SOU 2013:61

Försvarsfastigheter i framtiden

Till statsrådet Stefan Attefall

Vid regeringssammanträde den 26 januari 2012 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att förbereda och lämna förslag om en fördelning av statens bestånd av försvarsfastigheter.

Vid regeringssammanträde den 11 oktober 2012 beslutade regeringen, genom tilläggsdirektiv, att förlänga utredningstiden och ge utredaren i uppdrag att även föreslå hur ansvaret för den framtida förvaltningen, inklusive finansieringen, av länsstyrelsernas lokaler för krisledning ska organiseras.

Till särskild utredare förordnades från och med den 15 februari 2012 landshövdingen Ingemar Skogö.

Att som experter biträda utredningen förordnades från och med den 1 mars 2012 departementssekreteraren Karina Aldén, ämnesrådet Johan Appelberg, departementssekreteraren Patrik Asplund, departementssekreteraren Joakim Jägare, kanslirådet Fredrik Linder, ämnessakkunniga Monica Lundberg och ämnesrådet Lena Westin samt från och med den 1 januari 2013 kanslirådet Kristina Ekengren och departementssekreteraren Hans Mildenberger. Karina Aldén entledigades från sitt uppdrag från och med den 31 augusti 2012.

Som sekreterare i utredningen förordnades från och med den 12 mars 2012 departementssekreteraren Björn-Owe Björk och från och med den 7 januari 2013 civilekonomen Svante Eriksson.

Utredningen har antagit namnet Försvarsfastighetsutredningen. Utredningsarbetet har bedrivits i nära samarbete med utredningens experter, varför betänkandet är skrivet i vi-form. Jag är emellertid ensam ansvarig för samtliga förslag.

Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande Försvarsfastigheter i framtiden (SOU 2013:61).

Utredningens arbete är härmed avslutat.

Stockholm i september 2013

Ingemar Skogö

/Björn-Owe Björk Svante Eriksson

5

Innehåll

Sammanfattning ................................................................ 15

Författningsförslag ............................................................. 21

1 Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808) ............ 21 2 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) ................................................................................ 26

3 Förslag till lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220) ................................................................................ 27 4 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor ............................................. 29

5 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning ................................................................. 32 6 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:261) om fullmaktsanställning ................................................................. 33

7 Förslag till förordning om ändring av förordningen (2007:757) med instruktion för Statens fastighetsverk ......... 34 8 Förslag till förordning om ändring av förordningen (2007:758) med instruktion för Fortifikationsverket ............ 35

9 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten ................ 36 10 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion ................................. 38

Innehåll SOU 2013:61

6

11 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet .............. 39 12 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ......... 40

13 Förslag till förordning om ändring i miljötillsynsförordningen (2011:13) ....................................... 41 14 Förslag till förordning om ändring i miljöprövningsförordningen (2013:251) ................................ 42

15 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter ............... 43 16 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer ................................................................................ 44

17 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:846) om fluorerade växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen ......................................................... 46 18 Förslag till förordning om ändring i avfallsförordningen (2011:927) ................................................................................. 49

19 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:893) om energieffektiva åtgärder för myndigheter ..... 50 20 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m. ........................................................................................... 52

21 Förslag till förordning om ändring i förfogandeförordningen (1978:558) ....................................... 54 22 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1227) med instruktion för Harpsundsnämnden .......... 55

23 Förslag till förordning om ändring i rennäringsförordningen (1993:384) ........................................ 56 24 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1075) om brandfarliga och explosiva varor .................. 57

Innehåll

7

25 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1993:1067) om elektromagnetisk kompatibilitet ................. 60 26 Förslag till förordning om ändring i strålskyddsförordningen (1988:293) ...................................... 61

27 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap ................ 62 28 Förslag till förordning om ändring i säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) .............................. 64

29 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen .......................................................... 65 30 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2006:260) om antidiskrimineringsvillkor i upphandlingskontrakt.............................................................. 66

31 Förslag till förordning om ändring i kungörelsen (1961:567) med närmare bestämmelser om befordran av krigsmateriel med luftfartyg .................................................... 68 32 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:657) om användning av tretungad flagga ..................... 69

1 Utredningens uppdrag ................................................ 71

1.1 Bakgrund .................................................................................. 71 1.2 Uppdraget enligt direktiven .................................................... 74 1.2.1 Ursprungliga direktiv ................................................... 74 1.2.2 Tilläggsdirektiv ............................................................. 76 1.3 Utgångspunkter, avgränsningar m.m...................................... 77 1.4 Utredningens genomförande .................................................. 79 1.5 Annat pågående utredningsarbete ........................................... 82 1.5.1 Utredningen om omstrukturering av statens

bestånd av vissa kulturfastigheter ................................ 82

1.5.2 Utredningen om säkerhetsskyddslagen ...................... 83 1.6 Betänkandets disposition ......................................................... 84

Innehåll SOU 2013:61

8

2 Gällande rätt och vissa aktörer ..................................... 85

2.1 Allmänna regelverk .................................................................. 85 2.1.1 Budgetlagen (2011:203) ............................................. 85 2.1.2 Förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning .................................. 87 2.1.3 Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag .................................................... 88 2.1.4 Förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter m.m. ............................................. 88 2.1.5 Förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom m.m. ....................................... 91 2.1.6 Lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter ........................................... 92 2.1.7 Jordabalken (1970:994) .............................................. 93 2.1.8 Expropriationslagen (1972:719) ................................ 94 2.1.9 Förordningen (1971:1152) om allmänna jordbruksarrenden ...................................................... 94 2.1.10 Jordförvärvslagen (1979:230) och lagen

(1985:658) om arrendatorers rätt att förvärva arrendestället ............................................................... 95

2.1.11 Bostadsförvaltningslagen (1977:792) ........................ 95 2.1.12 Förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen ......................................................... 95 2.2 Regler avseende försvarsområdet m.m. ................................... 97 2.2.1 Miljöbalken (1998:808) .............................................. 97 2.2.2 Övriga miljöfrågor .................................................... 102 2.2.3 Bevakning av riksintressen enligt plan- och bygglagen (2010:900) ............................................... 103 2.2.4 Säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) .............. 106 2.2.5 Vissa frågor om anställning ...................................... 108 2.2.6 Skyddslagen (2010:305) och skyddsförordningen (2010:523) .............................. 109 2.2.7 Övnings- och skjutfält ............................................. 110 2.3 Vissa berörda aktörer ............................................................. 111 2.3.1 Statens fastighetsverk ............................................... 111 2.3.2 Statligt ägda bolag och regler som styr dessa .......... 112

Innehåll

9

3 Beskrivning av Fortifikationsverket ............................. 115

3.1 Myndighetens uppdrag .......................................................... 115

3.2 Mål enligt regleringsbrev ....................................................... 117 3.3 Organisation och personal .................................................... 118

3.4 Fortifikationsverkets verksamhet ......................................... 120 3.4.1 Förvaltning .................................................................. 121 3.4.2 Uppdragsverksamhet .................................................. 136 3.4.3 Avyttring ..................................................................... 140 3.5 Ekonomi och finansiering ..................................................... 144

4 Beskrivning av Försvarsmaktens lokalförsörjning .......... 149

4.1 Inledning ................................................................................. 149

4.2 Omfattning av Försvarsmaktens fastighetsutnyttjande ...... 150 4.3 Definitioner ............................................................................ 152

4.4 Försvarsmaktens organisation avseende lokalfrågor ........... 152 4.4.1 Högkvarteret ............................................................... 154 4.4.2 Ledningsstaben ........................................................... 154 4.4.3 Produktionsledningen ................................................ 154 4.4.4 Lokalplaneringsenheterna .......................................... 155 4.4.5 Garnisonerna ............................................................... 156 4.5 Försvarsmaktens system för lokalförsörjning...................... 156 4.5.1 Central planering ........................................................ 156 4.5.2 Garnisonsplanering ..................................................... 156 4.5.3 Anskaffning ................................................................. 157 4.5.4 Förvaltning (vidmakthållande) .................................. 158 4.5.5 Avveckling ................................................................... 159

5 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar .......... 161

5.1 Utgångspunkter för analysen ................................................ 162 5.1.1 Bakgrund ..................................................................... 162 5.1.2 Fastighetsförvaltning i bolag eller myndighet? ......... 163 5.1.3 Analysens uppläggning ............................................... 165 5.2 Indelning av fastighetsbeståndet som grund för analysen .. 167

Innehåll SOU 2013:61

10

5.3 Restriktioner i utredningsdirektiven m.m. ........................... 169 5.3.1 Fastigheter som staten inte längre behöver ............... 170 5.3.2 Kulturhistoriskt värdefulla objekt ............................. 173 5.3.3 Det slutna beståndet ................................................... 176 5.3.4 Militära flygplatser och övnings- och skjutfält

m.m. ............................................................................. 178

5.4 Tänkbara alternativ ................................................................. 182 5.5 Utvärdering av alternativen ................................................... 184 5.5.1 Vad avses med effektiv förvaltning? .......................... 185 5.5.2 Samordningsfördelar ................................................... 187 5.5.3 Påverkan på statsbudgeten m.m. ................................ 188 5.5.4 Möjlighet för hyresgästerna att bedriva sin

verksamhet ................................................................... 198

5.5.5 Möjlighet att utöva tillsyn m.m. ................................. 203 5.5.6 Organisering av försvaret och hantering av omställningar ............................................................... 207 5.6 Säkerhetsanalys ....................................................................... 211 5.7 Sammanfattande slutsatser och förslag avseende förvaltningsansvaret ............................................................... 214

5.8 Genomförande av den fortsatta omstruktureringen ............ 220

6 Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning ......................................................... 227

6.1 Hyresmodell ........................................................................... 228 6.1.1 Inledning ...................................................................... 228 6.1.2 Problem som påtalats med dagens modell ................. 229 6.1.3 Våra överväganden ...................................................... 231 6.2 Försvarsmaktens ansvar och organisation för lokalförsörjning ...................................................................... 232 6.2.1 Inledning ...................................................................... 232 6.2.2 Problem som påtalats med nuvarande ordning ......... 233 6.2.3 Våra överväganden ...................................................... 235 6.3 Terminologi och nyckeltal för försvarsfastigheter ............... 244 6.4 Enhetlig finansieringsmodell för berörda myndigheter ....... 246 6.4.1 Finansiering av fastigheter .......................................... 246 6.4.2 Våra överväganden ...................................................... 249

Innehåll

11

6.5 Avkastningskrav på berörda fastighetsförvaltande myndigheter ........................................................................... 249 6.5.1 Avkastningskrav i fastighetsförvaltande bolag ......... 250 6.5.2 Utgångspunkter för att fastställa avkastningskrav ... 251 6.5.3 Alternativa modeller för avkastningskrav ................. 253 6.5.4 Hyressättning på marknadsliknande villkor ............. 259 6.5.5 Beslutsprocessen för investeringar ............................ 260 6.5.6 Våra överväganden ...................................................... 261

7 Övriga frågor ............................................................ 263

7.1 Länsstyrelsernas lokaler för krisledning ............................... 263 7.1.1 Hur ser det ut i dag? ................................................... 264 7.1.2 Synpunkter som framförts på nuvarande ordning

m.m. ............................................................................. 267

7.1.3 Våra överväganden ...................................................... 270 7.2 Utlandscamper ....................................................................... 272 7.2.1 Inledning ..................................................................... 272 7.2.2 Iakttagelser och problem med nuvarande ordning ... 274 7.2.3 Våra överväganden ...................................................... 276 7.3 Skydds- och anläggningskompetens ..................................... 277 7.3.1 Bakgrund ..................................................................... 277 7.3.2 Våra överväganden ...................................................... 282

8 Förslagens konsekvenser ........................................... 285

8.1 Konsekvenser för Försvarsmaktens samlade verksamhet ... 285

8.2 Kostnadskonsekvenser .......................................................... 287 8.3 Fastighetsbildningsfrågor ...................................................... 288

8.4 Konsekvenser för tillsyn och bevakning av riksintresse ...... 289 8.5 Miljökonsekvenser ................................................................. 290

8.6 Frågor om verksamhetsövergång .......................................... 291

Innehåll SOU 2013:61

12

9 Allmänna överväganden om författningsförslag............. 295

9.1 Bakgrund ................................................................................. 295

9.2 Olika sätt att fastställa tillämpningsområde för regler om försvarsrelaterad verksamhet ........................................... 296 9.3 Vissa allmänna överväganden avseende våra förslag till författningsändringar ............................................................. 298

9.4 Vissa överväganden avseende sekretess och säkerhetsskyddslagstiftningen m.m. ..................................... 300 9.4.1 Sekretess avseende uppgifter rörande rikets

säkerhet ........................................................................ 300

9.4.2 Säkerhetsskyddad upphandling och övriga frågor avseende säkerhetsskyddslagstiftningen .................... 303

10 Författningskommentarer ........................................... 305

10.1 Förslaget till ändring i miljöbalken ...................................... 305

10.2 Förslaget till ändring i plan- och bygglagen ........................ 306 10.3 Förslaget till ändring i strålskyddslagen .............................. 307

10.4 Förslaget till ändring i lagen om brandfarliga och explosiva varor ....................................................................... 307 10.5 Förslaget till ändring i lagen om offentlig anställning ........ 308

10.6 Förslaget till ändring i lagen om fullmaktsanställning ........ 308 10.7 Förslaget till ändring i förordningen med instruktion för Statens fastighetsverk ...................................................... 309

10.8 Förslaget till ändring i förordningen med instruktion för Fortifikationsverket ........................................................ 309 10.9 Förslaget till ändring i förordningen med instruktion för Försvarsmakten ............................................................... 309

10.10 Förslaget till ändring i förordningen med länsstyrelseinstruktion .......................................................... 310 10.11 Förslaget till ändring i förordningen med instruktion för Regeringskansliet ............................................................ 310

Innehåll

13

10.12 Förslaget till ändring i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd .................................................. 310 10.13 Förslaget till ändring i miljötillsynsförordningen ............... 310

10.14 Förslaget till ändring i miljöprövningsförordningen .......... 311 10.15 Förslaget till ändring i förordningen om miljöledning i statliga myndigheter ............................................................. 311

10.16 Förslaget till ändring i förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer ............................... 311 10.17 Förslaget till ändring i förordningen om fluorerade växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen ........................ 311

10.18 Förslaget till ändring i avfallsförordningen ......................... 312 10.19 Förslaget till ändring i förordningen om energieffektiva åtgärder för myndigheter ...................................................... 313

10.20 Förslaget till ändring i förordningen om överlåtelse av statens fasta egendom m.m. ................................................. 313 10.21 Förslaget till ändring i förfogandeförordningen ................. 313

10.22 Förslaget till ändring i förordningen med instruktion för Harpsundsnämnden ........................................................ 314 10.23 Förslaget till ändring i rennäringsförordningen .................. 314

10.24 Förslaget till ändring i förordningen om brandfarliga och explosiva varor ............................................................... 314 10.25 Förslaget till förordning om ändring i förordningen om elektromagnetisk kompatibilitet .......................................... 315

10.26 Förslaget till ändring i strålskyddsförordningen ................ 315 10.27 Förslaget till ändring i förordningen om krisberedskap och höjd beredskap ............................................................... 315

10.28 Förslaget till ändring i säkerhetsskyddsförordningen ........ 316

Innehåll SOU 2013:61

14

10.29 Förslaget till ändring i förordningen om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen ............................................ 316 10.30 Förslaget till ändring i förordningen om antidiskrimineringsvillkor i upphandlingskontrakt ............ 316

10.31 Förslaget till ändring i kungörelsen med närmare bestämmelser om befordran av krigsmateriel med luftfartyg ................................................................................ 317 10.32 Förslaget till ändring i förordningen om användning av tretungad flagga ..................................................................... 317

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2012:6 .................................................. 319 Bilaga 2 Tilläggsdirektiv 2012:103 .................................................. 327

Bilaga 3 Fördelning av Fortifikationsverkets anställda ................. 329 Bilaga 4 Indelning i områden för värdering av

Fortifikationsverkets fastighetsbestånd ........................... 331

Bilaga 5 Värderingens områden i relation till tänkbara

alternativ ............................................................................ 335

15

Sammanfattning

Bakgrund

Vårt huvuduppdrag är att förbereda och lämna förslag om en fördelning av statens bestånd av försvarsfastigheter. Dessa fastigheter förvaltas i dag av Fortifikationsverket, vilket ska avvecklas. Vi ska föreslå vilka myndigheter eller statligt ägda bolag som är mest lämpliga för förvaltning av verkets fastigheter. Enligt utredningsdirektiven syftar omstruktureringen till att få en mer effektiv struktur på förvaltningen samtidigt som förutsättningarna för respektive hyresgäst att bedriva den av statsmakterna ålagda verksamheten inte ska försämras eller försvåras.

Fortifikationsverket äger och förvaltar merparten av Sveriges försvarsfastigheter. Fastighetsbeståndet är brett och inkluderar allt från kaserner, kontor och förråd till byggnadsminnen, flygplatser, hamnar, bergrum och moderna övningsanläggningar. Verket förvaltar även stora markområden.

Fortifikationsverkets klart största hyresgäst är Försvarsmakten, som hyr cirka 85 procent av den lokalyta verket hyr ut. Övriga hyresgäster utgörs främst av andra myndigheter och organisationer inom försvarsområdet, såsom Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt och Totalförsvarets forskningsinstitut. Därtill har Fortifikationsverket även såväl andra statliga som enskilda hyresgäster.

År 2012 omsatte Fortifikationsverket cirka 3,5 miljarder kronor, varav cirka 2,2 miljarder kronor härrörde från hyror och arrenden i det egna fastighetsbeståndet och resten från andra typer av tjänster.

De senare intäkterna kommer främst från ett uppdrag som Fortifikationsverket har haft sedan år 2007, nämligen att hyra in lokaler m.m. åt Försvarsmakten, i de fall förhyrning sker av andra värdar än Fortifikationsverket. Av Försvarsmaktens totala kostnader för hyror, arrenden och fastighetsdrift år 2012 (cirka 2,6 miljarder kronor) avsåg 76 procent förhyrningar hos Fortifikationsverket

Sammanfattning SOU 2013:61

16

och 24 procent andra fastighetsägare. Relationen mellan de två myndigheterna innebär att Fortifikationsverket, utöver att vara hyresvärd, åt Försvarsmakten hanterar många av de hyresgästfrågor som normalt ligger på en myndighet som hyr lokaler. Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna i lokalförsörjningsfrågor avviker därmed på flera punkter från vad som sedan närmare tjugo år tillbaka gäller för övriga statliga myndigheter, däribland för flertalet övriga försvarsmyndigheter.

I betänkandet lämnar vi i huvudsak tre typer av förslag, vilka sammanfattas nedan. Dessa avser vem som ska ansvara för förvaltningen av de försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket, andra typer av åtgärder som kan bidra till att effektivisera fastighetsförvaltningen och Försvarsmaktens lokalförsörjning samt vissa övriga frågor. Vi bedömer att förslagen i de två senare delarna i huvudsak är oavhängiga av den förstnämnda och därmed bör genomföras oavsett vem som förvaltar försvarsfastigheterna.

Överväganden om förvaltningsansvar

De av Fortifikationsverkets fastigheter som staten inte längre behöver för försvarsändamål bör avyttras till marknaden. Fortifikationsverket genomför kontinuerligt sådana försäljningar. Utöver de objekt verket för närvarande har i sin försäljningsplan bedömer vi att det i dagens bestånd eventuellt kan finnas ytterligare försvarsfastigheter som staten inte längre behöver och som därför skulle kunna avyttras till marknaden. Vi kan dock inte lämna ett konkret förslag om vilka fastigheter det bör handla om, då befintligt underlagsmaterial inte ger grund för att med säkerhet avgöra hur stor denna avyttringspotential är eller när den kan realiseras.

Beträffande de av Fortifikationsverkets fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål bedömer vi att en betydande andel, av olika skäl, vore olämplig att överlåta till bolag. Det gäller i första hand försvarsanläggningar (i synnerhet tungt fortifikatoriskt skyddade befästningsanläggningar o.d.) och fastigheter av särskilt kulturhistoriskt intresse, verksamhetsmässigt sammanhängande geografiska enheter där sådana objekt ingår samt militära flygplatser och marina basområden. I de fall dessa typer av fastigheter fortsatt behövs för försvarsändamål bör de även fortsättningsvis förvaltas i myndighetsform.

SOU 2013:61 Sammanfattning

17

Där så är möjligt bör de fördelar som finns med att bedriva fastighetsförvaltning i bolagsform tas tillvara. Utgångspunkten bör vara att fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål, men som inte behöver förvaltas i myndighetsform, i normalfallet bör överlåtas till bolag. Beträffande sådana fastigheter bör ambitionen på kort sikt vara att fastigheterna inom åtta stycken kasernområden o.d.1, ofta inkluderande ett övnings- och skjutfält inom området, ska övergå till förvaltning i bolagsform, medan Fortifikationsverkets resterande fastigheter fortsatt förvaltas i myndighetsform. På längre sikt kan det finnas skäl att gå vidare och överlåta även ytterligare fastigheter till bolag. Vi bedömer att Specialfastigheter Sverige AB är det statligt ägda bolag som det är lämpligt att överlåta försvarsfastigheter till.

Den fortsatta omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter bör i ett första steg hanteras inom ramen för en ny fastighetsförvaltande myndighet. Denna bör skapas genom att såväl Fortifikationsverket som Statens fastighetsverk avvecklas i nuvarande form och att deras verksamheter i stället bildar grund för den nya myndigheten. Till den nya myndigheten bör initialt föras samtliga fastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket och Statens fastighetsverk. Inom ramen för den nya myndigheten kan sedan arbetet med omstrukturering av det aktuella fastighetsbeståndet fullföljas utan fördröjning, däribland genomförandet av den av oss förordade överlåtelsen av vissa försvarsfastigheter till bolag.

Beträffande försvarsfastigheter bör den nya myndigheten ges ett i huvudsak tredelat uppdrag: att förvalta de försvarsfastigheter som långsiktigt ska förvaltas i myndighetsform, att pröva möjligheten att till lämpligt statligt bolag avyttra de fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål, men som inte behöver förvaltas i myndighetsform, samt att skilja ut och till marknaden avyttra de fastigheter i Fortifikationsverkets nuvarande bestånd som staten inte längre behöver för försvarsändamål.

Vi bedömer att den nya myndigheten bör kunna inleda sin verksamhet den 1 januari 2015. För att genomföra bildandet av den nya myndigheten bör regeringen tillsätta en särskild utredning (organisationskommitté).

1 Arvidsjaur, Enköping, Halmstad, Kungsängen, Käringberget, Revinge, Skövde och Umeå.

Sammanfattning SOU 2013:61

18

Andra typer av åtgärder för effektivare lokalförsörjning m.m.

I samband med omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter bör nuvarande hyresmodell (”Hyresmodell 2006”) avvecklas. För försvarsfastigheterna bör i stället tillämpas branschmässiga hyresavtal.

Lokaler utgör en viktig, strategisk resurs för Försvarsmaktens verksamhet och representerar den tredje största kostnadsposten i myndighetens budget. De speciella regler som hittills gällt för Försvarsmaktens lokalförsörjning, och som avviker från vad som gäller för övriga myndigheter, har inte gynnat myndighetens förmåga att avseende lokalresurserna utöva nödvändig styrning, hushållning och rationalisering. Alla särbestämmelser av detta slag bör därför upphöra.

Mot denna bakgrund bör Försvarsmakten överta det fulla ansvaret för sin lokalförsörjning. Inför detta bör Försvarsmakten se över sina interna processer, kompetens och organisation för att ge lokalförsörjningsfrågorna nödvändig prioritet. Bland annat måste Försvarsmakten skaffa sig egna resurser för att överta de uppgifter som för närvarande uppdragits åt Fortifikationsverket samt för att kunna uppträda fullt professionellt som hyresgäst med kompetens inom hyresjuridik och fastighetsekonomi vid hyresförhandlingar och upphandling av fastighetsrelaterade tjänster.

I syfte att underlätta jämförelser bör den myndighet som framöver ska förvalta försvarsfastigheter i tillämpliga delar, och där så inte redan sker, anpassa sin terminologi och sina nyckeltal till vad som används i fastighetsbranschen i övrigt.

För fastigheter som i dag finansieras med lån och/eller statskapital bör en enhetlig finansieringsmodell med lån i Riksgälden införas för både nya och befintliga fastigheter avseende nuvarande Statens fastighetsverk och Fortifikationsverket. Avkastningspliktigt statskapital bör inlevereras till statens centralkonto och redovisas mot inkomsttitel. En översyn bör göras av vilka fastigheter som ska finansieras direkt med anslag.

Regeringen bör överväga att införa ett enhetligt avkastningskrav för fastighetsförvaltande myndigheter. Ett sådant avkastningskrav bör utgå från det genomsnittliga lånet för fastigheter, då det torde vara den bas som bäst kombinerar enkelhet med att ge rätt signaler för att styra verksamheten effektivt.

SOU 2013:61 Sammanfattning

19

Övriga frågor

Länsstyrelsernas lokaler för krisledning

Genom tilläggsdirektiv gavs utredningen i oktober 2012 i uppdrag att föreslå hur ansvaret för den framtida förvaltningen, inklusive finansieringen, av länsstyrelsernas lokaler för krisledning ska organiseras.

Att länsstyrelserna har tillgång till särskilda lokaler för krisledning (ledningsplatser) hänger samman med deras roll som regionalt områdesansvariga i det svenska systemet för krishantering. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har ansvar för att driva, förvalta och utveckla ledningsplatserna, vilket finansieras via det av MSB disponerade ramanslaget Krisberedskap (utgiftsområde 6, anslag 2:4).

Vi bedömer att länsstyrelserna även framöver behöver ha tillgång till lokaler för krisledning för att kunna lösa de uppgifter de ålagts av statsmakterna. För närvarande föreligger dock i flera avseenden osäkerheter om hur en ändamålsenlig ledningsplats bör utformas, t.ex. om vilka förutsättningar som framöver kommer att finnas för ökad samverkan och eventuell samlokalisering med andra organ. Mot denna bakgrund bör en fördjupad analys göras avseende länsstyrelsernas framtida behov av ledningsplatser och hur dessa bör utformas. Vi föreslår att regeringen ger ett gemensamt uppdrag till MSB och länsstyrelserna att analysera dessa frågor, inklusive lämplig ansvarsfördelning och finansiering.

I avvaktan på ett sådant fördjupat analysunderlag föreslår vi att dagens lösning tills vidare fortsatt upprätthålls.

Utlandscamper

Enligt sin instruktion ska Fortifikationsverket ansvara för anskaffning av mark samt för etablering, förvaltning och avyttring av byggnader, anläggningar m.m. för försvarets behov i samband med internationella fredsbevarande och humanitära insatser. Denna verksamhet benämns i dagligt tal som camper och campförsörjning. Försvarsmakten och Fortifikationsverket har dock delvis avtalat bort Fortifikationsverkets ansvar i denna del, med resultatet att verket endast tillhandahåller kompetens (personal) till olika uppdrag åt Försvarsmakten. Fortifikationsverkets roll i campförsörjningen är att bistå Försvarsmakten med kompetens i form av pro-

Sammanfattning SOU 2013:61

20

jektledning, projektering, viss förvaltningskompetens och dokumentation.

Vi föreslår att ansvaret för utlandscamperna helt förs över till Försvarsmakten. För hanteringen av dessa frågor bör Försvarsmakten organisera och inrätta ett sammanhållet materielsystem för campförsörjning.

I samband med detta bör Fortifikationsverkets nuvarande kompetens avseende campförsörjning överföras till Försvarets materielverk. Vidare bör Försvarsmakten framgent ha möjlighet att i egen regi kunna upprätta temporära camper medan man för permanenta camper bör överväga att teckna hyresavtal med företag som upprättar och äger camperna.

Utöver Försvarsmakten har MSB för närvarande i uppdrag att tillhandahålla camper för internationella insatser, främst i samband med civilt katastrofbistånd o.d. Enligt vår mening bör regeringen överväga om det är kostnadseffektivt för staten att två olika myndigheter har uppdrag avseende campförsörjning.

Skydds- och anläggningskompetens

I vårt uppdrag ingår att se över och analysera hur den fortifikatoriska kompetensen för skydds- och anläggningsteknik, som i dag finns vid framför allt Fortifikationsverket, bör värderas och hanteras utifrån det militära och civila samhällets behov. Vi ska även föreslå hur denna kompetens i ett vidare perspektiv bör hanteras i framtiden.

Enligt vår mening bör den skydds- och anläggningskompentens som finns vid Fortifikationsverket fortsatt upprätthållas av en statlig myndighet. Vi föreslår att den fortifikatoriska kompetensen övertas av den nya fastighetsförvaltande myndighet vi anser bör inrättas.

Den nya myndigheten bör också ges i uppdrag att på affärsmässig grund tillhandahålla skydds- och anläggningskompetens till andra aktörer med behov av att skydda samhällskritisk infrastruktur.

21

Författningsförslag

1 Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken (1998:808)1 att 9 kap. 8 §, 15 kap. 29 §, 16 kap. 13 §, 21 kap. 7 § och 26 kap. 3 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 kap.

8 §

Ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet prövas av mark- och miljödomstol.

Regeringen får föreskriva att ansökan om tillstånd för vissa slag av verksamheter skall prövas av länsstyrelsen. Om den miljöfarliga verksamheten kan antas ha en liten miljöpåverkan, får regeringen föreskriva att en kommunal nämnd skall pröva frågor om tillstånd. Tillstånd som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt skall alltid prövas av länsstyrelsen.

Regeringen får föreskriva att ansökan om tillstånd för vissa slag av verksamheter skall prövas av länsstyrelsen. Om den miljöfarliga verksamheten kan antas ha en liten miljöpåverkan, får regeringen föreskriva att en kommunal nämnd skall pröva frågor om tillstånd. Tillstånd som rör Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller, såvitt avser [Ny myndighet] och statligt ägt aktiebolag, verksamheter och åtgärder som avser fast egendom eller anläggningar och byggnader

1 Senaste lydelsen av 9 kap. 8 § 2010:923, av 16 kap. 13 § 2010:882, av 21 kap. 7 § och 26 kap. 3 § 2011:608.

Författningsförslag SOU 2013:61

22

på ofri grund, som nyttjas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvarsändamål, skall alltid prövas av länsstyrelsen.

Anmälan om miljöfarlig verksamhet skall enligt vad regeringen föreskriver göras till generalläkaren, länsstyrelsen eller kommunen.

15 kap.

29 §

Regeringen eller efter regeringens bestämmande generalläkaren får meddela särskilda föreskrifter för Försvarsmakten,

Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt som avviker från vad som föreskrivs i detta kapitel.

Regeringen eller efter regeringens bestämmande generalläkaren får meddela särskilda föreskrifter för Försvarsmakten, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt som avviker från vad som föreskrivs i detta kapitel. Sådana föreskrifter får också meddelas för [Ny myndighet] och statligt ägt aktiebolag med begränsning till verksamheter och åtgärder som avser fast egendom eller anläggningar och byggnader på ofri grund, som nyttjas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvarsändamål.

16 kap.

13 §

Överklagbara domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt denna balk, om upphävande av skydd av områden enligt 7 kap. eller om tillsyn enligt 10 kap. eller i sådana frågor enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, får överklagas av en ideell förening eller en annan juridisk person som

SOU 2013:61 Författningsförslag

23

1. har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen,

2. inte är vinstdrivande,

3. har bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år, och

4. har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd.

Rätten att överklaga enligt första stycket gäller även om överklagandet enbart avser ett villkor eller en annan bestämmelse i domen eller beslutet och även om domen eller beslutet är resultatet av en prövning enligt 22 kap. 26 §, 24 kap. 2, 3, 5, 6 eller 8 § denna balk eller en prövning enligt 7 kap. 13, 14 eller 16 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Rätten att överklaga enligt första stycket gäller dock inte domar och beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt.

Rätten att överklaga enligt första stycket gäller även om överklagandet enbart avser ett villkor eller en annan bestämmelse i domen eller beslutet och även om domen eller beslutet är resultatet av en prövning enligt 22 kap. 26 §, 24 kap. 2, 3, 5, 6 eller 8 § denna balk eller en prövning enligt 7 kap. 13, 14 eller 16 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Rätten att överklaga enligt första stycket gäller dock inte domar och beslut som rör Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller, såvitt avser [Ny myndighet], domar och beslut som gäller verksamheter och åtgärder som avser fast egendom eller anläggningar och byggnader på ofri grund, som nyttjas av

Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvarsändamål.

Den som vill överklaga med stöd av första eller andra stycket ska göra det innan tiden för överklagande har gått ut för parterna och sakägarna.

Författningsförslag SOU 2013:61

24

21 kap.

7 §

Om mark- och miljödomstolen finner att en verksamhet eller åtgärd endast kan tillåtas enligt 2 kap. 9 § första stycket eller 10 § eller enligt 7 kap. 29 §, ska mark- och miljödomstolen med eget yttrande överlämna frågan till regeringen för prövning. Detsamma gäller om regeringen ska pröva tillåtligheten enligt 17 kap. 1 § eller om regeringen har förbehållit sig prövningen av tillåtligheten enligt 17 kap. 3 §.

Om mark- och miljödomstolen finner att ett mål hos domstolen rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 §, ska domstolen med eget yttrande överlämna målet till regeringen för prövning. Detsamma gäller om Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten begär att målet av sådan anledning ska överlämnas till regeringen. Är det fråga om en statlig myndighets beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt, ska domstolen alltid med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för prövning.

Om mark- och miljödomstolen finner att ett mål hos domstolen rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 §, ska domstolen med eget yttrande överlämna målet till regeringen för prövning. Detsamma gäller om Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten begär att målet av sådan anledning ska överlämnas till regeringen. Är det fråga om en statlig myndighets beslut som rör Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt, ska domstolen alltid med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för prövning. Detsamma ska gälla för en statlig myndighets beslut som rör [Ny myndighet] och statligt ägt aktiebolag, och som gäller verksamheter och åtgärder som avser fast egendom eller anläggningar och byggnader på ofri grund, som nyttjas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvarsändamål.

SOU 2013:61 Författningsförslag

25

26 kap.

3 §

Tillsynen utövas av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, generalläkaren, länsstyrelsen, andra statliga myndigheter och kommunerna (tillsynsmyndigheter) i enlighet med vad regeringen bestämmer.

Bestämmelser om tillsyn finns också i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor.

Varje kommun utövar genom den eller de nämnder som fullmäktige bestämmer tillsyn inom kommunen över miljö- och hälsoskyddet enligt 9 kap., med undantag för sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd, och över avfallshanteringen enligt 15 kap.

Regeringen får meddela föreskrifter om att en tillsynsmyndighet får överlåta åt en kommun som begär det att i ett visst avseende utöva sådan tillsyn som annars skulle skötas av en statlig tillsynsmyndighet. Detta gäller inte verksamheter som utövas av Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt.

Regeringen får meddela föreskrifter om att en tillsynsmyndighet får överlåta åt en kommun som begär det att i ett visst avseende utöva sådan tillsyn som annars skulle skötas av en statlig tillsynsmyndighet. Detta gäller inte verksamheter som utövas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller, såvitt avser [Ny myndighet] och statligt ägt aktiebolag, sådana verksamheter och åtgärder som avser fast egendom eller anläggningar och byggnader på ofri grund, som nyttjas av

Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvarsändamål.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 20xx.

Författningsförslag SOU 2013:61

26

2 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900) att 13 kap. 7 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 kap.

7 §

Om ett ärende som har överklagats hos en mark- och miljödomstol rör en fråga som har särskild betydelse för Försvarsmakten,

Fortifikationsverket,

Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt, ska domstolen överlämna målet till regeringen för prövning.

Om ett ärende som har överklagats hos en mark- och miljödomstol rör en fråga som har särskild betydelse för Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller en fråga som har särskild betydelse för [Ny myndighet] eller för statligt ägt aktiebolag såvitt avser innehav av fast egendom eller byggnader och anläggningar på ofri grund, som nyttjas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller

Totalförsvarets forskningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvarsändamål, ska domstolen överlämna målet till regeringen för prövning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 20xx.

SOU 2013:61 Författningsförslag

27

3 Förslag till lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220)

Härigenom föreskrivs i fråga om strålskyddslagen (1988:220)2att 30 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

30 §

Regeringen får meddela föreskrifter om att den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet skall utöva tillsynen över efterlevnaden såvitt avser solarieverksamhet som bedrivs inom kommunen.

Efter åtagande av en kommun får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer även beträffande annan verksamhet överlåta åt sådan nämnd att i ett visst avseende utöva tillsynen.

Det som sägs i andra stycket gäller inte verksamhet som utövas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Fortifikationsverket eller Försvarets radioanstalt. I fråga om sådan verksamhet får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer efter åtagande av generalläkaren överlåta åt denne att i ett visst avseende utöva tillsynen.

Det som sägs i andra stycket gäller inte verksamhet som utövas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller av [Ny myndighet] och statligt ägt aktiebolag såvitt avser verksamhet som rör fast egendom eller anläggningar och byggnader på ofri grund, som nyttjas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvarsändamål. I fråga om sådan verksamhet får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer efter åtagande av generalläkaren överlåta åt denne att i ett visst avseende utöva tillsynen.

2 Senaste lydelsen av 30 § 2006:653.

Författningsförslag SOU 2013:61

28

Om överlåtelse av tillsynen sker enligt denna paragraf, skall vad som sägs i lagen om tillsynsmyndighet gälla även en sådan nämnd som avses i första stycket eller generalläkaren.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 20xx.

SOU 2013:61 Författningsförslag

29

4 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2010:1011 ) om brandfarliga och explosiva varor

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor att 17, 18 och 21 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

17 §

Frågor om tillstånd till hantering av brandfarliga varor inom Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Totalförsvarets forskningsinstitut och Fortifikationsverket ska prövas av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Frågor om tillstånd till hantering av brandfarliga varor inom Försvarsmakten, Försvarets materielverk, och Totalförsvarets forskningsinstitut ska prövas av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska också pröva frågor om sådant tillstånd för [Ny myndighet] och statligt ägt aktiebolag för verksamheter och åtgärder som avser fast egendom eller anläggningar och byggnader på ofri grund, som nyttjas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvarsändamål.

Frågor om tillstånd till hantering av brandfarliga varor i övriga fall ska prövas av den kommun där hanteringen ska bedrivas.

18 §

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska pröva frågor om tillstånd till explosiva varor som avser

1. tillverkning, bearbetning, behandling, destruktion, underhåll och återvinning,

2. annan hantering som sker i anslutning till sådan hantering som nämns i 1,

Författningsförslag SOU 2013:61

30

3. gränsöverskridande överföring,

4. import, och

5. sådan hantering som Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Totalförsvarets forskningsinstitut och Fortifikationsverket behöver ha tillstånd till.

5. sådan hantering som Försvarsmakten, Försvarets materielverk och Totalförsvarets forskningsinstitut behöver ha tillstånd till. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska också pröva frågor om sådant tillstånd för sådan hantering hos [Ny myndighet] och statligt ägt aktiebolag för verksamheter och åtgärder som avser fast egendom eller anläggningar och byggnader på ofri grund, som nyttjas av

Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvarsändamål.

Frågor om tillstånd till hantering och överföring av explosiva varor i övriga fall ska prövas av den kommun där varorna ska hanteras. Gäller frågan förvaring i flyttbart förråd och ska förvaringen ske i mer än en kommun, ska frågan prövas av den kommun där sökanden är bosatt eller där verksamheten huvudsakligen ska bedrivas.

21 §

Den myndighet som prövar frågor om tillstånd enligt denna lag har också, inom sitt verksamhetsområde, tillsyn över efterlevnaden av lagen och föreskrifter och beslut som meddelats i anslutning till lagen.

Försvarsmakten får, efter medgivande av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, i stället för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap utöva viss tillsyn över Försvarsmaktens, Försvarets materielverks, Totalförsvarets forskningsinstituts och Fortifikations-

Försvarsmakten får, efter medgivande av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, i stället för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap utöva viss tillsyn över Försvarsmaktens, Försvarets materielverks och Totalförsvarets forskningsinstituts hantering och

SOU 2013:61 Författningsförslag

31

verkets hantering och import av brandfarliga och explosiva varor.

import av brandfarliga och explosiva varor samt över sådan hantering som utförs av [Ny myndighet] och statligt ägt aktiebolag inom ramen för verksamhet som avser fast egendom eller anläggningar och byggnader på ofri grund, som nyttjas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller

Totalförsvarets forskningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvarsändamål.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap eller den myndighet som regeringen bestämmer har tillsyn över hanteringen av brandfarliga varor som transporteras i sådan rörledning för vilken koncession har meddelats enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar eller enligt naturgaslagen (2005:403).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 20xx.

Författningsförslag SOU 2013:61

32

5 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1994:260 ) om offentlig anställning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:260) om offentlig anställning3 att 31 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

31 §

Denna lag träder i kraft den 1 januari 20xx.

3 Senaste lydelsen av 31 § 2010:463.

En arbetstagare vid polisväsendet, utrikesförvaltningen, Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk, Totalförsvarets rekryteringsmyndighet, Försvarshögskolan eller Försvarets radioanstalt får med omedelbar verkan skiljas från sina arbetsuppgifter, om det är nödvändigt med hänsyn till landets bästa.

En arbetstagare vid polisväsendet, utrikesförvaltningen, Försvarsmakten, [Ny myndighet], Försvarets materielverk, Totalförsvarets rekryteringsmyndighet, Försvarshögskolan eller Försvarets radioanstalt får med omedelbar verkan skiljas från sina arbetsuppgifter, om det är nödvändigt med hänsyn till landets bästa.

SOU 2013:61 Författningsförslag

33

6 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1994:261 ) om fullmaktsanställning

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:261) om fullmaktsanställning4 att 9 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 §

Denna lag träder i kraft den 1 januari 20xx.

4 Senaste lydelsen av 9 § 1997:179.

En arbetstagare vid polisväsendet, utrikesförvaltningen, Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk, Försvarshögskolan eller Försvarets radioanstalt får skiljas från sina arbetsuppgifter enligt 31 § lagen (1994:260) om offentlig anställning.

En arbetstagare vid polisväsendet, utrikesförvaltningen, Försvarsmakten, [Ny myndighet], Försvarets materielverk, Försvarshögskolan eller Försvarets radioanstalt får skiljas från sina arbetsuppgifter enligt 31 § lagen (1994:260) om offentlig anställning.

Författningsförslag SOU 2013:61

34

7 Förslag till förordning om ändring av förordningen ( 2007:757 ) med instruktion för Statens fastighetsverk

Härigenom föreskrivs att förordningen (2007:757) med instruktion för Statens fastighetsverk ska upphöra att gälla vid utgången av år 20xx.

SOU 2013:61 Författningsförslag

35

8 Förslag till förordning om ändring av förordningen ( 2007:758 ) med instruktion för Fortifikationsverket

Härigenom föreskrivs att förordningen (2007:758) med instruktion för Fortifikationsverket ska upphöra att gälla vid utgången av år 20xx.

Författningsförslag SOU 2013:61

36

9 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2007:1266 ) med instruktion för Försvarsmakten

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten5 att 5a § och 32 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 a §

Försvarsmakten ska, utöver vad som följer av miljöbalken och i den utsträckning myndighetens resurser medger det, avhjälpa föroreningsskador

1. på fastigheter som avvecklats till följd av riksdagens eller regeringens beslut om reducering av Försvarsmaktens organisation, och

2. i enlighet med Försvarsmaktens inventering av förorenade områden som orsakats av tidigare militär verksamhet.

32 §

Försvarsmakten får meddela föreskrifter för Fortifikationsverket, Försvarets materielverk, Totalförsvarets forskningsinstitut och Kustbevakningen för den del av deras verksamhet som under höjd beredskap ska bedrivas av Försvarsmakten.

Försvarsmakten får meddela föreskrifter för Försvarets materielverk, Totalförsvarets forskningsinstitut och Kustbevakningen för den del av deras verksamhet som under höjd beredskap ska bedrivas av Försvarsmakten. Försvarsmakten får också meddela sådana föreskrifter för [Ny myndighet] och statligt

5 Senaste lydelse av 5 a § 2010:650.

Försvarsmakten ska vid avhjälpande enligt första stycket 1 prioritera åtgärder på fastigheter som kan antas ha ett inte obetydligt marknadsvärde. Innan beslut om avhjälpande fattas ska samråd ske med Fortifikationsverket.

Försvarsmakten ska vid avhjälpande enligt första stycket 1 prioritera åtgärder på fastigheter som kan antas ha ett inte obetydligt marknadsvärde. Innan beslut om avhjälpande fattas ska samråd ske med [Ny myndighet].

SOU 2013:61 Författningsförslag

37

ägt aktiebolag för verksamheter och åtgärder som avser fast egendom eller anläggningar och byggnader på ofri grund, som nyttjas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvarsändamål.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

Författningsförslag SOU 2013:61

38

10 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2007:825 ) med länsstyrelseinstruktion

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion att 50 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

50 §

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx. De delar av landshövdingens tjänstebostad som är avsedda för representation ska vara försedda med möbler och annan inredning enligt inventarieförteckning som fastställs av Statens fastighetsverk.

De delar av landshövdingens tjänstebostad som är avsedda för representation ska vara försedda med möbler och annan inredning enligt inventarieförteckning som fastställs av [Ny myndighet].

SOU 2013:61 Författningsförslag

39

11 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1996:1515 ) med instruktion för Regeringskansliet

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet6 att i bilaga 1 under rubrik ”5. Socialdepartementet” avsnitt ”5.3 Myndigheter m.fl.” ordet ”Fortifikationsverket” ska strykas och att ordet ”Statens fastighetsverk” ska bytas ut mot ”[Ny myndighet]”.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

6 Senaste lydelsen av bilaga 1 2013:8.

Författningsförslag SOU 2013:61

40

12 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1998:899 ) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd7 att 41 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

41 §

Generalläkaren får meddela de ytterligare föreskrifter för Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt som behövs till skydd mot olägenheter för människors hälsa. Innan sådana föreskrifter meddelas ska generalläkaren höra Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Socialstyrelsen inom den hörda myndighets ansvarsområde.

Generalläkaren får meddela de ytterligare föreskrifter för Försvarsmakten, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt som behövs till skydd mot olägenheter för människors hälsa. Generalläkaren får också meddela sådana föreskrifter för [Ny myndighet] och statligt ägt aktiebolag, för verksamheter och åtgärder som avser fast egendom eller anläggningar och byggnader på ofri grund, som nyttjas av

Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvarsändamål.

Innan föreskrifter meddelas ska generalläkaren höra Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Socialstyrelsen inom den hörda myndighets ansvarsområde.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

7 Senaste lydelsen av 41 § 2011:625.

SOU 2013:61 Författningsförslag

41

13 Förslag till förordning om ändring i miljötillsynsförordningen (2011:13)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljötillsynsförordningen (2011:13)8 att 2 kap. 4 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

4 §

Generalläkaren har ansvar för den operativa tillsynen i fråga om samtliga verksamheter och åtgärder inom Försvarsmakten,

Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt utom den tillsyn som omfattas av Kemikalieinspektionens ansvar enligt 21 § första stycket 1.

Generalläkaren har ansvar för den operativa tillsynen i fråga om samtliga verksamheter och åtgärder inom Försvarsmakten, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt utom den tillsyn som omfattas av Kemikalieinspektionens ansvar enligt 21 § första stycket 1. Detsamma ska gälla för [Ny myndighet] och statligt ägt aktiebolag, för sådana verksamheter och åtgärder som avser fast egendom eller anläggningar och byggnader på ofri grund, som nyttjas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk,

Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvarsändamål.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

8 Senaste lydelsen av 2 kap. 4 § 2011:702.

Författningsförslag SOU 2013:61

42

14 Förslag till förordning om ändring i miljöprövningsförordningen (2013:251)

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöprövningsförordningen (2013:251) att 1 kap. 8 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

8 §

I 9 kap. 8 § andra stycket miljöbalken finns en bestämmelse om att tillstånd som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt alltid ska prövas av länsstyrelsen.

I 9 kap. 8 § andra stycket miljöbalken finns en bestämmelse om att tillstånd som rör Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller, såvitt avser [Ny myndighet] och statligt ägt aktiebolag, verksamheter och åtgärder som avser fast egendom eller anläggningar och byggnader på ofri grund, som nyttjas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller

Totalförsvarets forskningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvarsändamål, alltid ska prövas av länsstyrelsen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

SOU 2013:61 Författningsförslag

43

15 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2009:907 ) om miljöledning i statliga myndigheter

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter9 att i bilaga 1 ordet ”Fortifikationsverket” ska strykas och att ordet ”Statens fastighetsverk” ska bytas ut mot ”[Ny myndighet]”.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

9 Senaste lydelsen av bilaga 1 2013:423.

Författningsförslag SOU 2013:61

44

16 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2008:245 ) om kemiska produkter och biotekniska organismer

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer10 att 24 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

24 §

Generalläkaren får i det enskilda fallet ge dispens från krav i

1. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG, och

2. förordning (EG) nr 1272/2008. Dispens enligt första stycket får ges endast om det behövs med hänsyn till totalförsvarets intressen och dispensen avser Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt. Innan generalläkaren ger en dispens, ska han eller hon samråda med Kemikalieinspektionen.

Dispens enligt första stycket får ges endast om det behövs med hänsyn till totalförsvarets intressen och dispensen avser Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt samt [Ny myndighet] och statligt ägt aktiebolag, för verksamheter och åtgärder som avser fast egendom eller anläggningar och byggnader på ofri grund, som nyttjas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk,

Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvarsändamål. Innan generalläkaren ger en dispens, ska han

10 Senaste lydelsen av 24 § 2010:965.

SOU 2013:61 Författningsförslag

45

eller hon samråda med Kemikalieinspektionen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

Författningsförslag SOU 2013:61

46

17 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2007:846 ) om fluorerade växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:846) om fluorerade växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen 11 att 9, 15 och 16 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 §

Det är förbjudet att leverera köldmedium som utgörs av f-gaser till andra mottagare än

1. den som enligt bestämmelserna i denna förordning får fylla på f-gaser i kyl-, luftkonditionerings- och värmepumpsutrustning,

2. den som tillverkar kyl-, luftkonditionerings- och värmepumpsutrustning som innehåller f-gaser,

3. den som bedriver verksamhet för forskning, utbildning och utveckling av kyl-, luftkonditionerings- och värmepumpsutrustning om f-gaserna är avsedda för sådan utrustning,

4. den som bedriver verksamhet för rening eller destruktion av f-gaser, eller

5. Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller Fortifikationsverket, om f-gaserna är avsedda för dessa myndigheters verksamhet.

5. Försvarsmakten eller Försvarets materielverk om f-gaserna är avsedda för dessa myndigheters verksamhet, eller

6. [Ny myndighet] eller statligt ägt aktiebolag om f-gaserna är avsedda för sådana verksamheter och åtgärder som avser fast egendom eller anläggningar och byggnader på ofri grund, som nyttjas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvarsändamål.

11 Senaste lydelsen av 16 § 2011:447.

SOU 2013:61 Författningsförslag

47

15 §

Det är förbjudet att leverera köldmedier som utgörs av CFC, övriga CFC eller HCFC till andra mottagare än dem som bedriver verksamhet för destruktion av sådana köldmedier. Köldmedier som utgörs av HCFC får också levereras till Försvarsmakten, Försvarets materielverk och Fortifikationsverket.

Det är förbjudet att leverera köldmedier som utgörs av CFC, övriga CFC eller HCFC till andra mottagare än dem som bedriver verksamhet för destruktion av sådana köldmedier. Köldmedier som utgörs av HCFC får också levereras till Försvarsmakten och Försvarets materielverk samt till [Ny myndighet] och statligt ägt aktiebolag för sådana verksamheter och åtgärder som avser fast egendom eller anläggningar och byggnader på ofri grund, som nyttjas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller

Totalförsvarets forskningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvarsändamål.

