets undersökningar om förtroendet för våra socialförsäkringar som sträcker sig fram till år 2012, alltså några år längre än vad Välfärdsundersökningarna gör. Det finns också en studie som bygger på nämnda undersökningar och som har fungerat som underlag till den parlamentariska Socialförsäkringsutredningen, som redovisade sitt arbete bl.a. i slutbetänkandet Mer trygghet och
bättre försäkring (SOU 2015:21).5Resultaten i fråga om värderingar
och attityder till socialförsäkringarna och välfärdssystemen sammanfaller i stora drag för SOM-institutets undersökning och Välfärdsundersökningarna. Sammantaget kan nämnas att under 2000-talet har människors förtroende för socialförsäkringarnas förmåga att klara sin grundläggande uppgift, nämligen att säkra den ekonomiska och sociala tryggheten, minskat medan förtroendet för förskola, skola, vård och omsorg har stärkts under motsvarande period.
I valet av åtgärder som myndigheterna och arbetslöshetskassorna bör vidta i syfte att upprätthålla förtroendet för välfärdssystemen, är det viktigt att dessa anpassas utifrån det förväntade resultatet av åtgärden. Det innebär att informationsåtgärder många gånger är den bästa åtgärden när det gäller oavsiktliga fel medan information för att motverka avsiktliga fel ofta kan bli verkningslös. Vi menar att kontroll är det mest ändamålsenliga verktyget för att motverka fel som är avsiktliga.
I de tidigare utredningar vi redogjort för i avsnitt 3.3 har fokus till stor del legat på felaktiga utbetalningar oavsett vad dessa berott på. Delegationen mot felaktiga utbetalningar definierade felaktiga utbetalningar enligt följande (SOU 2008:74 s. 43).
En betalning är felaktig om den beslutats och betalats ut på felaktiga grunder. De felaktiga utbetalningarna har delats in enligt följande.
Avsiktligt fel – fel orsakat av medveten handling i avsikt att
tillskansa sig obehörig ersättning. Avsiktligt fel används i stället för misstänkt brott, då det senare har en direkt koppling till polisanmälan. Ett fel kan således bedömas vara ett avsiktligt fel utan att fullständig grund för polisanmälan föreligger.
Oavsiktligt fel – fel orsakat av stress, tidsbrist, missförstånd,
okunskap, skrivfel, räknefel eller slarv som ger ett felaktigt eller bristfälligt underlag.
Systemproblem – problem som orsakas av regel- och stödsystemens utformning och som gör det svårt att definiera om en utbetalning är riktig eller felaktig .
Med hänsyn till att vårt uppdrag tar sikte på det som enligt definitionen beskrivs som avsiktliga fel och på individer som medvetet
5 Svallfors, Stefan, Trygg, stöttande, tillitsfull? Svenskarnas syn på socialförsäkringarna; SOU 2015:21; Oskarsson, Maria, Kampen om socialförsäkringarna; Försäkringskassan, Människors tillit till
våra ekonomiska trygghetssystem.
begår brott mot systemet, är valet av kontroll som verktyg en grundläggande utgångspunkt för vårt betänkande.
Som vi redogjort för i kapitel 2 kan begreppet kontroll både användas och uppfattas på olika sätt. Det finns inte någon allmän definition av begreppen kontrollverksamhet eller kontroll som används av berörda myndigheter. Mot den bakgrunden är det därför svårt att hitta en tydlig och okomplicerad gränsdragning mellan kontroller och andra delar av ärendehandläggningen.
Olika bedömare, bl.a. Statskontoret, har påtalat att det krävs djupgående kunskaper om både välfärdsförmåner och handläggningsprocessen för dessa förmåner om det ska vara möjligt att skapa en definition av kontroll som är användbar i den praktiska kontrollverksamheten. Statskontoret anser inte ens att det är möjligt att föra generella resonemang om kontrollarbetet med hänsyn till de specifika, och delvis unika, förhållanden och regelverk som gäller inom varje ärendeslag och kontrollområde.6Även om det inte är omöjligt att göra en avgränsning av begreppet kontrollarbete, bidrar skillnaderna mellan ärendeslagen till att försvåra detta. Dessa svårigheter får också konsekvenser i fråga om möjligheterna att göra en korrekt redovisning av olika kontrollkostnader. Vissa delar av kontrollarbetet kan relativt enkelt avgränsas och för dessa finns relativt goda möjligheter att redovisa kostnader och tilldelade resurser. Andra delar av kontrollen är emellertid svårare att avgränsa och tydligt redovisa, varför det följaktligen saknas information om kostnader, resurstilldelning och resursförbrukning. Det är då ofta fråga om integrerade delar av ärendehandläggningen.
Med begreppet kontroll menar vi förebyggande och upptäckande åtgärder som leder till att risker för felaktiga beslut och utbetalningar minskar. Det innebär att såväl kontroll i den första beslutsprocessen som kontroll i ett ärende som initierats senare av myndigheten omfattas av begreppet.
Med kontroll i beslutsprocessen avser vi den kontroll som vidtas i ett ärende från det att processen startar genom att ärendet initieras och vidare genom hela beslutskedjan fram till att pengar betalas ut. Kontrollen i den ursprungliga beslutsprocessen är ofta en integrerad del av ärendehandläggningen, där kontrollen kan ske i form av manuella rutiner eller inbyggda systemkontroller med ett utvecklat
6 Statskontoret, Försäkringskassans kontrollarbete – drivkrafter och dimensionering.
it-stöd. Denna kontroll kan också beskrivas som en del av de åtgärder som en handläggare vidtar för att fullgöra myndighetens utredningsskyldighet vid handläggning av ärenden enligt förvaltningslagen (1986:223). För många ersättningar, inte minst de som gäller för olika socialförsäkringsförmåner, handlar det om att kontrollera uppgifter som de försäkrade lämnar när det gäller inkomst, förmögenhet, boende, arbetstider och den aktuella arbetsförmågan. Motsvarande kontroll kan göras av ärenden i efterhand. En sådan kontroll är en viktig komponent för att säkerställa att de i beslutsprocessen genomförda kontrollerna har lett till att slutresultatet blev rätt eller att kontrollera att förutsättningarna för utbetalning fortfarande föreligger. Även sådan efterföljande kontroll menar utredningen är att anse som kontroll i ärendehandläggningen under en beslutsprocess.
Det är dock viktigt att skilja på den faktiska kontrollen av uppgifter i ett ärende och de åtgärder som myndigheterna vidtar för att ta fram vilka ärenden som ska kontrolleras. Det handlar då om myndigheternas åtgärder för att få fram ett urval av ärenden som särskilt ska kontrolleras. Ett sådant urval kan tas fram på olika sätt t.ex. genom stickprov eller riktade insatser mot vissa typer av beslut. De riktade insatserna utgörs av ett urval av ärenden där urvalet bygger på vissa fastställda kriterier. Dessa kan bygga på olika riskanalyser vilkas syfte är att kunna identifiera, tolka och värdera risker för felaktiga utbetalningar av olika ersättningar. Ju mer utvecklade och förfinade dessa analyser kan bli, desto högre är sannolikheten att, både före och efter beslut om ersättning, upptäcka felutbetalningar gällande sådana ersättningar. Dessutom kan myndigheterna med dessa verktyg styra kontrollerna till områden där riskerna för fel och läckage är störst. Enligt utredningens mening är det angeläget, både ur det allmännas och ur medborgarnas perspektiv, att myndigheterna på ett effektivt sätt kan använda sig av data för att effektivisera kontrollverksamheten. Detta måste dock ske utan att det kommer i konflikt med grundläggande bestämmelser som t.ex. diskrimineringsförbudet i regeringsformen eller andra bestämmelser till skydd för den enskildes integritet. Som vi redogör för i kapitel 2 omfattar våra förslag inte myndigheternas åtgärder för urval och riskanalyser.
3.5. Förtroende och legitimitet för den offentliga sektorns inkomster och utgifter
Utredningens bedömning: För att välfärdssystemen och andra
skattefinansierade och skattesubventionerade system ska uppfattas som trovärdiga och rättvisa krävs att myndigheterna arbetar aktivt och reagerar mot dem som i organiserade och systematiska former ägnar sig åt kriminalitet mot såväl den offentliga sektorns inkomster som utgifter.
Sedan länge har det varit mer eller mindre självklart att skattekontrollen ska vara både rätt dimensionerad och effektiv. Detta är en följd av att skattebrott och andra former av skatteundandraganden sedan 1980-talet har varit en prioriterad del i den samlade strategin mot den ekonomiska brottsligheten. Som framgått ovan har däremot fusk med olika ersättningar i form av bidragsbrott och olika felaktiga utbetalningar av socialförsäkringsförmåner och bidrag inte varit högprioriterat under lika lång tid som skatteundandraganden.
Det var först genom ett antal kartläggningar, bl.a. av dåvarande Riksrevisionsverket under mitten av 1990-talet, som fusket med olika ersättningar kom i fokus och frågorna fick allt större uppmärksamhet i den allmänna debatten. Efter Riksrevisionsverkets kartläggning påbörjades det arbete som vi redogjort för under avsnitt 3.3. De olika uppskattningarna om fuskets omfattning och utbredning undergrävde tilliten till och förtroendet för välfärdssystemen, men bidrog också till att bekämpningen av fusk och överutnyttjande med olika ersättningar fick en klart ökad prioritet.
Enligt utredningens mening finns det skäl att reflektera över några gemensamma drag som finns mellan skatte- och välfärdsbrottslighet. Utöver att båda dessa utgör ett allvarligt hot mot välfärdsstaten och den generella välfärdsmodellens folkliga stöd och legitimitet, kan också nedanstående reflektioner göras.
Både skatte- och välfärdsbrottslighet har tydliga ekonomiska
motiv. Vid skatteundandraganden blir skatten lägre vilket leder till en
högre disponibel inkomst för den som begår ett skattebrott. Brott mot välfärdssystemen leder i regel till att det utbetalas en för hög social ersättning, vilket också bidrar till att höja den disponibla inkomsten jämfört med om en felaktig utbetalning inte görs.
De två typerna av brottslighet leder till effekter på de offentliga
finanserna. Olika undandraganden av skatt leder till ett skattebortfall
och slår därför mot den offentliga budgetens inkomstsida, vilket i sin tur leder till en svagare utveckling av statens och kommunernas inkomster. Felaktiga utbetalningar av ersättningar leder till en högre nivå på statsutgifterna än vad som skulle ha varit fallet om regelverket hade följts. Det innebär att dessa beteenden slår mot budgetens utgiftssida. Gemensamt är dock att de båda brotten bidrar till att försvaga de offentliga finanserna.
Vid såväl skattebrott som välfärdsbrott riktar sig brottet mot
staten. Ytterst drabbar dock detta i huvudsak skattebetalarna och
medborgarna, eftersom de antingen får betala mer i skatt för att kompensera uteblivna skatteinkomster eller får en sämre välfärd.
Både skattebrott och välfärdsbrott undergräver i förlängningen
förtroendet för och tilliten till välfärdsstaten. Genom skatteundan-
draganden försvagas finansieringen av välfärdsstaten och den generella välfärdsmodellen, vilket i första hand minskar tilltron till skattesystemet, men indirekt undergräver förtroendet för välfärdssystemen. Felaktiga utbetalningar av ersättningar skadar i första hand den generella välfärdsmodellen, men kan indirekt slå mot skattesystemet på så sätt att det undergräver tilltron till systemen om utgiftsökningarna måste finansieras genom skattehöjningar.
När det gäller skatteundandragande och fusk med bidrag som utbetalas till företag finns det också tydliga likheter mellan dessa båda beteenden genom att de båda försämrar seriösa företags konkurrens-
kraft i förhållande till de företag som kan smita från skatten eller
fuska sig till stora bidrag och stöd. Denna brist på konkurrensneutralitet leder i regel till stora samhällsekonomiska kostnader.
Sammanfattningsvis finns det ett flertal paralleller att dra mellan skattebrott och olika brott mot välfärdssystemen, som motiverar en ökad helhetsyn. Denna helhetssyn på brottsligheten är enligt vår mening viktig och nödvändig för att kunna behålla legitimiteten för såväl skattesystemet som den generella välfärdsmodellen.
4. Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk
4.1. Inledning
Ersättningar från välfärdssystemen utbetalas av flera aktörer som har olika uppdrag, syften och befogenheter. Det finns även flera andra myndigheter som har stor betydelse för välfärdssystemens funktion utan att ha en utbetalande roll.
I detta kapitel beskriver vi de aktörer som antingen beslutar och verkställer utbetalning av ersättningar från välfärden eller vars verksamhet på annat sätt kan påverka förutsättningarna för en korrekt användning av offentliga medel. Utredningen har uppmärksammat att det finns stora skillnader i de regelverk som bl.a. styr myndigheternas och arbetslöshetskassornas förutsättningar att förebygga och upptäcka brott. I vissa fall kan dessa anses motiverade och i vissa fall kan det finnas skäl att föreslå ändringar. För att kunna jämföra förutsättningarna ur ett systemövergripande perspektiv har vi valt att i detta deskriptiva kapitel redovisa de som är mest relevanta.
I avsnitt 4.2 redogörs för de övergripande regelverk som de olika aktörerna har att förhålla sig till och som styr handläggningen, verksamheten och informationsutbytet hos dem. Under detta avsnitt redogör vi också för de bestämmelser om uppgiftsskyldighet som har betydelse för brott mot välfärden och som omfattar flera myndigheter.
Det finns vidare bestämmelser i speciallagstiftning som reglerar aktörernas verksamhet. Sådana bestämmelser presenteras under respektive myndighet eller organisation. I avsnitt 4.3 redogör vi för de myndigheter, eller verksamhetsgrenar inom en myndighet, vars registrerade uppgifter andra beslutande myndigheter eller arbets-
löshetskassor kan vara beroende av för att få ett riktigt underlag för sina beslut och åtgärder. I detta avsnitt finns också skäl att närmare redogöra för vem som får utfärda handlingar som används för att styrka registrerade uppgifter och identiteter. I avsnitt 4.4 redogör vi för de aktörer som har beslutande och utbetalande funktioner. I avsnitt 4.5 redogörs för vilka brottsbekämpande myndigheter som har i uppdrag att förebygga och utreda misstänkt brottslighet och hur ansvarsfördelningen ser ut mellan dessa. Slutligen finns det också ett flertal tillsynsmyndigheter som fyller en viktig funktion i sammanhanget. Dessa beskrivs i avsnitt 4.6.
I de fall myndigheter har flera olika verksamhetsgrenar med olika ansvarsområden, t.ex. utbetalande och brottsbekämpande, beskrivs dessa verksamhetsgrenar var för sig. Migrationsverkets verksamhet beskrivs endast under utbetalande myndigheter även om myndigheten också fattar beslut som i sin tur får betydelse för andra myndighetens beslut om registrering eller utbetalning.
4.2. Gemensamma regelverk
4.2.1. Förvaltningslagen
I förvaltningslagen (1986:223), FL, finns föreskrifter som syftar till att ge grundläggande rättssäkerhetsgarantier i förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna. Förvaltningslagen kan sägas vara den centrala förfarandelagen. Inledningsvis kan nämnas att det pågår ett lagstiftningsarbete om en ny förvaltningslag (SOU 2010:29, prop. 2016/17:180). Nedanstående redogörelse utgår dock från nu gällande rätt.
Ramen för lagens tillämpningsområde dras upp i första meningen i 1 § FL. Lagen gäller förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden. Det finns inte någon definition av begreppet förvaltningsmyndighet i förvaltningslagen, men av förarbetena framgår att begreppet har samma betydelse som i regeringsformen (1974:152), RF, (prop. 1985/86:80 s. 57).
Regeringsformen skiljer mellan två typer av offentliga organ. Den ena är de s.k. beslutande församlingarna (riksdagen, landstingsfullmäktige och kommunfullmäktige). Den andra är myndigheterna. Dessa utgörs av regeringen, domstolarna och förvaltningsmyndig-
heterna. Av motiven till regeringsformen framgår klart att grundlagens termer myndighet och förvaltningsmyndighet är organisatoriska termer (prop. 1973:90 s. 233, jfr s. 396). I princip avses alltså organ som ingår som självständiga enheter på olika nivåer i den statliga eller kommunala förvaltningsorganisationen. Privata subjekt eller organ, vilka anförtrotts offentliga förvaltningsuppgifter, utgör inte förvaltningsmyndigheter om annat inte särskilt föreskrivits och omfattas alltså inte av förvaltningslagens regler då de fullgör samhällsuppgifter. Ett exempel på detta är konkursförvaltare och rekonstruktörer vid handläggning av lönegaranti.
Den begränsning som ligger i begreppet förvaltningsmyndighet innebär dock inte att de rättssäkerhetsaspekter som förvaltningslagen ska garantera saknar betydelse utanför förvaltningsmyndigheternas handläggning. Det kan sägas ligga i sakens natur att de principer som lagen ger uttryck åt också ska upprätthållas hos andra organ som genom lagstiftning ålagts myndighetsutövning (se bl.a. JO 2004/05 s. 175 om kommunikation av utredningsmaterial hos arbetslöshetskassor och JO 2008/09 s. 231 angående beslut om lönegaranti fattat av konkursförvaltare).
I 2 § FL hänvisas till de i 31–33 §§ föreskrivna begränsningarna i lagens tillämpning i vissa myndigheters verksamhet. Av 32 § FL framgår att bestämmelserna i 8–30 §§ FL inte gäller Kronofogdemyndighetens exekutiva verksamhet och inte heller Polismyndighetens, åklagarmyndigheternas, Skatteverkets, Tullverkets eller Kustbevakningens brottsbekämpande verksamhet.
God förvaltningsstandard
De inledande bestämmelserna om serviceskyldighet (4 och 5 §§ FL) och samverkan mellan myndigheter (6 § FL) begränsas inte till att avse ärendehandläggningen utan gäller även annan förvaltningsverksamhet hos myndigheterna. Bestämmelserna utgör tillsammans med de allmänna kraven på handläggningen av ärenden (7 § FL) vad som kan betecknas som god förvaltningsstandard.
Service och samverkan
Bestämmelserna om myndigheternas serviceskyldighet kan sägas ge uttryck för den allmänna servicenivå som enskilda kan förvänta sig vid kontakter med myndigheter och syftar till att stärka serviceandan i förvaltningen (prop. 1985/86:80 s. 20).
I 6 § FL anges att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Vid införandet av bestämmelsen anfördes att det var en brist att det inte fanns någon allmän regel om samverkan mellan myndigheterna som reglerade den sedan gammalt självklara principen att myndigheterna ska biträda och hjälpa varandra i möjligaste mån (prop. 1985/86:80 s. 23, jfr prop. 1973:90 s. 396). Principen kom tidigare till uttryck i 1809 års regeringsform genom en bestämmelse om att myndigheterna skulle ”räcka varandra handen”. Bestämmelsen i förvaltningslagen ska ses som ett uttryck för intresset av att förvaltningen blir mer effektiv och mindre beroende av indelningen i organisatoriska enheter med sinsemellan skilda verksamhetsområden. Av förarbetena framgår också att det är mycket väsentligt att myndigheterna, även när de har olika inriktning, strävar efter att uppnå samstämmighet och konsekvens (prop. 1985/86:80 s. 23).
I sammanhanget ska också nämnas att det finns ytterligare bestämmelser som berör samverkan för de statliga förvaltningsmyndigheterna, bl.a. i 6 § myndighetsförordningen (2007:515). Enligt bestämmelsens andra stycke ska en myndighet verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Kompletterande bestämmelser om service och samverkan finns också i flera av de statliga myndigheternas instruktioner.
Även om grundprincipen är att myndigheter ska samverka påverkas givetvis utrymmet för samverkan av innehållet i annan reglering. Förutsättningarna för samarbete kan t.ex. begränsas av reglerna om sekretess. Samverkan får inte heller ta sig sådana uttryck att de medverkande myndigheternas olika funktioner blandas samman eller att den enskilde inte klart kan utläsa vilket organ som utövar myndighet gentemot denne. (Se bl.a. JO 1993/94 s. 458 och JO 2006/07 s. 270.)
Allmänna krav på handläggning av ärenden
I 7 § FL anges att ”varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Vid handläggningen skall myndigheten beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Myndigheten skall sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt. Även på andra sätt skall myndigheten underlätta för den enskilde att ha med den att göra.” Bestämmelsen är av målsättningskaraktär och ger utryck för frågor som är centrala för både enskilda och myndigheter. För de enskilda handlar det inte här om en ren servicefråga utan i stor utsträckning om att en enskild inte ska behöva sväva i ovisshet under längre tid än nödvändigt när det gäller beslut som kanske har avgörande betydelse för dennes ekonomiska eller personliga förhållanden. När det gäller myndigheterna är bestämmelsen av betydelse för att kunna bedriva verksamheten så rationellt och effektivt som möjligt.
4.2.2. Offentlighets- och sekretesslagen
Som redogörs för ovan har myndigheter en långtgående skyldighet att bistå varandra och att samarbeta vilket bl.a. kommer till utryck i 6 § FL. Av 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, framgår att en myndighet på begäran av en annan myndighet ska lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Informationsskyldigheten myndigheter emellan är tillämplig på såväl statliga som kommunala myndigheter samt på sådana med myndigheter jämställda organ som avses i 2 kap. 2–5 §§ OSL. Ett effektivt och rättssäkert informationsutbyte mellan myndigheter är ofta en grundläggande förutsättning för att dessa ska kunna fullgöra sina uppgifter. Det bidrar också till en hög service till medborgarna t.ex. genom att de inte behöver lämna samma uppgifter till flera olika myndigheter och kan få snabbare besked, samt att myndigheterna arbetar mer kostnadseffektivt.
För att myndigheter ska kunna utbyta information krävs dels att informationen inte är sekretessbelagd eller att sekretessen kan brytas, dels att bestämmelser om behandling av personuppgifter i myndigheternas s.k. registerförfattningar ger stöd för att uppgifterna får
behandlas av såväl den utlämnande som den mottagande myndigheten.
Offentlighetsprincipen
Offentlighetsprincipen är en av de grundläggande principerna för det svenska statsskicket. Den innebär att allmänheten och massmedierna ska ha insyn i statens och kommunernas verksamhet. En central del av offentlighetsprincipen avser reglerna om allmänna handlingars offentlighet och finns i tryckfrihetsförordningen (1949:105), TF.
Enligt 2 kap. 1 § TF har varje svensk medborgare rätt att ta del av allmänna handlingar. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och anses inkommen till myndigheten eller upprättad där (2 kap. 3 § TF). Handlingsoffentlighet gäller framför allt i det allmännas verksamhet, men även i vissa privaträttsliga organ som räknas upp i en bilaga till offentlighets- och sekretesslagen. Detta gäller bl.a. för arbetslöshetskassorna enligt lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor i deras verksamhet om prövning av ärenden om arbetslöshetsersättning och av ärenden om medlemsavgift för arbetslös medlem.
Enligt 2 kap. 2 § första stycket TF får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa angivna intressen, t.ex. för myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, intresset att förebygga eller beivra brott eller skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. En sådan begränsning ska anges noga i en bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen eller i en annan lag som offentlighets- och sekretesslagen hänvisar till.
Sekretess
I offentlighets- och sekretesslagen finns bestämmelser som begränsar rätten att ta del av allmänna handlingar och om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet. Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, oavsett om det sker genom utlämnande av en handling eller genom att röja uppgiften muntligen eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess innebär således dels att det föreligger en handlingssekretess, dels en tystnadsplikt. Till den del sekretessen innebär
tystnadsplikt utgör det en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen.
Sekretess gäller såväl mot enskilda som mot andra myndigheter. Sekretess kan gälla även mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet om de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 1 och 2 §§ OSL).
Sekretessbestämmelsernas uppbyggnad
En sekretessbestämmelse består i regel av tre huvudsakliga rekvisit som anger förutsättningarna för bestämmelsens tillämplighet. Dessa tre rekvisit anger sekretessens föremål, räckvidd och styrka.
Sekretessens föremål avser den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet ”uppgift” tillsammans med en mer eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om planläggning eller andra förberedelser för sådan inspektion, revision eller annan granskning som en myndighet ska göra eller uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden.
En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgifterna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Det finns också några få sekretessbestämmelser som gäller utan att räckvidden är begränsad. En uppgift kan då hemlighållas oavsett i vilket ärende, i vilken verksamhet eller hos vilken myndighet den förekommer.
Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av olika s.k. skaderekvisit. Man skiljer mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgiften är offentlig och att sekretess bara gäller om det kan antas att viss skada eller men uppkommer om uppgiften röjs. Det omvända skaderekvisitet har den omvända utgångspunkten, dvs. det uppställer sekretess som huvudregel. Vid omvända skaderekvisit gäller sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada eller men uppstår. En del bestämmelser innehåller ett kvalificerat rakt skaderekvisit som innebär att det krävs särskilt mycket för att sekretess ska gälla. Skadebedömningen ska göras med hänsyn till den risk för skada eller men som ett utlämnande av uppgiften kan medföra i det enskilda fallet.
Det finns också bestämmelser där någon skadeprövning inte ska göras, dvs. sekretessen är absolut. Detta gäller t.ex. för många uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i verksamhet som avser bestämmande av skatt. Uppgiften är då sekretessbelagd oavsett risken för skada eller men. Sekretessbedömningen görs i dessa fall enbart med hänsyn till uppgiftens art.
En grundläggande utgångspunkt för sekretessbestämmelsernas utformning är att sekretessen inte ska vara mer omfattande är vad som motiveras av de intressen som sekretessen ska skydda.
Överföring av sekretess
Det finns ingen generell bestämmelse som innebär att sekretess följer med en uppgift som lämnas från en myndighet till en annan. Det beror bl.a. på att behovet av och styrkan i sekretessen inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset. Intresset av att skydda en uppgift måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i en myndighets verksamhet. Offentlighetsintresset kan då innebära att de uppgifter som behandlas som hemliga hos en myndighet är offentliga hos en annan myndighet som har inhämtat dem hos den förstnämnda (prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.). I många fall är dock uppgifter som omfattas av sekretess hos en myndighet föremål för sekretess även hos en annan myndighet då den mottagande myndigheten kan ha att tillämpa en egen bestämmelse om sekretess. Vid överföring av sekretess skiljer man mellan primära och sekundära sekretessbestämmelser. Dessa begrepp och begreppet ”bestämmelse om överföring av sekretess” definieras i 3 kap. 1 § OSL.
Ovanstående innebär att om en uppgift, vars sekretesskydd inte gäller obegränsat, lämnas från en myndighet till en annan gäller sekretess för uppgiften hos den mottagande myndigheten endast om sekretess följer av en primär sekretessbestämmelse, som är tillämplig hos den myndigheten, eller om sekretess följer av en bestämmelse om överföring av sekretess. Om ingen av dessa förutsättningar är uppfyllda blir uppgiften offentlig hos den mottagande myndigheten. Motsvarande gäller om en myndighet har direktåtkomst till sekretessreglerade uppgifter hos en annan myndighet (7 kap. 2 § OSL). I det fallet gäller dock en generell bestämmelse om överföring av sekretess (11 kap. 4 § OSL).
Gemensamma bestämmelser om sekretess
Som ovan nämnts gäller bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen vanligtvis i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. I 15 och 21 kap. OSL finns dock generella regler om sekretess. I 15 kap. 1–2 §§ OSL finns regler om utrikessekretess, sekretess i det internationella samarbetet och försvarssekretess som gäller generellt i hela statsförvaltningen. I 21 kap. finns regler till skydd för uppgift om enskilds personliga förhållanden oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer.
Bestämmelser som bryter sekretessen mellan myndigheter
Huvudregeln är som ovan nämnts att sekretess gäller mellan myndigheter och mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet. Ett informationsutbyte är dock i många fall nödvändigt för att myndigheterna ska kunna utföra sina uppgifter varför det finns sekretessbrytande bestämmelser i 10 kap. OSL som aktualiseras i samband med informationsutbytet. Sekretessbrytande bestämmelser finns även i andra författningar som offentlighets- och sekretesslagen hänvisar till eller i form av en uppgiftsskyldighet varvid 10 kap. 28 § OSL blir tillämplig.
De sekretessbrytande bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen har utformats efter en intresseavvägning mellan myndigheternas behov av att utbyta uppgifter och det intresse som den aktuella sekretessbestämmelsen avser att skydda. Bestämmelserna är tillämpliga när det gäller att lämna uppgifter såväl mellan två myndigheter som mellan två olika verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet när de är att anse som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 2 § OSL).
Uppgifter som angår misstankar om brott kan i viss utsträckning lämnas ut med stöd av flera olika sekretessbrytande bestämmelser. Nedan redogörs för de bestämmelser som är gemensamma för flera myndigheter och som vanligtvis aktualiseras vid myndigheternas samverkan och vid misstankar om nu aktuell brottslighet.
Enligt 10 kap. 2 § OSL hindrar sekretess inte att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen ska tillämpas restriktivt och avser fall när uppgiftsutlämnandet är nödvändigt för just den utlämnande myndigheten. Avsikten är inte att man av rena effektivitetsskäl ska tillämpa den sekretessbrytande bestämmelsen (prop. 1979/80 Del A s. 465).
Enligt 10 kap. 23 § OSL får enligt huvudregeln uppgifter som angår misstanke om ett begånget brott lämnas till en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet. Det misstänka brottet ska ha ett straffvärde på fängelse i minst ett år. I denna paragraf finns sekretessbrytande bestämmelser som möjliggör för myndigheter, vilkas verksamhet omfattas av sekretess enligt vissa bestämmelser som är undantagna från generalklausulens tillämpningsområde t.ex. inom sjukvård och socialtjänst, att lämna uppgifter som angår misstankar om vissa allvarliga brott eller försök till sådana brott. Det finns inga krav på någon viss grad av misstanke, utan det är respektive myndighet som avgör om en uppgift har sådan karaktär att den bör lämnas. Bedömningen av om en uppgift om brottet ska få lämnas bör i stället grundas på hur svårt brottet som misstanken avser är (prop. 1983/84:142 s. 29–33).
Den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 24 § OSL föreskriver att sekretessen, med vissa särskilt angivna undantag, kan brytas vid misstanke om begånget brott. En förutsättning är att fängelse ingår i straffskalan för brottet. En annan förutsättning är att brottet i fråga kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. Uppgifter får då lämnas till en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet. Detta medför att uppgifter inte kan lämnas ut för brott av
mindre allvarlig karaktär, som exempelvis snatteri eller olovlig körning, men däremot exempelvis vid narkotikabrott, människosmuggling, liksom vid – annat än ringa – brott mot liv och hälsa, frihet och frid, sexualbrott, rån och misshandel. Bestämmelsen ger en möjlighet för myndigheterna att lämna ut uppgifter om brottsmisstankar under ovan angivna förutsättningar. Det är alltså inte fråga om någon uppgiftsskyldighet. Den sekretessbrytande bestämmelsen omfattar inte socialtjänstsekretessen (till skillnad från 10 kap. 23 § OSL).
10 kap. 27 § OSL – Generalklausulen
Av 10 kap. 27 § OSL, den s.k. generalklausulen, framgår att en sekretessbelagd uppgift får lämnas till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Generalklausulen var en del av sekretesslagen redan när lagen tillkom och innebar en kodifiering av vad som i praktiken redan gällde (prop. 1979/80:2 Del A s. 326 f.). I förarbetena framfördes att sekretesslagstiftningen inte ska hindra myndigheterna från att utväxla uppgifter i situationer där intresset av att uppgifterna lämnas ut bör ha företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Vissa sekretessbestämmelser har ansetts särskilt angelägna att upprätthålla gentemot andra myndigheter och är därför undantagna från generalklausulens tillämpningsområde. Det gäller t.ex. hälso- och sjukvårdssekretess och socialtjänstsekretess.
En förutsättning för att generalklausulen ska vara tillämplig är att det inte finns en specialreglering av uppgiftslämnandet i fråga i annan lag eller förordning. Har t.ex. i lag föreskrivits att en viss myndighet för sin verksamhet på angivna villkor kan få ta del av även sekretessbelagda uppgifter hos en annan myndighet, kommer det givetvis inte i fråga att, när de angivna villkoren inte är uppfyllda, i stället lämna ut uppgifterna med stöd av generalklausulen. Det innebär att generalklausulen är subsidiär i förhållande till andra sekretessbrytande bestämmelser och ska alltså inte tillämpas i ett fall där någon annan sekretessbrytande bestämmelse kan tillämpas.
En myndighet kan på eget initiativ lämna sekretessbelagda uppgifter till en annan myndighet med tillämpning av generalklausulen.
Det krävs således inte att det finns en uttrycklig begäran från en annan myndighet. Generalklausulen kan t.ex. åberopas som stöd för att lämna ut uppgifter om misstankar som angår förestående brott eller uppgifter angående misstankar om brott där den troliga påföljden är böter. Om det hos en myndighet uppkommer misstankar om att ett brott har begåtts som inte kan antas föranleda annan påföljd än böter, kan myndigheten alltså ändå rapportera sina misstankar, om det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda.
Om en myndighet begär att få ut sekretessbelagda uppgifter från en annan myndighet med stöd av generalklausulen och det finns förutsättningar för ett sådant utlämnande, är den myndighet som förvarar uppgiften skyldig att lämna ut uppgiften. Det är den myndighet som förvarar uppgiften som ska göra prövningen av om sådana förutsättningar föreligger.
Generalklausulen hindrar inte att utbyte av uppgifter mellan myndigheter eller mellan verksamhetsgrenar inom en myndighet sker rutinmässigt även utan en särskild författningsreglering. Det framgår dock av förarbetena att rutinmässigt uppgiftsutbyte i regel ska vara författningsreglerat. I de undantagsfall när rutinmässigt uppgiftslämnande inte är författningsreglerat men likväl kan anses tillräckligt motiverat måste den intresseavvägning, som ska göras enligt generalklausulen, ske på förhand. I den situationen behöver det således inte ske en prövning av individuella fall (prop. 1979/80:2 Del A s. 327).
Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar sekretess inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Detta är en generell regel om att en bestämmelse i en lag eller förordning om uppgiftsskyldighet ska tillämpas också när det gäller sekretess för de uppgifter som omfattas av skyldigheten. Från denna bestämmelse görs i vissa fall undantag (se 27 kap. 5 §, 30 kap. 7, 11 och 24 §§, 35 kap. 3 § och 37 kap. 2 § OSL). Det är inte nödvändigt att bestämmelsen om uppgiftsskyldighet har utformats med tanke på att uppgifterna kan vara sekretessbelagda. Däremot krävs för att bestämmelsen ska beaktas att den uppfyller vissa krav på
konkretion. Den kan a) ta sikte på utlämnande av uppgifter av ett speciellt slag, b) gälla en viss myndighets rätt att få del av uppgifter i allmänhet eller c) avse en skyldighet för en viss myndighet att lämna andra myndigheter information (Lenberg m.fl., Offentlighets- och
sekretesslagen – En kommentar). Det är således inte tillräckligt att en
bestämmelse i lag eller förordningen anger att en uppgift får lämnas.
En i lag eller förordning angiven skyldighet för en myndighet att göra anmälan om brott är en sådan uppgiftsskyldighet som omfattas av bestämmelsen och som därmed bryter sekretessen.
Ibland kan det vara tveksamt vilka uppgifter som omfattas av uppgiftsskyldigheten. I en anmälan om misstanke om brott anges de omständigheter som har utgjort grunden för misstanken. De uppgifter som faller inom ramen för vad som ska anges vid anmälan ska alltså lämnas ut utan hinder av sekretess. Det kan ibland vara svårt att avgöra om alla de uppgifter som myndigheten anser bör lämnas ut i samband med att uppgiftsskyldigheten fullgörs verkligen omfattas av denna skyldighet. I sådana fall bör uppgiftsskyldigheten kunna omfatta alla de uppgifter som den mottagande myndigheten skäligen kan anses ha behov av (jfr JO 1996/97 s. 438 och JO 1993/94 s. 468).
Bestämmelser om uppgiftsskyldighet som berör flera myndigheter
Nedan redogör vi för ett flertal bestämmelser som rör informationsutbyte mellan berörda myndigheter. Redogörelsen är inte uttömmande utan avser de bestämmelser som utredningen anser vara mest relevanta i sammanhanget.
Felaktiga utbetalningar
I lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga betalningar från välfärdssystemen finns bestämmelser som gäller för Migrationsverket, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket, Kronofogdemyndigheten, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna. Skyldigheten gäller dock inte i Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet. Av 3 § framgår bl.a. att om det finns anledning att anta att en ekono-
misk förmån har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp, ska underrättelse om detta lämnas till den myndighet eller organisation som har fattat beslutet. Underrättelseskyldigheten gäller inte om det finns särskilda skäl.
Myndighetssamverkan mot viss organiserad brottslighet
Lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet gäller vid särskilt beslutad samverkan mellan myndigheter för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som är av allvarlig eller omfattande karaktär, och bedrivs i organiserad form eller systematiskt av en grupp individer. Myndigheterna är Arbetsförmedlingen, Ekobrottsmyndigheten när den bedriver polisiär verksamhet, Försäkringskassan, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Kustbevakningen, Migrationsverket, Polismyndigheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen och Tullverket. Uppgifter ska lämnas ut om förutsättningarna i lagens andra paragraf är uppfyllda. Lagen gäller enbart vid myndighetsöverskridande samverkan på det s.k. underrättelsestadiet. Den är inte tillämplig när myndigheter mer sporadiskt tar kontakt med varandra eller endast tillfälligt samarbetar kring någon specifik fråga (prop. 2015/16:167 s. 48).
Folkbokföring
Av 2 § folkbokföringsförordningen (1991:749) framgår att vissa myndigheter har en skyldighet att lämna uppgifter till Skatteverket. Så snart det finns anledning att anta att den adress en person har inte är registrerad i folkbokföringen, ska Totalförsvarets rekryteringsmyndighet, Transportstyrelsen, CSN, Migrationsverket, Kronofogdemyndigheten, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och kommun, med undantag för socialtjänsten, underrätta Skatteverket om adressen. Underrättelse ska även lämnas så snart det finns anledning att anta att den adress som är registrerad i folkbokföringen är felaktig eller ofullständig. En underrättelse behöver inte lämnas om det är uppenbart att adressen är tillfällig eller av annat skäl inte ska registreras.
Av 110 kap. 31 § socialförsäkringsbalken (2010:110), SFB, framgår att myndigheter, arbetsgivare och uppdragsgivare, anordnare av personlig assistans samt försäkringsinrättningar på begäran ska lämna Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och allmän förvaltningsdomstol uppgifter som avser en namngiven person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av balken.
Socialtjänsten
Enligt 11 kap. 11–11 c § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, har socialnämnden rätt att ta del av uppgifter från olika myndigheter. Socialnämnden har bl.a. rätt att ta del av uppgift om förmån, ersättning eller annat stöd åt enskild hos CSN, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och arbetslöshetskassorna. Vidare har socialnämnderna rätt att ta del av uppgifter om enskilda hos Arbetsförmedlingen. Om det finns skäl för det ska dessa myndigheter och arbetslöshetskassorna på eget initiativ lämna sådana uppgifter till socialnämnden.
Av förordningen (2008:975) om uppgiftsskyldighet i vissa fall enligt socialtjänstlagen framgår vilka uppgifter som omfattas av uppgiftsskyldigheten.
Arbetslöshetsförsäkring
I 48 a–i §§ lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF) finns bestämmelser om uppgiftsskyldighet. Där framgår bl.a. att Arbetsförmedlingen ska lämna de uppgifter om en arbetssökande till en arbetslöshetskassa som har betydelse för tillämpningen av ALF. En arbetslöshetskassa ska lämna de uppgifter om ersättning enligt ALF till Arbetsförmedlingen som har betydelse i ett ärende om arbetsförmedling.
Vidare ska Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och CSN lämna de uppgifter om förmån, ersättning eller annat stöd åt enskild till en arbetslöshetskassa som har betydelse för tillämpningen av ALF. Motsvarande skyldighet gäller för arbetslöshetskassorna för uppgifter som betydelse hos mottagaren i ett ärende om förmån, ersättning eller annat stöd åt enskild. Försäkringskassan ska också
lämna de uppgifter om föräldraskap till en arbetslöshetskassa som behövs för att pröva rätten till arbetslöshetsersättning.
Av 48 § ALF framgår att regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas ut enligt 48 a–48 h §§. Exempelvis framgår det av 20 § förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring vilka uppgifter Arbetsförmedlingen ska lämna till en sökandes arbetslöshetskassa.
Studiestöd
Av 6 kap. 7 § studiestödslagen (1999:1395) framgår att Försäkringskassan ska lämna CSN eller överklagandenämnden de uppgifter som har betydelse för tillämpningen av lagen. Av samma bestämmelse framgår också att andra myndigheter och försäkringsinrättningar har en skyldighet att på begäran lämna domstol, Försäkringskassan och CSN sådana uppgifter i fråga om viss person som är av betydelse för tillämpningen av bestämmelserna om återbetalning.
4.2.3. Grundläggande utgångspunkter för behandling av personuppgifter
För att myndigheter ska kunna utbyta information med varandra krävs inte bara att informationen inte är sekretessbelagd eller att sekretessen kan brytas, utan också att bestämmelser om behandling av personuppgifter hos myndigheternas ger stöd för att uppgifterna får behandlas.
Nedan redogörs kortfattat och översiktligt för de internationella överenskommelser och de grundläggande bestämmelser om integritetsskydd och dataskydd som har betydelse för myndigheternas behandling av personuppgifter.
Internationella överenskommelser
Europakonventionen och EU-stadgan
Den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) gäller som svensk lag. Rättigheterna är också grundlagsskyddade (2 kap. 19 § RF).
Enligt artikel 8 i Europakonventionen har var och en rätt till respekt bl.a. för sitt privat- och familjeliv. En offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutandet av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Såvitt gäller laglighetskriteriet krävs, utöver att intrånget ska grundas på nationell lag, att den åberopade lagen uppfyller vissa minimikrav i fråga om kvalitet och tydlighet. En rättighetsinskränkande tolkning av lagen ska kunna förutses och lagen ska vara allmänt tillgänglig. Att ett ingripande ska vara nödvändigt innebär att det ska föreligga ett ”angeläget samhälleligt behov” av åtgärden i fråga. Åtgärden får dock inte gå längre än vad som är nödvändigt med beaktande av proportionalitetsprincipen, dvs. den ska stå i rimlig proportion till det intresse åtgärden är avsedd att tillgodose.
I Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan) bekräftas de rättigheter som har sin grund i medlemsstaternas gemensamma författningstraditioner och internationella förpliktelser, Europakonventionens, unionens och Europarådets sociala stadgor samt rättspraxis vid Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Stadgans syfte är att kodifiera de grundläggande fri- och rättigheter som EU redan erkänner. I den mån rättigheterna i EU-stadgan motsvarar rättigheter som skyddas av Europakonventionen ska de ha samma innebörd och räckvidd som enligt konventionen.
I artikel 8 anges att var och en har rätt till skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne. Personuppgifter ska behandlas lagenligt för bestämda ändamål och på grundval av den berörda personens samtycke eller någon annan legitim och lagenlig grund. Var och en har vidare rätt att få tillgång till insamlade uppgifter som
rör honom eller henne och att få rättelse av dem. En oberoende myndighet ska kontrollera att dessa regler följs.
Översyn av EU:s dataskyddsreglering
För närvarande pågår en översyn av EU:s dataskyddsreglering som omfattar dels en förordning, dels ett nytt direktiv.1
Med anledning av ovanstående har regeringen bl.a. tillsatt en utredning som ska föreslå hur EU-direktivet med regler om skydd av personuppgifter när behöriga myndigheter behandlar sådana uppgifter vid brottsbekämpning, brottmålshantering eller straffverkställighet ska genomföras i svensk rätt (dir. 2016:21). Utredaren har i april 2017 i ett delbetänkande redovisat uppdraget i den del det rör dels en ny ramlagstiftning, dels tillsyn inom direktivets tillämpningsområde. Uppdraget ska slutredovisas senast den 30 september 2017.
Vidare har regeringen tillsatt en utredning som ska föreslå de anpassningar och kompletterande författningsbestämmelser på generell nivå som dataskyddsförordningen ger anledning till (dir 2016:15). Uppdraget ska redovisas den 12 maj 2017.
Behandling av personuppgifter i svensk rätt
Behandling av personuppgifter regleras i svensk rätt i första hand genom personuppgiftslagen, genom vilken dataskyddsdirektivet genomfördes i svensk rätt (prop. 1997/98:44, bet. 1997/98:KU18, rskr. 1997/98:180). Lagen, som har till syfte att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter, innehåller generella bestämmelser och anger den grundläggande ramen för behandling av personuppgifter. Personupp-
1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) med en generell reglering som ersätter dataskyddsdirektivet, och ett nytt direktiv, Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF, med särregler för den brottsbekämpande sektorn som ersätter dataskyddsrambeslutet.
giftslagen gäller inte i den utsträckning det har meddelats avvikande bestämmelser i någon annan lag eller förordning (2 § PUL).
Utöver personuppgiftslagen har det utarbetats en stor mängd specialförfattningar, s.k. registerförfattningar, som reglerar framför allt myndigheters behandling av personuppgifter. Registerförfattningar förekommer både i form av lag och förordning. Syftet med sådana specialförfattningar är att anpassa lagstiftningen till de behov som finns inom olika verksamhetsområden och samtidigt göra avvägningar mellan behovet av effektivitet i berörd verksamhet och behovet av skydd för enskildas integritet. Det finns emellertid många myndigheter vars verksamhetsrelaterade personuppgiftsbehandling bara regleras genom personuppgiftslagen och inte särskilt i någon registerförfattning. En redogörelse för vilka författningar som för olika myndigheter reglerar behandlingen av personuppgifter görs i anslutning till beskrivningarna av respektive myndighet.
Bestämmelser om för vilka ändamål uppgifter får behandlas har en viktig roll i registerförfattningarna. Genom ändamålen sätts ramen för vilken behandling som är tillåten. Det följer av centrala dataskyddsprinciper dels att uppgifter bara får samlas in för specifika och legitima ändamål (ändamålsprincipen), dels att de därefter inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det ändamål för vilket de samlades in (finalitetsprincipen). Principerna kommer bl.a. till uttryck genom 9 § första stycket c och d PUL.
4.3. Registerförande myndigheter
4.3.1. Skatteverkets folkbokföringsverksamhet
Skatteverket ansvarar bl.a. för frågor om folkbokföring och personnamn enligt 2 § förordning (2017:154) med instruktion för Skatteverket. I Skatteverkets folkbokförande verksamhet fastställs personers bosättning och uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden, exempelvis vigsel, födelse och dödsfall. Folkbokföringsverksamheten utgör en egen verksamhetsgren inom Skatteverket.
Uppgifterna registreras i folkbokföringsdatabasen och andra myndigheter kan få tillgång till uppgifterna via ett centralt aviseringssystem kallat Navet. Folkbokföringsdatabasen är en sammanhållen benämning för de olika delsystem som används inom verksamheten.
Navet är ett sådant delsystem, liksom exempelvis Folke och Internordisk Flytt.
Skatteverket handlägger cirka tre miljoner folkbokföringsärenden per år varav cirka 120 000 ärenden avser invandringsärenden. Antal folkbokförda invånare i Sverige år 2014 var 9 845 155.2 Av regleringsbrevet 2015 framgår att uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens verkliga bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder (Fi2013/2986 och Fi2014/4482 ).
Skatteverket ansvarar även för det statliga personadressregistret (SPAR). Registret är ett offentligt register som omfattar alla personer som är folkbokförda i Sverige, både svenska och utländska medborgare. I registret ingår även personer som erhållit samordningsnummer om det inte råder osäkerhet om personens identitet.3
Ärendehandläggningen
Handläggningen av ärenden inom folkbokföringsverksamheten sker i första hand med stöd av förvaltningslagen. De materiella bestämmelserna om folkbokföring finns bl.a. i folkbokföringslagen (1991:481), FOL, folkbokföringsförordningen, utlänningslagen (2005:716), utlänningsförordningen (2006:97), namnlagen (1982:670), föräldrabalken (1949:381). Det finns inte någon särskild förfarandelag som reglerar handläggningen hos folkbokföringen. Skatteverket har en handbok, arbetsbeskrivningar och olika ställningstaganden ur vilka det bl.a. framgår vilka kontroller som ska göras och hur ärendena i övrigt ska handläggas.
Särskilda bestämmelser om sekretess
Sekretess till skydd för enskild inom Skatteverkets folkbokföringsverksamhet regleras i 22 kap. OSL. Av 1 § första stycket i kapitlet framgår att sekretess gäller i verksamhet som avser folkbokföring eller annan liknande registrering av befolkningen och, i den utsträck-
2 Skatteverket, Årsredovisning Skatteverket 2015, s. 56–57. 34 § lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret.
ning som regeringen föreskriver, i annan verksamhet som avser registrering av en betydande del av befolkningen.
Sekretessen gäller för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Detta innebär att uppgifter omfattas av ett s.k. kvalificerat rakt skaderekvisit vilket innebär en stark presumtion för att uppgifterna är offentliga.
För att inte sekretessen ska kunna kringgås genom att uppgifterna får en mer vidsträckt offentlighet i andra register som omfattar befolkningen, är paragrafen tillämplig också i fråga om annat befolkningsregister som baserar sig på uppgifter från folkbokföringsmyndigheten. Detta innebär att sekretessen också omfattar registrering av befolkningen i t.ex. SPAR, Försäkringskassans register över befolkningen och Statistiska centralbyråns register över totalbefolkningen, s.k. RTB-register.
Med stöd av bemyndigandet i 22 kap. 1 § OSL har regeringen i 6 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) också föreskrivit att folkbokföringssekretessen ska omfatta bl.a. Polismyndighetens passregister, Skatteverkets databas över identitetskort för folkbokförda i Sverige och Statens tjänstepensionsverks pensionsregister.
Sekretess gäller vidare enligt 22 kap. 1 § andra stycket OSL för uppgift i form av fotografisk bild av den enskilde i verksamhet som avser folkbokföringen eller annan liknande registrering av befolkningen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Bestämmelsen innebär ett förstärkt sekretesskydd för fotografier av enskild i offentliga register då uppgiften omfattas av s.k. omvänt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för sekretess.
Behandling av personuppgifter
Bestämmelser som reglerar Skatteverkets möjligheter att behandla personuppgifter inom folkbokföringsverksamheten finns i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet (FdbL) och i förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet (FdbF).
Myndigheter får enligt 2 kap. 8 § FdbL ha direktåtkomst till uppgift i folkbokföringsdatabasen om person- eller samordningsnummer, namn, adress, folkbokföringsfastighet, lägenhetsnummer, distrikt och folkbokföringsort samt om avregistrering från folkbokföringen. En myndighet får även ha direktåtkomst till andra uppgifter i databasen om myndigheten behöver uppgifterna för att fullgöra sitt uppdrag och får behandla dem. Härigenom ges t.ex. andra verksamhetsgrenar inom Skatteverket direktåtkomst till folkbokföringsdatabasen. Dessutom finns möjlighet till ytterligare direktåtkomst i de fall myndigheten själv får behandla uppgifterna eller om regeringen meddelar föreskrifter om det.
Det ska också nämnas att Skatteverket kan fatta beslut om s.k. bruttoavisering i SPAR. Bruttoavisering innebär att uppgifter om samtliga personer i registret lämnas ut i elektronisk form under vissa förutsättningar. Bruttoavisering får bara medges den som i sin verksamhet regelmässigt behandlar uppgifter om en betydande del av befolkningen och som fortlöpande behöver uppdatera dessa. Uppgifter som kan lämnas ut är ändring av namn, personnummer, födelsetid, adress, folkbokföringsort, make eller vårdnadshavare och avregistrering från folkbokföringen. Ändringen ska gälla för en viss period (8 a § förordningen (1998:1234) om det statliga personadressregistret).
Uppgiftsskyldighet
Skatteverkets folkbokföringsverksamhet omfattas av uppgiftsskyldigheten i lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
Skyldighet att anmäla misstänkta brott mot välfärdssystemen
Skatteverkets folkbokföringsverksamhet har inte någon lagreglerad anmälningsskyldighet vid misstanke om brott. Den information som lämnas vid misstankar om brott lämnas med stöd av sekretessbrytande bestämmelser i 10 kap. 24 eller 27 §§ OSL.
4.3.2. Bolagsverket
Bolagsverkets uppdrag framgår av förordningen (2007:1110) med instruktion för Bolagsverket.
I verksamheten handläggs en rad ärenden för vilka myndighetens hantering skiljer sig åt. När det gäller bolag och föreningar är Bolagsverket ansvarig registreringsmyndighet för dessa ärenden. Bolagsverket fungerar som inskrivningsmyndighet enligt lagen (2008:990) om företagshypotek. Myndigheten för register över näringsförbud och tillfälliga näringsförbud, fysiska personers och dödsbons konkurser, förbud att lämna juridiskt eller ekonomiskt biträde och verksamhetsutövare som utövar viss verksamhet uppräknad i lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. (1–3 §§ förordning med instruktion för Bolagsverket). Därutöver har myndigheten till uppgift att pröva ett antal olika frågor med anknytning till området (4 §). I detta sammanhang kan särskilt lyftas fram att i 5 a § i instruktionen anges att verket i så stor utsträckning som möjligt ska minimera riskerna för att verkets rutiner utnyttjas för ekonomisk brottslighet.
År 2014 avslutade Bolagsverket 68 654 ärenden om nybildning av bolag och föreningar, varav 43 567 registrerades i aktiebolagsregistret, 23 003 i handelsregistret och 2 084 i föreningsregistret. Vidare avslutades 417 693 ärenden om ändring i registrerade uppgifter i ett företag, vilka fördelade sig på 323 759 i aktiebolagsregistret, 56 704 i handelsregistret och 37 230 i föreningsregistret.
Ärendehandläggningen
Handläggning av ärenden hos Bolagsverket sker i enlighet med bestämmelserna i förvaltningslagen. Någon särskild förfarandelag som reglerar ärendehandläggningen finns inte.
Särskilda bestämmelser om sekretess
Några särskilda bestämmelser som omfattar uppgifter i Bolagsverkets verksamhet finns inte i offentlighets- och sekretesslagen. Det innebär att i stort sett alla uppgifter som skickas in och registreras i Bolagsverkets register är offentliga.
Sekretess som gäller för en uppgift oavsett var uppgiften finns, dvs. bestämmelser med obegränsad räckvidd, kan gälla även för uppgift hos Bolagsverket.
Behandling av personuppgifter
Bolagsverkets behandling av personuppgifter regleras huvudsakligen i personuppgiftslagen. När det gäller hantering av personuppgifter i särskilda register finns det bestämmelser bl.a. i 2 kap. aktiebolagsförordningen (2005:559) för personuppgifter i aktiebolagsregistret och i 1–3 a §§handelsregisterförordningen (1974:188) för personuppgifter i handelsregistret.
