SOU 2013:56

Friskolorna i samhället

Till statsrådet och chefen för Utbildningsdepartementet

Regeringen beslutade den 14 juli 2011 att sammankalla en parlamentariskt sammansatt kommitté för att utifrån en beskrivning av ägarstrukturen inom skolväsendet utreda och överväga ett antal frågor gällande villkor och regler för fristående skolor (dir. 2011:68). Tilläggsdirektiv beslutades av regeringen den 4 oktober 2012 (dir. 2012:101), den 28 februari 2013 (dir. 2013:24), den 25 april 2013 (dir. 2013:42) samt den 13 juni 2013 (dir. 2013:69).

Som ordförande för kommittén förordnades fr.o.m. den 14 juli 2011 f.d. riksdagsledamoten och högskole- och forskningsministern Lars Leijonborg.

Den 29 september 2011 förordnades som ledamöter riksdagsledamöterna Tina Acketoft (FP), Ulrika Carlsson (C), Mikael Damberg (S), Rossana Dinamarca (V), Annika Eclund (KD), Richard Jomshof (SD), Louise Malmström (S), Mats Pertoft (MP), Margareta Pålsson (M) och Oskar Öholm (M). Mikael Damberg ersattes den 13 mars 2012 av riksdagsledamoten Ibrahim Baylan (S) och Margareta Pålsson ersattes den 24 juli 2012 av riksdagsledamoten Tomas Tobé (M).

Kommittén har antagit namnet Friskolekommittén. Som experter förordnades den 29 september 2011 ämnesråden vid Utbildningsdepartementet Anna Barklund och Maria Caryll, kanslirådet vid Finansdepartementet Henrik Källsbo, kanslirådet vid Utbildningsdepartementet Ulrika Åkerdahl, rättssakkunniga vid Statens skolinspektion, numera ämnessakkunniga vid Utbildningsdepartementet, Ingegärd Hilborn och enhetschefen vid Statens skolverk Christina Sandström. Den 14 november 2011 förordnades kanslirådet vid finansdepartementet Sverker Lönnerholm att ingå som expert. Ulrika Åkerdahl entledigades den 31 januari 2012. Samma dag förordnades som expert ämnesrådet vid Utbildnings-

departementet Lars Werner. Maria Caryll entledigades fr.o.m. den 2 mars 2013.

Som sekreterare anställdes fr.o.m. den 1 september 2011 kammarrättsassessorn Ulrika Kullman och fr.o.m. den 1 november utredaren Charlotte Andersson. Mellan den 19 november 2012 och den 1 februari 2013 arbetade utredaren Marja Lemne som stabsbiträde i sekretariatet. Ulrika Kullman och Charlotte Andersson entledigades den 31 mars 2013. Den 14 juni anställdes ämnessakkunniga vid Utbildningsdepartementet Linnea Svenander som sekreterare.

Härmed överlämnas betänkandet Friskolorna i samhället. Till betänkandet fogas två reservationer och två särskilda yttranden.

Kommitténs uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i augusti 2013.

Lars Leijonborg

Tina Acketoft Ibrahim Baylan

Ulrika Carlsson Rossana Dinamarca

Annika Eclund Richard Jomshof

Louise Malmström Mats Pertoft

Tomas Tobé Oskar Öholm

Sammanfattning

Friskolereformen 1992 innebar betydande förändringar i reglerna för fristående skolor och ledde till en kraftig expansion av antalet elever i sådana skolor. I dag går drygt 16 procent av eleverna i svenska grund- och gymnasieskolor i fristående skolor, jämfört med mindre än en procent för tjugo år sedan.

I betänkandets bakgrundskapitel ges en bild av sektorns framväxt, hur synen på fristående skolor förändrats över tiden, vilket regelverk som gäller för sådana skolor, hur godkännande och inspektion av friskolor går till och vad man vet om kvaliteten i friskolor. I enlighet med direktiven görs en redovisning av dagens ägarstruktur i friskolesektorn och en genomgång av rättsläget i fråga om så kallade avknoppningar av skolor.

Till grund för förslagen i betänkandet ligger en sexpartiuppgörelse som förhandlades fram inom ramen för Friskolekommittén och presenterades den 23 maj 2013. Bakom förslagsavsnittet står de fyra allianspartierna – Moderata samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna, Centerpartiet och Kristdemokraterna – samt Socialdemokraterna och Miljöpartiet. De två övriga partierna i kommittén, Sverigedemokraterna och Vänsterpartiet, deltog inte i uppgörelsen och har var för sig lämnat reservationer.

Sexpartiöverenskommelsen omfattar också vissa frågor som berörs i andra utredningar. Partierna är ense om att fortsätta samråda när resultatet av dessa utredningar föreligger.

I det följande sammanfattas innehållet i förslagsavsnittet.

Utgångspunkter

Friskolorna har kommit för att stanna. Kommittén anser att möjligheten att välja skola är av stort värde, både för den enskilde eleven och för att stimulera utvecklingen inom skolväsendet. Därför vill kommittén slå vakt om det fria skolvalet. Kommittén vill se en

fungerande mångfald av aktörer i skolan. Sverige har en modell på skolområdet som innebär att fristående skolor kan gå med vinst. Det är kommitténs uppfattning att den möjligheten ska finnas kvar men att det nu, med tjugo års erfarenhet av friskolereformen, finns anledning att göra förändringar i regelverket så att det blir tydligt att möjligheten till vinst alltid är förenad med krav på god kvalitet.

De nya bestämmelser som föreslås har alla kvaliteten i fokus. Det finns anledning att också i friskolesektorn – där staten är den politiska nivå som bestämmer förutsättningarna – ytterligare främja ett ambitiöst och långsiktigt kvalitetsarbete. I kommitténs överväganden har lika villkor för kommunala och fristående skolor eftersträvats, och flera av förslagen berör också kommunala skolor. Det är vår förhoppning att förslagen kommer att ha en positiv inverkan på kvaliteten även där.

Prövning av skolhuvudmännens lämplighet vad gäller vandel och ekonomisk skötsamhet

Skolinspektionen ska pröva huvudmannens personliga och ekonomiska lämplighet i samband med godkännande av en enskild huvudman. När det gäller personlig lämplighet ska en s.k. vandelsprövning ingå. Skolinspektionen ska få rätt att inhämta uppgifter om vissa allvarliga brott ur belastningsregistret som underlag för sin prövning. I Skolinspektionens ärenden om godkännande ska sekretess gälla för uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden.

Kravet på lämplighet bör kvarstå även efter det att godkännande har lämnats. En redan godkänd huvudman ska anmäla till Skolinspektionen när en ny fysisk eller juridisk person får ett väsentligt inflytande i huvudmannens verksamhet. Anmälan ska göras i förväg eller, om det förhållande som föranlett anmälningsskyldighet inte har kunnat förutses, utan dröjsmål.

Prövning av ägarnas lämplighet och långsiktighet

Ägarprövning bör införas för att säkerställa att ägarna av skolföretag har ett seriöst och långsiktigt intresse för att bedriva utbildning. Det bör ankomma på Skolinspektionen att bedöma i vilka fall prövning kan göras mer summariskt och i vilka fall en fördjupad

prövning ska göras. En sådan prövning måste göras skyndsamt. Eftersom frågan om ägarprövning inom välfärdssektorn utreds i särskild ordning, nämligen av Utredningen om ägarprövning och mångfald vid offentligt finansierade välfärdstjänster (Fi 2012:11), lämnar kommittén inte några författningsförslag i denna del. Kommittén redogör emellertid för sina egna överväganden i frågan, som också framförts till utredningen om ägarprövning.

Kommittén känner en oro inför att en del ägares affärsupplägg skulle kunna innebära en olycklig kortsiktighet i verksamheten. Utbildning är till sin karaktär långsiktig. Lärare ska känna att det finns anledning att utvecklas i yrket genom vidareutbildning, investeringar ska göras i bra lokaler och utrustning, elever ska helst inte tvingas byta skola för att förhållandena snabbt förändras. Särskilt mot slutet av den fem-sjuåriga ägarcykeln som riskkapitalbolag ofta arbetar med tenderar ägarna att kräva goda ekonomiska resultat av sina bolag. Det kan tvinga fram besparingar som går ut över kvaliteten.

Den lagstiftning som i dag gäller på finansmarknadsområdet kan ge viss vägledning om hur ägarprövning i skolsektorn kan utformas. Finansinspektionen har vid tillståndsärenden rätt att se på den sökandens anseende i branschen och granska den sökandens affärsplan. Ägarprövningen på skolområdet ska på motsvarande sätt säkra att ägarna har ett seriöst och långsiktigt intresse för utbildning. För att motverka snabba ägarbyten och säkerställa kvaliteten bör den fristående skolans huvudman trovärdigt belägga att ägarnas avsikt är att detta ägande ska vara långsiktigt. Det kan exempelvis framgå i bolagsordning, affärsplan, prospekt eller motsvarande dokument. Hur långsiktighet ska definieras blir en fråga för den nya utredningen. Friskolekommittén har till Ägarprövningsutredningen framhållit att vad som bör anses vara tillräcklig långsiktighet på skolområdet bör bli föremål för en särskild analys. Det är inte säkert att kravet på långsiktighet måste vara detsamma för den som exempelvis vill driva en vårdcentral som för den som vill driva en skola.

Samråd med kommunen före friskoleetablering

En nyetablering av en fristående skola ska föregås av ett samråd mellan den enskilde och den kommun där utbildningen ska bedrivas. Samrådet ska avse den kommande verksamheten och genomföras efter godkännande men före Skolinspektionens s.k. etablerings-

kontroll. Om utbildningen ska bedrivas i form av gymnasieskola ska närliggande kommuner ges tillfälle att delta i ett samråd, vilket den tänkta lägeskommunen ska ombesörja.

Meddelarskydd för anställda vid fristående skolor

Ett meddelarskydd för anställda i fristående skolor bör enligt kommitténs uppfattning införas. Eftersom frågan om meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet utreds av Utredningen om meddelarskydd för privatanställda i offentlig finansierad verksamhet (Ju 2012:11) lämnar kommittén inte några författningsförslag i denna del.

Öppenhet, insyn och offentlighet

Friskolornas verksamhet ska präglas av öppenhet. Att friskolorna är helt skattefinansierade talar för att insynen i verksamheten bör vara god. För detta talar även att skolorna ägnar sig åt myndighetsutövning. Kommittén lämnar i betänkandet flera förslag i syfte att uppnå öppenhet och insyn i skolväsendet.

Offentlighetsprincipen ska införas i friskolorna. Innan en lagändring med den innebörden kan införas måste vissa praktiska konsekvenser analyseras närmare. Regeringen bör därför tillsätta en utredning med uppdrag att föreslå hur ett införande i praktiken ska gå till. Utöver utgångspunkten att öka öppenheten och insynen bör en annan utgångspunkt för utredningen vara att finna former för genomförandet som inte onödigtvis ökar den administrativa bördan för skolor, förvaltningar och fristående huvudmän.

Skolverket ska ges i uppdrag att bygga upp och administrera ett nationellt informationssystem för alla skolor. Systemet ska möjliggöra jämförelser av olika skolor. Informationen ska redovisas i lättillgänglig form på en webbsida samt erbjuda goda sökmöjligheter för allmänheten. Systemet bör vara i drift den 1 januari 2015, eller så fort det är praktiskt möjligt.

Det obligatoriska informationssystemet föreslås innehålla information från den officiella statistiken, uppgifter från Skolinspektionen samt information insamlad genom kundenkäter och inrapportering från skolor. För att öka insynen i skolornas ekonomi ska det även finnas aktuell ekonomisk information för både friskolor och kom-

munala skolor, och det ska vara möjligt att följa hur resurserna används på varje skola. Huvudmännen ska vara skyldiga att till Skolverket lämna sådana uppgifter som behövs för allmänhetens insyn i skolväsendet.

I kommitténs arbete har det uppmärksammats att huvudmän för fristående skolor har bristande insyn i kommunernas verksamhet. Detta kan bidra till misstankar om att kommunerna inte lämnar bidrag för elever i fristående skolor i enlighet vad som följer av skollagen. Att enskilda huvudmän saknar förtroende för kommuner är inte bra. Kommittén anser att regeringen bör göra en översyn av dagens bestämmelser om beräkning och beslut om bidrag till fristående skolor. I översynen bör ingå en granskning av hur kommunerna redovisar sina kostnader för skolväsendet.

Skärpta sanktioner vid allvarliga brister

Redan i dag är det möjligt att förena ett föreläggande enligt skollagen med vite. Denna möjlighet har dock hittills använts i mycket liten omfattning. Kommittén bedömer att ett mer aktivt användande av vitesinstrumentet skulle ha en positiv effekt på kvalitetsarbetet i skolorna. Det ska därför införas en skyldighet för Statens skolinspektion att förena ett föreläggande med vite om föreläggandet avser brister som allvarligt har försvårat förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen. I begreppet ”allvarligt” ligger att bristerna inte är av tillfällig art, utan ska ha förelegat under en längre period.

Frågan om lärarresurser

I de fall Skolinspektionen vid sin tillsyn av en skolverksamhet konstaterar återkommande brister som påtagligt påverkar förutsättningarna för eleverna att nå kunskapsmålen för utbildningen, ska Skolinspektionen göra en särskild analys av lärarresurserna på skolan. Om analysen ger stöd för det, bör Skolinspektionen i samband med ett beslut om föreläggande ange sådana åtgärder för att avhjälpa de påtalade bristerna som inkluderar förändringar i lärarresursernas storlek och/eller disposition.

Snabbspår i Skolinspektionen för brådskande ärenden m.m.

Kommittén föreslår att beslut i ett ärende om godkännande som huvudman för fristående skola ska fattas skyndsamt om det föreligger särskilda skäl med hänsyn till elevernas möjligheter att fullfölja sina studier. Det kan exempelvis gälla situationer då en fristående gymnasieskola av någon anledning väljer att inte fortsätta anordna ett program eller en inriktning som tidigare har bedrivits och en annan skola är redo att ta över elever, men där den senares godkännande inte avser det aktuella programmet.

Kommittén anser även att det bör förtydligas i författning att en huvudman kan få skjuta upp starten av en skolverksamhet ett kalenderår, om utbildningen inte kunnat starta som planerat pga. omständigheter utanför huvudmannens kontroll.

Frågan om reglering av bolagsverksamhetens syfte

Det är kommitténs uppfattning att den möjlighet till ägarprövning som bör införas (se avsnitt 11.2) kommer att ha betydelse för att säkerställa att oseriösa och kortsiktiga ägare till fristående skolor sållas bort. Frågan har uppkommit om det också, därutöver, behövs en reglering av syftet för de bolag som bedriver skolverksamhet. Det bör därför utredas om det ska införas ett krav på att aktiebolag som vill bedriva skolverksamhet i sin bolagsordning ska ange att bolagets verksamhet, helt eller delvis, har till syfte att bedriva utbildning av god kvalitet och hur ett sådant krav i sådana fall bör utformas. Utredningen om ägarprövning och mångfald vid offentligt finansierade välfärdstjänster (Fi 2012:11) bör, för att ett beslutsunderlag ska finnas, analysera frågan och ta fram förslag i den kontext som utredningens direktiv utgör.

Frågan om skolors utrymme för nytänkande och innovation

Enligt kommitténs mening bör det säkerställas att utrymmet för skolors nytänkande inte snävas in mer än nödvändigt. Ansvaret för att detta sker bör vila på regeringen. I den form regeringen finner lämplig bör tidigare och aktuella skolreformers effekt på innovationsutrymmet analyseras. Om analysen visar att det är önskvärt bör regeringen ta nödvändiga initiativ.

Summary

The independent school reform in 1992 involved considerable changes to the rules for independent schools and led to a major expansion in the number of pupils attending such schools. Today, over 16 per cent of pupils in Swedish compulsory schools and upper secondary schools attend independent schools, compared with less than one per cent twenty years ago.

The Swedish Government decided in July 2011 to appoint a parliamentary committee with the task to investigate the terms and conditions for independent schools. The committee, which took the name The Independent School Committee, hereby presents its report.

The background chapter of the report describes the growth of the sector, how views of independent schools have changed over time, which regulatory framework applies to these schools, how independent schools are approved and inspected, and what is known about quality in independent schools. In line with the terms of reference, a description of the current ownership structure in the independent school sector is provided, as is an overview of the legal situation regarding employee-takeovers of schools.

The proposals in the report are based on a six-party agreement that was negotiated within the framework of The Independent School Committee and presented on 23 May 2013. Responsible for the proposals chapter are the four Alliance parties – the Moderate Party, the Liberal Party, the Centre Party and the Christian Democrats – as well as the Swedish Social Democratic Party and the Green Party. The other two parties in the Committee – the Sweden Democrats and the Left Party – were not party to the agreement and have each submitted reservations.

The six-party agreement also covers certain issues that are touched on by other inquiries. The parties have agreed to continue their consultations when the results of these inquiries are available.

Below is a summary of the contents of the proposals chapter.

Starting points

Independent schools are here to stay. The Committee considers that the opportunity to choose one’s school is of great value, for individual pupils and for encouraging development in the education system. This is why the Committee wants to safeguard the freedom to choose one’s school. The Committee would like to see a functioning diversity of actors in the school system. Sweden has a school model in which independent schools may be run for profit. The Committee considers that this option should remain, but that now – after twenty years’ experience of the independent school reform – there are grounds to make amendments to the regulatory framework in order to clarify that the profit option is always linked to requirements of high quality.

The new provisions that are proposed all focus on quality. There are also grounds in the independent school sector – where central government is the political level that determines the conditions – to further promote ambitious and long-term quality improvement. In its considerations, the Committee has endeavoured to ensure equal conditions for municipal and independent schools, and several of the proposals also affect municipal schools. We hope that these proposals will have a positive impact on quality in these schools too.

Examination of the education provider’s suitability regarding conduct and financial orderliness

The Swedish Schools Inspectorate is to examine the personal and financial suitability of the independent education provider in connection with the approval of such a provider. An assessment of conduct is to be included regarding personal suitability. As a basis for its assessment, the Swedish Schools Inspectorate is to be permitted to obtain information on certain serious offences from criminal records. In the Swedish Schools Inspectorate’s approval matters, secrecy shall apply to information about individuals’ personal or financial circumstances.

The suitability requirement should remain in place even after approval has been granted. An education provider already approved must report to the Swedish Schools Inspectorate when a new natural or legal person obtains considerable influence over the provider’s activities. This must be done in advance or, if the circumstances

leading to the obligation to report were not foreseeable, without delay.

Assessment of owners’ suitability and long-term approach

An owner assessment should be introduced to ensure that the owners of a school company have a serious and long-term interest in providing education. It should be the responsibility of the Swedish Schools Inspectorate to determine in which cases a brief assessment will suffice and in which cases a more in-depth assessment is required. Such an assessment must be done promptly. As the issue of owner assessment in the welfare sector is being examined separately – by the Inquiry on owner assessment and diversity in publicly funded welfare services (Fi 2012:11) – the Committee does not propose any legislative amendments in this regard. However, the Committee does explain its own considerations on this issue, which have also been communicated to the Inquiry on owner assessment.

The Committee is concerned that some owners’ business models could entail an unfortunate short-term approach in their activities. The very nature of education is long-term. Teachers must feel that there is reason to develop in their profession through further education or training, investments must be made in good premises and equipment, and pupils must preferably not be forced to change schools because circumstances have changed suddenly. Particularly towards the end of the five- to seven-year ownership cycle that venture capital companies often work in, owners tend to demand that their companies achieve positive financial results. This can make cuts necessary, which have an impact on quality.

The legislation that currently applies in the financial markets area can provide some guidance on how owner assessment in the school sector can be designed. In permit cases, the Swedish Financial Supervisory Authority is entitled to view the applicant’s reputation in the sector and scrutinise the applicant’s business model. Owner assessments in the field of education must ensure in a similar way that the owners have a serious and long-term interest in education. To counteract sudden changes of ownership and to safeguard quality, the independent school’s responsible organisation should credibly demonstrate that the owners’ intention is for their ownership to be long-term. This can be stated, for example, in the Articles of Association, business plan, prospectus or equivalent document.

How to define a long-term approach will be an issue for the new inquiry. The Independent School Committee has stressed to the Inquiry on owner assessment that what is regarded to be a sufficiently long-term approach in the field of education should be subject to a special analysis. It is not necessarily the case that the requirement for a long-term approach has to be the same for an owner wanting to run a health centre as for an owner wanting to run a school.

Consultation with the municipality before establishing an independent school

Before an independent school is established, a consultation must be held between the private individual or organisation and the municipality in which the school will be run. This consultation is to focus on the planned activities and must be held following approval but before the Swedish Schools Inspectorate’s ‘establishment review’. If upper secondary education is to be provided, the neighbouring municipalities are to be given the opportunity to take part in the consultation. This should be organised by the municipality in which the school is to be located.

Protection of sources for employees of independent schools

In the Committee’s view, protection of the source of information for employees of independent schools should be introduced. As the issue of protection of sources for privately employed staff in publicly funded activities is being examined by the Inquiry on protection of sources for privately employed staff in publicly funded activities (Ju 2012:11), the Committee has not made any legislative proposals in this regard.

Transparency, insight and public access to information

The activities of independent schools are to be characterised by transparency. The fact that independent schools receive all of their funding from taxes is an argument in favour of good insight into their activities. Another argument is that these schools engage in the exercise of public authority. In its report, the Committee makes

several proposals aimed at achieving transparency and insight in the school system.

The principle of public access to official documents is to be introduced in independent schools. Certain practical consequences must be analysed in more detail before the relevant legislative amendment can be made. The Government should therefore appoint an inquiry to propose how this requirement could be introduced in practice. Beyond the premise to increase transparency and insight, another starting point for the inquiry should be to find forms of implementation that do not necessarily increase the administrative burden on schools, administrations and independent responsible organisations.

The Swedish National Agency for Education is to be tasked with creating and administrating a national information system for all schools. The system should make it possible to compare schools. Information should be provided in an accessible manner on a website that offers good search options for the public. The system should be up and running by 1 January 2015, or as soon as is practically possible.

We propose that the obligatory information system contain information from official statistics, data from the Swedish Schools Inspectorate and information gathered through customer surveys and reports from schools. To improve insight in schools’ finances, current financial information must also be provided for both independent schools and municipal schools, and it must be possible to monitor how resources are used at every school. Responsible organisations must be obliged to submit to the Swedish National Agency for Education any information that is required to ensure public insight into the education system.

During its work, the Committee’s attention was drawn to the lack of insight on the part of the responsible organisations of independent schools into the activities of the municipalities. This may contribute to suspicions that municipalities are not providing grants for pupils in independent schools in line with the Education Act. Independent education providers lacking confidence in the municipalities is a problem. The Committee considers that the Government should conduct a review of the current provisions on the calculation of grants and decisions on grants for independent schools. This review should include an examination of how municipalities report their costs for schools.

Stronger sanctions for serious shortcomings

It is already possible under the Education Act to combine an order with a conditional financial penalty. However, this possibility has so far been used only to a very limited extent. The Committee considers that the more active use of the option to impose financial penalties would have a positive effect on quality improvement in schools. For this reason, an obligation should be introduced on the part of the Swedish Schools Inspectorate to combine an order with a financial penalty if the order concerns shortcomings that have had a serious negative impact on pupils’ chances of achieving the educational goals. The term ‘serious’ indicates that the shortcomings are not of a temporary nature; they must have existed for a longer period of time.

Issue of teacher resources

In cases where the Swedish Schools Inspectorate, in its supervision of a school’s activities, observes recurrent shortcomings that have a tangible impact on pupils’ chances of achieving the educational goals, the Inspectorate is to conduct a special analysis of the teacher resources at the school. If the analysis provides support for this, the Swedish Schools Inspectorate should, when issuing an order, state measures to remedy the shortcomings noted that include changes to the size and/or organisation of the teaching staff.

Fast track at the Swedish Schools Inspectorate for urgent matters, etc.

The Committee proposes that decisions on matters concerning the approval of a responsible organisation for an independent school should be taken promptly if there are special grounds to do so, considering pupils’ opportunities to complete their studies. This may involve situations in which an independent upper secondary school chooses for some reason to discontinue a programme or an orientation that it previously offered and another school is prepared to take on these pupils, but this other school’s approval does not cover the programme in question.

The Committee also considers that it should be clarified by statute that a responsible organisation may be entitled to postpone starting a school by one calendar year if it is not possible to start

the school as planned due to circumstances beyond the organisation’s control.

Regulating the purpose of company activities

In the Committee’s view, the opportunity for owner assessment that should be introduced (see Chapter 11.2) will be important for ensuring that unreliable and short-sighted owners of independent schools are sifted out. The question has arisen as to whether, in addition to this, there is a need to regulate the purpose of the companies running schools. An inquiry should therefore be carried out into whether a requirement should be introduced stipulating that limited companies wanting to run schools must state in their Articles of Association that the company’s activities are – completely or partially – aimed at running schools of high quality, and how such a requirement in such cases should be formulated. To provide decisionmaking material, the Inquiry on owner assessment and diversity in publicly funded welfare services (Fi 2012:11) should analyse the issue and come up with proposals in the context stated in the Inquiry’s terms of reference.

Issue of schools’ scope for new thinking and innovation

The Inquiry considers that it should be ensured that schools’ scope for new thinking should not be narrowed more than is necessary. Responsibility for this should lie with the Government. The effect of previous and current school reforms on the scope for innovation should be analysed in a way that the Government finds appropriate. If this analysis shows that it is desirable, the Government should take the necessary initiatives.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800)

dels att 2 kap. 5 § och 26 kap. 10, 14 och 27 §§ ska ha följande

lydelse,

dels att det i 2 kap. ska införas två nya paragrafer, 5 a § och 7 a §,

i 26 kap. en ny paragraf, 9 a § och i 29 kap. en ny paragraf, 19 a §, samt närmast före 26 kap. 9 a § och 29 kap. 19 a § nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

5 §

Enskilda får efter ansökan godkännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem.

Godkännande ska lämnas om den enskilde har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Om godkännandet avser gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska följderna i närliggande kommuner för den del

Godkännande ska lämnas om den enskilde har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Om godkännandet avser gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska följderna i närliggande kommuner för den del

av skolväsendet som anordnas av det allmänna också beaktas.

av skolväsendet som anordnas av det allmänna också beaktas. Avser

godkännandet förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola ska den enskilde också bedömas lämplig att bedriva utbildningen med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden.

Avser godkännandet förskoleklass, grundskola eller grundsärskola krävs därutöver att elevunderlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt.

Avser godkännandet förskoleklass, grundskola eller grundsärskola krävs därutöver att elevunderlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt.

Ett godkännande ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om en enskild huvudmans lämplighet att bedriva utbildning.

5 a §

Innan en enskild huvudman startar utbildning inom förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola ska samråd ske mellan den enskilde och den kommun där utbildningen ska bedrivas. Samrådet ska avse den kommande verksamheten. Om utbildningen ska bedrivas i form av gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska kommunen ge när-

liggande kommuner tillfälle att medverka i samrådet.

Den enskilde ska vid den etableringskontroll som avses i 26 kap. 9 a § visa att ett samråd enligt första stycket har genomförts, eller att den enskilde har vidtagit rimliga åtgärder för att få ett sådant samråd till stånd.

7 a §

Den som har godkänts som huvudman för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola ska till Statens skolinspektion anmäla ändringar av vilka fysiska eller juridiska personer som har ett väsentligt inflytande i huvudmannens verksamhet.

Anmälan ska göras i förväg, eller om det förhållande som föranlett anmälningsskyldigheten inte har kunnat förutses, utan dröjsmål.

26 kap.

Etableringskontroll

9 a §

Statens skolinspektion ska inom ramen för sin tillsyn genomföra en etableringskontroll av den verksamhet som en enskild huvudman avser att bedriva, om Skolinspektionen godkänt den enskilde som huvudman enligt 2 kap. 5 §. Etableringskontrollen ska genom-

föras innan den utbildning som godkännandet avser startar.

10 §

En tillsynsmyndighet får förelägga en huvudman som enligt denna lag står under dess tillsyn att fullgöra sina skyldigheter, om verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten eller, i fråga om enskild huvudman, de villkor som gäller för godkännandet eller beslutet om rätt till bidrag. Ett beslut om föreläggande gäller omedelbart.

Ett föreläggande ska ange de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna.

Om Statens skolinspektion konstaterar återkommande brister som påtagligt påverkar förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen ska Skolinspektionen analysera lärarresurserna vid skolenheten. Om denna analys ger stöd för det kan de åtgärder som avses i andra stycket inkludera förändringar i lärarresurserna.

14 §

Ett godkännande av en enskild som huvudman inom skolväsendet får återkallas om den enskilde inte längre uppfyller förutsättningarna för godkännande enligt 2 kap. 6 §.

Återkallelse får även ske om den enskilde inte längre bedöms lämplig enligt 2 kap. 5 § andra stycket och saknar faktisk eller rättslig möjlighet att vidta åtgärder för att avhjälpa bristen.

27 §

Ett föreläggande enligt detta kapitel får förenas med vite.

Statens skolinspektion ska förena ett sådant föreläggande som avses i 10 § med vite om det avser en eller flera brister som allvarligt försvårar förutsättningarna för

eleverna att nå målen för utbildningen, om det inte av särskilda skäl är obehövligt.

Om det finns anledning att anta att en person som är föremål för föreläggandet har begått en gärning som kan föranleda straff eller en straffliknande sanktion, får han eller hon inte föreläggas vid vite att medverka i en utredning som har samband med den gärningen.

29 kap.

Uppgiftsskyldighet

19 a §

En huvudman för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska till Statens skolverk lämna sådana uppgifter om verksamhetens organisation och ekonomiska förhållanden som behövs för allmänhetens insyn. Uppgifterna ska lämnas för varje skolenhet för sig.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2014 i fråga om 29 kap. 19 a § och i övrigt den 1 januari 2015.

2. Ett godkännande som huvudman enligt 2 kap. 5 § i dess tidigare lydelse ska, om det gäller vid utgången av december 2014, fortsätta att gälla som ett godkännande enligt paragrafen i dess nya lydelse.

2. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att 23 kap. 7 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

23 kap.

7 §

Sekretess gäller hos Skolväsendets överklagandenämnd i ärenden som uppkommit där till följd av överklagande av beslut samt i tillsynsverksamhet hos Statens skolinspektion och Myndigheten för yrkeshögskolan samt hos Lärarnas ansvarsnämnd i ärenden om legitimation, för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.

Sekretess gäller i ärende om godkännande hos Statens skolinspektion för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs.