16 §

Trots förbudet i 10 § får

1. CFC och övriga CFC

a) användas som arbetsmedium i en stationär kyl-, luftkonditionerings- eller värmepumpsutrustning av typ enhetsaggregat med högst 900 gram köldmedium, om utrustningen var i bruk den 1 januari 2005 och sedan dess har fortsatt och fortsätter att vara i bruk på samma plats, eller

b) överlåtas och saluhållas i den mån detta är tillåtet enligt EUförordningen om ozonnedbrytande ämnen, och

2. HCFC

a) till och med den 31 december 2014 användas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk och Fortifikationsverket för påfyllning av en kyl-, luftkonditionerings- eller värmepumpsutrustning, om utrustningen var i bruk den 1 juni 2002 och sedan dess

2. HCFC

a) till och med den 31 december 2014 användas av Försvarsmakten och Försvarets materielverk samt av [Ny myndighet] och statligt ägt aktiebolag för sådana verksamheter och åtgärder som avser fast egendom eller anläggningar och byggnader på ofri

Författningsförslag SOU 2013:61

48

har fortsatt och fortsätter att vara i bruk och HCFC inte kan ersättas med något annat ämne,

grund, som nyttjas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvarsändamål för påfyllning av en kyl-, luftkonditionerings- eller värmepumpsutrustning, om utrustningen var i bruk den 1 juni 2002 och sedan dess har fortsatt och fortsätter att vara i bruk och HCFC inte kan ersättas med något annat ämne,

b) till och med den 31 december 2014 användas som arbetsmedium i en kyl-, luftkonditionerings- eller värmepumpsutrustning med mer än 3 kilogram köldmedium, om utrustningen var i bruk den 1 juni 2002 och sedan dess har fortsatt och fortsätter att vara i bruk,

c) användas som arbetsmedium i en kyl-, luftkonditionerings- eller värmepumpsutrustning med högst 3 kilogram köldmedium, om utrustningen var i bruk den 1 juni 2002 och sedan dess har fortsatt och fortsätter att vara i bruk, eller

d) överlåtas och saluhållas i den mån detta är tillåtet enligt EUförordningen om ozonnedbrytande ämnen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

SOU 2013:61 Författningsförslag

49

18 Förslag till förordning om ändring i avfallsförordningen (2011:927)

Härigenom föreskrivs i fråga om avfallsförordningen (2011:927) att 72 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

72 §

Generalläkaren får meddela föreskrifter som avviker från 15 kap. miljöbalken och denna förordning i fråga om hantering av hushållsavfall och farligt avfall inom Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt. Generalläkaren ska höra Naturvårdsverket innan sådana föreskrifter meddelas.

Generalläkaren får meddela föreskrifter som avviker från 15 kap. miljöbalken och denna förordning i fråga om hantering av hushållsavfall och farligt avfall inom Försvarsmakten, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt. Sådana föreskrifter får även meddelas för [Ny myndighet] och statligt ägt aktiebolag, för verksamheter och åtgärder som rör fast egendom eller anläggningar och byggnader på ofri grund, som nyttjas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvarsändamål. Generalläkaren ska höra Naturvårdsverket innan sådana föreskrifter meddelas.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

Författningsförslag SOU 2013:61

50

19 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2009:893 ) om energieffektiva åtgärder för myndigheter

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:893) om energieffektiva åtgärder för myndigheter att 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Förordningens syfte är att bidra till en effektiv slutanvändning av energi i den offentliga sektorn i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/32/EG av den 5 april 2006 om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster och om upphävande av rådets direktiv 93/76/EEG.

Förordningen gäller för domstolar och för förvaltningsmyndigheter under regeringen med undantag för

1. myndigheter som har färre än 25 personer anställda,

2. myndigheter som endast tillfälligt hyr lokaler för sin verksamhet, eller

3. myndigheter som inte har regelbunden verksamhet. Förordningen gäller Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt och

Fortifikationsverket endast i den utsträckning en tillämpning inte står i motsättning till arten och huvudsyftet med deras verksamhet. Förordningen gäller inte för materiel som endast används för militära ändamål.

Förordningen gäller Försvarsmakten, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt endast i den utsträckning en tillämpning inte står i motsättning till arten och huvudsyftet med deras verksamhet. Detsamma ska gälla [Ny myndighet] för verksamheter och åtgärder såvitt avser fast egendom eller anläggningar och byggnader på ofri grund, som nyttjas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvarsändamål. Förordningen gäller inte för materiel som endast används för militära ändamål.

SOU 2013:61 Författningsförslag

51

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

Författningsförslag SOU 2013:61

52

20 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1996:1190 ) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m.12 att 5 och 6 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 §

Följande fastighetsförvaltande myndigheter får besluta om försäljning av fast egendom som de förvaltar inom eller utom landet om egendomens värde inte överstiger de belopp som anges nedan.

1. Fortifikationsverket 20 000 000 kr

Statens fastighetsverk 20 000 000 kr

1. [Ny myndighet]

20 000 000 kr

2. Trafikverket 15 000 000 kr Luftfartsverket 15 000 000 kr Naturvårdsverket 15 000 000 kr

3. Sjöfartsverket 5 000 000 kr Skogsstyrelsen 5 000 000 kr Kammarkollegiet 5 000 000 kr Affärsverket svenska kraftnät 5 000 000 kr Sveriges lantbruksuniversitet 5 000 000 kr

6 §

Andra fastighetsförvaltande myndigheter än de som nämns i 5 § får uppdra åt Statens fastighetsverk att besluta om försäljning av fast egendom som de förvaltar om egendomens värde inte överstiger 15 000 000 kr.

Även de myndigheter som nämns i 5 § 3 får uppdra åt Statens

Andra fastighetsförvaltande myndigheter än de som nämns i 5 § får uppdra åt [Ny myndighet] att besluta om försäljning av fast egendom som de förvaltar om egendomens värde inte överstiger 15 000 000 kr.

Även de myndigheter som nämns i 5 § 3 får uppdra åt [Ny

12 Senaste lydelsen av 5 § 2010:136 och av 6 § 2006:377.

SOU 2013:61 Författningsförslag

53

fastighetsverk att besluta om försäljning av fast egendom som de förvaltar om egendomens värde överstiger 5 000 000 kr men inte 15 000 000 kr.

myndighet] att besluta om försäljning av fast egendom som de förvaltar om egendomens värde överstiger 5 000 000 kr men inte 15 000 000 kr.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

Författningsförslag SOU 2013:61

54

21 Förslag till förordning om ändring i förfogandeförordningen (1978:558)

Härigenom föreskrivs i fråga om förfogandeförordningen (1978:558)13 att 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Ett beslut som Försvarsmakten fattar om förfogande får meddelas av befattningshavare som har lägst majors tjänstegrad eller som är lägst chef för bataljon eller annan enhet av motsvarande storlek eller som uppehåller befattning som transportledare eller militärt flygplats-, hamn- eller stationsbefäl.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

13 Senaste lydelsen av 1 § 1994:393.

Om förfogande för Försvarsmaktens räkning beslutar Försvarsmakten, Fortifikationsverket och Försvarets materielverk.

Beslut om förfogande över fastighet, som behövs för sådant befästningsarbete eller liknande arbete som inte är av tillfällig natur får dock endast meddelas av Försvarsmakten och Fortifikationsverket.

Om förfogande för Försvarsmaktens räkning beslutar Försvarsmakten, [Ny myndighet] och Försvarets materielverk.

Beslut om förfogande över fastighet, som behövs för sådant befästningsarbete eller liknande arbete som inte är av tillfällig natur får dock endast meddelas av Försvarsmakten och [Ny myndighet].

SOU 2013:61 Författningsförslag

55

22 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2007:1227 ) med instruktion för Harpsundsnämnden

Härigenom föreskrivs att förordningen (2007:1227) med instruktion för Harpsundsnämnden14 att 3 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §

Kostnaderna i verksamheten ska täckas med verksamhetens intäkter. Avgiftsförordningen (1992:191) ska inte tillämpas på Harpsundsnämnden.

Om verksamheten vid Harpsund resulterat i ett överskott får nämnden i årsbokslutet balansera ett överskott motsvarande tidigare underskott. Nämnden får därutöver i årsbokslutet balansera högst 70 procent av återstående överskott. Den del av överskottet som inte balanseras ska betalas in till Statens fastighetsverk senast sex månader efter räkenskapsårets utgång.

Om verksamheten vid Harpsund resulterat i ett överskott får nämnden i årsbokslutet balansera ett överskott motsvarande tidigare underskott. Nämnden får därutöver i årsbokslutet balansera högst 70 procent av återstående överskott. Den del av överskottet som inte balanseras ska betalas in till [Ny myndighet] senast sex månader efter räkenskapsårets utgång.

Om verksamheten vid Yxtaholm resulterat i ett överskott får nämnden i årsbokslutet balansera ett överskott motsvarande tidigare underskott. Nämnden får därutöver i årsbokslutet balansera högst 70 procent av återstående överskott. Den del av överskottet som inte balanseras ska betalas in till Länsstyrelsen i Södermanlands län senast sex månader efter räkenskapsårets utgång.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

14 Senaste lydelsen av 3 § 2011:1090.

Författningsförslag SOU 2013:61

56

23 Förslag till förordning om ändring i rennäringsförordningen (1993:384)

Härigenom föreskrivs i fråga om rennäringsförordningen (1993:384)15 att 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Frågor om upplåtelse enligt 32 § rennäringslagen (1971:437) som avser annat än tillgodogörande av mineraliska ämnen som inte omfattas av minerallagen (1991:45) eller skogsavverkning prövas av länsstyrelsen, om inte annat är särskilt föreskrivet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

15 Senaste lydelsen av 2 § 1998:221.

Om upplåtelsen avser tomträtt eller är av särskild vikt eller har principiell betydelse, prövas frågan efter samråd med Statens fastighetsverk. Har myndigheterna olika uppfattning huruvida upplåtelse bör ske, skall frågan hänskjutas till regeringen.

Om upplåtelsen avser tomträtt eller är av särskild vikt eller har principiell betydelse, prövas frågan efter samråd med [Ny myndighet]. Har myndigheterna olika uppfattning huruvida upplåtelse bör ske, skall frågan hänskjutas till regeringen.

SOU 2013:61 Författningsförslag

57

24 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2010:1075 ) om brandfarliga och explosiva varor

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2010:1075) om brandfarliga och explosiva varor att 12, 13 och 26 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 §

Inträffar en olycka till följd av en brand eller explosion vid tillståndspliktig hantering av brandfarliga eller explosiva varor eller vid hantering av sådana varor inom Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Totalförsvarets forskningsinstitut eller

Fortifikationsverket, ska tillståndshavaren snarast underrätta tillsynsmyndigheten om olyckan.

Detsamma gäller om det inträffar en händelse som har inneburit en hög risk för att en sådan olycka skulle ha kunnat inträffa.

Inträffar en olycka till följd av en brand eller explosion vid tillståndspliktig hantering av brandfarliga eller explosiva varor eller vid hantering av sådana varor inom Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Totalförsvarets forskningsinstitut eller [Ny myndighet], ska tillståndshavaren snarast underrätta tillsynsmyndigheten om olyckan. Detsamma gäller om det inträffar en händelse som har inneburit en hög risk för att en sådan olycka skulle ha kunnat inträffa.

13 §

En tillsynsmyndighet enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor behöver inte ha tillstånd till sådan hantering av brandfarliga och explosiva varor som sker som ett led i tillsynen. Polismyndigheten behöver inte ha tillstånd till hantering av explosiva varor.

Tullverket behöver inte ha tillstånd till sådan hantering av explosiva varor som sker i samband med beslag av sådana varor.

Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Totalförsvarets forskningsinstitut och Fortifikationsverket behöver ha tillstånd endast för

Försvarsmakten, Försvarets materielverk och Totalförsvarets forskningsinstitut behöver ha tillstånd endast för

1. tillverkning av explosiva varor,

Författningsförslag SOU 2013:61

58

2. sådan översyn av ammunition som från risksynpunkt är jämförbar med tillverkning,

3. förvaring av explosiva varor på fasta platser, och

4. hantering av brandfarliga varor utom vid fältmässig övning.

För hantering av brandfarliga och explosiva varor som avser fast egendom eller anläggningar och byggnader på ofri grund, som nyttjas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvarsändamål behöver [Ny myndighet] och statligt ägt aktiebolag tillstånd endast för hantering enligt tredje stycket ovan.

26 §

Försvarsmakten får, efter samråd med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, meddela föreskrifter om

1. hantering av brandfarliga och explosiva varor inom sitt eget, Försvarets materielverks, Totalförsvarets forskningsinstituts och Fortifikationsverkets område, och

1. hantering av brandfarliga och explosiva varor inom sitt eget, Försvarets materielverks och Totalförsvarets forskningsinstituts samt för sådan hantering inom [Ny myndighet] och statligt ägt aktiebolag som rör fast egendom eller anläggningar och byggnader på ofri grund, som nyttjas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvarsändamål, och

2. undantag från tillämpningen av lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, när det gäller fältmässig övning, under höjd beredskap och när det finns skäl av synnerlig betydelse för landets säkerhet.

SOU 2013:61 Författningsförslag

59

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

Författningsförslag SOU 2013:61

60

25 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1993:1067 ) om elektromagnetisk kompatibilitet

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1993:1067) om elektromagnetisk kompatibilitet16 att 12 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 §

Tillsyn över efterlevnaden av denna förordning och föreskrifter meddelade med stöd av förordningen utövas av

1. Post- och telestyrelsen, i fråga om radio- och teleterminalutrustning som avses i 2 § lagen (2000:121) om radio- och teleterminalutrustning,

2. Transportstyrelsen, i fråga om utrustning som avses i 10 §, och

3. Elsäkerhetsverket, i fråga om övrig utrustning. I fråga om användningen av annan utrustning än den som avses i första stycket 1 hos Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets radioanstalt och Totalförsvarets forskningsinstitut gäller dock att tillsynen utövas av Försvarets materielverk.

I fråga om användningen av annan utrustning än den som avses i första stycket 1 hos Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt och Totalförsvarets forskningsinstitut gäller dock att tillsynen utövas av Försvarets materielverk. Detsamma ska gälla i fråga om användningen av sådan utrustning hos [Ny myndighet] och hos statligt ägt aktiebolag i verksamhet som avser fast egendom eller anläggningar och byggnader på ofri grund, som nyttjas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller Totalförsvaret forskningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvarsändamål.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

16 Senaste lydelsen av 12 § 2009:1376.

SOU 2013:61 Författningsförslag

61

26 Förslag till förordning om ändring i strålskyddsförordningen (1988:293)

Härigenom föreskrivs i fråga om strålskyddsförordningen (1988:293)17 att 16 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

16 §

I fråga om solarieverksamhet ska en kommunal nämnd som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet ha tillsyn inom kommunen över att strålskyddslagen (1988:220) och föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen följs. Om det finns särskilda skäl får Strålsäkerhetsmyndigheten i det enskilda fallet, efter samråd med kommunen, besluta att tillsynen i stället ska utövas av Strålsäkerhetsmyndigheten.

Efter åtagande av en kommun får Strålsäkerhetsmyndigheten, utom i de fall som anges i tredje stycket, överlåta åt en sådan nämnd att utöva tillsynen även i fråga om annat än solarieverksamhet.

I fråga om verksamhet som utövas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Fortifikationsverket eller Försvarets radioanstalt får Strålsäkerhetsmyndigheten efter åtagande av generalläkaren överlåta åt denne att i ett visst avseende utöva tillsynen.

I fråga om verksamhet som utövas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller av [Ny myndighet] och statligt ägt aktiebolag såvitt avser verksamhet som rör fast egendom eller anläggningar och byggnader på ofri grund, som nyttjas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk. Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvarsändamål får Strålsäkerhetsmyndigheten efter åtagande av generalläkaren överlåta åt denne att i ett visst avseende utöva tillsynen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

17 Senaste lydelsen av 16 § 2008:457.

Författningsförslag SOU 2013:61

62

27 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2006:942 ) om krisberedskap och höjd beredskap

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap18 att 22, 31, 32 och 34 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

22 §

Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Försvarshögskolan, Totalförsvarets forskningsinstitut, Totalförsvarets rekryteringsmyndighet och Fortifikationsverket ska lämna Försvarsmakten det underlag som behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra sin informationsskyldighet till regeringen vid höjd beredskap.

Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Försvarshögskolan, Totalförsvarets forskningsinstitut, Totalförsvarets rekryteringsmyndighet och [Ny myndighet] ska lämna Försvarsmakten det underlag som behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra sin informationsskyldighet till regeringen vid höjd beredskap.

31 §

Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Kustbevakningen, Försvarshögskolan, Totalförsvarets forskningsinstitut, Fortifikationsverket, Totalförsvarets rekryteringsmyndighet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Regeringskansliet ska ha säkra kryptografiska funktioner.

Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Kustbevakningen, Försvarshögskolan, Totalförsvarets forskningsinstitut, [Ny myndighet], Totalförsvarets rekryteringsmyndighet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Regeringskansliet ska ha säkra kryptografiska funktioner.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap beslutar vilka övriga myndigheter som ska ha säkra kryptografiska funktioner.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap beslutar även vilka företag som efter överenskommelse ska få tillgång till säkra kryptografiska funktioner. Myndigheten för samhällsskydd och

18 Senaste lydelsen av 22, 31 och 32 §§ 2010:1477 samt av 34 § 2008:1003.

SOU 2013:61 Författningsförslag

63

beredskap får därutöver ingå avtal om tilldelning med kommuner och organisationer som har behov av säkra kryptografiska funktioner.

32 §

Försvarsmakten svarar för att Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarshögskolan, Totalförsvarets forskningsinstitut, Totalförsvarets rekryteringsmyndighet och Fortifikationsverket tilldelas säkra kryptografiska funktioner. Försvarets radioanstalt svarar för att övriga som enligt 31 § ska ha säkra kryptografiska funktioner tilldelas sådana.

Försvarsmakten svarar för att Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarshögskolan, Totalförsvarets forskningsinstitut, Totalförsvarets rekryteringsmyndighet och [Ny myndighet] tilldelas säkra kryptografiska funktioner. Försvarets radioanstalt svarar för att övriga som enligt 31 § ska ha säkra kryptografiska funktioner tilldelas sådana.

34 §

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får

1. meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av 9 § om risk- och sårbarhetsanalyser,

2. meddela föreskrifter om sådana säkerhetskrav som avses i 30 a § med beaktande av nationell och internationell standard, samt

3. meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av 16–20 samt 33 §§, utom i fråga om Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Kustbevakningen, Försvarshögskolan, Totalförsvarets forskningsinstitut och Fortifikationsverket.

3. meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av 16–20 samt 33 §§, utom i fråga om Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Kustbevakningen, Försvarshögskolan, Totalförsvarets forskningsinstitut och [Ny myndighet].

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

Författningsförslag SOU 2013:61

64

28 Förslag till förordning om ändring i säkerhetsskyddsförordningen (1996:633)

Härigenom föreskrivs i fråga om säkerhetsskyddsförordningen (1996:633)19

dels att 39 § ska ha följande lydelse,

dels att i bilagan ordet ”Fortifikationsverket” ska utgå och att ”Statens fastighetsverk” ska bytas ut mot ”[Ny myndighet]”.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

39 §

Säkerhetsskyddet ska kontrolleras av

1. Försvarsmakten när det gäller Fortifikationsverket och Försvarshögskolan samt de myndigheter som hör till Försvarsdepartementet utom Kustbevakningen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Statens haverikommission, och

1. Försvarsmakten när det gäller [Ny myndighet] och statligt ägt aktiebolag inom verksamhet som avser fast egendom eller anläggningar och byggnader på ofri grund, som nyttjas av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller

Totalförsvarets forskningsinstitut eller som i annat fall är avsedda för försvarsändamål och Försvarshögskolan samt de myndigheter som hör till Försvarsdepartementet utom Kustbevakningen,

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Statens haverikommission, och

2. Rikspolisstyrelsen när det gäller Kustbevakningen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Statens haverikommission och övriga myndigheter utom Justitiekanslern.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

19 Senaste lydelsen av 39 § 2008:919 och av bilagan 2012:668.

SOU 2013:61 Författningsförslag

65

29 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1982:1005 ) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen20 att 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Rätt att begära upplysningar eller att begära medverkan enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen tillkommer – förutom Myndigheten för samhällsskydd och beredskap – följande totalförsvarsmyndigheter, nämligen Försvarsmakten,

Fortifikationsverket, Försvarets materielverk,

Socialstyrelsen,

Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Post- och telestyrelsen, Trafikverket, Sjöfartsverket, Transportstyrelsen, Finansinspektionen, Statens jordbruksverk, Statens livsmedelsverk, Kommerskollegium, Tullverket, Arbetsförmedlingen, Affärsverket svenska kraftnät, Tillväxtverket, Statens energimyndighet och länsstyrelserna.

Rätt att begära upplysningar eller att begära medverkan enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen tillkommer – förutom Myndigheten för samhällsskydd och beredskap – följande totalförsvarsmyndigheter, nämligen Försvarsmakten, [Ny myndighet], Försvarets materielverk, Socialstyrelsen, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Post- och telestyrelsen, Trafikverket, Sjöfartsverket, Transportstyrelsen, Finansinspektionen, Statens jordbruksverk, Statens livsmedelsverk, Kommerskollegium, Tullverket, Arbetsförmedlingen, Affärsverket svenska kraftnät, Tillväxtverket, Statens energimyndighet och länsstyrelserna.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

20 Senaste lydelsen av 1 § 2010:127.

Författningsförslag SOU 2013:61

66

30 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2006:260 ) om antidiskrimineringsvillkor i upphandlingskontrakt

Härigenom föreskrivs att bilagan till förordningen (2006:260) om antidiskrimineringsvillkor i upphandlingskontrakt21 ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Bilaga

Arbetsförmedlingen Domstolsverket Ekonomistyrningsverket

Fortifikationsverket

Försvarets materielverk Försvarsmakten Försäkringskassan Göteborgs universitet Kammarkollegiet Karolinska institutet Kriminalvården Kungl. Tekniska Högskolan Lantmäteriet Luftfartsverket Lunds universitet Migrationsverket Naturvårdsverket Regeringskansliet Riksgäldskontoret Sjöfartsverket Skatteverket

Statens fastighetsverk

Statskontoret Sveriges lantbruksuniversitet Trafikverket Umeå universitet Uppsala universitet

Arbetsförmedlingen Domstolsverket Ekonomistyrningsverket Försvarets materielverk Försvarsmakten Försäkringskassan Göteborgs universitet Kammarkollegiet Karolinska institutet Kriminalvården Kungl. Tekniska Högskolan Lantmäteriet Luftfartsverket Lunds universitet Migrationsverket Naturvårdsverket Regeringskansliet Riksgäldskontoret Sjöfartsverket Skatteverket Statskontoret Sveriges lantbruksuniversitet Trafikverket Umeå universitet Uppsala universitet [Ny myndighet]

21 Senaste lydelsen av bilagan 2012:719.

SOU 2013:61 Författningsförslag

67

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

Författningsförslag SOU 2013:61

68

31 Förslag till förordning om ändring i kungörelsen ( 1961:567 ) med närmare bestämmelser om befordran av krigsmateriel med luftfartyg

Härigenom föreskrivs i fråga om kungörelsen (1961:567) med närmare bestämmelser om befordran av krigsmateriel med luftfartyg 22 att 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Utan särskilt medgivande får följande krigsmateriel medföras av innehavaren i luftfartyg vid färd mellan orter i Sverige eller sändas med luftfartyg från en ort till en annan i Sverige, nämligen

1. av en person som tillhör räddningstjänsten, Polisen, Tullverket eller Kustbevakningen: vapen som innehas för tjänsten med tillhörande ammunition;

2. av den som enligt meddelat tillstånd eller annars enligt vapenlagen (1973:1176) har rätt att i Sverige inneha skjutvapen: vapen och ammunition som bäraren lagligen får inneha;

3. av den som fått tillstånd att i Sverige tillverka eller försälja krigsmateriel: den krigsmateriel som tillståndet omfattar;

4. av den som fått tillstånd att i Sverige bedriva handel med skjutvapen eller med explosiva varor: den krigsmateriel som tillståndet gäller; samt

5. av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Fortifikationsverket, Försvarets radioanstalt, Totalförsvarets forskningsinstitut och Försvarshögskolan: all krigsmateriel.

5. av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Totalförsvarets forskningsinstitut och Försvarshögskolan: all krigsmateriel.

Medgivande till luftbefordran av annan krigsmateriel mellan orter i Sverige lämnas av Transportstyrelsen, om befordran skall ske med svenskt luftfartyg eller med annat luftfartyg, som enligt särskilt beslut är att jämställa med svenskt luftfartyg.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

22 Senaste lydelsen av 2 § 2008:1212.

SOU 2013:61 Författningsförslag

69

32 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1994:657 ) om användning av tretungad flagga

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1994:657) om användning av tretungad flagga 23 att 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Den tretungade flaggan används som örlogsflagga, förutom av Försvarsmakten, av

Fortifikationsverket, Försvarets materielverk, Försvarshögskolan,

Försvarets radioanstalt och Statens försvarshistoriska museer.

Den tretungade flaggan används som örlogsflagga, förutom av Försvarsmakten, av Försvarets materielverk, Försvarshögskolan, Försvarets radioanstalt och Statens försvarshistoriska museer.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20xx.

23 Senaste lydelsen av 1 § 1996:1478.

71

1 Utredningens uppdrag

I detta kapitel ges först en bakgrund till utredningsuppdraget (1.1) och beskrivs innehållet i utredningsdirektiven (1.2). Därefter redogörs för utredningens utgångspunkter och avgränsningar m.m. (1.3) samt dess genomförande (1.4). Vidare beskrivs annat pågående utredningsarbete av relevans för vårt arbete (1.5). Slutligen redogörs för betänkandets disposition (1.6).

1.1 Bakgrund

I början 1990-talet reformerades den statliga fastighetsförvaltningen. Detta efter att riksdagen i december 1991 fattade beslut om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildning av Byggnadsstyrelsen, m.m.1 och i december 1992 om en ny organisation för förvaltning av statens fastigheter och lokaler m.m.2

Riktlinjerna innebär bl.a. att fastighetsförvaltningen bör vara skild från brukandet av lokaler och mark, att statens fastighetsförvaltning bör bedrivas med ett så långt som möjligt marknadsmässigt avkastningskrav samt att de fastigheter som av historiska eller andra skäl är olämpliga att överlåta till bolag bör läggas i en samordnad förvaltning i myndighetsform.

Riksdagens beslut innebar att Byggnadsstyrelsen avvecklades. Huvuddelen av Byggnadsstyrelsens fastighetsbestånd fördes över till Vasakronan AB och Akademiska Hus AB. Staten behöll dock huvudsakligen äganderätten till vissa kulturfastigheter och merparten av försvarets fastigheter. För förvaltningen av den förstnämnda typen inrättades Statens fastighetsverk, som inledde sin verksamhet den 1 januari 1993. På försvarsområdet inrättades – genom ombildning av den tidigare Fortifikationsförvaltningen – en

Utredningens uppdrag SOU 2013:61

72

ny avgiftsfinansierad förvaltningsmyndighet, Fortifikationsverket, med uppgift att ansvara för juridisk, ekonomisk och teknisk förvaltning av försvarsfastigheter. Fortifikationsverket inledde sin verksamhet den 1 juli 1994.

I samband med reformen delades de tidigare försvarsfastigheterna upp beroende på hur försvarsspecifika de var. En del av fastigheterna, framför allt kontorsfastigheter, betraktades som generellt användbara placeringsfastigheter och fördes in i det konkurrensutsatta statliga fastighetsbolaget Vasakronan. En annan del var fästningar som saknar militär användning, men som är en del av kulturarvet. Dessa fördes till Statens fastighetsverk. En tredje del var de avstyckningsbara bostadsfastigheterna, som fördes in i det konkurrensutsatta Kasernen Fastighets AB (detta bolag har senare uppgått i Vasallen AB). Återstoden var huvudsakligen s.k. ändamålsfastigheter, som Fortifikationsverket fick förvaltar- och ägaransvaret för. I ändamålsfastigheterna ingår mark, anläggningar (befästningar, flygbaser m.m.) och lokaler.3

En utgångspunkt för reformen var att myndigheternas ansvar och befogenheter i lokalförsörjningsfrågor vidgades och att de gavs möjlighet att besluta om sin egen lokalförsörjning fullt ut. På försvarsområdet skiljer sig dock ansvarsfördelningen i lokalförsörjningsfrågor mellan Försvarsmakten och Fortifikationsverket i viss mån från vad som gäller för övriga statliga myndigheter. I Fortifikationsverkets instruktion4 anges att verket ska bistå Försvarsmakten i lokalförsörjningsfrågor. Det innebär exempelvis att Fortifikationsverket har överblick över Försvarsmaktens lokalanvändning och hanterar dess portfölj av hyreskontrakt, däribland Försvarsmaktens externa förhyrningar.

Regeringen gav den 13 maj 2009 en särskild utredare (dir. 2009:45) i uppdrag att göra en översyn av den statliga fastighetsförvaltningen i syfte att analysera grunderna för och organisationen av den nuvarande fastighetsförvaltningen samt lämna förslag till en mer effektiv struktur på fastighetsförvaltningen inom staten.

I april 2011 överlämnade Utredningen om en översyn av statens fastighetsförvaltning (Fi 2009:04) betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst (SOU 2011:31) till regeringen. Utredningen föreslog i fråga om försvarsfastigheterna bl.a. att Fortifikationsverkets öppna bestånd och det statligt ägda bolaget Specialfastigheter

3 Beskrivningen av hur försvarsfastigheterna uppdelades i samband med reformen är hämtad från betänkandet Effektivare försvarsfastigheter! Utvärdering av en reform (SOU 1996:97). 4 Förordning (2007:758) med instruktion för Fortifikationsverket.

SOU 2013:61 Utredningens uppdrag

73

Sverige AB – som ursprungligen var en del av Vasakronan – sammanförs i ett gemensamt bolag. Utredningen föreslog också att ansvaret för försvarsanläggningarna och Försvarsmaktens camper utomlands ska föras över från Fortifikationsverket till Försvarsmakten. Utredningens förslag innebar vidare att Försvarsmakten vid omläggningstillfället engångsvis ska ges en möjlighet att avstå från att fortsätta hyra fastigheter som inte längre behövs i verksamheten och att dessa förs över till en annan aktör för förädling och avveckling. Inom kulturfastighetsområdet föreslog utredaren bl.a. att de statliga byggnadsminnena samlas under en förvaltare, Statens fastighetsverk.

Utredningens betänkande remissbehandlades under våren och sommaren 2011.

I budgetpropositionen för år 20125 konstaterade regeringen att de av riksdagen år 1991 beslutade riktlinjerna för statens fastighetsförvaltning i huvudsak ligger fast. I propositionen anmälde regeringen också sin avsikt att förbereda ett genomförande av de förslag som lämnades i SOU 2011:31, bl.a. genom att tillkalla en särskild utredare för att förbereda en omstrukturering av statens bestånd av försvarsfastigheter, som i dag förvaltas av Fortifikationsverket. Omstruktureringen innebär att Fortifikationsverket avvecklas som myndighet. Inriktningen bör enligt regeringen vara att ansvaret för det slutna beståndet av försvarsrelaterade anläggningar och utlandscamper ska föras över till Försvarsmakten samt att det öppna beståndet av försvarsrelaterade fastigheter som Fortifikationsverket i dag förvaltar kan förvaltas av en annan statlig huvudman, varvid en möjlighet är bolagisering. Fortifikationsverket förvaltar också ett stort antal statliga byggnadsminnen. Utgångspunkten är att dessa förs över till Statens fastighetsverk. Förändringarna för ansvaret av den mark och de lokaler som Fortifikationsverket förvaltar bör enligt regeringen genomföras snarast möjligt.

5Prop. 2011/12:1, utgiftsområde 2.

Utredningens uppdrag SOU 2013:61

74

1.2 Uppdraget enligt direktiven

1.2.1 Ursprungliga direktiv

De ursprungliga utredningsdirektiven (dir. 2012:6) beslutades av regeringen den 26 januari 2012. I direktiven anges sammanfattningsvis att vi ska förbereda och lämna förslag om en fördelning av statens bestånd av försvarsfastigheter. Vi ska lämna förslag om vilka myndigheter eller statligt ägda bolag som är mest lämpliga för förvaltning av försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket. Utifrån Försvarsmaktens förslag ska vi föreslå vilka fastigheter, dvs. fast egendom, byggnader och anläggningar på ofri grund (i fortsättningen används samlingsbegreppet ”fastigheter”), som staten inte längre behöver och som därför bör avyttras. Syftet med omstruktureringen är att få en mer effektiv struktur på den statliga förvaltningen av försvarsfastigheter samtidigt som förutsättningarna för respektive hyresgäst att bedriva den av statsmakterna ålagda verksamheten inte ska försämras eller försvåras.

Frågor som ska behandlas

I direktiven har regeringen i ett antal punkter angett frågor som utredningen ska behandla. Således ska vi:

 lämna förslag och redovisa till vilken annan myndighet eller vilket statligt ägt bolag enskilda fastigheter eller kategorier av fastigheter inom det öppna beståndet av försvarsfastigheter bör föras,

 lämna förslag och redovisa vilka av de försvarsrelaterade anläggningarna av central betydelse i Fortifikationsverkets slutna bestånd som ska föras över från Fortifikationsverket till Försvarsmakten,

 lämna förslag om och redovisa till vilken annan statlig myndighet andra anläggningar eller kategorier av försvarsfastigheter bör föras som i dag förvaltas av Fortifikationsverket,

 särskilt bedöma om militära flygplatser och övnings- och skjutfält ska kvarstå i myndighetsförvaltning och i så fall vilken myndighet som ska ansvara för förvaltningen,

SOU 2013:61 Utredningens uppdrag

75

 lämna förslag och redovisa ansvaret för eventuell vidareförädling och avyttring av sådana fastigheter som staten inte längre har behov av,

 värdera och redovisa samtliga fastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket och föreslå former för överlåtelser,

 lämna förslag till former och tidsplan för omstruktureringen av Fortifikationsverkets fastighetsbestånd,

 belysa konsekvenserna för Försvarsmaktens samlade verksamhet av de förändringar i fastighetsförvaltningen som utredningen föreslår,

 se över och analysera hur den fortifikatoriska kompetensen för skydds- och anläggningsteknik bör värderas och hanteras utifrån det militära och civila samhällets behov,

 beräkna och redovisa kostnaderna för omstruktureringen och föreslå hur dessa ska finansieras,

 beräkna kostnaderna för tillkommande förvaltning av fastigheter som förs över till Försvarsmakten, Statens fastighetsverk och eventuella andra myndigheter, samt föreslå finansieringen för dessa kostnader,

 belysa de fastighetsbildningsfrågor som kan bli aktuella vid försäljning av fastigheter till bolag,

 lämna de förslag till författningsändringar och andra åtgärder som krävs för att förvaltningen och ägandet av försvarets fastighetsbestånd ska kunna ske på ett säkert och effektivt sätt,

 lämna förslag på metod och tillvägagångssätt för överföringen av Fortifikationsverkets fastigheter,

 belysa frågor om och redovisa konsekvenserna när det gäller tillsyn över miljöfarlig verksamhet m.m. vid en ändrad förvaltning av försvarets fastigheter,

 belysa frågor om och redovisa konsekvenserna när det gäller Försvarsmaktens ansvar att bevaka riksintresset för totalförsvaret i ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen vid en ändrad förvaltning av försvarets fastigheter, samt

 lämna förslag som gör det möjligt att ta hänsyn till de nationella miljökvalitetsmålen.

Utredningens uppdrag SOU 2013:61

76

Utöver de ovan nämnda anges i direktiven även några andra frågor som vi ska behandla. Bland annat framhålls i direktiven att en väsentlig del av försvarsfastigheterna hanteras under 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Inom ramen för uppdraget bör vi därför genomföra en säkerhetsanalys.

Enligt direktiven ska vi också bedöma och redovisa förslagens eventuella konsekvenser för miljön samt beskriva vilka åtgärder som kommer att vidtas för att motverka negativa miljökonsekvenser.

Utöver ovanstående är vi enligt direktiven i övrigt oförhindrade att lämna andra förslag med anledning av omstruktureringen.

Samråd och redovisning av uppdraget

I direktiven anges att utredningen ska inhämta uppgifter och genomföra arbetet i nära samråd med Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Riksantikvarieämbetet, Statens fastighetsverk, Specialfastigheter Sverige AB och Vasallen AB.

Under arbetet ska Fortifikationsverket bistå utredningen med underlag och uppgifter om verkets verksamhet.

Vidare anges att vi särskilt ska informera och samråda med utredningen om omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter (S 2012:02). Vi ska också hålla Regeringskansliet (Social- och Försvarsdepartementen) informerat om hur arbetet fortskrider.

Enligt de ursprungliga direktiven skulle utredningen redovisa sitt uppdrag senast den 3 december 2012. Genom tilläggsdirektiv (se nedan) förlängdes dock utredningstiden till den 2 september 2013.

De ursprungliga direktiven återfinns i sin helhet i bilaga 1.

1.2.2 Tilläggsdirektiv

Den 11 oktober 2012 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2012:103) för utredningen. Härigenom utökades uppdraget till att även omfatta att föreslå hur ansvaret för den framtida förvaltningen, inklusive finansieringen, av länsstyrelsernas lokaler för krisledning ska organiseras.

Som nämndes ovan innebar tilläggsdirektiven även att utredningstiden förlängdes.

Tilläggsdirektiven återfinns i sin helhet i bilaga 2.

SOU 2013:61 Utredningens uppdrag

77

1.3 Utgångspunkter, avgränsningar m.m.

I utredningsdirektiven anges ett flertal utgångspunkter av betydelse för arbetets inriktning. Som framgått av avsnitten 1.1 och 1.2 sägs bl.a. att vi ska lämna förslag om vilka myndigheter eller statligt ägda bolag som är mest lämpliga för förvaltning av försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket. Som nämnts är en given förutsättning också att Fortifikationsverket ska avvecklas som myndighet. Ett par andra utgångspunkter som nämnts tidigare är att ansvaret för det slutna beståndet av försvarsrelaterade anläggningar och utlandscamper ska föras över till Försvarsmakten och att de statliga byggnadsminnen som Fortifikationsverket i dag förvaltar ska föras över till Statens fastighetsverk. Av tidigare avsnitt har också framgått att syftet med omstruktureringen är att få en mer effektiv struktur på den statliga förvaltningen av försvarsfastigheter samtidigt som förutsättningarna för respektive hyresgäst att bedriva den av statsmakterna ålagda verksamheten inte ska försämras eller försvåras.

I direktiven anges även flera andra utgångspunkter för utredningen. Det handlar framför allt om följande:

 Förvaltningen av statens bestånd av försvarsfastigheter ska ske på affärsmässiga villkor. Utgångspunkten är att försvarsfastigheterna ska upplåtas med samma förutsättningar som fastigheter som nyttjas av andra statliga myndigheter.

 Hyressättningen inom det öppna beståndet bör fastställas mellan fastighetsägare och hyresgäst på marknadsmässiga villkor. Kontraktsformerna bör överensstämma med dem som gäller för fastighetsbranschen i stort.

 Det är ett mål för omstruktureringen att på sikt och varaktigt sänka kostnaderna för förvaltningen av försvarsfastigheterna.

 Omstruktureringen ska innebära att Försvarsmakten även fortsättningsvis kan lösa sina uppgifter och bedriva verksamheten på ett ändamålsenligt, effektivt och rationellt sätt och att en fortsatt utveckling mot ett tillgängligt och användbart försvar i enlighet med 2009 års försvarspolitiska inriktningsbeslut6 blir möjlig.

Utredningens uppdrag SOU 2013:61

78

 Utredningen ska vidare beakta vad regeringen anfört i budgetpropositionen för år 20127 om försvarets övnings- och skjutfält.

 En förändrad fastighetsförvaltning ska inte innebära ändringar när det gäller tillsynen över miljöfarlig verksamhet eller Försvarsmaktens ansvar och möjligheter att bevaka frågor om riksintresset för totalförsvaret i olika sammanhang.

 I övervägandena ska vi beakta att Försvarsmakten inte bestämmer om insatsorganisationens eller grundorganisationens grundläggande struktur samt att insatsorganisationen ska vara styrande för utformningen av grundorganisationen.

 Som framgått ovan gäller som utgångspunkt att ansvaret för kulturhistoriskt värdefulla byggnader ska föras över från Fortifikationsverket till Statens fastighetsverk. Om ansvaret för det öppna beståndet överlåts eller säljs till Specialfastigheter Sverige AB kan det på vissa orter finnas flera fastighetsägare inom ett och samma område. Vid fördelningen av ansvaret för försvarsfastigheterna ska utredningen mot denna bakgrund särskilt beakta om det är lämpligt att det inom ett och samma område kan komma att finnas flera olika fastighetsförvaltare. Utgångspunkten är att fastighetsförvaltningen ska kunna bedrivas på det mest kostnadseffektiva sättet.

Utredningsarbetet har bedrivits inom de ramar som ges av direktiven. Det innebär t.ex. att vi har tagit för givet att endast statliga aktörer (myndigheter eller bolag) kan komma i fråga som ägare och förvaltare av de fastigheter som Fortifikationsverket i dag ansvarar för och som fortsatt ska användas för försvarsrelaterad verksamhet. I vilken mån det eventuellt finns förutsättningar för privatisering har således inte övervägts i dessa delar; däremot kan privata aktörer komma i fråga som ägare till de fastigheter som inte längre behövs för statliga ändamål. I enlighet med direktiven har vi också beträffande frågan om lämplig förvaltare av statens bestånd av försvarsfastigheter helt koncentrerat oss på just det bestånd som Fortifikationsverket ansvarar för. Det bör dock nämnas, vilket utvecklas närmare i kapitel 4, att Försvarsmakten i viss utsträckning även hyr fastigheter av andra värdar än Fortifikationsverket, däribland av Statens fastighetsverk och Specialfastigheter. För utredningens del

7Prop. 2011/12:1, utgiftsområde 6.

SOU 2013:61 Utredningens uppdrag

79

har detta förhållande dock främst betydelse för frågan om Försvarsmaktens hyresgästkompetens.

I några enstaka fall, som kommer att framgå närmare av kapitlen med överväganden och förslag, har vi funnit skäl att problematisera och frångå vissa av de utgångspunkter som anges i direktiven. I inget av dessa fall handlar det dock om några avvikelser från huvudlinjen i direktiven.

Kvantitativa uppgifter i betänkandet, om olika verksamheters omfattning m.m., avser främst tiden fram t.o.m. år 2012. Såvitt kan bedömas har dock utvecklingen under år 2013 inte varit sådan att den bild som förmedlas har förändrats på något påtagligt sätt. Eventuella undantag från detta framgår av den löpande texten.

1.4 Utredningens genomförande

Som underlag för arbetet har vi tagit del av en stor mängd skriftligt material, varav väsentligare källor anges löpande i betänkandet. Vidare har följande underlagsmaterial framtagits genom särskilda uppdrag som vi har initierat:

 Ekonomistyrningsverket (ESV) har, efter att utredningen och ESV kommit överens om detta, analyserat hur överföring av Fortifikationsverkets fastigheter påverkar statens budget och hur en ny modell skulle kunna se ut för att fastställa avkastningskrav på statens fastighetsförvaltning. Uppdraget redovisades till utredningen den 11 april 2013, i rapporten Överlåtelse av försvarsfastigheter och fastställande av avkastningskrav – underlag till Försvarsfastighetsutredningen (ESV 2013:33). Innehållet i rapporten framgår närmare av kapitlen 5 och 6. Rapporten finns också tillgänglig via ESV:s hemsida.

 Falkenborn Advokatbyrå har inventerat vilka lagar och författningar som måste ändras om Fortifikationsverket läggs ned och fastighetsbeståndet och verksamheten flyttas till ett av staten helägt bolag samt till Statens fastighetsverk. Falkenborn har även redovisat förslag på de lag- och förordningsändringar som krävs. Uppdraget redovisades i två etapper. Den 28 december 2012 lämnades promemorian Försvarsfastighetsutredningen – behov av författningsändringar och den 20 juni 2013, efter ett uppföljande uppdrag, lämnades promemorian Utveckling av vissa frågor. Falkenborn har även tagit fram utredningens för-

Utredningens uppdrag SOU 2013:61

80

fattningsförslag, med de tillhörande allmänna kommentarerna i kapitel 9 och författningskommentarerna i kapitel 10.

 Fortifikationsverket har, efter att utredningen och verket kommit överens om detta, redovisat underlagsmaterial i form av ett stort antal promemorior m.m.8

 Försvarsmakten har, efter att utredningen och Försvarsmakten kommit överens om detta, redovisat underlagsmaterial till utredningen. Materialet redovisades i promemoriorna Redovisning av underlag till Försvarsfastighetsutredningen (2012-11-12, dnr 23 250:66120) och Underlag till Försvarsfastighetsutredningen (2013-06-26, dnr 23 250:59628). Därtill har Fortifikationsverket och Försvarsmakten gemensamt belyst vissa frågor om möjligheter till fastighetsutveckling, t.ex. förtätning och ökat blandutnyttjande.

 Jan Ivar Mattsson (seniorrådgivare och tidigare biträdande universitetsdirektör vid Uppsala universitet) har bl.a. analyserat hur Försvarsmaktens hyresgästkompetens kan utvecklas. Uppdraget redovisades löpande till utredningen och dess resultat framgår framför allt av kapitlen 4 och 6, vilka Mattsson varit huvudansvarig för.

 Ulf Johansson (ämnesråd och säkerhetsexpert inom Regeringskansliet) har biträtt oss i arbetet med den säkerhetsanalys som efterfrågas i utredningsdirektiven. Arbetet redovisades till utredningen den 25 juli 2013.

Utöver dessa uppdrag har inom ramen för utredningen även gjorts en värdering av de fastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket. Värderingen genomfördes under sommaren 2012, som

8 Med Fortifikationsverkets dnr o.d.: Årsredovisning 2012 (745/2013), PM Beskrivning av Fortifikationsverkets verksamhet 2012 (1684/2012-1) inkl. bilagorna PM Hyresersättning Försvarsmakten 2004-2011 (1684/2012-3) och PM Sammanhållen förvaltning (1684/2012-4), PM Finansiering för externa hyresgästers behov (1684/2012-5), PM IN-avtal (1684/2012-7), PM Svar på frågor från Försvarsfastighetsutredningen i samband med korrektur av beskrivning av FORTV (1684/2012-10) inkl. bilagorna Antalet anställda per avd. och stab 2013-03-14 (1684/2012-11) och Antalet anställda per arbetsställe 2013-03-14 (1684/2012-12), PM OXA (1684/2012-14), PM Effektivare lokalförsörjning för försvarsfastigheter (1684/2012-19), PM avveckling av Fortifikationsverkets och Fortifikationsförvaltningens arkiv (4807/2012-1), PM Försäljningsverksamhet (74041), PM Värdering av Fortifikationsverkets fastighetsbestånd (74042), PM Finansiering – AGL (98538), Försäljningsplan per 2013-04-15 (121047), PM Enheten för fysiskt skydd – Förslag till inrättande av statligt expertorgan för fysiskt skydd (119546), Sammanställning införhyrningar i Stockholm (134002), Analys Statligt Fastighetsägarperspektiv, Ernst & Young (134003), Förberedande försäljningsplan (134031), Avvecklingsplan inkl. läsanvisningar (134032, 134033).

SOU 2013:61 Utredningens uppdrag

81

ett gemensamt uppdrag till tre fastighetskonsultföretag9, vilka upphandlades av Fortifikationsverket.

Vidare har synpunkter inhämtats vid olika möten med ett stort antal intressenter. Dels har 10 möten hållits med utredningens expertgrupp. Dels har vi varit i kontakt med närmare ett trettiotal organisationer. De senare kontakterna har oftast skett i form av enskilda, personliga möten, men i några fall via telefon, brev eller e-post eller genom möten med flera organisationer samtidigt. I arbetet har vi varit i kontakt med följande myndigheter och andra organ:

Departement: Finans-, Försvars-, Kultur- och Socialdepartementen.

Andra offentliga utredningar: Alarmeringstjänstutredningen (Fö 2011:04), Utredningen om säkerhetsskyddslagen (Ju 2011:14) och Utredningen om omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter (S 2012:02).

Andra statliga förvaltningsmyndigheter (i flertalet fall generaldirektören samt andra medarbetare): Ekonomistyrningsverket, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Försvarsmakten, Generalläkaren, Länsstyrelsen i Dalarnas län, Länsstyrelsen i Gävleborgs län, Länsstyrelsen i Hallands län, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Riksantikvarieämbetet, Statens fastighetsverk, Säkerhetspolisen och Totalförsvarets forskningsinstitut.

Övriga svenska organ: Officersförbundet, Specialfastigheter Sverige AB, Sveaskog och Vasallen AB.

Studiebesök har gjorts vid: Blekinge flygflottilj (F 17 Ronneby), Första ubåtsflottiljen (Karlskrona), Helikopterflottiljen (Malmslätt), Livgardet (Kungsängen), Livregementets husarer (K 3, Luftburna bataljonen, Karlsborg), Prästtomta övnings- och skjutfält (Kvarn), Skaraborgs regemente (P 4 Skövde) och Trygghetens hus (Östersund).

I den fortsatta framställningen kommer vi i huvudsak att benämna Specialfastigheter Sverige AB som Specialfastigheter och Vasallen AB som Vasallen.

9 De tre företagen, vilka arbetade med olika delar, var Forum Fastighetsekonomi, NAI/Svefa Fastighetsekonomi och Värderingsbyrån.

Utredningens uppdrag SOU 2013:61

82

1.5 Annat pågående utredningsarbete

De utredningar och politiska beslut som har legat till grund för dagens statliga fastighetsförvaltning, såväl i allmänhet som på försvarsområdet, beskrevs utförligt så sent som år 2011 av Utredningen om en översyn av statens fastighetsförvaltning (Fi 2009:04) i dess betänkande Staten som fastighetsägare och hyresgäst (SOU 2011:31). Vi har därför inte sett behov av att lämna en motsvarande redogörelse för tidigare utredningsarbete på området, utan hänvisar i detta avseende till det nämnda betänkandet. I viss mån kommer dock tidigare utredningsarbete och ställningstaganden att refereras som bakgrund i samband med att vi redovisar våra överväganden och förslag.

I det här sammanhanget finns däremot skäl att översiktligt redogöra för några utredningar som har bedrivits parallellt med vår utredning och som är av relevans för denna.

1.5.1 Utredningen om omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter

Samtidigt som vår utredning tillsattes, den 26 januari 2012, beslutade regeringen även att tillsätta en utredning om omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter (S 2012:02). Enligt sina direktiv (dir. 2012:7 och dir. 2012:104) har utredningen till uppgift att klarlägga vilka fastigheter och byggnader som är kulturhistoriskt värdefulla för staten i bl.a. Fortifikationsverkets, Riksantikvarieämbetets, Sjöfartsverkets, Trafikverkets med flera myndigheters förvaltning och som bör ägas av staten. Utredningen ska vidare föreslå en samlad förvaltning av statliga myndigheters kulturhistoriskt värdefulla fastigheter hos en myndighet, Statens fastighetsverk. I uppdraget ingår också att inventera vilka kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som av kulturhistoriska eller andra skäl inte behöver ägas av staten, och som därmed kan avyttras. En opartisk värdering av dessa fastigheter ska genomföras i nära samarbete med utredningen om omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter.

Uppdraget ska redovisas senast den 2 september 2013. Som kommer att framgå närmare av kapitel 5 har utredningen om omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter till oss redovisat en lista på vilka av Fortifikationsverkets fastig-

SOU 2013:61 Utredningens uppdrag

83

heter som den bedömer vara av särskilt statligt kulturhistoriskt intresse och som fortsatt bör förvaltas i myndighetsform.

1.5.2 Utredningen om säkerhetsskyddslagen

Den 8 december 2011 beslutade regeringen att tillsätta en utredning med uppgift att se över säkerhetsskyddslagstiftningen. Syftet är främst att bättre anpassa lagstiftningen till det som krävs för att skydda verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet och till de krav det internationella samarbetet ställer.

Utredningen om säkerhetsskyddslagen (Ju 2011:14) ska enligt sina direktiv (dir. 2011:94) bl.a.:

 analysera vilka verksamheter som är av betydelse för rikets säkerhet eller som behöver skyddas mot terrorism och därför är i behov av säkerhetsskydd,

 föreslå hur reglerna om informationssäkerhet, som en del av säkerhetsskyddet, bör vara utformade,

 analysera vilka förändringar som kan behövas för att bättre anpassa lagstiftningen till de krav på säkerhetsskydd som ställs i det internationella samarbetet,

 analysera hur ett system med säkerhetsklarering kan utformas för svenska förhållanden,

 bedöma inom vilka verksamheter registerkontroll till skydd mot terrorism bör få ske,

 analysera behovet av förändringar av bestämmelserna om säkerhetsskyddad upphandling,

 ta ställning till om kravet på svenskt medborgarskap i säkerhetsskyddslagen bör förändras, och

 utarbeta nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 april 2014.

För vårt arbete torde framför allt frågorna om säkerhetsskyddad upphandling och svenskt medborgarskap ha betydelse.

Utredningens uppdrag SOU 2013:61

84

1.6 Betänkandets disposition

Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt.

I kapitel 2 redogörs för gällande rätt avseende fastighetsförvaltning och lokalförsörjning m.m. samt för vissa aktörer på området.

Kapitel 3 utgörs av en beskrivning av Fortifikationsverkets uppdrag, organisation, fastighetsbestånd m.m.

I kapitel 4 beskrivs Försvarsmaktens organisation och system för lokalförsörjning.

I kapitel 5 redovisas våra överväganden och förslag om vem som ska ansvara för förvaltningen av de försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket. I kapitlet behandlas även frågor om genomförandet av den fortsatta omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter.

I kapitel 6 redovisas överväganden avseende andra typer av åtgärder som kan bidra till att effektivisera förvaltningen av försvarsfastigheter och Försvarsmaktens lokalförsörjning.

Kapitel 7 innehåller överväganden om de övriga frågor vi har att behandla, bl.a. avseende länsstyrelsernas lokaler för krisledning.