Det finns en möjlighet för Bolagsverket att medge direktåtkomst till aktiebolagsregistret för vissa särskilt angivna ändamål, se 2 kap.1 och 4 §§aktiebolagsförordningen. Samma möjlighet finns gällande handelsregistret (se 1 a och d §§ i handelsregisterförordningen), och föreningsregistret (se 15 a och d §§ förordningen (1987:978) om ekonomiska föreningar). Det finns vidare bestämmelser om direktåtkomst i bl.a. förordningen (2008:1080) om inteckningsbrevsregister och förordningen (2004:329) om bank- och finansieringsrörelse.
Skyldighet att anmäla misstänkta brott mot välfärdssystemen
Bolagsverket har inte någon författningsreglerad skyldighet att anmäla misstänkta brott.
4.3.3. Utfärdare av handlingar som styrker registrerade uppgifter
Skatteverket
Skatteverket ansvarar för utfärdande av identitetskort för folkbokförda i Sverige enligt 3 § förordningen med instruktion för Skatteverket. Skatteverket kan utfärda ett identitetskort på ansökan av en person som har fyllt 13 år och som är folkbokförd i Sverige. Bestämmelser om detta finns i lagen (2015:899) om identitetskort för folkbokförda i Sverige med tillhörande förordning.
Polismyndigheten
Polismyndigheten är passmyndighet inom riket och utfärdar pass till svenska medborgare enligt passlagen (1978:302). Den myndighet som enligt 2 § i lagen är passmyndighet kan också på ansökan av en svensk medborgare utfärda ett nationellt identitetskort enligt förordning (2005:661) om nationellt identitetskort.
Övriga
Andra som utfärdar identitetshandlingar är bl.a. Transportsstyrelsen som utfärdar körkort för den som är permanent bosatt i Sverige eller sedan minst sex månader studerar här och i övrigt uppfyller förutsättningarna för att få körkort.
I vissa fall har också banker, företag och organisationer rätt att utfärda SIS-godkända4 identitetskort som också är giltiga identitetshandlingar i Sverige.
4.3.4. Samverkan mot brott
Skatteverkets folkbokföringsverksamhet och Bolagsverket deltar inte i någon formaliserad myndighetsöverskridande samverkan för att motverka organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet som riktas mot välfärdsystemen.
Bolagsverket ingick tidigare i samverkan genom Ekorådet, vilket reglerades i den numera upphävda förordningen (1997:899) om myndighetsamverkan mot ekonomisk brottslighet.
4 Det Norske Veritas Certification AB (DNV) ger tillstånd till företag och organisationer att utfärda SIS-märkta kort enligt svensk standard SS 61 43 14 och SBC 151-U, Särskilda bestämmelser för certifiering av överensstämmelse med standard.
4.4. Utbetalande myndigheter och arbetslöshetskassor
4.4.1. Arbetsförmedlingen
Arbetsförmedlingen ansvarar för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Arbetsförmedlingens uppdrag beskrivs i förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. Av förordningen framgår att Arbetsförmedlingen ska verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft, prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden samt bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt.
Under år 2015 fattade Arbetsförmedlingen cirka 190 000 beslut om stöd till anställning hos arbetsgivare. Totalt fattades beslut om utbetalningar om cirka 21 miljarder kronor inklusive skattekrediteringar.
Ärendehandläggningen
Bestämmelser om ärendehandläggningen hos Arbetsförmedlingen finns förutom i förvaltningslagen i de författningar som reglerar de materiella förutsättningarna för att erhålla stöd. I exempelvis lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program finns övergripande bestämmelser om de olika programmen. Närmare bestämmelser finns i ett flertal förordningar, däribland förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
Särskilda bestämmelser om sekretess
Bestämmelser om sekretess för uppgifter hos Arbetsförmedlingen finns i 28 kap. 11–12 a §§ OSL. Av 11 § framgår att sekretess gäller för uppgift för en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men och uppgiften förekommer i ärende om bl.a. arbetsförmedling eller hjälp och stöd vid arbetslöshet eller andra åtgärder i anställningsfrämjande syfte eller för att främja en enskilds anpassning till arbetslivet. Sekretessen gäller inte beslut i ett ärende. Skaderekvisitet är omvänt vilket innebär en presumtion för sekretess.
Enligt 28 kap. 12 § OSL gäller sekretess även i ärende om arbetsförmedling och ärende enligt lagstiftningen om anställningsfrämjande åtgärder för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada.
Sekretess gäller vidare för uppgift om en enskilds personliga förhållanden när uppgiften förekommer i ärende om etableringsplan och i ärende om ersättning enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.
Behandling av personuppgifter
Utöver bestämmelserna i personuppgiftslagen gäller vid behandling av personuppgifter inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten bestämmelser i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Kompletterande bestämmelser finns i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. I Arbetsförmedlingens verksamhet får det finnas en samling personuppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheten för de ändamål som anges nedan (arbetsmarknadspolitisk databas).
Av 12 § lagen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten framgår att Försäkringskassan, CSN, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, arbetslöshetskassorna, Kronofogdemyndigheten, en socialnämnd och Migrationsverket får ha direktåtkomst till personuppgifter som behandlas i en arbetsmarknadspolitisk databas om det behövs för vissa angivna ändamål. En socialnämnd får ha direktåtkomst först sedan Arbetsförmedlingen har försäkrat sig om att handläggare hos socialnämnden bara kan ta del av uppgifter om personer som är aktuella i ärenden hos nämnden. Bestämmelser som kompletterar vilka uppgifter som får behandlas för att tillhandahålla information till andra finns i 6–7 f §§ förordningen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
Uppgiftsskyldighet
Utöver den uppgiftsskyldighet som Arbetsförmedlingen omfattas av enligt 48 a–i §§ ALF omfattas myndigheten också av uppgiftsskyldigheten i lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
Skyldighet att anmäla misstänka brott mot välfärdssystemen
Arbetsförmedlingen omfattas av 6 § bidragsbrottslagen (2007:612) vilket innebär att myndigheten har en skyldighet att göra anmälan till Polismyndigheten eller till Åklagarmyndigheten om det kan misstänkas att brott enligt lagen har begåtts.
4.4.2. Arbetslöshetskassorna
Utbetalningar enligt ALF handläggs av arbetslöshetskassor. Arbetslöshetskassor är föreningar vilkas bildande och verksamhet regleras i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. Det finns för närvarande 28 arbetslöshetskassor i Sverige. Kassorna har en service- och intresseorganisation, Arbetslöshetskassornas Samorganisation (SO), vars uppdrag bl.a. är att utveckla och förvalta arbetslöshetskassornas it-system samt vara ett stöd vid frågor om arbetslöshetsförsäkringen.
Arbetslöshetsförsäkringen består av två delar varav den ena av en frivillig, inkomstrelaterad försäkring som betalas ut till personer som är medlemmar i en arbetslöshetskassa. Den andra delen, grundförsäkringen, betalas ut till personer som inte är medlemmar i arbetslöshetskassan eller som inte har varit medlemmar tillräckligt länge för att ha rätt till inkomstrelaterad ersättning. Under år 2015 betalade arbetslöshetskassorna ut cirka 13 miljarder kronor till cirka 250 000 personer.
Arbetslöshetsförsäkringen finansieras genom avgifter från medlemmarna och från arbetsgivaravgifter.
Ärendehandläggningen
Arbetslöshetskassorna är som ovan anges inte en förvaltningsmyndighet. Det innebär dock inte, vilket redogjorts för under avsnitt 4.2.1, att de rättssäkerhetsaspekter som förvaltningslagen ska garantera saknar betydelse för arbetslöshetskassornas handläggning. Till arbetslöshetskassorna, som är privata organ, har genom ALF en förvaltningsuppgift överlämnats och handläggningen av ärenden innebär myndighetsutövning. De principer som förvaltningslagen ger uttryck för ska således upprätthållas även hos dessa. De materiella bestämmelserna om arbetslöshetsförsäkringen finns i ALF och omfattar både arbetstagare och företagare.
Särskilda bestämmelser om sekretess
Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos en myndighet gäller också hos en arbetslöshetskassa i den del av verksamheten som avser prövning av ärenden om arbetslöshetsersättning och av ärenden om medlemsavgift för arbetslös medlem (2 kap. 4 § OSL jämte bilagan till lagen).
Av 28 kap. 13 § OSL följer bl.a. att sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga förhållanden i ärenden om arbetslöshetsförsäkring enligt ALF. Sekretessen gäller om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs, dvs., med ett rakt skaderekvisit. Bestämmelsen är tillämplig i första hand hos arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen.
Behandling av personuppgifter
Arbetslöshetskassorna behandlar personuppgifter med anledning av ärenden om medlemskap och om arbetslöshetsersättning, där uppgifterna används enligt bestämmelserna i lagen om arbetslöshetskassor och ALF. De olika arbetslöshetskassorna är personuppgiftsansvariga för de personuppgifter som behandlas. Någon särskild registerlag för den personuppgiftsbehandling som sker hos arbetslöshetskassorna finns inte.
Uppgiftsskyldighet
En arbetslöshetskassa ska enligt ALF lämna uppgifter till andra myndigheter. Bland annat ska arbetslöshetskassorna till en annan arbetslöshetskassa lämna de uppgifter om en enskild som har betydelse för handläggningen av ett ärende om arbetslöshetsersättning (48 e §), till Arbetsförmedlingen lämna vissa uppgifter som har betydelse i ett ärende om arbetsförmedling (48 b §), till Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och CSN lämna de uppgifter om ersättning enligt lagen om arbetslöshetsersättning som har betydelse hos mottagaren i ett ärende om förmån, ersättning eller annat stöd åt enskild (48 d §).
Enligt 110 kap. 32 § SFB ska arbetslöshetskassorna, i ärenden om allmän ålderspension, särskilt pensionstillägg, efterlevandepension och efterlevandestöd, på begäran lämna Skatteverket, Pensionsmyndigheten och allmän förvaltningsdomstol uppgifter som avser en namngiven person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av socialförsäkringsbalken.
Arbetslöshetskassorna omfattas av uppgiftsskyldigheten i lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
Skyldighet att anmäla misstänka brott mot välfärdsystemen
Arbetslöshetskassorna har enligt 6 § bidragsbrottslagen en skyldighet att göra anmälan till Polismyndigheten eller till Åklagarmyndigheten om det kan misstänkas att brott enligt lagen har begåtts.
4.4.3. Centrala studiestödsnämnden
Centrala studiestödsnämnden (CSN) är den myndighet i Sverige som har hand om studiestöd och s.k. hemutrustningslån. Myndighetens uppdrag är att pröva rätten till och i förekommande fall utbetala studiestöd och hemutrustningslån samt hantera återbetalning av dessa lån. Uppdraget beskrivs i förordningen (2007:1071)
med instruktion för Centrala studiestödsnämnden, av vilken framgår att CSN fullgör uppgifter enligt en rad olika författningar.5
Enligt 2016 års regleringsbrev ska CSN:s verksamhet präglas av god service och hög kvalitet i ärendehanteringen. Tilltron till myndighetens administration ska vara hög och informationen om villkoren för studiestöd ska vara lättillgänglig och behovsanpassad. Det anges uttryckligen att myndigheten ska motverka bidragsbrott och säkerställa att utbetalningar från studiestödssystemet endast sker till dem som är berättigade till stöd.
År 2015 betalade CSN ut olika förmåner till cirka 887 000 personer. Utbetalningarna uppgick till 13,7 miljarder kronor i bidrag, 17,2 miljarder i lån och 197 miljoner kronor i hemutrustningslån. Samtidigt återbetalades 13,3 miljarder kronor av låntagarna med studieskulder och 139,3 miljoner kronor av långtagarna med hemutrustningslån.
Ärendehandläggningen
Ärendehandläggningen sker i huvudsak med stöd av bestämmelser i förvaltningslagen. CSN handlägger två olika typer av förmåner; studiestöd och hemutrustningslån. Med studiestöd menas studiehjälp och studiemedel. Därutöver kan även s.k. Rg-bidrag, TUFFersättning och lärlingsersättning utbetalas. De materiella bestämmelserna finns i studiestödslagen (1999:1395), studiestödsförordningen (2000:655) och de olika förordningar som angetts ovan.
Särskilda bestämmelser om sekretess
Bestämmelser om sekretess för uppgifter till skydd för enskild finns i 28 kap. 9–10 a §§ OSL. Enlig 9 § gäller sekretess i ärende om studiestöd och i ärende hos CSN om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar för uppgift om en enskilds personliga
5Studiestödslagen (1999:1395), studiestödsförordningen (2000:655), förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funktionshindrade elever vid gymnasieskolan, förordningen (1997:1158) om statsbidrag för teckenspråksutbildning för vissa föräldrar, förordningen (2013:1121) om kostnadsersättning för elever i gymnasial lärlingsutbildning, förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd, förordningen (1990:1361) om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar och förordningen (2001:100) om den officiella statistiken.
eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. I andra ärenden än sådana om studiestöd under sjukdom gäller sekretessen inte beslut i ärendet. Eftersom skaderekvisitet är rakt föreligger en presumtion för offentlighet.
Behandling av personuppgifter
Regler för hur CSN får behandla personuppgifter finns i studiestödsdatalagen (2009:287) och i studiestödsdataförordningen (2009:321) samt i förordningen (1990:1361) om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Personuppgiftslagen tillämpas i CSN:s studiestödsverksamhet i den mån studiestödsdatalagen saknar bestämmelser.
Av 10 § studiestödsdatalagen framgår att direktåtkomst till och annat elektroniskt utlämnande utan den registrerades samtycke av personuppgifter som behandlas i CSN:s studiestödsverksamhet, är tillåtet bara i den utsträckning som anges i lag eller förordning och under vissa förutsättningar.
Försäkringskassan och arbetslöshetskassorna får, i den utsträckning CSN har uppgiftsskyldighet enligt lag eller förordning, ha direktåtkomst till personuppgifter som behandlas i CSN:s studiestödsverksamhet (11 § samma lag). I vissa fall får även en socialnämnd ha direktåtkomst till personuppgifter som behandlas i CSN:s studiestödsverksamhet (13 § studiestödsdataförordningen)
Uppgiftsskyldighet
Enligt 110 kap. 34 § SFB ska CSN lämna uppgifter till Försäkringskassan om vilka studerande som beviljats studiehjälp i form av studiebidrag för andra kvartalet varje år.
CSN omfattas av uppgiftsskyldigheten i lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
Skyldighet att anmäla misstänka brott mot välfärdssystemen
CSN har enligt 6 § bidragsbrottslagen en skyldighet att göra anmälan till Polismyndigheten eller till Åklagarmyndigheten om det kan misstänkas att brott enligt lagen har begåtts.
4.4.4. Försäkringskassan
Försäkringskassans uppdrag framgår av förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan. Försäkringskassans verksamhet består huvudsakligen i att besluta och betala ut sådana förmåner och ersättningar som myndigheten ansvarar för (1 §). Vidare anges att Försäkringskassan ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott (2 §). Försäkringskassan ska också samverka med berörda myndigheter, kommuner och landsting samt andra berörda parter för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet och därvid särskilt verka för att felaktiga utbetalningar inte görs (5 §).
Försäkringskassan handlägger 33 olika förmåner inom socialförsäkringen och försäkringsutgifterna uppgick till cirka 224,7 miljarder kronor för år 2015.
Ärendehandläggningen
I socialförsäkringsbalken finns särskilda regler om handläggningen av ärenden hos Försäkringskassan. I 110 kap. SFB anges att reglerna gäller ärenden som avser förmåner enligt balken och att samma regler gäller för Pensionsmyndigheten och i vissa fall även för Skatteverket (2 och 3 §§). Socialförsäkringen är indelad i tre försäkringsgrenar. Dessa avser förmåner som grundas på bosättning i Sverige (bosättningsbaserade förmåner), förmåner som grundas på arbete i Sverige (arbetsbaserade förmåner) och förmåner som grundas på andra omständigheter än bosättning eller arbete i Sverige (övriga förmåner).
Särskilda bestämmelser om sekretess
I 28 kap. 1–4 §§ OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för enskild när det bl.a. gäller socialförsäkringsförmåner. Den mest centrala bestämmelsen (1 §) omfattar skydd för uppgifter om enskildas hälsotillstånd och andra personliga förhållanden som förekommer i vissa särskilt angivna ärenden om socialförsäkringsförmåner. Sekretessen i 1 § avgränsas av ett rakt skaderekvisit och gäller således endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider men om uppgifterna i ärendet röjs. En annan relevant sekretessbestämmelse är 28 kap. 4 § OSL som reglerar sekretess i ärenden om arbetsskadeförsäkring. Sekretesskyddet tar här sikte på enskildas affärs- och driftförhållanden och avgränsas av ett rakt skaderekvisit.
Behandling av personuppgifter
Reglerna för Försäkringskassans behandling av personuppgifter finns i 114 kap. SFB och personuppgiftslagen. Alla som omfattas av socialförsäkringen finns i de register för vilka Försäkringskassan är personuppgiftsansvarig.
Av 114 kap. 18-22 §§ SFB framgår att direktåtkomst får medges i vissa fall till socialförsäkringsdatabasen. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten får ha direktåtkomst till databasen för särskilt angivna ändamål, men den är då förbehållen de personkategorier som på grund av sina arbetsuppgifter behöver tillgång till uppgifterna. Statens tjänstepensionsverk och vissa organ för handläggning av pensioner medges direktåtkomst. CSN, arbetslöshetskassorna och socialnämnder medges också direktåtkomst för vissa särskilda ändamål.
Uppgiftsskyldighet
Försäkringskassan omfattas av uppgiftsskyldigheten i lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
I förordning (1980:995) om skyldighet för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att lämna uppgifter till andra myndigheter
finns ytterligare bestämmelser om uppgiftsskyldighet för Försäkringskassan.
Skyldighet att anmäla misstänka brott mot välfärdssystemen
Försäkringskassan har enligt 6 § bidragsbrottslagen en skyldighet att göra anmälan till Polismyndigheten eller till Åklagarmyndigheten om det kan misstänkas att brott enligt lagen har begåtts.
4.4.5. Migrationsverket
Migrationsverket ansvarar för frågor som rör uppehållstillstånd, arbetstillstånd, visering, mottagande av asylsökande, återvändande, medborgarskap och återvandring i enlighet med förordningen (2007:996) med instruktion för Migrationsverket. Migrationsverket är således den myndighet som prövar ansökningar från personer som vill arbeta, studera eller bosätta sig i Sverige, komma på besök, söka skydd undan förföljelse eller ha svenskt medborgarskap. Migrationsverket handlägger också frågor om bistånd till asylsökande m.fl. Utbetalningar till enskilda uppgick under år 2015 till drygt 1,6 miljarder kronor där den största delen avsåg dagersättning.6
I sammanhanget bör också nämnas att det inom Migrationsverket finns tre ID-enheter som startade i form av en enhet år 2009. Enheterna har en nationell funktion och är uppdelade i två dokumentenheter och en biometri/analysenhet. Dokumentverksamheten ansvarar för att hjälpa Migrationsverkets övriga enheter med kvalificerade äkthetsbedömningar av dokument, exempelvis pass och andra identitetshandlingar. År 2012 inkom cirka 800 handlingar, år 2013 inkom 11 000 och år 2014 drygt 60 000.
6 Migrationsverket, Årsredovisning 2015 Migrationsverket, och särskilt inhämtade uppgifter från Migrationsverket.
Ärendehandläggningen
Handläggningen av ärenden hos Migrationsverket regleras dels av de allmänna bestämmelserna i förvaltningslagen, dels av bestämmelser i 13 kap. utlänningslagen, UtlL. De materiella reglerna om uppehållsrätt, uppehållstillstånd och arbetstillstånd finns i UtlL och utlänningsförordningen, UtlF. De materiella reglerna om bistånd till asylsökande finns i lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.
Som stöd för handläggningen av utbetalningar finns Migrationsverkets föreskrifter, rättschefens instruktioner och en handbok i migrationsärenden. I ärendehanteringssystemet finns ett inbyggt handläggningsstöd och på Migrationsverkets intranät finns ytterligare stödmaterial.
Särskilda bestämmelser om sekretess
I 37 kap. OSL finns de mest centrala sekretessreglerna till skydd för enskild i Migrationsverkets verksamhet. Enligt 1 § första stycket i kapitlet gäller sekretess, utöver vad som följer av 21 kap. 5 § OSL, i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om en enskilds personliga förhållanden. Med verksamhet för kontroll över utlänningar avses inte bara förvaltningsärenden om t.ex. visering, uppehållstillstånd, arbetstillstånd, avvisning eller utvisning, utan också kontrollåtgärder och annan löpande tillsyn.
Skaderekvisitet i första stycket är omvänt och innebär en presumtion för sekretess. Av paragrafens andra stycke framgår att sekretess gäller i verksamhet för kontroll över utlänningar också för uppgift i en anmälan eller utsaga av en enskild. Genom det raka skaderekvisit som är uppställt i andra stycket gäller sekretessen endast om det kan antas att fara uppkommer för att den som lämnat uppgiften eller någon närstående till denne utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Av paragrafens tredje stycke framgår att sekretess inte gäller för en myndighets beslut i ärenden, men att skälen dock kan hållas hemliga.
Sekretess gäller även enligt 37 kap. 2 § OSL, i den utsträckning riksdagen har godkänt ett avtal om detta med en annan stat eller med en mellanfolklig organisation, för uppgifter som avses i 37 kap. 1 §
och 21 kap. 5 § OSL och som en myndighet fått enligt avtalet. De sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. 15–27 § och 28 § första stycket OSL får inte tillämpas i strid med avtalet. I 37 kap. 6 § OSL finns också vissa sekretessregler till skydd för enskilds personliga förhållanden inom informationssystemet för viseringar (VIS) samt Schengens informationssystem (SIS).
Handläggningen av dagersättningar i Migrationsverkets verksamhet omfattas av bestämmelserna i 26 kap. OSL. Den sekretess som gäller inom kommunens socialtjänst, socialtjänstsekretessen, innefattar enligt en uttrycklig bestämmelse i 26 kap. 1 § OSL även ärenden om bistånd åt asylsökande och andra utlänningar. Socialtjänstsekretessen avgränsas med ett omvänt skaderekvisit och kan inte brytas med hjälp av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL.
Behandling av personuppgifter
Migrationsverkets behandling av personuppgifter regleras i utlänningsdatalagen (2016:27), UdL, och i utlänningsdataförordningen (2016:30), UdF. Lagen och förordningen trädde i kraft den 12 februari 2016 och gäller om inte annat anges i stället för personuppgiftslagen.
Utlänningsdatalagen gäller vid behandling av personuppgifter i Migrationsverkets och utlandsmyndigheternas verksamhet som rör utlänningars inresa i Sverige, i en stat som ingår i Europeiska unionen, i en stat som är ansluten till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller i Schweiz, utlänningars vistelse eller arbete i Sverige och utresa eller avlägsnande från Sverige, statusförklaring, mottagande av asylsökande och andra utlänningar, bistånd och stöd till utlänningar, svenskt medborgarskap, statlig ersättning för kostnader för utlänningar, bosättning av utlänningar, eller utfärdande av resehandlingar. Lagen gäller också vid behandling av personuppgifter i Polismyndighetens verksamhet som rör utlänningars inresa och vistelse i Sverige och utresa eller avlägsnande från Sverige om verksamheten inte utgör brottsbekämpande verksamhet.
När en person för första gången blir aktuell i ett ärende hos Migrationsverket läggs en dossier upp. I denna samlas alla uppgifter i ärendet och eventuella senare ärenden som rör samma individ. Alla uppgifter i individens ärenden lagras i den centrala utlänningsdatabasen (CUD) som är den centrala databasen inom Migrationsverket.
Till CUD är ett antal applikationer med olika funktioner kopplade, t.ex. för ärendehandläggning. CUD innehåller samtliga Migrationsverkets enheters ärendehantering av bl.a. asylprövningar, tillståndsärenden, medborgarskapsärenden, diarieföring, mottagning av asylsökande och bosättning av utlänningar. Databasen innehåller således ett antal olika register, t.ex. för ärendehandläggning, fingeravtryck och bidragshantering.
I 19 § UdL anges att direktåtkomst till personuppgifter hos Migrationsverket endast får medges Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, utlandsmyndigheterna, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket, och i vissa fall en part eller en parts ombud eller biträde för personuppgifter i partens ärende. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § RF meddela ytterligare föreskrifter om begränsningar av direktåtkomst enligt första stycket, och föreskrifter om behörighet och säkerhet vid sådan åtkomst. I 8–13 §§ UdF anges i vilken utsträckning direktåtkomst kan medges.
Uppgiftsskyldighet
Migrationsverket omfattas av uppgiftsskyldigheten i lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
Enligt 7 kap. 7 a § UtlF ska Migrationsverket underrätta Skatteverket om att en utlänning som är folkbokförd i Sverige och som haft tidsbegränsat uppehållstillstånd inte inom tre månader från det att tillståndet löpt ut ansökt om förlängning av tillståndet.
Skyldighet att anmäla misstänka brott mot välfärdssystemen
Migrationsverket har enligt 6 § bidragsbrottslagen en skyldighet att göra anmälan till Polismyndigheten eller till Åklagarmyndigheten om det kan misstänkas att brott enligt lagen har begåtts.
4.4.6. Pensionsmyndigheten
Pensionsmyndighetens uppdrag framgår av förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten. I myndighetens uppgifter ingår bl.a. att administrera och betala ut den allmänna pensionen samt betala ut bostadstillägg för pensionärer och efterlevandestöd. I myndighetens uppdrag ingår också att ge såväl generell som individuell information om pensionen.
År 2015 betalade Pensionsmyndigheten ut 270 miljarder kronor i inkomst- och premiepension. Utöver detta betalade myndigheten ut garantipension med 16 miljarder, inkomstgrundad efterlevandepension med 13 miljarder, bostadstillägg med 9 miljarder och äldreförsörjningsstöd med 0,8 miljarder kronor. Totala utbetalningar för år 2015 uppgick alltså till 308,8 miljarder kronor.
Ärendehandläggningen
I 110 kap. SFB anges att reglerna gäller ärenden som avser förmåner enligt balken och att de gäller för Pensionsmyndigheten och i vissa fall även för Skatteverket (2 och 3 §§). I Pensionsmyndighetens uppdrag ingår att administrera sådana förmåner som regleras i socialförsäkringsbalken under avdelningen för förmåner vid ålderdom (53 kap. 5 § SFB), förmåner till efterlevande (75 kap. 5 § SFB) och ärenden om bostadstillägg (93 kap. 5 § andra stycket SFB). Det gäller allmän ålderspension i form av inkomstgrundad ålderspension och garantipension, särskilt pensionstillägg till allmän ålderspension och äldreförsörjningsstöd.
Särskilda bestämmelser om sekretess
I 28 kap. 1–5 §§ OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för enskildas uppgifter hos bl.a. Pensionsmyndigheten. Den mest centrala bestämmelsen (1 §) omfattar skydd för uppgifter om enskildas hälsotillstånd och andra personliga förhållanden som förekommer i vissa särskilt angivna ärenden bl.a. i ärende enligt lagstiftningen om allmän pension. Sekretess gäller hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten även i verksamhet som avser registrering av enskilda för uppgift om en enskilds personliga förhållanden som
myndigheten fått från Migrationsverket, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretessen i 1 § avgränsas av ett rakt skaderekvisit och gäller således endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider men om uppgifterna i ärendet röjs. En annan relevant sekretessbestämmelse är 28 kap. 4 § OSL som reglerar sekretess i ärenden om arbetsskadeförsäkring eller delpensionsförsäkring. Sekretesskyddet tar här sikte på enskildas affärs- och driftförhållanden och avgränsas av ett rakt skaderekvisit.
Behandling av personuppgifter
Reglerna för Pensionsmyndighetens behandling av personuppgifter finns i 114 kap. SFB och personuppgiftslagen. Frågan om personuppgiftsansvarets fördelning mellan Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten diskuterades tämligen ingående i lagstiftningsärendet rörande personuppgiftsbehandling i verksamhet inom socialförsäkringens administration, numera reglerad i 114 kap. SFB. Enligt kapitlets 6 § är en myndighet inom socialförsäkringens administration personuppgiftsansvarig för ”den behandling av personuppgifter som den utför”. Detta innebär att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har ett myndighetsgemensamt personuppgiftsansvar. I förarbeten anförde regeringen att det inte var ändamålsenligt att i lag i detalj specificera vem som skulle vara personuppgiftsansvarig för alla de olika typer av behandlingar som kunde tänkas förekomma inom socialförsäkringens administration. Detta gällde särskilt de mer komplexa förhållanden som rådde vid myndighetsgemensam användning av de stora register som ingår i socialförsäkringsdatabasen (prop. 2002/03:135 s. 52–53). Personuppgiftsansvaret kom därmed att fördelas genom en regel av mer övergripande karaktär som tog sikte på den myndighet som utför en viss behandling.
Uppgiftsskyldighet
Pensionsmyndigheten omfattas av uppgiftsskyldigheten i lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
I förordning (1980:995) om skyldighet för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att lämna uppgifter till andra myndigheter finns vidare bestämmelser om uppgiftsskyldighet för Pensionsmyndigheten.
Skyldighet att anmäla misstänkta brott mot välfärdssystemen
Pensionsmyndigheten har enligt 6 § bidragsbrottslagen en skyldighet att göra anmälan till Polismyndigheten eller till Åklagarmyndigheten om det kan misstänkas att brott enligt lagen har begåtts.
4.4.7. Sveriges kommuner
Det finns 290 kommuner i Sverige. Av 2 kap. 1 § SoL framgår att varje kommun svarar för socialtjänsten inom sitt område och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver.
Kommunerna har tillsammans med staten ett delat huvudmannaansvar för insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Kommunen har ett basansvar för insatsen personlig assistans och måste bl.a. alltid stå beredd att ge personlig assistans eller ett ekonomiskt bidrag till skäliga kostnader för att enskilda ska kunna ordna insatsen på annat sätt (prop. 1992/93:159 s. 73). Assistansersättning enligt socialförsäkringsbalken (51 kap.) kan fås för kostnader för sådan personlig assistans som avses i LSS. En förutsättning är att behov av sådant stöd för de grundläggande behoven uppgår till i genomsnitt mer än 20 timmar per vecka. Assistansersättningen är i huvudsak statlig men kommunen ersätter de 20 första timmarna.
Frågor om socialtjänst handläggs vid kommunernas förvaltningsenheter som lyder under varje kommuns socialnämnd eller annan nämnd som svarar för det praktiska och politiska arbete som regleras av socialtjänstlagen. Målet med socialtjänsten är som framgår av 1 kap. 1 § SoL att på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Socialtjänsten ska under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers
egna resurser. Verksamheten ska också bygga på respekt för människors självbestämmanderätt och integritet.
Av 4 kap. 1 § SoL framgår att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Under år 2015 fick 226 511 hushåll i Sverige ekonomiskt bistånd någon gång under året. Totalt betalade Sveriges kommuner ut drygt 10,6 miljarder kronor.
Ärendehandläggningen
De materiella reglerna om ekonomiskt bistånd finns i socialtjänstlagen och i socialtjänstförordningen (2001:937). I 11 kap. SoL finns bestämmelser om ärendens handläggning. Där framgår också lagens förhållande till förvaltningslagen.
Särskilda bestämmelser om sekretess
Bestämmelser om sekretess inom socialtjänsten finns i 26 kap. OSL. Enligt 26 kap. 1 § OSL gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men. Skaderekvisitet är omvänt vilket innebär en presumtion för sekretess. Med socialtjänst jämställs bl.a. ärenden om bistånd åt asylsökande och andra utlänningar.
Behandling av personuppgifter
I lagen (2001:454) och förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten finns bestämmelser som ska tillämpas när personuppgifter behandlas inom socialtjänsten. Med socialtjänst avses bl.a. verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst och den särskilda lagstiftningen om vård utan samtycke av unga eller av missbrukare.
Enligt 6 § lagen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten får personuppgifter behandlas om behandlingen är nödvändig för att arbetsuppgifter inom socialtjänsten ska kunna utföras.
Personuppgifter får även behandlas för uppgiftsutlämnande som föreskrivs i lag eller förordning. Vilka uppgifter som får behandlas framgår av 7 § samma lag. Person- och samordningsnummer, känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser får behandlas om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för verksamheten. I de fall som behandlingen av personuppgifter inte regleras närmare av lagen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten gäller i stället personuppgiftslagen.
Någon bestämmelse som möjliggör direktåtkomst för nu berörda myndigheter finns inte (se Datainspektionens beslut 2011-12-07, dnr 876-2010, och beslut 2011-12-07, dnr 543-2011).
Uppgiftsskyldighet
I 12 kap. 10 § SoL finns en bestämmelse om uppgiftsskyldighet. Där framgår att socialtjänsten ska lämna ut uppgifter om någon vistas i ett hem för vård eller boende, om till exempel domstol eller Polismyndigheten begär uppgiften för ett särskilt fall. Andra exempel på uppgiftsskyldighet för kommunerna finns i 14 kap. 7 § SoL och 24 f § LSS.
Skyldighet att anmäla misstänka brott mot välfärdssystemen
Kommunerna har enligt 6 § bidragsbrottslagen en skyldighet att göra anmälan till Polismyndigheten eller till Åklagarmyndigheten om det kan misstänkas att brott enligt lagen har begåtts.
4.4.8. Länsstyrelser
I Sverige finns 21 länsstyrelser indelade efter län. Enligt 1 § förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion ska länsstyrelserna verka för att nationella mål får genomslag i länet samtidigt som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar. Länsstyrelsen ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande och inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. Länsstyrelsen ska vidare främja länets utveckling och noga följa tillståndet i länet
samt underrätta regeringen om dels det som är särskilt viktigt för regeringen att ha vetskap om, dels händelser som inträffat i länet. Länsstyrelsen ska vidare ansvara för de tillsynsuppgifter som riksdagen eller regeringen har ålagt den.
Länsstyrelserna ansvarar för att betala ut lönegaranti till anställda i företag som går i konkurs eller genomgår företagsrekonstruktion. Utbetalningar görs efter konkursförvaltarens, rekonstruktörens eller Kronofogdemyndighetens beslut om vilka personer som ska få lönegaranti. Ärendena handläggs på sju länsstyrelser, nämligen länsstyrelserna i Stockholms, Östergötlands, Skåne, Västra Götalands, Dalarnas, Västernorrlands och Norrbottens län. År 2015 handlade länsstyrelserna 19 728 ärenden om statlig lönegaranti och totalt utbetalades 1 524 920 000 kronor.
Ärendehandläggningen
Länsstyrelsernas uppdrag gällande den statliga lönegarantin framgår i huvudsak av lönegarantilagen (1992:497) och lönegarantiförordningen (1992:501). Ärendehandläggningen hos länsstyrelserna görs i huvudsak med stöd av förvaltningslagen.
När det gäller ärendehandläggningen är det i de flesta fall konkursförvaltaren som säger upp arbetstagarna och hanterar frågan om lönegaranti (se 11 och 15–16 §§lönegarantilagen). Sker ett konkursförfarande med bevakning ska konkursförvaltaren bevaka klara fordringar för arbetstagarens räkning och underrätta länsstyrelsen om sådana fordringar som kan omfattas av garantin, liksom när de blivit utdelningsgilla. Vid konkurs utan bevakning eller vid företagsrekonstruktion fattar förvaltaren respektive rekonstruktören beslut om en fordran ska betalas av lönegarantin. Förvaltaren respektive rekonstruktören ska samma dag sända en underrättelse om beslutet till länsstyrelsen. Sedan fordran förfallit till betalning är det länsstyrelsen som betalar ut garantibeloppet till arbetstagaren (22–23 §§lönegarantilagen). Enligt förarbetena till lönegarantilagen kan ledning för konkursförvaltarens handläggning sökas i förvaltningslagen (prop. 1991/92:139 s. 32).
Den behandling av personuppgifter som sker i samband med lönegarantiutbetalningar hos länsstyrelserna görs med stöd av reglerna i personuppgiftslagen och personuppgiftsförordningen (1998:1191).
Några särskilda bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som tar sikte på uppgifter vid ärendehandläggningen av lönegaranti finns inte. Inte heller har länsstyrelserna någon författningsreglerad skyldighet att anmäla misstänka brott vad avser nu aktuell brottslighet.
4.4.9. Skatteverkets beskattningsverksamhet
Skatteverket ska enligt 1 § förordningen med instruktion för Skatteverket fastställa och ta ut skatter, socialavgifter och andra avgifter så att en riktig uppbörd kan säkerställas. Skatteverket handlägger t.ex. utbetalningar i samband med skattereduktion för hushållsarbete (rot- och rutavdrag). Som hushållsarbete räknas även reparation, underhåll samt om- och tillbyggnad av en bostad.7 Beskattningsverksamheten utgör en egen verksamhetsgren inom Skatteverket.
Skatteverket handlägger cirka fyra miljoner ärenden om skattereduktion för hushållsarbete per år och skattereduktion medgavs under år 2013 med cirka 18 miljarder kronor.8 Av regleringsbrevet år 2015 framgår att målet för Skatteverkets beskattningsverksamhet är att skatter och avgifter ska fastställas så att skillnaden mellan de fastställda och de teoretiskt riktiga beloppen (skattefelet) blir så liten som möjligt. Skillnaden mellan fastställda belopp och betalda belopp (uppbördsförlusterna) ska minimeras.
Ärendehandläggningen
Ärendehandläggningen styrs i huvudsak av bestämmelserna i lag (2009:194) om förfarande vid skattereduktion för hushållsarbete. De materiella bestämmelserna finns i 67 kap. inkomstskattelagen (1999:1229), IL.
767 kap. 13 a § IL. 8 Skatteverket, Årsredovisning 2015 Skatteverket, s. 39, och Skatter i Sverige- Skattestatistisk
årsbok 2015, s. 30.
Särskilda bestämmelser om sekretess
Sekretess för den enskilde i Skatteverkets beskattningsverksamhet regleras bl.a. i 27 kap. 1–2 §§ OSL. Sekretessen är absolut. Enligt 27 kap. 1 § första stycket OSL gäller sekretess i verksamhet som avser bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt eller som avser fastighetstaxering för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Av andra stycket samma paragraf följer att sekretess bl.a. gäller i verksamhet som avser förande av eller uttag ur beskattningsdatabasen enligt lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet, SdbL, för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som har tillförts databasen.
Behandling av personuppgifter
I SdbL och förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet, SdbF, finns de bestämmelser som rör Skatteverkets personuppgiftsbehandling i beskattningsverksamheten. Lagen gäller i stället för personuppgiftslagen om inte annat anges.
Bestämmelser om direktåtkomst till beskattningsdatabasen finns i 2 kap. 7–9 §§ SdbL och i SdbF. Kronofogdemyndigheten, Tullverket och skattebrottsenheten får ha direktåtkomst till vissa särskilt angivna uppgifter. Av 2 kap. 8 a § SdbL framgår att en socialnämnd får ha direktåtkomst till vissa angivna uppgifter om uppgifterna behövs i ärende om ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. SoL eller i ärende om återkrav m.m. av sådant bistånd enligt 9 kap. samma lag. En socialnämnd får ha direktåtkomst när Skatteverket har försäkrat sig om att handläggare hos socialnämnden bara kan ta del av uppgifter om personer som är aktuella i ärenden hos nämnden.
Uppgiftsskyldighet
Skatteverkets beskattningsverksamhet omfattas av uppgiftsskyldigheten i lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
I 110 kap. 34 a § SFB stadgas att Skatteverket på Försäkringskassans begäran ska lämna sådana uppgifter om personliga assistenter och dem som bedriver yrkesmässig verksamhet med personlig assistans som behövs för Försäkringskassans kontroll av användningen av assistansersättning.
Skyldighet att anmäla misstänkta brott mot välfärdssystemen
Enligt 17 § skattebrottslagen (1971:69) ska förvaltningsmyndigheter som handlägger frågor om skatter eller avgifter, med vissa undantag, göra anmälan till åklagare så snart det finns anledning att anta att brott enligt lagen har begåtts. Enligt 18 kap. 8 § skatteförfarandeförordningen (2011:1261) ska Skatteverket, utöver vad som följer av 17 § skattebrottslagen (1971:69), göra en anmälan till åklagare så snart det finns anledning att anta att någon har gjort sig skyldig till vissa särskilt angivna brott. Någon lagreglerad skyldighet att anmäla misstänkt bedrägeri enligt 9 kap. 1 § brottsbalken (1962:700), BrB, har Skatteverket inte. Uppgifter till Polismyndigheten eller åklagare om bedrägerier i samband med rot- och rutavdrag lämnas med stöd av den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 24 § OSL.
4.4.10. Samverkan mot brott Samverkan mot brott
De utbetalande myndigheterna samverkar i olika uträckning i såväl mer formaliserad form som i mer löst sammanhållna nätverk och samverkansformer.
I den myndighetsgemensamma satsningen mot den organiserade brottsligheten som inleddes den 1 juli 2009 medverkar bl.a. Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Migrationsverket och Skatteverket.
Exempel på annan myndighetsöverskridande samverkan som flera myndigheter deltar i är Myndighetsgemensamt nätverk (ursprungligen mot bidragsbrott), Arbetsmiljöverket – sund konkurrens som leds av Arbetsmiljöverket utifrån ett regeringsuppdrag, Urvalsnätverk (erfarenhetsutbyte om metoder för kvalificerade analyser, urvals-
profilering m.m.) och Nätverk för kvalitetssäkring och uppföljning av
utbildnings- och arbetsmarknadstjänster.
4.5. Brottsbekämpande myndigheter
4.5.1. Åklagarmyndigheter
Åklagarmyndigheten
Åklagarmyndigheten ansvarar enligt förordningen (2015:743) med instruktion för Åklagarmyndigheten för den allmänna åklagarverksamheten med undantag för den åklagarverksamhet som Ekobrottsmyndigheten ska bedriva enligt förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten. Grundläggande bestämmelser om åklagarväsendet finns i 7 kap. rättegångsbalken (RB) och i åklagarförordningen (2004:1265). Åklagarens huvuduppgifter är att leda utredningen av brott, att fatta beslut om åtal ska väckas eller inte, och att föra det allmännas talan i brottmålsprocessen. Åklagarmyndigheten bedriver inte någon underrättelseverksamhet.
Ekobrottsmyndigheten
Ekobrottsmyndigheten ansvarar enligt förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten för bekämpning av ekonomisk brottslighet i viss angiven utsträckning. Myndigheten ansvarar också för att samordna åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten och för samordningen av de nationella åtgärderna mot bedrägerier, missbruk och annan oegentlig och ineffektiv hantering och användning av EU-relaterade medel i Sverige.
Ekobrottsmyndigheten är en åklagarmyndighet. Myndigheten har sedan den 1 juli 2013 ett nationellt ansvar för de ärendetyper myndigheten handlägger enligt sin instruktion. Verksamheten omfattar hela kedjan från underrättelseverksamhet till processen i domstol. Vid myndigheten arbetar åklagare, poliser, civila utredare och administratörer.
Myndigheten handlägger mål om brott mot 11 kap. BrB, lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m., skattebrottslagen och aktiebolagslagen (2005:551), mål om brott mot 9 kap. 1– 3 §§ BrB om gärningen rör EU:s finansiella intressen, och 9 kap.
3 a § BrB, mål om brott mot lagen (2013:385) om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter och mål om brott mot lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden. Utöver de särskilt angivna brotten ska myndigheten också handlägga mål om brott vars handläggning annars ställer särskilda krav på kännedom om finansiella förhållanden, näringslivsförhållanden, skatterätt eller liknande.
Andra mål om brott som bör handläggas vid myndigheten med hänsyn till att de rör kvalificerad ekonomisk brottslighet som har nationell utbredning, internationell anknytning, är av principiell natur eller av stor omfattning får övertas av Ekobrottsmyndigheten efter framställning från Åklagarmyndigheten. Om ett mål rör både brottslighet som Ekobrottsmyndigheten enligt förordningen ska handlägga och annan brottslighet (blandad brottslighet), handläggs målet vid den åklagarmyndighet där det med hänsyn till omständigheterna är lämpligast. Är det osäkert var ett mål ska handläggas avgörs frågan av riksåklagaren. En närmare beskrivning av fördelningen av ansvaret redovisas i kapitel 11.
4.5.2. Polismyndigheten
I förordning (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten anges att Polismyndighetens huvudsakliga uppgifter och ansvar framgår av polislagen (1984:387). Myndighetens uppgifter och ansvar framgår också av polisförordningen (2014:1104) och av andra författningar. Till Polismyndighetens uppgifter hör att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet samt utreda och beivra brott som hör under allmänt åtal.
Så snart det på grund av anmälan eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats ska förundersökning inledas. Beslut att inleda en förundersökning ska fattas av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller åklagaren. Har förundersökningen inletts av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen och är saken inte av enkel beskaffenhet, ska ledningen av förundersökningen om brottet övertas av åklagaren, så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren ska också i annat fall överta ledningen när det är motiverat av särskilda skäl. Bestämmelser om detta finns i 23 kap. RB.
De brott för vilka saken ska anses vara av enkel beskaffenhet och där förundersökningen i normalfallet ska ledas av Polismyndigheten redogör vi närmare för i kapitel 10 och kapitel 11.
Inom Polismyndigheten finns ett nationellt bedrägericenter (NBC). Syftet med NBC är bl.a. att öka möjligheterna för svensk polis att samordna sina resurser för de bedrägeribrott som sker över hela landet och som har samband med varandra samt att göra brottsbekämpningen mer effektiv och strukturerad. NBC ska enligt sitt uppdrag stå på tre ben: polisoperativt arbete, metodutveckling och offensiva brottsförebyggande insatser. Genom samordning och brottsanalyser ska NBC bidra till att upptäcka mönster som sträcker sig över flera län, varvid möjligheten att identifiera hittills okända gärningsmän ökar och därmed även möjligheten till brottsuppklaring. NBC ska vidare bidra med nationella brottsförebyggande insatser och metodutveckling.9Inom ramen för NBC:s uppdrag ingår att upprätta en nationell lägesbild gällande bedrägeribrottsligheten i Sverige.
Utredningarna av anmäld brottslighet sker vid bedrägerirotlar/sektioner ute i de olika regionerna.
4.5.3. Skatteverkets skattebrottsenhet
Skatteverket ska enligt 6 § förordningen med instruktion för Skatteverket förebygga och motverka ekonomisk brottslighet och medverka i brottsutredningar som rör vissa brott. Av instruktionen framgår att det vid myndigheten ska finnas en eller flera särskilda enheter för uppgiften att medverka i brottsutredningar. Den brottsbekämpande verksamheten utgör en egen verksamhetsgren inom Skatteverket.
Bestämmelser om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet finns i lagen (1997:1024) om Skatteverkets medverkan i brottsutredningar. Enheten bedriver utredningsverksamhet i form av åklagarledda förundersökningar och s.k. förutredningar samt underrättelseverksamhet. Skattebrottsenhetens verksamhet omfattar i första hand brott mot skattebrottslagen, 30 kap. 1 § första stycket 4 aktiebolags-
9 Nationellt bedrägericenter, Nationell lägesbild Bedrägerier, s. 2.; Polismyndigheten i Stockholms län, Slutrapport Bedrägeri – Inrättande av ett Nationellt bedrägericenter samt
utveckling av polismyndighetens verksamhet för att utreda bedrägeribrott.
lagen, 11 § tredje stycket lagen om tryggande av pensionsutfästelse m.m., folkbokföringslagen, bokföringsbrott enligt 11 kap. 5 § BrB, samt brott mot lagen (2014:836) om näringsförbud.
Om åklagaren finner att det finns särskilda skäl får Skatteverket även medverka vid undersökning också i fråga om annat brott. I fråga om de brott som finns angivna ovan får Skatteverket även bedriva spaning och underrättelseverksamhet.
Bland de särskilt angivna brotten, i den s.k. brottskatalogen, finns inte bedrägeri eller bidragsbrott angivna. Skattebrottsenheten får således endast utreda bedrägeri och bidragsbrott om åklagaren finner att det finns särskilda skäl för detta. Spaning och underrättelseverksamhet får endast bedrivas avseende de särskilt angivna brotten.
4.5.4. Offentlighet och sekretess vid brottsbekämpning
Hos brottsbekämpande myndigheter gäller sekretess framför allt med hänsyn till intresset av att förebygga eller beivra brott och till skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Den verksamhet Ekobrottsmyndigheten bedriver är antingen polisverksamhet eller åklagarverksamhet. Båda dessa verksamheter syftar till att förebygga eller beivra brott.
Sekretess till skydd för enskild
De huvudsakliga sekretessreglerna till skydd för enskild i brottsbekämpande verksamhet återfinns i 35 kap. 1 § OSL. I paragrafen finns bl.a. bestämmelser om sekretess för förundersökning, brottsförebyggande verksamhet och register. I paragrafen föreskrivs att sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men och uppgiften förekommer i bl.a. verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen. Även uppgifter om personliga och ekonomiska förhållanden som förekommer inom underrättelseverksamhet skyddas av denna bestämmelse. Paragrafen innehåller ett omvänt skaderekvisit vilket innebär en presumtion för sekretess.
Sekretess till skydd för brottsbekämpande verksamhet
Sekretessbestämmelser till skydd för att förebygga eller beivra brott, dvs. skydd för den brottsbekämpande verksamheten, finns i 18 kap. OSL. Sekretess gäller enligt 18 kap. 1 § OSL bl.a. för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål, angelägenhet som avser användning av tvångsmedel eller i annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs.
Med förundersökning menas förundersökning enligt rättegångsbalken. Skaderekvisitet i paragrafen är rakt, vilket innebär att det föreligger en presumtion för offentlighet. Sekretess gäller alltså enbart om ett offentliggörande av uppgifterna kan antas leda till skada för den brottsbekämpande verksamheten eller att syftet med olika åtgärder motverkas om uppgifterna röjs. Sekretessen kan innebära att en person som är misstänkt för att ha begått ett brott i ett inledande skede inte underrättas om detta förrän misstanken uppgår till misstankegraden ”skäligen misstänkt”. Vid den tidpunkten anses personen ha en begränsad partsställning i brottsutredningen och har då rätt att ta del av uppgifterna i utredningen. Rätten begränsas av att ett utlämnande av uppgifter endast kan ske om det inte medför men för utredningen (23 kap. 18 § RB och 10 kap. 3 § OSL). Bestämmelsen skyddar också de ovan nämnda myndigheternas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet som inte hänför sig till något konkret fall. Det kan gälla polisens spaningsmetoder eller myndigheternas arbetsmetoder i allmänhet.
Bestämmelsen i 18 kap. 2 § OSL föreskriver att sekretess till skydd för det allmännas arbete med att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet gäller för uppgift som hänför sig till underrättelseverksamhet. Sekretessen gäller med ett omvänt skaderekvisit vilket innebär att uppgifterna i regel är sekretessbelagda om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Underrättelseverksamhet innebär i detta sammanhang verksamhet som består i att samla, bearbeta och analysera
information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning.
Sekretessbestämmelsen i 18 kap. 3 § OSL föreskriver att samma sekretess som i 18 kap. 1–2 §§ OSL även gäller hos en myndighet när den biträder de i paragrafen uppräknade myndigheterna; en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen i deras brottsförebyggande eller brottsbekämpande verksamhet. Sekretess kan härigenom upprätthållas för andra myndigheters utredningar som exempelvis föregår åtalsanmälan, liksom för utlåtanden och yttranden som gjorts på begäran av polis eller åklagare och som ännu inte har kommit dessa myndigheter till handa. En myndighet som upprättar en brottsanmälan anses biträda de uppräknade myndigheterna. Enligt bestämmelsen skyddas då uppgifterna i den utredning som ligger till grund för en brottsanmälan av sekretess, även innan uppgifterna har kommit mottagaren till del (prop. 1979/80:2 Del A s. 140). Sekretessen kan då gälla hos annan myndighet för uppgift som angår misstanke om brott. Det innebär att sekretess även kan upprätthållas för sådana planeringsåtgärder som t.ex. Kronofogdemyndigheten vidtar inom ramen för myndighetsgemensamma aktioner tillsammans med bl.a. Polismyndigheten och som utförs i brottsförebyggande syfte (prop. 2001/02:191 s. 39 f). Sekretessen gäller för uppgift som angår misstanke om brott, oavsett vilket brott det är fråga om och oavsett vem som är misstänkt.
4.6. Tillsynsmyndigheter
4.6.1. Kronofogdemyndigheten
Kronofogdemyndighetens, KFM, huvudsakliga uppgifter framgår av förordningen (2016:1333) med instruktion för Kronofogdemyndigheten. Dessa uppgifter är indrivning, verkställighet, betalningsföreläggande och handräckning, skuldsanering samt tillsyn i konkurs. KFM ska verka för att en god betalningsvilja upprätthålls i samhället och tillhandahålla information och god service så att allmänhet och företag har goda förutsättningar för att kunna fatta långsiktiga och hållbara beslut. KFM ska också förebygga och motverka ekonomisk brottslighet.
KFM utövar tillsyn över konkursförvaltarnas lönegarantihandläggning och beslut. I myndighetens uppdrag ingår att föra statens talan vid överprövning av ett beslut om lönegaranti.10Såväl arbetstagaren som myndigheten kan väcka talan i domstol om ett lönegarantibesluts riktighet.11Med stöd av lönegarantiförordningen kan KFM ge ut föreskrifter för länsstyrelsernas hantering av statlig lönegaranti. Till myndighetens uppgifter hör även att besluta i vissa ärenden om lönegaranti i gränsöverskridande situationer.12
När det gäller myndighetens roll i samband med näringsförbud ska KFM också övervaka att den som meddelats näringsförbud inte överträder förbudet.
Uppgiftsskyldighet
Kronofogdemyndigheten omfattas av uppgiftsskyldigheten i lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
4.6.2. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, IAF, ansvarar för tillsyn över arbetslöshetsförsäkringen, arbetslöshetskassorna, Arbetsförmedlingens handläggning av ärenden som har samband med arbetslöshetsförsäkringen samt Arbetsförmedlingens och Försäkringskassans handläggning av ärenden som rör åtgärder inom aktivitetsstödet och utvecklingsersättningen. Detta framgår av förordningen (2007:906) med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Av förordningen framgår dessutom en detaljerad uppräkning av särskilda uppgifter som faller på IAF.
10 Utrymmet för förvaltaren eller rekonstruktören att ompröva ett beslut om lönegaranti är litet, en rättelse är dock möjlig, se 20 § lönegarantilagen och 27 § förvaltningslagen (1986:223). 11 Se 29 och 30 §§lönegarantilagen. Om återbetalningsskyldighet, se 34–36 §§ samma lag. 12 Om en arbetsgivare är föremål för ett insolvensförfarande i annat land får arbetstagaren ansöka om utbetalning av garantibelopp hos tillsynsmyndigheten (21 § lönegarantilagen).
4.6.3. Inspektionen för socialförsäkringen
I förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen, ISF, anges dess uppdrag. Där anges att ISF har till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Med systemtillsyn avses granskning av om tillsynsobjektets egna system för styrning och kontroll säkerställer en korrekt och enhetlig tillämpning av det regelverk som tillsynsobjektet ska tillämpa. Med effektivitetsgranskning avses granskning av om tillsynsobjektets verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet.