Sekretessen gäller inte beslut i ärende. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

3. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister

Härigenom föreskriver regeringen i fråga om förordningen (1999:1134) om belastningsregister

dels att 18 § ska ha följande lydelse,

dels att det i förordningen ska införas en ny paragraf, 16 e §, av

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

16 e §

Uppgifter ur belastningsregistret om brott mot 3 kap. 1 , 2 eller 6 §§ , 4 kap. 1 § , 6 kap. , 8 kap. 6 § , 16 kap. 10 a § brottsbalken eller mot skattebrottslagen (1971:69) ska, om brotten föranlett någon annan påföljd än böter, lämnas ut om det begärs av Statens skolinspektion i ärenden om godkännande enligt skollagen (2010:800) , i fråga om den som ärendet gäller eller den som har ett väsentligt inflytande i dennes verksamhet.

18 §

En myndighet som enligt 10, 11, 12, 13, 14, 16 b eller 16 c § har rätt att få uppgifter ur belastningsregistret vid tillståndsgivning, godkännande eller meddelande av legitimation, har rätt att få motsvarande uppgifter för prövning av ett meddelat tillstånd, godkännande eller certifikat eller en beslutad auktorisation eller meddelad legitimation.

En myndighet som enligt 10, 11, 12, 13, 14, 16 b, 16 c eller

16 e § har rätt att få uppgifter ur

belastningsregistret vid tillståndsgivning, godkännande eller meddelande av legitimation, har rätt att få motsvarande uppgifter för prövning av ett meddelat tillstånd, godkännande eller certifikat eller en beslutad auktorisation eller meddelad legitimation.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

4. Förslag till förordning om ändring i gymnasieförordningen (2010:2039)

Härigenom föreskriver regeringen i fråga om gymnasieförordningen (2010:2039)

dels att 2 kap. 3 § ska ha följande lydelse,

dels att det i 2 kap. ska införas tre nya paragrafer, 2 a, 3 a och

7 §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

2 a §

För prövning av en enskild huvudmans lämplighet ska uppgifter ur belastningsregistret inhämtas enligt 16 e § förordningen ( 1999:1134 ) om belastningsregister.

3 §

Beslut i ett ärende som avses i 1 § ska om möjligt fattas före den 1 oktober kalenderåret innan utbildningen ska starta.

Om en huvudman i samband med ansökan eller senare kan visa att utbildningen, utan dennes förskyllan, inte kan starta höstterminen kalenderåret efter Statens skolinspektions beslut får Skolinspektionen besluta att godkännandet i stället ska avse utbildning som ska starta höstterminen två kalenderår efter beslutet.

3 a §

Om en enskild ansöker om godkännande som huvudman för utbildning i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan som anordnas av en annan huvudman ska be-

slutet fattas skyndsamt om det föreligger särskilda skäl med hänsyn till elevernas möjlighet att fullfölja sin utbildning.

7 §

Skolinspektionen får meddela föreskrifter om en enskild huvudmans lämplighet att bedriva utbildningsverksamhet.

Denna förordning träder i kraft den1 januari 2015.

5. Förslag till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185)

Härigenom föreskriver regeringen i fråga om skolförordningen (2011:185)

dels att 2 kap. 3 § ska ha följande lydelse,

dels att det i 2 kap. ska införas tre nya paragrafer, 2 a, 4 och 5 §§,

av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

2 a §

För prövning av en enskild huvudmans lämplighet ska uppgifter ur belastningsregistret inhämtas enligt 16 e § förordningen ( 1999:1134 ) om belastningsregister.

3 §

Beslut i ett ärende som avses i 1 § ska om möjligt fattas före den 1 oktober kalenderåret innan utbildningen ska starta.

Om en huvudman i samband med ansökan eller senare kan visa att utbildningen, utan dennes förskyllan, inte kan starta höstterminen kalenderåret efter Statens skolinspektions beslut får Skolinspektionen besluta att godkännandet i stället ska avse utbildning som ska starta höst-terminen två kalenderår efter beslutet.

4 §

Om en enskild ansöker om godkännande som huvudman för utbildning i förskoleklass, grundskola, grundsärskola eller fritidshem som anordnas av en annan

huvudman ska beslutet fattas skyndsamt om det föreligger särskilda skäl med hänsyn till elevernas möjligheter att fullfölja sin utbildning.

5 §

Skolinspektionen får meddela föreskrifter om en enskild huvudmans lämplighet att bedriva utbildningsverksamhet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

6. Förslag till förordning (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m.

Härigenom föreskriver regeringen i fråga om förordningen (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för huvudmännen inom skolväsendet m.m. att det ska införas en ny paragraf, 5 §, av följande lydelse.

5 §

Statens skolverk får meddela föreskrifter om vilka uppgifter som en huvudman ska lämna enligt 29 kap. 19 a § skollagen (2010:800) .

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2014.

1. Kommitténs uppdrag, arbete och användning av vissa begrepp

1.1. Uppdraget

Det är nu 20 år sedan friskolereformen genomfördes i Sverige. Genom reformen gavs fristående skolor i huvudsak samma ekonomiska förutsättningar att verka som skolor med offentlig huvudman och alla föräldrar och elever fick samma möjlighet att välja skola. Friskolereformen har fått stort genomslag och de fristående skolorna utgör numera ungefär en sjättedel av grund- och gymnasieskolorna. De har tillfört mycket positivt till skolväsendet och en hel del av de intentioner som fanns när reformen genomfördes har också blivit verklighet. Samtidigt måste konstateras att det här, liksom i andra delar av skolväsendet, finns en del problem. Regelverket för fristående skolor förändrades påtagligt i samband med ikraftträdandet av den nya skollagen (2010:800). Trots nyligen genomförda förändringar har regeringen ansett att ytterligare förändringar behöver utredas. Det ligger dock inte i kommitténs uppdrag att göra någon utvärdering av friskolereformen.

Kommitténs direktiv beslutades av regeringen den 14 juli 2011. Direktiven finns i sin helhet i bilaga 1. Utredningstiden förlängdes i tilläggsdirektiv som beslutades av regeringen den 4 oktober 2012. Utredningstiden förlängdes ytterligare i tilläggsdirektiv som beslutades av regeringen den 28 februari 2013, den 25 april 2013 samt den 13 juni 2013. Tilläggsdirektiven finns i bilaga 2–5.

1.1.1. Avgränsningar

Kommitténs uppdrag omfattar sådan verksamhet inom skolväsendet med enskild huvudman som står under Statens skolinspektions tillsyn, dvs. fristående förskoleklasser, grundskolor, grundsärskolor, gymnasieskolor, gymnasiesärskolor och sådana fritidshem med enskild huvudman som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. Kommitténs förslag omfattar därmed också endast dessa verksamheter. I den fortsatta beredningen av kommitténs förslag kan det övervägas om förslagen även bör avse sådana verksamheter som faller utanför uppdraget, t.ex. fristående förskolor.

Principerna för regelverket ska behållas oförändrade

En utgångspunkt för vårt arbete har varit att principerna för regelverket för fristående skolor behålls oförändrade. I detta ligger bland annat att skolans uppdrag är detsamma oavsett huvudmannaskap och att samma höga krav på kvalitet ska omfatta alla skolor. Härtill kommer att varje skola ska ha möjlighet att verka på goda och lika villkor.

Principen om lika villkor innebär också lika ekonomiska villkor. I direktiven tar regeringen ställning för att det är en förutsättning för friskolereformens framgång att det finns en möjlighet att driva skolverksamhet med vinst samt att utbildningsföretag får ge utdelning till sina ägare när rörelsen genererar ett ekonomiskt överskott. Frågan om vinstdrivna företag alls ska få bedriva skolverksamhet har därmed inte omfattats av utredningsuppdraget.

Frågan om stärkt meddelarskydd för anställda i fristående skolor

Ett område där det enligt gällande lagstiftning inte råder lika villkor mellan skolor med enskild och offentlig huvudman är regelverket om meddelarskydd för uppgiftslämnare.

Det ingår inte i kommitténs uppdrag att utreda frågan om ett stärkt meddelarskydd för privatanställda i fristående skolor. Vid kommitténs tillsättande avsåg regeringen att inleda ett arbete isärskild ordning för att genomlysa detta område eftersom frågorna ansågs spänna över hela välfärdsområdet och inte bedömdes kunna avgränsas enbart till skolväsendet. Däremot har utbildnings-

ministern i ett brev, formulerat efter det att våra direktiv beslutats, påpekat möjligheten att kommittén, i den mån den har skolspecifika synpunkter på problematiken, framför dem till den utredning inom Justitiedepartementet som skulle tillsättas för att utreda frågan (Ju 2012:11; se avsnitt 1.3.1). Ett sådant samråd har genomförts. Kommittén har då framfört uppfattningen att ett förstärkt meddelarskydd för anställda i fristående skolor bör införas och att det är kommitténs förhoppning att den särskilda utredaren hittar en fungerande juridisk väg att nå detta mål. Kommitténs ställningstagande i detta avseende återkommer även bland våra överväganden och förslag.

Frågan om ägarprövning inom skolväsendet m.m.

I kommitténs uppdrag har ingått att överväga om Statens skolinspektion ska ges en utökad möjlighet att på nytt granska en huvudmans förutsättningar att bedriva skolverksamhet i samband med att en fysisk eller juridisk person får ett väsentligt inflytande i huvudmannen. I budgetpropositionen för 2013 aviserade dock regeringen en ny utredning om kraven på ägare och företagsledningar inom välfärdssektorn i samband med att tillstånd beviljas för verksamheten. Direktiv till en utredning om ägarprövning och mångfald vid offentligt finansierade välfärdstjänster beslutades den 20 december 2012 (dir. 2012:131; se avsnitt 1.3.3). En utredare utsågs i mars 2013. Kommittén har samrått med utredaren och framfört de förslag och rekommendationer vi har på det område som omfattas av direktiven till den utredningen.

Kommittén har också samrått med den utredare som regeringen tillsatt för att komma med förslag till ändringar i kommunallagen (dir. 2012:105; se avsnitt 1.3.2). Kommittén har förordat ett bibehållande av den insynsrätt för kommuner i fristående skolors verksamhet som framgår av skollagen och även ställt sig positiv till en viss utvidgning av möjligheterna till insyn.

1.2. Utredningsarbetet

Arbetet inleddes hösten 2011. Kommittésammanträden har ägt rum vid 17 tillfällen. Vid ett antal kommittésammanträden har olika gäster bjudits in. Ordföranden har dessutom haft enskilda möten med ledamöterna.

Experterna har deltagit vid fyra kommittésammanträden. Kommitténs ordförande och sekretariatet har därutöver haft särskilda möten med experterna vid sju tillfällen. Sekretariatet har också haft mer informella kontakter med experterna.

Under utredningsarbetets gång har sekretariatet intervjuat företrädare för nio kommuner i landet. Därtill har informella möten hållits med företrädare för ett antal fristående skolor samt med tjänstemän vid Statens skolverk och Statens skolinspektion.

Kommittén har överenskommit med Skolverket om att undervisningsrådet Henrik Bengtsson mot ersättning skulle biträda kommittén med uppgiften att ta fram underlag till en beskrivning av ägarstrukturen inom skolväsendet. Materialet ligger till grund för den beskrivning av ägarstrukturen inom skolväsendet som görs i avsnitt 4.

Kommittén har också lagt ut två konsultuppdrag. Ett uppdrag har avsett en finansiell analys av de 13 största utbildningsföretagen utifrån fyra uppdragsfrågor: 1. Att granska ekonomiska uttag för de utvalda företagen under åren 2009 och 2010. För två av företagen skulle även åren 2008 och 2007 granskas. 2. Att kartlägga utvecklingen av eget kapital i de granskade bolagen. 3. Att ge en generell beskrivning och bedömning av vinstmarginaler i skolbranschen. 4. Att kartlägga de företagsförvärv som har genomförts av Academedia AB och John Bauer Education AB under åren 2006– 2011. Uppdraget genomfördes av auktoriserade revisorer vid Ernst & Young och redovisades till kommittén i rapporten ”En finansiell analys av 13 Utbildningsföretag”. Materialet ligger till grund för avsnitt 4.4 och delar av avsnitt 7.

Det andra konsultuppdraget har avsett att genomföra en jämförande internationell studie som belyser ägarstruktur och huvudmannaskap, finansiering, tillståndsprövning samt inspektion av fristående skolor i Danmark, Norge, England, Nederländerna och USA. Uppdraget genomfördes av Richard Murray vid Mapsec KB och redovisades i rapporten ”Friskolor – länderjämförelser”. Materialet ligger i viss utsträckning till grund för den internationella utblicken i avsnitt 9.

Kommittén har beställt ett expertutlåtande från professorn i offentlig rätt Wiweka Warnling Nerep angående möjligheten att införa en sanktionsavgift på skolområdet m.m.

Undervisningsrådet Bertil Karlhager vid Skolinspektionen har bistått kommittén genom att ta fram en sammanställning av olika kvalitetsmått för de 13 största utbildningsföretagen inom skolväsendet. Materialet, som presenterades i rapporten ”Kvalitet inom vissa fristående koncerners skolor” ligger till grund för delar av avsnitt 7.

I enlighet med direktiven har vi samrått med Skolverket, Skolinspektionen, Sveriges Kommuner och Landsting samt Friskolornas riksförbund. När det gäller Sveriges Kommuner och Landsting har vi sammanträffat både med tjänstemän och med Utbildningsberedningen. Samråd har även skett med Utredningen om en översyn av stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet (Ju 2012:11), Utredningen om en kommunallag för framtiden (Fi 2012:07) samt med Utredningen om ägarprövning och mångfald vid offentligt finansierade välfärdstjänster (Fi 2012:11).

Vidare har sekretariatet sammanträffat med Riksrevisionen med anledning av deras granskning av Skolinspektionens tillståndsprövning. Det har även förekommit kontakter med Skatteverket avseende deras uppdrag att kartlägga och analysera förekomsten av skatteplanering i företag inom välfärdssektorn. Sekretariatet har också deltagit i två seminarier vid Studieförbundet Näringsliv och Samhälle (SNS) avseende Konkurrensens konsekvenser och Riskkapitalet i välfärden samt ett ESO-seminarium om svensk skola i ett internationellt forskningsperspektiv.

Kommittén har också sammanträffat med ytterligare personer som har bidragit med synpunkter. Värdefulla synpunkter på olika delar av utredningsuppdraget har lämnats av bland annat professorn i nationalekonomi Mikael Lindahl och docenten i nationalekonomi Jonas Vlachos samt professorn i företagsekonomi Bino Catasús och universitetslektorn i bolagsrätt Anders Lagerstedt.

1.3. Pågående utredningar och myndighetsuppdrag av betydelse för vårt uppdrag

1.3.1. Utredningen om en översyn av stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet

Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att se över frågan om stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet, framför allt i sådan offentligt finansierad verksamhet som avser vård, skola och omsorg. Utgångspunkten för utredaren ska vara att meddelarskyddet för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet så långt som det är möjligt ska vara detsamma som för offentligt anställda. Samtidigt är det inom vård, skola och omsorg som behovet av stärkt meddelarskydd har visat sig tydligast. Utredaren ska därför belysa vilka möjligheter det finns att avgränsa det stärkta skyddet till dessa verksamheter (dir. 2012:76).

Uppdraget ska enligt tilläggsdirektiv (dir. 2013:39) redovisas till regeringen senast den 30 november 2013.

1.3.2. Utredningen om en kommunallag för framtiden

Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att föreslå en modernisering av kommunallagen (1991:900).

Utredaren ska bland annat beskriva hur kommunernas och landstingens huvudmannaskap för verksamhet som bedrivs i privat regi är reglerat, analysera hur gränsdragningen mellan det kommunala ansvaret och det ansvar statliga tillsynsmyndigheter har för verksamhet som utförs i privat regi (kommunal entreprenad) kan tydliggöras, utreda förutsättningarna för att tydliggöra det kommunala ansvaret för ökad insyn i kommunala entreprenader, överväga behovet av en generell reglering som syftar till att ge medborgarna tillgång till information som behövs för att kunna välja utförare av kommunalt finansierad verksamhet, överväga om det finns behov av att i kommunallagen reglera de anställdas roll och särskilt överväga behovet av en reglering av de anställdas beslutanderätt, se över regelverket gällande laglighetsprövning av kommunala beslut och utreda om nuvarande bestämmelser är ändamålsenligt utformade eller om det finns behov av en modernisering av reglerna, analysera hur bestämmelserna i kommunallagen förhåller sig till unionsrätten, särskilt överväga hur den unionsrättsliga

regleringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse förhåller sig till regleringen av kommunal verksamhet samt göra en utvärdering av den fria nämndorganisationen (dir. 2012:105).

De delar av uppdraget som rör kommunalt ansvar i förhållande till privat utförd verksamhet och allmänhetens behov av insyn och information samt utvärdering av den fria nämndorganisationen skulle redovisas senast den 30 juni 2013. Utredaren presenterade sina förslag den 28 juni 2013 då betänkandet Privata utförare – kontroll och insyn (SOU 2013:53) överlämnades till regeringen. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 31 mars 2015.

1.3.3. Utredningen om ägarprövning och mångfald vid offentligt finansierade välfärdstjänster

Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att utreda vilka möjliga krav, utöver redan befintliga, som kan och bör ställas på dem som äger och driver företag inom välfärdssektorn. Syftet med utredningen är att ytterligare säkra samhällets krav på att de som äger och driver företag inom skola, vård och omsorg ska ha ett långsiktigt och seriöst engagemang och bedriva en god och högkvalitativ verksamhet. I likhet med finanssektorn finns det även inom välfärdssektorn behov av att säkerställa att ägare och företagsledningar är seriösa och kompetenta. Eventuella krav ska utformas på sådant sätt att de främjar mångfald och att verksamhet inom välfärdssektorn fortsatt kan bedrivas i olika storlek samt i olika drifts- och ägarformer (dir. 2012:131).

Uppdraget ska redovisas senast den 28 februari 2014.

1.3.4. Uppdrag till Statens skolverk om skol- och resultatinformation

Skolverket har fått i uppdrag att presentera statistik så att olika skolors faktiska resultat och kvalitet kan jämföras med varandra samt att undersöka hur verkets databas SIRIS i praktiken har uppfattats och använts av skolhuvudmän och skolor. Skolverket ska därutöver presentera befintlig statistisk information på ett mer användarvänligt sätt (U2012/4307/S).

Enligt den del av uppdraget som avser att presentera statistik så att olika skolors faktiska resultat och kvalitet kan jämföras med

varandra ska Skolverket publicera statistik för läsåret 2011/12 senast den 31 maj 2013. Skolverket ska senast detta datum också redovisa undersökningen av hur databasen SIRIS har använts och uppfattats och hur verket avser att fullgöra den del av uppdraget som avser presentation av befintlig statistik. Skolverket redovisade detta i rapporten ”Redovisning av uppdraget om skol- och resultatinformation” den 29 maj 2013 (dnr 2012:1002).

1.4. Några centrala begrepp

1.4.1. Betydelsen av vissa begrepp

Utbildning inom skolväsendet anordnas av det allmänna och av enskilda (1 kap. 1 § skollagen). Fristående skolor drivs av en enskild huvudman medan skolor med offentlig huvudman drivs av stat, kommun eller landsting. Kommuner är huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, kommunal vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna, utbildning i svenska för invandrare och fritidshem. Ett landsting får vara huvudman för gymnasieskola, gymnasiesärskola, kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna i den utsträckning som anges i skollagen. Staten är huvudman för specialskolan och sameskolan samt förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med specialskola eller sameskola. Endast skolor vid vilka en enskild huvudman bedriver utbildning kallas för fristående skola (1 kap. 3 § skollagen). Sådan utbildning som kommunen lägger på externa utbildningsanordnare på entreprenad är inte fristående skolor, utan det är fortfarande kommunen som är huvudman för verksamheten.

Med enskild huvudman menas den enskilda fysiska eller juridiska person som bedriver utbildning vid den fristående skolan. Med enskilda anordnare menas bolag, föreningar, stiftelser, registrerade trossamfund eller enskilda individer. Det är huvudmannen som granskas av Skolinspektionen och som eventuellt godkänns som enskild huvudman för en viss utbildning vid en viss skolenhet. Enskilda får efter ansökan godkännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem (2 kap. 5 § skollagen). Även en juridisk person som helt eller delvis ägs av staten, en kommun eller ett landsting anses som en enskild juridisk person. Det finns

dock särskilda begränsningsregler för juridiska personer som ägs av kommuner och landsting.

En och samma huvudman kan driva en eller flera skolor. En huvudman kan också ingå i en större koncern med andra skolhuvudmän eller med företag som bedriver annan verksamhet. En

koncern är en ekonomisk enhet bestående av två eller flera själv-

ständiga företag, vanligtvis genom att ett företag (moderbolaget) har aktiemajoritet eller en majoritet av rösterna i ett eller flera dotterbolag. Om två dotterbolag har samma moderbolag kan de också kallas systerbolag. I vilka situationer ett aktiebolag bolagsrättsligt är ett moderbolag och en annan juridisk person är ett dotterbolag regleras närmare i 1 kap. 5 § aktiebolagslagen (2005:551) och i 1 kap. 4 § årsredovisningslagen (1995:1554). I årsredovisningslagen finns också bestämmelser om skyldigheten att upprätta koncernredovisning.

1.4.2. Vår användning av vissa begrepp

I detta betänkande använder vi begreppet skola i stället för skollagens begrepp skolenhet. En skolenhet definieras i skollagen som en av huvudman för annan skolform än förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad (1 kap. 3 §). För att underlätta läsningen använder också i vissa fall begreppet friskola i stället för lagens begrepp fristående skola.

När vi avser de statliga myndigheterna Statens skolinspektion och Statens skolverk använder vi begreppen Skolinspektionen respektive Skolverket.

När det hänvisas till vissa lagrum syftar hänvisningen till skollagen (2010:800) om inget annat anges.

2. Något om det rättsliga ramverket för kommitténs uppdrag

Skolan är ett gemensamt intresse för hela samhället. Som i de flesta länder som är sammanhållna nationalstater har staten i vårt land iklätt sig ett övergripande ansvar för att alla elever får en god utbildning och möjlighet till goda resultat. På den nationella nivån fastställs målen och reglerna för hela skolväsendet, inklusive sådant som värdegrund, läroplaner, kompetenskrav för lärare och behörighet för högre studier. Med den nya skollagen från 2010 gäller i princip samma regler för hela skolväsendet. Alla skolhuvudmän, offentliga såväl som enskilda, har ett uttalat ansvar att genomföra utbildning av sådan kvalitet att eleverna får likvärdiga förutsättningar för att nå utbildningens mål. I statens styrning ligger att se till att skolan fullgör sitt uppdrag både i relation till den enskilde eleven och utifrån ett samhällsperspektiv.

Det här avsnittet beskriver översiktligt några grundläggande principer i skollagen inklusive en redovisning av de fristående skolornas finansiering samt principerna för den politiska styrningen av och ansvaret för skolan. En utgångspunkt för kommitténs arbete har varit att samtliga dessa förutsättningar behålls oförändrade. Tanken med avsnittet är att göra det möjligt att se eventuella förändringar i regelverket för de fristående skolorna i sitt rättsliga sammanhang.

2.1. Grundläggande principer i skollagen

Staten anger mål och riktlinjer för arbetet i skolan vilka huvudsakligen framgår av skollagen, läroplaner och kursplaner. Regelverket för fristående skolor förändrades påtagligt i samband med ikraftträdandet av den nya skollagen. Den separata regleringen av de fristående skolorna som fanns i 1985 års lag upphörde och

bestämmelserna är numera i huvudsak desamma för fristående skolor som för skolor med offentlig huvudman.

Skolans uppdrag är detsamma oavsett huvudmannaskap. Det ställs krav på att utbildningen vid fristående skolor ska vara likvärdig med utbildningen vid offentliga skolor och lika villkor ska gälla så långt möjligt oberoende av huvudman. Det innebär att de fristående skolorna i så hög utsträckning som möjligt ska ha samma villkor och skyldigheter som skolor med offentlig huvudman. I detta ligger bland annat att alla huvudmän ska leva upp till samma krav när det gäller utbildningens kvalitet. Principen om lika villkor omfattar också lika ekonomiska villkor.

2.1.1. Skolplikt och rätt till utbildning

Barn som är bosatta i Sverige har skolplikt (7 kap. 2 §). Det betyder att de ska gå i skolan om de inte är sjuka eller har annat giltigt skäl för att inte vara där. Ett giltigt skäl är ledighet som har beviljats av rektor, i normalfallet högst tio dagar per läsår (7 kap. 18 §). Det är kommunen som har det yttersta ansvaret för att alla barn i kommunen går i skolan (se avsnitt 2.3.2).

Skolplikten inträder det år barnet fyller sju år och fullgörs vanligtvis i grundskolan. Skolplikten motsvaras av en rätt till utbildning som är skyddad av grundlag. I regeringsformen föreskrivs att alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri utbildning i allmän skola (2 kap. 18 § första stycket). Det allmännas skyldighet att erbjuda utbildning omfattas också av målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § andra stycket regeringsformen. Rätten till undervisning behandlas även i flera olika konventioner som Sverige har anslutit sig till, t.ex. Förenta nationernas konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter samt Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter. Rätten till utbildning omfattar inte en villkorslös rätt till alla former av utbildning. Den utbildning som det allmänna är skyldig att svara för avser barn som har skolplikt. Grundlagsbestämmelsen om rätt till utbildning omfattar dessutom endast sådan utbildning som fullgörs i allmänna skolor, dvs. med det allmänna själv som huvudman (prop. 2009/10:165 s. 698).

Enligt bestämmelsen i regeringsformen ska det allmänna också svara för att det finns högre utbildning (2 kap. 18 § första stycket). Det finns således ingen ovillkorlig rätt för den enskilde till utbildning vid t.ex. gymnasieskola, universitet eller högskola. För sådan

utbildning ska det kunna ställas villkor i form av t.ex. krav på behörighet eller lämplighet. För att den enskilde ska kunna erbjudas högre utbildning måste det också finnas plats (se prop. 1993/94:117 s. 27).

2.1.2. Skolans uppdrag och syftet med utbildningen

Skollagens portalparagraf om utbildningens syfte finns i 1 kap. 4 §. Där anges att utbildningen syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Det brukar talas om skolans kunskapsuppdrag respektive värdegrundsuppdrag. Skolans uppdrag är detsamma oavsett huvudmannaskap.

I kunskapsuppdraget ligger att skolan ska ge alla elever möjlighet att utvecklas så långt som möjligt utifrån sina egna förutsättningar (3 kap. 3 §). Vissa elever kan behöva särskilt stöd för att nå upp till kunskapskraven, medan andra kan behöva stimulans för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling. Reglerna innebär att skolan inte kan nöja sig med att en elev når den lägsta godtagbara kunskapsnivån. Skollagen lägger ett ansvar och en skyldighet på varje huvudman att utforma och anpassa verksamheten till varje elevs skilda förutsättningar och behov oavsett bakgrundsfaktorer och motivation. Alla har rätt att nå högsta möjliga resultat och minst godkänt i alla ämnen.

Den nya skollagen avser att stärka skolornas möjligheter att uppnå resultat. Det förstärkta kunskapsuppdraget kommer till uttryck bland annat genom ökad rätt till särskilt stöd, krav på information om elevens resultat och att beslut om åtgärdsprogram eller att inte upprätta åtgärdsprogram är överklagbart. I skollagen har kunskapsbegreppet getts en vid innebörd så att utbildningen också ska främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare (1 kap. 4 §).

Värdegrundsuppdraget är något mer svårfångat än kunskapsuppdraget. Genom skollagen ges skolans värdegrund ett klart uttryckt lagstöd och det är också tydliggjort att värdegrunden är gemensam för hela skolväsendet. I skollagen anges att utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på (1 kap. 4 §). Det handlar om att det i skolan, bland såväl lärare som elever, måste finnas kunskap om innebörden

av dessa värdegrundsfrågor samt att de ska genomsyra skolans verksamhet och vara en integrerad del i undervisningen.

I varje skolformskapitel i skollagen anges syftet med respektive utbildning. Med utbildning avses i skollagen den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål (1 kap. 3 §). För varje skolform och för fritidshemmet finns också en läroplan som anger utbildningens värdegrund och uppdrag samt mål och riktlinjer för utbildningen (1 kap. 11 §). Läroplanerna ska tillämpas för all utbildning inom skolväsendet, oavsett om utbildningen bedrivs av en offentlig eller en enskild huvudman.

Tillsyn av skolverksamhet är ett sätt att se till att skolan fullgör sitt uppdrag. Andra sätt är nationell uppföljning och utvärdering.

2.1.3. Likvärdig utbildning

Likvärdighet i utbildningen har varit ett mål i svensk skolpolitik under en längre tid och har ansetts vara en viktig förutsättning för att eleverna ska kunna välja skola oavsett bakgrund och förutsättningar. I skollagen kommer likvärdighetsmålet främst till uttryck genom bestämmelserna om lika tillgång till utbildning och om likvärdig utbildning. Alla ska, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet (1 kap. 8 §) och utbildningen ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 §).

Likvärdighet i ett mål- och resultatstyrt system handlar inte om att undervisningen ska vara likadan för alla elever eller att alla elever måste få exakt samma kunskaper. Likvärdigheten innebär att det är samma mål som ska prägla verksamheten. Likvärdighet upprätthålls t.ex. av mål i skollag och läroplaner, betygskriterier, bestämmelser om minsta garanterad undervisningstid, ämnen och kurser, lärarbehörighet, särskilt stöd, överklagande samt tillsyn och kvalitetsgranskning. De fastställda målen kan dock nås på olika sätt beroende på lokala behov och förutsättningar.

I begreppet likvärdig utbildning ligger också att undervisningen ska anpassas till varje elevs förutsättningar och kompensera de elever som har mindre gynnsamma förutsättningar med särskilt stöd. Undervisningen ska således vara av olika karaktär för att möta den enskilde elevens behov.

Undervisningen får dock inte vara av olika kvalitet. Att undervisningen eller utbildningen ska hålla en god kvalitet anges inte uttryckligen i lagen. Lagen pekar i stället ut vissa processer som kan sägas utgöra förutsättningar för att eleverna ska kunna nå målen. Förarbetena uttrycker det så att kvaliteten i verksamheten ska vara så hög att de fastställda målen kan uppnås, oavsett hur man har valt att lägga upp undervisningen på den enskilda skolan (prop. 2009/10:165 s. 638). Skolhuvudmännen har således ett uttalat ansvar för utbildningens kvalitet och likvärdighet. Av skollagens grundläggande principer följer därför att alla huvudmän måste erbjuda utbildning av sådan kvalitet att eleverna får likvärdiga förutsättningar för att nå utbildningens mål (a. prop. s. 203).

2.1.4. Barnets bästa

Skollagen innehåller en portalparagraf om att särskild hänsyn ska tas till barnets bästa. Enligt bestämmelsen ska barnets bästa vara utgångspunkten i all utbildning och annan verksamhet inom skolväsendet (1 kap. 10 § första stycket). Vidare ska barnets inställning så långt det är möjligt klarläggas och barn ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad (1 kap. 10 § andra stycket). Bestämmelsen har sin utgångspunkt i artiklarna 3 och 12 i Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.