I kapitel 8 behandlas förslagens konsekvenser. I kapitel 9 redovisas vissa allmänna överväganden om de vägval och avvägningar som har gjorts i utformandet av våra författningsförslag.

I kapitel 10 redovisas författningskommentarer. Som bilagor till betänkandet har fogats utredningens direktiv och tilläggsdirektiv (bilagorna 1 och 2) samt därtill sammanställningar över Fortifikationsverkets anställda per organisatorisk och geografisk enhet (bilaga 3), indelningen i områden för den värdering som gjorts av Fortifikationsverkets fastighetsbestånd (bilaga 4) och hur värderingens områden relaterar sig till de tänkbara alternativ som vi övervägt avseende verksamhetsform (bilaga 5).

85

2 Gällande rätt och vissa aktörer

I detta kapitel redogörs i relevanta delar för allmänna regler om statliga myndigheters lokalförsörjning och statens fastighetsförvaltning (2.1) samt för regler som gäller specifikt för försvarsfastigheter eller som i övrigt har betydelse utifrån de frågor vi har att behandla (2.2). Vidare beskrivs översiktligt de fastighetsförvaltande myndigheter och statligt ägda bolag som bedöms ligga närmast till hands som tänkbara mottagare av de försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket (2.3). Fortifikationsverkets uppdrag, organisation, fastighetsbestånd m.m. beskrivs däremot i det nästföljande kapitel 3.

Underlag för kapitlet har, utöver de berörda författningarna, framför allt utgjorts av betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst (SOU 2011:31) och den inventering som Falkenborn Advokatbyrå har gjort på uppdrag av utredningen.

Redovisningen är tänkt att vara översiktlig och gör inte anspråk på att vara fullständigt uttömmande eller heltäckande.

2.1 Allmänna regelverk

Bestämmelser om statens budget finns i 9 kap.110 §§regeringsformen. I den rubricerade lagen finns ytterligare bestämmelser om budgeten.

Budgetlagen tydliggör befogenhetsfördelningen mellan riksdag och regering på finansmaktens område och klargör reglerna för hanteringen av statsbudgeten. Lagen behandlar frågor om mål och effektivitet i statlig verksamhet, budgetens struktur och avgränsning, bemyndiganden, garantier, finansiering, hantering av statlig egendom, uppföljning, prognoser och utfall, redovisning och revision m.m.

Gällande rätt och vissa aktörer SOU 2013:61

86

Budgetlagen syftar till att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. Regeringen är redovisningsskyldig inför riksdagen för användning av medel och tillgångar samt för den bedrivna verksamheten och skulder och förpliktelser. Bokföringen ska överensstämma med god redovisningssed och redovisningen ska ge en rättvisande bild av statens verksamhet, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens tillgångar.

Statens budget ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov (3 kap. 3 §). Utgångspunkten är att statens inkomster och utgifter ska redovisas brutto på inkomsttitlar och anslag. Om inkomster helt eller till en bestämd del ska täcka utgifterna i en viss verksamhet, så ska inkomsterna och motsvarande utgifter emellertid inte budgeteras eller redovisas mot anslag (3 kap. 4 § och 6 §). Detta gäller t.ex. verksamheten vid Fortifikationsverket.

Inom låneramar beslutade av riksdagen ska anläggningstillgångar finansieras med lån i Riksgäldskontoret (7 kap. 1 §). Dessa låneramar fördelar regeringen ut på myndigheter i regleringsbreven. Även de fastighetsförvaltande myndigheterna omfattas av denna bestämmelse; Fortifikationsverket är en av dessa myndigheter, de övriga framgår av avsnitt 2.1.4 nedan.

Regeringen får besluta att sälja fast egendom, förutsatt att värdet inte överstiger 75 miljoner kronor och om egendomen inte alls eller endast i ringa utsträckning behövs i statens verksamhet och om det inte finns särskilda skäl för att egendomen fortfarande ska ägas av staten. För lägre belopp har regeringen genom förordning delegerat beslutsrätten till de fastighetsförvaltande myndigheterna. Försäljningar ska genomföras affärsmässigt om inte särskilda skäl talar emot det (8 kap. 7 §).

För upplåtelse eller försäljning av tomträtt och byggnad som är lös egendom gäller samma bestämmelser som för fast egendom (8 kap. 5 §).

I 8 kap. 8–12 §§ finns regler om disposition av försäljningsinkomster. Generellt föreskriver budgetlagen att inkomster från av riksdagen beslutad försäljning av egendom ska redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten, om inte riksdagen bestämmer annat. Vissa möjligheter till undantag ges när regeringen har beslutat om försäljning. Om i ett sådant fall egendomen har använts i en verksamhet för vilken riksdagen har godkänt en investeringsplan, får regeringen besluta att inkomsten ska disponeras för att finansiera

SOU 2013:61 Gällande rätt och vissa aktörer

87

investeringar som ingår i planen. För egendom som inte har använts i en verksamhet för vilken riksdagen har godkänt en investeringsplan gäller att om den försålda tillgången har finansierats med anslagsmedel, så redovisas det bokförda värdet mot inkomsttitel, varefter regeringen får disponera överskottet i verksamheten. Har tillgången lånefinansierats får regeringen disponera överskottet i verksamheten sedan lånen lösts. Dessa bestämmelser gäller dock inte vid försäljning av fast egendom eller aktier. I dessa fall säger budgetlagen att om egendomen har anslagsfinansierats ska hela inkomsten redovisas mot inkomsttitel och om den har lånefinansierats ska överskottet, sedan lånen lösts, redovisas mot inkomsttitel.

Av budgetlagen framgår således befogenhetsfördelningen mellan riksdag och regering avseende disposition av försäljningsinkomster. I kapitalförsörjningsförordningen (2011:210) regleras motsvarande förhållanden – med sakligt sett samma innebörd – mellan regeringen och myndigheterna.

2.1.2 Förordningen ( 1993:528 ) om statliga myndigheters lokalförsörjning

Varje myndighet ansvarar för hur de lokaler som den disponerar används. Därvid företräder myndigheten staten som lokalhyresgäst eller arrendator och som arbetsgivare enligt arbetsmiljölagstiftningen. Varje myndighet beslutar om sin lokalförsörjning, dvs. hur myndigheten förses med mark, lokaler och anläggningar för sin verksamhet, inom ramen för vad regeringen beslutat i fråga om lokalisering av myndigheten.

Ekonomistyrningsverket ger visst stöd i lokalförsörjningsfrågor till regeringen och myndigheterna. Som underlag för detta anges i förordningen att varje myndighet ska lämna uppgifter om ingångna hyresavtal och om förändringar i dessa till Ekonomistyrningsverket.

Myndigheter disponerar resurser för ett år i taget. Förpliktelser som följer av hyresavtal – vilka vanligen har längre löptid än ett år – får därför anses vara ett åtagande i den löpande verksamheten och som regleras i 19 § anslagsförordningen (1996:1189).

Inom ramen för de resurser en myndighet förfogar över får den ingå de hyres- och arrendeavtal som den behöver för sin verksamhet. Detta får ske för hyresavtal med kortare löptid än sex år (om de ekonomiska förpliktelserna i avtalet inte motsvarar en längre

Gällande rätt och vissa aktörer SOU 2013:61

88

löptid), i annat fall krävs regeringens medgivande. För universitet och högskolor gäller samma regler, men med löptiden tio år. Regeln är utformad på sådant sätt att eventuella övriga kostnadsåtaganden läggs till hyreskostnaden så att förpliktelser som ökar den totala lokalkostnaden omfattas av beräkningen. Detta innebär att den faktiska längden på de ekonomiska åtagandena i hyreskontraktet framgår.

Om en planerad lokalförändring kräver ökad tilldelning av anslagsmedel, höjning av avgifter eller motsvarande får myndigheten besluta om detta endast efter medgivande av regeringen. Begäran om sådant medgivande lämnas av myndigheten till regeringen i budgetunderlaget.

En myndighet får inte ingå hyresavtal för bostäder i syfte att upplåta den till en enskild som bostad, om inte något annat följer av lag eller annan författning eller regeringen i ett enskilt fall beslutat annat. Undantagna från denna bestämmelse är universitets och högskolors uthyrningar till utländska studenter inom utbytesprogram och till gästforskare som inte är anställda vid myndigheten samt utlandsmyndigheter.

2.1.3 Förordningen ( 2000:605 ) om årsredovisning och budgetunderlag

Myndigheter som lyder omedelbart under regeringen ska senast den 1 mars varje år lämna ett budgetunderlag till regeringen. Enligt 9 kap. 3 a § ska myndigheten i budgetunderlaget lämna uppgifter om förväntade större förändringar i sitt behov av lokaler. Uppgifterna ska omfatta de tre närmast följande räkenskapsåren.

2.1.4 Förordningen ( 1993:527 ) om förvaltning av statliga fastigheter m.m.

Förordningen slår fast att regeringen beslutar vilka myndigheter som ska förvalta fastigheter och som därmed ansvarar för förvärv, upplåtelse, drift och underhåll samt avyttring av fast egendom för statens räkning. Med fast egendom avses även tomträtt samt byggnad och anläggning som är lös egendom. Regeringen beslutar också om omfattningen av respektive myndighets fastighetsförvaltnings-

SOU 2013:61 Gällande rätt och vissa aktörer

89

uppdrag. Fast egendom får inte förvärvas och förvaltas av andra myndigheter än dem som är fastighetsförvaltande.

En myndighet får inte förvalta bostäder för uthyrningsändamål. Undantag ges dock i förordningen för utlandsmyndigheter och för situationen när en fastighet eller byggnad som förvaltas av myndigheten innehåller bostad som inte kan avskiljas från fastigheten eller byggnaden i övrigt.

Regeringens senaste beslut om fastighetsförvaltande myndigheter fattades i mars 2010. Beslutet anger vilka myndigheter som ska förvalta fastigheter samt omfattningen på deras uppdrag. Följande myndigheter är fastighetsförvaltande:

 Affärsverket svenska kraftnät

 Exportkreditnämnden

 Fortifikationsverket

 Kammarkollegiet

 Luftfartsverket

 Länsstyrelserna

 Naturvårdsverket

 Riksantikvarieämbetet

 Sjöfartsverket

 Skogsstyrelsen

 Statens bostadskreditnämnd

 Statens fastighetsverk

 Statens jordbruksverk

 Sveriges geologiska undersökning

 Sveriges lantbruksuniversitet

 Trafikverket

Av myndigheterna är det framför allt Fortifikationsverket och Statens fastighetsverk, och till viss del Trafikverket, som förvaltar fastigheter som ska användas för statlig verksamhet eller upplåtas till annan part.

Gällande rätt och vissa aktörer SOU 2013:61

90

Flera förvaltningsuppdrag för de övriga myndigheterna avser speciella egendomar eller fastigheter som är i statens ägo utan att syftet är att bedriva statlig verksamhet i lokalerna. Vidare kan nämnas att Luftfartsverkets förvaltning av fastigheter är mycket begränsad sedan flygplatsverksamheten har bolagiserats.

Respektive myndighet ska upprätta och fortlöpande hålla en förteckning över sina objekt. Myndigheterna som har förvaltningsuppdrag företräder staten som fastighetsägare och som byggherre enligt plan- och bygglagen (2010:900).

Förordningen slår fast att fastigheterna ska förvaltas på ett för staten ekonomiskt effektivt sätt så att tillgångarnas värde bibehålls och om möjligt ökas.

En fastighetsförvaltande myndighet får besluta om investeringar (förvärv, nybyggnader och ombyggnader) där den beräknade investeringskostnaden per projekt inte överstiger 10 miljoner kronor. För högre belopp ska frågan överlämnas till regeringen för prövning. Myndigheten ska löpande hålla en plan över investeringar överstigande 10 miljoner kronor. För Fortifikationsverket och Statens fastighetsverk gäller dock gränsen 20 miljoner kronor för att ett ärende ska överlämnas till regeringen; detta framgår av myndigheternas regleringsbrev.

Fastigheter som förvaltas av myndigheterna får upplåtas till statlig myndighet, kommun eller enskild. Upplåtelser ska ske på marknadsmässiga villkor. Om ersättningen inte kan fastställas på marknadsmässig grund ska den fastställas efter vad som kan anses skäligt, därvid ska hänsyn tas till fastighetens särskilda karaktär och dess ekonomiska och tekniska livslängd.

Fastighetsförvaltande myndighet ska hålla aktuella planer för drift och underhåll av sina fastigheter samt en avyttringsplan för försäljning eller avyttring över sådana objekt som inte behövs för statlig verksamhet och som inte av andra särskilda skäl bör vara kvar i statens ägo.

Överföringar av fastigheter mellan fastighetsförvaltande myndigheter sker efter medgivande av regeringen och ska ske till bokfört värde. Är någon eller båda parterna affärsverk ska överföringen ske på marknadsmässiga villkor.

SOU 2013:61 Gällande rätt och vissa aktörer

91

2.1.5 Förordningen ( 1996:1190 ) om överlåtelse av statens fasta egendom m.m.

Förordningen reglerar de fastighetsförvaltande myndigheternas avyttring av fastigheter.

Som framgått av avsnitt 2.1.1 anges i budgetlagen att regeringen får besluta att sälja fast egendom, förutsatt att värdet inte överstiger 75 miljoner kronor och om egendomen inte alls eller endast i ringa utsträckning behövs i statens verksamhet och om det inte finns särskilda skäl för att egendomen fortfarande ska ägas av staten.

Förordningen om överlåtelse av statens fasta egendom m.m. anger vilka fastighetsförvaltande myndigheter som får besluta om försäljning av fastigheter och det maximala marknadsvärdet på fastigheter som försäljs.

Fortifikationsverket och Statens fastighetsverk får besluta om försäljning av fastigheter värda högst 20 miljoner kronor, Luftfartsverket, Naturvårdsverket och Trafikverket om försäljning av fastigheter värda högst 15 miljoner kronor och Affärsverket svenska kraftnät, Kammarkollegiet, Sjöfartsverket, Skogsstyrelsen och Sveriges lantbruksuniversitet om fastigheterna är värda högst 5 miljoner kronor.

Övriga myndigheter, och även de myndigheter som själva kan besluta om försäljning, får uppdra till Statens fastighetsverk att besluta om försäljning av egendom om värdet inte överstiger 15 miljoner kronor.

En förutsättning för försäljning är att egendomen inte alls eller endast i ringa utsträckning behövs i statens verksamhet och att det inte finns särskilda skäl för att egendomen fortfarande ska ägas av staten. Hänsyn till kulturminnesvården, totalförsvaret, naturvården och det rörliga friluftslivet kan utgöra särskilda skäl för att en egendom fortfarande ska ägas av staten.

Innan en fastighetsförvaltande myndighet avyttrar en fastighet ska den samråda med annan myndighet om det är troligt att den myndigheten behöver fastigheten eller om fastigheten behövs för de intressen som den myndigheten har att bevaka.

En fastighetsförvaltande myndighet ska medverka till att statens långsiktiga mark- och lokalbehov samordnas med kommunernas översiktsplanering.

Gällande rätt och vissa aktörer SOU 2013:61

92

Försäljning av statens fasta egendom ska genomföras affärsmässigt. Den säljande myndigheten ska låta värdera fastigheten inför en försäljning.

När det är fråga om försäljning av fast egendom för samhällsbyggnadsändamål till en kommun ska pris och övriga villkor bestämmas efter förhandling mellan kommunen och myndigheten. Vid försäljning av bostadsfastighet finns särskilda regler i förordningen. I övriga fall ska försäljning ske på offentlig auktion eller genom anbudsförfarande. Om detta inte ger ett tillfredsställande pris får försäljning ske efter förhandling med spekulanter på lämpligt sätt.

Som framgått av avsnitt 2.1.1 innehåller kapitalförsörjningsförordningen (2011:210) de generella reglerna om hur försäljningsinkomster får disponeras av myndigheterna. Utöver vad som där redovisades bör tilläggas att det i Fortifikationsverkets regleringsbrev finns vissa specifika bestämmelser kring hur försäljningsinkomster ska disponeras. Verket får disponera intäkter som härrör från försäljningar av fastigheter i samband med försvarsbesluten åren 19961, 20002 och 20043 för att finansiera kostnader som uppstår i samband med avveckling av lokaler, mark och anläggningar. Dessutom får Fortifikationsverket disponera intäkter från försäljning av övnings- och skjutfält för att finansiera kostnader för att hantera olönsamma fält och att utveckla metoder för att ta hand om oexploderad ammunition på skjutfält.

2.1.6 Lagen ( 1984:404 ) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter

Stämpelskatt utgår vid olika slag av överlåtelse av och inteckning av fast egendom. Enligt 2 § är staten undantagen från skattskyldighet enligt lagen. Undantaget omfattar dock inte statliga bolag.

Vid en överlåtelse av fast egendom från staten till ett aktiebolag som ägs av staten är bolaget skyldigt att erlägga stämpelskatt enligt lagen om överlåtelsen sker genom köp, byte, tillskott m.m. Stämpelskatten uppgår till 4,25 procent av det högsta av köpeskillingen och fastighetens taxeringsvärde. Överlåtelser som sker genom att

SOU 2013:61 Gällande rätt och vissa aktörer

93

fastigheter som tillhör bolaget tillförs mark vid en fastighetsbildningsförrättning (efter beslut från lantmäterimyndigheten) är dock inte stämpelskattepliktiga.

Jordabalken (JB) innehåller centrala regler för fastighetsrätt, hyresrätt m.m. I det följande redogörs för regler av särskild relevans i detta sammanhang.

Tillbehör till fastighet – 2 kap. 4 och 7 §§ JB samt lagen ( 1992:1461 ) om verkan av vissa förbehåll vid överlåtelse av fastighet som tillhör staten, m.m.

Staten har möjlighet att vid överlåtelse av fastighet förbehålla sig äganderätten till vissa föremål som annars enligt jordabalken skulle ha varit att betrakta som tillbehör till fastigheten och följt med fastigheten till den nye ägaren. Sådana föremål kan vara teleledningar, anläggning för radiosändningar, anläggning för viss telekommunikation, starkströmsledningar anordningar för sjöfarten eller byggnad, ledning eller anläggning avsedd för totalförsvaret. Denna rätt saknas dock för statliga bolag.

Tidsbegränsning av nyttjanderätter – 7 kap. 5 § och 9 kap. 2 § JB

I 7 kap. 5 § JB finns begränsningar av för hur lång bestämd tid nyttjanderätter i fast egendom kan upplåtas. I huvudsak gäller en begränsning om 50 år för fastighet utanför detaljplanelagt område (utom jordbruksarrende) och 25 år för fastighet inom detaljplanelagt område och för jordbruksarrende. Staten har ett undantag från dessa begränsningar och kan upplåta nyttjanderätter för längre tid. Statliga bolag har inte motsvarande undantag.

Gällande rätt och vissa aktörer SOU 2013:61

94

Blockuthyrning av bostadslägenheter – 12 kap. 1 § sjätte stycket JB

Vid s.k. blockuthyrning av bostadslägenheter, dvs. att fastighetsägaren hyr ut fler än tre lägenheter för andrahandsuthyrning under ett och samma hyresavtal, finns möjlighet enligt 12 kap. 1 § sjätte stycket JB att göra avsteg från vissa tvingande regler i hyreslagen om exempelvis fördelning av underhållsansvar och underhållskostnader. Förfarandet är vanligt vid uthyrning för exempelvis boende för studenter eller anställda. För avsteg från reglerna krävs godkännande från hyresnämnden, om inte staten eller kommun och landsting är hyresvärd. Statligt ägda bolag omfattas inte av undantaget.

Upplåtelse av tomträtt – 13 kap. 2 § JB

Tomträtt får endast upplåtas i fastighet som tillhör stat och kommun. Tomträtt kan inte upplåtas i fastighet som ägs av bolag.

Fastighet som belastas av tomträtt kan i och för sig överlåtas till bolag. Det finns dock exempel på fall där underinstanser har ifrågasatt sådant bolags möjlighet att registrera ändringar eller förnyelser av tomträttsavtalet.

Egendom som ägs av staten kan inte bli föremål för expropriation (1 kap. 1 §). Undantaget gäller inte för egendom som ägs av statligt ägda bolag.

Expropriation kan avse äganderätt eller särskild rätt i egendomen. Expropriation kan ske för vissa allmänna ändamål, oavsett vem som är huvudman.

2.1.9 Förordningen ( 1971:1152 ) om allmänna jordbruksarrenden

Förordningen tillämpas när statliga myndigheter upplåter jordbruksarrende och arrendet omfattar bostad för arrendatorn. Om det finns särskilda skäl, får arrendeavtalet ges annat innehåll än som följer av förordningen.

SOU 2013:61 Gällande rätt och vissa aktörer

95

Enligt förordningen ska arrendetiden utgöra tio år. Är arrendetiden längre än fem år, ska arrendeavgiften anknytas till lämpligt index.

I övrigt innehåller förordningen bl.a. regler om när arrendeavgiften senast ska betalas och om vissa rättigheter som kan vara kopplade till arrendet, t.ex. jakt- och fiskerättigheter.

2.1.10 Jordförvärvslagen (1979:230) och lagen ( 1985:658 ) om arrendatorers rätt att förvärva arrendestället

Dessa lagar omfattar endast lantbruksegendom respektive fastigheter med jordbruksarrenden som innefattar bostad åt arrendatorn. För det fall sådan egendom finns i Fortifikationsverkets bestånd gäller dock regleringen i lagarna på motsvarande sätt som om egendomen ägdes av statligt bolag. En överlåtelse från Fortifikationsverket till bolag kan således aktualisera en tillämpning av respektive lagstiftning.

Fastigheter som ägs av staten kan inte bli föremål för särskild förvaltning enligt 2 § bostadsförvaltningslagen. Undantaget gäller inte för fastigheter som ägs av statliga bolag.

2.1.12 Förordningen ( 1988:1229 ) om statliga byggnadsminnen

4

Vissa av de fastigheter som förvaltas i myndighetsform är statliga byggnadsminnen (SBM). De statliga byggnadsminnena utgörs av cirka 260 av de kulturhistoriskt mest värdefulla byggnaderna och anläggningarna i statens ägo.5 Syftet med en byggnadsminnesförklaring är att garantera ett långsiktigt bevarande och underhåll av hög kvalitet, men även att tillgängliggöra byggnader och miljöer

4 Denna förordning kommer fr.o.m. den 1 januari 2014 att ersättas av en ny med samma namn (2013:558). Den nya förordningen innehåller färre paragrafer än dagens och vissa av de begrepp som här beskrivs har utmönstrats. I sak medför dock inte den nya förordningen några mer betydande förändringar av betydelse för utredningens arbete, t.ex. förändras inte skyddet för eller tillsynen över de statliga byggnadsminnena. 5 Sifferuppgiften hämtad från Riksantikvarieämbetets hemsida (www.raa.se) juni 2013.

Gällande rätt och vissa aktörer SOU 2013:61

96

så att människor nu och i framtiden ska kunna få ta del av historiska kunskaper och upplevelser.

Förvaltningen av SBM är reglerad i förordningen om statliga byggnadsminnen. Denna innebär restriktioner i berörd myndighets förvaltningsuppdrag genom att den begränsar hur myndigheten får förfara med byggnaden. Regleringen syftar till att vidmakthålla byggnader som genom sitt kulturhistoriska värde är synnerligen märkliga eller ingår i ett kulturhistoriskt synnerligen märkligt bebyggelseområde. SBM kan också utgöras av parker, trädgårdar eller andra anläggningar.

Regeringen beslutar efter framställan från Riksantikvarieämbetet om en byggnad ska förklaras för statligt byggnadsminne enligt förordningen. När regeringen beslutar om ett SBM anges också skyddsföreskrifter med instruktioner om hur byggnaden ska vårdas och underhållas och i vilka avseenden den inte får ändras. Föreskrifterna kan också gälla ett område kring byggnaden. Om det finns särskilda skäl får ett statligt byggnadsminne ändras i strid med skyddsföreskrifterna.

Riksantikvarieämbetet har tillsynsansvaret för SBM och håller en förteckning över dem. Frågor om ändring av skyddsföreskrifter prövas av regeringen om det innefattar från kulturhistorisk synpunkt väsentliga ingrepp, i annat fall beslutar Riksantikvarieämbetet.

Ett SBM får inte överlåtas till annan om det finns risk att det kulturhistoriska värdet minskar. Om ett SBM överlåts till en annan ägare än staten övergår det till att bli ett byggnadsminne enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (3 kap. 1 § i denna lag).6Efter överlåtelse av statligt byggnadsminne till bolag övergår tillsynen från Riksantikvarieämbetet till länsstyrelsen.

Riksantikvarieämbetet ska i samråd med de fastighetsförvaltande myndigheterna upprätta en förteckning över sådana byggnader som inte är SBM, men som ändå är kulturhistoriskt värdefulla (12 §). Byggnaderna i denna förteckning får ändras bara om det är nödvändigt. I förteckningen ska också anges om byggnaden kan komma ifråga för byggnadsminnesförklaring (14 §). I sådana fall får åtgärd som kan minska det kulturhistoriska värdet enbart ske efter samråd med Riksantikvarieämbetet.

6 Denna lag kommer fr.o.m. den 1 januari 2014 att byta namn till kulturmiljölagen. I samband med detta görs också vissa förtydliganden och ändringar av redaktionell och språklig karaktär i lagen. Materiellt sett sker dock inga mer betydande förändringar av betydelse i detta sammanhang.

SOU 2013:61 Gällande rätt och vissa aktörer

97

Förordningen innehåller också regler om värdefulla fastigheter (16 §). Dessa är fastigheter som ägs av staten och är en viktig del av det nationella kulturarvet eller av stort kulturhistoriskt värde och därför ska förvaltas så att det kulturhistoriska värdet inte minskar. Riksantikvarieämbetet har tillsynsansvar även över dessa fastigheter och håller en förteckning över dem.

2.2 Regler avseende försvarsområdet m.m.

I sitt uppdrag åt utredningen har Falkenborn Advokatbyrå analyserat vilka lagar och författningar som kan behöva ändras om Fortifikationsverket läggs ned och fastighetsbeståndet och verksamheten flyttas till en annan myndighet och/eller ett av staten helägt bolag. Falkenborns arbete visar att de regler som kan beröras är av varierande slag. Somligt avser omständigheter som i princip alltid aktualiseras i överväganden om eventuell ombildning av myndighetsverksamhet till bolagsform, t.ex. frågan om offentlighetsprincipens tillämplighet. Annat handlar om att det i vissa avseenden råder särskilda regler för försvarsrelaterad verksamhet, framför allt avseende miljö- och säkerhetsaspekter, vilket också påverkar förutsättningarna för att bedriva fastighetsförvaltning på detta område. Vissa sådana aspekter framhålls också i våra direktiv.

I detta avsnitt redogörs översiktligt för vissa författningar m.m. med särskild betydelse för försvarsrelaterad verksamhet.

Miljöbalken (MB) innehåller en rad centrala regler på miljörättens område. Bestämmelserna i balken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö.

I det här sammanhanget är det av särskilt intresse att MB innehåller vissa bestämmelser som medger undantag för staten, särskilda bestämmelser om Generalläkarens tillsyn samt regler om totalförsvaret, inklusive avseende riksintressen.

I våra direktiv anges att en förändrad förvaltning av de fastigheter Fortifikationsverket ansvarar för inte ska innebära ändringar när det gäller tillsynen över miljöfarlig verksamhet eller Försvarsmaktens ansvar och möjligheter att bevaka frågor om riksintresset

Gällande rätt och vissa aktörer SOU 2013:61

98

för totalförsvaret i olika sammanhang. Tillsynen av att Försvarsmakten följer lagar inom bl.a. miljö- och hälsoskydd utövas av Generalläkaren, som är en fristående funktion placerad vid Försvarsmaktens högkvarter. Inom miljö- och hälsoskydd har Generalläkaren även tillsyn över Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt och Fortifikationsverket.

Generalläkarens tillsyn

Tillståndsansökan och anmälan om verksamhet – 9 kap. 8 § MB och 11 kap. 9b § MB

Ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet ska för Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt alltid prövas av länsstyrelsen. Ansökan om tillstånd till vattenverksamhet prövas av mark- och miljödomstolen. Anmälan om miljöfarlig verksamhet och/eller vattenverksamhet ska enligt vad regeringen föreskriver göras till Generalläkaren.

Prövning av Generalläkarens tillsynsbeslut – 18 kap. 1 § MB

Vanligtvis prövar mark- och miljödomstol efter överklagande länsstyrelsers och andra statliga myndigheters beslut, men det är regeringen som prövar beslut av Generalläkaren enligt MB eller föreskrifter meddelade med stöd av balken. Se även 25 § förordningen (2007:667) om allvarliga miljöskador.

13 , 20 , 22 , 37 38 samt 41 §§ förordningen ( 1998:899 ) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd

Ansökan om tillstånd till vissa avloppsanläggningar m.m. prövas av Generalläkaren för anläggning som denne har tillsyn över. Även anmälan m.m. ska göras till Generalläkaren i vissa angivna fall. Generalläkaren har föreskriftsrätt för föreskrifter som behövs för Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt till skydd mot olägenheter för människors hälsa.

SOU 2013:61 Gällande rätt och vissa aktörer

99

Generalläkaren har den operativa tillsynen i fråga om samtliga verksamheter och åtgärder inom Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt utom viss tillsyn som omfattas av Kemikalieinspektionens ansvar. Annan fördelning av ansvar som görs i förordningens 2 kap. gäller inte för den verksamhet som ligger under Generalläkarens tillsyn. Tillsynsmyndigheterna ska enligt 1 kap. 17 § samordna tillsynen om det är ändamålsenligt. Om flera myndigheter har tillsynsansvar som överlappar varandra kan myndigheterna enligt 2 kap. 2 § komma överens om hur ansvaret ska fördelas.

1 kap. 4 § förordningen ( 1998:940 ) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken

Avgifter för verksamhet som Generalläkaren har tillsyn över utgår i praktiken bara för prövningskostnader och inte för tillsyn. I bilagan till förordningen anges dock vilken nivå avgifterna för Generalläkarens tillsyn ska ligga på.

Generalläkaren får meddela föreskrifter som avviker från 15 kap. MB och avfallsförordningen om hantering av hushållsavfall och farligt avfall inom Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt.

24 § förordningen ( 2008:245 ) om kemiska produkter och biotekniska organismer

Generalläkaren kan ge dispens från REACH7 m.m. endast om det behövs med hänsyn till totalförsvarets intressen och dispensen avser Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt.

7 Förordning (EG) nr 1907/2006 – Reach-förordningen, dvs. EU:s kemikalieförordning. Reach står för Registration, Evaluation, Authorization of Chemicals.

Gällande rätt och vissa aktörer SOU 2013:61

100

För verksamhet som utövas av Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer efter åtagande av Generalläkaren överlåta åt denne att i ett visst avseende utöva tillsynen enligt lagen.

Regler som särskilt gäller staten

Säkerhet – 9 kap. 6 a § MB och 16 kap. 3 § MB

Staten behöver inte ställa säkerhet för täktverksamhet respektive för avhjälpande vid miljöskada m.m.

Utrivning av vattenanläggning – 11 kap. 20 § MB och 24 kap. 4 § MB

För staten gäller vissa särskilda bestämmelser om utrivning av vattenanläggning till skydd för allmänna intressen. Mark- och miljödomstolen kan till skydd för allmänna intressen medge staten att riva ut vattenanläggning på den underhållsskyldiges bekostnad.

Regler som särskilt gäller totalförsvaret

Det finns regler i miljöbalken som hänvisar till totalförsvaret. Bland annat får regeringen enligt 1 kap. 5 § MB under vissa omständigheter meddela föreskrifter som avviker från balken, dock inte inom ämnesområden som måste lagregleras. Särskild hänsyn ska tas till att en verksamhet eller åtgärd behövs för totalförsvaret vid rimlighetsavvägningen i 2 kap. 7 § MB. Försvarsintressen ges visst företräde vid riksintresseprövning enligt 3 kap. 9 och 10 §§ MB. De särskilda hushållningsbestämmelserna i 4 kap. hindrar inte anläggningar som behövs för totalförsvaret. Dispens från EU-förordningar om kemikalieregistrering och -klassificering får ges om det behövs för totalförsvaret och 29 kap. 8 § MB stadgar påföljd vid brott mot föreskrift enligt 1 kap. 5 §.

SOU 2013:61 Gällande rätt och vissa aktörer

101

En definition av ”totalförsvaret” finns i 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap som stadgar att totalförsvar är verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig.

Riksintressen – 3 och 4 kap. MB

Miljöbalken innehåller s.k. hushållningsbestämmelser för användningen av mark- och vattenområden. Reglerna omfattar såväl användning av olika områden, oavsett var i landet de är belägna (3 kap.), som användningen av vissa angivna geografiska områden i landet (4 kap.). Reglerna ska tillämpas vid prövning av tillstånd och anmälan av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet enligt MB och vid tillämpning av exempelvis väglagen, vid regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. MB, vid beslut om områdesskydd samt vid planläggning enligt plan- och bygglagen, PBL.

Enligt 3 kap. 9 § första stycket MB ska ”mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret … så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt motverka totalförsvarets intressen”. Det omfattar områden för olika slag av militär verksamhet, t.ex. skjutfält, men även t.ex. beredskaps- och fredstidslagring av energiresurser. Paragrafens andra stycke är särskilt inriktat på totalförsvarets anläggningar: ”Områden som är av riksintresse på grund av att de behövs för totalförsvarets anläggningar skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna”. Vid en avvägning mellan riksintressen ska försvarsintresset ges företräde om ett område eller del av område behövs för en anläggning för totalförsvaret (10 §).

Vanligtvis pekar sektormyndigheterna ut de områden som de menar utgör riksintresse, men detta är aldrig rättsligt bindande. Riksintressenas ställning avgörs i det enskilda fallet, exempelvis av tillståndsprövande myndighet.

I 4 kap. MB utpekas vissa geografiska områden som riksintressen. Det utgör dock inget hinder för anläggningar som behövs för totalförsvaret.

Enligt 2 § punkt 12 förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. ska Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap peka ut de områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse för totalförsvarets anläggningar enligt 3 kap. MB.

Gällande rätt och vissa aktörer SOU 2013:61

102

Ansvar för förorenade områden – 2 kap. 8 § och 10 kap. MB

Reglerna om ansvar för förorenade områden torde inte i sak skilja sig mellan försvarsområdet och övriga delar av samhället.

Det är i första hand verksamhetsutövaren som är ansvarig för undersökningar och åtgärder avseende förorenade områden. En svårighet kan vara att bestämma vem som är verksamhetsutövare och hur staten ska ta sitt ansvar vid statlig verksamhet.

Fastighetsägarens efterbehandlingsansvar gäller i andra hand (subsidiärt) i förhållande till verksamhetsutövarens ansvar, men endast för fastigheter som förvärvats efter att miljöbalken trädde ikraft, dvs. från och med den 1 januari 1999. En förutsättning för ansvaret är att ingen verksamhetsutövare kan utföra eller bekosta efterbehandling och att fastighetsägaren vid förvärvet av fastigheten var medveten om eller borde ha upptäckt föroreningarna. Bestämmelsen är även tillämplig om verksamhetsutövaren endast kan utföra eller bekosta en del av efterbehandlingen av en fastighet, dvs. fastighetsägaren kan bli ansvarig för sådan del som verksamhetsutövaren inte kan utföra eller bekosta. Fastighetsägarens ansvar kan sannolikt aldrig bli större än verksamhetsutövarens ansvar. Detta bör innebära att omfattningen av fastighetsägarens eventuella efterbehandlingsansvar alltid är beroende av det ansvar som verksamhetsutövaren skulle ha kunnat åläggas om han haft möjlighet att stå för sitt ansvar.

En fastighetsägare får anses bedriva verksamhet genom sitt ägande av byggnader och anläggningar på fastigheten och bör som huvudregel betraktas som verksamhetsutövare om verksamheten i byggnaden eller anläggningen har bidragit till föroreningen. Som exempel kan nämnas att läckage från en tank eller PCB8 i fogar har förorenat ett markområde.

2.2.2 Övriga miljöfrågor

Lagen ( 2006:985 ) och förordningen ( 2006:1592 ) om energideklaration för byggnader

Dessa författningar innehåller krav på fastighetsägaren att energideklarera byggnader. Från kravet undantas byggnader som är avsedda för totalförsvaret och som på grund av byggnadens utform-

8 PCB, polyklorerade bifenyler, är en grupp miljö- och hälsoskadliga industrikemikalier.

SOU 2013:61 Gällande rätt och vissa aktörer

103

ning eller den verksamhet som bedrivs där är av hemlig natur (2 § punkt 7 i förordningen).

Förordningen ( 2007:19 ) om PCB m.m.

Förordningen innehåller bestämmelser om kontroll över förekomsten och hanteringen av PCB-produkter samt om inventering, avlägsnande och bortskaffande av sådana produkter och varor eller utrustning som innehåller eller har förorenats med PCB-produkter.

Lagen ( 1999:381 ) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor

Lagen tillämpas inte på militär verksamhet. Av förarbeten till lagen följer att ”militär verksamhet i vid bemärkelse, dvs. sådan som bedrivs av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Fortifikationsverket och

Försvarets forskningsanstalt bör undantas från lagens tillämpningsområde”.9

2.2.3 Bevakning av riksintressen enligt plan- och bygglagen (2010:900)

Beaktande av riksintresse för totalförsvaret vid kommunal planering och lovgivning

Plan- och bygglagen (PBL) innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. En grundläggande princip är enligt 1 kap. 2 § PBL att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Lagen innehåller dock bestämmelser som ska säkerställa att såväl allmänna som enskilda intressen beaktas vid prövning av frågor enligt lagen.

I 2 kap. PBL finns bestämmelser om de allmänna och enskilda intressen som ska beaktas vid planläggning och lokalisering av byggnader. Av 2 kap. 2 § PBL framgår att företräde ska ges till sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. Hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken ska tillämpas vid planläggning och ärenden om lov och förhandsbesked. Bland de bestämmelser om allmänna intressen som ska

Gällande rätt och vissa aktörer SOU 2013:61

104

beaktas finns således 3 kap. 9 § miljöbalken som innehåller skydd för bland annat områden av riksintresse för totalförsvarets anläggningar (se avsnitt 2.2.1 ovan).

Av förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden (hushållningsförordningen) framgår att Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap är sektormyndigheter inom sina respektive ansvarsområden för bevakning av totalförsvarets intressen och för anvisning av områden som bedöms vara av riksintresse. Enligt förordningen ska sektormyndigheten bland annat i skriftlig form lämna uppgifter till länsstyrelsen om områden av riksintresse.

Statens kontroll av att riksintresse beaktas vid kommunal planering och lovgivning

Staten har olika möjligheter att bevaka att riksintressen beaktas vid den fysiska planeringen enligt PBL.

För det första medverkar staten aktivt under planförfaranden genom information och samråd. Samråd ska enligt PBL ske med staten genom länsstyrelsen vid framtagande av förslag till översiktsplan (3 kap. 9 § PBL), detaljplan och områdesbestämmelser (5 kap. 11 och 39 §§ PBL) och regionplan (7 kap. 8 § PBL). Vid samrådsförfarandena ska länsstyrelsen särskilt ta till vara och samordna statens intressen, däribland riksintressen (3 kap. 10 §, 5 kap. 14 och 39 §§ respektive 7 kap. 8 § PBL). Under utställnings- och granskningstiden ska länsstyrelsen särskilt yttra sig om den bedömer att ett riksintresse inte tillgodoses genom planen (3 kap. 16 §, 5 kap. 22 och 39 §§ respektive 7 kap. 8 § PBL).

För det andra har staten möjlighet att under vissa förutsättningar, inom ramen för sin tillsyn, överpröva kommunala beslut om att anta, ändra eller upphäva detaljplan eller områdesbestämmelser. Denna tillsyn utövas av länsstyrelsen enligt 11 kap. 10 och 11 §§. Enligt bestämmelserna ges länsstyrelsen rätt att, inom tre veckor från det att den fått meddelande om att en kommun beslutat anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, självmant överpröva kommunens beslut, under vissa förutsättningar. För det fall länsstyrelsen finner att beslutet kan antas innebära att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses ska länsstyrelsen upphäva kommunens beslut. Regeringen

SOU 2013:61 Gällande rätt och vissa aktörer

105

svarar, såvitt avser riksintressen, för motsvarande överprövning av beslut om regionplan (11 kap. 13 § PBL).

Om det finns särskilda skäl får regeringen eller länsstyrelsen enligt 11 kap. 12 § PBL besluta att den ordning som enligt 11 kap. 10 och 11 §§ gäller för överprövning av planbeslut också ska gälla beträffande byggnadsnämndens beslut om lov eller förhandsbesked inom visst geografiskt område.

För det tredje har regeringen möjlighet att förelägga en kommun att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser (planföreläggande), bl.a. om det behövs för att tillgodose ett riksintresse (11 kap. 15 § PBL).

Av 2 kap.1 och 2 §§plan- och byggförordningen (2011:338) (PBF) följer att länsstyrelsen under samråd om förslag att anta, ändra eller upphäva regionplan, översiktsplan, detaljplan eller områdesbestämmelser, på lämpligt sätt ska hålla andra statliga myndigheter underrättade om planarbetet. När förslag till regionplan eller översiktsplan ställs ut ska länsstyrelsen underrätta de statliga myndigheter som kan väntas ha synpunkter i sådana frågor som länsstyrelsen ska ta ställning till i sitt granskningsyttrande, bland annat frågor om riksintressen.

Av 2 kap. 3 § PBF följer att om en statlig myndighet under samrådet har synpunkter på ett planförslag, ska myndigheten framföra synpunkterna till länsstyrelsen.

Av hushållningsförordningen följer att länsstyrelsens arbete att verka för att riksintressen tillgodoses i kommunala planer ska grundas på bland annat underlag från sektormyndigheterna, däribland Försvarsmakten.

Överklagande av sakägare

Ovan nämnda regler innehåller huvuddragen i de former enligt vilka lagstiftaren förutsett att den statliga kontrollen av att allmänna intressen ska beaktas vid planering och lovärenden ska utövas.

Av rättspraxis och förarbetsuttalanden10 följer att den som enligt gängse regler har ställning som sakägare och rätt att överklaga kommunens beslut enligt 13 kap. PBL är oförhindrad att som grund för sitt överklagande åberopa att kommunen inte i tillräcklig utsträckning har beaktat ett riksintresse vid plan- eller lovbeslutet.

10 Bl.a. uttalanden i prop. 2009/10:215 avseende införandet av mark- och miljödomstolar.

Gällande rätt och vissa aktörer SOU 2013:61

106

Detta gäller även då staten är sakägare, vilket följer av 13 kap. 10 § PBL. Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har, enligt 13 kap. 14 § PBL, en generell rätt (oberoende av sakägarställning) att överklaga vissa lovbeslut inom vissa skyddsområden som rör bl.a. anläggningar för totalförsvaret.

Säkerhetsskyddslagstiftningen omfattar såväl verksamhet hos staten, kommunerna och landsting som alla statliga bolag och enskilda om de enskildas verksamhet är av betydelse för rikets säkerhet eller särskilt behöver skyddas mot terrorism.

Lagen innehåller krav på att verksamheten ska ha det säkerhetsskydd som behövs med hänsyn till verksamhetens art, omfattning och övriga omständigheter.

Lagen reglerar även den säkerhetsprövning som ska göras innan en person genom anställning eller på annat sätt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet eller anlitas för uppgifter som är viktiga för skyddet mot terrorism.

Säkerhetsprövningen ska respektive får i vissa fall omfatta registerkontroll och särskild personutredning. Av betydelse för när detta måste göras är vilken säkerhetsklass som viss anställning eller annat deltagande i verksamheten placeras i.

Beslut om placering i säkerhetsklass och beslut om att genomföra registerkontroll fattas av riksdagen och dess myndigheter såvitt avser riksdagens förvaltningsområde och i övrigt av regeringen.

Regeringen får föreskriva att berörda myndigheter själva får besluta om registerkontroll och placering i säkerhetsklass. Sådan beslutanderätt får också ges till statliga bolag eller enskilda om det finns särskilda skäl (20 § säkerhetsskyddslagen). Genom säkerhetsskyddsförordningen har regeringen medgett bland andra Fortifikationsverket och Statens fastighetsverk att besluta om säkerhetsklassning och registerkontroll i viss angiven utsträckning. Såvitt gäller statliga bolag får vissa sektormyndigheter meddela beslut avseende viss säkerhetsklassning och viss registerkontroll för bolaget (Affärsverket svenska kraftnät för elförsörjningsverksamhet, Transportstyrelsen för flygtransportverksamhet, Post- och telesty-

SOU 2013:61 Gällande rätt och vissa aktörer

107

relsen för telekommunikationsverksamhet och respektive länsstyrelse för övrig verksamhet).

Säkerhetsskyddslagen har viss betydelse beträffande upphandlingsfrågor. Således innehåller 8 § krav på att staten och kommuner/landsting ska ingå särskilda säkerhetsskyddsavtal vid upphandling där uppgifter förekommer som med hänsyn till rikets säkerhet omfattas av sekretess. Motsvarande krav finns inte vid statliga bolags upphandling.

Som framgått av avsnitt 1.5.2 pågår parallellt med vår utredning en särskild utredning om säkerhetsskyddslagstiftningen (Ju 2011:14). Frågor om säkerhetsskyddad upphandling omfattas av den utredningens direktiv (dir. 2011:94).

Vad gäller tillsyn har regeringen, enligt 31 § säkerhetsskyddslagen, bemyndigande att bestämma vem som ska kontrollera säkerhetsskyddet hos myndigheter och andra som lagen gäller för (tillsyn).

Regeringen har i 39 § säkerhetsskyddsförordningen bestämt att säkerhetsskyddet ska kontrolleras av Försvarsmakten när det gäller Fortifikationsverket och Försvarshögskolan samt de myndigheter som hör till Försvarsdepartementet, med undantag för Kustbevakningen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Statens haverikommission. När det gäller de tre sistnämnda, och övriga myndigheter, ansvarar Rikspolisstyrelsen för kontrollen.

Enligt 40 § förordningen kontrolleras säkerhetsskyddet hos statliga bolag och andra enskilda av samma sektormyndighet som ansvarar för vissa beslut om säkerhetsklassning och registerkontroll, dvs. länsstyrelsen för sådan verksamhet som inte avser elförsörjning, flygtransport eller telekommunikation (se ovan). Enligt 42 § förordningen kan kontrollen av säkerhetsskyddet avseende bl.a. statliga bolag också utföras av Försvarsmakten och Rikspolisstyrelsen; sådan kontroll ska i så fall ske i samråd med myndigheter som har det primära tillsynsansvaret enligt ovan.

Rikspolisstyrelsen har rätt, enligt 43 § säkerhetsskyddsförordningen, att meddela närmare föreskrifter om verkställigheten av säkerhetsskyddslagen beträffande förfarandet vid registerkontroll. Om förfarandet rör anställda inom Försvarsmakten ska samråd ske med denna.

Rikspolisstyrelsen och Försvarsmakten får (utöver förfarandet vid registerkontroll) meddela ytterligare närmare föreskrifter om verkställigheten av lagen för sina respektive tillsynsområden som följer av 39 § säkerhetsskyddsförordningen.

Gällande rätt och vissa aktörer SOU 2013:61

108

Enligt 45 § förordningen ska varje myndighet, om det inte är uppenbart obehövligt, meddela föreskrifter i fråga om säkerhetsskyddet inom sina respektive verksamhetsområden.

2.2.5 Vissa frågor om anställning

Krav på svenskt medborgarskap för att inneha en anställning eller utföra ett uppdrag hos staten eller en kommun får endast uppställas i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag. Detta följer av 12 kap. 6 § regeringsformen.

Enligt 29 § säkerhetsskyddslagen uppställs krav på svenskt medborgarskap för säkerhetsklassad anställning vid stat eller kommun.

I 5 § lagen (1994:260) om offentlig anställning uppställs krav på svenskt medborgarskap för militär anställning och för anställning som åklagare eller polis.

Enligt 6 § samma lag ges regeringen rätt att föreskriva eller i ett särskilt fall besluta att endast svenska medborgare får ha anställning inom regeringskansliet eller utrikesförvaltningen, statlig anställning som kan vara förenad med myndighetsutövning eller handläggning av frågor som rör förhållandet till andra stater eller till mellanfolkliga organisationer eller statlig anställning som kan medföra kännedom om förhållanden som är av betydelse för landets säkerhet eller för andra viktiga allmänna eller enskilda ekonomiska intressen.

En säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen kan göras även sedan anställning påbörjats. Säkerhetsprövningen syftar till att klarlägga om personen i fråga kan antas vara illojal mot de intressen som skyddas i lagen. Om det vid en säkerhetsprövning hos en statlig myndighet framkommer att en person ur säkerhetssynpunkt är olämplig för sin befattning ska detta anmälas till regeringen (49 § säkerhetsskyddsförordningen).

För anställda hos såväl staten som statligt bolag gäller bl.a. lagen (1982:80) om anställningsskydd, LAS. Frågan om möjligheten att omplacera/avskeda någon eller i övrigt vidta disciplinär åtgärd till följd av att någon bedöms olämplig ur säkerhetssynpunkt prövas utifrån regler i den och andra arbetsrättsliga lagar. För anställda hos staten gäller dessutom lagen om offentlig anställning. Enligt 4 § lagen om offentlig anställning gäller att avseende endast får fästas vid sakliga grunder vid anställning. Bestämmelsen är tillämplig för statliga myndigheter.

SOU 2013:61 Gällande rätt och vissa aktörer

109

Arbetstagare vid polisväsendet, utrikesförvaltningen, Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk, Totalförsvarets rekryteringsmyndighet, Försvarshögskolan och Försvarets radioanstalt får, enligt 31 § lagen om offentlig anställning, med omedelbar verkan skiljas från sina arbetsuppgifter om det är nödvändigt med hänsyn till landets bästa. Beslut enligt bestämmelsen fattas av regeringen.

Skyddslagen innehåller bestämmelser om att vissa objekt kan beslutas vara skyddsobjekt för att tillgodose behovet av förstärkt skydd mot sabotage, terroristbrott, spioneri och röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret och grovt rån.

De objekt som kan bli föremål för beslut om skyddsobjekt räknas upp i lagens 4–6 §§ (4 § avser objekt med civil anknytning, 5 § objekt med militär anknytning, medan 6 § avser krig och liknande förhållanden).

Beträffande vissa objekt gäller som förutsättning att staten ska ha ägande- eller nyttjanderätt till objektet och att det dessutom ska disponeras för visst angivet ändamål.

Objekt som staten (eller i vissa fall en kommun eller ett landsting) måste vara ägare eller nyttjanderättshavare till för att de ska kunna utgöra skyddsobjekt är: (i) byggnader, andra anläggningar och områden som disponeras av riksdagen eller riksdagsförvaltningen (4 § punkt 2); (ii) byggnader och andra anläggningar som används eller är avsedda för att leda eller styra statlig eller kommunal verksamhet (4 § punkt 3); (iii) byggnader, andra anläggningar och områden som disponeras av Försvarsmakten, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt (5 § punkt 1).

För inrättande av vissa civila skyddsobjekt krävs att objektets ägare eller nyttjanderättshavare samtycker till åtgärden (19 §) om det är annan än staten. Även i fall där samtycke inte krävs ska samråd ske med ägaren/nyttjanderättshavaren (vid behov även om denne är staten genom annan myndighet).

Om äganderätten till ett objekt överförs från staten till ett statligt ägt bolag är i de fall som anges ovan (4 § punkt 2 och 3 samt 5 § punkt 1 i skyddslagen) möjligheten att inrätta objektet som skyddsobjekt beroende av att staten efter överlåtelsen har nyttjan-

Gällande rätt och vissa aktörer SOU 2013:61

110

derätt till objektet. De ändamål som anges i nämnda punkter torde i praktiken innebära att det i så gott som samtliga fall då sådant ändamål aktualiseras finns en nyttjanderätt för staten (eller i förekommande fall kommun eller landsting).

Frågor om rätten att fatta beslut och meddela föreskrifter enligt lagen påverkas inte av huruvida ett visst objekt ägs direkt av staten eller av statligt bolag.

2.2.7 Övnings- och skjutfält

Enligt utredningsdirektiven ska vi beakta vad regeringen anfört i budgetpropositionen för år 201211 om försvarets övnings- och skjutfält. Även om det inte handlar om en författning finns skäl att i detta kapitel kort redovisa vad som där sägs om hur beslut ska fattas om vilka övnings- och skjutfält som ska finnas.

I propositionen framhålls att övnings- och skjutfälten är av central betydelse för att Försvarsmakten ska kunna utbilda och öva både den befintliga och den framtida insatsorganisationen. Detta innebär enligt regeringen att Försvarsmakten nu och i framtiden måste ha tillgång till övnings- och skjutfält med skilda naturtyper och terrängförhållanden. Fälten måste också vara belägna i olika delar av landet så att förbanden kan utbildas och övas i olika klimatförhållanden. Regeringen anser vidare att detta kan innebära att övnings- och skjutfält i vissa fall bör bibehållas även om det inte längre finns något utbildningsförband i fältets omedelbara närhet. Liksom i tidigare sammanhang, bl.a. 2004 års försvarsbeslutsproposition12, framhåller regeringen att det skulle vara svårt att i ett förändrat omvärldsläge nyanskaffa militära övnings- och skjutfält.