Myndigheten ska bidra till att rätt ersättning betalas ut till rätt person i tid. Inspektionen utövar tillsyn över Försäkringskassan och i vissa delar över Pensionsmyndigheten och Skatteverket. Även andra som påverkar hur den statliga försäkringen fungerar kan bli föremål för granskningar t.ex. kommuner och landsting.
ISF ska i sin verksamhet samverka med de tillsynsmyndigheter som kan komma att beröras av inspektionens tillsyns- och granskningsverksamhet.
4.6.4. Inspektionen för vård och omsorg
Inspektionen för vård och omsorg, IVO, ansvarar för tillsyn över hälso- och sjukvård, hälso- och sjukvårdspersonal, socialtjänst och verksamhet enligt LSS. Myndigheten ansvarar också för viss tillståndsprövning, exempelvis enligt sistnämnda lag. Bestämmelser finns i förordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg.
Syftet med tillsynen är att granska att befolkningen får vård och omsorg som är säker, har god kvalitet och bedrivs i enlighet med lagar och andra föreskrifter. I huvudsak styrs IVO:s verksamhet av patientsäkerhetslagen (2010:659), socialtjänstlagen och LSS.
Särskilt om tillståndsgivning enligt LSS
Enligt 23 § LSS, får en enskild person (fysisk eller juridisk) inte utan tillstånd av IVO yrkesmässigt bedriva verksamhet med bl.a. personlig assistans. Ett sådant tillstånd får endast meddelas den som med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt visar sig lämplig att bedriva sådan verksamhet.
I fråga om juridiska personer ska lämplighetsprövningen även avse bolagets företrädare i form av verkställande direktör och annan som har ett bestämmande inflytande över verksamheten, styrelseledamöter och styrelsesuppleanter med ekonomiska intressen i verksamheten och bolagsmännen i kommanditbolag eller andra handelsbolag.
Kommun och landsting som ska bedriva tillståndspliktig verksamhet ska anmäla denna till IVO innan verksamheten påbörjas.
Den som har beviljats ekonomiskt stöd för personlig assistans och som har anställt någon för sådan assistans, ska göra en anmälan till IVO innan assistenten påbörjar sitt arbete.
DEL II
Kartläggning och riskinventering
5. Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet
5.1. Inledning
I utredningens uppdrag ingår att kartlägga den ekonomiska brottslighet som i organiserade och systematiska former begås mot välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Kartläggningen ska identifiera vilka system som utsätts för brottslighet av detta slag och vad som kännetecknar brottsligheten. Som framgår av kapitel 2 kommer utredningen inte att göra någon uppskattning av brottslighetens omfattning.
I avsnitt 5.2 redovisas hur utredningen har tagit sig an uppgiften att kartlägga den aktuella brottsligheten. Vi redovisar den metod som har använts, det material som har analyserats, de begränsningar som materialet innebär samt de svårigheter som framkommit under arbetets gång.
För att kunna anlägga ett systemperspektiv på brottsligheten har vi i huvudsak valt att redovisa resultaten av kartläggningen för varje system för sig. Det blir då möjligt att analysera resultaten för respektive utbetalare på ett mer ändamålsenligt sätt. I de fall en utbetalande myndighet har flera utbetalningssystem redovisas dessa separat. Det finns också omfattande information av betydelse för kartläggningen som berör samtliga myndigheter och arbetslöshetskassor (utbetalande aktörer). I avsnitt 5.3 har vi därför valt att inledningsvis redovisa det som berör de utbetalande aktörerna gemensamt och först därefter det som specifikt rör respektive utbetalare. I avsnitt 5.4 lyfter vi fram några rättsfall för att illustrera brottsligheten och i avsnitt 5.5 redovisar vi några sammanfattande iakttagelser med anledning av kartläggningen.
5.2. Material och metod
5.2.1. Vilket material har analyserats?
Allmänt
Det finns olika tillvägagångssätt när det gäller att kartlägga brottslighet. Valet av tillvägagångssätt har i detta fall fått styras av syftet med kartläggningen som enligt direktiven, och med beaktande av våra avgränsingar, är att identifiera vilka system som är utsatta för brottslighet och vad som kännetecknar brottsligheten.
I avsnitt 2.3 redogör vi för hur vi ser på begreppet organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet utifrån utredningens uppdrag. För att kunna identifiera just den brottslighet som är relevant för utredningen måste kartläggningen bygga på ett brett material. I annat fall riskerar många brottsliga ageranden som borde omfattas av uppdraget att förbli oidentifierade. Med denna utgångspunkt har vi valt att inhämta material från ett flertal olika källor.
Utöver den brottslighet som direkt riktas mot systemen finns det också annan brottslighet som vanligtvis inte anses utgöra brottslighet mot välfärdssystemen, men som utgör ett led i eller ligger till grund för ett efterföljande sådant brott. Som exempel kan nämnas att Bolagsverket och Skatteverkets folkbokföringsverksamhet anmäler brott som rör falska handlingar eller falska identiteter. Även denna brottslighet är av betydelse för utredningens uppdrag. Kartläggningen tar dock i huvudsak sikte på den brottslighet som riktas direkt mot de utbetalande systemen.
Rapporter och tidigare utredningar
Flera tidigare utredningar har haft i uppdrag att på olika sätt genomföra undersökningar om felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Även Brå har i ett flertal rapporter analyserat frågor med nära anknytning till sådan brottslighet. Analyserna har avsett såväl sådant som har betydelse för vad som kännetecknar brottsligheten som vilka system som är brottsutsatta. Resultaten från utredningar och rapporter utgör en värdefull kunskapskälla för kartläggningen och för att identifiera riskfaktorer i de mest utsatta utbetalningssystemen.
Eftersom utredningens uppdrag tar sikte på organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet måste dock den information som finns i rapporter och tidigare utredningar läsas utifrån detta perspektiv. Det innebär att vi har gjort en bedömning av om de uppgifter som presenteras i sådana rapporter och utredningar är relevanta för utredningens uppdrag. I det följande redogör vi för sådant material såväl myndighetsspecifikt som i mer generella termer.
Det finns en förhållandevis stor mängd rapporter och tidigare utredningar, varför vi framför allt har koncentrerat oss på material från senare år som beskriver den i dag aktuella situationen.
Inhämtade uppgifter från utbetalande myndigheter och arbetslöshetskassor
Brottsanmälningar
De utbetalande aktörerna hanterar dagligen ärenden som innehåller misstänkta angrepp mot välfärdssystemen. I handläggningen av sådana ärenden kan det senare visa sig att det inte förekommer något fel från den enskildes sida eller att det kanske varit fråga om fel som varit oavsiktliga. Handläggningen kan också visa att den enskilde avsiktligen har försökt och kanske lyckats erhålla utbetalningar felaktigt och på så sätt uppkommer misstankar om brott. I de fallen kan den utbetalande aktören göra en anmälan om brott.
Handläggningen innebär att det byggs upp stor kunskap hos utbetalarna om olika brottsliga förfaranden och tillvägagångssätt, vilken är viktig för att identifiera vad som kan känneteckna brottsligheten och vilka utbetalningssystem som är brottsutsatta. Vidare är de utbetalande aktörerna förhållandevis återhållsamma när det gäller att anmäla brott och anmälningar ska endast göras då man från utbetalarens sida anser att man har en väl underbyggd misstanke. Mot denna bakgrund har vi ansett att brottsanmälningar från brottsutsatta myndigheter och arbetslöshetskassor är av stort värde. Även med beaktande av att materialet i denna del utgörs av uppgifter om
misstänkt brottslighet och det i de flesta fall av olika skäl inte leder
till en fällande dom i brottmål, menar vi att anmälningarna är en värdefull kunskapskälla när det gäller att undersöka brottslighetens
karaktär och kännetecken.1Det gäller särskilt vid den typ av brottslighet som nu är i fråga eftersom det i brottsanmälan vanligtvis finns omfattande information om den misstänka gärningen.
Syftet med att gå igenom brottsanmälningarna har således varit att utifrån ett systemperspektiv identifiera vad som kännetecknar den kända misstänka brottsligheten mot välfärdssystemen samt identifiera om utbetalningssystemen är utsatta för brottslighet av detta slag. Genomgången har omfattat nio utbetalande aktörer.2För det fall en person förekommer i flera brottsanmälningar har detta noterats i redovisningen. Utredningen har utgått ifrån det antal anmälningar som de utbetalande aktörerna har redovisat. I de fall det förekommer flera brottsanmälningar mot en och samma person har samtliga dessa anmälningar räknats med. Det innebär att utredningens sätt att räkna antalet brottsanmälningar kan skilja sig åt jämfört med andra redovisningar.
Den officiella brottsstatistiken som redovisas av Brå avviker från de siffror som presenteras i nedanstående tabell som utvisar antal anmälningar som granskats av utredningen. Förklaringen till detta är att Brås statistik avser antal misstänkta brott, medan en anmälan kan avse flera misstänkta brott. Följaktligen är Brås siffra för antalet anmälda brott högre än antalet brottsanmälningar som görs.
Antal brottsanmälningar som har analyserats framgår av nedanstående tabell.
1 Se Brås rapport 2016:9 Bedrägeribrottsligheten i Sverige, s. 32, där det anges att tidigare studier baserade på liknande granskningar av polisanmälningar och förundersökningar har visat att de ger en varierande men överlag god information om olika tillvägagångssätt vid brott. 2 Kommunerna, arbetslöshetskassorna och länsstyrelserna räknas vardera som en aktör även om de i sig omfattar flera kommuner, arbetslöshetskassor och myndigheter.
Tabell 5.1 Antal analyserade brottsanmälningar per utbetalande aktör
Myndighet
2011 2012 2013 2014 2015 Totalt
Arbetsförmedlingen Arbetslöshetskassorna CSN Försäkringskassan Kommuner Länsstyrelserna
256
40
1
8
136
65
7
14 741
85 1 329
56
9
29
763 119 936
43
5
28 689 285 1 119
26
1
79 2 193
881 3 384
230
23
Migrationsverket Pensionsmyndigheten Skatteverket
14
4
13 18
43
7 543
46
6 157
41 33 124
157
68 335
Totalt
7 350
Annan myndighetsintern information av betydelse
Flera myndigheter och arbetslöshetskassor har i sitt interna arbete eller i samband med olika myndighetsöverskridande samarbeten lyft fram ett antal förhållanden som är relevanta i sammanhanget. Problembeskrivningar och förslag till lösningar har i vissa fall dokumenterats i olika rapporter och interna dokument som utredningen fått del av. Även detta underlag utgör enligt vår mening en värdefull kunskapskälla för att komplettera vad som framgår av gjorda brottsanmälningar.
Utredningen har också i olika sammanhang träffat företrädare för berörda myndigheter och andra utbetalande aktörer. Vi har bl.a. genomfört två seminarier med handläggare från olika myndigheter. Syftet med seminarierna har varit att ytterligare komplettera den information som utredningen erhållit genom annat inhämtat och genomgånget material samt att ge en ökad förståelse för de olika problem som uppstår i arbetet med att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra nu aktuell brottslighet.
3 Avser endast del av 2013.
Exempel på domar
I en kartläggning av brottslighet är naturligtvis även domar en viktig källa. Med hänsyn till att organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet kan dölja sig bakom ett flertal olika brottsrubriceringar är det dock svårt att på ett heltäckande sätt göra en sådan genomgång utan att manuellt ta fram underlaget. Vi har dock gjort bedömningen att de utbetalande aktörernas brottsanmälningar innehåller tillräckligt med relevant information, varför någon manuell systematisk genomgång av domar inte har gjorts. Däremot redovisas några domar som illustrerande och kompletterande exempel i kartläggningen i avsnitt 5.4.
5.2.2. Hur har vi gått tillväga?
Inhämtade uppgifter från myndigheter och arbetslöshetskassor
Det material som inhämtats från de utbetalande aktörerna utgörs som ovan nämnts av brottsanmälningar och annan information. När det gäller brottsanmälningar har respektive anmälare själv gått igenom sina anmälningar och redovisat efterfrågade uppgifter i ett kodschema som utarbetats av utredningen.
Då vårt uppdrag endast ska omfatta organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet har detta fått vara styrande för vilka uppgifter som hämtats ur brottsanmälningarna. I kodschemat har därför uttryckligen vissa särskilda parametrar, som kan antas tyda på ett sådant förfarande, efterfrågats. I kodschemat har även getts utrymme att fylla i andra omständigheter som kan tyda på att brottsligheten är organiserad eller systematisk.
De uppgifter som utredningen bedömt vara av intresse är för det första vilket utbetalningssystem som misstankarna avser, eftersom vi ska identifiera vilka system som är utsatta för brottsligheten. Då angrepp på välfärdssystemen kan dölja sig bakom flera andra rubriceringar än exempelvis bedrägeri och bidragsbrott bör också uppmärksammas vilken brottsrubricering som angetts i anmälan. Uppgifter om antalet misstänkta gärningsmän i brottsupplägget kan tyda på ett mer organiserat upplägg och den misstänkta brottstiden kan indikera ett systematiskt agerande. Utifrån direktiven har vi också bedömt att det är av intresse att inhämta uppgifter om huru-
vida man använt företag som brottsverktyg, om man använt falskt eller
oriktigt intyg eller falsk eller oriktig identitet. Myndigheterna har även
fått fylla i information om varifrån impulsen till kontrollen av ärendet kom. Ett mått på brottslighetens allvarlighet är det belopp som misstänks ha utbetalats felaktig, varför även uppgift om detta har inhämtats.
Som påpekats i avsnitt 2.3.2 finns inga entydiga definitioner att hålla sig till för att avgränsa den brottslighet som omfattas av utredningens uppdrag. Det ligger därför en särskild svårighet i att identifiera vilka brottsanmälningar som avser just sådan brottslighet. För att minimera risken att förbigå brottslighet som kan anses vara organiserad och systematisk, men som i dag är relativt okänd, har undersökningen omfattat samtliga anmälningar om brott som direkt riktas mot välfärdssystemen från respektive utbetalande aktör under viss tidsperiod. Längden på denna tidsperiod har varierat mellan anmälarna bl.a. beroende på antalet anmälningar och möjligheten att få tillgång till dem.
När det gäller begreppet företag har vi i kartläggningen valt att inbegripa såväl enskilda näringsidkare som samtliga juridiska personer.
Analys av inhämtat material
Som nämnts ovan har de utbetalande aktörerna själva fyllt i kodschemat utifrån information i anmälningarna. Uppgifterna har därefter analyserats av utredningen.
Det första steget i analysen har bestått i att identifiera de anmälningar som innehåller brottslighet som omfattas av utredningens uppdrag. Som vi redogör för i kapitel 2 har vi valt att benämna denna brottslighet kvalificerad välfärdsbrottslighet. Med kvalificerad välfärdsbrottslighet menar vi brott som innehåller ett eller flera moment som anses mer avancerade eller mer samhällsskadliga än i normalfallet.
Med mer avancerade förfaranden avses i dessa fall t.ex. att en person använt oriktiga (falska eller manipulerade) handlingar eller identiteter för att få tillgång till välfärdssystemen eller för att erhålla större utbetalningar än vad denne i själva verket är berättigad till. Exempel på detta är att en person använder sig av flera identiteter för att erhålla utbetalningar parallellt, eller att denne skaffat oriktiga
handlingar för att höja sin sjukpenninggrundande inkomst (SGI) eller ge sken av att man antagits till en studiemedelsberättigad utbildning.
Med mer samhällsskadliga förfaranden avses t.ex. att utbetalningar har skett felaktigt under längre tid eller att utbetalningarna har skett vid enstaka tillfällen men med stora belopp.
Det är alltid en helhetsbedömning av omständigheterna i ett enskilt fall som avgör om brottsligheten ska anses som kvalificerad välfärdsbrottslighet. Denna bedömning är således inte någon exakt vetenskap. Begreppet syftar främst till att få en enhetlig benämning på vad som i detta sammanhang avses med organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden och för att på ett tydligt sätt kunna särskilja denna brottslighet från enklare välfärdsbrottslighet.
Det andra steget i analysen har bestått i att identifiera kännetecken hos den kvalificerade välfärdsbrottsligheten. Vi har då koncentrerat oss på att beskriva sådana omständigheter som kan sägas dels vara mer generella för anmälningarna, dels sådana som utmärker vissa enskilda anmälningar. Det handlar således inte i första hand om att redogöra för vissa känneteckens frekvens. Detta låter sig inte heller göras med denna undersökning som grund.
Slutligen har företrädare för de olika utbetalande aktörerna fått tillfälle att komplettera den bild av den kvalificerade välfärdsbrottsligheten som framträtt i analysen.
5.2.3. Kartläggningens begränsningar
En kartläggning måste utformas efter det syfte kartläggningen ska fylla och den tid som står till förfogande. Detta medför oftast vissa begränsningar i granskningen vilket är fallet även med denna kartläggning.
En första begränsning ligger i själva ansatsen att undersöka de brottsanmälningar som gjorts av respektive utbetalare. Genom att enbart undersöka brottsanmälningarna har vi utgått från respektive utbetalares uppfattning om vad som kan anses utgöra ett brott, vilket i sin tur innebär att sådana ärenden som utbetalaren av olika skäl inte anmält faller utanför undersökningen. De ärenden som anmäls beror bl.a. på vilka kontroller aktörerna vidtagit vilket exempelvis kan ha
sin grund i olika prioriteringar som i sin tur kan påverkas av faktorer som uppmärksammade rättsfall eller medias granskning. Det kan även finnas olika anmälningsbenägenhet mellan aktörerna. Detta innebär att även om det inte finns några brottsanmälningar gällande ett visst utbetalningssystem så kan systemet ändå vara utsatt för kvalificerad välfärdsbrottslighet. Det innebär också att trots att ett förhållandevis stort antal brottsanmälningar riktas mot ett visst system så behöver inte detta system vara mer brottsutsatt än andra. Det man kan sluta sig till är dock att ett visst utbetalningssystem är utsatt för kvalificerad välfärdsbrottslighet, även om det är oklart i vilken omfattning.
Det bör också noteras att de myndigheter och arbetslöshetskassor som deltagit i kartläggningen har varit tvungna att begränsa materialet på olika sätt. Det beror på att de har haft olika förutsättningar och olika resurser till sitt förfogande. De utbetalande aktörer som har gjort ett stort antal brottsanmälningar har redovisat uppgifter för färre år än de som har gjort ett litet antal anmälningar. I några fall har urvalet begränsats av andra skäl. För varje utbetalande aktör redovisas vilken tidsperiod som undersökts och antalet brottsanmälningar.
Kodschemat har, som ovan påpekats, utformats genom att myndigheterna eller arbetslöshetskassorna har ombetts fylla i vissa uttryckligen angivna parametrar. Även om det också funnits utrymme för att ange ytterligare uppgifter som kan tyda på ett organiserat eller systematiskt förfarande har de angivna parametrarna påverkat vilka uppgifter ur anmälningarna som utredningen har fått tillgång till. Även detta måste beaktas när man tar del av kartläggningens resultat.
I kartläggningen har tidigare utredningar, undersökningar och rapporter beaktats. Som nämnts ligger en begränsning i att detta material inte har haft fokus på samma allvarliga brottslighet som denna utredning, dvs. den kvalificerade välfärdsbrottsligheten. Materialet måste därför behandlas med denna aspekt i åtanke. I flera fall är det dessutom så att man i materialet har fokuserat på ett visst uppmärksammat problem, varför det inte kan tas till intäkt för att belysa brottsligheten mot en viss myndighet, arbetslöshetskassa eller ett utbetalningssystem på ett fullständigt sätt. Enligt utredningens mening utgör detta dock ett bra och tillförlitligt komplement till den stora mängd brottsanmälningar som vi gått igenom.
5.3. Resultatet av kartläggningen
5.3.1. Tidigare beskrivningar av brottsligheten
Iakttagelser som är gemensamma för flera välfärdssystem
I Brås rapport Bedrägeribrottsligheten i Sverige – Kartläggning och
åtgärdsförslag (Brå 2016:9) behandlas bl.a. bidragsbrott och andra
välfärdsbedrägerier. I rapporten analyserades 50 ärenden gällande bidragsbrott. Ärendena fördelade sig på Försäkringskassan, arbetslöshetskassor, kommuner, CSN och Pensionsmyndigheten med olika delar. Utan någon närmare precisering av myndighet konstaterade Brå att det i ungefär hälften av fallen fanns tecken på systematik i brottsligheten. Det konstaterades också att systematiken ofta är enkel på så sätt att en person har uppgett liknande felaktigheter eller underlåtit att anmäla ändrade förhållanden, vilket lett till flera felaktiga utbetalningar (s. 114).
I rapporten Understanding Terrorist Finance (Normark, Ranstorp, s. 10 och 17) lyfts brott mot välfärden fram som en möjlig finansieringskälla för terroristbrott. Där anges att problemen har sin grund i otillräckliga kontrollsystem som inte kräver att arbetslösa personer kontinuerligt håller kontakten med myndigheter. I rapporten redogörs för fall som uppmärksammats i olika länder i Europa. Ett av dessa exempel rör en undersökning i Danmark som visade att 32 personer hade erhållit totalt nästan 380 000 danska kronor genom välfärdssystemen under tiden de stred för ISIL i Syrien. När det gäller svenska förhållanden tas fallet i centrala Stockholm år 2010 upp. Personen i fallet hade genom falska dokument lyckats få ut 450 000 kronor från CSN. I rapporten Finansiella aktiviteter kopplade
till personer från Sverige och Danmark som anslutit sig till terrorgrupper i Syrien och Irak mellan 2013–2016 (Ahlin m.fl.) anges som
en av de viktigaste slutsatserna att nuvarande beteendemönster framför allt präglas av innovativ insamlingsverksamhet och utnyttjande av de statliga bidragssystemen. I rapporten anges bl.a. att nästan samtliga 300 individer som studerats uppburit någon form av statliga bidrag. Mest vanligt förekommande är bidrag som kommer från Försäkringskassan så som bostadsbidrag, barnbidrag, underhållsstöd och föräldrapenning. Andra former av statliga bidrag som t.ex. socialförsäkringsbidrag förekommer också men i mindre omfattning. Det framkommer att personer som rest till konfliktområdet i Syrien och
Irak haft personer i Sverige som hanterat post och andra göromål som krävs för att ge sken av att man fortfarande vistas i landet och därmed ska vara folkbokförda här. En annan konstruktion med koppling till bidrag som enligt rapporten sannolikt är förhållandevis vanlig är att personer som befinner sig i Sverige erhåller bidrag som därefter skickas till de personer som befinner sig i konfliktområdet. Ett betydande problem är den tidsfördröjning som det innebär att upptäcka att individer rest utomlands för att därefter avregistrera dessa från det svenska socialförsäkringssystemet. Även om individer blir återbetalningspliktiga vid felaktiga utbetalningar är utsikterna små att lyckas kräva tillbaka beloppen då de lämnat landet. Vidare har det enligt rapporten förekommit enstaka fall där assistansersättningssystemet utnyttjats.
I den myndighetsgemensamma lägesbilden om grov organiserad brottslighet 2016–2017 (Nationella underrättelsecentret, Myndig-
hetsgemensam lägesbild om grov organiserad brottslighet 2016–2017)
anges att bl.a. bedrägerier och bidragsbrott används av kriminella inom den grova organiserade brottsligheten för att säkra en grundinkomst. Det anges vidare att aktörerna kombinerar flera olika typer av brott som riktas mot flera olika myndigheter. Till exempel kan skattebrott kombineras med bidragsbrott. Man ser också tydliga indikationer på att användande av företag är vanligt och sker systematiskt inom grov organiserad brottslighet. Företag används som brottsverktyg både före och efter konkurs och behövs för att genomföra exempelvis bokföringsbrott, skattebrott och rot- och rutbedrägerier. Genom företaget kan man också ha rätt till olika former av anställnings- och arbetsgivarstöd. Sådana brott kan begås så länge företaget är aktivt, medan företaget, när det är försatt i konkurs, kan utnyttjas för lönegarantibedrägerier. Det finns också en internationell dimension på så sätt att de kriminella aktörerna utnyttjar den fria rörligheten av personer, varor och tjänster inom EU.
När det gäller användande av falska identiteter och falska uppgifter kring bosättning, arbete m.m. i brottsligt syfte är detta inte någon ny företeelse. Utredningen kan dock konstatera att brottsbekämpande myndigheter under senare år har uppmärksammat problemet alltmer. Enligt de brottsbekämpande myndigheterna har det har blivit tydligare att kriminella aktörer genomför organiserade och systematiska brottsupplägg med hjälp av bl.a. identitetshand-
lingar som brottsverktyg. I en rapport framtagen av Nationella underrättelsecentret, Nuc, (Nationella underrättelsecentret, Identi-
tetsrelaterad brottslighet, 2015-12-09) beskrivs den identitetsrelaterade
brottsligheten utifrån ett myndighetsgemensamt perspektiv. Av rapporten framgår den betydelse som folkbokföringen har när det gäller brottsligheten. Identiteter som missbrukas av kriminella aktörer har i de flesta fall varit folkbokförda, men inte alltid på ett korrekt sätt. Något som anges vara återkommande är identiteter som felaktigt folkbokförts på postboxadresser samt så kallade skenskrivningar där 20–30 personer folkbokfört sig på en och samma adress utan att egentligen bo där. Parallellt med att identiteter utnyttjas som målvakter i företag för att begå olika brott, beskriver rapporten att identiteter och adresser används för att kunna söka olika ersättningar från välfärdsystemen.
Problemet med identiteter är också något som framgår av Brås rapport Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet (Brå 2015:8 s. 116), där det konstateras att uppmärksamheten angående fel och fusk mot välfärdssystemen ofta kretsat kring frågan om rätt bidrag, men sällan om rätt person. I undersökningen visade det sig att det förekom att personer hade två eller fler identiteter, vilket möjliggör för personen att erhålla flera parallella bidrag och dessutom skapa förutsättningar för annan brottslighet. Även Skatteverket har i ett flertal rapporter uppmärksammat problemet med oriktiga identiteter som används i folkbokföringssystemet.
I rapporten Bidragsbrott och skattebrott – Välfärdens dubbla krimi-
nalitet (ISF och Brå 2011:12, s. 73) anges att det finns en grupp av
gärningspersoner som inte är särskilt nogräknade med vilka bidrag de utnyttjar. I den undersökning som genomförts i rapporten anges att det finns tecken på att särskilt kalkylerande gärningspersoner ansöker om de bidrag de kan få. De försöker bedöma upptäcktsrisker och möjligheter att beviljas betydande summor och byter därför mellan ersättningsslag och myndigheter. När det gäller relationen mellan bidragsbrott och skattebrott (svartarbete) konstateras i rapporten att det finns en inbyggd svårighet för den som har svarta inkomster och samtidigt vill dra nytta av välfärdssystemen. Poängen med svarta inkomster är att personen vill undvika skatt, varför denne inte redovisar inkomsterna till Skatteverket. För att få ut några större ersättningar från Försäkringskassan krävs emellertid goda deklarerade inkomster. Undersökningen i rapporten visar att
personer försöker maximera sina ersättningar och därför lämnar motstridiga uppgifter till myndigheterna. För att få upp bidragen konstruerar vissa en falsk sjukpenninggrundande inkomst. Den kan dock uppfattas som misstänkt om den jämförs med personens tidigare registrerade inkomster. Det konstateras i rapporten att samarbete mellan olika myndigheter därför blir centralt.
När det gäller att använda företag eller andra juridiska personer som brottsverktyg har företrädare för Skatteverket i en skrivelse lyft fram problematiken kring ekonomisk brottslighet inom ideell sektor (Skatteverket, Ekonomisk brottslighet inom ideell sektor). Enligt Skatteverkets uppfattning ökar den ekonomiska brottsligheten inom ideell sektor och då med den ideella föreningen som redskap. De främsta orsakerna till detta anges vara den ideella föreningens oreglerade ställning i kombination med ökade utbetalningarna från den offentliga sektorn till den ideella.
Skatteverket för fram exempel på förfaranden som man upptäckt i sin kontroll. Kontrollen har främst varit inriktad på eventuella skattefel och skattebrott kopplade till utbetalningar från Arbetsförmedlingen. De kontroller som gjorts i förhållande till Arbetsförmedlingen har i första hand gällt ersättningar som är kopplade till löneutbetalningar till bestämda personer (t.ex. nystartsjobb och lönebidrag). I syfte att erhålla utbetalningar och för egen vinning kunna tillgodogöra sig dessa i så stor utsträckning som möjligt har bl.a. följande oegentligheter observerats. Föreningar bildas, tilldelas organisationsnummer och registreras som arbetsgivare enbart i syfte att erhålla bidrag. Personer som föreningen aldrig har för avsikt att anställa anges som anställda. Inga eller oriktiga arbetsgivardeklarationer och kontrolluppgifter lämnas. I vissa fall har för låga belopp i arbetsgivardeklarationer och kontrolluppgifter lämnats till Skatteverket jämfört med vad föreningen uppgett till Arbetsförmedlingen och därmed erhållit bidrag för (ibland genom att utnyttja en närståendekrets eller genom att de som bildat föreningen själva anställts med ersättning från Arbetsförmedlingen). Personer som tidigare drivit en förening i konkurs bildar en ny förening och i vissa fall med samma anställda. Man gör ett upplägg med ”korsvisa” anställningar i varandras föreningar och förlänger på så sätt anställnings- och ersättningstiden. Vad som beskrivs ovan sker också enligt Skatteverket i ekonomiska föreningar.
Tidigare bedömningar av oavsiktliga och avsiktliga felaktiga utbetalningar
Hösten 2005 inrättades Delegationen mot felaktiga utbetalningar med syfte att minska felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Delegationen verkade under tre år och redovisade sitt slutbetänkande Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från
välfärdssystemen i juli 2008 (SOU 2008:74). Under de år som delega-
tionen arbetade redovisades också ett flertal rapporter. I delegationens uppdrag ingick bl.a. att fungera som ett samverkansorgan för åtgärder mot felaktiga utbetalningar från de offentliga försäkrings- och bidragssystemen samt att lämna förslag till enhetliga metoder för att på en övergripande nivå mäta omfattningen av oegentligheter över tid. Utifrån de orsaker som leder till felaktiga utbetalningar uppskattade Delegationen mot felaktiga utbetalningar dessas omfattning. Av de då totalt 510 miljarder som utbetalades årligen från välfärdssystemen bedömde delegationen att i genomsnitt 4 procent betalades ut felaktigt. Bedömningen inkluderade även eventuella mörkertal, dvs. fel som i regel inte upptäcks. Hälften av dessa, dvs. 9–10 miljarder kronor, bedömdes utgöra avsiktliga fel och bedömningen inkluderade inte eventuella interna oegentligheter.
I Ekonomistyrningsverkets skrivelse Samverkansuppdrag mot
felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2010, som lämnades som
svar på ett regeringsuppdrag, gjordes en bedömning av de felaktiga utbetalningarna år 2010. Dessa uppskattades till 3,3 procent (16,5 miljarder kronor) av 2009 års utbetalningar. Med hänvisning till att osäkerheten i uppskattningen ansågs stor bedömdes felaktiga utbetalningar föreligga i mellan 0,9 och 5,8 procent av fallen, vilket skulle svara mot mellan 4 och 29 miljarder kronor. Av de uppskattade felaktiga utbetalningarna bedömdes 1 procent bestå av avsiktliga fel från allmänheten, 1 procent av oavsiktliga fel från allmänheten och 1 procent av oavsiktliga fel från myndigheten (ESV 2011:11, s. 86).
De ovanstående bedömningarna gjordes med stöd av metoden Expert Elicitation, som något förenklat innebär att man samlar experter för berörda förmåner och låter dem bedöma de totala felens omfattning utifrån en analys av befintliga kontroller, granskningar och undersökningar kompletterat med deras expertkunskap. Exper-
ternas individuella bedömningar vägs samman vilket resulterar i en slutlig bedömning av omfattningen.
Riksrevisionen har i sin rapport Felaktiga utbetalningar inom social-
försäkringen – Försäkringskassans kontrollverksamhet (RiR 2016:11,
s. 16) mot bakgrund av de omfattningsbedömningar som gjorts av Delegationen mot felaktiga utbetalningar, ovannämnda uppskattning av Ekonomistyrningsverket och en uppskattning av Försäkringskassan konstaterat att omfattningen av de felaktiga utbetalningarna uppskattas till mellan 16–20 miljarder kronor och att osäkerhetsintervallet är relativt stort.
Det kan i detta sammanhang noteras att det även finns äldre omfattningsbedömningar, t.ex. i Riksrevisionens rapport Fusk – system-
brister och fusk i trygghetssystemen (RRV 1995:31). Vi anser att
bedömningarna är föråldrade i detta sammanhang och redogör inte närmare för dessa.
5.3.2. Arbetsförmedlingen
Rapporter och tidigare utredningar
I betänkandet Det ska vara lätt att göra rätt (SOU 2014:16 s. 199) konstateras att det sker ett systematiskt utnyttjande av arbetsgivarstöd. Det handlar exempelvis om att arbetsgivare inte betalar ut den lön som anställningsintyget visar och därmed rekvirerar felaktiga belopp från Arbetsförmedlingen. Det finns också exempel på ideella föreningar som startas upp, beviljas arbetsgivarstöd och kort därefter upphör med verksamheten, men fortsätter att rekvirera stöd.
I rapporten Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet har Brå identifierat ett antal varianter på felaktiga intyg som berör Arbetsförmedlingen. Bland annat uppger Brå att det hos Arbetsförmedlingen förekommer handskrivna arbetsgivarintyg där det kan vara svårt för handläggaren att tyda uppgifterna. Det finns även exempel på muntliga avtal, där anställningsavtal sedan upprättas i efterhand när Arbetsförmedlingen frågar efter det (s. 36). En annan typ av intyg är lönespecifikationen som i vissa fall avser kontanta löneutbetalningar. Som Brå konstaterar är kontanta betalningar ofta omöjliga att spåra eller kontrollera. En del branscher har mer kontanta betalningar än andra, som restaurang, taxi etc. Ett kvitto på
en kontant betalning säger egentligen mycket lite om hur det förhåller sig med lönen från arbetsgivaren.
I rapporten Bedrägeribrottsligheten i Sverige (s. 120) redovisar Brå bl.a. att det finns exempel på att företag kan ha ”på-pappretanställda”. Även om en person anges som arbetstagare har denne alltså aldrig arbetat i företaget. Det förekommer också att en person uppges ha högre lön eller mer arbetstid än vad som är fallet, vilket kan innebära att utbetalningarna blir högre.
Inhämtade uppgifter från Arbetsförmedlingen
Undersökning av Arbetsförmedlingens brottsanmälningar
Arbetsförmedlingen har rapporterat in uppgifter om sammanlagt 79 anmälningar upprättade under åren 2012–2015 som avser misstankar om brott mot välfärdssystemen.
Majoriteten av anmälningarna avser grova bedrägerier, vilka utgör 46 procent av anmälda brott. Bedrägeri av normalgraden utgör 9 procent. Anmälningar som rubricerats som bidragsbrott utgör 26 procent (18 procent avser ringa brott) och anmälningar med rubriceringen urkundsförfalskning 19 procent.4
Arbetsförmedlingen har fått impuls utifrån i 28 fall, varav 9 har kommit från arbetstagare, 8 från Skatteverket, 4 från annan myndighet, 3 från anonym tipsare, 1 från Kronofogden och 3 från antingen annat bolag, kund eller tredje part. För 51 fall anges att anmälan härrör från egenkontroll.
Annan myndighetsintern information
Arbetsförmedlingen har tagit fram en sektorsspecifik rapport som tar sikte på taxibranschen, Taxibranschen – Granskning ur perspek-
tivet felaktiga utbetalningar och konkurrensbegränsning. I denna
indikeras att vissa taxiföretag sannolikt överutnyttjar subventioner för att kunna få billig arbetskraft. Beträffande risken för felaktiga utbetalningar anges att denna inte är obetydlig. I 30 procent av de
4 Enligt Arbetsförmedlingen beror den höga andelen urkundsförfalskningar på att det finns många etableringsärenden som nästan uteslutande handlar om urkundsförfalskning avseende små belopp.
slumpvis utvalda utbetalningarna som har granskats saknas underlag eller också stämmer de inte. Det framgår att förekomsten av kontant utbetalade löner försvårar kontrollen.
Arbetsförmedlingen har framfört att inte heller en elektronisk utbetalning innebär att det finns några garantier för att en löneutbetalning speglar de verkliga förhållandena. Även om en viss lön varje månad sätts in på arbetstagarens konto förekommer det att arbetstagare tvingas att återbetala en del av eller hela lönen kontant till arbetsgivaren. Arbetsförmedlingen har vidare uppmärksammat andra företeelser som t.ex. att försäkringspremier inte längre betalas in när beslut om att bevilja programutbetalningar har fattats. Vissa branscher och även utbildningsformer kan vara utsatta. Detta inkluderar även snabbspåren. Med snabbspår avses här den hjälp som branscherna tillsammans skapar för att underlätta för nyanlända att etablera sig på arbetsmarknaden.
Arbetsfömedlingen beskriver att de kriminella uppläggen ofta handlar om att manipulera lönekostnader så att det t.ex. utbetalas helt svarta löner eller bara betalas in en del av den arbetsgivaravgift som borde betalas. Det förekommer att själva affärsidén i ett bolag är att anställa personer på olika stöd. Företaget försätts därefter i konkurs, företrädarna skapar nya bolag och man flyttar anställda mellan bolagen för att återigen anställa dem på stöd. Vidare rör sig brottsligheten mellan olika myndigheter och former av utbetalningssystem. Snabbt genomförda politiska beslut ger inte sällan möjlighet till missbruk.
På senare tid har myndigheten fått signaler om oseriösa leverantörer inom den nya branschen med anläggningsboenden och HVBhem. Arbetsförmedlingen vill också lyfta fram den upphandlade verksamheten i form av arbetsmarknadsutbildningar och kompletterande arbetsförmedlingstjänster som utgör en marknad på 4–6 miljarder kronor. I uppföljningen av leverantörer har Arbetsförmedlingen identifierat flera företag som inte är seriösa.
Är Arbetsförmedlingen utsatt för kvalificerad välfärdsbrottslighet?
Vid genomgången av de 79 anmälningarna har utredningen gjort följande iakttagelser. Redovisningen nedan följer de olika typer av utbetalningar som myndigheten gör.
Anmälningar där flera system utsatts samtidigt
Det finns 11 anmälningar där brottsligheten uppges rikta sig mot flera arbetsgivarstöd samtidigt. Rubriceringen i fallen har sin förklaring i hur Arbetsförmedlingen redovisade anmälningar under dessa år. Anmälningarna utmärker sig framför allt genom att samtliga avser fall där en misstänkt har riktat sig mot mer än ett utbetalningssystem. Samtliga avser juridiska personer (aktiebolag och ideella föreningar) och totalt finns misstankar om 148 fall av överträdelser. Det felaktigt utbetalda beloppet uppgår totalt till 13,6 miljoner kronor. Beloppet för enskilda anmälningar varierar mellan 52 000 kronor och 6,6 miljoner kronor. Antalet inblandade personer varierar mellan en och fyra och den angivna brottstiden ligger mellan några månader upp till drygt 3 år. Samtliga dessa fall utgör misstankar om kvalificerade välfärdsbrott.
Det finns vidare 26 anmälningar där flera anmälningar gjorts mot samma personer/företag. Om dessa kan nämnas nedanstående. I samtliga fall, utom ett, är det flera utbetalningssystem som är utsatta samtidigt. – Sex anmälningar har gjorts mot en ideell förening och avser
förstärkt anställningsstöd, lönebidrag, nystartsjobb, stöd för personligt biträde, trygghetsanställning och instegsjobb. Det totala beloppet uppgår till 10,7 miljoner kronor. I upplägget ingår två personer och det har angetts att oriktiga handlingar har använts. Brottstiden anges till över 7 år. – Två anmälningar har riktats mot en enskild näringsverksamhet
som fått utbetalt 1,1 miljoner kronor från utbetalningssystemen utvecklingsanställning och särskilt anställningsstöd. Oriktiga handlingar har använts och i båda anmälningarna anges att oriktiga identiteter förekommer. – Tre anmälningar rör särskilt och förstärkt anställningsstöd samt
nystartsjobb. I fallet förekommer ett aktiebolag och det har använts oriktiga handlingar. Beloppet uppgår till totalt 180 000 kronor. Brottstiden anges till två månader. – Två anmälningar har riktats mot ett aktiebolag angående nystarts-
jobb. Beloppet uppgår till totalt 737 000 kronor och tidsperioderna till tre månader respektive 1,5 år.
– Två anmälningar har gjorts mot en ideell förening avseende
trygghetsanställning och instegsjobb. Det förekommer oriktiga handlingar. Beloppet uppgår till totalt 1,57 miljoner kronor. I upplägget anges fyra personer vara inblandade och brottstiden anges till 6,5 år. – Tre anmälningar har gjorts mot en enskild person gällande
utbetalningssystemen merkostnadsersättning, ersättning till kompletterande aktör och nystartsjobb. Brottsrubriceringarna anges till urkundsförfalskning och det totala beloppet uppgår till 130 000 kronor. Brottstiden anges till dryg fyra år. – Sex anmälningar rör ett ärende där en person misstänks för att i
en enskild näringsverksamhet ha missbrukat sex olika utbetalningssystem. Dessa är stöd till personligt biträde, lönebidrag, utvecklingsanställning, förstärkt anställningsstöd, instegsjobb och särskilt anställningsstöd. Det totala beloppet uppgår till 277 000 kronor och det anges att det varit två personer inblandade i upplägget. Brottstiden anges till drygt nio månader. – Två anmälningar har gjorts mot en enskild person avseende
bidragsbrott, ringa brott, och urkundsförfalskning och avser etableringsersättning. Beloppet uppgår till knappt 2 500 kronor och ingen brottstid anges.
Utredningen bedömer att samtliga fall, utom det sist beskriva, dvs. 24 anmälningar är sådana att det rör sig om kvalificerad välfärdsbrottslighet.
Etableringsersättning
Arbetsförmedlingen har gjort totalt 26 anmälningar som gäller etableringsersättning. Varken brottstiden eller beloppens storlek gör att den misstänkta brottsligheten bör anses som kvalificerad. Samtliga brottstider understiger 1 år och det högsta beloppet uppgår till cirka 31 000 kronor.
Däremot framgår det att i åtta anmälningar har oriktig identitet använts, dvs. i närmare en tredjedel av fallen. Dessa åtta anmälningar bör på grund härav anses som kvalificerade välfärdsbrott. Det kan i
sammanhanget noteras att det i nio anmälningar inte framgår om personen har använt en riktig identitet eller inte.
Nystartsjobb
Det finns totalt 12 anmälningar gällande nystartsjobb. Fem anmälningar har ansetts innefatta kvalificerad välfärdsbrottslighet i genomgången där flera utbetalningssystem utsatts samtidigt (se ovan). Gällande de sju övriga anmälningarna uppgår brottstiderna i fem av dem till mellan 1–2 år och i en anmälan till mellan 2–3 år. Detta sammantaget med höga belopp, vilka ligger mellan 411 000 kronor och nästan 6 miljoner kronor, gör att dessa sex anmälningar omfattar misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet. I ett av dessa förekommer dessutom en oriktig identitet och i två andra anmälningar är det två personer som är involverade i brottsupplägget. Av de totalt 12 anmälningarna gällande nystartsjobb omfattar därför 11 misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet.
Särskilt anställningsstöd
I fråga om särskilt anställningsstöd har Arbetsförmedlingen gjort sex anmälningar. Tre av dem får anses innefatta kvalificerad välfärdsbrottslighet i genomgången där flera utbetalningssystem utsatts samtidigt (se ovan). I två av de övriga anmälningarna uppgår beloppen till 122 000 kronor och drygt 2,1 miljoner kronor, varför även dessa omfattar misstankar om kvalificerade välfärdsbrott. En av dessa anmälningar ingår i en grupp av anmälningar som gjorts mot ett företag. Av de sex anmälningarna omfattar således totalt fem misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet.
Lönebidrag
Fem anmälningar gäller lönebidrag. Två anmälningar har ansetts innefatta kvalificerad välfärdsbrottslighet i genomgången där flera utbetalningssystem utsatts samtidigt (se ovan). Även de tre kvarvarande anmälningarna omfattar misstankar om kvalificerad välfärds-
brottslighet då ett av dem avser ett belopp på 209 000 kronor, ett har en brottstid på 1 år och ett involverar tre personer i brottsupplägget.
Bosättningsstöd m.m.
En anmälan rör bosättningsstöd. I brottsupplägget finns två personer involverade och oriktiga handling har använts. En annan anmälan avser ersättning – materiell skada. Beloppet uppgår till 191 000 kronor och oriktiga handlingar har använts. Ännu en anmälan avser pendlingsstöd och inkluderar en brottstid på nästan 1 år samt oriktiga handlingar. Dessa tre anmälningar omfattar misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet.
Samlad bedömning
Redovisningen ovan innebär sammantaget att totalt 57 anmälningar, dvs. 72 procent av det totala antalet anmälningar, innehåller misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet. Utredningen bedömer därför att Arbetsförmedlingen är utsatt för kvalificerad välfärdsbrottslighet och att merparten av antalet anmälningar innehåller brottslighet som är organiserad eller systematisk i den mening som avses här.
Det kan konstateras att av anmäld brottslighet så finns det misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet inom samtliga utbetalningssystem med undantag för utbetalningssystemet programresa. Med hänsyn tagen till vilka utbetalningssystem som innefattas i rubriceringen ”Flera arbetsgivarstöd” är det systemet med nystartsjobb som är mest utsatt/polisanmält (42 procent) följt av systemen instegsjobb (17 procent) och lönebidrag (13 procent). Lönebidragen utgör en mindre del av den brottslighet som kartläggningen identifierat, men Arbetsförmedlingen lyfter fram att lönebidrag tillsammans med bl.a. nystartsjobb utgör en relativt stor del av myndighetens återkrav. När det gäller nystartsjobben kan det konstateras att Arbetsförmedlingen inte har förordningsstöd för att göra arbetsmarknadspolitisk bedömning före beslut om ersättning vilket kan vara en delförklaring till att nystartsjobb är mer utsatt. En annan möjlig förklaring är att det inte fanns något tak för den ersättning som betalades ut vid nystartsjobb fram till den 1 april 2015.
Hur ser den kvalificerade välfärdsbrottsligheten som riktas mot Arbetsförmedlingen ut?
Företag som brottsverktyg
Ett av de kännetecken som utifrån undersökningen av anmälningar kan iakttas är att företag använts i uppläggen. I många fall är det en naturlig följd av att flera stöd bygger på utbetalningar till arbetsgivare. Företag förekommer i 75 procent av anmälningarna, varav aktiebolag förekommer mest frekvent (51 procent), därefter ideella föreningar (33 procent) och enskilda firmor (10 procent). Att företag används som brottsverktyg bekräftas såväl av Arbetsförmedlingen som i den senaste lägesbilden från Nationella underrättelsecentret och i olika rapporter från Brå.5 Arbetsförmedlingen framhåller också att även civilsamhället används i allt större utsträckning och lyfter fram problematiken kring oseriösa aktörer inom ideella föreningar. För dessa föreningar saknas ett nationellt företrädarregister vilket gör det svårt att kontrollera dem.
Oriktiga handlingar och oriktiga identiteter
Oriktiga handlingar förekommer i 71 procent av anmälningarna. Vidare har oriktig identitet upptäckts i 25 procent av anmälningarna och det bör påpekas att det i lika stor andel av anmälningarna inte framgår om identiteten är riktig eller inte.
Antalet medverkande
När det gäller antalet medverkande kan konstateras att 60 procent av anmälningarna endast har en person inblandad, att 29 procent av anmälningarna involverar två personer, att 2 procent av anmälningarna involverar 3 personer och att 9 procent involverar fyra personer.
5Myndighetsgemensam lägesbild om grov organiserad brottslighet 2016-2017, Nationella underrättelsecentret, Brå 2015:8 och 2016:10.
Brottstiden och beloppens storlek
Angående brottstid kan noteras att 21 procent av anmälningarna har en angiven misstänkt brottstid på mellan 4–7 år och 33 procent på mellan 1–3 år. Resterande anmälningar anger en brottstid under 1 år.
När det gäller beloppen i anmälningarna rör det sig förhållandevis ofta om stora belopp. I 15 procent ligger beloppet mellan 1 miljon kronor och 8,2 miljoner kronor, i 12 procent ligger beloppet mellan en halv och en miljon kronor, och i 33 procent ligger beloppet mellan 100 000 kronor och 500 000 kronor.
Övriga iakttagelser
Det har inte uppmärksammats några direkta internationella kopplingar gällande brottsligheten mot Arbetsförmedlingen.
När det gäller den anmälda brottslighetens storlek kan utredningen konstatera att det sammanlagda beloppet i anmälningarna för de år som granskats och som avser kvalificerad välfärdsbrottslighet uppgår till 40,3 miljoner kronor. Det ska jämföras med beloppet för samtliga anmälningar i undersökningen vilket uppgår till 40,5 miljoner kronor. Detta innebär att anmälningarna som avser misstänkta kvalificerade välfärdsbrott står för i princip hela det anmälda beloppet.
5.3.3. Arbetslöshetskassorna
Rapporter och tidigare utredningar
I IAFs rapport Arbetslöshetskassornas rutiner för polisanmälan enligt
bidragsbrottslagen(IAFs rapport 2012:8, s. 21)
anges att misstänkta
bidragsbrott ofta består i att den ersättningssökande lämnar in kassakort där uppgifter inte stämmer överens med uppgifter från arbetsgivarintyg eller med uppgifter som kommer fram via samkörningar av data med Försäkringskassan eller CSN. Motsvarande anges i Rätt
och riktigt (SOU 2008:74, s. 134), där det står att en väsentlig orsak
till felaktiga utbetalningar av ersättning bedöms vara felaktigt deklarerade kassakort, där sökanden anger att man varit arbetslös när man egentligen arbetat (vitt eller svart).
Liksom för Arbetsförmedlingen utgör arbetsgivarintyget ett viktigt intyg för arbetslöshetskassorna. I rapporten Intyget som
dörröppnare till välfärdssystemet (s. 36) beskriver Brå bl.a. att arbets-
löshetskassorna hanterar stora mängder arbetsgivarintyg, vilket innebär att vissa kassor har infört egna standarder som underlättar för handläggarna. Brå uppger i rapporten att det enligt IAF är så att arbetslöshetskassorna ofta får ofullständigt ifyllda arbetsgivarintyg, och det kan vara svårt att bedöma om de är felaktiga eller bara slarvigt ifyllda. Kraven på kvaliteten på arbetsgivarintygen varierar mellan arbetslöshetskassorna. Ett ofullständigt intyg kan godtas av en kassa men inte av en annan.
Av Brås rapport Bedrägeribrottsligheten i Sverige (s. 117–118) framgår att exempelvis intyg som visar att personen blev uppsagd när denne i själva verket själv sade upp sig används för att få ersättning från arbetslöshetskassa. Det vanligaste är dock att den enskilde haft annan ersättning parallellt med arbetslöshetsersättning. Det kan då handla om ersättning från Försäkringskassan eller CSN, men också om att den enskilde haft svarta inkomster.
Inhämtade uppgifter från arbetslöshetskassorna
Undersökning av arbetslöshetskassornas brottsanmälningar
Arbetslöshetskassorna har rapporterat in uppgifter om sammanlagt 2 193 anmälningar till utredningen vilka avser brott mot välfärdssystemen.
Brottsrubriceringen i anmälningarna är i princip uteslutande olika former av bidragsbrott. Några enstaka anmälningar (cirka 10 stycken) har andra rubriceringar som bedrägeri, brukande av osann urkund, osant intygande och urkundsförfalskning.
Impulserna i anmälningarna har i nästan 70 procent av fallen kommit genom egen kontroll. I 10 procent av anmälningarna framgår inte varifrån impulsen kommit. I fråga om de övriga 20 procenten har impulsen i merparten fall kommit utifrån. Det finns dock en osäkerhet i denna siffra på grund av det sätt som informationen har redovisats till oss.
Är arbetslöshetskassorna utsatta för kvalificerad välfärdsbrottslighet?
Inledningsvis kan konstateras att det i fråga om arbetslöshetskassornas utbetalningssystem endast finns utbetalningssystemet för arbetslöshetsersättning.
Vid genomgången av gjorda anmälningar har utredningen gjort följande iakttagelser.
I merparten av de 2 193 anmälningarna understiger brottstiden 1 år, beloppen är förhållandevis låga och det finns inte några andra kvalificerande moment som gör att anmälningarna bör omfattas av utredningens uppdrag. Det finns dock en del anmälningar som skiljer sig från mängden. I 262 anmälningar ligger brottstiden mellan 1 och nästan 5 år. Ytterligare ett ärende utmärker sig med en brottstid på 12 år. Det finns vidare 44 anmälningar i vilka beloppet uppgår till mellan 100 000–585 000 kronor. Samtliga dessa 307 anmälningar omfattar misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet.
När det gäller andra kvalificerande moment finns fem anmälningar i vilka två eller tre personer har deltagit i upplägget och då använt sig av oriktiga arbetsgivarintyg. I ett annat ärende har totalt tre oriktiga arbetsgivarintyg från två olika arbetsgivare använts. I två anmälningar har arbetstagaren, som haft falskt körkort, fått lön från ett utländskt företag samtidigt som arbetslöshetsersättning har erhållits i Sverige. Även nu angivna åtta anmälningar innefattar kvalificerad välfärdsbrottslighet.
Detta innebär sammanfattningsvis att totalt 315 anmälningar, dvs. 14 procent av totalt antal, innehåller misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet. Utredningen bedömer därför att arbetslöshetskassorna är utsatta för kvalificerad välfärdsbrottslighet men att merparten av antalet anmälningar inte innehåller brottslighet som är organiserad eller systematisk i den mening som avses här.
Hur ser den kvalificerade välfärdsbrottsligheten mot arbetslöshetskassorna ut?
Företag som brottsverktyg
I några anmälningar är egna företag inblandade. I två fall har personen inte uppgett att denne haft eget företag, och i ett av dessa har företaget dessutom erhållit statliga bidrag. I ytterligare ett fall har personen arbetat i sin makes företag och maken har utfärdat ett arbetsgivarintyg till personen. Personen har arbetat i företaget under flera år utan att skatter har betalats in, och samtidigt erhållit ersättning från arbetslöshetskassan med 800 000 kronor under 12 år.
Brottstid och beloppens storlek
Av genomgången framgår att brottstiden i 83 procent av de anmälningar som omfattar misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet ligger mellan 1 och 5 år, och att brottstiden i en anmälan uppgår till 12 år. Beloppen i anmälningarna ligger mellan drygt 6 000 kronor och 800 000 kronor. I 31 procent av anmälningarna ligger beloppet över 100 000 kronor.
