Till statsrådet Peter Eriksson

Regeringen beslutade den 19 januari 2017 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och lämna förslag på hur översiktsplaneringen kan utvecklas för att underlätta efterföljande planering m.m. (dir. 2017:6). I uppdraget ingår även att utreda förutsättningarna för att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformen, exempelvis genom en bestämmelse i en detaljplan. Uppdraget avseende översiktsplanering redovisas i denna del av betänkandet (del 1). Delarna är självständiga och kan därmed läsas fristående i förhållande till varandra.

Tekniska rådet Inger Holmqvist utsågs den 19 januari 2017 till särskild utredare.

I arbetet med del 1 har utredningen biståtts av följande sakkunniga: rättssakkunniga Anna-Karin Berglund, Kristina Börjevik-Kovaniemi och Elin Samuelsson samt departementssekreterarna Philip Fridborn Kempe, Ann-Kristin Kaplan, Gunilla Renbjer och Rikard Sandart. Även kanslirådet Jonas Manole samt departementssekreteraren Helena Strigård har deltagit i utredningsarbetet.

Vidare har utredningen i del 1 biståtts av följande experter: utredaren John Andersson, planarkitekten Camilla Bramer, planeringsarkitekten Elin Celik, antikvarien Anders Hedlund, miljöingenjören Helena Helgesson, lantmätaren Thomas Holm, planeringsexperten Eva Hägglund, planeringsarkitekten Jenny Jernström, översiktsplaneraren Anette Johansson, avdelningschefen Lars-Inge Larsson, experten Nancy Mattsson, stadsbyggnadsstrategen Josephine Nellerup, handläggaren Anna Nordlander, näringspolitiske experten Rikard Silverfur, juristen Daniel Sundvall, nationella samhällsplaneraren Anton Udd, länsarkitekten Elisabet Weber och samhällsplaneraren Ann Åkerskog.

Kanslirådet Johan Hjalmarsson anställdes som huvudsekreterare från och med den 1 februari 2017. Landskapsarkitekten Emma Franzén anställdes samma dag som utredningssekreterare. Rättssakkunnige Joel Björk-Werner anställdes som utredningssekreterare från och

med den 15 februari 2017. Arkitekten Cristina Björn anställdes som utredningssekreterare från och med den 21 maj 2017.

De som deltagit i arbetet med att utreda förutsättningarna för att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformen, redovisas i förordet till del 2.

Utredningen har antagit namnet Översiktsplaneutredningen. Betänkandet är skrivet i vi-form. Med detta avses utredaren och utredningssekretariatet. Jag är emellertid ensam ansvarig för samtliga förslag.

Utredningen har tidigare överlämnat delbetänkandet Detaljplanekravet (SOU 2017:64).

Stockholm i maj 2018

Inger Holmqvist

/ Johan Hjalmarsson Joel Björk-Werner Cristina Björn Emma Franzén

5

Innehåll

1 Författningsförslag ..................................................... 29

1.1 Förslag till lag om ändring i miljöbalken ............................... 29 1.2 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)................................................................................ 31 1.3 Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338) ................................................ 57

2 Inledning .................................................................. 59

2.1 Översiktsplaneutredningens direktiv .................................... 59 2.1.1 Bakgrunden till uppdraget ...................................... 59 2.1.2 Kommittédirektiven ................................................ 60 2.2 Våra arbetsformer ................................................................... 61 2.3 Betänkandets disposition ........................................................ 62

3 Översiktsplanen enligt PBL ......................................... 65

3.1 Gällande rätt ............................................................................ 65 3.1.1 Översiktsplanen i plansystemet .............................. 65 3.1.2 Vad är översiktsplanering? ...................................... 67 3.1.3 Att ta fram en översiktsplan och att hålla planen aktuell ........................................................... 70 3.1.4 Länsstyrelsens roll i översiktsplaneringen ............. 72 3.1.5 EU-rättsliga och internationella krav av relevans för utredningen ..................................... 75

Innehåll SOU 2018:46

6

3.2 Planinstrument som utvecklar översiktsplanens inriktning .................................................... 76 3.3 Översiktsplanen i förhållande till annan planering ............... 78 3.4 Genomförda reformer för översiktsplaneringen .................. 79 3.5 Pågående reform- och utredningsarbete av betydelse för översiktsplaneringen .................................... 80

4 Översiktsplanering i dag .............................................. 85

4.1 Aktuell översiktsplan – kontinuiteten i översiktsplaneringen brister ................................................. 85 4.2 Att utveckla översiktsplanens inriktning – problem med äldre fördjupningar ......................................................... 92 4.3 Tydlighet är viktigt för efterföljande planering – länsstyrelsernas yttranden är olika ...................................... 95 4.4 Det finns brister i statens dialog med kommunerna ............ 98

5 Internationella planeringssystem ............................... 101

5.1 Avgränsning utifrån direktiven ............................................ 101 5.2 Norge och Danmarks plansystem ....................................... 102 5.2.1 Det norska plansystemet ...................................... 102 5.2.2 Det danska plansystemet ...................................... 107 5.3 Inspiration från Norge och Danmark ................................. 111 5.3.1 En nationell ram för kommunplanen ................... 111 5.3.2 En kommunal planstrategi ger kontinuitet ......... 111 5.3.3 En lagreglerad standard för användningen .......... 112

6 Att utveckla översiktsplaneringen .............................. 115

6.1 Vårt uppdrag – att underlätta för efterföljande planering .. 115 6.2 Översiktsplanering ger möjlighet att planera för en hållbar utveckling.................................................................. 116 6.3 Utveckling som påverkar översiktsplaneringen .................. 117 6.4 Vår syn på reformbehovet .................................................... 119

Innehåll

7

7 En bindande översiktsplan? ...................................... 123

7.1 Vad menas med att översiktsplanen ska vara bindande? ..... 123 7.2 Bakgrunden till att den nuvarande översiktsplanen inte är bindande ............................................................................ 129 7.3 Förutsättningar som har betydelse för om översiktsplanen kan och bör göras bindande ...................... 132 7.3.1 Fördelar med en bindande översiktsplan ............. 132 7.3.2 Svårigheter med att åstadkomma en bindande översiktsplan ..................................... 134 7.4 Överväganden om en bindande översiktsplan .................... 139 7.4.1 Nackdelarna överväger med identifierade alternativ ................................................................. 140 7.4.2 Översiktsplanen bör inte vara bindande .............. 143 7.5 Att ändra kraven på bygglov genom översiktsplanen ......... 145 7.5.1 För- och nackdelar med att reglera bygglovsplikten i översiktsplanen ........................ 145 7.5.2 Översiktsplanen bör inte användas för att variera kraven på bygglov ...................................... 152

8 En kontinuerlig översiktsplanering ............................. 155

8.1 En aktuell översiktsplan kräver kontinuitet ........................ 155 8.1.1 Fler åtgärder behövs för att främja kontinuiteten ......................................................... 156 8.1.2 En planeringsstrategi ger energi åt översiktsplaneringen .............................................. 157 8.1.3 När anses översiktsplanen vara aktuell? ............... 163 8.1.4 Äldre översiktsplaner upphör att gälla ................. 164 8.1.5 En översiktsplan som inte är aktuell påverkar förutsättningarna för andra beslut ........................ 168 8.2 Att ta fram en översiktsplan ................................................. 170 8.2.1 Översiktsplaneprocessen är i stort sett ändamålsenlig ......................................................... 170 8.2.2 Kraven på underlag under samrådet begränsas .... 171 8.2.3 Granskning i stället för utställning ....................... 172 8.2.4 Förfarandet efter antagandet ................................ 174

Innehåll SOU 2018:46

8

8.2.5 Överklagande ........................................................ 177 8.2.6 Översiktsplanen ska finnas på kommunens webbplats ............................................................... 180 8.3 Den strategiska miljöbedömningen i planprocessen .......... 181 8.3.1 Den nuvarande regleringen ................................... 181 8.3.2 Miljöbalkens krav på samråd tydliggörs i plan- och bygglagen .............................................. 187 8.4 Översiktsplanens inriktning kan utvecklas med befintliga planinstrument i plan- och bygglagen ................ 191

9 Översiktsplanens innehåll ......................................... 197

9.1 Tydligare krav på innehåll underlättar efterföljande planering ................................................................................ 197 9.1.1 Kraven på översiktsplanens innehåll bör utvecklas ................................................................ 197 9.1.2 Boverkets förslag till ÖP-modell bör ligga till grund för utvecklade krav på det obligatoriska innehållet ............................................................... 198 9.1.3 Syftet med översiktsplanen bör tydliggöras i PBL ........................................................................ 200 9.1.4 Utgångspunkt i de allmänna intressena ............... 202 9.1.5 Grunddragen i avsedd användning av mark- och vattenområden ................................................ 206 9.1.6 Förhållanden som kan ha väsentlig betydelse för efterföljande beslut ......................................... 214 9.1.7 Verksamheter som angår flera kommuner eller är av regional betydelse ................................. 220 9.1.8 Särskilda redovisningar ......................................... 221 9.1.9 Förhållandet till mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling .................. 223 9.1.10 Översiktsplanens konsekvenser ........................... 229 9.1.11 Översiktsplanens detaljeringsgrad ....................... 231 9.2 En digital översiktsplan ........................................................ 232 9.2.1 Föreskrifter om standarder för digitala översiktsplaner, regionplaner och områdesbestämmelser ........................................... 233

Innehåll

9

9.2.2 Översiktsplanerna bör tillhandahållas genom en nationell plattform ............................................ 235 9.2.3 Arkivering av digitala planhandlingar ................... 236 9.3 Detaljplanekravet .................................................................. 237

10.1 Vår utgångspunkt vad gäller ”statens intressen” ................. 239 10.2 Ingripandegrunderna i den kommunala planeringen .......... 241 10.2.1 Ingripandegrunderna ............................................. 241 10.2.2 Hur påverkar ingripandegrunderna

den kommunala planeringen? ............................... 242

10.3 Staten kan göra mer för att underlätta arbetet med ingripandegrunderna ..................................................... 244 10.3.1 Riksintressen .......................................................... 246 10.3.2 Mellankommunal samordning och

förhållanden av regional betydelse ........................ 252

10.3.3 Miljökvalitetsnormer ............................................. 254 10.3.4 Strandskydd ........................................................... 258 10.3.5 Människors hälsa och säkerhet, risken för olyckor, översvämning och erosion ...................... 262

11.1 Länsstyrelsen företräder statens intressen i dialogen med kommunen .................................................................... 267 11.1.1 Statliga myndigheter som bör medverka

i processen att ta fram en översiktsplan ............... 268

11.1.2 Länsstyrelsens roll att samordna statens intressen ................................................................. 270 11.2 Länsstyrelsens rådgivning under samrådet .......................... 273 11.3 Länsstyrelsens ställningstaganden ....................................... 275 11.4 Länsstyrelsens underlag till kommunens planeringsstrategi .................................................................. 278 11.4.1 Statliga och mellankommunala intressen

som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet................................................................. 278

Innehåll SOU 2018:46

10

11.4.2 Länsstyrelsernas gemensamma projekt Planeringskatalogen .............................................. 282 11.5 Länsstyrelsens samordnande roll kräver erforderlig bemanning och kompetens .................................................. 283

12.1 Dag för ikraftträdande .......................................................... 287 12.2 Övergångsbestämmelser ...................................................... 288 12.3 Genomförandefrågor ............................................................ 292 12.3.1 Finansiering av översiktsplanering ....................... 292 12.3.2 Länsstyrelsernas kapacitet behöver stärkas ......... 296 12.3.3 Utveckling av digital standard för

översiktsplaner ...................................................... 297

12.3.4 Översiktsplaner bör tillhandahållas nationellt .... 297

13.1 Inledning ............................................................................... 299 13.2 Ekonomiska konsekvenser................................................... 301 13.3 Konsekvenser för miljön ...................................................... 305 13.4 Sociala konsekvenser ............................................................ 307 13.5 Övriga konsekvenser ............................................................ 308 13.6 Avfärdade förslag .................................................................. 311

14.1 Förslaget till lag om ändring i miljöbalken ......................... 317 14.2 Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) ............................................................................. 319 14.3 Förslaget till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338) ....................................... 344

Innehåll

11

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2017:6 ............................................. 347

Bilaga 2 Kommittédirektiv 2017:132 ......................................... 365 Bilaga 3 Förfrågan till länsstyrelserna ........................................ 367

Bilaga 4 Lista över propositioner om översiktsplanering

efter 1987 ....................................................................... 369

Bilaga 5 Ingripandegrunderna i detaljplaneringen .................... 373

Bilaga 6 Fysisk planering i Nya Zeeland, Singapore,

Finland och Tyskland ................................................... 377

Bilaga 7 Förutsättningar för en bindande översiktsplan ........... 391

Bilaga 8 Boverkets förslag till ÖP-modell ................................. 407 Bilaga 9 Redovisning av allmänna intressen

i översiktsplanen enligt PBL......................................... 415

13

Sammanfattning

Översiktsplaneutredningens uppdrag

Vårt uppdrag avser hur översiktsplaneringen enligt plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, kan utvecklas för att underlätta efterföljande planering m.m. och hur dialogen mellan staten och kommunen om fysisk planering i större omfattning ska kunna hanteras inom ramen för översiktsplaneringen. Vi ska även utreda möjligheten att göra översiktsplanen bindande i vissa avseenden och utreda hur redovisningen av planhandlingarna bör göras för att skapa förutsättningar för ökad förutsebarhet och en hållbar samhällsutveckling. Uppdraget bygger på regeringens bostadspolitiska paket med förslag på 22 åtgärder för fler bostäder, som presenterades i juni 2016.

Samtidigt med detta uppdrag redovisar vi uppdraget att se över behovet av att kommunen ska kunna reglera upplåtelseformer.

Översiktsplaneutredningen redovisade ett första betänkande om detaljplanekravet i juni 2017 (SOU 2017:64). Senast den 31 januari 2019 ska vi redovisa våra överväganden om behovet av att införa en privat initiativrätt till detaljplaneläggning.

Förutsättningar för en utvecklad översiktsplanering

Översiktsplanen enligt plan- och bygglagen

Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Planen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Utifrån behov kan översiktsplanen ändras genom tillägg, för att tillgodose ett sär-

Sammanfattning SOU 2018:46

14

skilt allmänt intresse, eller fördjupas för delområden. Översiktsplanens aktualitet ska ses över en gång varje mandatperiod. Översiktsplanen är inte bindande.

Planläggning och prövning enligt PBL ska ske med hänsyn till de allmänna och enskilda intressen som anges i 2 kap. PBL. Bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. och 4 kap.18 §§miljöbalken, däribland bestämmelser om riksintressen, utgör en del av de allmänna intressena.

Översiktsplanen ger även vägledning för myndigheters beslut enligt PBL och annan lagstiftning där miljöbalkens hushållningsbestämmelser ska tillämpas. Det gäller bl.a. ärenden enligt miljöbalken, väglagen, minerallagen, m.m.

Översiktsplanen är övergripande till sin natur och kan därmed inte ge alla svar, men kunskapen om förutsättningarna behöver vara så ingående att planen kan ligga till grund för en hållbar utveckling. En väl genomarbetad, förankrad och aktuell översiktsplan underlättar detaljplanering, bygglovshantering och andra tillståndsprövningar.

Våra iakttagelser om översiktsplaneringen i dag

Vi konstaterar att det i dag finns brister i tillämpningen i vissa avseenden: – Att kontinuiteten i översiktsplaneringen brister. – Att det är ett problem med många äldre fördjupningar. – Att länsstyrelsens yttranden uppvisar en stor variation. – Att det finns brister i statens dialog med kommunerna.

Som underlag för vårt arbete har länsstyrelserna lämnat uppgifter om kommunernas översiktsplanering och sitt eget arbete. Boverkets uppföljningsrapporter är en annan viktig källa för våra studier av hur översiktsplaneringen fungerar i dag, liksom inspel från olika aktörer under utredningsarbetet.

SOU 2018:46 Sammanfattning

15

Exempel från planeringssystem i andra länder

Vi ger även en översikt över systemen för fysisk planering på kommunal nivå i Danmark, Finland, Norge, Tyskland, Singapore och Nya Zeeland.

Vår syn på reformbehovet

Vår syn på reformbehovet utgår från tre nyckelbegrepp – kontinuitet, god tillämpning och tydliga besked.

Översiktsplanering behöver bedrivas med kontinuitet

Översiktsplanens aktualitet har stor betydelse för att planen ska ge tillräckligt stöd för efterföljande planering. Att översiktsplaneringen bedrivs kontinuerligt påverkar effektiviteten i PBL-systemet, men så sker inte i alla kommuner i dag. En förutsättning för att översiktsplaneringen ska bedrivas med kontinuitet är att det finns ett politiskt engagemang i översiktsplaneringen. För det behövs rutiner som säkerställer att planeringen diskuteras regelbundet.

PBL ska ge stöd för god tillämpning

Översiktsplanen ska göra det möjligt att överblicka den tänkta utvecklingen och ge stöd för efterföljande planering och prövning. Det ställer krav på planens innehåll. Bestämmelserna i PBL behöver utvecklas för att bli ändamålsenliga och ge stöd för detta.

För att plansystemet ska vara effektivt behöver det finnas en balans mellan de resurser som planeringen tar i anspråk och den nytta som uppnås genom planen. Kravet bör vara att kommunen i översiktsplanen klarlägger förutsättningarna för den efterföljande planeringen i sådan utsträckning att det i allt väsentligt står klart vad som kommer att krävas för att den inriktning som planen anger ska kunna genomföras.

Sammanfattning SOU 2018:46

16

Staten behöver ge tydliga besked

Översiktsplanen bör även i fortsättningen vara den arena där stat och kommun kommer överens om de stora dragen när det gäller hur mark- och vattenområden ska användas. Tydliga besked från staten har stor betydelse för effektiviteten i systemet. Även detta medför att kraven på planens innehåll behöver vara ändamålsenligt utformade liksom kraven på länsstyrelsens yttranden i olika skeden. Det leder även till att statliga intressen kan få större genomslag i planeringen.

Våra förslag

Översiktsplanen bör inte vara bindande

Vi föreslår att översiktsplanen även fortsättningsvis ska vara vägledande för efterföljande planering och prövning. Det hänger bl.a. ihop med att det krävs ett omfattande underlag för att det ska vara möjligt att i en översiktsplan säkerställa att ett område är lämpligt för en viss användning. Fastighetsägarna kan även behöva kompenseras om planen innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Det är vidare svårt att förena en bindande översiktsplan med den önskade inriktningen att planen inte ska medföra väsentligt ändrade förutsättningar för annan planering. Vår bedömning är att nyttan med att införa en bindande översiktsplan inte överväger det merarbete som genomförandet av en sådan reform medför.

Vi anser att det inte är lämpligt att ge kommunen möjlighet att reglera omfattningen av kraven på bygglov genom föreskrifter i översiktsplanen. Innan ytterligare förändringar sker i regelverket om bygglov behövs en översyn av dessa bestämmelser i PBL.

En planeringsstrategi ger kontinuitet

Med inspiration från Danmark och Norge föreslår vi ett krav på att kommunen varje mandatperiod ska anta en planeringsstrategi för ökad kontinuitet i planeringen. Planeringsstrategin ska antas senast 15 månader efter ett ordinarie val.

Strategin är en utveckling av dagens krav på att kommunfullmäktige minst en gång varje mandatperiod ska pröva om översiktsplanen

SOU 2018:46 Sammanfattning

17

är aktuell, men är mer framåtsyftande. I en planeringsstrategi ska fullmäktige ta ställning till kommunens fortsatta arbete med översiktsplaneringen, och till översiktsplanens aktualitet. Kommunens syn på fortsatt arbete kan handla om att översiktsplanen bör revideras i vissa avseenden, att en fördjupning bör tas fram för en viss tätort eller stadsdel eller att arbete ska påbörjas med att se över den kommunomfattande översiktsplanen.

Det ska inte krävas något särskilt samrådsförfarande och strategin ska inte heller omfattas av kravet på miljöbedömning.

Översiktsplanens aktualitet

PBL-systemet bygger på att översiktsplanen hålls aktuell, bl.a. som stöd för detaljplaneprocesser. I dag kan det vara otydligt om en översiktsplan är aktuell, vilket ibland medför att det blir oklart vilken betydelse som planen ska tillmätas. Vi föreslår tydliga regler för när översiktsplanen ska anses vara aktuell. Bland annat förutsätts att kommunfullmäktige i planeringsstrategin har bedömt att planen helt eller delvis är aktuell. Har fullmäktige inte antagit en planeringsstrategi inom 15 månader efter ordinarie val, upphör planen att vara aktuell.

Kommunen kan i planeringsstrategin besluta om att översiktsplanen delvis behöver revideras utan att översiktsplanens aktualitet som helhet påverkas.

Förutsättningarna för annan planering och prövning påverkas om planen inte är aktuell

En översiktsplan som inte är aktuell ger inte samma stöd för detaljplaneprocessen. En konsekvens av att översiktsplanen inte är aktuell bör därför vara att kommunen inte ska kunna tillämpa det s.k. standardförfarandet.

En annan följd av att planen inte är aktuell bör vara att den inte längre kan ge vägledning för vilka områden som är lämpliga för landsbygdsutveckling i strandnära lägen enligt miljöbalken.

Sammanfattning SOU 2018:46

18

Äldre översiktsplaner bör upphöra att gälla 2024

Vi föreslår att översiktsplaner som har antagits före årsskiftet 2003/2004, ska upphöra att gälla den 1 januari 2024. Det gäller även fördjupningar av översiktsplaner. Är planen äldre än så har planen inte miljöbedömts och den är inte heller utformad med hänsyn till gällande miljökvalitetsnormer.

Översiktsplanens inriktning kan utvecklas med befintliga planinstrument inom PBL

I våra direktiv framhålls att dagens fördjupningar av översiktsplanen normalt inte är tillräckliga för att staten och kommunen ska nå en samsyn och att kommunerna behöver ett verktyg som underlättar den efterföljande planeringen i högre grad, bl.a. på tätorts- och stadsdelsnivå.

Vi ser emellertid inte behov av några nya planinstrument i PBL. Dagens plansystem är enligt oss utformat för en flexibel användning utifrån kommunernas olika förutsättningar. För att förbättra kunskapen om, och därmed tillämpningen av, befintliga planinstrument föreslår vi ytterligare vägledning.

Översiktsplanens innehåll

Vi anser att dagens krav på översiktsplanen bör förtydligas, bl.a. när det gäller vad som är planens syfte och vad den bör innehålla. De nuvarande kraven på hänsyn till allmänna intressen bör nyanseras. Boverkets förslag till ÖP-modell har varit en utgångspunkt för våra förslag.

Grunddragen i avsedd användning av mark- och vattenområden

Med ställningstaganden till kommunens utveckling på lång sikt följer en rad val, prioriteringar och intresseavvägningar som är viktiga att synliggöra och diskutera. Detta kräver både att de strategiska frågorna och den övergripande strukturen presenteras på ett tydligt och lättillgängligt sätt. Som vägledning för efterföljande planering och prövning behöver en övergripande struktur konkretiseras.

SOU 2018:46 Sammanfattning

19

Genom en markanvändningskarta visar kommunen sin uppfattning om hur de allmänna intressena enligt 2 kap. PBL bör tillämpas i kommunen. Kartan har stor betydelse för dialogen mellan staten och kommunen om hur mark och vatten bör användas. Vi föreslår sex övergripande kategorier för indelning av mark- och vattenanvändningen: – stadsbygd och tätortsområden – landsbygd – verksamheter – transporter och infrastruktur – grönstruktur – vatten.

Kommunen kan själv välja att detaljera indelningen. Grunddragen ska framgå på en eller flera kartor.

Som stöd för planläggning och lovgivning ska översiktsplanen även innehålla vägledning för var bebyggelse ska lokaliseras och hur den ska utformas, men också hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras.

Särskilda förhållanden av väsentlig betydelse för efterföljande beslut

I översiktsplanen lägger kommunen fast en inriktning för mark- och vattenanvändningen. Det innefattar områden med särskilda förhållanden som bör beaktas vid efterföljande planering och prövning. Det är förhållanden som har stor betydelse för dialogen med länsstyrelsen kring de s.k. ingripandegrunderna, dvs. de intressen som länsstyrelsen har tillsyn över. Vi föreslår att kommunen i översiktsplanen ska redovisa sin syn på hur sådana förhållanden som kan ha väsentlig betydelse för efterföljande planering och prövning bör beaktas. Redovisningen bör omfatta natur- och kulturvärden, areella näringar, råvarutillgångar och samhällsviktiga funktioner, samt miljö, hälsa och säkerhet.

Såsom i dag ska det av redovisningen särskilt framgå hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken samt följa gällande miljökvalitetsnormer.

Sammanfattning SOU 2018:46

20

Särskilda redovisningar

Vi föreslår därtill att kommunen i översiktsplanen ska redovisa områden eller verksamheter som angår flera kommuner eller är av regional betydelse. Avsikten med denna redovisning är att stat och kommun gemensamt ska kunna identifiera vilka områden och verksamheter som har sådan betydelse.

Liksom i dag ska det av översiktsplanen framgå hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder och områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen enligt miljöbalken.

Av planen bör även framgå kommunens syn på risken för skador på den byggda miljön till följd av översvämningar, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt hur sådana risker kan minska eller upphöra (jfr regeringens förslag i propositionen Nationell strategi för klimatanpassning, prop. 2017/18:163).

Översiktsplanens konsekvenser

Vi föreslår vidare att kravet på att översiktsplanen ska utformas så att konsekvenserna av den tydligt framgår ska begränsas till att planen ska redovisa de väsentliga konsekvenserna. Översiktsplanens konsekvenser ska dessutom bedömas utifrån miljöbalkens krav på strategiska miljöbedömningar, den nationella strategi för fysisk planering som regeringen beslutar om samt relevanta regionala mål, planer och program.

Nationella mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling

Vi föreslår att det nuvarande kravet tas bort, när det gäller att det ska framgå av översiktsplanen hur kommunen avser att ta hänsyn till relevanta nationella mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling. Bestämmelsen ger sken av att kommunen måste ta hänsyn till sådana mål, planer och program, vilket inte är förenligt med den kommunala självstyrelsen i regeringsformen. Vi föreslår att kommunen i stället ska redovisa hur översiktsplanen förhåller sig till den nationella strategi för fysisk planering, som för närvarande över-

SOU 2018:46 Sammanfattning

21

vägs inom Regeringskansliet. Motsvarande krav på hänsyn till relevanta regionala mål, planer och program bör behållas, men kopplas till redovisningen av planens konsekvenser.

Att ta fram en översiktsplan

Vi anser att kraven på process för översiktsplanen i PBL som helhet är ändamålsenliga. Vi föreslår dock några mindre justeringar i processen. – ”Utställning” under översiktsplaneprocessen bör ändras till

”granskning”. Det för att tonvikten i första hand bör ligga vid medborgardialogen under samrådet, men även för att få en enhetlig terminologi i PBL i förhållande till vad som gäller under detaljplaneprocessen. – Kommunen ska inte behöva redovisa sådant planeringsunderlag

som har betydelse från nationell, regional, mellankommunal eller annan synpunkt under samrådet. Kommunen ska i stället redovisa det planeringsunderlag som har betydelse för bedömningen av förslaget. – Kommunen ska ansvara för att planhandlingarna skickas även till

lantmäterimyndigheten när planen har fått laga kraft. Länsstyrelsen ska då inte längre behöva underrätta lantmäterimyndigheten. Samma ordning ska gälla för regionplaner. – Bestämmelserna om överklagande av kommunens beslut om över-

siktsplan är ändamålsenligt utformade, men de ibland långa handläggningstiderna i förvaltningsdomstolarna behöver kortas.

Vi föreslår att bestämmelserna förtydligas när det gäller att PBL-samrådet i vissa fall ska utformas så att detta även uppfyller kraven på samråd enligt bestämmelserna om strategiska miljöbedömningar i miljöbalken. PBL ska uttryckligen ange vilka moment i miljöbedömningen som ska genomföras. Förslaget avser både översiktsplaner och detaljplaner.

Sammanfattning SOU 2018:46

22

Ingripandegrunderna

Uppdraget om hur redovisningen av översiktsplanen bör utformas för att statens intressen bättre ska kunna tillgodoses, bedömer vi avser de intressen som omfattas av länsstyrelsens tillsyn över kommunala beslut, dvs. ingripandegrunderna.

Vi konstaterar att ingripandegrunderna kan leda till mycket arbete under detaljplaneprocessen och att antalet överprövade och upphävda detaljplaner bara speglar en del av de resurser som läggs på ingripandegrunderna i denna process. Staten har ett stort ansvar för att klarlägga förutsättningarna för den kommunala planeringen och staten kan göra mer för att underlätta arbetet med ingripandegrunderna. Tydligare vägledning och ändamålsenliga underlag skapar bättre förutsättningar för kommunernas planering.

Enligt våra direktiv ska vi inte lägga några förslag om riksintressesystemet. Vi framhåller dock att det är av stor betydelse för översiktsplaneringen att underlagen för de olika riksintressena hålls aktuella.

Vårt förslag att översiktsplanen ska visa områden och verksamheter som angår flera kommuner eller är av regional betydelse, bör leda till ökad förutsebarhet om vad som kan föranleda ingripanden från länsstyrelsens sida när det gäller mellankommunal samordning. Vi föreslår även att Boverket ska ta fram vägledning för hur mellankommunala och regionala frågor bör hanteras i PBL.

Vi konstaterar att miljökvalitetsnormer för utomhusluft, omgivningsbuller och fisk- och musselvatten inte utgör något betydande problem, men att miljökvalitetsnormerna för vatten är svåra att hantera i planläggningen. Frågan om hur dessa bör hanteras vid planering enligt PBL bör snarast ses över. Möjligheterna till undantag från EU:s ramvattendirektiv bör tillämpas.

I dag ska länsstyrelsen verka för att översiktsplanen är lämpligt utformad när det gäller bestämmelserna om landsbygdsutveckling i strandnära lägen i miljöbalken. Vi föreslår att länsstyrelsen även ska verka för att planen är lämpligt utformad i förhållande till strandskyddsbestämmelserna i övrigt. Möjligheten att i översiktsplanen peka ut områden för tätortsutveckling i strandnära lägen bör utredas. Däremot anser vi att det inte är ändamålsenligt att med bindande verkan kunna upphäva strandskydd redan i översiktsplanen.

SOU 2018:46 Sammanfattning

23

Vi föreslår att länsstyrelsen även ska överpröva en kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om beslutet kan antas innebära att ett enstaka byggnadsverk blir olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. I dag gäller skyldigheten endast om en hel bebyggelse blir olämplig i detta avseende.

Statens medverkan i översiktsplaneprocessen

Genom PBL har länsstyrelsen uppdraget att i översiktsplaneringen samlat företräda de statliga myndigheternas intressen. Länsstyrelsen ska i sin tur hålla berörda statliga myndigheter underrättade om planarbetet samt inhämta synpunkter från dessa för samordning. För att länsstyrelsen ska kunna fullgöra sin uppgift behöver både de statliga myndigheter som berörs och kommunen förstå hur ansvaret inom staten är fördelat.

Vi konstaterar att länsstyrelserna gör olika bedömningar om vilka myndigheter som bör underrättas i arbetet med att ta fram en översiktsplan. Boverket bör få i uppdrag att ta fram vägledning för hur statliga myndigheter bör samverka med länsstyrelsen i planprocessen.

Länsstyrelsens råd under samrådet

Vi föreslår att länsstyrelsen under samrådet om ett förslag till översiktsplan ska ge råd om tillämpningen av bestämmelserna i PBL, om det behövs från allmän synpunkt.

Länsstyrelsens granskningsyttrande

Vi föreslår att länsstyrelsens granskningsyttrande ska utformas som ett ”kvitto” från staten på kommunens översiktsplan. Av PBL bör därför framgå att granskningsyttrandet enbart ska ange hur planförslaget förhåller sig till ingripandegrunderna.

Vi föreslår också att länsstyrelsen ska tillhandahålla ett reviderat granskningsyttrande, om kommunen så begär. Detta om kommunen ändrar planförslaget efter granskningstiden utan att en ny granskning äger rum.

Sammanfattning SOU 2018:46

24

Statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet

Vi föreslår att länsstyrelsen det tredje året varje mandatperiod till kommunen ska redovisa ett underlag om sådana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. I redovisningen ska länsstyrelsen ange hur dessa intressen förhåller sig till kommunens översiktsplan.

Intentionen med vårt förslag är detsamma som med dagens sammanfattande redogörelse. Av begreppet sammanfattande redogörelse framgår dock inte att syftet handlar om att länsstyrelsen ska lämna ett underlag inför kommunens ställningstagande till översiktsplanens aktualitet.

Länsstyrelsens samordnande roll kräver kompetens och tillräckliga resurser

Vi anser att länstyrelsernas nuvarande resurser inte är tillräckliga för att de ska kunna fullgöra sitt uppdrag inom PBL-området. Vi föreslår därför att länsstyrelsernas samordnande länsarkitektfunktion stärks genom ökad kompetens och ytterligare ekonomiska resurser.

Våra förslag i övrigt

En digital översiktsplan

Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, ska få meddela föreskrifter om standarder för utformning av digitala översiktsplaner, regionplaner och områdesbestämmelser. Vi föreslår också att Lantmäteriets uppdrag om nationellt tillhandahållande av detaljplaner även ska omfatta kommunernas översiktsplaner. En plattform för att tillhandahålla översiktsplaner nationellt bör utvecklas i samverkan med att Boverket tar fram en standard för digitala översiktsplaner.

När ett beslut om att anta eller ändra en översiktsplan har fått laga kraft, ska kommunen hålla översiktsplanen tillgänglig på kommunens webbplats.

SOU 2018:46 Sammanfattning

25

Länsstyrelsernas gemensamma projekt Planeringskatalogen

Vi föreslår att regeringen bör ta de initiativ som behövs för att säkerställa att projektet Planeringskatalogen slutförs och ges förutsättningar för att framgent fungera som en digital plattform för länsstyrelsernas kunskapsförmedling om statliga och allmänna intressen.

Inget ändrat detaljplanekrav

Våra förslag om en utvecklad översiktsplanering ger inte anledning att föreslå ytterligare ändringar i kravet på detaljplan, utöver dem vi föreslog i vårt första delbetänkande.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Författningsförslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2020. Det bör dock inte gälla bestämmelsen om när en översiktsplan är att anse som aktuell eller bestämmelserna om att översiktsplanen måste vara aktuell för att bestämmelserna om landsbygdsutveckling i strandnära lägen och standardförfarande vid detaljplaneläggning ska få tillämpas. Dessa bestämmelser ska i stället träda i kraft den 1 januari 2021, då kommunen ska ha antagit sin första planeringsstrategi.

Äldre bestämmelser i PBL föreslås fortfarande gälla för regionplaner, översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser som har påbörjats före den 1 januari 2020. Detta föreslås även gälla för mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana planer och bestämmelser till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

Genomförandefrågor

Kommunens finansiering av översiktsplanering

Kommunens arbete med översiktsplanering bör även i fortsättningen finansieras via kommunala anslag. Kommunal samverkan kan dock vara lämplig för att små kommuner ska kunna finansiera och driva en kontinuerlig översiktsplanering och samutnyttja resurser inom plan- och byggområdet.

Sammanfattning SOU 2018:46

26

Statliga insatser

Vi föreslår att Boverket tillförs 5 miljoner kronor för att arbeta fram en standard för digitalisering av översiktsplaneringen under 2020–2021.

Lantmäteriet bör tillföras 2 miljoner kronor för att utveckla en plattform där översiktsplaner tillhandahålls nationellt under 2020–2021.

Länsstyrelserna bör tillföras resurser för att slutföra arbetet med Planeringskatalogen. Det är därtill viktigt att resurser finns för den kontinuerliga driften. Vi bedömer preliminärt att länsstyrelserna bör tillföras 2 miljoner kronor per år för att säkerställa en kvalitativ digital plattform även på längre sikt.

Vi föreslår att länsstyrelserna tillförs 21 miljoner kronor per år för samordning och utveckling av arbetet inom plan- och byggområdet mellan 2020 och 2024.

Förslagens konsekvenser

Våra förslag leder till en enklare tillämpning och tydligare besked i översiktsplaneringen. På sikt bedömer vi att våra förslag för en mer kontinuerlig översiktsplanering förbättrar förutsättningarna för efterföljande planering och medför positiva effekter för en hållbar utveckling. Våra förslag innebär dock inga förändringar av det svenska plansystemet i stort.

Kommunerna

Våra förslag kompletterar och förtydligar dagens bestämmelser om översiktsplanering. Förslagen ger kommunerna ett stort utrymme att styra sin översiktliga planering utifrån förutsättningar och behov.

Vårt förslag om en planeringsstrategi medför inga extra krav i förhållande till dagens lagstiftning, eftersom krav på aktualitetsprövning av översiktsplanen redan finns i dag. Förslaget om att i tid styra när kommunen ska besluta om en planeringsstrategi medför sannolikt initialt behov av utökade resurser, men bör på sikt ge förutsättningar för effektiviseringar inom kommunen.

Cirka 30 procent av kommunerna berörs av vårt förslag om att fördjupningar antagna tidigare än 1 januari 2004 ska upphöra att gälla

SOU 2018:46 Sammanfattning

27

den 1 januari 2024. Förslaget medför vissa ekonomiska konsekvenser för kommunerna i detta avseende.

Statliga myndigheter

Vårt förslag att Boverket ska utarbeta en digital standard för översiktsplaner medför att myndighetens anslag behöver utökas.

Även förslaget att Lantmäteriet ska utveckla en plattform där översiktsplaner tillhandahålls nationellt, medför behov av utökade anslag.

Vårt förslag att stärka länsstyrelsens samordnande funktion inom plan- och byggområdet samt Planeringskatalogen förutsätter utökade resurser.

Förslaget om att reglera när länsstyrelsen ska lämna ett underlag till kommunerna över relevanta statliga och mellankommunala intressen av betydelse för översiktsplanens aktualitet medför sannolikt att det initialt kommer att krävas utökade resurser hos länsstyrelserna. Vi ser dock att detta krav på sikt är en grund för att utveckla effektivare handläggningsrutiner.

Företag

En utvecklad översiktsplanering enligt våra förslag leder till att fler aktörer får kunskap om kommunens syn på mark- och vattenanvändningen i kommunen. Det bidrar till att förbättra förutsättningarna för bl.a. byggsektorn och bostadsbyggandet.

29

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 18 e § miljöbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

18 e §1

Med område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen avses vid tillämpningen av 18 d § ett område som

1. är lämpligt för utvecklingen av landsbygden,

2. är av ett sådant slag och har en så begränsad omfattning att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt,

3. endast har en liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften,

a) i eller i närheten av tätorter,

b) i ett kust- eller kustskärgårdsområde från Forsmark till Klockestrand vid Ångermanälven eller från Skataudden vid Näskefjärden till gränsen mot Finland,

c) på Gotland, eller

d) vid Vänern, Vättern, Mälaren, Siljan, Orsasjön, Skattungen, Oresjön eller Oreälven mellan Orsasjön och Skattungen, om det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse i området, och

4. inte är ett kust- eller kustskärgårdsområde från gränsen mot Norge till Forsmark, utmed Ölands kust eller i Ångermanland från Klockestrand vid Ångermanälven till Skataudden vid Näskefjärden.

En aktuell översiktsplan enligt 3 kap. 1 § plan- och bygglagen

1 Senaste lydelse 2011:393.

Författningsförslag SOU 2018:46

30

ska ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett sådant område som avses i första stycket. Översiktsplanen är inte bindande.

(2010:900) ska ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett sådant område som avses i första stycket. Översiktsplanen är inte bindande.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.

2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande

a) vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet i ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet, och

b) för mål och ärenden som avser överklagande av sådana ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

SOU 2018:46 Författningsförslag

31

1.2 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900)

dels att nuvarande 5 kap. 11 a, 11 b och 11 c §§ ska betecknas

5 kap. 11 b, 11 c och 11 d §§,

dels att 3 kap. 2–6, 7–10, 12–18, 21, 22 och 23–28 §§, 4 kap.

33 b och 34 §§, 5 kap. 6–7 a, 11, 11 a, 18, 18 a, 25, 32 och 39 §§, 7 kap. 8 och 9 §§, 11 kap. 10 §, 13 kap. 1 §, 16 kap. 1 och 1 a §§ och rubrikerna närmast före 3 kap. 7, 12, 23 och 27 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas fem nya paragrafer, 3 kap. 6 a, 6 b, 18 a,

19 a och 22 a §§, och närmast före 3 kap. 2 och 3 §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

1 §2

Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen.

Översiktsplanens syfte

2 §

Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön.

Planen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras.

Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön.

Planen ska ge vägledning för beslut om hur

1. mark- och vattenområden ska användas, och

2 För att göra det lättare att överblicka innebörden av våra förslag redovisar vi även de paragrafer i 3 kap. där vi inte föreslår någon ändring.

Författningsförslag SOU 2018:46

32

2. den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras.

Planen är inte bindande.

Översiktsplanens innehåll

3 §

Översiktsplanen är inte bindande.

Av översiktsplanen ska på en karta framgå grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden för hela kommunen. Planen ska visa indelningen i

1. stadsbygd och tätortsområden,

2. landsbygd,

3. verksamheter,

4. transporter och infrastruktur,

5. grönstruktur, och

6. vatten. Indelningen får vid behov göras mer detaljerad.

Av planen ska även framgå kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras.

4 §3

Kommunen ska i översiktsplanen redovisa sin bedömning av

hur skyldigheten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses. I redovisningen ska riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken anges särskilt.

Kommunen ska i översiktsplanen redovisa

1. förhållanden som med hänsyn till de allmänna intressena i 2 kap. kan ha väsentlig betydelse för beslut som avses i 2 § andra stycket, och

2. kommunens syn på hur dessa förhållanden bör beaktas vid sådana beslut.

3 Senaste lydelse 2017:965.

SOU 2018:46 Författningsförslag

33

Om en sådan strategisk miljöbedömning som avses i 6 kap. miljöbalken inte ska göras, ska kommunen i översiktsplanen redovisa skälen för sin bedömning i den frågan.

Redovisningen enligt första stycket ska omfatta

1. natur- och kulturmiljövärden,

2. areella näringar,

3. råvarutillgångar och samhällsviktiga funktioner, och

4. miljö, hälsa och säkerhet.

Krävs en sådan strategisk miljöbedömning som avses i 6 kap. miljöbalken , ska kommunen redovisa miljökonsekvenser i planen på ett sätt som uppfyller kraven i 6 kap. 11 , 12 och 16 §§ miljöbalken .

I stället för kravet i första stycket 2 ska kommunen i fråga om riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken och gällande miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken särskilt ange hur riksintressena ska tillgodoses och miljökvalitetsnormerna ska följas.

Lydelse enligt prop. 2017/18:163 Föreslagen lydelse

5 §4

Av översiktsplanen ska framgå

Av översiktsplanen ska även framgå

1. grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden,

2. kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras,

3. hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena och följa gällande miljökvalitetsnormer,

4. hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program

4 Senaste lydelse 2014:224.

Författningsförslag SOU 2018:46

34

av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen,

5. hur kommunen avser att

tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder,

1. hur kommunen avser att

tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder,

6. sådana områden för lands-

bygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken, och

2. sådana områden för lands-

bygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken,

7. kommunens syn på risken

för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra.

3. kommunens syn på risken

för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra, och

4. sådana områden och verksamheter som angår flera kommuner eller är av regional bety-

delse.

Av 20 § framgår att det ska anmärkas i planen, om länsstyrelsen inte har godtagit den i viss del.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §

Översiktsplanen ska utformas så att innebörden och konse-

kvenserna av den tydligt framgår.

Översiktsplanen ska utformas så att innebörden av den tydligt framgår.

Planen får för en viss del av kommunen redovisas med en annan detaljeringsgrad än för planen i övrigt.

SOU 2018:46 Författningsförslag

35

6 a §

Översiktsplanen ska redovisa planens väsentliga konsekvenser.

I redovisningen ska anges särskilt hur planen förhåller sig till

1. regeringens nationella strategi för fysisk planering, och

2. relevanta regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen.

6 b §

Om en betydande miljöpåverkan kan antas enligt 9 § första eller andra stycket, ska kommunen redovisa miljökonsekvenser i översiktsplanen på ett sätt som uppfyller kraven i 6 kap. 11 , 12 och 16 §§ miljöbalken .

Om en betydande miljöpåverkan inte kan antas enligt 9 § första stycket, ska kommunen i planen redovisa skälen för sin bedömning i den frågan.

Förslag till översiktsplan Att ta fram en översiktsplan

7 §5

Innan kommunen antar en översiktsplan eller en ändring i den ska kommunen

1. upprätta ett förslag till plan eller ändring som uppfyller kraven i 4–6 §§,

1. upprätta ett förslag till plan eller ändring som uppfyller kraven i 3–6 b §§,

2. vid upprättandet av förslaget samråda med myndigheter, kommuner och andra som är berörda enligt 8–11 §§, och

3. ställa ut förslaget och låta

det granskas enligt 12–18 §§.

3. låta förslaget granskas enligt 12–18 §§.

5 Senaste lydelse 2017:965.

Författningsförslag SOU 2018:46

36

Samråd om kommunens förslag

8 §6

När kommunen upprättar ett förslag till översiktsplan eller ändring i planen ska kommunen samråda med länsstyrelsen samt med de berörda kommuner, regionplaneorgan och kommunala organ i övrigt som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering. Kommunen ska också ge kommunens medlemmar, de andra myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget tillfälle att delta i samrådet.

Syftet med samrådet är att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn och påverkan.

Under samrådet ska kommunen redovisa förslagets innebörd, skälen för förslaget, förslagets konsekvenser och det planeringsunderlag som har betydelse från nationell, regional,

mellankommunal eller annan synpunkt.

Under samrådet ska kommunen redovisa förslagets innebörd, skälen för förslaget, förslagets konsekvenser och det planeringsunderlag som har betydelse för bedömningen av för-

slaget.

9 §7

Krävs sådant samråd som avses i 6 kap. 6 eller 9 och 10 §§ miljöbalken , ska samrådet enligt 8 § genomföras så att det uppfyller kraven om samråd i nämnda bestämmelser i miljöbalken . Trots det som sägs där om samråd med andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av planen eller programmet, ska kommunen i fråga om statliga myndigheter enbart samråda med länsstyrelsen.