Vidare sägs i propositionen att det är Försvarsmakten som – grundat på riksdagens och regeringens beslut om insatsorganisationens utformning – bestämmer den närmare utformningen av insatsorganisationen som är nödvändig för att statsmakternas krav på operativ militär förmåga ska kunna uppfyllas. Det är också Försvarsmakten som bestämmer var och hur insatsorganisationens förband ska utbildas och övas. I linje med detta framhåller regeringen i propositionen att det är Försvarsmakten som ska bedöma vilka övnings- och skjutfält som bör bibehållas och utvecklas och vilka som bör avvecklas.

11Prop. 2011/12:1, utgiftsområde 6. 12Prop. 2004/05:43.

SOU 2013:61 Gällande rätt och vissa aktörer

111

Försvarsmakten för en förteckning över övnings- och skjutfält. I förteckningen, som revideras löpande, redovisas vilka fält som ska vidmakthållas och vilka som ska avvecklas.

2.3 Vissa berörda aktörer

2.3.1 Statens fastighetsverk

Enligt utredningsdirektiven ska vi lämna förslag om vilka myndigheter eller statligt ägda bolag som är mest lämpliga för förvaltningen av de försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket. Av dagens myndigheter torde Statens fastighetsverk (SFV) ligga närmast till hands som tänkbar mottagare av hela eller delar av Fortifikationsverkets bestånd, varför det i detta sammanhang finns skäl att kort redogöra för innehållet i SFV:s instruktion13 och myndighetens verksamhet.

Enligt sin instruktion ansvarar Statens fastighetsverk för att förvalta en viss del av statens fasta egendom. Verket ska inom sitt uppdrag bidra till ett hållbart byggande och en hållbar förvaltning. Fastigheterna ska förvaltas så att en god resurshushållning och en hög ekonomisk effektivitet uppnås. Vidare ska verket på uppdrag av regeringen genomföra nybyggnation och ombyggnation av fast egendom samt för statens räkning förvärva och avyttra fast egendom. I instruktionen anges också att SFV ska förvalta några särskilt angivna fonder.14

Av instruktionen framgår också att SFV har rätt att bedriva uppdragsverksamhet inom sitt verksamhetsområde och att verket får ta ut avgifter för fastighetsförvaltning och uppdragsverksamhet.

SFV förvaltar en betydande del av de fastigheter som vid fastighetsreformen i början av 1990-talet inte ansågs kunna föras över till förvaltning i bolag. Denna egendom utgörs framför allt av regeringskansliets byggnader, utrikes fastigheter och kulturhistoriskt värdefulla fastigheter såsom de kungliga slotten, gamla fästningar, kungsgårdar, residens, museer, teatrar m.m. En stor del av beståndet är en del av det nationella kulturarvet och många byggnader är statliga byggnadsminnen. Byggnadsbeståndet finns över hela landet

13 Förordning (2007:757) med instruktion för Statens fastighetsverk. 14 Stiftelsen fonden för Carl XII:s monument, Stiftelsen Helgo Zetterwalls fond, Stiftelsen von Rothsteins donationsfond samt Hovmarskalken Friherre A R von Kraemers testamentsmedel.

Gällande rätt och vissa aktörer SOU 2013:61

112

med tyngdpunkt i Stockholm. Verket förvaltar också stora skogs- och markområden, framför allt i Västerbotten och Norrbotten.

SFV:s förvaltningsuppdrag omfattar cirka 2 300 fastigheter med ungefär 3 000 byggnader i Sverige och cirka 6,4 miljoner hektar mark. Därtill förvaltar SFV svenska ambassader, residens och institut i ett sextiotal länder. Det bokförda värdet av fastigheterna uppgår till drygt 13 miljarder kronor.15

2.3.2 Statligt ägda bolag och regler som styr dessa

Staten äger fyra bolag som har till uppgift att förvalta fastigheter. Dessa är Akademiska Hus AB, Jernhusen AB, Specialfastigheter och Vasallen. Även vissa andra statligt helägda bolag, t.ex. LKAB, Swedavia och Vattenfall AB, äger fastigheter, men har inte fastighetsförvaltning som sin huvuduppgift.

För det fall att delar av Fortifikationsverkets bestånd skulle överföras till ett eller flera statligt ägda bolag kan antas att det skulle handla om Specialfastigheter och/eller Vasallen. Däremot torde det inte finnas skäl att i sammanhanget överväga en överföring till vare sig Akademiska Hus, som har till huvuduppgift att erbjuda landets universitet och högskolor ändamålsenliga och sunda lokaler för undervisning och forskning, eller till Jernhusen, som på kommersiella villkor utvecklar stationsområden, underhållsdepåer och godsterminaler längs järnvägen.

Specialfastigheter har i uppdrag att äga, förvalta och utveckla ändamålsfastigheter för offentliga verksamheter och förränta kapitalet enligt ägarens krav. Bolaget äger och förvaltar fastigheter som är byggda för speciella ändamål inom olika statliga verksamheter och som i allmänhet ställer stora krav på säkerhetslösningar och tekniska installationer. Det handlar t.ex. om kriminalvårds- och polisfastigheter, specialskolor m.m. År 2012 omsatte bolaget knappt 1,8 miljarder kronor. Detta år hade fastighetsinnehavet en lokalarea på drygt 1,1 miljoner kvadratmeter och ett marknadsvärde på 18,7 miljarder kronor.16

Vasallen har till uppgift att förädla framför allt nedlagda regementen och andra försvarsfastigheter till attraktiva områden för nya verksamheter. Avsikten är att det statliga ägandet på sikt ska

15 Sifferuppgifter om Statens fastighetsverk hämtade från myndighetens hemsida (www.sfv.se) juni 2013. 16 Sifferuppgifter om Specialfastigheter hämtade från bolagets hemsida (www.specialfastigheter.se) juni 2013.

SOU 2013:61 Gällande rätt och vissa aktörer

113

avvecklas. År 2009 utvidgades Vasallens uppdrag så att bolaget inte är begränsat till att enbart utveckla försvarsrelaterade fastigheter utan även kan genomföra kompletterande förvärv i syfte att utveckla och avyttra. Vid 2011 års slut omfattade Vasallens svenska bestånd 11 fastigheter om totalt 485 hektar, innehållande 350 byggnader med en uthyrningsbar area om cirka 375 000 kvadratmeter. Den exploateringsbara marken omfattar cirka 230 hektar, med möjlighet till byggrätter om cirka 700 000 kvadratmeter bruttoarea (BTA) bostäder och lokaler.17

I de statligt ägda fastighetsbolagen sker förvaltningen utifrån samma regelverk som gäller för övriga aktiebolag. Staten äger inte fastigheterna direkt utan äger samtliga aktier i bolagen.

De statligt ägda bolagen lyder under samma lagar som privatägda företag, t.ex. aktiebolagslagen (2005:551), konkurrenslagen (2008:579) och bokföringslagen (1999:1078). När det gäller kulturhistoriskt värdefulla byggnader och miljöer som ägs av statliga bolag gäller lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (se avsnitt 2.1.12).

Reglerna avseende statens styrning av dessa bolag följer härmed generella regler för ägarstyrning av bolag, där aktiebolagslagen ger det generella ramverket. Detta innebär bl.a. att bolagets syfte anges i dess bolagsordning och att den direkta påverkan från ägaren, staten, sker genom bolagsstämman. En särregel för de statliga bolagen är att Riksrevisionen har rätt att utse revisorer.

Regeringen har beslutat att de statliga bolagen ska tillämpa Svensk kod för bolagsstyrning och även lagt fast en statlig ägarpolicy som bolagen ska följa.

Beslut inom staten som rör bolagen t.ex. i Regeringskansliet följer gängse regelverk för offentlighet och sekretess m.m.

17 Sifferuppgifter om Vasallen hämtade från bolagets hemsida (www.vasallen.se) juni 2013.

115

3 Beskrivning av Fortifikationsverket

Enligt regeringens direktiv är vårt uppdrag att förbereda och lämna förslag om en fördelning av statens bestånd av försvarsfastigheter. Vi ska lämna förslag om vilka myndigheter eller statligt ägda bolag som är mest lämpliga för förvaltning av de försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket.

Som bakgrund till våra överväganden, som redovisas i kommande kapitel, lämnas här en redogörelse för Fortifikationsverkets uppdrag, organisation, fastighetsbestånd m.m. Beskrivningen bygger främst på dokument av typen årsredovisningar, regleringsbrev m.m., det underlagsmaterial som Fortifikationsverket sammanställt efter överenskommelse med utredningen samt betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst (SOU 2011:31).

3.1 Myndighetens uppdrag

Fortifikationsverket äger och förvaltar merparten av Sveriges försvarsfastigheter. Fastighetsbeståndet är brett och inkluderar allt från kaserner, kontor och förråd till byggnadsminnen, flygplatser, hamnar, bergrum och moderna övningsanläggningar. Verket förvaltar även stora markområden. År 2012 omsatte Fortifikationsverket cirka 3,5 miljarder kronor, varav cirka 2,2 miljarder kronor härrörde från hyror och arrenden i det egna fastighetsbeståndet och resten från andra typer av tjänster.

Fortifikationsverket bildades som en följd av den reformering som i början av 1990-talet skedde av den statliga fastighetsförvaltningen (se kapitel 1 för en beskrivning av reformens bakgrund och genomförande) och inledde sin verksamhet den 1 juli 1994. Verket sorterar i dag under Socialdepartementet.

Beskrivning av Fortifikationsverket SOU 2013:61

116

I Fortifikationsverkets instruktion1 anges, i 1–7 §§, att verket ska svara för följande uppgifter:

 Fortifikationsverket ansvarar för att förvalta en viss del av statens fasta egendom, såsom fastigheter avsedda för försvarsändamål. Fastigheterna ska förvaltas så att en god resurshushållning och en hög kostnadseffektivitet uppnås. Underhållet på fastigheterna ska inte dras ned för att frigöra medel för hyresgästen.

 Myndigheten ska på uppdrag av regeringen genomföra nybyggnation och ombyggnation av fast egendom samt för statens räkning förvärva fast egendom.

 Myndigheten ska bistå Försvarsmakten i lokalförsörjningsfrågor.

 Myndigheten ska ansvara för anskaffning av mark samt för etablering, förvaltning och avyttring av byggnader, anläggningar m.m. för försvarets behov i samband med internationella fredsbevarande och humanitära insatser.

 Myndigheten ska bedriva fortifikatoriskt utvecklingsarbete så att kompetens för det svenska samhällets behov inom skydds- och anläggningsteknik kan utvecklas och säkerställas.

 Myndigheten ska på uppdrag av Försvarsmakten lämna underlag för inriktningen av och genomföra utvecklingsprojekt avseende skydds- och anläggningsteknik.

 Myndigheten har inom sitt verksamhetsområde rätt att bedriva uppdragsverksamhet.

Av instruktionen framgår också att Fortifikationsverket ska ta ut avgifter för fastighetsförvaltningen och sin uppdragsverksamhet. Vidare anges att verket beslutar om avgifternas storlek, utom i de fall som avses enligt 15 § avgiftsförordningen (1992:191)2, och att verket får disponera avgiftsinkomsterna. Regeringen anger också vissa riktlinjer för den avgiftsbelagda verksamheten i Fortifikationsverkets regleringsbrev (se avsnitt 3.5 nedan).

Vidare anges i instruktionen (8 §) att Fortifikationsverket ska bedriva viss samverkan. Således ska myndigheten utbyta erfaren-

1 Förordning (2007:758) med instruktion för Fortifikationsverket. 215 § avgiftsförordningen avser bl.a. avgifter i samband med att en myndighet efter särskild begäran lämnar ut en kopia eller avskrift av allmän handling o.d.

SOU 2013:61 Beskrivning av Fortifikationsverket

117

heter och information med andra myndigheter i syfte att öka civila och militära synergieffekter inom sitt verksamhetsområde.

3.2 Mål enligt regleringsbrev

I Fortifikationsverkets regleringsbrev för budgetåret 2013 har regeringen angett följande mål:

 Fortifikationsverket ska i sin verksamhet uppnå ett resultat efter finansiella poster motsvarande en avkastning på genomsnittligt myndighetskapital om 4,9 procent.3 Avkastningskravet beräknas utifrån statens avkastningsränta och utlåningsränta för år 2013 och riskpremie vid given soliditet och är baserat på prissättningsmodellen Capital Asset Pricing Model (CAPM).

 Myndigheten ska medverka till att de statliga målen för arkitektur, formgivning och design uppnås och verka för att de nationella miljökvalitetsmålen uppnås.

 Hänsyn till miljö- och kulturvärden ska i tillämpliga delar motsvara vad som gäller för andra stora fastighetsförvaltare.

Därtill anges under rubriken Organisationsstyrning i regleringsbrevet följande mål för de kundundersökningar som Fortifikationsverket genomför:

 Målet är att Fortifikationsverkets hyresgäster ska vara nöjda med fastighetsförvaltningen och att myndigheten i kundundersökningen ska uppnå ett Nöjd-kund-index (NKI) om minst 65. Fortifikationsverket ska redovisa resultatet av kundundersökningen i samband med årsredovisningen för 2013.

I regleringsbrevet anger regeringen också ett flertal krav på återrapporteringar som Fortifikationsverket ska göra i sin årsredovisning. Ett tiotal av dessa avser olika typer av nyckeltal avseende fastighetsförvaltningens utveckling, men i regleringsbrevet anges inte några mål för vilka nivåer dessa nyckeltal ska ligga på. Vidare anges i regleringsbrevet att Fortifikationsverket ska redovisa verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion och att redovisningen ska fördelas på verksamhetsdelarna Förvaltning, Uppdrag och Avyttring.

3 Innebörden av begreppet ”genomsnittligt myndighetskapital” framgår av avsnitt 3.5.

Beskrivning av Fortifikationsverket SOU 2013:61

118

3.3 Organisation och personal

Fortifikationsverket bedriver verksamhet på ett flertal platser i Sverige. Huvudkontoret finns i Eskilstuna. Där finns verksledning och staber för juridik, kommunikation, personalfrågor (HR, Human Resources), administration, ekonomi, uppföljning och planering samt en säkerhetsenhet. Därtill finns ett servicecenter i Arvidsjaur, som bl.a. har till uppgift att ta emot felanmälningar och hantera verkets telefonväxel.

Som framgår av organisationsskissen nedan är verket i övrigt indelat i fem avdelningar: Fastighetsavdelning Syd, Fastighetsavdelning Norr, Centrum för Skyddsteknik, Byggavdelningen och Markavdelningen. Av dessa är fastighetsavdelningarna lokaliserade till Kristianstad (Syd) respektive Kungsängen (Norr) och de övriga till Eskilstuna.

SOU 2013:61 Beskrivning av Fortifikationsverket

119

De två fastighetsavdelningarna ansvarar för att förvalta och utveckla fastighetsbeståndets öppna objekt (vad som avses med Fortifikationsverkets öppna respektive slutna bestånd framgår av avsnitt 3.4 nedan). De är indelade i ett antal fastighetsenheter som i de flesta fall är knutna till en garnisonsort, på det sätt som framgår av figuren. Fastighetsavdelningarna ansvarar i normalfallet för drift, underhåll och tilläggstjänster av berörda fastigheter. De har också ansvar för verkets nyttjanderättsförvaltning, med undantag för jordbruks-, jakt- och fiskearrenden som ligger under Markavdelningen.

Centrum för Skyddsteknik har till uppgift att dels förvalta och utveckla Fortifikationsverkets fastighetsbestånd med särskilda skyddskrav (det slutna beståndet), dels vidmakthålla och utveckla verkets skydds- och anläggningstekniska kompetens. Avdelningen har även ett ansvar att stödja Försvarsmakten med utveckling och förvaltning av internationella camper.

Byggavdelningen ansvarar för investeringsverksamheten för det öppna beståndet och har verkets projektledarresurser och verksgemensamma specialistresurser för denna verksamhet. Avdelningen har också ett ansvar att stärka verkets roll som byggherre. Vidare ska den bidra till utveckling av metodik och kompetens i framtida byggande samt utveckla samarbetet med Försvarsmakten avseende planering av lokalförsörjning.

Markavdelningen ansvarar för förvärv av fastigheter, fastighetsregister (inklusive fastighets- och ritningsarkiv), nyttjanderätter (exempelvis jakt- och fiskerätter samt jordbruksarrenden) och skogsförvaltning. Den har också ansvar för avyttring av fastigheter, både byggnader och mark samt juridisk förvaltning.

Fortifikationsverket leds av en generaldirektör. Denne svarar ensam för myndighetens verksamhet inför regeringen, dvs. verket är ett s.k. enrådighetsverk. Denna ordning infördes fr.o.m. år 2012, tidigare hade verket en styrelse med fullt ansvar.

Under år 2012 hade Fortifikationsverket i medeltal 644 anställda (motsvarande 623 årsarbetskrafter). Av dessa var 122 personer placerade vid huvudkontoret och avdelningarna i Eskilstuna och 522 vid verkets övriga stationeringsorter. I bilaga 3 ges en detaljerad beskrivning av antal anställda per avdelning och stab samt vid verkets olika arbetsställen runt om i landet.

En förhållandevis stor andel av Fortifikationsverkets anställda är nära pensionsåldern. Per september 2012 uppgick personalens medelålder till 51 år och 24 procent var över 60 år. En femtedel av

Beskrivning av Fortifikationsverket SOU 2013:61

120

medarbetarna bedöms kunna gå i pension de närmaste åren, beroende av egna val av pensionsålder (65–67 år).

Som framgått av avsnitt 2.2.4 anger säkerhetsskyddslagen (1996:627) bl.a. regler för den säkerhetsprövning som ska göras innan en person genom anställning eller på annat sätt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet eller anlitas för uppgifter som är viktiga för skyddet mot terrorism. Vid Fortifikationsverket genomförs säkerhetsprövning med registerkontroll dels i samband med nyanställningar och dels inför anlitande av externa uppdragstagare, exempelvis konsulter och entreprenörer. Säkerhetsprövning omfattar registerkontroll och i vissa fall särskild personutredning.

3.4 Fortifikationsverkets verksamhet

Som framgått av avsnitt 3.2 ska Fortifikationsverket enligt sitt regleringsbrev redovisa sin verksamhet i tre områden:

Förvaltning, som omfattar hela den fastighetsförvaltande verksamheten, såväl det öppna som det slutna beståndet. Verksamheten inkluderar förvaltning av både ett stort antal byggnader m.m. och stora markområden. I Förvaltning ingår också att bistå Försvarsmakten i lokalförsörjningsfrågor.

Uppdrag, som innefattar bl.a. att anskaffa, förvalta och avyttra byggnader och anläggningar för försvarets internationella insatser och att bedriva fortifikatorisk utvecklingsverksamhet. I denna verksamhet ingår också att verket hanterar Försvarsmaktens externa förhyrningar.

Avyttring, som avser försäljning av fastigheter som inte längre behövs för försvarsändamål samt avveckling och återställande av försvarsanläggningar.

Som nämnts uppgick Fortifikationsverkets totala intäkter till cirka 3,5 miljarder kronor år 2012. Av detta stod Förvaltning för cirka 66 procent, Uppdrag för cirka 25 procent och Avyttring för cirka 9 procent.

De olika verksamhetsdelarna beskrivs närmare i avsnitten 3.4.1 till 3.4.3 nedan, medan verkets ekonomi och finansiering i huvudsak behandlas i det nästföljande avsnitt 3.5.

SOU 2013:61 Beskrivning av Fortifikationsverket

121

3.4.1 Förvaltning

Som framgått ovan omfattar Fortifikationsverkets fastighetsförvaltning såväl ett öppet som ett slutet fastighetsbestånd. I det senare ingår fastigheter – främst försvarsanläggningar – som är hemliga med hänvisning till rikets säkerhet eller av annan anledning. Uppgifter om detta bestånd är inte allmänt tillgängliga. Det öppna fastighetsbeståndet är däremot inte hemligt. Av förklarliga skäl avser beskrivningen i detta avsnitt i huvudsak det öppna beståndet.

Fastighetsbeståndets inriktning

Förvaltningen avser objekt av varierande slag. En hel del av byggnaderna är av generell karaktär, såsom kontorsbyggnader, kaserner, verkstäder och restauranger. Dessa är normalt koncentrerade till garnisonerna. I verkets bestånd ingår dock även många objekt av mer ovanlig art, som är särskilt anpassade till den verksamhet som bedrivs på dem, t.ex. utbildningsanordningar för dyk- och räddningsverksamhet, hamnar, flygfält, hangarer, flygledartorn, avloppsreningsverk, värmecentraler och annan typ av infrastruktur. Förvaltningsuppdraget omfattar även stora markområden, som främst används av totalförsvaret för övnings-, skjut-, test- och provverksamhet.

Översiktligt sett har fastighetsbeståndet följande inriktning och omfattning (sifferuppgifterna avser december 2012):

 Fortifikationsverket förvaltar 6 800 byggnader. Tre fjärdedelar av dessa är uppvärmda (bl.a. kaserner, administrations-, undervisnings-, övnings- och servicelokaler, militärrestauranger, verkstäder, hangarer, garage samt bostäder och fritidshus) och en fjärdedel ouppvärmda, främst kallförråd.

 Beståndet omfattar 3,3 miljoner kvadratmeter bruttoarea (BTA) lokaler, vilket motsvarar 3,0 miljoner kvadratmeter bruksarea (BRA).4

4 Det finns olika sätt att mäta lokalyta. Enligt Terminologicentrum (www.tnc.se) definieras bruttoarea (BTA) som ”area av mätvärda delar av ett våningsplan, begränsad av omslutande byggnadsdelars utsida eller annan för mätvärdhet angiven begränsning”, medan bruksarea (BRA) definieras som ”area av nyttjandeenhet eller annan grupp av sammanhörande mätvärda utrymmen, begränsad av omslutande byggnadsdelars insida eller annan för mätvärdhet angiven begränsning”. Som framgår av texten ovan ger bruksarea ett något mindre värde än bruttoarea. Detsamma gäller för lokalarea (LOA), dvs. ”bruksarea för utrymmen inrättade för annat ändamål än boende, sidofunktioner till boende, byggnadens drift eller allmän kommunikation”. Relationen mellan LOA och BTA är cirka 1:1,2.

Beskrivning av Fortifikationsverket SOU 2013:61

122

 I beståndet ingår 29 statliga byggnadsminnen med cirka 300 byggnader, omfattande drygt 400 000 kvadratmeter BTA.

 Fortifikationsverket förvaltar 4 400 befästningar och försvarsanläggningar i avtal med hyresgäst år 2013, 11 flygfält och ett antal hamnar, skjutbanor och olika övningsanordningar.

 Fortifikationsverkets markinnehav omfattar 372 000 hektar, varav ungefär 100 000 hektar utgör planlagd skogsareal. Verket ansvarar också för cirka 350 mil vägar.

 Beståndet inkluderar mer än 1 200 objekt i form av värmeverk, vattenverk, avloppsanläggningar och yttre försörjning för värme, elektricitet, vatten m.m.

Fortifikationsverkets byggnadsbestånd är fördelat över hela Sverige. Verket har byggnader i samtliga län och omkring 60 procent av landets kommuner. Av förklarliga skäl finns dock störst andel av beståndet i de län och kommuner där Försvarsmaktens verksamhet är mest omfattande. Fortifikationsverkets största bestånd finns i Västra Götalands, Norrbottens och Stockholms län. Även i Blekinge, Uppsala, Skåne och Östergötlands län finns det stora bestånd. Den kommun där verket har enskilt störst bruttoarea är Boden. Andra kommuner där verket har stor lokalyta är Karlskrona och Skövde.

Till följd av de omfattande strukturförändringar som har genomförts inom försvaret på senare år har det förvaltade beståndet genomgått stora förändringar sedan Fortifikationsverket bildades år 1994. Förändringarna har huvudsakligen skett i samband med de försvarsbeslut som fattats av riksdagen åren 1996, 2000 och 2004. Fastighetsbestånd på en mängd orter har avvecklats mer eller mindre i sin helhet och nyinvesteringar har också genomförts i samband med att verksamheter flyttats till nya orter. Sammantaget har ungefär hälften av Fortifikationsverkets fastighetsbestånd avvecklats sedan mitten av 1990-talet.5

5 Däremot synes inte Försvarsmaktens lokalkostnader ha minskat i lika stor utsträckning. Enligt en rapport från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (Ola Hedin, Försvarets förutsättningar – en ESO-rapport om erfarenheter från 20 år av försvarsreformer, ESO 2011:2) minskade Försvarsmaktens lokalkostnader med 18 procent i fasta priser (KPI-justerat) under perioden 1999 till 2009. Enligt rapporten kan den relativt sett mindre reduktionen i lokalkostnaderna bl.a. förklaras av att de nyinvesteringar som gjorts på kvarvarande etablissemang, i samband med att verksamhet har flyttats från ett nedlagt regemente eller flottilj till ett kvarvarande, har lett till tillkommande kapitalkostnader och därmed högre hyror.

SOU 2013:61 Beskrivning av Fortifikationsverket

123

Inom Fortifikationsverket klassificeras alla byggnader och anläggningar efter huvudsakligt användningsområde. Den största gruppen är byggnader avsedda för förråd och materieluppställning, vilka utgör nästan hälften av det totala beståndet. Gruppen innefattar många olika typer av byggnader, allt från enkla kalla förråd till avancerade hangarer. I tabell 3.1 nedan visas hur innehavet av olika typer av lokaler har utvecklats mellan åren 2006 och 2012.

Som nämndes ovan används de markområden som Fortifikationsverket förvaltar framför allt för övnings-, skjut-, test- och provverksamhet (därtill utgörs en mindre del av sådant som fristående områden för byggnader, flygplatsområden, kasernområden m.m.). Antalet övnings- och skjutfält har minskat de senaste åren till följd av försvarets omstrukturering. I dag uppgår de till cirka 50 stycken enligt Försvarsmaktens definition på övnings- och skjutfält. Det största markområde som Fortifikationsverket hyr ut avser det i Norrbotten belägna Vidsel där Försvarets materielverk har sin robotförsöksplats och där övnings- och provområdet totalt uppgår till cirka 160 000 hektar. De största skjutfälten därutöver är Älvdalen i Dalarna, som uppgår till cirka 54 000 hektar, och Kalixfors i Norrbotten (cirka 11 000 hektar). Totalt finns det nio fält som är större än 4 000 hektar, åtta fält som ligger mellan 2 000 och 4 000 hektar och 30 fält under 2 000 hektar.

Beskrivning av Fortifikationsverket SOU 2013:61

124

Huvudändamålet med den mark och skog Fortifikationsverket förvaltar är alltså att tillhandahålla lämpliga miljöer för totalförsvarets övnings-, skjut-, test- och provverksamhet. Denna verksamhet är ibland klassad som riksintresse. Inom ramen för de förutsättningar som ges av huvudändamålet bedriver Fortifikationsverket också domänförvaltning i form av bl.a. skogsförvaltning och förvaltning av fiske-, jakt- och jordbruksarrenden. Verkets försvarsanpassade skogsbruk skiljer sig visserligen från normalt skogsbruk (som i allmänhet är primärt inriktat på avkastning och virkesproduktion), men ger ändå betydande intäkter från avverkning m.m. (cirka 63 miljoner kronor år 2012). Arrendeförvaltningen består av 370 stycken fiske-, jakt- och jordbruksarrenden. Beträffande jordbruksarrenden och skogsbruk på före detta övnings- och skjutfält sker ett samarbete med Statens fastighetsverk (SFV), som bl.a. innebär att SFV förvaltar jordbruksarrendena. Arrendeavtalen har anpassats särskilt för försvarsfastigheter, t.ex. innehåller de en generalklausul som alltid ger Försvarsmakten företräde för sin verksamhet.

Det slutna beståndet

Det slutna beståndet består av anläggningar, byggnader och mark som berörs av sekretess. Bland anläggningarna finns både sådana som är tungt fortifikatoriskt skyddade (t.ex. ledningscentraler, datahallar, radaranläggningar, berglager för skyddsvärd materiel och förråd för ammunition) och lättare befästningar, såsom skyddsrum. Kännetecknande för det tyngre slutna beståndet är ofta tekniskt avancerade objekt som på grund av sin funktion och innehåll kräver särskilt fortifikatoriskt skydd för att säkerställa funktionen. Anläggningar ingående i det slutna beståndet ges, utifrån hotbilden, skydd mot åverkan i fred, kris och krig.

Det slutna beståndet finns främst på strategiskt viktiga geografiska platser, spridda över hela landet. Garnisoner som utgör baser inkluderar även vissa slutna objekt där infrastrukturen är sammankopplad med det öppna beståndet. Det slutna beståndet har ingen sammankopplad funktion med garnisoner som inte utgör baser. Flygbaser och Marinbaser innehåller i sin funktion ett flertal objekt vilka ingår i det slutna beståndet. Det slutna beståndet utgör här en viktig del för att upprätthålla basfunktionen.

SOU 2013:61 Beskrivning av Fortifikationsverket

125

Det slutna beståndet ska kunna fungera i såväl fred som kris och krig. Det ställer särskilda beredskapskrav på både anläggningen och personalplanering. Personal för att genomföra drift och förvaltning av anläggningar dimensioneras utifrån hyresgästens krav och ska kunna verka över tiden. Fortifikationsverket kan tillhandahålla jour i fred, kris och krig och har också ledningsberedskap för att hantera överraskande oförutsedda händelser som inträffar.

Som framgått av avsnitt 3.3 förvaltas det slutna beståndet av avdelningen Centrum för Skyddsteknik. Berörda personer behöver bl.a. särskild skyddskompetens. För att uppfylla dessa krav genomförs särskild utbildning inom Fortifikationsverket. Vidare krävs säkerhetsskyddad upphandling med säkerhetsskyddsavtal (SUA) när externa konsulter eller entreprenörer anlitas för arbeten avseende anläggningar eller annan verksamhet som omfattas av sekretess som rör rikets säkerhet.

För att säkerställa verkets och hyresgästens behov av sekretess har också Fortifikationsverket säkerhetshantering i all verksamhet som rör det slutna beståndet. Med hänsyn till sekretess upprättas bl.a. avtal för inarrenden, nyttjanderätter, servitut och hyresavtal m.m. i särskild ordning vid hanteringen av det slutna beståndet.

Fastighetsbeståndets värde

Som framgått av kapitel 1 ingår i vårt uppdrag att värdera samtliga fastigheter i Fortifikationsverkets fastighetsbestånd innan de kan överlåtas eller överföras till annan organisation. Verkets fastighetsbestånd är i dag inte marknadsvärderat.

Mot denna bakgrund genomfördes en värdering under sommaren 2012, genom ett gemensamt uppdrag till tre fastighetskonsultföretag6, vilka upphandlades av Fortifikationsverket. Värderingen gjordes utifrån följande förutsättningar, vilka verket och utredningen – efter diskussion i expertgruppen – gemensamt kom överens om:

 Bedömningen har baserats på marknadsvärde. Marknadsmässiga intäkts- och kostnadsnivåer har därmed tillämpats vid värderingen. Detta innebär att dagens hyressättning, som är kostnadsbaserad (se nästa avsnitt), inte har tagits som utgångspunkt.

6 De tre företagen, vilka arbetade med olika delar, var Forum Fastighetsekonomi, NAI/Svefa Fastighetsekonomi och Värderingsbyrån.

Beskrivning av Fortifikationsverket SOU 2013:61

126

 Det har förutsatts att nuvarande hyresgästsituation kvarstår. Den har därmed bildat utgångspunkt för värdebedömningarna.

 Arbetet har baserats på beståndsvärdering, med innebörden att verksamhetsmässigt sammanhängande enheter (t.ex. garnisonsområden, övnings- och skjutfält m.m.) har värdebedömts helhetsvis. I arbetet med värderingen befanns det lämpligt att dela in Fortifikationsverkets fastighetsbestånd i 103 sådana geografiska områden.

 Av sekretesskäl har värderingen i princip endast omfattat det öppna fastighetsbeståndet. I den mån delar av en byggnad omfattas av sekretess, och i övrigt ingår i det öppna beståndet, har den dock inkluderats. Försvarsanläggningar har däremot inte ingått.

I värderingen har inte beaktats eventuella möjligheter att, givet nuvarande verksamhet och hyresgästsituation, realisera underliggande värden genom fastighetsutveckling, t.ex. förtätning och ökat blandutnyttjande. På vårt uppdrag har däremot Fortifikationsverket och Försvarsmakten gemensamt utrett vissa frågor av detta slag (se vidare kapitel 5).

Resultatet av värderingen blev att Fortifikationsverkets fastighetsbestånd sammantaget bedöms ha ett marknadsvärde på cirka 29,1 miljarder kronor. Det kan jämföras med det bokförda värdet för verkets byggnader, mark och annan fast egendom, som vid 2012 års utgång uppgick till cirka 9,7 miljarder kronor.

Det uppskattade marknadsvärdet varierar mycket mellan de 103 geografiska områden som beståndet delats in i för värderingen. Till exempel står de 15 områden som har åsatts störst värde (vardera mer än 800 miljoner kronor) sammantaget för närmare 18 miljarder kronor – det område som har bedömts ha det enskilt största värdet är f.ö. Kungsängen (kasern plus övnings- och skjutfält) med drygt 1,6 miljarder kronor. I andra änden av skalan finns ett tjugofemtal områden, vilkas värden har bedömts understiga 20 miljoner kronor vardera.

Det bör noteras att den värdering som nu har gjorts påvisar ett betydligt högre marknadsvärde än vad som redovisades i betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst (SOU 2011:31). I det betänkandet sades en ”översiktlig marknadsvärdering” indikera ett värde på Fortifikationsverkets fastighetsbestånd om cirka 11,5 miljarder kronor.

SOU 2013:61 Beskrivning av Fortifikationsverket

127

Att bedömningarna skiljer sig så pass kraftigt åt kan ha flera orsaker. Den viktigaste är enligt vår bedömning att den värdering som nu har gjorts har varit mer detaljerad och djupgående och därför också torde uppvisa ett sannare värde. Därtill kan marknadsförhållandena möjligen ha förändrats sedan SOU 2011:31 publicerades. Till viss del torde de olika uppskattningarna dock även hänga samman med att den här typen av marknadsvärdering är en teoretisk exercis och inte någon exakt vetenskap. Särskilt svårt är det att uppskatta värdet på den typ av ändamålsfastigheter som det delvis är fråga om i det här fallet, dvs. objekt som är särskilt anpassade till den berörda verksamheten och svåra att finna paralleller till på den reguljära fastighetsmarknaden.

Fortifikationsverkets hyresgäster

Fortifikationsverkets hyresgäster är främst Försvarsmakten och andra myndigheter och organisationer inom försvarsområdet. Försvarsmakten hyr cirka 85 procent av den lokalyta verket hyr ut. Det motsvarar nästan 2,8 miljoner kvadratmeter av den totala arean lokaler verket förvaltar. Andra större hyresgäster är Försvarets materielverk (FMV), Försvarets radioanstalt (FRA) och Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI). Verket har även flera andra statliga hyresgäster, såsom Polisen, Kustbevakningen och Swedavia.

Vidare har det under de senaste åren skett en ökad uthyrning till civila hyresgäster med särskilda krav på skydd och säkerhet. En del i Fortifikationsverkets uppdrag är att bevara och utveckla kompetensen inom skydds- och anläggningsteknik och bidra till ett robust samhälle. Allt fler kunder efterfrågar kvalificerat fysiskt skydd, t.ex. för sina serveranläggningar. Exempel på civila kunder är Telia Net fastigheter, Volvo Personbilar Sverige AB, Saab AB och Tieto Sweden AB.

Fortifikationsverket har också många små kunder som exempelvis hyr ett fritidshus eller arrenderar jakt- och fiskerätter. Uthyrningen av bostäder och fritidshus hänger ofta samman med att dessa inte kan säljas på grund av Försvarsmaktens eller andra hyresgästers intilliggande verksamhet.

I tabell 3.2 nedan visas uthyrningen per kund/kundgrupp under åren 2006 till 2012 samt respektive kunds/kundgrupps andel år 2012.

Beskrivning av Fortifikationsverket SOU 2013:61

128

Som framgått ovan förvaltar Fortifikationsverket även stora markområden. Dessa upplåts framför allt till kunder inom försvarssektorn, främst Försvarsmakten (som år 2012 stod för cirka 52 procent av den upplåtna markarealen) och Försvarets materielverk (cirka 43 procent år 2012). Den största kundkategorin i övrigt avseende mark är arrendatorer av jordbruksmark, som stod för drygt 2 procent år 2012.

Som nämndes i avsnitt 3.2 har regeringen angett som ett mål att Fortifikationsverket i 2013 års kundundersökning ska uppnå ett Nöjd-kund-index (NKI) om minst 65. Kundundersökningarna genomförs vartannat år, senast år 2011. Från mätningen år 2007 till den som skedde år 2011 förbättrades NKI med sju enheter och låg år 2011 på 64. Samtidigt låg dock NKI vid samtliga berörda mättillfällen under det mål regeringen angett i regleringsbreven för de aktuella åren.

Hyressättning i Fortifikationsverket

Som framgått av avsnitt 2.1.4 anges i förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, att en fastighetsförvaltande myndighet får upplåta mark och lokaler till statliga eller kommunala myndigheter eller till enskilda. Sådana upplåtelser ska ske på marknadsmässiga villkor. Om ersättningen inte kan fastställas på marknadsmässig grund ska den fastställas efter vad som kan anses skä-

SOU 2013:61 Beskrivning av Fortifikationsverket

129

ligt. Hänsyn bör då tas till fastighetens särskilda karaktär och dess ekonomiska och tekniska livslängd.

Utöver denna förordning sker regeringens styrning av Fortifikationsverkets hyressättning gentemot Försvarsmakten i myndighetens regleringsbrev. Sedan år 2007 sker hyressättningen utifrån en modell (”Hyresmodell 2006”) som de två myndigheterna gemensamt utformat på uppdrag av regeringen. I regleringsbrevet till Fortifikationsverket anges således att upplåtelse av mark och lokaler till Försvarsmakten ska ske enligt Hyresmodell 2006. En grundläggande utgångspunkt för modellen är att den ska bygga på självkostnadsbaserad hyressättning.

Vidare är avgiftsförordningen (1992:191) styrande för hur och i vilken omfattning Fortifikationsverket får finansiera sin verksamhet med hyresintäkter. Årligen sker samråd med Ekonomistyrningsverket om den hyra som verket tar ut. Hyran ska tas ut så att full kostnadstäckning uppnås i respektive verksamhet. Hyresnivåerna ska beräknas så att den långsiktiga självkostnaden täcks. Det innebär att hyran ska beräknas så att intäkterna på ett eller några års sikt täcker samtliga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kostnader.

Fortifikationsverket tillämpar samma modell även för övriga försvarsmyndigheter och i princip också för övriga statliga hyresgäster.7 Fortifikationsverket har således bedömt att hyran för dessa förhyrningar inte kan fastställas på marknadsmässig grund.

Enligt Hyresmodell 2006 upprättas upplåtelseavtal som avser en byggnad, del av byggnad, anläggning, befästning eller markområde för en angiven tid och angiven ersättning. Vanligast är att avtalet omfattar en grupp av byggnader eller ett helt område med mark och byggnader, t.ex. en hel garnison eller stora delar av en garnison.

Modellen medger avtal som är upp till sex år långa såvida inte regeringen beslutar om annat. Försvarsmakten har i huvudsak fyra- och sexåriga avtal med Fortifikationsverket.

Utgångspunkten för hyressättningen i Hyresmodell 2006 är alltså att Försvarsmakten inte ska betala mer än de kostnader Fortifikationsverket har för fastigheterna. Hyran är uppbyggd av kostnaderna för de fem komponenterna kapital, administration, underhåll, drift och media (el, värme, kyla, vatten). Mediadelen består av en fast beräknad kostnad för försörjningsdelen (att jämföras med abonnemangskostnad hos t.ex. elnätsföretag eller fjärrvärmeägare)

Beskrivning av Fortifikationsverket SOU 2013:61

130

och en reglerbar kostnad som beräknas utifrån en normalårsförbrukning och i efterhand justeras utifrån faktisk förbrukning. Om upplåtelseavtalen är längre än tre år indexeras samtliga kostnader utom kapital mot konsumentprisindex, KPI.

Kapitaldelen förändras varje år under avtalets löptid beroende dels på hur Fortifikationsverkets kapitalkostnader mot Riksgälden förändras och dels på det avkastningskrav som regeringen har fastställt för budgetåret. Som framgått av avsnitt 3.2 gäller för år 2013 att Fortifikationsverket i sin verksamhet ska uppnå ett resultat efter finansiella poster motsvarande en avkastning på genomsnittligt myndighetskapital om 4,9 procent. Avkastningskravet uttrycker alltså vad regeringen vill ha betalt för att ”låna ut” myndighetskapitalet och ger därmed upphov till en kostnad som ingår i den kostnadsbaserade hyran. Att Fortifikationsverket har dessa två typer av kapitalkostnader – räntor på lån i Riksgälden respektive avkastning på det disponerade myndighetskapitalet – hänger samman med hur verkets fastigheter är finansierade. Vid verkets bildande år 1994 invärderades tidigare anskaffade fastigheter till ett visst värde, vilket gav upphov till ett statskapital, medan fastighetsinvesteringar som har skett därefter har finansierats med lån i Riksgälden (se vidare avsnitt 3.5).

En utgångspunkt för hyresmodellen är att hyresavtalens löptid ska motsvara det investerade kapitalet så att det efter respektive hyresavtals utgång återstår ett restvärde som motsvarar objektets bedömda marknadsvärde. Löptiden för de hyresavtal som tillämpas (upp till sex år) överensstämmer dock inte med objektens ekonomiska livslängd, som för försvarsfastigheter i normalfallet antas vara 30 år. Genom att hyresavtalen är betydligt kortare än objektens bedömda livslängd återstår i allmänhet ett betydande kapitalvärde (restvärde) när hyresavtalet löper ut. Detta restvärde räknas inte in i avtalets kostnader, utan beaktas när avtalet upphör genom återvinning av återstående kapital. Det sker genom att återstående bokförda värden (linjär avskrivning) täcks av hyresgästen när avtalet upphör, förutsatt att hyresgästen inte väljer att teckna ett nytt avtal. Om avtalet däremot nytecknas, vilket är det normala, beräknas kapitalkostnaden då utifrån objektets återstående bokförda värden.

När upplåtelseavtalet upphör ska det sägas upp av parterna, i annat fall förlängs det med ett ettårsavtal. Uppsägning kan bara ske av avtalet i sig, inte av ingående delar. För det fall att hyresgästen för tillfället inte har behov av att nyttja en byggnad eller annan

SOU 2013:61 Beskrivning av Fortifikationsverket

131

facilitet kan den ställas i s.k. malpåse. Då hyrs objektet till lägsta möjliga kostnad mot att det under avtalets löptid inte nyttjas. För att då kunna reducera kostnaderna vidtar Fortifikationsverket en rad åtgärder, bl.a. sänks inomhustemperaturen, tillsyn, snöröjning och underhåll minimeras etc. Om förhållandena i övrigt tillåter det, kan det också förekomma att objekt som Försvarsmakten för tillfället inte behöver temporärt hyrs ut till tredje part. I praktiken kan också Fortifikationsverket på förfrågan från Försvarsmakten pröva om ett objekt är avskiljningsbart, i vilket fall hyresförhållandet för det kan sägas upp.

Förutom vid upplåtelseavtalets upphörande har hyresgästen rätt att säga upp ett avtal i förtid med hänvisning till förändrad verksamhetsinriktning eller tillkommande investering (investeringar beskrivs nedan). Det senare fallet innebär att kostnadsbilden inom ett område med flera upplåtelseavtal kan harmoniseras mellan byggnader etc. även om en ny byggnad tillkommit efter det att upplåtelseavtalet tecknades.

I sammanhanget bör också nämnas att när Försvarsmakten har sagt upp upplåtelseavtal, så har det ofta skett som en följd av riksdagens försvarsbeslut åren 1996, 2000 och 2004. För dessa avtal har Försvarsmakten genom en undantagsregel inte behövt reglera den återstående kapitalskulden (se avsnitt 3.5).

Slutligen bör påpekas att Försvarsmakten, och även andra försvarsmyndigheter, vid ett flertal tillfällen under senare år har fått hyresreduktioner. Utrymme för detta har skapats när Fortifikationsverket har kunnat realisera kostnadsminskningar i sin verksamhet, med anledning av besparingskrav enligt uppdrag från regeringen eller effektiviseringsåtgärder i övrigt inom verket. Hyresreduktionerna har kunnat avräknas till kunderna i efterhand när kostnadseffekterna har räknats hem av genomförda åtgärder. För Försvarsmakten medförde detta en hyresreduktion med närmare en halv miljard kronor under perioden 2004–2009.

Investeringar m.m.

Fortifikationsverkets fastighetsbestånd är inte statiskt över tid. Som framgått ovan har beståndet totalt sett minskat kraftigt sedan verket inledde sin verksamhet år 1994 (arbetet med att avyttra fastigheter beskrivs närmare i avsnitt 3.4.3), men det sker också kon-

Beskrivning av Fortifikationsverket SOU 2013:61

132

tinuerligt investeringar som påverkar beståndets omfattning och karaktär.

Investeringarna – som sker i samråd med kunderna – handlar främst om ny- och ombyggnation, men kan även avse inköp av fastigheter.8 Som framgått av avsnitt 2.1.4 får Fortifikationsverket besluta om investeringar (förvärv, nybyggnader och ombyggnader) där den beräknade investeringskostnaden per projekt inte överstiger 20 miljoner kronor. För högre belopp ska frågan överlämnas till regeringen för prövning.

Beträffande ny- och ombyggnation har Fortifikationsverket och Försvarsmakten kommit överens om att skilja på brukar- respektive ägarrelaterade investeringar. De förstnämnda initieras av hyresgästen och har sitt ursprung i dennes förändrade behov, medan de senare initieras av Fortifikationsverket. Ägarrelaterade investeringar kan t.ex. avse investeringar i objekt som ingår i den tekniska försörjningen eller som syftar till effektivisering eller är nödvändiga för att efterleva författningskrav. Båda typerna av investeringar kan avse såväl det öppna som det slutna beståndet.

Som framgått av avsnitt 3.3 ansvarar Byggavdelningen för investeringsverksamheten för det öppna beståndet. Berörda personer finns såväl i Eskilstuna (avdelningens ledning, experter inom områden som el, vvs, brand och kulturarv samt flera projektledare) som runt om i landet (övriga projektledare). Ägarrelaterade investeringar genomförs av både verkets två fastighetsavdelningar och Centrum för Skyddsteknik. De brukarrelaterade investeringarna leds från Byggavdelningen, Centrum för Skyddsteknik samt från Markavdelningen.

Enligt vad Fortifikationsverket uppgett till utredningen uppvisar investeringarna en cyklisk variation över tid. Utfallet brukar vara lägst under år med försvars-/inriktningsbeslut och som störst cirka två år därefter. Detta illustreras i figur 3.2 nedan. I figuren visas de faktiska utfallen åren 1994–2011, uttrycket i 2011 års priser, samt prognos för åren 2012–2014.

I sammanhanget bör påpekas att det faktiska utfallet år 2012 blev cirka 200 miljoner kronor lägre än det prognostiserade belopp som anges i figuren. Enligt Fortifikationsverket kan avvikelsen förklaras av att regeringen ska pröva investeringar större än 20 miljoner kronor, varför projektens tidplan, och därmed utgifternas fördelning över tiden, påverkas av när besluten de facto fattas.

8 Enligt Fortifikationsverkets årsredovisning för 2012 är ny- och ombyggnation de i sammanhanget viktigaste prestationerna, medan inköp av fastigheter är en mindre del.

SOU 2013:61 Beskrivning av Fortifikationsverket

133

Genomgående under åren i figuren har investeringarna till klart övervägande del avsett lokaler (cirka 90 procent år 2011). I övrigt har det i första hand handlat om investeringar i anläggningar och, under enstaka år, i flygfält samt till mindre del om investeringar i mark.

Som framgått av avsnitt 3.1 ska Fortifikationsverket enligt sin instruktion bistå Försvarsmakten i lokalförsörjningsfrågor. En del i detta är att verket åt Försvarsmakten sedan år 2007 hyr in lokaler, arrenden m.m. i de fall Försvarsmakten anlitar andra hyresvärdar än Fortifikationsverket (denna uppgift räknas till verkets uppdragsverksamhet och beskrivs närmare i avsnitt 3.4.2). Vidare handlar det bl.a. om att verket deltar i Försvarsmaktens lokaleffektiviseringsprojekt och den garnisonsplanering som de två myndigheterna gemensamt arbetar med.9

Vad gäller investeringar sker Fortifikationsverkets samverkan med och stöd till Försvarsmakten i olika former och omfattning. Dels övergripande i samband med omstruktureringar, nya materielsystem eller inför försvars-/inriktningsbeslut. Dels inför enskilda projekt/behov. Vidare stöder verket även med allmän rådgivning i bygg- och byggprocessfrågor som inte är kopplade till enskilda

9 Enligt Fortifikationsverkets årsredovisning för 2011 (s. 6), så redovisar garnisonsplaner ”fastighetens nuläge, dess möjligheter och begränsningar vad avser att fylla nu kända behov samt dess förmåga att möta framtida, förändrade funktionskrav”. Garnisonsplaneringen sker rullande på alla garnisoner.

Beskrivning av Fortifikationsverket SOU 2013:61

134

projekt. Planeringsdialoger sker regelbundet med Försvarsmakten på lokal, regional och central nivå. Fortifikationsverket deltar också i utveckling av samverkansformer med Försvarsmakten och Försvarets materielverk om investeringsprojekt/planering.

Vidmakthållande

Med vidmakthållande avses olika typer av åtgärder, t.ex. drift och underhåll, som medför att ett förvaltningsobjekt (exempelvis en byggnad) kan upprätthålla avsedd funktionalitet och de egenskaper i övrigt som det ska ha, så att objektet kan nyttjas för sitt avsedda ändamål på avsett sätt.

Fortifikationsverket bedriver i dag en sammanhållen förvaltning. Det innebär att fastigheter som är naturligt grupperade tillsammans och infrastrukturellt sammanbundna såväl tekniskt som verksamhetsfunktionellt, inom t.ex. ett kasern- eller lägerområde, förvaltas sammanhållet. Syftet är att uppnå effektiv förvaltning och skapa rationella förutsättningar för att utveckla fastighetsbestånden.

Den sammanhållna förvaltningen påverkar hur arbetet med vidmakthållande är organiserat inom Fortifikationsverket. Som framgått av avsnitt 3.3 ansvarar två fastighetsavdelningar inom verket (Syd och Norr) för förvaltningen av det öppna beståndet, medan avdelningen Centrum för Skyddsteknik förvaltar det slutna beståndet. Arbetet med att vidmakthålla fastigheterna leds av de två fastighetsavdelningarna och deras totalt 14 fastighetsenheter. Enheterna är i sin tur organiserade i två eller flera fastighetsgrupper, vilka är placerade där Försvarsmakten bedriver verksamhet. På respektive nivå finns bl.a. följande kompetenser:

Fastighetsavdelningar centralt: stab med avdelningens ledning samt stödfunktioner till fastighetsenheterna inom ekonomi, personal, diarium, miljö, teknikutveckling, avtalshandläggning etc.

Fastighetsenheter: har normalt en enhetschef och en förvaltningsassistent alternativt administratör samt en eller flera tekniska förvaltare, dock förekommer andra konstellationer beroende på enhetens storlek. Fastighetsenheterna svarar för förvaltningen av det öppna beståndet med bl.a. planerat underhåll, miljöfrågor, effektivisering, energi m.m.

Fastighetsgrupper: en fastighetsgruppchef samt flera drifttekniker och fastighetstekniker. Fastighetsgruppen ansvarar för den ope-

SOU 2013:61 Beskrivning av Fortifikationsverket

135

rativa verksamheten med att sköta om och åtgärda fel på Fortifikationsverkets byggnader/anläggningar m.m. samt väg, mark och park.

Beträffande avdelningen Centrum för Skyddsteknik kan i sammanhanget nämnas att den innehåller en stab med stödresurser för planering, ekonomi och personal. Förvaltningen sker sedan regionalt utgående från tre anläggningsenheter som innehåller tekniska förvaltare med skyddsfunktionsinriktning samt förvaltningsassistenter. Härifrån leds även underhåll, energieffektivisering, miljöfrågor och initiering av ägarrelaterade investeringar. Förvaltningen svarar även för beställning av drift i ett internt förhållande visavi fastighetsavdelningarna.

Med drift menas i detta sammanhang åtgärder – såsom tillsyn, skötsel och felavhjälpande underhåll – som syftar till att fortlöpande upprätthålla den funktionalitet och de egenskaper i övrigt som ett förvaltningsobjekt är tänkt att ha. Hänsyn tas därvid till slitage och objektets ålder.