Antalet medverkande
I fem anmälningar har två eller tre personer deltagit i brottsupplägget och man har använt sig av oriktigt arbetsgivarintyg.
Oriktiga handlingar och oriktiga identiteter
Oriktiga handlingar har använts i 42 anmälningar (13 procent). Det kan särskilt noteras att 21 anmälningar av dessa avser oriktigt körkort och 11 stycken oriktigt arbetsgivarintyg. Det förekommer fall där en person har fått full arbetslöshetsersättning samtidigt som denne har arbetat heltid under annan identitet.
Övriga iakttagelser
Den internationella koppling som innebär att personer som erhållit ersättning från arbetslöshetskassa i Sverige även erhållit lön utomlands, bör noteras.
Det finns exempel på att man använt sig av flera olika arbetsgivarintyg från mer än en arbetsgivare. Det finns vidare exempel på andra tillvägagångssätt som lett till dubbla utbetalningar. Ett sådant är att personer har studerat heltid samtidigt som de har erhållit ersättning från arbetslöshetskassan. Ett annat att en frihetsberövad person uppgett sig vara helt arbetslös och erhållit ersättning eller att en person har arbetat och varit föräldraledig samtidigt som ersättning utgått. En annan person har saknat såväl arbets- som uppehållstillstånd i Sverige sedan flera år tillbaka, men ändå uppburit ersättning.
När det gäller den anmälda brottslighetens storlek kan utredningen konstatera att det sammanlagda beloppet i anmälningarna som omfattar anmälningar som innehåller kvalificerad välfärdsbrottslighet för den tid som granskats uppgår till 26,8 miljoner kronor. Det ska jämföras med beloppet för samtliga anmälningar i undersökningen vilket uppgår till 64,3 miljoner kronor. Detta innebär att anmälningarna som rör misstänkt kvalificerad välfärdsbrottslighet utgör 42 procent av totalt anmält belopp.
5.3.4. Centrala studiestödsnämnden
Rapporter och tidigare utredningar
Av Brås rapport Bedrägeribrottsligheten i Sverige (s. 119) framgår att det har uppmärksammats att personer uppgett att de ska studera utomlands, men sedan aldrig genomfört studierna. I ett av de fall som studerats var syftet aldrig att studera utan i stället att använda studiemedlen för att betala skulder. I ett annat kan avsikten i och för sig ha varit att studera, men så har inte skett och som skäl för det har den misstänkte hänvisat till bristande hälsa vilket denne har försökt styrka med läkarintyg.
I rapporten Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet (s. 45–46) har Brå identifierat ett antal varianter på felaktiga studieintyg som kan användas för att få utbetalningar från CSN. Det förekommer att
den studerande lämnar in felaktigt antagningsbevis eller studieförsäkran för att erhålla studiebidrag och studielån för studier utomlands. Detta beror på att vid studiemedel för studier utomlands kan CSN betala ut ett förhållandevis stort engångsbelopp i förskott innan terminens början. Besluten hos CSN påverkas också av flera andra typer av intyg, vilket redogörs för i nämnda rapport. Dessa är arbetsgivarintyg, lönespecifikationer, läkarintyg, bostadsintyg, närvarointyg och olika former av identitetshandlingar.
Inhämtade uppgifter från CSN
Undersökning av CSN:s brottsanmälningar
CSN har under åren 2011–2015 upprättat 881 anmälningar som avser missankar om brott mot välfärdssystemen.
Majoriteten avser misstankar om bidragsbrott. Dessa utgör 95 procent av anmälningarna om man tar hänsyn till såväl normalgraden som den grova varianten av brottet. I resterande 5 procent av fallen är brottet rubricerat som urkundsförfalskning.
De misstänkta brotten har i de flesta fall upptäckts genom impulser från handläggare eller på annat sätt genom myndighetens kontrollarbete (97 procent). I några få fall har det misstänkta brottet upptäckts genom tips från andra myndigheter, organisationer och privatpersoner. Genom ett mera aktivt arbete med samverkan har CSN under 2016 fått in fler impulser från andra aktörer, exempelvis utländska skolor och andra myndigheter.
Annan myndighetsintern information av betydelse
CSN har genom tidigare interna utredningar identifierat vissa områden där risken för fel är hög. Ett område där risken för mer kvalificerad brottslighet är högre är studiemedel för studier utomlands. Av den information som utredningen fått del av framgår bl.a. att förfalskningar förekommer i stor utsträckning bland bidragsbrott inom utlandsstudiemedel; 42 av 101 av de anmälda bidragsbrotten inom utland för 2015 begicks med en eller flera förfalskningar. Ytterligare sju anmälningar om misstänkt urkundsförfalskning polisanmäldes inom utlandsstudier; tre inom studier i Sverige. Vidare
konstaterar CSN att det under 2015 har skett en ökning av ärenden där det finns ett samband mellan två eller fler personer som misstänks för bidragsbrott, s.k. sambandsärenden; åtta ärenden med sammanlagt 52 personer jämfört med fyra sambandsärenden med tolv personer under 2014. I samtliga fall rör det sig om utlandsstudier, framför allt språkstudier. Enligt lämnade uppgifter från CSN framgår att antalet upptäckta sambandsärenden och antalet personer som ingår i ett sambandsärende fördubblades under 2016 jämfört med 2015. Enligt CSN är det tydligt att gärningspersonerna ändrar sitt upplägg i takt med att de lär sig om myndighetens arbetsmetoder, vilket försvårar CSN:s kontrollarbete.
Är CSN utsatt för kvalificerad välfärdsbrottslighet?
Vid genomgången kan noteras att samtliga anmälningar avser misstänkt brottslighet mot studiestödsystemet. Av genomgången framgår att 98 procent av fallen som anmälts är misstänkta brott avseende studiemedel. I 13 anmälningar avser misstankarna studiehjälp och 3 anmälningar avser återbetalning av lån. Inte någon anmälan är gjord vad avser utbetalningar för hemutrustningslån.
Vid genomgången av CSN:s anmälningar har vi bedömt att 35 procent (304 anmälningar) av totalt 881 genomgångna anmälningar omfattar misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet. Utredningen menar därför att CSN är utsatt för kvalificerad välfärdsbrottslighet men att merparten av antalet anmälningar inte innehåller brottslighet som är organiserad eller systematisk i den mening som avses här.
Det utbetalningssystem inom CSN som är utsatt för kvalificerad välfärdsbrottslighet är studiestödsystemet. När det gäller hemutrustningslån kan det dock konstateras att myndigheten inte haft någon kontroll riktad mot systemet varför det inte går att dra några slutsatser om i vilken utsträckning det förekommer kvalificerad välfärdsbrottslighet där.
Hur ser den kvalificerade välfärdsbrottsligheten som riktar sig mot CSN ut?
Oriktiga handlingar och oriktiga identiteter
I 72 procent av de anmälningar som bedömts gälla kvalificerade välfärdsbrott förekommer oriktiga handlingar.
Antalet medverkande
I 54 procent av de anmälningar som omfattar misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet är fler än en person inblandade. Det kan noteras att i de fall flera personer förekommer i upplägget kan det t.ex. avse samma skola och samma tillvägagångssätt. När det gäller anmälningar där flera personer samverkat kan det ofta misstänkas att någon har samordnat ansökningarna, eller att ett förfalskat antagningsbevis använts av en eller flera personer. Det har också noterats samband på så sätt att flera misstänkta personer är bosatta i samma stad eller område.
Beloppens storlek
Det kan konstateras att det anmälda beloppet varierar från 4 508 kronor till 833 000 kronor, vilket innebär att de kvalificerade välfärdsbrotten omfattar såväl större som mindre utbetalningar.
Övriga iakttagelser
När det gäller frågan om brottsligheten kan anses kännetecknas av internationella kopplingar kan utredningen lyfta fram vad CSN anfört om studier utomlands. Av redovisningen från anmälningarna framgår dock inte i vilken utsträckning det avsett studier utomlands eller i Sverige.
När det gäller den anmälda brottslighetens storlek kan utredningen konstatera att det sammanlagda beloppet i anmälningarna för den tid som granskats och som utgör kvalificerad välfärdsbrottslighet uppgår till 33,6 miljoner kronor. Det ska jämföras med beloppet för samtliga anmälningar i undersökningen vilket uppgår till 57 miljoner
kronor. Detta innebär att anmälningarna som rör misstänkt kvalificerad välfärdsbrottslighet utgör 59 procent av totalt anmält belopp.
5.3.5. Försäkringskassan
Rapporter och tidigare utredningar
Av Brås rapport Bedrägeribrottsligheten i Sverige (s. 116) framgår att flera olika ageranden har observerats mot Försäkringskassan. Det har varit fråga om förfalskade hyreskontrakt, skenseparationer (dvs. att två personer skiljs på pappret för att bli berättigade till olika former av utbetalningar men fortsätter att leva tillsammans), utomlands bosatta som uppburit exempelvis barnbidrag utan att vara berättigade, underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden t.ex. förbättrad arbetsförmåga eller förändrade inkomstförhållanden. Man har vidare observerat förfalskade arbetsgivarintyg och lönespecifikationer som använts för att inträda i systemet. Sådana kan även leda till för hög SGI och därmed till för hög utbetalad ersättning. Det kan också vara fråga om att personen har erhållit svarta inkomster samtidigt som denne uppburit ersättning från Försäkringskassan.
I Brås rapport Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet beskrivs bl.a. problemen med olika typer av missbruk av läkarintyg. De varianter som Brå redogör för är förfalskade, manipulerade eller köpta läkarintyg, intyg som ställs ut av vilseledda eller hotade läkare samt intyg som påverkas av läkarens effektivitets- och vinstkrav.
Särskilt om assistansbedrägerier
Åklagarmyndigheten har i promemorian Bedrägeri och bidragsbrott
med assistansersättning (RättsPM 2015:5, s. 15–16) studerat hur
brottsligheten mot assistansersättningssystemet ser ut. Myndigheten har uppmärksammat två huvudtyper av assistansbedrägerier; simulantfallet och utnyttjandefallet.
Med simulantfallen menas fall där brukaren antingen låtsas ha ett hjälpbehov eller överdriver sitt hjälpbehov. Det förekommer såväl fall där själva funktionshindret har simulerats, som fall där funktionshindret är verkligt men inget hjälpbehov eller åtminstone mindre hjälpbehov föreligger än det som uppgetts för Försäkringskassan.
När det gäller utnyttjandefallen har brukaren för det mesta ett reellt funktionshinder och hjälpbehov, men används som ett brottsverktyg för att få ut felaktig ersättning. Detta sker antingen genom att brukaren framställs som mer osjälvständig och hjälpbehövande än vad som är fallet eller genom att brukaren inte får sitt hjälpbehov tillgodosett. Många gånger ges ett minimum av hjälp för att kostnaderna ska hållas nere och därigenom maximera brottsvinsterna. Detta kan t.ex. åstadkommas genom att assistansen utförs av svart arbetskraft. Enligt Åklagarmyndigheten verkar det i flera fall ha varit fråga om barn eller personer med så svåra funktionsnedsättningar att de i princip är beroende av sin omgivning. I många fall kan brukarna inte förmedla sig till omgivningen på grund av språkförbistringar eller sitt funktionshinder. De som borde sörja för brukaren, exempelvis vårdnadshavare, god man eller förvaltare, har i vissa fall visat sig vara delaktiga i brottsupplägget, vilket innebär att brukaren inte har haft någon som tillvaratagit dennes rätt. I utnyttjandefallen är brukaren ofta omgiven av en begränsad krets av personer, ibland närstående, vilket gör det svårare att upptäcka brukarens egentliga tillstånd och hjälpbehov. Ofta anställs närstående som personliga assistenter och dessa för brukarens talan vid besök hos läkare och myndigheter. I dessa fall deltar inte heller brukaren i verksamhet utanför hemmet.
I vissa fall är den som företräder assistansföretaget delaktig i brottsupplägget och har ett uppenbart ekonomiskt motiv med verksamheten. Vinster utgörs i dessa fall av skillnaden mellan det schablonbelopp som betalas ut av Försäkringskassan och den ”lön” som företaget betalar ut till assistenten som kan vara fiktiv.
I såväl simulantfallen som utnyttjandefallen är antalet assistanstimmar som redovisas till Försäkringskassan större än det antal timmar som faktiskt utförts. Detta sker vanligen genom att det upprättas falska eller osanna tidsredovisningar och assistansräkningar. Antingen justeras redan befintliga assistenters tidsredovisningar genom att antalet timmar ökas, eller så uppger man att fiktiva assistenter har arbetat dessa timmar. I vissa fall har de personer som sätts upp som fiktiva assistenter varit medvetna om agerandet, ibland har de varit helt omedvetna om vad som försiggår.
För att dölja brottsligheten upprättas många gånger falska anställningsbevis. Löner utbetalas på ett till synes korrekt sätt, kontrolluppgifter lämnas och skatter och avgifter betalas, men den fiktiva
assistenten betalar ofta tillbaka lönen, helt eller delvis, till anordnaren eller brukaren. Det förekommer också att nära anhöriga får behålla hela lönen för att på så vis försörja sig.
De fiktiva assistenterna kan ha olika motiv för att ställa upp med sitt namn. Ett kan vara att de får en försörjning eller extra inkomst även om de inte får behålla hela lönen. Ett annat kan vara att de vill ha en vit inkomst att visa upp som försörjning eftersom de i övrigt lever på svarta inkomster. Andra motiv kan vara att erhålla uppehållstillstånd genom en fiktiv anställning eller skaffa sig andra förmåner som arbetslöshetsersättning, sjukpenning, föräldrapenning och pension, vilket är möjligt med hjälp av den kontrolluppgift som skickas från assistansanordnaren till myndigheterna. Det kan vidare vara nödvändigt att kunna visa upp en anställning för att få banklån eller hyreskontrakt.
Assistenternas tidsredovisningar och räkningar ska skrivas under av denne själv samt av brukaren eller dennes ställföreträdare. Gällande detta förhållande har det förekommit att samtliga uppgifter i stället fyllts i av anordnaren, brukaren eller ställföreträdaren. Det förekommer också att assistenten skriver under dokumenten in blanco och att uppgifterna därefter fylls i av annan. I flera fall har det bara genom att titta på dokumenten kunnat misstänkas att något är fel, exempelvis genom att assistenten skrivit under med olika handstilar och stavat sitt namn fel.
Enligt Försäkringskassans rapport Hur kan Försäkringskassan bli
bättre på att motverka fusk och oegentligheter med assistansersättningen? (Socialförsäkringsrapport 2016:8, s. 21–22) rör många mål
en kombination av de brottsliga tillvägagångssätten på så sätt att brukarens behov är kraftigt överdrivna samtidigt som assistans inte lämnats i den utsträckning och av de personer som anges i tidsredovisningen.
I betänkandet Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistans-
ersättning (SOU 2012:6, s. 170–172) anges tre gemensamma drag för
de ageranden som riktas mot assistanssystemet. Dessa överensstämmer i stort med vad som redogjorts för ovan och avser fusk med tidsredovisningen, svårigheten att kontrollera vid utlandsvistelser och nära anhöriga som assistenter. I fråga om utlandsvistelser anges i betänkandet att det bland fuskärendena är vanligt förekommande att brukare utnyttjar möjligheten att vara utomlands och att den möjligheten i princip har utnyttjats i alla ärenden där grov organiserad
brottslighet har förekommit. Vid brukarens och assistenternas utlandsvistelser minskar risken för upptäckt och de brukare som simulerar eller överdriver sina funktionshinder kan leva mer normalt. Det sägs också att assistansersättningen kan ge ett betydande överskott eftersom det i många länder är billigare att leva än i Sverige och lönerna är lägre. I flera fall har brukaren använt assistenter från det land denne befinner sig i. Kontrollmöjligheterna i många länder utanför EU är små eller obefintliga, varför det inte går att säkerställa att assistansanordnaren betalat löner, skatter och avgifter, eller ens att den uppgivna assistenten existerar. Det finns dock en särskild regel i 51 kap. 16 § andra stycket SFB som anger att om assistansen har utförts av någon som är bosatt utanför EU betalas assistansersättning endast ut om det finns särskilda skäl. Det sägs vidare att det i fuskfallen är vanligt förekommande att brukaren i princip enbart har närstående som assistenter. Ett sådant upplägg används för att undgå Försäkringskassans kontroll. När det handlar om fall i vilka funktionshinder simuleras eller överdrivs har de närstående ofta en mycket aktiv roll i utredningsfasen inför beviljandet av ersättningen och många gånger förs brukarens talan uteslutande av närstående, såväl vid besök hos läkare som hos Försäkringskassan. De närstående kan då t.ex. uppge att brukaren inte själv kan tala eller att denne inte förstår svenska, vilket innebär att läkaren och Försäkringskassans handläggare inte kan ha en egen kommunikation med brukaren. I detta sammanhang har det också uppmärksammats att brukaren har fått avstå från olika aktiviteter för att ersättningen till de anhöriga inte ska minskas.
Det finns vidare exempel på mer utstuderade fall kopplade till grov organiserad brottslighet som går ut på att assistansanordnare knyter brukare till sig genom att i andra länder söka upp och hämta funktionshindrade personer till Sverige (se bl.a. SOU 2012:6, s. 165–166 och ISF och Brå 2011:12, s. 61–62). Enligt Försäkringskassan handlar det i dessa fall om anhöriginvandring. Det har också observerats att anordnare aktivt har letat brukare på flyktingförläggningar och utnyttjat deras svaga situation. Här ska dock förtydligas att assistansersättning inte kan beviljas innan personen i fråga har beviljats asyl eller uppehållstillstånd. I några fall har anordnaren lånat ut pengar till brukarens resa till Sverige och på så sätt har brukaren hamnat i en beroendesituation till anordnaren som kan vara svår att ta sig ur. Det har även förekommit att anordnare har hotat brukare med att denne
kommer att utvisas om denne avslöjare upplägget eller söker sig till en annan anordnare. I ett fåtal fall kopplade till grov organiserad brottslighet har också iakttagits att anordnare har ansökt om uppehållstillstånd och arbetstillstånd för personer som befinner sig utanför EU och anställt dem som assistenter. Innan assistenten har fått permanent uppehållstillstånd är denne beroende av sitt arbete och därmed av anordnaren. I denna situation kan assistenterna utnyttjas bl.a. som ”gångare”, vilket innebär att denne på pappret får en lön utbetalad, men sedan tvingas återbetala en del till anordnaren.
Inhämtade uppgifter från Försäkringskassan
Undersökning av Försäkringskassans brottsanmälningar
Försäkringskassan har rapporterat in uppgifter om sammanlagt 3 384 anmälningar till utredningen vilka avser brott mot välfärdssystemen. Undersökningen omfattar anmälningar som Försäkringskassan gjort under åren 2013–2015.6
Vad gäller rubriceringarna av anmälningarna fördelar de sig så att 82 procent av anmälningarna avser bidragsbrott (2 788 stycken), 9 procent avser grovt bidragsbrott (311 stycken), 6 anmälningar avser ringa bidragsbrott, 71 vårdslöst bidragsbrott , 47 bedrägeri, 64 grovt bedrägeri och 1 anmälan bedrägligt beteende. Osann försäkran och urkundsförfalskning återfinns i en anmälan vardera. För 94 anmälningar finns ingen rubricering angiven.
Försäkringskassan har i 56 procent av anmälningarna fått impulser från den egna kontrollen.
Annan myndighetsintern information av betydelse
I februari 2016 redovisade Försäkringskassan ett regeringsuppdrag som handlar om myndighetens arbete med att förebygga felaktiga utbetalningar och motverka bidragsbrott (Särskild redovisning av
6 Antalet anmälningar i undersökningen motsvarar i princip det totala antalet brottsanmälningar som gjorts under dessa år. Utredningen har dock fått kompletterande uppgifter från Försäkringskassan i form av ytterligare några anmälningar, men på grund av risk för att några anmälningar bl.a. räknas två gånger har inte dessa tagits med i undersökningen. Utredningens bedömning är att detta inte påverkar resultaten nämnvärt då dessa inte innehåller några nya uppgifter i förhållande till de anmälningar som ingår i undersökningen.
felaktiga utbetalningar, Svar på regeringsuppdrag, 2016-02-19,
dnr 005742-2015). I detta står bl.a. att det, när det gäller assistansersättningen, har förekommit flera fall med organiserade upplägg med flera inblandade aktörer. När det gäller tillfällig föräldrapenning anger Försäkringskassan vidare att man sett en stor ökning av återkravsbeloppen och antalet anmälningar mellan åren 2013 och 2015, och påpekar att detta kan bero på att man infört riktade kontroller inom förmånen. Det anges att återkraven ligger mellan 20 000 kronor och 500 000 kronor. Enligt kompletterande uppgift från Försäkringskassan kan ökningen också bero på den högre graden av automatisering och att föräldraförsäkringen blivit mer lättillgänglig genom att man på ett enkelt sätt kan ansöka och begära ersättning via en tillfällig föräldrapenning-applikation.
Vad avser felaktigt utbetalat tandvårdsstöd kan nämnas att Försäkringskassan bedömer att de felaktiga utbetalningarna utgör mellan 100 och 180 miljoner kronor per år. Försäkringskassans återkrav av tandvårdsstöd uppgår till omkring 20 miljoner kronor per år. (Prop. 2016/17:153 s. 56)
Är Försäkringskassan utsatt för kvalificerad välfärdsbrottslighet?
Vid genomgången av de 3 384 anmälningarna har utredningen gjort nedanstående iakttagelser. Redovisningen följer de olika typer av utbetalningar som myndigheten gör.
Aktivitetsersättning
Försäkringskassan har rapporterat 14 brottsanmälningar som rör aktivitetsersättning. I elva av dem uppgår brottstiden till mellan 1–9 år och i ytterligare ett uppgår det anmälda beloppet till 927 000 kronor. Tolv anmälningar omfattas därför av utredningens uppdrag.
Aktivitetsstöd
Försäkringskassan har rapporterat 141 brottsanmälningar som rör aktivitetsstöd.
Av dessa har 18 stycken en brottstid på mellan 1 och drygt 12 år. Ytterligare två anmälningar avser belopp över 100 000 kronor. I ett ärende har personen uppburit aktivitetsstöd under falsk identitet och samtidigt fått sjukersättning med den riktiga identiteten. Totalt utgör således 21 anmälningar misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet.
Arbetsskadelivränta
Försäkringskassan har redovisat 14 brottsanmälningar som rör arbetsskadelivränta.
I 13 fall uppgår brottstiden till mellan 1 och drygt 9 år. Beloppen varierar från 26 000 kronor till 966 000 kronor. Dessa anmälningar omfattar misstankar om kvalificerade välfärdsbrott.
Assistansersättning
Försäkringskassan har rapporterat 88 anmälningar som rör assistansersättning. Brottstiden i 43 anmälningar ligger mellan 1–7 år. Beloppen varierar från 12 400 kronor till 2,3 miljoner kronor. I ytterligare 16 anmälningar ligger beloppet mellan 126 000 kronor–10,1 miljoner kronor. Sammantaget innebär det att 59 anmälningar om assistansersättning omfattar misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet.
Barnbidrag
Försäkringskassan har rapporterat 321 anmälningar som rör barnbidrag. I 199 av dem uppgår brottstiden till mellan 1–8 år. Beloppen varierar mellan 3 500 kronor och 261 600 kronor. Därutöver finns fyra anmälningar som avser ett belopp över 100 000 kronor. Totalt omfattas således 203 misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet.
Bilstöd
I fråga om bilstöd har sju anmälningar gjorts. I tre anmälningar ligger brottstiden mellan 1–18 år och i ytterligare ett fall uppgår beloppet till 188 000 kronor. Dessa fyra anmälningar omfattas därmed av utredningens uppdrag.
Boendetillägg
Det finns en anmälan som avser boendetillägg. Anmälan innehåller dock inga kvalificerande moment, varför den inte omfattas av utredningens uppdrag.
Bostadsbidrag
Bostadsbidrag förkommer i 299 anmälningar. Brottstiden i 152 anmälningar uppgår till mellan 1–10 år. Ett ärende avser ett belopp om 173 000 kronor. Totalt omfattar 153 anmälningar misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet.
Bostadstillägg
När det gäller bostadstillägg har 200 anmälningar gjorts. I 137 av dessa ligger brottstiden mellan 1–10 år. Det finns därutöver tre anmälningar som avser belopp mellan 105 000–294 000 kronor. Totalt omfattar således 140 anmälningar misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet.
Föräldrapenning
Totalt 466 anmälningar gäller föräldrapenning. I 199 av dem anges en brottstid över 1 år och i ytterligare 12 stycken anges ett belopp över 100 000 kronor. Därutöver anges i en anmälan att den misstänkte har försetts med en felaktig inkomstuppgift från ett aktiebolag i vilket dennes sambo satt som ledamot. Samtliga dessa 212 anmälningar omfattar misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet.
Tillfällig föräldrapenning
När det gäller tillfällig föräldrapenning finns totalt 861 anmälningar. I 508 av dessa anges en brottstid på över 1 år och i ytterligare 19 anmälningar anges beloppet till över 100 000 kronor. Därutöver har i tre anmälningar använts falska arbetsgivarintyg i kombination med företag som brottsverktyg.7Totalt 530 anmälningar omfattar misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet.
Handikappsersättning
Gällande handikappersättning har 15 anmälningar gjorts. Av dessa innehåller 13 anmälningar en misstänkt brottstid som överstiger 1 år och uppgår som mest till över 23 år. Beloppen varierar mellan 23 000–250 000 kronor. Dessa 13 anmälningar omfattar misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet.
Sjukersättning
Av totalt 356 anmälningar som gäller sjukersättning förekommer en brottstid mellan 1–14 år i 313 stycken. För de anmälningar som har en brottstid under 1 år eller för vilka det inte finns någon brottstid angiven är det 12 stycken som avser ett belopp mellan 100 000– 657 000 kronor. Samtliga dessa anmälningar omfattar misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet. Totalt omfattar 325 anmälningar misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet.
I övriga fall finns vissa intressanta moment som att personen arbetat i utlandet samtidigt som denne uppburit sjukersättning i Sverige, men i avsaknad av ytterligare kvalificerande moment har dessa lämnats utanför uppdraget.
7 I vissa anmälningar som gäller såväl föräldrapenning som tillfällig föräldrapenning har antingen angetts en brottstid som sträcker sig över flera år eller ett stort belopp under förhållandevis kort tid. Detta har sin förklaring i att en anmälan kan innehålla misstänkt brottslighet mot flera olika utbetalningssystem, även om detta inte angetts i kodschemat.
Sjukpenning
När det gäller anmälningar som rör sjukpenning har totalt 407 anmälningar gjorts. I 129 stycken uppgår brottstiden till mellan 1 och drygt 12 år. Det finns vidare 36 anmälningar där beloppet ligger mellan 100 000–325 000 kronor, trots att brottstiden ligger under 1 år. I sex anmälningar finns 2–3 personer involverade och det förekommer oriktiga arbetsgivarintyg samt att arbetsgivaren i vissa fall har lämnat de felaktiga intygen. I ytterligare två fall har aktiebolag använts för att verifiera oriktig inkomst till grund för utbetalning av sjukpenning. I ett av dessa har den misstänkte uppgett oriktigt inkomst från eget aktiebolag och i det andra har maken genom arbetsgivarintyg oriktigt intygat viss inkomst för hustrun för att få en SGI fastställd. Samtliga dessa anmälningar ingår i utredningens uppdrag. Totalt omfattar alltså 173 av dessa misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet.
Tandvårdsstöd
När det gäller tandvårdsstöd har 18 anmälningar gjorts. I 16 av dessa uppgår beloppet till mellan 185 000 kronor till 2,2 miljoner varför de på denna grund få anses omfatta misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet.
Underhållsstöd
I fråga om underhållsstöd har totalt 160 anmälningar gjorts. I 95 av dessa förekommer en brottstid som överstiger 1 år och i ytterligare 3 anmälningar anges ett belopp på över 100 000 kronor. Dessa 98 anmälningar omfattar misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet.8
8 På samma sätt som gäller anmälningarna avseende föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning finns anmälningar som innehåller misstänkt brottslighet mot flera olika utbetalningssystem, vilka dock inte har angetts i kodschemat.
Vårdbidrag
Försäkringskassan har gjort 16 anmälningar som gäller vårdbidrag. Av dessa anges brottstiden variera mellan 1–5 år i nio anmälningar, varför dessa omfattas av utredningens uppdrag på denna grund. Ytterligare en anmälan bör omfattas eftersom beloppet uppgår till drygt 111 000 kronor. Totalt omfattar alltså 10 anmälningar misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet.
Samlad bedömning
Det totala antalet anmälningar fördelar sig enligt följande i fråga om brottsutsatta system: tillfällig föräldrapenning (25 procent), föräldrapenning (14 procent), sjukpenning (12 procent), sjukersättning (10 procent), barnbidrag (9 procent), bostadsbidrag (9 procent), bostadstillägg (6 procent), aktivitetsstöd (4 procent), assistansersättning (3 procent) och därefter aktivitetsersättning, arbetsskadelivränta, bilstöd, boendetillägg, handikappersättning, tandvårdsstöd, underhållsstöd och vårdbidrag.
Enligt utredningens bedömning förekommer det misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet mot Försäkringskassan i 1 982 anmälningar, vilket utgör 59 procent av det totala antalet anmälningar som gåtts igenom. Dessa anmälningar fördelar sig mellan utbetalningssystemen med 27 procent gällande tillfällig föräldrapenning, 16 procent gällande sjukersättning, 11 procent föräldrapenning, 10 procent barnbidrag, 9 procent sjukpenning, 8 procent bostadsbidrag, 7 procent bostadstillägg, 5 procent underhållsstöd och 3 procent assistansersättning. När det gäller utbetalningssystemen aktivitetsersättning, aktivitetsstöd, arbetsskadelivränta, bilstöd, handikappsersättning, tandvårdsstöd och vårdbidrag förekommer dessa i 1 procent eller mindre av anmälningarna som avser kvalificerad välfärdsbrottslighet.
Utredningen bedömer således att Försäkringskassan är utsatt för kvalificerad välfärdsbrottslighet och att merparten av antalet anmälningar innehåller brottslighet som är organiserad eller systematisk i den mening som avses här. Brottsligheten riktas mot samtliga utbetalningssystem (förutom boendetillägg för vilket det fanns en anmälan) inom vilka det förekommer anmälningar.
Hur ser den kvalificerade välfärdsbrottslighet som riktas mot Försäkringskassan ut?
Företag som brottsverktyg
I anmälningarna från Försäkringskassan har företag använts som brottsverktyg i 8 procent av fallen (152 fall, varav aktiebolag i 95 fall och enskild näringsverksamhet i 57 fall).
Oriktiga handlingar och oriktiga identiteter
Oriktiga handlingar har använts i 34 procent av fallen (arbetsgivarintyg i 66 fall, läkarintyg i 16 fall, övriga intyg i 599 fall). I fyra fall (0,2 procent) har uppmärksammats att oriktig identitet har använts.
Antalet medverkande
I 2 procent (40 stycken) av fallen finns mer än en person inblandad i brottsupplägget; i 36 fall anges att 2 personer är inblandade och i 4 fall anges att det finns 3 personer inblandade.
Brottstid och beloppens storlek
Angående brottstiden kan noteras att det för 81 procent av anmälningarna anges en brottstid på mellan 1 år och under 5 år. I intervallet 5 år – under 10 år ligger 12 procent av anmälningarna medan 0,5 procent har en brottstid på mellan 10 år och drygt 23 år. Andelen anmälningar med en brottstid under 1 år uppgår till 5 procent och i knappt två procent av anmälningarna har ingen brottstid angetts.
Gällande beloppen anges i 61 procent av fallen att beloppet ligger under 100 000 kronor. I 34 procent av fallen ligger beloppet mellan 100 000 kronor och 500 000 kronor. Belopp mellan en halv och en miljon kronor förekommer i 4 procent av fallen och 2 procent av fallen ligger i intervallet 1 miljon kronor till 10,1 miljoner kronor.
Övriga iakttagelser
I kodschemat har Försäkringskassan gjort anteckningar om upprepad brottslighet i 12 procent (240 stycken) av fallen. I 11 procent (218 fall) av fallen har det gjorts anteckningar om internationella kopplingar (arbetat utomlands, ofta i Norge eller Danmark, samtidigt som ersättning erhållits i Sverige; personen har inte anmält flytt utomlands m.m.).
Särskilt mot bakgrund av vad som redovisats ovan om assistansersättningen bör noteras att viss brottslighet som riktas mot Försäkringskassans utbetalningssystem i hög grad är organiserad och systematisk. De tillvägagångssätt som uppmärksammats vid brott mot assistansersättningen visar på avancerade brottsupplägg med flera personer inblandade.
När det gäller den anmälda brottslighetens storlek kan utredningen konstatera att de sammanlagda beloppet i anmälningarna för den tid som granskats och som utgör kvalificerad välfärdsbrottslighet uppgår till 308 miljoner kronor. Det ska jämföras med beloppet för samtliga anmälningar i undersökningen vilket uppgår till 341 miljoner kronor. Detta innebär att anmälningarna som rör kvalificerad välfärdsbrottslighet utgör 90 procent av totalt anmält belopp.
5.3.6. Pensionsmyndigheten
Rapporter och tidigare utredningar
Brå har i den studie som gjordes i rapporten Bedrägeribrottsligheten i
Sverige (s. 119) uppmärksammat ett fall som rör misstänkt brott
med efterlevandestöd. Efterlevandestöd utgår till ett barn vars föräldrar inte längre lever. I fallet hade mamman, som inte alls var avliden, agerat som en äldre släkting till barnet och sökt om efterlevandestöd. Denna typ av förfaranden tas också upp i Intyget som
dörröppnare till välfärdssystemet (s. 50) där Brå konstaterar att
Pensionsmyndigheten i dessa ärenden kan kräva att få in dödsfallsintyg om den avlidne var bosatt utomlands, och att det ibland förekommer förfalskade sådana. Ibland förekommer i stället att man förfalskar dokument för att påskina ett släktband med någon som är avliden. Pensionsmyndigheten begär vidare in s.k. levnadsintyg från personer som är bosatta utomlands och som erhåller pension eller
andra ersättningar från Sverige. Sådana intyg ska utfärdas av en intygsgivare som är godkänd av Pensionsmyndigheten, vilket kan vara en svensk utlandsmyndighet eller myndighet i det aktuella landet. Det förekommer att sådana levnadsintyg förfalskas även om Pensionsmyndigheten bedömer att det är mycket ovanligt.
Inhämtade uppgifter från Pensionsmyndigheten
Undersökning av Pensionsmyndighetens brottsanmälningar
Under åren 2011–2015 har Pensionsmyndigheten upprättat 68 anmälningar som avser misstankar om brott mot välfärdssystemen.
Vad gäller rubriceringen i anmälningarna dominerar bidragsbrotten. Dessa utgör totalt 75 procent om man tar hänsyn till såväl normalgraden som den grova varianten av brottet. Urkundsförfalskning utgör den näst mest anmälda brottstypen med 13 procent. Det bör noteras att dessa är koncentrerade till år 2015. Den resterande delen, 12 procent, avser bedrägeri.
I 69 procent av de anmälda fallen har Pensionsmyndigheten fått en impuls utifrån. Bland dem som har gett myndigheten impulser hittar man andra myndigheter, kommuner, hyresvärdar och privatpersoner.
Är Pensionsmyndigheten utsatt för kvalificerad välfärdsbrottslighet?
Vid genomgången av anmälningarna har utredningen gjort nedanstående iakttagelser. Redovisningen följer de olika typer av utbetalningar som myndigheten gör.
Bostadstillägg för pensionärer
Pensionsmyndigheten har gjort totalt 33 anmälningar som gäller bostadstillägg för pensionärer. I 27 av dessa har den misstänkta brottsligheten pågått mellan 1–7 år. Beloppen varierar mellan 14 000–558 000 kronor och i det fall som avser lägst belopp är dessutom två personer inblandade i upplägget. Samtliga dessa fall anses vara kvalificerade välfärdsbrott. Därutöver finns ett fall i vilket
anmält belopp uppgår till 130 000 kronor som också bör omfattas av utredningens uppdrag pga. beloppets storlek. Ett fall innehåller en falsk kontoändringsblankett, men i övrigt inga kvalificerade omständigheter varför det inte bör omfattas. Totalt omfattar alltså 28 anmälningar gällande bostadstillägg till pensionärer misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet.
Ålderspension
Gällande ålderspension finns två fall som har lång brottstid (2 år respektive 5 år) och dessutom avser höga belopp (232 000 kronor respektive 538 000 kronor). Dessa bör anses som kvalificerade välfärdsbrott. Av övriga nio fall innehåller åtta stycken en falsk kontoändringsblankett, men i avsaknad av andra kvalificerade moment anses dessa inte ingå i uppdraget. Totalt omfattar alltså två fall misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet.
Garantipension
Det finns fem anmälningar som gäller garantipension. Fyra av dem avser en brottstid mellan 1 år och nästan 9 år. Beloppen varierar mellan 57 000–812 000 kronor. Dessa anmälningar omfattar misstankar om kvalificerade välfärdsbrott. Impulsen i det femte ärendet har kommit från utlandet, men har i övrigt inga kvalificerade moment och lämnas därför utanför uppdraget.
Efterlevandestöd
Samtliga fyra fall som avser efterlevandestöd har en brottstid som ligger mellan 1 år och över 7 år. Beloppen varierar mellan 31 000– 125 000 kronor. Samtliga bör anses omfatta misstankar om kvalificerade välfärdsbrott.
Omställningspension
Två av fyra fall som gäller omställningspension har en brottstid som uppgår till 1 år eller därutöver och belopp som ligger mellan 90 000– 155 000 kronor. Dessa två fall omfattas av utredningens uppdrag, medan de två övriga lämnas utanför.
Barnpension
Samtliga tre fall som rör barnpension har en brottstid som ligger mellan drygt 1 år och 9 år. Det högsta beloppet uppgår till 154 000 kronor och det lägsta till knappt 9 000 kronor. Trots detta låga belopp har utbetalningar gjorts under 1 år och 9 månader, varför även detta bör omfattas av uppdraget. Således anses samtliga tre fall som kvalificerade välfärdsbrott.
Äldreförsörjningsstöd
När det gäller äldreförsörjningsstöd har de tre fall som anmälts en brottstid som ligger mellan 6 år och över 9 år samt avser belopp mellan 180 000–665 000 kronor. Samtliga fall omfattar misstankar om kvalificerade välfärdsbrott.
Förlängd omställningspension och änkepension
Den anmälan som rör förlängd omställningspension har en brottstid som uppgår till 1 år och bör därför omfattas av utredningens uppdrag. Samma sak gäller anmälan om änkepension, vars brottstid uppgår till 13 år med ett utbetalt belopp om 747 000 kronor.
Samlad bedömning
De utbetalningssystem som förekommer i brottsanmälningarna från Pensionsmyndigheten är bostadstillägg till pensionärer9 som står för 50 procent av anmälningarna, ålderspension som står för 16 procent, garantipension för 7 procent, efterlevandestöd för 7 procent, omställningspension för 6 procent, barnpension för 5 procent, äldreförsörjningsstöd10för 5 procent, förlängd omställningspension för 2 procent och änkepension för 2 procent.
Enligt utredningens bedömning omfattar totalt 48 anmälningar misstänkt kvalificerad välfärdsbrottslighet, vilket utgör 71 procent av den anmälda brottsligheten. Vidare riktas kvalificerad välfärdsbrottslighet mot samtliga utbetalningssystem, där bostadstillägg för pensionärer är det system som förekommer i flest anmälningar som avser sådan brottslighet (58 procent).
Utredningen bedömer således att Pensionsmyndigheten är utsatt för kvalificerad välfärdsbrottslighet och att merparten av antalet anmälningar innehåller brottslighet som är organiserad eller systematisk i den mening som avses här.
Hur ser den kvalificerade välfärdsbrottsligheten som riktas mot Pensionsmyndigheten ut?
Oriktiga handlingar och oriktiga identiteter
Det finns inga noteringar om att exempelvis oriktiga handlingar eller identiteter har använts i brottsligheten.11
9 I samråd med Pensionsmyndigheten har i denna siffra inkluderats fall där bostadstillägg förekommer i kombination med annat system (garantipension (1 fall), ålderspension (2 fall) och äldreförsörjningsstöd (4 fall)). 10 I samråd med Pensionsmyndigheten har i denna siffra inkluderats fall där äldreförsörjningsstöd förekommer i kombination med annat system som inte är bostadstillägg dvs. garantipension (1 fall). 11 I totalt 9 ärenden har oriktig handling i form av kontoändringsblanketter använts, men inget av dessa ärenden anses vara ett kvalificerat välfärdsbrott eftersom de i övrigt saknar kvalificerande moment.
Antalet medverkande
I ett fall anges att två personer är inblandade i brottsupplägget, i övriga fall är endast en person inblandad.
Brottstiden och beloppens storlek
När det gäller brottstiden kan konstateras att i 47 procent av fallen är det fråga om en brottstid på tre år eller mer. Beloppen varierar kraftigt mellan anmälningarna, men merparten av dem (63 procent) avser ett belopp över 100 000 kronor och 10 procent av anmälningarna rör belopp över 500 000 kronor.
Övriga iakttagelser
Det kan särskilt noteras att bostadstillägg för pensionärer är det utbetalningssystem som förekommer mest frekvent i anmälningarna. Andelen uppgår enligt ovan till 58 procent. De har en brottstid på minst 3 år i 43 procent av anmälningarna och andelen av misstänkt felaktigt utbetalt belopp i fråga om den kvalificerade välfärdsbrottsligheten uppgår till 47 procent (4,2 miljoner kronor av 8,9 miljoner kronor).
I fråga om internationella kopplingar kan noteras att impulserna till ett par anmälningar har kommit från ambassad eller konsulat i utlandet. Även om just dessa anmälningar inte har bedömts omfattas av utredningens uppdrag, visar de på en internationell koppling. Det finns även exempel på internationella kopplingar genom att anhöriga till personer som bor utomlands och som får utbetalningar från Pensionsmyndigheten, inte har anmält att personen som får utbetalningarna har avlidit. De anhöriga har efter dödsfallet fortsatt att tillgodogöra sig utbetalningarna.
När det gäller den anmälda brottslighetens storlek kan utredningen konstatera att det sammanlagda beloppet i anmälningarna för den tid som granskats och som utgör kvalificerad välfärdsbrottslighet uppgår till 8,9 miljoner kronor. Det ska jämföras med beloppet för samtliga anmälningar i undersökningen vilket uppgår till 9,6 miljoner kronor. Detta innebär att anmälningarna som rör kvalificerad välfärdsbrottslighet utgör 93 procent av totalt anmält belopp.
5.3.7. Länsstyrelserna
Rapporter och tidigare utredningar
Brå har uppmärksammat fusk med den statliga lönegarantin (se Brå 2016:9, s.120 och Brå 2015:8, s. 46–47). Felaktigheterna består i att personer som aldrig arbetat, eller som har arbetat svart på företag, skrivs in som anställda inför en konkurs. Konkursförvaltaren fattar därefter beslut om lönegaranti som betalas ut till den som sägs ha varit anställd. Det finns även exempel på att man har kapat eller förfalskat identiteter och gett sken av att dessa personer är anställda i företaget. När lönegaranti beviljats och betalats ut har de misstänkta själva kunnat ta pengarna då de har ordnat bankkonton och internetbank i identiteternas namn. Det har också observerats att konkursförvaltares brev och namnteckning har förfalskats och att ett förfalskat beslut om lönegaranti har skickats till länsstyrelsen. Vidare har man sett att bolagsföreträdare försöker mörka fel eller ändra i bokföring och andra dokument för att det ska se ut som att företaget har haft fler anställda eller betalat ut mer i lön än vad som verkligen varit fallet.
I en rapport om den statliga lönegarantin har SAMEB (Samverkan mot ekonomisk brottslighet) gjort en bedömning av de felaktiga utbetalningarna gällande perioden sommaren 2010 till sommaren 2011. Utifrån de fallstudier som genomfördes gjorde man bedömningen att missbruket omfattar åtminstone 7–10 procent, vilket enbart i Stockholms län motsvarar 30–40 miljoner kronor och 150–200 miljoner kronor årligen i hela landet. I rapporten påpekades att även om det finns en osäkerhet i dessa siffror har man sett indikationer på ett omfattande missbruk och det konstaterades att mörkertalet troligen är stort. (SAMEB, Missbruk av statlig löne-
garanti, Slutrapport 2011-11-30)
Inhämtade uppgifter från länsstyrelserna
Undersökning av länsstyrelsernas brottsanmälningar
Utredningen har tagit del av uppgifter om totalt 23 anmälningar från åren 2011–2014. Den information som har erhållits är knapphändig, vilket innebär att det inte är möjligt att göra en analys av uppgifterna
motsvarande den som gjorts för övriga myndigheter och arbetslöshetskassor.
Vad gäller rubricering finns sådan uppgift gällande fem anmälningar. Rubriceringarna är försök till bedrägeri i tre fall varav ett i kombination med urkundsförfalskning. En anmälan har rubricerats som bedrägeri samt urkundsförfalskning och ytterligare en som bedrägeri, försök till bedrägeri och urkundsförfalskning.
I fem anmälningar har det angetts att impulsen till anmälan har kommit från egen kontroll.
Är länsstyrelserna utsatta för kvalificerad välfärdsbrottslighet?
Inledningsvis kan konstateras att det i fråga om länsstyrelsernas utbetalningssystem endast handlar om utbetalningar av lönegaranti.
Vid genomgången av inlämnade anmälningar har vi bedömt att samtliga omfattar misstankar om kvalificerade välfärdsbrottslighet. Utredningen bedömer således att länsstyrelserna är utsatta för kvalificerad välfärdsbrottslighet och att brottsligheten är organiserad eller systematisk i den mening som avses här.
Hur ser den kvalificerade välfärdsbrottsligheten som riktas mot länsstyrelserna ut?
Företag som brottsverktyg
Det bör noteras att det i tre fall har gjorts mer än en anmälan som rör en och samma konkurs. I två ärenden har tre anmälningar gjorts och i ett ärende sex anmälningar. I en annan anmälan berörs tre olika konkurser där det förekommit såväl falska beslut om lönegaranti som falska intyg om inskrivning på Arbetsförmedlingen. Dessutom har några personer försökt få lönegaranti utbetalt från två av konkurserna parallellt. Här bör också noteras att det finns ett tydligt incitament att ha ett så stort antal personer anställda i företaget som möjligt vid konkursutbrottet, om man samtidigt i någon mening kan kontrollera dessa personer. Det kan ske antingen genom att de agerar tillsammans med konkursgäldenären eller att det är fråga om identiteter som kan kontrolleras av konkursgäldenären. På så vis blir det möjligt att genom lönegarantin förse andra involverade med
pengar eller att tillgodogöra sig utbetalningarna själv via de kontrollerade identiteterna.
Brottstiden och beloppens storlek
I de fall belopp har angetts varierar dessa mellan 100 000 kronor och 500 000 kronor. Någon brottstid har inte angetts.
Oriktiga handlingar och oriktiga identiteter
I 16 fall har falska lönegarantibeslut använts och i några fall har detta kombinerats med oriktiga intyg om inskrivning på Arbetsförmedlingen.
Övriga iakttagelser
När det gäller den anmälda brottslighetens storlek kan utredningen konstatera att det sammanlagda beloppet i anmälningarna för den tid som granskats och som utgör kvalificerad välfärdsbrottslighet uppgår till 1,5 miljoner kronor.
5.3.8. Sveriges kommuner Rapporter och tidigare utredningar
I fråga om det ekonomiska biståndet från kommunerna har Brå i
Bedrägeribrottsligheten i Sverige uppmärksammat i huvudsak två olika
förfaranden från den misstänktes sida (Brå 2016:9, s. 118–119). Ett förfarande handlar om att personen har haft dolda inkomster, exempelvis i form av svartarbete, deltidsarbete eller studier, som inte redovisats då man ansökt om ekonomiskt bistånd. Eftersom kontoutdragen inte inhämtas direkt från bank utan lämnas in av den sökande själv finns utrymme för att manipulera eller förfalska dessa. Det andra förfarandet handlar om att personen har uppgett en för hög hyreskostnad. Felaktigheten har ofta berott på att personen inte har uppgett att denne har haft en sambo eller inneboende och därför fått för hög ersättning för hyran.
I Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet (s. 48) beskiver Brå att det finns möjlighet att köpa tjänster på internet som innebär att kontoutdrag antingen helt kan förfalskas eller att man kan få hjälp med att plocka bort de transaktioner som man inte vill ska synas på det. Personen kan naturligtvis också försöka manipulera kontoutdraget på egen hand.
Inhämtade uppgifter från Sveriges kommuner
Undersökning av kommunernas brottsanmälningar
När det gäller anmälningar från kommunerna har det varit svårt att få fram ett adekvat underlag. Utredningen har ställt frågan till Sveriges Kommuner och Landsting om möjligheten att göra en större insamling av anmälningar från ett brett urval av kommuner, men det har visat sig inte vara möjligt att genomföra. Utredningen har då vänt sig till de tre storstadskommunerna Stockholm, Göteborg och Malmö med en förfrågan om möjligheterna att få tillgång till information ur anmälningar. Denna förfrågan har resulterat i att totalt 258 anmälningar har redovisats till utredningen genom kodscheman. Anmälningarna fördelar sig på sex stycken från Göteborgs stad och 252 från Stockholms stad. Anmälningarna från Göteborgs stad har inte redovisats på ett fullständigt sätt, varför uppgifterna inte har varit möjliga att analysera. När det gäller anmälningarna från Stockholms stad råder samma förhållande gällande 22 anmälningar. Dessa har inte fyllts i på ett sådant sätt att det är möjligt för utredningen att analysera dem. Till grund för analysen ligger således 230 anmälningar från Stockholms stad.
Anmälningarna är gjorda under åren 2011–2015. Vad gäller rubriceringen har 96 procent rubricerats som bidragsbrott av normalgraden och knappt 3 procent som grovt bidragsbrott. En anmälan har rubricerats som vårdslöst bidragsbrott medan övriga har en oklar rubricering.
I 71 procent av de anmälda fallen har kommunerna fått impuls från egen kontroll.
Är kommunerna utsatta för kvalificerad välfärdsbrottslighet?
Inledningsvis kan konstateras att de utbetalningssystem som redovisas i underlaget är ekonomiskt bistånd, försörjningsstöd och introduktionsersättning.
Vid analysen av anmälningarna avseende kommunerna måste man hålla i minnet att samtliga anmälningar kommer från Stockholms stad. Urvalet är således ännu mer begränsat än för myndigheterna och arbetslöshetskassorna. En analys av dessa anmälningar kan naturligtvis säga något om den kvalificerade välfärdsbrottslighet som riktas mot kommunerna, men utredningen har valt att här lyfta fram mer generella drag ur den information som framgår av undersökningen just med tanke på den begränsning som finns i materialet.
I fyra anmälningar förekommer ersättningsformen introduktionsersättning. Anmälningarna avseende denna typ av ersättning innehåller inga moment som medför att brottsligheten bör anses som kvalificerad. Utredningen anser dock inte att det går att dra några slutsatser om utbetalningssystemet är utsatt för kvalificerad välfärdsbrottslighet på detta begränsade underlag.
Det ska vidare noteras att det anges såväl ekonomiskt bistånd som försörjningsstöd i fråga om vilka utbetalningssystem som är utsatta för brottslighet. Då försörjningsstöd är en form av ekonomiskt bistånd och det av redovisningen inte går att utläsa vad som avser försörjningsstöd eller eventuellt andra former av ekonomiskt bistånd kommer som utsatta system nedan att endast anges ekonomiskt bistånd.
I fråga om anmälningar avseende ekonomiskt bistånd kan konstateras att det förekommer 37 stycken som avser ett belopp över 100 000 kronor. Beloppen ligger mellan 102 000 kronor och nästan 560 000 kronor. I ytterligare 41 anmälningar förekommer en brottstid mellan 1 år och 5 år. När det gäller övriga anmälningar finns inga moment som kan anses innebära att de omfattar misstankar om kvalificerade välfärdsbrott.
Totalt omfattar 78 anmälningar misstankar om kvalificerade välfärdsbrott, vilka utgör 34 procent av de anmälningar som ingår i undersökningen. Utredningen gör således bedömningen att kommunernas system för utbetalningar av ekonomiska bistånd är utsatt för kvalificerad välfärdsbrottslighet men samtidigt att merparten av
antalet anmälningar inte innehåller brottslighet som är organiserad eller systematisk i den mening som avses här.
Hur ser den kvalificerade välfärdsbrottslighet som riktas mot kommunerna ut?
Företag som brottsverktyg
Företag anges som brottsverktyg i 5 procent av fallen, men det anges inte närmare hur detta har gått till.
Oriktiga handlingar och oriktiga identiteter
I ett fall har en felaktig identitet använts och det anges då att personen försökte använda en annan persons identitet.
I 13 procent av fallen har oriktiga handlingar använts. Det handlar då om felaktiga läkarintyg, kontoutdrag, lönespecifikationer, kvitton, hyresavier och kontoutdrag.
Antal medverkande
I 12 procent av fallen är två personer inblandade i upplägget, medan det i övriga fall är en person inblandad.
Brottstid och beloppens storlek
När det gäller beloppen ligger dessa mellan 3 500 kronor och nästan 560 000 kronor i anmälningarna. I 53 procent ligger felaktigt utbetalt belopp under 100 000 kronor, i 28 procent mellan 100 000 kronor och 200 000 kronor, i 13 procent mellan 200 000 kronor och 300 000 kronor och i 6 procent över 300 000 kronor.
Brottstiden anges i 67 procent av fallen till under 1 år, 30 procent till en tid över 1 år men under 4 år, och 6 procent av fallen har en brottstid på mellan 4 och 5 år.
Övriga iakttagelser
När det gäller den anmälda brottslighetens storlek kan utredningen konstatera att det sammanlagda beloppet i anmälningarna för den tid som granskats och som utgör kvalificerad välfärdsbrottslighet uppgår till 9,3 miljoner kronor. Det ska jämföras med beloppet för samtliga anmälningar i undersökningen vilket uppgår till 13,3 miljoner kronor. Detta innebär att anmälningarna som rör kvalificerad välfärdsbrottslighet utgör 70 procent av totalt anmält belopp.