Inom ramen för samrådet enligt 8 § ska kommunen undersöka om översiktsplanen eller ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Under- sökningen ska göras på det sätt som anges i 6 kap. 6 § miljöbalken och i föreskrifter som har meddelats i anslutning till den bestämmelsen.

6 Senaste lydelse 2017:965. 7 Senaste lydelse 2017:965.

SOU 2018:46 Författningsförslag

37

Första stycket gäller inte om frågan om betydande miljöpåverkan är avgjord i föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 6 kap. 4 § miljöbalken .

Om planen eller ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska kommunen inom ramen för samrådet enligt 8 § även uppfylla kraven på avgränsningssamråd i 6 kap. 9 och 10 §§ miljöbalken .

Trots det som sägs i 6 kap. 6 och 10 §§ miljöbalken om samråd med andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av planen, ska kommunen vid samrådet enligt 8 § i fråga om statliga myndigheter enbart samråda med länsstyrelsen.

10 §

Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt

1. ta till vara och samordna statens intressen,

2. tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vattenområden,

3. verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken,

3. verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs, att redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken och att planen även i övrigt

är lämpligt utformad i förhållande

Författningsförslag SOU 2018:46

38

till bestämmelserna om strandskydd i 7 kap. miljöbalken,

4. verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, och

5. verka för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Länsstyrelsen ska dessutom ge råd i övrigt om tillämpningen av bestämmelserna i denna lag, om det behövs från allmän synpunkt.

11 §

Kommunen ska redovisa resultatet av samrådet i en samrådsredogörelse som också ska innehålla de förslag som framförda synpunkter har gett anledning till. Samrådsredogörelsen ska finnas tillsammans med planförslaget.

Utställning och granskning av kommunens förslag

Granskning av kommunens förslag

12 §

Kommunen ska ställa ut plan-

förslaget under minst två månader.

Kommunen ska låta plan-

förslaget granskas under minst två

månader (granskningstid).

Under granskningstiden ska kommunen hålla förslaget och samrådsredogörelsen tillgängliga för granskning.

13 §

Kommunen ska kungöra ut-

ställningen av planförslaget före

utställningstidens början. Kommunen ska anslå kungörelsen på kommunens anslagstavla och införa den i en ortstidning. Av kungörelsen ska det framgå var

Kommunen ska kungöra

granskningen av planförslaget före

granskningstidens början. Kommunen ska anslå kungörelsen på kommunens anslagstavla och införa den i en ortstidning. Av kungörelsen ska det framgå

SOU 2018:46 Författningsförslag

39

utställningen äger rum samt inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter på förslaget ska lämnas.

1. var planförslaget hålls tillgängligt för granskning,

2. att den som vill lämna synpunkter på förslaget ska göra det senast under granskningstiden, och

3. på vilket sätt och till vem synpunkter på förslaget ska lämnas.

Kungörandet ska ske enligt lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m.

14 §8

Innan utställningen äger rum ska kommunen skicka planför-

slaget och kungörelsen till länsstyrelsen och till de kommuner och kommunala organ som avses i 8 §.

Kommunen ska senast den dag då kungörelsen anslås på kommunens anslagstavla skicka plan-

förslaget och kungörelsen till länsstyrelsen och till de kommuner och kommunala organ som avses i 8 §.

15 §

Den som vill lämna synpunkter på planförslaget ska göra det skriftligen under utställnings-

tiden.

Den som vill lämna synpunkter på planförslaget ska göra det skriftligen under gransknings-

tiden.

16 §

Länsstyrelsen ska under

utställningstiden avge ett gransk-

ningsyttrande över planförslaget.

Länsstyrelsen ska under

granskningstiden avge ett gransk-

ningsyttrande över planförslaget.

Av yttrandet ska det framgå om

Av yttrandet ska det enbart framgå om

1. förslaget inte tillgodoser ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken,

2. förslaget kan medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,

3. redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen inte är förenlig med

3. redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen inte är förenlig med

8 Senaste lydelse 2017:965.

Författningsförslag SOU 2018:46

40

7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken eller om planen i övrigt är

olämpligt utformad i förhållande till bestämmelserna om strandskydd i 7 kap. miljöbalken .

4. sådana frågor rörande användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, och

5. en bebyggelse eller ett byggnadsverk blir olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

5. en bebyggelse blir olämplig eller ett byggnadsverk olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

17 §

Efter utställningstiden ska kommunen i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till.

Efter granskningstiden ska kommunen i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till.

18 §

Om planförslaget ändras väsentligt efter utställningen, ska kommunen ställa ut förslaget på nytt.

Om planförslaget ändras väsentligt efter granskningstiden, ska kommunen låta förslaget

granskas på nytt.

18 a §

På kommunens begäran ska länsstyrelsen tillhandahålla ett reviderat granskningsyttrande enligt 16 §, om

1. kommunen ändrar planförslaget efter granskningstiden utan att en ny granskning enligt 18 § äger rum, och

SOU 2018:46 Författningsförslag

41

2. länsstyrelsens yttrande till följd av ändringen helt eller delvis blir inaktuellt.

Antagande

19 §

Kommunfullmäktige beslutar i frågor om antagande och ändring av översiktsplanen.

19 a §

När översiktsplanen har antagits eller ändrats ska kommunen skicka ett meddelande om detta till länsstyrelsen.

20 §

Kommunen ska redovisa länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 16 § tillsammans med översiktsplanen. Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, ska det anmärkas i planen.

21 §

Ett beslut att anta eller ändra översiktsplanen gäller först sedan beslutet har vunnit laga kraft.

Ett beslut att anta eller ändra översiktsplanen gäller först sedan beslutet har fått laga kraft.

22 §

När ett beslut att anta eller ändra översiktsplanen har vunnit laga kraft, ska kommunen utan dröjsmål skicka följande handlingar till Boverket och länsstyrelsen samt de berörda kommuner, regionplaneorgan och kommunala organ i övrigt som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering:

När ett beslut att anta eller ändra översiktsplanen har fått laga kraft, ska kommunen utan dröjsmål skicka följande handlingar till Boverket, länsstyrelsen

och lantmäterimyndigheten samt

de berörda kommuner, regionplaneorgan och kommunala organ i övrigt som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering:

1. översiktsplanen,

2. den samrådsredogörelse som avses i 11 §,

Författningsförslag SOU 2018:46

42

3. det granskningsyttrande som avses i 16 §,

4. det utlåtande som avses i 17 §, och

5. ett protokollsutdrag med beslutet.

22 a §

När ett beslut att anta eller ändra översiktsplanen har fått laga kraft, ska kommunen hålla planen tillgänglig på kommunens webbplats.

Ändringar Att hålla översiktsplanen aktuell

23 §

En översiktsplan kan ändras för en viss del av kommunen. Den kan också ändras genom ett tillägg för att tillgodose ett särskilt allmänt intresse. Om inte annat följer av 24–26 §§, ska 1–22 §§ tillämpas när planen ändras.

Kommunfullmäktige ska senast 15 månader efter ett ordinarie val anta en planeringsstrategi. I strategin ska fullmäktige ta ställning till

1. ändrade planeringsförutsättningar av betydelse för översiktsplanens aktualitet,

2. kommunens fortsatta arbete med översiktsplaneringen, och

3. översiktsplanens aktualitet i olika delar.

En ändring av planen för en viss del av kommunen får redovisas med en annan detaljeringsgrad än för översiktsplanen i övrigt.

Kraven i första stycket gäller inte om kommunfullmäktige under den tid som där anges antar en ny översiktsplan.

Om planen innebär en ändring av den gällande översiktsplanen ska sambanden med och konsekvenserna för översiktsplanen som helhet redovisas.

SOU 2018:46 Författningsförslag

43

24 §

Om ett förslag till ändring avser endast en viss del av kommunen, får kommunen, i stället för att ställa ut det enligt 12 §, anslå en kungörelse om förslaget på kommunens anslagstavla och föra in kungörelsen i en ortstidning. Kommunen ska hålla förslaget, samrådsredogörelsen och i förekommande fall miljökonsekvensbeskrivningen tillgängliga för granskning.

När kommunfullmäktige har antagit en strategi enligt 23 § ska kommunen utan dröjsmål

1. skicka strategin och ett protokollsutdrag med beslutet till Boverket, länsstyrelsen samt de berörda kommuner, regionplaneorgan och kommunala organ i övrigt som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering, och

2. hålla strategin tillgänglig på kommunens webbplats.

Av kungörelsen ska det framgå

1. var området som avses med ändringen ligger,

2. var förslaget finns tillgängligt för granskning,

3. att den som vill granska förslaget och lämna synpunkter får göra det inom en viss tid (granskningstid) som ska vara minst sex veckor, och

4. till vem synpunkter på förslaget ska lämnas.

25 §9

Om kommunen kungör ett planförslag enligt 24 §, ska kommunen i stället för att skicka handlingar enligt 14 §

1. senast den dag då förslaget kungörs skicka ett meddelande om innehållet i kungörelsen till länsstyrelsen samt till de kommuner och kommunala organ enligt 8 § som berörs,

En översiktsplan är aktuell under den mandatperiod då

1. en antagen plan har fått laga kraft, eller

2. kommunfullmäktige har bedömt att planen är aktuell enligt 23 § första stycket.

9 Senaste lydelse 2017:965.

Författningsförslag SOU 2018:46

44

2. skicka förslaget till länsstyrelsen, och

3. under granskningstiden hålla förslaget tillgängligt för dem som vill granska det.

Därefter är planen aktuell 15 månader efter ett ordinarie val, om inte kommunfullmäktige bedömt att den är inaktuell.

Att översiktsplanen kan vara helt eller delvis aktuell framgår av 23 § första stycket 3.

26 §

Om kommunen kungör ett förslag enligt 24 §, ska det som sägs i 15–17 §§ om utställningstiden i stället avse granskningstiden. Om förslaget ändras väsentligt efter granskningstiden, får kommunen kungöra det ändrade förslaget i stället för att ställa ut det på nytt.

Länsstyrelsen ska under det tredje året varje mandatperiod till kommunen redovisa ett underlag för kommunens översiktsplanering avseende sådana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. I underlaget ska länsstyrelsen ange

1. hur dessa intressen förhåller sig till kommunens översiktsplan, och

2. om länsstyrelsens granskningsyttrande i någon del inte längre gäller.

Länsstyrelsen ska lämna ett sådant underlag till kommunen också när kommunen begär det.

SOU 2018:46 Författningsförslag

45

Översyn av planens aktualitet Ändringar

27 §

Kommunfullmäktige ska minst en gång under mandattiden pröva om översiktsplanen är aktuell i förhållande till kraven i 5 §.

En översiktsplan kan ändras för en viss del av kommunen. Den kan också ändras genom ett tillägg för att tillgodose ett särskilt allmänt intresse. Om inte annat följer av 28 §, ska 1–22 a §§ tilllämpas när planen ändras.

När översiktsplanen ändras ska sambanden med och konsekvenserna för planen som helhet redovisas.

28 §

Länsstyrelsen ska minst en gång under den mandattid som avses i 27 § redovisa sina synpunkter i fråga om sådana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. Synpunkterna ska redovisas i en sammanfattande redogörelse till kommunen. Av redogörelsen ska det framgå hur synpunkterna förhåller sig till översiktsplanen.

Om ett förslag till ändring endast avser en viss del av kommunen, är det tillräckligt om granskningstiden enligt 12 § är minst sex veckor.

Länsstyrelsen ska lämna en sådan redogörelse till kommunen också när kommunen begär det.

4 kap.

33 b §10

Om en sådan strategisk miljö-

bedömning som avses i 6 kap. miljöbalken inte ska göras, ska skälen

Om en betydande miljöpå-

verkan inte kan antas enligt 5 kap. 11 a § första stycket, ska skälen

10 Senaste lydelse 2017:965.

Författningsförslag SOU 2018:46

46

för bedömningen i den frågan anges i redovisningen enligt 33 § första stycket 4.

för bedömningen i den frågan anges i redovisningen enligt 33 § första stycket 4.

34 §11

Krävs en sådan strategisk miljöbedömning som avses i 6 kap. miljöbalken, ska redovisningen

enligt 33 § första stycket 4 i fråga om miljökonsekvenserna ha det innehåll som följer av 6 kap.11, 12 och 16 §§miljöbalken.

Om en betydande miljöpåverkan kan antas enligt 5 kap. 11 a § första stycket eller andra stycket, ska redovisningen enligt

33 § första stycket 4 i fråga om miljökonsekvenserna ha det innehåll som följer av 6 kap.11, 12 och 16 §§miljöbalken.

Redovisningen ska också uppfylla kraven i 6 kap.35, 37 och 43 §§miljöbalken och föreskrifter som har meddelats i anslutning till dessa bestämmelser, om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för

1. industriändamål,

2. ett köpcentrum, en parkeringsanläggning eller något annat projekt för sammanhållen bebyggelse,

3. en skidbacke, skidlift eller linbana med tillhörande anläggningar,

4. en hamn för fritidsbåtar,

5. ett hotellkomplex eller en fritidsby med tillhörande anläggningar, utanför sammanhållen bebyggelse,

6. en permanent campingplats,

7. en nöjespark,

8. en djurpark,

9. en spårväg, eller 10. en tunnelbana.

11 Senaste lydelse 2017:965.

SOU 2018:46 Författningsförslag

47

5 kap.

6 §

Innan kommunen antar en detaljplan ska kommunen ha tagit fram ett planförslag, samrått om förslaget och låtit det granskas enligt 8–37 §§.

Innan kommunen antar en detaljplan ska kommunen ha tagit fram ett planförslag, samrått om förslaget och låtit det granskas enligt 8–10 och 11–37 §§.

7 §12

Särskilda bestämmelser om ett utökat planförfarande finns i

11 a § första stycket, 11 b och 11 c §§, 17 § första stycket, 18 §

andra och tredje styckena samt 25 § för en detaljplan som

Särskilda bestämmelser om ett utökat planförfarande finns i

11 b § första stycket, 11 c, 11 d och 17 §§, 18 § andra och tredje

styckena samt 25 § för en detaljplan som

1. inte är förenlig med översiktsplanen eller länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 3 kap. 16 §,

2. är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse, eller

3. kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Det utökade förfarandet ska även tillämpas om översiktsplanen är inaktuell.

7 a §13

Särskilda bestämmelser om ett samordnat planförfarande finns i

11 a § andra stycket, 16 och

18 a §§, 21 § andra stycket och 23 § andra stycket för en detaljplan som är förenlig med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 3 kap. 16 § och som enbart gäller

Särskilda bestämmelser om ett samordnat planförfarande finns i

11 b § andra stycket, 16 och

18 a §§, 21 § andra stycket och 23 § andra stycket för en detaljplan som är förenlig med en aktuell

översiktsplan och länsstyrelsens

granskningsyttrande enligt 3 kap. 16 § och som enbart gäller

1. en verksamhet som har tillståndsprövats eller ska tillståndsprövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken, eller

12 Senaste lydelse 2014:900. 13 Senaste lydelse 2014:900.

Författningsförslag SOU 2018:46

48

2. en åtgärd som har prövats eller ska prövas genom upprättande och fastställande av en vägplan enligt väglagen (1971:948) eller en järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.

11 §14

I arbetet med att ta fram ett program enligt 10 § eller ett förslag till en detaljplan ska kommunen samråda med

1. länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och de kommuner som berörs,

2. de kända sakägarna och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs,

3. de kända organisationer av hyresgäster som har avtal om förhandlingsordning för en berörd fastighet eller, om någon förhandlingsordning inte gäller, som är anslutna till en riksorganisation inom vars verksamhetsområde en berörd fastighet är belägen, och

4. de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget.

Kommunen behöver dock inte samråda med bostadsrättshavare, hyresgäster, boende eller organisationer av hyresgäster, om det är uppenbart att förslaget saknar betydelse för dem.

För samråd enligt första stycket 2–4 är det tillräckligt att kommunen ger tillfälle till samråd.

Krävs sådant samråd som avses i 6 kap. 6 eller 9 och 10 §§ miljöbalken , ska samrådet enligt första stycket genomföras så att det uppfyller kraven om samråd i nämnda bestämmelser. Trots det som sägs där om samråd med andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av planen eller programmet, ska kommunen i fråga om statliga myndigheter enbart samråda med länsstyrelsen.

14 Senaste lydelse 2017:965.

SOU 2018:46 Författningsförslag

49

11 a §15

Om planförslaget är ett sådant förslag som avses i 7 §, ska kommunen kungöra förslaget och samråda om det under en viss tid som ska vara minst tre veckor (samrådstid).

Inom ramen för samrådet enligt 11 § första stycket ska kommunen undersöka om detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Undersökningen ska göras på det sätt som anges i 6 kap. 6 § miljöbalken och i föreskrifter som har meddelats i anslutning till den bestämmelsen.

För planförslag som avses i 7 a § finns bestämmelser om kungörelse i 18 a §.

Första stycket gäller inte om frågan om betydande miljöpåverkan är avgjord i föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 6 kap. 4 § miljöbalken .

Om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska kommunen inom ramen för samrådet enligt 11 § första stycket även uppfylla kraven på avgränsningssamråd i 6 kap. 9 och 10 §§ miljöbalken .

Trots det som sägs i 6 kap. 6 och 10 §§ miljöbalken om samråd med andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av planen, ska kommunen vid samrådet enligt 11 § första stycket i fråga om statliga myndigheter enbart samråda med länsstyrelsen.

15 Senaste lydelse 2014:900.

Författningsförslag SOU 2018:46

50

18 §16

När samrådet enligt 11–17 §§ är klart ska kommunen i en underrättelse informera om sitt planförslag och låta det granskas under en viss tid (granskningstid). Om de som kommunen har samrått med enligt 11 § har godkänt planförslaget, behöver underrättelse inte lämnas.

Granskningstiden ska vara minst två veckor, men den får göras kortare, om alla berörda är överens om det. För ett sådant planförslag som avses i 7 § 1 och 2 ska granskningstiden dock vara minst tre veckor och för ett sådant planförslag som avses i 7 § 3 minst 30 dagar.

Om kommunen när samrådet är klart bedömer att planförslaget är ett sådant som avses i 7 §, ska kommunen dessutom kungöra förslaget på det sätt som anges i 11 b §, om förslaget inte har kungjorts tidigare eller det har ändrats väsentligt. Det som sägs om samrådstid i 11 b § ska då i stället avse granskningstid.

Om kommunen när samrådet är klart bedömer att planförslaget är ett sådant som avses i 7 §, ska kommunen dessutom kungöra förslaget på det sätt som anges i 11 c §, om förslaget inte har kungjorts tidigare eller det har ändrats väsentligt. Det som sägs om samrådstid i 11 c § ska då i stället avse granskningstid.

18 a §17

Om planförslaget är ett sådant som avses i 7 a §, ska kommunen kungöra förslaget på det sätt som anges i 11 b § och låta det granskas. Det som sägs om samrådstid i 11 b § ska då i stället avse granskningstid. Granskningstiden ska vara minst tre veckor.

Om planförslaget är ett sådant som avses i 7 a §, ska kommunen kungöra förslaget på det sätt som anges i 11 c § och låta det granskas. Det som sägs om samrådstid i 11 c § ska då i stället avse granskningstid. Granskningstiden ska vara minst tre veckor.

Kungörandet får samordnas med det kungörande som ska ske i det andra ärendet som avses i 7 a §.

16 Senaste lydelse 2017:965. 17 Senaste lydelse 2014:900.

SOU 2018:46 Författningsförslag

51

25 §18

Om kommunen efter granskningstiden ändrar sitt förslag väsentligt, ska kommunen låta granska det ändrade förslaget enligt 18 § första och tredje styckena samt 19–24 §§. Om kommunen bedömer att förslaget är ett sådant som avses i 7 § och det inte har kungjorts tidigare, ska kommunen dessutom kungöra det ändrade förslaget på det sätt som anges i

11 b §. Det som sägs om sam-

rådstid i 11 b § ska då i stället avse granskningstid.

Om kommunen efter granskningstiden ändrar sitt förslag väsentligt, ska kommunen låta granska det ändrade förslaget enligt 18 § första och tredje styckena samt 19–24 §§. Om kommunen bedömer att förslaget är ett sådant som avses i 7 § och det inte har kungjorts tidigare, ska kommunen dessutom kungöra det ändrade förslaget på det sätt som anges i

11 c §. Det som sägs om sam-

rådstid i 11 c § ska då i stället avse granskningstid.

32 §19

När beslutet att anta detaljplanen har vunnit laga kraft ska kommunen

När beslutet att anta detaljplanen har fått laga kraft ska kommunen

1. på planhandlingarna anteckna det datum då planen vann laga kraft och, om ett förordnande enligt 13 kap. 17 § tredje stycket har meddelats, det datum då förordnandet meddelades,

1. på planhandlingarna anteckna det datum då planen fick laga kraft och, om ett förordnande enligt 13 kap. 17 § tredje stycket har meddelats, det datum då förordnandet meddelades,

2. inom två veckor skicka planen, planbeskrivningen och fastighetsförteckningen enligt 9 § till länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten, och

3. med en kungörelse på det sätt som anges i 11 b § eller med ett skriftligt meddelande underrätta de fastighetsägare som kan ha rätt till ersättning enligt 14 kap. 5, 6, 7, 9, 10 eller 11 § och dem som enligt 14 kap. 12 § kan

3. med en kungörelse på det sätt som anges i 11 c § eller med ett skriftligt meddelande underrätta de fastighetsägare som kan ha rätt till ersättning enligt 14 kap. 5, 6, 7, 9, 10 eller 11 § och dem som enligt 14 kap. 12 § kan

18 Senaste lydelse 2014:900. 19 Senaste lydelse 2014:900.

Författningsförslag SOU 2018:46

52

ha motsvarande rätt till ersättning samt i underrättelsen upplysa om innehållet i 15 kap. 5 §.

ha motsvarande rätt till ersättning samt i underrättelsen upplysa om innehållet i 15 kap. 5 §.

39 §20

I fråga om förslag till och beslut om att anta, ändra eller upphäva områdesbestämmelser ska kommunen tillämpa bestämmelserna om förslag till och antagande av en detaljplan i 7 §, 8 § i den del som avser fastighetsförteckning, 9 och 10 §§,

11 § första–tredje styckena, 11 a §

första stycket, 11 b och 11 c §§,

12–15 §§, 17 §, 18, 19 och 20 §§,

21 § första stycket, 22 och 22 a §§, 23 § första stycket, 24, 25, 27, 29 och 30 §§, 32 § 1 och 2, 33–35 §§ och 38 §. Vid tilllämpningen ska det som sägs om detaljplan avse områdesbestämmelserna.

I fråga om förslag till och beslut om att anta, ändra eller upphäva områdesbestämmelser ska kommunen tillämpa bestämmelserna om förslag till och antagande av en detaljplan i 7 §, 8 § i den del som avser fastighetsförteckning, 9, 10 och 11 §§,

11 b § första stycket, 11 c–15, 17,

18, 19 och 20 §§, 21 § första stycket, 22 och 22 a §§, 23 § första stycket, 24, 25, 27, 29 och 30 §§, 32 § 1 och 2, 33–35 och 38 §§. Vid tilllämpningen ska det som sägs om detaljplan avse områdesbestämmelserna.

7 kap.

8 §

Bestämmelserna i 3 kap. 7–

18 §§ om samråd, utställning och

granskning ska tillämpas också i fråga om regionplaner och även när en regionplan ska ändras eller upphävas. Vid tillämpningen ska det som sägs där om översiktsplan i stället gälla regionplan och det som sägs om kommunen gälla regionplaneorganet. Utställ-

ningstiden ska dock vara minst

tre månader.

Bestämmelserna i 3 kap. 7–

18 a §§ om samråd och gransk-

ning ska tillämpas också i fråga om regionplaner och även när en regionplan ska ändras eller upphävas. Vid tillämpningen ska det som sägs där om översiktsplan i stället gälla regionplan och det som sägs om kommunen gälla regionplaneorganet. Gransknings-

tiden ska dock vara minst tre

månader.

20 Senaste lydelse 2017:965.

SOU 2018:46 Författningsförslag

53

9 §21

En regionplan ska antas, ändras och upphävas av fullmäktige i det kommunalförbund eller regionplaneförbund som är regionplaneorgan.

Regionplaneorganet ska se till att

1. ett beslut om att anta, ändra eller upphäva en regionplan tillkännages genom att justeringen av protokollet med beslutet tillkännages på förbundets anslagstavla,

2. ett meddelande om tillkännagivandet och ett protokollsutdrag med beslutet sänds till de kommuner och länsstyrelser som berörs av planen och till regeringen senast dagen efter tillkännagivandet, och

3. planen sänds till länsstyrelserna inom regionen och Boverket, när beslutet har fått laga kraft.

3. planen sänds till länsstyrelserna inom regionen, Boverket

och lantmäterimyndigheten när

beslutet har fått laga kraft.

11 kap.

10 §

När länsstyrelsen enligt 5 kap. 29, 38 eller 39 § har fått ett meddelande om att en kommun beslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, ska länsstyrelsen inom tre veckor besluta om den ska överpröva kommunens beslut eller inte.

Länsstyrelsen ska överpröva kommunens beslut, om beslutet kan antas innebära att

1. ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,

2. regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt,

3. en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,

4. strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser, eller

5. en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

5. en bebyggelse blir olämplig

eller ett byggnadsverk olämpligt

med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

21 Senaste lydelse 2017:761.

Författningsförslag SOU 2018:46

54

13 kap.

1 §22

Följande beslut enligt denna lag får överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725):

1. kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan,

2. kommunfullmäktiges beslut om planeringsstrategi för översiktsplaneringen,

2. kommunfullmäktiges be-

slut om uppdrag åt byggnadsnämnden att anta, ändra eller upphäva detaljplaner eller områdesbestämmelser,

3. kommunfullmäktiges be-

slut om uppdrag åt byggnadsnämnden att anta, ändra eller upphäva detaljplaner eller områdesbestämmelser,

3. kommunfullmäktiges be-

slut om uppdrag åt byggnadsnämnden att fatta beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala kostnader för gator och andra allmänna platser eller att fatta beslut om villkoren för sådan betalning,

4. kommunfullmäktiges be-

slut om uppdrag åt byggnadsnämnden att fatta beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala kostnader för gator och andra allmänna platser eller att fatta beslut om villkoren för sådan betalning,

4. kommunfullmäktiges eller

byggnadsnämndens beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser,

5. kommunfullmäktiges eller

byggnadsnämndens beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser,

5. kommunfullmäktiges eller

byggnadsnämndens beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och andra allmänna platser och om generella villkor för sådan betalning,

6. kommunfullmäktiges eller

byggnadsnämndens beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och andra allmänna platser och om generella villkor för sådan betalning,

6. kommunfullmäktiges be-

slut om taxa i ärenden hos byggnadsnämnden,

7. kommunfullmäktiges be-

slut om taxa i ärenden hos byggnadsnämnden,

7. ett kommunalförbunds eller

regionplaneförbunds fullmäktiges beslut om regionplan, och

8. ett kommunalförbunds eller

regionplaneförbunds fullmäktiges beslut om regionplan, och

22 Senaste lydelse 2017:761.

SOU 2018:46 Författningsförslag

55

8. kommunens beslut om rikt-

linjer för exploateringsavtal.

9. kommunens beslut om rikt-

linjer för exploateringsavtal.

16 kap.

1 §23

Regeringen får meddela föreskrifter om

1. att kommunen ska skicka beslut enligt 3 kap. 27 § om översiktsplanens aktualitet till myndigheter, kommuner och andra berörda,

2. när genomförandet av en

detaljplan på grund av en sådan användning som avses i 4 kap. 34 § andra stycket kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, och

1. när genomförandet av en

detaljplan på grund av en sådan användning som avses i 4 kap. 34 § andra stycket kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, och

3. undantag från kommunens

skyldighet enligt 5 kap. 32 eller 39 § att skicka handlingar om detaljplaner eller områdesbestämmelser till länsstyrelsen.

2. undantag från kommunens

skyldighet enligt 5 kap. 32 eller 39 § att skicka handlingar om detaljplaner eller områdesbestämmelser till länsstyrelsen.

Lydelse enligt prop. 2017/18:132 Föreslagen lydelse

1 a §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om standarder för utformning av detaljplaner och planbeskrivningar enligt 4 kap. samt grundkartor enligt 5 kap. 8 §.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om standarder för utformning av

1. översiktsplaner enligt 3 kap.,

2. regionplaner enligt 7 kap.,

3. detaljplaner, områdesbestämmelser och planbeskrivningar en-

ligt 4 kap., och

4. grundkartor enligt 5 kap.

8 §.

23 Senaste lydelse 2011:335.

Författningsförslag SOU 2018:46

56

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021 i fråga om 3 kap. 25 § och 5 kap. 7 § andra stycket och i övrigt den 1 januari 2020.

2. Äldre bestämmelser, förutom 3 kap. 22 §, 7 kap. 9 § och 16 kap. 1 a §, gäller fortfarande för

a) ärenden om antagande, ändring eller upphävande av regionplaner, översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser som har påbörjats före den 1 januari 2020, och

b) mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana planer och bestämmelser till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

3. I stället för den tid som anges i den nya bestämmelsen i 3 kap. 23 § första stycket, ska kommunens första planeringsstrategi efter denna lags ikraftträdande antas senast den 1 januari 2021.

4. Kravet i den nya bestämmelsen i 5 kap. 7 a § på att en detaljplan ska vara förenlig med en aktuell översiktsplan ska inte tillämpas förrän den 1 januari 2021.

5. Översiktsplaner antagna före den 1 januari 2004 ska upphöra att gälla vid utgången av 2024.

SOU 2018:46 Författningsförslag

57

1.3 Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338)

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och byggförordningen (2011:338)

dels att 2 kap. 7 § ska upphöra att gälla,

dels att 2 kap. 4 och 4 a §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 10 kap. 29 och 30 §§,

och närmast före 10 kap. 29 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

4 §24

Om en regionplan eller översiktsplan antas, ändras eller upphävs, ska länsstyrelsen underrätta lantmäterimyndigheten om

beslutet. Länsstyrelsen ska underrätta andra statliga myndigheter, om de har haft synpunkter på

planförslaget eller om de särskilt berörs av beslutet.

Om en regionplan eller översiktsplan antas, ändras eller upphävs, ska länsstyrelsen underrätta de statliga myndigheter som har haft synpunkter på planförslaget eller särskilt berörs av beslutet.

4 a §25

Om det i fråga om en översiktsplan eller detaljplan krävs samråd med ett annat land enligt 6 kap. 13 § miljöbalken, ska länsstyrelsen underrätta Naturvårdsverket om detta.

Länsstyrelsen ska även underrätta Naturvårdsverket om en sådan översiktsplan eller detaljplan som omfattats av ett samråd enligt första stycket, antas, ändras eller upphävs.

24 Senaste lydelse 2013:308. 25 Senaste lydelse 2017:978.

Författningsförslag SOU 2018:46

58

7 §

När kommunen har beslutat om översiktsplanens aktualitet enligt 3 kap. 27 § plan- och bygglagen (2010:900) , ska kommunen utan dröjsmål skicka beslutet till Boverket, länsstyrelsen och de berörda kommuner, regionplaneorgan och kommunala organ i övrigt som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering.

10 kap.

Standarder för utformning

29 §

Boverket får efter att ha hört Lantmäteriet meddela föreskrifter om standarder för utformning av

1. översiktsplaner enligt 3 kap. plan- och bygglagen (2010:900) ,

2. regionplaner enligt 7 kap. samma lag, och

3. detaljplaner, områdesbestämmelser och planbeskrivningar enligt 4 kap. samma lag.

30 §

Lantmäteriet får efter att ha hört Boverket meddela föreskrifter om standarder för utformning av grundkartor enligt 5 kap. 8 § plan- och bygglagen (2010:900) .

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.

59

2 Inledning

2.1 Översiktsplaneutredningens direktiv

Regeringen beslutade den 19 januari 2017 om kommittédirektiven En utvecklad översiktsplanering (dir. 2017:6, bilaga 1). Enligt direktiven ska en särskild utredare utreda och lämna förslag på hur översiktsplaneringen kan utvecklas för att underlätta efterföljande planering m.m., och hur dialogen mellan staten och kommunen om fysisk planering i större omfattning ska kunna hanteras inom ramen för översiktsplaneringen. I detta delbetänkande återfinns våra överväganden om en utvecklad översiktsplanering.

Direktiven omfattar ytterligare uppgifter. Utredaren ska utreda behov och förutsättningar för att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformer, exempelvis genom en bestämmelse i en detaljplan. Våra överväganden i denna fråga återfinns i del 2 av detta betänkande.

Dessa två delar ska enligt våra tilläggsdirektiv (dir. 2017:132,

bilaga 2) redovisas senast den 15 maj 2018.

I ett första delbetänkande behandlade vi frågan om detaljplanekravet (SOU 2017:64). Utredningens slutbetänkande, som enligt tillläggsdirektiven ska lämnas senast den 31 januari 2019, avser frågan om behov och förutsättningar för att införa en privat initiativrätt till detaljplaneläggning.

2.1.1 Bakgrunden till uppdraget

Som ett led i regeringens bostadspolitiska arbete presenterades i juni 2016 ett bostadspolitiskt paket med förslag på 22 åtgärder för fler bostäder. I paketet aviserades att plan- och bygglagen bör ses över med inriktningen att den kommunala översiktsplanen delvis ska göras bindande. Översynen syftar, enligt vad som uttalas i paketet, till att

Inledning SOU 2018:46

60

öka förutsebarheten i beslut som avser hur mark och vatten ska användas, att dialogen mellan staten och kommunen om fysisk planering i större omfattning ska klaras av inom ramen för översiktsplaneringen och att genomförandet av konkreta byggprojekt ska underlättas och kunna ske snabbare.

2.1.2 Kommittédirektiven

I direktiven utvecklas uppdraget och de delar som ingår i utredningsarbetet under rubriken ”Översiktsplaneringen behöver utvecklas för ökad förutsebarhet”. Enligt regeringen är det vanligt förekommande att staten och kommunen inte i tillräcklig grad löser ut konflikter inom ramen för översiktsplaneringen. Översiktsplanen anses inte alltid ge den vägledning som behövs för att detaljplaneringen ska kunna ske effektivt.

Vi uppfattar att kärnan i direktiven, vad gäller översiktsplanering, kan sammanfattas i följande punkter. – Översiktsplanen ger inte tillräcklig vägledning. Översiktsplaner-

ingen behöver utvecklas för att underlätta efterföljande detaljplaneläggning. – Dialogen mellan staten och kommunen om fysisk planering bör i

större omfattning hanteras inom ramen för översiktsplaneringen. Staten bör ha en stark och aktiv roll, men ska normalt inte behöva lägga sig i detaljerna när den övergripande markanvändningen väl har lagts fast. – Formkraven för hur planhandlingarna ska redovisas bör ses över

för att skapa förutsättningar för ökad förutsebarhet och en hållbar samhällsutveckling. – Dagens fördjupningar är normalt otillräckliga för att staten och

kommunen ska nå en samsyn om hur mark och vatten ska användas inom tätorter och stadsdelar. Tidigare gjorda utredningsinsatser har inte varit tillräckliga utan behöver utvecklas. – En tydlig översiktsplan bör minska behovet av detaljplaner.

Direktiven innehåller även ett antal frågor som regeringen önskar få svar på.

Inledning

61

– Bör översiktsplanen göras bindande? – Hur kan översiktsplanerna hållas aktuella i större utsträckning? – Hur kan de olika momenten i miljöbedömningen integreras i plan-

processen på ett ändamålsenligt sätt som stämmer överens med kraven i det s.k. SMB-direktivet? – Bör kommunen kunna ändra på omfattningen av kraven på bygg-

lov genom översiktsplanen? – Hur bör kommunens arbete med översiktsplanering finansieras? – Hur påverkar förslagen förutsättningarna för att genomföra

förslagen från Bostadsplaneringskommittén (SOU 2015:59)?

Enligt våra direktiv ska vi inte lämna några förslag som omfattar bestämmelserna om riksintressen i 3 och 4 kap. miljöbalken. Slutligen ska vi inom ramen för vårt uppdrag studera och analysera systemen för fysisk planering på kommunal nivå i Danmark, Finland, Norge, Tyskland, Singapore och Nya Zeeland.

2.2 Våra arbetsformer

Vi har under vårt utredningsarbete samrått med de myndigheter och organisationer som anges i våra direktiv och andra berörda aktörer. Enligt våra direktiv ska vi samråda med Boverket, Folkhälsomyndigheten, Försvarsmakten, Havs- och vattenmyndigheten, Lantmäteriet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Statens geotekniska institut, Statens jordbruksverk, Statens energimyndighet, Trafikverket, länsstyrelserna samt Sveriges Kommuner och Landsting. Utredningen har bedömt att även övriga riksintressemyndigheter får anses vara berörda av utredningsuppdraget, dvs. Post- och telestyrelsen, Sametinget, Strålsäkerhetsmyndigheten, Sveriges geologiska undersökning och Tillväxtverket. Alla organisationer har dock inte hörsammat vår inbjudan. För att fånga upp relevanta kommunala erfarenheter har utredningen även samrått med företrädare från Malmö och Östersunds kommuner. Vi har även samrått med företrädare från Fastighetsägarna och Sveriges Byggindustrier.

Inledning SOU 2018:46

62

Utredningen har genomfört flera möten där uppdrag och förslag har diskuterats med flertalet av ovan nämnda myndigheter och organisationer. Utredningen har även deltagit vid ett antal möten och konferenser i syfte att inhämta kunskap och synpunkter från kommuner och regioner med olika erfarenheter av och förutsättningar för översiktsplanering. Särskilda dialoger med Boverket och SKL har också genomförts.

Samtliga länsstyrelser har bidragit med underlag till utredningen om kommunernas översiktsplaner och länsstyrelsens handläggningsrutiner (bilaga 3). Under arbetets gång har vi även tagit del av många kommuners översiktsplanering på kommunernas webbplatser.

2.3 Betänkandets disposition

I del 1 behandlas de frågor som anges nedan. I del 2 behandlas frågan om behov och förutsättningar för att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformen, exempelvis genom en bestämmelse i en detaljplan.

Utgångspunkter för en utvecklad översiktsplanering, kapitel 3–6

Kapitel 3 innehåller en genomgång av hur bestämmelserna för översiktsplanen ser ut i dag och hur översiktsplanen förhåller sig till annan fysisk planering. I kapitlet finns också en kort presentation av andra pågående eller nyligen avlutade uppdrag som berör översiktsplaneringen, liksom en sammanfattning av större ändringar som genomförts av bestämmelserna om översiktsplanen sedan den äldre plan- och bygglagen (1987:10), förkortad ÄPBL, infördes 1987.

Kapitel 4 ger en bild av översiktsplaneläget i landet, en sammanfattning av länsstyrelsernas arbete och våra iakttagelser om hur översiktsplaneringen fungerar i dag. Allt detta är viktiga förutsättningar för våra förslag.

I kapitel 5 presenterar vi hur vi beaktat de internationella planeringssystem som vi enligt våra direktiv har haft i uppgift att studera.

Kapitel 6 innehåller vår syn på reformbehovet, ett avstamp för kapitel 7–12.

Inledning

63

Överväganden om en bindande översiktsplan

I kapitel 7 behandlar vi förutsättningar för, möjligheter och konsekvenser av en bindande översiktsplan. Detta är en central fråga i vårt utredningsarbete som påverkar våra förslag i övrigt.

Förslag om en utvecklad översiktsplanering, kapitel 1, 8–12 och 14

I kapitel 1 återfinns våra författningsförslag. I kapitel 8–11 presenterar och motiverar vi våra förslag om en utvecklad översiktsplan och en förbättrad dialog mellan stat och kommun i översiktsplaneringen. I kapitel 12 behandlar vi frågor om ikraftträdande, övergångsbestämmelser och genomförandefrågor. I kapitel 14 finns kommentarer till våra författningsförslag.

Konsekvenser, kapitel 13

I kapitel 13 presenterar vi konsekvenserna av våra förslag utifrån kraven i våra direktiv. Även avfärdade förslag sammanfattas i slutet av kapitlet.

65

3 Översiktsplanen enligt PBL

I detta avsnitt presenterar vi hur bestämmelserna för översiktsplanen ser ut i dag i plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL. Vi sammanfattar även översiktsplanens förhållande till annan planering och andra regelverk, liksom de reformer kring översiktsplaneringen som genomförts. Sist i kapitlet redovisar vi pågående utrednings- och reformarbete som har betydelse för vår utredning.

3.1 Gällande rätt

3.1.1 Översiktsplanen i plansystemet

Det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt PBL (1 kap. 2 §). Med planläggning avses arbetet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser.

En grundläggande princip i PBL-systemet är att mark får tas i anspråk för att bebyggas endast om marken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet (2 kap. 4 § PBL). Lämplighetsprövningen sker vid planläggning eller i ärenden om bygglov och förhandsbesked.

Planläggningen ska ske med utgångspunkt i allmänna och enskilda

intressen som ska beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyg-

gelse. Dessa bestämmelser har samlats i 2 kap. PBL. Bestämmelserna är allmänt hållna och ger därigenom ett stort spelrum för kommunens lokala bedömningar. Enligt dessa ska även hushållningsbestämmelserna i 3 kap. och 4 kap.18 §§miljöbalken tillämpas vid planläggningen. Dessa innehåller bl.a. krav på hänsyn till de areella näringarnas, naturvårdens, kulturmiljövårdens och friluftslivets intressen, till att nyttja områden för anläggningar för kommunikationer, energiförsörjning, m.m. och till totalförsvarets intressen. Områden och anläggningar som

Översiktsplanen enligt PBL SOU 2018:46

66

är av riksintresse ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada värdena eller försvåra utnyttjandet av anläggningarna m.m.

Bestämmelserna i 2 kap. tolkas och preciseras i första hand genom planläggning.

Planformerna

Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen (3 kap. 1 § PBL). Genom översiktsplanen anger kommunen grunddragen i hur mark- och vattenområden bör användas och sin syn på hur den byggda miljön är avsedd att användas, utvecklas och bevaras. Planen är inte juridiskt bindande, men ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas (3 kap. 2 och 3 §§ PBL).

Genom detaljplanen kan kommunen åstadkomma en bindande reglering av markens användning och hur denna kan bebyggas (4 kap. 1 § PBL). Detaljplanen ger byggrätt, dvs. en rätt att bygga i enlighet med planen. Om kommunen bedömer att det behövs för att underlätta detaljplanearbetet, ska kommunen ange planens utgångspunkter och mål i ett särskilt program (5 kap. 10 § PBL).

Kommunen får anta områdesbestämmelser för att reglera begränsade områden av kommunen som inte omfattas av en detaljplan (4 kap. 41 § PBL). Med områdesbestämmelser får kommunen bl.a. reglera grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för bebyggelse m.m., om det behövs för att säkerställa syftet med översiktsplanen eller för att tillgodose ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken (4 kap. 42 § PBL).

För samordning av flera kommuners planläggning får en region-

plan antas av ett regionplaneorgan, som utses av regeringen (7 kap.

PBL).1

Detaljplaner och områdesbestämmelser är i vissa fall bindande för andra beslut. Det gäller exempelvis enligt miljöbalken, väglagen (1971:948) och minerallagen (1991:45). Översiktsplaner och regionplaner är vägledande för andra beslut, genom kravet att den myndighet som ska tillämpa 3 och 4 kap. miljöbalken i beslutet ska ange om åtgärden m.m. går att förena med en från allmän synpunkt lämplig

1 Särskilda bestämmelser som innebär att regionplanering är obligatorisk i Stockholms län finns i lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms län.

SOU 2018:46 Översiktsplanen enligt PBL

67

användning av mark- och vattenresurserna samt med den översiktsplan och regionplan som är tillämpliga i ärendet (jfr 5 § förordningen [1998:896] om hushållning med mark- och vattenområden, förkortad hushållningsförordningen).

3.1.2 Vad är översiktsplanering?

Motiven till att översiktsplanen är obligatorisk

När kravet på att varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan infördes i den äldre plan- och bygglagen (1987:10), förkortad ÄPBL, angavs decentralisering av beslutsansvar från staten till kommunerna

Detaljplan

Bygglov

P rö vn in g av m ål e lle r ä re n d e n e n ligt m iljö b alk en , v ägl age n , mi n e ra lla ge n m. fl.

Områdesbestämmelser

Översiktsplan

3 och 4 kap. MB

Regionplan

Program för detaljplan

Översiktsplanen enligt PBL SOU 2018:46

68

som ett grundläggande motiv (prop. 1985/86:1 s. 77 f.). Statens inflytande begränsades och kommunerna fick huvudansvaret för planläggning och bygglov. Även formerna för dialog i planeringen mellan staten – via länsstyrelserna – och kommunerna reglerades i ÄPBL, där översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande blev centrala.

Vidare motiverades översiktsplanen med att kommunen behöver en planform som ger framförhållning och handlingsberedskap för efterföljande detaljplanering och beslut om bygglov. Den bedömningen gjordes framför allt mot bakgrund av erfarenheterna från de informella planformer som vuxit fram vid sidan av byggnadslagen (1947:385) under 1970- och 80-talen, dvs. främst kommunöversikter och områdesplaner (a. prop. s. 72 f.).

Översiktsplanens syfte och innehåll

Syftet med översiktsplanen är att dels ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön, dels ge vägledning för beslut om användning av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras (3 kap. 2 § PBL). Kommunen ska i översiktsplanen redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intressen, vid beslut om användningen av mark- och vattenområden, kommer att tillgodoses (3 kap. 4 § första stycket PBL). I redovisningen ska riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken anges särskilt.

Planläggningen ska medföra att mark- och vattenområden ska användas för de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. I det sammanhanget ska företräde ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning (2 kap. 2 § PBL).

Av översiktsplanen ska enligt 3 kap. 5 § PBL framgå

1. grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och

vattenområden,

2. kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utveck-

las och bevaras,

3. hur kommunen avser att tillgodose redovisade riksintressen och

följa gällande miljökvalitetsnormer,

SOU 2018:46 Översiktsplanen enligt PBL

69

4. hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och

samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen,

5. hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bo-

städer, samt

6. sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som

Översiktsplanen gör det möjligt att förenkla den efterföljande planläggningen. När det gäller detaljplaner kan exempelvis det enklare standardförfarandet bara tillämpas om planförslaget är förenligt med översiktsplanen (jfr 5 kap. 7 § PBL).