Fortifikationsverkets fastighetsdrift bedrivs till största delen av egen personal vid fastighetsavdelningarna, som även sköter driften av det slutna beståndet genom interna avtal.10 Specialisttjänster som kyla, hissar o.d. köps dock ofta på marknaden. Verket har även en omfattande väg-, mark- och parkförvaltning som sköts av egen personal på många områden.

Vidare sker planerat underhåll. Det ska fortlöpande planeras (till tid, art och omfattning), budgeteras samt dokumenteras i en sexårig underhållsplan. Underlag ges av regelbundna underhållsbesiktningar. Det planerade fastighetsunderhållet utförs till största delen av upphandlade entreprenörer och konsulter, men till viss del även i verkets egen regi.

Utöver arbetet med drift och underhåll erbjuder Fortifikationsverket, via fastighetsavdelningarna, även vissa tilläggstjänster till sina hyresgäster, t.ex. nyckelhantering, service av brandsläckare och avfallshantering. Verket erbjuder även drifttjänster åt andra fastighetsägare. De tjänster som nämns i detta stycke räknas dock till Fortifikationsverkets uppdragsverksamhet och beskrivs närmare i nästföljande avsnitt.

10 Driften på fastighetsenheterna Berga och Ronneby upphandlas dock från externa driftentreprenörer.

Beskrivning av Fortifikationsverket SOU 2013:61

136

År 2012 uppgick Fortifikationsverkets kostnader för vidmakthållande av det egna fastighetsbeståndet till cirka 1,2 miljarder kronor. I detta belopp ingår kostnader för drift (tillsyn och skötsel, felavhjälpande underhåll samt övrigt), media och planerat underhåll. I figur 3.3 nedan visas hur de 1,2 miljarder kronorna fördelade sig mellan dessa kostnadstyper.

Som kommentar till figuren kan sägas att media delas in i ”reglerbar media”, som omfattar olika mediaslag såsom värme, vatten, el, gas, kyla och bränsle för mediaproduktion, och ”försörjningsmedia”, med vilket avses infrastruktur för mottagning, produktion, distribution och efterbehandling av media. Av de totala kostnaderna för media år 2012 (cirka 500 miljoner kronor) stod reglerbar media för cirka 72 procent och försörjningsmedia för cirka 28 procent.

3.4.2 Uppdragsverksamhet

Fortifikationsverkets uppdragsverksamhet, som år 2012 genererade intäkter om cirka 872 miljoner kronor, består i huvudsak av fyra delar:

 Uppgifter avseende Försvarsmaktens förhyrning hos andra hyresvärdar.

SOU 2013:61 Beskrivning av Fortifikationsverket

137

 Tilläggstjänster åt verkets kunder m.m.

 Fortifikatoriskt utvecklingsarbete.

 Övriga uppdrag, bl.a. avseende försvarets utländska camper.

Verksamhetens omfattning varierar kraftigt mellan de olika delarna. Detta framgår av figur 3.3 nedan, som visar deras respektive andelar av uppdragsverksamhetens kostnader år 2012 (totalt cirka 860 miljoner kronor).

Fortifikationsverkets ansvar för Försvarsmaktens förhyrning hos andra hyresvärdar

Sedan år 2007 har Fortifikationsverket i uppdrag att hyra in lokaler m.m. åt Försvarsmakten, i de fall förhyrning sker av andra värdar än Fortifikationsverket. Som framgår av figur 3.3 utgör detta den klart största delen av verkets uppdragsverksamhet.

Införhyrningar av lokaler från andra hyresvärdar omfattar drygt 500 avtal med en total area om cirka 600 000 kvadratmeter lokalarea (LOA)11, vilket motsvarar drygt en femtedel av det lokalbestånd som Försvarsmakten utnyttjar. För en redogörelse för de hyresavtal med störst ekonomisk förpliktelse som Försvarsmakten har

11 Som framgått av avsnitt 3.4.1 är relationen mellan LOA och bruttoarea (BTA), som är det mått Fortifikationsverket använder för det egna beståndet, cirka 1:1,2.

Beskrivning av Fortifikationsverket SOU 2013:61

138

med andra värdar än Fortifikationsverket, se vidare avsnitt 4.1. Vidare förvaltar Fortifikationsverket cirka 600 arrenden åt Försvarsmakten, med en total areal på drygt 10 000 hektar. Därutöver hanteras ett stort antal övriga nyttjanderätter, samfälligheter och servitut för Försvarsmaktens verksamhet.

Försvarsmaktens totala ersättning för hyror, arrenden och driftkostnader till andra fastighetsägare uppgick år 2012 till cirka 625 miljoner kronor. Motsvarande ersättning till Fortifikationsverket var cirka 1,9 miljarder kronor. Av Försvarsmaktens totala hyreskostnad år 2012 (2,6 miljarder kronor) avsåg således 76 procent ersättning till Fortifikationsverket och 24 procent ersättning till andra fastighetsägare.

Fortifikationsverkets förvaltningsansvar omfattar att bistå Försvarsmakten i behovsutredningar, ge juridisk rådgivning, söka lämpliga objekt, förhandla med fastighetsägare och hyresvärdar samt att på uppdrag av Försvarsmakten teckna de nyttjanderättsavtal och sidoavtal för mediaförsörjning som Försvarsmakten behöver för sin verksamhet. Fortifikationsverket ansvarar även för registreringen av nyttjanderätterna och abonnemangen samt betalningen av hyror och avgifter till fastighetsägare, hyresvärdar och leverantörer. Verket har även att redovisa och rapportera till Försvarsmakten avseende befintliga nyttjanderätter och villkoren för dessa. Vidare ansvarar verket för hanteringen avseende uppsägningar av nyttjanderätter för såväl avflyttning som omförhandling. Fortifikationsverket företräder även staten vid hyresnämnd och domstol avseende uppskovsärenden och skadeståndskrav beträffande Försvarsmaktens nyttjanderätter.

Kostnaderna för Försvarsmaktens nyttjanderätter, inklusive Fortifikationsverkets egna kostnader för administrationen av nyttjanderätterna, vidarefaktureras Försvarsmakten. Därigenom uppstår alltså Fortifikationsverkets intäkter för denna del av uppdragsverksamheten.

Tilläggstjänster åt verkets kunder m.m.

Fortifikationsverket utför tilläggstjänster åt de kunder som har upplåtelseavtal enligt verkets hyresmodell och utför även tjänster, huvudsakligen drift, hos andra fastighetsägare. Tilläggstjänsterna delas in i följande kategorier:

SOU 2013:61 Beskrivning av Fortifikationsverket

139

Fasta avtal: tilläggstjänster som avtalas för en viss period (normalt två år) och som t.ex. omfattar nyckelhantering, service av brandsläckare, avfallshantering, lösa blomlådor etc.

Verksamhetsrelaterade åtgärder och tjänster (som inte är värdehöjande). Det kan avse exempelvis hyresgästanpassningar som att sätta in en ny dörr, flytta en vägg, montering av enstaka inredning/utrustning eller att utföra mindre anläggningskompletteringar eller tjänster av mindre omfattning som t.ex. kalkyler, utredningar, framdragning av provisorisk el till övningar etc.

Skador: åtgärder till följd av onormalt slitage, haveri, skada/skadegörelse av tredje man eller av väder och vind, t.ex. stormskador, översvämningar etc.

Verksamhetsrelaterad media, för att tillgodose Försvarsmaktens behov av land-el till fartyg, underhålls-el i flygplan etc.

Driftstöd andra fastighetsägare: fasta avtal och extrabeställningar för drift åt andra fastighetsägare. Dessa tjänster utnyttjas framför allt av Statens fastighetsverk i Karlsborg och Karlskrona.

De tilläggstjänster verket erbjuder utförs delvis av egen personal och delvis genom upphandling av tjänster på marknaden.

Fortifikatoriskt utvecklingsarbete

Fortifikationsverket bedriver fortifikatoriskt utvecklingsarbete så att kompetens för det svenska samhällets behov inom skydds- och anläggningsteknik kan utvecklas och säkerställas. På uppdrag av Försvarsmakten lämnar verket underlag för inriktning av och genomför utvecklingsprojekt avseende skydds- och anläggningsteknik.

Det förekommer också att verket genomför uppdrag avseende skydds- och anläggningsteknik åt andra kunder än Försvarsmakten. Exempel på uppdragsgivare från senare år är Post- och telestyrelsen, Statens fastighetsverk, Trafikverket, Riksbanken, Telia, Nammo Vingåkersverken AB och Saab. Även enstaka utländska kunder har förekommit.

Beskrivning av Fortifikationsverket SOU 2013:61

140

Övriga uppdrag

Bland övriga uppdrag bör i synnerhet nämnas Fortifikationsverkets arbete med försvarets utländska camper. Verket stöder Försvarsmakten med kompetens (personal) via olika uppdrag. Fortifikationsverket äger dock ingen infrastruktur eller någon fast eller lös egendom tillhörande camper, utan tillhandahåller endast vissa tjänster till Försvarsmakten. Under år 2012 bedrevs följande verksamhet avseende camper:

 Anskaffning/utveckling av camper i Afghanistan; stödet består av projektledning, dokumentationsspecialister samt projektering via konsulter.

 Vidmakthållande av camper i Afghanistan; stödet består av förvaltare som utför förvaltning på plats, en förvaltare per camp samt dokumentationsspecialister, brandingenjör med flera efter behov.

 Vidmakthållande av två stycken inhyrda hyreshus i Kosovo; i form av en upphandlad s.k. Facility Manager med ansvar för drift och utveckling av husen efter Försvarsmaktens önskemål. Överlämnades i sin helhet till Försvarsmakten i maj 2012.

 Utveckling och framtagande av nytt campkoncept för Försvarsmakten, avseende både temporära och permanenta camper.

Campverksamheten leds av en enhet inom avdelningen Centrum för Skyddsteknik. Enheten utgörs av en chef och en utvecklingsledare. Övriga medarbetare rekryteras internt vid behov för tidsbegränsade uppdrag.

Utöver campverksamheten, kan bland övriga uppdrag som Fortifikationsverket genomfört på senare år även nämnas t.ex. bullerisolering av bostäder vid flottiljerna Såtenäs och Ronneby.12

3.4.3 Avyttring

Inom denna verksamhet avyttras fastigheter som inte längre behövs för försvarsändamål. Verksamheten indelas i försäljning och förädling. Det senare innebär bl.a. sanering, rasering, plombering,

12 I Försvarsmaktens tillstånd för verksamheten vid flottiljflygplatserna ingår ett villkor att bostäder som ägs av tredje man och som utsätts för en bullernivå över 90 dB(A) ska isoleras så att bullernivån inomhus blir godtagbar.

SOU 2013:61 Beskrivning av Fortifikationsverket

141

civilanpassning eller andra värdehöjande åtgärder inför försäljning. Inom verksamheten genomförs också avveckling och återställande av anläggningar och övnings- och skjutfält.

Fortifikationsverkets försäljningar styrs, förutom av allmänna regler i främst jordabalken, av förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom. I denna regleras bl.a. följande turordning vid avyttring:

 I första hand överförs förvaltningsansvaret till annan statlig verksamhet som har ett behov av egendomen. Överföringen sker då till bokfört värde.

 I andra hand erbjuds berörd kommun att förvärva egendomen om samhällsbyggnadsändamål föreligger. Försäljningen sker då till marknadspris enligt värdering och med hänsyn till den mest sannolika kommande markanvändningen. I vissa fall finns skyldighet att låta arrendatorer få förköpsrätt.

 I tredje hand sker försäljning till marknadens aktörer via anbudsförfarande. Försäljning sker då normalt genom auktion på webben eller skriftliga anbud.

För verksamheten gäller bl.a. att den ska skapa lönsamhet till en låg kapitalexponering vid försäljning av försvarsfastigheter genom att tydliggöra fastigheternas dolda förväntningsvärde. Arbetet ska ske på ett kostnadseffektivt sätt samt genom ett affärsmässigt, etiskt och oklanderligt försäljningsagerande.

Fortifikationsverkets arbete med att avyttra fastigheter som staten inte längre behöver pågår kontinuerligt. För närvarande (per april 2013) inkluderar verkets försäljningsplan drygt 150 objekt med ett samlat bedömt marknadsvärde om cirka 600 miljoner kronor.

Till följd av försvarsbesluten åren 1996, 2000 och 2004 behöver Försvarsmakten inte längre förhyra ett stort antal objekt som därför har avvecklats eller ska avvecklas. Dessa fastigheter är identifierade och finansieringen av avvecklingen hanteras enligt särskilda direktiv från regeringen (se avsnitt 3.5). Avyttringar till följd av försvarsbesluten åren 1996, 2000 och 2004 står för en betydande del av de försäljningar Fortifikationsverket gör. I termer av intäkter stod exempelvis under åren 2010–2012 sådana försäljningar för i tur och ordning 74, 61 och 66 procent av verkets totala avyttringar.

Beskrivning av Fortifikationsverket SOU 2013:61

142

Miljörisker – särskilt avseende oexploderad ammunition (OXA)

Som nämndes ovan kan den förädling som genomförs inför försäljning bl.a. inkludera sanering, rasering, plombering, civilanpassning eller andra värdehöjande åtgärder. I förädlingen ingår även att fastigheter som ska avyttras säkras mot skador på tredje man eller djur, vilket innebär att verket eliminerar – eller åtminstone söker minimera – riskerna för framtida skador på både miljö och människor.

Ett särskilt problem i sammanhanget är risken för att mark avsedd för försäljning innehåller oexploderad ammunition (OXA). Då oexploderad ammunition kan utgöra en fara för liv och egendom är det väsentligt för Fortifikationsverket – och Försvarsmakten – att ha klart för sig dels vem som har ansvar för OXA som påträffas på dessa fastigheter och hur sådant ansvar ska hanteras, dels om det kan ske en begränsning av hur fastigheterna nyttjas i framtiden. OXA kan medföra både ekonomiska och säkerhetsmässiga problem.

Inom Sveriges gränser har Försvarsmakten under mycket lång tid disponerat hundratals områden som används, eller har använts, som övnings- och skjutfält. Härmed har stora mängder OXA ansamlats under markytan, såväl i ytlagret som längre ned (den kan ligga så långt som fyra meter ner i marken). Det gör det både komplicerat och kostsamt att efterbehandla. Dokumentation över Försvarsmaktens skjutningar har endast skett de senaste årtiondena, varför det finns stora osäkerheter om förekomst m.m. OXA kan förekomma i alla storlekar och former, från mindre ammunition till större bomber.

OXA som ligger i marken är rörlig och kan med tiden lyftas mot markytan genom tjällyftning och på så sätt bli farlig för dem som rör sig på området. Även om en omfattande sanering görs går det inte att garantera att området är helt fritt från OXA. Stora delar av skjutfälten är dock inte lika tungt belastade, t.ex. ytterområden där det inte skjutits lika mycket. Det finns även områden som är dokumenterat mindre belastade med OXA och som därmed kan saneras så att marken går att använda för annat bruk.

Enligt Fortifikationsverket är det inte möjligt att med i dag tillgänglig teknik göra en generell, detaljerad kartläggning för identifiering av all OXA. Därför måste en planering för att vidta riskreducerande åtgärder göras med en direkt bäring mot framtida markanvändning.

SOU 2013:61 Beskrivning av Fortifikationsverket

143

Totalt används i dag cirka 184 000 hektar mark, ägd av Fortifikationsverket, som övnings- och skjutfält. Vidare finns 15 000 hektar mark som är under avveckling och utveckling. De fält som används är inte klassificerade med avseende på förekomst av OXA, medan sådan klassificering däremot finns för de fält som är under avveckling. Klassificeringen ger dock i sig inget direkt underlag för att kunna beräkna kostnader för riskreducerande åtgärder. Däremot bildas underlag för att kunna minimera insatsbehovet.

Enligt Fortifikationsverket är det i dagsläget inte möjligt att kostnadsberäkna insatsbehovet för riskreducerande åtgärder kopplat till en kontrollerad planering för framtida markanvändning, bl.a. då det kan variera kraftigt från fält till fält. Det är heller inte möjligt att vare sig tekniskt eller ekonomiskt skapa ett förhållande med nolltolerans för förekomst av OXA. Enligt Fortifikationsverkets bedömning skulle dock redan kostnaderna för att uppnå en situation med nolltolerans för de områden som nu planeras för avveckling kunna komma att uppgå till miljardbelopp.

I dag arbetar Fortifikationsverket och Försvarsmakten i en gemensam process för avyttring av övnings- och skjutfält, ett arbetssätt som utvecklas kontinuerligt. Det sker i enlighet med en särskild handbok (”Handbok avveckling/avyttring”). Enligt vad Fortifikationsverket har uppgett till oss finns det dock vissa oklarheter om vem eller vilken myndighet/organisation som har rätt att röja OXA på övnings- och skjutfält. Försvarsmakten ansvarar för hantering av OXA på fastigheter där myndigheten fortfarande bedriver verksamhet, medan Fortifikationsverket enligt en muntlig överenskommelse ansvarar för hantering av OXA på fastigheter för vilka ett uppsägningsavtal har tecknats. Vid uppsägning av en fastighet ansvarar Försvarsmakten för deklarering och framtagning av verksamhetsbeskrivning innehållande information om genomförda skjutningar över tiden samt klassificering. Utifrån underlaget i verksamhetsbeskrivningen beslutar Fortifikationsverket i samråd med Försvarsmakten vilka riskreducerande åtgärder som krävs inför en försäljning.

Som framgått av avsnitt 2.1.5 får Fortifikationsverket i vissa fall disponera intäkter som härrör från försäljningar av fastigheter för att finansiera kostnader som uppstår i samband med avveckling av lokaler, mark och anläggningar. Merparten av kostnaderna för avveckling och återställande av anläggningar och övnings- och skjutfält täcks dock av ersättningar från Försvarsmakten. År 2012 uppgick t.ex. Fortifikationsverkets kostnader för sådan verksamhet till

Beskrivning av Fortifikationsverket SOU 2013:61

144

cirka 76,2 miljoner kronor, varav cirka 58 miljoner kronor finansierades med ersättning från Försvarsmakten och resten i huvudsak med verkets balanserade medel avsatta för avveckling av anläggningar m.m.

3.5 Ekonomi och finansiering

År 2012 uppgick Fortifikationsverkets omsättning till cirka 3,5 miljarder kronor. Verket har inga anslag, utan intäkterna härrörde i huvudsak från avgifter och andra ersättningar. Därtill hade verket vissa finansiella intäkter och intäkter av bidrag. I tabell 3.3 nedan visas intäkter, kostnader och resultat för de tre verksamhetsområdena Förvaltning, Uppdrag och Avyttring under åren 2010–2012.

Beträffande de olika verksamhetsområdena finns i detta sammanhang skäl att nämna följande avseende år 2012:

Förvaltning: Närmare 95 procent av intäkterna inom detta område kom från hyror och arrenden. Utöver detta hade Fortifikationsverket inom området främst intäkter i form av ersätt-

SOU 2013:61 Beskrivning av Fortifikationsverket

145

ningar från Försvarsmakten för investeringar i försvarsanläggningar, som direktavskrivs, och från skogsbruk.

Uppdrag: Som framgått av avsnitt 3.4.2 utgörs de klart största verksamheterna inom detta område av Fortifikationsverkets arbete med Försvarsmaktens förhyrningar hos andra hyresvärdar (73 procent av kostnaderna år 2012) och tilläggstjänster (23 procent). Av övriga uppdrag var arbetet med camper mest omfattande, medan fortifikatoriskt utvecklingsarbete stod för omkring en procent av kostnaderna inom verksamhetsområdet.

Avyttring: Av 2012 års intäkter inom detta område härrörde 255 miljoner kronor (81 procent) från fastighetsförsäljningar. Resten utgjordes av ersättning från Försvarsmakten för verkets arbete med sanering och återställande, 58 miljoner kronor (18 procent), och därutöver av bl.a. hyresintäkter från fastigheter under avyttring, 2,6 miljoner kronor (1 procent).

Verksamhetens samlade kostnader år 2012 (cirka 3,3 miljarder kronor) utgjordes främst av personalkostnader (cirka 11 procent av kostnaderna), övriga driftkostnader (cirka 63 procent)13, finansiella kostnader, dvs. framför allt räntor för lån på fastigheter (cirka 6 procent), samt avskrivningar och nedskrivningar (cirka 19 procent).

Fortifikationsverket lyder under samma ekonomiadministrativa regelverk som andra statliga myndigheter. Det innebär att regeringen beslutar om låneramar, krediter, bemyndiganden avseende hur stora framtida förpliktelser verket får ikläda sig för statens räkning, hur försäljningsinkomster får disponeras, vilka garantier som kan ställas ut, villkor för den intäktsfinansierade verksamheten m.m.

I likhet med andra statliga myndigheter måste Fortifikationsverket finansiera investeringar i nya anläggningstillgångar genom lån i Riksgälden; till skillnad från privata företag kan finansieringen således inte ske med exempelvis internt genererade medel. Regeringen beslutar årligen om vilken låneram för investeringar i mark,

13 Det bör noteras att begreppet ”övriga driftkostnader” i detta sammanhang inte endast avser vidmakthållandeåtgärder avseende Fortifikationsverkets fastighetsbestånd, av det slag som beskrevs i avsnitt 3.4.1, utan avser verkets samlade verksamhet. År 2012 avsåg åtminstone 40–45 procent av dessa kostnader annat än vidmakthållandet av verkets fastighetsbestånd, främst hyreskostnader m.m. när lokaler hyrs in åt Försvarsmakten från andra hyresvärdar, men även t.ex. köpta tjänster i andra typer av uppdrag och som stöd i avyttringsverksamheten.

Beskrivning av Fortifikationsverket SOU 2013:61

146

anläggningar och lokaler som ska gälla för verket. Beslutet framgår av regleringsbrevet och grundas på en investeringsplan för verket.

Det finns dock två typer av bokförda värden för fastigheter i Fortifikationsverkets balansräkning:

 Fastigheter som anskaffades innan Fortifikationsverkets bildande den 1 juli 1994 har ett värde grundat på en bokföringsmässig rekonstruktion av tidigare anskaffningsvärde (utom för mark som marknadsvärderades). Avskrivning av dessa sker enligt plan med fasta avskrivningstider, vilka för de flesta lokaler är 30 år. För mark sker ingen avskrivning, medan investeringar i försvarsanläggningar som nämnts skrivs av direkt.

 Investeringar som gjorts efter den 1 juli 1994 har finansierats med lån i Riksgäldskontoret och dessa tillgångar tas upp i balansräkningen till anskaffningsvärdet vid förvärvstillfället. För dessa objekt tillämpas en individuell avskrivningstid på upp till 30 år, vilken är anpassad efter objektets karaktär och hyresförhållanden. Vid 2012 års slut uppgick Fortifikationsverkets lån i Riksgälden till cirka 9,4 miljarder kronor.

Genom den invärdering som skedde när Fortifikationsverket bildades den 1 juli 1994 skapades ett statskapital (cirka 12,1 miljarder kronor vid verkets bildande) motsvarade det invärderade beloppet. Belopp motsvarande avskrivningarna på det invärderade beståndet betalas, i enlighet med regleringsbrevet, årligen in till statens centralkonto och redovisas som amortering av statskapital och dras ifrån statskapitalet. Detta innebär att statskapitalet minskar i takt med att det invärderade fastighetsbeståndet skrivs av. När det är helt avskrivet kommer, allt annat lika, inget statskapital att återstå. Detta innebär att statskapitalet betraktas och hanteras som ett lån. Vid 2012 års slut uppgick statskapitalet till knappt 900 miljoner kronor. Omkring 60 procent av minskningen jämfört med det ursprungliga beloppet beror på planenliga avskrivningar. Resterande del beror på att särskilda nedskrivningar har gjorts i samband med försvarsbeslut (se nedan).

Det myndighetskapital varpå regeringens avkastningskrav beräknas består av statskapitalet och därtill uppskrivningskapital och balanserad kapitalförändring. Avkastningskravet baseras på ett genomsnittligt myndighetskapital, från vilket exkluderas statskapital avseende energilån som lämnats före den 1 juli 1994 och avsättningar som Fortifikationsverket disponerar för att betala kost-

SOU 2013:61 Beskrivning av Fortifikationsverket

147

nader som uppstår som följd av avvecklingen av lokaler, mark och anläggningar med anledning av försvarsbeslut åren 1996, 2000 och 2004 (se nedan). År 2012 uppgick detta genomsnittliga myndighetskapital till knappt 1,3 miljarder kronor.

Av avsnitten 2.1.1 och 2.1.5 har framgått dels att kapitalförsörjningsförordningen (2011:210) innehåller de generella reglerna om hur försäljningsinkomster får disponeras av myndigheterna, dels att regeringen i Fortifikationsverkets regleringsbrev anger finns vissa specifika bestämmelser kring hur försäljningsinkomster ska disponeras. Således gäller följande:

 De intäkter som uppstår vid försäljning av försvarsfastigheter i enlighet med statsmakternas fattade försvarsbeslut åren 199614, 200015 och 200416 får Fortifikationsverket disponera för att betala sådana kostnader som uppstår som följd av avveckling av lokaler, mark och anläggningar. Överskottet får inte användas för att bekosta den miljösanering som Försvarsmakten enligt miljöbalken är skyldig att bekosta i egenskap av verksamhetsansvarig.

 Fortifikationsverket får sätta ned statskapitalet vid utgången av respektive upplåtelsetid med det bokförda värdet på respektive objekt som ska avyttras med anledning av försvarsbesluten åren 1996, 2000 och 2004. Nedsättningen ska ske på så sätt att det bokförda värdet för de berörda försvarsfastigheterna minskas på balansräkningen med samma belopp som nedsättningen minskar statskapitalet på balansräkningen. För sådan fast egendom som har karaktären av verksamhetstillbehör, och som Fortifikationsverket övertar till bokfört värde från Försvarsmakten, får nedsättning ske med det bokförda värdet. Nedsättning av statskapital får ske, oberoende av finansieringssätt, för objekt som sägs upp med anledning av tidigare nämnda försvarsbeslut, om de ursprungligen har invärderats eller anskaffats efter den 1 juli 1994.

Det bör påpekas att metoden med nedsättning av statskapitalet innebär att kostnaderna för att objekt avvecklas inte syns i någon resultaträkning varken hos Fortifikationsverket eller hos Försvars-

Beskrivning av Fortifikationsverket SOU 2013:61

148

makten. Kostnaden för att objekt med återstående restvärde skrivs ned till noll redovisas inte och betalas inte av Försvarsmakten, såsom skulle vara fallet om detta undantag inte fanns.

Som framgått av avsnitt 2.1.5 anges i regleringsbrevet också att Fortifikationsverket får behålla överskott från försäljningar av övnings- och skjutfält inklusive byggnadsobjekt, överskott av skogsbruk och arrenden samt uthyrning och övriga nyttjanderätter av övnings- och skjutfält under avveckling för att bekosta avveckling av fält som varken kan avyttras eller användas, avveckling av riskarrenden eller inlösen av mark, t.ex. inom inarrenderade riskområden, avveckling och förvaltning av fält som är under försäljning, förädling och avyttring av fält samt metod- och teknikutveckling för hantering av oexploderad ammunition.

Som framgått av tabell 3.3 uppvisade Fortifikationsverket år 2012 ett positivt ekonomiskt resultat om cirka 235 miljoner kronor. I den summan har dock inte avsättningar för regeringens avkastningskrav beaktats. År 2012 motsvarade avkastningskravet cirka 69 miljoner kronor. Då avkastningskravet uttrycker vad regeringen vill ha betalt för att ”låna ut” myndighetskapitalet kan det rimligen sägas utgöra en kostnad i verkets förvaltningsverksamhet, vilket alltså innebär att resultatet i den verksamheten i praktiken är lägre än vad tabell 3.3 visar. I summan 235 miljoner kronor har heller inte beaktats de avsättningar som Fortifikationsverket får disponera för att betala sådana kostnader som uppstår till följd av avvecklingen av lokaler, mark och anläggningar med anledning av försvarsbesluten åren 1996, 2000 och 2004. År 2012 uppgick dessa till cirka 92 miljoner kronor. Sammantaget innebär detta resonemang att ett mer rättvisande resultat i verksamheten är ”överskott efter avkastningskrav och avsättningar”. År 2012 uppgick detta till cirka 74 miljoner kronor.

I sammanhanget bör dock även påpekas att Fortifikationsverket, som framgått ovan, får sätta ned statskapitalet vid utgången av respektive upplåtelsetid med det bokförda värdet på respektive objekt som ska avyttras med anledning av försvarsbesluten åren 1996, 2000 och 2004. Det kan medföra en bokföringsmässigt större vinst vid avyttring än vad som skulle ha varit fallet utan detta undantag. Att döma av Fortifikationsverkets årsredovisning för 2012 innebar detta att resultatet i verkets avyttringsverksamhet egentligen kan sägas ha varit cirka 44 miljoner kronor lägre detta år än vad tabell 3.3 visar.

149

4 Beskrivning av Försvarsmaktens lokalförsörjning

4.1 Inledning

I föregående kapitel har redogjorts för Fortifikationsverkets uppdrag och organisation samt för ansvarsfördelningen mellan verket och Försvarsmakten i lokalförsörjningsfrågor och den hyresmodell (”Hyresmodell 2006”) som används för Försvarsmaktens förhyrningar.

Som nämnts i avsnitt 1.1 innebar den reformering av den statliga fastighetsförvaltningen som skedde i början av 1990-talet bl.a. att de statliga myndigheternas ansvar och befogenheter i lokalförsörjningsfrågor vidgades och att de gavs möjlighet att besluta om sin egen lokalförsörjning fullt ut.

För flertalet försvarsmyndigheter, såsom t.ex. Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt och Totalförsvarets forskningsinstitut, gäller också att de fullt ut agerar i rollen som lokalförsörjningsansvarig. Mellan Försvarsmakten och Fortifikationsverket avviker däremot ansvarsfördelningen i lokalförsörjningsfrågor på flera punkter från vad som sedan närmare tjugo år tillbaka gäller för övriga statliga myndigheter. Detta återspeglas även i Fortifikationsverkets instruktion1, där det anges att verket ska bistå Försvarsmakten i lokalförsörjningsfrågor. Vidare avviker den hyresmodell som – med regeringens medgivande – används mellan parterna (Hyresmodell 2006) i vissa avseenden från bestämmelserna i förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning.

Som framgått av kapitel 3 innebär relationen mellan myndigheterna att Fortifikationsverket, utöver att vara hyresvärd, sedan år 2007 åt Försvarsmakten hanterar många av de hyresgästfrågor som

1 Förordning (2007:758) med instruktion för Fortifikationsverket.

Beskrivning av Försvarsmaktens lokalförsörjning SOU 2013:61

150

normalt ligger på en myndighet som hyr lokaler. Till exempel har Fortifikationsverket i uppdrag att hyra in lokaler m.m. åt Försvarsmakten, i de fall förhyrning sker av andra värdar än Fortifikationsverket.

Bakgrunden till denna ordning är de beslut som följde av Försvarsförvaltningsutredningens betänkande En effektiv förvaltning för insatsförsvaret (SOU 2005:96). Utredningens förslag om fastighetsfrågor redovisades av regeringen till riksdagen i skr. 2005/06:131, s. 22 f. Enligt utredningens förslag skulle försvarets förvaltning av mark, anläggningar och lokaler rationaliseras. Den därvid uppstående kostnadsminskningen uppskattades till 100 miljoner kronor, vilket fördelades med 70 miljoner kronor på Försvarsmakten och 30 miljoner kronor på Fortifikationsverket. Besparingen åstadkoms genom personalminskningar i myndigheternas organisation. Utredningen föreslog emellertid också en ändrad ansvarsfördelning mellan Försvarsmakten och Fortifikationsverket, vilket medförde att ett tiotal medarbetare överfördes till det senare. Därigenom uppstod även de avvikelser från den normala arbets- och ansvarsfördelningen mellan hyresgäst och hyresvärd som för närvarande råder. Fortifikationsverkets kostnader för de arbetsuppgifter och den personal som överfördes betalas dock helt genom den hyra och de uppdragsersättningar som Försvarsmakten erlägger. Kostnadsmässigt bör överföringen därför kunna betraktas som neutral för såväl Fortifikationsverket som Försvarsmakten.

Mot bakgrund av den särskilda ansvarsfördelning som råder mellan myndigheterna – och att Försvarsmakten är Fortifikationsverkets i särklass största hyresgäst – ges i detta kapitel en redogörelse för Försvarsmaktens nuvarande organisation för lokalförsörjning. Först redovisas omfattningen av Försvarsmaktens fastighetsutnyttjande (4.2) och vissa definitioner (4.3). Därefter behandlas Försvarsmaktens organisation avseende lokalfrågor (4.4) och myndighetens system för lokalförsörjning (4.4).

4.2 Omfattning av Försvarsmaktens fastighetsutnyttjande

År 2012 uppgick Försvarsmaktens totala hyreskostnad, inklusive arrenden m.m., till cirka 2,6 miljarder kronor. Av detta härrörde cirka 1,9 miljarder kronor från fastigheter som hyrdes av Fortifi-

SOU 2013:61 Beskrivning av Försvarsmaktens lokalförsörjning

151

kationsverket och cirka 625 miljoner kronor från förhyrningar hos andra fastighetsägare.

Inriktningen på de fastigheter som Försvarsmakten hyr av Fortifikationsverket har beskrivits i kapitel 3. Kort kan dock sägas att dessa förhyrningar år 2012 rörde lokaler om totalt knappt 2,8 miljoner kvadratmeter bruttoarea (BTA) och därtill omfattande markområden.

Som framgått av avsnitt 3.4.2 omfattar förhyrningar av lokaler från andra hyresvärdar än Fortifikationsverket drygt 500 avtal med en total area om cirka 600 000 kvadratmeter lokalarea (LOA)2, vilket motsvarar drygt en femtedel av det lokalbestånd som Försvarsmakten utnyttjar. Vidare förvaltar Fortifikationsverket cirka 600 arrenden åt Försvarsmakten, med en total areal på drygt 10 000 hektar. Därutöver hanteras ett stort antal övriga nyttjanderätter, samfälligheter och servitut för Försvarsmaktens verksamhet.

I tabell 4.1 nedan visas, avseende år 2012, de hyresavtal med störst ekonomisk förpliktelse som Försvarsmakten har med andra värdar än Fortifikationsverket. Uppgifterna har hämtats från Fortifikationsverkets årsredovisning för 2012.

2 Som framgått av avsnitt 3.4.1 är relationen mellan LOA och BTA, som är det mått Fortifikationsverket använder för det egna beståndet, cirka 1:1,2.

Beskrivning av Försvarsmaktens lokalförsörjning SOU 2013:61

152

4.3 Definitioner

Inom Försvarsmakten används delvis en annan terminologi för vissa företeelser än den som är gängse. Begreppet lokalförsörjning används inte i separat bemärkelse utan ingår i det vidare begreppet infrastruktur, som även innefattar anläggningar av olika slag som t.ex. flygfält, skjutfält eller markområden för övning m.m. I stället för det vedertagna begreppet förvaltning för de åtgärder som görs för att upprätthålla funktionen hos lokaler och övrig infrastruktur används termen vidmakthållande. Den person som ansvarar för genomförande av ett projekt kallas inte projektledare utan objektledare osv. I det följande kommer Försvarsmaktens terminologi att användas, med undantag för lokalförsörjning, som enligt vår mening måste kunna hållas skild från infrastruktur mera allmänt.

Lokalförsörjning är en del av den totala verksamhetsplaneringen för en verksamhet. Den innefattar anskaffning och förvaltning av de lokalresurser som verksamheten behöver samt avveckling av lokaler som inte längre behövs. Lokalförsörjningen är ett stöd för verksamheten och syftar till att vid varje tidpunkt tillhandahålla tillräckliga och ändamålsenliga lokaler på ett kostnadseffektivt sätt. Lokalförsörjning kräver oftast lång framförhållning i planeringen och kan vid nybyggnad, särskilt med speciella krav på utformning eller lokalisering, kräva stora investeringar som i sin tur medför långa bindningstider eller höga initialkostnader.

4.4 Försvarsmaktens organisation avseende lokalfrågor

Försvarsmaktens ledning och organisation, fördelning av uppgifter, skyldigheter och befogenheter inom myndigheten och formerna i övrigt för Försvarsmaktens verksamhet regleras genom Försvarsmaktens arbetsordning, ArbO.3 Med Försvarsmaktens arbetsordning som grund ska varje chef för organisationsenhet besluta arbetsordning för styrning och kontroll av den egna verksamheten.

Enligt ArbO 8 kap. 6 § ska beslut i ärenden som innebär ekonomiska, personella och principiellt viktiga ställningstaganden föregås av ett övervägande där kostnader, besparingar, konsekvenser,

3 FFS 2012:1, Försvarsmaktens föreskrifter med arbetsordning för Försvarsmakten (FM ArbO).

SOU 2013:61 Beskrivning av Försvarsmaktens lokalförsörjning

153

erfarenheter och risker har analyserats och, om möjligt, dokumenterats.

Verksamheten inom Försvarsmakten bedrivs inom 35 organisationsenheter (ArbO 18 kap.). Förbandschef, utom chefen för Högkvarteret, ska planera, genomföra och följa upp verksamhet på uppdrag av produktionschefen och på order av insatschefen samt besluta en lokal arbetsordning för styrning och kontroll av den interna verksamheten (ArbO 18:1, 18:4).

På 19 orter med fler än en organisationsenhet finns en garnisonschef. Förbandschefer på en ort med garnisonschef lyder under garnisonschefen avseende bl.a. lokalutnyttjandet inom garnisonen (ArbO 18:5).

En schematisk bild av Försvarsmaktens ledningsorganisation ges i figur 4.1 nedan.4

4 Figuren är hämtad ur FFS 2012:1. Den bilaga som hänvisas till i figuren syftar på en bilaga till FFS 2012:1 och finns inte med i föreliggande betänkande.

Beskrivning av Försvarsmaktens lokalförsörjning SOU 2013:61

154

4.4.1 Högkvarteret

I Högkvarteret finns överbefälhavaren (ÖB) och generaldirektören (GD). Generaldirektören är den högst placerade civila befattningshavaren med ansvar bl.a. för att utveckla och effektivisera Högkvarteret och hela Försvarsmaktens verksamhet och arbete.

Enligt ArbO 3 kap. 6 § beslutar myndighetens ledning om verksamhetsplan enligt myndighetsförordningen (2007:515). Verksamhetsplanen benämns internt Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP). I FMUP anges omfattning, tidpunkter och kostnader för verksamheten nästkommande år och de därpå följande nio åren.

Högkvarteret (HKV) är organiserat i ett antal ledningar, staber och avdelningar. Två av dessa är direkt ansvariga för regelverk och genomförande av infrastruktur- och lokalplanering: Ledningsstaben och Produktionsledningen.

4.4.2 Ledningsstaben

Ledningsstaben (LEDS) ansvarar bl.a. för strategisk planering och ekonomistyrning samt internationell samverkan och internationella överenskommelser. Chefen för Ledningsstaben är chef för Högkvarteret och ÖB:s stabschef.

Enligt ArbO 8 kap. 13 § samt 9 kap. har chefen för Ledningsstaben sakansvar för verksamhetsledning samt, genom ekonomidirektören, för ekonomistyrning. Verksamhetsledning omfattar utveckling och samordning av principer och metoder för processer, arbetssätt, organisation och resurser.

4.4.3 Produktionsledningen

Produktionsledningen (PROD) är direkt underställd ÖB och GD. Produktionsledningen ser till att insatsledningen har alla resurser som behövs för insatserna. Det gäller rekrytering och utbildning av personal, tillgång på och utveckling av materiel, tillgång på infrastruktur med mera. Dessa uppdrag delegeras inom olika avdelningar. Produktionsledningens armé-, marin- och flygavdelningar ansvarar för verksamheten inom respektive områden. Lokalförsörjningsfrågor hanteras inom Produktionsledning infrastruktur (PROD INFRA).

SOU 2013:61 Beskrivning av Försvarsmaktens lokalförsörjning

155

Enligt ArbO 8 kap. 13 § samt 10 kap. ansvarar produktionschefen för logistik, materiel och infrastruktur. Produktionschefen är vidare central verksamhetsutövare och planerar, leder och följer upp verksamheten vid Försvarsmaktens samtliga organisationsenheter utom Högkvarteret.

4.4.4 Lokalplaneringsenheterna

Produktionsledning infrastruktur har i sin organisation ett antal enheter som hanterar sakområdet på lokal nivå. De är fyra lokalplaneringsenheter (LplE), Anläggningsenheten (AnlE) samt Miljöprövningsenheten (MpE). Dessa enheter är ekonomi- och personaladministrativt underställda en lokal organisationsenhet (OrgE), men sakområdesstyrda från Produktionsledning infrastruktur.

Lokalplaneringsenheterna är ansvariga för var sitt geografiskt område: Nord (Boden), Mitt (Kungsängen), Syd (Karlskrona) och Väst (Göteborg). Varje lokalplaneringsenhet är i princip identisk avseende kompetens. Deras storlek varierar dock beroende på antal garnisoner inom respektive enhets område m.m. Totalt finns i riket fyra chefer och 56 befattningar. Till dessa hör objektledare för nyförhyrning, produktionsplanerare för nyförhyrning, objektledare för avveckling, fastighetsplanerare som arbetar med lokalplanering samt infrastrukturhandläggare som hanterar vidmakthållande av befintliga infrastrukturresurser inbegripet lokaler.

Tidigare var lokalplaneringsenheternas resurser starkt inriktade på nyförhyrning, medan vidmakthållande till största delen hanterades av organisationsenheterna. Sedan år 2013 har emellertid lokalplaneringsenheterna övertagit även det senare ansvaret. I och med detta har ett tjugotal befattningar överförts från de 19 garnisonerna till lokalplaneringsenheterna. Det har bidragit till att förbättra förutsättningarna för en för myndigheten gemensam förvaltning av lokalresurserna.

Anläggningsenheten är en försvarsmaktsgemensam resurs som tillgodoser Försvarsmaktens behov av skyddade utrymmen. Anläggningsenheten har ett totalansvar för samtliga anläggningar.

Miljöprövningsenheten, som är placerad i Enköping, är också den en försvarsmaktsgemensam resurs.

Beskrivning av Försvarsmaktens lokalförsörjning SOU 2013:61

156

4.4.5 Garnisonerna

Vid sidan av lokalplaneringsenheterna har de enskilda organisationsenheterna ett mandat och ansvar för lokalförsörjning. Enligt ArbO 18 kap. 5 § ansvarar garnisonschefen för lokalutnyttjandet inom garnisonen.

Förbands- och garnisonscheferna har vidare ett stort inflytande i de tidiga skedena av processen för anskaffning av infrastruktur. Bland annat leder de enligt Försvarsmaktens interna bestämmelser (Handbok Objektledning) arbetet med den behovsanalys som leder fram till val av lösning för att tillgodose ett behov av infrastruktur.

4.5 Försvarsmaktens system för lokalförsörjning

4.5.1 Central planering

Den övergripande långtidsplaneringen för Försvarsmakten fastställs som nämnts i Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP). Lokalförsörjningen beskrivs i denna i övergripande termer. En heltäckande bild av konkreta långsiktiga inriktningar och strategier för lokalförsörjningen saknas dock i stor utsträckning.

Lokalförsörjningsplaneringen styrs därutöver främst genom årliga verksamhetsuppdrag (VU), sakområdesdirektiv från Produktionsledning infrastruktur samt Försvarsmaktens plan över infrastruktur. Generellt är dessa dokument främst inriktade på styrning på kortare sikt med fokus på genomförandeskedet.

4.5.2 Garnisonsplanering

Försvarsmakten och hyresvärden Fortifikationsverket bedriver garnisonsplanering i syfte att samordna Försvarsmaktens verksamhetsplanering och Fortifikationsverkets fastighetsplanering. Garnisonsplanerna redovisar befintliga förutsättningar, förändringsmöjligheter samt begränsningar avseende fastighetsbeståndet. Garnisonsplanen används som underlag vid samordning av verksamhet och fysisk struktur, genomförande av förändringsprojekt, planering av drift, underhåll och förvaltning, planering av anskaffning, förvaltning och avveckling m.m.

SOU 2013:61 Beskrivning av Försvarsmaktens lokalförsörjning

157

4.5.3 Anskaffning

Försvarsmaktens processer vid anskaffning av lokalresurser finns beskrivna i Handbok Objektledning. De är i princip desamma för det öppna och det slutna beståndet. För det senare har Anläggningsenheten de uppgifter som lokalplaneringsenheterna har för det öppna.

Då ett behov uppstår, gör respektive förbandschef en skriftlig behovsanmälan till respektive lokalplaneringsenhet, som kvitterar behovet och utser en objektledare. En behovsanalys genomförs därefter inom förbandet. Behovsanalysen ska innehålla förslag på val av alternativa lösningar. Behovsanalysen fastställs av förbandschefen och sänds till Lokalplaneringsenheten. Efter beredning inom Produktionsledning infrastruktur redovisas vilka objekt som planeras komma till genomförande och därmed gå vidare till behovsunderlag. Under hela denna process fungerar Lokalplaneringsenhetens objektledare som handläggare med uppgift att koordinera och stödja aktörerna samt säkerställa att rätt underlag tas fram. Fastställandet ligger dock hos verksamhetsföreträdarna (förbands- och garnisonschefer).

När beslut om behovsunderlag fattats, initierar och leder Lokalplaneringsenhetens objektledare arbetet med att ta fram detta med stöd av förbandet, Fortifikationsverket och vid behov Försvarets materielverk. Behovsunderlaget utgör underlag för senare beställning av Preliminärt investeringsavtal (PI) och efterföljande projektering, som utförs av Fortifikationsverket och i förekommande fall Försvarets materielverk. Objektledaren har i detta skede ansvar för att leda arbetet och fatta nödvändiga beslut för att behovsunderlaget ska följa den fastställda projektplanen. Behovsunderlaget samrådstecknas av garnisonschef och förbandschef. Därefter fastställs det av chefen för Lokalplaneringsenheten.

Beställningsunderlag till Fortifikationsverket och Försvarets materielverk beslutas av Produktionsledning infrastruktur. Den fortsatta projekteringen leds av Fortifikationsverket och Försvarets materielverk. Under projekteringen fungerar objektledaren som Försvarsmaktens beställarföreträdare mot Fortifikationsverket och Försvarets materielverk samt bevakar att behovsunderlaget följs. Resultatet av projektering och kostnadsberäkning blir ett slutligt investeringsavtal (SI) som samrådstecknas av Produktionsledningen. Fortifikationsverket och Försvarets materielverk genomför därefter upphandling och byggande påbörjas. Byggandet leds av

Beskrivning av Försvarsmaktens lokalförsörjning SOU 2013:61

158

Fortifikationsverket. Under byggandet fram till och med slutbesiktning fungerar objektledaren som Försvarsmaktens beställarföreträdare mot Fortifikationsverket och Försvarets materielverk. Överlämning sker till förbandschef varpå objektet för nyttjaren övergår i bruksskede och vidmakthållande.

4.5.4 Förvaltning (vidmakthållande)

Vidmakthållande definieras inom Försvarsmakten som ”skedet från det att överlämningsförrättning vid anskaffning är genomförd till dess uppsägningstiden i uppsägningsavtalet löpt ut och avflyttning är genomförd”. Vidmakthållandet hanteras för det öppna beståndet av lokalplaneringsenheterna och för det slutna beståndet av anläggningsenheten. Övriga uppgifter inom vidmakthållande, dvs. förvaltning, hanteras av Fortifikationsverket.

Enligt Försvarsmaktens sakområdesdirektiv (Infrastrukturförsörjningsprocessen) innefattar vidmakthållande för öppet bestånd förutom en del lokalknutna uppgifter som brandskyddsarbete, lokalvård m.m. även avtalshantering och uppföljning av fastighetsägare.

När det gäller avtalshantering sker all förhyrning för Försvarsmakten för närvarande genom Fortifikationsverket. Detta gäller hyresavtal med såväl Fortifikationsverket som andra fastighetsägare. Fortifikationsverket för även register över alla Försvarsmaktens införhyrningar. Försvarsmakten har inget eget register över inhyrningar/avtal från Fortifikationsverket och andra fastighetsägare. Alla hyresavtal inom Försvarsmakten tecknas på central nivå (Produktionsledning infrastruktur). Något explicit bemyndigande för produktionschefen att teckna hyresavtal finns dock inte i ArbO. Däremot är förhållandet reglerat i Produktionsledningens interna arbetsordning.

När det gäller uppföljning av fastighetsägare sköts drift och underhåll av Fortifikationsverket i egenskap av fastighetsägare. Garnison/organisationsenhet företräder Försvarsmakten gentemot Fortifikationsverket vid framtagning av drift- och underhållsplaner. Tilläggstjänster, t.ex. verksamhetsanpassad mediaförbrukning, hanteras lokalt och Garnison/organisationsenhet faktureras separat för dessa.

Hyresprognoser rapporteras till Försvarsmakten från Fortifikationsverket på central nivå. Prognoserna stäms av på central nivå.

SOU 2013:61 Beskrivning av Försvarsmaktens lokalförsörjning

159

Uppföljning av hyresprognos mellan lokal och central nivå sker normalt inte.

Garnison/organisationsenhet kan göra vissa beställningar till Fortifikationsverket utan att de betraktas som nyförhyrningar. Det gäller mindre verksamhetsrelaterade åtgärder som enligt Fortifikationsverkets bedömning inte är värdehöjande, fastighetsnära tjänster som köps på årsbasis eller avrop samt reparation av skador på fastighet som orsakats av verksamheten.

4.5.5 Avveckling

När Försvarsmakten inte längre har behov av ett visst objekt (mark eller lokal m.m.), säger man upp objektet till Fortifikationsverket, som antingen är fastighetsägare eller Försvarsmaktens företrädare mot annan fastighetsägare. Då uppsägningen accepterats sker avflyttning, dvs. Försvarsmakten avvecklar sin verksamhet samt åtgärdar eventuella miljöbelastningar. Därefter upphör hyresförhållandet och kostnaderna bortfaller, sedan eventuellt bokfört restvärde enligt Hyresmodell 2006 har ersatts.

Själva avvecklingsprocessen finns beskriven i Handbok avveckling/avyttring, som är ett gemensamt dokument mellan Försvarsmakten och Fortifikationsverket. Dessutom regleras avveckling och avyttring mellan Försvarsmakten och Fortifikationsverket i delöverenskommelser om Försvarsmaktens avveckling av mark, byggnader samt slutet bestånd samt om avveckling/avyttring av försvarsfastigheter.

För vissa objekt där t.ex. marken är kontaminerad med oexploderad ammunition (OXA) eller har andra miljöbelastningar har avveckling dock inte skett. De förvaltas i stället genom s.k. uppdragsavtal mellan Försvarsmakten och Fortifikationsverket. Kostnaderna för Försvarsmakten uppges vara desamma som för ett vanligt hyresavtal (upplåtelse) för dessa objekt.

161

5 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

Huvudfrågan för utredningen är vem som ska ansvara för förvaltningen av de försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket. Därtill anges i direktiven, eller har identifierats i utredningsarbetet, ett antal övriga frågor som i huvudsak är oberoende av huvudfrågan, bl.a. avseende andra typer av åtgärder än fördelningen av förvaltningsansvaret som kan bidra till att effektivisera förvaltningen och Försvarsmaktens lokalförsörjning. Vidare ska vi redovisa förslag till författningsändringar.

Vi har valt att dela upp våra överväganden och förslag i flera kapitel, på så vis att frågan om vem som framgent bör förvalta Fortifikationsverkets fastigheter behandlas i detta kapitel och övriga frågor i de kommande kapitlen.

I detta kapitel redovisas först utgångspunkter för analysen (5.1) och vår syn på hur Fortifikationsverkets fastighetsbestånd bör indelas som grund för analysen (5.2). Sedan diskuteras betydelsen av de restriktioner m.m. som anges i utredningsdirektiven (5.3) och mot bakgrund av det identifierar vi tänkbara alternativ (5.4). Därefter utvärderas dessa alternativ mot i sammanhanget lämpliga kriterier (5.5) och redovisas en säkerhetsanalys (5.6). Slutligen redovisas våra överväganden om förvaltningsansvaret (5.7) och om genomförande (5.8).

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

162

5.1 Utgångspunkter för analysen

5.1.1 Bakgrund

I början av 1990-talet reformerades den statliga fastighetsförvaltningen, med utgångspunkt i riktlinjer som beslutats av riksdagen.1Som framgått av avsnitt 1.1 innebär riktlinjerna bl.a. att fastighetsförvaltningen bör vara skild från brukandet av lokaler och mark, att statens fastighetsförvaltning bör bedrivas med ett så långt som möjligt marknadsmässigt avkastningskrav samt att de fastigheter som av historiska eller andra skäl är olämpliga att överlåta till bolag bör läggas i en samordnad förvaltning i myndighetsform.