För att kunna bedöma barnets bästa krävs att ett barnperspektiv anläggs inför alla beslut eller åtgärder som rör barn. I detta ligger att en bedömning görs av vilka konsekvenser ett visst beslut eller en viss åtgärd får för ett enskilt barn eller för en grupp av barn. Vid en sådan bedömning ska barnets bästa väga tungt i förhållande till andra avvägningar (a. prop. s. 230).

2.1.5. Lika villkor

De fristående skolorna ska i så stor utsträckning som möjligt ha samma villkor och skyldigheter som skolor med offentlig huvudman. Det har ansetts viktigt för kvalitet, likvärdighet och rättssäkerhet. En bärande princip i skollagen är därför att alla verksamhets- och skolformer ska ha en i så stor utsträckning som möjligt

gemensam reglering där detta är lämpligt, oavsett om huvudmannen är en kommun, ett landsting, staten eller en enskild. Skollagens bestämmelser är således som huvudregel desamma för fristående skolor som för skolor med offentlig huvudman. Exempelvis kan de flesta skolformer bedrivas med enskild huvudman och de nationella läroplanerna och kurs- respektive ämnesplanerna ska tillämpas. Vissa grundläggande skillnader har dock inneburit att principen om lika villkor för huvudmän inte helt har kunnat upprätthållas när det gäller sanktionssystemet (se avsnitt 6.2.2).

Principen om lika villkor innebär också lika ekonomiska villkor. Regeringen har ansett att likvärdiga ekonomiska villkor är en förutsättning för en likvärdig utbildning och verklig valfrihet (prop. 2008/09:171 s. 25). Riksdagen har infört förtydligade regler om kommunernas bidrag till fristående skolor som gäller från och med kalenderåret 2010.

2.2. Fristående skolors finansiering

Driften av fristående skolverksamhet finansieras i huvudsak med skattemedel. Det behövs numera inget särskilt beslut för att få rätt till bidrag. Enskilda som har fått ett godkännande från Skolinspektionen att driva en fristående skola har också rätt till bidrag från elevernas hemkommuner. Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev vid den fristående skolan. Det finns också en möjlighet för fristående skolor, liksom för skolor med offentlig huvudman, att erhålla statsbidrag. Utbildningen ska vara avgiftsfri och endast enstaka inslag som kan medföra en obetydlig kostnad för eleverna får förekomma (9 kap. 8–9 §§, 10 kap. 10– 11 §§, 11 kap. 13–14 §§, 15 kap. 17–18 §§ och 18 kap. 12–13 §§). För utbildning i fritidshem gäller att avgifter som en enskild huvudman tar ut inte får vara oskäligt höga (14 kap. 19 §).

Från och med kalenderåret 2010 gäller förtydligade regler om kommunernas bidrag till fristående skolor (prop. 2009/10:157, bet. 2008/09:UbU13, rskr. 2008/09:280). Reglerna utgår från likabehandlingsprincipen. Det finns således inte längre någon möjlighet för en kommun att träffa en överenskommelse om bidragets storlek med huvudmannen för en fristående skola. Bidraget ska beräknas på ett sådant sätt att fristående skolor tilldelas resurser för att täcka kostnader för elevernas utbildning på samma grunder som kommunala skolor tilldelas resurser för motsvarande utbildningar.

Bidragen är således inte relaterade till den faktiska kostnad som den fristående skolan har för eleven, utan ska motsvara den genomsnittliga kommunala kostnaden för en elev i en motsvarande utbildning. Det gäller oavsett vilken resursfördelningsmodell som kommunen tillämpar. Det viktiga är att alla elever i en och samma kommun får lika del av de kommunala medlen oavsett om de går i en skola med enskild eller offentlig huvudman.

Det har också införts en möjlighet för enskilda huvudmän att överklaga ett beslut om bidrag till allmän förvaltningsdomstol (28 kap. 5 §). Det gäller både nivån på kommunens bidrag och ett beslut att inte lämna bidrag i form av tilläggsbelopp. På så sätt kan den fristående skolan inte bara få rätten till bidrag prövad i domstol, utan också frågan om hur stort bidraget ska vara. Resultatet av denna möjlighet har blivit ett stort antal rättsprocesser. De domar som hittills har meddelats i de flera hundra mål som pågått eller pågår har ibland gått i de klagande fristående skolornas favör, men oftast i kommunernas. Det har ännu inte utvecklats någon tydlig praxis.

2.2.1. Beräkning av det kommunala bidraget till fristående skolor

1

Ett godkännande av en fristående skola med förskoleklass, fritidshem, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola medför en rätt till bidrag från elevernas hemkommuner. Beräkningen av bidrag till fristående skolor ska innefatta ersättning för i princip alla kostnader som är förknippade med verksamheten. Principen bygger på att verksamhetens omfattning är densamma oberoende av vem som är huvudman (prop. 2008/09:171 s. 29). Det innebär att alla de kostnadsslag som anges i skollagen och som har samband med den pedagogiska verksamheten ska ingå i ersättningen.

Kommunernas resursfördelning till den egna verksamheten sker enligt budget. Det kommunala bidraget ska därför grunda sig på kommunens budget för det kommande budgetåret och fastställas

1 Regeringen har gett i uppdrag till Skolverket att genomföra en fördjupad studie av hur kommunerna fördelar sina resurser till kommunala och fristående grundskolor (U2012/5830/S). Syftet med studien är att få en tydligare bild av hur skolhuvudmän och enskilda skolor anpassar resursfördelningen till elevernas olika behov för att alla elever ska ges förutsättningar att uppnå målen för utbildningen och utvecklas så långt som möjligt, oavsett kön eller bakgrund i övrigt. Uppdraget ska redovisas senast den 1 september 2013.

per kalenderår (14 kap. 1 § skolförordningen [2011:185] och 14 kap. 1 § gymnasieförordningen [2010:2039]). Bidragen varierar därför mellan olika kommuner och mellan olika utbildningar. Bidraget lämnas för varje elev och består av ett grundbelopp och i vissa fall ett tilläggsbelopp (9 kap. 19 §, 10 kap. 37 §, 11 kap. 36 §, 14 kap. 15 §skollagen, 16 kap. 52 §, 17 kap. 31 § och 19 kap. 25 §).

Grundbeloppet ska avse ersättning för:

  • undervisning (omsorg och pedagogisk verksamhet för förskola och fritidshem),
  • lärverktyg (pedagogiskt material och utrustning för förskola och fritidshem),
  • elevhälsa (ej för förskola och fritidshem),
  • måltider,
  • administration,
  • mervärdesskatt, och
  • lokalkostnader.

Av skolförordningen och gymnasieförordningen framgår vad ersättning för de olika kostnadsslagen ska avse. Ersättning för undervisning ska avse kostnader för skolans rektor och andra anställda med ledningsuppgifter, undervisande personal, stödåtgärder till elever, arbetslivsorientering, kompetensutveckling av personalen och liknande kostnader. Lärverktyg avser kostnader för läroböcker, litteratur, datorer, maskiner som används i undervisningen, skolbibliotek, studiebesök och liknande kostnader. Elevhälsa avser kostnader för sådan elevhälsa som avser medicinska, psykologiska eller psykosociala insatser. Måltider avser kostnader för livsmedel, personal, transporter och därmed sammanhängande administration och liknande kostnader. Administration avser administrativa kostnader som enligt schablon ska beräknas till tre procent av grundbeloppet och mervärdesskatt avser ett schablonbelopp som uppgår till sex procent av det totala bidragsbeloppet. Lokalkostnader avser kostnader för hyra, driftskostnader, inventarier som inte är läromedel, kapitalkostnader i form av ränta på lån och liknande, dock inte kostnader för amortering. Ersättningen baseras på kommunens genomsnittskostnad eller, i undantagsfall, den fristående skolans faktiska kostnad (14 kap. 4 § skolförordningen och 14 kap. 3 § gymnasieförordningen).

Om ytterligare resurser ges till den kommunala skolverksamheten under budgetåret ska motsvarande tillskott ges till de fristående skolorna. Om kommunen minskar ersättningen till sin verksamhet får bidrag till de fristående skolorna minskas i motsvarande grad genom att återstående utbetalningar under budgetåret sätts ner (14 kap. 2 § skolförordningen och 14 kap. 2 § gymnasieförordningen). Kommunen får inte längre göra något skolpliktsavdrag, dvs. något avdrag för sådana kostnader som kan hänföras till kommunens skyldighet att ha beredskap för att ta emot elever i grund- eller gymnasieskolan. Skälet till det är att sådana kostnader inte anses ha något omedelbart samband med kostnaderna för utbildningsverksamheten, utan att de snarare hör samman med kommunens övergripande myndighetsansvar (a. prop. s. 54 f.).

Kommunen ska kunna redovisa hur bidraget har beräknats, men det är inte nödvändigt att budgeten är uppdelad på vart och ett av de kostnadsslag som bidraget ska utgöra ersättning för. Av redovisningen ska dock framgå beloppen för lokalkostnader, administration och mervärdesskatt. Om det inte finns särskilda skäl ska redovisningen även innehålla beloppen för övriga kostnadsslag var för sig (14 kap. 10 § skolförordningen och 14 kap. 10 § gymnasieförordningen). Vad som kan utgöra sådana särskilda skäl har ännu inte tydliggjorts i praxis.

Utöver grundbeloppet ska kommunen lämna ett tilläggsbelopp för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd eller ska erbjudas modersmålsundervisning. Kommunen är inte skyldig att lämna bidrag för elever som är i behov av särskilt stöd om betydande ekonomiska eller organisatoriska svårigheter uppstår för kommunen (9 kap. 21 §, 10 kap. 39 §, 11 kap. 38 §, 14 kap. 17 §, 16 kap. 54 §, 17 kap. 34 § och 19 kap. 27 §). Med tilläggsbelopp för ett omfattande behov av särskilt stöd avses ersättning för assistenthjälp, anpassning av lokaler eller andra extraordinära stödåtgärder som inte har anknytning till den vanliga undervisningen (14 kap. 8 § skolförordningen och 14 kap. 7 § gymnasieförordningen). Tillläggsbeloppet bestäms efter en individuell prövning. I rättstillämpningen har bestämmelserna tolkats restriktivt. Enligt en dom från Högsta förvaltningsdomstolen ska tilläggsbelopp endast lämnas i undantagsfall, varför det ska ställas höga krav på utredningen i ett enskilt ärende. Utredningen måste, enligt domstolens bedömning, klart visa att en elev har ett sådant stödbehov som kan anses vara ett så omfattande behov av särskilt stöd för att tilläggsbelopp ska lämnas (dom den 7 juni 2012 i mål nr 4314-11).

Det finns inga bestämmelser som styr vad bidragen ska täcka eller som anger en lägsta nivå när det gäller resurser för varje kostnadsslag. Det är således huvudmannen för den fristående skolan som avgör hur stora resurser som ska avsättas för var och en av de olika kostnadsslagen. Enligt förarbetena till de förtydligade bidragsbestämmelserna måste det finnas frihet för den enskilda skolan att utifrån lokala behov och omständigheter göra sina egna prioriteringar av hur stora resurser man vill avsätta för ett visst ändamål (a. prop. s. 33). En bakomliggande tanke med friskolereformen var att lämna utrymme för nytänkande och förnyelse. Nya undervisningsmetoder eller alternativa undervisningsformer kan utgöra värdefulla bidrag för hela skolväsendets utveckling och ska inte förhindras. Även om målen för utbildningen kan nås på olika sätt, sätter de ändå vissa gränser för hur stort huvudmännens innovationsutrymme kan vara. Oavsett hur huvudmannen har valt att organisera undervisningen på en enskild skola måste kvaliteten vara så hög att de fastställda målen för utbildningen kan nås.

Riksprislistans tillämpning

För utbildning på nationella program och nationella inriktningar i gymnasieskolan som även hemkommunen erbjuder, ska grundbeloppet bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till det egna programmet eller inriktningen (16 kap. 55 §). Motsvarande gäller bidrag för utbildning i gymnasiesärskolan (19 kap. 26 §).

Om kommunen inte erbjuder programmet eller den nationella inriktningen, och det således inte finns någon kostnad att jämföra med, ska kommunen betala det grundbelopp som Skolverket har föreskrivit med stöd av 14 kap. 9 § första stycket gymnasieförordningen (numera 13 kap. 9 § gymnasieförordningen), den s.k. riksprislistan.

2.2.2. Riktade statsbidrag till skolor med både enskild och offentlig huvudman

Skolverket fördelar riktade statsbidrag till alla skolformer oavsett huvudman. Statsbidrag beslutas efter ansökan från huvudmän och för att få ta emot riktade statsbidrag måste vissa förutsättningar

vara uppfyllda. Förutsättningarna regleras ofta i förordning. Bidragen är ibland till för att huvudmän och andra berörda ska ha bättre förutsättningar att öka måluppfyllelsen i verksamheterna. Ett annat syfte kan vara att stödja en prioriterad verksamhet.

Den absolut största delen av statsbidrag ges till skolhuvudmän för att stödja en utveckling, t.ex. av undervisningen i ett ämne eller av lärarnas kompetens. Skolverket fördelar också statsbidrag till bland annat gymnasial lärlingsutbildning, för utlandssvenska elevers skolgång i Sverige samt till svenska elevers deltagande i etablerade internationella tävlingar i teknik, naturvetenskap och matematik.

Skolverket ska följa upp hur statsbidraget har använts. I de fall det kommer fram att bidragen har använts på felaktigt sätt har Skolverket ofta möjlighet att fatta beslut om att inte betala ut ytterligare bidrag eller att ett redan utbetalt bidrag ska återbetalas.

2.3. Ansvaret för skolan

Grundlagsbestämmelsen om rätten till utbildning reglerar inte fördelningen mellan stat och kommun såvitt gäller ansvaret för utbildningen. Av den historiska tillbakablick som görs i avsnitt 5 framgår att den politiska styrningen och ansvaret för skolan genom åren har delats mellan stat, kommun, landsting, enskilda huvudmän, lärare och skolledare. Var tyngdpunkten har legat har dock varierat. Även om skolan är en kommunal angelägenhet kan staten under de senaste åren sägas ha återtagit en del styrning.

Skolan är ett nationellt intresse och staten har det övergripande ansvaret för att alla elever får en likvärdig utbildning av hög kvalitet oavsett huvudman och geografiskt läge. Staten anger förväntningar på skolverksamheten i form av mål och riktlinjer för arbetet i skolan. Staten följer också upp att skolan fullgör sitt uppdrag. I statens styrning ligger ett ansvar för nationell uppföljning och utvärdering, tillsyn och kvalitetsgranskning samt godkännande av enskilda huvudmän. Dessa uppgifter åligger de statliga myndigheterna på skolområdet. Tillsyn av skolverksamhet och godkännande av enskilda huvudmän är av särskilt intresse för kommitténs arbete och beskrivs närmare i avsnitt 6.

Huvudansvaret för verksamheterna åvilar kommunerna, de enskilda huvudmännen samt skolledarna. Dessa kan, utifrån de av staten angivna målen för arbetet i skolan, välja ett arbetssätt som passar dem. En utmaning i ett målstyrt system är att formulera

målen tillräckligt tydligt, dels så att huvudmännen kan konkretisera målen i sin verksamhet, dels så att staten kan utvärdera resultatet.

Om någon av dessa parter inte lever upp till sitt ansvar är risken stor att skolan misslyckas med sitt uppdrag.

2.3.1. De statliga myndigheterna på skolområdet

Såväl nationella som internationella utvärderingar har under en tid visat på sjunkande kunskapsresultat bland svenska elever och att den svenska skolan har blivit allt mindre likvärdig. En betydande andel elever når inte de nationella kunskapsmålen. Regeringen konstaterade därför i budgetpropositionerna för åren 2007 respektive för 2008 att den statliga utbildningsinspektionen behövde stärkas.

Som ett led i detta infördes år 2008 en ny myndighetsstruktur på skolområdet. Avsikten var att myndighetsstrukturen skulle vara utformad så att den på bästa sätt kunde stödja måluppfyllelsen inom skolväsendet och underlätta styrningen av myndigheterna (prop. 2007/08:50 s. 31). Strukturförändringen innebar att statens ansvar för skolfrågorna samlades i tre skolmyndigheter med tydliga och avgränsade uppgifter: Statens skolinspektion, Statens skolverk och Specialpedagogiska skolmyndigheten.

Regeringen ansåg att man för att få en tydlig och förutsägbar rollfördelning skulle skilja tillsynsuppgifterna från de föreskrivande och utvecklande uppgifterna. Genom att skapa en särskild myndighet för tillsyn och kvalitetsgranskning bedömde regeringen att en god granskning av måluppfyllelsen och verksamheten inom förskoleverksamhet, skolbarnomsorg, skola och vuxenutbildning kunde säkerställas (a. prop. s. 38).

Skolverkets uppgift är att aktivt verka för att utbildningens mål nås genom att sätta ramar och riktlinjer för hur utbildningen ska bedrivas samt genom uppföljning och utvärdering av verksamheten i skolan öka kunskapen om hur utbildningarna och verksamheterna har utvecklats i förhållande till de nationella målen. Myndigheten ska också stödja skolor i deras utveckling för ökad måluppfyllelse. Den utbildningsinspektion och övrig tillsynsverksamhet som Skolverket tidigare ansvarade för överfördes till den nya inspektionsmyndigheten, Skolinspektionen.

I sin tillsyn och kvalitetsgranskning ska Skolinspektionen bland annat bidra till ökad måluppfyllelse, kvalitet och likvärdighet genom att regelbundet granska kvaliteten i och utöva tillsyn över huvud-

män och verksamheter, sammanfatta och publicera resultaten av sitt arbete med tillsyn och kvalitetsgranskning samt skyndsamt handlägga signaler om missförhållanden. Myndigheten ansvarar också för att pröva godkännande av enskilda huvudmän.

I Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärderings (IFAU) uppdrag ingår numera att främja, stödja och genom forskning genomföra utvärdering av effekter av olika reformer och åtgärder inom utbildningsväsendet.

2.3.2. Kommunernas ansvar och rätt till insyn

Det är kommunerna som har det övergripande ansvaret för att organisera och planera skolverksamhet i kommunen. Utbildning är en obligatorisk uppgift för kommunen för vilken den inte kan avsäga sig ansvaret. Kommunen har dock relativt stor frihet att avgöra hur skolan ska organiseras för att de nationella målen ska uppnås. I skollagen finns dock några grundläggande bestämmelser om kommunens ansvar för skolpliktens fullgörande och om hur kommunen i övrigt bör planera sin skolorganisation.

Kommunernas ansvar för att skolplikten fullgörs

Varje kommun har ett ansvar för att de skolpliktiga barn som bor i kommunen får sin rätt till utbildning tillgodosedd, s.k. skolpliktsansvar (7 kap. 21 §). Det innebär att varje elev ska ha en skolplacering och en skola att gå till samt att kommunen följer upp så att alla skolplacerade elever går i skolan och deltar i utbildningen. Även vårdnadshavarna har ett ansvar för att barnet fullgör sin skolplikt (7 kap. 20 §).

Skolplikten får fullgöras i en fristående skola. De fristående skolorna har då ett eget ansvar att bevaka att de elever som de har tagit emot får sin rätt till utbildning tillgodosedd. Huvudmannen för en fristående skola är enligt skollagen skyldig att snarast anmäla till elevens hemkommun när en elev börjar eller slutar vid skolan eller är frånvarande i betydande utsträckning från obligatoriska inslag utan giltigt skäl (7 kap. 22 §).

Skolinspektionen har genomfört en riktad tillsyn av 50 grundskolor, varav 32 kommunala och 18 fristående i totalt 28 kommuner för att granska om man på skol- och kommunnivå har fungerande

rutiner inom området skolpliktsbevakning. Skolinspektionen har konstaterat att de fristående skolor som ingått i tillsynen vanligen känner till sin anmälningsskyldighet till kommunen, men att de ibland väntar onödigt länge med att anmäla att en elev har ogiltig frånvaro (Skolinspektionen 2011b s. 5).

Tillsynen har också visat att en del av de kommuner som ingått i tillsynen är osäkra på vilket ansvar kommunen har för skolpliktiga elever som är bosatta i kommunen och som går på fristående skolor (Skolinspektionen 2011b s. 12). Under kommitténs arbete har framkommit uppgifter som tyder på att det kan finnas bristande rutiner i vissa kommuner för att ta emot skolpliktsanmälningar från de fristående skolorna. Att huvudmannen lämnar sådana uppgifter är dock nödvändigt för att hemkommunen ska kunna fullgöra sitt skolpliktsansvar.

Kommunernas ansvar för att planera sin skolorganisation

Kommunen ansvarar för att utbildning i förskoleklass respektive grundskolan och grundsärskolan kommer till stånd för alla barn i kommunen som önskar respektive har rätt till sådan utbildning (9 kap. 12 § första stycket, 10 kap. 24 § första stycket och 11 kap. 24 § första stycket). Kommunens ansvar gäller oavsett om en elev har valt att gå i den kommunala skolan eller i en skola med enskild huvudman. Kommunen kan dock vare sig hänvisa elever till en fristående skola2 eller garantera att en sådan önskan tillgodoses. Det betyder att hemkommunen alltid måste vara beredd att tillhandahålla utbildning i egen regi till alla som har rätt till utbildning i förskoleklassen och i grundskolan (9 kap. 12 § andra stycket och 10 kap. 24 § andra stycket). Det kan t.ex. gälla om en fristående skola lägger ned eller går i konkurs alternativt om en elev som har valt att påbörja sin utbildning i en fristående skola av någon anledning inte vill fortsätta utbildningen vid skolan.

Om det finns särskilda skäl får hemkommunen komma överens med en annan kommun om att denna i stället ska svara för de berörda elevernas utbildning (9 kap. 12 § tredje stycket och 10 kap. 24 § tredje stycket). Sådana särskilda skäl kan t.ex. vara då de geografiska förhållandena medför att grundskoleutbildning i en annan

2 Jfr. 8 kap. 12 § andra stycket skollagen enligt vilken en hemkommun får fullgöra sina skyldigheter när det gäller utbildning i förskola genom att erbjuda barnet motsvarande utbildning i fristående förskola.

kommun leder till betydligt kortare resväg eller skolskjuts för eleverna (prop. 2009/10:165 s. 737). När det gäller grundsärskolan sträcker sig kommunens skyldighet inte lika långt, utan kommunen kan komma överens med en annan kommun att den i sin grundsärskola ska ta emot elever som hemkommunen ansvarar för (11 kap. 24 §).

Vid planeringen och utformningen av kommunens grundskola eller grundsärskola gäller att eleverna inte ska belastas med längre skolvägar och skolresor än vad som är nödvändigt (10 kap. 29 § och 11 kap. 28 §). Kommunen är skyldig att finna sådana lösningar som ger varje elev en situation som vid en samlad bedömning av omständigheterna framstår som rimlig för eleven (prop. 1990/91:115 s. 73).

När det gäller gymnasieutbildning så ansvarar varje kommun för att ungdomarna i kommunen erbjuds sådan av god kvalitet (15 kap. 30 §). Hemkommunen ansvarar för att alla behöriga ungdomar i kommunen erbjuds utbildning på nationella program, dvs. på yrkesprogram eller högskoleförberedande program. Erbjudandet ska omfatta ett allsidigt urval av nationella program och nationella inriktningar (16 kap. 42 §). Det finns således inte någon skyldighet för kommunen att erbjuda samtliga program. En kommun är även skyldig att i sin gymnasieskola ta emot elever från andra kommuner som inte erbjuder den aktuella utbildningen. Kommunen ansvarar också för att alla behöriga ungdomar i kommunen erbjuds preparandutbildning, yrkesintroduktion, individuellt alternativ och språkintroduktion. Elever från grundsärskolan ska erbjudas yrkesintroduktion och individuellt alternativ om de önskar sådan utbildning och bedöms ha förutsättningar att klara den (17 kap. 16 §). För var och en som har rätt att gå i gymnasiesärskolan ska kommunen svara för att sådan utbildning kommer till stånd (19 kap. 12 §).

Hemkommunens ansvar innebär inte att kommunen alltid själv måste anordna den aktuella utbildningen. Kommunen kan själv anordna gymnasieutbildning eller sluta samverkansavtal med en annan kommun eller landsting. Vilka utbildningar som erbjuds och antalet platser på dessa ska så långt möjligt anpassas med hänsyn till ungdomarnas önskemål (15 kap. 30 §). När det gäller utbildning vid en gymnasiesärskola ska hemkommunen anordna sådan i den omfattning som krävs för att bereda utbildning åt alla i kommunen som har rätt till sådan utbildning. Hemkommunen får dock sluta ett samverkansavtal med en annan kommun eller landsting (19 kap. 12 §).

Kommunernas rätt till insyn

Skollagen ger den kommun där en fristående skola är belägen en rätt till insyn i verksamheten (10 kap. 41 §). De närmare formerna för och omfattningen av kommunens insynsrätt framgår inte av lagen.

Insynsrätten anses tillförsäkra allmänhetens insyn i fristående skolor (prop. 2009/10:165 s. 384). Bestämmelsen upplevs emellertid ofta som otydlig i fråga om vilken funktion den är avsedd att fylla. Regeringen har tillkallat en särskild utredare för att föreslå en modernisering av kommunallagen (1991:900). I uppdraget ingår bl.a. att klargöra vad skollagens bestämmelser om kommuners rätt till insyn i enskild verksamhet innebär för kommunerna (dir. 2012:105).

Det är viktigt att skilja på tillsyn och insyn. Insynsrätten ger inte kommunen rätt att framföra olika former av påpekanden gentemot skolan eller kräva förändringar i verksamheten. I stället avser rätten till insyn att kommunen fortlöpande kan hålla sig informerad om hur den fristående skolverksamheten utvecklas genom att t.ex. ta del av kunskapsresultat eller information om planerade förändringar i verksamheten när det gäller elevantal, profil eller liknande. Kommunens rätt till insyn är begränsad när det gäller fristående skolors ekonomiska förhållanden. Om en kommun ändå upptäcker att en skola har allvarliga kvalitetsbrister bör kommunen meddela Skolinspektionen som därefter får besluta om tillsyn ska genomföras (se prop. 1995/96:200 s. 58).

2.3.3. Huvudmännens ansvar för att utbildningen sker i enlighet med författningarna

I huvudmannaskapet – oavsett om huvudmannen är statlig, kommunal, landstingskommunal eller enskild – ligger ett ansvar för att utbildningen vid en skola genomförs i enlighet med de bestämmelser som staten anger i skollag, läroplaner och andra förordningar (2 kap. 8 §). Det är således ett omfattande och viktigt uppdrag som åvilar varje skolhuvudman. Eftersom det är huvudmannen som är ytterst ansvarig för utbildningen vid en skolenhet är det också till huvudmannen som Skolinspektionen vanligen riktar ett beslut efter tillsyn för en granskad skola.

I vissa avseenden pekas huvudmannen direkt ut som ansvarig i skollagen. Exempelvis ska huvudmannen se till att lärare har nödvändiga insikter i de föreskrifter som gäller för skolväsendet och se till att personalen ges möjligheter till kompetensutveckling (2 kap. 34 §). Varje huvudman ska också – på huvudmannanivå – systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen (4 kap. 3 §) samt se till att nödvändiga åtgärder vidtas om det kommer fram att det finns brister i verksamheten (4 kap. 7 §). Huvudmannen ansvarar vidare för att det bedrivs ett målinriktat arbete för att motverka kränkande behandling av barn och elever, att det genomförs åtgärder för att förebygga och förhindra att barn och elever utsätts för kränkande behandling samt att det upprättas en plan med en översikt över de åtgärder som behövs för att förebygga och förhindra kränkande behandling av barn och elever (6 kap. 5–8 §§).

2.3.4. Rektorernas ansvar för skolenhetens pedagogiska arbete och inre organisation

Som rektor får bara den anställas som genom utbildning och erfarenhet har pedagogisk insikt (2 kap. 11 §). Rektorn vid en skolenhet ska leda och samordna det pedagogiska arbetet samt besluta om skolans inre organisation (2 kap. 9–10 §§). I detta ligger att bestämma om sådana övergripande frågor där ett särskilt ansvar i egenskap av skolledare framstår som normalt och naturligt (a. prop. s. 647).

Enligt särskilda bestämmelser i skollagen ansvarar rektorn också för att elevers behov av särskilt stöd utreds (3 kap. 8 §), att betyg sätts i enlighet med skolförfattningarna (3 kap. 14 §) och att det genomförs ett systematiskt kvalitetsarbete på skolenhetsnivå (4 kap. 4 §). Rektorn fattar också vissa beslut enligt skollagen, t.ex. om åtgärdsprogram för en elev som ska ges särskilt stöd (3 kap. 9 §), ledighet (7 kap. 18 §), ordningsregler (5 kap. 5 §), former för elevinflytande (4 kap. 13–14 §§) och vissa disciplinära åtgärder (5 kap.). Rektorn är vidare skyldig att anmäla till huvudmannen om en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med verksamheten (6 kap. 10 §).

3. Friskolesektorn i Sverige

Friskolereformen för 20 år sedan har fått stort genomslag och sedan dess genomförande har andelen elever i fristående skolor ökat från under en procent till över 16 procent. De fristående skolorna utgör numera alltså ungefär en sjättedel av samtliga grund- gymnasie- och särskolor. De fristående skolorna omsätter tillsammans cirka 20 miljarder kronor årligen.

Det finns redan inledningsvis anledning att understryka att det finns en stor variation mellan olika kommuner i hur stor andel av eleverna som går i en fristående skola. Friskolesektorn är också mycket heterogen. Även om det under de senaste åren har funnits en tydlig trend mot bolags- och koncernägande, vilket närmare beskrivs i avsnitt 4, är flertalet av de fristående skolorna fortfarande mindre och fristående enheter. Vissa fristående skolor är mycket små, exempelvis byskolor på landsbygden, och skulle sannolikt ha lagts ned om inte föräldrar eller personal hade valt att ta över verksamheten och driva den vidare. Parallellt med att det nationella regelverket för de kommunala huvudmännen över tid har utökats till att i allt större utsträckning också gälla för de fristående huvudmännen har allt fler fristående skolor kommit att likna de skolor som drivs av offentliga huvudmän, det vill säga de har en allmän inriktning. Fristående skolor drivs också utifrån olika pedagogiska modeller, exempelvis Montessori- eller Waldorfpedagogik, och det finns även skolor med en konfessionell inriktning. Skolor kan också vara knutna till behandlingshem och vara specialiserade på elever som har andra behov än den genomsnittlige eleven. De fristående skolorna har följaktligen olika typer av behov och utmaningar i sin verksamhet.

I det här avsnittet redogörs för vissa grundläggande fakta om omfattningen och inriktningen av fristående skolor och enskilda huvudmän. Även de fristående skolornas ekonomiska resultat behandlas. Avslutningsvis redogör vi för vissa marknadsinslag inom

skolväsendet och diskuterar hur dessa marknadsinslag fungerar i praktiken.