5.3.9. Migrationsverket
Rapporter och tidigare utredningar
I rapporten Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet (s. 39 f.) har Brå identifierat ett antal varianter på felaktiga intyg som berör Migrationsverket. Det rör främst arbetsgivarintyg eller intyg om erbjudande om arbete som kan ligga till grund för ett arbetstillstånd. För att en medborgare utanför EU ska få arbetstillstånd i Sverige krävs att det finns en skrivelse med erbjudande om arbete utfärdat av en arbetsgivare. Migrationsverket utfärdar arbetstillstånd efter ansökan från den enskilde, varvid arbetserbjudandet från arbetsgivaren och en kopia på den sökandes pass ska skickas in. Det förekommer uppgifter om att företag säljer anställningserbjudanden. (s. 52)
Inhämtade uppgifter från Migrationsverket
Undersökning av Migrationsverkets brottsanmälningar
Under åren 2011–2015 har Migrationsverket upprättat 157 anmälningar relaterade till utbetalningar. I det underlag utredningen fått in finns alla anmälda brottsmisstankar beträffande bidragsbrott och bedrägerier uppdelade per individ. I de flesta fall är anmälningarna redovisade i enskilda eller i serier av enskilda utbetalningar. I undersökningen har alla utbetalningar för en och samma individ som sannolikt anmälts vid samma tillfälle räknats som ett ärende. Antal ärenden i redovisningen uppgår därför till 132. Det är dock i vissa fall oklart om en serie av utbetalningar har genererat en eller flera anmälningar.
Under 2011 anmäldes endast misstankar om bedrägeri. Från 2012 är bidragsbrott det vanligast anmälda brottet.12
När det gäller frågan om hur ett ärende har initierats kan utredningen konstatera att 40 procent av samtliga ärenden som brottsanmälts har initierats genom impulser utifrån.
Är Migrationsverket utsatt för kvalificerad välfärdsbrottslighet?
Av undersökningen framgår att 130 av 132 ärenden från Migrationsverket avser dagersättning. Ett ärende avser reseersättning och ett annat avser särskilt bidrag. I åtta av ärendena som avser dagersättning finns också misstankar om felaktigt utbetalde reseersättningar och särskilda bidrag. Enligt kompletterande uppgift från Migrationsverket har inte någon brottslighet vad avser återetableringsstöd upptäckts och anmälts.
Vid genomgången av Migrationsverkets anmälningar har vi bedömt att 10 procent (13 ärenden) av totalt 132 genomgångna ärenden omfattar misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet. Utredningen bedömer således att Migrationsverket är utsatt för kvalificerad välfärdsbrottslighet men att merparten av anmälningarna inte innehåller brottslighet som är organiserad eller systematisk i den mening som avses här.
Hur ser den kvalificerade välfärdsbrottsligheten mot Migrationsverket ut?
Brottstid och beloppens storlek
I 13 ärenden sträcker sig brottstiden över ett år. Av de ärenden som utredningen anser omfattar misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet uppgår anmält belopp per anmälan till mellan 16 611– 49 812 kronor.
12 Anledningen till denna skillnad i fråga om rubricering i anmälningarna har, enligt uppgift från Migrationsverket, troligen sin grund i att Migrationsverket under år 2012 beslutade om en handlingsplan (VCA 172/2012) för att motverka felaktiga utbetalningar. Handlingsplanen omfattade tio punkter vars syfte var att höja kunskapen om bidragsbrott och förbättra rutinerna för att motverka felaktiga utbetalningar. Handlingsplanen implementerades under år 2013.
Oriktiga handlingar och oriktiga identiteter
Förekomsten av andra särskilda kvalificeringsgrunder i form av oriktiga handlingar m.m. framgår inte i redovisningen av anmälningarna. Det kan dock i sammanhanget noteras att om en anmälan om brott har gjorts innan ett asylärende är avslutat så har inte någon slutlig bedömning av den sökandes identitet skett vid tidpunkten för anmälan.
Övriga iakttagelser
I två ärenden anges att de misstänkta är relaterade till varandra. Vad avser anmälda belopp kan konstateras att dessa inte är särskilt höga.
Enligt Migrationsverket är den större delen av brottsligheten kopplat till att biståndsmottagaren inte anmäler när dennes inkomstförhållande ändras eller att utlänningen vid ansökan om asyl uppger att denne saknar egna medel eller andra tillgångar även om sådana skulle finnas.
När det gäller den anmälda brottslighetens storlek kan utredningen konstatera att det sammanlagda beloppet i anmälningarna för de år som granskats och som avser kvalificerad välfärdsbrottslighet uppgår till 450 000 kronor. Det ska jämföras med beloppet för samtliga anmälningar i undersökningen vilket uppgår till 1,5 miljoner kronor. Detta innebär att anmälningarna som rör misstänkt kvalificerad välfärdsbrottslighet utgör 30 procent av totalt anmält belopp.
5.3.10. Skatteverket
Undersökningen av brottsanmälningar har i första hand tagit sikte på det utbetalningssystem som uttryckligen omfattas av våra direktiv, dvs. utbetalningar i samband med rot- och rutavdrag. Det innebär att brottslighet som anmälts av folkbokföringsverksamheten inte ingår i det material som inhämtats. I inlämnat material finns dock andra anmälningar än sådana som rör bedrägerier i samband med rot- och rutavdrag. Utredningen menar att även detta material har betydelse för att bedöma den kvalificerade välfärdsbrottsligheten. Det avser t.ex. anmälningar som rör falska kontrolluppgifter eller anmälningar som Skatteverket gjort avseende brottslighet som riktas mot andra
välfärdssystem. Redovisningen av brottsanmälningar utgår därför från vad som framkommit av inlämnat material.
I kartläggningen i övrigt har utredningen försökt beakta både den typ av brottslighet som omfattar misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet mot rot- och rutsystemet och sådan brottslighet som kan ligga till grund för ett efterföljande sådant brott.
Inhämtade uppgifter från Skatteverket
Undersökning av Skatteverkets brottsanmälningar
Skatteverket har redovisat sammanlagt 335 anmälningar under åren 2013–2015. Skatteverket har sökt ut anmälningarna genom angivande av brottsrubriceringar. Det innebär att anmälningar även mot andra områden inom Skatteverkets beskattningsverksamhet än rot- och rutavdraget omfattas i den mån de har rubricerats med brott som har efterfrågats av utredningen.
Av undersökningen framgår att 84 procent (260 anmälningar) avser bedrägerier i samband rot- och rutavdrag. I 25 anmälningar finns inte angivet information som gör att det misstänkta brottet kan kopplas till något särskilt utbetalande system. I fem anmälningar framgår att det föreligger misstankar om brott avseende falska anställningsavtal i syfte att erhålla ett samordningsnummer. I 27 fall finns misstankar om att falska kontrolluppgifter har lämnats. I vissa fall finns misstankar om att brottet begåtts i visst angivet syfte t.ex. för att erhålla skattereduktioner. I ett flertal anmälningar kan också noteras att Skatteverket anmält misstänkta brott mot andra välfärdssystem som t.ex. stöd från Arbetsförmedlingen, för utbetalning av lönegaranti eller ersättning för tandvårdstöd. I ett fall avser också anmälan bedrägeri med anledning av osanna uppgifter lämnade till arbetslöshetskassa. Fördelningen framgår av nedanstående tabell.
Tabell 5.2 Antal analyserade brottsanmälningar från Skatteverket för juni 2013–2015
2013 2014 2015 Totalt
Rot- och rutavdrag Försäkringskassan Arbetsförmedlingen Arbetslöshetskassor ID och samordningsnummer Lönegaranti Falsk kontrolluppgift Framgår ej
43
1
8
2
117
1 2
1
21 15
100
1 6 1
2 6 8
260
3 8 1 9 2 27 25
Totalt
54 157 124 335
Rubriceringarna i anmälningarna är bedräge ri13 (86 procent), osant intygande (10 procent), urkundsförfalskning (3 procent) och brukande av osann urkund (1 procent).14
Det kan också noteras att det av inlämnad redovisning framgår att fem av de anmälda fallen har initierats genom tips från köpare och två har initierats genom tips från andra myndigheter. I resterande 328 fall har anmälningarna initierats genom egen kontroll inom Skatteverket.
Interna rapporter och undersökningar avseende bedrägerier i samband med rot- och rutavdrag
Skatteverket har i en rapport om fakturamodellen från 2012 (dnr 131 561711-11/113) redovisat vad som framkommit vid verkets kontroller i samband med rot- och rutavdrag. I rapporten redovisar Skatteverket bl.a. att de felaktigheter som legat till grund för anmälningar kan vara att något arbete inte är utfört alls eller att vissa arbeten är utförda medan andra inte är det. Det kan också vara så att köparen och utföraren kommit överens om att begära utbetalningar på felaktiga grunder.
Även av annan information som utredningen fått del av framgår att de misstänkta angreppen kan ha varierande karaktär, från enkla
13 Även försök till bedrägeri ingår i redovisningen. 14 Då fler brott är anmälda tillsammans redovisas det först anmälda brottet.
metoder till mer komplicerade tillvägagångssätt som inkluderar falska eller utnyttjade identiteter, falska kontrolluppgifter och ”kapade adresser”.
Utöver ovanstående tillvägagångssätt har Skatteverket i en rapport lämnad till utredningen bl.a. uppgett att de allt oftare ser underentreprenörskedjor där en underentreprenör ibland bara är ett fakturaskrivande företag eller en oseriös aktör med svart arbetskraft. Av uppgifterna som utredningen fått del av framgår vidare att det inte är ovanligt att gärningspersonerna för att undgå att upptäckas och undgå straff ofta använder målvakter som företrädare eller ibland som innehavare av enskilda firmor. Det handlar ofta men inte alltid om socialt utsatta personer. En alltmer utnyttjad grupp är medborgare i andra EU-länder. En vanlig variant är att utnyttja identiteter som inte ens finns i Sverige. De har ofta bara vistats här en kort tid, den tid som krävs för nödvändiga registreringar i olika system. Den som står bakom upplägget kan sedan styra identiteterna fritt. I lämnade uppgifter uppges att det regelmässigt och i ökad utsträckning förekommer identiteter som kan misstänkas vara utnyttjade sådana, framför allt hos underentreprenörerna.
Interna rapporter och undersökningar vad avser falska kontrolluppgifter
Ett flertal myndigheter har lyft fram problematiken kring upprättande av falska kontrolluppgifter och framfört att detta är ett vanligt förekommande och växande problem. Ofta kan falska kontrolluppgifter förekomma i samband med att likvidation eller konkurs inleds i ett företag. Ett problem som uppmärksammats är att det finns en koppling mellan oriktiga identiteter och falska kontrolluppgifter och att brottsligheten blivit mer organiserad än tidigare. Det finns misstankar om att det byggs upp nätverk där ”organisatörer”, kontantförmedlare, målvakter, svartarbetare etc. samarbetar och att man från dessa ”nätverk” även kan få falska anställningsavtal och falska lönespecifikationer. De falska handlingarna och uppgifterna används därefter i olika sammanhang, bl.a. för att erhålla utbetalningar från olika delar av välfärdssystemen. Informationen pekar också på att antalet falska kontrolluppgifter från oseriösa aktörer i ett och samma företag har ökat. Det har före-
kommit fall där Skatteverket har utrett 34 falska kontrolluppgifter från en och samma ”arbetsgivare”.
Andra tillvägagångssätt som uppmärksammats är att någon begär förtidsåterbetalning av skatt och då uppger falska uppgifter om erhållen lön och preliminärt avdragen skatt från arbetsgivare. Då dessa ärenden ska behandlas skyndsamt av Skatteverket finns en risk för att skatt felaktigt återbetalas innan någon kontroll har hunnits med. Att falska kontrolluppgifter utgör ett problem framgår också av tidigare rapporter från Brå (Brå 2011:7, ISF och Brå 2011:12 samt Brå 2015:8).
Är Skatteverkets system för utbetalningar i samband med rot- och rutavdrag utsatt för kvalificerad välfärdsbrottslighet?
Skatteverkets utbetalning till en utförare av hushållsarbete innebär i praktiken att verket övertar köparens betalningsansvar för ett belopp motsvarande köparens skattelättnad som tillgodoräknas honom eller henne som preliminär skattereduktion. Systemet, den s.k. fakturamodellen, innebär alltså att en privatperson som köper hushållsarbete av en person som har F-skattsedel endast behöver betala en del av den på fakturan eller motsvarande handling angivna arbetskostnaden till utföraren. Resterande belopp utgör en skattelättnad för köparen och tillgodoräknas denne som preliminär skattereduktion i samband med att motsvarande belopp utbetalas till utföraren efter begäran hos Skatteverket.
För att skattereduktion ska beviljas i enlighet med fakturamodellen ska hushållsarbetet i princip alltid utföras av någon som har F-skattsedel eller av ett utländskt företag som har ett intyg eller annan handling som visar att företaget i fråga om skatter och avgifter i sitt hemland genomgår motsvarande kontroll som en innehavare av F-skattsedel. Det ligger således i sakens natur att företagsformen i princip genomgående används vid brottslighet som riktas mot systemet. Av inlämnat material framgår också att i stort sett samtliga anmälningar avser misstankar riktade mot utföraren. Det bör dock noteras att det förekommer misstankar om brott (2 anmälningar) som riktas mot personer som lämnat falska kontrolluppgifter i syfte att erhålla skattereduktion.
Det förekommer både tillvägagångssätt där en utförare i samråd med köparen lägger till vissa materialkostnader som arbetskostnad
och sådana mer beräknande och organiserade tillvägagångssätt som innebär att arbete t.ex. aldrig har utförts hos någon köpare och att falska eller osanna fakturor därför upprättats för att förmå Skatteverket att göra en felaktig utbetalning. Oavsett om en falsk faktura eller en faktura med osanna uppgifter har upprättats menar vi att den brottslighet som riktas mot Skatteverkets utbetalningar i samband med rot- och rutavdrag i sig är av sådan kvalificerad art att den, endast med något undantag, i sin helhet bör betraktas som kvalificerad välfärdsbrottslighet.
Utredningen bedömer därför att Skatteverkets system för utbetalningar i samband med rot- och rutavdrag är utsatt för kvalificerad välfärdsbrottslighet och att samtliga anmälningar innehåller brottslighet som är organiserad eller systematisk i den mening som avses här.
Hur ser den kvalificerade välfärdsbrottsligheten som riktas mot Skatteverkets system för utbetalning i samband med rot- och rutavdrag ut?
Företag som brottsverktyg
Med hänsyn till hur systemet för rot- och rutavdraget är konstruerat begås brotten vanligtvis i ett företag. Det kan noteras att den vanligast förekommande företagsformen i anmälningarna är enskilda firmor, 50 procent. Därefter kommer aktiebolag som förekommer i 40 procent av fallen. Det finns även ett fåtal anmälningar som avser föreningar och handelsbolag/kommanditbolag.
Oriktiga handlingar och oriktiga identiteter
När det gäller förekomsten av oriktiga handlingar och oriktiga identiteter är underlaget redovisat på ett sådan sätt att det är svårt att särredovisa vad som särskilt gäller för anmälningar riktade mot rot- och rutsystemet. Utredningen kan dock konstatera att det av samtliga anmälningar framgår att det utöver misstankarna om falska kontrolluppgifter förekommer ett flertal andra oriktiga handlingar, t.ex. handlingar kring identiteter, anställningsavtal m.m. I flera fall
har Skatteverket angett att det förekommit oriktiga handlingar, men inte preciserat vilken typ av oriktig handling det varit fråga om.
Brottstid och beloppens storlek
Andra iakttagelser är att det ofta rör sig om stora belopp, 53 procent av anmälningarna rör anmälda belopp över 100 000 kronor. Belopp per anmälan varierar dock och uppgår som lägst till 800 kronor och som mest till 7 939 000 kronor.
Det kan konstateras att absolut vanligast anmäld brottstid är under ett år.
Övriga iakttagelser
Utifrån inlämnade anmälningar går det inte att dra några slutsatser om antal misstänkta som varit delaktiga i brottsligheten. Brottsligheten får dock i många fall förutsättas involvera fler än en person. Av Skatteverkets uppgifter finns anledning att tro att oseriösa aktörer som använder svart arbetskraft gör det genom att ta in underentreprenörer alternativt placerar den svarta arbetskraften i bolag som drivs av underentreprenörer.
Några anmälningar avser företag i utlandet och det kan särskilt noteras att dessa är mycket svårkontrollerade. Pengar som betalats till utlandet är mycket svåra att återkräva och dessutom finns inte de utländska företagarna och fastigheterna i Skatteverkets register. Vidare kan också noteras det som Skatteverket lyfter fram avseende utnyttjande av andras identiteter, bl.a. medborgare från andra EUländer.
När det gäller den anmälda brottslighetens omfattning kan utredningen konstatera att det totala beloppet för Skatteverkets redovisade anmälningar för granskad period uppgår till 117 miljoner kronor. I redovisningen finns dock ett stort antal anmälningar som avser försök till bedrägeri (139 anmälningar). Huruvida Skatteverket i dessa fall hunnit stoppa utbetalningar framgår inte av undersökningen och vi har valt att låta samtliga belopp som den misstänka brottsligheten omfattar räknas in i totalt anmält belopp.
Av de 260 anmälningar som är att hänföra till utbetalningar i samband med rot- och rutavdrag kan konstateras att anmält belopp
totalt uppgår till 80 miljoner kronor av vilket i princip hela det anmälda beloppet får anses avse kvalificerad välfärdsbrottslighet.
Övrigt som framgår av undersökningen av inhämtat material från Skatteverket
Av undersökningen av brottanmälningarna framgår att flera anmälningar avser falska kontrolluppgifter. Vilken typ av falska kontrolluppgifter det är fråga om framgår inte vid genomgången av anmälningarna. Av andra inhämtade uppgifter framgår t.ex. att kontant bruttolön och avdragen skatt kan vara redovisade i en kontrolluppgift trots att något arbete inte har utförts. Det kan också förekomma att arbete har utförts hos ett företag som inte lämnar någon kontrolluppgift (svartarbete) och i stället lämnas en falsk kontrolluppgift av ett helt annat företag, som varken redovisar eller betalar några skatter eller avgifter. I dessa fall kan den verklige arbetsgivaren undvika att betala arbetsgivaravgifter och preliminär skatt och arbetstagaren får sjuk- och pensionsgrundande inkomst som kan ligga till grund för olika sociala förmåner. Arbetstagaren kan dessutom få ett anställningsintyg som på olika sätt kan ligga till grund för utbetalningar, t.ex. för att få arbetslöshetsersättning eller lönegaranti i händelse av konkurs.
Några anmälningar avser misstankar om falska anställningsavtal i syfte att bl.a. erhålla ett samordningsnummer. En anmälan uppges avse kapad identitet. Av kartläggningen i övrigt framgår också att flera myndigheter uppmärksammat att falska uppgifter lämnas i syfte att få samordningsnummer som i sin tur kan leda till utbetalningar från välfärdssystemen. I ett ärende som rör misstänkt bedrägeri mot rot- och rutavdraget står angivet att det förekommer ett ”lånat” personnummer.
Som nämnts inledningsvis tar kartläggningen i huvudsak sikte på den brottslighet som riktas direkt mot utbetalningssystemen. Ovanstående anmälningar bör dock lyftas fram även i detta sammanhang då falska kontrolluppgifter och andra falska uppgifter senare kan ligga till grund för andra myndigheters beslut om utbetalningar från välfärdssystemen.
5.3.11. Myndighetsgemensamt seminarium
Utredningen har deltagit vid en konferens som hölls av Nationellt underrättelsecentrum. Vid konferensen samlades handläggare från de myndigheter som är representerade i den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet. Utredningen genomförde i samband med konferensen två seminarier där diskussioner fördes utifrån utredningens uppdrag. Vår övergripande bedömning av den information som framkom vid konferensen är att denna i stora drag bekräftar den bild som framträder av kartläggningen i övrigt.
I fråga om kartläggningen ställdes frågan till deltagarna om vad som kan sägas känneteckna den organiserade och systematiska brottslighet som riktas mot välfärdssystemen. Ett område som lyftes fram var förekomsten av företag i brottsliga upplägg och särskilt lyftes den s.k. målvaktsproblematiken fram samt användandet av ideella föreningar. I detta sammanhang nämndes de stöd som beslutas av Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan särskilt. Ett annat område rörde identiteter. I brottsligheten används falska identiteter, men man utnyttjar också riktiga sådana. Det är ett problem att det är svårt att spärra falska identiteter, vilket gör att dessa kan användas om och om igen. Identiteter används också för att starta företag. Eftersom företag i dag kan startas utan att någon större kontroll genomförs kan falska identiteter användas för att minimera riskerna och försvåra upptäckt. Det framfördes att det behövs en bättre kontroll på detta område. Det fördes också fram att det finns läkare som skriver ut falska sjukintyg och att detta är svårt att stoppa. Det har vidare observerats att kriminella har fått kännedom om bristfälliga rutiner hos myndigheterna och utnyttjat detta i sin brottsliga verksamhet. I fråga om internationella kopplingar handlar mycket om att skaffa sig tillgång till identiteter som kan utnyttjas för brottslighet i Sverige. Det handlar bl.a. om att man utnyttjar den fria rörligheten inom EU och tar folk till Sverige som man försöker få folkbokförda för att sedan kunna utnyttja det i olika sammanhang. Det framförs också att personer kan utnyttja flera olika myndigheter i ett och samma upplägg, t.ex. kan man med hjälp av företag fuska med skatter och samtidigt utnyttja stöd från Arbetsförmedlingen. Det förekommer också att en person både är egenföretagare och samtidigt uppbär någon form av ersättning.
På frågan om vilka de största riskerna är i aktörernas regelverk, organisation, rutiner och tillämpning framkom i huvudsak följande. En övergripande risk är att varje aktör sköter sitt och att man inte har helhetsperspektivet över en persons agerande. Kunskap om sådant sprider sig snabbt och utnyttjas inom kriminella kretsar. Aktörerna måste samarbeta i stor utsträckning och utnyttja det regelverk man har fullt ut. Ibland är prioriteringen hos myndigheterna att bevilja olika ersättningar, medan kontroll inte prioriteras på motsvarande sätt. Ett steg i denna riktning är den allt mer omfattande automatiseringen av handläggningen. I denna finns inte tillräckliga kontrollfunktioner inbyggda. Andra risker som lyftes fram är användandet av kontanta medel och att aktörerna har ett skyndsamhetskrav på sig i handläggningsprocessen. Bolagsverkets registrerande funktion utgör en risk då de inte har tillräcklig kontroll gällande de uppgifter som registreras. Den organiserade brottsligheten hittar snabbt svagheter i systemen, särskilt när det gäller nya reformer. Dessa borde genomgå ett ”stresstest” innan de införs.
På frågan om vad som behöver göras framöver framfördes i huvudsak följande. Folkbokföringen måste bli mer korrekt. Man måste göra de utbetalande aktörerna medvetna om hur brottsligheten ser ut för att handläggarna ska kunna känna igen brottsliga beteenden. Accepterande av kontanta betalningar som grund för beviljande av ersättning bör ses över. Tillstånd borde vara en förutsättning för att få bedriva olika verksamheter som finansieras av det allmänna. Det måste finnas en balans mellan service och kontroll, där tendensen hittills har varit att service står högre. Viss brottsbekämpande verksamhet borde läggas på en utbetalande myndighet.
5.4. Rättsfall
I detta avsnitt redogörs för några rättsfall som behandlar den typ av brottslighet som är aktuell för utredningen och som enligt vår mening på ett bra sätt belyser den komplexitet som många gånger finns i de ageranden som riktas mot välfärdssystemen. Rättsfallen utgör endast exempel på sådan brottslighet och framställningen gör inget anspråk på att ge en heltäckande bild av de fall som kommit under domstols bedömning. Urvalet av domar har inte gjorts på något systematiskt sätt, utan domarna är sådana som uppmärksam-
mats under arbetets gång. De utgör dock ett värdefullt material när det gäller att beskriva vad som kännetecknar brottsligheten och vilka system som är utsatta.
5.4.1. Identitetsrelaterad brottslighet
Södertörns tingsrätts dom 2016-01-20 i mål B 2418-14
Målet vid tingsrätten omfattade en stor mängd bedrägerigärningar. Gärningarna hade begåtts under cirka 1,5 år och omfattade 144 kapade identiteter, cirka 370 beslagstagna bank- och kreditkort och 120 beslagtagna falska identitetshandlingar. Vid de 200 fullbordade bedrägerigärningarna hade man kommit åt cirka 12 miljoner kronor och om de 119 försöksbrotten hade fullbordats hade man kommit åt ytterligare cirka 18 miljoner kronor. Gärningsmännen hade använt identiteter som eftersökts av Skatteverket genom kungörelser i Post- och Inrikes Tidningar och tillhört personer som varit boende i Sverige men som lämnat landet eller försvunnit. Även idrottsmäns identiteter, främst professionella ishockey- och fotbollsspelare i Sverige, som fått kontrakt utomlands hade använts, samt även spanjorers identiteter vilka anmält sina identitetshandlingar stulna eller förkomna i Spanien. Slutligen hade man också använt identitetsuppgifter på personer som dömts till långa fängelsestraff.
Domen är mycket omfattande och avser flera gärningsmän. I detta sammanhang finns ingen anledning att i detalj redogöra för vilken bedömning som gjordes i målet, utan det mest intressanta är det tillvägagångssätt som användes vid bedrägerierna. Nedanstående redogörelse inskränker sig därför till det. Av samma skäl finns inte heller anledning att närmare gå in på den bedömning som Svea hovrätt gjorde i målet efter överklagande (Svea hovrätts dom 2016-07-06 i mål B 1137-16).
Gärningsmännens tillvägagångssätt har beskrivits på följande sätt i tingsrättens dom. Sedan identiteterna hittats i Post- och Inrikes tidningar eller genom upplysningar efter slagningar hos Infotog eller på hockey- och fotbollssidor har man vid behov begärt in historik från Migrationsverket, tagit kreditupplysningar på identiteterna hos Ratsit, Creditsafe och Upplysningscentralen, där konton har öppnats för kreditupplysningstjänster. Därefter har förfalskade identitetshandlingar framställts. Detta har skett genom beställningar hos
personer som framställt falska identitetshandlingar eller genom ansökningar om identitetshandlingar hos Skatteverket. Falska namnteckningar i identitetens namn har därefter sparats så att de kunde kopieras. I något fall har man också ansökt om namnändring. Därefter har anmälningar om flyttning inom Sverige gjorts, antingen som folkbokföringsadress eller som s.k. särskild postadress. Bland vanliga folkbokföringsadresser har förekommit sådana som en av gärningspersonerna haft kontroll över. För att i övrigt få posten dit man vill har postadresser ändrats och eftersändning har beställts hos Svensk Adressändring och från Postens Företagscenter. Innan de förfalskade identiteterna sattes i bruk har kontroll gjorts för att säkerställa att eftersändningen har fungerat. Förutom att de kapade identiteterna har använts som bolagsmän har de använts på flera andra sätt, bl.a. för att öppna mobilabonnemang, öppna mejlkonton, skaffa bank-ID, öppna bankkonton och skaffa tillhörande bankkort, ta lån eller krediter hos banker eller andra kreditinstitut samt att ansöka om lån via låneförmedlare. Därefter har lånen satts in eller fördelats på de falska identiteternas konton. Pengar har sedan tagits ut i bankomater eller genom att kreditkort har använts. Skatteverket har i vissa fall förmåtts att betala ut identiteternas skatteåterbäring till bankkontona. För lånen har man bl.a. köpt bilar i Italien vilka har importerats till Sverige. Slutligen har man använt lån och krediter för att täcka de utgifter som brottsligheten genererar, t.ex. kostnader för adressändringar och ändringar i bolagsregistret samt att göra inbetalningar på krediterna så att inte dessa skulle bli uppsagda innan man hunnit utnyttja dem fullt ut. Användningen av de falska identiteterna har också krävt att man svarat på förfrågningar och överväganden från Skatteverket, överklagat Skatteverkets beslut, svarat på förfrågningar från kommunerna och Försäkringskassan samt på penningtvättsförfrågningar. Man har även gjort falska polisanmälningar, lämnat in falska kontrolluppgifter, lönespecifikationer och falska deklarationer till Skatteverket.
5.4.2. Assistansersättning m.m.
Svea hovrätts dom 2015-07-23 i mål B 5912-14
Södertälje tingsrätt dömde den 17 juni 2014 (mål nr B 2700-12 och mål nr B 2692-12) 34 personer för bl.a. grova bedrägerier och grova bidragsbrott. En av huvudmännen dömdes för grovt bedrägeri, grovt bidragsbrott, grovt bokföringsbrott och grov urkundsförfalsning till fängelse i sex år. En annan dömdes för grovt bedrägeri, grovt bidragsbrott och grovt bokföringsbrott till fängelse i fyra år och nio månader. Övriga 32 dömda fälldes till ansvar för grova bedrägerier och/eller grova bidragsbrott, penninghäleri eller häleri i varierande grad. Påföljderna varierade mellan villkorlig dom, i allmänhet med samhällstjänst, upp till fängelse i 3 år och 4 månader. Två av de åtalade meddelades näringsförbud. Domen överklagades till hovrätten av samtliga dömda och av åklagaren. Hovrätten gjorde i stort sett samma bedömningar som tingsrätten. Hovrätten fann dock till skillnad från tingsrätten att de organiserade bedrägerierna med assistansersättning skulle rubriceras som grova bedrägerier i stället för grova bidragsbrott.
Målet handlar om bedrägerier om cirka 30 miljoner kronor gällande utbetalningar av assistansersättning från Försäkringskassan. Ett knappt tjugotal personer med assistansbehov, s.k. brukare, var i centrum för bedrägerierna, men ingen av dessa var misstänkta för brott. Det handlade om sjuka och handikappade personer med i flera fall stora stödbehov som hade beviljats rätt till ersättning från Försäkringskassan.
Hovrätten konstaterade att det rörde sig om organiserad brottslighet av omfattande slag och fann att ersättning för s.k. personlig assistans hade utbetalats på falska grunder till ett assistansanordnarbolag. Oriktiga tidrapporter hade systematiskt och i en synnerligen stor omfattning upprättats, där uppgifterna om påstått utfört assistansarbete hos de olika brukarna inte stämde överens med vad som verkligen hade utförts. Flera av de dömda hade endast på pappret varit anställda som personliga assistenter utan att ha utfört något arbete. Tidrapporter i deras namn hade ändå i mycket stor omfattning upprättats för påstått arbete hos brukare. Rapporterna låg till grund för assistansräkningar till Försäkringskassan som på grundval av dessa utbetalade mångmiljonbelopp till assistansanordnarbolaget. De oriktigt erhållna medlen hade sedan till stor del, via löneutbetal-
ningar till den fiktivt anställda personalen, återförts till ägarna för assistansanordnarbolagen. Medlen hade därefter antingen använts till svarta löner till personer som rent faktiskt hade varit hos brukarna eller till privat berikande. I anslutning till detta dömdes även ett antal personer med fiktiva anställningar för att genom oriktiga uppgifter till Försäkringskassan om anställning och lön ha erhållit en felaktig sjukpenninggrundande inkomst, SGI, vilket lett till felaktiga utbetalningar av olika ekonomiska förmåner som sjukpenning och föräldrapenning. Hovrätten fann också att andra personer i viss utsträckning genom häleribrott hade tillgodogjort sig pengar med ursprung i bedrägerierna samt att annan viss anknuten brottslighet, som bokföringsbrott och urkundsförfalskning, hade förekommit. Hovrätten instämde i de överväganden som tingsrätten hade gjort både i fråga om huruvida näringsförbud skulle meddelas och om förbudstidens längd.
5.4.3. Arbetsmarknadspolitiska stödprogram
Södertörns tingsrätts dom 2016-06-10 i mål B 1492-15 och mål B 1556-15
Södertörns tingsrätt dömde den 10 juni 2016 ett flertal personer för brottslighet som huvudsakligen riktat sig mot Arbetsförmedlingens och Försäkringskassans utbetalningssystem. Tingsrätten fann att huvudmannen hade gjort sig skyldig till i stort sett samtliga åtalade gärningar och dömde honom för grov urkundsförfalskning, grovt bedrägeri, grovt bidragsbrott och medhjälp därtill samt grovt bokföringsbrott till fängelse i tre år och sex månader. Föreningens tidigare kassör dömdes för grovt bokföringsbrott till villkorlig dom och dagsböter. Tingsrätten fann också att åtta andra personer, varav sju stödpersoner, hade gjort sig skyldiga till olika brott i sammanhanget och bestämde deras påföljder till villkorlig dom, i några fall förenad med böter.
Målet handlade om brott som gick ut på att vilseleda Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan att betala ut stöd och bidrag inom arbetsmarknadspolitiska stödprogram till föreningar och arbetssökande. Vidare hade en av de dömda på felaktig grund under flera år fått hel sjukersättning med totalt cirka 1,2 miljoner kronor. De felaktiga utbetalningarna uppgick till cirka 7 miljoner kronor.
Brottsupplägget innebar att föreningar och stödpersoner ingick trepartsöverenskommelser med Arbetsförmedlingen om att stödpersoner skulle placeras eller anställas i föreningarna med någon form av bidrag. Vad sysselsättningen eller arbetet skulle bestå i framgick av överenskommelserna. Tingsrätten fann att stödpersonerna, i olika omfattning, inte utfört den sysselsättning som avtalats. I en del fall hade stödpersonerna varit sysselsatta i lägre grad än vad som har överenskommits, i andra fall inte sysselsatta alls. Vidare fann tingsrätten att två av de i målet aktuella föreningarna enbart hade bildats i syfte att kunna fungera som sysselsättningsplats för stödpersonerna samt som arbetsgivare åt anställda med lönebidrag, trygghetsanställning eller nystartsjobb.
Domen är överklagad och vid betänkandets slutförande förelåg inte någon lagakraftvunnen dom.
5.4.4. Lönegaranti
Hovrätten för Västra Sveriges dom 2014-05-28 i mål B 4876-12
Hovrätten för Västra Sverige fastställde i stora delar tingsrättens deldom (mål B 3484-11) i ett mål om bedrägeribrottslighet beträffande lönegaranti m.m. Åtalet i hovrätten gällde 33 personer. Till grund för åtalet låg en mycket omfattande förundersökning som resulterade i att cirka 50 personer åtalades i tingsrätten. Huvudförhandlingen i tingsrätten tog cirka sex månader och i hovrätten cirka fem månader.
Målet gällde i huvudsak bedrägerier med statlig lönegaranti i sex bolag som försattes i konkurs i tur och ordning under åren 2008 – 2010. Ett stort antal personer påstod sig vara anställda i bolagen och erhöll i samband med konkurserna statlig lönegaranti för löner som bolagen inte hade betalat ut. Personerna påstod att de blivit anställda i bolagen en kort tid före konkurserna. Deras anställningar bedömdes inte vara verkliga anställningar utan påhittade just i avsikt att få ut pengar från den statliga lönegarantin. Utbytet av brottsligheten uppgick till drygt 6,2 miljoner kronor. Av domen framgår att många av de tilltalade sedan tidigare förekom i belastningsregistret för allvarlig brottslighet såsom misshandel och vapenbrott. Sex personer meddelades näringsförbud.
5.4.5. Utbetalning i samband med rot- och rutavdrag
Hovrätten över Skåne och Blekinges dom 2014-06-11 i mål B 1087-14
Hovrätten över Skåne och Blekinge har prövat ett mål från Helsingborgs tingsrätt (mål B 5903-11) gällande bl.a. bedrägeribrottslighet beträffande rot- och rutavdrag (husavdraget). Ansvarsfrågan för den del av målet som gällde husavdraget hade dock inte överklagats, däremot påföljden för den samlade brottsligheten. Hovrätten sänkte straffet från fem till fyra år.
Huvudmannen dömdes för flera fall av grova bedrägerier, bl.a. för att genom vilseledande ha förmått Skatteverket att felaktigt utbetala cirka 4,5 miljoner kronor för påstådda arbeten som aldrig utförts.
Upplägget innebar att den tilltalade som var företrädare för ett företag lämnade och undertecknade falska ansökningar om rotavdrag under cirka 1,5 år. Till att börja med lämnades ansökningarna vid personliga besök hos Skatteverket för att senare lämnas genom fax. Av domen framgår att Skatteverket vid några tillfällen ställde frågor men att det enligt den tilltalade var ”en lycklig slump” att ingen av förfrågningarna avsåg någon falsk ansökan.
Tingsrätten konstaterade att brottsligheten startade i omedelbar anslutning till att de nya reglerna för husavdraget trädde i kraft och att regelsystemet infördes för att förenkla hanteringen och för att de skattskyldiga/beställarna snabbt skulle få del av den förmån som skattereduktionen innebär. Tingsrätten konstaterade vidare att systemet bygger på att tillit kan sättas till utförarens uppgifter och att det inte ställs något generellt krav på att ansökans uppgifter ska bestyrkas med faktura eller andra handlingar. Tingsrätten fann att brottsligheten med hänsyn till det anförda skulle bedömas som samhällsfarlig.
5.4.6. Studiemedel
Mora tingsrätts dom 2014-12-03 i mål B 787-14
Den tilltalade dömdes för ett fall av bidragsbrott och tre fall av grovt bidragsbrott till villkorlig dom i förening med dagsböter.
Vid fyra tillfällen hade den tilltalade lämnat in ansökningar till CSN med anledning av att hon påstod sig bedriva studier vid ett
utländskt college. Dessa ansökningar ledde till att CSN felaktigt utbetalade 325 000 kronor. Ansökningarna avsåg studier bedrivna vid samma college under perioden höstterminen 2012 till och med höstterminen 2013. Tingsrätten gjorde bedömningen att det inte handlade om något systematiskt förfarande från den tilltalades sida och att gärningarna därför inte på denna grund kunde bedömas som grova. Däremot hade falska handlingar använts vid tre av tillfällena vilket gjorde att den tilltalade dömdes för grovt bidragsbrott i dessa fall.
Uppsala tingsrätts dom 2015-10-27 i mål B 6920-14
Tingsrätten dömde den tilltalade för grovt bidragsbrott till skyddstillsyn. Den tilltalade hade lämnat oriktiga uppgifter till CSN i samband med en ansökan om studielån och utbetalningar. De oriktiga uppgifterna hade bestått i påståenden om att denne hade varit antagen och sedan studerat vid ett utländskt college. Falska handlingar i form av antagningsbesked och intyg från skolan hade använts, vilket gjorde att brottet bedömdes som grovt. Den tilltalade hade fått totalt cirka 166 000 kronor utbetalt felaktigt.
5.4.7. Tandvårdsstöd
Malmö tingsrätts dom 2014-11-14 i mål B 3530-13
I målet dömdes en tandläkare till ansvar för grovt bedrägeri till villkorlig dom. Tandläkaren hade arbetat som anställd på en privat tandvårdsklinik och där utfört behandlingar på klinikens patienter. Under ett drygt år hade han rapporterat behandlingskoder och tandvårdsåtgärder till Försäkringskassan samt ansökt om utbetalning av tandvårdsersättning enligt reglerna om statligt tandvårdsstöd för totalt 14 patienter, utan att vara berättigad till sådant stöd. Han gjorde detta genom att lämna oriktiga uppgifter till Försäkringskassan. På så sätt hade han fått cirka 600 000 kronor felaktigt utbetalt. De oriktiga uppgifterna bestod i att han rapporterat att patientavgift erlagts trots att så inte varit fallet och att de rapporterade åtgärderna i vissa fall inte hade utförts. Tingsrätten ansåg att brotten var grova då tandläkaren missbrukat allmänt förtroende,
använt osanna handlingar och felaktigt förda journaler som underlag för begärd ersättning samt att gärningarna totalt avsett betydande värden.
5.5. Sammanfattande iakttagelser
Genom kartläggningen har vi identifierat en rad utsatta utbetalningssystem och vissa konkreta förhållanden som kan sägas utgöra kännetecken på brottsligheten. Det bör dock påminnas om att kartläggningen inte är en heltäckande sådan, vilket innebär att någon uttömmande lista över utsatta system och kännetecken inte kan presenteras.
I detta avsnitt görs en sammanfattande analys baserad på den skriftliga och muntliga information som utredningen har fått del av under arbetets gång. När det gäller kännetecknen finns det anledning att beröra dessa ur såväl ett konkret som ett mer övergripande perspektiv.
5.5.1. Brottsutsatta system
Utredningen bedömer att samtliga välfärdssystem som omfattas av utredningens kartläggning är utsatta för kvalificerad välfärdsbrottslighet om än i varierande grad. De myndigheters och arbetslöshetskassors utbetalningssystem som finns representerade i kartläggningen är av olika karaktär och representerar hela floran av system på ett bra sätt. Det gäller såväl systemen inom en enskild myndighet som inom välfärdssystemen i stort.
Det finns dock anledning att tro att även utbetalningssystem som inte har förekommit i någon brottsanmälan också kan vara brottsutsatta, om än i olika grad och allvarlighet. Denna slutsats har sin grund i att det inte framkommit någon information om att ett visst utbetalningssystem skulle skilja sig från övriga i någon avsevärd mån i fråga om utformning eller handläggning som skulle ha betydelse ur kontroll- och brottssynpunkt. Flera av de kännetecken som kommer att diskuteras i nästa avsnitt gäller dessutom för välfärdssystemen och brottsligheten generellt.
Av det ovan sagda följer att samtliga utbetalande aktörer är utsatta för kvalificerad välfärdsbrottslighet i olika omfattning.
När det gäller den brottslighet som Arbetsförmedlingen, Skatteverket och länsstyrelserna anmäler utgör den till mycket stor del sådana kvalificerade moment som utredningen menar tyder på organiserad och systematisk brottslighet. Utredningen anser inte att detta är anmärkningsvärt i sig då utbetalningar från dessa välfärdssystem är uppbyggda på ett sådant sätt att gärningarna förutsätter ett mer förslaget agerande genom att fler personer behöver vara involverade, utbetalningarna ofta omfattar stora belopp och att företagsformen i många fall är en förutsättning för att motta utbetalningar. Även en större del av Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens anmälningar omfattar dock misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet.
I fråga om de anmälningar som görs av arbetslöshetskassorna, CSN, kommunerna och Migrationsverket kan konstateras att det är ett färre antal anmälningar som innehåller kvalificerade moment.
Utredningen kan konstatera att vid en genomgång av samtliga 7 350 anmälningar mot välfärdssystemen har vi bedömt att 43 procent (3 155 anmälningar) innehåller kvalificerad välfärdsbrottslighet. Sett till det totala antalet anmälningar innehåller majoriteten av dessa således inte sådan brottslighet som är organiserad eller systematisk i den mening som avses här.
5.5.2. Brottslighetens kännetecken
Kännetecken ur ett övergripande perspektiv
Brottsligheten har kännetecken som kan sägas vara mer generella. Ett sådant har sin grund i välfärdssystemen som helhet, nämligen att
brottsligheten inriktar sig på de svagare punkterna i välfärdssystemen, där uppgifterna i dag inte kontrolleras i tillräcklig utsträckning eller är svåra att kontrollera. De olika välfärdssystemen hänger till stor del
samman i den meningen att systemen avser att ge stöd i olika skeenden i livet (exempelvis barnbidrag, studiemedel och pension) och i olika livssituationer (exempelvis sjukdom och arbetslöshet). Besluten om utbetalningar av olika slag bygger i flera fall på samma allmänna uppgifter (exempelvis folkbokföring och inkomst), men också på mer specifika uppgifter om särskilda förhållanden (t.ex. sjukskrivning och tidigare arbete). Detta innebär att för det fall man lyckas få en felaktig uppgift registrerad i ett skede, kan det leda till fördelar i
flera olika delar av välfärdssystemen, såväl i nutid som i framtid. Ett exempel kan vara att ett falskt anställningsbevis kan leda till att man blir berättigad till olika utbetalningar från Försäkringskassan i händelse av sjukdom, till ersättning från arbetslöshetskassa i händelse av arbetslöshet och till lönegaranti för det fall företaget går i konkurs. Ytterligare fördelar kan vara att man får en pensionsgrundande inkomst fastställd eller att man erhåller ett arbetstillstånd i Sverige, vilket i sin tur genererar en rad förmåner. I välfärdssystem som hänger samman på detta sätt finns ofta vissa svagare punkter, vilka blir särskilt sårbara för brottsliga angrepp. Detta ökar naturligtvis incitamenten att inrikta brottsligheten just mot dessa. Sådana svaga punkter finns t.ex. i fråga om ingången till välfärdssystemen där det i dag kan finnas brister i kontrollen. En annan svag punkt är att välfärdssystemen i flera fall bygger på uppgifter som lämnas av den enskilde själv och som är svåra att kontrollera, t.ex. gällande sjukdom. Det finns dessutom en inbyggd konflikt mellan ambitionen om ett generöst, smidigt och effektiv välfärdssystem, och behovet av att kontrollera den enskildes uppgifter. En avvägning mellan dessa intressen måste ständigt göras, vilket innebär att det alltid finns ett större eller mindre mått av sårbarhet inbyggt i aktörernas utbetalningssystem.
Ett annat generellt kännetecken på brottsligheten är att den ut-
nyttjar svagheterna i utbetalningssystemens materiella konstruktion.
Om de förutsättningar som ställs upp för att erhålla utbetalningar i sig är svårkontrollerade, ger detta incitament till brott. Exempel på sådana förhållanden som uppmärksammats i kartläggningen är att det är möjligt att bevilja rotavdrag för arbeten som är utförda av utländsk arbetskraft på objekt i utlandet, att det är möjligt att anordna assistans utomlands med utländska assistenter och att det är möjligt att ta med sig sin pension vid flytt utomlands. Ytterligare ett exempel på detta är att det, efter att utbetalningsbeslut är fattat, i flera fall ligger på den enskilde själv att anmäla ändrade förhållanden som har betydelse för rätten till fortsatta utbetalningar. Att lägga ett sådant ansvar på den enskilde utan att kombinera detta med en tillfredsställande kontroll gör utbetalningssystemen till lämpliga brottsobjekt.
Konkreta kännetecken
Belopp och brottstid
Stora belopp och lång brottstid kan indikera att det är fråga om ett mer systematiskt förfarande från den enskildes sida, eftersom utbetalningarna från välfärdssystemen förhållandevis ofta utgörs av begränsade belopp som betalas ut månadsvis. Undersökningen har emellertid visat att även brottslighet som gäller mindre belopp eller kort brottstid inte utesluter att den kan anses som kvalificerad välfärdsbrottslighet. Enligt utredningens mening går det alltså inte att dra några säkra slutsatser om brottslighetens karaktär enbart utifrån uppgifterna om brottstid eller belopp.
Oriktiga handlingar och oriktiga identiteter
Kartläggningen har visat att användande av oriktiga handlingar utgör ett kännetecken på den kvalificerade välfärdsbrottsligheten. Detta har sin grund i den viktiga funktion som olika typer av intyg har inom välfärdssystemen och som tydligt beskrivits i Brås rapport
Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet. Det kan handla om
arbetsgivarintyg eller olika former av läkarintyg. Innehållet i ett från början riktigt intyg kan ha manipulerats av den enskilde eller så har denne på egen hand framställt intyget. Det finns även fall där intygsgivaren varit i maskopi med den enskilde och framställt ett intyg i enlighet med dennes önskemål. Ett exempel på detta är att en företagare intygar att denne anställt sin partner med viss lön, fast att så inte är fallet.
Utredningen kan vidare konstatera att det förekommer oriktiga identiteter som används för att begå kvalificerad välfärdsbrottslighet. En särskild form av intyg av betydelse är då sådana som framställts av andra myndigheter än den mot vilket intyget används. För det fall den enskilde lyckats få tillgång till ett sådant intyg fungerar det faktum att intyget framställts av en annan myndighet som en kvalitetsstämpel som många gånger inte ifrågasätts, t.ex. identitetshandlingar och inkomst- och adressuppgifter. Följaktligen är ett sådant intyg särskilt värdefullt för den enskilde. Tillsammans med intygen har också den registrerade uppgiften som ligger till grund för utfärdandet av ett intyg stor betydelse.
Det finns också intyg som är särskilt svårkontrollerade, exempelvis på grund av sekretessbestämmelser eller att intygen kommer från utländska universitet.
Företag som brottsverktyg
Kvalificerad välfärdsbrottslighet förekommer i många fall där utbetalningar sker till företag. Så är t.ex. fallet vid utbetalningar från Skatteverket i samband med rot- och rutavdrag eller av anställningsstöd från Arbetsförmedlingen. Utredningen kan dock konstatera att det i flera andra fall också har observerats att den misstänkte har använt ett företag eller en förening i sitt brottsupplägg. Som exempel kan nämnas assistansersättningssystemet där utbetalning sker antingen till den som beviljats assistans eller till det bolag som anordnar assistansen. Företag kan i vissa avseenden sägas spela en central roll i välfärdssystemen. Exempel finns vidare där man använder ett företag för att utnyttja personers utsatta ställning genom att bedriva handel med arbetstillstånd. Till detta kommer att man genom ett företag hjälper nära anhöriga, eller andra personer, med oriktiga intyg om anställning som kan ge rätt till ersättning från arbetslöshetskassa och att få en sjukpenninggrundande och pensionsgrundande inkomst fastställd, och i ett senare skede rätt till utbetalningar från den statliga lönegarantin.
I detta sammanhang bör man särskilt uppmärksamma problematiken kring ideella föreningar som i brottsliga syften tar emot ersättning från välfärdssystemen, eftersom dessa är särskilt svåra att kontrollera.
Flera personer inblandade
I flera av de fall som omfattar misstankar om kvalificerad välfärdsbrottslighet är mer än en person inblandad i brottsupplägget. Som exempel kan nämnas fall som rör assistansersättning där det förekommit att ett antal personer, bl.a. nära anhöriga har varit involverade och tagit del av utbetalningar som inte varit korrekta. Även företagens inblandning i assistansärenden eller ersättningar som uppburits felaktig från Arbetsförmedlingen, förutsätter inblandning av flera personer för att upplägget ska fungera. Andra exempel är att
intygsskrivare, t.ex. läkare eller arbetsgivare, involverats i brottsupplägget.
Internationella kopplingar
I några av de ärenden som beskrivs i kartläggningen och även i övrigt material har olika typer av internationella kopplingar identifierats och lyfts fram. Det har då främst varit fråga om förhållandevis svårkontrollerade uppgifter om förhållanden i utlandet som har betydelse för utbetalningar från välfärdssystemen. Till exempel har det varit fråga om levnadsintyg gällande pensionsutbetalningar, intyg från utländska universitet om att en student påbörjat en utbildning, utländska företagare som utfört rot- och ruttjänster och personer som arbetat som assistenter i utlandet.
Det har vidare förekommit att den fria rörligheten inom EU utnyttjats i fråga om tillhandahållande av tjänster eller anställning av personal. Även sådana förhållanden är svårkontrollerade. Andra exempel som uppmärksammats i kartläggningen är att arbetslöshetsersättning har utbetalats till personer som har fast anställning utomlands.
5.5.3. Särskilt om storleken på den anmälda brottsligheten
Det totala beloppet för de anmälningar som ingått i kartläggningen uppgår till 608,7 miljoner kronor. Detta avser således samtliga aktörers brottsanmälningar under angivna perioder. Det sammanlagda beloppet för de anmälningar som innehåller kvalificerad välfärdsbrottslighet uppgår till 508,9 miljoner kronor, vilket utgör 84 procent av det totalt anmälda beloppet. Detta innebär att även om majoriteten av anmälningarna, sett till antalet, inte innehåller brottslighet som kan betraktas som kvalificerad välfärdsbrottslighet, utgör det sammanlagda beloppet för dessa en mycket stor del av det totala anmälda beloppet.
Som tidigare framförts anser utredningen det inte möjligt att göra någon uppskattning av omfattningen av den kvalificerade välfärdsbrottsligheten inom ramen för detta uppdrag. Att göra en sådan uppskattning är en mycket svår uppgift och de tidigare försök som gjorts har inte varit invändningsfria. Detta hindrar emellertid inte att
man ställer de belopp som avser total anmäld misstänkt brottslighet i relation till de tidigare omfattningsbedömningar som gjorts av bl.a. Delegationen mot felaktiga utbetalningar. Utredningen kan då konstatera att den anmälda brottslighetens storlek i vår undersökning avviker markant i förhållande till de uppskattningar av avsiktliga felaktiga utbetalningar som tidigare gjorts oavsett hur nära verkligheten dessa ligger. Enligt vår bedömning beror skillnadena på i huvudsak två faktorer, dels att mörkertalet är mycket stort, dels att brott som faktiskt upptäcks inte anmäls.
6. Identifierade riskfaktorer
6.1. Inledning
I kapitel 5 har vi redovisat vår kartläggning av den kvalificerade välfärdsbrottsligheten. De system som utsätts för sådan brottslighet har lyfts fram, liksom olika kännetecken på brottsligheten. Enligt direktiven ska vi identifiera riskfaktorer i de mest utsatta systemens regelverk, organisation, rutiner och faktiska tillämpning. Riskinventeringen ska ligga till grund för att ta fram åtgärder som stärker möjligheterna att förebygga och förhindra organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden. Vi ska också analysera de brottsbekämpande myndigheternas förutsättningar att utreda och beivra sådan brottslighet. Vi har valt att i detta kapitel redovisa de risker vi identifierat i såväl de utsatta systemen som vid brottsbekämpningen.
I direktiven anges några riskfaktorer som utredningen ska uppmärksamma särskilt. En sådan riskfaktor är att kontanta betalningar kan ligga till grund för positiva beslut om utbetalningar från välfärdssystemen och en annan att ersättningar betalas ut av flera olika myndigheter. Dessa risker hanteras särskilt i kapitel 13 och 14 tillsammans med de överväganden vi gör i dessa frågor.
En tredje riskfaktor som anges särskilt i direktiven är att utbetalningar från systemen i stor utsträckning vilar på tilltron till olika former av intyg. Utredningen ska därför kartlägga och analysera intygens betydelse i välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system.
I detta kapitel sammanfattar vi de risker som identifierats under arbetet med kartläggningen. I kartläggningen har vi särskilt analyserat intygens betydelse och förekomst. Intygen som riskfaktor behandlas därför inte separat utan redovisas i detta kapitel tillsammans med de övriga riskfaktorer som utredningen identifierat. Det
ska poängteras att endast de risker som enligt utredningens bedömning är särskilt höga och angelägna att motverka tas upp i det följande.
6.2. Registrerade uppgifter som riskfaktor
Utredningens bedömning: Det finns en risk att uppgifter som
registreras i folkbokföringsdatabasen inte speglar verkliga förhållanden och att dessa därefter ligger till grund för beslut om utbetalningar från välfärdssystemen.
Det finns också en risk att uppgifter som registreras av Bolagsverket inte speglar verkliga förhållande vilket försvårar brottsbekämpande myndigheters förutsättningar att utreda och lagföra brottslighet.
6.2.1. Förekomsten av oriktiga identiteter
Under de senaste åren har det uppmärksammats alltmer att oriktiga (falska eller manipulerade) identiteter används för brottsliga syften.1När det gäller utbetalningar från välfärdssystemen bygger de på förutsättningen att rätt person får det stöd som denne är berättigad till. Förekomsten av oriktiga identiteter ställer således till problem i detta avseende.