I samband med reformen hanterades de befintliga försvarsfastigheterna olika, beroende på hur försvarsspecifika de var. En del av fastigheterna, framför allt kontorsfastigheter, betraktades som generellt användbara placeringsfastigheter och fördes in i det konkurrensutsatta statliga fastighetsbolaget Vasakronan. En annan del var fästningar som saknar militär användning, men som är en del av kulturarvet. Dessa fördes till Statens fastighetsverk, vilket hade bildats den 1 januari 1993. En tredje del var de avstyckningsbara bostadsfastigheterna, som fördes in i det konkurrensutsatta Kasernen Fastighets AB (detta bolag har senare uppgått i Vasallen). Återstoden var huvudsakligen s.k. ändamålsfastigheter. För dessa gavs Fortifikationsverket, vilket bildades den 1 juli 1994, förvaltar- och ägaransvar. I ändamålsfastigheterna ingår mark, anläggningar (befästningar, flygbaser m.m.) och lokaler.2

I april 2011 överlämnade Utredningen om en översyn av statens fastighetsförvaltning (Fi 2009:04) betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst (SOU 2011:31) till regeringen. Utredningen föreslog i fråga om försvarsfastigheterna bl.a. att Fortifikationsverkets öppna bestånd och det statligt ägda bolaget Specialfastigheter – som ursprungligen var en del av Vasakronan – sammanförs i ett gemensamt bolag. Utredningen föreslog också att ansvaret för försvarsanläggningarna och Försvarsmaktens camper utomlands ska föras över från Fortifikationsverket till Försvarsmakten. Inom kulturfastighetsområdet föreslog utredaren bl.a. att de statliga byggnadsminnena samlas under en förvaltare, Statens fastighets-

1Prop. 1991/92:44, bet. 1991/92:FiU8, rskr. 1991/92:107, prop. 1992/93:37, bet. 1992/93:FiU8, rskr. 1992/93:123. 2 Beskrivningen av hur försvarsfastigheterna uppdelades i samband med reformen är hämtad från betänkandet Effektivare försvarsfastigheter! Utvärdering av en reform (SOU 1996:97).

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

163

verk. Utredningens betänkande remissbehandlades under våren och sommaren 2011.

I budgetpropositionen för år 20123 konstaterade regeringen att de av riksdagen år 1991 beslutade riktlinjerna för statens fastighetsförvaltning i huvudsak ligger fast. I propositionen anmälde regeringen också sin avsikt att förbereda ett genomförande av de förslag som lämnades i SOU 2011:31, bl.a. genom att tillkalla en särskild utredare för att förbereda en omstrukturering av statens bestånd av försvarsfastigheter, som i dag förvaltas av Fortifikationsverket. Omstruktureringen innebär att Fortifikationsverket avvecklas som myndighet. Inriktningen bör enligt regeringen vara att ansvaret för det slutna beståndet av försvarsrelaterade anläggningar och utlandscamper ska föras över till Försvarsmakten samt att det öppna beståndet av försvarsrelaterade fastigheter som Fortifikationsverket i dag förvaltar kan förvaltas av en annan statlig huvudman, varvid en möjlighet är överlåtelse till bolag. Fortifikationsverket förvaltar också ett stort antal statliga byggnadsminnen. Utgångspunkten är enligt regeringen att dessa förs över till Statens fastighetsverk.

5.1.2 Fastighetsförvaltning i bolag eller myndighet?

Motiv för fastighetsförvaltning i myndighet respektive bolag redovisades i betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst (SOU 2011:31). I det följande refereras den utredningens resonemang, som bakgrund till våra överväganden. Att därutöver göra någon egen analys av vilken verksamhetsform som allmänt sett är effektivast för fastighetsförvaltning ser vi inte skäl till.

I SOU 2011:31 framhölls att en fördel med att förvalta fastigheter i myndighetsform är att regeringen kan ha bättre kontroll över verksamheten och på ett mer direkt sätt kan styra fastighetsförvaltningen. Enligt utredningen är myndighetsformen därför att föredra i situationer där det föreligger behov av sådan kontroll och styrning. I andra fall menade utredningen att bolag bör väljas för förvaltningen av statens fastigheter. För detta angavs i huvudsak följande motiv i SOU 2011:31 (s. 194 f.):

 En grundläggande princip bakom fastighetsreformen var att fastighetsförvaltningen ska ske i konkurrens mellan olika fastighetsägare. Detta är ett sätt att uppnå det övergripande målet att

3Prop. 2011/12:1, utgiftsområde 2.

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

164

förse statlig verksamhet med lämpliga lokaler på det mest kostnadseffektiva sättet. Om verklig konkurrens ska uppnås bör statliga hyresvärdar i största möjliga utsträckning ha samma förutsättningar som icke-statliga hyresvärdar. Detta tillgodoses bäst genom att fastigheterna förvaltas i bolagsform, då aktörerna på marknaden agerar utifrån samma regelverk.

 Konkurrensneutralitet bör råda mellan statliga fastighetsägare och övriga aktörer på fastighetsmarknaden, vilket gagnar både köpare och säljare på marknaden. Genom att vidmakthålla konkurrensneutralitet får statsmakterna besked om hur pass effektiv den statliga lokalförsörjaren är i jämförelse med de privata aktörerna på fastighetsmarknaden. Kravet på konkurrensneutralitet från statens sida uppfylls bäst i bolagsform.

 Fastighetsägande och förvaltning är långsiktiga aktiviteter, med stora investeringar och betydande värden att vårda. Fastighetsmarknaden är väl utvecklad såväl när det gäller olika branschstandarder som beträffande transparens i ekonomisk redovisning, hyresvillkor m.m. I princip alla övriga fastighetsaktörer bedriver verksamheten i bolagsform. Ett ytterligare skäl till att bedriva verksamheten i bolagsform är att staten har positiva erfarenheter av bolagiseringen inom fastighetsområdet, de statliga fastighetsbolagen har på det hela taget medfört en effektiv förvaltning av den delen av det statliga fastighetsbeståndet.

 Förvaltning i bolagsform ger ett bättre fokus på affärsverksamheten och ett tydligare avtalsförhållande mellan hyresgäst och hyresvärd. Det finns också en rad regler kring skötseln av förvaltningen som ges av beprövade regelverk. Detta ger stabila förutsättningar och mindre utrymme för tillfälliga särlösningar och regler. Begränsningar i det statliga ekonomiadministrativa regelverket undanröjs för den statliga fastighetsförvaltningen. Dessa kan vara lämpliga för förvaltningsmyndigheter, men inte för en verksamhet som ska vara konkurrensutsatt och som dessutom har ett mycket långsiktigt perspektiv. Fastighetsförvaltning är till sin natur mycket långsiktig, medan statsbudgeten har ett ettårigt perspektiv som kan hämma möjligheten till långsiktigt effektiva lösningar. Likaså ger t.ex. beroendet av regeringsbeslut kring låneramar, enskilda investeringar, hantering av myndighetskapital, disposition av försäljningsinkomster och

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

165

särskild återrapportering helt andra förutsättningar för fastighetsförvaltning i myndighetsform än i bolagsform.

5.1.3 Analysens uppläggning

Enligt utredningsdirektiven ska vi förbereda och lämna förslag om en fördelning av statens bestånd av försvarsfastigheter. Vi ska lämna förslag om vilka myndigheter eller statligt ägda bolag som är mest lämpliga för förvaltning av de försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket. Syftet med omstruktureringen är enligt direktiven att få en mer effektiv struktur på förvaltningen samtidigt som förutsättningarna för respektive hyresgäst att bedriva den av statsmakterna ålagda verksamheten inte ska försämras eller försvåras.

Mot bakgrund av det syfte regeringen angett för omstruktureringen menar vi att valet av verksamhetsform rimligen bör handla om att finna en ändamålsenlig avvägning mellan å ena sidan faktorer som kan bidra till effektiv förvaltning och å andra sidan de verksamhetsmässiga restriktioner m.m. som anges i utredningsdirektiven. Enligt vår mening bör det handla om att söka göra bästa möjliga samlade bedömning, med beaktande av de olika omständigheter som har betydelse i sammanhanget.

Som framgått av avsnitt 5.1.1 anger de av riksdagen beslutade riktlinjerna för statens fastighetsförvaltning att de fastigheter som av historiska eller andra skäl är olämpliga att överlåta till bolag bör förvaltas i myndighetsform. Vilka sådana ”historiska eller andra” skäl vi anser föreligga beträffande de försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket kommer att utvecklas i de kommande avsnitten. Redan våra direktiv visar dock att det finns starka principiella skäl som talar emot en överlåtelse av hela Fortifikationsverkets nuvarande fastighetsbestånd till bolag. Av direktiven framgår således att det av bland annat sekretess- och rådighetsskäl finns delar av dagens bestånd – i första hand försvarsanläggningar och fastigheter av särskilt kulturhistoriskt intresse – som fortsatt bör förvaltas i myndighetsform.

I sammanhanget kan också noteras att huvuddelen av de fastigheter Försvarsmakten utnyttjar, liksom nyinvesteringar i försvarsfastigheter, har förvaltats i myndighetsform alltsedan Fortifikationsverket inrättades på 1990-talet. När det gäller merparten av

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

166

försvarsfastigheterna har regeringen därefter inte lämnat förslag om att överlåta dem till bolag.

Det bör betonas att utredningen endast handlar om vem som ska förvalta försvarsfastigheterna. Den verksamhet som Försvarsmakten m.fl. bedriver på dessa fastigheter förutsätts alltså i huvudsak bli opåverkad av våra ställningstaganden, dvs. den ska fortsatt kunna bedrivas med avsedd inriktning och i avsedd omfattning.

I analysen av vem som ska ansvara för förvaltningen av försvarsfastigheterna är det inte ett handlingsalternativ att fortsätta enligt dagens modell, eftersom Fortifikationsverket ska avvecklas. Mot bakgrund av detta, och då direktiven pekar på att vissa delar av fastighetsbeståndet fortsatt bör förvaltas i myndighetsform, är följande alternativ i praktiken möjliga att överväga:

 att även fortsättningsvis i myndighetsform förvalta samtliga de av Fortifikationsverkets fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål och därutöver till marknaden avyttra de fastigheter som staten inte längre behöver, eller

 att på lämpligt sätt dela upp förvaltningsansvaret för de av Fortifikationsverkets fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål mellan myndighets- och bolagsform och därutöver till marknaden avyttra de fastigheter som staten inte längre behöver.

Givet dagens struktur av myndigheter och statligt ägda bolag bedömer vi att de organ som kan komma i fråga beträffande förvaltningen av de av Fortifikationsverkets fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål är Statens fastighetsverk och Specialfastigheter.

Inom den ram som ges av ovanstående resonemang har vi sökt identifiera tänkbara alternativ att överväga. Detta genom att först dels definiera en i sammanhanget lämplig indelningsgrund avseende Fortifikationsverkets fastighetsbestånd, dels beakta de restriktioner o.d. som anges i utredningsdirektiven. De ”tänkbara alternativ” som härigenom identifierats ger enligt vår mening en bild av vad som – realistiskt sett – vore möjligt att göra. Svaret på frågan om vad som sedan är lämpligt att göra ges däremot av den utvärdering av alternativen som följer i avsnitt 5.5.

Analysen av lämplig verksamhetsform för fastighetsförvaltningen görs mot bakgrund av de redogörelser som i kapitlen 2 och 3 gjorts för gällande rätt, vissa aktörer och Fortifikationsverkets

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

167

fastighetsbestånd m.m. Inledningsvis bör dock påpekas att vissa regler av relevans i sammanhanget – avseende området säkerhetsskydd – för närvarande är under översyn. Som framgått av avsnitt 1.5.2 arbetar således utredningen om säkerhetsskyddslagen (Ju 2011:14) f.n. med att se över säkerhetsskyddslagstiftningen. Utredningen ska redovisas senast den 30 april 2014. I dagsläget kan inte bedömas hur dess slutsatser kommer att påverka möjligheterna att överlåta försvarsfastigheter till ett statligt bolag.

5.2 Indelning av fastighetsbeståndet som grund för analysen

Som framgått av kapitel 3 är Fortifikationsverkets fastighetsbestånd mycket stort och heterogent. Beståndet inkluderar allt från kaserner, kontor och förråd till byggnadsminnen, flygplatser, hamnar, bergrum och moderna övningsanläggningar. Beståndet omfattar (per december 2012) 3,3 miljoner kvadratmeter bruttoarea (BTA), fördelat på 6 800 byggnader. Vidare ingår 4 400 befästningar och försvarsanläggningar i avtal med hyresgäst år 2013, 11 flygfält och ett antal hamnar, skjutbanor och olika övningsanordningar. Verket ansvarar också för cirka 350 mil vägar och mer än 1 200 objekt i form av värmeverk, vattenverk, avloppsanläggningar och yttre försörjning för värme, elektricitet, vatten m.m. Vidare förvaltar verket stora markområden (372 000 hektar), som främst används av totalförsvaret för övnings-, skjut-, test- och provverksamhet. Fortifikationsverkets fastighetsbestånd är fördelat över hela Sverige. Verket har byggnader i samtliga län och omkring 60 procent av landets kommuner.

Hur fastighetsbeståndet bör indelas, som utgångspunkt för analysen av lämplig förvaltare, är inte givet; i utredningsdirektiven talas t.ex. om ”enskilda fastigheter eller kategorier av fastigheter”. Hypotetiskt skulle analysen kunna utgå från såväl en mycket högt aggregerad nivå (hela dagens bestånd, möjligen uppdelat på öppet och slutet) som en mycket låg aggregeringsnivå (fastighet för fastighet eller t.o.m. byggnad för byggnad). Enligt vår mening riskerar dock en mycket hög aggregeringsnivå att göra analysen alltför översiktlig och grov, medan en mycket låg nivå riskerar att medföra en alltför detaljerad och svåröverskådlig analys.

Mot denna bakgrund har vi sökt en användbar kompromiss mellan dessa ytterligheter, på lämplig aggregeringsnivå. Vi har där-

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

168

för bedömt att den indelning i 103 geografiska områden, som gjordes som grund för värderingen av Fortifikationsverket fastighetsbestånd (se avsnitt 3.4.1), är lämplig att använda även i detta sammanhang.

En komplett lista över de 103 områdena återfinns i bilaga 4. I korthet kan de dock indelas i följande tre kategorier:

 Ett tjugofemtal kasernområden o.d., ofta inkluderande ett övnings- och skjutfält i anslutning till området. Respektive område i denna kategori är inte sällan indelat i mer än tio olika fastigheter och omfattar ofta fler än hundra byggnader av varierande slag. Exempel på den här typen av områden finns i bl.a. Boden, Enköping, Kungsängen och Skövde.

 Ett femtiotal renodlade övnings- och skjutfält, med mer fristående geografisk belägenhet. Som framgått av kapitel 3 är dessa fält av varierande storlek. Även dessa områden är ofta indelade i ett flertal fastigheter och innehåller inte sällan flera tiotals, ibland fler än hundra, byggnader.

 Övriga fastigheter. I värderingen har dessa sorterats per län. Denna kategori, som i viss mån har fungerat som restpost i värderingen, innehåller de övriga försvarsfastigheter som – utöver de ovan nämnda typerna – finns i respektive län. Även i dessa fall handlar det ofta om flera tiotals både fastigheter och byggnader per län.

Som nämndes i avsnitt 3.4.1 har en utgångspunkt för områdesindelningen inför värderingen varit att finna verksamhetsmässigt sammanhängande enheter. Av förklarliga skäl är dock de direkta sambanden i den verksamhet som bedrivs inom enskilda områden i allmänhet starkare i de två första av ovanstående kategorier, än i den sista.

Det bör sägas att det faktum att fastigheter och byggnader inom de enskilda områdena är verksamhetsmässigt sammankopplade – och ofta även infrastrukturellt sammanhängande genom t.ex. vägnät och gemensam el-, värme- och vattenförsörjning – inte i sig innebär att områdena inte skulle kunna delas upp i mindre delar. Dessa skulle sedan teoretiskt sett kunna förvaltas av olika fastighetsägare.

Vår bedömning är emellertid att det finns starka skäl för att i övervägandena om lämplig förvaltare av försvarsfastigheterna ändå

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

169

utgå ifrån att förvaltningen av de respektive 103 områdena i normalfallet bör hållas samman och hanteras av en ägare/förvaltare per område. Det viktigaste skälet för detta är just att de olika områdena – åtminstone i de två första kategorierna – är definierade utifrån att den verksamhet som bedrivs på berörda fastigheter bildar sammanhängande enheter. Som nämnts handlar vår utredning endast om vem som ska förvalta försvarsfastigheterna, medan den verksamhet som Försvarsmakten m.fl. bedriver på dessa fastigheter i huvudsak ska bli opåverkad av våra ställningstaganden. Vi menar därför att man redan a priori kan förutsätta att hyresgästernas intressen bäst tjänas av att de verksamhetsmässigt sammanhängande enheter, som områdena antas utgöra, inte delas upp mellan olika ägare/förvaltare. Ett ytterligare skäl är att, som nämnts, de fastigheter och byggnader som ingår i de 103 områdena ofta är sammankopplade i en gemensam infrastruktur. Att dela upp områdena i mindre delar kan av bl.a. detta skäl antas medföra komplicerade fastighetsbildningsärenden med icke försumbara kostnader. På detta finns konkreta exempel.4

Sammantaget bedömer vi alltså, mot ovanstående bakgrund, att det är lämpligt att utgå från de 103 områdena och från att förvaltningen av respektive sådant område normalt bör hållas samman under en förvaltare/ägare. I vilka situationer det enligt vår mening kan finnas skäl att göra undantag från detta kommer att framgå av den fortsatta framställningen.

5.3 Restriktioner i utredningsdirektiven m.m.

Som nämndes i avsnitt 5.1.3 framgår av utredningsdirektiven att regeringen förutsätter att några typer av fastigheter/byggnader fortsatt ska förvaltas i myndighetsform. För några ytterligare typer av fastigheter/byggnader ställs därtill i direktiven vissa utredningsfrågor, som – beroende på hur vi besvarar dem – kan medföra motsvarande restriktioner avseende vilka verksamhetsformer som kan övervägas. Dessa restriktioner och frågor diskuteras i det följande.

4 Här bör framför allt nämnas att Fortifikationsverket och Försvarsmakten för några år sedan bedrev ett gemensamt projekt i syfte att avstycka flygplatsdelen vid Ärna flygplats i Uppsala från övriga garnisonsområdet. Fastighetsombildningen på Ärna avbröts dock beroende på bl.a. höga kostnader.

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

170

5.3.1 Fastigheter som staten inte längre behöver

Enligt direktiven ska vi utifrån Försvarsmaktens förslag föreslå vilka fastigheter som staten inte längre behöver och som därför bör avyttras. Vi ska även lämna förslag och redovisa ansvaret för eventuell vidareförädling och avyttring av sådana fastigheter som staten inte längre har behov av.

Frågan om vilka av Fortifikationsverkets fastigheter som staten inte längre behöver är av relevans, eftersom bedömningen kan påverka storleken på det bestånd av fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål och för vars förvaltning vi här ska analysera lämplig verksamhetsform. För bedömningen av vilka fastigheter som staten inte längre behöver har vi i första hand utgått från Försvarsmaktens förslag i det särskilda regeringsuppdrag myndigheten nyligen har redovisat. Därtill har vi, som framgått av avsnitt 3.4.1, gett Fortifikationsverket och Försvarsmakten ett gemensamt uppdrag att utreda vissa frågor om möjligheter till fastighetsutveckling, t.ex. förtätning och ökat blandutnyttjande.

Regeringen gav den 15 mars 2012 Försvarsmakten i uppdrag att kartlägga myndighetens faktiska fastighets- och lokalbehov.5Under år 2012 tog Försvarsmakten fram en teoretisk modell för att belysa förändringsmöjliga delar av lokalbeståndet från ett effektivitetsperspektiv. Med modellen som grund studerades lokalbeståndet, främst kasernbeståndet, på en övergripande nivå. Resultatet av detta redovisades till regeringen den 31 augusti 2012.6 Därefter genomfördes mer detaljerade studier av de områden där den tidigare utredningen indikerat ett överskott av kasernareor. Denna kompletterande redovisning lämnades till regeringen den 1 mars 2013.7

I den första, övergripande studien bedömdes att ytor motsvarande 14 standardkaserner (av de totalt 90 kasernbyggnader som Försvarsmakten hyr) kunde vara möjliga att avveckla. Dessa fördelade sig till Arvidsjaur fyra kaserner, Boden tre kaserner, Göteborg tre kaserner, Halmstad två kaserner och Såtenäs två kaserner. En standardkasern antas omfatta en yta om cirka 2 700 kvadratmeter lokalarea (LOA), dvs. de 14 kasernerna motsvarade 37 800 kvadratmeter LOA. I den första studien pekade Försvarsmakten på att det även kan finnas avvecklingspotential avseende andra typer av

5 Regeringsbeslut 10, FÖ2012/504/MFI. 6 Försvarsmaktens dnr 23 250:62932. 7 Försvarsmaktens dnr 23 250:53537.

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

171

objekt, t.ex. matsalar, marketenterier, garage och förbandsanknutna förråd. Sammantaget bedömdes den totala avvecklingsbara arean för Försvarsmakten, inklusive de 14 kasernbyggnaderna, kunna uppgå till cirka 80 000 kvadratmeter LOA.

I den senare, mer detaljerade studien konstaterade Försvarsmakten dock att den teoretiska modellen som använts i den första studien inte i tillräcklig grad tagit hänsyn till myndighetens interna uppdrag för genomförande av funktionsutbildningar och kurser vid förband, skolor och centra, och inte heller till genomförande av större övningar. Därmed hade bl.a. behovet av logementsplatser underskattats. Av bland annat dessa skäl resulterade de fördjupade analyserna på garnisons- och förbandsnivå i bedömningen att det finns ett visst överskott av kasernarea – även efter att insatsorganisationen är fullt intagen vid utgången av år 2018 – men att överskottet är mindre än vad som hade antagits i den första studien. Enligt Försvarsmakten beräknas överskottet således uppgå till en area motsvarande sju standardkaserner, med fördelning till följande orter: Arvidsjaur två kaserner, Boden tre kaserner, Såtenäs en kasern och Halmstad en kasern. Totalt motsvarar de sju kasernerna en yta av 18 900 kvadratmeter LOA. Med av Fortifikationsverket angivna nyckeltal för hyreskostnad och bokfört värde för dessa standardkaserner skulle en avveckling leda till en årlig hyreskostnadsbesparing för Försvarsmakten om cirka 9 miljoner kronor. Det bokförda värdet beräknas totalt uppgå till cirka 20 miljoner kronor. I den senare studien redovisade Försvarsmakten inga uppskattningar av avvecklingspotential avseende annat än kasernbyggnader.

I båda studierna pekar Försvarsmakten på olika typer av osäkerheter avseende möjligheterna såväl att bedöma avvecklingspotentialens storlek som att faktiskt realisera potentialen. Till exempel anger Försvarsmakten att konsekvenserna av försvarets nya personalförsörjningssystem behöver vara mer kända innan avveckling av en överkapacitet kan bli möjlig. Enligt Försvarsmakten kan beslut om eventuell avveckling av överkapaciteten inte fattas förrän efter nästa försvarsbeslut. Vidare framhålls att en avveckling bara är möjlig om byggnaderna kan göras avskiljbara genom exempelvis omdragning av delar av kasernstaket eller uthyrning till andra statliga aktörer. Försäljning eller uthyrning till andra aktörer bedöms främst möjlig vid de fåtal förband som är stadsnära belägna i mer expansiva orter där det finns en efterfrågan på hyresmarknaden.

Inte heller den utredning som Fortifikationsverket och Försvarsmakten gemensamt har genomfört på vårt uppdrag har påvisat

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

172

någon betydande avyttringspotential. Bakgrunden till uppdraget var att det i samband med värderingen av Fortifikationsverkets fastighetsbestånd (se avsnitt 3.4.1) även bedömdes att delar av beståndet torde ha ett förväntningsvärde, dvs. ett förväntat värde på den berörda marken om den skulle användas för andra ändamål. Sexton markområden pekades särskilt ut i detta hänseende. Vid en preliminär bedömning antogs att de identifierade objekten skulle kunna avstyckas och försäljas utan alltför menliga konsekvenser för Försvarsmaktens verksamhet vid berörda fastigheter. Uppdraget till myndigheterna var att redovisa vilka konsekvenser det skulle få om de utpekade objekten avstyckades och avyttrades.

Av den avrapportering som lämnats med anledning av uppdraget framgår att Försvarsmakten sedan tidigare har både sagt upp och lämnat tre av de berörda objekten. I dessa fall bedriver Fortifikationsverket förädlings- och försäljningsarbete med sikte på kommande avyttring. Beträffande övriga 13 områden bedömer Försvarsmakten att myndigheten fortsatt har behov av dem för sin verksamhet och att en avveckling av områdena skulle påverka förutsättningarna för myndighetens verksamhet på ett oacceptabelt, negativt sätt. I ett flertal fall handlar det om övnings- och skjutfält där den tänkta avstyckningen/avyttringen skulle avse en viss del av den mark som Försvarsmakten i dag hyr. Enligt Försvarsmakten skulle dock ett sådant förfarande, vid tillämpning av miljöbalken, innebära påtaglig risk för skada på Försvarsmaktens riksintressen genom krav på reducering av övningsverksamheten, med begränsning i den operativa förmågan som följd. Detta bl.a. på grund av risken för bullerstörning från kvarvarande övnings- och skjutfält för det avstyckade objektet. Mot denna bakgrund har Försvarsmakten framfört att myndigheten inte kan bejaka en avveckling av något av dessa 13 områden.

Sammantaget talar redovisningarna från Försvarsmakten i myndighetens särskilda regeringsuppdrag och Fortifikationsverkets och Försvarsmaktens utredning åt oss för att det i dagens bestånd av försvarsfastigheter eventuellt kan finnas vissa fastigheter som staten inte längre behöver och som därför skulle kunna avyttras. Hur stor denna potential är eller när den kan realiseras kan dock inte med säkerhet avgöras på basis av befintligt underlagsmaterial. Vi har därför inte grund för att lämna ett konkret förslag om vilka fastigheter som bör avyttras.8

8 I sammanhanget bör dock nämnas att vi, som kommer att framgå närmare av kapitel 6, förordar att Försvarsmakten inför en ny incitamentsmodell för att förbättra hushållningen

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

173

Med hänsyn till de osäkerheter som föreligger ser vi inte skäl att som underlag för vår analys av lämplig verksamhetsform justera storleken på det bestånd av fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål. Till detta bidrar också att den avvecklingspotential som Försvarsmakten har redovisat i det särskilda regeringsuppdraget är begränsad; den motsvarar endast någon/några enstaka procent av den totala yta myndigheten hyr av Fortifikationsverket. För vår analys av lämplig förvaltare har avvecklingspotentialen därför begränsad betydelse.

Sammantaget innebär detta alltså att vi i analysen av vem som ska ansvara för förvaltningen av de försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket kommer att utgå ifrån att det är hela dagens bestånd som ska fördelas.

Med ”dagens bestånd” avses här i princip beståndet som det såg ut vid tiden för den värdering som gjordes sommaren 2012. Vi har således inte beaktat eventuella avyttringar – genomförda, pågående eller planerade – som skett därefter. När den faktiska fördelningen av fastighetsbeståndet sker måste dock hänsyn givetvis tas till detta, liksom till att det genom investeringar kan ha tillkommit ytterligare fastigheter/byggnader i det bestånd som ska fördelas.

I sammanhanget bör också nämnas att Fortifikationsverket kontinuerligt arbetar med att avyttra fastigheter som staten inte längre behöver. Som framgått av avsnitt 3.4.3 omfattar verkets försäljningsplan för närvarande (per april 2013) drygt 150 objekt med ett samlat bedömt marknadsvärde om cirka 600 miljoner kronor.

5.3.2 Kulturhistoriskt värdefulla objekt

Fortifikationsverket förvaltar ett levande militärt kulturarv. Verkets kulturhistoriskt värdefulla byggnader utgör ofta en integrerad del i den militära verksamheten på respektive ort.

Som framgått av kapitel 3 ingår i verkets fastighetsbestånd 29 statliga byggnadsminnen (SBM) med cirka 300 byggnader, omfattande drygt 400 000 kvadratmeter bruttoarea (BTA). De statliga byggnadsminnena omfattar både byggnader och anläggningar som är uppförda för försvarets behov och byggnader som ursprungligen uppförts för civila ändamål. De senare har hamnat inom verkets förvaltning genom inköp av mark för övningsområden.

med lokaler. En sådan modell torde, allt annat lika, bl.a. leda till ett minskat lokalbehov för staten och att fler fastigheter kan avyttras.

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

174

Bland de militära byggnaderna är armén representerad bland byggnadsminnena av 1800-talets lägerbebyggelse och det tidiga 1900-talets kasernområden i bland annat Boden, Skillingaryd, Skövde och Stockholm, marinen av marinbasen i Karlskrona och flyget av hangarer i Linköping och Skillingaryd. Bland byggnader ursprungligen uppförda för civilt bruk finns fem herrgårdar, sex fyrar eller fyrplatser och en före detta karantänstation.

Utöver de statliga byggnadsminnena finns även många andra byggnader i Fortifikationsverkets bestånd, som har ett kulturhistoriskt värde ur ett i huvudsak regionalt eller lokalt perspektiv. De kan t.ex. finnas med i kommunala bevarandeplaner och utgöras av torp, herrgårdar, fyrplatser eller nedlagda försvarslinjer. På övnings- och skjutfält finns även ett stort antal fornminnen.

Enligt utredningsdirektiven ska en utgångspunkt för omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter vara att de SBM som Fortifikationsverket förvaltar bör föras över till Statens fastighetsverk. Samtidigt har dock regeringen parallellt med vår utredning tillsatt en utredning om omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter (S 2012:02, nedan ofta benämnd utredningen kring kulturfastigheter). Dess uppgift är att klarlägga vilka fastigheter och byggnader som är kulturhistoriskt värdefulla för staten i vissa myndigheters, bl.a. Fortifikationsverkets, förvaltning och som bör ägas av staten. Utredningen har till oss redovisat en lista på vilka av Fortifikationsverkets fastigheter som den bedömer vara av särskilt statligt kulturhistoriskt intresse och som fortsatt bör förvaltas i myndighetsform. Det bör noteras att utredningen kring kulturfastigheter i detta fall helt har koncentrerat sig på Fortifikationsverkets statliga byggnadsminnen.

Mot denna bakgrund har vi funnit det mest ändamålsenligt att ta rekommendationerna från utredningen kring kulturfastigheter som utgångspunkt för vår bedömning av i vilken verksamhetsform Fortifikationsverkets kulturhistoriskt intressanta objekt bör förvaltas.

På motsvarande sätt som tidigare gjordes avseende de 103 områden som vi utgår ifrån, kan de kulturhistoriskt intressanta objekten i huvudsak kategoriseras genom att de antingen ingår som en del av ett större område där det inom området råder starka verksamhetsmässiga samband med andra byggnader m.m. eller snarare kan ses som solitärer utan motsvarande starka verksamhetsmässiga samband till andra närliggande objekt. I den första kategorin återfinns t.ex. statliga byggnadsminnen (ofta omfattande ett flertal

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

175

byggnader) inom kasernområden o.d. eller renodlade övnings- och skjutfält. I den andra kategorin återfinns t.ex. ett flertal fyrplatser.

Med utgångspunkt i de två kategorierna visas i tabell 5.1 nedan de bedömningar som gjorts av utredningen kring kulturfastigheter avseende vilka av Fortifikationsverkets statliga byggnadsminnen som staten av kulturhistoriska skäl bör ta ett fortsatt långsiktigt ansvar för (vilket innebär att de bör förvaltas i myndighetsform) respektive vilka staten inte bör ta ett fortsatt långsiktigt ansvar för (i vilket fall bolagsformen kan bli aktuell). Observera att några av ”objekten” i tabellen inkluderar ett flertal SBM (det gäller framför allt för Karlskronaområdet, men även för t.ex. Boden), vilket förklarar varför antalet objekt är färre än Fortifikationsverkets 29 SBM.

Som framgått ser vi inte skäl att ifrågasätta de bedömningar om statens fortsatta ansvar för det statliga kulturarvet inom Fortifikationsverkets område, som gjorts av utredningen kring kulturfastigheter. Vi kommer därför att ta dessa bedömningar som utgångs-

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

176

punkt i analysen av vem som ska ansvara för förvaltningen av de försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket.

Det betyder alltså att vi inte i kulturhistoriskt perspektiv ser några hinder mot att låta ett statligt bolag äga och förvalta de statliga byggnadsminnen som finns i tabellens högra kolumn. I sammanhanget bör också poängteras, vilket har beskrivits i avsnitt 2.1.12, att om ett SBM överlåts från en statlig myndighet till något annat rättssubjekt, t.ex. ett statligt bolag, så övergår objektet till att bli ett byggnadsminne enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Skyddet kan enligt lagstiftningen därmed inte försämras.

Som kommentar till tabellen bör vidare sägas att utredningen kring kulturfastigheter allmänt sett förordar att förvaltningen, där så är tillämpligt, bör hållas samman inom ett visst geografiskt område, snarare än att delobjekt plockas ur sitt sammanhang. Vi delar i princip denna syn; ett liknande synsätt har ju också legat till grund för den indelning i 103 områden som vi använder som utgångspunkt för analysen av lämplig förvaltning av försvarsfastigheterna. Det betyder t.ex. att då Karlskronaområdet innehåller ett flertal SBM, som bör förvaltas i myndighetsform, så bör också förvaltningen av hela Karlskronaområdet fortsatt ske i myndighetsform. Däremot vore det inte rimligt att anlägga ett liknande synsätt på de mer solitära objekten. Att utredningen kring kulturfastigheter har bedömt att exempelvis När fyrplats fortsatt bör förvaltas i myndighetsform bör således inte tas till intäkt för att samtliga försvarsfastigheter inom det område av de 103 där denna fyrplats ingår (Gotlands län) därmed också automatiskt måste förvaltas av en myndighet. Utredningen kring kulturfastigheter har framfört att den delar vår syn kring detta.

5.3.3 Det slutna beståndet

Som framgått av kapitel 3 består Fortifikationsverkets slutna bestånd av anläggningar, byggnader och mark som berörs av sekretess. De objekt som finns i det slutna beståndet uppvisar stor variation. Det kan handla om allt ifrån strategiskt centrala försvarsanläggningar till att vissa delar av en byggnad, som i övrigt ingår i det öppna beståndet, omfattas av sekretess. Därtill finns bland försvarsanläggningarna både sådana som är tungt fortifikatoriskt skyddade (t.ex. ledningscentraler, datahallar, radaranläggningar,

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

177

berglager för skyddsvärd materiel och förråd för ammunition) och lättare befästningar, såsom skyddsrum.

Det slutna beståndet finns främst på strategiskt viktiga geografiska platser, spridda över hela landet. Garnisoner som utgör baser inkluderar även vissa slutna objekt där infrastrukturen är sammankopplad med det öppna beståndet. Det slutna beståndet har ingen sammankopplad funktion med garnisoner vilka inte utgör baser. Flygbaser och marinbaser innehåller i sin funktion ett flertal objekt vilka ingår i det slutna beståndet. Det slutna beståndet utgör här en viktig del för att upprätthålla basfunktionen.

Som framgått av avsnitt 5.1.1 föreslogs i betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst (SOU 2011:31) att ansvaret för försvarsanläggningarna, och även Försvarsmaktens camper utomlands, bör föras över från Fortifikationsverket till Försvarsmakten. Mot denna bakgrund anges i våra direktiv att vi ska lämna förslag och redovisa dels vilka av de försvarsrelaterade anläggningarna av central betydelse i Fortifikationsverkets slutna bestånd som ska föras över till Försvarsmakten, dels till vilken annan statlig myndighet andra anläggningar bör föras.

Av direktiven kan slutsatsen således dras att regeringen förutsätter att försvarsanläggningarna inte ska förvaltas i bolagsform, utan av Försvarsmakten och/eller någon annan myndighet. Detta är också vår utgångspunkt.

Däremot anser vi att avsteg bör göras från en av de riktlinjer som ges i utredningsdirektiven, nämligen att hela eller delar av det slutna beståndet bör föras över till Försvarsmakten. Försvarsmakten har – mot bakgrund av en säkerhetsanalys som myndigheten genomförde sommaren 2012 – framfört till oss9 att myndigheten anser att försvarsanläggningarna inte bör överföras till Försvarsmakten eller överlåtas till ett aktiebolag, utan överföras till en annan myndighet. Enligt Försvarsmakten pekar säkerhetsanalysen entydigt på denna slutsats, och detta trots att myndigheten tidigare har bejakat en överföring av anläggningarna till Försvarsmakten, bl.a. i sitt remissvar med anledning av SOU 2011:31.

Sammantaget betyder detta att vi i analysen av vem som ska ansvara för förvaltningen av de försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket kommer att utgå från att försvarsanläggningarna (i synnerhet tungt fortifikatoriskt skyddade befästningsanläggningar o.d.) ska förvaltas i myndighetsform, och då av

9 Promemoria från Försvarsmakten/Högkvarteret, Redovisning av underlag till Försvarsfastighetsutredningen (2012-11-12, Försvarsmaktens dnr 23 250:66120).

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

178

någon annan myndighet än Försvarsmakten själv. Vi anser att motsvarande normalt bör gälla även för de delar av det slutna beståndet som inte utgörs av renodlade försvarsanläggningar. För dessa objekt kan dock bolagsformen eventuellt bli aktuell om det i säkerhetshänseende bedöms möjligt i enskilda fall.

För synen på de 103 områdena får detta motsvarande konsekvenser som vad som ovan sades om de kulturhistoriskt värdefulla objekten. I de fall då slutna objekt utgör en del av ett större, verksamhetsmässigt (och ofta även infrastrukturellt) sammankopplat område som också omfattar öppna objekt, bör förekomsten av försvarsanläggningarna normalt medföra att hela det berörda området fortsatt ska förvaltas i myndighetsform. Annorlunda kan det förhålla sig i de fall då de slutna objekten däremot mera har karaktär av solitärer, utan direkt verksamhetsmässig koppling till närliggande öppna objekt. Bland de 103 områdena gäller det senare främst för kategorin Övriga fastigheter. I dessa fall anser vi att förekomsten av slutna objekt inte automatiskt måste leda till att det berörda området (hela länet) ska förvaltas av en myndighet. Vad som är lämpligt i dessa fall får avgöras från fall till fall, baserat på bl.a. säkerhetshänsyn.

5.3.4 Militära flygplatser och övnings- och skjutfält m.m.

Enligt utredningsdirektiven ska vi särskilt bedöma om militära flygplatser och övnings- och skjutfält ska kvarstå i myndighetsförvaltning och i så fall vilken myndighet som ska ansvara för förvaltningen. De bedömningar vi gör avseende dessa frågor får betydelse för vilka verksamhetsformer vi anser möjliga att överväga. I det följande behandlas militära flygplatser respektive övnings- och skjutfält var för sig.

Utredningen har hemställt till Försvarsmakten att redovisa underlag enligt vissa specifika frågor, bl.a. avseende myndighetens syn på militära flygplatser och övnings- och skjutfält.10 Våra bedömningar i det följande tar bl.a. sin utgångspunkt i det underlag som Försvarsmakten har redovisat.11

10 Hemställan av den 11 september 2012 avseende Uppdrag till Försvarsmakten att redovisa underlag i vissa frågor (dnr S 2012:01/2012/3). 11 Promemoria från Försvarsmakten/Högkvarteret, Redovisning av underlag till Försvarsfastighetsutredningen (2012-11-12, Försvarsmaktens dnr 23 250:66120).

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

179

Militära flygplatser och marina basområden

I sin promemoria framhåller Försvarsmakten bl.a. att militära flygplatser och övningsflygplatser innehåller så omfattande krigsfunktioner att en uppdelning inom ett flottiljområde av fastighetsindelningen och förvaltningsansvaret inte är rimlig. Enligt Försvarsmakten gäller detsamma också till del för marina verksamhetsställen och marina basområden. Även inom dessa områden finns krigsfunktioner, vilket enligt myndigheten gör en uppdelning av förvaltningsansvaret mellan olika ägarföreträdare ytterst olämplig.

Enligt Försvarsmakten är infrastrukturen inom såväl flygflottiljer och övningsflygplatser som marina basområden mycket omfattande och komplex med höga tekniska, skydds- och säkerhetsmässiga krav på funktionalitet för att kunna stödja den speciella verksamhet som Försvarsmakten bedriver. Enligt myndigheten utgör det samlade beståndet inom dessa områden en viktig del i insatsorganisationen och en förutsättning för att Försvarsmakten ska kunna lösa sina uppgifter. Myndigheten anser att komplexiteten gör det direkt olämpligt med såväl ett ägande i bolagsform som ett uppdelat ägande mellan ett bolag och en myndighet.

Utöver de synpunkter som inkommit från Försvarsmakten har vi även på plats studerat förhållandena vid vissa flygplatser och marina basområden. Våra intryck överensstämmer därvid i huvudsak med det som Försvarsmakten framfört, dvs. att det inom dessa områden förekommer såväl omfattande krigsfunktioner som komplex och sammanhängande infrastruktur.

De erfarenheter som gjorts i utredningsarbetet talar alltså sammantaget för att såväl flygflottiljer och övningsflygplatser som marina basområden fortsatt bör förvaltas sammanhållet och i myndighetsform. I analysen av lämplig verksamhetsform för fastighetsförvaltningen kommer vi därför att utgå ifrån detta.

Övnings- och skjutfält

Även beträffande övnings- och skjutfält anser Försvarsmakten att en uppdelning av förvaltningsansvaret av övningsmarken och anläggningarna inte är önskvärd och att förvaltningen bör skötas av en myndighet.

Som skäl för detta framhåller Försvarsmakten i sin promemoria bl.a. att övnings- och skjutfälten ofta inkluderar anläggningar, i

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

180

form av ammunitionsförråd och ofta sambands- och kommunikationsanläggningar som ingår i försvarets telenät (FTN). Därtill menar Försvarsmakten allmänt sett bl.a. att det vid en uppdelning av de öppna och slutna bestånden mellan olika fastighetsägare kan uppstå ett tydligt utpekande i Lantmäteriets fastighetsregister och andra offentliga handlingar av vilka fastigheter som innehåller anläggningar samt deras geografiska belägenhet. Enligt Försvarsmakten skulle det därmed bli enkelt för obehöriga att, på ett skadligt sätt, lägesbestämma anläggningsbeståndet.

Vidare anser Försvarsmakten att det vid förvaltning av övnings- och skjutfält i bolagsform skulle föreligga tydliga risker för intressekonflikter mellan övningsbehov och ägar- eller vinstintresset i ett aktiebolag. I sin promemoria motiverar Försvarsmakten detta bl.a. med att ett aktiebolag, enligt myndigheten, rimligen har helt andra syften med förvaltningen av skog och mark än den förvaltning som i dag sker genom Fortifikationsverkets försorg.

Enligt vår bedömning kan dock inte a priori förutsättas att det inte skulle vara möjligt att – utan skadliga konsekvenser – separera de delar av övnings- och skjutfält som kan anses tillhöra det slutna beståndet, och som normalt bör förvaltas av en myndighet, medan resterande delar eventuellt skulle kunna drivas i bolagsform.

Enligt vår mening får det också förutsättas att om ett bolag ges i uppdrag att förvalta övnings- och skjutfält, så måste det – bl.a. genom det berörda avtalet – ha säkerställts att försvarets verksamhet inom området fortsatt kan bedrivas med avsedd inriktning och i avsedd omfattning. För att så skulle bli fallet talar även att regeringen, i budgetpropositionen för år 201212, har angett vissa direktiv om försvarets övnings- och skjutfält som gäller oavsett vem som förvaltar den berörda marken (dessa direktiv har beskrivits i avsnitt 2.2.7). Sammantaget torde det därför vara möjligt att hantera de risker för intressekonflikter som Försvarsmakten pekar på.

Ovanstående resonemang ska inte tolkas som att vi här förordar att övnings- och skjutfälten bör överlåtas till bolag – vad som är lämpligt att göra återkommer vi till i avsnitt 5.5 – utan endast att vi inte a priori vill avfärda denna möjlighet. Samtidigt måste man naturligtvis fästa stor vikt vid de argument som Försvarsmakten anför. Därtill har det i utredningsarbetet även framkommit andra argument för att fortsatt förvalta övnings- och skjutfälten i myndighetsform. Till exempel har Fortifikationsverket framfört13 att de

12Prop. 2011/12:1, utgiftsområde 6. 13PM OXA (2013-03-14, Fortifikationsverkets dnr 1684/2012-14).

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

181

stora osäkerheter som i dag finns avseende problematiken med oexploderad ammunition på sådana fält (se avsnitt 3.4.3) talar för ett fortsatt ägande i myndighetsform för denna typ av fastigheter.

Mot denna bakgrund har vi funnit det ändamålsenligt att beträffande övnings- och skjutfälten utgå från några olika, tänkbara alternativ i analysen av vem som ska ansvara för förvaltningen av de försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket. Ett sådant alternativ är att hela dagens fastighetsbestånd, inklusive övnings- och skjutfälten, fortsatt förvaltas i myndighetsform. Därtill kommer vi att diskutera tre alternativ som – i varierande grad – inkluderar antaganden om en möjlighet att i bolagsform förvalta övnings- och skjutfälten:

Mest omfattande bolagsförvaltning: I detta alternativ antas att det femtiotal områden av de 103 som utgörs av renodlade övnings- och skjutfält med mer fristående geografisk belägenhet, efter avskiljande av slutna objekt, skulle kunna förvaltas i bolagsform. Däremot menar vi att de övnings- och skjutfält som är integrerade i det tjugofemtal kasernområden o.d. som ingår i de 103 även fortsatt bör ingå i dessa och att förvaltningsformen i dessa fall bör styras av vilka överväganden som i övrigt görs om berörda områden.

Mest omfattande bolagsförvaltning modifierad: I detta fall antas att vissa av det femtiotal områden av de 103 som utgörs av renodlade övnings- och skjutfält, med mer fristående geografisk belägenhet, bör förvaltas sammanhållet med närliggande kasernområden o.d. Detta då berörda områden antas ha tydliga verksamhetsmässiga kopplingar mellan sig. Därtill antas att vissa särskilt stora övnings- och skjutfält av rådighetsskäl bör förvaltas i myndighetsform.

Minst omfattande bolagsförvaltning: I detta alternativ antas att samtliga av det femtiotal områden av de 103 som utgörs av renodlade övnings- och skjutfält, med mer fristående geografisk belägenhet, även fortsättningsvis bör förvaltas i myndighetsform.

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

182

5.4 Tänkbara alternativ

Ovan har vi redovisat vår syn på hur Fortifikationsverkets fastighetsbestånd skulle kunna fördelas, med hänsyn taget till de restriktioner o.d. som anges i utredningsdirektiven. Sammanfattningsvis resulterar resonemanget i fyra tänkbara alternativ, vilka är dem vi kommer att utvärdera i avsnitt 5.5. Hur alternativen huvudsakligen är uppbyggda redovisas i korthet i tabell 5.2 nedan (i bilaga 5 återfinns en beskrivning relaterad till de 103 områdena). Observera att alternativen uttrycker vilka delar av fastighetsbeståndet som eventuellt kan överlåtas till bolag, givet olika bedömningar av de restriktioner o.d. som anges i direktiven. Vad som bör göras återkommer vi till i de följande avsnitten.

Som framgått av avsnitt 3.4.1 har den värdering av Fortifikationsverkets fastighetsbestånd, som har gjorts inom ramen för utredningen, uppskattat ett totalt marknadsvärde om cirka 29,1 miljarder kronor. Det bokförda värdet för verkets byggnader, mark och annan fast egendom uppgick som jämförelse vid 2012 års utgång till

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

183

cirka 9,7 miljarder kronor (det var något lägre vid tiden för värderingen). I figur 5.1 nedan visas hur marknadsvärdet fördelar sig mellan de fyra alternativ som redovisas i tabell 5.2.14

Det bör påpekas att alternativet ”minst omfattande bolagsförvaltning” i praktiken inte behöver ses i klump. De områden som ingår i detta alternativ (totalt åtta stycken15) har var för sig åsatts betydande marknadsvärden i värderingen, flera av dem på mer än en miljard kronor vardera. Rimligen bör det därför vara möjligt att, om så i övrigt befinns lämpligt, även överlåta enstaka av dessa områden (enskilt eller samlat) till bolag.

Slutligen bör sägas att figur 5.1 främst är tänkt att spegla hur Fortifikationsverkets fastighetsbestånd fördelar sig mellan alternativen. Däremot ger den inte en korrekt bild av vilka värden det i praktiken skulle handla om ifall de olika alternativen genomfördes.

14 Från vänster till höger i figuren är fördelningen mellan alternativen av det totala marknadsvärdet (avrundat till 29 miljarder kronor) bolag 16/myndighet 13; bolag 11,8/myndighet 17,2; bolag 7,3/myndighet 21,7; bolag 0/myndighet 29, och av det totala bokförda värdet (avrundat till 9 miljarder kronor) bolag 4,1/myndighet 4,9; bolag 2,8/myndighet 6,2; bolag 1,8/myndighet 7,2; bolag 0/myndighet 9. Att fördelningen av det bokförda värdet inte är helt proportionerlig med fördelningen av marknadsvärdet synes främst bero på att vissa större övnings- och skjutfält i värderingen har åsatts förhållandevis höga marknadsvärden jämfört med deras bokförda värden, vilket inverkar i de alternativ då dessa områden förts till bolag. 15 Arvidsjaur, Enköping, Halmstad, Kungsängen, Käringberget, Revinge, Skövde och Umeå.

0 5 10 15 20 25 30 35

Bolag

Myndighet

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

184

Som framgått av kapitel 2 gäller nämligen olika regler för det fall statens egendom överförs mellan två myndigheter eller genom försäljning överlåts från en myndighet till ett statligt bolag. Mellan myndigheter ska överföringen ske till bokfört värde, medan en överlåtelse till ett statligt bolag ska ske på marknadsmässiga villkor.

Mot denna bakgrund visas i figur 5.2 nedan hur den faktiska värdefördelningen – givet de värden vi utgått ifrån – skulle te sig om de olika alternativen genomfördes. Utgångspunkten för figuren är alltså att berörda fastigheter avyttras till marknadsvärde till bolag och överförs till bokfört värde till myndighet. Det förklarar skillnaderna i totala nivåer mellan alternativen och jämfört med figur 5.1.

5.5 Utvärdering av alternativen

Omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter syftar till att få en mer effektiv struktur på förvaltningen samtidigt som förutsättningarna för respektive hyresgäst att bedriva den av statsmakterna ålagda verksamheten inte ska försämras eller försvåras.

Mot denna bakgrund menar vi, som framgått av avsnitt 5.1.3, att valet av verksamhetsform främst bör handla om att finna en ändamålsenlig avvägning mellan å ena sidan faktorer som kan bidra till effektiv förvaltning och å andra sidan de verksamhetsmässiga

0 5 10 15 20 25 30 35

Bolag

Myndighet

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

185

restriktioner som anges i utredningsdirektiven. De senare har vi för analysen funnit det ändamålsenligt att dela in i tre delar: verksamhetsformens påverkan på, i tur och ordning, möjligheterna för hyresgästerna att bedriva sin verksamhet, för berörda myndigheter att utöva tillsyn m.m. samt för statsmakterna att styra och organisera försvaret och för att hantera konsekvenser av omställningar.

I det följande behandlas aspekter som främst har koppling till effektiv förvaltning i avsnitten 5.5.1 till 5.5.3 och de verksamhetsmässiga restriktionerna i avsnitten 5.5.4 till 5.5.6. Våra slutsatser och förslag redovisas i avsnitt 5.7.

5.5.1 Vad avses med effektiv förvaltning?

I utredningsdirektiven ges flera indikationer på vad en mer effektiv struktur på den statliga förvaltningen av försvarsfastigheter bör innebära, t.ex. att förvaltningen ska kunna bedrivas på det mest kostnadseffektiva sättet.

Begreppet ”effektiv struktur” kan enligt vår mening tolkas på flera sätt. Till exempel skulle det kunna avse fastighetsbeståndets inriktning och omfattning, varvid en effektiv struktur rimligen skulle motsvara det bestånd som är optimalt i förhållande till de skilda krav som ställs av hyresgästernas verksamhet. Som framgått av avsnitt 5.3.1 ger dock inte befintligt underlagsmaterial grund för att mer i detalj bedöma vilka av dagens försvarsfastigheter som staten eventuellt inte längre behöver, utan vi har i stället utgått från dagens bestånd. I det här sammanhanget anser vi därför att begreppet ”effektiv struktur” i första hand bör ta sikte på effektivitet i förvaltningen, givet nuvarande bestånd, och då främst i termer av verksamhetsformens betydelse för detta. Då utgångspunkten är att söka finna en ändamålsenlig avvägning mellan effektiv förvaltning och vissa verksamhetsmässiga restriktioner m.m. har vi heller inte haft som ambition att definiera någon absolut nivå på effektiviteten. Enligt vår mening handlar det mera om att söka göra bästa möjliga samlade bedömning, med beaktande av de olika omständigheter som har betydelse i sammanhanget.