Kommittén har, utöver vad som redovisas i detta avsnitt, utrett och kartlagt vissa förhållanden som bifogas betänkandet i bilaga 6. I vissa fall hänvisas till denna bilaga.

3.1. Omfattning och inriktning av fristående skolor

Omfattningen och inriktningen av fristående skolor kan sammanfattas enligt följande.

  • Vid inledningen av läsåret 2011/12 gick totalt 207 000 elever i en fristående grund- eller gymnasieskola, vilket motsvarar cirka 16 procent av det totala antalet elever.
  • Vid inledningen av läsåret 2011/12 fanns det 1 339 fristående skolor.
  • Av dessa var 803 fristående grundskolor och grundsärskolor samt

536 fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor.

  • Av landets samtliga grund- och gymnasieskolor är var femte en fristående skola – det innebär alltså att friskolorna i genomsnitt är något mindre än skolor med offentlig huvudman.
  • Friskolor är vanligare på gymnasienivån: Var åttonde grundskoleelev och var fjärde gymnasieelev i Sverige gick läsåret 2011/12 i en fristående skola.
  • Tre av fem fristående grund- och gymnasieskolor finns i något av de tre storstadslänen Stockholm, Skåne och Västra Götaland.
  • Sex av sju fristående grundskolor har en allmän inriktning, en av sju har annan, t ex Waldorf-pedagogisk.

3.1.1. Elevutvecklingen under de senaste decennierna

Hösten 2011 gick 900 000 elever i grundskolan och närmare 380 000 elever i gymnasieskolan. För att förstå framväxten av friskolesektorn är det väsentligt att känna till hur utvecklingen av antalet elever har sett ut. Elevantalet är inte statiskt, utan har varierat både i grundskolan och i gymnasieskolan under de senaste två decennierna. Elevutvecklingen återspeglar det faktum att födelsetalen

varierar mellan olika år. Höga födelsetal under några år skapar en ”puckel” som därefter vandrar genom de olika stadierna i skolsystemet.

Figur 3.1 Antalet grundskole- och gymnasieelever under läsåren 1992/93 till och med 2012/13

Källa: Skolverket.

Antalet grundskoleelever ökade med närmare 20 procent från knappt 900 000 läsåret 1992/93 till drygt 1 050 000 läsåret 2001/02 (figur 3.1). Därefter har antalet elever i grundskolan minskat till samma nivå som den hade vid tiden för friskolereformen, dvs. knappt 900 000. Trots att det totala antalet grundskoleelever numera är relativt litet har det under senare år inträffat en ökning av antalet elever i de lägre åldrarna. Denna ökning ger ännu inte avtryck på aggregerad nivå.

Efter att ha passerat grundskolan nådde så småningom ålderspuckeln även gymnasieskolan. Antalet elever i gymnasieskolan var som störst läsåret 2008/09. Antalet gymnasieelever ökade stadigt varje år från drygt 300 000 vid millennieskiftet till cirka 395 000 läsåret 2008/09. Därefter har antalet minskat för varje år. Elevkullarna kommer enligt Skolverkets prognos att nå sin lägsta nivå läsåret 2015/16 för att sedan vända uppåt igen.

3.1.2. Stor ökning av antalet fristående skolor sedan reformen

Genom friskolereformen, som trädde i kraft 1992, ändrades förutsättningarna för att bedriva utbildning vid en fristående skola på ett genomgripande sätt (se vidare avsnitt 5). Sedan dess har andelen elever som går i fristående skolor ökat varje år (figur 3.2).

Figur 3.2 Andel elever i fristående grundskolor och gymnasieskolor under läsåren 1992/93 till och med 2012/13

Källa: Skolverket.

Som framgår av figur 3.2 accelererade ökningen av andelen elever i fristående skolor kring millennieskiftet. Det gäller i synnerhet i gymnasieskolan där de fristående skolorna absorberade i stort sett hela den ökning av antalet elever som beskrivs i föregående avsnitt. Ökningstakten var betydligt måttfullare i grundskolan. Troligen är de då minskande elevkullarna inom grundskolan en viktig förklaring.

Något förenklat kan man säga att på 1990-talet var den sammantagna ökningstakten ungefär en halv procentenhet per år och på 2000-talet har ökningstakten varit ungefär en procentenhet per år.

3.1.3. Trendbrott i antalet ansökningar om godkännande

Antalet ansökningar till Skolinspektionen om att godkännas som huvudman för en fristående skola eller utöka verksamheten på en befintlig skola ökade kraftigt under flera år. I 2011 års ansökningsomgång ökade antalet ansökningar med 12 procent jämfört med år 2010 och med 52 procent jämfört med år 2009 (Skolinspektionen 2011a s. 4). Av de totalt 767 ansökningar som kom in år 2011 avsåg 454 gymnasieskola och 288 grundskola. Endast 25 ansökningar gällde obligatorisk särskola eller gymnasiesärskola. De flesta ansökningar som gällde grundskolan var ansökningar om att starta en ny skola. När det gällde gymnasieskolan var cirka hälften ansökningar om att starta en ny skola och resten gällde utökningar av verksamheten på skolor som redan fanns. Sammanlagt 234 huvudmän kom in med ansökningar. De tio huvudmän som kom in med flest ansökningar svarade för cirka 40 procent av det totala antalet ansökningar (se tabell Bilaga 6.1). Ungefär hälften av ansökningarna rörde något av de tre storstadslänen Stockholm, Västra Götaland och Skåne (a.a. s. 7).

Antalet ansökningar i 2012 års ansökningsomgång var dock väsentligt lägre. Antalet minskade med 54 procent jämfört med den föregående ansökningsomgången (Skolinspektionen 2012a s. 3). Det var för gymnasieskolan som ansökningarna minskade mest i antal. Av det totala antalet ansökningar avsåg 189 grundskola och 151 gymnasieskola. Resterande 24 ansökningar avsåg grundsärskola eller gymnasiesärskola. Detta var första gången sedan år 2004 som ansökningarna om att starta eller utöka grundskola var fler än ansökningarna om gymnasieskola (a.a. s. 4). Antalet huvudmän som ansökte hade minskat till 194. Det kom även in betydligt färre ansökningar från de stora skolföretagen i 2012 års ansökningsomgång jämfört med de tidigare åren (a.a. s. 9). De tio huvudmän med flest ansökningar svarade för cirka 30 procent av det totala antalet (se tabell Bilaga 6.2). Tre av fem ansökningar avsåg etablering i något av de tre storstadslänen Stockholm, Västra Götaland och Skåne (a.a. s. 6).

Enligt Skolinspektionen finns flera tänkbara förklaringar till det minskade intresset för att starta fristående skolor (a.a. s. 3). Bland faktorer som kan ha bidragit till det dämpade intresset nämns den nya skollagens krav på skolbibliotek och elevhälsa, det ökade antalet avslag på ansökningar vid 2011 års ansökningsomgång, det osäkra konjunkturläget, samhällsdebatten kring fristående skolor samt de senaste årens minskande elevkullar.

3.1.4. Omfattningen av fristående skolor och enskilda huvudmän i dag

Vid inledningen av läsåret 2011/12 fanns 803 fristående grundskolor och grundsärskolor samt 536 fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor. Totalt gick 207 000 elever i en fristående skola, varav 54 procent i grundskolan och 46 procent i gymnasieskolan.

Antalet särskoleelever i renodlade fristående särskolor är litet, sammanlagt drygt 1 000 elever. Dessa skolor är oftast väldigt små, med i genomsnitt ett tiotal elever per skola. Det finns också särskoleelever som får sin utbildning integrerat på grundskolor och gymnasieskolor.

Tabell 3.1 Fristående skolor och elever i fristående skolor uppdelat på skolform, läsåret 2011/12

Skolform Skolor Elever Elever/skola

Antal Andel (%) Antal* Andel (%)

Antal

Grundskolor 761 57 112 140 54 147 Grundsärskolor 42 3 460 0 11 Gymnasieskolor 499 37 94 060 46 188 Gymnasiesärskolor 37 3 560 0 15

Totalt

1 339

100 207 230 100

155

* Antalet elever är avrundat till närmaste tiotal

.

Grundskolor och grundsärskolor utgör tillsammans 60 procent av de fristående skolorna. Resterande 40 procent är gymnasieskolor och gymnasiesärskolor. Även om majoriteten av de fristående skolorna är grundskolor är det i gymnasieskolan som de fristående skolorna har den, relativt sett, starkaste ställningen.

Tabell 3.2 Elever i skolor med enskild respektive offentlig huvudman, läsåret 2011/12

Typ av huvudman

Grundskola Gymnasieskola Antal* Andel (%) Antal* Andel (%)

Enskild

112 600

13

94 620

25

Offentlig

786 850

87

283 500

75

Totalt

899 450

100

378 120

100

* Antalet elever är avrundat till närmaste tiotal.

De fristående grundskolorna ansvarade hösten 2011 för 13 procent av samtliga elever i grundskolan och 25 procent av eleverna i gymnasieskolan. Sammantaget gick drygt 16 procent av alla grundskole- och gymnasieelever i fristående skolor läsåret 2011/12.

Tabell 3.3 Enskilda huvudmän, läsåret 2011/12

Verksamhetsform Antal Andel (%)

Enbart grundskoleutbildning

552

68

Enbart gymnasieutbildning

188

23

Både grundskole- och gymnasieutbildning

75

9

Totalt antal huvudmän

815

100

Läsåret 2011/12 var det totalt 815 enskilda huvudmän som bedrev utbildning i fristående grund- och gymnasieskolor. Flertalet huvudmän bedrev endast grundskoleutbildning. Relativt få huvudmän, nio procent, bedrev både grundskole- och gymnasieutbildning. Huvudmännen kan emellertid skilja sig mycket åt vad gäller storlek, både räknat i antalet skolor och i antalet elever som går i skolorna. Det är i gymnasieskolan flertalet av de riktigt stora aktörerna finns. Detta behandlas mer ingående i avsnitt 4.3.

3.1.5. De fristående skolornas inriktningar och studievägar

Fristående skolor kan delas in i fem kategorier. Det finns tre inriktningar: skolor med allmän inriktning, skolor med konfessionell inriktning och Waldorfskolor. Därutöver finns det internationella skolor och riksinternatskolor.

Tabell 3.4 Fristående skolors inriktning, grundskolor, läsåret 2011/12

Kategori Antal skolkommuner

Antal skolor Antal elever*

Andel elever

(%)

Allmän 179 643 97 590 87 Konfessionell 41 69 8 170 7 Waldorf 29 39 4 070 4 Internationella skolor 4 7 2 090 2 Riksinternatskolor 3 3 230 0

Samtliga fristående skolor

189 761 112 140 100

* Antalet elever är avrundat till närmaste tiotal

.

Källa: Skolverket.

Anledningen till klassificeringen av fristående skolor är att olika författningsbestämmelser blir tillämpliga. Den nya skollagen, som trädde i kraft den 1 juli 2011, innebär dock att i princip samtliga bestämmelser är lika för fristående och kommunala huvudmän, till skillnad mot vad som var fallet tidigare. Endast i några specifika fall görs undantag för enskilda huvudmän. För skolor med waldorfpedagogisk inriktning gäller exempelvis särskilda regler för betygssättning (6 kap. 3 § skolförordningen [2011:185]) och för vilka lärare som får undervisa (se 2 kap. 17 § skollagen och 1 kap. 4 § förordningen [2011:326] om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare och utnämning till lektor).

Tidigare klassificerades skolorna av Skolverket i samband med tillståndsbeslutet baserat på huvudmannens beskrivning av skolans verksamhet. Numera ska den som ansöker om godkännande själv ange inriktning. Enligt vad kommittén har erfarit så har det i något fall förekommit att en skola med konfessionella inslag är klassificerad som en skola med allmän inriktning. Skolor som tidigare indelades i etnisk, speciell ämnesprofil och övriga inriktningar klassificeras nu som skolor med allmän inriktning. Men varje grundskola har möjlighet att profilera sig, t.ex. som Montessoriskola eller med engelska-, kultur- alternativt idrottsklasser.

Den vanligaste inriktningen bland grundskolorna, förutom den allmänna, är den konfessionella. Av samtliga elever i grundskolan går 1 procent i sådana skolor. Undervisningen i såväl fristående som kommunala skolor ska vara icke-konfessionell (1 kap.67 §§skollagen). I offentliga skolor ska även utbildningen i övrigt vara icke-konfessionell(1 kap. 6 § skollagen), medan fristående skolor

får ha konfessionella inslag i utbildningen i övrigt (1 kap. 7 §). Det betyder att det i en skola med konfessionell inriktning är möjligt att under skoldagen ge utrymme för konfessionell verksamhet som t.ex. andakter eller bönestunder. Att delta i sådana verksamheter ska dock vara frivilligt för eleven.

Inom gymnasieskolan fanns det tidigare 17 nationella program, specialutformade program, individuella program, International Baccaaureate samt utbildningar vid fristående skolor. De fristående skolorna bedrev då utbildning som till ”art och nivå” motsvarade något av de nationella programmen. Skolorna kunde erbjuda egna lokalt beslutade kurser. Reglerna har numera stramats åt och utrymmet för att ha egna inriktningar har minskat. Inför höstterminen 2011 genomfördes omfattande förändringar av gymnasieskolan (GY2011). Den programstruktur som gällde enligt den gamla läroplanen (Lpf94) kommer successivt att fasas ut, då de elever som påbörjade sin utbildning enligt denna slutför utbildningen (den sista elevkullen lämnar gymnasieskolan våren 2013). Reformeringen innehöll flera delar, bland annat ett nytt programutbud. Efter reformen finns det 18 nationella program i gymnasieskolan: 12 yrkesprogram och 6 högskoleförberedande program. Fem introduktionsprogram har också införts. Vidare har en lärlingsutbildning införts, efter att en försöksverksamhet bedrivits 2008– 2011.

Vid en jämförelse mellan offentliga och enskilda huvudmän fördelar sig den första årskullen efter gymnasiereformen relativt likartat mellan de olika nationella programmen. Det finns dock några skillnader. De fristående skolorna har i högre utsträckning elever som går det samhällsvetenskapliga programmet. I gengäld är det nästan uteslutande skolor med offentliga huvudmän som tar emot elever i olika introduktionsprogram (se tabellerna Bilaga 6.7a–c ).

3.2. De fristående skolornas ekonomiska resultat

En huvudman som driver skolverksamhet måste generera ett ekonomiskt överskott oavsett i vilken juridisk form verksamheten bedrivs. Ur ett elevperspektiv måste skolan ha förutsättningar att vara långsiktigt ekonomiskt stabil. Ett ekonomiskt överskott behövs också för att göra investeringar i verksamheten. Det är emellertid aktiebolagsformen som i första hand är avsedd att generera ett överskott. Det ekonomiska överskottet, eller vinsten, kan användas

på olika sätt. Vinstutdelning är ett sätt på vilket en eventuell vinst i ett aktiebolag kan användas. I avsnitt 7.3 redogörs för förekomsten av vinstutdelning och vissa andra möjliga värdeöverföringar i 13 stora skolföretag.

Här redogörs för vad kommittén har funnit kring skolföretagens vinster. Vinst definieras som intäkter minus kostnader. Avsnittet inleds med en kort redovisning av de fristående skolornas huvudsakliga intäkter, dvs. kommunala bidrag från elevernas hemkommuner. Därefter redovisas den statistik som finns tillgänglig när det gäller skolornas kostnader.

För en full förståelse av redogörelsen kan det underlätta att känna till hur huvudmannaskap och ägarstrukturer ser ut inom skolväsendet. För en sådan beskrivning hänvisas till avsnitt 1.4.

3.2.1. De fristående skolornas intäkter

Fristående skolor finansieras i huvudsak genom kommunala bidrag. Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev vid den fristående skolan. Det finns också en möjlighet för fristående skolor, liksom för skolor med offentlig huvudman, att erhålla statsbidrag. Skolorna får inte ta ut elevavgifter. En mer ingående beskrivning av reglerna kring de kommunala och statliga bidragen finns i avsnitt 2.2. Det finns ändå skäl att i detta sammanhang göra en kort sammanfattning av bestämmelserna.

Hemkommunens bidrag till fristående skolor ska grunda sig på kommunens budget för den egna skolverksamheten. Beräkningen av bidraget ska innefatta ersättning för i princip alla kostnader som är förknippade med verksamheten. Den fristående skolans verkliga kostnader avgör inte storleken på bidraget, utan bidraget ska fördelas på samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till sina egna skolor.

Bidragets storlek varierar mellan olika kommuner och mellan olika utbildningar. Bidraget lämnas för varje elev och består av ett grundbelopp som ska ge ersättning för kostnader för undervisningen, läromedel och annan utrustning, elevhälsa, måltider, administration, lokalkostnader och mervärdesskatt. Utöver grundbeloppet ska kommunen lämna ett tilläggsbelopp för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd eller ska erbjudas modersmålsundervisning. Tilläggsbeloppet bestäms efter en individuell prövning.

3.2.2. De fristående skolornas kostnader

Det finns inga bestämmelser som anger hur de fristående skolorna ska använda bidragen, utan det är huvudmannen för den fristående skolan som avgör hur stora resurser som ska avsättas för vart och ett av de olika kostnadsslagen, t.ex. personal.

Statistiska Centralbyrån (SCB) redovisar årligen statistik över företags resultaträkningar, bland annat företags intäkter och kostnader under en period. I SCB:s redovisning är företagen indelade i olika branscher. Det bör noteras att statistiken som redovisas här enbart gäller de företag som har klassificerats som tillhörande utbildningsbranschen. Vissa fristående skolor drivs emellertid av huvudmän som tillhör andra branscher än utbildningsbranschen. Av samtliga grundskoleelever i fristående skolor går 14 procent i skolor som drivs av huvudmän med ägare i andra branscher än utbildningsbranschen. Motsvarande andel av gymnasieeleverna är 27 procent. I vilken utsträckning dessa elevers huvudmän ingår bland de företag som SCB:s statistik omfattar är inte utrett. (I tabellerna Bilaga 6.8–9 redovisas vilka branscher ägarna till huvudmän i koncerner tillhör.)

Statistiken över skolföretagens resultaträkningar visar att personalkostnader är den största posten på kostnadssidan. År 2010 utgjorde personalkostnader 58 procent av nettoomsättningen i de företag som bedrev grundskoleutbildning och 49 procent av nettoomsättningen i de företag som bedrev gymnasieutbildning. Skillnaden återspeglar sannolikt att det i genomsnitt krävs en högre lärartäthet i grundskolan än i gymnasieskolan. Det kan dock finnas alternativa förklaringar. I tabell 4.2 redovisas att gymnasieskolor i större utsträckning tillhör koncerner. Det kan också ha en viss betydelse för personalkostnaderna om det i en koncern utvecklas personalbesparande utbildningskoncept. Det kan även finnas ett större effektiviseringstryck i vissa koncerner som driver fram en utveckling mot en lägre personaltäthet oavsett hur verksamheten bedrivs.

Nettoomsättningen består av intäkterna i företagets huvudsakliga verksamhet, dvs. i detta fall skolverksamheten. Vid en jämförelse av kostnaderna år 2010 med år 2000, så visar det sig att personalkostnaderna i de fristående gymnasieskolorna även då utgjorde 49 procent av nettoomsättningen. I grundskolorna var personalkostnaderna dock relativt sett större år 2000 (67 procent) än år 2010 (58 procent).

Skolverket redovisar i den årliga officiella statistiken för skolväsendet enskilda respektive offentliga huvudmäns kostnader. Jämfört med kommunala grundskolor har fristående grundskolor i genomsnitt lägre kostnader per elev för undervisning, lokaler och elevvård samt kostnadsposten övrigt. Skillnader i redovisade kostnader mellan olika typer av huvudmän kan emellertid bero på att olika redovisningsprinciper tillämpas, snarare än på att de faktiska kostnaderna skiljer sig åt. Det är därför vanskligt att jämföra de redovisade kostnaderna för skolverksamheten för olika huvudmän.

Skolverket har kartlagt och analyserat kostnadsutvecklingen i gymnasieskolan under perioden 2005–2009 och funnit att den ökade 13 procent i de kommunala skolorna och 4 procent i de fristående skolorna. Kostnadsökningen enligt konsumentprisindex (KPI) var under samma period 7 procent.1 Kostnadsökningen för de fristående skolorna var således lägre än KPI, medan det motsatta gällde för de kommunala skolorna (Skolverket 2011a s. 30).

Det finns flera tänkbara orsaker till att de kommunala kostnaderna har ökat mer än kostnaderna för de fristående skolorna. Gymnasieelevers byten av program och skolor innebär ofta att studietiden förlängs med ett år eller mer. Kostnaderna för denna förlängning av studietiden står hemkommunen för. Nyckeltalet kostnad per elev fångar emellertid inte hemkommunens merkostnader då eleven byter skola och därför går fler år i skolan (a.a. s. 7). I många kommuner har dessutom elevantalet minskat kraftigt. Eftersom det är svårt att på kort sikt anpassa antalet lärare till antalet elever, kan det medföra att kostnaden per elev ökar. Den har ökat betydligt mer i de kommuner där elevantalet har minskat än i kommuner där antalet har ökat. Ytterligare en orsak till skillnaderna mellan kommunala och fristående skolors kostnadsökningar skulle kunna vara att huvudmännen erbjuder olika typer av program. Yrkesutbildningar kostar i allmänhet mer än högskoleförberedande utbildningar. Enligt Skolverkets beräkningar är emellertid skillnaderna mellan programutbuden så små att det troligen inte har gett utslag i kostnadsnivåerna (a.a. s. 6).

1 Skolindex ökade med nio procent under åren 2005–2009. Skolindex är ett index som fastställs varje år av regeringen för att justera vissa bidrag inom skolområdet. Det beaktar löneutvecklingen för samtliga offentliganställda liksom varuprisutvecklingen och skulle kunna betraktas som en KPI för skolväsendet.

3.2.3. Skolföretagens vinster

Ett företags lönsamhet kan beskrivas med hjälp av olika nyckeltal. Kommittén har valt att i detta avsnitt illustrera skolföretagens lönsamhet med hjälp av nyckeltalet rörelsemarginal. Den anger hur stor del av företagets omsättning som kan användas för att täcka kostnaderna för räntor, skatt och en eventuell vinstutdelning.

Kommittén har erfarit att det inte finns någon tillgänglig skattning av rörelsemarginalerna som endast omfattar de företag som bedriver grundskole- och gymnasieutbildning. Rörelsemarginalerna belyses därför utifrån tre olika källor, som var och en beskriver rörelsemarginalerna för antingen delar av skolföretagen eller för samtliga skolföretag som bedriver grundskole- och gymnasieutbildning, men där det även ingår företag som bedriver annan typ av verksamhet.

Uppgifter från Upplysningscentralen

Friskolekommittén har med hjälp av uppgifter hämtade från företagens årsredovisningar analyserat rörelsemarginalerna under år 2010 för de enskilda huvudmän som bedriver grundskole- och gymnasieutbildning i aktiebolagsform. Uppgifterna har beställts från Upplysningscentralen. Urvalet av företag är baserat på Skolinspektionens skolregister som omfattar de huvudmän som har godkännande att bedriva skolverksamhet. Vissa företag bedriver emellertid inte bara skolverksamhet utan kan kombinera den med annan typ av verksamhet. Vissa skolhuvudmän kombinerar skolverksamhet med att exempelvis driva behandlingshem. Andra bedriver skolverksamhet i liten skala som ett komplement till den huvudsakliga verksamheten. Företagen kan även bedriva utbildning i annan form, t.ex. förskola eller särskild utbildning för vuxna.

Sammantaget var rörelsemarginalen 7,9 procent (beräknat på det totala rörelseresultatet i relation till den totala nettoomsättningen). Det betyder dock inte att samtliga skolföretag, eller ens en majoritet av skolföretagen, har en rörelsemarginal som är av den storleksordningen. Den genomsnittliga rörelsemarginalen var 2,6 procent (medelvärdet). Det betyder att det företrädesvis är stora företag som har goda rörelsemarginaler, eftersom dessa företag har en stor tyngd i den sammantagna rörelsemarginalen.

Avsikten med denna analys av rörelsemarginalerna är även att illustrera spännvidden inom skolväsendet. Inga företag namnges i jämförelsen, eftersom ett enskilt företags rörelsemarginal kan variera relativt mycket år från år. Att redovisa rörelsemarginalen för ett enskilt företag ett visst år skulle kunna ge en missvisande bild av just det företagets lönsamhet. Det är emellertid möjligt, och motiverat, att redovisa rörelsemarginaler på aggregerad nivå eftersom redovisningen framför allt avser att ge en bild av variationen i företagens lönsamhet. Tillfälliga uppgångar och nedgångar för enskilda företag kan antas ta ut varandra på en aggregerad nivå. Analysen visar att det finns en stor variation mellan de enskilda företagen.

Tabell 3.5 Antal och andelar enskilda huvudmän som drivs i aktiebolagsform med olika rörelsemarginaler, år 2010

Rörelsemarginal för respektive företag

Antal Andel (%)

Negativ 61 15 0–4 procent 142 36 5–9 procent 100 25 10–14 procent 42 11 15–19 procent 28 7 20 procent eller högre 28 7

Totalt 397 100

Hälften av skolföretagen hade en rörelsemarginal som var högre än 4 procent. Detta stämmer väl överens med den beräknade medianen som är 4,3. Medianen är ett mått som visar för vilken nivå hälften av de undersökta skolföretagen har högre värden och hälften har lägre värden.

Av de knappt 400 företagen hade 7 procent en rörelsemarginal som uppgick till 20 procent eller högre, vilket måste betraktas som en mycket god rörelsemarginal. En lika stor andel av företagen hade en rörelsemarginal på 15–19 procent, vilket även det får anses vara en mycket god rörelsemarginal.

Det fanns även företag som inte var lika lönsamma under det undersökta året 2010. Femton procent av skolföretagen hade negativa rörelseresultat och gjorde därmed en förlust.

Uppgifter från Statistiska Centralbyrån

Som har beskrivits tidigare tar SCB varje år fram statistik över företagens ekonomi, baserad på företagens resultaträkningar. Även andra aspekter av lönsamhet kartläggs, liksom tillväxten i olika branscher.2 En av de variabler som SCB redovisar årligen är företagens rörelsemarginaler, vilka kan studeras branschvis. Som tidigare har beskrivits hänförs dock inte alla skolföretag till utbildningsbranschen. Det innebär att SCB:s statistik över rörelsemarginaler i utbildningsbranschen möjligen inte omfattar all skolverksamhet.

Den beräknade rörelsemarginalen för skolföretag i utbildningsbranschen som bedriver grundskoleutbildning var 2,7 procent år 2010. Rörelsemarginalen har beräknats utifrån ett samlat rörelseresultat på 415 miljoner kronor och en total nettoomsättning på 8 992 miljoner kronor. Rörelsemarginalen för sådana företag som bedriver gymnasieutbildning var 6,6 procent samma år. Rörelsemarginalen har beräknats utifrån ett samlat rörelseresultat på 565 miljoner kronor och en total nettoomsättning på 8 554 miljoner kronor.

Enligt dessa beräkningar är rörelsemarginalerna större i utbildningsverksamheten i gymnasieskolan än i grundskolan. En förklaring till detta kan vara att personalkostnaderna är större i grundskolan. År 2010 utgjorde personalkostnaderna i gymnasieskolan 49 procent av nettoomsättningen och i grundskolan 58 procent av nettoomsättningen. Rörelsemarginalerna inom utbildningsverksamheten i grund- och gymnasieskolan var lägre mellan åren 2001– 2004. Efter år 2004 har rörelsemarginalerna visat en relativt stadig uppåtgående trend.

Den genomsnittliga rörelsemarginalen inom utbildningsbranschen som helhet var 7,9 procent år 2010. Det bör uppmärksammas att utbildningsbranschen inte bara omfattar företag som driver grundskole- och gymnasieutbildning, utan även företag som driver utbildning i form av förskolor och vuxenutbildning samt trafikskolor, kvalificerade yrkesutbildningar, uppdragsutbildning m.m. Sammantaget hade näringslivet i genomsnitt rörelsemarginaler som storleksmässigt låg nära dem för utbildningsbranschen. Eftersom rörelsemarginalerna varierar över tid – i vissa branscher varierar de relativt

2 I statistiken ingår aktiebolag, ekonomiska föreningar, handels- och kommanditbolag, statliga affärsverk, enskilda näringsidkare samt vissa stiftelser. Branschindelningen görs med hjälp av standard för svensk näringsindelning (SNI). Varje undersökningsenhet hänförs till den näringsgren där den har sin huvudsakliga verksamhet. Undersökningen omfattar ett stort antal variabler utgående från företagets resultaträkning och balansräkning. Dessutom ingår uppgifter som rör förändring av eget kapital och anläggningstillgångar.

mycket – är det vanskligt att göra jämförelser mellan olika branscher. Det kan dock konstateras att under åren 2008–2010 var rörelsemarginalerna i genomsnitt högre inom branschen Vård och omsorg än inom utbildningsbranschen.3

Uppgifter från Friskolornas riksförbund

Friskolornas riksförbund har beräknat den genomsnittliga rörelsemarginalen för företag som bedrev utbildning i förskola, grundskola eller gymnasieskola i aktiebolagsform under år 2011. Underlaget bestod av 940 företag. Företagens sammanlagda rörelseresultat efter avskrivningar var drygt 777 miljoner kronor och nettoomsättningen nästan 19 miljarder kronor. Den genomsnittliga rörelsemarginalen var 4,1 procent. En stor majoritet av bolagen var emellertid sådana som bedrev utbildning i form av förskolor (Friskolornas Riksförbund 2012).

3.3. Marknadsliknande drag i skolväsendet

Det fria skolvalet och det faktum att fler och fler vinstdrivande företag verkar i friskolesektorn har bidragit till att den ibland också måste ses i ett näringsfrihetsperspektiv. Det finns även andra skäl till att skolväsendet i vissa sammanhang beskrivs som en marknad. Avsikten med friskolereformen var bland annat att införa vissa drag av en fri marknad. En förutsättning för detta var det fria skolvalet, som infördes i nära anslutning till friskolereformen. (Dessa båda reformer beskrivs i avsnitt 5.) Resurserna inom skolväsendet styrs genom en kundvalsmodell, vars syfte bland annat är att främja effektivitet och kvalitet på samma sätt som förväntas ske på fria marknader.

I och med att det infördes en rätt till bidrag för skolverksamhet som har godkännande från staten, gavs elever och föräldrar möjlighet till ett direkt inflytande över hur samhällets resurser för skolutbildning skulle fördelas. Valet av skola ska styra var pengarna hamnar. Att resursfördelningen påverkades av elevers och föräldrars val antogs medföra en konkurrens om eleverna mellan skolor. Denna konkurrens skulle i sin tur medföra en pedagogisk mångfald och mer effektiva arbetsmetoder som kunde spridas i hela skol-

3 Vissa andra branscher, såsom Jordbruk, skogsbruk och fiske samt Fastighetsverksamhet hade rörelsemarginaler som var väsentligt högre än utbildningsbranschens.

väsendet. Man skulle kunna uttrycka det som att det politiska systemet har lånat in vissa marknadsmekanismer för att effektivisera det offentliga systemet, snarare än att skolväsendet har blivit en marknad i egentlig mening.