I bygglovsprövningen ska översiktsplanens avvägningar och ställningstaganden ge vägledning i områden där det saknas rättsverkande planer. Samtidigt ska planen också ge berörda intressenter och kommuninvånare en uppfattning om hur kommunen kan komma att ställa sig till framtida anspråk på förändringar (prop. 2009/10:170 del 1 s. 169 f.).

Översiktsplanen som strategiskt instrument

När den nuvarande plan- och bygglagen trädde i kraft 2011 stärktes översiktsplanens strategiska funktion, genom att översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön (a. prop. s. 418). Samtidigt infördes bestämmelsen om att det av planen ska framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen (3 kap. 5 § 4 PBL).

Regeringen motiverade förändringarna med att det grundläggande politiska målet om en hållbar utveckling innebär att alltfler aktuella samhällsfrågor och utmaningar kräver en bredare tvärsektoriell samverkan inom och mellan olika nivåer. Det är frågor och utmaningar som rör sociala, ekonomiska och miljömässiga perspektiv och inte minst klimatfrågan. Det är därför angeläget att juridiskt säker-

Översiktsplanen enligt PBL SOU 2018:46

70

ställa att den kommunala planeringen sätts in i ett större sammanhang, så att sambanden med förhållandena i omvärlden blir tydligare (a. prop. s. 176).

3.1.3 Att ta fram en översiktsplan och att hålla planen aktuell

Innan kommunen antar en översiktsplan ska kommunen enligt 3 kap. 7 § PBL

1. upprätta ett förslag till plan,

2. vid upprättandet av förslaget samråda med myndigheter, kommu-

ner och andra som är berörda, och

3. ställa ut förslaget och låta det granskas.

Samråd om kommunens förslag

När kommunen upprättar ett förslag till översiktsplan ska kommunen samråda med länsstyrelsen. Kommunen ska även samråda med berörda kommuner, regionplaneorgan och de landstingskommunala organ som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering. Kommunen ska också ge kommunens medlemmar, de andra myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget tillfälle att delta i samrådet. Syftet med samrådet är att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn och påverkan.

Under samrådet ska kommunen redovisa förslagets innebörd, skälen för förslaget, förslagets konsekvenser och det planeringsunderlag som har betydelse från nationell, regional, mellankommunal eller annan synpunkt (jfr 3 kap. 8 § PBL).

Kommunen ska redovisa resultatet av samrådet i en samrådsredogörelse. Redogörelsen ska även innehålla de förslag som framförda synpunkter har gett anledning till (3 kap. 11 § PBL).

SOU 2018:46 Översiktsplanen enligt PBL

71

Utställning och granskning av kommunens förslag

Kommunen ska ställa ut planförslaget under minst två månader (3 kap. 12 § PBL). Den som vill lämna synpunkter på planförslaget ska göra det skriftligen under utställningstiden (3 kap. 15 § PBL).

Efter utställningstiden ska kommunen i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till (3 kap. 17 § PBL). Om planförslaget ändras väsentligt efter utställningen, ska kommunen ställa ut förslaget på nytt (3 kap. 18 § PBL).

Antagande och överklagande

Det är kommunfullmäktige som beslutar i frågor om antagande av översiktsplanen (3 kap. 19 § PBL). Beslutet gäller först sedan detta har vunnit laga kraft (3 kap. 21 § PBL).

Kommunens beslut får överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725). Varje medlem av kommunen har rätt att få lagligheten av kommunens beslut prövad genom att överklaga beslutet till förvaltningsrätten.

Den prövning som sker vid laglighetsprövning är begränsad. Vid prövningen får domstolen inte beakta andra omständigheter än sådana som klaganden har hänvisat till. Det överklagade beslutet ska upphävas, om det inte har kommit till på lagligt sätt, beslutet rör något som inte är en angelägenhet för kommunen, det organ som har fattat beslutet inte har haft rätt att göra det, eller beslutet annars strider mot lag eller annan författning. Om ett fel har saknat betydelse för ärendets utgång, behöver beslutet inte upphävas (13 kap.79 §§kommunallagen).

Strategisk miljöbedömning

Kommunen ska normalt göra en strategisk miljöbedömning, om översiktsplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (jfr 6 kap. 3 § miljöbalken). Syftet med miljöbedömningen är att integrera miljöaspekter i planering och beslutsfattande så att en hållbar utveckling främjas (6 kap. 1 § miljöbalken).

Översiktsplanen enligt PBL SOU 2018:46

72

Om översiktsplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska samrådet utformas så att det uppfyller vissa krav i 6 kap. miljöbalken (3 kap. 9 § PBL). Dessutom ska kommunen redovisa miljökonsekvenser i planen på ett sätt som motsvarar kraven på vad som ska finnas i en miljökonsekvensbeskrivning (3 kap. 4 § PBL).

En utförligare redogörelse för regelverket om strategiska miljöbedömningar finns i avsnitt 8.3.

Ändringar av översiktsplanen

En översiktsplan kan ändras för en begränsad del av kommunen. Ändringen kan även avse ett tillägg för att tillgodose ett särskilt allmänt intresse (3 kap. 23 § PBL).

För en ändring tillämpas normalt samma förfarande som när en översiktsplan antas, men i vissa fall kan ett enklare förfarande tillämpas. Det gäller om ett förslag till ändring avser endast en viss del av kommunen. Då är det tillräckligt att kommunen låter granska förslaget under sex veckor, i stället för att ställa ut detta (3 kap. 23–26 §§ PBL).

Översyn av planens aktualitet

Kommunfullmäktige ska minst en gång under dess mandattid pröva om översiktsplanen är aktuell i förhållande till kraven i 3 kap. 5 § PBL (3 kap. 27 § PBL).

3.1.4 Länsstyrelsens roll i översiktsplaneringen

Länsstyrelsen har flera uppgifter i samband med översiktsplaneringen. Länsstyrelsen har bl.a. till uppgift att ta till vara och samordna statens intressen.

Länsstyrelsens uppgifter under samrådet

Kommunen ska samråda med länsstyrelsen när ett förslag till översiktsplan eller ändring i planen upprättas (3 kap. 8 § PBL). Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt ta till vara och samordna statens intressen och tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar.

SOU 2018:46 Översiktsplanen enligt PBL

73

Länsstyrelsen ska också ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. PBL som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vattenområden (3 kap. 10 § 1 och 2 PBL).

Vidare ska länsstyrelsen under samrådet verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken (3 kap. 10 § 3 PBL). Dessutom ska länsstyrelsen verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt och att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion (3 kap. 10 § 4 och 5 PBL).

Under samrådet ska länsstyrelsen på ett lämpligt sätt hålla andra berörda statliga myndigheter underrättade om planarbetet. Myndigheter som har synpunkter ska framföra dem till länsstyrelsen (2 kap. 1 § första stycket och 3 §plan- och byggförordningen [2011:338], förkortad PBF).

Myndigheter som har ett ansvar för riksintressen ska lämna uppgifter i skriftlig form till länsstyrelsen om områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken (2 § hushållningsförordningen).

Länsstyrelsens uppgifter under utställningen

Under utställningstiden ska länsstyrelsen avge ett granskningsyttrande över planförslaget (3 kap. 16 § PBL). I samband med att förslaget ställs ut, ska länsstyrelsen underrätta de statliga myndigheter som kan väntas ha synpunkter i sådana frågor som länsstyrelsen ska ta ställning till i sitt granskningsyttrande (2 kap. 2 § PBF).

Av granskningsyttrandet ska det framgå om

1. förslaget inte tillgodoser ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap.

2. förslaget kan medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap.

miljöbalken inte följs,

3. redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära

lägen inte är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken,

Översiktsplanen enligt PBL SOU 2018:46

74

4. sådana frågor rörande användningen av mark- och vattenområden

som angår två eller flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, och

5. en bebyggelse eller ett byggnadsverk blir olämpligt med hänsyn

till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Dessa uppgifter ska ses mot bakgrund av att länsstyrelsen har tillsyn över kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplaner och områdesbestämmelser. Om kommunens beslut kan antas strida mot någon av de s.k. ingripandegrunderna, som i huvudsak motsvarar punkterna 1–5 ovan, ska länsstyrelsen överpröva och upphäva beslutet (jfr 11 kap. 10 § andra stycket och 11 § PBL).

Kommunen ska redovisa länsstyrelsens granskningsyttrande tillsammans med översiktsplanen. Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, ska det anmärkas i planen (3 kap. 20 § PBL).

Länsstyrelsens uppgifter i samband med översynen av översiktsplanens aktualitet

Länsstyrelsen ska minst en gång under mandattiden redovisa sina synpunkter i fråga om sådana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. Synpunkterna ska redovisas i en sammanfattande redogörelse till kommunen och av denna ska det framgå hur synpunkterna förhåller sig till planen. Länsstyrelsen ska lämna en sådan redogörelse även när kommunen begär det (3 kap. 28 § PBL).

Länsstyrelsens uppgifter i övrigt vad gäller planeringsunderlag m.m.

Enligt miljöbalken ska länsstyrelsen ställa samman utredningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och vatten i länet och som finns hos statliga myndigheter (3 kap. 12 §). Länsstyrelsen ska tillhandahålla underlaget åt bl.a. kommunerna. Det har betydelse för den lämplighetsbedömning av användningen av mark- och vattenområden som kommunen gör i sin översiktsplanering och även som underlag för miljöbedömning och redovisning av miljökonsekvenser.

SOU 2018:46 Översiktsplanen enligt PBL

75

Länsstyrelsen har därtill ansvar för en allmän kunskapsförmedling om tillämpningen av PBL, se vidare avsnitt 11.2.

3.1.5 EU-rättsliga och internationella krav av relevans för utredningen

Århuskonventionen och SMB-direktivet

Det svenska planeringssystemet påverkas av internationella konventioner och EU-direktiv.

Kravet på miljöbedömning av planer och program i 6 kap. miljöbalken bygger på EG-direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan, även kallat SMB-direktivet.2 Direktivet syftar till att föra in miljöhänsyn i tidiga skeden när beslut fattas om planer och program. Direktivet har genomförts i Sverige genom miljöbalken och PBL samt bestämmelser i miljöbedömningsförordningen (2017:966).3

Även Århuskonventionen4 har påverkat bestämmelserna som reglerar processen att ta fram en översiktsplan. Det är en konvention om förhållandet mellan myndigheter och medborgare i fråga om miljöinformation och inflytande när det gäller miljöbeslut. Medborgarna har rätt att få tillgång till miljöinformation, möjlighet att påverka miljöbeslut samt rätt att överklaga miljöbeslut eller på annat sätt få en juridisk prövning om deras rättigheter har kränkts. Sverige ratificerade konventionen 2005.

Mer information om Århuskonventionen och SMB-direktivet finns i vårt första delbetänkande om detaljplanekravet (SOU 2017:64 s. 111 f.). Ytterligare information om SMB-direktivet finns i avsnitt 8.3.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. 3 Miljöbedömningsförordningen ersatte den 1 januari 2018 den tidigare förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar i samband med att ett nytt 6 kap. miljöbalken trädde i kraft. Kapitlet ändrades huvudsakligen på grund av ändringar i det s.k. MKB-direktivet, dvs. Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014 om ändring av direktiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. 4 Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (SÖ 2005:28).

Översiktsplanen enligt PBL SOU 2018:46

76

3.2 Planinstrument som utvecklar översiktsplanens inriktning

Den kommunomfattande översiktsplanens inriktning kan, som tidigare nämnts, utvecklas eller ändras för en viss del av kommunen eller genom ett tillägg (3 kap. 23 § PBL). Det finns även andra instrument i PBL som kan användas för att underlätta detaljplaneringen eller bygglovsprövningen. För bindande besked från staten kan områdesbestämmelser och planeringsbesked användas.

Områdesbestämmelser

Om kommunen med bindande bestämmelser behöver reglera grunddragen i mark- och vattenanvändningen för att säkerställa syftet i översiktsplanen, eller vill tillgodose ett riksintresse enligt miljöbalken, kan områdesbestämmelser tas fram. Grunddragen kan avse bebyggelse, fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål. Avsikten med områdesbestämmelser är att åstadkomma en övergripande reglering som grund för efterkommande prövningar. Områdesbestämmelser kan enbart antas för områden som inte omfattas av detaljplan.

Planinstrumentet saknar regler om genomförande och inlösen av mark för allmän plats (exempelvis gator, vägar, parker och torg). Områdesbestämmelser kan inte heller användas för att fördela byggrätter. Vad kommunen får reglera i områdesbestämmelser anges i 4 kap. 42 § PBL. Processen är i stort sett densamma som för detaljplaner.

Planeringsbesked från länsstyrelsen om ingripandegrunderna

Den 1 juli 2017 infördes bestämmelserna om planeringsbesked i PBL (jfr 5 kap. 10 a–10 f §§). Bestämmelserna innebär att en kommun under arbetet med att ta fram en detaljplan kan begära ett planeringsbesked från länsstyrelsen. I planeringsbeskedet ska länsstyrelsen, i den utsträckning kommunen begär det, bedöma om den åtgärd som kommunen avser att planera för är förenlig med ingripandegrunderna. Avsikten är att kommunen ska kunna få ett tidigt besked om det finns skäl för ingripande mot planeringen från statens sida

SOU 2018:46 Översiktsplanen enligt PBL

77

(prop. 2016/17:151 s. 1). Eftersom planeringsbeskeden är en ny företeelse har de ännu bara använts i begränsad omfattning.

Ett planeringsbesked ska normalt ges inom sex veckor från det att en fullständig begäran kommit in till länsstyrelsen, om inte längre tid är nödvändig med hänsyn till ärendets omfattning eller andra särskilda omständigheter. Ett planeringsbesked får förenas med villkor (5 kap. 10 f § PBL). Om länsstyrelsen ger ett positivt planeringsbesked, dvs. länsstyrelsen bedömer att åtgärden är förenlig med ingripandegrunderna, får överprövning eller upphävande av den detaljplan som senare antas, inte ske med hänvisning till den fråga som planeringsbeskedet avser. Det är endast om åtgärden eller förutsättningarna för planeringen har ändrats väsentligt i förhållande till planeringsbeskedet, eller om ett villkor inte har uppfyllts av kommunen, som det är möjligt för länsstyrelsen att överpröva och upphäva planen (11 kap. 10 a § PBL).

Ett planeringsbesked får överklagas till regeringen. Endast kommunen får överklaga beskedet (13 kap. 5 a och 10 a §§ PBL).

Planeringsbesked kan ses som ett komplement till befintliga planinstrument, då ställningstagande i översiktsplanen saknas eller om länsstyrelsen inte lämnat tydligt besked i granskningsyttrandet över översiktsplanen (jfr a. prop. s. 24).

Program för detaljplan

Om kommunen bedömer att det behövs för att underlätta ett detaljplanearbete, ska kommunen ange planens utgångspunkter och mål i ett särskilt program (5 kap. 10 § PBL). För ett program för detaljplan gäller samma regler för samråd som när ett förslag till detaljplan tas fram.

Ett program kan upprättas för ett större område, exempelvis en stadsdel, som underlag för flera framtida detaljplaner inom området. Programmet ger en möjlighet för kommunen att omsätta översiktsplanens inriktningar och komplettera med lokala anspråk. Det finns inga krav på hur redovisningen ska utformas, utan kommunen kan själv välja hur översiktlig eller detaljerad redovisningen ska vara.

Ett program för detaljplan omfattas inte av bestämmelserna om miljöbedömning. Detta eftersom det inte finns något krav på att det måste finnas ett program enligt PBL. Programmet är inte heller en

Översiktsplanen enligt PBL SOU 2018:46

78

självständig handling som ska antas av kommunen, utan ingår som en del i planarbetet.

3.3 Översiktsplanen i förhållande till annan planering

Regionplanering enligt plan- och bygglagen

Regionplanering bedrivs i dag av Stockholms läns landsting och av Göteborgsregionens kommunalförbund. Regionplaneringen för Stockholms län har resulterat i en rad regionplaner genom åren. I dag pågår framtagandet av Regional utvecklingsplan för Stockholms län – RUFS 2050. Göteborgsregionens kommunalförbund har via rådslag med kommunernas tjänstemän och politiker bl.a. tagit fram Strukturbild för Göteborgsregionen. Den visar huvuddragen i regionens fysiska strukturer och godkändes 2008.

Regeringen har föreslagit förändringar i de nuvarande bestämmelserna om regionplanering, se vidare i avsnitt 3.5.

Regionalt tillväxtarbete och länstransportplan

Det regionala tillväxtarbetet, genom bl.a. regionala utvecklingsstrategier och länsplaner för regional transportinfrastruktur, har betydelse för kommunernas översiktsplanering.5 Bestämmelsen att det ska framgå av översiktsplanen hur kommunen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta regionala mål, planer och program, avser bl.a. denna planering.

I framtagandet av länstransportplanen ingår en dialog om objekt med regionala kollektivtrafikmyndigheter, kommuner, landstinget och andra berörda myndigheter. När kommunen upprättar ett förslag till översiktsplan ska kommunen också samråda med de kommunala organ som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering.

5 Jfr förordningen (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur och förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete.

SOU 2018:46 Översiktsplanen enligt PBL

79

Havsplanering enligt miljöbalken

För närvarande pågår arbete inom Havs- och vattenmyndigheten för att ta fram förslag till havsplaner för Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet. Planerna ska ge vägledning till myndigheter och kommuner vid planläggning och prövning av anspråk på användning av dessa områden (4 kap. 10 § miljöbalken). Planerna ska bl.a. ange grunddragen för användningen av havsområdet (2 § havsmiljöförordningen [2015:400]).

Havsplanerna, som bygger på ett EU-direktiv6, ska beslutas av regeringen senast år 2021. Syftet med havsplanerna är att bidra till en långsiktigt hållbar utveckling.

I territorialhavet7 kommer kommunernas översiktsplaner och de nationella havsplanerna att delvis att överlappa varandra. En förändring för kommunerna är att de nationella havsplanerna, när de är antagna, kommer att vara vägledande för kommunernas planläggning.8

3.4 Genomförda reformer för översiktsplaneringen

Sedan ikraftträdandet av plan- och bygglagen 1987 har ett antal reformer genomförts gällande översiktsplaneringen. De första större ändringarna trädde i kraft 1996. Då tillkom kravet på aktualitetsprövning av översiktsplanen varje mandatperiod, särskilda redovisningskrav för miljö- och riskfaktorer samt krav på breda konsekvensanalyser av översiktsplanens förslag. År 2004 tillkom bestämmelserna om miljöbedömning av översiktsplanen och 2008 blev det möjligt att ändra översiktsplanen genom ett tillägg. Det uttryckliga redovisningskravet för miljö- och riskfaktorer togs bort 2008 till följd av ändrade bestämmelser om risker i 2 kap. PBL. Under 2009–2010 trädde nya strandskyddsregler i kraft i miljöbalken. I och med detta tillkom bestämmelserna om LIS-områden i översiktsplaneringen.

6 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/89/EU av den 23 juli 2014 om upprättandet av en ram för havsplanering. 7 Territorialhavet sträcker sig 12 nautiska mil (drygt 22 km) ut från baslinjen. Baslinjen bildar en tänkt linje mellan de yttersta öarna. Översiktsplanerna för kustkommunerna ska omfatta hela territorialhavet. Havsplanerna omfattar territorialhavet, med undantag av det område som ligger inom en nautisk mil från baslinjen (4 kap. 10 § miljöbalken). 8 Ytterligare information om havsplanens betydelse för planläggning och ärenden enligt PBL finns i prop. 2013/14:186 s. 19.

Översiktsplanen enligt PBL SOU 2018:46

80

När den nya plan- och bygglagen trädde i kraft i maj 2011 stärktes översiktsplanens strategiska roll. Möjligheten att kungöra en fördjupning av översiktsplanen för granskning i sex veckor i stället för utställning tillkom. Aktualitetsprövningen stärktes genom att krav på att länsstyrelsen på eget initiativ skulle lämna en s.k. sammanfattande redogörelse till kommunerna varje mandatperiod. Bestämmelserna om översiktsplanen bytte även kapitel i PBL, från kapitel 4 till kapitel 3.

Efter 2011 har bestämmelserna om översiktsplanen kompletterats med krav på att kommunen i översiktsplanen ska redovisa hur behovet av bostäder ska tillgodoses, liksom förtydliganden om bestämmelserna om miljöbedömning och kopplingarna till miljöbalken.

I bilaga 4 finns en sammanställning över propositioner med bakomliggande utredningar som berör översiktsplaneringen.

3.5 Pågående reform- och utredningsarbete av betydelse för översiktsplaneringen

En ny regional planering

Regeringen beslutade i april 2018 en lagrådsremiss med förslag till nya bestämmelser om regional fysisk planering i PBL. Förslaget grundar sig på Bostadsplaneringskommitténs betänkande (SOU 2015:59). Enligt förslaget ska sådan planering ske i Stockholms län och i Skåne län. Regional fysisk planering bör, som ett led i att åstadkomma mer enhetlighet i landet, enligt regeringen införas i ytterligare län när behov av och förutsättningar för sådan planering finns.

Landstinget föreslås bli regionplaneorgan med ansvar för den regionala fysiska planeringen inom sitt län. Regionplaneorganets uppgifter innefattar bl.a. antagandet av en regionplan. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2019.

Vi återkommer till översiktsplaneringens förhållande till den regionala nivån i avsnitt 9.1.7.

SOU 2018:46 Översiktsplanen enligt PBL

81

Arbetet med en nationell strategi för fysisk planering

Med bakgrund i Bostadsplaneringskommitténs förslag pågår arbete med att ta fram en nationell strategi för fysisk planering med fokus på bostadsförsörjning inom Regeringskansliet. Arbetet ska redovisas senast den 30 juni 2018.

Vi har under vårt utredningsarbete tagit del av arbetet kopplat till våra förslag kring samordning av statliga intressen i den fysiska planeringen. Vi återkommer till detta i avsnitt 9.1.9.

Kommunal planering för bostäder

I maj 2018 överlämnande Utredningen om kommunal planering för bostäder slutbetänkandet Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar (SOU 2018:35). Utredningen föreslår en ny bostadsförsörjningslag och att den nuvarande lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar ska upphävas. Utredningen föreslår även en ny koppling mellan den bedömning av behovet av nya bostäder som kommunen ska göra enligt den nya lagen och kraven på översiktsplanens redovisning enligt 3 kap. 5 § 5 PBL. Vi återkommer till kravet på översiktsplanens redovisning i avsnitt 9.1.

Nationell strategi för klimatanpassning

Regeringen föreslår i propositionen Nationell strategi för klimatanpassning (prop. 2017/18:163) ändringar i PBL som syftar till att förbättra beredskapen i kommunerna när det gäller klimatförändringarna. Ändringarna omfattar bl.a. ett krav på att kommunen i översiktsplanen ska ge sin syn på risken för skador på den byggda miljön till följd av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2018. Vi återkommer till detta i avsnitt 9.1.8.

Översiktsplanen enligt PBL SOU 2018:46

82

Riksintresseutredningen

Riksintresseutredningen lämnade sitt slutbetänkande Planering och beslut för hållbar utveckling i december 2015 (SOU 2015:99). Utredningens uppdrag var att se över om de nuvarande riksintressena motsvarar dagens och framtidens behov. I betänkandet föreslår utredningen förändringar i riksintressesystemet, bl.a. ett nytt 3 kap. i miljöbalken. Utredningen föreslog även några mindre ändringar i PBL:s bestämmelser om översiktsplaner.

Enligt våra direktiv ska vi inte lämna förslag som omfattar bestämmelserna om riksintressen i 3 och 4 kap. miljöbalken. I och med att översiktsplanen är central för hur riksintressen tillgodoses tar vi dock i våra förslag hänsyn till bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken. Läs vidare om riksintressen i avsnitt 10.3.1.

Parlamentariska landsbygdskommittén

I januari 2017 överlämnade den parlamentariska landsbygdskommittén sitt betänkande För Sveriges landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd (SOU 2017:1). Kommittén föreslog att Boverket bör ges i uppdrag att utarbeta en vägledning för hur landsbygdernas värden och utvecklingsmöjligheter ska kunna redovisas i översiktsplanen.

Regeringen har i propositionen En sammanhållen politik för Sveriges landsbygder – för ett Sverige som håller ihop bedömt att landsbygdernas värden och utvecklingsmöjligheter bör tydliggöras i den kommunala översiktsplaneringen och att en nationell vägledning för en översiktsplanering som underlättar landsbygdens utveckling bör samordnas med Översiktsplaneutredningens förslag (prop. 2017/18:179 s. 65).

Vi återkommer till behovet av att uppmärksamma landsbygderna i översiktsplaneringen i avsnitt 9.1.5.

Utredningen om ekologisk kompensation

I april 2017 överlämnade Utredningen om ekologisk kompensation sitt betänkande Ekologisk kompensation – Åtgärder för att motverka nettoförluster av biologisk mångfald och ekosystemtjänster, samtidigt

SOU 2018:46 Översiktsplanen enligt PBL

83

som behovet av markexploatering tillgodoses (SOU 2017:34). Utredningen ansåg att områden lämpliga för ekologisk kompensation borde pekas ut i översiktsplanen, men föreslog inga bestämmelser med sådant innehåll. Betänkandet är på remiss fram till den 4 oktober 2018. Vår syn på översiktsplanens innehåll framgår av avsnitt 9.1.

Digitalisering av grundkartor och detaljplaner

Genom propositionen Digitalisering av grundkartor och detaljplaner föreslår regeringen en ändring i PBL för att möjliggöra införandet av gemensamma standarder för utformning av grundkartor, detaljplaner och planbeskrivningar (prop. 2017/18:132). Föreskrifter ska få meddelas av den myndighet som regeringen bestämmer. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 2018.

Förslaget bygger på Boverkets rapport Digitala detaljplaner, Reglering av hur detaljplaner ska utformas digitalt (Boverkets rapport 2017:21) och Lantmäteriets rapport Digitalt först – För en smartare samhällsbyggnadsprocess, Föreskriftsrätt om gemensamma standarder för information i grundkartor (Lantmäterirapport 2017:2). Vi återkommer till digitalisering av översiktsplaner i kapitel 9.2.1.

Utredningen Sveriges besöksnäring

Utredningen har haft i uppdrag att utreda och föreslå en sammanhållen politik för hållbar turism och växande besöksnäring. Det bakomliggande syftet med utredningen har varit att ge regeringen underlag för att stärka besöksnäringen som export- och jobbmotor i hela landet.

I betänkandet Ett land att besöka – En samlad politik för hållbar turism och växande besöksnäring (SOU 2017:95 s. 125) menar utredningen att det är angeläget att kommunernas översiktsplanering utvecklas för att stödja en växande turism och besöksnäring. Utredningen anser att Översiktsplaneutredningen bör adressera detta perspektiv. I betänkandet anges dock att vi ska göra en helhetsöversyn av den kommunala översiktsplaneringen, vilket inte stämmer med uppdraget i våra direktiv.

Översiktsplanen enligt PBL SOU 2018:46

84

Kommunutredningen

En parlamentariskt sammansatt kommitté har haft i uppdrag att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar, utifrån den demografiska utvecklingen och den snabba urbaniseringen i Sverige (dir. 2017:13). Den del av uppdraget som avser avtalssamverkan redovisades den 17 oktober 2017 (SOU 2017:77). Uppdraget ska i övrigt redovisas senast den 15 oktober 2019. Vi återkommer till de förslag som Kommunutredningen redovisar i sitt första betänkande i vår bedömning av hur kommunens arbete med översiktsplaneringen bör finansieras i kapitel 12.3.1.

Politik för en gestaltad livsmiljö

I propositionen Politik för gestaltad livsmiljö (prop. 2017/18:110) föreslår regeringen ett nytt nationellt mål för arkitektur-, form- och designpolitiken. Med propositionen avser regeringen ta ett helhetsgrepp på arbetet med den gestaltade livsmiljön. Propositionen utgör samtidigt en samlad nationell arkitekturpolicy. Vi återkommer till propositionen i våra förslag om länsstyrelsens roll i kapitel 11.5.

85

4 Översiktsplanering i dag

I detta kapitel sammanfattar vi våra iakttagelser i stort utifrån dagens översiktsplanering. I kapitlet ingår även några exempel.

Som ett underlag för vårt arbete har vi från länsstyrelserna begärt och fått in uppgifter om kommunernas översiktsplanering och länsstyrelsernas arbete. Boverkets uppföljningsrapporter är en annan viktig källa, liksom inspel från olika aktörer under utredningsarbetet.

4.1 Aktuell översiktsplan – kontinuiteten i översiktsplaneringen brister

Översiktsplanens form har utvecklats de senaste åren

I många kommuner pågår arbete med att ta fram ny översiktsplan.1Vi ser att det är en ny sorts översiktsplaner som tas fram i dag jämfört med för bara tio år sedan. Detta kan troligen förklaras med lagändringar men också med generationsskifte inom planerarkåren. Ett ökat intresse för frågor som bl.a. bostadsbyggande, landsbygdsutveckling, klimatfrågor och medborgardialog i planprocesser har även påverkat utvecklingen.

Flera kommuner synes ha hittat former för planeringen som svarar upp mot aktuella behov, och som får uttryck i en flexibilitet i valet av planinstrument. Det är vanligt att översiktsplanerna både är strategiska i sin form och ger närmare vägledning för utvecklingen av tätortsområden m.m. Boverkets digitala kunskapsbank för PBL har troligen påverkat inriktningen för översiktsplaneringen, men det utbyte mellan planerare som kommuners webbplatser erbjuder är sannolikt också betydelsefullt. Modeller för att hålla översiktsplanen

1 Avser kommunomfattande översiktsplan.

Översiktsplanering i dag SOU 2018:46

86

aktuell har tagits fram hos flera kommuner. Vi ser samtidigt att många kommuner inte bedriver översiktsplanering aktivt.

Är översiktsplanerna aktuella?

Statistiken visar att 100 kommuner antog översiktsplaner under föregående mandatperiod och antalet antagna planer för innevarande mandatperiod kan bli lika många (figur 4.1). De gällande översiktsplaner som är antagna under 1990-talet är i dag 15 stycken, men i flertalet av de berörda kommunerna pågår arbete med en ny kommunomfattande plan. För att översiktsplaneläget ska anses vara gott vid utgången av mandatperioden behöver dock många kommuner aktualitetspröva sina översiktsplaner.

Enligt Boverkets uppföljning av PBL 2017 inkom sammanlagt 21 beslut om aktualitet från kommunerna, vilket är något högre än tidigare år. Uppgifterna är dock osäkra. När länsstyrelser har tagit del av kommuners webbplatser visar det sig ibland att kommunen har prövat översiktsplanens aktualitet, men inte skickat in beslutet till länsstyrelsen. Uppföljningen under de senaste åren har dessutom visat att kommuner ofta hoppar över aktualitetsprövningen om planen har hög ålder och i stället går direkt till att ta fram en ny översiktsplan. Beslut om att översiktsplanen inte är aktuell anses kunna leda till att den inte är vägledande för efterföljande planering och prövning.

Lägesbilden av kommunernas översiktsplanering kan tyckas positiv, men baserat på statistiken i Boverkets uppföljning och länsstyrelsernas underlag ser vi brister i kontinuiteten. En aktuell översiktsplan kräver kontinuitet i planeringen, och där finns alltför få exempel. Om inte hänsyn tas till nya planeringsunderlag eller andra ändrade förutsättningar kan planen inte ge ett fullgott stöd för efterföljande planering och prövning. Att kommunfullmäktige inte har tagit ställning till översiktsplanens aktualitet skapar därtill en osäkerhet om vad som gäller. Osäkerheten kan leda till att en domstol i en prövningssituation får bedöma om kommunens översiktsplan är aktuell eller inte, vilket försämrar kommunens inflytande över hur mark och vatten ska användas.

SOU 2018:46 Översiktsplanering i dag

87

2

Illustrationerna 4.1 och 4.2 bygger på uppgifter från Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), underlag från länsstyrelserna och kommunernas webbplatser. Översiktsplaneutredningen februari 2018.

Länsstyrelsens sammanfattande redogörelser

Länsstyrelsen ska bidra till att kommunernas översiktsplanering kan bedrivas kontinuerligt genom att tillhandahålla relevant och aktuellt planerings- och kunskapsunderlag. Ett verktyg för detta är den sammanfattande redogörelsen (3 kap. 28 § PBL).

2 En mandatperiod är i dag fyra år lång, med början den 15 oktober varje valår. Före 2014 började mandatperioden den 1 november varje valår. Fram till och med 1994 var mandatperioden tre år lång.

0 20 40 60 80 100 120

1990-2002 2003-2006 2007-2010 2011-2014 2015-mars 2018

1990 –2002

2007 –2010

2003 –2006

2011 –2014 2015 –feb 2018

0

20 40 60 80 100 120

Arbete med den kommunomfattande översiktsplanen pågår

Översiktsplanering i dag SOU 2018:46

88

Boverket redovisar i sin uppföljning av PBL 2017 att 50 kommuner fick kommunspecifika sammanfattande redogörelser från länsstyrelserna under 2017. De kommunvisa redogörelserna kopplar ofta till länsstyrelsens tidigare granskningsyttrande och kommenterar den utveckling som skett sedan antagandet av kommunens översiktsplan.

Underlaget från länsstyrelserna visar att majoriteten av länsstyrelserna har tagit fram länsvisa redogörelser. Länsstyrelserna i Blekinge, Halland, Jämtland, Jönköping, Stockholm och Västra Götaland tog fram eller uppdaterade sina länsvisa redogörelser 2017. Redogörelserna samlar planerings- och kunskapsunderlag av betydelse för den fysiska planeringen i länet och tydliggör vilka frågor som är av statligt och mellankommunalt intresse. Ett antal länsstyrelser remitterar underlaget till redogörelsen till berörda statliga myndigheter för att få uppdaterad information i relevanta frågor.

Exempel på hur kommunerna utvecklar formerna för kontinuerlig översiktsplanering

För att bedriva en effektiv planering utifrån det utvecklingstryck som finns i många större kommuner har kommunerna utvecklat olika vägar för att bedriva en kontinuerlig översiktsplanering.

Malmö kommun bedriver sedan länge sin översiktsplanering med kontinuitet

Malmö kommun har arbetat länge med kontinuitet i sin översiktsplanering. Den första översiktsplanen enligt PBL antogs 1990. Dessförinnan hade generalplaner för kommunen upprättats ungefär vart tionde år. Arbetet med den första översiktsplanen pågick parallellt med förhandlingarna om Öresundsförbindelsen, en central fråga i översiktsplaneringen från 1990-talet och framåt.

Det dröjde tio år till kommunens nästa översiktsplan. Översiktsplan för Malmö 2000 antogs efter ett nästan fyra år långt planeringsarbete. Parallellt med denna arbetsprocess inleddes diskussioner om hur översiktsplaneringen skulle kunna bedrivas mer kontinuerligt och effektivt.

År 2004 inleddes kommunens arbete med en aktualitetsprövning av översiktsplanen. Ett viktigt led i arbetet var tio s.k. Dialog-PM

SOU 2018:46 Översiktsplanering i dag

89

med diskussionsmaterial om Malmös utveckling. Dessa PM fungerade som samrådsunderlag i arbetet med översynen av översiktsplanen och behandlade bl.a. geografiska delar av staden och tematiska frågor. Det samlade resultatet lades till grund för ett förslag till Malmö 2005, som var utställt under 2005 och antogs i fullmäktige i början av 2006. Utöver ett tydligt ställningstagande till översiktsplanens aktualitet innebar beslutet att vissa delar av planen ändrades samt att fullmäktige gav riktlinjer för det fortsatta arbetet. Den kommunomfattande översiktsplanen bestod därefter av Malmö 2000 tillsammans med Malmö 2005.

Beslut om översiktsplanens aktualitet togs på nytt i kommunfullmäktige 2010. Även om den målbild som beslutades 2006 fortfarande ansågs gälla i sina huvuddrag, så behövde bilden uppdateras och förstärkas i en ny översiktsplan. Mellan åren 2010 och 2014 genomförde kommunen därför ett omfattande översiktsplanearbete. Översiktsplanen fick en helt ny form och delades i två delar: – En planstrategi med övergripande visioner, mål och strategier.

Finns i digital och tryckt form. – Ett webbaserat kartverktyg med markanvändningskartor, planer-

ingsriktlinjer och ställningstaganden till riksintressen.

Syftet med kartverktyget var att göra översiktsplanen mer tillgänglig för såväl kommunens handläggare som för allmänheten och fastighetsmarknaden.

Även om översiktsplanen omarbetades i grunden kvarstod flera viktiga ställningstaganden, exempelvis kring att i första hand växa inåt. Kommunstyrelsen gav 2016 stadsbyggnadsnämnden i uppdrag att genomföra en begränsad översyn av översiktsplanen. Den översiktsplan som planeras att antas under 2018 är en uppdaterad version av översiktsplanen från 2014. Översiktsplanen har reviderats i vissa avseenden utifrån ändrade förutsättningar gällande bl.a. regional planering, klimatanpassning och bostadsförsörjning.

Översiktsplanering i dag SOU 2018:46

90

Umeå kommuns nya översiktsplan hänvisar vidare till den samlade planens många delar

Umeå kommuns översiktsplan består i dag av ett stort antal delar i form av fördjupningar och tillägg. Kommunen tar nu fram Översiktsplan Umeå kommun som sammanfattar helheten och ger en ingång till de övriga översiktsplanedelarna.

Planen blir ett ramverk och navigeringsverktyg och inte en traditionell översiktsplan. Kommunen illustrerar den nya planen som bandet runt ett paket (figur 4.3). Här görs hänvisningar till var olika teman och delområden behandlas i fördjupningar och tillägg. Planens helhet bidrar med sammanfattande avsnitt för att underlätta förståelsen kring hur kommunen ser på byggandet av staden, trafikplaneringen, landsbygden och övriga tätorter liksom utvecklingen kring älven och kusten. Den innehåller även centrala överväganden som tillväxtmål, strategier för hållbar tillväxt och scenarier för bebyggelseutveckling m.m.

Översiktsplan Umeå kommun avses bli central för kommande aktualitetsprövningar och en utgångspunkt för en fortsatt rationell översiktsplanering.

Illustration: Umeå kommun.

SOU 2018:46 Översiktsplanering i dag

91

Linköpings har en modell för kontinuerlig översiktsplanering

Den kommunomfattande översiktsplanen består i Linköpings kommun av tre delar: Gemensam översiktsplan för Linköping och Norrköping, Översiktsplan för staden Linköping, som båda antogs i juni 2010 och Översiktsplan för landsbygden och småorterna, som antogs i juni 2014. Därtill finns ett antal fördjupningar för delområden i kommunen.

Vid aktualitetsprövningen i juni 2016 redovisade kommunen en modell för att bedriva översiktsplaneringen kontinuerligt (figur 4.4).

Om planens huvudstrategi och huvuddelen av inriktningarna i övrigt är aktuella så fortsätter planen att gälla. Frågor, som inte är tillräckligt belysta eller där kommunen vill ge uttryck för en ny viljeinriktning, behandlas i ändringar, fördjupningar eller tillägg till översiktsplanen eller i program.

När en översiktsplan blivit inaktuell avseende viktiga inriktningar, eller svåröverskådlig på grund av många ändringar, utarbetas en ny översiktsplan. En ny plan behövs också om redovisade förtätnings- och utbyggnadsområden inte täcker behovet för kommande år.

Det framhålls att förhållandet att den kommunomfattande översiktsplanen består av tre delar gör det lättare att hålla den aktuell.

Illustration: Linköpings kommun 2016.

Översiktsplanering i dag SOU 2018:46

92

4.2 Att utveckla översiktsplanens inriktning – problem med äldre fördjupningar

Kommunens översiktliga planering knyts samman i översiktsplanen. En översiktsplan består, enligt länsstyrelsernas redovisning, i en majoritet av kommunerna av flera delar (figur 4.5). Cirka 80 procent av alla kommuner har förutom den kommunomfattande översiktsplanen även minst en fördjupning eller ett tillägg till planen.

Det är särskilt vanligt med fördjupningar för tätortsområden. Vi anser att den geografiska skalan i översiktsplanen, tillsammans med fördjupningar, generellt ger god vägledning för detaljplanering i städer, tätorter och områden i övrigt med bebyggelsetryck.

Boverket redovisar i sin uppföljning för 2017 att 15 fördjupningar av översiktsplanen fick laga kraft. Svar saknas dock för 35 kommuner. Av uppföljningen framgår även att antalet fördjupningar som fått laga kraft stadigt har minskat de senaste fyra åren.

Antalet tillägg till översiktsplanen som antagits de senaste åren är färre än tidigare, vilket sannolikt till viss del beror på att de statliga stödinsatserna för vindkraft och LIS har avslutats.3

I och med de nya bestämmelserna om nationell havsplanering och möjligheter till stöd för berörda kommuner, pågår på flera håll mellankommunal planering av kommunernas havsområden.

Illustration: Översiktsplaneutredningen utifrån uppgifter från Östersunds kommun.

3 Jfr förordningen (2007:160) om stöd till planeringsinsatser för vindkraft och förordningen (2012:545) om stöd till planeringsinsatser för landsbygdsutveckling i strandnära lägen.

SOU 2018:46 Översiktsplanering i dag

93

Boverket ser brister i planeringskedjan

Boverket bedömer i sin uppföljning av översiktsplanering för 2016 att kommunerna har ett fortsatt behov av att utreda frågor på en mer övergripande nivå än detaljplanen, men inom ett mer avgränsat område än översiktsplanen. Frågor som kommit in till Boverket under det senaste året tyder på att kommunerna upplever att fördjupningar ofta är ett trögt planeringsverktyg. Många kommuner tar i stället fram varierande underlagsdokument inför detaljplaneläggningen som hanteras utanför PBL, exempelvis en stadsbyggnadsvision, -policy eller -plan.

Även om möjligheten att göra program för detaljplan finns kvar, görs få program sedan kravet på program togs bort i PBL 2011. Boverket ser ett behov av program i planeringskedjan, men att det finns en stor osäkerhet hos kommunerna över hur programmet ska användas, vad det kan innehålla, vad det är som prövas och hur processen ska gå till. En osäkerhet hos kommunerna kring de olika planinstrumentens status och tillämpning kan leda till onödigt många och långa planprocesser.

Svårt att tyda översiktsplanens samlade innebörd och konsekvenser med många äldre fördjupningar

Några kommuner utmärker sig med ett stort antal fördjupningar. För en del av dessa kommuner är det tydligt att man valt att fokusera den översiktliga planeringen på fördjupningar och tillägg då den kommunomfattande översiktsplanen är från 1990-talet. Andra kommuner med många fördjupningar tycks jobba kontinuerligt med fördjupningar och samtidigt hålla den kommunomfattande översiktsplanen aktuell. Majoriteten fördjupningar tycks emellertid förbli separata dokument även när kommunen antar en ny kommunomfattande översiktsplan.

Vi ser även att många kommuner fortfarande har gällande fördjupningar från 1990-talet, och även äldre. Nya planeringsförutsättningar som t.ex. klimatförändringar har således inte behandlats. Många planer har heller inte miljöbedömts enligt nuvarande bestämmelser i PBL och miljöbalken. Även om en ny kommunomfattande översiktsplan hanterar frågorna kan det vara svårt att tyda översiktsplanens samlade innebörd och konsekvenser (jfr 3 kap. 6 § PBL).

Översiktsplanering i dag SOU 2018:46

94

Exempel från kommuner som arbetar med gränssnittet översiktsplan/detaljplan

Stockholm omsätter översiktsplanens mål och utbyggnadsstrategier i områdesplanering

Stockholms kommun antog sin nya översiktsplan i februari 2018. Utifrån det starka bebyggelsetryck som råder är Stockholms översiktsplan en strategisk vägledning för hur kommunen ska utvecklas och förtätas. För att effektivisera detaljplaneprocesser tar kommunen även ett samlat grepp på utvecklingen i samtliga stadsdelsområden genom en områdesplanering som är en frivillig och ej lagreglerad planeringsnivå.

I områdesplaneringen omsätts översiktsplanens intentioner på lokal nivå. Det är ett internt verktyg för att på en mer detaljerad nivå utreda gemensamma planeringsförutsättningar för att identifiera utvecklingsmöjligheter, säkerställa samband, behov av service, skolor, parker och andra övergripande frågor i området. Områdesplaneringen möjliggör ett brett samarbete inom staden där olika berörda nämnder och bostadsstyrelser kan samordna sin planering.

Malmö förverkligar översiktsplanen med planering på områdesnivån

Malmö kommun anser att översiktsplanen behöver vara både långsiktig och flexibel. En av grundstenarna i Malmös övesiktsplanering har sedan den första översiktsplanen varit att förverkliga översiktsplanen genom planering på den s.k. mellannivån, dvs. för områden/ stadsdelar som underlag för detaljplaneläggning och genomförande av byggprojekt. Formerna för arbetet på områdesnivå varierar och anpassas till de specifika förutsättningarna, plansituationens komplexitet och behoven av samråd och politisk förankring. Det kan ske genom geografiska eller tematiska fördjupningar av översiktsplanen, analyser, program och strategier, planprogram och detaljplaner.

Under arbetet med ÖP2000 i slutet av 1990-talet introducerades

dialog-PM. De kunde behandla en del av kommunen eller en fråga

som väntades få stor betydelse för Malmös långsiktiga utveckling. Dessa PM var avsedda som diskussionsunderlag och kunde innehålla preliminära förslag, alternativ och idéer. De hanterades som samrådsmaterial i översiktsplaneringen. Det innebar bl.a. samråd med

SOU 2018:46 Översiktsplanering i dag

95

länsstyrelsen. Synpunkterna från samrådet sammanställdes i en samrådsredogörelse som även kunde innehålla förslag till ställningstaganden av betydelse för fortsatt översiktsplanering. Samrådsredogörelserna behandlades av stadsbyggnadsnämnden, som tog ställning till kontorets slutsatser och förslag till fortsatt översiktsplanering. Mellan 2004 och 2010 togs flera dialog-PM fram, men på grund av bl.a. oklarheter kring status har denna arbetsform inte fortsatt under 2010-talet.