I praktiken är det knappast heller meningsfullt att söka jämföra de alternativ vi har identifierat i termer av kostnadseffektivitet. Med kostnadseffektivitet brukar avses att till minsta möjliga kostnad uppnå ett givet mål. Svårigheten i det här sammanhanget är att målet inte är givet, eftersom det i de olika alternativen rimligen

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

186

måste formuleras utifrån de förutsättningar som gäller i respektive fall. Utgångspunkten för vårt arbete är att finna en lämplig avvägning mellan (kostnads-) effektivitet och vissa verksamhetsmässiga restriktioner. I och med att de olika alternativen i hög grad är konstruerade utifrån olika tänkbara bedömningar av vilka restriktioner som bör gälla, så skiljer de sig också åt avseende vad som är den realiserbara minsta möjliga kostnaden. Om, exempelvis, bedömningen görs att övnings- och skjutfälten kan förvaltas i bolagsform, så blir det i och för sig relevant att bedöma om förvaltning i myndighets- eller bolagsform är mest kostnadseffektivt för fälten. Har man däremot a priori bestämt att övnings- och skjutfälten, till följd av t.ex. rådighetsskäl, ska förvaltas i myndighetsform torde det vara av sekundärt intresse om bolags- eller myndighetsförvaltning teoretiskt sett skulle medföra lägst kostnader. Däremot bör ambitionen i det enskilda fallet givetvis alltid vara att bedriva förvaltningen så kostnadseffektivt som möjligt inom ramen för de förutsättningar som gäller avseende t.ex. verksamhetsformen.

Mot denna bakgrund är den väsentliga frågan i sammanhanget snarare vilka av Fortifikationsverkets fastigheter som – i konsekvens med de av riksdagen beslutade riktlinjerna för statens fastighetsförvaltning – ”av historiska eller andra skäl är olämpliga att överlåta till bolag”. Vår syn på detta har redovisats i tidigare avsnitt, dels i bedömningen av de restriktioner m.m. som anges i utredningsdirektiven, dels i uppbyggnaden av de alternativ vi överväger. Som där framgått menar vi att ett fall av ”andra skäl” som, utöver sekretess- och rådighetsskäl, kan tala för fortsatt myndighetsförvaltning är om försvarsanläggningar (i synnerhet tungt fortifikatoriskt skyddade befästningsanläggningar o.d.) eller kulturhistoriskt värdefulla objekt ingår som integrerade delar i större verksamhetsmässigt sammankopplade områden. Sådana områden anser vi nämligen normalt bör hållas samman under en ägare/förvaltare. Som framgått av avsnitt 5.2 är motivet för detta främst att den verksamhet som bedrivs på fastigheterna bäst tjänas av att verksamhetsmässigt sammanhängande enheter hålls samman. Därtill finns även kostnadsskäl, i det att en uppdelning av områdena i mindre delar kan antas medföra komplicerade fastighetsbildningsärenden och försörjningsåtgärder med icke försumbara kostnader.

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

187

5.5.2 Samordningsfördelar

Möjligheten att uppnå samordningsfördelar (även benämnt synergieffekter) brukar ofta anföras som ett argument för att slå samman olika verksamheter. Därvid antas att inköp, produktion m.m. kan ske effektivare genom att de sammanslagna verksamheterna möjliggör bättre utnyttjande av t.ex. kompetens, FoU-insatser, kapital eller arbetstid. Det senare visar att samordningsfördelar ofta realiseras i form av bland annat minskat behov av personal. För att det ska vara möjligt att uppnå mer långtgående samordningsfördelar torde krävas såväl att verksamheterna i fråga har betydande likheter i sak som att det mellan de berörda organen finns överlappande kompetenser och resurser.

Som nämnts bedömer vi, givet dagens struktur av myndigheter och statligt ägda bolag, att de organ som kan komma i fråga beträffande förvaltningen av de av Fortifikationsverkets fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål är Statens fastighetsverk och Specialfastigheter.

I betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst (SOU 2011:31) föreslogs att Fortifikationsverkets öppna bestånd och Specialfastigheter bör sammanföras i ett gemensamt bolag. Detta motiverades bl.a. med att det finns likheter i Fortifikationsverkets öppna bestånd och de fastigheter Specialfastigheter förvaltar och att samordningsfördelar därför skulle kunna utvinnas. Vidare refererades i SOU 2011:31 till att det i samband med fastighetsreformen i början av 1990-talet hade prövats om det förelåg samordningsfördelar mellan försvarsfastigheterna och de fastigheter som överfördes till Statens fastighetsverk och att det då bedömdes att berörda bestånd i detta hänseende var alltför heterogena. Som kommentar till detta bör dock sägas att de berörda myndigheterna har utvecklats och förändrats sedan de bildades i början av 1990talet. Samtidigt har också omvärlden förändrats och bl.a. har Specialfastigheter bildats.

Enligt vår mening är det i och för sig inte orimligt att anta att det i berörda fastighetsbestånd finns större likheter mellan Fortifikationsverket och Specialfastigheter (vars uppdrag främst avser ändamålsfastigheter, t.ex. fängelser, som ställer stora krav på säkerhetslösningar och tekniska installationer) än mellan Fortifikationsverket och Statens fastighetsverk (vars uppdrag till viss del avser kulturhistoriskt värdefulla byggnader). Vi bedömer dock att detta inte är av avgörande betydelse i sammanhanget. För det talar bland

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

188

annat att de fastigheter Statens fastighetsverk förvaltar inkluderar såväl Regeringskansliets byggnader som gamla fästningar, dvs. fastigheter med betydande säkerhetsbehov och/eller försvarskoppling. Som framgått av avsnitt 4.2 finns också såväl Specialfastigheter som Statens fastighetsverk bland de hyresvärdar som Försvarsmakten i dag anlitar utöver Fortifikationsverket.

Vidare kan konstateras att både Statens fastighetsverk och Specialfastigheter, i likhet med Fortifikationsverket, har verksamhet som täcker i stort sett hela Sverige och har fastigheter i många av landets kommuner. Förutsättningarna för att efter en sammanslagning göra en geografiskt sett effektiv organisationsindelning för förvaltningen torde därför vara goda avseende såväl Statens fastighetsverk som Specialfastigheter. Potential för samordningsfördelar torde finnas inom bl.a. drift, underhåll, upphandling och investeringar. Storleken på de potentiella synergieffekterna har vi dock inte närmare studerat.

Sammantaget bedömer vi, mot ovanstående bakgrund, att det inte går att avgöra vilket av de alternativ vi överväger som skulle ge störst möjligheter att uppnå samordningsfördelar. Sannolikt är heller inte verksamhetsformen i sig den viktigaste faktorn för detta. Snarare torde det främst handla om vilka och hur stora enheter som slås samman och på vilket sätt det sker.

5.5.3 Påverkan på statsbudgeten m.m.

I en diskussion om i vilken mån de olika alternativen bidrar till en, i ekonomiska termer, mer effektiv förvaltning måste beaktas att de medför olika konsekvenser för statsbudgeten och för finansieringen av fastighetsbeståndet.

Mot denna bakgrund har vi uppdragit åt Ekonomistyrningsverket (ESV) att bl.a. belysa hur statens budget kan komma att påverkas om Fortifikationsverkets fastigheter överförs till en annan myndighet (Statens fastighetsverk) och/eller avyttras till ett statligt bolag (Specialfastigheter). I ESV:s rapport16 analyseras budgeteffekter i samband med själva överföringen/överlåtelsen, årligen i den löpande verksamheten samt vid framtida omstruktureringar av försvaret. ESV:s rapport avseende Specialfastigheters finansiella ställning, kostnader och eventuella behov av kapital bygger i sin

16Överlåtelse av försvarsfastigheter och fastställande av avkastningskrav – underlag till Försvarsfastighetsutredningen (ESV 2013:33).

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

189

helhet på externt gjorda antaganden, utan att någon information inhämtats från Specialfastigheter. Specialfastigheter har dock, efter vår förfrågan, i en promemoria redovisat synpunkter på ESV:s rapport och på omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter generellt.17

Mot bakgrund av ESV:s rapport, Specialfastigheters promemoria och vad som i övrigt framkommit i utredningsarbetet redovisas i det följande våra bedömningar om påverkan på statsbudgeten m.m. av de alternativ vi överväger.

Vissa förutsättningar för analysen

Vid en jämförelse av alternativens budgeteffekter är det viktigt att ha i minnet att den värdefördelning som de facto skulle ske om de olika alternativen genomfördes skiljer sig mellan dem. Som nämndes i avsnitt 5.4 ska en försäljning av statens egendom till ett statligt bolag ske på marknadsmässiga villkor, medan en överföring av egendom till en annan myndighet ska ske till bokfört värde. Att överföra en given mängd fastigheter mellan två myndigheter påverkar således inte tillgångarnas värde i balansräkningen, varför det heller inte uppstår några ökade finansieringsbehov. Sådana behov kan däremot uppstå om samma fastigheter överlåts till ett bolag, för det fall att marknadsvärdet (försäljningspriset) är högre än det bokförda värdet.

Därtill lånar myndigheter i Riksgälden, vilket ger en lägre räntesats än vad bolag kan erhålla på den öppna marknaden.18 Räntekostnadernas påverkan på statsbudgeten beskrivs nedan, upplåningen måste dessutom inrymmas inom lånetaket. Enligt bedömningar som har redovisats till utredningen kan antas att Specialfastigheters upplåningskostnader för närvarande är cirka 1,25 procentenheter högre än statens upplåningskostnad.19 Vid en överföring av fastigheterna från Fortifikationsverket till en annan myndighet kan, enligt ESV:s bedömning, nuvarande lån följa med.

17 Promemoria från Specialfastigheter, PM Fastighetsutredningen – återkoppling på möten, rapport ESV m.m. (2013-05-29). 18 I sammanhanget kan nämnas att Riksgälden nyligen har föreslagit att regeringen bör utreda om vissa statliga verksamheter som bedrivs i annat än myndighetsform bör få möjlighet att låna i Riksgälden. Förslaget avser finansiering av sådan verksamhet som är uppenbart inomstatlig och i princip skulle kunna utgöra en verksamhet inom en statlig myndighet. (Skrivelse 2013-01-29, Riksgäldens dnr 2013/228). 19 Denna bedömning har redovisats till oss av AGL Treasury Support AB och används som grund i ESV:s beräkningar.

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

190

Sammantaget innebär detta att storleken på marknadsvärdena och de bokförda värdena har stor betydelse för budgeteffekterna i de olika alternativen. Aktuella bokförda värden för Fortifikationsverkets fastigheter framgår av verkets räkenskaper. Vilka marknadsvärden fastigheterna betingar kan däremot inte avgöras med säkerhet förrän det sker en faktisk försäljning; över tid fluktuerar också fastighetspriser beroende på t.ex. tillgång och efterfrågan, konkurrens och det allmänna konjunkturläget. Innan en faktisk försäljning görs kan man endast teoretiskt uppskatta ett troligt marknadsvärde. En sådan uppskattning måste av förklarliga skäl bygga på att vissa antaganden görs. Som nämndes i avsnitt 3.4.1 är det också svårt att uppskatta ett marknadsvärde på den typ av ändamålsfastigheter som det delvis är fråga om i Fortifikationsverkets fall, dvs. objekt som är särskilt anpassade till den berörda verksamheten och svåra att finna paralleller till på den reguljära fastighetsmarknaden.

Den marknadsvärdering som gjorts som underlag för utredningen (se avsnitt 3.4.1) utgör såvitt vi kan bedöma en så god uppskattning som det för närvarande är möjligt att få, t.ex. avseende fastighetsanalysens djup och omfång. Samtidigt är det viktigt att komma ihåg att värderingen bygger på vissa antaganden som delvis avviker från hur fastigheterna i dag förvaltas. Således har marknadsmässiga intäkts- och kostnadsnivåer tillämpats vid värderingen, vilket innebär att dagens, kostnadsbaserade hyressättning inte har tagits som utgångspunkt. Som nämnts tidigare blev resultatet av värderingen att Fortifikationsverkets fastighetsbestånd sammantaget bedöms ha ett marknadsvärde på cirka 29,1 miljarder kronor. Det kan jämföras med det bokförda värdet för verkets byggnader, mark och annan fast egendom, som vid 2012 års utgång uppgick till cirka 9,7 miljarder kronor.

Med andra antaganden hade dock resultatet kunnat bli ett annat. Sålunda framhåller ESV i sin rapport att om marknadsvärdet fastställs med utgångspunkt från en alternativ användning av fastigheterna, blir värderingen sannolikt ofta betydligt lägre än om hänsyn tas till att Försvarsmakten långsiktigt har avtalat att hyra lokalerna och att ersätta restvärden vid en eventuell flytt. På liknande sätt bedömer Specialfastigheter i sin promemoria till utredningen att om man i dag på respektive lokala hyresmarknad skulle erbjuda de aktuella lokalerna till en ny hyresgäst, dvs. inte till Försvarsmakten, så skulle marknadshyran vara avsevärt lägre än vad som antagits som grund för den marknadsvärdering som gjorts som

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

191

underlag för utredningen. Likaså bedömer Specialfastigheter att om hyrorna skulle sättas oförändrade med nuvarande, kostnadsbaserade hyresavtal, skulle marknadsvärdet på fastigheterna bli betydligt lägre, kanske i nivå med Fortifikationsverkets bokförda värden.

Ovanstående understryker att det främst är hyressättningen och kontraktslängden som påverkar en fastighets marknadsvärde. Marknadsvärdet avgörs av nuvärdet av de samlade driftnettona under hyresavtalets bindningstid och nuvärdet av det förväntade restvärdet vid bindningstidens slut. Allt annat lika ger högre hyra och längre bindningstid grund för ett högre marknadsvärde (alltså ett högt försäljningspris) och omvänt.

Budgeteffekter i olika situationer

Direkta effekter i samband med själva överföringen/överlåtelsen

Av ESV:s rapport framgår att en överföring av Fortifikationsverkets fastigheter till en annan myndighet inte medför någon påverkan på statens budget vid själva överföringstillfället. ESV har då förutsatt att balansposterna (fastigheter, lån etc.) överförs till bokfört värde.

Om Fortifikationsverkets fastigheter säljs till ett bolag kan det däremot få väsentlig påverkan på statens budgetsaldo i samband med överlåtelsen. Om försäljningssumman överstiger fastigheternas bokförda värde – vilket förutsätts i de alternativ vi analyserar – kommer nettoeffekten på budgetsaldot att vara positiv, låt vara att statens reala ekonomi egentligen inte förändras.20

Köpeskillingens storlek blir alltså avgörande för de initiala budgeteffekternas storlek. Den påverkar givetvis hur stor statens ”realisationsvinst” blir vid försäljningen, men även t.ex. hur stor stämpelskatt som det förvärvande bolaget ska erlägga i samband med överlåtelsen.21

Vidare har köpeskillingens storlek betydelse för i vilken mån Specialfastigheters ägare (staten) kan behöva göra ett kapitaltillskott till bolaget i samband med förvärvet av försvarsfastigheterna.

20 Det bör dock påpekas att avyttringen även kan medföra vissa försäljningskostnader för staten, t.ex. för mäklartjänster och fastighetsombildningar, som kan minska den positiva nettoeffekten på statsbudgetens saldo. 21 Som framgått av avsnitt 2.1.6 utgår stämpelskatt vid olika slag av överlåtelse av och inteckning av fast egendom. Skatten, som erläggs av köparen, uppgår till 4,25 procent av det högsta av köpeskillingen och fastighetens taxeringsvärde. Staten är undantagen från skattskyldighet, men undantaget omfattar inte statliga bolag.

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

192

Som utgångspunkt för sitt arbete har ESV förutsatt – vilket vi finner rimligt – att om Specialfastigheter ska överta fastigheter från Fortifikationsverket, är det väsentligt att detta görs på ett sådant sätt att bolagets soliditet (eget kapital i relation till tillgångar) och rating inte försämras. Utgångspunkten är att Specialfastigheter tar upp lån för att finansiera köpet av de fastigheter som övertas. Specialfastigheter har dock inte obegränsat utrymme att ta upp nya lån, utan över en viss lånenivå torde ägaren (staten) behöva göra kapitaltillskott till bolaget för att det efter förvärvet ska kunna behålla önskvärd soliditet.22 Ett sådant kapitaltillskott skulle komma att finansieras med anslag och belasta utgiftstaket. Det skulle därmed minska den positiva nettoeffekten på statens budgetsaldo av fastighetsförsäljningen.23

Vi saknar uppgift om var gränsen för behov av kapitaltillskott går i dag. I sin promemoria till utredningen anger dock Specialfastigheter att man har gjort en ekonomisk analys som innebär att bolaget, förutsatt avkastning enligt värdering, skulle ”klara ett större förvärv utan tillskott från ägaren och därmed klara soliditetskravet och övriga ekonomiska mål”. Mot bakgrund av de övriga kontakter vi haft med bolaget tolkar vi detta som att Specialfastigheter inom ramen för nuvarande soliditetsmål sannolikt skulle klara ett förvärv av den storleksordning som alternativet ”minst omfattande bolagsförvaltning” representerar (som framgått av figur 5.1 har i detta alternativ berörda fastigheter åsatts marknadsvärdet 7,3 miljarder kronor). Däremot skulle ett kapitaltillskott – oklart hur stort – sannolikt krävas åtminstone för alternativet ”mest omfattande bolagsförvaltning” (i vilket berörda fastigheter åsatts marknadsvärdet 16 miljarder kronor, se figur 5.1).

Sammantaget kan alltså bedömas att en försäljning av försvarsfastigheter från Fortifikationsverket till ett statligt bolag kommer

22 Enligt ESV kan staten eventuellt även behöva utfärda garantier för att Specialfastigheter ska kunna ta upp lån på marknaden utan att dess nuvarande rating påverkas. Detta kan medföra premiekostnader. 23 Vi har förutsatt att ett sådant kapitaltillskott är möjligt att ge. Visserligen anges i 8 kap. 3 § budgetlagen att regeringen inte utan riksdagens bemyndigande får tillskjuta kapital till ett företag. Men då utgångspunkten här är att staten genom försäljningen skulle få en inkomst som är större än kapitaltillskottet bör kunna antas att ett sådant godkännande skulle ges. Därtill måste kapitaltillskottet vara förenligt med EU:s bestämmelser om statligt stöd. Enligt

Statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande (2011) anses det normalt vara fallet om det kapitaltillskott som lämnats sker på villkor och under förutsättningar som skulle ha accepterats av en privat investerare. Endast om medlemsstaten vid tidpunkten för kapitaltillskottet har anledning att tro att insatsen långsiktigt kan ge tillräcklig avkastning, kan bedömningen bli att stödet anses vara i enlighet med EU:s bestämmelser om statligt stöd. Dessa kriterier får bedömas vara uppfyllda i de fall som här diskuteras.

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

193

att medföra positiva (netto-) effekter på statens budgetsaldo i samband med överlåtelsen, förutsatt att köpeskillingen överstiger fastigheternas bokförda värde. En överföring av fastigheter till en annan myndighet påverkar däremot inte statens budget vid själva överföringstillfället. Hur stor – i absoluta tal – den positiva nettoeffekten blir vid en försäljning till bolag beror givetvis på köpeskillingens storlek. Att döma av beräkningar som redovisas i ESV:s rapport torde dock nettoeffekten, inklusive eventuellt kapitaltillskott, kunna komma att handla om cirka två tredjedelar av köpeskillingen, givet de marknadsvärden som anges i figur 5.1. Med hänsyn till att ett kapitaltillskott sannolikt inte behöver ges förrän vid ett förvärv av mer betydande omfattning, så torde dock nettoeffekten relativt sett bli störst i alternativet ”minst omfattande bolagsförvaltning” och mindre i de övriga två alternativen med överlåtelse till bolag.

Årliga effekter i den löpande verksamheten

Fortifikationsverket har en avgiftsfinansierad verksamhet som i dag påverkar budgetsaldot genom nettoförändringar på räntekontot och lån i Riksgälden, dvs. nettot av betalningar i Fortifikationsverkets verksamhet. När Försvarsmaktens hyresbetalning belastar dess anslag på statens budget uppstår en positiv effekt med samma belopp på Fortifikationsverkets räntekonto. Betalningar inom staten påverkar alltså inte budgetsaldot. Detsamma gäller för inleveranser mot inkomsttitel, där en ökning av inkomster mot inkomsttitlar medför att Riksgäldskontorets nettoutlåning påverkas negativt.

I sin rapport bedömer ESV, utifrån de antaganden som legat till grund för verkets analys, att en överföring av Fortifikationsverkets fastigheter till en annan myndighet inte skulle påverka statens årliga budgetsaldo, medan en överlåtelse till Specialfastigheter sammantaget skulle ha en negativ påverkan på detta. ESV bedömer att i första hand följande effekter skulle påverka det årliga budgetsaldot vid en överlåtelse till bolag:

 Betalningsströmmar hänförbara till försvarsfastigheter överförs till ett statligt bolag (nettot av dessa försämrar budgetsaldot).

 Utifrån de antaganden verket gjort bedömer ESV, allt annat lika, att Försvarsmaktens och övriga hyresgästers hyreskostnader

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

194

sannolikt kommer att öka, vilket skulle försämra budgetsaldot. Enligt ESV kan denna effekt antas uppstå till följd av ökade kapitalkostnader för Specialfastigheter (p.g.a. bolagets större lån och högre finansieringskostnad) och ökat avkastningskrav på bolaget (p.g.a. av ESV antaget behov av kapitaltillskott från ägaren).

 Lån till investeringar görs på marknaden av ett statligt bolag (förbättrar budgetsaldot).

 Försäljningsinkomsten minskar statsskulden, vilket medför lägre räntekostnader (förbättrar budgetsaldot).

 Ägarens (statens) aktieutdelning från Specialfastigheter ökar sannolikt (förbättrar budgetsaldot).

Som framgår av listan bedömer ESV att vissa av faktorerna skulle försämra och vissa förbättra statens årliga budgetsaldo. I sin rapport framhåller ESV visserligen att de framtida årliga konsekvenserna för statens budget är svåra att beräkna. Men givet de antaganden verket gjort indikerar ESV:s beräkningar en negativ årlig nettoeffekt i de alternativ med överlåtelse till bolag som vi här analyserar (från cirka minus 300 miljoner kronor i alternativet ”mest omfattande bolagsförvaltning” till cirka minus 140 miljoner kronor i alternativet ”minst omfattande bolagsförvaltning”). Orsaken är främst att hyreskostnaderna kan antas öka enligt ESV. För de alternativ vi överväger pekar en beräkning med de av ESV gjorda antagandena på en årlig hyresökning för Försvarsmakten från cirka 550 miljoner kronor i alternativet ”mest omfattande bolagsförvaltning” till cirka 250 miljoner kronor i alternativet ”minst omfattande bolagsförvaltning”. Av den beräknade ökningen kan cirka 60 procent hänföras till Specialfastigheters högre lånekostnader och resten till att ägaren enligt ESV antas höja sitt avkastningskrav.

I sin promemoria till utredningen invänder Specialfastigheter mot flera av de antaganden som ESV:s beräkningar baseras på. Bland annat framhåller bolaget att ESV:s jämförelse av hyresnivåer vid förvaltning i myndighet respektive bolag blir skev, eftersom hyran i myndighetsfallet utgörs av dagens kostnadsbaserade hyra, medan hyresökningen i bolagsfallet baserats på den marknadsvärdering som gjorts som underlag för utredningen. Vidare framför Specialfastigheter att hyresnivån i praktiken påverkas av t.ex. hyresavtalets längd och vilka tjänster som antas ingå i hyran.

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

195

Mot ovanstående bakgrund har vi sammantaget svårt att avgöra om, och i sådana fall med hur mycket, hyresnivån de facto skulle öka vid en överlåtelse till bolag. Ett flertal osäkra faktorer föreligger för närvarande. En är vilken hyresmodell som ska tillämpas framöver. Som kommer att framgå närmare av kapitel 6 anser vi att nuvarande hyresmodell (”Hyresmodell 2006”) bör avvecklas i samband med omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter och att branschmässiga hyresavtal i stället bör tillämpas för försvarsfastigheterna, oavsett i vilken verksamhetsform de förvaltas. Om detta genomförs blir Specialfastigheters invändning mot ESV:s hyresjämförelse i myndighet respektive bolag högst relevant. Som framgått ovan torde också ett kapitaltillskott sannolikt inte behöva ges till Specialfastigheter förrän vid ett förvärv av mer betydande omfattning, varför denna komponent i den av ESV antagna hyreshöjningen är osäker. En ytterligare osäkerhet är att köpeskillingen inte är given förrän överlåtelsen faktiskt sker. Som nämndes i inledningen är dock köpeskilling (motsvarande fastighetsvärde) och hyra ömsesidigt beroende, på så vis att en högre hyra ger ett högre fastighetsvärde och omvänt. Vidare kan sägas att Specialfastigheters finansieringskostnader i och för sig är högre än en myndighets, men å andra sidan kan detta eventuellt delvis uppvägas om bolaget skulle ha lägre förvaltningskostnader i övrigt.

Slutligen bör sägas att om hyreskostnaderna skulle öka till följd av omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter, så skulle detta innebära en försämring jämfört med dagsläget för Försvarsmakten och övriga hyresgäster. En fråga som då väcks är om Försvarsmakten, och i andra hand även andra nuvarande statliga hyresgäster, bör kompenseras för det fall en kostnadsökning skulle uppstå. Ett skäl för att acceptera en sådan kompensation kan vara att den initiala försäljningsinkomsten, som uppstår vid överlåtelse till bolag, genom sin fortsatta förräntning kan antas ge utrymme för att finansiera kompensationen. Med hänsyn till detta, och då omstruktureringen enligt utredningsdirektiven inte ska försämra eller försvåra förutsättningarna för hyresgästerna att bedriva den av statsmakterna ålagda verksamheten, menar vi att en sådan kompensation vore försvarbar om en kostnadsökning uppstår. Ytterst är det dock en fråga för regering och riksdag att ta ställning till.

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

196

Tillfälliga effekter vid framtida omstruktureringar

Under de senaste 10-15 åren har Försvarsmakten i hög grad omstrukturerats, med konsekvensen att många fastigheter som använts i verksamheten har blivit övertaliga. Då fastigheterna har utformats för Försvarsmaktens behov kan det vara svårt att finna en alternativ användning. När fastigheterna avyttras uppstår därför ofta betydande kostnader som behöver finansieras. Dessa kostnader har tidigare delvis kunnat finansieras genom nedskrivning av det statskapital Fortifikationsverket förvaltar.

Med nuvarande verksamhetsform kommer det framöver att finnas mycket begränsade möjligheter att använda denna metod, eftersom statskapitalet i dag är förhållandevis litet och fortsätter att minska genom Fortifikationsverkets årliga amorteringar. För det fall att försäljningsinkomsterna inte kan finansiera nedskrivning av fastigheter (återbetalning av återstående lån), försäljningskostnader och eventuella återställningskostnader kommer återstående utgifter att behöva finansieras från anslag. För de fastigheter som finns kvar i myndighetsform har ESV i sin rapport till utredningen antagit att lånen i Riksgälden behöver amorteras och att regeringen tillför anslagsmedel för nedskrivningar av fastigheter.

Enligt ESV kan även en omstrukturering av försvaret som berör fastigheter som avyttrats till ett statligt bolag medföra kostnader för staten. Detta då det enligt ESV sannolikt uppstår behov av att betala ut ersättningar eller ägartillskott till bolaget, motsvarande det återstående bokförda värde som bolaget behöver skriva ned. Enligt ESV gäller det i synnerhet för fastigheter med begränsad alternativ användning.

Som framgått av inledningen kommer dock de bokförda värdena att se olika ut för det fall Fortifikationsverkets fastigheter överlåts till bolag (då köpeskillingen vid överlåtelsen utgör bas) eller överförs till en annan myndighet (då dagens bokförda värde följer med). Härmed skulle också värdena som behöver skrivas ned vid en avveckling bli olika stora i de två fallen.

Mot denna bakgrund bedömer ESV i sin rapport till utredningen att ett försvarsbeslut om nedläggning av verksamhet får större budgetkonsekvenser om Fortifikationsverkets fastigheter har överlåtits till bolag än om de har överförts till en annan myndighet. I sin rapport menar ESV att detta i sig är ett starkt skäl att behålla berörda fastigheter inom den statliga myndighetskretsen. Enligt ESV bör av bl.a. detta skäl till Specialfastigheter endast överlåtas fastigheter

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

197

med en alternativ användning på fastighetsmarknaden, låt vara att detta innebär mer omfattande återställningskostnader än normalt.

I sin promemoria till utredningen ifrågasätter Specialfastigheter i flera avseenden ESV:s antaganden och resonemang kring framtida omstruktureringar av försvaret. Enligt Specialfastigheter bör risken för avveckling i stället beaktas i samband med kontraktsskrivningen, med lämplig längd på hyresavtalet och utan frånträdesklausuler. Specialfastigheter rekommenderar att hyresvärden ska ta restvärdesrisken i det fall hyresavtalen inte förlängs. Enligt Specialfastigheter påverkar det visserligen hyresnivån initialt, men friskriver hyresgästen (Försvarsmakten) från framtida avvecklingskostnader. Specialfastigheter menar att det på detta sätt inte skulle uppstå några oförutsedda kostnader i samband med eventuella nedläggningar. Om en förtida nedläggning sker, får hyresgästen enligt Specialfastigheter stå för hyran under resterande del av kontraktstiden och hyresvärden får därefter ta ansvar för att hyra ut, omvandla eller sälja fastigheterna.

Såvitt vi kan bedöma är ESV:s analys avseende framtida omstruktureringar av försvaret i princip riktig, givet de avtalslängder som för närvarande tillämpas av Fortifikationsverket (som framgått av avsnitt 3.4.1 har Försvarsmakten i dag huvudsakligen fyra- och sexåriga avtal med Fortifikationsverket). Allt annat lika skulle det tala för att framtida försvarsbeslut om omstruktureringar skulle bli enklare att hantera om berörda fastigheter förvaltas i myndighetsform. Om däremot längre avtalstider kan accepteras – sannolikt upp till tjugoåriga avtal – ter sig Specialfastigheters invändningar relevanta. I en sådan situation torde de alternativ vi överväger bli mer likvärdiga avseende möjligheten att hantera framtida omstruktureringar.24

Sammanfattande kommentarer

Sammantaget är vår bedömning att de budgeteffekter som diskuterats i detta avsnitt inte självklart talar för att något av de alternativ vi överväger är klart bättre än de övriga. Hur man ser på budgeteffekternas betydelse för valet av verksamhetsform torde också till

24 I sammanhanget bör nämnas att vi, som kommer att framgå närmare av kapitel 6, förordar att nuvarande hyresmodell (”Hyresmodell 2006”) bör avvecklas i samband med omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter. För försvarsfastigheterna bör i stället tillämpas branschmässiga hyresavtal. Sannolikt kommer detta att öka möjligheterna att tillämpa längre avtal.

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

198

stor del bero på vilka bedömningar som i övrigt görs om den kommande utvecklingen inom bl.a. försvarsområdet.

Den viktigaste iakttagelsen som gjorts i avsnittet är att en fastighets marknadsvärde står i korrelation till hyresnivå och avtalslängd. Det är först när man känner de senare som man med någon säkerhet kan uttala sig om det första. Det innebär i sin tur att det med vad som för närvarande är känt är svårt att göra en helt rättvisande jämförelse av de olika alternativens budgeteffekter.

För att skapa större klarhet om de förutsättningar som skulle gälla vid en överlåtelse till bolag rekommenderar Specialfastigheter i sin promemoria att nya hyresavtal först bör förhandlas innan värdet på fastigheterna slutligt slås fast. Vidare föreslår Specialfastigheter att det berörda fastighetsbeståndet, efter att hyresförhandlingarna slutförts, bör marknadsvärderas av två oberoende värderingsfirmor, så att därmed ett korrekt marknadsvärde kan bestämmas. Detta framstår enligt vår mening som ett rimligt tillvägagångssätt för det fall att en försäljning ska genomföras.

Det ovan sagda innebär även att statsmakterna inför en eventuell försäljning av försvarsfastigheter till ett statligt bolag behöver överväga vad som är mest prioriterat. Om Försvarsmakten ska tillförsäkras en låg hyra, torde man tvingas acceptera ett lägre försäljningspris.25 Om ambitionen däremot är att realisera ett högt värde på fastigheterna, torde det vara svårt att undvika att hyresnivåerna också höjs.

5.5.4 Möjlighet för hyresgästerna att bedriva sin verksamhet

Som framgått anges i utredningsdirektiven att förutsättningarna för respektive hyresgäst att bedriva den av statsmakterna ålagda verksamheten inte ska försämras eller försvåras till följd av omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter.

Frågan är då om hyresgästernas möjligheter att bedriva sin verksamhet påverkas av i vilken verksamhetsform – myndighet eller statligt ägt bolag – hyresvärden bedriver sin fastighetsförvaltning? Enligt vår mening kan denna fråga indelas i två delar: har verksamhetsformen allmänt sett någon betydelse för vad en hyresvärd kan erbjuda och finns det några särdrag i den förvaltning som här är

25 Försäljningspriset kan dock inte sättas hur lågt som helst, utan i sammanhanget måste även EU:s regler om statsstöd beaktas.

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

199

aktuell som innebär att verksamhetsformen får specifik betydelse? Dessa frågor behandlas nedan.

Även om direktiven talar om förutsättningarna för ”respektive hyresgäst” har vi här koncentrerat oss på Försvarsmakten, eftersom myndigheten är Fortifikationsverkets i särklass största hyresgäst. I tillämpliga delar torde dock de resonemang som förs vara giltiga även för övriga hyresgäster.

Verksamhetsformens betydelse allmänt sett

En första fråga som kan ställas, beträffande fastighetsförvaltarens verksamhetsforms eventuella påverkan på hyresgästernas verksamhet, är vad man som hyresgäst efterfrågar av sin värd. Rimligen handlar det om att hyresgästen vill ha:

 adekvata lokaler, mark m.m., som är optimalt anpassade efter verksamhetens behov avseende t.ex. typ, geografisk belägenhet, investerings- och underhållsnivå,

 optimal tillgänglighet till fastigheterna,

 tillgång till drift- och fastighetstjänster o.d. med optimal inriktning och omfattning, samt

 en hyresnivå som upplevs som korrekt i förhållande till den standard man efterfrågar.

Enligt vår mening torde inte, allt annat lika, fastighetsförvaltarens verksamhetsform i sig ha betydelse för dennes möjligheter att tillmötesgå hyresgästernas önskemål i nämnda hänseenden. Att kunna erbjuda adekvata fastigheter med optimal tillgänglighet m.m. bör således vara möjligt oavsett om fastighetsförvaltaren är en myndighet eller ett bolag.

Poängen med detta är att hyresgästernas möjlighet att bedriva sin verksamhet i huvudsak inte torde påverkas av den verksamhetsform vari själva fastighetsförvaltningen bedrivs. På ett par punkter kan dock verksamhetsformen i sig möjligen ha betydelse i detta hänseende:

 I sin rapport till utredningen visar ESV på en risk för hyreshöjningar vid en övergång till förvaltning i bolagsform. Allt annat lika skulle det innebära en försämring jämfört med dagsläget för Försvarsmakten och övriga hyresgäster. Som framgått

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

200

av avsnitt 5.5.3 är det dock på basis av nuvarande kunskapsläge svårt att bedöma vilka konsekvenser förvaltning i bolag skulle få på hyresnivån.

 Vidare har Försvarsmakten beträffande övnings- och skjutfälten framfört till oss26 att det vid förvaltning i bolagsform skulle föreligga tydliga risker för intressekonflikter mellan övningsbehov och ägar- eller vinstintresset i ett aktiebolag. Detta bl.a. då ett aktiebolag enligt Försvarsmakten rimligen har helt andra syften med förvaltningen av skog och mark än den förvaltning som i dag sker genom Fortifikationsverkets försorg. Helt kan inte bortses från dessa farhågor.27 Som framhållits i avsnitt 5.3.4 får dock förutsättas att om ett bolag ges i uppdrag att förvalta övnings- och skjutfält, så måste det också – bl.a. genom det berörda avtalet – ha säkerställts att försvarets verksamhet inom området fortsatt kan bedrivas med avsedd inriktning och i avsedd omfattning. För att så skulle bli fallet talar även att regeringen, i budgetpropositionen för år 201228, har angett vissa direktiv om försvarets övnings- och skjutfält som gäller oavsett vem som förvaltar den berörda marken. Sammantaget torde det därför vara möjligt att hantera de risker för intressekonflikter som Försvarsmakten pekar på.

Mot bakgrund av ovanstående blir vår bedömning att det för hyresgästernas möjlighet att bedriva sin verksamhet allmänt sett är av begränsad betydelse i vilken verksamhetsform som själva fastighetsförvaltningen bedrivs. I detta hänseende bedömer vi alltså att valet mellan myndighets- och bolagsform för förvaltningen i princip är neutralt.

26 Promemoria från Försvarsmakten/Högkvarteret, Redovisning av underlag till Försvarsfastighetsutredningen (2012-11-12, Försvarsmaktens dnr 23 250:66120). 27 Sett till de fyra alternativ vi överväger skulle risken i detta hänseende i sådana fall vara störst för alternativet ”mest omfattande bolagsförvaltning” och sedan gradvis minska från vänster till höger i figur 5.1. I alternativet ”allt i myndighet” skulle risken inte alls föreligga (eller åtminstone vara på samma nivå som i dag). 28Prop. 2011/12:1, utgiftsområde 6.

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

201

Verksamhetsformens specifika betydelse i den aktuella förvaltningssituationen

Som nämnts framgår av utredningsdirektiven att det av bland annat sekretess- och rådighetsskäl finns delar av dagens bestånd – i första hand försvarsanläggningar och fastigheter av särskilt kulturhistoriskt intresse – som fortsatt bör förvaltas i myndighetsform. För dessa typer av objekt har regeringen således bedömt, av nämnda skäl, att valet av verksamhetsform inte är neutralt.

Enligt vår mening får de restriktioner som sålunda a priori anges i utredningsdirektiven även vidare konsekvenser vid valet av verksamhetsform. Om endast försvarsanläggningarna (och då i synnerhet tungt fortifikatoriskt skyddade befästningsanläggningar o.d.) och de kulturhistoriskt värdefulla objekten skulle kvarstå i myndighetsförvaltning, skulle det få vissa följdverkningar för hyresgästernas verksamhet i övrigt. En sådan lösning skulle således kräva att verksamhetsmässigt – och ofta infrastrukturellt – sammanhängande områden bröts upp, vilket vi ser som negativt. Denna effekt har vi ju för övrigt bedömt vara så pass negativ att den har beaktats redan i uppbyggnaden av de fyra alternativ som övervägs, då vi utgår från de 103 områdena och från att förvaltningen av respektive sådant område i normalfallet bör hållas samman under en förvaltare/ägare. Utöver försvarsanläggningarna och de kulturhistoriskt värdefulla objekten har vi därtill bedömt att militära flygplatser och marina basområden bör förvaltas sammanhållet och i myndighetsform.

Vissa aspekter kopplade till de restriktioner som anges i utredningsdirektiven är dock inte inkluderade i (samtliga av) de fyra alternativ vi överväger. En är risken, som Försvarsmakten har påtalat (se avsnitt 5.3.4), för att en uppdelning av förvaltningsansvaret inom övnings- och skjutfält – så att försvarsanläggningar och resterande övningsmark får olika fastighetsägare – kan leda till att det blir enkelt för obehöriga att, på ett skadligt sätt, lägesbestämma anläggningsbeståndet. Av de fyra alternativen skulle denna risk föreligga i de två första i figur 5.1 (”mest omfattande bolagsförvaltning” och ”mest omfattande bolagsförvaltning modifierad”), men inte i de två sista (”minst omfattande bolagsförvaltning” och ”allt i myndighet”).

En ytterligare aspekt av detta slag, som bör beaktas, är att en uppdelning av förvaltningsansvaret för olika, åtminstone närbelägna, områden (främst övnings- och skjutfält) möjligen kan för-

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

202

sämra Försvarsmaktens möjligheter att planera och genomföra sin verksamhet. Denna effekt skulle framför allt uppstå i det första alternativet i figur 5.1 (”mest omfattande bolagsförvaltning”) och sedan i fallande grad ha betydelse från vänster till höger i figuren; i alternativet ”allt i myndighet” skulle risken inte alls föreligga.

I sammanhanget bör även påpekas att nuvarande säkerhetsskyddslagstiftning, med dess tillämpning i praxis, i viss mån får skilda konsekvenser för hyresgästen om förvaltningen sker i myndighet eller bolag. I säkerhetsskyddslagen anges vissa regler – t.ex. avseende situationer där det krävs säkerhetsskyddad upphandling eller svenskt medborgarskap för att inneha anställning – som gäller för myndigheter, men inte för statliga bolag. Enligt vad vi har erfarit genom kontakter med Försvarets materielverk och Säkerhetspolisen är emellertid säkerhetsskyddet i dag möjligt att hantera vid förvaltning i såväl myndighets- som bolagsform. För hyresgästen blir dock hanteringen något mer omständlig i bolagsfallet. Om hyresvärden är ett bolag måste hyresgästen själv hantera säkerhetsskyddet genom upprättande av säkerhetsskyddsavtal med hyresvärden och dennes eventuella underleverantörer. I fallet med myndighet kan hyresgästen däremot överlåta till hyresvärden att upprätta nödvändiga säkerhetsskyddsavtal. Som nämndes i avsnitt 5.1.3 är dock säkerhetsskyddslagstiftningen för närvarande under översyn. Utredningen (Ju 2011:14) ska redovisas senast den 30 april 2014 och i dagsläget kan inte bedömas hur dess slutsatser kommer att påverka möjligheterna att överlåta försvarsfastigheter till ett statligt bolag.

Sammantaget kan konstateras att de fyra alternativa fördelningar mellan myndighets- och bolagsform som här övervägs i varierande grad skulle påverka förutsättningarna för hyresgästerna att bedriva sin verksamhet; allt från ingen påverkan alls jämfört med i dag (alternativet ”allt i myndighet”) till mer långtgående påverkan i alternativen med mer omfattande bolagsförvaltning. I inget av alternativen bedömer vi dock att denna påverkan är så stor eller negativ att alternativet helt kan avfärdas på dessa grunder.

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

203

5.5.5 Möjlighet att utöva tillsyn m.m.

I våra direktiv anges att en förändrad fastighetsförvaltning inte ska innebära ändringar när det gäller tillsynen över miljöfarlig verksamhet eller Försvarsmaktens ansvar och möjligheter att bevaka frågor om riksintresset för totalförsvaret i olika sammanhang.

På vårt uppdrag har Falkenborn Advokatbyrå inventerat vilka lagar och författningar som måste ändras om Fortifikationsverket läggs ned och fastighetsbeståndet och verksamheten flyttas till en annan myndighet och/eller ett av staten helägt bolag. I uppdraget ingick att bl.a. lämna de lagförslag som behövs för att, om möjligt, uppnå en oförändrad situation i förhållande till vad som gäller i dag avseende t.ex. miljötillsyn och bevakning av riksintresse.

Tillsyn över miljöfarlig verksamhet

Tillsynen av att Försvarsmakten följer lagar inom bl.a. miljö- och hälsoskydd utövas av Generalläkaren, som är en fristående funktion placerad vid Försvarsmaktens högkvarter. Inom miljö- och hälsoskydd har Generalläkaren även tillsyn över Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt och Fortifikationsverket. För en närmare beskrivning av Generalläkarens uppgifter av relevans i sammanhanget, se avsnitt 2.2.1.

Till oss har Falkenborn Advokatbyrå redovisat bedömningen, att det är lagtekniskt möjligt för Generalläkaren att fortsatt ha tillsyn över den verksamhet Fortifikationsverket i dag bedriver (ägande och förvaltning av fastigheter) vid en överflyttning av verksamheten till såväl en annan myndighet (Statens fastighetsverk) som ett statligt ägt aktiebolag. I tillämpliga fall måste då författningar som anger Generalläkarens uppgifter gentemot Fortifikationsverket ändras i enlighet med de nya förhållandena. Om, vilket torde kunna förutsättas, tanken därvid är att Generalläkarens ansvar endast ska avse de fastigheter som övertagits från Fortifikationsverket – och möjligen eventuella andra försvarsfastigheter – men inte myndighetens/bolagets samtliga fastigheter, så måste detta särskilt anges och regleras på lämpligt sätt. Hur denna reglering kan ske analyseras närmare i kapitel 9.

En konsekvens av att Generalläkaren behåller miljö- och hälsoskyddstillsyn över de verksamheter och fastigheter som överförs till den nya myndigheten respektive överlåts till bolag blir att olika

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

204

miljömyndigheter har tillsyn över verksamhet inom var och en av dessa aktörer. Avgränsningsfrågor om Generalläkarens tillsyn och den tillsyn som utövas av andra miljömyndigheter kan även i fortsättningen uppkomma, om än i mindre utsträckning.

Försvarsmaktens bevakning av riksintressen

Bevakning av riksintressen vid fysisk planering m.m.

Försvarsmaktens möjlighet att som sektormyndighet bevaka riksintresse för totalförsvaret i olika sammanhang är – enligt de regelsystem som har beskrivits i avsnitten 2.2.1 och 2.2.3 – inte beroende av att staten äger de fastigheter som kan vara berörda av ett ärende enligt miljöbalken eller plan- eller lovärenden enligt plan- och bygglagen (PBL).

Som framgått av beskrivningen i kapitel 2 är det länsstyrelsen som har den huvudsakliga uppgiften att företräda staten och samordna och bevaka statens intressen vid planförfaranden. För att länsstyrelsen ska kunna fullgöra sin uppgift ska synpunkter och underlag från sektormyndigheterna, däribland från Försvarsmakten såvitt avser frågor av riksintresse för totalförsvarets militära del, lämnas till länsstyrelsen enligt plan- och byggförordningen och hushållningsförordningen. Att uppgiften att samordnat företräda staten har lagts på länsstyrelsen är resultatet av de överväganden som lagstiftaren har gjort vid införandet av såväl den nuvarande plan- och bygglagen som den äldre föregångaren (1987:10). Andra statliga myndigheter skulle enligt dessa överväganden inte ha möjlighet att överklaga länsstyrelsens beslut i frågor som rör den statliga kontrollen. Därvid hänvisade lagstiftaren till att de statliga sektormyndigheterna i stället för möjlighet att överklaga länsstyrelsens beslut hade möjlighet att begära att regeringen genom att utfärda planföreläggande skulle få till stånd förändringar i kommunala planer som inte beaktat riksintresse.29

Försvarsmaktens uppgift att i egenskap av sektormyndighet bevaka riksintresse för totalförsvaret vid den kommunala planeringen antas således, enligt den gällande lagstiftningens systematik och syfte, kunna fullgöras genom samråd och kontakter med länsstyrelsen enligt plan- och byggförordningen eller, i sista hand, genom en begäran till regeringen om planföreläggande enligt

29 Se prop. 1985/86:1, s. 335 ff och prop. 2009/10:170, del 1, s. 359 ff.

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

205

11 kap. 15 § PBL. Falkenborn Advokatbyrå har till oss redovisat bedömningen att dessa möjligheter inte påverkas av att fastigheter skulle överlåtas från staten till ett statligt aktiebolag eller till annan myndighet än Fortifikationsverket. Inte heller påverkas Försvarsmaktens möjlighet att agera i dessa avseenden inom ramen för lovärenden eller ärenden enligt miljöbalken.

Statens rätt att överklaga planbeslut som sakägare

Som framgått av avsnitt 2.2.3 har den som är att anse som sakägare (med vilket här avses att någon i egenskap av fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt till fastighet berörs negativt av kommunens beslut i plan- eller lovärende) en rätt att överklaga beslutet enligt det förfarande som anges i 13 kap. PBL. Även staten kan ha ställning som sakägare och företräds då av den myndighet som förvaltar den berörda fastigheten. Vid sådant överklagande får den överprövande myndigheten pröva om kommunen vid sitt beslut har iakttagit sin skyldighet enligt lag att beakta riksintressen.

Försvarsmakten har framfört till oss30 att möjligheten för staten att agera som sakägare enligt 13 kap. 10 § PBL i praktiken utgör ett betydelsefullt instrument för bevakningen av militära riksintressen. Fortifikationsverket har, i sin egenskap av fastighetsförvaltande myndighet, företrätt staten vid överklagande av planbeslut och genom överklagandet framgångsrikt hävdat att aktuellt planbeslut påtagligt försvårat användningen av ett område av riksintresse för totalförsvaret. Att staten genom en fastighetsförvaltande myndighet på detta sätt kan utnyttja sin ställning som sakägare medför enligt Försvarsmakten ett starkare skydd för det militära riksintresset jämfört med om Försvarsmakten endast skulle ha möjlighet att agera i egenskap av sektormyndighet.

Som framgått ovan bedömer Falkenborn Advokatbyrå att Försvarsmaktens möjlighet att bevaka riksintresse för försvaret enligt de former som lagstiftaren avsett, inte påverkas av om berörda fastigheter överförs från staten till ett statligt aktiebolag. Såvitt avser de fastigheter som överlåts till ett statligt aktiebolag kommer staten naturligen inte att efter överlåtelsen vara att anse som sakägare i de fall sådan fastighet berörs av ett kommunalt planbeslut. Sådan sakägarställning kommer i stället i de flesta fall att, efter sedvanlig

30 Promemoria från Försvarsmakten/Högkvarteret, Redovisning av underlag till Försvarsfastighetsutredningen (2012-11-12, Försvarsmaktens dnr 23 250:66120).

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

206

prövning av den överprövande instansen, tillkomma det statliga bolaget i dess egenskap av fastighetsägare och hyresvärd till staten. Som ovan framförts har även ett statligt aktiebolag en rätt att som grund för ett överklagande åberopa att kommunen inte har beaktat ett riksintresse för totalförsvaret i den utsträckning som följer av lag.

Hypotetiskt sett kan förutsättningarna för att exempelvis kommunicera med Försvarsmakten eller annan myndighet eller för att ha insyn i statens verksamhet möjligen vara sämre för ett statligt aktiebolag än för Fortifikationsverket. Om det förekommer sådana skillnader av mer betydande omfattning, vilket vi i och för sig håller för osannolikt, kan det eventuellt innebära att ett statligt bolag i praktiken skulle vara mindre kapabelt än Fortifikationsverket att överklaga ett kommunalt planbeslut och därvid åberopa riksintresse för totalförsvaret. Till oss har Falkenborn Advokatbyrå dock redovisat bedömningen att Försvarsmakten i en sådan situation ändå – genom de av lagstiftaren utpekade formerna för statlig kontroll – har en fullgod möjlighet att genom kontakter och samråd med länsstyrelsen uppnå att det aktuella intresset beaktas i erforderlig utsträckning.

Vår slutsats

Sammantaget bedömer vi, mot ovanstående bakgrund, att frågan om verksamhetsform i princip saknar betydelse för möjligheten att upprätthålla dagens tillsyn över miljöfarlig verksamhet avseende försvarsfastigheter och för Försvarsmaktens ansvar och möjligheter att bevaka frågor om riksintresset för totalförsvaret i olika sammanhang. Därmed anser vi också att dessa faktorer är neutrala för valet mellan de fyra alternativ vi här överväger.

I sammanhanget bör dock poängteras att de juridiska konsekvenserna i ett flertal avseenden skulle skilja sig mellan fallen att Fortifikationsverkets fastigheter överförs till en annan myndighet respektive avyttras till ett statligt bolag. Som framgått av kapitel 2 berör dessa skillnader såväl övergripande regler för styrningen av verksamheten som förhållanden mer på detaljnivå. Vidare bör, ånyo, påpekas att reglerna avseende säkerhetsskydd för närvarande är föremål för översyn av utredningen om säkerhetsskyddslagen (Ju 2011:14), vilken ska redovisas senast den 30 april 2014.

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

207

5.5.6 Organisering av försvaret och hantering av omställningar

Framtida omstruktureringar

I utredningsdirektiven anges att vi ska beakta att Försvarsmakten inte bestämmer om insatsorganisationens eller grundorganisationens grundläggande struktur samt att insatsorganisationen ska vara styrande för utformningen av grundorganisationen. Det faktum att statsmakterna beslutar om försvarets inriktning och omfattning har i det här sammanhanget framför allt betydelse då dessa beslut påverkar Försvarsmaktens behov av fastigheter, avseende såväl omfattning och inriktning som geografisk belägenhet.

Att statsmakterna beslutar om ramarna för verksamheten, vilket påverkar lokalbehoven, gäller naturligtvis för alla myndigheter. I väsentliga avseenden skiljer sig dock förutsättningarna för Försvarsmaktens lokalförsörjning från vad som gäller för den övriga statsförvaltningen. En skillnad är att Försvarsmakten i större utsträckning än många andra myndigheter utnyttjar ändamålsfastigheter, vilka är särskilt anpassade till den berörda verksamheten och svåra att finna alternativ användning för. En annan skillnad är att de återkommande omstruktureringar som skett av försvaret under de senaste 10-15 åren har inneburit att planeringsförutsättningarna för lokalförsörjningen har varit mindre stabila än för många andra myndigheter. Detta är i sin tur beroende av den viktigaste skillnaden, nämligen att Försvarsmakten inte själv kan besluta om sin lokalisering. Sålunda beslutar riksdagen om 32 av myndighetens 35 organisationsenheter och regeringen om de resterande tre. Något liknande finns inte i statsförvaltningen i övrigt. Detta har enligt vår mening en avgörande påverkan på Försvarsmaktens handlingsutrymme vad gäller lokalförsörjningen.