I det följande redogör vi för hur dessa marknadsinslag fungerar i praktiken.

3.3.1. Utmärkande drag

På fria marknader väljer kunderna mellan olika varor utifrån tillgänglig information om pris och kvalitet samt utifrån egna preferenser. Kunderna väljer varor som har rätt pris utifrån den betalningsvilja som kunden har för just den varan.

Inom skolväsendet finns ingen kund i denna bemärkelse. Den kundvalsmodell som tillämpas innebär att elever och föräldrar väljer utbildning men inte att de själva betalar för den. Samhället som finansierar utbildningen har egna preferenser för hur den ska utformas. Att tala om en ”skolmarknad” kan därför bli missvisande. Det finns ekonomer som menar att begreppet ”kvasimarknad” ligger närmare till hands (se t.ex. Skolverket 2012a s. 8). Begreppet antyder att skolmarknaden inte är en marknad i vanlig mening. Den skiljer sig från andra marknader på så sätt att priset på ”varan” utbildning inte sätts genom att utbud och efterfrågan möts, utan genom politiska beslut. I botten finns en pliktlagstiftning och en grundlagsfäst rättighet. Skolplikten får fullgöras i en fristående skola och ett godkännande av en huvudman medför en rätt till bidrag från elevernas hemkommuner. Bidragsbestämmelserna utgår från likabehandlingsprincipen och fristående skolor ska tilldelas bidrag för sina elever på samma grunder som kommunala skolor tilldelas resurser. Bidragen är därmed inte relaterade till den faktiska kostnad som skolan har för eleven. Bidraget är inte heller relaterat till den kvalitet som utbildningen har, även om en viss kvalitetsnivå krävs både för att godkännas som huvudman och för att bedriva utbildning vid en fristående skola.

Andra inslag som gör friskolesektorn olik de flesta fria marknader är att etablering av verksamhet kan ske först efter att Skolinspektionen har godkänt en huvudman. Ett godkännande kan återkallas om det föreligger allvarliga brister i verksamheten och den måste då upphöra, oavsett om skolan har tillräckligt många elever för att överleva ekonomiskt.

3.3.2. Vissa effekter av det fria skolvalet och av friskolereformen

Skolverket har genomfört en rad studier av hur skolväsendet som marknad fungerar. Skolverket har utifrån de genomförda studierna dragit slutsatsen att de huvudsakliga intentionerna med de valfrihets- och friskolereformer som genomfördes under 1990-talet delvis har infriats. Elever har större valfrihet och det finns fler alternativ. Fler elever väljer också att gå i en annan skola än den närmaste kommunala skolan. Enligt Skolverket medför detta dock ett antal dilemman. Ett av dessa är att det råder betydande skillnader mellan olika kommuner och olika delar av landet. Skolutbudet ökar i vissa delar av landet men minskar i andra. Geografiska faktorer och lokala förhållanden gör att de verkliga valmöjligheterna inte är likvärdiga för alla elever (Skolverket 2012a s. 10 f.).

Skolverket menar även att konkurrensen i många fall har lett till ökade kostnader för kommunerna. En del av de ökade kostnaderna beror på kvalitetssatsningar och specialiseringar. Konkurrensen kommer dock inte bara från fristående skolor utan även i hög utsträckning från andra kommunala skolor. Kommunerna uppger att de hanterar denna konkurrens genom olika strategier såsom marknadsföring, särskilda utbildningsprofiler, kvalitet i kringfunktioner som elevhälsovård och genom samverkan. Andra skäl till kostnadsökningar uppgavs vara ett minskat elevantal, svårigheter att planera verksamheten och kravet på kommunerna att ha beredskap för att ta emot de elever som lämnar fristående skolor för att återvända till en kommunal skola. I dag ses de fristående skolorna i allt högre grad som konkurrenter i stället för som ett komplement till kommunala skolor. Det gäller inte minst gymnasieskolorna. (Skolverket 2010a s. 37 ff.).

Kommittén har träffat företrädare för skolförvaltningen i nio kommuner. Frågan om kommunernas förutsättningar att planera och dimensionera sin verksamhet har då behandlats. Erfarenheterna skiljer sig åt mellan de olika kommunerna. I vissa kommuner beskrevs situationen som oproblematisk medan den i andra kommuner beskrevs som besvärlig. Flera intervjupersoner ansåg att problem med planering av skolverksamheten är en oundviklig följd av det fria skolvalet och att det kan accepteras, eftersom systemet har fördelar för medborgarna som väger tyngre än nackdelarna för den kommunala skolförvaltningen.

I en nyligen genomförd utvärdering av effekterna av friskolereformen av Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) konstateras att mycket talar för att konkurrensen har haft en positiv effekt på studieresultaten (IFAU Rapport 2012:17). I studien har använts nya utvecklade mått för kunskapsresultat och den täcker en längre tidsperiod (sammanlagt 22 elevkullar) än vad tidigare studier har gjort.

Inga effekter på skolkostnader har hittats, vilket motsäger de iakttagelser som Skolverket tidigare har gjort. Däremot ger studiens resultat stöd för en annan av Skolverkets slutsatser, nämligen att de kommunala skolorna på grund av konkurrensen har satsat mer resurser på kvalitet. En utgångspunkt för studien är det faktum att friskolereformen har fått mycket olika genomslag i olika kommuner. Effekterna av reformen har utvärderats genom att jämföra förändringen i utbildningsresultat i kommuner där andelen elever i fristående skolor har ökat mycket med förändringen i kommuner där andelen elever i fristående skolor har ökat lite eller inte alls. I studien har hänsyn tagits till en rad olika faktorer, som skulle kunna förklara förändringarna i utbildningsresultat.4

De positiva studieresultaten visade sig ungefär ett decennium efter reformens införande. Man har funnit positiva effekter på genomsnittsresultaten för årskurs 9 (både resultat på nationella prov och betyg) och för senare utbildningsprestationer i gymnasieskolan och högskolan. Slutsatsen i IFAU:s studie är att effekten på studieprestationer kan tolkas som positiva produktivitetsfaktorer i skolväsendet. De positiva resultaten verkar enligt forskarna först och främst bero på spridnings- och konkurrenseffekter och inte på att elever i fristående skolor får betydligt bättre resultat än elever i kommunala skolor.

I studien anges flera anledningar till varför ett fritt skolval med ett kommunalt bidrag som följer eleven kan antas ha positiva effekter på resultaten i skolan. Skolors incitament att förbättras förstärks när de måste konkurrera om elever. Matchningen av elever till skolor kan bli bättre och i sin tur generera positiva kamrateffekter. Ytterligare ett argument är att utvecklingen av framgångsrika pedagogiska metoder och skolorganisationer stimuleras och sprids. Det sistnämnda argumentet har bärighet i system som tillåter fristående skolor, eftersom dessa är friare i sitt val av pedagogik och profil.

4 Trender i kommunerna innan reformen genomfördes, betygsinflation, förändrad elevsammansättning inom kommunerna eller en rad andra möjliga förklaringar.

3.3.3. Brist på information har negativa konsekvenser

Att elever har rätt att välja skola och att valet avgör fördelningen av ekonomiska resurser är två förutsättningar för att de mekanismer som ska leda till att effektivare arbetssätt och högre kvalitet i skolväsendet ska uppstå. Tanken är att skolor som inte håller måttet ska överges av eleverna och därmed inte kunna drivas vidare.

Skolorna kan inte konkurrera om elever genom prissättning, eftersom samhället är finansiär och priset är fast. Skolorna kan däremot konkurrera genom att höja kvaliteten och anpassa utbudet och utformningen av utbildningarna efter elevernas och föräldrarnas önskemål. För att den fria konkurrensen ska vara kvalitetsdrivande krävs dock att kunden kan göra rationella val baserade på fakta.

Kännetecknande för skolsektorn är att den präglas av så kallad asymmetrisk information, dvs. kunderna har inte all den information om skolorna som behövs för att fatta ett rationellt val. Många aspekter av utbildningens kvalitet kan inte bedömas av elever och föräldrar vid valtidpunkten, utan först i efterhand. Val som görs utifrån felaktig eller ofullständig information riskerar att leda till samhällsekonomisk ineffektivitet. Kundvalsmodeller i offentlig sektor ställer med andra ord krav på information som är tillgänglig för brukarna.

En marknad med bristande transparens kännetecknas av flera av ett antal olika faktorer. Några av dessa finns inom skolväsendet:

  • man väljer vid få tillfällen i livet,
  • varan man väljer karaktäriseras av hög komplexitet,
  • varans kvalitet i sin helhet kan bedömas först i efterhand, samt
  • det är förhållandevis höga kostnader förknippade med att göra ett nytt val och att byta vara.

Alla dessa faktorer innebär en risk för att kunderna inte kan göra ett rationellt val på grund av bristande eller missvisande information (Statskontoret 2007).

För att de bästa skolorna ska gynnas av en kundvalsmodell och de skolor som inte håller tillräckligt hög kvalitet ska slås ut från marknaden, måste elever och föräldrar således ha tillgång till tillräckligt bra information. Det måste även finnas en reell möjlighet för eleverna att kunna välja bort skolor med dålig kvalitet.

3.3.4. Reella valmöjligheter finns inte alltid

Även med fullständig information har elever och föräldrar inte alltid en reell möjlighet att välja skola. Det beror bland annat på utbudet av utbildningsplatser och hur konkurrensen om eleverna ser ut. Om utbudet på en ort är anpassat till elevantalet så att alla skolor kan fylla de flesta av sina platser, så innebär det – åtminstone teoretiskt – att inte ens den sämsta skolan kan konkurreras ut. Platserna på de bättre skolorna räcker inte till för alla elever. Det kan innebära att den sämsta skolan kan leva kvar tills förutsättningarna för verksamheten förändras. En sådan förändring kan vara minskande elevkullar.

Det bör dock understrykas att regelverket är konstruerat så att den reella valmöjligheten ska vara så stor som möjligt för alla, främst genom att de fristående skolorna ska vara öppna för alla elever och avgiftsfria.

4. Ägarstrukturer inom skolväsendet

Friskolereformen har, som redan nämnts, inneburit att det nu finns ett betydligt större utbud av skolor och därmed ökad valfrihet för föräldrar och elever. Vid tidpunkten för friskolereformens genomförande var stiftelseformen den klart dominerande juridiska formen bland de relativt få enskilda huvudmännen, men i dag drivs en stor majoritet av skolorna som aktiebolag. Det gäller särskilt gymnasieskolorna. Skolväsendet domineras allt mer av de stora aktörerna och det utländska ägandet har ökat de senaste åren. Sedan 2007 har också ett antal så kallade riskkapitalbolag blivit ägare av friskolor.

Enligt direktiven ska kommittén beskriva ägarstrukturen inom skolväsendet. Friskolesektorn har de senaste åren förändrats snabbt och den tendensen håller i sig. Skolor startas och läggs ned och ägarstrukturer förändras. De kontinuerliga förändringarna medför att vissa uppgifter som redovisas i detta avsnitt redan i skrivande stund är inaktuella. De undersökningar som kommittén har låtit genomföra har använt sig av de data som vid tillfället har funnits tillgängliga. Det betyder att det finns detaljer, framför allt vad gäller ägande, som var korrekta när undersökningen genomfördes, men som därefter har ändrats. I möjligaste mån har detta kommenterats eller korrigerats. Det har emellertid inte varit möjligt att i alla delar hålla beskrivningarna uppdaterade.

Kommittén har utrett och kartlagt vissa förhållanden som inte presenteras i detta avsnitt. Resultaten av detta arbete finns i stället i en särskild bilaga till betänkandet, bilaga 6. I vissa fall hänvisas till denna bilaga.

4.1. Huvudmannaskap och ägande

Som en utgångspunkt är det viktigt att klargöra skillnaden mellan huvudmannaskap och ägande. För kommunala skolor är kommunen huvudman. Fristående skolor har en enskild huvudman. Begreppet enskild huvudman avser den fysiska eller juridiska person som har fått godkännande att bedriva den aktuella utbildningen. Med enskilda menas bolag, föreningar, stiftelser, registrerade trossamfund eller enskilda individer.

Skolhuvudmän som är företag kan ha en eller flera ägare. Ägarna kan antingen vara privatpersoner eller andra företag.

En skolhuvudman som till majoriteten ägs av ett företag ingår i en koncern. Det gäller oavsett huvudmannens juridiska form. Bland de huvudmän som ingår i koncerner är 96 procent aktiebolag. Ägarföretaget kan själv vara skolhuvudman. I vissa fall är majoritetsägaren ett företag med en eller flera fysiska personer som minoritetsägare. Det är en vanlig konstruktion då grundaren av ett skolföretag har sålt majoriteten av aktierna i företaget till ett annat företag.

Figur 4.1 Exempel på en huvudman som bedriver utbildning vid flera skolor. Huvudmannen kan ägas av ett eller flera ägarföretag eller av en eller flera privatpersoner, alternativt av både ägarföretag och privatpersoner

I figur 4.1 illustreras hur en enskild huvudman kan ägas av ett ägarföretag, av en eller flera privatpersoner alternativt av både ett ägarföretag och en eller flera privatpersoner. Det kan finnas ytterligare ägarnivåer över det närmaste ägarföretaget. Flera sådana led kan förekomma, ända upp till det företag som är registrerat som moder-

Huvudman

Skola

Skola

Skola

Skola

Ägarföretag

Privatperson

bolag för hela koncernen (koncernmodern). Begreppen koncern och koncernmoder definieras närmare i avsnitt 1.4. Koncernerna inom skolväsendet beskrivs mer ingående i avsnitt 4.2–4.3.

4.2. En heterogen friskolesektor

De fristående skolorna har det gemensamt att utbildningen bedrivs av det som i lagen kallas för enskilda huvudmän, men i övrigt är gruppen mycket heterogen. Ett flertal drifts- och ägarformer förekommer. Variationen är störst bland de aktörer som bedriver grundskoleutbildning. Skolväsendet befinner sig dock i ständig förändring och trenden är tydlig. Utvecklingen går från drift genom ideella föreningar och stiftelser mot drift i aktiebolagsform. Allt fler elever går i en skola som ingår i någon av de stora skolkoncernerna. Detta gäller särskilt de fristående gymnasieskolorna.

Efter millennieskiftet har det skett en koncentration av ägandet inom friskolesektorn i den meningen att de största aktörerna har blivit allt större. Det har skett genom förvärv av andra företag eller genom startande av nya skolor.

4.2.1. En stor variation bland enskilda huvudmän

Bland de enskilda huvudmän som är juridiska personer förekommer åtta olika juridiska former, varav aktiebolag är den absolut vanligaste. Andra vanliga former är stiftelser, ideella föreningar och ekonomiska föreningar. Skolor med konfessionella inslag behöver inte drivas av trossamfund, utan huvudmannen kan ha vilken juridisk form som helst.

Tabell 4.1 Enskilda huvudmän uppdelade efter huvudmannaform och utbildningsnivå, läsåret 2011/12

Huvudmannaform

Grundskoleutbildning Gymnasieutbildning

Antal huvudmän Andel (%) Antal huvudmän Andel (%)

Aktiebolag 277 44 198 75 Stiftelse 96 15 39 15 Ideell förening 106 17 16 6 Ekonomisk förening 132 21 5 2 Handelsbolag 4 1 2 1 Kommanditbolag 1 0 0 0 Offentlig korporation 0 0 1 0 Trossamfund 4 1 0 0 Fysisk person 7 1 2 1

Totalt 627 100 263 100

Att aktiebolagsformen är den dominerande juridiska formen gäller särskilt för de enskilda huvudmän som bedriver gymnasieutbildning, där 75 procent är aktiebolag. Av samtliga huvudmän, alltså inräknat de offentliga, så är andelen aktiebolag 55 procent. Motsvarande andelar för huvudmän som bedriver grundskoleutbildning är 44 procent respektive 30 procent. Aktiebolagen dominerar antalsmässigt även på skol- och elevnivå bland de fristående skolorna. Av alla elever som gick i fristående grundskolor läsåret 2011/12 gick 62 procent i skolor där huvudmannen var ett aktiebolag. Hela 88 procent av eleverna i de fristående gymnasieskolorna gick i sådana skolor (se tabell Bilaga 6.10). Av samtliga elever i grundskolor och gymnasieskolor, dvs. inklusive elever i offentligt drivna skolor, gick 11 procent i skolor som drevs av aktiebolag.

Huvudmän som är aktiebolag skiljer sig från andra enskilda huvudmän på vissa punkter. Aktiebolagen inriktar sig i betydligt högre utsträckning än andra huvudmän mot yrkesprogram i gymnasieskolorna, medan stiftelserna framför allt är inriktade mot högskoleförberedande program (se tabell Bilaga 6.12). Aktiebolag bedriver i betydligt högre utsträckning utbildning vid flera skolor än andra. De huvudmän som bedriver gymnasieutbildning vid fem skolor eller fler är samtliga aktiebolag. De största enskilda huvudmännen beskrivs närmare i avsnitt 4.3.2. Dessa huvudmän är, med ett undantag, aktiebolag.

4.2.2. Små huvudmän är vanligare än stora

Fortfarande är det så att en stor majoritet av de enskilda huvudmännen är små och endast bedriver utbildning vid en skola.

Cirka 90 procent av de enskilda huvudmän som bedriver grundskoleutbildning och 80 procent av dem som bedriver gymnasieutbildning gör det vid endast en skola. Knappt hälften av samtliga elever som går i fristående skolor går i en skola där den enskilde huvudmannen endast bedriver utbildning vid den skolan.

De flesta skolföretag ägs av privatpersoner (Skolverket 2012b s. 32).

4.2.3. Många små huvudmän ingår i stora koncerner

I många fall ingår de små huvudmännen, som endast bedriver utbildning vid en skola, i koncerner. Det som på huvudmannanivå förefaller vara små aktörer kan således vara delar av stora koncerner. Det är inte ovanligt att små aktörer förvärvas av någon av de stora aktörerna. Flera av de stora skolkoncernerna äger flera, eller till och med många, huvudmän.

I avsnitt 4.3 beskrivs de största aktörerna inom skolväsendet mer ingående. Bland dessa aktörer finns det några som äger huvudmän som endast har godkännande för en eller två skolor.

4.2.4. Koncernföretagen bedriver en betydande del av gymnasieutbildningen

Det finns många koncerner som bedriver utbildning inom skolväsendet. Utbildningsverksamheten kan antingen vara den dominerande verksamheten i koncernen eller ett marginellt inslag i koncernens totala verksamhet. I en kartläggning som har genomförts av Skolverket konstateras att det läsåret 2009/10 fanns 170 koncerner med minst en grundskola eller gymnasieskola. I 109 av dem (64 procent) fanns endast en skolhuvudman och en skola. I 32 koncerner (19 procent) bedrevs utbildning vid två skolor. Sex av de 170 koncernerna (4 procent) bedrev utbildning vid fler än tio skolor (Skolverket 2012b s. 35).

När det gäller ägare av skolhuvudmän som ingår i koncerner tillhör endast 27 procent utbildningsbranschen enligt Statistiska centralbyråns (SCB) klassifikation. Nästan lika många ägare tillhör

branschen verksamhet inom juridik, ekonomi, vetenskap eller teknik. De ägare som tillhör utbildningsbranschen ansvarar dock för mer än hälften (54 procent) av alla elever som går i en grundskola som ingår i en koncern. Det betyder att de i genomsnitt är större än sådana ägare av skolhuvudmän som tillhör någon annan bransch än utbildningsbranschen.

Den största koncernen i Skolverkets kartläggning omfattade vid mättillfället 94 skolor. Den koncernen, Academediakoncernen, har sedan Skolverkets kartläggning expanderat kraftigt. Vid inledningen av läsåret 2011/12 hade koncernen ökat antalet skolor med drygt 70 procent, till 157 stycken. Bland annat förvärvade Academedia under år 2011 en annan stor utbildningskoncern, Pysslingen AB. Academediakoncernen beskrivs närmare i avsnitten 4.3 och 4.4.1.

Tabell 4.2 Elever i fristående skolor efter huvudmannens koncernanknytning, läsåret 2011/12

Huvudman Grundskolor Gymnasieskolor

Antal* Andel (%) Antal* Andel (%)

Ingår i en koncern

48 960

43 73 050

77

Ingår ej i en koncern

63 650

57 21 570

23

Totalt

112 610

100 94 620

100

* Antalet elever är avrundat till närmaste tiotal.

Nästan 60 procent av friskoleeleverna går nu i en skola som tillhör en koncern (se tabeller över huvudmän och skolor Bilaga 6.21–22). För tydlighets skull upprepas att detta alltså inte innebär att dessa elever alltid finns i en struktur med flera skolor – det förekommer att en koncernskola ägs av ett företag som huvudsakligen sysslar med något annat än utbildning. Men för de allra flesta av dessa elever gäller som nämnts att skolan är en av flera i koncernen.

Huvudmän som ingår i koncerner skiljer sig på en rad punkter från andra huvudmän. Eftersom det främst är aktiebolag som ingår i koncerner så är de särskiljande dragen i stor utsträckning desamma som för aktiebolag. För det första är huvudmän med koncernanknytning större än huvudmän utan koncernanknytning i den bemärkelsen att de bedriver utbildning vid fler skolor. Samtliga huvudmän som bedriver utbildning vid minst fem skolor har koncernanknytning. Huvudmännen i koncerner är även oftare inriktade mot yrkesprogram i gymnasieskolan (se tabeller Bilaga 6.23–28).

4.2.5. Utländskt ägande är vanligast i gymnasieskolor

Kommittén har även låtit kartlägga i vilken utsträckning svenska koncerner har utländska majoritetsägare. Det har inte varit möjligt att identifiera eventuella utländska huvudägare utöver koncernmoderns närmaste ägare. För det fall sådana har funnits finns de således inte upptagna i tabell 4.3.

Tabell 4.3 Elever i fristående skolor med och utan utländska majoritetsägare, läsåret 2011/12

Ägande

Grundskolor Gymnasieskolor

Antal* Andel (%) Antal* Andel (%)

Ej utländskt ägande

98 960

88 55 900

59

Utländskt ägande

13 650

12 38 720

41

Totalt

112 610

100 94 620

100

* Antalet elever är avrundat till närmaste tiotal.

Omkring 90 procent av samtliga elever i fristående grundskolor gick vid tidpunkten för kartläggningen i en skola vid vilken utbildningen bedrevs av huvudmän som ägdes av svenska bolag eller av privatpersoner. Denna andel kan efter tabellens sammanställande ha minskat med knappt tio procentenheter, i och med att Internationella Engelska Skolan i Sverige AB numera har en utländsk delägare. Om den nya delägaren är en majoritetsägare är inte klarlagt.

Det utländska ägarinslaget är starkare i fristående gymnasieskolor. Trots det gick en majoritet av eleverna i skolor utan utländska majoritetsägare vid mättidpunkten (se tabeller över huvudmän och skolor i Bilaga 6.31–32.)

För samtliga friskoleelever innebär detta, om hänsyn tas till den nämnda försäljningen, att drygt en tredjedel går i skolor med utländskt ägande.

4.2.6. Riskkapitalets inslag i friskolesektorn har ökat under de senaste åren

Enligt kommitténs beräkningar gick läsåret 2011/12 cirka 65 000 elever i skolor som tillhör koncerner vilka ägs av s.k. riskkapitalbolag. Det innebär att 5 procent av det totala antalet skolelever i Sverige, eller drygt 30 procent av de elever som går i fristående

skolor, går i skolor som ytterst ägs av riskkapitalbolag. Flera av de stora aktörerna är i dag ägda av riskkapitalbolag. Som exempel på sådana skolföretag kan nämnas Academedia AB, JB Education AB, Praktiska Sverige AB, Internationella Engelska skolan i Sverige AB, Theducation AB och PPS Power Planning System AB.

Riskkapital är ett samlingsbegrepp för alla tillskott av kapital i ett företag som inte är lån. I Sverige används ordet riskkapital ibland, särskilt i sammansättningen riskkapitalbolag, med betydelsen kapital som investeras i onoterade företag där ägarengagemanget är aktivt, men tidsbegränsat (på engelska används begreppet ”private equity” för detta). Oftast bygger riskkapitalbolagen upp fonder i vilka främst institutionella investerare, såsom pensionsfonder, livförsäkringsbolag, AP-fonder och andra investerare, gör investeringar i med syftet att åstadkomma en värdeökning.

När ett riskkapitalbolag går in som ägare i ett företag är målet att höja värdet på bolaget. Strategierna för att bygga värde skiljer sig i regel åt mellan venture capital-bolag, som investerar i företag som ofta befinner sig i ett tidigt skede av sin utveckling, och buyout-bolag (utköpsbolag), som investerar i mogna företag med utvecklingspotential och behov av ägare med goda finansiella möjligheter. Oavsett vilken aktör det är fråga om bygger riskkapitalet ofta värde genom att köpa fler företag i samma bransch. En annan möjlig strategi är att effektivisera verksamheterna genom stordriftsfördelar. När ett riskkapitalbolag går in i ett företag är avsikten att investera och agera som ägare under en begränsad tid för att sedan realisera sin investering i samband med en så kallad exit, då innehavet avyttras. En sådan avyttring görs, enligt uppgift från Svenska Riskkapitalföreningen (SVCA), vanligtvis inom 4–7 år. Företagets värde ska då helst ha ökat.

Riskkapitalägande inom välfärdssektorn i allmänhet

Skatteverket har fått i uppdrag av regeringen att kartlägga och analysera förekomsten av skatteplanering i företag inom välfärdssektorn, särskilt vad avser skatteplanering med ränteavdrag (Fi2011/4971). En slutsats av Skatteverkets kartläggning är att den skatteplanering som har förekommit i välfärdssektorn främst finns i den del av sektorn som ägs av riskkapital (Skatteverket 2012). Av denna anledning ges en beskrivning av riskkapitalbolagen inom välfärdssektorn. Skatteverket konstaterar att ägande via riskkapital-

fonder är vanligare inom välfärdssektorn än inom näringslivet i övrigt. Kartläggningen indikerar också att riskkapitalbolagen är mer aktiva när det gäller förvärv av företag och koncerner inom välfärdssektorn. Skatteverket menar att en förklaring kan vara att verksamheterna inom välfärdssektorn normalt har låg risk och goda kassaflöden samtidigt som det är en ny expansiv bransch med hög förändringstakt och täta ägarbyten. Riskkapitalbolagen har en fördel av att genom räntekonstruktioner undslippa bolagsbeskattning i Sverige.1 Enligt Skatteverket ger det riskkapitalbolagen en konkurrensfördel gentemot andra intressenter vid förvärv.

Inspektionen för socialförsäkringen har genomfört en studie av de enskilda företagen på assistansmarknaden (ISF 2012). Studien avser bland annat effekter av den timschablon som tillämpas inom assistansområdet. Även om branschen inte är fullt jämförbar med utbildningsbranschen finns vissa grundläggande likheter. Där finns en kundvalsmodell liknande den som finns inom skolväsendet och i likhet med vad som är fallet med det fria skolvalet väljer den assistansberättigade själv vem som ska utföra assistansen. Samhället beviljar rätt till assistans och finansierar därefter assistansen utifrån en schablon. Det finns såväl kommunala som enskilda utförare och de enskilda utförarna kan, även det i likhet med friskolesektorn, ha olika juridiska former.

Branschen består av flera stabila företag med stora kassaflöden och ett stort antal små assistansföretag. I studien konstaterar inspektionen dock att koncentrationen av företagen på assistansmarknaden har ökat, vilket innebär att ett fåtal företag ansvarar för en stor andel av brukarna. Riskkapitalbolagen har expanderat och tre koncerner är numera kontrollerade av riskkapitalbolag. Inspektionen gör bedömningen att assistansbranschen är attraktiv ur riskkapitalbolagens perspektiv, dels eftersom den inte är konjunkturkänslig, dels då den lämpar sig väl för konsolidering.

Riskkapitalägande inom friskolesektorn

Det är framför allt sedan år 2007 som riskkapitalbolagen har börjat investera i den svenska friskolesektorn. De riskkapitalbolag som har förvärvat skolföretag i Sverige är buyout-bolag, eller utköps-

1 Det bör i sammanhanget nämnas att nya utvidgade regler om begränsningar i avdragsrätten för ränta på skulder till ett företag i intressegemenskap trädde i kraft den 1 januari 2013 (SFS 2012:757).

bolag. Under de senaste åren har deras marknadsandelar vuxit kraftigt, både genom förvärv och genom så kallad organisk tillväxt. Det senare innebär att nya skolor har startats i stället för att redan befintliga har köpts upp. Olika koncerner har haft olika strategier för sin expansion.

I Skatteverkets rapport framkommer att det har förekommit skatteplanering med ränteavdrag i skolföretag ägda inom riskkapitalsfären. Det har även förekommit höga räntenivåer. Skatteverket bedömer samtidigt att risken för skatteupplägg som kan ifrågasättas bland övriga företag inom utbildningsområdet är låg.

Eftersom riskkapitalbolagen redan från början siktar på att sälja det företag som köps upp har lämpligheten av riskkapital som ägare inom skolväsendet ifrågasatts. Det finns dock få studier som behandlar frågan om riskkapitalbolag som ägarform i välfärdssektorn och det är svårt att dra några säkra slutsatser när det gäller vilken påverkan ett riskkapitalbolag som ägare kan ha på en skolverksamhet. En uppsats på temat har nyligen lagts fram vid Handelshögskolan i Stockholm (Lundsten och Löfqvist 2011). Enligt författarna har man inte funnit något som indikerar att riskkapitalbolagen skulle vara sämre ägare av fristående skolor än andra aktörer.

4.3. De största aktörerna inom skolväsendet

Kommittén har låtit kartlägga de största aktörerna inom skolväsendet. De förhållanden som presenteras gällde hösten 2011. Efter kartläggningens genomförande har några viktiga förändringar skett, bland annat vad gäller ägarförhållanden. Dessa förändringar sammanfattas i slutet av respektive delavsnitt. Det har inte varit möjligt att inkorporera dessa förändringar i beskrivningen av ägarförhållandena, eftersom det inte har funnits fullständig information om samtliga förändringar tillgänglig.

Med aktörer avser vi här såväl enskilda huvudmän som ägare till huvudmän. Distinktionen mellan begreppen ägare och huvudman är viktig (se avsnitten 1.4 och 4.1). Bland huvudmän som bedriver grundskoleutbildning var Internationella Engelska Skolan i Sverige AB den största enskilda huvudmannen med 16 skolor och 10 500 elever i början av läsåret 2011/12 (se tabell 4.6). Det är ett enda företag som har godkännande att bedriva utbildning vid alla

skolorna och de drivs under samma namn. Vid tillfället för kartläggningen var grundaren av företaget ensam ägare.