4.3 Tydlighet är viktigt för efterföljande planering – länsstyrelsernas yttranden är olika

Riksintressen och frågor om hälsa och säkerhet är de vanligaste invändningarna från länsstyrelserna

Vi har gått igenom länsstyrelsernas kvarstående synpunkter på de knappt 40 kommunomfattande översiktsplaner som kommunerna antagit perioden 15 oktober 2014 t.o.m. december 2017. Vår genomgång visar att synpunkter om riksintressen är vanligast i länsstyrelsernas granskningsyttranden, vilket även framkommer av Boverkets årliga sammanställningar. Enligt den genomgång vi gjort innehåller cirka 75 procent av länsstyrelsernas granskningsyttranden för kommunomfattande översiktsplaner synpunkter om brister när det gäller hur ett eller flera riksintressen tillgodoses. Nästan hälften av alla granskningsyttranden innehåller synpunkter kring hälsa och säkerhet.

Om vi jämför med de skäl som länsstyrelserna anger för att överpröva kommunernas beslut att anta detaljplaner, kan konstateras att länsstyrelserna under 2017 beslutade att överpröva 30 detaljplaner enligt 11 kap. 10 § PBL. Detta motsvarar knappt 2 procent av de 1 520 detaljplaner som antogs under 2017. Det främsta skälet till att detaljplanerna överprövats är att bebyggelsen riskerar att bli olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Hälften av överprövningarna 2017 skedde med hänvisning till hälsa och säkerhet. De två andra främsta skälen till att länsstyrelserna överprövat detaljplanerna är att ett riksintresse inte tillgodosetts eller att upphävande av strandskydd skett i strid med bestämmelserna i miljöbalken.

Av de 30 detaljplaner som länsstyrelserna tagit in för överprövning 2017, har 11 detaljplaner helt eller delvis upphävts inom ramen för den statliga tillsynen. Det motsvarar drygt 0,7 procent av det

Översiktsplanering i dag SOU 2018:46

96

totala antalet antagna detaljplaner under 2017. Andelen upphävda detaljplaner inom ramen för tillsynen har enligt Boverkets uppföljning legat stabilt runt 1 procent de senaste åren. Ytterligare statistik om länsstyrelsernas tillämpning finns i bilaga 5.

Statistiken kan tolkas som att ingripandegrunderna endast utgör ett begränsat problem. Samtidigt är det viktigt att påminna om att statistiken endast speglar länsstyrelsernas invändningar över de antagna detaljplanerna.

Länsstyrelsen behöver ge tydliga besked i sina granskningsyttranden

Länsstyrelsens medverkan i översiktsplaneringen behöver anpassas till den inriktning som kommunen valt. Det är därför rimligt att innehåll och upplägg av länsstyrelsernas yttranden varierar. I det underlag som vi fått in från länsstyrelserna ser vi emellertid en stor variation mellan granskningsyttrandena.

Endast en handfull länsstyrelser begränsar sina synpunkter till granskningsgrunderna enligt 3 kap. 16 § PBL. Även bland de länsstyrelser som avgränsar sina synpunkter till dessa punkter finns variation. En del länsstyrelser håller sig till korta ställningstaganden men många granskningsyttranden innehåller både ställningstaganden och vägledning kring ingripandegrunderna, liksom ställningstaganden och vägledning kring de allmänna intressena i övrigt. Även om det finns en tydlig uppdelning i dessa yttranden är de svåra att hantera för kommunerna, och alltför ofta är det svårt att utläsa länsstyrelsens ställningstaganden kring ingripandegrunderna.

Kommunerna i sin tur anmärker ytterst sällan i planen om länsstyrelsen inte har godtagit översiktsplanen i en viss del, vilket ska göras enligt 3 kap. 20 § PBL. Om kommunen ändrar översiktsplanen utan ny utställning kan länsstyrelsens granskningsyttrande delvis bli inaktuellt. Om detta inte kommenteras särskilt i planen, blir det svårt att förstå yttrandet och planen tillsammans.

SOU 2018:46 Översiktsplanering i dag

97

Klara ställningstaganden eller viktiga frågor att belysa i efterföljande planering och prövning

Beroende på översiktsplanens inriktning, innehåll och utformning är det inte alltid möjligt för länsstyrelsen att ge besked i de frågor som länsstyrelsen har att bevaka. Det är ändå värdefullt att länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande lyfter fram viktiga frågor som behöver klarläggas i den efterföljande planeringen vad gäller ingripandegrunderna.

Exempel – ställningstagande till riksintresse i förhållande till bebyggelseutveckling i Alingsås kommun

Ett exempel på tydligt ställningstagande finns i ett granskningsyttrande för Alingsås översiktsplan från länsstyrelsen i Västra Götalands län. Med några få meningar konstaterar länsstyrelsen att det kan uppstå konflikt mellan tätortsutveckling och ett område av riksintresse för naturvård, inom ett centralt område som pekas ut som lämpligt för sparsam bebyggelse. Undviker kommunen att komplettera inom området anser länsstyrelsen att det finns möjlighet för kompletteringsbebyggelse i tätorten i övrigt enligt översiktsplanen.

Exempel – tydliga besked från länsstyrelsen om Katrineholms översiktsplan för staden

Ett annat exempel är från länsstyrelsen i Södermanlands län.

Katrineholms kommun antog en översiktsplan för staden 2014. Länsstyrelsen saknar i granskningsyttrandet underlag för att ta ställning i vissa frågor. Länsstyrelsen anser att resonemang saknas om konsekvenser av översvämningsrisken i berörda områden. I ett område som är föreslaget för ny bebyggelse signalerar länsstyrelsen att det finns risk för överprövning på grund av översvämningsrisken. För några områden pekar länsstyrelsen på behov av utredningar i efterföljande planering gällande miljötekniska undersökningar och fördjupade naturinventeringar för eventuellt upphävande av strandskydd.

Översiktsplanering i dag SOU 2018:46

98

4.4 Det finns brister i statens dialog med kommunerna

Att länsstyrelserna kontinuerligt för en dialog med länets kommuner är viktigt. Detta behövs för att skapa förståelse kring olika plannivåer, planinstrument och planeringsunderlag. Samtidigt är det viktigt att länsstyrelsen respektive kommunen har en levande dialog om översiktsplanering internt.

Länsstyrelsen upplevs företräda ett antal sektorer

Vi konstaterar att den samordnande rollen inom samhällsplaneringsområdet är central i länsstyrelseinstruktionen (2017:868) och behöver ges särskilt utrymme i länsstyrelsens arbete med bl.a. översiktsplanering.

Det har tidigare, och i vårt utredningsarbete, framkommit kritik mot att länsstyrelserna mer och mer blivit företrädare för ett antal olika sektorer i stället för att agera utifrån ett helhetsperspektiv. Planhandläggarens roll som samordnare av olika sakintressen upplevs ha minskat. Planprocessutredningen från 2015 pekar på att kommunerna anser att länsstyrelsen är otydlig gällande PBL:s ingripandegrunder och avvägningar i konflikter mellan statliga intressen (SOU 2015:109 s. 86). Det är en kritik som även vi har tagit del av i vårt utredningsarbete. Något som framförts av flera kommuner är att länsstyrelsens skrivna yttranden inte avspeglar den dialog som förs mellan kommunens och länsstyrelsens planerarkompetens.

Länsstyrelserna har olika kompetens inom översiktsplanering

Många länsstyrelser har i dag regelbundna möten med kommunerna och anordnar även träffar utifrån olika aktuella teman rörande översiktsplanering. Arbetssättet varierar beroende på antalet kommuner inom länet och vilka behov som finns.

Att intensiteten i arbetet varierar mellan länen innebär varierade möjligheter för länsstyrelserna att vidmakthålla kompetens när det gäller översiktsplanering. De flesta planhandläggarna på länsstyrelserna granskar både detaljplaner och översiktsplaner, även om det

SOU 2018:46 Översiktsplanering i dag

99

ofta finns handläggare med särskilt ansvar för översiktsplaner. Länsstyrelserna i Stockholm, Skåne och Västra Götaland har personal som arbetar särskilt med översiktsplanering och strategiska planeringsfrågor, eftersom det höga utvecklingstrycket i dessa län leder till fler ärenden. Erfarenhetsutbyte och gemensam metodutveckling länsstyrelserna emellan är därför centralt för kompetensförsörjningen.

Vi ser också att Boverkets kompetenssatsning inom PBL är viktig i sammanhanget. Inom kompetenssatsningen arbetar Boverket med introduktionsutbildningen Ny på jobbet som Översiktsplanerare. Utbildningen ska utvecklas under 2018 för nya medarbetare inom översiktsplanering på kommuner och länsstyrelser. Utbildningen kommer i färdigt format att vara ett digitalt tillgängligt kurspaket på cirka tio lektioner.

101

5 Internationella planeringssystem

Våra direktiv anger att vi ska analysera systemen för fysisk planering på kommunal nivå i Danmark, Finland, Norge och Tyskland, samt motsvarande system i Singapore och Nya Zeeland med anledning av Världsbankens rapport Sweden’s Business Climate – opportunities for entrepreneurs through improved regulations (Världsbanken 2014, s. VIII och 39 f.).

5.1 Avgränsning utifrån direktiven

Bedömning: Det är svårt att implementera delar från systemen

för fysisk planering i Singapore, Nya Zeeland och Tyskland för att utveckla översiktsplaneringen i Sverige. Detta utifrån hur plansystemen ser ut som helhet och den kontext de har utvecklats i.

Systemen för fysisk planering i de nordiska länderna och Tyskland har analyserats i flera tidigare utredningar, bl.a. av Plangenomförandeutredningen (SOU 2013:34) och Bostadsplaneringskommittén (SOU 2015:59). Vi har även gjort egna studier för att förstå eventuella gemensamma drag och förutsättningar i de olika länderna. Vi har dessutom haft diskussioner med forskare från Nordregio.1 I vårt första delbetänkande redovisade vi översiktligt hur detaljplanekravet ser ut i några av våra nordiska grannländer (SOU 2017:64 s. 463 f.).

Vår övergripande kartläggning har gjort att vi har valt att fokusera på Norge och Danmark. Planeringssystemen i de nordiska länderna bygger på en stark kommunal planeringstradition med övergripande planer som kompletteras med mer detaljerad efterföljande planering. Medborgarinflytande i processerna är en självklarhet. De delar av

1 Nordregio är ett nordiskt och europeiskt forskningscenter för regional utveckling och planering, inrättat av Nordiska ministerrådet.

Internationella planeringssystem SOU 2018:46

102

plansystemen i Norge och Danmark som vi tagit med oss i våra förslag kopplar till översiktsplanens innehåll och kontinuerlig översiktsplanering med en aktuell översiktsplan.

I Finland pågår just nu en revidering av markanvändnings- och bygglagen, varför vi har valt att inte studera det finska plansystemet närmare.

Till skillnad från Världsbanken anser vi att det är svårt att överföra delar av de system som tillämpas i Singapore och Nya Zeeland till de förhållanden som gäller i Sverige. Det beror bl.a. på hur plansystemen ser ut i stort och den kontext som de har utvecklats i. Vi utvecklar våra motiv ytterligare i bilaga 6 utifrån sammanfattande beskrivningar av plansystemen i Nya Zeeland och Singapore. I bilagan redovisas även plansystemen i Finland och Tyskland i sammanfattad form.

5.2 Norge och Danmarks plansystem

2

Våra direktiv anger att vi ska utreda möjligheten att helt eller delvis göra översiktsplanen bindande. Detta bl.a. med koppling till Norge och Danmarks bindande kommuneplaner. Som bakgrund till våra resonemang i kapitel 7 redovisar vi här kortfattat plansystemen med bindande kommunplaner i Norge respektive Danmark.

5.2.1 Det norska plansystemet

Norge är med drygt 5,2 miljoner invånare det glesast befolkade landet i Europa efter Island. Landet är indelat i drygt 420 kommuner, men med pågående kommunreform strävar man mot 356 kommuner 2020. Tre fjärdedelar av befolkningen bor i tätorter, huvuddelen i de största städerna Oslo, Bergen, Trondheim och Stavanger. Oslo kommun har drygt 600 000 invånare medan regionen har närmare 1,3 miljoner invånare. Norge är inte medlem i EU, men deltar i det europeiska ekonomiska samarbetet via EES-avtalet.

2 Innehållet bygger i huvudsak på Bostadsplaneringskommitténs betänkande (SOU 2015:59), studiebesök i Oslo hos Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Fylkesmannen i Oslo og Akershus fylke och Oslo kommun samt på Danmarks nationella webbplats https://planinfo. erhvervsstyrelsen.dk/kommuneplanlaegning, och kommunikation med handläggare på ansvarigt departement.

SOU 2018:46 Internationella planeringssystem

103

Nationellt ramverk för fysisk planering

Plansystemet regleras i Norges plan- och bygglag. Det nationella ramverket för planering består av – nationella förväntningar för regional och kommunal planering – statliga planeringsriktlinjer – statliga planeringsbestämmelser – statlig arealplan.

För att främja en hållbar utveckling lägger regeringen vart fjärde år fast nationella förväntningar för den regionala och kommunala planläggningen. De nationella förväntningarna innehåller mål, uppgifter, intressen och utgör regeringens inriktning för regionernas och kommunernas planering. Statliga planeringsriktlinjer syftar därtill att styra de regionala och kommunala planerna mot frågor av särskild nationell betydelse.

En statlig arealplan kan utarbetas för att genomföra viktiga statliga utvecklings- eller bevarandeprojekt. De flesta befintliga statliga arealplanerna omfattar landets Europavägar.

Nationell nivå

Program och riktlinjer

Tidsbegränsade bestämmelser Bindande planer

Nationella förväntningar

och statliga planeringsriktlinjer

Regional planstrategi och

regionala planer

Kommunal planstrategi

och kommunplanens

samhällsdel med handlingsprogram

Regional nivå

Kommunal nivå

Statliga

planbestämmelser

Regionala

planbestämmelser

Statlig arealplan

Kommunplanens arealdel

och reguleringsplan

(detaljplan)

Internationella planeringssystem SOU 2018:46

104

Statliga planbestämmelser ger därtill tidsbegränsad möjlighet att reglera att det inom begränsade geografiska områden, eller i hela landet, inte får genomföras särskilda utvecklingsprojekt, exempelvis byggförbud för externa handelsetableringar. Om planer tas fram i konflikt med bestämmelserna ska Fylkesmannen, som närmast motsvarar länsstyrelsen i Sverige, framföra invändningar mot planen. Planen får då avgöras på departementsnivå.

En regional vägledande planering

Det regionala planeringssystemet för Norges fylken (län) omfattar en regional planstrategi, en regional plan och regionala planbestämmelser. Fylkeskommunerna ansvarar för den regionala planeringen, där

Fylkestinget är beslutande politiskt organ.

En regional planstrategi ska ange vilka regionala frågor som är viktiga att arbeta med regionalt och kommunalt. Den regionala planen konkretiserar den regionala planstrategin genom antingen en plan för fylket som helhet, för del av fylket eller för ett specifikt temaområde. Den regionala planen ger vägledning för kommunal planering. Fylkeskommunerna kan om det finns behov även ta fram bindande regionala planbestämmelser för att tydligare främja genomförandet av de regionala strategiska målen.

Mellankommunalt samarbete är ett sätt att genomföra regionala strategier och ett alternativ till regionala planer. I huvudstadsområdet kring Oslo och Akershus sker sedan länge en gemensam fysisk planering.

En tvådelad kommunplan

Kommunplanen är det styrdokument som sätter ramarna för utvecklingen och markanvändningen i kommunen. Planen är uppdelad i två delar, en samhällsdel och en arealdel. Samhällsdelen anger en generell inriktning för kommunens utveckling och det fortsatta planarbetet med handlingsprogram och prioriteringsordning för planläggning. Samhällsdelen är inte bindande. Arealdelen, med mark- och vattenanvändningskarta inklusive hänsynskarta, är rättsligt bindande för myndigheter och enskilda. Antagandet av kommunplanen kan inte

SOU 2018:46 Internationella planeringssystem

105

överklagas. En planstrategi tas fram varje mandatperiod där också kommunplanens aktualitet prövas (se avsnitt 5.3).

Det krävs dispens för att avvika från planen. Dispenser behandlas av kommunen med remiss till Fylkesmannen. Det finns normalt ingen rätt till ersättning för den som missgynnas av kommunplanen. Om planen anger att marken ska tas i anspråk för vissa allmännyttiga ändamål, och marken inte regleras på det sätt som anges i planen inom fyra år, har dock fastighetsägaren rätt till ersättning.

Fylkesmannen som medlare

Fylkesmannen har en viktig roll i arbetet med kommunplanens arealdel. I Norge har statliga sektorsmyndigheter möjlighet att lämna invändningar på kommunplanens arealdel, s.k. innsigelser. Även Fylkesmannen kan göra detta. Om Fylkesmannen själv har innsigelser på kommunplanen, tas en annan Fylkesman in som medlare.

Även om de statliga myndigheternas innsigelser (invändningar) mot planen lämnas direkt till kommunen ska Fylkesmannen fungera som medlare, om innsigelser kvarstår inför kommunens antagande av planen. Om Fylkesmannen inte kan ena kommunen och den berörda statliga myndigheten kring en innsigelse, får departementet besluta huruvida kommunplanen ska ändras eller om innsigelsen ska avslås. Se även figur 5.2.

Totalt finns det tjugotvå olika myndigheter som har i uppgift att bevaka olika sektoriella intressen. Departementet handlägger årligen cirka 30 kommunplaner med kvarstående innsigelser.

Områdesregulering och detaljregulering

Det finns två typer av reguleringsplaner (detaljplaner), områdesregule-

ring och detaljregulering. Områdesregulering används främst för större

områden och mer omfattande urbana projekt, medan detaljregulering är tillämpliga på mindre områden och begränsade byggprojekt. En reguleringsplan kan i Norge utarbetas av kommunen eller av en privat aktör. Ansvaret för att planförfarandet följer kraven i lagen, liksom själva antagandet av planen, ligger dock alltid hos kommunen.

Internationella planeringssystem SOU 2018:46

106

Detaljplanekravet gäller för större byggen och anläggningar. I kommunplanens arealdel kan kommunen också redogöra för i vilka andra fall detaljplanekravet gäller. En reguleringsplan får strida mot kommunplanen, men då krävs mer omfattande konsekvensbeskrivningar.

SOU 2018:46 Internationella planeringssystem

107

Bygglov utifrån kommunplanen

Kommunplanen gäller parallellt med reguleringsplanerna och kan i vissa avseenden reglera samma saker. Om planerna strider mot varandra, gäller den sist antagna planen.

Genom 2015 års kommunplan upphävde Oslo kommun i princip alla reguleringsplaner inom den centrala staden som antagits före år 2000, undantaget sådana planer som innehöll skyddsbestämmelser. I stället innehåller kommunplanen övergripande riktlinjer för bebyggelseutvecklingen för detta område. Kravet på att ny bebyggelse ska regleras med reguleringsplan gäller dock alltjämt i hela kommunen, men genom en föreskrift i kommunplanen har kommunen möjlighet att medge dispens från plankravet. Exploatörerna är därför vanligtvis angelägna om att utforma sina byggprojekt utifrån de övergripande riktlinjerna i kommunplanen för att plankravet inte ska aktualiseras. Systemet ger samtidigt kommunen en stark förhandlingsposition i bygglovsskedet.

För att tydliggöra vad som utgör en önskvärd utveckling har Oslo kommun även utarbetat ”informella planer” som saknar stöd i plan- och bygglagen. Dessa planer tillämpas som komplement till den bindande kommunplanen (veiledende plan for det offentlige rom, VPOR). Planerna används vid sidan om kommunplanen för att på områdesnivå lägga fast principer om hur gaturum, bebyggelse och grönstruktur m.m. bör utvecklas.

5.2.2 Det danska plansystemet

Danmark utgör cirka en tiondel av Sveriges yta. Landet är det tätast befolkande landet i Norden med cirka 5,5 miljoner invånare. I och omkring huvudstaden Köpenhamn bor cirka 1,2 miljoner människor. 85 procent av befolkningen bor i städer och 55 procent av landets areal är jordbruksmark. Danmark är indelat i 98 kommuner.

Internationella planeringssystem SOU 2018:46

108

Ett nationellt ramverk för fysisk planering

All fysisk planering i Danmark regleras i planlagen. Den nationella landsplanläggningen består av – landsplanredogörelse – landsplandirektiv – översikt av nationella intressen.

Landsplanredogörelsen är regeringens information till kommuner och regioner om hur den ser på utvecklingen av fysisk planering de kommande åren. Genom landsplandirektiv kan erhvervsministern (motsvarar näringsministern i Sverige) lägga fast bindande ramar för innehållet i kommunernas planläggning. Var fjärde år publicerar erhvervsministern även en översikt över nationella intressen, vilka sammanfattar statens krav för kommunal planering. Se mer om nationella intressen under rubriken Indsigelse.

Nationell nivå

Program och riktlinjer Bindande planer

Landsplanredogörelsen och översikt av nationella

intressen

Regionala näringslivs-,

utvecklings och tillväxtstrategier

Planstrategi

Regional nivå

Kommunal nivå

Planer för vatten och

Natura 2000-områden samt landsplandirektiv

Kommunplan och

lokalplaner

Program för tillgång och

utvinning av naturresurser samt

Fingerplan för huvudstadsområden

SOU 2018:46 Internationella planeringssystem

109

Regionala tillväxt- och utvecklingsstrategier

I Danmark genomfördes en reform 2007 då man tog bort amterna (länen) och införde fem regioner som styrs av folkvalda organ. De fem regionerna ska i samarbete med regionala tillväxtforum utarbeta regionala näringslivs-, utvecklings- och tillväxtstrategier. Det är bara för huvudstadsregionen som det sker en regional fysisk planering. Den s.k. fingerplanen för Huvudstadsregionen är en statlig regional plan och har varit ramen för kommunernas fysiska planering i årtionden. Planen är bindande för kommunerna.

På regional nivå finns även bindande program för tillgång och utvinning av naturresurser, en råstofsplan.

Kommunplanen gäller i tolv år

Kommunerna ska enligt planlagen upprätta en kommunplan, som omfattar en period om tolv år. Kommunplanen ska definiera de övergripande målen och riktlinjerna för kommunens utveckling. Den mark som enligt planen ska tas i anspråk bör inte överstiga behoven inom tidsramen. Kommunplanen konkretiserar i ett rumsligt perspektiv de politiska målen för utvecklingen inom kommunen, förhållandet till den nationella landsplanläggningen, liksom till relevanta regionala dokument. Kommunplanen innehåller också en redogörelse för hur planen uppfyller kommunens planstrategi (se avsnitt 5.3) och hur konkreta förslag i planen kronologiskt ska implementeras.

Indsigelse

Om det finns en statlig invändning mot ett förslag till en kommunplan, kan kommunfullmäktige inte anta planen. Det heter att en myndighet kan lämna indsigelse. En indsigelse fungerar som ett veto. Indsigelsen ska grunda sig i de hänsyn som myndigheten ska säkerställa.

Först och främst har erhvervsministern på regeringens vägnar skyldighet att lämna indsigelse mot ett förslag till kommunplan som inte stämmer överens med nationella intressen. Med moderniseringen av planlagen sommaren 2017 är de nationella intressena fokuserade till fyra ämnen. De nationella intressena är

Internationella planeringssystem SOU 2018:46

110

– tillväxt- och näringslivsutveckling – natur- och miljöskydd – kulturarvs- och landskapsbevarande – nationella och regionala anläggnings- och landsplanedirektiv.

En sektorminister kan uppmana erhvervsministern att göra indsigelse på sektorministerns vägnar. Därtill kan grannkommuner, i huvudstadsregionen alla kommuner, lämna indsigelse. Regionrådet (motsvarande landstingsfullmäktige) kan lämna indsigelse mot den del av ett förslag till kommunplan som strider mot den regionala råstofplanen. Regionrådet ska underrätta erhvervsministern om detta. Därtill finns en möjlighet för nationalparksfonder, som formellt inte är en myndighet, att lämna indsigelse mot ett förslag till kommunplan om det har betydelse för nationalparken.

De kommuner och myndigheter som har lämnat en indsigelse ska tillsammans med ansvarig kommun förhandla sig fram till en lösning. Kommunen kan anta en kommunplan först när parterna har enats om en lösning. Först om en lösning inte är möjlig, kan en av parterna begära att erhvervsministern avgör tvisten.

Kommunplanen och efterföljande planering

Kommunplanen utgör grund för lokalplaner (detaljplaner) och styr kommunens beslut vid individuella bygglovsprövningar eller beslut om ändrad markanvändning. Även den kronologiska ordningen som redovisas i kommunplanen kan vara grund för att kommunen inte beviljar lov för specifika projekt.

Kommunplanen är bindande för efterföljande planering. Kommunerna väljer dock själva hur grundligt riktlinjer och ramverk behandlas i kommunplanen. Det handlar mycket om hur flexibel kommunen önskar vara i sin efterföljande planläggning.

En lokalplan krävs när det är nödvändigt för att säkra kommunplanens genomförande. Det är i dessa fall ett kommunalt ansvar att skyndsamt utarbeta förslag till lokalplan. Möjlighet finns då att begära att byggherren bistår med utarbetandet av planen.

SOU 2018:46 Internationella planeringssystem

111

5.3 Inspiration från Norge och Danmark

Utifrån våra analyser av våra grannländers planering har vi tagit fasta på ett antal delar i den översiktliga planeringen. Det är verktyg som vi anser kan bidra till ett utveckla vår svenska översiktsplanering till gagn för efterföljande planering och prövning.

5.3.1 En nationell ram för kommunplanen

Bostadsplaneringskommittén pekade 2015 på att Sverige saknar en sammanhållen nationell syn på landets fysiska miljö och struktur och en planering för detta. Kommittén menade att avsaknaden av en sammanhållen statlig syn på fysisk planering innebär svårigheter för myndigheter och kommuner att hantera de utmaningar som ställs på samhällsplaneringen på ett effektivt sätt (SOU 2015:59 s. 420).

I Danmark och Norge ges nationella ramar för kommunal planering. I Danmark tas en landsplanredogörelse fram med regeringens visioner för utvecklingen av fysisk planering efter varje val till folktinget. Ett annat statligt verktyg för den kommunala planeringen i Danmark är en översikt av nationella intressen som tas fram vart fjärde år. Översikten avgränsar statens ingångar i den kommunala planeringen.

I Norge finns de nationella förväntningarna för regional och kommunal planering som presenteras vart fjärde år. Huvudfrågorna i de nationella förväntningarna från 2015 är klimat och energi, stads- och tätortsutveckling, kollektivtrafik och infrastruktur samt värdeskapande ekonomisk utveckling. De behandlar även natur- och kulturmiljö, landskap samt hälsa, livskvalitet och uppväxtmiljö, som alla har koppling till den regionala utvecklingen.

5.3.2 En kommunal planstrategi ger kontinuitet

Som vi uppmärksammar i kapitel 4, finns det brister i kontinuiteten i översiktsplaneringen bland kommunerna i Sverige. Kompletteringar i bestämmelserna om kommunens aktualitetsprövning av översiktsplanen infördes både 1996 och 2011. Ändå kvarstår problematiken. Här ser vi att plansystemen i Danmark och Norge kan ge inspiration till hur översiktsplaneringen kan vitaliseras.

Internationella planeringssystem SOU 2018:46

112

Planstrategin har breddat det politiska engagemanget i Danmark

Under första hälften av varje mandatperiod ska de danska kommunerna ta fram en strategi för den rumsliga planeringen. Strategin ska beskriva den politiska målsättningen och hur planeringen har utvecklats sedan förra mandatperioden. Strategin ska också innehålla ett beslut om den gällande kommunplanen ska revideras i delar eller i sin helhet. Flera kommuner har sedan detta krav infördes utvecklat ett arbetssätt som binder samman strategin för planering med andra kommunala policydokument som till exempel näringslivsutveckling, kultur och hälsa. Detta har lett till att den kommunala planeringsstrategin har genererat ett bredare politiskt engagemang och stöd i hela organisationen.

Norge har infört en planstrategi med inspiration från Danmark

De norska kommunerna har krav på sig att under första året varje mandatperiod besluta om en planstrategi. Planstrategin ska ange möjligheter och utmaningar för utvecklingen inom kommunen liksom behovet av planeringsinsatser under mandatperioden. I planstrategin ska den nya kommunledningen även ta ställning till om kommunplanen är aktuell och ska fortsätta att gälla eller om hela eller delar av planen ska ses över.

5.3.3 En lagreglerad standard för användningen

Kommittédirektiven anger att vi ska utreda hur redovisningen av översiktsplanen bör utformas för att skapa förutsättningar för en hållbar samhällsutveckling och underlätta efterföljande planering. I PBL är kraven på översiktsplanens innehåll begränsade, medan kraven på redovisning går längre i Norge och i Danmark.

Sex övergripande områdesanvändningar i Norge

Kommunplanen i Norge är uppdelad i två delar, en samhällsdel och en arealdel. Det finns sex olika typer av användning som kan anges i kommunplanens arealdel (frivillig precisering anges inom parentes):

SOU 2018:46 Internationella planeringssystem

113

– Bebyggelse och anläggningar

(bostäder, fritidsbebyggelse, centrum, köpcenter, företag, offentliga och privata verksamheter, turistanläggningar, materialutvinning, kommersiella byggnader, idrottsanläggningar, övriga anläggningar, utevistelse, gravplatser och urnlundar) – Transport- och kommunikationsanläggningar

(vägar, järnvägar, flygplatser, hamnar, huvudnät för cykeltrafik, nät för kollektivtrafik, kollektivtrafikknutpunkt, parkeringsplatser, korridorer för teknisk infrastruktur) – Grönstruktur

(naturområden, vandringsled, friluftsområden, parker) – Försvaret

(olika typer av militära ändamål) – Lantbruks-, natur- och friluftsanvändning samt renskötsel

(dels områden för nödvändiga åtgärder för lantbruk, renskötsel samt näringsverksamhet som hör till gården, dels områden med spridd bostads-, fritids- eller näringsbebyggelse) – Användning och skydd av sjö och vattendrag samt tillhörande

strandzon (transporter, farleder, fiske, akvakultur [t.ex. fiskodling], dricksvattentäkt samt natur- och friluftsområden, vart för sig eller i kombination).

Krav på zonering och riktlinjer i Danmark

En kommunplan i Danmark kan utformas på olika sätt och kan omfatta särskilda områden eller teman. Det finns dock vissa delar som planen måste innehålla, bl.a. en huvudstruktur, riktlinjer, ramar för lokalplanläggning och kartor. Huvudstrukturen omfattar hela kommunens geografiska område med tre zontyper: – stadsbygd – landsbygd – sommarhusområden.

Internationella planeringssystem SOU 2018:46

114

I kommunplanen ska det enligt planlagen finnas riktlinjer för ett flertal olika teman. Mark som tas i anspråk för stads- och sommarhuszoner är en sådan punkt, liksom att ta tillvara jordbruksintressen. Det är även obligatoriskt att i planen behandla detaljhandel.

115

6 Att utveckla översiktsplaneringen

I detta kapitel presenterar vi vår syn på behovet av reformer för översiktsplanering enligt PBL. Vi utvecklar på vilket sätt översiktsplanen kan underlätta för efterföljande planering och vad som är rimligt att uppnå inom ramen för översiktsplaneringen.

6.1 Vårt uppdrag – att underlätta för efterföljande planering

Vårt uppdrag är att utreda hur översiktsplaneringen kan utvecklas i syfte att öka förutsebarheten i efterföljande planering och i beslut som avser hur mark och vatten ska användas. I det ingår att utreda hur dialogen mellan stat och kommun i större omfattning kan klaras av inom ramen för översiktsplaneringen så att genomförandet av konkreta projekt underlättas. Enligt direktiven kan en delvis bindande översiktsplan vara ett sätt att åstadkomma ökad förutsebarhet. Därför behöver vi titta särskilt på det. I direktiven lyfter regeringen även fram att dagens översiktsplaner inte ger tillräcklig vägledning och att det är oklart om de kan anses aktuella.

Uppgiften att öka översiktsplanens vägledande funktion och se till att planen hålls aktuell leder vidare till att det behövs tydliga ställningstaganden från såväl stat som kommun. Det förutsätter att redovisningen i kommunernas översiktsplaner är tydlig och lätt att förstå samtidigt som staten behöver ge klara besked om de statliga intressena i planeringen. För att planerna ska vara aktuella behöver såväl planeringen som dialogen mellan staten och kommunen ske kontinuerligt.

Direktiven innehåller även flera begränsningar som påverkar våra förslag. Det får inte bli alltför omständligt att ta fram en översiktsplan och systemet måste vara hanterbart, oavsett i vilken kommun

En utvecklad översiktsplanering SOU 2018:46

116

det ska tillämpas. Det måste även finnas tillräcklig flexibilitet i systemet för att kunna avvika från den inriktning som angetts i planen, då behov och förutsättningar kan skifta med tiden. Förslagen får inte heller leda till väsentligt andra förutsättningar för planering enligt annan näraliggande lagstiftning. Processen ska även ge myndigheter och enskilda möjlighet att påverka översiktsplanen.

6.2 Översiktsplanering ger möjlighet att planera för en hållbar utveckling

Som utgångspunkt för våra förslag i kommande kapitel är det viktigt att ge en bild av översiktsplanens uppgift i plansystemet – att forma en långsiktigt hållbar utveckling för den fysiska miljön.

En utvecklingsstrategi för kommunen

Att i översiktsplanen lyfta fram en bild av vad kommunen har för kvaliteter, vart man strävar och på vilket sätt, ger en strategisk inriktning och underlag för lokal och regional samverkan för flera olika sektorer. Översiktsplaner behöver utgå från omvärldsanalyser och mål för utvecklingen i ett nationellt, regionalt och mellankommunalt perspektiv.

Ställningstaganden till förändringar och utvecklingsbehov kräver ofta ett tidsperspektiv på 10–20 år. Men den byggda miljön ska vanligen bestå under en längre tid än så. För att bedöma förutsättningarna för en långsiktigt hållbar bebyggelseutveckling behöver perspektivet vara betydligt längre. Det gäller exempelvis förhållningssätt till ett förändrat klimat.

En närmare vägledning för mark- och vattenanvändningen

Översiktsplanen är övergripande till sin natur och kan därmed inte ge alla svar, men kunskapen om förutsättningarna som den bygger på behöver vara så ingående att planen kan ligga till grund för en hållbar utveckling. Översiktsplanen är inte produktionsförberedande och med-

SOU 2018:46 En utvecklad översiktsplanering

117

för därför i sig självt inte några direkta förändringar. En väl genomarbetad, förankrad och aktuell översiktsplan underlättar däremot detaljplanering, bygglovshantering och andra tillståndsprövningar.

Dialogen i översiktsplaneprocessen är viktig för efterföljande planering

Processen att ta fram en översiktsplan är betydelsefull för en effektiv planering. Genom dialogen mellan stat och kommun i översiktsplaneprocessen är det möjligt att på en övergripande nivå klargöra om staten kan komma att motsätta sig kommunens efterföljande detaljplaneförslag. Därtill ges kommunmedlemmarna möjlighet att i dialogen tillföra kunskaper om värden och intressen som har betydelse för hur bebyggelsen bör användas, utvecklas och bevaras. Beslut som grundar sig på genomarbetade och aktuella översiktsplaner kan minska risken för överprövning och överklaganden.

6.3 Utveckling som påverkar översiktsplaneringen

Översiktsplaneringen i kommunerna utgör en del av samhällsplaneringen i ett större sammanhang. Aktuella behov och önskemål styr vilka frågor som är i fokus. Kommunens ambitioner tillsammans med förändringar i närområdet, regionalt och globalt, påverkar översiktsplaneringen. Tillsammans med den tekniska utvecklingen och tillgänglig kompetens sätter det ramar för vad som är möjligt att åstadkomma i planeringen. Nedan anger vi några utvecklingsriktningar som vi ser påverkar planeringen.

Ett förändrat klimat

Klimatets förändringar berör oss som individer och samhället i stort. Översiktsplaneringen är ett viktigt verktyg för att forma en klimatsmart struktur som främjar en vardag som leder till minskad klimatpåverkan. En medveten långsiktig planering behövs för att anpassa samhället till de klimatförändringar som märks redan i dag och för de som väntar i framtiden.

En utvecklad översiktsplanering SOU 2018:46

118

En digitaliserad planprocess skapar nya möjligheter

Digitaliseringen i samhället påverkar bebyggelseutvecklingen och våra befintliga strukturer utifrån bl.a. nya rese- och konsumtionsmönster. Detta kommer i sig skapa nya angreppssätt för hur vi planerar. Det är dock svårt att förutse hur översiktsplanens form kommer att utvecklas på längre sikt. Oavsett digitalisering och standarder kommer översiktsplanen även framöver behöva anpassas till de lokala förutsättningarna. En digitaliserad planprocess ger dock nya möjligheter, bl.a. kan den främja dialogen om översiktsplanen och dess inriktning för efterföljande beslut.

Ökad konkurrens om kompetens

Vi ser i den närmaste framtiden en fortsatt konkurrens om personer med kompetens för översiktsplanering. Dagens arbetskraft är betydligt mer rörlig än tidigare generationer och konsultbranschen för planläggning växer. Ökade skillnader mellan olika delar av landet skapar därtill svårigheter för många kommuner att rekrytera efterfrågad kompetens. Kompetens inom och erfarenhet från centrala delar av plansystemet är av stor betydelse för den kontinuerliga översiktsplaneringen.

Urbanisering och levande landsbygd

Även om huvuddelen av Sveriges befolkning väljer att bo i stadsmiljöer är det tydligt att det finns ett ökat intresse av att bo och verka på våra landsbygder. Den digitala utvecklingen underlättar också möjligheterna att bo på en mindre ort, men ta del av och verka på en global marknad. Samtidigt medför den demografiska utvecklingen att kommunen har olika förutsättningar för att fullgöra sina uppgifter. Översiktsplanen med sitt långsiktiga perspektiv är i detta sammanhang ett viktigt planinstrument.

SOU 2018:46 En utvecklad översiktsplanering

119

Starkare regioner

Den regionala nivån har varit omdebatterad i Sverige under många år. Regionfrågan, liksom kommunfrågan, har samtidigt varit föremål för reformer eller reformförsök i Danmark, Finland och Norge. Även om det finns stora variationer går länderna mot strukturreformer för att bilda nya större regioner och kommuner.

Regeringen beslutade nyligen en lagrådsremiss för utveckling av den regionala fysiska planeringen, liksom en proposition för en mer enhetlig organisation för det regionala utvecklingsansvaret i Sverige (prop. 2017/18:206). Dessa förslag ökar betydelsen av regionala och mellankommunala frågor i kommunernas översiktsplanering.

6.4 Vår syn på reformbehovet

Översiktsplanen har en central funktion i PBL-systemet och ska därigenom tillgodose många olika behov. Kommittédirektiven innehåller flera anvisningar och riktlinjer för hur våra förslag om en utvecklad översiktsplanering bör utformas, antingen uttalade eller underförstådda. Utöver de riktlinjer som framgår av våra direktiv menar vi att det finns fler behov som behöver tillgodoses för att en reform av den nuvarande ordningen ska bli framgångsrik.

Vi gör inte anspråk på att redovisa alla de behov som en översiktsplan bör tillgodose. Det beror på att vårt uppdrag inte handlar om en förutsättningslös översyn av översiktsplaneringen, utan framför allt om att utveckla översiktsplanen så att den ger bättre förutsättningar för den efterföljande planeringen. I det följande redogör vi för det reformbehov vi ser utifrån tre nyckelbegrepp; kontinuitet, god tillämpning och tydliga besked.

Översiktsplanering behöver bedrivas kontinuerligt

Att översiktsplanen hålls aktuell har enligt oss stor betydelse för att den ska ge tillräckligt stöd för efterföljande planering. En kontinuerlig översiktsplanering bygger på att löpande komplettera översiktsplanen utifrån förändrade behov och förutsättningar.

En utvecklad översiktsplanering SOU 2018:46

120

Ökat politiskt engagemang och aktuellt planeringsunderlag från staten

Att översiktsplaneringen bedrivs kontinuerligt påverkar förutsättningarna för efterföljande planering. En förutsättning för kontinuitet är politiskt engagemang i översiktsplaneringen. För det behövs rutiner som säkerställer att planeringen diskuteras regelbundet av den politiska ledningen och att staten fortlöpande tillhandahåller aktuellt planeringsunderlag.

Befintliga planinstrument i PBL erbjuder flexibilitet

De planinstrument som finns i PBL i dag är flexibla. Vi anser att dessa täcker de olika planeringsbehoven som finns i kommunerna. Vi ser dock behov av vägledning för att utveckla hur de olika planinstrumenten kan användas i en kontinuerlig översiktsplanering.

PBL ska ge stöd för god tillämpning

Dagens stadsbyggande är ofta inriktat på förtätning och omvandling av redan ianspråktagen mark, vilket många gånger medför komplexa förutsättningar för planering och byggande. Genomförandet av olika byggprojekt förutsätter därigenom en mängd ställningstaganden, där olika tekniska och ekonomiska förutsättningar behöver balanseras mot de juridiska och politiska förutsättningarna.

Planen ska ge svar på en övergripande nivå

Översiktsplaneringen utgör en del av ett större planeringssystem, där de olika plannivåerna samverkar med varandra. För att systemet ska vara fungera på ett ändamålsenligt sätt behöver det finnas en balans mellan de resurser som planeringen tar i anspråk och den nytta som uppnås genom planen. I översiktsplanen bör kommunen klarlägga förutsättningarna för den efterföljande planeringen i sådan utsträckning att det i allt väsentligt står klart vad som kommer att krävas för att bebyggelsen ska kunna tillåtas.

SOU 2018:46 En utvecklad översiktsplanering

121

Planens redovisning ska göra det möjligt att överblicka den tänkta utvecklingen

För att översiktsplanen ska fungera på avsett sätt behöver den vara tydlig. Samtidigt får planen inte bli så omfattande att de ställningstaganden som görs skyms av redovisningar av olika planeringsförutsättningar m.m. Det är en balansgång mellan behovet av att vara tillräckligt utförlig och att ändå ge förutsättningar för att alla ska kunna förstå och överblicka den inriktning för utveckling som planen ger.

Planen behöver både ge stöd för efterföljande planering och möjlighet att hantera bygglov utan detaljplan

Trots betydande skillnader mellan kommunerna i landet när det gäller förutsättningarna för den fysiska planeringen, ska regelverket fungera över hela landet. I många kommuner sker exempelvis en stor del av byggandet utan stöd av en detaljplan, vilket medför delvis andra krav på översiktsplanens innehåll. Översiktsplanen behöver med andra ord utformas så att den ger stöd såväl för efterföljande detaljplanering som för att hantera bygglov utan detaljplan.

Regelverket bör stödja en digital tillämpning

Regelverket bör även skapa goda förutsättningar för en övergång till digitala planeringsformer. En digital planering kan ge såväl myndigheter som enskilda större möjlighet att bedöma vilka konsekvenser som planen kan tänkas ge upphov till. En gemensam digital plattform kan underlätta planering över kommungränserna.

Staten behöver ge tydliga besked

Översiktsplanen bör även i fortsättningen vara den arena där staten och kommunen kommer överens om de stora dragen när det gäller hur mark och vatten ska användas. För att en sådan överenskommelse ska få reell betydelse, måste översiktsplanens innehåll vara tillräckligt tydligt för att konsekvenserna av planen ska kunna över-

En utvecklad översiktsplanering SOU 2018:46

122

blickas. Kraven på planens innehåll behöver därigenom vara ändamålsenligt utformade liksom kraven på länsstyrelsens yttranden i olika skeden.

Tydliga besked om ingripandegrunderna

Staten behöver ge tydliga besked i de frågor som omfattas av statens tillsyn, dvs. ingripandegrunderna. Tydliga besked förutsätter att de statliga myndigheterna har förmåga att fullgöra den roll som PBLsystemet förutsätter. Länsstyrelsen har en särskilt viktig funktion i dialogen mellan staten och kommunen.

Tydlighet om mål och krav

Genomslaget för statliga intressen underlättas om mål och krav är tydligt formulerade. Kommunen behöver ges bättre förutsättningar för att kunna ta hänsyn till statens intressen, genom utvecklad vägledning och tydliga underlag. För bättre målstyrning inom staten behöver prioriteringarna på nationell nivå klargöras. Både i Danmark och Norge finns förebilder för ett nationellt ramverk för kommunal planering.

123

7 En bindande översiktsplan?

Enligt våra direktiv ska vi utreda hur översiktsplaneringen kan utvecklas med inriktningen att översiktsplanen åtminstone delvis kan göras bindande. Syftet är att skapa ökad förutsebarhet, bl.a. för att förbättra förutsättningarna för efterföljande planering och en långsiktigt hållbar användning av mark och vatten.

Frågan om en bindande översiktsplan har stor betydelse för våra förslag om hur översiktsplaneringen kan utvecklas. I detta kapitel redovisar vi därför vår syn på en bindande översiktsplan, som en grund för våra förslag i övrigt.

Inledningsvis redogör vi för vad som avses med en bindande översiktsplan. Sedan går vi igenom förutsättningarna för en bindande översiktsplan i avsnitt 7.2 och 7.3, för att därefter redogöra för våra överväganden om översiktsplanen bör göras bindande eller inte i avsnitt 7.4. Slutligen redogör vi i avsnitt 7.5 för våra överväganden när det gäller möjligheten att ändra kraven på bygglov genom översiktsplanen.

7.1 Vad menas med att översiktsplanen ska vara bindande?

Inriktningen för en reform bör alltså, enligt direktiven, vara att översiktsplanen åtminstone delvis kan göras bindande. Frågan är vad detta innebär i praktiken – för vem ska den vara bindande och på vilket sätt? När det gäller dessa frågor ger direktiven visserligen ingen konkret vägledning för hur våra förslag bör utformas, men däremot hur översiktsplanen inte bör utformas:

En bindande översiktsplan SOU 2018:46

124

– Kravet på redovisning bör inte bli så omfattande att det blir om-

ständligt för kommunen att göra en ny översiktsplan. – Även om översiktsplanen i vissa avseenden görs bindande bör

detta inte utesluta en annan markanvändning än den som har bestämts i översiktsplanen; genom detaljplaneläggning bör det vara möjligt med en markanvändning som strider mot översiktsplanen. – Översiktsplanen bör inte medföra väsentligt ändrade förutsättningar

för planering enligt annan lagstiftning, t.ex. väglagen (1971:948) eller lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.

I det följande redogör vi för några principiellt olika modeller, eftersom en översiktsplan kan vara bindande på flera olika sätt. Våra överväganden om de olika modellerna finns i avsnitt 7.4.1.