Det är i dag lätt att få tillgång till uppgifter om någon annans identitet, familjeförhållanden och adress. Även uppgifter om personers ekonomiska förhållanden finns relativt lättillgängliga. Många av dessa uppgifter är offentliga hos myndigheterna eller finns tillgängliga på annat sätt, t.ex. genom att personer själva presenterar uppgifter i olika sammanhang på sociala medier. Detta innebär att det har blivit lättare att utge sig för att vara någon annan och att använda någon annans identitet i olika sammanhang. Det kan då vara fråga om sådan olovlig användning av någon annans identitet som brukar kallas identitetskapning eller identitetsstöld och som numera kan
1 Se bl.a. SOU 2013:85Stärkt straffrättsligt skydd för egendom,Ds 2015:12Missbruk av svenska
pass samt Brås rapporter Intygen som dörröppnare till välfärdssystemet och Bedrägeribrottsligheten i Sverige.
innebära att någon gör sig skyldig till olovlig identitetsanvändning i 4 kap. 6 § BrB (prop. 2015/16:150). I dessa fall används ofta de utnyttjade identiteterna för att begå andra brott som t.ex. bedrägerier.
När det gäller brottslighet som särskilt riktas mot välfärdssystemen förekommer det att oriktiga uppgifter om identiteter eller bosättning blir registrerade i folkbokföringsdatabasen för att därefter användas för att begå brott. Tillvägagångsättet kan då vara att använda sig av förfalskade eller manipulerade identitetshandlingar vid anmälan om folkbokföring och på så sätt skapa en falsk identitet som sedan kan användas i olika syften.
Utredningen kan inte bedöma i hur stor omfattning oriktiga identiteter förekommer vid kvalificerad välfärdsbrottslighet. Redan det faktum att det förekommer och att detta i sig kan skapa möjligheter att begå brott mot välfärdssystemen gör, enligt vår mening, förekomsten särskilt angelägen att motverka.
Det saknas en enhetlig tillämpning av identitetsrelaterade frågor
Det finns i dag inte någon myndighet som har ett övergripande ansvar för frågor om identiteter eller utfärdande av identitetshandlingar. Vid behov gör varje myndighet utifrån sitt regelverk en bedömning av om en identitet ska anses styrkt eller inte.
När det gäller fastställandet av identiteter är det främst de kontroller som vidtas vid Migrationsverket och vid Skatteverkets folkbokföringsverksamhet som får betydelse för utbetalningar från välfärdssystemen. Myndigheternas olika uppdrag och olika syften kan leda till att Skatteverket och Migrationsverket gör olika bedömningar vid fastställande av identiteter. Det har bl.a. sin grund i att det inte finns någon gemensam reglering eller enhetlig syn på vad som ska krävas för att en identitet ska anses styrkt. Vilka utredningar som vidtas för att säkerställa identiteter påverkas dessutom av myndighetens aktuella arbetsbelastning, resurser och prioriteringar. En myndighets, kanske felaktiga, beslut i fråga om en identitet kan få konsekvenser för andra myndigheters handläggning och beslut genom att de senare förlitar sig på den första myndighetens bedömning. Vidare kan en identitetsbedömning vara korrekt i en enskild fråga i ett visst sammanhang hos en viss myndighet, men inte till-
räcklig för en annan fråga i ett annat sammanhang hos en annan myndighet.
Vi menar att avsaknaden av en enhetlig syn på frågor om identiteter och avsaknaden av ett samordnat ansvar för sådana frågor, ökar risken för att oriktiga identiteter används för att begå brott mot välfärdssystemen.
Oriktiga handlingar som styrker identiteter upptäcks inte
Det finns ett flertal handlingar som i olika sammanhang används för att styrka identiteter. Polismyndigheten utfärdar nationella identitetskort och pass för svenska medborgare. Skatteverket ansvarar för utfärdande av identitetskort för folkbokförda i Sverige. Transportsstyrelsen utfärdar körkort för den som är permanent bosatt i Sverige eller sedan minst sex månader studerar här och i övrigt uppfyller förutsättningarna för att få körkort. I vissa fall har också banker, företag och organisationer rätt att utfärda SIS-godkända identitetskort som är en giltig identitetshandling i Sverige.
Enligt utredningens mening finns problem med att det förekommer många olika typer av identitetshandlingar och olika utfärdare av dem. Detta försvårar bl.a. för dem som ska kontrollera en persons identitet vid t.ex. folkbokföringsverksamheten, post, bank eller handel. Med många olika typer av identitetshandlingar ökar svårigheterna att bedöma om det är fråga om en riktig eller oriktig handling. Ett flertal aktörer har lyft fram att vissa identitetshandlingar inte håller tillräckligt hög kvalitet eller att det är svårt att kontrollera handlingarna. Det finns därför en stor risk att oriktiga handlingar som styrker identiteter inte upptäcks.
Uppgifter om falska identiteter aviseras inte till andra myndigheter
Uppgifter från folkbokföringsdatabasen delas med en rad andra myndigheter. De mottagande myndigheterna utgår från att registrerade uppgifter är korrekta och den registrerade uppgiften kan då ligga till grund för ett beslut av en annan myndighet eller utbetalande aktör. När en uppgift väl blivit registrerad i folkbokföringsdatabasen finns det begränsade möjligheter att rätta eller korrigera dessa även
då det upptäcks att den folkbokförda uppgiften avser en falsk identitet. Ett personnummer som tilldelats en falsk identitet kan därför finnas kvar i folkbokföringsdatabasen utan att andra myndigheter får kännedom om att det är just en falsk identitet. Detta innebär en stor risk för att personnumret och identiteten kan fortsätta att användas för brottsliga ändamål i samhället.
Samordningsnummer används på ett ej avsett sätt av utbetalande myndigheter
Skatteverket kan tilldela en person ett samordningsnummer om det inte råder osäkerhet om dennes identitet. I vissa fall kan dock ett samordningsnummer tilldelas ändå, om det t.ex. behövs för registrering inom rättsväsendet. En person som åberopar ett samordningsnummer som grundar sig på ostyrkta uppgifter som grund för identifikation måste av förklarliga skäl bedömas med försiktighet. Under utredningsarbetets gång har det framkommit att det finns stora kunskapsbrister när det gäller skillnaden mellan ett personnummer, ett samordningsnummer som grundar sig på styrkta uppgifter och ett samordningsnummer som grundar sig på ostyrkta uppgifter. Det innebär i sin tur att det finns stor risk att de aktörer som använder dessa nummer till grund för beslut om ersättningar inte kontrollerar nödvändiga uppgifter innan de läggs till grund för olika åtgärder och beslut.
6.2.2. Utbytet av information är inte ändamålsenligt och effektivt
En utgångspunkt när det gäller att förebygga brottslighet mot välfärdssystemen är att de beslut som fattas i så stor utsträckning som möjligt blir rätt från början. En förutsättning för detta är att beslutande myndigheter har ett så fullständigt och korrekt underlag som möjligt. Skatteverkets folkbokföringsverksamhet behöver uppgifter i sitt beslutsfattande för att förebygga förekomsten av oriktiga uppgifter i folkbokföringsdatabasen. En omständighet som särskilt lyfts fram till utredningen är att uppgifter som en enskild lämnar till Migrationsverket inte alltid stämmer överens med de uppgifter som denne senare lämnar till Skatteverket i samband med folkbokföring
och att detta kan leda till att felaktiga uppgifter registreras i folkbokföringsdatabasen. Även andra myndigheter kan i sin verksamhet ha information av betydelse för beslut om folkbokföring.
Om rättsliga förutsättningar för ett informationsutbyte inte finns kan myndigheter som har information av betydelse för en annan myndighets beslut inte dela med sig av informationen. Om formerna för informationsutbyte inte är effektiva och ändamålsenliga finns det vidare en risk att information som får utbytas ändå inte utbyts.
6.2.3. Kontrollen av registrerade uppgifter
Uppgifter som registreras i folkbokföringsdatabasen
I folkbokföringsdatabasen finns ett flertal uppgifter som kan ha stor betydelse vid bestämmande av om eller i vilken omfattning en utbetalning från välfärdssystemen ska ske. I folkbokföringsdatabasen registreras således en persons bosättning samt uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden som enligt lag får förekomma i folkbokföringsdatabasen.
Som ovan nämnts framgår det att det i samband med brottslighet mot välfärden förekommer att uppgifter i folkbokföringsdatabasen som legat till grund för beslut om utbetalning visat sig inte vara korrekta. Det förekommer att personer är folkbokförda på felaktiga adresser, t.ex. orimligt många personer på liten lägenhetsyta eller att personer som är folkbokförda i landet egentligen inte är bosatta här.
Tilltron till de uppgifter som finns i folkbokföringsdatabasen är mycket hög när de utbetalande myndigheterna fattar beslut om utbetalningar från välfärdssystemen. Detta innebär att det finns en stor risk att utbetalande myndigheter inte själva vidtar nödvändiga kontroller för att säkerställa att uppgifterna är korrekta innan de läggs till grund för beslut om utbetalning.
Uppgifter som registreras av Bolagsverket
Av kartläggningen framgår att det vid kvalificerad välfärdsbrottslighet är vanligt med utbetalningar till företag. Det framgår också att det finns olika sätt att använda företagsformen vid brottsligheten. Det förekommer att bolagsföreträdare begår brott i annars legal
verksamhet eller att företag startas med syftet att begå brott och i de sammanhangen använder sig av t.ex. falska eller kapade identiteter.
Ovanstående innebär att de registrerade uppgifter om företag som finns hos Bolagsverket och det material som ligger till grund för registreringar kan vara av central betydelse, såväl vid den kontroll som vidtas hos de utbetalande myndigheterna som vid en efterföljande brottsutredning. När det kommer till registrering av företag och ändring i registrerade uppgifter är handläggningen hos Bolagsverket mycket betydelsefull. Den fungerar i viss mån som grindvakt och har stor betydelse för det brottsförebyggande arbete som består i att se till att korrekta uppgifter lämnas och registreras när företag bildas eller när uppgifter ändras.
Bolagsverket är en registrerande myndighet och har i dag, enligt utredningens mening, inte något tillräckligt uttryckligt granskande eller kontrollerande uppdrag. Bolagsverket har inte heller några tillräckliga organisatoriska funktioner som i dagsläget fullgör sådana uppgifter. Detta innebär enligt vår mening att det finns en stor risk att felaktiga uppgifter om företag registreras, vilket bl.a. leder till att utredning och lagföring av kvalificerad välfärdsbrottslighet försvåras.
6.3. Beslutsunderlaget som riskfaktor
Utredningens bedömning: Kontrollen hos brottsutsatta aktörer
är inte ändamålsenlig och väl avvägd. Det finns därför risk att beslut om ersättningar från välfärdssystemen fattas på felaktiga beslutsunderlag.
6.3.1. Otydligt utredningsansvar
I kapitel 4 har vi översiktligt redovisat de bestämmelser i förvaltningslagen som har betydelse för de utbetalande aktörernas utredningsansvar. För enkelhets skull talar vi i detta avsnitt endast om myndigheter även om andra aktörer i vissa fall har att tillämpa förvaltningslagen i sin handläggning. Nivån på en förvaltningsmyndighets ansvar för att ett ärende ska bli tillräckligt utrett framgår i vissa fall närmare av bestämmelser i myndighetens instruktion eller i specialförfattning och kan då avse bl.a. dess uppgifter, dess skyldig-
het att utreda vissa förhållanden och de utredningsverktyg som de förfogar över. Det materiella innehållet i den verksamhet som det är fråga om ställer naturligtvis varierande krav på myndighetens aktivitet i utredningshänseende, varför utformningen av en bestämmelse om utredningsansvaret kan formuleras på olika sätt. Av detta följer att lagstiftningens utformning på denna punkt skiljer sig åt mellan olika utbetalande myndigheter.
Utredningen kan vidare konstatera att omfattningen av de faktiska kontroller som utförs och nivån på ärendenas utredningar varierar stort mellan de olika aktörerna, vilket givetvis kan bero på att lagstiftaren valt att anpassa nivån utifrån den verksamhet som berörs. Enligt vår uppfattning är dock variationerna inte bara ett utslag av gällande rätt, utan också ett utslag av att regelverken inte tydliggör i vilken utsträckning som kontroll ska prioriteras i förhållande till de krav på service och snabb handläggning som finns. Enligt utredningens mening är det också ett utslag av olika myndighetskulturer och syn på kontroll.
Utan en helhetssyn på vad utredningsansvaret ska innebära, riskerar vissa uppgifter att bli otillräckligt kontrollerade, kanske för att en utbetalare förlitar sig på en annans (otillräckliga) kontroller, eller till och med att inte kontrolleras alls. Det kan, som nämns under avsnitt 6.2. avse uppgifter hos registrerande myndigheter, men t.ex. också CSN:s beslut om studiemedel som påverkar Försäkringskassans beslut av den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI).
Sammanfattningsvis menar vi att avsaknaden av en helhetssyn på de utbetalande myndigheternas utredningsansvar och den otydlighet som i dag finns i de bestämmelser som reglerar ansvaret innebär en risk för att ärenden inte blir utredda i tillräcklig omfattning. Förutom att detta kan leda till felaktiga beslut skapar det incitament för brottsliga angrepp. Om en gärningsman vet att kontrollen hos Arbetsförmedlingen inte är tillräcklig eller att kontrollen hos folkbokföringsverksamheten är svag och att en felaktig uppgift i folkbokföringsdatabasen möjliggör ett brottsligt upplägg mot välfärdssystemen, är detta lämpliga angreppspunkter. Om Försäkringskassan i fråga om vissa typer av ersättningar inte har tillräckliga kontrollverktyg och det därför är lätt att får ut ersättning på felaktiga grunder, är detta naturligtvis också en lämplig angreppspunkt för en gärningsman. En av riskerna med en otydlig reglering av utrednings-
ansvaret är vidare att kontroll prioriteras bort till förmån för snabb handläggning och service.
6.3.2. Förekomsten av oriktiga intyg
Utöver de intyg som rör identiteter utgör också andra oriktiga intyg en risk då de kan föranleda att beslut fattas på ett felaktigt underlag. Anledningen till detta, vilket nämns inledningsvis, är att utbetalningar från systemen i hög grad vilar på tilltron till olika former av intyg. Det kan avse intyg som är grundläggande för att över huvud taget kunna ta del av utbetalningar från välfärdssystemen, såsom identitetshandlingar eller arbetsgivarintyg för arbetstillstånd, men också sådana intyg som påverkar andra materiella förutsättningar för eller nivån på en särskild utbetalning, t.ex. läkarintyg eller intyg vars innehåll visar att någon innehaft en anställning med en viss inkomst.
Utredningen kan konstatera att en stor del av den kvalificerade brottslighet som riktas mot välfärdssystemen bär inslag av oriktiga handlingar. De problem som lyfts fram till utredningen har rört myndigheternas bristande möjligheter att kontrollera såväl intygens äkthet som riktigheten i den information som finns angiven i dem.
6.3.3. Kontroll av beslutsunderlaget
Den materiella utformningen av en välfärdsförmån tillsammans med allmänna förvaltningsrättsliga principer kring bevisbörda och beviskrav, anger vad som utgör ett tillräckligt underlag för att ett positivt beslut om utbetalning ska kunna fattas.
Utredningen anser att nuvarande möjligheter att inhämta information eller att kontrollera lämnad information i syfte att erhålla ett korrekt beslutsunderlag inte är ändamålsenliga och effektiva. Detta gäller särskilt uppgifter som rör företag.
Inhämtning av information
För att utbetalande aktörer ska kunna fatta riktiga beslut måste de ha tillgång till den information som är nödvändig för att kontrollera att lämnade uppgifter är riktiga. Förutsättningarna och formen för hur
informationen inhämtas är olika beroende på hos vem informationen finns. När det gäller information som finns hos andra myndigheter har kraven på ett effektivt informationsutbyte förts fram i olika sammanhang. Frågan är komplex då ett utökat informationsutbyte ofta får konsekvenser för den enskildes integritet samtidigt som det finns en förväntan från medborgare, företagare och andra att staten uppträder samordnat och utbyter information på ett kostnadseffektivt sätt.
Utredningen kan konstatera att den kvalificerade välfärdsbrottslighetens karaktär skapar ett stort behov av informationsutbyte både inom och mellan de utbetalande aktörerna. Behovet kan i många avseenden till och med sägas vara större just vid denna typ av brottslighet än vid annan brottslighet genom att så många olika aktörer och typer av beslut kan beröras samtidigt. Ofta finns dessutom information hos en aktör eller inom en verksamhetsgren hos en aktör, som hade kunnat förebygga eller förhindra brottslighet mot en annan verksamhetsgren eller annan aktör om informationen varit tillgänglig där. I flera fall kan det också vara så att den beslutande aktören inte känner till att det finns uppgifter hos andra aktörer som har betydelse för beslutet.
För nu aktuell brottslighet är uppgifter om den enskildes eller ett företags ekonomiska förhållanden sådana som har särskild betydelse. Uppgifter om den enskildes ekonomiska förhållanden har dock av lagstiftaren ansetts särskilt skyddsvärda varför det inte sällan finns bestämmelser om sekretess som förhindrar eller komplicerar ett informationsutbyte i denna fråga.
Utredningens bedömning är att aktörerna många gånger saknar uppgifter i beslutsunderlaget, antingen på grund av att lagstiftningen inte stödjer nödvändigt informationsutbyte eller på grund av att regelverket är svårtolkat och komplicerat och därför tillämpas på ett felaktigt sätt. I vissa avseenden kan det också ifrågasättas om myndigheterna utnyttjar de möjligheter som lagstiftning och teknik faktiskt erbjuder när det gäller informationsutbyte.
Sammantaget menar utredningen att ett ändamålsenligt och effektivt informationsutbyte motverkar risken för att beslut fattas på ett felaktigt beslutsunderlag.
Särskilt om uppgifter om företag
När det gäller förekomsten av företag i samband med kvalificerade välfärdsbrott är detta i många avseenden en naturlig följd av hur systemet är uppbyggt, t.ex. vid rot- och rutbedrägerier eller vid utbetalningar till arbetsgivare. Brott som begås genom ett företag utgör också i sig en faktor som kan innebära att brottet är särskilt kvalificerat då det ofta är flera personer inblandade eller på annat sätt förutsätter ett mer beräknande agerande, t.ex. användande av falska fakturor eller oriktig bokföring, än för en enskild gärningsman som genom oriktiga uppgifter söker en ersättning. Inte allt för sällan uppgår också en felaktig utbetalning till företag till betydande belopp.
När det gäller att genomskåda brottsliga ageranden i en företagsmiljö ställer detta särskilda krav på kontrollen hos de utbetalande aktörerna och vid utredningen hos de brottsbekämpande myndigheterna. Ibland saknar de utbetalande aktörerna möjlighet att genomföra nödvändiga kontroller på grund av det regelverk som styr verksamheten, t.ex. finns inte samma möjligheter för Försäkringskassan att begära uppgifter om ett företag som om en enskild person. Ibland brister det i mer generella regelverk, genom att det t.ex. saknas ett företrädarregister för ideella föreningar.
När det gäller företagsmiljön är denna särskilt lämplig att använda för den organiserade brottsligheten. Brottsligheten kan döljas i till synes seriösa företag och det finns ofta en stor kunskap om hur företag kan användas som fasad för brottsliga upplägg. Det kan också nämnas att brottsligheten kan präglas av många gråzoner mellan det legala och det illegala. Även om denna typ av förfaranden inte är någon nyhet för brottsbekämpande myndigheter, ställer detta särskilda krav på att de utbetalande aktörerna har verktyg att kontrollera företag när dessa vill bedriva verksamhet med t.ex. personlig assistans eller anställa personer med arbetsmarknadspolitiskt stöd.
Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att det finns en stor risk att kvalificerad brottslighet inte upptäcks om inte nödvändiga uppgifter om företag i större utsträckning får inhämtas vid beslut om utbetalningar.
Prioritering av tidig kontroll
Enligt vår mening är det viktigt att det sker kontroller så tidigt som möjligt i handläggningsprocessen. Detta har flera fördelar såväl för den offentliga sektorn som inte drabbas av felaktiga utbetalningar, som för den enskilde mottagaren av utbetalningar som kan känna trygghet i att denne har fått ett korrekt beslut. Att hantera återkrav är både tids-, arbets- och kostnadskrävande, vilket gör att den totala kostnaden blir högre om felaktig utbetalning sker och återkrävs jämfört med om inte någon felaktig utbetalning alls sker. Vi menar därför att det finns anledning att fokusera på ändamålsenliga och väl avvägda kontroller som en del i beslutsprocessen innan en utbetalning sker. Det finns dock behov av kontroll även efter att ett beslut om utbetalning har fattats. Inte minst gäller det när mottagaren är skyldig att anmäla ändrade förhållanden som kan ha betydelse för en pågående utbetalning. I denna mening kan kontrollerna efter ett utbetalningsbeslut vara minst lika viktiga.
Tidsbrist och prioritering av service och effektivitet är viktiga anledningar till att kontrollen i den inledande beslutsprocessen många gånger kommer i andra hand. Den tid som adekvata kontroller skulle ta under ärendehandläggningen kan uppfattas som en onödig belastning och ett hinder. Vi menar att detta bidrar till att kontroller under beslutsprocessen nedprioriteras. Det leder i sin tur till en obalans mellan kvantitet och kvalitet i ärendehandläggningen och innebär en risk att beslut fattas på ett felaktigt underlag.
6.4. Brottsbekämpande myndigheters förutsättningar som riskfaktor
Utredningens bedömning: De brottsbekämpande myndig-
heterna har inte de förutsättningar som är nödvändiga för att brott mot välfärdssystemen ska kunna beivras effektivt. Det finns en risk att sådana brott inte upptäcks och anmäls. Vidare finns det en risk att anmälda brott inte utreds och lagförs i tillräcklig omfattning.
6.4.1. Brottslighetens karaktär gör den svårupptäckt
Allmänna drag som gör brottsligheten svårupptäckt
Den brottslighet som riktas mot välfärdssystemen skiljer sig från många andra typer av brottslighet bl.a. genom att det inte finns något brottsoffer i traditionell mening. Det innebär att det sällan finns något fysiskt brottsoffer som direkt kan reagera på brottsligheten. I nu aktuell brottslighet tjänar också de inblandade i normalfallet på uppläggen, vilket innebär att det inte finns incitament för någon att anmäla, lämna information eller hjälpa till vid en utredning.
Brottsligheten är även speciell på så sätt att om man lyckas ge sken av att uppfylla villkoren för utbetalning från välfärdssystemen kan man lita på att pengar också utbetalas. Det innebär att flera moment av brottsligheten kan utföras helt öppet, medan man endast i vissa delar behöver dölja sina avsikter, t.ex. genom att manipulera i bokföringen eller med löneutbetalningar. Som anges ovan kan man också använda sig av bolagskonstruktioner för att dölja brottsligheten.
Den materiella lagstiftningens konstruktion
Utredningen kan konstatera att tillvägagångsätten vid brottslighet mot välfärdsystemen är föränderliga. Incitamenten för och anpassningen av brottsligheten påverkas i stor utsträckning av förändringar i de materiella regler som styr förutsättningarna för utbetalningar. Utbetalningssystemen kan ofta vara lättillgängliga i den meningen att tröskeln för att få en utbetalning kan vara låg. Det kan räcka med att ta fram ett intyg som visar att man uppfyller villkoren och i vissa fall räcker det med att ta fram handlingar i efterhand vid eventuell kontroll.
Om man inte redan i lagstiftningsprocessen beaktar vilka risker en reglering löper för brottsliga angrepp kan det skapa stora problem i form av överutnyttjande. För att uppnå ändamålen med en viss reglering kan det vara nödvändigt att tillåta sådana risker, men man måste då kompensera dessa med tillräckliga kontrollmöjligheter. I en lagstiftningsprocess bör man därför sträva efter att inte skapa onödigt komplicerade regleringar samt se till att den beslutande
aktören har de resurser och verktyg som är nödvändiga för att säkerställa att kontroll kan bedrivas på ett adekvat sätt så att syftet med stödet kan uppnås. Även behovet av förenkling av befintliga regelverk inom vissa områden som exempelvis de stöd som Arbetsförmedlingen handlägger kan lyftas fram.
Effektiva verktyg för att upptäcka misstänkta brott
Kombinationen av brottslighetens allmänna särdrag, komplicerade regelverk som inte alltid har en anpassad kontrolldimension och en brottslighet som förändras i takt med den materiella lagstiftningen, gör enligt vår bedömning den kvalificerade välfärdsbrottsligheten särskilt svårupptäckt. Detta innebär stora risker för att brottsligheten inte upptäcks eller anmäls och därmed inte kommer till brottsbekämpande myndigheters kännedom. I arbetet med att upptäcka och stoppa redan begången eller pågående brottslighet på ett så omfattande område som välfärdsområdet, är det därför viktigt att insatserna sätts in där förekomsten av brott bedöms vara störst. För att kunna göra detta på ett effektivt och ändamålsenligt sätt är det enligt utredningens mening viktigt att de utbetalande aktörerna också har bra förutsättningar att arbeta med riktade kontroller med hjälp av urvalsprofiler och avancerad analys. För den enskilde medborgaren innebär ett effektivt och rättssäkert urvalssystem att seriösa medborgare som är i behov av stöd från samhället inte i onödan belastas med onödiga kontroller och ifrågasättanden.
Utredningen menar att det finns en risk att kvalificerad välfärdsbrottslighet inte upptäcks om utbetalande myndigheter inte får förbättrade förutsättningar för kontroll. Motsvarande risk finns för den brottsbekämpande verksamheten om den inte ges de förutsättningar som är nödvändiga för att upptäcka nu aktuell brottslighet.
6.4.2. Den straffrättsliga regleringen är inte sammanhållen
Bedrägeri eller bidragsbrott
Det finns i dag inte någon helt enhetlig straffrättslig reglering för de brott som riktas mot välfärdssystemen. Bidragsbrottslagen och bedrägeribestämmelserna i 9 kap. BrB är de brottsstadganden som i huvudsak tillämpas. När det gäller brott mot välfärdssystemen menar vi att detta kan innebära problem och i vissa avseenden framstå som inkonsekvent. En enskild person som fuskar till sig ersättning från exempelvis Försäkringskassan bedöms enligt den förstärkta straffrättsliga lagstiftningen i bidragsbrottslagen, medan ett företag som fuskar till sig betydligt större belopp genom mer avancerade upplägg från exempelvis Arbetsförmedlingen inte omfattas av denna lag utan i stället av bedrägeribestämmelserna. Olika bestämmelser blir alltså tillämpliga på ageranden som i flera avseenden är principiellt lika.
Utbetalningarna, oavsett om mottagaren är en juridisk person eller om de går direkt till den enskilde, uppvisar också liknande särdrag avseende handläggning, funktion och betydelse. Vidare hanteras utbetalningar av detta slag av de i bidragsbrottslagen angivna aktörerna. Då bidragsbrottslagen var tänkt att bl.a. utgöra en markering av att lagstiftaren ser allvarligt på brottslighet som riktas mot statens finanser, och man därför utvidgade det straffbara området, motverkar den nuvarande ordningen en sådan strävan vad avser vissa utbetalningar.
En annan skillnad mellan bestämmelserna är att den förstärkta straffrättsliga regleringen i bidragsbrottslagen har en straffskala för grovt brott som väsentligt understiger den som gäller för grovt bedrägeri. Det kan också konstateras att det i praxis uppstått en viss oklarhet i fråga om vilken lagstiftning som ska tillämpas i olika situationer, se vidare kapitel 10.
Den ordning som i dag gäller ger, enligt utredningens mening, en splittrad, otydlig och inkonsekvent bild av välfärdssystemens straffrättsliga skydd och skapar inte den markering av brottets allvarlighet som var avsikten då lagen infördes. En risk med detta är att tilltron till välfärdssystemen sjunker om det inte är tydligt att systemen omgärdas av ett effektivt och ändamålsenligt straffrättsligt skydd. En annan risk är att det skickar otydliga signaler gällande prioriteringar
för dem som är satta att värna om systemen, dvs. såväl brottsbekämpande som utbetalande aktörer.
Ett annat problem som utredningen identifierat under arbetets gång är att en inte helt samlad straffrättslig ordning fortfarande leder till svårigheter att följa upp och utvärdera den organiserade och systematiska ekonomiska brottsligheten. Det går inte, utan en manuell genomgång, att på ett enkelt sätt få fram en samlad bild över samtliga de brott som begås mot välfärdssystemen, bl.a. därför att dessa inte kan urskiljas från andra brottsliga ageranden som faller under bedrägeribestämmelsen. Det bör då särskilt framhållas att det just är dessa brott som är de mest allvarliga, sett till omfattningen i pengar och graden av organisation. Detta innebär att värdefull kunskap om vilken brottslighet som riktas mot systemen, gällande såväl tillvägagångssätt som omfattning, kan gå förlorad, vilket i sin tur kan få allvarliga konsekvenser. Bristande kunskaper om brottsligheten kan leda till att den kan agera ostört med stor påverkan på statens finanser, att brottsligheten inte prioriteras, att de brottsbekämpande myndigheternas kunskap om brottsligheten inte uppdateras, att de utbetalande aktörernas möjlighet att upptäcka nya tillvägagångssätt minskar och att varken brottsbekämpande eller utbetalande myndigheter ges de förutsättningar som är nödvändiga för att motverka och bekämpa brottsligheten. En otydlig och ofullständig bild av brottsligheten riskerar således att leda till ett otydligt och splittrat arbete för att stävja densamma.
Regelverket kring anmälningsskyldigheten är inte sammanhållet
Det är oklart i vilken utsträckning som olika aktörer anmäler misstänkta brott som riktas mot välfärdssystemen. I flera olika sammanhang har företrädare för aktörerna och enskilda handläggare framfört till utredningen att alla brottsliga förfaranden som upptäcks inte anmäls. Detta gäller såväl misstänka brott för vilka en författningsreglerad anmälningsskyldighet föreligger, som andra brott vilka t.ex. kan utgöra ett led i den brottslighet som riktas mot välfärdssystemen.
Vad utredningen erfar kan detta bero på ett antal olika förhållanden. En förklaring kan vara otydliga regelverk eller bristande kunskaper om vilken skyldighet som föreligger att anmäla brott. Det kan
bero på ambitionsnivån och prioriteringar hos myndigheten, arbetslöshetskassan eller den enskilda handläggaren som upptäcker den misstänkta brottsligheten. Utredningens bedömning är att den anmälande aktörens prioriteringar och handläggarnas benägenhet att anmäla misstänkt brottslighet i stor utsträckning också påverkas av deras förväntan på huruvida ärendet kommer att leda till någon åtgärd från de brottsbekämpande myndigheternas sida. Detta torde i synnerhet gälla mindre allvarliga brott.
Utredningen menar, även i detta avseende, att en otydlig reglering avseende aktörernas skyldighet att anmäla misstänkta brott mot välfärdssystemen riskerar att skicka otydliga signaler gällande prioriteringen för dem som är satta att värna om systemet, dvs. såväl brottsbekämpande som utbetalande myndigheter.
6.4.3. Behov av enhetlig och samordnad styrning för utbetalande och brottsbekämpande myndigheter
Utredningar av bidragsbrott berör många olika myndigheter och arbetslöshetskassor, såväl utbetalande som brottsbekämpande. De olika aktörerna har olika mål, styrsystem, myndighetskulturer, kompetenser etc. De brott som begås mot välfärdssystemen är i huvudsak s.k. spanings- och ingripandebrott, vilket innebär att antalet anmälningar styrs av anmälarens prioriteringar och verksamhetsinriktning. Flera omständigheter kan leda till att myndigheterna eller arbetslöshetskassorna måste göra olika prioriteringar och avsaknaden av en samlad styrning innebär att det finns en risk att statens resurser ur ett helhetsperspektiv inte används på ett effektivt sätt. Till exempel kan en utbetalande aktör lägga ner stora resurser på kontrollåtgärder för att upptäcka misstänkta brott som därefter sedan inte utreds eller lagförs på grund av den brottsbekämpande myndighetens prioriteringar eller arbetsbelastning. Detta gäller såväl enklare utredningar som utredningar om kvalificerad välfärdsbrottslighet.
6.4.4. Behov av kompetens och samverkan
I utredningens arbete har det lyfts fram att det finns brister i kompetens i flera led i utredningskedjan och att det finns ett stort behov av samverkan mellan utbetalande aktörer och brottsbekämpande
myndigheter. Anmälarna har inte tillräckliga kunskaper om bevisvärdering i samband med brott, vilket kan leda till bristande dokumentation under handläggningen och otillräckligt underlag vid anmälan. De brottsbekämpande myndigheterna har inte tillräcklig kunskap om de materiella regelsystem som ligger till grund för utbetalningarna. Dessa brister har påtalats i flera olika sammanhang och de berörda aktörerna arbetar aktivt på olika sätt för att höja kompetensen. Utredningen anser att bristen på kompetens och samverkan när det gäller utredningar av kvalificerade välfärdsbrott utgör en stor risk för att upptäckta brott inte utreds och lagförs.
DEL III
Utredningens överväganden
och förslag
7. Korrekta uppgifter i register förebygger brott
7.1. Inledning
Av direktiven framgår att vi med riskinventeringen som grund ska föreslå åtgärder som stärker möjligheterna att förebygga och förhindra organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden. En av de övergripande risker som utredningen har identifierat är att de uppgifter som hämtas från olika register inte speglar verkliga förhållanden. I detta kapitel behandlar vi därför förslag i syfte att motverka detta.
För att säkerställa att den hjälp och det stöd som samhället erbjuder når rätt personer med rätt belopp är det viktigt att registrerade uppgifter som ligger till grund för samhällets olika funktioner och beslut speglar verkliga förhållanden i fråga om bl.a. identitet, korrekt bosättning och korrekta familjerättsliga förhållanden. Uppgifter i Skatteverkets folkbokföringsdatabas har i detta avseende en central roll när det gäller att förebygga brott mot välfärden. Detta gäller också uppgifter i Migrationsverkets verksamhet, eftersom de uppgifter som verket samlar in i många fall ligger till grund för olika beslut inom Skatteverkets folkbokföringsverksamhet.
Vidare framgår av vår kartläggning att det vid kvalificerad välfärdsbrottslighet är vanligt med utbetalningar till företag. Detta innebär att även registrerade uppgifter hos Bolagsverket har stor betydelse för andra myndigheters möjligheter att förebygga och beivra brott mot välfärdssystemen. I avsnitt 7.2 ges en närmare beskrivning av folkbokföringsverksamheten och i avsnitt 7.3 ges en kort beskrivning av Bolagsverket.
En orsak till att registrerade uppgifter inte alltid speglar verkliga förhållanden är förekomsten av oriktiga intyg och oriktiga identiteter. Våra överväganden för att motverka detta behandlas i avsnitt 7.4. I
samma avsnitt behandlas också arbetsgivarintyget. Intyget har ett stort användningsområde beroende på vilka uppgifter som efterfrågas. Det har stor betydelse för Migrationsverkets beslut om uppehållstillstånd för arbete och för EES-medborgares uppehållsrätt, vilket är uppgifter som i sin tur får betydelse för frågan om folkbokföring. Det har också betydelse för utbetalande myndigheter för att fastställa rätt ersättningsnivå för den som söker ersättning vid arbetslöshet, föräldraledighet och sjukdom samt för att fastställa rätt nivå på stöd till arbetsgivare som anställer arbetssökande med stöd från Arbetsförmedlingen.
En annan orsak till att registrerade uppgifter inte alltid speglar verkliga förhållanden är att olika beslut fattas på beslutsunderlag som på andra sätt inte är fullständiga eller korrekta. En viktig åtgärd i syfte att förbättra detta är att ge bättre förutsättningar för att dela information mellan olika myndigheter och olika verksamhetsgrenar inom Skatteverket. Åtgärder som syftar till att höja kvaliteten i beslutsunderlag genom informationsutbyte behandlas i avsnitt 7.5.
I avsnitt 7.6 behandlas slutligen våra överväganden i fråga om andra förutsättningar för Skatteverkets folkbokföringsverksamhet och för Bolagsverket att kontrollera de uppgifter som lämnas.
7.2. Närmare om folkbokföring
7.2.1. Bakgrund
För att tillgodose samhällets och enskildas olika behov har det sedan lång tid tillbaka funnits skäl att föra register över befolkningen. Registreringen har sitt ursprung i 1500-talet. I Sverige fanns det under lång tid två former av befolkningsregistrering, kyrkobokföring och mantalsskrivning.
På den tiden var det kyrkan som ansvarade för en stor del av samhällets verksamheter, såsom fattigvård och skolor. Kyrkobokföringen tillgodosåg då kyrkans behov av uppgifter om befolkningen. De första riksomfattande bestämmelserna om registrering av befolkningen infördes genom 1686 års kyrkolag. Prästerna blev skyldiga att föra husförhörslängder och registrera vissa uppgifter om befolkningen, exempelvis födelser, namn, familjerelationer, dödsfall, inflyttningar och utflyttningar. Mantalsskrivningen å sin sida tillgodosåg bl.a. behovet av uppgifter för beskattning och utskrivning av
krigsfolk. Under 1700-talet började man jämföra uppgifter som byggde på kyrkobokföringen med mantalsskrivningen för att avhjälpa brister som länge varit uppenbara på mantalsskrivningsområdet.
Från början skilde sig de materiella bosättningsreglerna åt för mantalsskrivningen och kyrkobokföringen och de reglerades i olika lagar och förordningar. Först i och med 1946 års folkbokföringsförordning (1946:469) upphörde skillnaderna. I förordningen slogs fast att det huvudsakliga syftet med folkbokföringen var att registrera medborgarna för samhällets behov, bl.a. skatteindrivning och deklarationskontroll. Folkbokföringen kom då att bestå av tre delar: den löpande registreringen genom kyrkobokföringen, den periodiska registreringen genom mantalsskrivningen och den nyinrättade centrala registreringen vid länsbyråer och Riksbyrån för folkbokföring. Samtidigt introducerades bl.a. födelsenumret och personakterna. Efter hand knöts rättigheter och skyldigheter i allt större utsträckning till den löpande folkbokföringen, dvs. kyrkobokföringen.
Den 1 juli 1991 slogs kyrkobokföringen och mantalsskrivningen samman till en enda folkbokföring. I samband med det övertogs ansvaret för kyrkobokföringen av skatteförvaltningen som sedan tidigare haft ansvaret för mantalsskrivningen (prop. 2012/13:120 s. 35). Efter att enmyndighetsreformen för Skatteverket genomfördes år 2004, blev folkbokföringen det nya enhetliga begreppet för den samlade verksamheten som hanteras inom skatteförvaltningen.
7.2.2. Folkbokföringen i dag Gällande rätt
De materiella bestämmelserna om folkbokföring finns i folkbokföringslagen (1991:481), FOL, och i folkbokföringsförordningen (1991:749), FOF. För varje folkbokförd person fastställs ett personnummer som identitetsbeteckning. Personnumret innehåller födelsetid, födelsenummer och en kontrollsiffra. Ett barn som föds i Sverige av vårdnadshavare som är folkbokförda här ska folkbokföras i landet. I vissa fall ska även barn som föds i andra länder folkbokföras i Sverige (2 och 2 a §§ FOL).
Den som efter inflyttning till Sverige bosätter sig i landet ska folkbokföras. En person anses bosatt i Sverige om denne kan antas
komma att regelmässigt tillbringa sin nattvila eller motsvarande vila (dygnsvilan) i landet under minst ett år. Även den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet ska folkbokföras om han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sin egentliga hemvist här (3 § FOL). En utlänning måste i princip ha uppehållsrätt eller uppehållstillstånd att vistas i Sverige för att få folkbokföras (4 § FOL).
En person ska folkbokföras på den fastighet och i den kommun där denne är bosatt. En person som folkbokförs på en fastighet som innehåller flera bostadslägenheter ska folkbokföras också på lägenhet (6–17 § FOL).
Den som anmäler flyttning till Sverige ska som huvudregel göra det skriftligen. Om det finns särskilda skäl får Skatteverket begära att anmälan eller uppgift ska lämnas vid personlig inställelse (23 § FOL). Enligt uppgift från Skatteverket är ärenden om inflyttning från utlandet till sin natur av sådan karaktär att det finns särskilda skäl att uppgifter ska lämnas vid ett personligt besök. Vid barns födelse görs anmälan antingen av sjukhus, barnmorska, enskilt sjukhem eller av vårdnadshavare (24 § FOL). Den som har flyttat in från utlandet och ska folkbokföras ska anmäla inflyttningen inom en vecka efter det att han eller hon har vistats i landet i tre månader. Den som är folkbokförd och har flyttat inom landet ska vidare inom en vecka anmäla flyttningen till Skatteverket. Även den som är folkbokförd och avser att flytta till utlandet ska anmäla det till Skatteverket. (25–27 §§ FOL)
En anmälan om inflyttning eller flytt inom landet ska bl.a. innehålla uppgifter om vem som upplåtit den fastighet eller bostadslägenhet som den nya bostadsadressen avser, uppgift om inflyttningsdag till landet, avsikten med vistelsen och dess beräknade varaktighet (28 § FOL). En anmälan för den som avser flytta till utlandet ska bl.a. innehålla uppgifter om datum för utresan, adress i utlandet samt bostadstyp, avsikten med vistelsen och dess beräknade varaktighet (29 § FOL).
Vid inflyttning till landet eller flyttning inom landet gäller den nya folkbokföringen från och med flyttningsdagen om den som flyttat gör en anmälan inom en vecka från flyttningen. Kommer anmälan in senare gäller folkbokföringen från och med den dag då anmälan kom in. Vid flyttning till utlandet upphör den flyttande att
vara folkbokförd utresedagen eller om flyttningen anmäls senare den dag anmälan kom in
(
35 och 36 §§ FOL).
Den som avlider eller dödförklaras ska avregistreras från folkbokföringen. Även den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila utom landet under minst ett år ska som huvudregel avregistreras från folkbokföringen som utflyttad. Den som oavbrutet under två år saknat känd hemvist ska också avregistreras från folkbokföringen som försvunnen. (19–21 §§ FOL)
En person som inte är eller har varit folkbokförd får efter begäran från en myndighet eller ett annat organ som regeringen bestämmer tilldelas ett samordningsnummer (18 a § FOL).
Folkbokföringens betydelse för utbetalningar från välfärdssystemen
Uppgifter om folkbokföring ligger till grund för ett stort antal rättigheter och skyldigheter som kan vara avhängiga av såväl att en person är folkbokförd som var personen är folkbokförd. Att en person är folkbokförd anges ibland som en förutsättning för att en författning ska kunna tillämpas i förhållande till personen. Sådana bestämmelser finns exempelvis i förordningen (2009:284) om identitetskort för folkbokförda i Sverige. Det kan också finnas särskilda definitioner av kriterier som, för att den specifika författningen ska vara tillämplig, inte är identiska med dem i folkbokföringslagen. Den omständigheten att en person är folkbokförd kan även i dessa fall ha betydelse vid bedömning av bosättning. Så är till exempel fallet i socialförsäkringsbalken (2010:110), SFB. Den faktiska folkbokföringen ska dock endast ha vägledande betydelse eftersom det är den utbetalande myndigheten som ska göra bedömningen av om förutsättningar för utbetalning föreligger (se prop. 1998/99:119 s. 86 f. och SOU 2017:05 s. 522).
Folkbokföringsdatabas
Begreppet folkbokföringsdatabas avser enligt 2 kap. 1 § lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet (FdbL) en samling personuppgifter som med
hjälp av automatiserad behandling används gemensamt inom verksamheten för de i lagen angivna ändamålen.
För hanteringen av olika folkbokföringshändelser i databasen utnyttjar handläggare olika delar av it-systemet. Dessa är bl.a. Riksfolkbokföringen och de separata applikationerna Internordisk Flytt och Folke.
I Riksfolkbokföringen finns bl.a. uppgifter om varje person som är eller har varit folkbokförd. Där görs alla registreringar som påverkar folkbokföringen, t.ex. bosättning, vigsel, namnändringar och dödsfall. Uppgifter överförs till andra myndigheter i samhället maskinellt genom det centrala aviseringssystemet, även kallat Navet, som uppdateras kontinuerligt under dagen allt eftersom uppgifter registreras i Riksfolkbokföringen. Navet består dels av ett aviseringsregister där aktuella uppgifter lagras, dels av ett ändringsregister där ändrade uppgifter sparas upp till ett år. Innehållet i Navet är i princip en spegling av uppgifter som finns i Riksfolkbokföringen, men det finns vissa undantag. Exempelvis redovisas inte invandringsland eller om relationen mellan förälder och barn är ett adoptionsförhållande.
Folkbokföringsuppgifterna i Navet överförs i stor utsträckning till Statens personadressregister (SPAR). SPAR är ett offentligt register inom Skatteverket som omfattar personer som är eller har varit folkbokförda i Sverige. SPAR innehåller bl.a. även uppgifter om samordningsnummer när de registrerade uppgifterna är styrkta, och immunitetsnummer.1
I Riksfolkbokföringen finns även uppgifter om personer med samordningsnummer. Samordningsnummer infördes den 1 januari 2000 då det fanns behov av enhetliga personbeteckningar även utanför folkbokföringen. Tidigare kunde en person ha ett personnummer utan att vara folkbokförd. Detta kom dock att ifrågasättas eftersom personnumret ansågs uppfattas som en inträdesbiljett till samhället (prop. 1997/98:9 s. 78).
14 § lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret.
Särskilt om samordningsnummer
I folkbokföringsförordningen finns närmare bestämmelser om tilldelning av personnummer och samordningsnummer. Skatteverket får tilldela samordningsnummer på begäran av en statlig myndighet eller en enskild utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda vissa examina2och som i sin verksamhet behöver ett samordningsnummer för en person för att undvika personförväxling eller för att utbyta information om personen med andra myndigheter eller organisationer. Skatteverket kan också på eget initiativ tilldela samordningsnummer för registrering i beskattningsdatabasen (5 § FOF).
Samordningsnummer får tilldelas en person om det inte råder osäkerhet om dennes identitet. I vissa fall kan dock samordningsnummer tilldelas ändå, bl.a. om det behövs för vissa registreringar inom rättsväsendet, för registrering i beskattningsdatabasen eller för registrering i Migrationsverkets verksamhetsregister när det gäller personer som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (5 a § FOF). Det är den myndighet eller det organ som begär att en person ska tilldelas samordningsnummer som ska bedöma om identiteten kan anses fastställd. Skatteverket får meddela närmare föreskrifter om de krav som ska ställas på identifieringen av en person som ska tilldelas ett samordningsnummer (5 b § FOF). En begäran om samordningsnummer ska innehålla uppgift om vilka handlingar som legat till grund för identifieringen och Skatteverket får begära att dessa handlingar ges in till verket.3 Den myndighet som begär ett samordningsnummer ska ange om det råder osäkerhet om någon uppgift som lämnas om den enskilde (6 § FOF).
Samordningsnummer med styrkt eller ostyrkt identitet
Som framgår ovan ska uppgifter om en persons identitet som huvudregel vara styrkta för att ett samordningsnummer ska tilldelas.
Av Skatteverkets meddelande (SKV M 2010:3) framgår bl.a. att det måste ställas höga krav på identitetskontrollen vid tilldelning av samordningsnummer. Detta främst med anledning av att en begäran
2 Utfärdare enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda examina. 3 Detta gäller dock inte då samordningsnummer ska tilldelas en person som omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.
om samordningsnummer kan komma från flera håll och med hänsyn till spridningen av numren i samhället genom SPAR. Under förutsättning att underlaget är korrekt och fullständigt kommer det inte att finnas mer än ett nummer för personen. Brister i identitetskontrollen kan däremot få till följd att en och samma person kan få flera samordningsnummer. Det är den rekvirerande myndigheten som har ansvar för att identiteten är kontrollerad. I Skatteverkets meddelande anges vilka uppgifter som krävs för att en persons identitet ska anses vara fastställd och vilka handlingar som ska bifogas. I meddelandet ges också rekommendationer om vad den rekvirerande myndigheten bör beakta vid fastställande av identiteten. Bland annat ska handlingen som ligger till grund för bedömningen visas upp i original eller vidimerad kopia, att denna är utfärdad av en myndighet och innehåller uppgift om en i hemlandet etablerad och registrerad identitet. Handlingen får inte heller vara av alltför enkel beskaffenhet eller lätt att förfalska. Det finns inte något krav på att identitetskontrollen sker genom ett personligt möte mellan den rekvirerande myndigheten och den som ska tilldelas ett samordningsnummer.
Under åren 2009–2015 tilldelades drygt 360 000 samordningsnummer och av dessa grundades mellan 50 och 60 procent på styrkt identitet.
Skatteverket har, på uppdrag av regeringen, i samråd med Migrationsverket, Socialstyrelsen, Statistiska centralbyrån och Statens skolverk utrett förutsättningarna för att låta samtliga asylsökanden i Sverige erhålla ett samordningsnummer. I uppdraget ingick även att föreslå hur ett sådant förfarande bör utformas. Uppdraget redovisades den 25 april 2016 (Samordningsnummer till asylsökande, SKV dnr 1 31 176575-16/113) och bereds för närvarande i Regeringskansliet. Som framförs i Skatteverkets skrivelse är en risk med samordningsnummer baserade på ostyrkt identitet att dess konstruktion kan vara lättare att missbruka vid identitetsrelaterad brottslighet än personnummer eller samordningsnummer baserade på styrkt identitet. För att förebygga missbruk anser Skatteverket att det krävs att de myndigheter som använder samordningsnummer kontrollerar om samordningsnumret grundas på styrkta uppgifter eller inte, innan det läggs till grund för vidare åtgärder. De berörda myndigheterna behöver också se över sina system och rutiner med anledning av att användningen av samordningsnummer ökar. Kunskap behöver spri-
das om skillnaden mellan samordningsnummer som grundas på styrkta eller ostyrkta uppgifter samt vad informationen som aviseras om samordningsnummer innebär. (s. 25)
Samordningsnummers betydelse för utbetalningar
Det huvudsakliga syftet med samordningsnummer är att tillgodose myndigheternas behov av ett enhetligt nummer för att undvika personförväxling och för att kunna utbyta information med andra myndigheter eller organisationer om personer som vistas tillfälligt i Sverige eller som har rätt till vissa förmåner utan att vistas här (prop. 2008/09:111 s. 30). Att en person har tilldelats ett samordningsnummer innebär inte att denne tillförsäkras några rättigheter i sig. Däremot kan det finnas ett behov av samordningsnummer för handläggning av förmåner som ska utgå till en person som inte är folkbokförd i landet men där förutsättningarna för ersättningen i övrigt är uppfyllda. Som exempel kan nämnas att personer som inte anses bosatta i Sverige men som vistas här och är anställda i ett annat EU/EES-land eller Schweiz under vissa förutsättningar har rätt till statligt tandvårdsstöd för nödvändig tandvård.
I socialförsäkringsbalken finns också vissa andra förmåner som grundas på arbete i Sverige (arbetsbaserade förmåner) som under vissa förutsättningar kan omfatta medborgare i ett EU- eller EESlan d4, i det följande kallade EES-medborgare, som har rätt att vistas i Sverige i tre månader. Den som söker arbete i Sverige och har en verklig möjlighet till en anställning kan också ha uppehållsrätt och då också omfattas av vissa rättigheter. Uppehållsrätten finns enligt 3 a kap. 5 § utlänningslagen (2005:716), UtlL, så länge villkoren är uppfyllda.
Vidare kan nämnas att en person som sökt asyl i Sverige inte kan folkbokföras innan denne erhållit uppehållstillstånd. Den som sökt asyl kan dock under vissa förutsättningar få hjälp med bl.a. bostad och försörjning under den tid som en ansökan behandlas.
4 Medborgare i Schweiz har rätt att vistas i Sverige i tre månader men måste sedan ansöka om uppehållstillstånd. Särskilt om uppehållstillstånd för schweiziska medborgare, se 4 kap. 9 § utlänningsförordningen (2006:97).
7.3. Kort om Bolagsverket
Bolagsverkets uppdrag framgår av förordningen (2007:1110) med instruktion för Bolagsverket (se avsnitt 4.3.2) och är den myndighet som granskar och registrerar flertalet av Sveriges företag och föreningar. I de register som förs av Bolagsverket finns information om drygt en miljon företag och föreningar. Cirka 65 000 nya företag registreras varje år.
De olika registren utgör ett väsentligt underlag för ett stort antal beslut inom såväl näringslivet som den offentliga förvaltningen. I brottsbekämpande sammanhang brukar Bolagsverkets viktiga roll framhållas bl.a. på grund av att verkets medarbetare sitter tidigt i kedjan när företag som används i brottsliga syften bildas och registreras. Vid utredningar om redan begången ekonomisk brottslighet är det material som finns hos Bolagsverket också av centralt intresse.
Av denna anledning är den kontroll som sker hos Bolagsverket av särskilt intresse för utredningen. En faktor som påverkar myndigheternas prioriteringar generellt är, enligt utredningens mening, den avvägning som måste göras mellan korta handläggningstider och kontroll. I ett serviceåtagande som Bolagsverket tog fram med anledning av regleringsbrevet 2014 (Bolagsverket, Årsredovisning 2014, s. 7) sattes målen för handläggningstiderna för ett komplett ärende till fem arbetsdagar gällande registrering av nybildat aktiebolag, sju arbetsdagar gällande övriga företagsformer och i fråga om företagsinteckningar skulle dessa registreras senast nästa arbetsdag. Ett ärende anses komplett om avgiften är betald, alla handlingar i ärendet är bifogade, alla handlingar är korrekta, handlingarna är undertecknade och företagsnamnet kan godkännas utan att komplettering behöver göras. I åtagandet anges att handläggningen kan gå snabbare än vad målen säger, men också att den kan ta mer tid i anspråk för att ärendet behöver utredas eller för att inhämta mer information. Om det finns brister i ärendet ska Bolagsverket skicka ett meddelande om detta inom fem arbetsdagar när det gäller nybildat aktiebolag och inom sju dagar gällande övriga ärenden.
I regleringsbrevet för år 2016 gjordes inget uttalande om handläggningstider. I stället valde regeringen att fokusera på utvecklingen av Bolagsverkets digitala tjänster. Det anges att sådana tjänster ska utformas så långt det är möjligt och där det är relevant, så att tjänsterna är förstahandsvalet för dem som tar kontakt med Bolagsverket
(Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Bolagsverket inom
utgiftsområde 24 Näringsliv). Redan i dag är det möjligt att använda
digitala tjänster hos Bolagsverket. I årsredovisningen för år 2014 presenterades ett antal siffror gällande dessa tjänster. Den största andelen ärenden som inlämnades elektroniskt fanns bland nybildningsärendena, vilka uppgick till 72 procent. För aktiebolag var siffran 75 procent gällande nybildning, 28 procent gällande bolagsordningsärenden och 18 procent gällande styrelse- och revisorsärenden (s. 16–17).
7.4. Motverka oriktiga identiteter och oriktiga intyg
I kapitel 6 redogör vi för de risker som rör förekomsten av oriktiga identiteter och oriktiga intyg. Oriktiga intyg kan avse handlingar som är helt falska eller på annat sätt manipulerade (ändrade) och därmed inte speglar verkliga förhållanden. Oriktiga intyg i form av identitetshandlingar kan möjliggöra ett agerande under oriktiga identiteter, vilka också kan vara helt falska, utnyttjade eller delvis falska. I detta avsnitt behandlas åtgärder för att motverka såväl oriktiga identiteter som oriktiga identitetshandlingar. Vidare behandlas åtgärder som främst tar sikte på att motverka oriktiga arbetsgivarintyg.