Om man i stället betraktar de största ägarna av skolhuvudmän som bedriver grundskoleutbildning, så är det Academedia AB som är störst, med sammanlagt 13 200 elever och 61 skolor. Det innebär att cirka en och en halv procent av landets 900 000 grundskoleelever går i skolor som ingår i koncernen. Academedia AB är även den största ägaren av skolhuvudmän som bedriver gymnasieutbildning. Andelen gymnasieelever som går i en Academediaskola är betydligt större än andelen grundskoleelever, nämligen drygt fem procent.

Academedia AB är således koncernmoder i den största skolkoncernen. Bolaget är i sin tur ägt av ett svenskt holdingbolag och i toppen av koncernen finns ett utländskt holdingbolag (en förenklad bild av Academediakoncernens ägarstruktur ges i avsnitt 4.4.1). Det holdingbolag i toppen som äger koncernen är knutet till riskkapitalbolaget EQT. Inom Academediakoncernen finns även andra mindre koncerner, t.ex. Vittra AB och Pysslingen Förskolor och skolor AB. Därutöver finns flera andra huvudmän som exempelvis Rytmus AB och Didaktus AB (se figur 4.2). Academedia AB är emellertid inte själv huvudman för någon skola.

Academediakoncernen hade vid inledningen av läsåret 2011/12 sammanlagt närmare 33 000 elever i sina grund- och gymnasieskolor. Det betyder att drygt två och en halv procent av landets alla grundskole- och gymnasieelever, inklusive elever i offentligt drivna skolor, går i någon av Academediakoncernens skolor. Inom koncernen bedrivs även annan typ av utbildning inom skolväsendet, t.ex. i form av förskola och särskild utbildning för vuxna.

4.3.1. De största ägarna av skolhuvudmän

Academedia AB är som redan har beskrivits den största ägaren av skolhuvudmän i Sverige. De flesta stora ägarna av skolhuvudmän äger huvudmän som bedriver gymnasieutbildning.

Som storleksmått används i det följande antalet elever. Elevantalet har bedömts vara det mest intressanta storleksmåttet, dels för att det handlar om många individer som potentiellt påverkas av vem som äger och bedriver utbildning vid skolorna, dels för att antalet elever ger en relativt god uppfattning om hur stora bidrag skolornas huvudmän får från kommunerna.

Grundskoleutbildning

I tabell 4.4 redovisas de största ägarna av skolhuvudmän som bedriver grundskoleutbildning. Ägarna är ordnade utifrån det antal elever varje ägares huvudman eller huvudmän ansvarade för vid mättidpunkten. De flesta av de stora ägarna av huvudmän som bedriver grundskoleutbildning äger endast en huvudman. Undantagen är Academedia AB och Rubato Education & Finance AB.

Tabell 4.4 De tio, i elevantal räknat, största ägarna till huvudmän för fristående grundskolor. Procentuella värden är avrundade till heltal, läsåret 2011/12

Ägare Skolor Elever

Antal Andel (%) Antal* Andel (%)

Academedia AB

61

8 13 200 12

Kunskapsskolan Education Sweden AB

25 3 7 490 7

Frida Utbildning AB

4

1 1 600

1

Rubato Education & Finance AB

4

1 1 440

1

Cibenon AB

5

1 1 300

1

Västerholmen Eken AB

2

0

600

1

Animosus Holding AB

2

0

570

1

Likeha AB

2

0

540

1

Bymalo Skolutveckling AB

2

0

500

0

Delfinina AB

1

0

460

0

Totalt, de tio största ägarna

108

13 27 720 25

Övriga fristående skolor

695

87 84 880 75

Totalt, fristående skolor

803

100 112 600 100

* Antalet elever är avrundat till närmaste tiotal.

De tio största ägarna av skolhuvudmän som bedrev grundskoleutbildning hade tillsammans 13 procent av samtliga fristående grundskolor med totalt 25 procent av samtliga grundskoleelever vid inledningen av läsåret 2011/12.

Academedia AB är, som nämnts tidigare, koncernmoder i den största utbildningskoncernen. Koncernen hade 61 grundskolor med drygt 13 000 elever under läsåret 2011/12.

Kunskapsskolan Education AB är ägare till en huvudman som bedriver utbildning vid 25 skolor under namnet Kunskapsskolan.

Sammanlagt 7 500 grundskoleelever gick i dessa skolor under läsåret 2011/12.

Frida Utbildning AB är ägare till huvudmannen för Fridaskolorna med sammanlagt 1 600 grundskoleelever.

Rubato Education & Finance AB äger huvudmännen för skolor som drivs under namnet Prolympia. Närmare 1 500 elever gick i dessa skolor läsåret 2011/12.

Cibenon AB äger huvudmannen för Futuraskolorna som under hösten 2011 hade sammanlagt 1 300 elever.

Övriga fem ägare som upptas i tabellen över de tio största är dock betydligt mindre räknat i antal elever och skolor. Västerholmen Eken AB är ägare till en huvudman, Västerholms friskola AB, som bedriver utbildning vid Västerholmsskolan. Denna var tidigare en kommunal skola som på personalens initiativ övergick till att vara fristående år 2000. Verksamheten har senare utökats genom att ytterligare en kommunal skola har tagits över. Animosus holding AB äger huvudmannen International Swedish School AB, som är huvudman för två grundskolor som drivs under namnet Raoul Wallenbergskolan. Likeha AB äger huvudmannen Västbergaskolan AB som bedriver utbildning vid en grundskola och en grundsärskola. Bymalo Skolutveckling AB äger huvudmannen Byängsskolan AB, som bedriver utbildning vid två grundskolor, varav en grundsärskola. Delfinina AB äger Norrvikens friskola AB som är huvudman för en grundskola som från början var kommunal. Den övertogs år 2008 av rektor.

Gymnasieutbildning

De flesta av de stora ägarna av huvudmän som bedriver gymnasieutbildning äger, liksom för grundskoleutbildning, endast en huvudman. Ett betydelsefullt undantag är Academedia AB.

Tabell 4.5 De tio, i elevantal räknat, största ägarna till huvudmän för fristående gymnasieskolor. Procentuella värden är avrundade till heltal, läsåret 2011/12

Ägare Skolor Elever*

Antal Andel (%)

Antal Andel (%)

Academedia AB

96

18 19 460

21

JB Education AB

31

6 11 950

13

Vindora Utbildning AB

50

9

6 270

7

Jensen Education AB

14

3

5 560

6

PPS Power Planning System AB

6

1

3 110

3

Kunskapsskolan Education Sweden AB

8 1 2 200 2

Bure Equity AB

8

1

1 840

2

Lärande i Östergötland Förvaltnings AB

14 3 1 590 2

Lernia AB

7

1

870

1

Hermods Group AB

5

1

760

1

Totalt, de tio största ägarna

239

45 53 620

57

Övriga fristående skolor

297

55 41 000

43

Totalt, fristående skolor

536

100 94 620 100

* Antalet elever är avrundat till närmaste tiotal.

Academedia AB hade närmare 20 000 gymnasieelever i sina sammanlagt 96 gymnasieskolor läsåret 2011/12. Koncernen har vuxit kraftigt under de senaste fem åren och omfattar numera många gymnasieskolor. Plusgymnasiet, IT-Gymnasiet, Mikael Elias Teoretiska Gymnasium, Rytmus och Framtidsgymnasiet är några av varumärkena.

JB Education AB äger de tre huvudmän som bedriver gymnasieutbildning under namnet JB Gymnasiet (tidigare John Bauer). Företaget ägs i sin tur av Instruo Holding AB.

Vindora Utbildning AB äger huvudmannen för de gymnasieskolor som drivs under namnet Praktiska. Vindora AB ägs av Utbildning och Vård Koncern AB.

Jensen Education AB äger huvudmannen för Jensen-gymnasierna. Företaget ägs i sin tur av privatpersoner.

PPS Power Planning System AB äger framför allt huvudmän som bedriver gymnasieutbildning. De flesta drivs under namnet Cybergymnasiet. I koncernen ingår även Donnergymnasierna och några grundskolor.

Kunskapsskolan Education Sweden AB äger den huvudman som bedriver utbildning vid de grundskolor som har namnet Kunskapsskolan och även gymnasieskolor under namnet Kunskapsgymnasiet. Kunskapsskolan Education AB ägs i sin tur av Magnora AB.

Bure Equity AB äger utbildningskoncernen Theducation. Inom koncernen bedrivs gymnasieutbildning bland annat under namnen Klara gymnasium och InfoKompgymnasiet.

Lärande i Östergötland Förvaltnings AB äger huvudmannen som bedriver gymnasieutbildning under namnet Realgymnasiet. Företaget ägs av en eller flera privatpersoner.

Lernia AB tillhörde vid inledningen av läsåret 2011/12 de tio största ägarna med gymnasieskolor under namnen Teknikgymnasiet och Portalens gymnasium.

Hermods Group AB äger huvudmannen Hermods AB, som bland annat bedriver utbildning vid gymnasieskolor. Hermods Group AB är i sin tur ägt av Inter IKEA Investments AB.

De viktigaste förändringarna efter hösten 2011

PPS Power Planning System AB såldes under hösten 2011 av bolagets grundare till det amerikanska riskkapitalbolaget REF S.A.R.L., ”Riverside”.

Lärande i Östergötland Förvaltnings AB har bytt namn till Lärande i Sverige AB.

Lernia avyttrade efter kartläggningens genomförande sex av de sju gymnasieskolor som finns redovisade i tabell 4.5 till Thoréngruppen AB. Efter den tidpunkten tillhör Lernia inte de största ägarna.

En viktig förändring under senare tid är att JB Education AB i slutet av maj 2013 beslutade att avveckla sin verksamhet inom grund- och gymnasieskolan. I samband med beslut om att även avveckla vuxenutbildningen, som avyttras till Academedia AB, ansökte bolaget i mitten av juni 2013 om konkurs.

4.3.2. De största enskilda skolhuvudmännen

De huvudmän som bedriver gymnasieutbildning är i genomsnitt större och bedriver utbildning vid fler skolor än de huvudmän som bedriver grundskoleutbildning. Den absolut största huvudmannen

bedriver emellertid grundskoleutbildning. Det är Internationella Engelska Skolan i Sverige AB.

Grundskoleutbildning

I tabell 4.6 redovisas de största enskilda huvudmännen som bedrev grundskoleutbildning vid inledningen av läsåret 2011/12. Av dessa huvudmän var det tre vid kartläggningens genomförande som ägdes av privatpersoner.

Tabell 4.6 De tio, i elevantal räknat, största huvudmännen för fristående grundskolor. Procentuella värden är avrundade till heltal, läsåret 2011/12

Huvudman Skolor Elever

Antal Andel (%) Antal* Andel (%)

Internationella Engelska Skolan i Sverige AB

16 2 10 500 9

Kunskapsskolan i Sverige AB

25

3 7 490

7

Pysslingen Förskolor och Skolor AB

25

3 4 920

4

Törnskogen Utbildning AB

11

1 2 870

3

Rösjötorp Utbildning AB

11

1 2 330

2

Fridaskolorna AB

4

1 1 600

1

Ulno AB

4

1 1 540

1

Futuraskolan AB

5

1 1 300

1

Prolympia AB

3

0 1 140

1

Stiftelsen Göteborgs Högre Samskola

2

0 860

1

Totalt, de tio största huvudmännen

106

13 34 570

31

Övriga fristående skolor

697

87 78 030

69

Totalt, fristående skolor

803

100 112 600 100

* Antalet elever är avrundat till närmaste tiotal.

Internationella Engelska Skolan AB är den största enskilda huvudmannen som bedriver grundskoleutbildning och även totalt med sina 16 skolor och 10 500 elever vid mättillfället. Fram till hösten 2012, och vid tiden för kartläggningen, var grundaren ensam ägare.

Kunskapsskolan i Sverige AB ingår i en av de större skolkoncernerna med Kunskapsskolan Education AB som den närmaste majoritetsägaren.

Tre av huvudmännen i tabell 4.6 ingår i Academediakoncernen: Pysslingen Förskolor och Skolor AB, Törnskogen Utbildning AB och Rösjötorp Utbildning AB. De två senare huvudmännen ägs i första ägarledet av Vittra AB, som i sin tur ägs av Academedia AB. Vittra AB är således en egen koncern i den stora Academediakoncernen. De tre utbildningsföretagen Törnskogen Utbildning AB, Rösjötorp Utbildning AB och Vittra AB var samtliga huvudmän för grundskolor som drivs under namnet Vittraskolan. Sammanlagt finns det cirka 30 skolor under namnet Vittraskolan.

Futuraskolan AB är huvudman för fem skolor under namnet Futuraskolan. Bolaget ägs av Cibenon AB.

Fridaskolorna AB är huvudman för fyra fristående grundskolor (och även en gymnasieskola). Denna huvudman ägs av Frida Utbildning AB.

Ulno AB och Prolympia AB är huvudmän för skolor som drivs under namnet Prolympia. Prolympia AB ägs av Rubato Education & Finance AB. Ulno AB är till 45 procent ägt av Rubato Education & Finance och till 50 procent av Business & Competence i Norden AB och ingår därmed, enligt den definition som används här, inte i en koncern.

Stiftelsen Göteborgs Högre Samskola är den enda av de största skolhuvudmännen som har en annan juridisk form än aktiebolag. Stiftelsen driver även utbildning vid en gymnasieskola men finns inte med bland de tio största aktörerna som bedriver gymnasieutbildning.

Gymnasieutbildning

I tabell 4.7 redovisas de tio största huvudmännen som bedriver gymnasieutbildning. Samtliga huvudmän har fler än 2 000 elever. Som en jämförelse kan nämnas att det bland de huvudmän som bedriver grundskoleutbildning endast finns fem huvudmän med fler än 2 000 elever.

Tabell 4.7 De tio, i elevantal räknat, största huvudmännen för fristående gymnasieskolor. Procentuella värden är avrundade till heltal, läsåret 2011/12

Huvudman Skolor Elever

Antal Andel (%) Antal* Andel (%)

Praktiska Sverige AB

50

9 6 270

7

Jensen Education College AB

14

3 5 560

6

Nordens Teknikerinstitut AB (NTI)

26

5 5 020

5

Utbildning Leder Till Rätt Arbete Education AB

10 2 4 560 5

Drivkraft Värend AB

11

2 3 820

4

Novum Kompetens- & Datautveckling AB

10 2 3 570 4

Thoréngruppen AB

20

4 3 250

3

Plusgymnasiet AB

13

2 2 730

3

Kunskapsskolan i Sverige AB

8

1 2 200

2

IT Gymnasiet Sverige AB

10

2 2 150

2

Totalt, de tio största huvudmännen

172

32 39 130

41

Övriga fristående skolor

364

68 55 490

59

Totalt, fristående skolor

536

100 94 620 100

* Antalet elever är avrundat till närmaste tiotal.

Den största enskilda huvudmannen som bedriver gymnasieutbildning är Praktiska Sverige AB (tidigare Baggium AB) som ägs av Vindora Utbildning AB. Praktiska Sverige AB bedriver utbildning vid ett stort antal gymnasieskolor runt om i landet under namnet Praktiska. Vid tiden för kartläggningen bedrevs utbildning vid 50 gymnasieskolor.

Tre av de största huvudmännen som bedriver gymnasieutbildning ingår i Academediakoncernen: Nordens Teknikerinstitut AB (NTI-skolan), Plusgymnasiet AB och IT Gymnasiet Sverige AB.

Tre andra av de största huvudmännen ägs av JB Education AB: Utbildning Leder Till Rätt Arbete (ULTRA) Education i Norden AB, Drivkraft Värend AB och Novum Kompetens och Datautveckling AB. Samtliga dessa tre bolag bedrev utbildning vid skolor under namnet JB Gymnasiet (tidigare John Bauer).

Thoréngruppen AB är huvudman för sammanlagt 20 gymnasieskolor som drivs under namnen Thorén Business School (högskoleförberedande utbildningar) och Yrkesgymnasiet (yrkesförberedande utbildningar).

Kunskapsskolan i Sverige AB bedriver inte bara grundskoleutbildning, utan även utbildning vid åtta gymnasieskolor under namnet Kunskapsgymnasiet. Företaget ägs av Kunskapsskolan Education Sweden AB.

De viktigaste förändringarna efter hösten 2011

Internationella Engelska Skolan i Sverige AB är fortfarande den största huvudmannen i skolväsendet, men majoritetsägs numera av det amerikanska riskkapitalbolaget TA Associates.

Rösjötorp Utbildning AB är läsåret 2012/13 inte längre huvudman för grundskolor. Dessa har överförts till Törnskogen Utbildning AB eller till Pysslingen Förskolor och Skolor AB. Vittra AB, som alltså både är ägare till huvudmän och själv huvudman, har inte tillräckligt många elever för att placera sig bland de tio största huvudmännen som bedriver grundskoleutbildning.

Praktiska AB har efter kartläggningens genomförande lagt ned skolor vilket gör att de numera har färre skolor och elever. Bolaget är dock fortfarande en av de allra största huvudmännen som bedriver gymnasieutbildning.

Novum Kompetens och Datautveckling AB har bytt namn till JB Gymnasiet Norr AB. Utbildning Leder Till Rätt Arbete (ULTRA) Education i Norden AB har bytt namn till JB Gymnasiet Mitt AB. Drivkraft Värend AB har bytt namn till JB Gymnasiet Syd AB. Som framgått ovan har JB Education AB i juni 2013 ansökt om konkurs.

Tio skolor (Mikael Elias Teoretiska Gymnasium) har överförts från Nordens Teknikerinstitut AB (NTI) till Reagens Simulation AB läsåret 2012/13.

Thoréngruppen AB har under våren 2012 förvärvat sex gymnasieskolor från Lernia AB, vilka inte finns med i tabellen i det föregående. Dessa gymnasieskolor har drivits under namnen Teknikgymnasiet och Portalens gymnasium.

De stora enskilda huvudmännen står bakom många ansökningar om godkännande

En enskild huvudman som vill starta en skola eller utöka sin verksamhet med fler årskurser eller fler program måste ansöka om godkännande hos Skolinspektionen. Detta beskrivs närmare i avsnitt 6.1.

Antalet ansökningar som kommer in till Skolinspektionen varierar relativt mycket varje år. Det gäller särskilt mellan åren 2011 och 2012. År 2011 lämnade sammanlagt 234 huvudmän in ansökningar om att antingen starta en skola eller utöka en redan befintlig verksamhet. Tio huvudmän svarade för 40 procent av ansökningarna. De flesta ansökningarna år 2011, 489 stycken, gällde nyetablering av verksamhet. Ytterligare 300 ansökningar gällde utökning av verksamhet. Antalet ansökningar minskade drastiskt år 2012 då endast 230 ansökningar om nyetablering och 134 ansökningar om utökning lämnades in. Antalet sökanden minskade till 194 och de tio största huvudmännen stod för 30 procent av ansökningarna (se tabellerna Bilaga 6.1-2).

Under år 2011 ansökte Baggium AB (numera Praktiska Sverige AB) om godkännande att etablera ny eller utöka befintlig verksamhet i 77 fall. Året därpå ansökte Praktiska AB om 15 godkännanden. Hermods AB ansökte år 2011 om 42 godkännanden, men finns inte med bland de huvudmän som ansökte om flest godkännanden påföljande år. Plusgymnasiet, som ingår i Academediakoncernen, ansökte om 35 godkännanden år 2011 och 22 godkännanden år 2012. Övriga huvudmän som ansökte om godkännanden båda åren är Thoréngruppen AB, Nordens Teknikerinstitut AB, Lärande i Östergötland AB (numera Lärande i Sverige AB), Kunskapsskolan i Sverige AB samt Drottning Blankas Gymnasieskola AB. Den sistnämnda huvudmannen ingår i Academediakoncernen.

4.4. Kartläggning av förvärv i två koncerner

Kommittén har låtit kartlägga företagsförvärv i två stora koncerner, Academedia AB och JB Education AB. Båda koncernerna expanderade kraftigt under perioden 2006–2011.

Även flera andra koncerner expanderade under denna period. Det skedde dock huvudsakligen genom att man startade nya skolor, så

kallad organisk tillväxt, inte genom att man köpte upp redan existerande skolhuvudmän.

4.4.1. Academedia AB

Academedia AB bildades år 1996 och var från början ett läromedelsföretag. Det börsnoterades år 2001, men handeln med aktier var under flera år liten. År 2004 inleddes ett arbete mot en ny inriktning av företagets verksamhet, att förvärva utbildningsföretag. Sedan år 2007 har företaget expanderat snabbt inom framför allt grund- och gymnasieutbildning. Detta år förvärvades NTI, Nordens Teknikerinstitut AB, som blev Academedias första egentliga skolföretag. Samma år förvärvades Ljud & Bildskolan samt Drottning Blankas Gymnasieskola (se tabell 4.8 och figur 4.2). Academediakoncernen är en del av en större koncern med en investeringsfond knuten till det svenska riskkapitalbolaget EQT i toppen. EQT övertog majoriteten av aktierna i Academedia AB sommaren 2010 från ett annat riskkapitalbolag, Bure Equity AB. Detta bolag hade ägt majoriteten av aktierna i Academedia sedan år 2007. (Bure Equity AB äger numera utbildningskoncernen Theducation.)

Ledningen för Academedia AB beskriver företaget som ett ”paraply”, under vilket utbildningskoncerner och skolföretag finns samlade. Utbildningsverksamheten bedrivs av självständiga företag, vilka har behållit sina ursprungliga utbildningskoncept. Till koncernen hör fristående förskolor och skolor med sammanlagt 44 000 förskolebarn och skolelever och 20 000 vuxenstuderande. Vid inledningen av läsåret 2011/12 arbetade sammanlagt 7 000 anställda i utbildningskoncernen.

Flera av de bolag som idag ingår i koncernen bildades tidigare än Academedia AB, exempelvis Nordens Teknikerinstitut AB, som bildades redan år 1968. Vittra AB bildades år 1993 och ingår sedan år 2008 i Academediakoncernen.

Figur 4.2 visar en förenklad bild av Academediakoncernens ägarförhållanden vid inledningen av läsåret 2011/12. Avsikten är att ge en bild av de företag som bedriver grundskole- respektive gymnasieutbildning samt ägarbolagen. Därefter har vissa förändringar skett, såsom att bolaget Rösjötorp Utbildning AB inte längre är huvudman för någon skola. Företaget bedriver sedan läsåret 2012/13 i stället förskoleverksamhet.

Figur 4.2 Academediakoncernens ägarstruktur år 2011 – endast skolföretag samt deras ägare

När skolkoncernen Anewlearning förvärvades från Bure Equity år 2008 nästan fördubblades Academediakoncernens storlek. Anewlearning räknades år 2007 som den största skolkoncernen och bestod av verksamheterna Vittra, IT-Gymnasiet, Framtidsgymnasiet och Rytmus med sammanlagt fler än 10 000 elever. Academedia AB har därefter förblivit den största aktören bland skolföretagen utan

att själv vara huvudman för någon skola. År 2011 genomfördes ytterligare ett stort förvärv: Pysslingen Förskolor och Skolor AB.

Kommittén har låtit kartlägga de förvärv av skolföretag som Academedia AB har gjort under åren 2006–2011. Resultatet av kartläggningen redovisas i tabell 4.8.

Tabell 4.8 Academedia AB:s förvärv av dotterbolag åren 2006–2011 (löpande priser i tusental kronor)

Förvärvat bolag

År Bokfört

värde

Eget kapital

Förvärvat övervärde*

Kvot **

Inget förvärv

2006

0

0

0

0

Nordens Teknikerinstitut (NTI) AB

2007 205 945 39 701 166 244 5,2

Ljud & Bildskolan AB 2007 119 732 10 202 109 530 11,7 Drottning Blankas gymnasieskola AB

2007 29 933 2 733 27 200 11,0

Knowledge Partner AB 2007

886 338

548 2,6

Anewlearning AB

2008 810 718 128 057 682 661 6,3

AcadeMedia Service AB 2009 271 271 0 1,0 Norrskenets friskolor AB 2010 27 672 311 27 361 89,0 Framtidsskolan Örestadsutveckling AB

2010 18 118 7 631 10 487 2,4

Procivitas Malmö AB

2011 28 433 5 596 22 837 5,1

Procivitas Helsinborg AB 2011 23 145 4 308 18 837 5,4 Procivitas Växjö AB 2011 18 080 995 17 085 18,2 Plusgymnasiet 2011 110 147 4 649 105 498 23,7 Plushögskolan 2011 47 843 2 695 45 148 17,8 Kungshagens skola 2011 17 195 322 16 873 53,4 Petersvenskolan AB 2011 40 081 6 437 33 644 6,2 Friggaskolan AB 2011 5 698 1 629 4 069 3,5 Pysslingen förskola och Skola AB

2011 686 000 159 794 526 206 4,3

Summa

2 189 897 375 669 1 814 229 5,8

* Förvärvat övervärde är skillnaden mellan bokfört värde och eget kapital i det förvärvade bolaget.

** Med kvot avses förhållandet mellan bokfört värde och eget kapital.

Kartläggningen visar att Academedia AB under åren 2006 till och med 2011 förvärvade 17 bolag till ett anskaffningsvärde på totalt 2 190 miljoner kronor. De förvärvade bolagens egna kapital, inklusive obeskattade reserver året före förvärvet, uppgick till 375 miljo-

ner kronor. Utifrån dessa uppgifter kan det förvärvade övervärdet2beräknas uppgå till 1 815 miljoner kronor. Samtliga förvärvade bolag bedriver utbildningsverksamhet i olika former, från förskola, grundskola och gymnasieskola till vuxenutbildning.

I årsredovisningarna har bolaget redovisat övervärden som antingen immateriella tillgångar, varumärke, övriga immateriella tillgångar, eller som ett odefinierat övervärde, så kallad goodwill. Goodwill kan närmast beskrivas som värdet av framtida vinster som de förvärvade bolagen förväntas generera.

Utifrån redovisade värden i årsredovisningen kan man se att samtliga bolag köptes med ett övervärde. Det högsta övervärdet noteras för förvärvet av Norrskenets Friskolor AB där köpeskillingen var 89 gånger så hög som bolagets egna kapital.

4.4.2. JB Education AB

De olika skolhuvudmännen i JB-koncernen drev under läsåret 2011/12 ett 30-tal skolor sammanlagt, de flesta under namnet JB Gymnasiet (tidigare John Bauer).

John Bauer Education AB startades år 2000 och ägdes då av privatpersoner och två aktiebolag. Under året förvärvades fyra bolag, Utbildning Leder Till Rätt Arbete Education AB, Novum Kompetens- och Datautveckling AB, Drivkraft Värend AB samt B&T Education AB.

Under år 2008 ändrades ägarförhållandena i John Bauer Education AB i och med att Instruo Holding AB förvärvade bolaget inklusive alla dotter- och dotterdotterföretag. Instruo Holding AB ägs i sin tur till 90 procent av det danska investmentbolaget Axcel. Olika dotterbolag fusionerades med Ultra Education i Norden AB. Andra dotterbolag fusionerades med Drivkraft Värend AB.

Moderbolaget JB Education AB bildades år 2011. Övriga utbildningsföretag i koncernen är dotterföretag till JB Education. Inom koncernen finns även vuxenutbildningsföretag.

Figur 4.3 visar en förenklad bild av JB-koncernens ägarstruktur såsom den såg ut under våren 2012. Företag som bedriver annan verksamhet än grundskole- respektive gymnasieutbildning är inte

2 När skillnaden mellan anskaffningsvärdet för dotterföretagets andelar och det förvärvade egna kapital, justerat för över- och undervärden i förvärvade tillgångar och skulder, är positivt uppstår ett övervärde. Detta övervärde är av immateriell karaktär och benämns koncerngoodwill. Värdet svarar normalt mot förväntade framtida övervinster och eller framtida synergieffekter.

medtagna. Gymnasieskolorna drivs huvudsakligen enligt samma koncept och erbjuder både högskoleförberedande program och yrkesprogram.

Figur 4.3 JB-koncernens ägarstruktur år 2011 – endast skolföretag samt deras ägare

* Numera JB Gymnasiet Norr AB. ** Numera JB Gymnasiet Syd AB. *** Numera JB Gymnasiet Mitt AB.

Kartläggningen av företagsförvärven år 2006–2011 i tabell 4.9 visar att JB Education AB (och dess föregångare John Bauer Education AB) under perioden 2006–2011 har förvärvat elva bolag.

Instruo Holding AB

JB Education AB

JB Grundskola AB

Drivkraft Värend AB**

Utbildning leder Till Rätt Arbete Education i Norden (ULTRA) AB***

Novum Kompetens & Datautveckling AB*

Education Invest ApS (NO)

Tabell 4.9 JB Education AB:s förvärv åren 2006–2011(löpande priser i tusental kronor)

Förvärvat bolag

År

Bokfört värde

Eget kapital

Förvärvat övervärde

Kvot **

B & T Education AB

2006 42 665 27 057 15 608 1,6

Drivkraft Värend AB

2006 75 319 7 482 67 837 10,1

Novum Kompetens- och Datautveckling AB

2006 109 539 23 194 86 345 4,7

Utbildning Leder Till Rätt Arbete (ULTRA) Education i Norden AB

2006 208 186 18 106 190 080 11,5

Four Front AB

2007 119 417 20 468 98 949 5,8

Graphic Studio Nacka Strand AB

2009 14 184 2 975 11 209 4,8

Galären utbildningar i

Karlskrona AB

2010 27 369 1 866 25 503 14,7

Matpedagogerna AB

2010 18 770 2 430 16 304 7,7

Kompetensutvecklingsinstitutet Sverige AB

2010 79 782 3 178 76 604 25,1

Culinar Utbildning i Stockholm AB

2010 3 000 1 886

1 114 1,6

IT-Media & Turismgymnasiet i Lund AB

2010 13 810 2 299 11 511 6,0

Summa

712 041 110 941 601 100 6,4

* Förvärvat övervärde är skillnaden mellan bokfört värde och eget kapital i det förvärvade bolaget. ** Med kvot avses förhållandet mellan bokfört värde och eget kapital.

Det sammanlagda anskaffningsvärdet för förvärven var totalt 712 miljoner kronor. De förvärvade bolagens egna kapital inklusive obeskattade reserver året före förvärvet uppgick till 111 miljoner kronor. Utifrån dessa uppgifter kan det förvärvade övervärdet beräknas uppgå till 601 miljoner kronor.

Bolagens förvärvade övervärden redovisas som goodwill i koncernens årsredovisning och avser de framtida vinster som bolagen förväntas generera.

4.5. Sammanfattning

De viktigaste resultaten som har presenterats i detta avsnitt kan sammanfattas enligt följande.