1. En översiktsplan som är bindande mot alla

En modell kan vara att planen görs bindande för alla. Kommunen skulle då bindas på så sätt att kommunen inte fick anta nya detaljplaner som stred mot översiktsplanen. Byggnadsnämnden skulle inte heller kunna ge lov i strid mot planen, annat än i fråga om små avvikelser m.m. som är förenliga med planens syfte. Även enskilda skulle bindas av planen genom att bygglov eller andra tillstånd relaterade till användningen av mark och vatten inte skulle kunna ges på ett sätt som stred mot översiktsplanen.

Staten skulle också bindas av planen. Länsstyrelsen skulle inte kunna överpröva en detaljplan som var förenlig med översiktsplanen. Statliga myndigheter skulle inte heller kunna fatta beslut i strid med den markanvändning som bestämts i planen – naturreservat skulle inte kunna bildas och tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken och koncession för bearbetning av koncessionsmineral enligt minerallagen (1991:45) skulle inte kunna ges i strid med översiktsplanen. Staten skulle inte heller kunna anta väg- och järnvägsplaner i strid med översiktsplanen.

SOU 2018:46 En bindande översiktsplan

125

2. En översiktsplan som liknar områdesbestämmelser

Vi har även övervägt alternativet att översiktsplanen skulle ges samma verkan som områdesbestämmelser.

Genom områdesbestämmelser kan kommunen reglera bl.a. grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för bebyggelse, fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål, om det behövs för att säkerställa syftet med översiktsplanen eller för att tillgodose ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken (4 kap. 42 § PBL).

Förarbetena till ÄPBL (prop. 1985/86:1 s. 601 f.) anger både möjligheter och begränsningar när det handlar om att reglera grunddragen i markanvändningen. Som exempel på markanvändningar ges olika nyttjanden såsom bebyggelse, fritidsanläggningar eller kommunikationsleder. Det finns inget exempel som syftar till enbart bevarande eller skydd. Av propositionen (s. 105 f.) framgår vidare att kommunen inte genom områdesbestämmelser får avsätta områden för friluftsliv eller områden med skydd för särskilda naturvärden. Enligt förarbetena bör kommunen då i stället använda sig av bestämmelser som i dag motsvaras av 7 kap. miljöbalken, t.ex. natur- eller kulturreservat. Det har inte varit lagstiftarens avsikt att områdesbestämmelser som medför byggförbud med expropriativa effekter ska kunna antas utan att det samtidigt är möjligt att begära inlösen. Motiven till den valda ordningen framgår inte helt tydligt, men begränsningarna kan tänkas vara kopplade till egendomsskyddet i regeringsformen (2 kap. 15 § RF).

Den praktiska erfarenheten av områdesbestämmelser är i vissa avseenden mindre goda. Bland annat menade PBL-kommittén att möjligheterna att reglera grunddragen ibland används på fel sätt (SOU 2005:77 s. 519 f.). Svårigheterna gäller bl.a. att kommunerna direkt eller indirekt inför bestämmelser som är utformade som ett byggnadsförbud. Att det finns svårigheter att använda områdesbestämmelser på detta sätt framgår av flera regeringsbeslut där områdesbestämmelser har upphävts.1 Vidare anses det inte vara möjligt att ange att ett område ska användas som naturmark.2

1 M91/3189, 3190/9, M94/4904/9, In96/1146/PL, M 2000/1611/Hs/P, M6006/327/F/P. 2 Mark- och miljööverdomstolens dom den 23 mars 2016 i mål nr P 8900–15.

En bindande översiktsplan SOU 2018:46

126

PBL-kommittén ansåg att de omfattande problemen vid tillämpningen talade för att det var tveksamt att behålla möjligheten att reglera grunddragen genom områdesbestämmelser, huvudsakligen på grund av de svårbegripliga rättsverkningarna för sakägarna. Vidare menade kommittén att eftersom den fullständiga lämplighetsprövningen inte genomförts kunde sakägarna inte förutse vilka eventuella rättigheter eller skyldigheter som bestämmelserna ger. Områdesbestämmelserna fungerar då närmast som ett nybyggnadsförbud, varför kommittén ansåg att regleringsmöjligheten borde tas bort (betänkandet s. 525 f.). Regeringen ansåg dock att möjligheten att reglera grunddragen borde behållas (prop. 2009/10:170 del 1 s. 221).

Egendomsskyddet medför att det är svårt att med bindande verkan ange en markanvändning i översiktsplanen som innebär restriktioner i förhållande till den pågående användningen. Kommunen skulle då behöva ersätta en fastighetsägare för restriktioner som begränsar möjligheten att förfoga över dennes fastighet.

3. Översiktsplanen som avtal mellan stat och kommun

Ett tredje alternativ vi har övervägt kan beskrivas som ett avtal mellan staten och kommunen. Alternativet kan sägas vara en variant av de s.k. planeringsbeskeden som infördes i PBL 2017 (jfr avsnitt 3.2). Alternativet innebär att länsstyrelsen skulle vara förhindrad att upphäva detaljplaner som har stöd i översiktsplanen, om inte länsstyrelsen i relevanta delar framfört invändningar under processen när översiktsplanen tas fram. Kommunen skulle alltså kunna förlita sig på att staten inte motsatte sig den angivna bebyggelseutvecklingen i vidare mån än vad länsstyrelsen redovisat under översiktsplaneprocessen.

I princip kan detta alternativ sägas vara en vidareutveckling av den ordning som redan gäller, där länsstyrelsen förväntas godta det som anges i översiktsplanen om inte länsstyrelsen framfört invändningar i granskningsyttrandet. Skillnaden ligger i att länsstyrelsen skulle vara formellt bunden av planen, om inte länsstyrelsen reserverat sig mot innehållet eller satt upp vissa villkor för att planen ska kunna godtas.

I detta alternativ skulle planen inte binda kommunen. Om kommunen skulle anta en detaljplan i strid med det som har bestämts i översiktsplanen, skulle länsstyrelsen liksom i dag kunna besluta om att detaljplanen ska överprövas.

SOU 2018:46 En bindande översiktsplan

127

Även detta alternativ innehåller utmaningar. Framför allt handlar det om att planen behöver göras så tydlig att länsstyrelsen ges reella möjligheter att bedöma om planens innehåll står i konflikt med ingripandegrunderna. Kan inte länsstyrelsen bedöma detta bör länsstyrelsen varna för att det finns risk för att staten kommer att motsätta sig efterföljande detaljplaner. Det skulle sannolikt medföra att länsstyrelsen i praktiken sällan eller aldrig skulle kunna godta översiktsplanen utan invändningar, eftersom redovisningen i en översiktsplan sällan är så detaljerad att det är möjligt att fullt ut bedöma hur bebyggelsen förhåller sig till ingripandegrunderna.

4. En översiktsplan som endast är bindande för vissa delfrågor

Vidare skulle översiktsplanens bindande verkan kunna begränsas till vissa delfrågor. I våra direktiv anges att kommunens möjligheter att ändra de ordinarie kraven på bygglov behöver förenklas. Enligt regeringen ska vi således överväga om det är möjligt att låta kommunen införa bindande föreskrifter i översiktsplanen som gör det möjligt att i vissa fall minska de ordinarie kraven på bygglov. I vissa fall kan det enligt regeringen även vara lämpligt att enkelt kunna öka kraven på bygglov, t.ex. när bebyggelsen är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt.

Det kan även diskuteras om det vore lämpligt att genom översiktsplanen slutligt pröva vissa frågor av övergripande karaktär, t.ex. vissa allmänna intressen som ska beaktas vid planläggningen enligt 2 kap. PBL.

Andra tankar om vilka delfrågor som skulle kunna regleras med bindande verkan i en översiktsplan kan fås genom att studera vad som kan bestämmas i andra länder, t.ex. i Norge (se nedan).

5. En översiktsplan av norsk modell

Som vi har redovisat i avsnitt 5.2.1 är den norska kommuneplanen tvådelad, med en bindande arealdel och en samhällsdel som inte är bindande. Genom arealdelen fastställer kommunen vilken markanvändning som tillåts för framtida åtgärder.

Genom arealdelen kan kommunen även besluta vissa ytterligare bestämmelser för markanvändningen (§ 11–9 plan- og bygningsloven):

En bindande översiktsplan SOU 2018:46

128

– Krav på detaljplan för vissa områden eller vissa åtgärder, bl.a. att det

ska finnas områdesregulering innan detaljregulering kan genomföras. – Krav på innehållet i genomförandeavtal, t.ex. antalet bostäder i ett

område, största och minsta lägenhetsstorlek eller att kommunen ska ha förköpsrätt för att köpa en viss andel av bostäder till marknadspris. – Krav för utformning av anordningar för vattenförsörjning, avlopp

och vägar i samband med nya bygg- eller anläggningsåtgärder, bl.a. förbud mot eller påbud av vissa tekniska lösningar. Bland annat kan krav ställas på anslutning till fjärrvärme. – Krav på utbyggnad för att säkra tillgången på samhällsservice, tek-

nisk infrastruktur och grönstruktur innan ett område får tas i bruk och när ett område tidigast får bebyggas, bl.a. i fråga om ordningsföljd när olika områden får bebyggas. – Gränser för vilka områden som får bebyggas, utbyggnadsvolym,

funktionskrav, bl.a. tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga, platser för lek och utevistelse, skyltar, reklam, parkering, friköp av parkeringsplatser och att befintliga bostäder inte får tas i anspråk för något annat ändamål. – Miljökvalitet, estetik, natur, landskap och grönstruktur samt i fråga

om tillfälliga och lätt flyttbara konstruktioner. – Krav på hänsyn som ska tas till bevarande av existerande bebyg-

gelse och annan kulturmiljö. – Krav på förutsättningar som ska klaras och belysas i efterföljande

reglering, bl.a. om uppföljning och tillsyn av miljöfrågor.

För vissa slag av markanvändning kan kommunen även besluta om vissa undantag från den användning som anges i planen, t.ex. om tilllåtligheten av ekonomibyggnader för lantbruk och rennäring. För byggande inom strandskyddsområden kan kommunen även bestämma om vissa undantag från de regler som normalt gäller eller om strängare regler. Kommunen kan även besluta om användning och skydd för vatten samt vissa förutsättningar för vattenverksamhet.

SOU 2018:46 En bindande översiktsplan

129

Ytterligare alternativ

Det finns naturligtvis andra modeller för hur översiktsplanen kan göras bindande. Däremot bör de alternativ som vi redogjort för vara tillräckliga som utgångspunkt för våra överväganden om översiktsplanen bör göras bindande eller inte.

7.2 Bakgrunden till att den nuvarande översiktsplanen inte är bindande

Bedömning: Bestämmelserna om normgivningsmakten i reger-

ingsformen utgör inte längre något hinder mot en bindande översiktsplan.

När ÄPBL tillkom 1987 ansågs det vara en nödvändighet att det uttryckligen framgick att översiktsplanen inte var bindande. Sedan dess har emellertid bestämmelserna i regeringsformen ändrats. Normgivningsmakten bör enligt vår mening inte längre utgöra något hinder mot en bindande översiktsplan. I detta avsnitt utvecklar vi motiven till denna bedömning.

Vissa frågor ska enligt huvudregeln normalt regleras i lag

Med normgivningsmakt avses rätten att besluta om rättsregler, dvs. sådana regler som är bindande för enskilda och myndigheter och som gäller generellt. I regeringsformen, förkortad RF, benämns sådana regler föreskrifter (prop. 2009/10:80 s. 216). Normgivningsmakten regleras i huvudsak i 8 kap. RF.

Enligt RF ska föreskrifter meddelas genom lag om de avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Detta förutsätter att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap. 2 § första stycket 2 RF). Föreskrifter om användningen av mark- och vattenområden och om bebyggelse hör till sådana frågor som avses i bestämmelsen. Riksdagen kan dock bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter, förutsatt att föreskrifterna inte avser vissa frågor som saknar relevans i detta sammanhang (jfr 8 kap. 3 § RF). Om riksdagen

En bindande översiktsplan SOU 2018:46

130

bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, kan riksdagen också medge att regeringen bemyndigar en kommun att meddela föreskrifter i ämnet, s.k. subdelegation (8 kap. 10 § RF). Subdelegation måste dock gå via regeringen och riksdagen kan inte delegera normgivningsmakt direkt till en kommun.

Bestämmelserna om normgivningsmakten är anledningen till att det uttryckligen framgår av PBL att översiktsplanen inte är bindande

I förslaget till plan- och bygglag som regeringen remitterade till Lagrådet 1983 fanns ingen bestämmelse om att översiktsplanen inte skulle vara bindande. I stället föreslog regeringen en lydelse med innebörden att alla kommuner skulle bedriva en översiktlig fysisk planering, som skulle komma till uttryck i en översiktsplan. Planen skulle ange grunddragen av användningen av mark- och vattenområden i hela kommunen samt riktlinjer för bebyggelseutvecklingen (1 kap. 2 § första stycket i det remitterade förslaget). I viss mån var det alltså otydligt vilken verkan ett ställningstagande i översiktsplanen skulle få.

Lagrådet diskuterade i sitt yttrande om översiktsplanen skulle kunna utgöra föreskrifter i regeringsformens mening. Enligt den dåvarande regleringen i RF kunde normgivningsmakt bara delegeras till en kommun när det gällde vissa särskilt utpekade frågor, och frågor om användningen av mark- och vattenområden omfattades inte av den möjligheten. Dessutom skulle kommunens rätt att fatta beslut om översiktsplanen grundas direkt på en lagbestämmelse, och inte via ett bemyndigande från regeringen. Om översiktsplanen kunde anses utgöra föreskrifter, skulle förslaget till ÄPBL således inte vara förenligt med RF.

Enligt Lagrådet kunde det inte uteslutas att översiktsplanen skulle kunna utformas på ett sätt som gjorde att översiktsplanen i realiteten skulle bli bindande för de tillämpande myndigheterna, exempelvis om planen innehöll bestämda direktiv av typen ”ingen bebyggelse får tillkomma”. Lagrådet ansåg att argumenten för att översiktsplanen inte till någon del skulle kunna utgöra normgivning inte var invändningsfria och att förslaget inte borde läggas till grund för lagstiftning (jfr prop. 1985/86:1 bil. s. 207–215).

SOU 2018:46 En bindande översiktsplan

131

Den föredragande departementschefen avfärdade kritiken och redogjorde i propositionen för sin syn på varför han ansåg att det föreslagna plansystemet i alla delar var förenligt med RF (prop. 1985/86:1 s. 8793).

Under riksdagsbehandlingen yttrade sig Konstitutionsutskottet över förslaget till ÄPBL. Utskottet menade att det inte var acceptabelt om det efter riksdagsbehandlingen skulle kvarstå en osäkerhet om ÄPBL var förenligt med grundlagen (KU 1985/86:8 y). Mot denna bakgrund förordade Bostadsutskottet vissa justeringar i lagförslaget i avsikt att undanröja oklarheterna. Utskottet föreslog bl.a. att det uttryckligen skulle framgå av ÄPBL att översiktsplanen inte är bindande. Efter ny remiss godtogs förslaget av Lagrådet med några mindre justeringar. Av den beslutade lagen framgick därför uttryckligen att översiktsplanen inte skulle vara bindande för myndigheter och enskilda (jfr 1 kap. 3 § första stycket ÄPBL). Bestämmelsen överfördes senare till nya PBL och finns numera i 3 kap. 3 §.

Förutsättningarna för subdelegation har förändrats sedan ÄPBL tillkom

Som framgått av redogörelsen ovan medgav RF inte att översiktsplanen gjordes bindande när ÄPBL tillkom. Enligt vår uppfattning har emellertid förutsättningarna för s.k. subdelegation förändrats på ett avgörande sätt sedan dess.

Vid tillkomsten av ÄPBL var utrymmet för subdelegation mindre än vad det är i dag. Liksom i dag gällde huvudregeln att föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna, under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap. 2 § första stycket 2 RF). I dag kan emellertid riksdagen bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter inom alla lagområden, såtillvida föreskrifterna inte medför annan rättsverkan av brott än böter, vissa skatter eller konkurs eller utsökning (8 kap. 3 § första stycket RF). Innan 8 kap. RF ändrades den 1 januari 2011 (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19) kunde sådana föreskrifter enbart delegeras inom vissa särskilt utpekade områden som räknades upp i dåvarande 8 kap. 7 § RF. Den dåvarande bestämmelsen gav inget stöd för den subdelegation som behövs om

En bindande översiktsplan SOU 2018:46

132

översiktsplanen skulle utgöra normgivning.3 Efter ändringen av regeringsformen 2011 är alltså subdelegation möjlig inom alla områden, så länge föreskrifterna inte medför annan rättsverkan av brott än böter, vissa skatter eller konkurs eller utsökning.4

Mot bakgrund av de ändrade reglerna för subdelegation i RF är just denna fråga alltså inte längre något hinder för att införa en bindande översiktsplan. Däremot skulle ett beslut om en översiktsplan som har bindande rättsverkan fortfarande utgöra en föreskrift enligt RF, vilket innebär att en rätt för kommunen att besluta om en sådan föreskrift skulle behöva delegeras först från riksdagen till regeringen och sedan vidare till kommunerna.

7.3 Förutsättningar som har betydelse för om översiktsplanen kan och bör göras bindande

7.3.1 Fördelar med en bindande översiktsplan

Vilka argument talar då för att översiktsplanen ska göras bindande? I detta avsnitt ska vi sammanfatta några av de fördelar som vi ser med en bindande översiktsplan.

Minskad osäkerhet kring statens intressen

Som framhålls i våra direktiv har det stor betydelse för effektiviteten i hela PBL-systemet att staten och kommunen i vissa avseenden är överens om hur mark och vatten bör användas.

Många statliga intressen har stor betydelse för hur marken kan användas. I de planeringssituationer då statliga intressen är otydliga

3 Bestämmelsen medgav bl.a. subdelegation av föreskrifter som avsåg utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö eller tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar. Den dåvarande möjligheten till subdelegation motiverades av behovet att kunna ta in den dåvarande byggnadsstadgans mera detaljbetonade regler om byggande samt föreskrifter i Svensk byggnorm 1975 i en eller flera regeringsförfattningar (prop. 1975/76:209 s. 162 f.). Vid tillkomsten av den dåvarande bestämmelsen erinrade Konstitutionsutskottet om att bestämmelsen inte skulle omfatta annat än detaljbetonade föreskrifter (jfr Lagrådets yttrande i prop. 1985/86:1 bil. s. 209). Den dåvarande bestämmelsen gav därför inget stöd för normgivning genom översiktsplanen. 4 Att grundlagsändringen medförde en viss utökning av riksdagens möjligheter att delegera föreskriftsrätt till regeringen, särskilt när det gäller kommunernas verksamhet, framgår av regeringens uttalanden, jfr prop. 2009/10:80 s. 222 och 271.

SOU 2018:46 En bindande översiktsplan

133

blir det svårt för kommunen att förutse hur staten kommer att förhålla sig till kommunens anspråk. Det exempelvis kan handla om att det är svårt att bedöma vad som är möjligt i förhållande till ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken, om det är otydligt vad det är för värden som utgör grunden för riksintresset.

Som översiktsplaneringen fungerar i dag är det, enligt direktiven, vanligt förekommande att staten och kommunen inte i tillräcklig grad löser ut konflikter inom ramen för översiktsplaneringen. Väsentliga ställningstaganden om vad som utgör en lämplig markanvändning skjuts i stället på framtiden. Förutsättningarna för efterföljande planering blir därmed otydliga.

Vi anser att en bindande översiktsplan bör kunna bidra till ökad tydlighet kring statens intressen, förutsatt att det läggs fast i lag vilka frågor det är som ska prövas genom planen. Det staten inte uttryckligen har motsatt sig i översiktsplanen skulle då vara avgjort inför efterföljande planering, vilket i sin tur skulle leda till ökad förutsebarhet.

Ökad tydlighet kring de övergripande förutsättningarna klargör förutsättningarna för detaljplaneringen

Som framhålls i direktiven har de statliga myndigheterna ofta detaljerade synpunkter när det gäller hur bebyggelse bör lokaliseras, placeras och utformas i enskilda byggprojekt, även när staten inte har framfört några invändningar om den avsedda användningen under arbetet med översiktsplanen. Länsstyrelsens ”veto” när det gäller de s.k. ingripandegrunderna i detaljplaneringen innebär att även grundläggande strukturfrågor – som bör vara avgjorda genom översiktsplanen – kan komma att ifrågasättas i detaljplaneringen.

Om vissa frågor kan redas ut med bindande verkan genom översiktsplanen, bör det bli tydligare vad det är som återstår att pröva i efterföljande planering och prövning. En bindande översiktsplan kan sägas klarlägga förutsättningarna för den kommunala självstyrelsen i den efterföljande planeringen. Tydligare förutsättningar bör även ge bättre förutsättningar för att detaljplaneringen ska kunna ske effektivt.

En bindande översiktsplan SOU 2018:46

134

Tydligare planeringsförutsättningar leder till minskad risk för byggherren och ökad konkurrens inom byggsektorn

Många byggprojekt som förutsätter en detaljplan initieras av enskilda byggherrar. Att ta fram en detaljplan är emellertid förenat med stora kostnader, inte minst när det gäller att klarlägga de tekniska förutsättningarna för den avsedda bebyggelsen. Arbetet är även förenat med risker, där avgörande förutsättningar för att det önskade projektet ska kunna genomföras ibland kan klaras ut först sent i projektet. Exempelvis kan förutsättningarna för att upphäva strandskydd i vissa fall avgöras först genom att en detaljplan antas, vilket innebär stora risker för förgävesprojektering (jfr avsnitt 10.3.4).

Stora risker medför att många mindre aktörer i byggsektorn i dag saknar förutsättningar för att genomföra projekt som förutsätter detaljplaneläggning (jfr SOU 2015:105 s. 151). De otydliga planeringsförutsättningarna gör att endast aktörer med tillräckligt med kapital har resurser för att inleda en planläggning. Tydliga förutsättningar bör leda till att fler aktörer tar initiativ till planläggning, vilken i sin tur skapar förutsättningar för en effektiv konkurrens i hela byggsektorn (jfr 2 kap. 3 § första stycket 4 PBL). Tydliga planeringsförutsättningar kan alltså få stor betydelse för frågor långt utanför PBL-systemet.

Som framhålls i direktiven kan kommunen genom tidig planering skapa bättre beredskap för förändringar, exempelvis när det gäller kommunala investeringar i infrastruktur som krävs för att möjliggöra en exploatering. Det bör bidra till ett snabbare genomförande när en exploatör vill genomföra ett byggprojekt.

Även dessa aspekter bör kunna anses vara en del av nyttan med en bindande översiktsplan.

7.3.2 Svårigheter med att åstadkomma en bindande översiktsplan

Även om RF:s bestämmelser om normgivningsmakten inte längre bör utgöra något hinder för en bindande översiktsplan (jfr avsnitt 7.2), kan det naturligtvis finnas andra skäl till att översiktsplanen inte bör göras bindande. I detta avsnitt sammanfattar vi olika förutsättningar som har betydelse för om översiktsplanen kan och bör göras bindande.

Redogörelsen utgör en sammanfattning av innehållet i bilaga 6.

SOU 2018:46 En bindande översiktsplan

135

1. Det är svårt att i översiktsplanen säkerställa att marken är lämplig för ett visst ändamål redan i översiktsplanen

Det finns begränsningar i hur långt prövningen av lämplighet kan drivas inom ramen för översiktsplanen, om inte de underlag som krävs för prövningen ska bli orimligt omfattande. Bakgrunden är att mark vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked endast får tas i anspråk för att bebyggas om marken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet (2 kap. 4 § PBL).

En antagen detaljplan innebär att marken prövats lämplig för det ändamål som har bestämts i planen. Planen kan sägas utgöra en garanti för att marken kan användas för det avsedda ändamålet, på så vis att bygglov i princip inte får vägras för en åtgärd som förenlig med planen. Detta medför att det är färre allmänna intressen som behöver prövas vid en ansökan om bygglov inom ett område med detaljplan, än vad som gäller i ett område som saknar detaljplan. Detaljplanen har alltså den fördelen att vissa frågor inte prövas igen inom ramen för bygglovet (jfr 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL). Ibland krävs emellertid ett omfattande utredningsarbete under detaljplaneprocessen för att avgöra om marken är lämplig för bebyggelse.

Detaljplanens ”avskärande funktion” medför frågor om vilken funktion en bindande översiktsplan bör ha. Om kommunen redan i översiktsplanen ska kunna garantera att området verkligen är lämpligt för det tänkta ändamålet, behöver kraven på utredning vara omfattande. En sådan ordning skulle enligt vår uppfattning leda till att kraven på underlag och utredning blir olämpligt stora. Enligt vår uppfattning medför utredningskravet att det är få allmänna intressen som kan prövas fullt ut genom översiktsplanen.

En bindande översiktsplan SOU 2018:46

136

2. Den miljöbedömning som ska ske enligt MKB- och SMB-direktivet ställer stora krav på underlag

Såväl SMB-direktivet som MKB-direktivet5 innehåller krav på att en miljöbedömning ska ske av vissa planer och program respektive vissa verksamheter och åtgärder. Kraven i direktiven påverkar vilket underlag som behöver tas fram för att översiktsplanens miljöpåverkan, som genomförandet av planen kan antas medföra, ska kunna bedömas.

Att göra en miljöbedömning för en kommuntäckande översiktsplan är en omfattande uppgift. Om översiktsplanen med bindande verkan ska kunna ange att viss mark är lämplig för olika typer av miljöstörande verksamhet, innebär kraven i EU-rätten att miljöbedömningen blir så omfattande att arbetet sannolikt blir ogörligt.

3. I översiktsplanen prövas i praktiken enbart förekommande allmänna intressen

När frågor enligt PBL prövas ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen (2 kap. 1 § PBL). I praktiken prövas emellertid endast allmänna intressen i en översiktsplan. Däremot får översiktsplanen indirekt stor betydelse även för enskilda intressen, genom att planen anger kommunens uppfattning om vilken betydelse olika allmänna intressen har. Det får stor betydelse vid den avvägning mot förekommande enskilda intressen som sker i efterföljande planering och prövning (jfr 2 kap. 1 § PBL).

Det finns inga praktiska möjligheter för kommunen att överblicka och bedöma alla förekommande enskilda intressen inom ramen för översiktsplaneprocessen. Ett bindande ställningstagande i översiktsplanen riskerar att hamna i konflikt med proportionalitetsprincipen, som innebär att åtgärder inte får gå utöver det som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Principen har stöd i bl.a. Europakonventionen.

5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014 om ändring av direktiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.

SOU 2018:46 En bindande översiktsplan

137

4. Det behövs nya former för att säkerställa statens intressen om översiktsplanen görs bindande

PBL utgår från att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt lagen, det s.k. kommunala planmonopolet (1 kap. 2 § PBL). Länsstyrelsen har dock möjlighet att upphäva en detaljplan, om planen kan antas strida mot någon av ingripandegrunderna. Länsstyrelsen har dock ingen möjlighet att upphäva en översiktsplan, vilket bl.a. beror på att den inte är bindande.

Om översiktsplanen ska ges bindande verkan, behöver det statliga inflytandet i översiktsplaneringen se annorlunda ut än vad det gör i dag. Det är dock förenat med svårigheter att ge länsstyrelsen möjlighet att upphäva en översiktsplan helt eller delvis. En lösning kan vara att ta efter den ordning som gäller i bl.a. Norge, där översiktsplanen inte kan antas så länge de statliga myndigheterna och kommunen inte är överens (jfr avsnitt 5.2.1).

5. Den enskildes civila rättigheter behöver kunna prövas i domstol och den enskilde behöver ha tillgång till effektiva rättsmedel

Om översiktsplanen görs bindande för efterföljande beslut, skulle detta innebära att det i planen sker en prövning av den enskildes civila rättigheter på det sätt som avses i Europakonventionen. Det kan exempelvis handla om att en planerad verksamhet kommer att medföra att de boende tvingas tåla vissa olägenheter eller att en fastighetsägare hindras i hur marken kan användas. En sådan prövning av ägarens civila rättigheter förutsätter i sin tur en rätt till domstolsprövning enligt artikel 7 i konventionen.

Vi menar att det kan ifrågasättas om laglighetsprövningen enligt 13 kap. kommunallagen är tillräcklig i dessa fall för att uppfylla konventionens krav på effektiva rättsmedel. Det beror i huvudsak på att den materiella prövningen av det överklagade beslutet är begränsad och att klagorätten grundar sig på kommunmedlemskap och inte på om beslutet angår vederbörande eller inte.

Alternativet skulle vara att ersätta laglighetsprövningen med en fullständig eller mer begränsad materiell prövning. Detta skulle å andra sidan öppna upp för att domstolen ges möjlighet att överpröva kom-

En bindande översiktsplan SOU 2018:46

138

munfullmäktiges uppfattning om vad som utgör en långsiktigt önskvärd utveckling i kommunen, vilket skulle kunna ifrågasättas utifrån det kommunala planmonopolet.

6. En bindande översiktsplan som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan behöver kunna överklagas i sak

Även Århuskonventionens krav på att miljöorganisationer ska kunna överklaga vissa beslut har betydelse för om översiktsplanen kan och bör göras bindande. Laglighetsprövningen ger enligt vår uppfattning inte tillräckliga möjligheter för dessa organisationer att få sina intressen prövade, om översiktsplanen görs bindande.

7. Det finns risk för att kommunen inte vill låsa fast sig för ett visst alternativ, om valet är bindande för efterföljande beslut

Fysisk planering handlar i hög grad om att göra avvägningar mellan olika konkurrerande anspråk på hur mark och vatten ska användas. Att slå fast att ett visst område ska användas för t.ex. bostäder innebär samtidigt ett ställningstagande mot en annan användning. Vi ser en risk för att kommunerna skulle undvika att ta tydlig ställning till vad som utgör en önskvärd utveckling, om valet blir bindande för den efterföljande planeringen. Den ökade tydlighet som utredningsuppdraget syftar till riskerar därmed att få motsatt effekt.

8. Egendomsskyddet innebär rätt till ersättning för vissa situationer när pågående markanvändning försvåras

Om översiktsplanen görs bindande, kan det medföra att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Det kan exempelvis handla om att byggnadsnämnden måste vägra bygglov för återuppbyggnad av en nedbrunnen byggnad, med hänvisning till att översiktsplanen anger att marken ska användas för ett annat ändamål. Det kan även handla om att planen anger att ett område ska användas som friluftsområde, varigenom fastighetsägaren förhindras att utveckla en befintlig verksamhet.

I sådana situationer behöver egendomsskyddet i bl.a. RF beaktas. En bindande översiktsplan kan alltså medföra att kommunen behöver

SOU 2018:46 En bindande översiktsplan

139

ersätta en fastighetsägare för de begränsningar som översiktsplanen medför.

9. En bindande översiktsplan förutsätter ändringar i de regelverk som styr andra planeringsformer

I våra direktiv anges att den omständigheten att översiktsplanen utvecklas inte bör medföra väsentligt ändrade förutsättningar för planering enligt annan lagstiftning, t.ex. väglagen eller lagen om byggande av järnväg. Direktiven får förstås som att regeringen anser att det inte är önskvärt att planering enligt annan lagstiftning ska vara beroende av att den önskade verksamheten eller åtgärden måste vara förenlig med den gällande översiktsplanen för att kunna tillåtas.

Vi bedömer att det inte är möjligt att åstadkomma en bindande översiktsplan utan att samtidigt göra omfattande ändringar i de regelverk som styr andra planeringsformer. Även denna omständighet talar emot en bindande översiktsplan.

7.4 Överväganden om en bindande översiktsplan

I föregående avsnitt har vi redogjort för både fördelar och svårigheter som behöver beaktas om översiktsplanen ska göras bindande. När det gäller de svårigheter som vi har identifierat kan dessa i stora drag sammanfattas i följande punkter: – Det är inte ändamålsenligt att i översiktsplanen driva lämplighets-

prövningen så långt att den användning som anges i planen kan anses vara lämplig i alla avseenden. – Ska översiktsplanen göras bindande för efterföljande planering

behöver såväl enskilda som miljöorganisationer ges rätt att överklaga planbeslutet i sak, dvs. inte bara genom laglighetsprövning. – Om översiktsplanen begränsar förutsättningarna för pågående

markanvändning på en viss plats, kan den skada som uppstår för fastighetsägarna i vissa fall behöva kompenseras ekonomiskt.

En bindande översiktsplan SOU 2018:46

140

– Det är svårt att förena en bindande översiktsplan med den öns-

kade inriktningen att en utvecklad översiktsplanering inte bör medföra väsentligt ändrade förutsättningar för planering enligt annan lagstiftning.6

Mot denna bakgrund ska vi nu redovisa våra överväganden när det gäller förutsättningarna för att införa en bindande översiktsplan.

7.4.1 Nackdelarna överväger med identifierade alternativ

I avsnitt 7.1 identifierade vi några principiellt olika alternativ för utformningen av en bindande översiktsplan. Nedan redovisar vi våra överväganden kring de olika alternativen, mot bakgrund av redogörelsen i avsnitt 7.3 över sådana förutsättningar som har betydelse för om översiktsplanen kan och bör göras bindande.

1. En översiktsplan som är bindande för alla

En modell som binder såväl kommunen som staten och enskilda innehåller flera uppenbara svårigheter. En översiktsplan som innebär att kommunen inte får besluta om detaljplaner i strid med översiktsplanen eller att byggnadsnämnden inte får ge lov för åtgärder som inte är förenliga med planen leder sannolikt snabbt till omfattande låsningar.

Det är i praktiken omöjligt att förutse alla anspråk och behov som kan tänkas uppstå, när det gäller hur bebyggelsen ska utvecklas och mark och vatten användas under den tid som en översiktsplan bör gälla. En översiktsplan som är bindande för ”alla” skulle sannolikt leda till att kommunen försöker säga så lite som möjligt i planen, för att förhindra att planen måste ändras så snart som nya anspråk och önskemål uppstår. En sådan plan är enligt vår mening uppenbart olämplig.

6 Det gäller inte om översiktsplanen enbart görs bindande för sådana delfrågor som inte har någon betydelse för annan planering.

SOU 2018:46 En bindande översiktsplan

141

2. En översiktsplan som liknar områdesbestämmelser

Alternativet att utforma översiktsplanen så att den får samma effekt som områdesbestämmelser innebär att det skulle vara möjligt att reglera grunddragen i markanvändningen. Har kommunen slagit fast att ett område ska få användas för bebyggelse eller en ny väg, skulle den övergripande användningen inte behöva omprövas i efterföljande skeden. Som vi redovisat i avsnitt 7.1 är emellertid erfarenheterna av områdesbestämmelser som reglerar grunddragen mindre goda, framför allt eftersom de ofta tillämpas som byggnadsförbud av kommunerna.

Vi anser att kommunen bör kunna reglera grunddragen över hela kommunens yta, om översiktsplanen ska kunna reglera användningen med bindande verkan på det sätt som vi nu skisserat. Det innebär att kommunen lämpligen även bör kunna ange att marken ska användas som ett frilufts- eller naturområde och för liknande ändamål. Egendomsskyddet i RF skulle emellertid medföra att kommunen då skulle behöva ersätta fastighetsägaren, om beslutet medför att pågående markanvändning försvåras. En översiktsplan som bara kan reglera grunddragen när det handlar om bebyggelse, fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål (jfr 4 kap. 42 § PBL), skulle sannolikt vara svår att tillämpa för kommunen.

Som vi redovisat i avsnitt 7.3.2 finns det även svårigheter med att säkerställa att marken är lämplig för ett visst ändamål i planen. Det leder till att de frågor som kan prövas slutligt på detta sätt sannolikt skulle vara få.

Sammanfattningsvis ser vi svårigheter med en översiktsplan som liknar områdesbestämmelser.

3. Översiktsplanen som avtal mellan stat och kommun

Vi har även övervägt om det finns förutsättningar för att stärka översiktsplanens roll som avtal mellan staten och kommunen, t.ex. att länsstyrelsen inte skulle få ingripa mot åtgärder som är förenliga med översiktsplanen. Vi ser dock svårigheter med att begränsa utrymmet för länsstyrelsens överprövning på det sättet. Bland annat ser vi en risk för att länsstyrelsen i praktiken ofta skulle behöva varna för att en viss fråga inte slutligt kan bedömas i översiktsplanen, utan att frågan i stället behöver utredas ytterligare i efterföljande planering. Om det i översiktsplanen inte går att bedöma att en viss åtgärd är förenlig

En bindande översiktsplan SOU 2018:46

142

med ingripandegrunderna skulle länsstyrelsen förmodligen behöva ha kvar möjligheten att överpröva detaljplanen för att kunna bevaka att bebyggelsen blir lämpligt utformad i dessa avseenden.

Mot den bakgrunden anser vi att detta alternativ inte heller är lämpligt.

4. En översiktsplan som endast är bindande för vissa delfrågor, och 5. En översiktsplan av norsk modell

Den norska lösningen är intressant genom att den möjliggör en flexibel reglering, på så vis att vissa företeelser kan regleras såväl i kommunplanen som i områdesregulering eller detaljregulering. Samtidigt skulle en sådan reform medföra omfattande förändringar i andra regelsystem, exempelvis vem som ska ha ansvar för beslut i infrastrukturfrågor och möjligheten för staten att i vissa fall gripa in och ta över ansvaret för planeringen från kommunen. En översiktsplan av norsk modell innebär således ett omfattande reformarbete som förutsätter genomgripande reformer.

Samtidigt är det inte möjligt att överföra ett annat system direkt till svenska förhållanden, eftersom förutsättningarna skiljer sig åt i flera avseenden. Skillnaderna består bl.a. i konstitutionella förutsättningar, planeringstraditioner och vad som utgör kommunala och statliga uppgifter. En utvecklad översiktsplanering behöver även i övrigt utformas med hänsyn till förhållandena i Sverige, t.ex. geo- och demografiska förutsättningar, hur regelverket i övrigt är uppbyggt och hur befintliga detaljplaner och områdesbestämmelser är utformade.

Även om det finns många förtjänster med en norsk lösning har vi inte haft möjlighet att överblicka konsekvenserna av en så omfattande reform.

Som nämnts kan en översiktsplan även utformas så att den bara är bindande för vissa delfrågor, exempelvis för att ändra omfattningen av kraven på bygglov. Den frågan behandlar vi i avsnitt 7.5.

Sammanfattningsvis anser vi att det finns svårigheter med alla de alternativ som vi har identifierat och att fördelarna inte uppväger de nackdelar som respektive alternativ för med sig.

SOU 2018:46 En bindande översiktsplan

143

7.4.2 Översiktsplanen bör inte vara bindande

Bedömning: Översiktsplanen bör inte göras bindande för efter-

följande beslut.

Som vi har redogjort för i avsnitt 7.3.1 ser vi flera fördelar med ett system där vissa övergripande frågor kan läggas fast i översiktsplanen, som sedan inte behöver prövas på nytt i en detaljplan eller i ett bygglov. Däremot kräver en sådan ordning en genomgripande reform av såväl PBL-systemet som annan lagstiftning. Vi bedömer att en sådan reform skulle förutsätta ett omfattande omställningsarbete hos framför allt kommunerna och länsstyrelserna, vilket i sin tur skulle ta kraft och resurser från det arbete med konkreta utvecklingsprojekt som sker kontinuerligt.

Många av de allmänna intressen som utgör grunden för kommunens arbete med planläggning är svåra att hantera i översiktsplanen. Dels förutsätter många av intressena ett omfattande underlag för att det ska vara möjligt att pröva om en viss markanvändning eller åtgärd är förenlig med det allmänna intresset. Dels är det ofta otydligt vad det allmänna intresset innebär i praktiken, exempelvis vilka åtgärder som medför en påtaglig skada på ett riksintresse eller om risken för olyckor blir så hög att den inte längre kan tålas. Detta gör det svårt för kommunen att slutligt pröva de allmänna intressena redan i översiktsplanen. I stället behöver frågorna belysas ytterligare i efterföljande planering.

Vi bedömer att det inte är möjligt att åstadkomma en bindande översiktsplan som stämmer överens med riktlinjerna i våra kommittédirektiv. I synnerhet gäller detta ambitionen att en utvecklad översiktsplan inte bör medföra väsentligt ändrade förutsättningar för planering enligt annan lagstiftning. Som exempel kan nämnas att det är svårt att förena en bindande översiktsplan med att Trafikverket även i fortsättningen ska kunna besluta i frågor som avser vägar och järnvägar. I sådana fall skulle det antagligen vara en bättre lösning att göra som i Norge. Där ansvarar de statliga myndigheterna för att planera och ta fram underlag, men där planbeslutet fattas av kommunen.7 Vi

7 Staten kan dock i vissa fall överta den kommunala planeringen genom statliga arealplaner, bl.a. när genomförandet av viktiga statliga eller regionala utbyggnads-, anläggnings- eller skyddsåtgärder gör det nödvändigt (se vidare avsnitt 5.2.1).

En bindande översiktsplan SOU 2018:46

144

tolkar emellertid kommittédirektiven som att vi inte bör lägga förslag i den riktningen.

Översiktsplanen bör inte göras bindande – ökad nytta för efterföljande planering bör kunna uppnås inom ramen för dagens system

Vi bedömer att nyttan med att införa en bindande översiktsplan inte är så stor att nyttan motsvarar den arbetsinsats och de olägenheter i övrigt som kommer att uppstå i samband med genomförandet av reformen. Dessutom anser vi att det bör vara möjligt att utveckla den nuvarande översiktsplaneringen på ett sätt som skapar bättre förutsättningar för efterföljande planering än vad de nuvarande bestämmelserna ger.

De egenskaper och funktioner som efterfrågas i direktiven bör enligt vår uppfattning i allt väsentligt kunna uppnås inom ramen för de principer som bär upp det nuvarande PBL-systemet. Denna lösning innebär även att de omställningsproblem som kan tänkas uppstå blir mindre än vad som skulle vara fallet med en bindande översiktsplan.

Vi anser att erfarenheterna av 30 år med översiktsplanering enligt PBL har skapat en god grund för hur översiktsplaneringen bör bedrivas för att ge ett gott stöd för efterföljande planering. Översiktsplaneringen i landet fungerar på många håll bra och på andra håll sämre. Som vi tidigare har konstaterat finns det brister i kontinuiteten på flera håll (avsnitt 4.1). Vi kan även konstatera att PBL-bestämmelserna i sig ger dåligt stöd för en ändamålsenlig översiktsplanering. I de fall då översiktsplaneringen fungerar väl är detta inte nödvändigtvis regelsystemets förtjänst utan snarare att kommunerna har hittat ett ändamålsenligt arbetssätt.

Vi menar att det finns god potential för att utveckla det nuvarande systemet för översiktsplanering. Sammantaget handlar det om att dels utveckla kontinuiteten i översiktsplaneringen, dels säkerställa att översiktsplanen innehåller de uppgifter som behövs för att ge goda förutsättningar för efterföljande planering. Våra förslag utvecklar vi i kapitel 8–11.

SOU 2018:46 En bindande översiktsplan

145

7.5 Att ändra kraven på bygglov genom översiktsplanen

Av kommittédirektiven framgår att vi ska utreda förutsättningarna för att kommunen genom översiktsplanen ska kunna ändra omfattningen av kraven på bygglov.

Kommunens möjligheter att ändra vilka åtgärder som kräver bygglov förutsätter i dag att frågan regleras med en bestämmelse i en detaljplan eller genom områdesbestämmelser. I våra direktiv framhålls att det i dag är relativt ovanligt att kommunen ändrar kraven på bygglov och att det kan leda till att kraven på bygglov inte motsvarar behovet av en förprövning från samhällets sida, vilket i sin tur medför oönskad administration. Det kan enligt direktiven exempelvis handla om kraven på bygglov på landsbygden för komplementbyggnader i anslutning till en- och tvåbostadshus. Enligt direktiven kan det i vissa fall även vara lämpligt att öka kraven på bygglov, exempelvis när bebyggelsen är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt.

7.5.1 För- och nackdelar med att reglera bygglovsplikten i översiktsplanen

Fördelar med att reglera bygglovsplikten i översiktsplanen

Vi menar att det bör vara konstitutionellt möjligt att åstadkomma en ordning där kommunen kan reglera omfattningen av kraven på bygglov i översiktsplanen. Det finns flera fördelar med en sådan ordning. – Det blir lättare för kommunen att anpassa kraven på byggloven

till behoven. Minskade krav på bygglov förenklar för byggherren genom mindre administration. Ökade krav medför å andra sidan att det blir lättare att bevara värdefulla kulturmiljöer. I detta avseende tror vi att kommunernas behov av att kunna skydda värdefulla kulturmiljöer är större, jämfört med behovet av att kunna minska kraven på bygglov i syfte att underlätta för den enskilde. – Det blir lättare att reglera bygglovsplikten på ett enhetligt sätt.

Eftersom det i dag krävs en detaljplan eller områdesbestämmelser för att ändra bygglovsplikten, aktualiseras även en mängd andra frågor som inte har med bygglovsplikten att göra. Bland annat

En bindande översiktsplan SOU 2018:46

146

krävs att kommunen samråder med berörda sakägare m.fl. Därigenom kan det bli omständligt för kommunen att ändra omfattningen av kraven på bygglov. Områdesbestämmelser får bara omfatta begränsade områden av kommunen som inte omfattas av detaljplan (4 kap. 41 § PBL). Detsamma gäller för en detaljplan, som dessutom förutsätter att många andra frågor regleras än bara bygglovsplikten (jfr 4 kap. 5 och 32 §§ PBL). Genom översiktsplanen skulle kommunen kunna ändra kraven på bygglov för ett stort antal fastighetsägare i ett sammanhang, oberoende av om det i dag finns en detaljplan eller inte. Därmed blir det lättare för kommunen att utforma kraven på bygglov på ett likartat och rättvist sätt inom hela kommunen. – Klara gränser gör det lättare att bedöma vad det är som gäller för

den enskilde, vilket översiktsplanen kan bidra till. Som vi uppmärksammade i vårt första delbetänkande kan det i dag vara svårt att förstå vilka åtgärder som omfattas av krav på bygglov utanför detaljplan. Rättssäkerhetsaspekter talar för att kraven på bygglov behöver vara tydliga – den enskilde måste i förväg kunna förstå huruvida denne måste söka bygglov för en liten tillbyggnad, en komplementbyggnad, en mur eller ett plank (SOU 2017:64 s. 164 f.).