7.4.1. En säkrare hantering av identitetsrelaterade frågor
Utredningens bedömning: För att förebygga brottslighet mot
välfärden är det nödvändigt att snarast vidta åtgärder för att motverka förekomsten av oriktiga identiteter och för att höja kvaliteten i identitetshandlingar.
Utredningens förslag: Vi föreslår att regeringen tillsätter en
utredning som bl.a. får i uppdrag att se över behovet av och förutsättningarna för ett gemensamt regelverk för identitetsrelaterade frågor, se över ansvaret för utfärdande av identitetshandlingar och fastställande av identiteter samt se över vilket behov som finns av olika godkända identitetshandlingar med syfte att minska det antal som förekommer i dag. Utredningen
bör dessutom ges i uppdrag att föreslå de förändringar som behövs för att biometrisk data i större utsträckning ska användas för att säkerställa att registrerade uppgifter speglar verkliga förhållanden. Utredningen bör bedrivas skyndsamt.
Regeringen bör vidare ge Transportstyrelsen i uppdrag att se över sina rutiner vid utlämnande av körkort och vidta nödvändiga åtgärder i syfte att förhindra att körkort används i samband med bedrägeri eller annan brottslighet.
Skälen för utredningens bedömning och förslag
Bakgrund
I dagens samhälle har det blivit lättare att utge sig för att vara någon annan och att använda hans eller hennes identitet i olika sammanhang. Ett sådant förfarande kan antingen ske olovligen eller med den rätta identitetsinnehavarens godkännande. En person kan också vid anmälan om folkbokföring ha fått vissa oriktiga identitetsuppgifter registrerade i folkbokföringsdatabasen. Det kan vidare förekomma att en person har flera personnummer eller samordningsnummer, som genom registrerade uppgifter i folkbokföringsdatabasen möjliggör ett agerande under flera olika identiteter (falska identiteter). I samtliga dessa fall av oriktiga identiteter har oftast en oriktig identitetshandling använts för att styrka uppgifterna.
Utredningen kan konstatera att det förekommer oriktiga identiteter i samband med kvalificerad välfärdsbrottslighet. De oriktiga identiteterna kan då användas i syfte att erhålla en felaktig utbetalning från välfärdssystemen t.ex. i form av lönegaranti där det förekommer att utbetalningar sker till fiktiva anställda som antingen inte existerar eller vars identiteter kan vara kapade. Oriktiga identiteter kan också användas i syfte att dölja vem den verkliga företrädaren i ett bolag är.
Färre godkända identitetshandlingar och utfärdare minskar risken för att oriktiga identiteter används i brottsligt syfte
Det finns ett antal godkända fysiska identitetshandlingar som allmänt accepteras i samhället som bevis på innehavarens identitet. Dessa är pass, nationellt identitetskort, identitetskort för folkbokförda, körkort och SIS-godkända identitetskort. Utgångspunkten är dock att det är den, gentemot vilken handlingen företes, som har att avgöra vilka handlingar som kan godtas som bevis på identifiering. Utöver de ovan nämnda identitetshandlingarna finns en mängd olika handlingar av skiftande kvalitet som ibland kan användas för identifikation, exempelvis passerkort på arbetsplatser och träningslokaler eller kundkort i kontakten med det utfärdande företaget. Sådana handlingar godtas inte allmänt som godkända identitetshandlingar i samhället, men kan i vissa sammanhang anses tillräckliga för att tillgodose det syfte för vilket identifieringen sker. Utöver fysiska handlingar finns också e-legitimationer som är en elektronisk identitetshandling som kan användas för att identifiera innehavaren på elektronisk väg.
Polismyndigheten utfärdar nationella identitetskort och pass för svenska medborgare. Den som ansöker om pass eller nationellt identitetskort måste personligen komma till polisens passexpedition, det gäller även barn och ungdomar (särskilda regler finns för personer under 18 år). Svenska medborgare oavsett ålder kan ansöka om det nationella identitetskortet vilket har en giltighetstid på fem år. Skatteverket ansvarar för utfärdande av identitetskort för folkbokförda i Sverige. Ett sådant ska utfärdas med en giltighetstid av högst fem år och lämnas ut till sökanden personligen. Transportsstyrelsen utfärdar
körkort för den som är permanent bosatt i Sverige eller sedan minst
sex månader studerar här och i övrigt uppfyller förutsättningarna för att få körkort. Ett körkort har en giltighetstid på tio år. I vissa fall har banker, företag och organisationer rätt att utfärda SIS-godkända
identitetskort5 som också är en giltig identitetshandling i Sverige.
Ett problem med identitetshandlingar som utfärdas av en rad olika aktörer är att dessa ser olika ut och är av skiftande kvalitet. Detta ökar svårigheterna för den som ska bedöma riktigheten i upp-
5 Det Norske Veritas Certification AB (DNV) ger tillstånd till företag och organisationer att utfärda SIS-märkta kort enligt svensk standard SS 61 43 14 och SBC 151-U, Särskilda bestämmelser för certifiering av överensstämmelse med standard.
gifterna på handlingen. Eftersom det är många i samhället som i olika situationer ska hantera och kontrollera identiteter ökar risken att oriktiga identitetshandlingar inte upptäcks. Ett flertal myndigheter har i olika sammanhang påpekat att det i dag finns för många utfärdare av identitetshandlingar och att vissa av dessa inte håller tillräckligt hög kvalitet. Utredningen delar den uppfattningen.
Särskild kritik har riktats mot Transportstyrelsen och de av dem utfärdade körkorten. Det svenska körkortet är i första hand en behörighetshandling och det är Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/126/EG om körkort (det s.k. tredje körkortsdirektivet) som är av betydelse för körkortet som behörighetshandling. Direktivet innehåller bestämmelser om körkortets fysiska utformning och modell, krav på åtgärder mot förfalskning, vilken information som ska finnas på handlingen samt vad som gäller för utfärdande, giltighet och förnyelse. Dock fungerar ett svenskt körkort också som en giltig identitetshandling. Det är inte rättsligt reglerat hur körkortet ska betraktas utan det har av hävd godtagits som en giltig identitetshandling sedan lång tid tillbaka (SOU 1970:26 s. 29).
Enligt information som utredningen tagit del av från Transportstyrelsen har det ifrågasatts om körkortet fortsättningsvis bör betraktas som en giltig identitetshandling. I huvudsak handlar kritiken om körkortets tioåriga giltighetstid, att det finns för många varianter av körkort och att de inte alltid innehåller de senaste säkerhetsdetaljerna. Kritik har också riktats mot de nya utlämnanderutiner som infördes år 2014. Enligt dessa krävs inte längre att det gamla körkortet lämnas in vid utlämnandet av det nya, kuvertet öppnas inte och ingen jämförelse görs med den person som hämtar ut det nya körkortet.
När det gäller giltighetstiden för andra godkända identitetshandlingar är dessa normalt inte giltiga under längre tid än fem år. Skälen till det är bl.a. att en persons utseende förändras över tid och att risken för att det finns flera olika modeller av samma identitetshandling tillgängliga på marknaden samtidigt minskar. Teknikutvecklingen innebär också att det finns behov av att ständigt utveckla de fysiska egenskaperna hos en identitetshandling i syfte att försvåra förfalskningar. En längre giltighetstid medför således en försämring av kvaliteten vilket i sin tur ökar möjligheterna att missbruka handlingarna. När det gäller giltighetstiden för körkort är det med hänsyn till bestämmelserna i det tredje körkortsdirektivet inte möjligt att
utfärda körkort med en giltighetstid understigande tio år i fråga om de lägre behörigheterna. Endast vissa höga behörigheter får ha en administrativ giltighetstid på fem år. Direktivet tillåter att man utökar tiden i upp till fem år, men inte att man begränsar den.
Med hänsyn till att de regelverk som styr körkortet som behörighetshandling inte är anpassade till dess användning som identitetshandling uppstår enligt utredningens mening ett flertal problem som gör att körkortet kan ifrågasättas som godkänd identitetshandling. Det kan dock finnas andra skäl som talar för att körkortet ska betraktas som en sådan, t.ex. att den enskilde drabbas av en ökad kostnad om körkortet måste kombineras med en annan identitetshandling.
För att förebygga att identitetshandlingar förfalskas och manipuleras eller används av personer som inte är de personer de utger sig för att vara är det, enligt utredningens mening, av vikt att man i särskild ordning utreder frågorna om vem eller vilka som ska utfärda godkända identitetshandlingar i Sverige, vilka handlingar som ska anses vara giltiga identitetshandlingar samt vilka krav som ska ställas på dem. När det gäller pass och nationellt identitetskort är dessa de enda godkända dokument som styrker både identitet och medborgarskap. För att fylla behovet av godkända identitetshandlingar även för andra grupper i samhället än medborgare finns identitetskort för folkbokförda i Sverige (SOU 2007:100). Det kan ifrågasättas om det finns behov av ytterligare utfärdare än dessa. Utredningen anser särskilt att det finns anledning att se över körkortets betydelse som godkänd identitetshandling. I avvaktan på en sådan översyn är det angeläget att Transportstyrelsen ser över sina rutiner vid utlämnande av körkort och vidtar nödvändiga åtgärder i syfte att förhindra att körkorten används i samband med bedrägerier eller annan brottslighet.
Enhetliga bedömningar vid identifiering motverkar förekomsten av oriktiga identiteter
Den som ansöker om ett identitetskort för folkbokförda i Sverige hos Skatteverket ska inställa sig personligen och ansökan ska göras skriftligen. Ansökan ska som huvudregel undertecknas av sökanden i närvaro av den person som tar emot den. I samband med ansökan är sökanden bl.a. skyldig att styrka sin identitet och övriga person-
uppgifter. Om sökanden har uppehållstillstånd i Sverige ska denne, om inte särskilda skäl talar mot det, anses ha styrkt sin identitet om de uppgifter som lämnas i ansökan om identitetskort stämmer överens med vad som har registrerats i fråga om uppehållstillståndet.6 Detta innebär att Migrationsverkets bedömning av identiteter vid beslut om uppehållstillstånd får betydelse för Skatteverkets senare beslut om folkbokföring och utfärdande av identitetskort.
Vad utredningen erfar finns det inte någon gemensam syn hos myndigheterna på när en identitet ska anses ha gjorts sannolik eller ha styrkts. Det finns inte heller någon samlad reglering att luta sig mot. Myndigheterna har olika syften och uppdrag vilket innebär att det i olika sammanhang kan finnas olika krav på hur pass säkert en identitet måste vara fastställd. Vilka utredningar myndigheterna vidtar för att fastställa identiteter påverkas också av myndighetens aktuella arbetsbelastning, resurser och prioriteringar. Avsaknaden av en gemensam syn i dessa frågor innebär en risk att oriktiga identiteter lättare kan registreras i folkbokföringsdatabasen.
Biometriska uppgifter bör användas i större utsträckning
De identitetshandlingar som används i dag är konstruerade på olika sätt vilket innebär att säkerhetsnivån i bedömningen av om personen på ett foto är identisk med den person som använder handlingen varierar. Den tekniska utvecklingen har gjort det möjligt att förse vissa handlingar med biometrisk information i syfte att göra identifieringen av handlingens innehavare säkrare. Med biometri avses i dessa sammanhang tekniker som läser av en persons unika drag och översätter dem till en datakod som kan användas vid maskinell och automatisk identifiering (Ds 2015:12, Missbruk av svenska pass –
Omfattning och åtgärdsförslag, s. 40).
Nationella identitetskort och pass som utfärdas av Polismyndigheten är försedda med chip som lagrar personuppgifter och foto. I passet lagras även fingeravtryck i chippet. Syftet är att höja säkerheten och säkerställa att personen på fotot och den som använder handlingen är samma person.
6 Det gäller sådana uppgifter som avses i 13 § andra stycket utlänningsdataförordningen (2016:30).
Frågan om huruvida identitetshandlingar i större utsträckning bör innehålla biometriska uppgifter, bl.a. för att förhindra missbruk av identitetsintrång och bedrägerier och därigenom förebygga brott mot välfärden, bör utredas tillsammans med ovanstående frågor. Utredningen menar att med en utökad användning av biometri i identitetshandlingar blir identifieringsförfarandena säkrare, men också enklare, snabbare och bekvämare för den enskilde. I utredningen måste särskilt beaktas de risker som användningen av biometriska tekniker innebär för den personliga integriteten. Riskerna redovisas bl.a. av Integritetskommittén i betänkandet Hur står det till
med den personliga integriteten? – en kartläggning av Integritetskommittén (SOU 2016:41 s. 583 f.).
Samlad bedömning
Om de problem som identifierats ovan inte ses över finns enligt vår mening risk att de kriminella aktörer som lärt sig hur systemen fungerar i ökad utsträckning kommer att begå brott med hjälp av oriktiga identiteter, vilket drabbar såväl välfärdssystemen som enskilda som utsätts för brott.
Utfärdande av identitetshandlingar är en central funktion i samhället men är fördelat på ett flertal olika aktörer. Som framgår ovan ansvarar Polismyndigheten, Skatteverket, Transportstyrelsen samt många banker och andra privata aktörer för godkända identitetshandlingar. Därutöver utfärdar bl.a. Migrationsverket olika tillfälliga handlingar för utländska medborgare bosatta eller under vistelse i Sverige. En tänkbar ordning är att ge en myndighet ett övergripande ansvar för identitetsrelaterade frågor. Det skulle bl.a. kunna leda till en enklare ordning för allmänheten, mer rättssäker och enhetlig handläggning och större effektivitet ur ett serviceperspektiv. Enhetliga processer och kompetenskrav för handläggare som ska fastställa identiteter och bedöma identitetshandlingar skapar också en högre kvalitet och ger bättre förutsättningar att upptäcka och spåra identitetsrelaterade brott och bedrägerier kopplade till oriktiga identiteter. Enligt utredningens mening finns det därför skäl att se över förutsättningarna för att samla ansvaret av utfärdande av fysiska och elektroniska identitetshandlingar hos en myndighet. Frågorna måste dock utredas i ett större sammanhang vilket inte låter sig göras i
denna utredning. En särskild utredning bör därför tillsättas med uppdrag att se över behovet av och förutsättningarna för ett gemensamt regelverk för identitetsrelaterade frågor och se över ansvaret för utfärdande av identitetshandlingar och fastställande av identiteter. I sammanhanget bör också frågan om biometri samt behovet av myndighetsgemensamma rutiner och definitioner av begrepp som är relaterade till identiteter utredas.
7.4.2. Utökade möjligheter att avregistrera personnummer från folkbokföring
Utredningens förslag: Skatteverket ges möjlighet att avregistrera
ett personnummer från folkbokföringen om den registrerade uppgiften är uppenbart felaktig.
Skälen för utredningens förslag
Gällande rätt
Grund för avregistrering från folkbokföringen finns i 19–21 § FOL. Den som avlider eller dödförklaras ska avregistreras (19 §). Även den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila utom landet under minst ett år ska som huvudregel avregistreras som utflyttad (20 §). Den som oavbrutet under två år saknat känd hemvist ska också avregistreras som försvunnen (21 §§). Någon grund för att avregistrera personer från folkbokföring i andra fall finns inte. Av 2 kap. 3 § första stycket FdbL framgår att för de ändamål som anges i 1 kap. 4 § samma lag får uppgifter om avregistrering enligt 19–21 §§ FOL behandlas i folkbokföringsdatabasen.
Av 1 kap. 2–3 § FdbL framgår bl.a. att bestämmelserna i 9 e–h § personuppgiftslagen (1998:204), PUL, är tillämpliga vid behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet. I bestämmelserna behandlas frågor om personuppgifters kvalitet och omfattning. Av punkten g framgår att de behandlade personuppgifterna ska vara riktiga och, om det är nödvändigt, aktuella. En uppgift är riktig om den stämmer överens med de verkliga förhållandena. Den personuppgiftsansvarige måste också, enligt punkten h, vidta alla rimliga åtgärder för att rätta, blockera eller utplåna sådana
personuppgifter som är felaktiga eller ofullständiga med hänsyn till ändamålen med behandlingen.
Rättelse av en personuppgift anses innebära att den ursprungliga, felaktiga eller ofullständiga uppgiften ersätts av en uppgift om de rätta förhållandena eller att uppgifterna annars kompletteras. Rättelse kan bara användas när en felaktig uppgift kan ersättas eller kompletteras med en uppgift som är korrekt. Går det inte att utröna det rätta förhållandet, får uppgiften i stället utplånas eller blockeras. Det finns i fråga om rättelse inte något krav på att den felaktiga uppgiften ska utplånas. Det bör vara upp till den personuppgiftsansvarige att avgöra hur rättelsen ska göras. Om den felaktiga uppgiften inte utplånas ska det i alla sammanhang klart framgå att den felaktiga uppgiften har ersatts av eller kompletterats med en annan uppgift och vilka de rätta förhållandena är. Om det skulle bli aktuellt med utlämnande av personuppgiften till tredje man finns det inte heller något hinder mot att lämna ut såväl den tydligt markerade felaktiga uppgiften som de riktiga uppgifterna och upplysning om den rättelse som skett. (SOU 1997:39 s. 217)
I sammanhanget kan också konstateras att det har ansetts att skyldigheten enligt punkten h att vidta alla rimliga åtgärder för att rätta, blockera eller utplåna personuppgifter som är felaktiga eller ofullständiga med hänsyn till ändamålen med behandlingen, skulle innefatta en skyldighet för en personuppgiftsansvarig som har åtkomst till ett register med bl.a. personuppgifter som någon annan är personuppgiftsansvarig för, att underrätta denne om att det finns en misstanke om att en personuppgift som denne registrerat är felaktig (prop. 1999/2000:64 s. 153 f. och Ds 2007:40 s. 74 f.).
Falska identiteter i folkbokföringsdatabasen måste avregistreras
Utredningen har konstaterat att det förekommer att oriktiga identiteter blir registrerade i folkbokföringsdatabasen. När en uppgift väl blivit registrerad i databasen finns det begränsade möjligheter att rätta eller korrigera denna. Uppgifterna från folkbokföringsdatabasen delas med en rad andra myndigheter. De mottagande myndigheterna utgår då från att registrerade uppgifter är korrekta och den oriktiga uppgiften kan därför i sin tur ligga till grund för ett beslut av en annan myndighet eller arbetslöshetskassa.
Identitetsuppgifter som är delvis felaktiga i folkbokföringsdatabasen kan rättas med stöd av 9 h § PUL. Rättelsen innebär då att den ursprungliga, felaktiga eller ofullständiga uppgiften ersätts av en uppgift om de rätta förhållandena eller att uppgifterna annars kompletteras. Får en person som agerat med en oriktig identitet, t.ex. med oriktiga uppgifter om namn eller ålder, ett nytt personnummer, så kan det gamla och nya personnumret kopplas ihop i folkbokföringsdatabasen så att det framgår att det rör sig om samma person.
Mer komplicerat är det om en identitet som registrerats i folkbokföringsdatabasen är helt falsk, dvs. identiteten skulle aldrig ha tilldelats ett personnummer. I dessa fall finns det inte några riktiga uppgifter som kan ersätta de tidigare då registreringen inte borde skett från början. Möjlighet finns då att annullera/utplåna uppgiften med stöd av samma bestämmelse. En annullering/utplåning av ett personnummer eller ett samordningsnummer får dock till följd att all historisk information kring den falska identiteten inte längre blir spårbar. Mot bakgrund av att personen bakom den falska identiteten kan ha vidtagit ett flertal rättshandlingar i den falska identiteten är en utplåning inte en lämplig åtgärd. Åtgärden är vidare inte lämplig ur brottsutredande synpunkt då spårbarheten försämras eller försvinner helt. Med stöd av de nuvarande bestämmelserna i folkbokföringslagen kan inte heller en falsk identitet avregistreras.
Då det inte finns stöd att avregistrera en falsk identitet från folkbokföringen och då en utplåning av uppgifter får konsekvenser för spårbarheten, har detta lett till att falska identiteter kan finnas kvar i folkbokföringsdatabasen. Det innebär i sin tur att andra myndigheter inte får kännedom om att identiteten är falsk och personnumret och identiteten kan då även fortsättningsvis användas för brottsliga ändamål. För att komma till rätta med detta finns flera tänkbara lösningar.
En lösning är att koppla den falska identiteten till ett samordningsnummer som grundas på ostyrkta uppgifter. Om en falsk eller oriktig identitet skulle kopplas till ett sådant samordningsnummer skulle detta aviseras i Navet. Även om samordningsnumret då fortfarande kan användas i samhället skulle andra myndigheter kunna få en signal om att uppgifterna som samordningsnumret grundas på är ostyrkta.
Vad utredningen erfar finns det vissa kunskapsbrister hos myndigheter när det gäller skillnaden mellan ett personnummer, ett samord-
ningsnummer grundat på styrkta uppgifter och ett samordningsnummer grundat på ostyrkta uppgifter. Det är vidare endast de myndigheter som utöver de obligatoriska uppgifterna i Navet har valt till möjligheten att se huruvida ett samordningsnummer grundas på styrkta eller ostyrkta uppgifter som erhåller informationen. Vi kan också konstatera att det råder viss oklarhet om i vilken utsträckning som myndigheterna har valt till denna möjlighet. I utredningens kartläggning har det även framkommit att det är oklart vilken betydelse ett samordningsnummer tillmäts av utbetalande myndigheter. Det innebär att det finns en stor risk att ett samordningsnummer, som grundas på ostyrkta uppgifter, felaktigt läggs till grund för vidare åtgärder.
Enligt vår mening är en bättre och mer ändamålsenlig lösning att införa en möjlighet att avregistrera uppgifter då en identitet har konstaterats vara falsk. En sådan kan införas motsvarande den som finns då en person avlidit (19 § FOL). Avregistreringen innebär då att en identitet avslutas i folkbokföringsdatabasen och att personnumret inte kan användas i framtiden. Genom personnumret är identiteten ändå fortsatt sökbar i folkbokföringsdatabasen. En falsk identitet bör kunna avslutas i databasen på motsvarande sätt.
De nuvarande bestämmelserna om avregistrering utgår från att det ursprungliga beslutet varit riktigt men att omständigheterna förändrats på ett sådant sätt att ett beslut om avregistrering ska ske. Vidare utgår de från att det finns en person som blir avregistrerad. Med anledning av de särskilda förhållanden som nu är aktuella anser vi att en helt ny grund för avregistrering ska införas i en särskild bestämmelse.
Avregistrering ska ske först när en identitet konstaterats vara falsk
Med hänsyn till de olika rättsverkningar som knutits till folkbokföring såvitt gäller samhälleliga rättigheter och skyldigheter är en avregistrering från folkbokföringen en ingripande åtgärd. Det är därför viktigt att säkerställa att avregistrering sker först då uppgifterna har konstateras vara felaktiga och att en sådan avregistrering är förenad med vissa rättssäkerhetsgarantier. Det har till utredningen framförts att det hade varit önskvärt ur ett kontrollperspektiv att det av folkbokföringsdatabasen framgår för andra myndigheter och
arbetslöshetskassor om det är fråga om en oklar identitet eller om det pågår en utredning kring en viss folkbokföringsuppgift.
Utredningen anser inte att en sådan ordning är lämplig utan först när Skatteverket efter utredning konstaterat att en identitet är falsk bör uppgifter kunna avregistreras. En avregistrering innebär att det ställs krav på att Skatteverket fattar ett formellt beslut. Skatteverket beslutar i ärenden enligt folkbokföringslagen efter anmälan eller ansökan eller annars när det finns skäl till det (34 § FOL). Ett sådant beslut är också överklagbart (38 § FOL).
En avregistrering leder till att andra myndigheter får kännedom om att tidigare registrerade uppgifter inte var riktiga
Enligt 22 kap. 1 § första stycket OSL gäller sekretess i verksamhet som avser folkbokföringen eller annan liknande registrering av befolkningen och, i den utsträckning som regeringen föreskriver det, i annan verksamhet som avser registrering av betydande del av befolkningen. Sekretessen gäller för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Uppgifter om namn, adress, personnummer, civilstånd och nationalitet är således normalt offentliga (prop. 1979/80:2 del A s. 210).
Det får anses tveksamt om en uppgift om en falsk identitet omfattas av bestämmelsen då det inte kan anses finnas en verklig person bakom uppgiften som ska skyddas. Annorlunda kan det förhålla sig med en oriktig identitet dvs. där vissa uppgifter är oriktiga t.ex. ålder eller namn. Mot bakgrund av presumtionen för offentlighet torde dock även en sådan uppgift, utan hinder av sekretess, kunna lämnas till andra myndigheter.
Som vi redogör för ovan är det viktigt att andra myndigheter får kännedom om falska identiteter. Ett informationsutbyte mellan myndigheterna som inte bygger på direktåtkomst i dessa avseenden förutsätter dock antingen att Skatteverket har kännedom om vilka spår identiteten satt i samhället eller att andra myndigheter har anledning att begära ut uppgiften från Skatteverket.
Med hänsyn till den direktåtkomst som myndigheter enligt 2 kap. 8 § FdbL får ha till uppgift i folkbokföringsdatabasen om person- eller samordningsnummer, namn, adress, folkbokföringsfastighet, lägenhetsnummer, distrikt och folkbokföringsort samt avregistrering
från folkbokföringen innebär utredningens förslag emellertid att andra myndigheter genom aviseringen i Navet får kännedom om att en avregistrering skett. Andra myndigheter kan då vidta de åtgärder som är nödvändiga för sitt beslutsfattande. Bolagsverket kan t.ex. vidta åtgärder så att den falska identiteten inte längre kan stå som företrädare i bolag. Vårt förslag innebär också att de avregistrerade uppgifterna framöver kommer att vara sökbara i de fall uppgifterna satt spår hos andra i samhället, t.ex. myndigheter, kommuner, företag, banker och privatpersoner.
Sammanfattningsvis innebär förslaget att risken för att falska identiteter i folkbokföringsdatabasen ligger till grund för andras beslut om utbetalningar från välfärdssystemen minskar.
7.4.3. Uppgifter om pass får registreras i folkbokföringsdatabasen
Utredningens förslag: Skatteverket ges möjlighet att registrera
passnummer i folkbokföringsdatabasen.
Skälen för utredningens förslag
Gällande rätt
Folkbokföringsdatabasen kan teoretiskt sett sägas bestå av en uppgiftsdel och en handlingsdel. I 2 kap. 3–4 §§ FdbL och 4–5 a §§ FdbF anges vilka förutbestämda uppgifter som Skatteverket får behandla i uppgiftsdelen i folkbokföringsdatabasen.
För de ändamål som anges i 1 kap. 4 § FdbL finns i 2 kap. 3 § samma lag närmare angivet vilka uppgifter som i uppgiftsdelen får behandlas i folkbokföringsdatabasen. Dessa är person- eller samordningsnummer, namn, födelsetid, födelsehemort, födelseort, adress, folkbokföringsfastighet, lägenhetsnummer, folkbokföringsort, distrikt och folkbokföring under särskild rubrik, medborgarskap, civilstånd, make, barn, föräldrar, vårdnadshavare och annan person som den registrerade har samband med inom folkbokföringen samt samband som är grundat på adoption, inflyttning från utlandet, avregistrering enligt 19–21 §§ FOL, anmälan enligt 5 kap. 2 § vallagen (2005:837), gravsättning, personnummer som personen har tilldelats i
ett annat nordiskt land, och uppehållsrätt för en person som är folkbokförd. I ärenden om tilldelning av personnummer enligt 18 b § FOL eller samordningsnummer får även grunden för tilldelningen anges och de handlingar som har legat till grund för identifiering. I ärenden om tilldelning av samordningsnummer får även uppgift om att det råder osäkerhet om personens identitet anges.
Enligt 2 kap. 4 § FdbL får också uppgifter om yrkanden, grunder och beslut i ett ärende samt andra uppgifter som behövs för handläggningen av ett ärende behandlas i databasen.
Ett passnummer är att betrakta som en personuppgift som direkt eller indirekt kan knytas till en fysisk person. Skatteverket kan behöva hämta in uppgifter om pass för handläggningen av ett ärende. För att få behandla uppgifter om pass i uppgiftsdelen i folkbokföringsdatabasen behöver Skatteverket då författningsstöd. Något stöd att behandla passnummer i folkbokföringsdatabasen finns dock inte i dag.
Behandling av passnummer i folkbokföringsdatabasen motverkar folkbokföring av falska identiteter
I samband med folkbokföring på grund av inflyttning till Sverige ska en inflyttad styrka sin identitet och andra personuppgifter. För varje folkbokförd person fastställs ett personnummer som identitetsbeteckning. Skatteverket får, enligt 9 § FOF, begära att EES-medborgare visar upp ett giltigt pass eller ett giltigt nationellt identitetskort samt andra handlingar som styrker att han eller hon har uppehållsrätt i Sverige. En kontroll görs då av den handling som den sökande visar upp. En identitetskontroll ska uppfylla höga anspråk på säkerhet för att tilltron till personnumret som identifikationsbegrepp ska upprätthållas (prop. 1997/98:9 s. 79). En anmälan om flyttning till Sverige och tilldelning av ett personnummer ska avslås om personen inte kan styrka sin identitet.
Som utredningen lyft fram i föregående avsnitt förekommer det att personer använder oriktiga identitetshandlingar för att få flera olika identiteter registrerade i folkbokföringsdatabasen. Särskilt har detta uppmärksammats avseende inflyttning av EES-medborgare. Enligt uppgift till utredningen har det i Skatteverkets utredningar visat sig att det vid registrering av en del falska identiteter har använts falska eller manipulerade pass. Det förekommer t.ex. att
olika personer har nyttjat samma pass vid invandring, d.v.s. att ett och samma pass har återanvänts. Namn och personuppgifter på passet har vid dessa tillfällen varit detsamma. Däremot har passbilden bytts ut. Som exempel kan nämnas ett fall där en person ansökt om identitetskort för folkbokförda hos Skatteverket och till styrkande av sin identitet uppvisat ett europeiskt pass. Av olika skäl fattades misstankar om personens identitet och vid upphämtande av identitetskortet tillkallades polis. När polis kom till platsen påträffades det uppvisade europeiska passet vars bild överensstämde med den fysiska personen. Polisen påträffade även ett svenskt körkort med ett annat namn, men med en bild på samma person. Vid registerkontroll upptäcktes att identiteten på körkortet hade varit folkbokförd i Sverige i över 27 år.
På detta sätt kan flera falska identiteter bli registrerade i folkbokföringsdatabasen och användas såväl vid välfärdsbrottslighet som vid annan grov organiserad brottslighet.
När det gäller missbruk av svenska pass har vissa åtgärder vidtagits i syfte att motverka detta (prop. 2015/16:81). Utifrån utredningens uppdrag finns dock skäl att även föreslå åtgärder för att motverka att förfalskade eller manipulerade pass används just i samband med folkbokföring.
Ett pass innehåller såväl ett passnummer som en MRZ-rad (Machine Readable Zone). MRZ-raden utgörs av ett antal kontrolltecken som finns längst ner på personuppgiftssidan i pass som är utfärdade av ett land som är anslutet till International Civil Aviation Organisation (ICAO). ICAO skapar bl.a. standarder för utformning av resehandlingar. Standarderna beskriver bl.a. en del säkerhetsdetaljer i pass och nationella identitetskort för att minska risken för förfalskning och försvåra manipulering. Vid folkbokföringstillfället kontrolleras bl.a. MRZ-raden på handlingen. I de fall som beskrivs ovan är dock MRZ-raden giltig och vid en kontroll av koden får handläggarna inte någon signal om att samma pass har använts tidigare för folkbokföring av en annan person. För att förhindra att en person folkbokförs under en falsk identitet är det då nödvändigt att handläggare vid Skatteverkets folkbokföringsverksamhet i sina egna system kan kontrollera om samma pass använts flera gånger för folkbokföring av olika personer.
Eftersom passnumret identifierar den handling som det finns angivet i innebär en registrering av numret i folkbokföringsdatabasen
att det kan kontrolleras för att upptäcka om handlingen tidigare förekommit i samband med folkbokföring.
Som framgår ovan saknar dock Skatteverket stöd för att registrera uppgifter om pass i folkbokföringsdatabasen. För att förhindra att oseriösa aktörer använder manipulerade eller falska pass för att få en identitet som kan användas för välfärdsbrottslighet registrerad i databasen anser vi det angeläget att 2 kap. 3 § FbdL kompletteras så att passnummer får registreras. Detta innebär att handläggare vid Skatteverkets folkbokföringsverksamhet får en varningssignal om samma passnummer skulle anges vid ny ansökan om folkbokföring gällande en annan identitet.
Utredningen bedömer att uppgifter om passnummer, i förhållande till de uppgifter som i övrigt behandlas i folkbokföringsdatabasen, inte kan anses särskilt integritetskänsliga och att det integritetsintrång som behandlingen medför står i rimlig proportion till den nytta som behandlingen innebär. Den reglering som finns till skydd för den personliga integriteten får därför anses tillräcklig även med nu föreslagna ändring.
7.4.4. Intyg med uppgifter om arbetsförhållanden standardiseras
Utredningens förslag: Regeringen ger Skatteverket i uppdrag att
ta fram ett standardiserat intyg med uppgifter om arbetsförhållanden, kallat arbetsbevis. Handlingen ska tillhandahållas av Skatteverket och kunna beställas genom en automatiserad tjänst hos Skatteverket. Uppgifter i arbetsbeviset ska utifrån vem som är frågeställare och arbetsbevisets syfte sammanställas och presenteras på ett standardiserat sätt.
Skälen för utredningens förslag
Arbetsgivarintyg
Ett arbetsgivarintyg (eller anställningsbevis) är den vanliga benämningen på en handling som innehåller uppgifter om ett anställningsförhållande och som utfärdas av arbetsgivaren. Det finns inte några generella bestämmelser som anger hur en sådan handling ska ut-
formas, utan såväl utseende som innehåll kan variera beroende på arbetsgivare och vilka uppgifter som efterfrågas. Vanligtvis lämnas intyget in av arbetstagaren eller arbetsgivaren själv i samband med en ansökan om ersättning från välfärdssystemen eller i samband med beslut om uppehållstillstånd eller folkbokföring.
Intyg som innehåller uppgifter om anställning har stor betydelse för utbetalningar från välfärdssystemen. Det kan ha betydelse för bedömningen av förmånens storlek, men också för frågan om huruvida den enskilde över huvud taget omfattas av en viss förmån.
Den information som inhämtas genom arbetsgivarintyg varierar beroende på vilken förmån det är fråga om eftersom de utbetalande myndigheterna och arbetslöshetskassorna behöver olika uppgifter för att kunna fatta riktiga beslut. Det kan handla om uppgifter om vem som är arbetsgivare, under vilken tid och i vilken omfattning en person varit anställd, vilken anställningsform den anställde har eller har haft och vilken lön den enskilde har fått eller skulle ha fått i framtiden. Vissa utbetalare har själva utformat blanketter eller intyg anpassade för respektive verksamheter för att de ska få in de uppgifter som är nödvändiga för handläggningen. Arbetslöshetskassorna har t.ex. utvecklat en internettjänst, www.arbetsgivarintyg.nu, där arbetsgivare kan fylla i intyg och skicka in dem elektroniskt. Försäkringskassan har en tjänst där arbetsgivare via myndighetens hemsida kan lämna svar på bl.a. inkomstförfrågan från myndigheten.
Även om det inte finns några bestämmelser som reglerar hur ett arbetsgivarintyg ska vara utformat eller vilka uppgifter det ska innehålla, finns det bestämmelser om vilka uppgifter en arbetsgivare eller arbetstagare kan vara skyldiga att lämna i olika sammanhang. Som exempel kan nämnas nedanstående.
Av 110 kap. 31 § SFB framgår att arbetsgivare på begäran av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och allmän förvaltningsdomstol ska lämna uppgifter som avser en viss person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av balken. Av 110 kap. 17 § SFB framgår, när det gäller tillfällig föräldrapenning i vissa fall, att Försäkringskassan får kräva att en förälder ger in ett särskilt intyg av arbetsgivare eller någon annan som kan ge upplysning om arbetsförhållanden.
När det gäller ansökan om ersättning från arbetslöshetskassa anges i 47 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF) att ett intyg av arbetsgivaren ska ges in. Intyget ska innehålla uppgifter
om den sökandes arbetsförhållanden och de uppgifter i övrigt som behövs för att bedöma hans eller hennes rätt till ersättning. Arbetsgivaren ska på begäran utfärda intyget på en särskild blankett.
I 6 kap. 2 § UtlL anges de grundläggande förutsättningarna för att arbetstillstånd ska beviljas. Av bestämmelsen följer bl.a. att sökanden måste ha ett anställningserbjudande från en arbetsgivare och att inkomsten från anställningen måste vara av sådan storlek att det är möjligt för utlänningen att försörja sig på den under vistelsen i Sverige. Av 6 kap. 6 b § utlänningsförordningen (2006:97), UtlF, framgår att en arbetsgivare till en utlänning som beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL på begäran av Migrationsverket ska lämna skriftlig uppgift om de villkor som gäller för utlänningens anställning.
Kvaliteten på intyg om arbetsförhållanden som ligger till grund för utbetalningar måste höjas
Vid kvalificerad välfärdsbrottslighet förekommer oriktiga arbetsgivarintyg som ligger till grund för utbetalningar från välfärdssystemen. Sådana handlingar kan också ha betydelse för beslut om folkbokföring.
I rapporten Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet (Brå 2015:8) lyfter Brå fram att ett problem med arbetsgivarintygen är att det saknas standardisering av dem, vilket leder till att det är svårt för myndigheterna att skilja på äkta och felaktiga intyg. Brå har i sin undersökning identifierat handskrivna, svårtydda och även i andra avseenden bristfälliga intyg samt sett att de uppgifter som lämnas i många fall godtas, även om det i vissa fall initieras en utredning om inkomsten. När det gäller arbetsgivarna konstaterar Brå att dessa har få incitament att vara, såsom det uttrycks, kontrollanter i välfärdssystemet (s. 117).
I rapporten lyfter Brå vidare fram att felaktiga arbetsgivarintyg kan vara av olika karaktär. Intyget kan vara helt falskt, dvs. personen har inte alls arbetat på den arbetsplats som intyget avser. Arbetsgivarens namnteckning är då förfalskad och uppgifter om lön, anställningstid och arbetsplats är följaktligen påhittade. Ofta har personen själv upprättat hela intyget samt skrivit under och därmed förfalskat en namnteckning. Ibland anges det egna telefonnumret eller en kompis telefonnummer som kontakt till arbetsgivaren.
Intyget kan också vara delvis falskt om det är undertecknat av en faktisk arbetsgivare, men innehåller manipulerade eller ändrade uppgifter. Antingen har lönen justerats eller så har arbetad tidsperiod ändrats. Ofta krävs det att man arbetat en viss tid för att exempelvis erhålla arbetslöshetsersättning. I dessa fall är det arbetstagaren själv som lämnar uppgiften till myndigheten. För att säkerställa att uppgifterna är korrekta i sådana här intyg kan kontroll ske med arbetsgivaren. (s. 37)
Enligt Brå kan falska och delvis falska arbetsgivarintyg också vara upprättade i maskopi med arbetsgivaren. Det kan vara ett intyg som bygger på en korrekt anställning, men där arbetsgivaren medvetet anger felaktiga uppgifter om tjänsten. Det finns även fall där arbetsgivaren helt hittat på en anställning. Personen som intyget avser har ingen verklig anställning eller arbetar svart i företaget, men får en vit tjänst genom intyget. Det finns fall där intyget var utfärdat av en familjemedlem i vars företag sökanden enligt intyget ska ha arbetat, men vid kontroll saknades inbetalda skatter och avgifter till Skatteverket. Ibland kan det även röra sig om en köpt tjänst, där arbetsgivaren skriver ett felaktigt intyg mot betalning. I dessa fall är det inte tillräckligt att en kontroll sker med arbetsgivaren utan uppgifterna måste säkerställas på annat sätt. (s. 37)
En handling som begärs in för att kontrollera uppgifter om lön är lönespecifikationen. Även dessa kan variera mycket i utformning och i hur pass detaljerade uppgifterna är. Inte heller för lönespecifikationens del finns några krav på hur den ska utformas. Den kan bestå av några handskrivna rader eller vara så illa skriven att det knappt framgår hur mycket lön en person har fått eller från vilket företag. Det blir då upp till handläggarna på myndigheterna att försöka avgöra om det har utgått någon lön eller om beloppet stämmer överens med vad som faktiskt har betalats ut. När det gäller möjligheterna att kontrollera lönespecifikationer som avser kontanta löneutbetalningar är detta oftast omöjligt. (s. 39)
Brå tar också upp sådana problem med uppgifter från en arbetsgivare som har betydelse för att medborgare utanför EU ska få arbetstillstånd i Sverige där det visat sig att arbetstillstånd blivit föremål för handel. (s. 39-40)
Som framgår ovan kan ett anställningsförhållande i dag styrkas genom handlingar som ser ut på en rad olika sätt. Utredningen delar Brås bedömning om att det är svårt för myndigheterna att skilja på
äkta och felaktiga intyg när det inte finns någon standardisering av handlingarna. Det är dessutom angeläget att kvaliteten i innehållet säkerställs. Enligt vår mening är det orimligt att en handläggare i flera fall ska vara hänvisad till att gissa sig till uppgifterna i ett intyg för att sedan lägga dem till grund för ett beslut om ersättning från välfärdssystemen. Det krävs därför att intyg om anställningsförhållanden utformas på ett annat sätt och att kvaliteten i innehållet höjs. Detta kan ske, t.ex. genom att uppgifterna inhämtas genom ett fastställt formulär. En lämplig benämning på en sådan handling är arbetsbevis.
Den närmare utformningen av arbetsbeviset
Hos Skatteverket finns i dag ett flertal uppgifter som rör arbetsgivare och arbetstagare varav vissa normalt sett är offentliga. Dessa är också många gånger tillgängliga så att enskilda kan ta del av uppgifterna på ett lättillgängligt sätt, t.ex. uppgift om huruvida ett företag är godkänt för F-skatt eller registrerat som arbetsgivare. Förutom offentliga uppgifter behöver ofta utbetalande myndigheter få del av sekretessbelagda uppgifter. Sådana uppgifter ligger också ofta till grund för myndigheternas beslut om utbetalningar och inhämtas från den som beslutet rör eller dennes arbetsgivare.
Utredningen anser att ett arbetsbevis ska tillhandahållas av Skatteverket och kunna inhämtas genom en av Skatteverket tillhandahållen automatiserad tjänst. Uppgifterna i arbetsbeviset ska kunna anpassas beroende på i vilket sammanhang beviset ska användas och beroende på vem som är frågeställare. Uppgifterna ska presenteras på ett standardiserat sätt i ett fastställt formulär. Eftersom sekretess i detta sammanhang inte gäller gentemot den som uppgifterna avser innebär förslaget att en arbetsgivare ska kunna hämta ut uppgifter om sitt eget företag liksom en arbetstagare kan hämta ut sekretessbelagda uppgifter om sig själv. Vissa uppgifter bör också kunna inhämtas direkt av den beslutande myndigheten. Genom utredningens förslag kommer flera uppgifter om arbetsförhållanden att presenteras på ett standardiserat sätt, vilket i sin tur innebär att intyget blir svårare att förfalska och uppgifterna svårare att manipulera. En utbetalande myndighet som misstänker att uppgifter har förvanskats bör också ha möjlighet att kontakta Skatteverket för att kontrollera att upp-
gifter i arbetsbeviset är riktiga. Enligt utredningens bedömning kommer en sådan ordning att avsevärt förbättra kvaliteten på intygen.
Mot bakgrund av ovanstående föreslår utredningen att Skatteverket ges i uppdrag att ta fram ett standardiserat intyg innehållande uppgifter om arbets- och anställningsförhållanden. I uppdraget bör, utifrån de utbetalande myndigheternas och arbetslöshetskassornas behov av uppgifter, ingå att närmare specificera vilka uppgifter som kan och bör tillhandahållas. Vidare måste ett arbetsbevis utformas så att det fungerar inom ramen för en modern e-förvaltning och inte utgör en omotiverad belastning för berörda myndigheter och enskilda. Dessutom måste det säkerställas att uppgifterna i arbetsbeviset kan kontrolleras av mottagande myndigheter och arbetslöshetskassor. I uppdraget bör också ingå att utreda behovet av de författningsändringar som krävs för införandet av en sådan tjänst bl.a. i fråga om Skatteverkets behandling av personuppgifter för sådant ändamål.
7.4.5. Migrationsverket ges direktåtkomst till uppgifter i andra myndigheters databaser
Utredningens förslag: I likhet med Utlänningsdatautredningen
föreslår vi att Migrationsverket ska medges direktåtkomst till vissa särskilt angivna uppgifter hos Skatteverket (beskattningsdatabasen), Kronofogdemyndigheten (utsöknings- och indrivningsdatabasen) samt Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten (socialförsäkringsdatabasen), om uppgifterna behövs för handläggning av ansökningar om uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet enligt 5 kap. UtlL eller ansökningar om arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket samma lag eller för kontroll av sådana arbetstillstånd.
Skälen för utredningens förslag
Gällande rätt
Migrationsverket handlägger bl.a. ärenden som rör uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd. Bestämmelser om detta liksom villkoren för sådana tillstånd finns i utlänningslagen och utlänningsförordningen.
Av 5 kap. 10 § UtlL framgår att Migrationsverket får bevilja en utlänning ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om utlänningen önskar vistas här i landet för antingen arbete, studier, besök eller för att bedriva näringsverksamhet. Förutsättningarna för att bevilja en utlänning arbetstillstånd anges i 6 kap. 2 § UtlL. En grundläggande förutsättning för att arbetstillstånd ska beviljas en utlänning som erbjudits en anställning är att anställningen gör det möjligt för utlänningen att försörja sig. Det innebär bl.a. att arbetstiden måste vara av sådan omfattning att inkomsten från anställningen inte är så låg att han eller hon behöver försörjningsstöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, för att täcka kostnaderna för bl.a. boende och uppehälle (prop. 2007/08:147 s. 59). En annan grundläggande förutsättning för arbetstillstånd är att de erbjudna anställningsvillkoren (lön, försäkringsskydd och övriga anställningsvillkor) inte får vara sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen.
För den som i en nystartad verksamhet vill anställa en person som är medborgare i ett land utanför EU gäller särskilda krav. Migrationsverket betraktar en verksamhet som bedrivits kortare tid än ett år som nystartad. Förutom de regler som redogjorts för ovan och som gäller för alla arbetsgivare ska den som har en nystartad verksamhet också redovisa hur företaget klarar av att garantera lön för den som söker arbetstillstånd.
Migrationsverket ger arbetstillstånd för en tidsperiod motsvarande anställningstiden, dock längst två år (6 kap. 1 och 2 a §§ UtlL). Arbetstillståndet kan därefter förlängas, men den sammanlagda tillståndstiden får vara högst sex år. Ett arbetstillstånd ska knytas till en viss arbetsgivare och avse ett visst slag av arbete. Efter en sammanlagd tillståndstid om två år ska tillståndet endast knytas till ett visst slag av arbete. En utlänning som i sammanlagt fyra år under de senaste sju åren haft uppehållstillstånd för arbete får beviljas permanent uppehållstillstånd.
Uppehållstillstånd får också beviljas en utlänning som har sin försörjning ordnad på annat sätt än genom anställning. Om han eller hon ska bedriva näringsverksamhet måste förmåga att bedriva den aktuella verksamheten finnas (5 kap. 5 § UtlL).
I 7 kap. UtlL finns bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd. Återkallelse får till exempel ske om en utlänning medvetet lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet förtigit omständigheter som varit av betydelse för att få tillståndet.
Frågan om Migrationsverkets direktåtkomst har utretts tidigare
För handläggningen av ärenden som rör uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd samt för efterföljande kontroll behöver Migrationsverket inhämta uppgifter som har betydelse för myndighetens prövning. Många av uppgifterna finns hos Skatteverket, Kronofogdemyndigheten och Försäkringskassan.
Frågan om Migrationsverkets direktåtkomst till uppgifter i andra myndigheters databaser har varit aktuell i flera olika sammanhang. I en av Justitiedepartementet utarbetad departementspromemoria
Åtgärder mot missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring
(Ds 2013:57) föreslogs bestämmelser som medger Migrationsverket direktåtkomst till uppgifter i Skatteverkets beskattningsdatabas, Kronofogdemyndighetens utsöknings- och indrivningsdatabas samt Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens socialförsäkringsdatabas. För att Migrationsverkets handläggning av ärenden som rör uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd ska kunna ske snabbt och effektivt var det enligt promemorian angeläget att Migrationsverket skulle få tillgång till vissa uppgifter hos nämnda myndigheter. I propositionen som behandlade promemorians lagförslag i övrigt behandlades inte direktåtkomsten (prop. 2013/14:227). Regeringen ansåg i stället att förslaget i den del som avsåg direktåtkomsten behövde analyseras ytterligare. I samband med att regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att utarbeta förslag till en lag avseende behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen fick utredaren också i uppdrag att vidare utreda ett mer effektivt informationsutbyte mellan Migrations-
verket och Skatteverket, Försäkringskassan respektive Kronofogdemyndigheten.
I 2014 års utlänningsdatautrednings (Utlänningsdatautredningen) betänkande (SOU 2015:73) föreslogs återigen att Migrationsverket skulle medges direktåtkomst till vissa personuppgifter i Skatteverkets beskattningsdatabas, Kronofogdemyndighetens utsöknings- och indrivningsdatabas samt Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens socialförsäkringsdatabas. Det kan nämnas att i remissvar från Datainspektionen (Ju 2015/05766/L7) konstaterades att utredningen på ett bra sätt redogjort för de behov som Migrationsverket har av uppgifter från Skatteverket, Kronofogdemyndigheten och Försäkringskassan. Datainspektionen ansåg vidare att utredningen genom analysen beaktat vad Datainspektionen framfört i remissvar den 18 november 2013 (dnr 1378-2013) över departementspromemorian Åtgärder mot missbruk av reglerna för arbets-
kraftsinvandring (Ds 2013:57). Datainspektionen tillstyrkte att
Migrationsverket medgavs den direktåtkomst som utredningen föreslog. I den efterföljande proposition som låg till grund för en ny lag om behandling av personuppgifter i den verksamhet som Migrationsverket, Polismyndigheten och utlandsmyndigheterna bedriver enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen (prop. 2015/16:65) behandlades inte Migrationsverkets direktåtkomst.
Förslaget i nu aktuella delar har ännu inte lett till lagstiftning utan bereds för närvarande i Regeringskansliet.
Bättre kontroll i Migrationsverkets beslut om uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd motverkar oriktiga intyg om arbete
Migrationsverkets beslut om uppehållstillstånd för arbete eller arbetstillstånd har stor betydelse för Skatteverkets efterföljande bedömning av folkbokföringsfrågan. Beslutet kan också grunda en rätt till utbetalningar från välfärdssystemen.
Vid sin prövning ska Migrationsverket bl.a. vara uppmärksamt på att anställningsavtalen inte är skenavtal (prop. 2007/08:147 s. 37). I prövningen av arbetstillstånd ska handläggare också göra en bedömning av arbetsgivarens förmåga att fullgöra sina förpliktelser gentemot arbetstagaren. Enligt vår mening är det därför angeläget att Migrationsverket har tillgång till den information som behövs för att bedöma riktigheten i de uppgifter som lämnas av
sökanden och som ligger till grund för beslut om uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd.
Migrationsverkets behov av uppgifter redovisas utförligt i Utlänningsdatautredningens betänkande (s. 366 f.) där de bedömer att uppgifterna som efterfrågas av Migrationsverket är av betydelse för att myndigheten ska kunna handlägga aktuella uppehållstillstånd och arbetstillstånd på ett rättssäkert och effektivt sätt. Vi delar den bedömningen och hänvisar i huvudsak till vad som anförs där.
Utifrån nu aktuellt perspektiv vill vi särskilt lyfta fram den brottsförebyggande betydelse ett effektivare informationsutbyte får för såväl att Migrationsverkets beslut ska bli rätt från början som för den efterföljande kontrollen. Om Migrationsverket kan få del av uppgifter under löpande tillståndstid, t.ex. en uppgift om ändrade förhållanden, som att en arbetsgivare inte längre är registrerad som arbetsgivare, kan det bidra till att Migrationsverket blir uppmärksamt på att det kan finnas skäl att överväga återkallelse av uppehålls- eller arbetstillståndet.
Något elektroniskt informationsutbyte i nu aktuellt avseende förekommer inte i dag mellan Migrationsverket och övriga myndigheter. Det informationsutbyte som förekommer i samband med ärendehandläggningen i vissa fall sker genom att handläggare hos Migrationsverket inhämtar uppgifter från bl.a. Skatteverket genom skriftliga förfrågningar eller genom förfrågningar via telefon. Uppgifter inhämtas annars genom att den sökande själv ombeds komplettera med efterfrågade uppgifter. Utredningen anser inte att detta är en tillfredställande ordning och menar att kvaliteten i Migrationsverkets beslut om uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd avsevärt skulle höjas om det kan säkerställas att uppgifter som finns hos annan myndighet kommer Migrationsverket till del i fullständig och oförändrad form. En sådan ordning skulle också leda till att servicen för den enskilde förbättras avsevärt eftersom handläggningen kommer att gå snabbare och blir smidigare för den enskilde då myndigheten själv kan inhämta uppgifterna. Det är även till nytta för de lämnande myndigheterna som skulle slippa ett stort antal förfrågningar.
Sammantaget delar vi den bedömning som Utlänningsdatautredningen gör i sitt betänkande och menar att övervägande skäl talar för att ge Migrationsverket möjlighet att själva genom direktåtkomst
inhämta vissa nödvändiga uppgifter. Vi ansluter oss till den integritetsanalys som görs där och anser att skälen för en direktåtkomst väger tyngre än de integritetsskäl som talar emot. Vad gäller utformningen av författningsförslag hänvisar vi också i denna del till Utlänningsdatautredningens betänkande.
Det bör nämnas att frågan även behandlas av Utredningen om
åtgärder för att stärka arbetskraftsinvandrares ställning på arbetsmarknaden (SOU 2016:91 s. 85–95) vars förslag och motiveringar i
huvudsak överensstämmer med de som lämnats av Utlänningsdatautredningen.
7.5. Ett effektivare och mer ändamålsenligt informationsutbyte
7.5.1. Skatteverkets direktåtkomst till Migrationsverkets verksamhetsregister utökas
Utredningens förslag: Skatteverkets direktåtkomst till Migra-
tionsverkets verksamhetsregister utökas till att omfatta vissa särskilt angivna uppgifter som myndigheten behöver för handläggning av ärenden om folkbokföring.
Skälen för utredningens förslag
Gällande rätt
Bestämmelser som reglerar åtkomst till Migrationsverkets verksamhetsregister finns i utlänningsdatalagen (2016:27), UdL, och i utlänningsdataförordningen (2016:30), UdF. Författningarna trädde i kraft den 12 februari 2016. I 19 § UdL anges att direktåtkomst till personuppgifter hos Migrationsverket endast får medges Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, utlandsmyndigheterna, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och i vissa fall en part eller en parts ombud eller biträde för personuppgifter i partens ärende. I 8–13 §§ UdF anges i vilken utsträckning direktåtkomst kan medges. I 13 § samma förordning behandlas frågan om direktåtkomst för Skatteverket. Denna begränsas till de personuppgifter som myndigheten behöver för handläggning av en ansökan om
identitetskort enligt lagen (2015:899) om identitetskort för folkbokförda i Sverige
.
Direktåtkomsten får endast avse uppgift om
namn och personnummer, längd, fotografi, underskrift, typ av resehandling, resehandlingens nummer och giltighetstid samt bevis om uppehållstillstånd. (Prop. 2015/16:65 s. 88 f.)
Av 14 § förordningen (2015:904) om identitetskort för folkbokförda i Sverige framgår att Skatteverket har rätt att ta del av uppgifter som Migrationsverket behandlar enligt 11 § UdL vid direktåtkomst. Vidare framgår av samma bestämmelse att Migrationsverket på begäran av Skatteverket ska lämna ut sådana uppgifter till Skatteverket som anges i 13 § andra stycket UdF och som Skatteverket behöver för handläggningen av en ansökan om identitetskort. I 14 § sista stycket förordningen om identitetskort för folkbokförda i Sverige anges att tillgången till uppgifter som avses i första stycket i samma paragraf ska begränsas till de som varje tjänsteman behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter.
Enligt nuvarande reglering saknar Skatteverket möjlighet till direktåtkomst till Migrationsverkets register för handläggning av folkbokföringsärenden. Däremot finns det i 7 kap. 15 b § UtlF en bestämmelse som anger att Migrationsverket på begäran av Skatteverket ska lämna ut uppgifter om namn, person- eller samordningsnummer, ansökan om uppehållskort och beslut om uppehållskort med skälen för beslutet, om uppgifterna behövs för Skatteverkets handläggning av ett ärende om folkbokföring.
Uppgifter från Migrationsverkets verksamhetsregister är nödvändiga för korrekta beslut om folkbokföring
När det gäller frågan om vilka konkreta uppgifter som Skatteverket har behov av genom direktåtkomst har bl.a. nedanstående behov och syften framförts till utredningen. 1. Namn och personnummer. Skälen till att personnummer behövs är
att detta är en nödvändig identifikator för att säkerställa att det är samma person som är aktuell hos respektive myndighet om personen redan varit folkbokförd. När det gäller namn är det en avgörande uppgift för att bygga en identitet tillsammans med födelsetid, kön och medborgarskap (se nedan).
2. Samordningsnummer, födelsetid och kön. Uppgifter avseende sam-
ordningsnummer är liksom personnummer viktiga identifikatorer i syfte att säkerställa att det är samma person som är aktuell hos respektive myndighet. När det gäller födelsetid och kön är det avgörande uppgifter för att bygga en identitet tillsammans med namn och medborgarskap. 3. Medborgarskap. Medborgarskap är en viktig uppgift för bedöm-
ningen av t.ex. bosättning, vid prövning av uppehållsrätt, medborgarskap för eventuella barn eller av civilstånd. 4. Civilstånd och familjeförhållanden. Uppgifter om civilstånd och
familjeförhållanden är viktiga uppgifter i syfte att koppla till rättigheter såsom exempelvis anknytning vid uppehållstillstånd, förmåner kopplade till barn etc. Det är därför viktigt att dessa lämnas tidigt och att det finns en konsekvent hantering mellan myndigheterna. Vidare ger det förutsättningar för Skatteverket att underrätta Migrationsverket när det inkommer uppgifter som inte funnits med vid prövningen av uppehållstillstånd. Det gäller såväl vid invandringstillfället som vid rättelser, kompletteringar och ändringar efter att personen bott i Sverige en tid eller i samband med medborgarskapsprövning. 5. Adress i Sverige. Vid flyttning till Sverige är information om
adressen som personen flyttar till ett krav. För personer som har en kommunanvisning är det vidare avgörande på vilken adress och fastighet personen är folkbokförd för exempelvis bedömning av etableringsersättning. 6. Längd. Uppgiften är av mindre betydelse för folkbokföringsända-
mål, men är en stödjande uppgift i samband med identifiering. 7. Fotografi. Uppgiften är en stödjande uppgift vid identifiering. 8. Underskrift. Uppgiften är av mindre betydelse för folkbokförings-
ändamål men är en stödjande uppgift i kontroll- och utredningssituationer om vem som undertecknat en ansökan/anmälan om folkbokföring. 9. Typ av resehandling, resehandlingens nummer och giltighetstid. Pass
och resehandlingar är det viktigaste dokumentet för grundregistrering av en person och dennes identitetsuppgifter. Vid rättelser och korrigeringar är det avgörande uppgifter för att kunna
verifiera de uppgifter som legat till grund för registrering såväl hos Migrationsverket som hos Skatteverket. 10. Bevis om uppehållstillstånd. Uppgift om uppehållstillstånd kan vara en förutsättning för att en person ska kunna folkbokföras. Uppgiften bör inkludera för vilken tid uppehållstillståndet gäller. 11. Dossiernummer. Uppgiften om dossiernummer fungerar som en unik identifikator i de fall personnummer eller samordningsnummer inte har tilldelats.
12. Utländska handlingar om identitet och familjerättsliga förhållanden, eventuell översättning samt utlåtande om äkthet. En viktig förut-
sättning för att kvalitetssäkra och verifiera uppgifter är att myndigheterna har ett enhetligt beslutsunderlag även om respektive myndighet har ett självständigt prövningsansvar. I syfte att beslutsunderlaget ska kunna användas konsekvent av myndigheterna och för att det ska kunna ske en enhetlig kvalitetssäkring av uppgifterna är därför dessa nödvändiga. I dag kan det förekomma att flera myndigheter, t.ex. Migrationsverket, Skatteverket, Försäkringskassan och kommunen, granskar och översätter samma handling med risk för olika bedömningar.
En förutsättning för att medge direktåtkomst till personuppgifter är att den mottagande myndigheten verkligen har ett behov av uppgifterna i sin verksamhet. I den frågan gör vi följande bedömning.
Skatteverket ska handlägga ärenden om folkbokföring. Enligt 4 § FOL får en utlänning som måste ha uppehållsrätt eller uppehållstillstånd för att få vistas i Sverige folkbokföras endast om detta villkor är uppfyllt eller om det finns synnerliga skäl för att han eller hon ändå ska folkbokföras. En utlänning som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd, eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd, enligt 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § UtlL ska inte folkbokföras, om utlänningen kan antas komma att vistas i landet med stöd av det beviljade tillståndet under kortare tid än tre år. Detta gäller dock inte om utlänningen har beviljats en flyktingstatusförklaring enligt 4 kap. 3 c § UtlL, en motsvarande förklaring enligt äldre bestämmelser, ett resedokument enligt 4 kap. 4 § UtlL eller om det i övrigt finns synnerliga skäl för folkbokföring. Av 20 § samma lag framgår bl.a. att den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila utom landet under minst ett år ska avregistreras från folkbok-
föringen som utflyttad om inte annat följer av fjärde stycket eller 14 §. Om en utlänning som måste ha uppehållstillstånd för att få vistas i landet saknar ett sådant tillstånd, ska det särskilt beaktas.
Av det nämnda följer att Skatteverket vid sin prövning av folkbokföring ska beakta ett flertal omständigheter som Migrationsverket har uppgifter om. Vid införandet av bestämmelsen om att Skatteverket vid avregistrering särskilt ska beakta om ett uppehållstillstånd saknas anförde regeringen i prop. 2012/13:120 bl.a. följande (s. 55 f.).
Av olika anledningar kan en person som har haft ett uppehållstillstånd senare komma att sakna ett sådant. Den enskilde kan underlåta att ansöka om nytt tillstånd eller få avslag på sin ansökan om förlängt tillstånd. Ett uppehållstillstånd kan också återkallas. Det finns inte några bestämmelser som innebär att en person som har haft uppehållstillstånd ska avregistreras från folkbokföringen på grund av att han eller hon inte längre har tillstånd att uppehålla sig i landet. Frågan är om det finns skäl att införa sådana bestämmelser mot bakgrund av att uppehållstillstånd utgör en förutsättning för folkbokföring. Det skulle än mer tydliggöra att folkbokföring och möjligheterna att omfattas av svenska förmåner är knutna till personer som har rätt att vistas i landet. Som Folkbokföringsutredningen konstaterar är dock regelverket kring uppehållstillstånden komplicerat och det kan uppstå situationer när det är oklart vad som kommer att gälla för en person vars uppehållstillstånd löper ut eller återkallas, eller vars ansökan om uppehållstillstånd avslås. En viktig utgångspunkt för folkbokföringen måste vara att personer inte ska riskera att avregistreras enbart av det skälet att handläggningen av ett ärende om uppehållstillstånd drar ut på tiden eller att det uppstår någon form av missförstånd i ett sådant ärende. I likhet med utredningen anser regeringen att det är svårt att knyta avregistreringen till ett specifikt beslut enligt utlänningslagen. Mot denna bakgrund och med beaktande av att det kan finnas andra omständigheter som, trots avsaknad av uppehållstillstånd, innebär att en person fortfarande ska anses bosatt i landet, bör det inte ske någon automatisk avregistrering av en person som saknar uppehållstillstånd på det sätt Försäkringskassan förespråkar och även Skatteverket helst hade sett. Eftersom uppehållstillstånd i vissa fall är en grundläggande förutsättning för att få vistas i Sverige bör emellertid avsaknaden av ett sådant tillstånd vara av särskild betydelse vid bedömningen av en persons bosättning i landet. Regeringen instämmer därför i utredningens förslag om att 20 § folkbokföringslagen, som reglerar avregistrering till följd av utflyttning, ska kompletteras med en bestämmelse om att frånvaron av uppehållstillstånd utgör en omständighet som ska beaktas. Enligt regeringens mening bör dock detta uttryckas i lagtexten så att det är vid tillämpningen av de allmänna reglerna om avregistrering vid avflyttning som denna omständighet ska beaktas i stället för, som utredningen föreslår, vid en bedömning av om utlänningen inte längre har sin egentliga hem-
vist i landet. Vidare anser regeringen att det i lagtexten bör anges att frånvaron av uppehållstillstånd är en omständighet som särskilt ska beaktas. Härmed ges ett tydligare utrymme för att, i enlighet med utredningens intentioner, i vissa fall låta frånvaron av uppehållstillstånd tillmätas en avgörande betydelse vid bedömningen av om han eller hon har flyttat från landet. Ett sådant fall kan vara då Skatteverket inte får kontakt med den enskilde för att kontrollera bosättningen.
En omständighet som särskilt lyfts fram till utredningen är att uppgifter som lämnas till Migrationsverket inte alltid stämmer överens med de uppgifter som senare lämnas till Skatteverket i samband med folkbokföring. När det gäller uppgifter som vi redovisar ovan enligt punkterna 1–5 så utgör dessa sådana uppgifter som Skatteverkets folkbokföringsverksamhet redan i dag behandlar och också har stöd att registrera i folkbokföringsdatabasen. När det gäller uppgifter enligt punkterna 6–10 är det uppgifter som Skatteverket får ta del av genom direktåtkomst vid handläggning av en ansökan om identitetskort. Vad gäller punkten 11–12, uppgifter om dossiernummer och utländska handlingar om identitet och familjerättsliga förhållanden, eventuell översättning samt utlåtande om äkthet, är detta uppgifter som i dag inte hämtas in direkt från Migrationsverket. I den mån de inhämtas sker detta genom den enskilde i samband med anmälan om flyttning till Sverige. Uppgifterna får då behandlas hos Skatteverket om dessa behövs för handläggning av ett ärende.
För att säkerställa en konsekvent hantering och handläggning av invandringsärenden över myndighetsgränserna är det utredningens bedömning att de uppgifter som Skatteverket anser sig ha behov av också är nödvändiga för korrekta beslut i folkbokföringsverksamheten. Det finns således ett motiverat behov för Skatteverket att få tillgång till uppgifter hos Migrationsverket som har betydelse för frågan om tilldelning av personnummer och folkbokföring. Det kan också redan i detta sammanhang nämnas att vi bedömer att en direktåtkomst för nu aktuella uppgifter också innebär en förenkling för den enskilde genom att många av uppgifterna endast behöver lämnas till en myndighet.
För att Skatteverket ska kunna behandla ovanstående uppgifter elektronisk i sina ärenden är en första förutsättning att det finns ett rättsligt stöd för behandlingen. I 1 kap. 4 § FdbL anges att uppgifter får behandlas för att tillhandahålla information som behövs för handläggning av folkbokföringsärenden. Nuvarande ändamåls-
bestämmelse för Skatteverkets folkbokföringsverksamhet samt övriga bestämmelser som reglerar behandlingen är, enligt vår bedömning, därför tillräckliga för att behandling av nu aktuella uppgifter från Migrationsverket ska vara tillåten.
Informationsutbytet bör ske genom direktåtkomst
I Migrationsverkets verksamhet gäller sekretess med ett omvänt skaderekvisit (dvs. presumtion för sekretess) för uppgift om enskilds personliga förhållanden (37 kap. 1 § OSL). I många fall finns dock sekretessbrytande regler som möjliggör ett informationsutbyte mellan myndigheterna. Uppgifter som inte kan lämnas genom direktåtkomst lämnas ut via telefon, brev eller fax efter begäran av Skatteverket. Det vanligaste är emellertid att komplettering sker genom att den enskilde själv ombeds komplettera uppgifterna genom att själv vända sig till Migrationsverket.
Det finns flera skäl som talar för ett elektroniskt informationsutbyte genom direktåtkomst. En direktåtkomst innebär effektivitetsvinster för den mottagande myndigheten, eftersom handläggande tjänstemän inte behöver begära ut de uppgifter som behövs för bedömningen av ett enskilt fall från den utlämnande myndigheten utan själv kan söka den information som krävs. Direktåtkomst innebär också motsvarande fördelar för den utlämnande myndigheten, eftersom den inte behöver avsätta resurser för att hantera de förfrågningar om utlämnande som kommer från andra myndigheter.
För den enskilde skulle en utökad direktåtkomst innebära att denne inte behöver lämna in kompletterande uppgifter till Skatteverket i samma utsträckning. I dag är det inte ovanligt att en sökande som har lämnat uppgifter till Migrationsverket senare också behöver lämna samma uppgifter vid sin ansökan om folkbokföring.
Skatteverket har i tidigare hemställan till Justitiedepartementet (Skatteverkets dnr 131 701405-10/113) framfört att myndighetens erfarenheter tyder på att cirka hälften av invandringsärendena kräver någon form av komplettering och att en stor del av dessa ärenden förutsätter ett nytt personligt besök vid kontoret. Enligt Skatteverket är det inte heller ovanligt att de uppgifter eller handlingar som saknas vid ansökan har lämnats till Migrationsverket i samband med tillståndsprocessen och därmed finns tillgängliga där. På fråga från
utredningen har företrädare för Skatteverket uppgett att uppgifterna i hemställan fortfarande är relevanta även om andelen kompletteringar och nya personliga besök för den enskilde har minskat på grund av förbättrade blanketter och bättre information. Det kan också nämnas att en snabbare handläggning kan få betydelse inom andra samhällsområden som t.ex. att påskynda invandrares möjligheter till arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
Ett alternativ till direktåtkomst är att utlämnande sker genom medium för automatiserad behandling. Högsta förvaltningsdomstolen har i ett avgörande ansett att gränsdragningen mellan vad som enligt bestämmelsen i 114 kap. 22 § SFB är direktåtkomst och annat utlämnande på medium för automatiserad behandling beror på om den aktuella upptagningen kan anses förvarad hos den mottagande myndigheten enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen, dvs. om den är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (HFD 2015 ref. 61). Avgörandet kan tolkas så att den tekniska utformningen av en myndighets system för utlämnande av uppgifter kan bli avgörande för om utlämnandet ska anses som direktåtkomst eller som annat utlämnande på medium för automatiserad behandling.
Teknikens utveckling och hur den används inom offentlig förvaltning har som framgår ovan bidragit till en osäkerhet om hur vissa tekniska förfaranden för utlämnande ska bedömas och det finns skäl att noga följa den utveckling som sker på området. Utredningen anser att det rådande läget talar för att åtkomsten till uppgifterna för Skatteverket bör regleras genom en författningsreglerad utvidgning av nuvarande direktåtkomst. Bestämmelsen i 13 § UdF bör därför ändras så att även sådana uppgifter som behövs för ärenden om folkbokföring hos Skatteverket omfattas.
Skyddet för den personliga integriteten
En direktåtkomst anses generellt sett öka riskerna för intrång i den personliga integriteten, eftersom den typiskt sett innebär att uppgifter blir tillgängliga för fler personer och att den utlämnande myndighetens möjligheter att kontrollera användningen av uppgifterna minskar. Utredningen menar dock att skyddet för den personliga
integriteten kan upprätthållas på andra sätt än genom begränsning av formen för utlämnande. För att intrånget i den personliga integriteten vid direktåtkomst ska bli acceptabelt måste vissa krav ställas på åtkomsten (se bl.a. prop. 2007/08:160 s. 46 f., s. 56 f. och SOU 2012:90 s. 123 f.).
En första fråga är hur uppgifterna sprids och används hos den mottagande myndigheten. Om kretsen av personer som har tillgång till uppgifterna kan begränsas, är risken för integritetsintrång generellt sett mindre. Den mottagande myndigheten måste därför begränsa åtkomstmöjligheterna så mycket som möjligt med hänsyn till den aktuella verksamheten och känsligheten hos personuppgifterna. Anställda inom en myndighet bör endast ha elektronisk tillgång till de personuppgifter som de behöver i sitt arbete. Enligt 14 § tredje stycket förordningen om identitetskort för folkbokförda i Sverige begränsas tillgången till uppgifter till de som varje tjänsteman behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter.
Utredningen anser att en motsvarande begränsningsregel bör införas för de uppgifter som med utredningens förslag kommer att behandlas för ärenden om folkbokföring. Bestämmelsen införs i förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet och syftar till att uppfylla kravet på att uppgifterna inte sprids hos den mottagande myndigheten på ett oacceptabelt sätt. Regeln bör utformas så att den tar sikte på uppgifter från Migrationsverket och uppgifter ur beskattningsdatabasen (se vidare under avsnitt 7.5.2).
Den direktåtkomst som Skatteverket i dag har till vissa uppgifter i Migrationsverkets verksamhetsregister regleras också genom en överenskommelse mellan myndigheterna. I syftet anges bl.a. att Skatteverket ska göra en jämförelse av uppgifter i ansökan om identitetskort med uppgifter som har registrerats i fråga om sökandens uppehållstillstånd. I överenskommelsen specificeras vidare vilka uppgifter som direktåtkomsten avser, att Skatteverket ska säkerställa att inhämtad information och eventuell sekretessbelagd information beaktas och skyddas i verksamheten och mot allmänheten. När det gäller säkerhet och spårbarhet ansvarar Skatteverket för att ärenden som gäller individer med sekretesskyddade personuppgifter endast handläggs av särskilda sekretesshandläggare och Migrationsverket loggar alla slagningar från Skatteverket. Skatteverket ska vid förfrågan kunna ange vem som utfört en slagning och varför slagning
skett. Vid en utvidgning av direktåtkomsten i enlighet med vårt förslag bör också den överenskommelse som ligger till grund för direktåtkomsten omarbetas och anpassas.
Behov av sekretessbrytande regel
Enligt 21 kap. 5 § första stycket OSL gäller sekretess för uppgift som rör en utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller lider annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och en utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Sekretessen gäller alltså med s.k. rakt skaderekvisit, dvs. presumtionen är att uppgifterna är offentliga. Den gäller oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer.
Enligt 37 kap. 1 § första stycket OSL gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Sekretessen gäller i detta fall med ett omvänt skaderekvisit och presumtionen är att uppgifterna är sekretessbelagda. Enligt 37 kap. 1 § andra stycket OSL gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar också för uppgift i en anmälan eller utsaga av en enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som lämnat uppgiften eller någon närstående till denne utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller här med rakt skaderekvisit. Med ”verksamhet för kontroll över utlänningar” avses ärenden om visering, uppehållstillstånd, arbetstillstånd, avvisning eller utvisning, men också kontroll- och verkställighetsåtgärder (se prop. 1979/80:2 del A s. 210). Beträffande beslut i ärenden gäller sekretessen i 37 kap. 1 § första och andra styckena OSL endast för uppgifter i skälen, se 37 kap. 1 § tredje stycket OSL.
Bestämmelserna om sekretess hos Migrationsverket innebär att uppgifter inte kan lämnas till Skatteverket utan stöd av en sekretessbrytande bestämmelse. Bestämmelser om direktåtkomst i sig anses inte ha någon sekretessbrytande verkan. Informationshanteringsutredningen föreslår i sitt slutbetänkande, Myndighetsdatalag (SOU 2015:39 s. 407 f.), att det i offentlighets- och sekretesslagen införs en
generell sekretessbrytande bestämmelse som innebär att föreskrifter i lag eller förordning om direktåtkomst för myndigheter i sig får en sekretessbrytande effekt. Därigenom skulle det inte längre behöva införas särskilda sekretessbrytande bestämmelser för att möjliggöra direktåtkomst. Någon sådan bestämmelse har dock ännu inte införts. För att uppgifter för vilka sekretess gäller ska kunna bli tillgängliga för Skatteverket krävs därför att regeln om direktåtkomst kompletteras med en sekretessbrytande bestämmelse. Bestämmelsen bör utformas som en regel om uppgiftsskyldighet vilket innebär att 10 kap. 28 § OSL blir tillämplig.
Bestämmelser om skyldighet för Migrationsverket att lämna uppgifter till Skatteverket finns som ovan nämnts i 14 § andra stycket förordningen om identitetskort för folkbokförda i Sverige och i 7 kap. 15 b § UtlF. Skyldigheten innebär att uppgifterna kan lämnas ut med stöd av 10 kap. 28 § OSL. Bestämmelserna omfattar dock inte samtliga de uppgifter som Skatteverket får anses ha behov av. Utredningen anser därför att den sekretessbrytande bestämmelse om uppgiftsskyldighet som finns i 7 kap. 15 § b UtlF bör utvidgas för att också omfatta de ytterligare uppgifter varom nu är i fråga.
Sekretess för utlämnade uppgifter
En annan viktig fråga för direktåtkomsten är om uppgifterna kommer att bli sekretessbelagda hos den mottagande myndigheten, dvs. i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet. De uppgifter som omfattas av direktåtkomsten ska också omfattas av ett tillfredställande sekretesskydd. Särskilt viktigt är detta med tanke på att uppgifterna hos Migrationsverket normalt sett omfattas av ett starkare skydd än uppgifter inom folkbokföringsverksamheten.
Bestämmelsen om utlänningssekretess i 21 kap. 5 § OSL gäller hos alla myndigheter för uppgifter som rör utlänningar, således även hos de mottagande myndigheterna. Sekretessen enligt 37 kap. 1 § OSL gäller generellt i verksamhet för kontroll av utlänningar och i ärenden om svenskt medborgarskap. Bestämmelsen är tillämplig på en stor del av de uppgifter som bl.a. Migrationsverket, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och utlandsmyndigheterna behandlar när de handlägger utlännings- och medborgarskapsärenden eller annars uppfyller åligganden enligt utlänningslagen och medborgarskaps-
lagen. Sekretessen gäller enligt fjärde stycket samma bestämmelse också hos myndighet som lämnar biträde i ärende eller verksamhet som avses där. Sekretessen gäller således även när en utlandsmyndighet medverkar i verksamhet för kontroll av utlänningar och i ärenden om svenskt medborgarskap genom att biträda Migrationsverket eller Polismyndigheten med utredning. Sekretess enligt 37 kap. 1 § OSL gäller däremot inte direkt hos Skatteverket.
Utöver utlänningssekretess enligt 21 kap. 5 § OSL gäller sekretess enligt 22 kap. 1 § OSL, den s.k. folkbokföringssekretessen, hos Skatteverket. Bestämmelsen föreskriver sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i verksamhet som avser bl.a. folkbokföring eller annan liknande registrering av befolkningen och, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, i annan verksamhet som avser registrering av en betydande del av befolkningen. Enligt samma paragraf gäller sekretess i sådan verksamhet för uppgift i form av fotografisk bild av den enskilde, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Ovan nämnda sekretessbestämmelser är direkt tillämpliga i folkbokföringsverksamheten.
I 11 kap. 4 § OSL finns en särskild bestämmelse om överföring av sekretess vid direktåtkomst. I bestämmelsen anges att om en myndighet hos en annan myndighet har elektronisk tillgång till en upptagning för automatiserad behandling och en uppgift i denna är sekretessreglerad, blir sekretessbestämmelsen tillämplig även hos den mottagande myndigheten. Undantag gäller dock för uppgift som ingår i ett beslut hos den mottagande myndigheten. Av 11 kap. 8 § OSL följer emellertid att sekretessen inte överförs, om en sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse redan är tillämplig på uppgifterna hos den mottagande myndigheten. Om det finns en sekretessbestämmelse som är direkt tillämplig hos den mottagande myndigheten, en s.k. primär sekretessbestämmelse, ska således den bestämmelsen tillämpas, oavsett om den är svagare eller starkare än den överförda sekretessen. Bestämmelsen i 11 kap. 4 § OSL har dock betydelse för sekretesskyddet för uppgifter som den mottagande myndigheten har teknisk tillgång till men som myndigheten inte för in i den verksamhet som omfattas av den primära sekretessen. Sådana uppgifter skulle annars bli offentliga hos den mottagande myndig-
heten trots att uppgifterna inte används i den mottagande myndighetens verksamhet och trots att de är sekretessbelagda hos den utlämnande myndigheten.
Uppgifter som Skatteverket får tekniskt tillgång till genom direktåtkomsten kommer således att omfattas av sekretess enligt 37 kap. 1 § OSL. När uppgifterna förs in i folkbokföringsverksamheten gäller dock i stället 22 kap. 1 § OSL. Därutöver gäller också bestämmelsen i 21 kap. 5 § OSL. Frågan är då om det skydd som bestämmelserna ger är tillräckligt.
Person- eller samordningsnummer, namn, födelsetid, adress, medborgarskap, civilstånd, make, barn, föräldrar, vårdnadshavare och annan person som den registrerade har samband med inom folkbokföringen samt uppehållsrätt för en person som är folkbokförd, är sådana uppgifter som får föras in i folkbokföringsdatabasen. För dessa uppgifter anses folkbokföringssekretessen vara tillräcklig.
För de uppgifter som Skatteverket har direktåtkomst till för handläggning av ärenden om ansökan om identitetskort (namn, personnummer, längd, fotografi och underskrift, typ av resehandling, resehandlingens nummer och giltighetstid samt bevis om uppehållstillstånd) har sekretessen hos Skatteverket tidigare bedömts vara tillräcklig (se Finansdepartementets promemoria Vissa id-kortsfrågor, s. 24). Det finns inget skäl för utredningen att nu göra en annan bedömning i den frågan.
När det gäller uppgifter om dossiernummer och utländska handlingar om identitet och familjerättsliga förhållanden, eventuell översättning samt utlåtande om äkthet bedömer vi att det skydd som uppgifterna har genom bestämmelserna i 22 kap. 1 § och 21 kap. 5 § OSL är tillräckligt.
Sammantaget bedömer utredningen att de uppgifter som nu är aktuella för direktåtkomst får anses ha ett tillräckligt sekretesskydd med befintliga regler. Det är därför inte nödvändigt att införa en ny bestämmelse om sekretess för att skyddet för den enskilde ska anses tillfredställande.
7.5.2. Skatteverkets folkbokföringsverksamhet får direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen
Utredningens förslag: Skatteverkets folkbokföringsverksamhet
får direktåtkomst till vissa särskilt angivna uppgifter i beskattningsdatabasen i den utsträckning det är tillåtet att behandla uppgifterna enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter vid Skatteverkets folkbokföringsverksamhet.
Skälen för utredningens förslag
Gällande rätt
Skatteverkets behandling av uppgifter i beskattningsverksamheten regleras i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet (SdbL) och i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet (SdbF). Skatteverkets behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamheten regleras i FdbL och FdbF.
I 1 kap. 4 § första stycket SdbL anges de s.k. primära ändamålen, dvs. de ändamål som Skatteverket får behandla uppgifter för i beskattningsverksamheten. Ändamålsbeskrivningen får betydelse för bl.a. vilken insamling och annan behandling av uppgifter som är tillåten. Bestämmelsen är så utformad att i stort sett hela Skatteverkets verksamhet inom beskattningsområdet omfattas (prop. 2000/01:33 s. 197). I 1 kap. 5 § SdbL anges de s.k. sekundära ändamålen för vilka uppgifter får behandlas för att tillhandahållas för verksamheter utanför Skatteverket.
I likhet med folkbokföringsdatabasen kan beskattningsdatabasen sägas bestå av en del som avser uppgiftssamlingar, den s.k. uppgiftsdelen, och en del som utgörs av handlingar i ärenden, den s.k. handlingsdelen. Av 2 kap. 4 § SdbL framgår vilka uppgifter som får behandlas i beskattningsdatabasens handlingsdel. En handling som har kommit in i ett ärende får behandlas i databasen och får, eftersom innehållet i inkomna handlingar inte kan förutses, bl.a. innehålla känsliga personuppgifter. En handling som har upprättats i ett ärende får behandlas i beskattningsdatabasen och får innehålla känsliga uppgifter endast om de är nödvändiga för ärendets handläggning.
Uppgiftsdelen i databasen får endast innehålla sådana uppgifter som är angivna i 2 kap. 3 § SdbL, 2 och 3 §§ SdbF samt i föreskrifter utfärdade av Skatteverket. Innehållet är därför förutsägbart. Med undantag för uppgifter om avgiftsskyldighet till trossamfund och medlemskap i fackförening får inte känsliga personuppgifter förekomma. Inom uppgiftsdelen kan de olika uppgifterna sammanställas i en mängd olika konstellationer. Detta sker oftast genom presentation i olika terminalbilder där form och möjligt innehåll är förhandsbestämda. Att göra en sammanställning innebär att uppgifterna behandlas och samtliga tillämpliga bestämmelser i SdbL, SdbF och PUL måste då följas. I 1 kap. 4 och 5 §§ SdbL anges för vilka ändamål som sammanställningar får göras.
Skatteverket får bl.a. behandla följande uppgifter i uppgiftsdelen (2 kap. 3 § SdbL). Uppgift om en fysisk persons identitet, medborgarskap, bosättning och familjeförhållanden. Med identitet avses namn, personnummer och samordningsnummer och med bosättning avses folkbokföringsort, hemadress eller särskild postadress. Med uppgift om familjeförhållanden avses uppgift om civilstånd, make eller maka och person som vid beskattning likställs med make eller maka samt hemmaboende barn m.m. (punkten 1). En juridisk persons identitet, säte, ägarförhållanden samt firmatecknare och andra företrädare, vilket exempelvis omfattar uppgift om organisationsnummer, juridisk form, styrelseledamöter, firmatecknare samt adressuppgifter (punkten 2). Uppgifter om registrering för skatter och avgifter som t.ex. att någon är registrerad för mervärdesskatt eller som arbetsgivare samt andra grundläggande uppgifter om skattskyldighet (punkten 3). Underlag för att fastställa skatter och avgifter, t.ex. uppgifter som lämnas i deklarationer eller kontrolluppgifter från arbetsgivare om löner som betalats ut under året (punkten 4). Uppgifter för att bestämma skatter och avgifter med vilket bl.a. avses uppgifter om inbetald preliminär skatt och socialavgifter, fastställd skatt för inkomst av tjänst eller kapital samt uppgifter om skatter och avgifter som ska betalas eller tillgodoräknas (punkten 5). Underlag för fastighetstaxering utgör inte alltid grund för beskattning. Därför anges det särskilt i lagen att Skatteverket får behandla dessa uppgifter. Även uppgifter som behövs för förberedelsearbetet för fastighetstaxering får behandlas (punkten 6). Uppgifter om revision och andra kontroller av skatter och avgifter, t.ex. uppgifter om en beslutad eller pågående revision, anteckningar
om förfrågningar till skattskyldiga eller till andra myndigheter (punkten 7). Uppgifter som behövs för handläggning enligt lagen (2007:324) om Skatteverkets hantering av vissa borgenärsuppgifter (punkten 8). Uppgifter om avgiftsskyldighet till ett registrerat trossamfund samt om medlemskap i en fackförening (punkten 9). Yrkanden och grunder i ett ärende (punkten 10). Beslut, betalning, redovisning och övriga åtgärder i ett ärende får också behandlas. En uppgift om en övrig åtgärd i ett ärende kan t.ex. vara en uppgift om ställda säkerheter enligt LAS (punkten 11). Slutligen får också behandlas uppgifter som behövs för att hantera underrättelser från arbetsgivare om anställning av utlänningar som avses i lagen (2013:64) om rätt till lön och annan ersättning för utfört arbete av en utlänning som inte har rätt att vistas i Sverige och uppgifter som behövs för handläggning enligt lagen (2013:948) om stöd vid korttidsarbete samt uppgifter om sjuklönekostnad (punkten 12–14).
Bestämmelser om direktåtkomst till beskattningsdatabasen finns bl.a. i 2 kap. 7–9 §§ SdbL. När det gäller direktåtkomst för andra myndigheter får under vissa förutsättningar Kronofogdemyndigheten, Tullverket och skattebrottsenheten inom Skatteverket ha direktåtkomst till vissa särskilt angivna uppgifter (2 kap. 7–8 §§ SdbL). Av 2 kap. 8 a § SdbL framgår att en socialnämnd får ha direktåtkomst till vissa angivna uppgifter om uppgifterna behövs i ärende om ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. SoL eller i ärende om återkrav m.m. av sådant bistånd enligt 9 kap. samma lag. En socialnämnd får ha direktåtkomst först sedan Skatteverket har försäkrat sig om att handläggare hos socialnämnden bara kan ta del av uppgifter om personer som är aktuella i ärenden hos nämnden.
Något stöd för Skatteverkets folkbokföringsverksamhet att få direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen finns inte i dag.
Uppgifter från beskattningsdatabasen är nödvändiga för korrekta beslut om folkbokföring
En förutsättning för att medge en annan myndighet eller verksamhetsgren direktåtkomst till personuppgifter är som anförts tidigare att den mottagande myndigheten verkligen har ett behov av uppgifterna i sin verksamhet. I den frågan gör vi följande bedömning.
För att bli folkbokförd ska en person med uppehållsrätt kunna visa att de förhållanden som ligger till grund för uppehållsrätten har
en sådan varaktighet att det kan antas att personen kommer att vistas här i minst ett år. Skatteverket ska göra en bedömning av om den sökande har kunnat styrka uppehållsrätt för så lång tid att vistelsen i Sverige kan antas uppgå till minst ett år (se prop. 2012/13:120 s. 41). Frågan är då vilka uppgifter som är nödvändiga för att utreda en persons uppehållsrätt när denne vill bli folkbokförd.
Som anges i avsnitt 7.4.3. får Skatteverket, enligt 9 § FOF, begära att EES-medborgaren visar upp ett giltigt pass eller ett giltigt nationellt identitetskort samt andra handlingar som styrker att han eller hon har uppehållsrätt i Sverige. Vilka handlingar som ska visas upp beror på den grund som åberopas för uppehållsrätt. I de fall grunden är arbete ska handläggaren kontrollera att arbetsgivaren existerar och få anställningen bekräftad. Detta görs genom ett antal kontroller. I den normala kontrollen ska handläggaren kontrollera grundläggande uppgifter om arbetsgivaren. För kontrollen använder handläggarna i första hand olika typer av söktjänster som t.ex. allabolag.se, ratsit.se, solidinfo.se. I dessa söktjänster kontrolleras grundläggande offentliga uppgifter om företaget, t.ex. om bolaget är aktivt, registrerat för F-skatt, registrerat som arbetsgivare och aktivt i momsregistret. Handläggaren ska också ringa upp arbetsgivaren och få anställningen bekräftad. Om det framkommer några tveksamheter vid den normala kontrollen är det en indikation för handläggaren att göra en fördjupad kontroll. En sådan kontroll kan vara motiverad till exempel om anställningsavtalet eller motsvarande är av mycket enkel beskaffenhet eller saknar uppgifter som ett anställningsavtal ska innehålla, det inte är tydligt att anställningen har den varaktighet som krävs, t.ex. tim- eller behovsanställning, eller om det vid Skatteverkets kontakt med arbetsgivaren har lämnats oklara eller motstridiga uppgifter gällande den aktuella anställningen alternativt att man inte lyckats nå arbetsgivaren med hjälp av tillgängliga kontaktuppgifter. (Skatteverkets ställningstagande, Uppehållsrätt, 2015-11-24, s. 20 f.)
Vid folkbokföringsverksamhetens fördjupade kontroller av uppgiven anställning kan uppgifter inhämtas från beskattningsverksamheten. Uppgifter som är av intresse är t.ex. om företaget betalar in arbetsgivaravgifter och i så fall hur mycket. Andra uppgifter är sådana som begärs in av den sökande själv, t.ex. kontoutdrag, lönespecifikationer och uppgifter från personalliggare som visar hur mycket en person arbetat. Som framgår av ovanstående kan folkbok-
föringsverksamheten behöva inhämta såväl offentliga som sekretessbelagda uppgifter från beskattningsverksamheten för att få ett tillräckligt beslutsunderlag för handläggningen av ett ärende.
Beskrivningen ovan tar främst sikte på situationen när en bedömning ska ske av om en person ska folkbokföras i Sverige. Det finns också situationer när uppgifterna för redan folkbokförda personer måste kontrolleras. Så är fallet i folkbokföringsverksamhetens bosättningskontroll där handläggare arbetar med flyttnings- och kontrollärenden avseende personer vars regelmässiga dygnsvila inte kan fastställas, eller det finns andra misstankar om att en folkbokföringsadress är felaktig. Även i en sådan utredning kan det finnas uppgifter i beskattningsdatabasen som har betydelse för folkbokföringsverksamhetens beslut.
I betänkandet Rätt och riktigt (SOU 2008:74) föreslog delegationen att folkbokföringen vid bosättningskontroll skulle få direktåtkomst till vissa uppgifter i beskattningsverksamheten. Delegationen anförde bl.a. följande på s. 159 f.
Uppgift om att en person har en felaktig folkbokföringsadress kommer från privatpersoner, myndigheter, företag, beskattningsverksamheten, löpande folkbokföringsverksamhet m.fl. De flesta anmälningarna som inkommer saknar adressuppgift. Bosättningskontrollens uppgift är att hitta en ny vistelseadress till den person som ärendet gäller. För att uppnå en hög grad av rättssäkerhet för den enskilde måste omfattande kontroller göras för att försöka få fram en ny adress. Personer man inte kan hitta ny adress till registreras utan känt hemvist. En sådan registrering leder till avregistrering från Försäkringskassan. Om personen är registrerad utan känt hemvist i två år kan personen efter ny utredning registreras som obefintlig. Obefintlig ger samma effekter som att vara registrerad som utflyttad ur Sverige. De stora konsekvenserna för den enskilde gör att handläggarna har behov av snabb och korrekt information från beskattningsverksamheten och från andra myndigheter. I dag har folkbokföringens bosättningskontroll inte tillgång till uppgifter i skattesystemen. Uppgiftshämtandet sker genom att man som folkbokföringshandläggare skickar en skriftlig förfrågan till beskattningsverksamheten. Beskattningsverksamheten gör i samband med en sådan förfrågan en sekretessprövning enligt 14 kap. 3 § sekretesslagen. Uppgifterna lämnas som regel alltid ut. Förfrågningsförfarandet innebär att förfrågan skickas via internpost, öppnas i postöppningen eller läggs i anvisat fack på kontoret, fördelas till handläggare alternativt hämtas av handläggare som svarar och skickar tillbaka svaret till internposten. Om tveksamhet i svaret måste samma förfarande ske igen för ytterligare uppgiftsinhämtande alternativt ringer handläggaren. Detta arbetssätt är mycket tidskrävande då folkbokföringen har en skyldighet att utreda
ärenden rättssäkert och ärendena ofta handlar om personer som sökt bidrag för sin försörjning och lång utredningstid kan innebära att personen lider ekonomisk förlust. Den instans där bidrag sökts kräver ändrad folkbokföring för att betala ut bidraget.
Syftet med delegationens förslag var att få en snabbare och effektivare bosättningskontroll, korrekt folkbokföring och därmed minskade felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Delegationens förslag har inte lett till lagstiftning. Datainspektionen anförde i sitt remissvar (dnr 1201-2008) bl.a. att underlaget var otillräckligt som grund för att ta ställning till förslaget.
För att folkbokföringsverksamheten ska ha möjlighet att fatta korrekta beslut i ärenden om folkbokföring är ett flertal uppgifter från beskattningsdatabasen nödvändiga. Det kan avse såväl offentliga som sekretessbelagda uppgifter. Enligt vår bedömning är de uppgifter som är nödvändiga de som anges i 2 kap. 3 § 1–6 SdbL. Det gäller uppgift om en fysisk persons identitet, medborgarskap, bosättning och familjeförhållanden (punkten 1). En juridisk persons identitet, säte, ägarförhållanden samt firmatecknare och andra företrädare (punkten 2). Även uppgifter i punkterna 3–5 som avser uppgifter om registrering, underlag för fastställande och bestämmande av skatter och avgifter får anses nödvändiga att lämna ut liksom uppgifterna i punkten 6, underlag för fastighetstaxering. Frågan är då på vilket sätt dessa uppgifter bör utlämnas och om det kan ske med beaktande av enskildas behov av integritetsskydd.
Direktåtkomst till offentliga uppgifter i beskattningsdatabasen
Som framgått ovan söker handläggare vid folkbokföringsverksamheten fram uppgifter med hjälp av olika söktjänster på internet som t.ex. allabolag.se, ratsit.se, solidinfo.se. Många av de offentliga uppgifter som här är i fråga finns tillgängliga genom de av Skatteverket inrättade presentationsterminalerna, s.k. allmänhetens terminaler. Sådana finns på ett antal servicekontor. Vid dessa terminaler kan allmänheten själv söka fram vissa offentliga uppgifter. Exempel på sådana är offentliga uppgifter ur beskattningsdatabasen, folkbokföringsdatabasen samt vissa fastighetstaxeringsuppgifter. Även uppgifter ur Skatteverkets allmänna diarier kan sökas fram. Detta innebär att allmänheten kan gå in i systemen och ta del av infor-
mation om uppgifter som personer som arbetar inom folkbokföringsverksamheten inte har tillgång till genom direktåtkomst i beskattningsdatabasen.
Allmänhetens terminaler ska möjliggöra enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar och är inte avsedda för myndighetens anställda i deras arbete. Utredningen anser dock att en ordning som innebär att offentliga uppgifter som finns tillgängliga för allmänheten inte också är tillgängliga genom direktåtkomst för de handläggare som fattar beslut om folkbokföring vid handläggningen av ärenden är orimlig.
När det gäller direktåtkomst till offentliga uppgifter anser utredningen att de intressen som talar för att Skatteverkets folkbokföringsverksamhet ska medges direktåtkomst till beskattningsdatabasen väger tyngre än de integritetsskäl som talar emot.
Direktåtkomst till sekretessbelagda uppgifter
Folkbokföringsverksamheten är en självständig verksamhetsgren inom Skatteverket. Enligt 8 kap. 2 § OSL gäller vad som föreskrivs om sekretess mot andra myndigheter också mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Ett utlämnande av sekretessbelagda uppgifter mellan självständiga verksamhetsgrenar får således endast ske med stöd av sekretessbrytande bestämmelser.
Regeringen har i fråga om utbyte av uppgifter mellan myndigheter och verksamhetsgrenar inom skatteområdet i samband med skatteregisterlagens tillkomst uttalat att utgångspunkten är att utlämnande ska ske om uppgifterna behövs för verksamheten. Den omständigheten att verksamheten på skatteområdet är uppdelad på flera myndigheter och organisatoriska enheter bör alltså inte lägga hinder i vägen för ett uppgiftsutbyte som behövs för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett rationellt och effektivt sätt. Vad sedan gäller utbyte av uppgifter i övrigt mellan skatteområdet och annat verksamhetsområde bör utgångspunkten vara att de enskilda medborgarna bör kunna utgå från att uppgifter av känslig natur som lämnas för viss verksamhet inte används också för annan verksamhet. Ett uppgiftsutbyte i sådana fall skulle av många kunna upplevas som otillbörligt. Å andra sidan måste man beakta dels att informations-
utbyte mellan myndigheter kan minska den enskildes uppgiftslämnande och statsförvaltningens kostnader, dels att sådant utbyte kan möjliggöra angelägna kontroller. Vid den intresseavvägning som måste ske bör man inte tillåta uppgiftsutbyte i andra fall än då intresset av utlämnande klart bedöms överväga risken för otillbörligt integritetsintrång. Vid bedömningen ska beaktas hur pass nära de ifrågavarande verksamhetsområdena ligger varandra, i vilken mån uppgifterna är sekretesskyddade hos den mottagande myndigheten samt om det finns möjlighet att i förväg underrätta de enskilda om uppgiftsutbytet. (Prop. 1979/80:146 s. 26–27)
En förutsättning för att direktåtkomst ska komma i fråga är att en sådan åtkomst leder till en väsentligt ökad effektivitet för Skatteverket. Utredningen kan konstatera att förfarandet vid utlämnande av uppgifter från beskattningsverksamheten till folkbokföringsverksamheten även i dag sker på det sätt som delegationen för felaktiga utbetalningar redogjorde för i sitt betänkande, dvs. genom ett förfrågningsförfarande som innebär att förfrågan i pappersform skickas via internpost, öppnas i postöppningen eller läggs i anvisat fack på kontoret, fördelas till handläggare alternativt hämtas av handläggare som svarar och skickar tillbaka svaret med internposten. I dag hanterar beskattningsverksamheten cirka 35–40 000 förfrågningar om året från folkbokföringsverksamheten. Om det föreligger oklarheter i svaret måste samma förfarande ske ytterligare en gång alternativt kontakt tas per telefon.
Enligt uppgift till utredningen är det ibland svårt för handläggare vid folkbokföringsverksamheten att överblicka vilka uppgifter ur beskattningsdatabasen som behövs, vilket kan innebära att det måste göras flera förfrågningar hos beskattningsverksamheten. Enligt utredningens mening finns det då en risk för att beställningarna görs mer omfattande än vad som egentligen är nödvändigt i syfte att tillgodose kraven på snabb handläggning. Om handläggare i folkbokföringsverksamheten via direktåtkomst snabbt skulle få kännedom om uppgifter som är nödvändiga för handläggningen skulle kvaliteten i besluten avsevärt förbättras. Vidare skulle risken minska för att uppgifter som efter förfrågan visat sig sakna betydelse tillförs ett ärende i folkbokföringsverksamheten. Nuvarande form för informationsutbyte kan också leda till långa handläggningstider vilket innebär att folkbokföringsfel kan kvarstå längre än nödvändigt. För den enskilde är det också viktigt att det första beslutet är riktigt och
inte senare ändras på grund av omständigheter som hade kunnat beaktas redan vid det första beslutet men framkommer först senare.
Utredningen bedömer att övervägande skäl talar för att ge beskattningsverksamheten möjlighet att medge folkbokföringsverksamheten direktåtkomst också till vissa särskilt angivna sekretessbelagda uppgifter i beskattningsdatabasen.
Skyddet för den personliga integriteten
Som tidigare anförts kan en direktåtkomst anses öka riskerna för intrång i den personliga integriteten, eftersom den typiskt sett innebär att uppgifter blir tillgängliga för fler personer och att den utlämnande myndighetens möjligheter att kontrollera användningen av uppgifterna minskar. En avvägning ska därför göras mellan folkbokföringsverksamhetens behov och skyddet för den enskildes personliga integritet samt de rättssäkerhetsaspekter som i övrigt gör sig gällande i detta sammanhang. För att intrånget i den personliga integriteten vid direktåtkomst ska vara acceptabelt föreslår utredningen att åtkomsten begränsas till vissa särskilt angivna uppgifter samt att åtkomsten omgärdas av vissa krav.
Liksom vad gäller Skatteverkets direktåtkomst till uppgifter hos Migrationsverket ska en anställd hos Skatteverket bara ha tillgång till de uppgifter som han eller hon behöver för att utföra sina arbetsuppgifter. Detta är grundläggande för all behandling av personuppgifter. Det innebär att den begränsningsregel som vi föreslår i avsnitt 7.5.1 bör utformas så att den också tar sikte på de uppgifter som tillhandahålls genom direktåtkomst i beskattningsdatabasen. Vidare begränsas direktåtkomsten till uppgifter som anges i 2 kap. 3 § 1–6 SdbL.
En annan viktig fråga är att personuppgifter bara får samlas in för specifika och berättigade ändamål och att de inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det ändamål för vilket de samlades in. Ändamålsbestämmelserna i 1 kap. 4–5 §§ SdbL innehåller inte något stöd för Skatteverket att behandla uppgifter för tillhandahållande av information som behövs i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen kompletteras med att uppgifter som får behandlas enligt första
stycket även får behandlas för tillhandahållande av information som behövs i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet.
Det krävs dessutom att det finns ett rättsligt stöd för att behandla uppgifterna inom folkbokföringsverksamheten. I 1 kap. 4 § FdbL anges ändamålen för Skatteverkets behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamheten. Ett av ändamålen är att uppgifter får behandlas för att tillhandahålla information som behövs för handläggning av folkbokföringsärenden. Utredningen menar att denna ändamålsbestämmelse i FdbL är tillräcklig för att folkbokföringsverksamhetens behandling av uppgifter från beskattningsdatabasen ska vara tillåten.
Hur påverkar förslaget om standardiserat arbetsgivarintyg Skatteverkets behov av direktåtkomst?
I avsnitt 7.4.4. föreslår vi att Skatteverket ges i uppdrag att ta fram ett standardiserat intyg med uppgifter om arbetsförhållanden, kallat arbetsbevis. Uppgifterna ska sammanställas av Skatteverket och kunna beställas genom en av Skatteverket tillhandahållen automatiserad tjänst. Uppgifter i arbetsbeviset ska utifrån vem som är frågeställare och i vilket syfte arbetsbeviset ska användas, sammanställas och presenteras på ett standardiserat sätt och i ett fastställt formulär. Syftet med arbetsbeviset är främst att mottagaren av ett sådant arbetsbevis lättare ska kunna bedöma lämnade uppgifter.
Utredningen bedömer att ett arbetsbevis inte kommer att kunna ersätta det informationsutbyte mellan Skatteverkets verksamhetsgrenar som är nödvändigt för korrekta beslut i folkbokföringsverksamheten. Ett arbetsbevis kommer inte att kunna innehålla samtliga uppgifter som kan behövas i det enskilda fallet eller innebära att uppgifter inte behöver kontrolleras. Även om kvaliteten i uppgifter om arbets- och anställningsförhållanden kommer att höjas genom den standardisering som vi föreslår, anser utredningen att det även fortsättningsvis kommer att föreligga ett stort behov för folkbokföringsverksamheten att ta del av uppgifter i beskattningsdatabasen.
Sekretessbrytande bestämmelser
Som vi redovisat ovan gäller sekretess också mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet, om de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Det innebär att om uppgifter i beskattningsdatabasen är sekretessbelagda gäller detta även i förhållande till folkbokföringsverksamheten.
En bestämmelse om direktåtkomst måste därför kompletteras med en sekretessbrytande bestämmelse om uppgifter som är sekretessbelagda ska kunna lämnas ut. I den mån sekretessbelagda uppgifter lämnas ut från beskattningsverksamheten i dag till folkbokföringsverksamheten sker det i huvudsak med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Generalklausulen föreskriver sekretessgenombrott om det vid en bedömning framstår som uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Det är dock inte lämpligt att ett omfattande utlämnande av sekretessbelagda uppgifter sker enbart med stöd av den sekretessbrytande generalklausulen varför vi föreslår att en sådan sekretessbrytande föreskrift om uppgiftsskyldighet som avses i 10 kap. 28 § OSL bör införas. Denna bör införas i förordningsform och placeras i SdbF.
Samlad bedömning
Utredningen anser att de uppgifter som anges i 2 kap. 3 § 1–6 SdbL är nödvändiga för att folkbokföringsverksamheten ska kunna fatta korrekta beslut. Uppgifterna ska bara få behandlas i folkbokföringsverksamheten i den utsträckning det är tillåtet enligt FdbL. Åtkomsten regleras också genom en begränsning till de personer som har behov av direktåtkomsten för sitt arbete. Att ge Skatteverkets beskattningsverksamhet möjlighet att medge folkbokföringsverksamheten direktåtkomst med de begränsningar som anges ovan bedömer utredningen är proportionellt i förhållande till den enskildes intresse av skydd mot intrång i den personliga integriteten.
7.5.3. Underrättelseskyldigheten i folkbokföringsförordningen utvidgas
Utredningens förslag: Tillämpningsområdet för 2 § folkbok-
föringsförordningen utvidgas så att samtliga myndigheter och kommuner omfattas av skyldigheten att underrätta Skatteverket så snart det finns anledning att anta att den adress en person har inte är registrerad i folkbokföringen eller om det finns anledning att anta att uppgifter som är registrerade i folkbokföringen är felaktiga eller ofullständiga.
Underrättelse behöver inte lämnas om det är uppenbart att en adress är tillfällig eller av annat skäl inte ska registreras. Underrättelse behöver inte heller lämnas gällande andra uppgifter om särskilda skäl talar mot det.
Skälen för utredningens förslag
Gällande rätt
Av 2 § FOF framgår att vissa myndigheter har en skyldighet att lämna uppgifter till Skatteverket. Så snart det finns anledning att anta att en adress en person har inte är registrerad i folkbokföringen, ska Totalförsvarets rekryteringsmyndighet, Transportstyrelsen, CSN, Migrationsverket, Kronofogdemyndigheten, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och kommun, med undantag för socialtjänsten, underrätta Skatteverket om adressen. Underrättelse ska även lämnas så snart det finns anledning att anta att den adress som
är registrerad i folkbokföringen är felaktig eller ofullständig. En
underrättelse om den adress en person har behöver inte lämnas om det är uppenbart att adressen är tillfällig eller av annat skäl inte ska registreras.
Fler bör omfattas av underrättelseskyldigheten
Såsom bestämmelsen är utformad är det endast de uppräknade myndigheterna och kommuner, med undantag för socialtjänsten, som har en skyldighet att lämna uppgifter. Det finns dock fler myndigheter som i sin verksamhet har information av betydelse för