  • De flesta enskilda huvudmännen är aktiebolag. Detta gäller särskilt huvudmän som bedriver gymnasieutbildning, av vilka tre av fyra huvudmän har den juridiska formen aktiebolag.
  • Den näst vanligaste huvudmannaformen är stiftelseformen. Drygt en av sju enskilda huvudmän har denna juridiska form.
  • De allra flesta enskilda huvudmän bedriver utbildning vid endast en skola. Detta gäller särskilt huvudmän som bedriver grundskoleutbildning. Nio av tio enskilda huvudmän som bedriver grundskoleutbildning gör det vid endast en skola.
  • De flesta skolföretag ägs av privatpersoner och ingår inte i koncerner.
  • Huvudmän som ingår i koncerner är i genomsnitt större än andra huvudmän. Närmare hälften av alla elever som går i fristående grundskolor och något fler än tre fjärdedelar av eleverna i fristående gymnasieskolor går i skolor som ingår i koncerner.
  • Koncernerna är av olika storlek och inriktning. De flesta koncerner som bedriver utbildning har endast en skola. Den största koncernen är Academediakoncernen med totalt 33 000 elever och drygt 150 grund- och gymnasieskolor.
  • De allra flesta elever som går i fristående skolor går i en skola vars huvudman ägs av ett svenskt bolag eller av privatpersoner.
  • En av tjugo elever i svenska skolor, eller cirka tre av tio elever som går i fristående skolor, går i en skola som ytterst ägs av ett riskkapitalbolag.
  • Den i särklass största aktören inom skolväsendet är Academedia

AB. Företaget äger skolhuvudmän som både bedriver grundskole- och gymnasieutbildning men är inte själv huvudman för någon skola.

  • De tio största ägarna av skolhuvudmän som bedriver grundskoleutbildning svarar tillsammans för en fjärdedel av de elever som går i fristående grundskolor.
  • De tio största ägarna av skolhuvudmän som bedriver gymnasieutbildning svarar tillsammans för mer än hälften av de elever som går i fristående gymnasieskolor.
  • Den största enskilda huvudmannen som bedriver grundskoleutbildning är Internationella Engelska Skolan i Sverige AB med 16 skolor och drygt 10 000 elever.
  • Den största enskilda huvudmannen som bedriver gymnasieutbildning är Praktiska Sverige AB med 50 skolor och drygt 6 000 elever.

5. Framväxten av regelverket för fristående skolor

Skolor som drivs av en enskild huvudman är ingen ny företeelse i Sverige. Sådana har existerat länge, oftast under benämningarna privatskolor och enskilda skolor. Under senare delen av 1800-talet och början av 1900-talet startades många privata skolor. Därefter vände trenden och under huvuddelen av 1900-talet minskade antalet sådana skolor genom att de lades ner eller övertogs av det offentliga. Utvecklingen bröts på nytt på 1980-talet då intresset för att starta fristående skolor växte. Då infördes också mer enhetliga bestämmelser för offentlig medfinansiering av sådana skolor. Utvecklingen accelererade efter den så kallade friskolereformen år 1992. Nu, tjugo år senare, när var sjätte elev går i en fristående skola, måste det konstateras att det skett en betydande förändring i synen på de fristående skolornas roll och förutsättningar i samhället.

I det här avsnittet gör vi en kort historisk tillbakablick och lyfter fram några utbildningspolitiska reformer och tidigare utredningar som vi bedömer vara av särskild betydelse för vårt utredningsuppdrag. Det bör påpekas att flera av de reformer som beskrivs har genomförts i flera steg och under en längre tidsperiod. Det ligger inte i kommitténs uppdrag att göra någon utvärdering av genomförda reformer.1 Det är inte heller vår avsikt att ge någon heltäckande eller alltför detaljrik beskrivning. Vi vill i stället tillhandhålla ett politiskt sammanhang och ett historiskt perspektiv.

De förändringar som regering och riksdag har genomfört på skolområdet sedan regeringsskiftet år 2006 är många och omfattande. En utgångspunkt är att alla skolor, oavsett huvudman, i så

1 Regeringen har gett Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) i uppdrag att göra en samlad utvärdering av decentraliseringen av skolan när kommunerna övertog huvudmannaskapet, möjligheten att välja skola och fristående skolors etablering (U2012/7283/S). Utvärderingen ska avse reformernas effekter på integration, jämlikhet, utbildningens kvalitet, elevernas resultat och alla elevers tillgång till en likvärdig undervisning och ska redovisas senast den 15 december 2014.

stor utsträckning som möjligt ska omfattas av lika villkor. De förändringar som genomförts behandlas dock inte inom ramen för denna historiska genomgång. De förändringar som har haft störst betydelse för de fristående skolornas verksamhet, t.ex. bildandet av en ny tillstånds- och inspektionsmyndighet, förtydligade bidragsbestämmelser samt införandet av en ny skollag redovisas dock i andra delar av detta betänkande.

5.1. Framväxten av regelverket för fristående skolor

Den svenska skolan har genomgått stora och genomgripande förändringar under de senaste decennierna. Under lång tid var de fristående skolorna få till antalet och andelen elever utgjorde länge långt under en procent. Regelverket var sådant att de skulle utgöra ett komplement till skolorna i det offentliga skolväsendet genom att erbjuda en särskild profil eller inriktning.

Under 1990-talet genomfördes flera reformer som på olika sätt har spelat en stor roll både för de fristående skolornas möjligheter att bedriva sin verksamhet och för skolväsendet som helhet. Två reformer i början av 1990-talet decentraliserade kraftigt det svenska utbildningssystemet. Med den målstyrda skolan ökade det professionella ansvaret för skolan och i samband med den s.k. kommunaliseringen delegerade staten allt mer ansvar till kommunerna att som huvudmän för skolan genomföra skolans verksamhet. Med friskolereformen kom detta genomförandeansvar att omfatta allt fler enskilda huvudmän. Gemensamt för 1990-talets reformer var att de förändringar som genomfördes gjordes i syfte att utveckla skolväsendet och tillhandhålla förutsättningar för att förbättra verksamheten och elevernas resultat.

5.1.1. SEH-kommittén

En rimlig utgångspunkt för denna tillbakablick är Kommittén angående skolor med enskild huvudman, SEH-kommittén. Vid tidpunkten för kommitténs arbete förekom fristående skolor endast i begränsad omfattning. I hela landet fanns det 35 fristående skolor med undervisning på grundskolenivå och 44 med undervisning på gymnasial nivå. Gemensamt för dem var att de på ett eller annat sätt skiljde sig från skolorna i det offentliga skol-

väsendet och tillgodosåg behov som dessa skolor inte ansågs kunna göra. Det kunde vara allt från skolor med alternativ pedagogik som Waldorf- och Montessoriskolor till skolor med konfessionell inriktning, skolor med etnisk eller språklig profil eller privata internatskolor för barn till utlandssvenskar.

Kommittén tillsattes i slutet av 1970-talet därför att den dåvarande folkpartistiska minoritetsregeringen ansåg att det var nödvändigt att frågor om skolor med annan huvudman än stat och kommun fick en mer samlad behandling. Kommittén fick i uppdrag att behandla två huvudfrågor. Den ena rörde samhällets grundläggande syn på skolor med annan huvudman än stat och kommun och i vilken utsträckning skolplikt skulle få fullgöras i sådana skolor. Den andra frågan gällde i vilken utsträckning samhället borde ge ekonomiskt stöd till enskilda skolor och hur detta stöd i sådana fall borde utformas (dir. 1979:123).

Kommitténs arbete, som i huvudsak presenteras i delbetänkandet Fristående skolor för skolpliktiga elever (SOU 1981:34) och i slutbetänkandet Fristående skolor för inte längre skolpliktiga elever (SOU 1983:1), lade grunden till en lagstiftning rörande fristående skolor. Det var också på förslag av SEH-kommittén som beteckningen fristående skola infördes som en entydig och neutral samlingsbeteckning för skolor med enskild huvudman.

Väsentligen samma kunskaper och färdigheter

Enligt SEH-kommittén var en utgångspunkt för att skolplikt skulle få fullgöras i en fristående skola att undervisningen där som slutresultat gav väsentligen samma kunskaper och färdigheter som grundskolans. Annars bedömdes det kunna föreligga en risk för att rätten till undervisning urholkades.

Som ett resultat av kommitténs arbete infördes ett nytt villkor för godkännande av fristående grundskolor (prop. 1982/83:1, bet. 1982/83:UbU10, rskr. 1982/83:63). Godkännande skulle lämnas om skolans undervisning gav kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarade mot de kunskaper och färdigheter som grundskolan förmedlade och om skolan även i övrigt väsentligen svarade mot grundskolans allmänna mål. Detta innebar i princip att de fristående skolorna skulle ha större frihet än grundskolan att välja innehåll och upplägg av undervisningen, men att de kunskaper

och färdigheter som den fristående skolan gav sammantagna väsentligen måste nå den nivå som nåddes i grundskolan.

Efter hand blev villkoren för godkännande fler, men denna formulering kvarstod fram till ikraftträdandet av 2010 års skollag. Enligt den ska utbildningen i fristående skolor inte bara väsentligen ska svara mot, utan vara likvärdig med den som ges i det offentliga skolväsendet.

Ett komplement till det allmänna skolväsendet

Synen på fristående skolors samhällsroll vid tidpunkten för SEHkommitténs arbete var relativt restriktiv. Reglerna för statsbidrag var också mycket återhållsamma och skolorna finansierades i huvudsak genom elevavgifter. Statsbidrag lämnades i början av 1980-talet till 33 fristående skolor på gymnasial nivå samt till en riksinternatskola och sju fristående skolor med undervisning på grundskolenivå. Bidragen lämnades enligt olika grunder och på olika villkor i övrigt. Härutöver lämnades statsbidrag av tillfällig karaktär till ytterligare ett antal skolor. Det kommunala stödet till fristående skolor varierade från kommun till kommun i fråga om både omfattning och former. Enligt kommitténs direktiv fick ett nytt system för statsbidrag inte utformas så att det fanns en risk för att det vid sidan av det allmänna skolväsendet växte upp ett omfattande system av fristående skolor.

Under hösten 1982 beslutade riksdagen om ett nytt statsbidragssystem för fristående skolor för skolpliktiga elever som trädde i kraft den 1 juli 1983 (prop. 1982/83:1, bet. 1982/83:UbU10, rskr. 1982/83:63). Systemet innebar att vissa skolor som vid tidpunkten inte erhöll statligt stöd fick möjlighet att erhålla bidrag. Regeringen skulle kunna förklara en sådan skola berättigad till bidrag, men som grundläggande förutsättning skulle gälla att skolan var godkänd och att skolan genom sin pedagogik eller särskilda inslag i verksamheten eller på annat sätt kunde ge erfarenheter av värde för kommunernas grundskolor eller komplettera dessa i något annat allmännyttigt avseende. Dessutom skulle det krävas, om inte särskilda skäl föranledde annat, att skolan hade bedrivit sin verksamhet i minst tre år.

När det gällde fristående skolor på gymnasienivå infördes kort därefter bestämmelser som i huvudsak innebar en anpassning till redan beslutade ändringar om fristående skolor på grundskolenivå

(prop. 1983/84:118, bet. 1983/84:UbU27, rskr. 1983/84:366). Bestämmelserna innebar att en fristående gymnasieskola, som genom sitt utbildningsinnehåll eller på annat sätt kompletterade utbildningen inom det allmänna skolväsendet, under vissa förutsättningar skulle kunna få statsbidrag.

Några år senare mjukades bidragssystemet upp på förslag av den dåvarande socialdemokratiska minoritetsregeringen. Kravet på att varje fristående skola skulle ge erfarenheter av värde för grundskolan slopades. Utgångspunkten skulle i stället vara att det är av allmänt intresse att alternativ pedagogik och alternativ inriktning av skolans verksamhet kunde prövas oavsett om erfarenheterna i det enskilda fallet kunde bedömas vara direkt överförbara till grundskolan (prop. 1987/88:100, bil. 10, bet. 1987/88:UbU14, rskr. 1987/88:304). Förändringen innebar ökade möjligheter att starta och driva en fristående skola. Villkoret att en fristående skola skulle ha en särskild pedagogisk profil eller något speciellt inslag i sin verksamhet gällde fram till och med genomförandet av friskolereformen år 1992.

5.1.2. Övergången till en målstyrd skola

I början av 1980-talet fördes en omfattande diskussion om svårigheten med styrningen av verksamheter inom den offentliga sektorn. I budgetpropositionen 1986 gavs uttryck för behovet av en förändrad styrning och en klarare ansvarsfördelning mellan stat och kommun. Det som skisserades var ett omfattande reformarbete som skulle innebära en radikal förändring av statens roll.

Redan under 1970-talet hade en rad utredningar genomförts som syftade till att få till stånd ett mer decentraliserat ansvarsförhållande för skolan, men i mitten på 1980-talet gjorde Beredningen om ansvarsfördelning och styrning på skolområdet en samlad genomlysning av frågorna. Förslagen redovisades i betänkandet En förändrad ansvarsfördelning och styrning på skolområdet (SOU 1988:20). Beredningen föreslog införandet av målstyrning, men var inte beredd att föreslå en kommunalisering av de statligt reglerade tjänsterna på skolområdet. Regeringens proposition om skolans utveckling och styrning (prop. 1988/89:4), den så kallade styrpropositionen, slog fast den nya modellen för styrning av skolan. Den innebar att statsmakterna skulle ha det övergripande

ansvaret medan kommunerna skulle ansvara för skolans organisation och genomförande.

Tidigare hade den svenska skolan utmärkts av omfattande statlig reglering och ett statsbidragssystem där fördelningen av resurser till skolor beräknades på central nivå och riktades till olika slag av utgifter. I framtiden skulle styrningen i stället präglas av ett ökat lokalt ansvar för skolverksamheten, en utveckling från regelstyrning mot målstyrning med färre regler och tydligare mål, en mer målmedveten utvärdering, en stärkt lokal skolledning, en bättre information och förstärkta fortbildningsinsatser om skolans mål samt en effektivare tillsyn av skolornas verksamhet. Riksdagen ställde sig bakom dessa principer och fattade beslut om skolans utveckling och styrning under våren 1989 (bet. 1988/89:UbU7, rskr. 1988/89:95).

Den styrreform som skulle påbörjas genomfördes stegvis under flera år. Ambitionen var att avreglera och decentralisera genom ökad kommunal och lokal frihet. Den statliga detaljstyrningen kritiserades för att vara byråkratisk och ineffektiv och beslut ansågs bäst fattas nära den direkta verksamheten, både för att bättre kunna möta de lokala behoven och för att öka den lokala demokratin. Ett ökat lokalt ansvarstagande förutsattes också gagna skolans kvalitet.

En ändrad ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna

Ett ytterligare steg mot en mål- och resultatorienterad styrning av skolan togs genom propositionen om ansvaret för skolan (prop. 1990/91:18), den så kallade ansvarspropositionen. Där föreslogs förändringar som syftade till en klarare ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna när det gällde verksamheten inom grundskolan, gymnasieskolan och den kommunala utbildningen för vuxna. Riksdagen beslutade huvudsakligen i enlighet med förslagen i december 1990 (bet. 1990/91:UbU4, rskr. 1990/91:76).

Staten skulle inte längre garantera likvärdighet och kvalitet i utbildningen genom en organisatorisk reglering av undervisningen. I stället skulle staten ange nationellt giltiga mål och riktlinjer för arbetet i skolan. Samma mål och riktlinjer skulle gälla för alla skolor i landet och skulle slås fast i lag och i läroplaner. Inom de ramar som riksdagen och regeringen lade fast skulle kommunerna eller andra huvudmän för skolan ansvara för genomförandet av verksamheten. Huvudmännen skulle således ha stor frihet att själva

avgöra hur verksamheten skulle genomföras. Nya läroplaner för grundskolan och gymnasieskolan beslutades i bred politisk enighet och infördes 1994 (Lpo94 och Lpf94). Det utvecklades även nya ämnes- och kursplaner som inte innehöll några precisa direktiv om vad undervisningen skulle innehålla eller hur den skulle gå till. I stället beskrevs vilka mål och resultat som skulle uppnås vilket lämnade stort utrymme för anpassning till lokala förhållanden.

Farhågor om att en sådan ordning skulle resultera i kvalitetsskillnader mellan skolor tonades ner. Tvärtom ansågs det nödvändigt med ett ökat lokalt ansvar för skolverksamheten för att skolan skulle kunna utvecklas och upprätthålla god kvalitet. I ansvarspropositionen angavs att det var en grundläggande skyldighet för samtliga kommuner – i egenskap av huvudmän för grundskolan – att se till att utbildningen i alla skolor höll en hög och jämn kvalitet. Som viktiga medel för att uppnå en likvärdig skola framhölls främst de gemensamma läroplanerna, men också utbildade lärare och fortbildning av dem samt ett välfungerande system för uppföljning och utvärdering för att kontrollera att alla skolhuvudmän levde upp till kraven.

Ett nytt system för uppföljning och utvärdering av skolväsendet presenterades och omfattande ändringar i skoladministrationen genomfördes. Skolöverstyrelsen med länsskolnämnderna avvecklades och en ny myndighet, Statens skolverk, inrättades. En viktig uppgift för det nya verket skulle vara att följa upp och utvärdera skolans verksamhet i syfte att synliggöra resultat och ge underlag för förändringar. Även ärenden om godkännande av fristående skolor på grundskolenivå lades på den nybildade myndigheten. Frågan om statsbidrag till fristående skolor skulle dock även fortsättningsvis prövas av regeringen. Skolverket påbörjade sin verksamhet år 1991.

För att kommunerna skulle ha möjlighet att organisera skolan enligt sina önskemål lättades även styrningen av statsbidragen upp och ett nytt statsbidragssystem trädde i kraft under 1991. De statliga bidragen skulle fortfarande vara riktade till skolan, men kommunerna övertog ansvaret för att besluta hur resurser skulle fördelas mellan olika delar av skolväsendet, s.k. sektorsbidrag. Genom den s.k. statsbidragsreformen år 1993 fick kommunerna även ansvaret att besluta om fördelningen av resurser mellan skolan och annan kommunal verksamhet (prop. 1991/92:150, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345).

5.1.3. Kommunaliseringen av skolan

Samtidigt som styrningen av skolväsendet övergick från statlig detaljstyrning till mål- och resultatstyrning ökade kommunernas inflytande över skolväsendet. Ett steg på vägen mot en kommunalisering av skolan var den redan nämnda styrpropositionen, där det bland annat föreslogs att det kommunala inflytandet över skolan skulle öka genom kommunala skolplaner samt genom kommunal tillsättning av samtliga skolledar- och lektorstjänster.

I december 1989 genomförde riksdagen, på förslag av den socialdemokratiska regeringen och med stöd av Vänsterpartiet kommunisterna, det som allmänt brukar kallas för kommunaliseringen av skolan (prop. 1989/90:41, bet. 1989/90:UbU9, rskr. 1989/90:58). Kärnan i reformen var att kommunerna fick ett odelat arbetsgivaransvar för all skolpersonal på det sätt som de redan hade ansvar för exempelvis skolans lokaler och skolskjutsar.

Voteringen i riksdagen gav en liten majoritet för beslutet och kommunaliseringen genomfördes trots ett intensivt motstånd från både lärare, fackliga organisationer och opinionsbildare. I den skolpolitiska debatten ifrågasätts reformen fortfarande. I riksdagen finns dock ett starkt stöd för ett fortsatt kommunalt huvudmannaskap för skolan.2

Motiven för kommunaliseringen

De principiella skälen för kommunaliseringen anges i propositionen om kommunalt huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer (prop. 1989/90:41). Ett av huvudargumenten för reformen var att kommunala beslutsfattare och skolprofessionella mer effektivt skulle kunna utnyttja tillgängliga resurser och bättre anpassa skolverksamheten till lokala förutsättningar och behov. Den dåvarande regeringen hade under viss tid drivit frågan om ett ökat kommunalt finansieringsansvar för skolan i syfte att effektivisera användningen av skolans resurser.

2 Regeringen har under hösten 2012 gett en särskild utredare i uppdrag att utvärdera eventuella kausala effekter av kommunaliseringen på elevernas studieresultat, läraryrkets status, lärarnas och rektorernas arbetsuppgifter samt likvärdigheten i skolväsendet. Därutöver ska utredaren analysera hur kommunerna, med utgångspunkt i ansvarsfördelningen mellan stat och kommun, styrt skolverksamheten när det gäller planering, uppföljning, utvärdering, lokalt utvecklingsarbete och lärarnas kompetensutveckling (dir. 2012:84). Uppdraget ska redovisas senast den 15 januari 2014.

Det dubbla huvudmannaskapet, där lärare hade tjänster som var statligt reglerade samtidigt som de var anställda av kommunerna, ansågs också vara ett hinder för kommunerna att föra en samlad personalpolitik. I detta bedömdes också ligga en risk att vare sig stat eller kommun tog ansvaret fullt ut för skolan och dess verksamhet. Genom att ge lärarna stora möjligheter att påverka undervisningen skulle deras kompetens tas till vara och deras yrkesroll stärkas och utvecklas. Ett samlat kommunalt driftansvar där skolledare och lärare fick en mer framträdande roll skulle också underlätta övergången från regelstyrning till målstyrning.

Oro för bristande likvärdighet tillbakavisades

Det främsta argumentet mot en kommunalisering var att det nationella målet om en likvärdig utbildning över hela landet riskerades. Bland annat de fackliga organisationerna befarade att skolan skulle bli alltför beroende av hur de olika kommunerna förvaltade sitt uppdrag och menade att den statliga regleringen utgjorde en garanti för skolans likvärdighet i olika delar av landet och mot kommunalt godtycke och olikhet.

Det föredragande statsrådet bemötte dessa farhågor genom att uttala att en fortsatt statlig reglering av tjänsterna inte utgjorde en förutsättning för en likvärdig skola. En likvärdig skola skulle i stället uppnås genom andra styrmedel. I propositionen lyftes särskilt fram tydliga läroplaner, utvärderingssystem och uppföljning av skolans verksamhet, en likvärdig lärarutbildning, fortbildning av lärare anpassad till varje lärares behov, centrala behörighetsregler samt specialdestinerat statsbidrag.

5.1.4. Möjlighet att välja skola

Vid slutet av 1980-talet och början av 1990-talet förelåg det en bred kritik mot bristen på valfrihet i skolväsendet. För vissa handlade valfrihet om rätten att välja en alternativ pedagogik eller rätten att välja en fristående skola utan att behöva betala höga elevavgifter. För andra kunde det helt enkelt handla om rätten att välja en annan skola än den som kommunen hade anvisat.

I samband med behandlingen av ansvarspropositionen hade riksdagen uttalat att elevers och föräldrars önskemål om val av skola

skulle tillgodoses så långt det var praktiskt och ekonomiskt möjligt och att det borde ankomma på kommunen att avgöra formerna för hur val av skola skulle ske (bet. 1990/91:UbU4, rskr. 1990/91:76).

Första steget: skolplacering enligt val, men inom ramen för närhetsprincipen

Som en konsekvens av riksdagens uttalande föreslog den dåvarande socialdemokratiska minoritetsregeringen en ökad möjlighet att välja skola. I propositionen om vissa skollagsfrågor m.m. (prop. 1990/91:115) föreslogs att en grundskoleelev som utgångspunkt skulle placeras så att de fick så kort skolväg som möjligt, men att vårdnadshavarens önskemål om att deras barn ska tas emot i en viss skola inom kommunen skulle beaktas så långt det var möjligt utan att man åsidosatte andra elevers berättigade krav på placering i en skola nära hemmet. Riksdagen beslutade i enlighet med förslaget (bet. 1990/91:UbU17, rskr. 1990/91:357).

Andra steget: största möjliga frihet att välja skola

1991 års val gav en borgerlig minoritetsregering. De borgerliga partierna hade under en tid, både i regeringsställning och i opposition, drivit frågan om en ökad valfrihet i grundskolan. Genom vad som kom att kallas det fria skolvalet, eller skolvalsreformen, ville regeringen åstadkomma största möjliga frihet för barn och föräldrar att välja skola. Valfriheten ansågs kunna stimulera ett engagemang för skolan hos eleverna och deras familjer samt bidra till en större lyhördhet för deras önskemål hos skolor och kommuner.

Det infördes därför ökade möjligheter för föräldrar och elever att välja grundskola inom det kommunala skolväsendet (prop. 1992/93:230, bet. 1992/93:UbU17, rskr. 1992/93:406). Utgångspunkten vid placeringen av grundskoleelever i en kommun skulle vara elevens val, inte kommunens val. För de elever som inte gjorde något aktivt val och i sådana situationer då fler valt en skola än vad som kunde tas emot skulle kommunen med hänsyn till berörda elevers skolväg finna den bästa samlade lösningen. Om ett önskemål skulle leda till ekonomiska eller organisatoriska svårigheter för kommunen skulle kommunen dock kunna bortse från önskemålet.

Det fria skolvalet skulle innebära en möjlighet att inte bara välja grundskola inom den egna kommunen, utan också mellan skolor med offentlig eller enskild huvudman. För att valfriheten skulle kunna förverkligas ansåg regeringen att det var nödvändigt att skapa bättre förutsättningar för de fristående skolorna och deras verksamhet, vilket utvecklas närmare i nästa avsnitt.

5.1.5. Friskolereformen

Den borgerliga regeringen som tillträdde i och med regeringsskiftet 1991 betonade valfrihetens och mångfaldens betydelse i skolpolitiken. En uttalad ambition var att öka inslaget av fristående skolor. Riksdagen genomförde därför, på förslag av regeringen och med stöd av Miljöpartiet, friskolereformen (prop. 1991/92:95, bet. 1991/92:UbU22, rskr. 1991/92:346).

Regeringen ville inte bara stärka rätten utan också den praktiska möjligheten för föräldrar att välja skola. Genom reformen fick av staten godkända fristående skolor förutsättningar att etablera sig och verka på i stort sett samma villkor som de kommunala grundskolorna. Det skulle inte längre krävas att skolorna hade en särskild pedagogisk profil eller något speciellt inslag i sin verksamhet. Själva godkännandet av skolan skulle i stället vara avgörande för rätten till bidrag. Det gavs också ekonomiska förutsättningar för fristående skolor genom att hemkommunen skulle ha skyldigheten att lämna bidrag för en elev som gick i en fristående skola.

Motiven för friskolereformen

De principiella skälen för friskolereformen anges i propositionen Valfrihet och fristående skolor (prop. 1991/92:95). Där anges att rätten och möjligheten att välja skola och välja sina barns utbildning är viktiga i ett fritt samhälle. Det understryks också att Sverige har anslutit sig till ett flertal internationella konventioner där denna grundläggande rättighet kommer till uttryck. För att skapa verkliga förutsättningar för elever och föräldrar att välja den utbildning som bäst passade de egna behoven ansåg regeringen att de som väljer en fristående skola måste tillförsäkras rätt till samma villkor och ekonomiska förutsättningar som de som väljer en kommunal skola.

Familjernas ekonomiska förutsättningar skulle därmed inte längre vara avgörande för möjligheterna att välja skola.

Det antogs att reformen skulle innebära en ökning av antalet skolor med en särskild pedagogik eller med en konfessionell inriktning. Men en förhoppning var även att reformen skulle skapa en större bredd och flexibilitet så att det skulle växa fram nya pedagogiska metoder och profiler, t.ex. föräldrakooperativ och skolor med speciella ämnesprofiler. Även nedläggningshotade glesbygdsskolor skulle kunna få en ny möjlighet med nytt huvudmannaskap. Tanken var att skolor med egna profiler kunde pröva nya, mer effektiva arbetsmetoder som sedan kunde spridas i hela skolsystemet.

En annan förväntad konsekvens var att en stimulerande tävlan mellan olika skolor med olika inriktning och olika ägandeformer skulle bidra till att höja kvaliteten inom hela skolväsendet. Elevernas kunskaper skulle därigenom bli bättre. Reformen skulle också skapa bättre incitament för kostnadseffektivitet och en mer effektiv resursanvändning inom skolväsendet som helhet.

Dessutom förutsattes en större valfrihet kunna gynna hela skolverksamheten genom att stimulera ett ökat engagemang för skolan hos föräldrar. Samtidigt skulle marknadskrafterna tvinga skolorna att i större utsträckning än tidigare ta hänsyn till elevers och föräldrars önskemål och behov.

Bidragsbelopp och skäliga elevavgifter

Många av de fristående skolor som hade funnits i Sverige fram till början av 1990-talet hade haft en osäker ekonomisk tillvaro. I vissa fall fick de statsbidrag och frivilliga kommunala bidrag, men de hade i huvudsak finansierats genom elevavgifter. Det ställdes också stora krav på ideella insatser. För att skapa realistiska möjligheter för en ökad mångfald och valfrihet på skolans område bedömdes det därför nödvändigt att ge samma ekonomiska förutsättningar för fristående skolor som för kommunala skolor. Om de fristående skolorna fick en säkrare ekonomi kunde de utvecklas och växa.

Det infördes därför bestämmelser om ett garanterat bidrag från kommunen till de fristående grundskolor som godkänts för vanlig skolplikt (prop. 1991/92:95, bet. 1991/92:UbU22, rskr. 1991/92:346). Bidraget per elev skulle minst motsvara 85 procent av hemkommunens genomsnittliga kostnad per elev och bidragsbeloppet

skulle följa med eleven till den skola som eleven själv valde. Genom detta förbättrades väsentligt de fristående skolornas möjligheter att göra en långsiktig planering. Bestämmelserna trädde i kraft den 1 juli 1992. Tre år senare beslutades att hemkommunen vid beräkningen av bidraget skulle få göra avdrag från genomsnittskostnaden med högst 25 procent, men att den skulle beakta om den fristående skolan hade särskilda kostnader (prop. 1994/95:157, bet. 1994/95:UbU16, rskr. 1994/95:385).

Något formellt godkännande för att bedriva utbildning på gymnasial nivå behövdes fortfarande inte, utan sågs som en del av näringsfriheten. Men till följd av det nya bidragssystemet, som började gälla från och med den 1 juli 1993, kunde elevernas hemkommuner bli skyldiga att ge bidrag till fristående gymnasieskolor (prop. 1992/93:230, bet. 1992/93:UbU17, rskr. 1992/93:406). De fristående skolorna på gymnasial nivå delades in i två grupper. Den ena gruppen, fristående gymnasieskolor, omfattade skolor med utbildningar som motsvarade gymnasieskolan inom det offentliga skolväsendet. Om utbildningarna uppfyllde vissa angivna krav skulle regeringen, efter ansökan, förklara en skola berättigad till offentligt stöd. Bland annat skulle krävas att den inte hade en påtagligt negativ inverkan på möjligheterna att upprätthålla bredden inom det offentliga skolväsendet i kommunen och regionen. Skolorna skulle också omfattas av Skolverkets uppföljning och utvärdering samt stå under verkets tillsyn. Stödet skulle i sådana fall bestå dels av bidrag från elevernas hemkommuner för utbildningen, dels av statlig tillsyn vilken i sin tur gav rätt till studiestöd för eleverna. Regeringen skulle fastställa en miniminivå för det bidrag elevens hemkommun skulle betala till den fristående gymnasieskolan, om kommunerna inte kom överens om annat med respektive skolas huvudman. Den andra gruppen, kompletterande skolor, omfattade skolor med utbildningar som kompletterade gymnasieskolan och var av nationellt intresse. Dessa skolor kunde av regeringen ställas under statlig tillsyn med vilken följde en rätt till studiestöd för eleverna. Därutöver kunde de ges statsbidrag till verksamheten.

Våren 1992 beslutade riksdagen att ansvaret för särskolan successivt skulle föras över från landstingen till kommunerna (prop. 1991/92:94, bet. 1991/92:UbU28, rskr. 1991/92:285). Överförandet skulle vara genomfört före utgången av år 1995. I samband med att kommunerna tog över ansvaret för särskolan blev elevernas hemkommuner skyldiga att ge ersättning även till fristående särskolor som var godkända och som motsvarade särskolan. När det gällde

gymnasiesärskolan skulle regeringen kunna förklara en fristående gymnasiesärskola berättigad till bidrag från elevernas hemkommuner (prop. 1992/93:230, bet. 1992/93:UbU17, rskr. 1992/93:406 och prop. 1993/94:242, bet. 1993/94:UbU20, rskr. 1993/94:421).

Det infördes också bestämmelser som innebar att fristående skolor som erhöll offentligt stöd skulle få ta ut skäliga avgifter med hänsyn till de kostnader som skolan hade (prop. 1992/93:230, bet. 1992/93:UbU17, rskr. 1992/93:406). En särskild utredare hade haft i uppdrag att utreda vissa frågor om bland annat elevavgifter vid fristående skolor och kommit fram till att de fristående skolorna med det nya bidragssystemet endast skulle behöva ta ut elevavgifter i mycket begränsad utsträckning (SOU 1992:38). Genom att fristående skolors möjligheter att ta ut elevavgifter begränsades antogs valfriheten öka. Fler skulle ha ekonomiska möjligheter att välja en fristående skola.

Krav på uppföljning och utvärdering

Valfriheten ansågs förutsätta att utbildningen vid de fristående skolorna höll fullgod kvalitet vad gällde kunskaper och färdigheter. Därför infördes en lagfäst skyldighet för de fristående grundskolorna att delta i den uppföljning och utvärdering som Skolverket gör på nationell nivå. Eleverna och deras föräldrar skulle på så sätt garanteras att det allmänna inte lät en bristfällig verksamhet fortgå som alternativ till skolpliktens fullgörande inom det offentliga skolväsendet. Underlåtelse att delta i uppföljning och utvärdering blev också en särskild grund för återkallelse av ett godkännande (prop. 1991/92:95, bet. 1991/92:UbU22, rskr 1991/92:346).

Kort efter detta upphörde kommunernas omedelbara tillsyn över de fristående grundskolorna (prop. 1992/93:230, bet. 1992/93:UbU17, rskr. 1992/93:406). I framtiden skulle de endast stå under tillsyn av Skolverket då det ansågs viktigt att tillsynen utövades på ett likartat sätt för hela landets skolor.

5.1.6 1995 års Friskolekommitté

Efter riksdagsbeslutet med anledning av valfrihetspropositionen år 1993 fördubblades antalet fristående skolor på ett år och antalet elever i fristående skolor ökade med cirka 20 procent. Vid riksdags-

valet år 1994 blev det återigen maktskifte. Den nytillträdda socialdemokratiska minoritetsregeringen gav uttryck för att valfriheten och konkurrensen var bra för skolans utveckling, men att det var viktigt att dessa faktorer kombinerades med ett stärkt samarbete och ett ökat kommunalt inflytande. Regeringen såg också vissa bekymmer med utvecklingen av fristående skolor. En farhåga var att det växande antalet fristående skolor skulle leda till ökad segregation. En annan farhåga var att det nya bidragssystemet hade gynnat de fristående skolorna på bekostnad av de kommunala skolorna och inte hade uppmuntrat till en samverkan mellan kommunen och den fristående skolan.

Mot den bakgrunden tillkallades en parlamentariskt sammansatt kommitté för att utreda frågor avseende fristående skolor som rörde godkännande, tillsyn, bidrag och avgifter (dir. 1995:16). Kommittén antog namnet Friskolekommittén och lämnade betänkandet Likvärdig utbildning på lika villkor (SOU 1995:109). En särskild utredare fick i uppdrag att utreda frågor som rörde villkor för att en fristående gymnasieskola skulle kunna förklaras berättigad till offentligt stöd (dir. 1995:107). Utredningen om fristående gymnasieskolor presenterade sitt arbete i betänkandet Fristående gymnasieskolor (SOU 1995:113).

Friskolekommitténs ledamöter lyckades inte nå en blocköverskridande uppgörelse, utan de borgerliga ledamöterna reserverade sig på olika punkter mot förslaget. Bland annat lämnade ledamöterna från Folkpartiet, Kristdemokraterna och Moderata samlingspartiet en gemensam reservation där de menade att utredningen tog sin utgångspunkt i kommunens ekonomiska förutsättningar och dess planering i stället för i föräldrars och elevers rättigheter och friheter samt att förslaget skulle leda till minskad valfrihet och en godtycklig behandling av fristående skolor när det gällde resursfördelningen.

Samma värdegrund som för det offentliga skolväsendet

I mitten på 1990-talet pågick en diskussion om utbildningen i de konfessionella fristående skolorna och det hade bl.a. ifrågasatts om några av dessa skolor verkligen uppfyllde skollagens krav på allsidighet och saklighet i undervisningen. Friskolekommittén kom fram till att de fristående skolorna skulle ha rätt att fritt välja arbetsformer och arbetssätt, men att samma krav skulle gälla avseende både

utbildningens värdegrund och mål som för skolorna i det offentliga skolväsendet. Kommittén uttalade t.ex. att en fristående skola inte skulle godkännas om det bakom huvudmannen fanns en organisation som gav skäl att anta att skolans verksamhet inte skulle komma att präglas av demokratiska värderingar. Liknande resonemang fördes av Utredningen om fristående gymnasieskolor.

Som villkor för godkännande respektive rätt till bidrag infördes därför att fristående grundskolor och gymnasieskolor skulle följa den värdegrund som gällde för utbildningen i det offentliga skolväsendet (prop. 1995/96:200, bet. 1996/97:UbU4, rskr. 1996/97:14). En fristående skola kunde inom ramen för den gemensamma värdegrunden ha en konfessionell inriktning. Vid bedömningen av om en fristående skola kunde förväntas präglas av ett synsätt som stod i överensstämmelse med de krav som ställdes när det gällde värdegrund var det, enligt regeringens bedömning, viktigt att Skolverket tog hänsyn till samtliga uppgifter som verket kunde få och som kunde ha betydelse för bedömningen. I vissa fall ansågs att det kunde vara av betydelse att kontrollera om huvudmannen hade anknytning till exempelvis någon rasistisk eller någon annan antidemokratisk organisation (prop. 1995/96:200 s. 40).

Samtidigt skrevs principen att en fristående skola ska vara öppen för alla in i skollagen.

En förstärkt roll för kommunen och avgiftsfri utbildning

På förslag från kommittén infördes en ordning enligt vilken ett godkännande inte längre automatiskt skulle medföra rätt till bidrag (prop. 1995/96:200, bet. 1996/97:UbU4, rskr. 1996/97:14). I stället skulle Skolverket förklara fristående grundskolor berättigade till bidrag. Huvudregeln skulle vara att en skola som godkänts även skulle förklaras ha rätt till bidrag. Men om en etablering av en fristående skola fick påtagliga negativa följder för skolväsendet i kommunen skulle Skolverket inte förklara skolan bidragsberättigad. Så kunde t.ex. vara fallet om tillkomsten av en fristående skola skulle medföra att en landsorts- eller glesbygdskommun tvingades att lägga ned en redan befintlig skola och att avståndet till närmaste skola därmed avsevärt ökade för elever i någon del av kommunen. Bakgrunden var att det ansågs att rätten att välja skola inte kunde överordnas kommunernas möjlighet att fullgöra sin skyldighet att bereda alla skolpliktiga elever en god utbildning nära hemmet.

Tidigare hade kommunerna inte haft någon lagreglerad möjlighet att påverka etableringen av en fristående skola och eventuella negativa konsekvenser för den kommunala verksamheten hade saknat betydelse vid godkännandet. Genom bestämmelserna stärktes påtagligt kommunernas roll i ansökningsförfarandet hos Skolverket. Om den fristående skolans verksamhet förändrades i sådan utsträckning att det innebar påtagliga negativa följder för skolväsendet skulle Skolverket också ha rätt att återkalla rätten till bidrag.

I fråga om bidragets storlek ändrades bestämmelserna så att det blev upp till kommunerna att fördela resurserna på samma grunder som tillämpades vid fördelning av resurser till kommunens egna skolor, men utifrån de utbildningsåtaganden skolan hade gjort och utifrån behoven hos de elever som skolan hade. Regeln att bidraget skulle relateras till kommunens genomsnittskostnad per elev avskaffades.

När det gällde fristående gymnasieskolor övertog Skolverket de uppgifter, som tidigare hade legat på regeringen, att förklara sådana skolor berättigade till bidrag och föreskriva en miniminivå för det bidrag elevens hemkommun skulle betala till den fristående gymnasieskolan.

För att kommunen skulle kunna göra en rättvis bedömning av skolans bidragsbehov fick kommunen en rätt till insyn i de fristående skolornas verksamhet. Insynen skulle också utgöra en garanti för att kommunens medel för utbildning användes för avsedda ändamål. Härigenom ansågs att möjligheterna ökade för ett konstruktivt samarbete mellan huvudmännen som kunde leda till en ömsesidig utveckling. Skolorna skulle också delta i den uppföljning och utvärdering som kommunen gjorde av sitt eget skolväsende i den utsträckning som kommunen bestämde. Kommunal uppföljning skulle ses som ett stöd för elevernas rätt till en likvärdig utbildning.

Vidare infördes bestämmelser om att utbildningen i en fristående grundskola skulle vara avgiftsfri för eleverna och att det i verksamheten endast fick förekomma enstaka inslag som kunde föranleda en obetydlig kostnad. Om en skola trots detta tog ut avgifter, skulle Skolverket besluta att skolan inte längre skulle ha rätt till bidrag. Några år senare infördes motsvarande bestämmelser om avgiftsfri utbildning även för fristående särskolor, fristående gymnasieskolor och fristående gymnasiesärskolor (prop. 2001/02:35, bet. 2001/02:UbU7, rskr. 2001/02:184). Avgifter skulle inte heller få tas ut i samband med ansökan till en fristående skola eftersom det

ansågs strida mot principen att en fristående skola ska vara öppen för alla. Samtidigt infördes nya bidragsregler för fristående gymnasieskolor vilka bland annat innebar att bidraget skulle baseras på hemkommunens kostnad för motsvarande gymnasieprogram.

5.2. Tidigare behandling av frågan om vinstsyfte i skolföretag

Friskolekommittén har fått i uppdrag av regeringen att utreda om Skolinspektionen i sin tillsyn på något sätt bör ta hänsyn till att ekonomiska uttag har gjorts ur en verksamhet med allvarliga kvalitetsbrister i undervisningen då det kan konstateras ett väsentligt samband mellan uttagen och bristerna (en analys av förutsättningarna för att belägga ett sådant samband görs i avsnitt 7). En utgångspunkt i direktiven är att det är en förutsättning för friskolereformens framgång att det finns en möjlighet att driva skolverksamhet med vinst. Frågan om vinstsyfte i skolföretag har behandlats tidigare.

5.2.1. Fristkommittén

Vid remissbehandlingen av Friskolekommitténs betänkande Likvärdig utbildning på lika villkor (SOU 1995:109) uttryckte flera remissinstanser oro för att en del kommuner inte skulle komma att beräkna sina bidrag till fristående skolor på ett korrekt sätt, utan utsätta skolorna för godtycke. Efter att nya regler för kommunernas resursfördelning till fristående grundskolor införts tillkallade regeringen därför en expertkommitté med uppgift att följa utvecklingen av kommunernas bidragsgivning till fristående grundskolor (dir. 1997:55). Kommittén antog namnet Kommittén för uppföljning av resursfördelning till fristående grundskolor, Fristkommittén. Fristkommittén fick genom tilläggsdirektiv i uppdrag att utreda ekonomiska och andra konsekvenser av det snabbt växande antalet fristående gymnasieskolor samt att belysa förutsättningarna för konkurrens på lika villkor för fristående och offentliga gymnasieskolor (dir. 1999:76). Kommittén skulle bl.a. utreda eventuella följder av att privata vinstintressen styr etableringen av fristående skolor. Kommitténs slutsatser redovisas i betänkandet Fristående gymnasieskolor – hot eller tillgång? (SOU 2001:12).

En effektivare kontroll av fristående skolors ekonomi

Fristkommittén konstaterade att det närmast är omöjligt att utreda om det är privata vinstintressen som styr etableringen av fristående skolor. Kommittén försökte därför bedöma om det fanns skäl att ändra regleringen oberoende av vad som eventuellt styrt etableringen av skolorna. Enligt kommittén fanns det två alternativ, att reglera vinstutdelning eller att helt förbjuda aktiebolag som huvudmän för fristående skolor.

Enligt kommitténs resonemang har skattemedel i alla tider inom skolan använts för ändamål där medel i slutändan tillfallit ett aktiebolag. Kommittén ansåg därför att argumentet att skattemedel inte får tillfalla aktieägare i form av vinst var ohållbart. Vidare kom kommittén fram till att det inte skulle vara en framkomlig väg att föreskriva att eventuell vinst måste återinvesteras i verksamheten och på så sätt förbjuda eller reglera vinstutdelning. En sådan bestämmelse bedömdes lätt kunna kringgås och göra den ekonomiska redovisningen otydlig. De aktuella avkastningskraven var inte heller högre än normal ränta på långsiktiga bankkonton. Kommittén fann inte skäl att förbjuda aktiebolag som huvudmän för fristående skolor. Aktiebolagsformen ansågs i stället göra företagens verksamhet transparent och öppen för insyn. Kommittén behandlade också vissa särskilda problem som kan uppkomma om en skola ingår i en koncern, men fann att det inte förelåg tillräckliga skäl för förbud för fristående skolor att ingå i koncerner.

Kommittén ansåg att det väsentliga var att utforma bestämmelser så att oskäliga vinster inte kunde uppkomma samt att se till att det fanns en väl utvecklad statlig kontroll av i vilken utsträckning de fristående skolorna uppfyllde de i skollagen fastlagda kraven. Med ett ökande antal fristående gymnasieskolor ansåg kommittén att det var viktigt att Skolverket avsatte tillräckliga resurser för att följa upp hur väl de fristående gymnasieskolorna lyckades i sin uppgift. Enligt kommitténs mening var det inte tillräckligt att skolorna deltog i Skolverkets utvärdering och i nationella prov samt att skolorna själva utarbetade en årlig kvalitetsredovisning. Kommittén ansåg att det inte var acceptabelt att bedriva en bristfällig undervisning och samtidigt ta ut profit. Kommittén föreslog därför att skolorna även skulle åläggas att lämna in en ekonomisk redovisning över verksamheten. Av redovisningen, som skulle vara granskad och godkänd av en revisor, skulle framgå hur skolan finansierat sin verksamhet och hur ett eventuellt överskott använts.

Avsikten med granskningen var dels att kontrollera att bidragen utbetalats i enlighet med gällande bestämmelser, dels att bidragen använts på ett riktigt sätt. Skolverket skulle ställa eventuell utdelning av vinst i relation till skolornas pedagogiska resultat och där det fanns skäl skulle sedan en tillsyn genomföras.

Genom riksdagens beslut med anledning av regeringens proposition Fristående skolor (prop. 2001/02:35, bet. 2001/02:UbU7, rskr. 2001/02:184) fick regeringen ett bemyndigande att meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmannen för en fristående skola att lämna en ekonomisk redovisning över verksamheten i enlighet med Fristkommitténs förslag. Syftet var att öka kontrollen av och den allmänna insynen i hur offentliga medel används. Bemyndigandet finns numera i 29 kap. 25 § skollagen. Några föreskrifter med stöd av bemyndigandet har dock inte meddelats.

5.2.2. Utredningen om icke vinstutdelande aktiebolag

Runt millennieskiftet hade antalet fristående skolor ökat markant både på grundskolenivå och på gymnasienivå. Ett mycket stort antal ansökningar om att få starta fristående skola hade också kommit in till Skolverket för prövning läsåret 2001/02. En tendens var att det blev allt vanligare att skolverksamhet bedrevs i form av aktiebolag. Den dåvarande socialdemokratiska minoritetsregeringen ansåg att det fanns skäl att känna oro över risken för framtida intressekonflikter mellan aktiemarknadens förväntningar och skolväsendets mål. Det skulle vara elevernas kunskaper och utveckling som skulle stå i centrum för personalens arbete, inte huvudmannens eventuella vinstkrav. Vinstmotivet ansågs också riskera att förstärka den sociala och ekonomiska segregationen (prop. 2001/02:35 s. 31). Regeringen ansåg det därför önskvärt att lagstiftningen skulle ändras så att överskottet i fristående skolor skulle gå tillbaka till verksamheten och användas för dess utveckling i stället för till utdelning till ägarna. Samtidigt skulle företagen ha goda möjligheter att bedriva verksamheten.

Mot den bakgrunden beslutade regeringen i februari 2002 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda frågor om ett nytt slag av aktiebolag (dir. 2002:30). I betänkandet Aktiebolag med begränsad aktieutdelning (SOU 2003:98) presenterade Utredningen om icke vinstutdelande aktiebolag förslag till två modeller av aktiebolag med vinstutdelningsbegränsning.

En särskild aktiebolagsform med vinstutdelningsbegränsning

Genom riksdagens beslut med anledning av propositionen Aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning, som byggde på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet, infördes ett nytt slag av aktiebolag från och med den 1 januari 2006 (prop. 2004/05:178, bet. 2005/06:LU4, rskr. 2005/06:32). Företagsformen, som kallas aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (SVB-bolag), var särskilt anpassat för verksamhet som inte drivs i vinstsyfte och reglerna syftade till att säkerställa att bolagets vinst huvudsakligen stannade kvar i bolaget. Hur reglerna skulle komma att användas i framtiden uttalade sig riksdagen dock inte om.

Reglerna återfinns i 32 kap. aktiebolagslagen (2005:551). I ett aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning får endast en begränsad vinstutdelning ske som ska kunna ses som en viss kompensation till dem som har investerat i bolaget genom att förvärva aktier i detta. Motsvarande begränsning gäller också för annan värdeöverföring än vinstutdelning och för möjligheterna att göra överföringar inom en koncern.

Företagsformen har dock fått ett mycket begränsat genomslag. Enligt uppgifter från Bolagsverket per den 13 mars 2012 fanns det då endast 32 bolag registrerade som aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning, varav ett bedriver skolverksamhet.

5.2.3. Två utredningar om bidrag till fristående skolor

Utredning om offentliga bidrag till fristående skolor

Den dåvarande socialdemokratiska regeringen ansåg att den nya aktiebolagsformen lämpade sig för verksamheter på skolans område och gav en särskild utredare i uppdrag att utreda och lämna förslag till reglering av rätten till offentliga bidrag för fristående skolor. Utredaren skulle bl.a. överväga om rätten till offentliga bidrag för driften av en fristående skola skulle begränsas till företagsformer som hade ett annat syfte än att ge ägarna vinst (dir. 2006:3). En grundläggande utgångspunkt skulle vara att ekonomiska intressen inte fick gå före elevernas behov av undervisning och stöd.	

Utredning om lika villkor för fristående skolor

Efter valet 2006, med det regeringsskifte då en borgerlig regering tillträtt, återkallades utredningen om offentliga bidrag till fristående skolor. I stället tillsattes en särskild utredare med uppdrag att föreslå hur lagstiftningen på några områden skulle ändras så att offentliga och fristående skolor skulle kunna bedriva verksamhet på lika villkor. Utredaren skulle bland annat utreda och lägga förslag till hur bidragets storlek ska beräknas. Utgångspunkten skulle vara att kommunala och fristående skolor ska ha likvärdiga ekonomiska villkor (dir. 2007:33).

Utredningens förslag, som presenteras i betänkandet Bidrag på lika villkor (SOU 2008:8), ligger till grund för de förtydligade bestämmelser om kommunernas bidrag till fristående skolor som gäller från och med kalenderåret 2010 (prop. 2008/09:171, bet. 2008/09:UbU13, rskr. 2008/09:280). Bestämmelserna beskrivs översiktligt i avsnitt 2.2.1.

6. Godkännande av enskilda huvudmän och tillsyn av skolverksamhet

I detta avsnitt redogörs för regleringen kring Skolinspektionens godkännande av enskilda huvudmän samt myndighetens tillsynsverksamhet och befogenheter att ingripa mot huvudmän som inte uppfyller kraven i skolans författningar. Genom prövningen av enskilda huvudmän inför godkännande och genom tillsyn ska Skolinspektionen verka för att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet i en trygg miljö. Båda dessa verksamheter är således viktiga statliga styrmedel för att säkerställa en likvärdig utbildning av god kvalitet oavsett huvudman. Utformningen och tillämpningen av regleringen är också central för de överväganden som kommittén gör senare i detta betänkande.

Att bedriva skolverksamhet är en mycket ansvarsfull uppgift. Skolan är viktig när det gäller att förmedla och förankra de värden som vårt samhällsliv vilar på. De huvudmän som beviljas tillstånd fullgör det utbildningsansvar som i första hand åligger det allmänna och verksamheten finansieras också av offentliga medel. Att staten ställer upp höga krav på dem som ansöker om godkännande har därför ansetts utgöra ett sådant angeläget allmänt intresse som motiverar en begränsning av näringsfriheten.

I direktiven till kommittén tar regeringen upp frågan om konsekvenserna av ett ägarbyte i ett skolföretag. Enligt direktiven ska kommittén överväga om Skolinspektionen ska ges en utökad möjlighet att granska huruvida förutsättningarna för godkännandet som huvudman även fortsättningsvis är uppfyllda i det fall en fysisk eller juridisk person får ett väsentligt inflytande i en av Skolinspektionen godkänd fristående skola. Här redogörs för i vilken omfattning Skolinspektionen granskar en sådan person vid nya ansökningar och vilket utrymme det enligt befintlig reglering finns

för en sådan granskning. Även Skolinspektionens behov av att få information vid bland annat ägarbyte behandlas liksom några synpunkter på och erfarenheter av nuvarande reglering som har framförts till kommittén av berörda aktörer.

Kommittén har också fått i uppdrag att utreda om det finns behov av att Skolinspektionen – inom ramen för sin tillsynsverksamhet – i vissa fall tar hänsyn till att ekonomiska uttag har gjorts ur en verksamhet med allvarliga kvalitetsbrister. En analys av förutsättningarna för att belägga ett sådant samband görs i avsnitt 7. Frågan om denna hänsyn ska tas inom ramen för befintligt sanktionssystem, genom införandet av en ny sanktion eller på annat sätt berörs inte i direktiven. I detta avsnitt görs en beskrivning av Skolinspektionens tillsynsverksamhet och vilka möjligheter myndigheten har att ingripa mot huvudmän som inte lever upp till de uppställda villkoren för att bedriva skolverksamhet. Enligt gällande regelverk ligger det dock inte inom ramen för Skolinspektionens tillsynsuppdrag att granska ett skolföretags ekonomiska förhållanden så länge det inte finns en risk för att verksamheten hamnar på obestånd och att eleverna av den anledningen inte kan garanteras att de får den utbildning de har rätt till. En fråga som Skolinspektionen inte tar ställning till är om ekonomiska uttag sker på bekostnad av kvaliteten i verksamheten.

6.1. Godkännande av enskilda huvudmän

En enskild huvudman som vill starta en fristående skola måste ansöka om det till Skolinspektionen. Skolinspektionen kontrollerar att huvudmannen har förutsättningar att bedriva skolverksamhet med god kvalitet. Om en huvudman som redan bedriver utbildning vill utöka sin verksamhet med fler årskurser, fler program eller med en annan skolform, t.ex. särskola, krävs en ansökan om utökat godkännande. För vissa andra förändringar av verksamheten krävs en anmälan till Skolinspektionen, t.ex. om att ordna tvåspråkig undervisning på en elevs umgängesspråk. Om en fristående skola vill utöka sitt elevantal krävs däremot vare sig en anmälan eller en ansökan till Skolinspektionen.

Vid prövningen är det huvudmannen som granskas, alltså den enskilda fysiska eller juridiska person som avser att bedriva verksamheten vid den fristående skolan. Skolinspektionens beslut om godkännande avser därmed också en namngiven huvudman. Av

detta följer att det krävs en ny ansökan till Skolinspektionen för det fall en fristående skola vill byta huvudman. Det är då den nya huvudmannen som prövas.

Om en huvudman som har blivit godkänd köps upp, t.ex. genom aktieöverlåtelse, krävs dock enligt gällande regelverk inte någon ny ansökan. Det sker inte heller någon ny prövning av huvudmannen i samband med ägarbytet (se vidare avsnitt 6.1.4).

6.1.1. Handläggning av ansökan om att starta en fristående skola

En utgångspunkt för handläggningen av ansökningar om att få starta fristående skolor är att den måste vara effektiv och transparent samt möjliggöra en objektiv prövning som tar hänsyn till berörda huvudmäns intressen, samtidigt som elevers och föräldrars behov av och möjlighet till att fritt kunna välja skolor beaktas (prop. 2009/10:157 s. 15). Enligt regeringens bedömning har det funnits ett behov av att öka rättssäkerheten för enskilda huvudmän när det gäller ansökningsförfarandet, grunderna för Skolinspektionens prövning samt för att skapa bättre förutsättningar för planering av skolverksamheten. Därför har en del förändringar genomförts som bland annat omfattade tidpunkter för huvudmannens ansökan och Skolinspektionens beslut. Förändringarna trädde i kraft den 28 juli 2010 (prop. 2009/10:157, bet. 2009/10:UbU22, rskr. 2009/10:322).

En ansökan om att starta en fristående skola ska numera ha kommit in till Skolinspektionen senast den 31 januari året innan skolan ska starta (2 kap. 1 § skolförordningen och 2 kap. 1 § gymnasieförordningen). Genom tidigareläggningen av sista dag för ansökan kan Skolinspektionen påbörja sin handläggning tidigare vilket i sin tur skulle skapa rimliga förutsättningar för huvudmännens planering av verksamheten (a. prop. s. 17). Myndigheten ska, om möjligt, fatta beslut om eventuellt godkännande senast den 1 oktober året innan skolan ska starta (2 kap. 3 § skolförordningen och 2 kap. 3 § gymnasieförordningen).

Av skollagen framgår att en ansökan ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet (2 kap. 5 § tredje stycket). En skolenhet omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad. Det betyder att en enskild huvudman inte kan utöka sin verksamhet med utbildning vid ytterligare en skolenhet utan ett

nytt godkännande (prop. 2009/10:165 s. 644). Ett godkännande kan dock avse flera olika utbildningar vid samma skolenhet, t.ex. fritidshem, förskoleklass och grundskola eller flera program i gymnasieskolan.

Det ankommer på huvudmannen att i sin ansökan lämna en utförlig redogörelse för den planerade verksamheten och förutsättningarna för att bedriva denna och på så sätt visa att det föreligger förutsättningar för godkännande. I ansökan ska det tydligt framgå att eleverna kommer att få en utbildning som bygger på skollagens och läroplanens värden och mål. Huvudmannen kan också redogöra för vilka kontakter som har tagits med den lägeskommun där man planerar att starta skolan och hur kommunen ställer sig till den planerade verksamheten. Det uppställs dock inga krav på sökanden i dessa avseenden. Enligt uppgifter från Skolinspektionen är det ytterst ovanligt att en sådan redogörelse lämnas.

Alla ansökningar behandlas på samma sätt av Skolinspektionen. Det betyder att prövningen är lika omfattande oavsett om sökanden redan bedriver skolverksamhet eller inte.

6.1.2. Godkännande av enskilda huvudmän

Det finns inte någon bestämmelse i skollagen som uttryckligen anger att en skolverksamhet ska vara av god kvalitet. Av förarbetena framkommer dock att den prövning som görs inför godkännande av fristående skolor syftar till att säkerställa att de utbildningar som godkänns har sådan kvalitet att eleverna får likvärdiga förutsättningar för att nå utbildningens mål (a. prop. s. 243). Om huvudmannen redan bedriver verksamhet beaktar Skolinspektionen kvaliteten i den befintliga verksamheten (se t.ex. Förvaltningsrätten i Stockholms dom den 29 september 2012 i mål nr 19149-11).

Det är Skolinspektionen som prövar om förutsättningar för godkännande föreligger. En utgångspunkt är då att eleverna ska få en utbildning som bygger på skollagens och läroplanens värden och mål. Om Skolinspektionen gör bedömningen att förutsättningar för ett godkännande saknas avslås ansökan.

Bestämmelsen som reglerar prövningen finns i 2 kap. 5 § skollagen. Där uppställs tre huvudkriterier för att en ansökan ska bifallas:

1. Huvudmannen ska ha förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen.

2. Utbildningen får inte innebära påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna.

3. Elevunderlaget ska vara tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt (gäller bara förskoleklass, grundskola eller grundsärskola).

Huvudmannen ska ha förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen

Skolinspektionen ska bedöma huvudmannens förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Detta gäller både vid inrättandet och på sikt. Med föreskrifter avses samtliga bestämmelser i lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter som gäller för den aktuella skolformen eller fritidshemmet. Det är inte bara skollagen och därtill hörande förordningar som innefattas, utan även andra författningar som gäller för skolverksamheten (a. prop. s. 643). Formuleringen är allmänt hållen och ger inte några tydliga ramar för Skolinspektionens prövning. Några närmare riktlinjer när det gäller prövningen finns vare sig i förordning eller i myndighetsföreskrifter.1 Det lämnas på så sätt i stor utsträckning öppet för Skolinspektionen att bestämma hur prövningen ska gå till.

Skolinspektionens prövning utgår från en ansökningsblankett med frågor som är konstruerade på olika sätt. Ansökan ska i huvudsak innehålla uppgifter angående sökandens rättskapacitet, aktuell ekonomisk ställning, elevprognos, den planerade skolans verksamhet med avseende på arbetssätt och arbetsformer, rektors och lärares kompetens, lokaler och utrustning, öppenhet, avgifter samt uppföljning av elevernas kunskapsutveckling. Vid prövningen lägger myndigheten tyngdpunkten på den tilltänkta verksamhetens utformning och innehåll. Huvudmannens ekonomiska förhållanden spelar dock också roll för bedömningen. Det handlar då om att huvudmannen ska ha förutsättningar att finansiera kostnader för att starta skolan samt för att bedriva en stabil och långsiktig verksamhet. Sökanden

1 Enligt ett bemyndigande i 15 kap. 3 § skolförordningen (2011:185) och 15 kap. 2 § gymnasieförordningen (2010:2039) får Statens skolinspekt