Nackdelar med att reglera bygglovsplikten i översiktsplanen

Det finns även flera nackdelar om bygglovsplikten skulle kunna regleras i översiktsplanen. – Det kan bli svårt att acceptera för den enskilde, om översiktspla-

nen är bindande i vissa avseenden men inte i andra. Bestämmelser om att ändra krav på bygglov i en översiktsplan kommer att utgöra föreskrifter. Sådana får inte överklagas. Det kan då uppstå frågor om det är lämpligt att de delar av planen som är bindande inte får överklagas, medan de delar av planen som enbart är vägledande får överklagas (förutsatt att de nuvarande bestämmelserna behålls, jfr 13 kap. 1 § PBL).8– Bestämmelserna om lov är redan i dag svåra att överblicka. Det

kommer sannolikt att bli ännu svårare att förstå vilka krav som

8 Föreskrifter kan i vissa fall normprövas respektive lagprövas av myndighet och domstol, jfr 12 kap. 10 § och 11 kap. 14 § RF.

SOU 2018:46 En bindande översiktsplan

147

egentligen gäller, om krav på bygglov regleras både i PBL, PBF, i översiktsplanen samt i en detaljplan eller genom områdesbestämmelser. – Europakonventionen ger enskilda rätt till domstolsprövning när

deras civila rättigheter prövas. Denna rätt tryggas i dag genom kraven på bygglov, genom att ett bygglov kan överklagas till domstol. Om kommunen undantar en åtgärd från kravet på bygglov kan åtgärden i stället kräva en anmälan till byggnadsnämnden, varpå berörda grannar enligt rådande rättsläge inte längre har samma möjligheter att få sina civila rättigheter prövade (jfr 9 kap. 16 § och 13 kap. 15 § PBL). Det finns alltså risk för att grannarnas rättigheter behöver tryggas på något annat sätt, om kraven på bygglov minskar. – Även statens intressen säkerställs i vissa avseenden genom kraven

på bygglov, t.ex. genom att statliga myndigheter har möjlighet att överklaga beslut om lov för åtgärder som riskerar att skada de intressen som myndigheten har att bevaka. – Normgivningsmakt kan i nu aktuella hänseenden inte delegeras

direkt till kommunerna, utan måste ske via regeringen genom s.k. subdelegation (8 kap. 2 och 3 §§ RF). En rätt för kommunen att ändra kraven på bygglov genom en översiktsplan kan alltså inte grundas direkt på bestämmelserna i PBL. Det medför att bestämmelserna om översiktsplanen kan bli svårare att överblicka, när viss reglering behöver ske genom förordning.

I det följande ska vi utveckla innebörden av dessa aspekter.

Det är inkonsekvent om översiktsplanen får överklagas i vissa avseenden, men inte i andra

En kommun får i dag genom en detaljplan eller områdesbestämmelser besluta om vissa undantag från kraven på bygglov. Det gäller emellertid inte om bygglovsprövningen är nödvändig för att tillvarata grannars intressen eller allmänna intressen (9 kap. 7 § PBL). Om kommunen beslutar om lättnader i förhållande till de ordinarie kraven på bygglov, i strid med grannarnas önskemål, kan den som berörs av

En bindande översiktsplan SOU 2018:46

148

planen eller områdesbestämmelserna överklaga beslutet till mark- och miljödomstolen (13 kap. 2 a och 8 §§ PBL).

Om kommunen med bindande verkan ges möjlighet att reglera kraven på bygglov i översiktsplanen, kommer planen att utgöra föreskrifter på det sätt som avses i 8 kap. regeringsformen (avsnitt 7.2).9Föreskrifter får inte överklagas. Den som anser att en bygglovsprövning behövs skulle alltså inte ha någon möjlighet att få denna frågad prövad i domstol.

Som vi har redogjort för i föregående avsnitt anser vi att det inte är lämpligt att göra översiktsplanen bindande, i vart fall inte när det gäller andra frågor än att kunna ändra kraven på bygglov genom planen. Även om översiktsplanen bör vara vägledande i fortsättningen, anser vi att kommunens beslut liksom i dag bör kunna överklagas. Det kan då ifrågasättas om det är lämpligt att de delar av översiktsplanen som enbart är vägledande får överklagas, medan planen i den del den är bindande inte får överklagas. Från den enskildes perspektiv kan en sådan ordning sannolikt vara svår att förstå. Alternativet att planen inte alls skulle få överklagas skulle enligt vår uppfattning vara olämpligt, såväl från demokratisk synpunkt som från rättssäkerhetssynpunkt. Alternativet att även tillåta att föreskrifter skulle få överklagas, skulle å andra sidan innebära en nyordning i svensk rätt med konsekvenser som vi har svårt att överblicka.10

Bygglovskraven är svåra att överblicka redan i dag

Huvudreglerna om bygglovsplikt för byggnader omfattar fem olika typer av åtgärder; Nybyggnad, tillbyggnad och tre olika ändringsåtgärder. Därefter finns det, lite beroende på hur man räknar, 15–20 särskilda regler som innehåller undantag från huvudreglerna om bygglovsplikt.

9 Kommunens rätt att reglera omfattningen av kraven på bygglov, m.m. genom en detaljplan eller områdesbestämmelser hänger samman med att sådana beslut inte anses utgöra föreskrifter. Beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser utgör i stället förvaltningsbeslut (jfr bet. BoU 1986/87:1 s. 31–39). 10 Det finns visserligen andra sätt att tillgodose rättssäkerhetsintresset. Enligt ordningslagen (1993:1617) finns en möjlighet för länsstyrelsen att upphäva kommunala ordningsföreskrifter som strider mot den lagen (3 kap. 13 § OL). En liknande lösning skulle kunna övervägas för att säkerställa att kommunens föreskrifter om bygglov är förenliga med bestämmelserna i PBL. Vi bedömer emellertid att en länsstyrelseprövning gör det svårt att fullt ut säkerställa att föreskrifterna blir lämpligt utformade i förhållande till de förutsättningar som kan råda i det enskilda fallet.

SOU 2018:46 En bindande översiktsplan

149

I teorin är systemet relativt enkelt och överblickbart. När det nu successivt har införts flera undantag som är tillämpliga för olika åtgärder, ibland för olika typer av byggnader och på olika platser, har systemet i stället blivit allt mer komplext. Att det i vissa fall finns krav på anmälan och i vissa andra fall ett krav på planenlighet, bidrar till komplexiteten.

Möjligheten att överblicka vad som gäller kompliceras av att bestämmelserna är placerade dels i 9 kap. PBL, dels i 6 kap. PBF. Därutöver har kommunen möjlighet att själv öka respektive minska omfattningen av kraven på bygglov genom detaljplan respektive områdesbestämmelser, vilket ytterligare bidrar till komplexiteten (9 kap. 7 och 8 §§ PBL respektive 6 kap. 1–4 a §§ PBF).

Vi befarar att det kommer att bli ännu svårare för den enskilde att förstå vilka krav som egentligen gäller, om kraven även ska kunna ändras genom översiktsplanen. En sådan regleringsmöjlighet skulle även medföra en risk för att kommunen meddelar sinsemellan motstridiga krav på bygglov, i alla fall om de nuvarande reglerna där kraven på bygglov kan ändras i en detaljplan eller genom områdesbestämmelser behålls.

Boverket har haft i uppdrag att utreda ytterligare undantag från kraven på bygglov.11 I rapporten Altaner, solcellspaneler och solfångare i PBL uppmärksammar Boverket den utveckling som skett sedan nya PBL trädde i kraft. Boverket konstaterar att antalet undantag har ökat över tid och att dessa nu omfattar allt fler åtgärder. Därigenom har systemet med bygglov blivit allt mer komplext och svåröverskådligt. Boverket anser att denna utveckling är oroväckande (Boverkets rapport 2017:26 s. 44).

Under remissen av rapporten har flera remissinstanser framfört att de delar Boverkets uppfattning.12 Flera av remissinstanserna ger uttryck för att det finns ett stort behov av en samlad översyn av regelverket. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) pekar på att de senaste åren har präglats av en ständig förändring av PBL i syfte att förändra regelverket, men att resultatet, trots de goda avsikterna att

11 Regeringens beslut den 16 mars 2017, dnr N2017/02045/PBB. 12 Bland dessa kan nämnas Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen), Växjö tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Riksantikvarieämbetet, Högskolan Dalarna, Länsstyrelserna i Östergötlands, Stockholms, Hallands respektive Gävleborgs län, Vaxholms kommun, Haninge kommun, Sveriges Kommuner och Landsting, Fastighetsägarna, Sveriges Arkitekter och Villaägarnas riksförbund (remissammanställningen i regeringsärendet N2017/06521/SPN).

En bindande översiktsplan SOU 2018:46

150

förenkla, i stället har blivit att PBL nu är en mycket svårläst lagstiftning. SKL menar att PBL nu har kommit till ett ohållbart läge. Enligt SKL kan ytterligare förändringar inte ske genom ytterligare detaljförändringar utan sammanhang. Flera andra remissinstanser framför liknande synpunkter.

Rätten till domstolsprövning behöver tryggas

Byggnadsverk ska lokaliseras, placeras och utformas så att den avsedda användningen eller byggnadsverket inte påverkar omgivningen på ett sätt som innebär fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenhet på annat sätt (jfr 2 kap. 9 § PBL). Det gäller oavsett om en åtgärd kräver bygglov eller inte. Den som anser sig vara utsatt för olägenheter till följd av att någon har byggt på ett sätt som inte är förenligt med denna bestämmelse, kan begära att byggnadsnämnden förelägger om rättelse eller rivning (jfr 11 kap. 5 § PBL).

Som redan nämnts har flera undantag införts från kraven på bygglov under senare år, däribland de s.k. Attefallsreglerna i 9 kap. 4 a–4 c §§. Reglerna medför att det normalt är möjligt att utan bygglov uppföra komplementbyggnader i anslutning till en- och tvåbostadshus, att göra små tillbyggnader på sådana hus och att inreda ytterligare en bostad i ett enbostadshus. Dessa åtgärder får vanligtvis strida mot de begränsningar som kan finnas i en detaljplan. För dessa åtgärder gäller i stället ett krav på anmälan till byggnadsnämnden (6 kap. 5 § PBF). Ett beslut om startbesked får överklagas endast av sökanden eller anmälaren i ärendet (13 kap. 15 § PBL).

Enligt Europakonventionen har den vars civila rättigheter berörs av ett beslut rätt till domstolsprövning av beslutet. Lagrådet ifrågasatte redan i samband med införandet av Attefallsreglerna om de lever upp till Sveriges åtaganden om rätt till domstolsprövning enligt Europakonventionen. Mark- och miljööverdomstolen har därefter i flera domar13 åsidosatt den nuvarande begränsningen av rätten att överklaga beslut om startbesked i anmälningsärenden. Domstolen hänvisar i domarna till att Europakonventionen ger närboende rätt att överklaga sådana beslut för Attefallsåtgärder i de fall besluten berör deras civila rättigheter.

13 Mark- och miljööverdomstolens dom den 23 februari 2016 i mål nr P 1948-15 och den 1 december 2017 i mål nr P 1646-17.

SOU 2018:46 En bindande översiktsplan

151

Att bygga är vanligtvis förenat med stora kostnader. Byggherren har därmed ett befogat intresse av att det som byggs inte behöver rivas efter kort tid, oavsett om det som byggs förprövas genom ett bygglov eller inte. Vi anser att det är mer effektivt att avgöra tvister i förväg, snarare än att riva eller på annat sätt rätta misstag i efterhand.

Vi menar att dessa aspekter behöver beaktas när ytterligare undantag från kraven på bygglov övervägs. Det gäller både i fråga om grannars rätt till domstolsprövning när deras civila rättigheter prövas och byggherrens intresse av att det som byggs kan stå kvar, även om grannarna har invändningar mot bygget.

Även statliga intressen tryggas genom bygglovsprövningen

Många statliga anläggningar representerar stora investeringar. Det gäller exempelvis vägar och järnvägar, flygplatser och militära övningsområden. Ofta genererar denna verksamhet buller eller andra störningar.

Enligt försiktighetsprincipen i miljöbalken ska alla som bedriver en verksamhet utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön (jfr 2 kap. 3 § miljöbalken). Enligt principen att det är förorenaren som ska betala (Polluter Pays

Principle) är det alltid den som orsakar eller riskerar att orsaka en

miljöstörning som ska bekosta de förebyggande eller avhjälpande åtgärderna. Om verksamheten vid statens anläggningar medför skada eller olägenheter för människors hälsa eller miljön, är det alltså i första hand verksamheten som ska begränsas. Det kan exempelvis handla om att begränsa hastigheten på en väg intill en bostad eller att sätta upp bullerskydd för att minska störningarna.

Fler undantag från kraven på bygglov kan – beroende på vilka åtgärder undantagen avser – medföra att nya byggnader tillkommer i lägen som innebär att verksamheten vid statliga anläggningar kan påverkas negativt. Kravet på bygglov innebär vanligtvis att den berörda myndigheten ges möjlighet att yttra sig inför byggnadsnämndens beslut. Det ger bättre förutsättningar för att de statliga intressena ska beaktas i prövningen.

Även denna aspekt behöver beaktas när ytterligare undantag från kraven på bygglov övervägs.

En bindande översiktsplan SOU 2018:46

152

Normgivningsmakt måste delegeras via regeringen, vilket kommer göra bestämmelserna om översiktsplanen svårare att överblicka

Som redan nämnts kommer översiktsplanen att utgöra föreskrifter på det sätt som avses i 8 kap. regeringsformen, om kommunen med bindande verkan ges möjlighet att reglera kraven på bygglov i översiktsplanen. Normgivningsmakt – när det gäller förhållandet mellan enskilda och det allmänna och det handlar om skyldigheter för den enskilde – får inte delegeras direkt genom lag. Sådan normgivningsmakt måste delegeras via regeringen (8 kap. 2 och 3 §§ RF).

Det är alltså inte möjligt att direkt i PBL införa bestämmelser som ger kommunen möjlighet att besluta om ändringar i kraven på bygglov genom bestämmelser i översiktsplanen. Om kommunen ska ges rätt att besluta om sådana föreskrifter, kommer en del av regelverket om översiktsplanen att behöva placeras på förordningsnivå. Det medför att bestämmelserna som handlar om översiktsplaner riskerar att bli svårare att överblicka eftersom dessa bestämmelser i dag är samlade i 3 kap. PBL.

7.5.2 Översiktsplanen bör inte användas för att variera kraven på bygglov

Bedömning: Det är för närvarande inte lämpligt att ge kommunen

möjlighet att reglera omfattningen av kraven på bygglov genom föreskrifter i översiktsplanen.

Det behövs en översyn av bestämmelserna om lov i plan- och bygglagen innan ytterligare förändringar sker i regelverket.

Bestämmelserna om bygglov, marklov och rivningslov behöver ses över

Under flera år har det skett omfattande förändringar i bestämmelserna om bygglov i PBL. Dessa ändringar har gjort att det i dag är svårt att överblicka reglerna. Det gäller inte bara för enskilda, utan även för dem som ska tillämpa regelverket.

I likhet med vad Boverket framför i rapporten om altaner, solcellspaneler och solfångare anser vi att den utveckling som har skett

SOU 2018:46 En bindande översiktsplan

153

när det gäller 9 kap. PBL är oroväckande. Liksom flera av de remissinstanser som yttrat sig över rapporten anser vi att 9 kap. PBL behöver ses över innan ytterligare förändringar övervägs i dessa bestämmelser, åtminstone när det handlar om åtgärder som medför att komplexiteten ökar ytterligare.

Som Boverket framför ställer lagstiftningen inte några uttryckliga kunskapskrav på den som ansöker om bygglov. Ett misstag kan leda till kännbara och kostsamma tillsynsingripanden och byggsanktionsavgifter i efterhand för den enskilde. Mot denna bakgrund behöver regelverket utformas med hänsyn till den enskildes möjligheter att kunna överblicka vilka åtgärder som är tillåtna och vad som kräver tillstånd.

I nuläget är det inte lämpligt att ge kommunen möjlighet att ändra kraven på bygglov genom översiktsplanen

Bestämmelserna i 9 kap. PBL kommer att bli än mer komplexa om kommunen ges möjlighet att i översiktsplanen reglera kraven på bygglov. Att bemyndigandet av grundlagstekniska skäl måste gå över regeringen, för att möjliggöra en sådan reglering, är en försvårande omständighet i sammanhanget. Vi ser en överhängande risk för att det blir ännu svårare för den enskilde att göra rätt, om komplexiteten i regelverket ökar ytterligare.

Enligt vår uppfattning behöver en reform, som innebär att kommunen ges möjlighet att ändra kraven på bygglov genom översiktsplanen, samordnas med en översyn av hur systemet av bestämmelserna om bygglov ser ut i övrigt. Vi bedömer att en sådan översyn innebär ett omfattande arbete och att det inte finns förutsättningar för att göra detta inom ramen för vårt nuvarande utredningsuppdrag.

Sammanfattningsvis anser vi att det inte lämpligt att föreslå förändringar i denna riktning, särskilt när det nu finns en utbredd samsyn bland flera centrala myndigheter och organisationer om behovet av en översyn av bestämmelserna i 9 kap. PBL. Även de ofta långa ledtiderna i översiktsplaneringen talar mot förändringar i nuläget, eftersom sådana förändringar i nuläget sannolikt skulle behöva ändras inom ramen för en översyn.

155

8 En kontinuerlig översiktsplanering

I detta kapitel presenterar vi våra förslag för att främja att översiktsplanen hålls aktuell genom att planeringen sker kontinuerligt. I kapitlet behandlas även processen för att ta fram eller ändra en översiktsplan.

8.1 En aktuell översiktsplan kräver kontinuitet

Enligt våra direktiv ska vi föreslå åtgärder som säkerställer att översiktsplanerna hålls aktuella. Att översiktsplanen hålls aktuell har stor betydelse för att den ska ge tillräckligt stöd för efterföljande planering, vilket vi har konstaterat i kapitel 6.

Vi ser ett behov av en mer framåtsyftande aktualitetsprövning för att öka engagemanget och främja en kontinuerlig övesiktsplanering. Vi föreslår att detta ska ske i en planeringsstrategi (avsnitt 8.1.2). Att kommunfullmäktige antar en planeringsstrategi bör vara en förutsättning för att översiktsplanen ska anses vara aktuell (avsnitt 8.1.3). För att säkerställa att översiktsplanen ger tillräcklig vägledning för efterföljande planering, bör vissa äldre översiktsplaner upphöra att gälla (avsnitt 8.1.4). En kontinuerlig översiktsplanering är en förutsättning för enkla och effektiva detaljplaneprocesser. Om kommunen inte håller planen aktuell, blir en naturlig följd att kommunen inte heller kan tillämpa det enklare standardförfarandet (avsnitt 8.1.5).

En kontinuerlig översiktsplanering SOU 2018:46

156

8.1.1 Fler åtgärder behövs för att främja kontinuiteten

Flera reformer har gjorts för att översiktsplanerna ska hållas aktuella

Att översiktsplanen hålls aktuell har stor betydelse för att planen ska kunna ge tillräcklig vägledning för efterföljande beslut. Kravet på att planen ska hållas aktuell tillkom med ÄPBL 1987 och motiverades bl.a. av de skilda uppgifter som översiktsplanen avsågs att få. I propositionen till ÄPBL framhölls att det bör ligga i varje kommunens intresse att hålla planen aktuell (prop. 1985/86:1 s. 462). Den föredragande departementschefen menade att kommunfullmäktige i början av varje mandatperiod, eller minst varannan period, borde ta upp översiktsplanen till en helhetsbedömning och fatta ett beslut om översiktsplanens aktualitet.1

Till följd av aktualitetskravet ansågs det vara överflödigt att införa bestämmelser om giltighetstid eller bestämmelser om att planen ska omprövas med vissa intervall. Bestämmelser om att kommunfullmäktige skulle ta ställning till översiktsplanens aktualitet varje mandatperiod och att länsstyrelsen skulle tillhandahålla en sammanfattande redogörelse infördes dock 1996, efter förslag från Plan- och byggutredningen (prop. 1994/95:230 och SOU 1994:36). Det löste emellertid inte problemet med inaktuella översiktsplaner i avsedd utsträckning. PBLkommittén föreslog därför att syftet med aktualitetsprövningen skulle tydliggöras (jfr SOU 2005:77 s. 429 och 463 f.). Kommitténs förslag ledde dock inte till några lagändringar i denna del. I och med ikraftträdandet av nya PBL 2011 infördes krav på att länsstyrelsen på eget initiativ och minst en gång varje mandatperiod skulle redovisa sina synpunkter avseende statliga och mellankommunala intressen till kommunen för att främja kommunernas aktualitetsprövning (prop. 2009/10:170 del 1 s. 189).

Det finns fortfarande brister i aktualitetsprövningen

Som vi tidigare har redovisat är det svårt att bedöma i vilken utsträckning som kommunerna aktualitetsprövar sina översiktsplaner (avsnitt 4.1). Trots tidigare reformer är bilden fortfarande att aktualitetsprövningen inte sker i den omfattning som lagstiftaren tänkt

1 Eftersom mandatperioderna endast omfattade tre år när ÄPBL tillkom menade departementschefen alltså att aktualiteten åtminstone skulle omprövas vart sjätte år.

SOU 2018:46 En kontinuerlig översiktsplanering

157

sig. Om översiktsplanen ska kunna ge den vägledning som behövs för efterföljande beslut behöver planen hållas aktuell. Det har, enligt vår mening, stor betydelse för plansystemets effektivitet. PBL bör därför ändras för att säkerställa kontinuiteten i översiktsplaneringen.

8.1.2 En planeringsstrategi ger energi åt översiktsplaneringen

Förslag: Kommunfullmäktige ska senast 15 månader efter ordi-

narie val besluta om en planeringsstrategi. I strategin ska fullmäktige ta ställning till ändrade planeringsförutsättningar av betydelse för översiktsplanens aktualitet. Vidare ska fullmäktige ta ställning till kommunens fortsatta arbete med översiktsplaneringen och planens aktualitet i olika delar.

Efter att planeringsstrategin beslutats ska kommunen skicka strategin till Boverket, länsstyrelsen, berörda kommuner, regionplaneorgan och kommunala organ i övrigt som har ansvar för regionalt tillväxtarbete och transportinfrastrukturplanering. Samtidigt tas bemyndigandet bort att regeringen får meddela föreskrifter om att kommunen ska skicka beslut om översiktsplanens aktualitet till myndigheter, kommuner och andra berörda.

Planeringsstrategin ska göras tillgänglig på kommunens webbplats.

Fullmäktiges beslut om planeringsstrategi ska få överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen.

Som uttryckts i samband med tidigare reformer anser vi att det ligger i kommunens eget intresse att översiktsplanen hålls aktuell. Men vi anser därtill att en kontinuerlig översiktsplanering, med en aktuell översiktsplan, är av stor betydelse för plansystemets effektivitet. Av den anledningen föreslår vi att kommunen varje mandatperiod ska anta en planeringsstrategi. I strategin ska kommunfullmäktige ta ställning till kommunens fortsatta arbete med översiktsplaneringen samt till om den gällande översiktsplanen är aktuell.

Planeringsstrategin blir en del av kommunens översiktsplanering. Den kan därmed jämställas med sådana mål och riktlinjer för kommunens verksamhet som ska beslutas av kommunfullmäktige (jfr 5 kap. 1 § kommunallagen). Det ansluter till den nuvarande ordningen

En kontinuerlig översiktsplanering SOU 2018:46

158

i PBL (jfr 3 kap. 27 § PBL). Planeringsstrategin är alltså en utveckling av dagens krav på aktualitetsprövning som preciserar vilka moment som ska ingå i prövningen och som sätter in prövningen i ett sammanhang.

Vi anser att begreppet aktualitetsprövning inte speglar det framåtsyftande synsätt som krävs för en kontinuerlig översiktsplanering. Ett mer framåtsyftande begrepp och innehåll kan öka det politiska engagemanget och samtidigt vara ett verktyg för att informera kommunmedlemmarna och staten om kommunens intentioner för utvecklingen.

Kommunfullmäktiges syn på fortsatt arbete med översiktsplaneringen

Benämningen planeringsstrategi signalerar att det handlar om en övergripande inriktning för översiktsplanearbetet, och inte enbart en fråga om aktualitetsprövning. Vi menar att kommunfullmäktige i planeringsstrategin bör redogöra för sin syn på kommunens fortsatta arbete med översiktsplaneringen. Det kan exempelvis handla om att översiktsplanen bör revideras i vissa avseenden, att en fördjupning bör tas fram för en tätort eller stadsdel, eller att arbete ska påbörjas med att se över den kommunomfattande översiktsplanen. Det innefattar inte krav på att kommunfullmäktige ska ange hur arbetet ska bedrivas.

Planeringsstrategin ska inkludera bedömningen av översiktsplanens aktualitet

Planeringsstrategin ska inkludera kommunens bedömning av översiktsplanens aktualitet. Det innebär liksom i dag att fullmäktige ska ta ställning till om planens intentioner fortfarande är giltiga (prop. 1994/95:230 s. 115). Det är översiktsplanen i dess helhet som ska bedömas, dvs. även fördjupningar och tillägg till planen. Planeringsstrategin innebär i sig inte att översiktsplanen ändras.

Att kommunen bedömer att översiktsplanen i delar behöver kompletteras genom en ändring behöver inte betyda att översiktsplanen i sin helhet inte är aktuell.

SOU 2018:46 En kontinuerlig översiktsplanering

159

Översiktsplanen kan vara delvis aktuell

Enligt Boverkets uppföljning av PBL finns det en osäkerhet kring vad som händer om kommunen bedömer att översiktsplanen inte är aktuell. Denna osäkerhet har vi fått bekräftad i vår dialog med berörda aktörer. Det finns därför skäl att klargöra att planen kan vara aktuell i vissa delar, även om det finns brister i aktualiteten i andra delar. Exempelvis kan översiktsplanens inriktning för en viss tätort eller planens rekommendationer för hur ett visst allmänt intresse bör beaktas ha upphört att vara aktuella. Att översiktsplanen inte är aktuell i alla avseenden bör inte tolkas som att planen förlorar sin vägledande funktion i övrigt. Vi anser att ett mer nyanserat synsätt på planens aktualitet kan göra det lättare att resonera om att delar av planen behöver ses över och utvecklas. Av den anledningen föreslår vi att kommunfullmäktige i planeringsstrategin ska ta ställning till om översiktsplanen är helt eller delvis aktuell.

Att ta tillvara erfarenheterna av hur planen tillämpats och redogöra för förändrade förutsättningar

I motiveringen av införandet av aktualitetsprövningen angavs att ett naturligt led i den kontinuerliga översiktsplaneringen är att löpande följa upp och utvärdera översiktsplanens effekter i olika avseenden. I en sådan uppföljning ingår t.ex. att utvärdera översiktsplanens värde som styrinstrument för efterföljande detaljplanering och bygglov, liksom att följa upp och analysera statliga myndigheters beslut. Det är naturligt att sådana uppföljningar tillsammans med analyser av nya förutsättningar regelbundet ställs samman och kontinuerligt tas upp till politisk diskussion i lämpliga former (prop. 1994/95:230 s. 66).

Som underlag för kommunfullmäktiges beslut om planeringsstrategin bör kommunen bilda sig en uppfattning om hur översiktsplanen har tillämpats. Eftersom förutsättningarna och behoven ser så olika ut i landet bör kommunen själv få avgöra vilket underlag som behövs som grund för planeringsstrategin.

Vi anser att PBL även bör innehålla krav på att kommunen i underlaget till kommunfullmäktige ska ta ställning till förändrade planeringsförutsättningar som har betydelse för bedömningen av översiktsplanens aktualitet. Detta hänger samman med förslaget att

En kontinuerlig översiktsplanering SOU 2018:46

160

länsstyrelsen regelbundet ska redovisa ett underlag för kommunens översiktsplanering, se vidare avsnitt 11.4.1. Då länsstyrelsen tillhandahåller ett planeringsunderlag som har betydelse för kommunens översiktsplanering, menar vi att det är lämpligt att kommunen ger uttryck för om underlaget har beaktats vid sin bedömning av översiktsplanens aktualitet. Det har betydelse för dialogen stat och kommun i efterföljande planering.

Planeringsstrategin ska antas senast 15 månader efter ordinarie val

Vi anser att dagens krav på att kommunfullmäktige minst en gång varje mandatperiod ska pröva om översiktsplanen är aktuell ska gälla även för vårt förslag om planeringsstrategi. Liksom i dag bör även kommunens bedömning av översiktsplanens aktualitet kopplas till länsstyrelsens underlag avseende statliga och mellankommunala intressen av betydelse för översiktsplanens aktualitet. För bättre förutsebarhet mellan kommunens och länsstyrelsens processer anser vi dock att PBL behöver ange när kommunfullmäktige ska anta planeringsstrategin och när länsstyrelsen ska tillhandahålla sitt underlag.

Vi anser att kommunfullmäktige ska fatta sitt beslut under den första delen av mandatperioden. Det innebär att kommunfullmäktiges nya majoritet ges möjlighet att påverka inriktningen för kommunens översiktsplanering. Om planeringsstrategin i stället antas i slutet av mandatperioden finns risk för att uppföljningen mer får karaktären av revision.

En lämplig tidpunkt för kommunfullmäktige att anta planeringsstrategin bör enligt oss vara senast 15 månader efter ordinarie val. Det ger förutsättningar för att kommunfullmäktige ska hinna bilda sig en uppfattning om inriktningen för kommunens översiktsplanering. En bestämd tidpunkt underlättar även för andra aktörer, exempelvis för statliga myndigheter.

Planeringsstrategin förutsätter inget samråd i sig och behöver inte heller miljöbedömas

Vi menar att det inte bör finnas krav på något särskilt samrådsförfarande för att ta fram en planeringsstrategi. Det överensstämmer med de regler som gäller för aktualitetsprövningen i dag.

SOU 2018:46 En kontinuerlig översiktsplanering

161

Även om planeringsstrategin kan sägas vara ett program för fysisk planering anser vi att strategin inte omfattas av kravet på miljöbedömning enligt det SMB-direktivet.2 En planeringsstrategi kan innehålla ställningstaganden om att kommunen ska påbörja en viss planering, men strategin kommer inte att ange hur den kommande planen ska utformas. Planeringsstrategin kommer därmed inte ange förutsättningarna för sådana projekt som anges i bilagorna till det MKB-direktivet. Om kommunen i planeringsstrategin anger att en fördjupning av översiktsplanen ska tas fram, som berör sådana verksamheter avses i bilagorna, kommer dessa verksamheter att miljöbedömas när fördjupningen tas fram. Inte heller EU-rättsliga och internationella krav i övrigt – t.ex. Århuskonventionen – föranleder enligt oss någon annan bedömning i dessa delar (jfr t.ex. prop. 2016/17:200 s. 5763).

Bestämmelsen att kommunen ska skicka planeringsstrategin till vissa mottagare ska finnas i plan- och bygglagen

Bestämmelsen om att kommunen ska skicka sitt beslut om översiktsplanens aktualitet till Boverket, länsstyrelsen, berörda kommuner m.fl., finns i plan- och byggförordningen (2 kap. 7 § PBF). Bestämmelser om till vilka kommunen ska skicka sin antagna översiktsplan finns däremot i PBL. Att bestämmelserna finns i olika regelverk kan vara en bidragande faktor till att länsstyrelserna och Boverket inte fått kännedom om alla beslut om aktualitet som kommunerna fattar (avsnitt 4.1).

I och med att vi föreslår att bedömningen av översiktsplanens aktualitet ska integreras i en planeringsstrategi, bör bestämmelsen om att beslutet ska skickas till vissa instanser inkluderas i bestämmelserna om översiktsplanen i PBL. Därmed upphör behovet av den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 7 § PBF. Därigenom upphör även behovet av ett bemyndigande för regeringen att kommunen ska skicka beslut om översiktsplanens aktualitet till myndigheter, kommuner och andra berörda (16 kap. 1 § 1 PBL).

2 SMB-direktivet innehåller krav på att en miljöbedömning ska utföras för alla planer och program som utarbetas för bl.a. fysisk planering eller markanvändning, och som anger förutsättningar för kommande tillstånd för vissa projekt som anges i bilagorna I och II till MKB-direktivet (artikel 3.2). Med planer och program avses sådana planer och program som utarbetas och/eller antas av en myndighet på bl.a. lokal nivå som krävs i lagar och andra författningar (artikel 2.1).

En kontinuerlig översiktsplanering SOU 2018:46

162

Planeringsstrategin ska hållas tillgänglig på kommunens webbplats

Kommunens ställningstaganden i planeringsstrategin kan vara av intresse för fler än dem som planeringsstrategin ska expedieras till. Det gäller exempelvis för kommunmedlemmarna och för statliga myndigheter som ska tillämpa översiktsplanen. Det finns därför skäl att ställa krav på att kommunen även ska hålla planeringsstrategin tillgänglig på kommunens webbplats.

Planeringsstrategin ska kunna överklagas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning i kommunallagen

I dag är det otydligt om och i så fall hur kommunens beslut om aktualitetsprövning kan överklagas. De PBL-beslut som inte får överklagas anges i 13 kap. 2 § PBL, och där finns kommunfullmäktiges beslut om aktualitetsprövningen inte med. De PBL-beslut som får överklagas avseende laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725) anges i 13 kap. 1 § PBL. Där anges bl.a. kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan. Visserligen skulle fullmäktiges beslut om aktualitetsprövning kunna ses som ett sådant beslut, men det är högst oklart om detta har varit lagstiftarens tanke. Vi har inte funnit något om detta i förarbetena.

Enligt 13 kap. 2 a § PBL får kommunala beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser överklagas till mark- och miljödomstolen. Andra kommunala PBL-beslut än de som avses i 13 kap. 1–2 a §§ får överklagas till länsstyrelsen (13 kap. 3 § PBL).

PBL kan alltså både förstås som att kommunfullmäktiges beslut om översiktsplanens aktualitet kan överklagas till länsstyrelsen eller i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen till förvaltningsrätten. Det är därmed otydligt om och hur kommunfullmäktiges beslut om översiktsplanens aktualitet kan överklagas. Med anledning av vårt förslag om planeringsstrategi bör detta rättas till.

Enligt vårt förslag knyts vissa rättsverkningar till strategin, och det är därmed rimligt att beslutet kan överklagas. På samma sätt som gäller för beslut om översiktsplan bör dock prövningsramen för överinstanserna begränsas. Därmed är det lämpligt att kommunfullmäktiges beslut att anta en planeringsstrategi endast kan överklagas i

SOU 2018:46 En kontinuerlig översiktsplanering

163

den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt kommunallagen. Detta bör klargöras genom en ändring i 13 kap. 2 § PBL.

Bestämmelserna om planeringsstrategin i 3 kapitlet

Planeringsstrategin är en del av arbetet med att hålla översiktsplanen aktuell. Processuellt bör kommunen ta ställning till om översiktsplanen är aktuell före det att kommunen initierar en ändring av översiktsplanen. Bestämmelserna om planeringsstrategi bör därför placeras i 3 kap. 24 och 25 §§, före bestämmelserna om ändringar.

8.1.3 När anses översiktsplanen vara aktuell?

Förslag: En översiktsplan är aktuell under den mandatperiod då

planen antas. En översiktsplan är även aktuell under en mandatperiod då kommunfullmäktige i en planeringsstrategi har bedömt att planen är aktuell. Därefter är översiktsplanen aktuell under ytterligare 15 månader efter ordinarie val.

Tydligare bestämmelser om översiktsplanens aktualitet

Som en följd av vårt förslag om att en planeringsstrategi ska antas i början på varje mandatperiod, bör det även framgå av PBL när en översiktsplan är aktuell. Vi föreslår därför att bestämmelser införs som innebär att översiktsplanen är aktuell – den mandatperiod den antas, oavsett när under mandatperioden

som antagandet sker. – under den mandatperiod som kommunfullmäktige i sin planer-

ingsstrategi har bedömt att planen är aktuell, liksom under de första 15 månaderna under den efterföljande mandatperioden.

Kommunen kan i planeringsstrategin göra bedömningen att översiktsplanen delvis behöver ändras, vilket kan innebära att enbart vissa delar av översiktsplanen är aktuella.

En kontinuerlig översiktsplanering SOU 2018:46

164

Planen upphör att vara aktuell om kommunfullmäktige inte antar planeringsstrategin inom angiven tid

Om kommunfullmäktige inte beslutar om planeringsstrategin 15 månader efter ordinarie val, kommer översiktsplanen inte längre att vara aktuell. Kommunen kommer då behöva följa den föreskrivna planprocessen i PBL för att ta fram en ny översiktsplan.

Ett beslut som innebär att översiktsplanen är aktuell gäller även om planeringsstrategin överklagas

Ett beslut som överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen, får verkställas innan det har fått laga kraft om inte särskilda skäl talar mot det (13 kap. 14 § kommunallagen). Vid bedömningen ska särskild hänsyn tas till om verkställigheten av beslutet kommer att kunna rättas.

Om kommunfullmäktige i planeringsstrategin tar ställning till att översiktsplanen är aktuell, bör detta beslut således vara giltigt även om beslutet överklagas. Risken för att översiktsplanen upphör att vara aktuell på grund av att beslutet att anta planeringsstrategin överklagas bör därigenom vara mycket liten.

Bestämmelser

Bestämmelsen finns i 3 kap. 24 § PBL.

8.1.4 Äldre översiktsplaner upphör att gälla

Förslag: Översiktsplaner som har antagits före den 1 januari 2004,

ska upphöra att gälla vid utgången av 2024.

Bedömning: Det finns inte skäl att införa en viss längsta giltig-

hetstid för översiktsplanen.

I ett begränsat antal kommuner är den kommunomfattande översiktsplanen förhållandevis gammal. I flera kommuner finns gamla fördjupningar av översiktsplanen (avsnitt 4.2). Att planerna är gamla

SOU 2018:46 En kontinuerlig översiktsplanering

165

innebär att de är utformade utan hänsyn till de krav och intressen som har tillkommit senare. Vi föreslår att dagens äldre översiktsplaner ska fasas ut vid en bestämd tidpunkt.

Sedan de första översiktsplanerna antogs 1990 har det skett flera betydelsefulla förändringar i regelverket. Några av dessa har vi översiktligt berört i avsnitt 3.4. Bland de ändringar som haft betydelse för översiktsplanens innehåll respektive översiktsplaneprocessen bör särskilt följande framhållas: – Miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken (1999 och 2004) – Miljöbedömningar enligt 6 kap. miljöbalken (2004) – Landsbygdsutveckling i strandnära lägen (2009) – Översvämningsdirektivet (2009) – Klimathänsyn som allmänt intresse (2011) – Riksintresse vindkraft (2008 och 2013) – En mer strategisk plan och krav på hänsyn till nationella och regio-

nala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen (2011) – Bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet som all-

mänt intresse (2014).

Därutöver kan nämnas att flera riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken har tillkommit eller ändrats sedan de första översiktsplanerna antogs. Även kunskapsunderlag om andra allmänna intressen har tillkommit eller ändrats.

Uppräkningen gör inte anspråk på att vara fullständig. Den syftar till att illustrera att äldre översiktsplaner bygger på underlag där betydelsefulla förutsättningar saknas. Detta får i sin tur betydelse för planernas möjlighet att i dag ge vägledning för efterföljande prövningar.

Vi anser att det finns skäl för lagstiftaren att släcka ut i varje fall de allra äldsta översiktsplanerna.

En kontinuerlig översiktsplanering SOU 2018:46

166

Vi föreslår att gränsen dras vid årsskiftet 2003/2004

Från lagstiftarperspektiv bör idealet vara att ingen översiktsplan är äldre än att planerna uppfyller kraven i gällande lagstiftning. En kommun kan dock ha en äldre plan där förändrade förutsättningar har hanterats genom fördjupningar av eller tillägg till planen. Fallet kan även vara det motsatta, dvs. att kommunen har hanterat nya förutsättningar i en ny kommunomfattande översiktsplan men har kvar äldre fördjupningar då deras inriktning för mark- och vattenanvändningen fortfarande är aktuell. Det finns därför inget självklart svar på när en översiktsplan blir för gammal. Om kravet ställs för högt, skulle det leda till att ett stort antal översiktsplaner behöver göras om. Det skulle dra stora resurser från annat angeläget planeringsarbete och vore därmed inte önskvärt.

Vi förordar emellertid att gränsen ska vara den 1 januari 2004. Är planen äldre än så har planen inte miljöbedömts och den är inte utformad med hänsyn till gällande miljökvalitetsnormer. Även det talar alltså för att planer som inte uppfyller nämnda krav bör upphöra att gälla.

Det är för närvarande ett 40-tal kommuner som har en kommunomfattande översiktsplan som är antagits före 2004 (motsvarande cirka 15 procent av kommunerna). Flertalet av dessa kommuner redovisar på sina webbplatser att arbete med en ny kommunomfattande översiktsplan har inletts.

Att ta fram en ny översiktsplan kan vara ett omfattande projekt. Kommunerna behöver god tid på sig för att anta en ny översiktsplan. Vi anser att de planer som antagits före den 1 januari 2004 bör upphöra vid utgången av år 2024. Detta även om översiktsplanen har aktualitetsprövats senare. Det ger berörda kommuner fem år att ta fram en ny översiktsplan, efter det att kravet träder i kraft. Den föreslagna tidpunkten innebär att de översiktsplaner som upphör att gälla 2024 då skulle vara 20 år och äldre.

Även äldre fördjupningar av översiktsplanen ska släckas ut

Vi menar att även de fördjupningar av översiktsplanen som är antagna före 2004 bör upphöra att gälla vid utgången av 2024.

Det kan tänkas finnas fall där äldre fördjupningar fortfarande speglar kommunens syn på den önskade utvecklingen och som sam-

SOU 2018:46 En kontinuerlig översiktsplanering

167

tidigt i alla delar är lämpligt utformade med hänsyn till de förändringar som har skett sedan 2004. Vi tror dock att sådana fall är sällsynta.

Enligt vår erfarenhet är det vanligt med brister i äldre fördjupningar, trots att de senare har bedömts vara aktuella i den kommunomfattande översiktsplanen. Det kan exempelvis handla om att frågan om miljökvalitetsnormer inte har behandlats tillräckligt grundligt i samband med aktualitetsförklaringen av fördjupningen. Även stora åldersskillnader mellan en fördjupning och den kommunomfattande planen kan försvåra läsbarheten av översiktsplanen som helhet. Vi menar att även fördjupningar antagna före 2004 bör upphöra att gälla vid utgången av 2024.3

I detta sammanhang bör påpekas att även om en äldre fördjupning upphör att gälla kan planen även i fortsättningen fungera som ett planeringsunderlag för kommunen.

Inga generella krav på att översiktsplanen ska upphöra att gälla efter viss tid

En åtgärd som enligt direktiven bör övervägas är om det finns skäl att införa en viss längsta giltighetstid för översiktsplanen, vilket vi har övervägt under utredningsarbetet. En sådan bestämmelse skulle tvinga kommunen att ta ett samlat grepp över översiktsplaneringen med vissa intervall, exempelvis 16 år (dvs. fyra mandatperioder).

Vi bedömer att våra förslag om planeringsstrategi kommer att inspirera kommunerna till ökad kontinuitet i översiktsplaneringen. Att planeringsstrategin är en förutsättning för att översiktsplanen ska vara aktuell bör vara tillräckligt för att säkerställa kontinuitet. Någon generell tidsgräns behövs därmed inte, utan det bör det vara tillräckligt att släcka ut översiktsplaner som är äldre än 2004.

I avsnitt 13.6 återkommer vi till förslaget att översiktsplanen ska upphöra att gälla efter viss tid.

3 Möjligheten att göra tillägg till översiktsplanen för att tillgodose ett särskilt intresse infördes den 1 januari 2008. Därigenom påverkas inga tillägg av vårt förslag.

En kontinuerlig översiktsplanering SOU 2018:46

168

8.1.5 En översiktsplan som inte är aktuell påverkar förutsättningarna för andra beslut

Förslag: Detaljplaner ska handläggas med det utökade förfaran-

det, om översiktsplanen inte är aktuell.

För att kunna ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett område som är lämpligt för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, ska översiktsplanen vara aktuell.

En översiktsplan som inte är aktuell ger inte samma stöd för detaljplanering. En konsekvens av att översiktsplanen inte är aktuell bör vara att kommunen inte ska kunna tillämpa det s.k. standardförfarandet för detaljplaneprocessen.

Utökat planförfarande om översiktsplanen inte är aktuell

Vissa typer av detaljplaner ska handläggas med ett utökat planförfarande (5 kap. 7 § PBL). Det gäller för detaljplaner som – inte är förenliga med översiktsplanen eller länsstyrelsens gransk-

ningsyttrande, – är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor

betydelse, eller – kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

De planer som ska handläggas med det utökade förfarandet omfattas av fler krav än vad som gäller för planer som kan handläggas med standardförfarandet. I det utökade förfarandet finns bl.a. krav på att planförslaget ska kungöras i ortstidning, att samrådet ska ha en viss minsta längd, att samrådssynpunkter ska redovisas i en separat samrådsredogörelse och att planförslaget ska granskas under viss tid innan det får antas.

Om översiktsplanen inte är aktuell i de delar som berör ett område som ska detaljplaneras, kommer översiktsplanen inte ge samma vägledning för den efterföljande planeringen. Bristerna i översiktsplanen medför då att det utökade förfarandet bör tillämpas. Av denna anledning föreslår vi en ny bestämmelse i PBL som anger att det utökade förfarandet ska tillämpas i dessa situationer.

SOU 2018:46 En kontinuerlig översiktsplanering

169

Endast samordnat planförfarande med aktuell översiktsplan

I PBL finns även bestämmelser om ett samordnat planförfarande. Vissa åtgärder kan prövas parallellt enligt PBL och viss annan lagstiftning (5 kap. 7 a § PBL). Det gäller detaljplaner som är förenliga med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande och som enbart gäller – en verksamhet som har tillståndsprövats eller ska tillståndsprövas

enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken, eller – en åtgärd som har prövats eller ska prövas genom upprättande

och fastställande av en vägplan enligt väglagen (1971:948) eller en järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.

I likhet med förslaget att det utökade planförfarandet ska tillämpas om översiktsplanen inte är aktuell menar vi att det samordnade planförfarandet endast bör kunna tillämpas om översiktsplanen är aktuell.