Fortifikationsverkets fastighetsbestånd och dess utveckling har beskrivits i kapitel 3. Som där framgått har ungefär hälften av beståndet avvecklats sedan Fortifikationsverket bildades år 1994. Förändringarna har huvudsakligen skett i samband med de försvarsbeslut som fattats av riksdagen åren 1996, 2000 och 2004. Fastighetsbestånd på en mängd orter har avvecklats mer eller mindre i sin helhet och nyinvesteringar har också genomförts i samband med att verksamheter flyttats till nya orter.

I ljuset av den utveckling som har varit de senaste 10-15 åren menar vi att betydelsen av omstruktureringar måste vägas in i över-

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

208

vägandena om lämplig verksamhetsform för förvaltningen av försvarsfastigheter.

Som framgått av avsnitt 5.5.3 bedömer ESV i sin rapport till utredningen31 att eventuella framtida försvarsbeslut om omstruktureringar skulle bli mer kostsamma om fastigheterna överlåts till bolag och att detta i sig är ett starkt skäl att behålla berörda fastigheter i myndighetsform. Som där framfördes bedömer vi att ESV:s analys i princip är riktig, givet de avtalslängder som för närvarande tillämpas av Fortifikationsverket. Däremot torde bolags- och myndighetsförvaltning vara mer likvärdiga i detta hänseende om klart längre avtalstider kan accepteras för försvarsfastigheterna. Om, som vi förordar (se vidare kapitel 6), nuvarande hyresmodell (”Hyresmodell 2006”) ersätts med branschmässiga hyresavtal kommer möjligheterna att tillämpa längre avtal sannolikt att öka.

Mot denna bakgrund framstår alternativet ”allt i myndighet” för närvarande som mest fördelaktigt beträffande förutsättningarna för att hantera framtida försvarsbeslut om omstruktureringar, med övriga alternativ därefter rangordnade i fallande ordning från höger till vänster i figur 5.1.32

Problem med oexploderad ammunition

Beträffande förutsättningarna för att hantera en omställning bör även beaktas att det för närvarande föreligger stora osäkerheter om de miljöproblem som oexploderad ammunition (OXA) kan utgöra på den mark (övnings- och skjutfält) som Fortifikationsverket förvaltar (se avsnitt 3.4.3 för en beskrivning av dessa problem). Osäkerheterna avser såväl problemens omfattning som möjlig teknik för att åtgärda dem och kostnaderna för detta. Mot bakgrund av de osäkerheter som finns har Fortifikationsverket till oss framfört rekommendationen att denna typ av fastigheter bör kvarstå i myndighetsform.33

31Överlåtelse av försvarsfastigheter och fastställande av avkastningskrav – underlag till Försvarsfastighetsutredningen (ESV 2013:33). 32 Förvaltning i bolagsform kan dock möjligen sägas ha fördelen att de kostnader som uppstår när fastigheter avvecklas i förtid tydligt synliggörs. Som nämndes i avsnitt 5.5.3 torde dock denna kostnad vid framtida omstruktureringar komma att framgå tydligt även om förvaltningen sker i myndighetsform, eftersom det framöver sannolikt kommer att finnas mycket begränsade möjligheter att använda den metod med nedskrivning mot statskapital som hittills tillämpats i Fortifikationsverkets fall. 33PM OXA (2013-03-14, Fortifikationsverkets dnr 1684/2012-14).

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

209

OXA medför i princip två risker, dels en risk för läckage (t.ex. genom utfällning av metaller i höljet eller läckage av innehållet i ammunitionen), dels en explosionsrisk. Den förstnämnda risken torde kunna ge upphov till miljörättsliga skydds- eller saneringskrav. Det kan handla om krav på dels preventiva skyddsåtgärder, dels efterbehandlingsåtgärder för det fall att ett läckage har skett. Huruvida explosionsrisken kan betraktas som en (potentiell) föroreningsskada i miljöbalkens mening är däremot mera osäkert, bl.a. i avsaknad av rättspraxis, men det synes i varje fall inte helt kunna uteslutas.34 Dock finns utöver miljöbalken även vissa bestämmelser som anger vem som har rätt och/eller skyldighet att omhänderta och oskadliggöra OXA.35

Beträffande de ovan nämnda miljörättsligt betingade saneringskraven gäller att det i första hand är den som bedriver sådan verksamhet som ger upphov till föroreningar (”verksamhetsutövaren”) som är ansvarig för att vidta åtgärder. Fastighetsägaren kan dock i vissa fall bli sekundärt ansvarig, t.ex. om det inte finns någon verksamhetsutövare som kan utföra eller bekosta efterbehandling och fastighetsägaren vid förvärvet av fastighet, som inte utgör privatbostadsfastighet, var medveten om eller borde ha upptäckt föroreningarna. Därtill kan fastighetsägaren i egenskap av verksamhetsutövare bli direkt ansvarig för föroreningar som härrör från själva fastighetsförvaltningen, t.ex. till följd av att fastighetsägaren exploaterar sin mark. Förvaring av miljöfarliga ämnen och avfall är också en form av miljöfarlig verksamhet och fastighetsägaren har enligt praxis ansetts ha ett verksamhetsutövaransvar för exempelvis deponier eller annan förvaring som riskerar att leda till förorening (s.k. ”förvaringsfall”).

De nämnda bestämmelserna om vem som har rätt och/eller skyldighet att omhänderta och oskadliggöra OXA innebär – av förklarliga skäl – att det är en mer begränsad skara aktörer i samhället som förväntas utföra sådana åtgärder. På fält där Försvarsmakten har verksamhet åligger dock både rätten och ansvaret endast Försvarsmakten.36

34 Detta framgår t.ex. av en rapport (Oexploderad ammunition på fastigheter – en rättslig analys) som advokatbyrån Gernandt & Danielsson år 2009 tog fram på uppdrag av Fortifikationsverket. 35 Se bland annat lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, med tillhörande förordning (2010:1075). 36 Detta framgår bl.a. av en lägesrapport från Fortifikationsverket till regeringen, Oexploderad ammunition – lägesrapport (2011-03-23, Fortifikationsverkets dnr 596/2011).

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

210

Vilken betydelse har då förekomsten av OXA för den fråga vi har att behandla, dvs. vem som ska ansvara för förvaltningen av de försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket? Till att börja med bör poängteras att – som nämndes i kapitlets inledning – vår utredning endast handlar om vem som ska förvalta försvarsfastigheterna. Den verksamhet som Försvarsmakten m.fl. bedriver på dessa fastigheter ska alltså i huvudsak bli opåverkad av våra ställningstaganden, dvs. den ska fortsatt kunna bedrivas med avsedd inriktning och i avsedd omfattning. Utgångspunkten är alltså att den berörda marken fortsatt ska användas av totalförsvaret för övnings-, skjut-, test- och provverksamhet.

Givet detta synes problemen avseende oexploderad ammunition visserligen inte vara negligerbara37, men ändå mindre akuta, eftersom mer omfattande återställningsåtgärder knappast behöver vidtas så länge marken fortsatt används för försvarsändamål. Därtill förefaller de ovan nämnda regelverken innebära en uttalad ansvarsfördelning mellan Försvarsmakten/verksamhetsutövaren och hyresvärden, oavsett om den senare är en myndighet eller ett statligt bolag.

Mot denna bakgrund bedömer vi att förekomsten av oexploderad ammunition på övnings- och skjutfälten i sig har mindre betydelse för valet av vem som bör förvalta berörda fastigheter, så länge som marken i fråga fortsatt används för övnings-, skjut-, test- och provverksamhet. I en sådan situation framstår alltså valet mellan de alternativ vi överväger som neutralt.

Om ambitionen däremot skulle vara att, på kort eller lång sikt, avveckla försvarsverksamheten på berörda fastigheter och i stället använda marken för andra ändamål, delar vi Fortifikationsverkets bedömning att myndighetsformen är att föredra. I den situationen torde därför alternativet ”allt i myndighet” vara mest fördelaktigt av dem vi överväger. Övriga alternativ, som delvis är definierade utifrån varierande fördelning av övnings- och skjutfälten mellan myndighet och bolag, blir därefter rangordnade i fallande ordning från höger till vänster i figur 5.1.

Slutligen bör sägas att det vid en eventuell överlåtelse av berörd mark till bolag – oavsett markens fortsatta användning – kan finnas skäl att i ett särskilt avtal reglera vilket framtida ansvar för exempelvis sanering som ska åvila staten i egenskap av tidigare fastighetsägare. Detta innebär alltså att en överlåtelse till bolag delvis

37 I synnerhet inte om det skulle förekomma utfällningar eller läckage till mark eller vatten som innebär en förorening.

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

211

skulle kräva en annan administrativ hantering än om marken överförs till en myndighet. Viss ledning torde därvid kunna hämtas från de erfarenheter som gjordes i samband med bolagiseringen av SJ där frågan om saneringsansvar för tidigare bedriven verksamhet aktualiserades. Såvitt vi kan bedöma påverkar detta dock inte i sig valet mellan myndighets- och bolagsform för förvaltningen.

Övrigt

När Fortifikationsverket avvecklas och verkets fastigheter överförs till Statens fastighetsverk och/eller avyttras till Specialfastigheter aktualiseras även ett flertal andra frågor som måste hanteras. Inte sällan handlar det då om relativt särpräglade – om än i sig viktiga – frågor på en tämligen detaljerad nivå, såsom t.ex. hur man bör hantera Fortifikationsverkets arkiv respektive det stora antal arrenden m.m. som verket förvaltar åt Försvarsmakten.

Den här typen av frågor uppstår i första hand som en konsekvens av att Fortifikationsverket läggs ned och bör knappast i sig vara styrande för vilken verksamhetsform som väljs för den fortsatta förvaltningen av verkets fastighetsbestånd. Men i sammanhanget finns ändå skäl att påpeka att många av dessa frågor rent praktiskt torde bli enklare att hantera om verksamheten hålls samman och förs över till en annan myndighet än om den delas upp och delvis överlåts till ett bolag.

5.6 Säkerhetsanalys

I utredningsdirektiven anges att en väsentlig del av försvarsfastigheterna hanteras under 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), varför vi inom ramen för uppdraget ska genomföra en säkerhetsanalys. Som underlag för detta har vi hemställt åt Försvarsmakten att utarbeta en säkerhetsanalys över de åtta kasernområden o.d. som ingår i alternativet ”minst omfattande bolagsförvaltning”. Syftet var att undersöka om det ur säkerhets- eller sekretessynpunkt finns hinder mot att avyttra områdena till ett statligt ägt bolag. I bedömningen av Försvarsmaktens promemoria i detta

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

212

ärende38 har vi biträtts av en säkerhetsexpert från Regeringskansliet39, vilken delar de bedömningar vi här redovisar.

I sin promemoria redovisar Försvarsmakten en dimensionerande hotbild avseende berörda områden, nämligen att denna för närvarande utgörs av främmande underrättelsetjänst samt kriminalitet och sabotage. Vi har ingen avvikande uppfattning i detta hänseende, utan kan endast konstatera att den dimensionerande hotbilden inte förändras beroende av vem som är fastighetsägare. Som Försvarsmakten framhåller är personalen en av de större riskerna ur sekretessperspektiv, oberoende av vilken organisation de tillhör.

Driftpersonal är en viktig del i fastighetsförvaltning. Det är därför väsentligt att denna personalkategori kan utföra sitt arbete åt Försvarsmakten i en insatssituation. Det kan åstadkommas genom att personalen ingår i Försvarsmaktens insatsorganisation genom personliga avtal, på samma sätt som personalförsörjningen sker till t.ex. hemvärnet. Genom att på detta sätt skapa en organisation för fastighetsdrift kan man tillgodose Försvarsmaktens behov av att få tillgång till driftpersonal även vid en insatssituation.

Anläggningsdriftsystem för styrning av el, kyla, ventilation m.m. fjärrövervakas numera från driftcentraler. I dag kan Försvarsmakten kontrollera dessa system då de tillhör Fortifikationsverket. Vid en eventuell försäljning till ett statligt ägt bolag skulle denna kontrollmöjlighet inte finnas. Vi förutsätter dock att en fastighetsägare i form av ett statligt bolag skulle ha samma intresse som Fortifikationsverket av att berörda system har hög säkerhet, eftersom det är vitalt för en rationell och ekonomiskt lönsam fastighetsdrift. I sammanhanget bör dessa driftsystem främst ses ur ett informationssäkerhetsperspektiv. Systemen bör vara så utformade att de är skyddade från otillbörlig påverkan. Enligt vår mening finns inte skäl att tro att detta i sekretesshänseende skulle utgöra något hinder mot en eventuell försäljning.

I sin promemoria framhåller Försvarsmakten att ett väsentligt syfte med att driva verksamhet i bolagsform är att leverera vinst till ägaren. Med tanke på den verksamhet som Försvarsmakten bedriver, med speciella fastigheter och anläggningar, kan det enligt myndigheten inte anses lämpligt att styrning av verksamheten inriktas mot vinstoptimering. Vi anser dock att detta inte har någon påverkan ur ett sekretessperspektiv. Försvarsmaktens oro över att per-

38 Promemoria från Försvarsmakten/Högkvarteret, Underlag till Försvarsfastighetsutredningen (2013-06-26, Försvarsmaktens dnr 23 250:59628). 39 Ämnesrådet Ulf Johansson.

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

213

soner med underrättelseuppgifter skulle kunna placeras på nyckelpositioner inom bolaget är enligt vår mening inte befogad. I ett statligt ägt bolag är det regeringen som utser styrelsen. Möjligen skulle kunna övervägas att i bolagsordningen skriva in att särskild hänsyn ska tas vid tillsättande av styrelse och VD, med hänvisning till att bolaget förvaltar fastigheter som omges med viss sekretess.

Försvarsmakten har i sin analys bland annat kommit fram till att avsaknaden av en lagstadgad och straffrättsligt sanktionerad tystnadsplikt för anställda i ett statligt bolag, kan komma att påverka lämpligheten ur säkerhetssynpunkt av att överlåta vissa försvarsanläggningar till ett statligt aktiebolag och att en överlåtelse därför kan komma att aktualisera ett behov av ändring av befintlig lagstiftning. Enligt vår mening kan ett möjligt sätt att uppnå syftet vara att i en särskild lag införa regler om tystnadsplikt för de personer som utför uppgifter avseende förvaltningen av känsliga anläggningar beträffande sådana uppgifter som kan omfattas av sekretess till skydd för rikets säkerhet m.m. Lämpligheten av att införa en sådan lagstiftning och frågor om hur omfattningen av en sådan tystnadsplikt och den krets av personer som den bör gälla för ska avgränsas bör dock bli föremål för närmare analys och överväganden. Se vidare avsnitt 9.4.1.

En skillnad mellan myndigheter och statligt ägda bolag är att de senare inte kan göra säkerhetsskyddad upphandling (SUA), vilket endast myndigheter har rätt till. Ur säkerhets- och sekretessynpunkt är det en försvårande omständighet vid en eventuell försäljning av de berörda kasernområdena o.d. till ett statligt ägt bolag. Som framgått av avsnitt 5.5.4 synes dock säkerhetsskyddet i dag vara möjligt att hantera även när en myndighet har ett bolag som hyresvärd, låt vara att hyresgästen då i högre grad måste lösa dessa frågor på egen hand än när hyresvärden är en myndighet. Som påpekats tidigare är dock säkerhetsskyddslagstiftningen för närvarande under översyn (utredningen Ju 2011:14).

Sammantaget bedömer vi, mot bakgrund av ovanstående, att det ur säkerhets- och sekretessperspektiv inte föreligger hinder mot att realisera det alternativ (”minst omfattande bolagsförvaltning”) som har analyserats i säkerhetsanalysen. Vi har då förutsatt att behovet av att i en ny lag införa särskilda regler om tystnadsplikt till skydd för sekretessen kan klarläggas samt att frågan om säkerhetsskyddad upphandling fortsatt går att hantera.

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

214

5.7 Sammanfattande slutsatser och förslag avseende förvaltningsansvaret

Utredningens bedömning och förslag: I statens bestånd av

försvarsfastigheter finns en betydande andel som, av olika skäl, vore olämplig att överlåta till bolag. Det gäller i första hand försvarsanläggningar (i synnerhet tungt fortifikatoriskt skyddade befästningsanläggningar o.d.) och fastigheter av särskilt kulturhistoriskt intresse, verksamhetsmässigt sammanhängande geografiska enheter där sådana objekt ingår samt militära flygplatser och marina basområden. I de fall dessa typer av fastigheter fortsatt behövs för försvarsändamål bör de även fortsättningsvis förvaltas i myndighetsform.

Där så är möjligt bör de fördelar som finns med att bedriva fastighetsförvaltning i bolagsform tas tillvara. Utgångspunkten bör vara att fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål, men som inte behöver förvaltas i myndighetsform, i normalfallet bör överlåtas till bolag. Av de fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål bör ambitionen på kort sikt vara att fastigheterna inom åtta stycken kasernområden o.d., ofta inkluderande ett övnings- och skjutfält inom området, ska övergå till förvaltning i bolagsform, medan resterande fastigheter fortsatt förvaltas i myndighetsform. På längre sikt kan det finnas skäl att gå vidare och överlåta även ytterligare fastigheter till bolag.

De av Fortifikationsverkets nuvarande fastigheter som staten inte längre behöver för försvarsändamål bör avyttras till marknaden.

Enligt utredningsdirektiven ska vi förbereda och lämna förslag om en fördelning av statens bestånd av försvarsfastigheter. Därvid är det inte ett handlingsalternativ att fortsätta enligt dagens modell, eftersom Fortifikationsverket ska avvecklas. Enligt direktiven ska vi därför lämna förslag om vilka myndigheter eller statligt ägda bolag som är mest lämpliga för förvaltning av de försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket. Givet dagens struktur av myndigheter och statligt ägda bolag bedömer vi att de organ som kan komma i fråga beträffande förvaltningen av de av Fortifikationsverkets fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål är Statens fastighetsverk och Specialfastigheter.

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

215

En första fråga att ta ställning till i sammanhanget är vilka av de fastigheter Fortifikationsverket i dag förvaltar som fortsatt behövs för försvarsändamål. I praktiken har ansatsen dock i hög grad varit den omvända, dvs. att analysera om det bland Fortifikationsverkets fastigheter finns sådana som staten inte längre behöver och som därför kan, och bör, avyttras till marknaden.

Fortifikationsverket arbetar kontinuerligt med att till marknaden avyttra fastigheter som befunnits vara sådana som staten inte längre behöver. För närvarande (per april 2013) omfattar verkets försäljningsplan drygt 150 objekt med ett samlat bedömt marknadsvärde om cirka 600 miljoner kronor.

De redovisningar som gjorts med anledning av Försvarsmaktens särskilda regeringsuppdrag och Fortifikationsverkets och Försvarsmaktens uppdrag till oss talar för att det – utöver de objekt Fortifikationsverket har i sin försäljningsplan – eventuellt kan finnas fastigheter i dagens bestånd av försvarsfastigheter som staten inte längre behöver för försvarsändamål och som därför skulle kunna avyttras till marknaden. Befintligt underlagsmaterial ger dock inte grund för att med säkerhet avgöra hur stor denna avyttringspotential är eller när den kan realiseras. Vi kan därför inte lämna ett konkret förslag om vilka fastigheter av detta slag som bör avyttras.

Omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter syftar till att få en mer effektiv struktur på förvaltningen samtidigt som förutsättningarna för respektive hyresgäst att bedriva den av statsmakterna ålagda verksamheten inte ska försämras eller försvåras. Vår analys av lämplig verksamhetsform (myndighet och/eller statligt bolag) för förvaltningen av de av Fortifikationsverkets fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål har gjorts i ljuset av detta. Som nämndes i avsnitt 5.1.3 menar vi således att valet av verksamhetsform främst bör baseras på att – genom bästa möjliga samlade bedömning – söka finna en ändamålsenlig avvägning mellan å ena sidan faktorer som kan bidra till effektiv förvaltning och å andra sidan de verksamhetsmässiga restriktioner m.m. som anges i utredningsdirektiven.

Mot bakgrund av de utgångspunkter som anges i direktiven, och vad som i övrigt har framkommit i utredningsarbetet, har vi identifierat fyra tänkbara alternativa fördelningar av Fortifikationsverkets fastighetsbestånd mellan myndighets- och bolagsform. Dessa alternativ motsvarar enligt vår mening vad som – realistiskt sett – kan vara möjligt att göra.

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

216

Det bör betonas att även det alternativ av de fyra där störst andel skulle överlåtas till bolag (”mest omfattande bolagsförvaltning”) skulle innebära att en betydande andel av dagens bestånd (drygt 40 procent sett till det uppskattade marknadsvärdet) fortsatt bör förvaltas i myndighetsform. Att myndighetsandelen minst hamnar på denna nivå beror på att vi dels har förutsatt – i enlighet med vad som anges i direktiven – att försvarsanläggningar (i synnerhet tungt fortifikatoriskt skyddade befästningsanläggningar o.d.) och fastigheter av särskilt kulturhistoriskt intresse ska förvaltas i myndighetsform och dels har bedömt att verksamhetsmässigt sammanhängande geografiska enheter där sådana objekt ingår samt militära flygplatser och marina basområden fortsatt ska förvaltas sammanhållet och i myndighetsform. Om därtill bedömningen görs, vilket t.ex. Försvarsmakten förordar, att renodlade övnings- och skjutfält, med fristående geografisk belägenhet, överlag ska förvaltas i myndighetsform, så stiger myndighetsandelen.

I avsnitt 5.5 utvärderade vi de fyra alternativen i ljuset av aspekter av betydelse för effektiv förvaltning och de verksamhetsmässiga restriktioner m.m. som anges i utredningsdirektiven. I tabell 5.3 nedan sammanfattas de bedömningar som därvid gjordes.

Av utrymmesskäl används följande förkortade beteckningar på de fyra alternativen i tabellen: MEST (motsvarar ”mest omfattande bolagsförvaltning”), MOD (”mest omfattande bolagsförvaltning modifierad”), MINST (”minst omfattande bolagsförvaltning”) och AIM (”allt i myndighet”). Därtill används förkortningarna FortV för Fortifikationsverket och FM för Försvarsmakten i tabellen.

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

217

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

218

Det bör betonas att de bedömningar som gjorts innehåller osäkerheter i flera olika avseenden. Som nämnts framhåller t.ex. ESV i sin rapport till utredningen att i synnerhet de framtida årliga budgetkonsekvenserna är svåra att beräkna. Därtill är de kriterier som använts och återges i tabell 5.3 heller inte helt likvärdiga, vilket påverkar jämförbarheten. Således tar vissa kriterier sikte på mer principiella utgångspunkter och överväganden (t.ex. statsmakternas riktlinjer, påverkan på verksamhetens bedrivande och organiseringen av försvaret), medan andra mer avser konsekvenser av de principiella beslut som fattas (t.ex. möjligheten att utvinna samordningsfördelar). Vidare kan utfallet avseende vissa kriterier variera beroende på vilka bedömningar som i övrigt görs om den kommande utvecklingen. Till exempel varierar betydelsen av kriteriet ”underlättar framtida omstrukturering” beroende på sannolikheten för att försvaret även fortsättningsvis kommer att genomgå (omfattande) omstruktureringar.

Trots dessa osäkerheter menar vi att sammanställningen i tabellen ger en indikation om att de positiva effekter – t.ex. en förhållandevis stor positiv, initial effekt på statsbudgeten – som skulle vinnas vid en mer omfattande överlåtelse av försvarsfastigheterna till bolag, för närvarande inte kan bedömas överväga de nackdelar som en sådan lösning skulle innebära. För detta talar bl.a. att en mer omfattande bolagsförvaltning sannolikt skulle försvåra/fördyra framtida omstruktureringar och medföra de jämförelsevis största riskerna för negativ påverkan på hyresgästernas möjlighet att bedriva sin verksamhet. Sammantaget talar detta enligt vår mening för att en mer omfattande överlåtelse till bolag inte bör ske.

Samtidigt menar vi att de fördelar som finns med att bedriva fastighetsförvaltning i bolagsform bör tillvaratas där så är möjligt. Förvaltning i ett statlig ägt aktiebolag medför enligt vår mening ett flertal fördelar jämfört med förvaltning i myndighetsform. Som nämnts i avsnitt 5.1.2 handlar det bl.a. om att konkurrens mellan olika fastighetsägare skapar bäst möjligheter för att förse statlig verksamhet med lämpliga lokaler på det mest kostnadseffektiva sättet. Välfungerande konkurrens förutsätter i sin tur att konkurrensneutralitet så långt möjligt råder mellan statliga fastighetsägare och övriga aktörer på fastighetsmarknaden, vilket bäst uppnås om statens fastigheter förvaltas i bolag. Konkurrensneutralitet gagnar både köpare och säljare på marknaden. Genom förvaltning i bolag anpassas också verksamheten till fastighetsmarknadens väl utvecklade regelverk och branschstandarder avseende transparens i eko-

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

219

nomisk redovisning, hyresvillkor m.m. Som nämndes i avsnitt 5.1.2 har förvaltning i bolagsform även den fördelen att det ger ett tydligare avtalsförhållande mellan hyresgäst och hyresvärd och det finns också en rad regler kring skötseln av förvaltningen som ges av beprövade regelverk. Om hyresgästen ges reella förutsättningar att vända sig till ett större antal tänkbara hyresvärdar skapas också bättre möjligheter att jämföra villkor och utbud mellan olika aktörer. Försvarsmaktens möjligheter att tillgodogöra sig fastighetsmarknadens fördelar i olika avseenden torde för övrigt förbättras om, som vi kommer att föreslå i kapitel 6, myndigheten i samband med omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter övertar det fulla ansvaret för sin lokalförsörjning. Slutligen vill vi också framhålla att den modell för lokalförsörjning och fastighetsförvaltning som sedan närmare tjugo år tillbaka har tillämpats för övriga statliga myndigheter i stort sett fungerar framgångsrikt enligt vår bedömning. I detta ligger bl.a. positiva erfarenheter av bolagiseringen inom fastighetsområdet och att de statliga fastighetsbolagen på det hela taget medfört en effektiv förvaltning av den delen av det statliga fastighetsbeståndet.

Mot denna bakgrund anser vi att utgångspunkten bör vara att fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål, men som inte behöver förvaltas i myndighetsform, i normalfallet ska överlåtas till bolag. Att långsiktigt fortsätta att förvalta hela Fortifikationsverkets nuvarande fastighetsbestånd i myndighetsform vore enligt vår mening inte en lämplig lösning.

Vår samlade bedömning, mot ovanstående bakgrund, är att alternativet ”minst omfattande bolagsförvaltning” är mest lämpligt att eftersträva på kort sikt. Detta alternativ innebär att fastigheterna inom åtta stycken kasernområden o.d.40, ofta inkluderande ett övnings- och skjutfält inom området, överlåts till bolag, medan Fortifikationsverkets resterande fastigheter fortsatt förvaltas i myndighetsform. De åtta berörda områdena är i sig av betydande omfattning. De är ofta indelade i mer än tio olika fastigheter och inkluderar inte sällan fler än hundra byggnader av varierande slag. De har också åsatts betydande marknadsvärden i den värdering som gjorts inom ramen för utredningen. Totalt har de åtta områdena bedömts ha ett marknadsvärde på 7,3 miljarder kronor och flera av dem har åsatts ett värde på mer än en miljard kronor vardera.

40 Arvidsjaur, Enköping, Halmstad, Kungsängen, Käringberget, Revinge, Skövde och Umeå.

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

220

Givet nuvarande kunskapsläge bedömer vi att det torde vara möjligt att låta fastigheterna inom samtliga dessa åtta områden övergå till förvaltning i bolagsform. Detta givetvis under förutsättning att nödvändiga författningsändringar m.m. genomförs (se vidare kapitlen 9 och 10). Om den fortsatta beredningen dock skulle visa att något eller några av berörda områden är olämpliga att överlåta till bolag, t.ex. av säkerhetsskäl, så bör alternativet ändå i övrigt vara genomförbart, med hänsyn till att varje enskilt område av de åtta är så pass omfattande och högt värderat.

Därtill måste en särskild reservation göras för att vissa regler av betydelse avseende området säkerhetsskydd för närvarande är under översyn (utredningen Ju 2011:14). Som nämnts kan i dagsläget inte bedömas hur den utredningens slutsatser kommer att påverka möjligheterna att överlåta försvarsfastigheter till ett statligt bolag.

Sammantaget föreslår vi alltså att alternativet ”minst omfattande bolagsförvaltning” bör eftersträvas på kort sikt; hur själva genomförandet bör gå till diskuteras i nästföljande avsnitt. När sedan närmare erfarenheter efter några år har vunnits om hur förvaltning i bolagsform fungerar på försvarsområdet, kan det finnas skäl att gå vidare och överlåta även ytterligare fastigheter till bolag.

5.8 Genomförande av den fortsatta omstruktureringen

Utredningens bedömning och förslag: I ett första steg bör den

fortsatta omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter ske genom att såväl Fortifikationsverket som Statens fastighetsverk avvecklas i nuvarande form och att regeringen i stället med deras verksamheter som grund bildar en ny fastighetsförvaltande myndighet. Till den nya myndigheten bör initialt föras samtliga fastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket och Statens fastighetsverk. Inom ramen för den nya myndigheten kan sedan arbetet med omstrukturering av det aktuella fastighetsbeståndet fullföljas utan fördröjning, däribland genomförandet av den av oss förordade överlåtelsen av vissa försvarsfastigheter till bolag.

Beträffande försvarsfastigheter bör den nya myndigheten ges ett i huvudsak tredelat uppdrag: att förvalta de försvarsfastig-

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

221

heter som långsiktigt ska förvaltas i myndighetsform, att pröva möjligheten att till lämpligt statligt bolag avyttra de fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål, men som inte behöver förvaltas i myndighetsform, samt att skilja ut och till marknaden avyttra de fastigheter i Fortifikationsverkets nuvarande bestånd som staten inte längre behöver för försvarsändamål.

Den nya myndigheten bedöms kunna inleda sin verksamhet den 1 januari 2015. För att genomföra bildandet av den nya myndigheten bör regeringen tillsätta en särskild utredning (organisationskommitté).

I utredningsdirektiven anges flera frågor med bäring på genomförandet av omstruktureringen, som vi ska behandla. Således ska vi lämna förslag på metod och tillvägagångssätt för överföringen av Fortifikationsverkets fastigheter samt på former och tidplan för omstruktureringen av verkets fastighetsbestånd. Därtill ska vi lämna förslag och redovisa ansvaret för eventuell vidareförädling och avyttring av sådana fastigheter som staten inte längre har behov av. Dessa frågor behandlas samlat i det följande. I sak motsvarar övervägandena i tillämpliga delar vad vi redovisade i en särskild skrivelse till regeringen den 7 maj 2013.41

Avseende frågan om lämplig verksamhetsform för de av Fortifikationsverkets fastigheter som alltjämt ska användas för försvarsändamål, har vi i avsnitt 5.7 föreslagit att alternativet ”minst omfattande bolagsförvaltning” bör eftersträvas på kort sikt. Med detta alternativ kommer en stor andel av Fortifikationsverkets fastigheter (cirka 75 procent sett till marknadsvärdet i den värdering som gjorts som underlag för utredningen) att fortsatt förvaltas i myndighetsform. Visserligen menar vi att det på längre sikt kan finnas skäl att gå vidare och överlåta ytterligare delar av försvarsfastigheterna till bolagsform, men även långsiktigt torde andelen som förvaltas i myndighetsform bli betydande (av skäl som redovisats i föregående avsnitt). Vår bedömning avviker därmed från den som framfördes i betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst (SOU 2011:31), i vilket utgångspunkten var att Försvarsmakten skulle ansvara för det slutna beståndet, medan i princip hela det öppna beståndet skulle övergå till förvaltning i bolagsform.

41Skrivelse med förslag av betydelse för omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter och det fortsatta utredningsarbetet (dnr S 2012:01/2013/2).

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

222

Redogörelsen i tidigare avsnitt har visat att det – efter att vi har lämnat föreliggande slutbetänkande – i flera avseenden kommer att behöva vidtas ytterligare förberedelser innan den av oss förordade överlåtelsen av vissa försvarsfastigheter till bolag kan genomföras i praktiken. Således har vi bland annat, i avsnitt 5.5.3, förordat att tågordningen inför en försäljning av försvarsfastigheter bör vara sådan att nya hyresavtal först framförhandlas innan värdet på fastigheterna slutligt slås fast, bl.a. med hjälp av oberoende värderingsmän (vår syn på vilken hyresmodell som bör tillämpas återkommer vi till i kapitel 6). Vidare har utredningsarbetet visat att det vid avvecklingen av Fortifikationsverket, och en överföring av verkets fastigheter till Statens fastighetsverk och/eller avyttring av dem till Specialfastigheter, uppstår ett antal konsekvenser som måste hanteras. Inte sällan handlar det då om detaljerade och relativt särpräglade frågor av ett slag som är svåra att inrymma i en utredning som denna, vars uppdrag är av mer övergripande (system-) karaktär. Som framgått av avsnitt 5.5.6 handlar det t.ex. om hur man bör hantera Fortifikationsverkets arkiv respektive det stora antal arrenden m.m. som myndigheten förvaltar åt Försvarsmakten. Därtill finns, som nämndes i avsnitt 5.7, för närvarande vissa osäkerheter beträffande omständigheter som påverkar förutsättningarna för omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter, bl.a. att säkerhetsskyddslagstiftningen är under översyn.

Frågan är då, mot denna bakgrund, hur den fortsatta omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter bäst bör hanteras. Därvid handlar det dels om att skapa en lämplig struktur för den långsiktiga förvaltningen av de av Fortifikationsverkets fastigheter som fortsatt ska förvaltas i myndighetsform, dels om att förbereda genomförandet av den av oss förordade överlåtelsen av vissa försvarsfastigheter till bolag.

Vad beträffar den första frågan gäller som en förutsättning för utredningen att Fortifikationsverket ska avvecklas. Givet dagens myndighetsstruktur har vi därför utgått ifrån att de försvarsfastigheter som fortsatt ska förvaltas i myndighetsform ska överföras till Statens fastighetsverk. Som framgått har dock våra överväganden lett till slutsatsen att en betydande andel av Fortifikationsverkets fastigheter fortsatt bör förvaltas i myndighetsform, dvs. den verksamhet som är tänkt att överföras till Statens fastighetsverk är av stor omfattning (uppskattningsvis i stort sett jämstor med Statens fastighetsverks nuvarande verksamhet). Med hänsyn till detta vore

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

223

det enligt vår mening inte lämpligt att rakt av inlemma den berörda verksamheten i Statens fastighetsverk, då ett sådant tillvägagångssätt inte skulle ge optimala förutsättningar för att exempelvis integrera de två myndigheternas respektive organisationskulturer. En bättre lösning vore därför att avveckla både Fortifikationsverket och Statens fastighetsverk och i stället med deras verksamheter som grund bilda en ny fastighetsförvaltande myndighet.

Vad gäller frågan om att genomföra den av oss förordade överlåtelsen av vissa försvarsfastigheter till bolag bedömer vi att det knappast är möjligt att redan på basis av vårt betänkande dra i gång en konkret avyttringsprocess. På kort sikt vore en bättre lösning enligt vår mening att övergångsvis låta de berörda fastigheterna följa med in i den nya fastighetsförvaltande myndigheten (enligt ovan) och att ge den myndigheten i uppdrag att förbereda och genomföra den fortsatta omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter, dvs. att bland annat genomföra det av oss förordade alternativet ”minst omfattande bolagsförvaltning”. Med hänsyn till att utgångspunkten ska vara att de åtta områdena på relativt kort sikt bör avyttras kan det vara lämpligt att vid bildandet av den nya myndigheten förlägga verksamheten avseende de berörda områdena i en särskild enhet e.d.

Sammantaget bedömer vi alltså att det mest ändamålsenliga sättet att hantera den fortsatta omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter skulle vara att i ett första steg avveckla såväl Fortifikationsverket som Statens fastighetsverk och i stället med deras verksamheter som grund bilda en ny fastighetsförvaltande myndighet. Som framgått är ett väsentligt skäl för detta vår bedömning att en betydande andel av dagens bestånd av försvarsfastigheter fortsatt bör förvaltas i myndighetsform. Ett annat skäl är att en sammanslagning av myndigheternas verksamheter skulle ge goda förutsättningar för att utvinna samordningsfördelar, i syfte att uppnå en mer effektiv struktur på fastighetsförvaltningen. Potential för synergieffekter torde finnas inom bl.a. drift, upphandling, investeringar samt säkerhetsområdet, där skyddskompetensen inom Fortifikationsverket vid en sammanslagning bättre skulle kunna tas till vara i en ny organisation. Med den nya myndigheten skulle det också skapas en stabil grund för att hantera kommande avyttringar av försvarsfastigheter. Det senare är väsentligt då avyttringar är komplicerade och tidskrävande juridiska och tekniska processer. Att i ett första steg utgå från myndighetsformen kan

Överväganden och förslag om förvaltningsansvar SOU 2013:61

224

även underlätta hanteringen av de miljöproblem som kan förekomma på den mark som Fortifikationsverket förvaltar.

Mot denna bakgrund föreslår vi att både Fortifikationsverket och Statens fastighetsverk avvecklas i nuvarande form. För att säkra en gedigen hantering, och samtidigt trygga verksamheten i de två myndigheterna, föreslår vi att regeringen i stället förbereder för att en ny fastighetsförvaltande myndighet bildas med uppdrag att ta över verksamheten vid Fortifikationsverket och Statens fastighetsverk samt eventuella kulturfastigheter från andra fastighetsförvaltande myndigheter som föreslås av utredningen (S 2012:02) om omstrukturering av statens bestånd av vissa kulturfastigheter.

Till den nya myndigheten bör initialt föras samtliga fastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket och Statens fastighetsverk. Inom ramen för den nya myndigheten kan sedan arbetet med omstrukturering av det aktuella fastighetsbeståndet fullföljas utan fördröjning.

Den nya myndigheten bör ges uppdraget att förvalta de försvarsfastigheter som långsiktigt ska förvaltas i myndighetsform. Vidare bör regeringen ge den nya myndigheten i uppdrag att dels pröva möjligheten att till lämpligt statligt bolag avyttra de fastigheter som fortsatt ska användas för försvarsändamål, men som inte behöver förvaltas i myndighetsform, dels skilja ut och till marknaden avyttra de fastigheter i Fortifikationsverkets nuvarande bestånd som staten inte längre behöver för försvarsändamål. De ställningstaganden vi lämnar i föreliggande betänkande och regeringens kommande ställningstagande avseende betänkandet bör läggas till grund för detta arbete. I samband med att försäljningar av försvarsfastigheter till ett statligt bolag diskuteras kan det också finnas skäl att överväga om ytterligare omfördelningar kan ske mellan berörda aktörer, i syfte att renodla respektive statlig fastighetsförvaltares innehav och specialisering.42

Då det i såväl Fortifikationsverket som Statens fastighetsverk synes finnas fungerande metoder och rutiner för avyttring av fastigheter, ser vi inte skäl att lämna något förslag om hur själva avyttringsarbetet bör bedrivas.

Enligt vår bedömning torde det vara möjligt att genomföra nödvändiga förberedelser i sådan takt att den nya myndigheten kan inleda sin verksamhet den 1 januari 2015. För att genomföra

42 Ett exempel på en sådan fråga, som har väckts i utredningen, är om det ur ett säkerhetsperspektiv vore lämpligt att överföra fastigheten vid Lidingövägen 24 alternativt Tre Vapen i myndighetsägo.

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om förvaltningsansvar

225

bildandet av den nya myndigheten föreslår vi att regeringen tillsätter en särskild utredning (organisationskommitté).

227

6 Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

I kapitel 5 behandlades frågan om vem som ska ansvara för förvaltningen av de försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket. Utöver detta framhålls i direktiven, eller har identifierats i utredningsarbetet, även ett antal andra tänkbara åtgärder som kan bidra till att effektivisera förvaltningen av försvarsfastigheter och Försvarsmaktens lokalförsörjning.

I detta kapitel behandlas denna typ av åtgärder. I kapitlet tar vi upp nuvarande hyresmodell (6.1), Försvarsmaktens ansvar och organisation för lokalförsörjning (6.2), terminologi och nyckeltal för försvarsfastigheter (6.3), enhetlig finansieringsmodell för berörda myndigheter (6.4) samt avkastningskrav på berörda fastighetsförvaltande myndigheter (6.5).

Inledningsvis bör påpekas att de överväganden som redovisas i detta kapitel i huvudsak inte är avhängiga av dem som redovisades i kapitel 5. Såvitt vi kan bedöma är alltså de förslag som lämnas i detta kapitel möjliga att genomföra oavsett vem som framgent ska ansvara för förvaltningen av de försvarsfastigheter som i dag förvaltas av Fortifikationsverket. I kapitlet utgår vi dock från dagens förhållanden, vilket innebär att när vi t.ex. diskuterar en tänkbar enhetlig finansieringsmodell för berörda myndigheter, så utgår vi från Statens fastighetsverk och Fortifikationsverket. För det fall att vårt förslag i kapitel 5 skulle genomföras – dvs. att de båda myndigheterna bör avvecklas och att regeringen i stället med deras verksamheter som grund bör bilda en ny fastighetsförvaltande myndighet – bör motsvarande principer tillämpas för den nya myndigheten.

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning SOU 2013:61

228

6.1 Hyresmodell

Utredningens bedömning och förslag: I samband med omstruk-

tureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter bör nuvarande hyresmodell (”Hyresmodell 2006”) avvecklas. För försvarsfastigheterna bör i stället tillämpas branschmässiga hyresavtal.

6.1.1 Inledning

Enligt utredningsdirektiven ska en utgångspunkt för omstruktureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter vara att försvarsfastigheterna ska upplåtas med samma förutsättningar som fastigheter som nyttjas av andra statliga myndigheter. Bland annat anges i direktiven att hyressättningen inom det öppna beståndet bör fastställas mellan fastighetsägare och hyresgäst på marknadsmässiga villkor. Kontraktsformerna bör överensstämma med dem som gäller för fastighetsbranschen i stort.

Som framgått av kapitel 3 skiljer sig dock hyressättningen i Fortifikationsverket på flera väsentliga punkter från vad som i normalfallet gäller i statsförvaltningen.

Enligt förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter får en fastighetsförvaltande myndighet upplåta mark och lokaler till statliga eller kommunala myndigheter eller till enskilda. Sådana upplåtelser ska ske på marknadsmässiga villkor. Om ersättningen inte kan fastställas på marknadsmässig grund ska den fastställas efter vad som kan anses skäligt. Hänsyn bör då tas till fastighetens särskilda karaktär och dess ekonomiska och tekniska livslängd.

Utöver denna förordning sker regeringens styrning av Fortifikationsverkets hyressättning gentemot Försvarsmakten i myndighetens regleringsbrev. Sedan år 2007 sker hyressättningen utifrån en modell (”Hyresmodell 2006”) som de två myndigheterna gemensamt utformat på uppdrag av regeringen. I regleringsbrevet till Fortifikationsverket anges således att upplåtelse av mark och lokaler till Försvarsmakten ska ske enligt Hyresmodell 2006. En grundläggande utgångspunkt för modellen är att den ska bygga på självkostnadsbaserad hyressättning. Se avsnitt 3.4.1 för en närmare beskrivning av Hyresmodell 2006.

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

229

6.1.2 Problem som påtalats med dagens modell

Betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst ( SOU 2011:31 )

I SOU 2011:31 framfördes stark kritik mot Hyresmodell 2006 och den bristfälliga incitamentsstrukturen för ett rationellt lokalutnyttjande inom Försvarsmakten. Bland annat anfördes följande.

Enligt SOU 2011:31 är det generellt viktigt att myndigheter, i likhet med andra verksamheter som avkrävs effektivitet, fortlöpande ser över sitt lokalutnyttjande för att uppnå en kostnadseffektiv verksamhet. Detta gäller enligt utredningen inte minst försvaret som är en mycket omfattande verksamhet som bedrivs på stora ytor och många platser.

Mot denna bakgrund såg utredningen det som viktigt att Försvarsmakten har instrument för att rationalisera lokalförsörjningen och att beslutsfattare på olika nivåer styrs av riktiga incitament för att effektivisera lokalutnyttjandet. Enligt SOU 2011:31 bör eventuella hinder för att rationalisera lokalutnyttjandet därför undanröjas och möjligheter och incitament till effektivt lokalutnyttjande introduceras. Enligt utredningen är faktorer som påverkar möjligheterna t.ex. administrativa rutiner, budgetregler och andra regelverk liksom säkerhetsaspekter och osäkerheter kring verksamhetens framtida inriktning. Myndigheten styr själv över sin lokalförsörjning och till stor del är det Försvarsmakten själv som styr över de faktorer som påverkar lokalutnyttjandet. En begränsning i Försvarsmaktens möjlighet att fritt besluta om sin lokalförsörjning utgör emellertid enligt SOU 2011:31 statsmakternas beslut om lokalisering av förbanden i grundorganisationen. Riksdagen har vid de olika försvarsbesluten beslutat om utformningen av grundorganisationen och därmed bestämt på vilka orter de olika förbanden ska vara lokaliserade.

Enligt SOU 2011:31 är en viktig faktor, som i dag påverkar möjligheterna till lokalrationaliseringar i försvaret, olika aspekter kring hyresförhållandet mellan Försvarsmakten och Fortifikationsverket. Upplåtelseavtalens utformning och hyresmodellen i övrigt är enligt utredningen faktorer som försvårar lokalrationaliseringar.

Utredningen menade i sitt betänkande att hyresmodellen har många svagheter i sig själv, inte minst när det gäller avtalsperioder, avtalens omfattning, oklara ansvarsförhållanden, otydligheter kring vissa reglers tillämpning m.m. Dessa svagheter i kombination med

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning SOU 2013:61

230

andra egenheter i de ekonomiska förutsättningarna kring försvarsfastigheterna – såsom hanteringen av avvecklingar i samband med försvarsbesluten och rutiner kring avvecklingar generellt – resulterar enligt SOU 2011:31 i en stelbent fastighetshantering som inte främjar kostnadseffektiva lokallösningar.

Enligt SOU 2011:31 var detta också den bild som till utredningen hade förmedlats av försvarsföreträdare, vilka inte såg någon möjlighet till eller några ekonomiska fördelar med att arbeta med lokalrationaliseringar. En vanlig uppfattning sades vara att det inte lönar sig att avstå från att nyttja lokaler man inte behöver eftersom myndigheten ändå i någon form får stå för kostnaderna för lokalen.

Enligt SOU 2011:31 är innebörden av de nuvarande reglerna i avtalen att det är mycket svårt för Försvarsmakten att säga upp lokaler som man inte behöver inom en garnison eller åtminstone att slippa betala hyra för dem.

Den fysiska omfattningen av avtalen är normalt hela garnisonsområden och uppsägning av avtal kan i regel endast omfatta hela avtal. En effektivare utformning vore enligt SOU 2011:31 att utforma förhyrningen mer flexibelt så att enskilda fastigheter eller delar av en garnison kan upplåtas med olika villkor.

Försvarsmaktens avtal löper formellt på viss tid upp till sex år, men Försvarsmakten kan i vissa fall ekonomiskt vara bunden över betydligt längre perioder. Med utgångspunkt i det varierade bestånd Försvarsmakten förhyr, där en stor andel är relativt generella lokaler, bedömde utredningen att det vore mer ändamålsenligt med en mer varierad kontraktsstruktur.

Enligt SOU 2011:31 förutsätter detta att hyresgästen i praktiken kan säga upp lokaler och att fastighetsägaren också har möjlighet att hyra ut dessa till andra hyresgäster.

Våra iakttagelser

Vår bedömning är att de iakttagelser och överväganden avseende Hyresmodell 2006 som framfördes i SOU 2011:31 (enligt ovan) fortfarande har sin giltighet.

Detta styrks av svaren på de frågor vi ställt till sakansvariga inom Försvarsmakten. Således uppfattas nuvarande hyresmodell inte på ett klart och förutsägbart sätt skapa en rationell partsrelation mellan hyresvärd och hyresgäst. Försvarsmakten ska enligt modellen betala självkostnader, men mekanismer för att jämföra

SOU 2013:61 Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning

231

med faktiska kostnader saknas. Svårigheterna att granska avtal medför att Försvarsmakten inte upplevs ha full kontroll över hyreskostnadsutvecklingen.

6.1.3 Våra överväganden

Mot bakgrund av de utgångspunkter som anges i utredningsdirektiven och de problem som konstaterats föreligga i nuvarande hyresmodellen anser vi att Hyresmodell 2006 bör avvecklas. För försvarsfastigheterna bör i stället tillämpas branschmässiga hyresavtal.

Det bör observeras att en sådan förändring kommer att få påtagliga effekter. Den nuvarande hyresmodellen – där hyresavtalen är korta och innehåller låga s.k. självkostnadshyror, men där hyresgästen är skyldig att vid avflyttning ersätta hyresvärden för oavskrivna restvärden – innebär ett avsteg från bestämmelserna i 9 § förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning. Det kommer vid en övergång till branschmässiga avtal att leda till antingen att hyresavtalen tecknas på mer än sex år, vilket kräver regeringens godkännande, eller att hyran höjs kraftigt för att motsvara en kortare avskrivningstid på investeringen. I fortsättningen kommer Försvarsmakten i likhet med andra myndigheter att behöva teckna långa hyresavtal (upp till 20 år) vid stora investeringar, vilket kommer att kräva regeringens medgivande i varje enskilt fall. Detta bör dock inte enbart ses som en begränsning utan även som värdefull information, eftersom det totala åtagandet genom beslutet i detta fall blir tydligt för beslutsfattaren. I sammanhanget bör också sägas att Försvarsmakten efterfrågar fastigheter av mycket varierande karaktär, allt ifrån byggnader av generell karaktär, såsom t.ex. kontorsbyggnader, till objekt av mer ovanlig art, som är särskilt anpassade till verksamheten. Sannolikt kan kontraktslängderna därför komma att variera.

Ett avskaffande av Hyresmodell 2006 kommer också att aktualisera vissa praktiska frågor kring nu existerande hyresavtal och övriga avtal. Detta berör i första hand de hyresavtal som Försvarsmakten har med Fortifikationsverket. Eftersom detta rör förhållandet mellan två myndigheter under regeringen, bör regeringen föreskriva att löpande hyresavtal med Fortifikationsverket omförhandlas till avtal enligt gängse branschnormer senast den 1 januari 2015.

Överväganden och förslag om effektivare lokalförsörjning SOU 2013:61

232

Försvarsmaktens övriga hyresavtal – vilka Fortifikationsverket enligt nuvarande ansvarsfördelning mellan myndigheterna har tecknat med externa hyresvärdar – är träffade med andra parter. Det är därmed inte möjligt att ensidigt föreskriva villkoren för dessa. Dessa kan omförhandlas då avtalstiden för respektive avtal löper ut. Försvarsmaktens ansvar blir att bevaka avtalen.

I de fall längre avtalstider än sex år är motiverade, t.ex. på grund av investeringens storlek och/eller objektets belägenhet, får Försvarsmakten liksom andra myndigheter i fortsättningen söka regeringens medgivande. Detta innebär även att eventuella avvecklingskostnader vid förtida upphörande tydliggörs för beslutsfattaren.

6.2 Försvarsmaktens ansvar och organisation för lokalförsörjning

Utredningens bedömning och förslag: I samband med omstruk-

tureringen av statens bestånd av försvarsfastigheter bör Försvarsmakten överta det fulla ansvaret för sin lokalförsörjning. Inför detta bör Försvarsmakten se över sina interna processer, kompetens och organisation för att ge lokalförsörjningsfrågorna erforderlig prioritet.

6.2.1 Inledning

Som framgått av avsnitt 2.1.2 gäller enligt förordningen om statliga myndigheters lokalförsörjning att varje myndighet ansvarar för hur de lokaler som den disponerar används. Därvid företräder myndigheten staten som lokalhyresgäst eller arrendator och som arbetsgivare enligt arbetsmiljölagstiftningen. Varje myndighet beslutar om sin lokalförsörjning, dvs. hur myndigheten förses med mark, lokaler och anläggningar för sin verksamhet, inom ramen för vad regeringen beslutat i fråga om lokalisering av myndigheten.

I dagsläget avviker dock ansvarsfördelningen i lokalförsörjningsfrågor mellan Försvarsmakten och Fortifikationsverket på flera punkter från vad som sedan närmare tjugo år tillbaka gäller för övriga statliga myndigheter. Detta återspeglas även i Fortifikationsverkets instruktion1, där det anges att verket ska bist