En översiktsplan som inte är aktuell kan påverka pågående detaljplaneprocesser

Krav på att det utökade förfarandet ska tillämpas om översiktsplanen inte längre är aktuell, påverkar förutsättningarna för detaljplaneprocesser som startade när översiktsplanen fortfarande var aktuell. Den föreslagna ordningen kan leda till att en detaljplan inte kan antas, om standardförfarandet har tillämpats under planprocessen och översiktsplanen inte längre är aktuell vid tidpunkten då detaljplanen ska antas. Visserligen finns vissa möjligheter att växla förfarande under detaljplaneprocessen (jfr 5 kap. 18 § tredje stycket PBL), men det finns ändå risk för att vissa moment i detaljplaneprocessen kan behöva göras om.

Vi har övervägt om det vore lämpligt att utforma systemet så att redan påbörjade detaljplaneprocesser som handläggs med standardförfarandet kan slutföras med detta förfarande, trots att översiktsplanen upphör att vara aktuell under planprocessen. Även om det bör vara möjligt att konstruera en sådan bestämmelse anser vi att det

En kontinuerlig översiktsplanering SOU 2018:46

170

är olämpligt att vissa planer ska kunna hanteras med standardförfarandet när översiktsplanen inte längre är aktuell.

En översiktsplan som inte är aktuell ska även påverka förutsättningarna för landsbygdsutveckling i strandnära lägen

En annan följd av att planen inte är aktuell bör vara att den inte längre kan ge vägledning för vilka områden som är lämpliga för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Ett LIS-område som framgår av översiktsplanen är att betrakta som ett särskilt skäl vid en prövning av upphävande eller dispens från strandskyddet (7 kap.18 d och 18 e §§miljöbalken).

Vi förordar en ändring av miljöbalken så att det framgår att översiktsplanen ska vara aktuell för att kunna ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett LIS-område.

Bestämmelser

Bestämmelserna finns i 7 kap. 18 e § miljöbalken och 5 kap. 7 och 7 a §§ PBL.

8.2 Att ta fram en översiktsplan

Översiktsplaneprocessen har stor betydelse för dialogen om fysisk planering mellan staten och kommunen. Med anledning av uppdraget att utreda hur denna dialog i större omfattning kan hanteras inom översiktsplaneringen, har vi övervägt om det finns behov av ändringar i översiktsplaneprocessen.

8.2.1 Översiktsplaneprocessen är i stort sett ändamålsenlig

Bedömning: Vi anser att kraven på process för översiktsplanen i

PBL i stort sett är ändamålsenliga.

SOU 2018:46 En kontinuerlig översiktsplanering

171

PBL-kommittén framhåller i sitt betänkande att styrkan i översiktsplaneringen ligger i den breda och öppna processen, och att denna är en förutsättning för en bra översiktsplan (SOU 2005:77 del 2 s. 451). Kommittén ansåg att kraven på samråd och utställning medför omfattande arbetsinsatser, som inte alltid motsvarar nyttan och som sammantaget innebär att planeringsprocessen riskerar att bli utdragen och omständlig. Enligt kommittén kunde de omfattande processkraven vara en bidragande orsak till att översiktsplaneringen många gånger bedrivs i oreglerade former vid sidan av PBL. Kommittén övervägde om utställningen kunde slopas, men stannade vid att föreslå vissa förenklingar. Regeringen avfärdade delar av kommitténs förslag, men gick vidare med förslaget att låta en ändring för en viss del av kommunen granskas i sex veckor i stället för att ställas ut i två månader (prop. 2009/10:170 del 1 s. 179 f.).

Vi delar uppfattningen att översiktsplaneprocessen i vissa fall kan bli utdragen, men att detta inte beror på kraven i PBL. Hur bestämmelserna kan tillämpas för en effektiv process är i första hand en fråga om arbetssätt, som inte förutsätter nya eller ändrade bestämmelser. Effektiva arbetssätt bör kunna utvecklas med stöd av Boverkets vägledningar.

Vi gör bedömningen att kraven på processen för att ta fram eller ändra en översiktsplan i stort sett är ändamålsenligt utformade.

I följande avsnitt föreslår vi dock några justeringar för att åtgärda mindre brister i de processuella bestämmelserna.

8.2.2 Kraven på underlag under samrådet begränsas

Förslag: Kommunen behöver inte redovisa det planeringsunder-

lag som har betydelse från nationell, regional, mellankommunal eller annan synpunkt under samrådet. Kommunen ska i stället redovisa det planeringsunderlag som kommunen anser har betydelse för bedömningen av förslaget.

Innan kommunen antar en översiktsplan ska kommunen bl.a. samråda med myndigheter, kommuner och andra. Under samrådet ska kommunen redovisa förslagets innebörd, skälen för förslaget, förslagets konsekvenser och det planeringsunderlag som har betydelse

En kontinuerlig översiktsplanering SOU 2018:46

172

från nationell, regional, mellankommunal eller annan synpunkt (3 kap. 8 § tredje stycket PBL).

Kravet att kommunen under samrådet även ska redovisa planeringsunderlag av betydelse från nationell, regional, mellankommunal eller annan synpunkt tillkom vid införandet av nya PBL. I propositionen anges att regeringen delar PBL-kommitténs uppfattning om den ökade betydelsen av mellankommunala och regionala frågor för översiktsplanen. Enligt regeringen stöds detta synsätt av den nya bestämmelsen om att kommuner ska visa hur de tar hänsyn till nationella och regionala mål, planer och program (prop. 2009/10:170 del 1 s. 182). Varför kommunen ska redovisa planeringsunderlag med sådan inriktning under samrådet framgår dock inte av propositionen. Kravet kan tänkas hänga samman med ambitionen att stärka översiktsplanens strategiska funktion (a. prop. s. 177).

Vi anser att det är oklart vad kommunen förväntas göra i praktiken i detta avseende under samrådet, varför nyttan av kravet kan ifrågasättas.

Enligt vår uppfattning bör kravet justeras. I likhet med vad som gäller när en detaljplan upprättas bör kravet i stället avse det planeringsunderlag som har betydelse för bedömningen av förslaget (5 kap. 11 c § PBL). Därigenom blir det tydligare att kommunen själv får avgöra vilket underlag som behöver finnas för att förslaget ska kunna bedömas.

Bestämmelsen finns i 3 kap. 8 § tredje stycket PBL.

8.2.3 Granskning i stället för utställning

Förslag: Utställning av översiktsplanen ändras till granskning av

översiktsplanen.

Samrådets syfte är att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt samt att ge möjlighet till insyn och påverkan (3 kap. 8 § PBL). Det är således i samrådsprocessen som det finns störst möjlighet att påverka utformningen av kommunens översiktsplan. Denna del av planeringsprocessen behöver anpassas utifrån planeringsuppgiften och ge det utrymme till dialog som krävs.

En översiktsplan ska i dag ställas ut i minst 2 månader (jfr 3 kap. 12 § PBL). Efter utställningen av översiktsplanen får endast mindre

SOU 2018:46 En kontinuerlig översiktsplanering

173

korrigeringar göras inför antagandet av planen. Om planförslaget ändras väsentligt efter utställningen, ska kommunen ställa ut förslaget på nytt (jfr 3 kap. 18 § PBL).

Vi ser ett behov av att tydligare skilja syftet mellan översiktsplanens samråd och utställning. Utställningens funktion är att ge olika intressenter en möjlighet att lämna synpunkter på det förslag som avses föras vidare till fullmäktige för antagande. Det är framför allt viktigt att länsstyrelsen ges tillfälle att i ett sent skede lämna ett sammanvägt granskningsyttrande för statens räkning (jfr SOU 2005:77 del 2 s. 453 ff.). Vi föreslår därför att översiktsplanens utställning ändras till granskning av planen, såsom redan är möjligt för en fördjupning av översiktsplanen (jfr 3 kap. 24–26 §§ PBL). Detta har tidigare föreslagits av Plangenomförandeutredningen (SOU 2013:34 s. 234).

Samma begrepp i detaljplaneprocessen och processen att ta fram en översiktsplan

Benämningen utställning användes även tidigare i detaljplaneprocessen, men i samband med ikraftträdandet av nya PBL 2011 ändrades utställningen till granskning efter förslag från Byggprocessutredningen. Utredningen anförde att det är ytterst sällan som ett detaljplaneärende tillförs en ny och tungt vägande synpunkt först i samband med utställningen (SOU 2008:68 s. 155). I praktiken är allting redan bestämt vid utställning av ett detaljplaneförslag, enligt utredningen. Hela proceduren tenderar därmed att få en i hög grad rent formell prägel.

Vi menar att ett liknande synsätt kan appliceras när det gäller översiktsplaneprocessen. Tonvikten bör i första hand ligga vid dialogen under samrådet. Granskningsskedet kan därigenom närmast ses som en slutlig kontroll av vilka samrådssynpunkter som har kunnat tillgodoses och ge berörda intressenter en möjlighet att åter överväga om det kvarstår väsentliga anmärkningar mot förslaget innan det antas (jfr prop. 2009/10:170 del 1 s. 237).

Bestämmelserna

Bestämmelserna finns i 3 kap. 7 och 12–18 §§ PBL. Förslaget medför att 7 kap. 8 § behöver följdändras.

En kontinuerlig översiktsplanering SOU 2018:46

174

8.2.4 Förfarandet efter antagandet

Förslag: Kommunen ska skicka ett meddelande till länsstyrelsen

om att översiktsplanen har antagits, när detta har skett.

Kommunen ska även skicka planhandlingar till lantmäterimyndigheten, då antagandebeslutet fått laga kraft.

Länsstyrelsen ska underrätta Naturvårdsverket när en översiktsplan eller detaljplan antas, ändras eller upphävs, i de fall ett gränsöverskridande samråd har skett till följd av att planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land.

Länsstyrelsen bör underrättas när översiktsplanen har antagits

När kommunfullmäktige har antagit en översiktsplan, ska det justerade protokollet tillkännages på anslagstavlan på kommunens webbplats (jfr 8 kap.910 §§kommunallagen). Det finns i dag inget krav i PBL som motsvarar det som gäller när en detaljplan har antagits, dvs. att de som berörs ska underrättas särskilt om antagandebeslutet (jfr 5 kap. 29 § PBL). Den som vill överklaga kommunfullmäktiges beslut om en översiktsplan får själv bevaka beslutstillfället. Kravet på att kommunen ska underrätta bl.a. Boverket, länsstyrelsen och berörda kommuner gäller i stället när beslutet har fått laga kraft.

Översiktsplanen är inte bindande och det finns därigenom ingen risk för att någon enskild drabbas av rättsförluster på grund av att vederbörande inte hinner överklaga kommunens beslut i tid. Av det skälet finns inte heller någon anledning att ställa krav på att kommunen ska underrätta dem som yttrat sig över planen. Erfarenhetsmässigt kan det emellertid ta lång tid innan ett överklagat beslut om att anta en översiktsplan avgörs av domstolarna. Under denna tid kan de statliga myndigheterna sakna kunskap om att planen har antagits. Ett beslut att anta eller ändra översiktsplanen gäller visserligen först sedan beslutet har fått laga kraft (3 kap. 21 § PBL), men den gällande översiktsplanens vägledande funktion är naturligtvis mindre om kommunen har antagit en ny plan.4

4 Jfr Mark- och miljööverdomstolens dom den 15 februari 2017 i mål nr P 6572-16 där domstolen tillmätte en antagen översiktsplan betydelse, trots att beslutet inte hade fått laga kraft.

SOU 2018:46 En kontinuerlig översiktsplanering

175

Översiktsplanen har stor betydelse för dialogen mellan staten och kommunen om fysisk planering. Mot den bakgrunden bör kommunen vara skyldig att skicka ett meddelande till länsstyrelsen om att översiktsplanen har antagits, när detta har skett. Länsstyrelsen får därefter bedöma om andra statliga myndigheter bör underrättas, om de har haft synpunkter på planförslaget eller om de särskilt berörs av beslutet (jfr 2 kap. 4 § PBF).

Bestämmelsen finns i 3 kap. 19 a § PBL.

Då antagandebeslutet fått laga kraft ska planhandlingar skickas även till lantmäterimyndigheten

Vi har i vårt utredningsarbete konstaterat att det finns stora brister i registreringen av antagna översiktsplaner i fastighetsregistret. Det innebär bl.a. att det är svårt att få en samlad bild av hur många översiktsplaner och ändringar av dessa som finns i landet. Det har även varit svårt att få fram tillförlitlig statistik om handläggningstider för prövningen av överklaganden i domstol.

Att översiktsplanerna ska registreras i fastighetsregistret framgår av 27 § förordningen (2000:308) om fastighetsregister. Det är lantmäterimyndigheten som handlägger ärenden om att föra in eller ta bort ärenden ur fastighetsregistret (19 kap. 6 § fastighetsbildningslagen [1970:988]). Om lantmäterimyndigheten är kommunal, är det alltså kommunen som ska registrera planen i registret.

När ett beslut om att anta eller ändra en översiktsplan har fått laga kraft, ska kommunen skicka planhandlingarna till Boverket, länsstyrelsen m.fl. (jfr 3 kap. 22 § PBL). Däremot är det länsstyrelsen som enligt gällande regler ska underrätta lantmäterimyndigheten om kommunens beslut att anta eller ändra en översiktsplan (jfr 2 kap. 4 § PBF).

Dagens förfarande har lett till stora brister i registreringen. Vi föreslår därför att lantmäterimyndigheten läggs till bland de myndigheter som kommunen ska skicka handlingarna till enligt PBL. Samtidigt bör denna skyldighet tas bort från länsstyrelsen. Vi bedömer att denna justering kan bidra till att förbättra registreringen i fastighetsregistret.

I linje med detta bör ett regionplaneorgan ha ansvaret för att se till att berörda lantmäterimyndigheter får del av regionplanen, när ett beslut att anta, ändra eller upphäva en regionplan har fått laga kraft.

En kontinuerlig översiktsplanering SOU 2018:46

176

Bestämmelserna finns i 3 kap. 22 § och 7 kap. 9 § PBL och 2 kap. 4 § PBF.

Länsstyrelsen ska underrätta Naturvårdsverket när en plan antas, ändras eller upphävs, om ett gränsöverskridande samråd har skett

Vi anser att länsstyrelsen bör ha en skyldighet att underrätta Naturvårdsverket när en översiktsplan eller detaljplan antas, ändras eller upphävs, i de fall ett gränsöverskridande samråd har skett till följd av att planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land. Bakgrunden är följande.

Om genomförandet av en plan kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land, ska den myndighet som regeringen bestämmer bl.a. överlämna miljökonsekvensbeskrivningen och förslaget till plan till det andra landets ansvariga myndighet, samråda med landet i fråga om den gränsöverskridande miljöpåverkan som genomförandet av planen kan antas medföra m.m., och ge det andra landet den information som behövs för samrådet och möjlighet att lämna synpunkter (6 kap. 13 § miljöbalken). När samråd har skett med ett annat land, ska den myndighet som regeringen bestämmer se till att viss information lämnas till den ansvariga myndigheten i det andra landet (6 kap. 18 § miljöbalken). Bestämmelserna är en följd av kraven i SMB-direktivet (artikel 7). Regeringen har bestämt att Naturvårdsverket normalt ska ansvara för detta samråd och tillhandahålla informationen (21 och 24 §§ miljöbedömningsförordningen).

PBL-systemet bygger på att länsstyrelsen svarar för samordning av statens intressen. Regeringen har därför bestämt att länsstyrelsen ska underrätta Naturvårdsverket, om det i fråga om en översiktsplan eller detaljplan krävs samråd med ett annat land enligt 6 kap. 13 § miljöbalken (2 kap. 4 a § PBF).

För närvarande framgår det inte tydligt hur Naturvårdsverket ska underrättas om att kommunen antar, ändrar eller upphäver en översiktsplan eller detaljplan. Därigenom är det inte tydligt hur verket ska kunna fullgöra sin skyldighet att informera myndigheten i det andra landet om att planen har antagits, ändrats eller upphävts (jfr 24 § 2 miljöbedömningsförordningen). Visserligen ska länsstyrelsen underrätta andra statliga myndigheter än lantmäterimyndigheten, om en regionplan eller översiktsplan antas, ändras eller upphävs och

SOU 2018:46 En kontinuerlig översiktsplanering

177

myndigheterna särskilt berörs av beslutet (2 kap. 4 § PBF). Motsvarande skyldighet finns dock inte i fråga om detaljplaner.

Vi anser att det bör vara en uttrycklig skyldighet för länsstyrelsen att underrätta Naturvårdsverket när en översiktsplan eller detaljplan antas, ändra eller upphävs, om planen har omfattats av ett gränsöverskridande samråd om betydande miljöpåverkan. Därigenom ges Naturvårdsverket möjlighet att fullgöra sina skyldigheter enligt SMB-direktivet.

Bestämmelsen finns i 2 kap. 4 a § PBF.

8.2.5 Överklagande

Bedömning: Bestämmelserna om överklagande av kommunens

beslut om översiktsplan är ändamålsenligt utformade, men de ibland långa handläggningstiderna i förvaltningsdomstolarna behöver kortas.

Av våra direktiv framgår att vi ska utreda hur möjligheterna till överklagande bör se ut. Vi uppfattar att detta uppdrag bör läsas mot bakgrund av att vi även ska utreda möjligheten att göra översiktsplanen bindande. Enligt direktiven kan det i sådant fall finnas behov av att översiktsplanen kan överklagas av enskilda vars intressen påverkas av planen, bl.a. till följd av bestämmelserna i Europakonventionen.

Kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan får enligt gällande rätt överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen. Det framgår av 13 kap. 1 § PBL.

Prövningen av överklagade översiktsplaner

Vi har försökt att få en bild av hur vanligt det är att kommunfullmäktiges beslut att anta en översiktsplan överklagas. Det har dock visat sig vara svårt att få fram en heltäckande bild, huvudsakligen eftersom dessa uppgifter inte finns samlade i ett system.

Från fastighetsregistret har vi kunnat få fram vissa uppgifter. Enligt fastighetsregisterförordningen behöver emellertid enbart datum för beslutet att anta översiktsplanen registreras. Det finns ingen skyldighet att registrera datum då beslutet fick laga kraft, även om

En kontinuerlig översiktsplanering SOU 2018:46

178

fastighetsregistret medger att sådana uppgifter registreras. Eftersom uppgiften inte är författningsreglerad har laga kraft-datum endast registrerats för ett begränsat antal planer.

I februari 2018 fanns 75 översiktsplaner registrerade med både antagandedatum och laga kraft-datum. Bland dessa har vi – enligt uppgifter från berörda kommuner – funnit tio överklagade översiktsplaner, vilket motsvarar drygt 13 procent. Två av dessa ärenden prövades aldrig i sak, utan avvisades av olika skäl. För de återstående åtta översiktsplanerna avslogs samtliga överklaganden. Överklagandena avsåg bl.a. följande. – Formella brister under planförfarandet. – Väsentlig ändring efter utställning utan att ny utställning genom-

förs. – Formella och materiella brister såvitt avser tillämpningen av

bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivning. – Brister såvitt avser tillämpningen av bestämmelserna om riks-

intressen. – Felaktig bedömning såvitt gäller lämplig markanvändning. – Tillämpning i strid med likabehandlingsprincipen.

Urvalet är begränsat och det finns därför skäl att vara försiktig med vilka slutsatser som kan dras från detta underlag.

Av de tio domar vi har studerat har inte någon inneburit att beslutet att anta eller ändra översiktsplanen har upphävts. Det ligger enligt vår uppfattning i linje med kommunens vida handlingsutrymme inom översiktsplanering och att förvaltningsdomstolarna har att göra en begränsad prövning vid laglighetsprövning enligt kommunallagen (jfr 13 kap. 8 §), samtidigt som domstolarna vid prövningen av överklagandet inte får beakta andra omständigheter än sådana som klaganden har hänvisat till före överklagandetidens utgång (jfr 13 kap. 7 §).

SOU 2018:46 En kontinuerlig översiktsplanering

179

Konsekvenser av att prövningen tar tid

Ett beslut att anta eller ändra översiktsplanen gäller först sedan beslutet har vunnit laga kraft enligt 3 kap. 21 § PBL. Ju längre tid som prövningen av överklagandet tar, desto längre tid kommer det alltså att dröja innan planen kan börja tillämpas.

Tiden för att pröva de överklagade besluten som ingick i vårt underlag varierade mellan drygt 3 månader och 2,5 år. I snitt uppgick tiden till knappt 15 månader.

Mark- och miljööverdomstolen har i en dom5 tillmätt en antagen översiktsplan betydelse, trots att beslutet inte hade fått laga kraft. Den nya planen kan alltså tillmätas viss betydelse efter antagandet, även om den formellt börjar gälla efter att beslutet har fått laga kraft. Det talar för att det inte är något stort problem för kommunen att beslutet att planen överklagas. Mot det talar vår erfarenhet av att osäkerheten kring vilken markanvändning som har stöd i en aktuell översiktsplan, som fått laga kraft, skapar onödigt merarbete för den som ska tillämpa planen. Utredningsarbetet kring detta kan även ibland bli omfattande för dem som har att förhålla sig till planen i efterföljande beslut.

Det finns inte skäl att ändra den nuvarande ordningen

Utifrån det begränsade underlaget är det svårt att dra någon slutsats om huruvida överklagade beslut om att anta en översiktsplan utgör något omfattande problem. Det gäller såväl sett till antalet överklaganden som till tidsutdräkten då överklagande faktiskt sker eller till utgången av de domar som vi har studerat. Mot bakgrund av att beslut om översiktsplaner får överklagas av samtliga kommunmedlemmar, får antalet överklaganden anses vara litet (jfr 1 kap. 5 § och 13 kap. 1 §kommunallagen).

I detta delbetänkande lägger vi inga förslag som innebär att översiktsplanen skulle få någon väsentligt annan rättsverkan jämfört med vad planen har enligt gällande rätt. Det har inte heller i övrigt framkommit något som talar för att de nuvarande bestämmelserna skulle vara olämpligt utformade. Vi ser därför inga skäl för att föreslå några ändringar i detta avseende. Med hänsyn till att överklagade

5 Dom den 15 februari 2017 i mål nr P 6572-16.

En kontinuerlig översiktsplanering SOU 2018:46

180

översiktsplaner ändå innebär en försvårande omständighet för kommuner och andra myndigheter som har att tillämpa översiktsplanen är det vår uppfattning att de ibland långa handläggningstiderna i förvaltningsdomarna behöver kortas.

8.2.6 Översiktsplanen ska finnas på kommunens webbplats

Förslag: När ett beslut att anta eller ändra översiktsplanen har

fått laga kraft, ska kommunen hålla översiktsplanen tillgänglig på kommunens webbplats.

Nästan alla kommuner tillgängliggör i dag översiktsplanen i sin helhet på kommunens webbplats. Att dokumentet är lätta att hitta är både en demokratifråga och en fråga om rättssäkerhet för dem som påverkas av planen.

Skälen för att översiktsplanen ska finnas tillgänglig på kommunens webbplats är alltså goda. Vi föreslår att det ska framgå av PBL att översiktsplanen ska hållas tillgänglig på kommunens webbplats, när beslutet har fått laga kraft.

I detta sammanhang finns anledning att påminna om att Byggprocessutredningen föreslog att vissa detaljplanehandlingar skulle hållas tillgängliga på kommunens webbplats. Därutöver föreslog utredningen att alla handlingar i ärenden om detaljplan och områdesbestämmelser samt ansökningar och beslut i ärenden om planbesked, lov och förhandsbesked skulle få hållas tillgängliga på kommunens webbplats, även om de innehöll personuppgifter (SOU 2008:68 s. 150 ff.). Att utredningen inte föreslog någon motsvarighet för översiktsplanerna kan antas hänga samman med hur utredningens uppdrag var formulerat.

Byggprocessutredningens förslag genomfördes endast delvis. Regeringen ansåg att det var en brist att utredningens förslag enbart avsåg PBL-området och att det borde ske en bredare analys kring dessa frågor med sikte på hela det kommunala området (prop. 2009/10:170 del 1 s. 239). Av propositionen framgår att regeringens synpunkter framför allt tar sikte på hur personuppgifter bör hanteras på internet.

Översiktsplanerna innehåller vanligtvis inte sådana personuppgifter som ofta förekommer i detaljplaner. De skäl som regeringen

SOU 2018:46 En kontinuerlig översiktsplanering

181

framförde mot att genomföra Byggprocessutredningens förslag bör alltså inte hindra genomförandet av vårt förslag.

Bestämmelsen finns i 3 kap. 22 a § PBL.

8.3 Den strategiska miljöbedömningen i planprocessen

Enligt våra direktiv ska vi utreda hur de olika momenten i miljöbedömningen enligt 6 kap. miljöbalken kan integreras i planprocessen på ett sätt som stämmer överens med kraven i SMB-direktivet.6

Bestämmelserna om miljöbedömningar har ändrats nyligen

Miljöbedömningen är en del av processen med att ta fram en översiktsplan. Redan i dag finns bestämmelser i PBL som genomför SMB-direktivets krav på miljöbedömningar av vissa planer och program (avsnitt 3.1.3 och 3.1.5).

Bestämmelserna i PBL ändrades den 1 januari 2018, dvs. efter att regeringen beslutade om våra ursprungliga direktiv (dir. 2017:6). Ändringarna i PBL har gjorts efter förslag från regeringen som innebär omfattande ändringar i bestämmelserna om miljöbedömningar i 6 kap. miljöbalken (prop. 2016/17:200). Eftersom regeringen nyligen har gjort en genomgripande genomgång av hur PBL förhåller sig till kraven i SMB-direktivet får det betydelse för vårt uppdrag.

8.3.1 Den nuvarande regleringen

Bedömning: Översiktsplaneprocessen är ändamålsenligt utfor-

mad i förhållande till kraven i SMB-direktivet. Bestämmelserna i plan- och bygglagen är dock delvis svåra att förstå utan förkunskaper om innehållet i miljöbalken.

6 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan.

En kontinuerlig översiktsplanering SOU 2018:46

182

Kommunen ska normalt göra en strategisk miljöbedömning, om översiktsplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (jfr 6 kap. 3 § miljöbalken). Syftet med bedömningen är att integrera miljöaspekter i planering och beslutsfattande så att en hållbar utveckling främjas.

Sammanfattningsvis innebär kraven i PBL att samrådet ska utformas så att det uppfyller vissa krav i 6 kap. miljöbalken, om översiktsplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (3 kap. 9 § PBL). Dessutom ska kommunen redovisa miljökonsekvenser i planen på ett sätt som motsvarar kraven på vad som ska finnas i en miljökonsekvensbeskrivning (3 kap. 4 § PBL).

Vi anser att de nuvarande bestämmelserna i PBL delvis är svåra att förstå utan förkunskaper om hur regleringen ser ut i miljöbalken. Det finns därför anledning att redogöra för hur bestämmelserna ser ut.

Relationen mellan miljöbalken och PBL när det gäller miljöbedömningar

Kravet på miljöbedömning av planer och program i 6 kap. miljöbalken bygger på EG-direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan, även kallat SMB-direktivet. Direktivet syftar till att föra in miljöhänsyn i tidiga skeden när beslut fattas om planer och program. Direktivet har genomförts i Sverige genom bestämmelser i miljöbalken och PBL samt bestämmelser i miljöbedömningsförordningen.

Regeringen klargjorde vid genomförandet av SMB-direktivet förhållandet mellan PBL och miljöbalken. Generellt gäller att de båda lagarna tillämpas parallellt med varandra. Vid miljöbedömningen av planer enligt PBL är däremot förhållandet sådant att miljöbalken ska tillämpas endast när detta anges särskilt i PBL. För PBL innebar genomförandet av SMB-direktivet att förfarandet enligt direktivet integrerades i det befintliga förfarandet enligt ÄPBL. Regeringen ansåg att det var lämpligt att införa regler som tydligt klargör att även 6 kap. miljöbalken ska tillämpas, eftersom ÄPBL redan innehöll vissa krav på miljöhänsyn av något slag (prop. 2003/04:116 s. 46). Ambitionen har alltså varit att det ska vara möjligt att utläsa av PBL vilka moment som ingår i en miljöbedömning, utan förkunskaper om bestämmelserna i balken.

SOU 2018:46 En kontinuerlig översiktsplanering

183

Kraven i SMB-direktivet genomförs i första hand genom bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken. I annan lagstiftning, däribland PBL, genomförs direktivet framför allt genom hänvisningar till kraven i balken. I de fall sektorslagstiftningen redan tillgodoser kraven i direktivet finns dock inget behov av hänvisningar till bestämmelserna i balken.7

Den strategiska miljöbedömningen enligt 6 kap. miljöbalken

Eftersom SMB-direktivet framför allt genomförs i 6 kap. miljöbalken finns skäl att redogöra för innehållet i dessa bestämmelser, som grund för våra överväganden om regleringen i PBL är tillräcklig.

En kommun som upprättar eller ändrar en plan som krävs i lag eller annan författning ska göra en strategisk miljöbedömning, om genomförandet av planen eller ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (6 kap. 3 § första stycket miljöbalken). Syftet med miljöbedömningen är att integrera miljöaspekter i planering och beslutsfattande så att en hållbar utveckling främjas (6 kap. 1 § miljöbalken). Det handlar inte enbart om att ta fram ett dokument, en miljökonsekvensbeskrivning, utan det krävs ett kontinuerligt och integrerat arbete kring hur miljöaspekter påverkas av olika förslag vid framtagandet och antagandet av planen (prop. 2016/17:200 s. 93).

En strategisk miljöbedömning enligt miljöbalken förutsätter ett antal moment, bl.a. följande:

1. En undersökning om genomförandet av planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, så till vida inte frågan om betydande miljöpåverkan redan har avgjorts av regeringen (6 kap. 5 § miljöbalken). Undersökningen ska innebära att kommunen identifierar omständigheter som talar för eller emot en betydande miljöpåverkan. Kommunen ska samråda i frågan med de kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av planen, om kommunen inte redan i identifieringen kommer fram till att en strategisk miljö-

7 Som exempel kan nämnas att direktivet innehåller krav på att allmänheten ska underrättas när en kommun har antagit en plan som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (jfr artikel 9.1). Eftersom det finns generella bestämmelser i kommunallagen som tryggar att allmänheten ges möjlighet att ta del av beslut som rör planer enligt PBL krävs inga uttryckliga hänvisningar till bestämmelserna om detta i 6 kap. 17 § miljöbalken.

En kontinuerlig översiktsplanering SOU 2018:46

184

bedömning ska göras (6 kap. 6 § miljöbalken). I 2 och 3 §§ miljöbedömningsförordningen finns dock bestämmelser som innebär att en översiktsplan vanligtvis ska antas medföra en betydande miljöpåverkan.

2. Ett beslut i frågan om miljöpåverkan. Kommunen ska i ett särskilt beslut avgöra om genomförandet av planen eller ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Beslutet ska göras tillgängligt för allmänheten (6 kap. 7 § miljöbalken).8

3. Om planen eller ändringen av planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska kommunen göra en strategisk miljöbedömning (6 kap. 3 § miljöbalken). Enligt 6 kap. 9 § miljöbalken ska kommunen: – Samråda om omfattningen och detaljeringsgraden för miljökonsekvensbeskrivningen (MKB) i ett s.k. avgränsningssam-

råd. Avgränsningssamrådet ska ske med de kommuner, läns-

styrelser och andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av planen (6 kap. 10 § miljöbalken). – Ta fram en miljökonsekvensbeskrivning. – Ge tillfälle till synpunkter på miljökonsekvensbeskrivningen

och förslaget till plan. – Ta hänsyn till miljökonsekvensbeskrivningen och inkomna

synpunkter innan planen antas.

Bestämmelserna om miljöbedömningar i 3 kap. plan- och bygglagen

Om en översiktsplan kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska PBL-samrådet genomföras så att det uppfyller vissa krav i miljöbalken. Det framgår av 3 kap. 9 § PBL:

8 Kravet genomförs i PBL genom kraven i 3 kap. 4 § andra stycket. Det innebär att det är tillräckligt att kommunen redovisar skälen för sin bedömning, om kommunen anser att en strategisk miljöbedömning inte ska göras (jfr prop. 2016/17:200 s. 162).

SOU 2018:46 En kontinuerlig översiktsplanering

185

Krävs sådant samråd som avses i 6 kap.6 eller 9 och 10 §§miljöbalken, ska samrådet enligt [3 kap.] 8 § [PBL] genomföras så att det uppfyller kraven om samråd i nämnda bestämmelser i miljöbalken. Trots det som sägs där om samråd med andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av planen eller programmet, ska kommunen i fråga om statliga myndigheter enbart samråda med länsstyrelsen.

Innebörden av bestämmelsen i PBL är alltså att om det krävs ett undersökningssamråd eller ett avgränsningssamråd, ska PBL-samrådet utföras så att det uppfyller kraven om samråd i 6 kap. 6 eller 9 och 10 §§ i miljöbalken. I detta sammanhang finns det anledning att påminna om att det i förarbetena särskilt framhålls att tidiga kontakter under arbetet med att utforma planförslaget utgör en del av PBL-samrådet.9

Anmärkning: Det skrafferade området illustrerar den förhandsremiss som vanligtvis avslutar PBL-samrådet (jfr fotnoten).

9 Enligt förarbetena kan samrådet delas upp i flera steg som ansluter till olika stadier i planarbetet. Alla samrådsparter behöver då inte höras eller beredas tillfälle i varje sådant steg (prop. 1985/86:1 s. 136). Eftersom samrådet bedrivs genom successiva kontakter med myndigheter och andra som berörs av planen, kan det enligt lagstiftaren ofta vara praktiskt att avsluta samrådsfasen med en förhandsremiss där så många som möjligt bereds tillfälle att ge synpunkter på det sammanvägda förslaget (a. prop. s. 137).

Pl anarbe te t påb örjas

Pl anen an tas

Under sökningssam råd

A vgr änsning ss amr åd

G e ti llf äl le til l s ynp unk ter

på f ör sl ag til l MKB

PBL-samråd enligt förarbetena

Utställning

Tid

Et t för st a p lan för sl ag

finns fr am tag et

En kontinuerlig översiktsplanering SOU 2018:46

186

I PBL finns även krav på översiktsplanens innehåll som hänger samman med miljöbedömningen. Krävs en sådan strategisk miljöbedömning som avses i 6 kap. miljöbalken, ska kommunen nämligen redovisa miljökonsekvenser i planen på ett sätt som uppfyller vissa krav i miljöbalken (3 kap. 4 § tredje stycket PBL). Det handlar bl.a. om att miljökonsekvensbeskrivningen och beslutet att anta planen ska ha visst innehåll (enligt 6 kap.11, 12 och 16 §§miljöbalken). Om en strategisk miljöbedömning inte ska göras, ska kommunen i översiktsplanen i stället redovisa skälen för sin bedömning i den frågan (3 kap. 4 § andra stycket PBL).

Bestämmelserna om den strategiska miljöbedömningen i plan- och bygglagen är svåra att förstå

Vi gör bedömningen att planprocessen enligt PBL är ändamålsenligt utformad i förhållande till kraven i SMB-direktivet, på så vis att det inte saknas några moment i PBL-processen. Däremot konstaterar vi att bestämmelserna i 3 kap. 9 § PBL är svåra att förstå.

För att kunna avgöra om det krävs ett undersöknings- eller avgränsningssamråd, måste läsaren hitta fram till flera andra bestämmelser i 6 kap. miljöbalken. Den som vill förstå processen för att ta fram en översiktsplan, kan alltså inte överblicka denna enbart utifrån bestämmelserna i 3 kap. PBL. Exempelvis är hänvisningen till undersökningssamrådet i 6 kap. 6 § miljöbalken inte tillräcklig. Den som vill förstå vad som ingår i miljöbedömningen måste på egen hand hitta till bestämmelserna i 6 kap. 5 § miljöbalken för att förstå syftet med undersökningssamrådet. Först därefter är det möjligt att hitta till bestämmelserna i 6 kap. 4 § miljöbalken, som i sin tur leder vidare till miljöbedömningsförordningen.

Det är alltså svårt att överblicka vilka moment som ingår i miljöbedömningen enligt PBL utan att ha förkunskaper om bestämmelserna i miljöbalken. Från det perspektivet finns det skäl att se över bestämmelserna i PBL.

SOU 2018:46 En kontinuerlig översiktsplanering

187

8.3.2 Miljöbalkens krav på samråd tydliggörs i plan- och bygglagen

Förslag: Bestämmelserna förtydligas avseende att PBL-samrådet

i vissa fall ska utformas så att det även uppfyller kraven på samråd enligt bestämmelserna om strategiska miljöbedömningar i miljöbalken. PBL ska uttryckligen ange vilka moment i miljöbedömningen som ska genomföras.

Förslaget avser både översiktsplaner och detaljplaner.

I dag är det svårt att genom bestämmelserna i PBL förstå vilka moment som måste vara genomförda innan en översiktsplan kan antas. Vi anser att dessa otydligheter inte är ändamålsenliga för att åstadkomma en effektiv planprocess. För att tydliggöra vilka bestämmelser som kommunen behöver följa i miljöbalken föreslår vi därför justeringar i bestämmelserna i PBL.

Utgångspunkten bör vara att de moment som ska genomföras enligt miljöbalken ska framgå direkt av PBL. En sådan reglering finns bl.a. i lagen (1977:439) om kommunal energiplanering.

I praktiken krävs det sällan en undersökning

Redan av gällande rätt följer att PBL-samrådet ska utformas så att det först uppfyller kraven för undersökningssamråd enligt 6 kap. 6 § miljöbalken, om detta krävs.

Kravet på undersökningssamråd gäller bara i de fall som frågan om betydande miljöpåverkan inte är avgjord i föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 6 kap. 4 § miljöbalken (jfr 6 kap. 5 § 1 miljöbalken). Sådana föreskrifter har regeringen meddelat genom 2 § miljöbedömningsförordningen. Som föreskrifterna är utformade ska översiktsplanen nästan alltid antas medföra en betydande miljöpåverkan, vilket innebär att det i praktiken sällan behövs något undersökningssamråd.

Om planen däremot är en detaljplan, en plan eller program som enbart avser användningen av små områden på lokal nivå, eller innebär små ändringar i en plan, ska en undersökning alltid göras för att

En kontinuerlig översiktsplanering SOU 2018:46

188

ta reda på om en betydande miljöpåverkan kan antas (jfr 3 § miljöbedömningsförordningen). Här ryms mindre ändringar av översiktsplanen, däribland geografiska eller tematiska ändringar.10

Det ska framgå att undersökningssamrådet ska vara en del av PBL-samrådet, så till vida regeringen inte har bestämt något annat

I PBL behöver kravet på undersökningssamråd vara huvudregeln. Det hänger samman med att riksdagen i PBL inte kan förutsätta att regeringen har meddelat föreskrifter om när översiktsplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Som nämnts ovan finns enligt miljöbedömningsförordningen dessutom vissa fall där det fortfarande krävs en undersökning för att avgöra frågan om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Vi anser att PBL bör ange att kommunen inom ramen för PBLsamrådet ska undersöka om översiktsplanen eller ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Av PBL bör vidare framgå att undersökningen ska göras på det sätt som anges i 6 kap. 6 § miljöbalken och i föreskrifter som har meddelats i anslutning till den bestämmelsen. Det senare ledet tar sikte på att regeringen med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen kan meddela tillämpningsföreskrifter, vilket regeringen har gjort i 5 § miljöbedömningsförordningen. Föreskrifterna innehåller kriterier för att avgöra frågan om miljöpåverkan kan antas. Dessa föreskrifter genomför kraven i artikel 3.5 i SMBdirektivet.

Av PBL bör vidare framgå att kravet på undersökning inte gäller om frågan om betydande miljöpåverkan redan är avgjord i föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 6 kap. 4 § miljöbalken. Som miljöbedömningsförordningen är utformad i dag kommer det alltså inte behövas någon undersökning i de flesta fallen.

10 Vi anser att behovet av en strategisk miljöbedömning bör ses mot bakgrund av att det ofta finns en tidigare antagen översiktsplan som har miljöbedömts. Det är då i första hand de förändringar som den nya planen möjliggör som behöver beaktas vid undersökningen av om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. När det handlar om en fördjupning av översiktsplanen, där den kommunomfattande planens inriktning enbart detaljeras, kan undersökningen på motsvarande sätt utgå från den tidigare antagna planens miljöbedömning.

SOU 2018:46 En kontinuerlig översiktsplanering

189

Även avgränsningssamrådet ska ske inom ramen för PBL-samrådet

Om översiktsplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska kommunen även göra en strategisk miljöbedömning. Enligt gällande rätt ska PBL-samrådet då utformas så att det även uppfyller kraven om samråd enligt 6 kap.9 och 10 §§miljöbalken. Ofta kan ett utkast till miljökonsekvensbeskrivning vara ett bra underlag för avgränsningssamrådet.

Vi anser att kravet på avgränsningssamråd bör uttryckas tydligare i PBL. Det bör framgå att kommunen, inom ramen för PBL-samrådet, även ska uppfylla kraven på avgränsningssamråd i 6 kap.9 och 10 §§miljöbalken. Kravet ska endast gälla om undersökningen visar att planen eller ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller om detta framgår av föreskrifter från regeringen.

Länsstyrelsen behöver inte lämna ett skriftligt yttrande över avgränsningssamrådet

Det steg i översiktsplaneprocessen där länsstyrelsernas medverkan i översiktsplaneringen i dag skiljer sig mest åt är hur avgränsningssamråden hanteras. Vissa länsstyrelser dokumenterar avgränsningssamrådet i diarieförda mötesanteckningar. Andra länsstyrelser lämnar ett formellt yttrande, underskrivet på enhets-, avdelnings- eller länsledningsnivå.

Det finns inget krav på att länsstyrelsen ska yttra sig skriftligt under avgränsningssamrådet. Det ligger i kommunens intresse att ta del av synpunkter som kan medföra konsekvenser för planförslaget och efterföljande planering och prövning. Vi menar att det därför är önskvärt att länsstyrelserna samordnar sitt arbetssätt i detta avseende, för att förhindra att avgränsningssamrådet tar onödiga resurser i anspråk. Detta bör kunna utvecklas genom vägledningsinsatser från Boverket och Naturvårdsverket.

Inget krav på samråd med andra myndigheter än länsstyrelsen

I miljöbalken finns krav på att kommunen under undersöknings- respektive avgränsningssamrådet ska samråda med de kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter som på grund av sitt särskilda

En kontinuerlig översiktsplanering SOU 2018:46

190

miljöansvar kan antas bli berörda av planen (6 kap. 6 § första stycket 2 och 10 § miljöbalken). Mot bakgrund av länsstyrelsens uppgift att företräda staten under planprocessen bör det inte vara någon skyldighet för kommunen att samråda med andra statliga myndigheter än länsstyrelsen. Det överensstämmer med den nuvarande ordningen i PBL (jfr 3 kap. 9 § sista meningen och prop. 2016/17:200 s. 161).

Motsvarande ändringar bör göras när det gäller detaljplaner

Det är lämpligt att bestämmelserna om översikts- och detaljplaner utformas på ett likartat sätt, i de fall någon saklig skillnad inte är motiverad. Vi anser att de ändringar som vi nu har förordat i 3 kap. när det gäller översiktsplaneprocessen, även bör göras i 5 kap. PBL.

Under PBL-samrådet ska det finnas ett utkast till en miljökonsekvensbeskrivning

När avgränsningssamrådet har skett, ska kommunen ta fram en miljökonsekvensbeskrivning och ge tillfälle till synpunkter på miljökonsekvensbeskrivningen och förslaget till plan (6 kap. 9 § 2 och 3 miljöbalken). Enligt gällande rätt framgår det inte helt tydligt när miljökonsekvensbeskrivningen ska tas fram under PBL-processen. PBL kan alltså förstås som att det är tillräckligt att miljökonsekvensbeskrivningen tas fram senast till utställningen eller till antagandet.

Enligt SMB-direktivet ska utkastet till plan och den miljökonsekvensbeskrivning11 som utarbetats göras tillgänglig för vissa myndigheter och för allmänheten12 (artikel 6.1). Myndigheterna och allmänheten ska ges möjlighet att yttra sig på ett tidigt stadium om utkastet till plan och miljökonsekvensbeskrivningen, innan planen antas (artikel 6.2).

Vi har övervägt om PBL bör ändras så att det tydligt framgår att ett utkast till miljökonsekvensbeskrivning ska finnas redan under PBL-samrådet. Därigenom skulle lagen säkerställa att allmänheten och myndigheterna ges möjlighet att yttra sig på ett tidigt stadium över beskrivningen.

11 Miljörapport med den terminologi som används i direktivet. 12 Med termen allmänhet avses även den allmänhet som berörs, eller kan antas bli berörd, eller som har ett intresse av beslutsfattandet. Där ingår även relevanta ickestatliga organisationer, exempelvis sådana som främjar miljöskydd (artikel 6.4).

SOU 2018:46 En kontinuerlig översiktsplanering

191

Redan i dag gäller att kommunen under PBL-samrådet ska redovisa bl.a. förslagets innebörd, skälen för förslaget och förslagets konsekvenser (3 kap. 8 § tredje stycket PBL). Kravet omfattar även sådana konsekvenser som ska redovisas i en miljökonsekvensbeskrivning. PBL får därmed förstås som att ett utkast till miljökonsekvensbeskrivning ska tas fram redan under PBL-samrådet. Någon ytterligare reglering behövs därmed inte.

Därutöver kan tilläggas att ett samrådsförslag till översiktsplan vanligtvis behöver bearbetas inför utställningen, vilket även påverkar innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen. PBL-samrådet om förslaget till översiktsplan kan även påverka avgränsningen av den betydande miljöpåverkan som ska beskrivas i planens miljökonsekvensbeskrivning.

Bestämmelserna

Bestämmelserna finns i 3 kap. 9 § och 5 kap. 11 a § PBL. Förslaget medför behov av följdändringar i 5 kap. 11, 11 b–11 d, 18, 18 a, 25, 32 och 39 §§ PBL.

8.4 Översiktsplanens inriktning kan utvecklas med befintliga planinstrument i plan- och bygglagen

Bedömning: Vi ser inget behov av att föreslå något ytterligare

planinstrument i PBL-systemet.

I våra direktiv framhålls att dagens fördjupningar normalt inte är tillräckliga för att staten och kommunen ska nå en samsyn och att tidigare gjorda utredningsinsatser inte har varit tillräckliga. Kommunerna behöver ett verktyg som underlättar den efterföljande planeringen i högre grad, inte minst på tätorts- och stadsdelsnivå. Plangenomförandeutredningen redovisade ett sådant förslag som innebar att översiktsplanen skulle kunna preciseras för vissa områden (SOU 2013:34). Utredningens förslag var dock i vissa avseenden ofullständigt och ledde till kritik från remissinstanserna, bl.a. eftersom den tänkta planformen inte var juridiskt bindande. Förslaget behöver därför enligt våra direktiv utvecklas.

En kontinuerlig översiktsplanering SOU 2018:46

192

I kapitel 4 redovisar vi möjligheter och brister som vi iakttagit i översiktsplaneringen i dag. Vår slutsats är att det i första hand är brister i aktualitetsprövningen och brist på tydliga besked från staten som påverkar effektiviteten för efterföljande planering och prövning. Detta framhålls även i Boverkets uppföljning av PBL 2016.13I den dialog som vi fört med berörda aktörer har det inte framkommit någon efterfrågan på nya planinstrument, däremot önskemål om att förenkla tillämpningen av de befintliga.

Att många kommuner i dag använder planformer utanför PBLsystemet har ibland tolkats som att de nuvarande instrumenten inte är tillräckliga. Vi tror dock att det lika gärna kan handla om att kommunerna vill hitta nya sätt att stimulera dialogen med medborgarna, utan de formkrav som är kopplade till instrumenten i PBL. Det är dock sannolikt inte möjligt att åstadkomma ett nytt lagreglerat instrument helt utan formkrav, till följd av EU-rättsliga och internationella krav (jfr avsnitt 3.1.5).

Utifrån vår syn att kontinuiteten i översiktsplaneringen är avgörande för plansystemets effektivitet, anser vi att befintliga planinstrument i PBL är tillräckliga. Dagens plansystem är enligt oss utformat för en flexibel användning utifrån kommunernas olika förutsättningar. En översiktsplan kan fördjupas för en viss del av kommunen där så behövs, eller kompletteras med tillägg för att tillgodose ett särskilt allmänt intresse. Kommunen kan även arbeta med program för detaljplan, utforma enklare detaljplaner, och områdesbestämmelser kan användas för att säkerställa syftet i översiktsplanen utanför detaljplanelagt område. För att stimulera användningen av befintliga planinstrument ser vi främst ett behov av utvecklad vägledning.

Antagande av en fördjupning eller ett tillägg ändrar planbeslutet

Bestämmelserna i PBL bygger på förutsättningen att översiktsplaneringen ska bedrivas kontinuerligt och att resultatet ska redovisas i en översiktsplan som antas av kommunfullmäktige. I förarbetena till ÄPBL 1987 förutsattes arbetet med översiktsplanen ske på flera nivåer, såväl för hela kommunen som för enskilda kommundelar, större tätorter och stadsdelar. Bestämmelserna om översiktsplan ansågs täcka alla dessa behov. Det betonades dock att planer för

13 Regeringskansliets dnr N2017/02844/PBB.

SOU 2018:46 En kontinuerlig översiktsplanering

193

delområden i formell mening ska betraktas som ändringar av den för kommunen gällande översiktsplanen (prop. 1985/86:1 s. 131). Ett beslut om en fördjupning av eller ett tillägg till översiktsplanen ändrar således beslutet för den kommunomfattande översiktsplanen.

Exempel på en enkel ändring av översiktsplanen

En ändring av en översiktsplan behöver inte innebära att en fördjupning eller ett tillägg tas fram. Det kan vara enklare saker som kommunen vill ändra för att kunna hantera efterföljande detaljplanering mer effektivt. Ett exempel på detta finns i Linköpings kommun, för del av Västra Valla.

Översiktsplan för staden Linköping antogs i juni 2010, och ingår som en del i den kommunfattande översiktsplanen. I januari 2012 beslutade kommunstyrelsen att genomföra ett bo- och samhällsexpo 2016 i Vallastaden samt att ta fram en strukturplan till ledning för utbyggnaden genom en arkitekttävling.

Det vinnande förslaget till strukturplan kom delvis att inte överensstämma med den gällande översiktsplanens markanvändning, och för att underlätta efterföljande detaljplanering ändrades översiktsplanen. Ändringen avsåg att möjliggöra bostäder och service samt grönstråk inom befintligt och planerat universitetsområde samt att bevara ett befintligt fritidsområde i anslutning till Vallaskogen.

Ändringen av översiktsplanen genomfördes med granskning i stället för utställning (jfr 3 kap. 24–26 §§ PBL). Ändringen ansågs inte innebära någon betydande miljöpåverkan varför kommunen inte gjorde en miljöbedömning. Länsstyrelsen hade inga invändningar mot ändringen i sitt granskningsyttrande. Ändringen gjorde det möjligt för stadsbyggnadsnämnden att besluta om antagande av detaljplaner för området.

Befintliga planinstrument kan användas utifrån kommunernas olika behov

Att det råder olika behov av planinstrument i landets kommuner är inte konstigt med tanke på hur olika de geografiska och demografiska förhållandena är. En del situationer kräver en fördjupning av översiktsplanen medan program för detaljplan kan vara tillräckligt i andra. För exempelvis en förtätningssituation i en befintlig bebyggelsestruktur

En kontinuerlig översiktsplanering SOU 2018:46

194

kan ett program för detaljplan ge erforderligt översiktligt stöd. Gäller det däremot en stadsdel som ska byggas ut under längre tid, ger en fördjupning av översiktsplanen bättre stöd i ett juridiskt perspektiv.

Det finns behov av program för detaljplan i planeringskedjan

Det är kommunen själv som avgör behovet av ett program för detaljplan. I propositionen till införandet av ÄPBL 1987 anger man att program för detaljplan bör användas i de fall översiktsplanen inte helt uppfyller kravet på aktualitet, kritiseras i länsstyrelsens granskningsyttrande eller inte ger tillräcklig vägledning for fortsatt planläggning (prop. 1985/86:1 s. 178).

Vi ser program för detaljplan som ett lämpligt verktyg inom ett bebyggelseområde där många grundstrukturer finns på plats, exempelvis i en förtätningssituation. När ett program för detaljplan tas fram inom ramen för PBL inkluderas även samråd med länsstyrelsen kring de statliga intressena, vilket kan ge större förutsebarhet för efterföljande detaljplanering. Genomförandetiden för projektet bör dock inte vara för lång. Om ett område planeras att byggas ut på längre sikt är en fördjupning av översiktsplanen lämpligare eftersom ett program för detaljplan inte ger lika tydliga besked om statens ingripandegrunder i en eventuell prövningssituation. För en fördjupning av översiktsplanen lämnar länsstyrelsen ett granskningsyttrande som bifogas planen. Länsstyrelsens yttrande över ett program följer inte processen på samma sätt. Det finns även möjlighet för kommunen att begära ett planeringsbesked från länsstyrelsen då en detaljplan omfattar ingripandegrunderna (avsnitt 3.2).

Boverket ser i sin uppföljning av PBL 2016 ett behov av planprogram i planeringskedjan men upplever att det finns en stor osäkerhet över användning, innehåll, prövning och process bland kommunerna. Vi ser att det därför är lämpligt med utvecklad vägledning kopplat till en kontinuitet i översiktsplaneringen.

SOU 2018:46 En kontinuerlig översiktsplanering

195

Områdesbestämmelser är bindande tillägg till översiktsplanen

Redan i dag finns möjlighet att göra översiktsplanen bindande i vissa delar genom områdesbestämmelser. Dessa kan ses som bindande tillägg till översiktsplanen för områden som saknar detaljplan. Därigenom kan kommunen säkra grunddragen för användningen av mark- och vattenområden i översiktsplanen när det handlar om bebyggelse, fritidsanläggningar, kommunikationsleder och liknande ändamål eller för att tillgodose ett riksintresse (jfr 4 kap. 42 § PBL).

De svårigheter som funnits i tillämpningen, som vi har redogjort för i avsnitt 7.2, är framför allt kopplade till att områdesbestämmelserna har använts för andra ändamål än det instrumentet har varit avsett för. För rätt ändamål bör områdesbestämmelser vara ett bra sätt för att åstadkomma en övergripande reglering för efterkommande prövningar. I avsnitt 9.2.1 föreslår vi att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om standarder för såväl översiktsplaner som områdesbestämmelser, dvs. att dessa ska finnas tillgängliga i ett standardiserat digitalt format.

197

9 Översiktsplanens innehåll

I detta kapitel presenterar vi våra förslag om utvecklade krav på översiktsplanens innehåll.

9.1 Tydligare krav på innehåll underlättar efterföljande planering

I kapitel 6 har vi slagit fast att planens redovisning behöver göra det möjligt att överblicka den tänkta utvecklingen. Planen ska dessutom ge stöd för efterföljande planering och prövning. Det ställer krav på planens innehåll.

9.1.1 Kraven på översiktsplanens innehåll bör utvecklas

Bedömning: Författningstexten ger inte tillräckligt stöd för att

säkerställa en god tillämpning.

De nuvarande kraven på översiktsplanens innehåll är otillräckliga

När kravet på att alla kommuner skulle ha en översiktsplan tillkom genom ÄPBL var kraven på planens innehåll lågt ställda. Av översiktsplanen skulle enligt den ursprungliga lagen framgå – grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och

vattenområden samt om riktlinjer för tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse, och – hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt naturresurs-

lagen, dvs. nuvarande 3 och 4 kap. miljöbalken (4 kap. 1 § ÄPBL).

Översiktsplanens innehåll SOU 2018:46

198

Av propositionen till ÄPBL framgår att kraven på den första översiktsplanen inte borde ställas för högt (prop. 1985/86:1 s. 128 f.). En utgångspunkt var att kommunerna i sin översiktliga planläggning skulle kunna bygga vidare på det planmaterial som redan hade tagits fram. Detta ledde till att kraven på översiktsplanens innehåll inte detaljreglerades i ÄPBL.

Vi tror att de lågt ställda kraven även kan höra samman med att staten inte tillförde några nya resurser när kravet på att alla kommuner skulle ha översiktsplan infördes. Lågt ställda krav kan alltså ha varit en förutsättning för att reformen skulle kunna genomföras (jfr a. prop. s. 456).

Kraven på översiktsplanens innehåll har visserligen ökat sedan ÄPBL tillkom, men vi menar att lagkraven på innehållet fortfarande är lågt ställda och inte tillräckliga för att säkerställa en god tillämpning.

Det finns flera brister i den nuvarande författningsregleringen

Enligt vår uppfattning är den nuvarande författningstexten otillgänglig och kraven blir därigenom otydliga. Det handlar dels om att det är otydligt vad som ska redovisas, dels att redovisningskraven i vissa avseenden är alltför omfattande. Att kraven är omfattande innebär att översiktsplanen lätt blir överlastad av information. Bestämmelser om centrala funktioner i planen, t.ex. kommunens bedömning av de allmänna intressena och redovisningen av grunddragen i den avsedda användningen av mark och vattenområden, blandas med krav på redovisning av konsekvenser. Vi menar att det i praktiken är omöjligt att tillgodose redovisningskraven för kommunerna. För att översiktsplanen ska säkerställa goda förutsättningar för efterföljande planering finns det enligt vår uppfattning skäl att se över kraven på planens innehåll.

9.1.2 Boverkets förslag till ÖP-modell bör ligga till grund för utvecklade krav på det obligatoriska innehållet

Bedömning: Boverkets förslag till ÖP-modell bör vara utgångs-

punkten för utvecklade krav på översiktsplanens innehåll.

SOU 2018:46 Översiktsplanens innehåll

199

Boverket har tagit fram ett förslag till en modell som visar hur en översiktsplan kan byggas upp utifrån gällande lagstiftning (se bilaga 8). Modellen bygger på tre grundläggande delar för hur planens innehåll kan struktureras: – En utvecklingsstrategi – En karta där den avsedda användningen av mark och vatten redo-

visas – Redovisning av områden med särskilda kvaliteter eller andra för-

hållanden som hänsyn bör tas till vid detaljplanering och bygglovsprövning m.m.

Boverkets förslag till ÖP-modell som den ser ut i dag är enligt Boverkets egen bedömning inte tillräckligt utvecklad för att fungera som standard. Vi väljer ändå att utgå från denna i våra förslag i och med att den är redovisad på Boverkets PBL Kunskapsbank och att många kommuner har kommit i kontakt med modellen i sitt översiktsplanearbete. Vi har även tagit del av erfarenheterna från några av de pilotkommuner som använt sig av modellen. Att vi lägger fram ett förslag som tar sin utgångspunkt i förslaget till ÖP-modell ger möjligheter för fler att reflektera över dess för- och nackdelar. Det har även betydelse för vårt förslag om bemyndigande för att ta fram en digital standard för översiktsplaner (avsnitt 9.2.1).

I förhållande till Boverkets nuvarande förslag till ÖP-modell utgår vi från följande: – Det centrala är kommunens syn på hur mark- och vattenområden

ska användas. ÖP-modellens utvecklingsstrategi ser vi som en redovisning av den sammanvägda plankartan på en övergripande nivå. Utvecklade krav på redovisning av grunddragen för mark- och vattenanvändning kan således användas även på en mer övergripande nivå, men då med ett mer strategiskt manér för att exempelvis markera viktiga stråk och noder. – För indelningen av mark- och vattenområden föreslår vi sex över-

gripande kategorier som kommunen därefter själva kan välja att precisera för exempelvis bostäder, service, utbildning, m.m. Vi frångår ÖP-modellens uppdelning i områdesanvändning, stråk och transportsystem. Den uppdelningen kan kommunen själv välja för respektive kategori.

Översiktsplanens innehåll SOU 2018:46

200

– Vi ser hänsyn som förhållanden som utifrån den sammanvägda

plankartan särskilt behöver uppmärksammas för efterföljande planering och prövning. Detta inkluderar ställningstaganden från kommunen.

9.1.3 Syftet med översiktsplanen bör tydliggöras i PBL

Förslag: Vad som utgör översiktsplanens syfte och innehåll för-

tydligas i plan- och bygglagen.

Vad som utgör översiktsplanens syfte och innehåll bör förtydligas genom nya rubriker

Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Planen ska även ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras (3 kap. 2 § PBL).

Den första meningen i 3 kap. 2 § tillkom genom införandet av nya PBL och avsåg att stärka översiktsplanens strategiska funktion (prop. 2009/10:170 del 1 s. 418). Regeringen menade att det är angeläget att juridiskt säkerställa att den kommunala planeringen sätts in i ett större sammanhang så att sambanden med förhållanden i omvärlden blir tydligare (a. prop. s. 176). Regeringen ansåg även att översiktsplanens roll och betydelse behövde stärkas genom att översiktsplanens bredare funktion, både som underlag för beslut enligt PBL och som ett strategiskt, politiskt instrument, förtydligades i lagstiftningen. Vi har dock inte funnit något i förarbetena som tyder på att den första meningen utgör ett självständigt krav på att planen ska ha ett visst innehåll. Enligt vår uppfattning handlar bestämmelsen om att klargöra syftet med översiktsplanen.

Den andra meningen i 3 kap. 2 § PBL innebär att översiktsplanen ska ge vägledning för vissa beslut. Det handlar dels om beslut om hur mark- och vattenområden ska användas, dels om beslut om hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras (jfr prop. 1994/95:230 s. 71). Med uttrycket ”den byggda miljön” avses en helhet i vilken, förutom bebyggelsen, även anläggningar samt vegetation, parker och andra grönområden ingår (a. prop. s. 54). De beslut

SOU 2018:46 Översiktsplanens innehåll

201

som avses omfattar många olika typer av beslut där hushållningsbestämmelserna i 3 kap. och 4 kap.18 §§miljöbalken ska tillämpas, däribland beslut om bygglov (utanför områden med detaljplan), detaljplaner och olika beslut enligt miljöbalken.

Bestämmelserna i 3 kap. 2 § PBL klargör översiktsplanens avsedda funktion och syfte i PBL-systemet. För att tydliggöra syftet med översiktsplanen och kraven på planens innehåll anser vi att två nya rubriker bör införas i PBL.

Utöver bestämmelserna i 3 kap. 2 § bör under rubriken översikts-

planens syfte även bestämmelsen om att översiktsplanen inte är bin-

dande (3 kap. 3 § PBL) inordnas. Den bestämmelsen kan sägas precisera räckvidden av att översiktsplanen ska vara vägledande för vissa beslut. Bestämmelsen att översiktsplanen inte är bindande bör därför placeras i direkt anslutning till bestämmelsen att planen ska vara vägledande för vissa beslut, trots att bestämmelsen i sig själv inte kan anses utgöra en beskrivning av syftet med översiktsplanen.

Under rubriken översiktsplanens innehåll bör övriga krav samlas om vad översiktsplanen ska innehålla (jfr nuvarande 3 kap. 4–6 §§ PBL).

Om tidsperspektivet i planeringen

Som vi framfört i kapitel 6 behöver ställningstaganden till förändringar och utvecklingsbehov ofta ett tidsperspektiv på 10–20 år. Det ansluter till vad departementschefen förordade i propositionen till ÄPBL. Detta tidsperspektiv motiverades då med att markanvändningsbeslut får mycket långsiktiga effekter (jfr prop. 1985/86:1 s. 530).

Under utredningsarbetet har vi träffat på uppfattningen att detta tidsperspektiv är alldeles för kort i förhållande till behovet av att bebyggelsen ska vara långsiktigt hållbar i förhållande till pågående klimatförändringar, m.m. Vi menar att tidsperspektivet i översiktsplaneringen handlar om att ta ställning till vilka förändringar i användningen av mark- och vattenområden som bör ske inom de närmaste 10–20 åren. Den som uppför en ny byggnad måste ofta ha ett väsentligt längre perspektiv – de avskrivningstider som normalt tillåts för investeringar förutsätter att byggnaden ska stå kvar i minst 50–120 år. De grundläggande bebyggelsestrukturerna i en ny stadsdel kan i sin tur bestå under ännu längre tid. Översiktsplanens perspektiv behöver

Översiktsplanens innehåll SOU 2018:46

202

alltså vara mycket långt när kommunen ska bedöma förutsättningarna för att en ny bebyggelse blir långsiktigt hållbar, t.ex. när det gäller risken för översvämning.

9.1.4 Utgångspunkt i de allmänna intressena

Bedömning: De nuvarande kraven på att kommunen i översikts-

planen ska redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att ta hänsyn till allmänna intressen kommer att tillgodoses är inte ändamålsenlig. Redovisningskraven bör nyanseras.

Räckvidden av bestämmelserna om allmänna och enskilda intressen i 2 kap. plan- och bygglagen bör ses över.

Allmänna intressen i översiktsplaneringen

I 2 kap. PBL anges olika allmänna intressen som kommunen ska beakta eller ta hänsyn till vid planläggning och i prövningen av lov och förhandsbesked m.m. Med planläggning avses arbetet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser (1 kap. 4 § PBL). Innan vi går igenom våra förslag om vad kommunen bör redovisa i översiktsplanen finns anledning att inledningsvis redogöra för hur de allmänna intressena ska tillämpas i översiktsplaneringen.

De allmänna intressena omfattar många olika frågor. En övergripande bestämmelse anger att planläggning ska syfta till att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov (jfr 2 kap. 2 § PBL).

Bestämmelserna i 2 kap. PBL spänner från det stora till det lilla. På den övergripande nivån kan nämnas att planläggningen ska främja en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder, med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden (2 kap. 3 § PBL). I den andra änden av skalan kan nämnas att det finns bestämmelser som innehåller detaljerade krav när enskilda byggnader ska utformas och placeras. Exempelvis ska detta ske på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till bl.a. stads- och landskapsbilden och

SOU 2018:46 Översiktsplanens innehåll

203

natur- och kulturvärden, men också med hänsyn till möjligheterna att hantera avfall och till behovet av framtida förändringar och kompletteringar (2 kap. 6 § PBL). Hänsyn ska även tas till behovet av att det inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse finns lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse m.m. (2 kap. 7 § PBL). I översiktsplaneringen ska kommunen alltså beakta många sorters intressen enligt 2 kap. PBL.

Många av de allmänna intressena är svåra att hantera i den kommunomfattande planen

Ofta är det lättare för kommunen att klara ut de övergripande frågorna i den kommunomfattande planen, t.ex. vad som enligt kommunen utgör en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder. Det hänger samman med att översiktsplanen ska omfatta hela kommunen.

Frågor om hur enskilda byggnader ska utformas och placeras eller var lekplatserna bör placeras inom sammanhållen bebyggelse, kan i vissa fall vara lämpliga att studera i en fördjupning av översiktsplanen. Däremot är det i praktiken ofta ogörligt att ta ställning till sådana detaljfrågor i den kommunomfattande planen. Sådana frågor förutsätter överväganden i en skala som behöver vara mer detaljerad än vad som vanligtvis förekommer i en sådan plan. Detta är problematiskt eftersom kommunen i översiktsplanen ska redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att ta hänsyn till allmänna intressen – vid beslut om användningen av mark- och vattenområden – kommer att tillgodoses (3 kap. 4 §). Lagstiftaren ställer alltså krav på att kommunen ska ta ställning i frågor som i praktiken är svåra att bedöma inom översiktsplaneringen.

Att kravet på redovisning numera även omfattar detaljbetonade frågor kan kopplas till att bestämmelserna i 2 kap. PBL tidigare fanns i två olika kapitel i den äldre lagen. I 2 kap. ÄPBL angavs de allmänna intressena, medan kraven på byggnader och tomter fanns i dåvarande 3 kap. ÄPBL. När dessa bestämmelser samlades i det nya 2 kap. PBL utvidgades även kraven på redovisning i översiktsplanen till att omfatta detaljerade krav på byggnader och tomter. Denna konsekvens uppmärksammas inte i propositionen till nya PBL.

De omfattande redovisningskraven innebär att många översiktsplaner tyngs av omfattande beskrivningar av hur kommunen anser

Översiktsplanens innehåll SOU 2018:46

204

att de allmänna intressena bör beaktas. Enligt vår uppfattning bidrar de omfattande redovisningskraven till att arbetet med översiktsplanen ofta uppfattas som tungrott av kommunerna. Vi menar att nyttan av att kommunen i översiktsplanen även ska ta ställning i detaljfrågor kan ifrågasättas.

Kravet på redovisning av de allmänna intressena fanns inte i den ursprungliga lagen

När ÄPBL trädde i kraft fanns inget krav på att kommunen i översiktsplanen skulle redovisa sin bedömning av hur de allmänna intressena kommer att tillgodoses vid beslut om hur mark- och vattenområden ska användas. Den lydelse som ursprungligen fastslogs av riksdagen hade innebörden att översiktsplanen är det planinstitut där kommunen ska redovisa sin uppfattning om hur de allmänna intressena bör omsättas i den kommunala geografin. Sedan ÄPBL antogs har kraven på redovisning ändrats flera gånger. Uttalandena i propositionen till nya PBL talar dock för en annan syn på hur dagens bestämmelse i 3 kap. 4 § PBL ska tillämpas. Den nuvarande bestämmelsen får förstås som att kommunen i översiktsplanen ska göra en systematisk redovisning av hur de allmänna intressena i 2 kap. PBL ska tillämpas (jfr prop. 2009/10:170 del 1 s. 178). En utförligare redogörelse om hur detta krav har förändrats över tid finns i bilaga 9.

I översiktsplanen bör kommunen framför allt hantera de övergripande strukturfrågorna och hur bebyggelse bör lokaliseras

Vi anser att den nuvarande generella hänvisningen till 2 kap. PBL inte är ändamålsenlig för kommunernas översiktsplanering. Kraven på kommunernas redovisning av de allmänna intressena bör sänkas så att kommunerna i större grad ges möjlighet att anpassa innehållet till planeringsuppgiften och utifrån kommunernas skilda behov och förutsättningar.

Vi menar att det är framför allt är de allmänna intressen som anges i 2 kap. 2–5 och 10 §§ PBL som bör behandlas i översiktsplanen, utifrån vad som är ändamålsenligt att ta ställning till på denna planeringsnivå. Det innebär alltså att kraven på redovisning bör utformas

SOU 2018:46 Översiktsplanens innehåll

205

utifrån behovet av att kommunen tar ställning till följande allmänna intressen: – Att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål

som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov samt att bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. och 4 kap.18 §§miljöbalken ska tillämpas. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning (2 kap. 2 § PBL). – Kravet att planläggningen – med hänsyn till natur- och kulturvär-

den, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden – ska främja bl.a. en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder, en från social synpunkt god livsmiljö, en långsiktigt god hushållning samt bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet (2 kap. 3 § PBL).1– Kravet att mark som ska tas i anspråk för bebyggelse ska vara

lämplig för ändamålet från allmän synpunkt (2 kap. 4 § PBL). – Kravet att bebyggelse m.m. ska lokaliseras till mark som är läm-

pad för ändamålet med hänsyn till bl.a. människors hälsa och säkerhet, möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning och avlopp m.m. samt risken för olyckor, översvämning och erosion (2 kap. 5 § PBL). – Kravet att miljökvalitetsnormerna i 5 kap. miljöbalken ska följas

Det bör understrykas att översiktsplanen även i fortsättningen kommer att behöva utformas med hänsyn till alla de allmänna intressen som enligt 2 kap. PBL ska beaktas vid planläggning, även om kraven på vad översiktsplanen ska innehålla enligt 3 kap. PBL begränsas.

Hur redovisningen av de allmänna intressena bör göras i översiktsplanen återkommer vi till i nästföljande avsnitt (9.1.5–9.1.8).

1 Boverket har tagit fram vägledning på webbplatsen PBL kunskapsbanken för hur några av bestämmelserna bör tillämpas i översiktsplaneringen, bl.a. om hållbar utveckling (2 kap. 3 § PBL) och hälsa, säkerhet och risker (2 kap. 5 § PBL).

Översiktsplanens innehåll SOU 2018:46

206

Räckvidden av 2 kap. PBL bör se över

Vi anser att det finns behov av att se över hur 2 kap. PBL är utformat, eftersom flera av bestämmelserna ska tillämpas i ärenden och situationer som bestämmelserna inte är anpassade till. Exempelvis är det inte ändamålsenligt att en kommun eller ett regionplaneorgan i översikts- eller regionplanen ska bedöma hur enskilda byggnader ska utformas och placeras eller hur behovet av lekplatser bör tillgodoses (jfr 2 kap. 6 och 7 §§ PBL). Inte heller är det lämpligt att övergripande frågor om ekonomisk tillväxt eller utveckling av bostadsbeståndet ska prövas i ett startbesked, vilket PBL anger i dag (2 kap. 3 § andra stycket jämförd med 10 kap. 23 § första stycket 1 PBL). Enligt vår uppfattning bör regeringen ta initiativ till en översyn av 2 kap. PBL.

9.1.5 Grunddragen i avsedd användning av mark- och vattenområden

Förslag: Av översiktsplanen ska framgå grunddragen i fråga om

användningen av mark- och vattenområden, och delas in i: – stadsbygd och tätortsområden – landsbygd – verksamheter – transporter och infrastruktur – grönstruktur – vatten.

Indelningen som anges ovan får vid behov göras mer detaljerad.

Av översiktsplanen ska framgå kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras.

SOU 2018:46 Översiktsplanens innehåll

207

Basen är grunddragen i markanvändningen och kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras

En markanvändningskarta kan sägas utgöra basen i översiktsplanen, dvs. kravet att kommunen i översiktsplanen ska visa grunddragen i den avsedda användningen av mark- och vattenområden (3 kap. 5 § 1 PBL). Genom redovisningen ger kommunen uttryck för sin uppfattning om hur mark- och vattenområden bör användas utifrån det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov (jfr 2 kap. 2 § PBL). Kartan visar också kommunens uppfattning om vad som utgör en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder respektive vad som utgör en långsiktigt god hushållning med mark och vatten m.m. (jfr 2 kap. 3 § PBL). Markanvändningskartan är en av de tre beståndsdelarna i Boverkets förslag till ÖP-modell.

Den nuvarande bestämmelsen är identisk med lydelsen i ÄPBL. Med grunddragen avses den huvudsakliga användningen (prop. 1985/86:1 s. 529). Enligt förarbetena bör grunddragen om hur marken ska användas vara ganska schematisk (a. prop. s. 132). Enligt propositionen är det viktigt att egenskapen av översiktsplan renodlas så att det är just överblicken över de större sammanhangen, den långsiktiga strukturen, som redovisas i planen. Det hindrar, enligt propositionen, inte att ändamålet ibland kan vara precist både till ändamål och till avgränsning. Enligt propositionen bör av översiktsplanen framgå om den avser – större förändring av markanvändningen – ett aktivt bevarande av befintliga förhållanden – en gradvis förändring och förnyelse i huvudsak inom ramen för

den markanvändning som redan har etablerats – ett område av strategisk betydelse för den framtida bebyggelse-

utvecklingen där handlingsfriheten skall behållas, eller – att den markanvändning som pågår kan fortgå i stort sett oför-

ändrad därför att det inte finns några uttalade allmänna intressen.

Under riksdagsbehandlingen av ÄPBL anförde Bostadsutskottet att översiktsplanen bör redovisa dels vilka mark- och vattenområden som redan tagits i anspråk t.ex. för bebyggelse, försvar, naturvård m.m., dels

Översiktsplanens innehåll SOU 2018:46

208

inom vilka områden förändringar kan väntas och dels inom vilka områden inga speciella restriktioner behövs (bet. BoU 1986/87:1 s. 30). Redan i dag finns alltså krav på att den avsedda användningen ska redovisas på en karta.

Redovisningen av hur mark och vatten bör användas i framtiden har enligt vår uppfattning en nära koppling till kravet att kommunen i översiktsplanen ska visa sin syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras (3 kap. 5 § 2 PBL). Bestämmelsen motsvarar det som i den ursprungliga ÄPBL-propositionen benämndes ”riktlinjer för tillkomst, förändring och bevarande av bebyggelse” (prop. 1985/86:1 s. 529). Utgångspunkter och riktlinjer för var bebyggelse ska lokaliseras och hur den ska utformas behövs, enligt regeringen, som stöd för planläggning och lovgivning. Att planen även ska innehålla riktlinjer för hur den byggda miljön ska användas har betydelse för översiktsplanens strategiska funktion (prop. 2009/10:170 del 1 s. 177).

Redovisningen av den huvudsakliga markanvändningen på plankartan ger enligt vår uppfattning begränsad vägledning för bebyggelseutvecklingen. Genom att kombinera markanvändningen med vägledning om hur byggda miljön bör användas, utvecklas och bevaras kan kommunen skapa förutsättningar för en hållbar utveckling i kommunen.

Tydliga ställningstaganden kring hur mark och vatten bör användas underlättar efterföljande planering

Genom en markanvändningskarta visar kommunen sin uppfattning om hur de allmänna intressena enligt 2 kap. PBL bör tillämpas i kommunen. Kartan – i kombination med kommunens vägledning för hur den byggda miljön bör användas, utvecklas och bevaras – har därmed stor betydelse för dialogen mellan staten och kommunen om hur mark och vatten bör användas.

En tydlig översiktsplan kan ge kommunen tidiga signaler om konfliktytor med de statliga intressena och värdefulla upplysningar om frågor som kommer att behöva studeras ytterligare i efterföljande planering.

Kartan kan emellertid inte visa allt. En del av stadsbyggandet sker i dag genom succesiv förtätning eller omvandling inom den redan

SOU 2018:46 Översiktsplanens innehåll

209

byggda miljön. Kartredovisningen förlorar i dessa sammanhang i informationsvärde. Plankartan är mera informativ när en utbyggnad sker på obebyggd mark, medan förtätning ofta är svårt att illustrera på en översiktlig plannivå. Kartan ger inte heller rättvisa åt strategi och förändringar gentemot geografiskt väl definierade intressen. Dessa intressen framstår gärna på kartan som tyngre än strategier, riktlinjer och förhållningssätt.

PBL bör innehålla krav som säkerställer att redovisningen ger god vägledning

Enligt vårt uppdrag ska vi utreda hur dialogen mellan staten och kommunen om fysisk planering i större omfattning ska kunna hanteras inom ramen för översiktsplaneringen. Ett lämpligt sätt att främja dialogen mellan staten och kommunen är att införa krav på större tydlighet i översiktsplanen. Samtidigt får lagstiftarens krav på redovisning inte göras alltför omfattande, eftersom det kan påverka kommunens möjligheter att hålla översiktsplanen aktuell. Alltför höga krav på innehåll riskerar alltså att försämra förutsättningarna för en kontinuerlig översiktsplanering. Hänsyn behöver även tas till kravet att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den (14 kap. 3 § RF).

Markanvändningskartan bör omfatta hela kommunens yta

Enligt praxis behöver kommunen inte uttrycka någon uppfattning om samtliga områden i kommunen, trots att översiktsplanen ska omfatta hela kommunen (jfr 3 kap. 1 § PBL). I förarbetena till ÄPBL anförde departementschefen att kommunen inte ”i förväg måste uttrycka en uppfattning om alla tänkbara och mer eller mindre realistiska önskemål om ändrad eller bevarad användning av mark och vatten som kan göra sig gällande inom olika delar av kommunen” (prop. 1985/86:1 s. 127).

Vi anser dock att översiktsplanens kategorisering av användningen av mark- och vattenområden ska omfatta hela kommunen. Detta eftersom översiktsplanen kan behöva ge vägledning för bygglov och tillståndspliktiga verksamheter på alla platser i kommunen.

Översiktsplanens innehåll SOU 2018:46

210

Att kommunen anger en specifik användning underlättar även för dialogen med såväl staten som medborgarna om vilken inriktning kommunen planerar för. En indelning av kommunen i olika användning ger även en ram som kan göra det lättare att bedöma vad kommunen inte har planerat för. De kategorier som vi föreslår nedan är samtidigt tillräckligt vida för att möjliggöra utveckling av många olika slag.

Mot denna bakgrund anser vi att det bör framgå av PBL att kommunen ska visa grunddragen i den avsedda användningen av mark- och vattenområden för hela kommunen. För tydlighets skull bör även framgå att redovisningen ska ske på en karta. Det hindrar inte att redovisningen vid behov kan delas upp på flera kartor.

Kartredovisningens indelning för användning av mark- och vattenområden

Den norska lagstiftningen innehåller krav som innebär att redovisningen av hur mark och vatten kan användas ska ha en viss lägstanivå (avsnitt 5.3). Vi menar att det är ett bra sätt att säkerställa att översiktsplanen får en tillräcklig detaljeringsgrad. Markanvändningskartan i Boverkets förslag till ÖP-modell har en liknande uppbyggnad, om än med färre kategorier.

Ett enhetligt redovisningssätt i översiktsplanen underlättar planering och prövning som sker enligt annan lagstiftning och för aktörer som verkar i flera kommuner. Att redovisningen sker på ett enhetligt sätt främjar även möjligheten till ett digitalt arbetssätt (avsnitt 9.2).

Även i PBL-systemet finns inslag av kategorisering. Inom detaljplaneringen finns en lång tradition av att tillämpa enhetliga beteckningar för tillåten användningen. Indelningen anges numera i Boverkets allmänna råd om planbestämmelser för detaljplan (BFS 2014:5). Vi ser emellertid inget generellt behov av att driva funktionsuppdelningen i översiktsplanen så långt som normalt sker i en detaljplan.

Olika kommuner och olika delar av en kommun kräver varierande grad av detaljering och mängd riktlinjer. De sex kategorier vi föreslår bygger på Boverkets förslag till ÖP-modell och de erfarenheter som pilotkommunerna har dragit av denna. Kommunen kan därefter välja att göra indelningen mer detaljerad, liksom hur ställningstaganden och riktlinjer ska redovisas i förhållande till kartan. Exempelvis kan

SOU 2018:46 Översiktsplanens innehåll

211

kommunen vilja redovisa sina ställningstaganden och riktlinjer utifrån stadsdelar eller kommundelar. Kategorierna är följande:

1. stadsbygd och tätortsområden

2. landsbygd

3. verksamheter

4. transport- och teknisk infrastruktur

5. grönstruktur

6. vatten.

1. Stadsbygd och tätortsområden

Begreppet stadsbygd, som används i Boverkets förslag till ÖPmodell, är ett främmande begrepp för många kommuner. Det ger dock en inriktning av karaktären för användningsslaget. För att begreppet ska vara tillämpbart i fler kommuner anser vi att användningsslaget bör benämnas stadsbygd och tätortsområden.

Kategorin inkluderar bebyggelse av stads- eller tätortsmässig karaktär, som i huvudsak används för bostäder, kontor, handel eller annan verksamhet. Trafik- och parkeringsytor, parker och fritidsanläggningar kan ingå. Kategorin kan användas även för relativt små tätorter. Småorter och fritidshusområden kan redovisas som stadsbygd beroende på läge och översiktsplanens inriktning.

Begreppet tätortsområden ger ett stort spelrum för kommunen att själv forma redovisningen i översiktsplanen.

2. Landsbygd

Landsbygd kan omfatta många olika karaktärer som exempelvis jordbruksbygd, skogsbygd, fjällbygd, glesbygd, m.m. Kategorin inkluderar även bebyggda miljöer.

Används för områden som nyttjas för areella näringar och andra landsbygdsanknutna verksamheter, kust- och skärgårdsområden samt obrukad mark. Småorter, fritidshusområden, bybildningar och bostadsbebyggelse av mindre omfattning kan redovisas som del av landsbygden beroende på översiktsplanens inriktning.

Översiktsplanens innehåll SOU 2018:46

212

I propositionen En sammanhållen politik för Sveriges landsbygder uttalar regeringen att landsbygdernas värden och utvecklingsmöjligheter bör tydliggöras i den kommunala översiktsplaneringen (prop. 2017/18:179, se vidare avsnitt 3.5). Att uttrycket landsbygd ingår i den indelning vi föreslår ger enligt vår uppfattning bättre förutsätningar för att ta tillvara landsbygdernas värden och potential i planeringen.

3. Verksamheter

Verksamheter som kan vara störande, miljöpåverkande, ytkrävande eller genererar tung eller stor mängd annan trafik. Kan användas för områden där kommunen vill säkra näringslivets utvecklingsmöjligheter, således både traditionella industriområden, stormarknadsområden, större mässområden och dylikt. Även övningsområden för Försvarsmakten omfattas.

Andra slag av verksamheter, som inte är lika störande för omgivningen, kan i stället ingå i kategorierna stadsbygd och tätortsområden respektive landsbygd.

4. Transport- och teknisk infrastruktur

Områden och stråk för transportinfrastruktur och för annan teknisk infrastruktur som exempelvis VA-nät och bredband. På grund av den mångfald av olika användningar som ingår i kategorin behöver funktionen vanligtvis preciseras med hjälp av underkategorier som exempelvis spårtrafik, vägtrafik, sjöfart, flygplatser och hamnar för yrkestrafik. Småbåtshamnar kan även ingå i kategorierna stadsbygd och tätortsområden samt landsbygd.

5. Grönstruktur

Områden och strukturer för rekreation och biologiska värden, liksom park- och naturområden. Kategorin kan inkludera vatten. Skogs- och naturområden utan särskilda värden från frilufts- eller biologisk synpunkt ingår i kategorin landsbygd.

SOU 2018:46 Översiktsplanens innehåll

213

6. Vatten

Vattenområde eller vattendrag som inte ingår i de övriga områdestyperna. Vattenområde kan ingå i kategorierna grönstruktur, landsbygd eller i stadsbygd och tätortsområden.

Några kommentarer till den föreslagna indelningen

En invändning mot den föreslagna indelningen kan vara att den påverkar kommunens möjligheter att anpassa indelningen av plankartan utifrån sina förutsättningar och behov. Den föreslagna indelningen är dock tänkt som en lägstanivå och vårt förslag ger dessutom den flexibilitet som behövs. Om kommunen har en tydlig uppfattning om hur marken bör användas, ger förslaget utrymme för detaljerade ställningstaganden. Exempelvis kan kommunen förfina indelningen för stadsbygd och tätortsområden genom att ange handel, kontor, bostäder, m.m. Om kommunen inte ser något behov av sådana ställningstaganden, kan planen utformas så att den inte ger onödiga låsningar.

Likaså kan kommunens vägledning om hur bebyggelsen bör användas, utvecklas och bevaras anpassas till olika delområden, trots att användningsslaget på markanvändningskartan är detsamma.

Möjligheten att precisera olika markanvändningsslag gör det möjligt att undvika skarpa gränser mellan olika delområden, t.ex. stadsbygd och landsbygd. Bebyggelsens täthet och karaktär kan exempelvis anpassas från tät centrumbebyggelse, via förstad och tätortens omland till den egentliga landsbygden. Den föreslagna indelningen innebär inte heller något krav på att samtliga kategorier måste användas, exempelvis om vatten eller landsbygd saknas i kommunen.

De olika kategorierna överlappar varandra i vissa avseenden, på så sätt att vissa användningsslag kan förekomma i flera kategorier. Exempelvis kan bostäder förekomma i såväl stadsbygd och tätortsområden som landsbygd. Denna flexibilitet minskar risken för låsningar i efterföljande planering.

Bestämmelserna

Bestämmelserna finns i 3 kap. 3 § PBL.

Översiktsplanens innehåll SOU 2018:46

214

9.1.6 Förhållanden som kan ha väsentlig betydelse för efterföljande beslut

Förslag: Kommunen ska inte längre behöva redovisa sin bedöm-

ning av hur skyldigheten att ta hänsyn till allmänna intressen – vid beslut om användningen av mark- och vattenområden – kommer att tillgodoses.

Av översiktsplanen ska i stället framgå sådana förhållanden som med hänsyn till de allmänna i 2 kap. plan- och bygglagen kan ha väsentlig betydelse för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas samt beslut om hur byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Av översiktsplanen ska även framgå kommunens syn på hur dessa förhållanden bör beaktas vid sådana beslut. Redovisningen ska omfatta – natur- och kulturvärden – areella näringar – råvarutillgångar och samhällsviktiga funktioner – miljö, hälsa och säkerhet.

När det gäller riksintressen och miljökvalitetsnormer ska kommunen redovisa hur dessa ska tillgodoses respektive följas.

I översiktsplanen anger kommunen en inriktning för den avsedda mark- och vattenanvändningen. I många områden finns särskilda förhållanden som behöver beaktas vid efterföljande planering och prövning. Dessa förhållanden hänger samman med de allmänna intressena i 2 kap. PBL, och därigenom med bestämmelserna om hushållningen av mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. miljöbalken. Dessa förhållanden är särskilt viktiga i dialogen med länsstyrelsen kring de statliga ingripandegrunderna.

De nuvarande kraven på att kommunen i översiktsplanen ska redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. ta hänsyn till allmänna intressen kommer att tillgodoses – vid beslut om användningen av mark- och vattenområden – är alltså svåra att tilllämpa i praktiken (se avsnitt 9.1.3). Många av de frågor som ska redovisas i översiktsplanen är dåligt anpassade till översiktsplanens skala. Att kraven är omfattande försvårar även möjligheten att hålla

SOU 2018:46 Översiktsplanens innehåll

215

översiktsplanen aktuell. För att underlätta för efterföljande planering behöver de nuvarande kraven utvecklas.

Kommunen ska redovisa förhållanden som kan ha väsentlig betydelse för vissa beslut och sin syn på hur dessa förhållanden bör beaktas

Vi föreslår att kommunen i översiktsplanen ska redovisa vissa förhållanden som har betydelse för att de allmänna intressena ska kunna tillgodoses. Exempelvis är det ett allmänt intresse att bebyggelse lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till risken för olyckor (2 kap. 5 § första stycket 5 PBL). Är bärigheten dålig och marken därigenom känslig för skred, är det detta förhållande som behöver redovisas. Omfattas området av ett riksintresseanspråk enligt bestämmelserna i miljöbalken, är det ett förhållande som behöver redovisas.

De förhållanden som behöver redovisas i översiktsplanen är förhållanden som kan ha väsentlig betydelse för sådana beslut som planen ska ge vägledning för enligt 3 kap. 2 § PBL. Det handlar alltså om beslut om dels hur mark- och vattenområden ska användas, dels hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras.

Avvägningen mot allmänna intressen behöver i många fall göras i enskilda ärenden. Redovisningen av vilka förhållanden som kan behöva beaktas i sådana ärenden bör underlätta efterföljande prövningar.

Det kan naturligtvis finnas många förhållanden som kan ha betydelse för de beslut som översiktsplanen ska ge vägledning för. För att inte i onödan tynga översiktsplanen bör redovisningskravet bara gälla förhållanden som kan ha väsentlig betydelse. Kravet på väsentlighet syftar till att kommunen ska kunna avstå från att redovisa förhållanden som har begränsad eller liten betydelse för beslut om användningen av mark- och vattenområden, m.m. Vad som utgör väsentliga förhållanden kan framgå av vägledning från de centrala myndigheterna. Även de lokala förutsättningarna har stor betydelse för vad som kan anses vara väsentligt i det enskilda fallet. Här bör kommunens uppfattning tillmätas stor betydelse om vad som är väsentligt.

Det är inte tillräckligt att kommunen enbart pekar ut vilka förhållanden som är väsentliga vid beslut om hur mark- och vattenområden ska användas, m.m. Det är lika viktigt att kommunen ger sin syn på hur dessa förhållanden bör beaktas vid sådana beslut, dvs. vilken betydelse som kommunen anser att förhållandet behöver

Översiktsplanens innehåll SOU 2018:46

216

tillmätas vid en senare prövning. I det ovan nämnda exemplet med skredkänslig mark kan det exempelvis handla om att kommunen i översiktsplanen anger att området inte bör bebyggas eller att det inte bör bebyggas förrän marken har stabiliserats.

I uttrycket ”beakta” ligger att kommunen ska redogöra för sin uppfattning om vilken hänsyn som bör tas till förhållandet. Som redan framgått kan det både handla om att kommunen bekräftar att förhållandet behöver tillgodoses vid efterföljande prövningar, men det kan i vissa fall även handla om kommunen ger uttryck för att någon hänsyn inte behöver tas.

När det gäller riksintressen och miljökvalitetsnormer bör kraven avse kommunens syn på hur riksintressen ska tillgodoses respektive miljökvalitetsnormer följas, i stället för beaktas. Skälen till att dessa uttryck bör användas återkommer vi till i avsnitt 10.3.1 och 10.3.3.

Förhållanden som ska framgå av lagtexten

Med utgångspunkt i Boverkets förslag till ÖP-modell föreslår vi att lagtexten bör ange vilken typ av förhållanden som ska redovisas. Det gäller följande typer av förhållanden: