SOU 2018:86

Verkställbarhet av beslut om lov

Sammanfattning

Vårt uppdrag

Översiktsplaneutredningens uppdrag omfattar fem frågor. Enligt uppdraget ska vi 1. se över hur översiktsplaneringen kan utvecklas i syfte att under-

lätta efterföljande planering 2. föreslå begränsningar i kravet på att kommunerna i vissa fall

måste göra en detaljplan och föreslå hur angränsande lagstiftning kan utformas i anslutning till dessa begränsningar 3. se över behovet av att kommunen ska kunna bestämma upp-

låtelseformer, t.ex. genom en bestämmelse i en detaljplan 4. se över behovet av att införa en privat initiativrätt så att en enskild

exploatör kan genomföra vissa formella beredningsåtgärder i arbetet med att ta fram en detaljplan, och 5. se över frågan om verkställbarhet av beslut om bygglov, rivnings-

lov och marklov.

Detta delbetänkande handlar om punkten 5, dvs. verkställbarhet av beslut om lov. Enligt kommittédirektiven ska vi utreda hur verkställbarhet av beslut om bygglov, rivningslov och marklov kan regleras för att på bästa sätt tillgodose behovet av effektivitet i byggprocessen samtidigt som ett ändamålsenligt skydd för natur- och kulturvärden uppnås.

Oavsett om utredningen föreslår en annan reglering av verkställbarheten eller inte, ska utredningen även se över angränsande bestämmelser, t.ex. bestämmelserna om startbesked, villkorade lov, krav på beslutets innehåll och byggsanktionsavgift, och föreslå de författningsändringar som behövs för att göra regleringen mer överskådlig.

Om verkställbarhet

Termen verkställbarhet handlar om när ett förvaltningsbeslut börjar gälla. Enligt förvaltningslagen (2017:900), förkortad FL, är huvudregeln att ett beslut måste få laga kraft innan det får verkställas.

Bestämmelserna i FL gäller inte om det finns någon avvikande bestämmelse i en annan lag. I plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, finns en sådan bestämmelse om verkställbarhet för bygglov, rivningslov och marklov. Sådana beslut får verkställas fyra veckor efter det att beslutet har kungjorts i publikationen Post- och Inrikes Tidningar, även om beslutet då inte har fått laga kraft. Syftet är att grannar m.fl. ska kunna överklaga och framställa ett yrkande om inhibition av beslutet, innan detta får genomföras. Därigenom kan skador på natur- och kulturvärden undvikas, om byggherren påbörjar åtgärden innan beslutet om lov har fått laga kraft.

Innan en åtgärd som kräver lov får påbörjas, krävs även ett startbesked. Att ett beslut om lov är verkställbart är alltså inte tillräckligt för att åtgärden ska få påbörjas.

Vissa utgångspunkter vid reglering av verkställbarhet

Effektivitet i byggprocessen

I detta lagstiftningsärende bör den inverkan som en alternativ reglering skulle få i form av ökad effektivitet i byggprocessen vara avgörande för om det är motiverat med avsteg från huvudregeln i FL att ett beslut får verkställas när det har fått laga kraft. I det sammanhanget gör vi bedömningen att det finns ett betydande allmänt intresse av effektivitet i byggprocessen, särskilt i fråga om byggandet av bostäder och samhällsnyttig infrastruktur. Detta får anses vara ett allmänt intresse av sådan styrka att det kan motivera ett avsteg från de generella reglerna i FL.

Enskildas intresse av rättssäkerhet i överklagandeprocessen

Det allmännas intresse av effektivitet i byggprocessen bör främst vägas mot enskildas intresse av en rättssäker överklagandeprocess. Hur en viss reglering skulle påverka detta intresse bör bedömas utifrån

risken för en onyttig överklagandeprocess, dvs. att genomförandet av en lovgiven åtgärd har orsakat en skada som inte går att återställa efter att beslutet om lov helt eller delvis upphävts av en högre instans.

Ändamålsenligt skydd för natur- och kulturvärden

Skyddet för natur- och kulturvärden beror endast marginellt på vilket sätt att reglera verkställbarhet av beslut om lov som väljs. I stället beror detta skydd i hög grad på den avvägning som kommunen gör mellan allmänna och enskilda intressena i prövningen av lov, där utfallet kan bli att sådana värden får stå tillbaka för något annat intresse. Att genomförandet av en lovgiven åtgärd medför oåterkalleliga skador på sådana värden, behöver alltså inte innebära att lovbeslutet är rättsstridigt. Det kan tvärtom vara en nödvändig och tillåten konsekvens för att den lovgivna åtgärden ska kunna genomföras.

Därutöver så utgör enskildas rätt att överklaga beslut om lov ett begränsat skydd för i huvudsak allmänna intressen, som exempelvis natur- och kulturvärden. Syftet med klagorätten i PBL är främst att enskilda ska kunna bevaka sina egna intressen. Därför får enskilda som grund för ett överklagande som huvudregel bara åberopa allmänna intressen om de är personligen berörda. Enskilda har vidare begränsade möjligheter att få allmänna intressen prövade i ett planärende och, som vi bedömer, oftast ett begränsat intresse av att få sådana intressen prövade i ett lovärende.

Sammantaget innebär detta att lagstiftaren inte kan uppnå ett ändamålsenligt skydd för natur- och kulturvärden genom att reglera verkställbarhet av beslut om lov på ett visst sätt. Därför har möjligheten att åstadkomma ett sådant skydd en begränsad betydelse för vilket sätt att reglera verkställbarhet av beslut om lov som är bäst.

Olika sätt att reglera verkställbarhet av beslut om lov

Vi har sett att de olika sätten att reglera verkställbarhet av beslut om lov som behöver analyseras är följande. 1. Omedelbar verkställbarhet: en ny bestämmelse som innebär att ett

beslut om bygglov, marklov eller rivningslov gäller omedelbart, även om beslutet inte har fått laga kraft.

2. Verkställbarhet efter en tidsfrist: en generell bestämmelse om att beslut om lov gäller omedelbart efter en tidsfrist om exempelvis fyra veckor. På så sätt skulle lovbeslutet inte kunna tas i anspråk innan eventuella klagoberättigade har fått möjlighet att överklaga lovbeslutet och begära inhibition. Den nuvarande bestämmelsen i 9 kap. 42 a § PBL innebär en sådan reglering. 3. Verkställbarhet efter ett startbesked: en ny bestämmelse som innebär att en åtgärd som omfattas av ett beslut om lov får påbörjas när ett startbesked har getts, även om lovbeslutet inte har fått laga kraft. 4. Verkställighetsförordnande: en ny bestämmelse som innebär att bedömningen av om det är lämpligt att beslutet om lov gäller omedelbart överlåts till byggnadsnämnden. En sådan bestämmelse skulle kunna ges en generell utformning så att bedömningen ska göras i alla lovärenden, eller begränsas till sådana fall där den som ansöker om lov begär att beslutet ska gälla omedelbart. Genom en sådan bestämmelse skulle byggnadsnämnden i varje enskilt fall kunna väga de olika intressen som talar för och emot en omedelbar verkställbarhet av lovbeslutet mot varandra. 5. Omedelbar verkställbarhet med undantag för allmänna intressen: en generell bestämmelse om att beslut om lov gäller omedelbart som kompletteras med ett eller flera undantag hänförliga till allmänna intressen. En sådan konstruktion finns på flera ställen i PBL i dag, exempelvis i fråga om krav på bygglov inom ett område som är av riksintresse för totalförsvaret eller för byggnader eller bebyggelseområden som inte får förvanskas. 6. Omedelbar verkställbarhet med ”ventil” i enskilda fall: en generell bestämmelse om att beslut om lov gäller omedelbart som kompletteras med en ”ventil” som ger byggnadsnämnden möjlighet att i varje enskilt fall förordna att lovbeslutet inte ska gälla innan det har fått laga kraft. 7. Verkställbarhet efter laga kraft: ett beslut om lov gäller när beslutet har fått laga kraft, dvs. när överklagandetiden har gått ut eller, om beslutet överklagas, när det slutgiltigt har prövats av en högre instans. En sådan reglering skulle överensstämma med huvudregeln enligt 35 § FL.

Omedelbar verkställbarhet är det bästa sättet att reglera verkställbarhet av beslut om lov

Omedelbar verkställbarhet bättre än verkställbarhet efter laga kraft

Vi bedömer att fördelen av ökad effektivitet i byggprocessen skulle överväga nackdelen av minskad rättssäkerhet i överklagandeprocessen, om den lovgivna åtgärden fick påbörjas omedelbart efter att ett startbesked getts jämfört med om en byggherre skulle behöva avvakta att beslutet om lov får laga kraft. För byggherrarna skulle den ekonomiska risken minska, om lovbeslut gäller omedelbart, vilket i sin tur skulle leda till att bl.a. fler bostäder och mer samhällsnyttig infrastruktur kunde färdigställas snabbare.

Med en sådan reglering skulle samtidigt sannolikheten vara låg för en onyttig överklagandeprocess, dvs. att genomförandet av en lovgiven åtgärd har orsakat en skada som inte går att återställa efter att beslutet om lov helt eller delvis upphävts av en högre instans. En sådan reglering skulle även uppfylla kraven på rättssäkerhet.

Verkställbarhet efter tidsfrist

Vi bedömer att den nuvarande regleringen – med en generell bestämmelse om verkställbarhet efter en tidsfrist om fyra veckor – bara marginellt påverkar risken för en onyttig överklagandeprocess, samtidigt som den årligen fördröjer påbörjandet av närmare 100 000 lovgivna åtgärder. Mot bakgrund av att enbart ett fåtal ärenden per år inhiberas med hänsyn till natur- och kulturvärden, är det även tveksamt om syftet med den nuvarande regleringen uppnås.

Verkställbarhet efter startbesked

Vi anser att det vore mindre lämpligt att koppla verkställbarhet av beslut om lov till tidpunkten för när startbesked ges, jämfört med om lovbeslutet skulle gälla omedelbart och den lovgivna åtgärden få påbörjas efter att ett startbesked getts. Den främsta anledningen är att lovbeslutet skulle kunna inhiberas först när startbesked getts, vilket skulle förutsätta att berörda sakägare måste bevaka när byggnadsnämnden ger startbeskedet.

Verkställighetsförordnande

Vi bedömer att fördelen av ökad rättssäkerhet i överklagandeprocessen inte skulle överväga nackdelen av minskad effektivitet i byggprocessen, om bedömningen av om det är lämpligt att meddela ett beslut om omedelbar verkställbarhet överläts till byggnadsnämnden jämfört med alternativet att den lovgivna åtgärden fick påbörjas omedelbart efter att ett startbesked getts.

Med en sådan reglering skulle byggnadsnämnden belastas med ytterligare en kvalificerad och resurskrävande arbetsuppgift. I de fall som byggnadsnämnden inte medger att beslutet får verkställas omedelbart, skulle en överträdelse av en sådan bestämmelse behöva sanktioneras. Det skulle i sin tur innebära ökad administration för byggnadsnämnden och att regelsystemet skulle bli ännu svårare att överblicka för den enskilde. Slutligen skulle kommunens skadeståndsansvar kunna aktualiseras, om bedömningen av om det är lämpligt att meddela ett beslut om omedelbar verkställbarhet överläts till byggnadsnämnden.

Omedelbar verkställbarhet antingen med undantag för allmänna intressen eller med ”ventil” i enskilda fall

Inte heller alternativen med omedelbar verkställbarhet med undantag för vissa åtgärder som berör allmänna intressen eller med en ”ventil”, som innebär att byggnadsnämnden ges möjlighet att i det enskilda fallet bestämma att åtgärden inte får påbörjas förrän beslutet om lov fått laga kraft, har bedömts vara lämpliga att genomföra. Det beror främst på att fördelarna i form av ökad rättssäkerhet inte skulle överväga nackdelarna i form av minskad effektivitet i byggprocessen.

Samlad bedömning

Sammanfattningsvis menar vi att den nytta som uppstår i form av ökad rättssäkerhet genom att i viss omfattning ställa krav på att ett beslut om lov inte ska få verkställas innan det har fått laga kraft inte uppväger de olägenheter som uppstår i form av minskad effektivitet

i byggprocessen. Inte heller nyttan med att byggherren måste avvakta en tidsfrist, i syfte att skapa en möjlighet att överklaga och framställa ett yrkande om inhibition av lovbeslutet innan det får verkställas, medför några reella fördelar i form av ökad rättssäkerhet. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att beslut om lov bör gälla omedelbart och att den nuvarande regleringen bör göras om.

Det bästa sättet att reglera verkställbarhet av beslut om lov

Ett beslut om lov ska gälla omedelbart

Ett beslut om att ge bygglov, rivningslov eller marklov bör gälla omedelbart, även om det inte har fått laga kraft. En sådan reglering får främst betydelse på så sätt att beslutet om lov går att inhibera. För att faktiskt få påbörja den beviljade åtgärden, vilket vanligtvis förknippas med verkställbarhet, ska det även i fortsättningen krävas ett startbesked.

En åtgärd som kräver lov ska få påbörjas när startbesked har getts och eventuella villkor är uppfyllda

En åtgärd som kräver lov bör få påbörjas när startbesked har getts och eventuella villkor i både beslutet om lov och startbeskedet är uppfyllda. En sådan reglering blir en logisk följd av vårt förslag om att beslut om lov ska gälla omedelbart. Eftersom vi anser att den nuvarande tidsfristen bör slopas, skulle det återigen bli tydligt för byggherren när en åtgärd får påbörjas. Vidare skulle hindret för att ge ett startbesked samtidigt som lovbeslutet försvinna, vilket i sin tur borde underlätta byggnadsnämndens arbete väsentligt.

Ett startbesked för en åtgärd som kräver lov ska gälla omedelbart

Verkställbarhet av beslut om lov har ett nära samband med bestämmelserna om startbesked. För att det ska bli lättare att överblicka, förstå och tillämpa reglerna om verkställbarhet av lovbeslut, bör även

verkställbarhet av startbesked för lovpliktiga åtgärder regleras uttryckligen i PBL. Ett beslut om startbesked för en åtgärd som kräver lov bör gälla omedelbart.

Ett startbesked ska få ges för en åtgärd som kräver lov även om beslutet om lov inte har fått laga kraft

Vi menar att det tydligt bör framgå att ett startbesked ska få ges för en åtgärd som kräver lov även om beslutet om lov inte har fått laga kraft. En sådan bestämmelse skulle samtidigt visa att ett startbesked upphör att gälla, om det lovbeslut som startbeskedet grundar sig på upphävs eller inhiberas.

Det ska framgå av ett beslut om lov att det sker på egen risk om åtgärden påbörjas innan lovet har fått laga kraft

För att säkerställa att sökanden förstår innebörden av ett lämnat startbesked anser vi att PBL bör innehålla krav på att det ska framgå av ett beslut om lov att det sker på egen risk, om byggherren påbörjar den sökta åtgärden innan lovet har fått laga kraft, även om byggnadsnämnden har gett ett startbesked.

Bestämmelsen om rättelseföreläggande behöver förtydligas

Det bör förtydligas att byggnadsnämnden även får utfärda ett rättelseföreläggande, när det har vidtagits en åtgärd med stöd av ett bygglov, rivningslov eller marklov, om lovet har ändrats eller upphävts genom ett beslut eller en dom som har fått laga kraft. Av den nuvarande bestämmelsen om rättelseföreläggande i 11 kap. 20 § PBL framgår att byggnadsnämnden får förelägga den som äger en fastighet eller ett byggnadsverk att vidta rättelse, om det på fastigheten eller byggnadsverket har vidtagits en åtgärd i strid mot PBL eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. Det framgår emellertid inte tydligt vilka möjligheter som byggnadsnämnden har att förelägga om rättelse när någon vidtar en åtgärd med stöd av ett lov, om lovbeslutet senare undanröjs genom ett beslut eller en dom som får laga kraft.

Verkställbarhet av angränsande beslut

En åtgärd som kräver anmälan ska få påbörjas när startbesked har getts och eventuella villkor är uppfyllda

I startbeskedet ska byggnadsnämnden bestämma villkor för att få påbörja åtgärderna, om sådana villkor behövs. En åtgärd som kräver anmälan bör få påbörjas när startbesked har getts och eventuella villkor är uppfyllda.

Ett startbesked för en åtgärd som kräver anmälan ska gälla omedelbart

En åtgärd som kräver en anmälan bör få påbörjas omedelbart när byggnadsnämnden har gett ett startbesked. Vi ser inte något bärande skäl till att reglerna om verkställbarhet av startbesked bör skilja sig åt mellan åtgärder som kräver lov och sådana som kräver anmälan. För att det ska bli lättare att överblicka, förstå och tillämpa reglerna om verkställbarhet av främst anmälningspliktiga åtgärder, men även lovpliktiga, anser vi att även verkställbarhet av startbesked för anmälningspliktiga åtgärder uttryckligen bör regleras i PBL.

Ett slutbesked ska gälla omedelbart

Ett byggnadsverk får normalt inte tas i bruk förrän byggnadsnämnden har gett ett slutbesked. För att det ska bli lättare att överblicka, förstå och tillämpa reglerna om verkställbarhet av beslut om lov och startbesked, bör även verkställbarhet av slutbesked regleras. Ett slutbesked bör gälla omedelbart och bör dessutom få ges för en åtgärd som kräver lov eller anmälan, även om lovbeslutet eller startbeskedet inte har fått laga kraft. Det senare skulle samtidigt visa att ett slutbesked upphör att gälla, om det lovbeslut eller startbesked som slutbeskedet grundar sig på upphävs eller, när det gäller lovbeslut, inhiberas.

Förhandsbesked går inte att verkställa

Eftersom ett positivt förhandsbesked varken kan verkställas eller läggas till grund för ett beslut om bygglov innan det har fått laga kraft, så vore det inte lämpligt att reglera verkställbarhet av denna typ av beslut.

Ikraftträdande

Förslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2020.

Konsekvenser

Konsekvenser för kommuner

Förslaget innebär att kommunernas hantering av lovbeslut underlättas och i förlängningen även till mindre arbete för kommunerna. Om förslaget inte genomförs kan kommunerna även i fortsättningen påverkas av den extra administration som den nuvarande regleringen medför.

Förslaget att det ska framgå av PBL att ett slutbesked får ges för en åtgärd som kräver lov, även om lovbeslutet inte har fått laga kraft, bör underlätta tillämpningen för byggnadsnämnderna. Detta gäller även förslaget att det ska framgå av PBL att byggnadsnämnden får förelägga om rättelse även i de fall det har vidtagits en åtgärd med stöd av ett bygglov, rivningslov eller marklov, där lovet har ändrats eller upphävts genom ett beslut eller en dom som har fått laga kraft.

Konsekvenser för företag

Förslaget medför en viss risk för att ett företag påbörjar en byggåtgärd trots att lovet inte har fått laga kraft, där genomförda åtgärder i ett senare skede måste återställas till följd av att lovbeslutet upphävs i högre instans. Den risken finns emellertid redan i dag. Risken kan i viss mån tänkas minska genom förslaget att det ska framgå av ett beslut om lov att det sker på egen risk om byggherren påbörjar den sökta åtgärden innan lovet har fått laga kraft, även om byggnadsnämnden har gett ett startbesked.

Om förslaget inte genomförs kan konkurrensen inom byggbranschen påverkas negativt eftersom väntetider särskilt missgynnar mindre och nystartade företag med begränsat kassaflöde. Sett till det enskilda fallet innebär det begränsade konsekvenser att ett företag behöver avvakta fyra veckor innan en byggåtgärd kan genomföras, i de fall byggnadsnämnden ger lov och startbesked i samma beslut. Däremot är de aggregerade konsekvenserna stora eftersom det handlar om ett stort antal lovbeslut som byggnadsnämnderna beslutar om varje år.

Konsekvenser för enskilda

Jämfört med dagens reglering innebär förslaget en viss ökad risk för att en byggherre hinner påbörja en åtgärd med stöd av ett beviljat lov, innan en klagoberättigad granne får kännedom om lovbeslutet och har möjlighet att framställa ett yrkande om inhibition. Det innebär en marginell ökning av risken för att ett beslut om lov inte hinner bli föremål för överprövning innan det verkställs och att överklagandeprocessen därigenom i viss mån kan bli onyttig.

Konsekvenser för miljön

Förslaget att beslut om lov ska gälla omedelbart innebär en liten ökning av risken för att ett beslut inte hinner bli föremål för överprövning innan det verkställs. Det kan exempelvis handla om det hinner uppstå skador på natur- och kulturvärden genom att en berghäll sprängs bort, att vegetation tas ner eller att en värdefull kulturbyggnad rivs.

En konsekvens av att införa en uttrycklig bestämmelse om att beslut om lov gäller omedelbart skulle kunna bli att fler byggherrar omedelbart påbörjar en åtgärd innan lovbeslutet har fått laga kraft. I vissa fall kan det exempelvis finnas kulturhistoriska värden eller naturvärden som skadas och är omöjliga att reparera. Det kan därför inte uteslutas att förslaget, om än i begränsad omfattning, kan leda till en negativ påverkan på natur- och kulturmiljön. Sammantaget bedöms emellertid förslaget enbart medföra små risker för skador på miljön.

1. Författningsförslag

1.1. Lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900)

dels att 9 kap. 42 a § ska upphöra att gälla,

dels att 9 kap. 40 §, 10 kap. 3, 4, 23 och 34 §§, 11 kap. 20 § och

rubriken närmast före 10 kap. 3 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 10 kap. 3 a och 38 §§,

och närmast före 10 kap. 4 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 kap.

40 §1

Av ett bygglov, rivningslov eller marklov ska det framgå

1. vilken giltighetstid lovet har,

2. om det ska finnas någon som är kontrollansvarig och i så fall vem eller vilka som är kontrollansvariga, och

2. om det ska finnas någon som är kontrollansvarig och i så fall vem eller vilka som är kontrollansvariga,

3. att lovet inte innebär en rätt att påbörja den sökta åtgärden förrän byggnadsnämnden har gett startbesked enligt 10 kap.

3. att lovet inte innebär en rätt att påbörja den sökta åtgärden förrän byggnadsnämnden har gett ett startbesked enligt 10 kap., och

4. att det sker på egen risk om byggherren påbörjar den sökta åtgärden innan lovet har fått laga

1 Senaste lydelse 2014:902.

kraft, även om byggnadsnämnden har gett ett startbesked.

Lovet ska också innehålla de villkor och upplysningar som följer av 23, 36, 37 eller 38 § eller behövs i övrigt.

Lovet ska också innehålla de villkor och upplysningar som följer av 23, 36, 37, 37 a eller 38 § eller behövs i övrigt.

Om ett bygglov avser nybyggnad eller tillbyggnad av en bostadsbyggnad utanför ett område med detaljplan ska det, om det inte kan anses obehövligt med hänsyn till bullersituationen, även framgå beräknade värden för omgivningsbuller vid bostadsbyggnadens fasad och vid en uteplats om en sådan ska anordnas i anslutning till byggnaden.

42 a §2

Ett beslut om att ge bygglov, rivningslov eller marklov får verkställas fyra veckor efter det att beslutet har kungjorts enligt 41 a §, även om det inte har fått laga kraft.

Trots första stycket får byggnadsnämnden bestämma att ett sådant beslut får verkställas tidigare, om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver det. 10 kap.

Startbesked och slutbesked När en åtgärd får påbörjas

3 §

En åtgärd får inte påbörjas innan byggnadsnämnden har gett ett startbesked, om åtgärden kräver

1. bygglov, marklov eller rivningslov, eller

2. en anmälan enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 8 §.

Ett beslut om att ge bygglov, rivningslov eller marklov gäller omedelbart, även om det inte har fått laga kraft.

2 Senaste lydelse 2018:674.

Trots första stycket får en åtgärd som kräver lov inte påbörjas innan

1. byggnadsnämnden har gett ett startbesked enligt 23 §, och

2. eventuella villkor enligt

9 kap. 36 och 37 §§ och 24 § 2 detta kapitel är uppfyllda.

Ett startbesked för en åtgärd som kräver lov gäller omedelbart.

3 a §

En åtgärd som kräver anmälan får inte påbörjas innan

1. byggnadsnämnden har gett ett startbesked enligt 23 §, och

2. eventuella villkor enligt 24 § 2 är uppfyllda.

Ett startbesked för en åtgärd som kräver anmälan gäller omedelbart.

När ett byggnadsverk får tas i bruk

4 §

Ett byggnadsverk får inte tas i bruk i de delar som omfattas av ett startbesked för byggåtgärder förrän byggnadsnämnden har gett ett slutbesked, om nämnden inte beslutar annat.

Ett byggnadsverk får inte tas i bruk i de delar som omfattas av ett startbesked för byggåtgärder förrän byggnadsnämnden har gett ett slutbesked enligt 34–36 §§, om nämnden inte beslutar annat.

Ett slutbesked gäller omedelbart.

23 §3

Byggnadsnämnden ska med ett startbesked godkänna att en åtgärd som avses i 3 § får påbörjas, om

Byggnadsnämnden ska med ett startbesked godkänna att en åtgärd som kräver lov eller anmä-

lan får påbörjas, om

3 Senaste lydelse 2015:668.

1. åtgärden kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen,

2. ett bevis om att det finns ett färdigställandeskydd som avses i 16 § har visats upp för nämnden, om det krävs ett sådant skydd,

3. ett bevis om besked om skyddsrum har visats upp för nämnden, om det krävs ett sådant besked enligt 3 kap. 4 § lagen (2006:545) om skyddsrum,

4. en redovisning av alternativa energiförsörjningssystem har visats upp för nämnden, om en sådan redovisning krävs enligt 23 § lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader, och

5. de villkor som har uppställts enligt 4 kap. 14 § eller 9 kap. 37 a § är uppfyllda.

Vid anmälan som avser åtgärder enligt 9 kap. 4 a–4 c §§ ska byggnadsnämndens bedömning enligt första stycket endast omfatta det som anges i första stycket 1.

Ett startbesked får ges för en åtgärd som kräver lov, även om beslutet om lov inte har fått laga kraft.

34 §

Byggnadsnämnden ska med ett slutbesked godkänna att en eller flera åtgärder som avses i 3 § ska anses slutförda och, i fråga om byggåtgärder, att byggnadsverket får tas i bruk, om

Byggnadsnämnden ska med ett slutbesked godkänna att en eller flera åtgärder som kräver

lov eller anmälan ska anses slut-

förda och, i fråga om byggåtgärder, att byggnadsverket får tas i bruk, om

1. byggherren har visat att alla krav som gäller för åtgärderna enligt lovet, kontrollplanen, startbeskedet eller beslut om kompletterande villkor är uppfyllda, och

2. nämnden inte har funnit skäl att ingripa enligt 11 kap.

38 §

Ett slutbesked får ges för en åtgärd som kräver lov eller anmälan, även om beslutet om lov eller startbeskedet inte har fått laga kraft.

11 kap.

20 §4

Om det på en fastighet eller i fråga om ett byggnadsverk har vidtagits en åtgärd i strid mot denna lag eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, får byggnadsnämnden förelägga den som äger fastigheten eller byggnadsverket att vidta rättelse inom en viss tid (rättelseföreläggande).

Om det på en fastighet eller i fråga om ett byggnadsverk har vidtagits en åtgärd i strid mot denna lag eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, får byggnadsnämnden förelägga den som äger fastigheten eller byggnadsverket att vidta rättelse inom en viss tid (rättelseföreläggande). Detsamma

gäller när det har vidtagits en åtgärd med stöd av ett bygglov, rivningslov eller marklov, om lovet har ändrats eller upphävts genom en dom eller ett beslut som har fått laga kraft.

Byggnadsnämnden får inte besluta om ett föreläggande om det har förflutit mer än tio år från överträdelsen.

Den tioårsgräns som anges i andra stycket gäller inte om överträdelsen är att någon olovligen har tagit i anspråk eller inrett en bostadslägenhet för ett väsentligen annat ändamål än bostadsändamål.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.

4 Senaste lydelse 2011:335.

2. Inledning

2.1. Översiktsplaneutredningens direktiv

Regeringen beslutade den 19 januari 2017 om kommittédirektiven En utvecklad översiktsplanering (dir. 2017:6), bilaga 1. Enligt dessa ska en särskild utredare utreda och lämna förslag på följande områden; en utvecklad översiktsplanering, utformningen av det s.k. detaljplanekravet, möjligheten för kommunen att reglera upplåtelseformer och en privat initiativrätt till detaljplaneläggning. Utredningstiden förlängdes genom tilläggsdirektiv (dir. 2017:132), bilaga 2.

Vi behandlade frågan om detaljplanekravet i vårt första delbetänkande (SOU 2017:64) och frågorna om en utvecklad översiktsplanering och en kommunal reglering av upplåtelseformen i vårt andra delbetänkande (SOU 2018:46).

Regeringen beslutade den 5 juli 2018 om ytterligare tilläggsdirektiv (dir. 2018:62), bilaga 3. Enligt direktiven utökades uppdraget till att även omfatta frågan om hur verkställbarhet av bygglov, rivningslov och marklov kan regleras för att på bästa sätt tillgodose behovet av effektivitet i byggprocessen samtidigt som ett ändamålsenligt skydd för bl.a. natur- och kulturvärden uppnås. Vidare ska vi också se över angränsande bestämmelser, t.ex. bestämmelserna om startbesked. Dessa frågor behandlar vi i det här delbetänkandet.

Vårt slutbetänkande, som ska lämnas senast den 31 januari 2019, avser frågorna om behovet av och förutsättningar för att införa en privat initiativrätt till detaljplaneläggning.

2.2. Bakgrunden till uppdraget

Den nya förvaltningslagen kunde ha ändrat rättsläget för verkställbarhet av beslut om lov

I förvaltningslagen (2017:900), förkortad FL, som trädde i kraft den 1 juli 2018, finns bestämmelser om när ett beslut får verkställas, vilket är en nyhet i förhållande till den tidigare förvaltningslagen (1986:223). Ett beslut som får överklagas inom en viss tid får enligt huvudregeln verkställas när överklagandetiden har gått ut, om beslutet inte har överklagats (35 § första stycket). Huvudregeln är alltså att beslutet ska få laga kraft för att det ska få verkställas.

I plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, finns det bestämmelser om att vissa åtgärder kräver bygglov, rivningslov eller marklov. En lovpliktig åtgärd får inte påbörjas innan byggnadsnämnden har gett ett startbesked (10 kap. 3 §).

Bortsett från bestämmelsen om startbesked i 10 kap. 3 § PBL, har det tidigare saknats uttryckliga bestämmelser i PBL om när beslut om bygg-, rivnings- eller marklov får verkställas. Trots detta stod det klart genom den praxis som hade utvecklats att ett bygglovsbeslut fick verkställas omedelbart på så sätt att byggherren fick genomföra den lovgivna åtgärden när byggnadsnämnden gett ett startbesked, utan att behöva avvakta att överklagandetiden för bygglovet gått ut. Om åtgärden började genomföras innan beslutet hade fått laga kraft, stod byggherren risken för att bygglovet kunde ändras eller upphävas om det överklagades.1

Även när det gäller beslut om rivnings- och marklov gav praxis visst stöd för att sådana beslut, på samma sätt som bygglov, fick verkställas omedelbart.2 Vid omedelbar verkställbarhet av sådana beslut gällde samma risker för byggherren som när en byggherre påbörjade en bygglovspliktig åtgärd innan beslutet hade fått laga kraft.

FL gäller för all handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna och handläggning av förvaltningsärenden hos domstolarna, om inte en annan lag eller en förordning innehåller någon bestäm-

1 Se bl.a. Regeringsrättens dom (RÅ) 1981 2:33 och Mark- och miljööverdomstolens (MÖD) dom MÖD 2017:9. 2 Jfr bl.a. RÅ 1993 ref. 14, mark- och miljödomstolens vid Nacka tingsrätt dom den 13 juni 2012 i mål nr P 2947-12, mark- och miljödomstolens vid Vänersborgs tingsrätt dom den 17 juli 2015 i mål nr P 2372-15 och mark- och miljödomstolens vid Växjö tingsrätt dom den 18 januari 2017 i mål nr P 5420-16.

melse som avviker från FL (1 § första stycket och 4 § FL). Det innebar att om verkställbarhet av beslut om lov inte uttryckligen reglerades i PBL, så skulle ett lovbeslut få verkställas först efter att det fått laga kraft enligt huvudregeln i 35 § FL.

Förslag om att bibehålla rättsläget

För att förhindra att FL skulle förändra förutsättningarna för att verkställa lovbeslut behövdes en ny bestämmelse i PBL i syfte att kodifiera den praxis som hade utvecklats. Av den anledningen utarbetade en arbetsgrupp inom Regeringskansliet promemorian Verkställbarhet av beslut om bygglov, rivningslov och marklov (dnr N2017/06955/SPN), bilaga 4. Arbetsgruppen föreslog i promemorian att det uttryckligen skulle framgå av PBL att ett beslut om bygglov, marklov och rivningslov får verkställas omedelbart, även om beslutet inte har fått laga kraft.

Under remissbehandlingen av promemorian pekade flera remissinstanser på att genomförandet av vissa rivnings- och markåtgärder kan medföra oåterkalleliga skador på natur- och kulturvärden. Verkställande av beslut som medger sådana åtgärder innan beslutet har fått laga kraft bedömdes av remissinstanserna i dessa fall kunna medföra att en överklagandeprocess blir meningslös.

Förslag om tidsfrist för att skydda natur- och kulturvärden

Regeringen angav i den efterföljande lagrådsremissen att intresset av att skydda natur- och kulturvärden måste vägas mot det allmänna intresset av fler bostäder och en snabb bygglovsprocess samt byggherrens enskilda intresse av att kunna utföra åtgärden så snart som möjligt. Utgångspunkten borde enligt regeringen därför även fortsättningsvis vara att ett beslut om bygglov, rivningslov och marklov ska få verkställas även om beslutet inte har fått laga kraft. Däremot borde det få ske först efter en tidsfrist. Detta för att säkerställa att ett verkställande av beslutet inte medför oåterkalleliga skador på värdefulla natur- och kulturvärden. Enligt lagrådsremissen borde ett lovbeslut därför få verkställas först sedan sakägare har fått möjlighet att överklaga beslutet och begära inhibition. Det borde alltså gå att inleda en överprövningsprocess innan den åtgärd som lovet avser får

verkställas och eventuella natur- och kulturvärden gått förlorade. I lagrådsremissen föreslogs att tidsfristen skulle vara fyra veckor och beräknas från det att lovbeslutet har kungjorts (jfr 9 kap. 41 a § och 13 kap. 16 § tredje stycket PBL, 44 § FL och 26 § andra stycket lagen [1996:242] om domstolsärenden). Enligt regeringen skulle byggprocessen därigenom inte fördröjas mer än marginellt. En sådan reglering skulle inte heller medföra några tillkommande arbets- eller bedömningsmoment för byggnadsnämnden. Vidare skulle en byggherre efter fyraveckorsfristen fortfarande kunna verkställa ett lovbeslut före laga kraft på egen risk.3

Enligt Lagrådets yttrande kunde regeringens förslag i vissa situationer leda till skador som är mer eller mindre irreparabla då en möjlighet till inhibition i praktiken inte alltid är ett tillräckligt sätt för den enskilde att bevaka sådana intressen. I stället föreslog Lagrådet att hänsynen till det allmänna intresset av en snabb byggprocess skulle kunna tillgodoses genom att byggnadsnämnden ges möjlighet att – under föreskrivna förutsättningar – i det enskilda fallet besluta om rätt till omedelbar verkställighet när detta bedöms motiverat. Sökanden kan då visa vilka konkreta skäl som talar för ett omedelbart verkställande och ange vilka beaktansvärda nackdelar som skulle uppkomma om lovet inte fick tas i anspråk på en gång. Enligt Lagrådets yttrande kan byggnadsnämnden vid den bedömningen ta hänsyn till om det finns värden som riskerar att skadas permanent. Lagrådets kritik föranledde emellertid inte regeringen att göra några ändringar i den efterföljande propositionen (prop. 2017/18:240).

Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag. Sedan den 1 juli 2018 framgår således av 9 kap. 42 a § PBL att ett beslut om att ge bygglov, rivningslov eller marklov får verkställas fyra veckor efter det att beslutet har kungjorts, även om det inte har fått laga kraft.

2.3. Närmare om uppdraget

I våra direktiv anges att det saknades tidsmässigt utrymme i det lagstiftningsärende som ledde fram till 9 kap. 42 a § PBL för att överväga andra sätt att reglera verkställbarheten och behovet av att göra följdändringar i angränsande bestämmelser. Det kan därför finnas andra sätt att reglera verkställbarhet av lovbeslut som på ett bättre sätt

3 Se prop. 2017/18:240, s. 9.

tillgodoser behovet av effektivitet i byggprocessen samtidigt som ett ändamålsenligt skydd för natur- och kulturvärden uppnås. Vidare är det enligt direktiven också av stor vikt att regelsystemet är överskådligt och att det tydligt framgår när en lovgiven åtgärd får påbörjas. Det finns därför skäl att överväga alternativa sätt att reglera verkställbarhet av lovbeslut och se över angränsande bestämmelser från ett bredare perspektiv.

Mot denna bakgrund ska vi utreda hur verkställbarhet av beslut om bygglov, rivningslov och marklov kan regleras för att på bästa sätt tillgodose behovet av effektivitet i byggprocessen samtidigt som ett ändamålsenligt skydd för bl.a. natur- och kulturvärden uppnås.

I uppdraget ingår bl.a. att

  • undersöka i vilken omfattning lovbeslut har inhiberats med hänsyn till risken för att oåterkalleliga natur- och kulturvärden skadas och undersöka om det finns några praktiska exempel på när sådana skador har uppstått till följd av att lovbeslut lagligen har verkställts innan det fått laga kraft,
  • analysera och jämföra olika regleringsmöjligheter, däribland omedelbar verkställbarhet och de alternativ som redovisas i promemorian Verkställbarhet av beslut om bygglov, rivningslov och marklov (dnr N2017/06955/SPN) som låg till grund för lagstiftningsärendet,
  • särskilt analysera de olika regleringsmöjligheternas effekt för natur- och kulturvärden liksom för byggandet och byggherren, och
  • om utredningen bedömer att författningsändringar krävs, ge förslag på en sådan reglering.

Oavsett om vi föreslår en annan reglering av verkställbarheten, ska vi även se över angränsande bestämmelser, t.ex. bestämmelserna om startbesked, villkorade lov och krav på beslutets innehåll, och föreslå de författningsändringar som behövs för att göra regleringen mer överskådlig.

2.4. Utredningar och rapporter om angränsande frågor

Vårt uppdrag har i vissa avseenden beröringspunkter med pågående utredningsuppdrag och tidigare lämnade förslag till ändringar i PBL.

Kommittén för modernare byggregler

Kommittén för modernare byggregler ska genomföra en systematisk och grundlig översyn av b.la. 10 kap. PBL (dir. 2017:22). Enligt direktiven bör översynen av 10 kap. i första hand omfatta de ändringar som innebar väsentliga nyheter i förhållande till bestämmelserna i den äldre plan- och bygglagen (1987:10), men översynen bör även säkerställa att den sammantagna kontrollprocessen fungerar på ett ändamålsenligt sätt. Översynen bör även omfatta reformen att vissa utformningskrav, som tidigare enbart omfattades av byggherrens egenkontroll, numera ska prövas redan i bygglovet. Översynen syftar till att säkerställa att systemet är ändamålsenligt utformat och ska göras med utgångspunkt i de motiv som låg till grund för förändringarna (prop. 2009/10:170). Uppdraget ska redovisas senast den 13 december 2019.

Kommitténs uppdrag kan antas ha betydelse för frågan om verkställbarhet av beslut om lov.

Boverkets rapport Lovbefriade åtgärder, utvändiga ändringar och anmälan

Boverket har haft regeringens uppdrag att bl.a. se över om kraven för vilka åtgärder som kräver en anmälan är ändamålsenligt utformade och genomföra en bred analys av frågan om domstolsprövning av de bygglovsbefriade åtgärder som infördes genom prop. 2013/14:127, de s.k. attefallsåtgärderna4. Boverket redovisade i april 2018 uppdraget i dessa delar i rapporten Lovbefriade åtgärder, utvändiga ändringar och anmälan (Boverkets rapport 2018:17).

4 De s.k. attefallsreglerna i 9 kap. 4 a–4 d §§ PBL innebär att det i vissa fall inte krävs bygglov för uppförande och tillbyggnad av ett komplementbostadshus eller en komplementbyggnad samt ändring av en komplementbyggnad till ett komplementbostadshus (9 kap. 4 a §), tillbyggnad av ett en- eller tvåbostadshus och byggande av högst två takkupor (9 kap. 4 b §) samt inredande av ytterligare en bostad i ett enbostadshus (9 kap. 4 c §).

Enligt rapporten är den nuvarande regleringen av dessa lovbefriade åtgärder inte ändamålsenlig i alla avseenden. Den största bristen är att regleringen inte i tillräcklig utsträckning beaktar och tar hänsyn till åtgärdernas påverkan på framför allt enskilda intressen i omgivningen. Bristerna i den rättsliga regleringen kan enligt Boverket åtgärdas med begränsade ändringar inom ramen för det nuvarande regelsystemet med lovbefrielse och anmälningsplikt.

Boverket anser att följande ändringar behöver göras i PBL. – Byggnadsnämnden ska i startbesked för attefallsåtgärder pröva

att kraven om hänsyn till allmänna och enskilda intressen i 2 kap. PBL är uppfyllda. – Nuvarande begränsning av rätten att överklaga startbesked i

13 kap. 15 § PBL ska inte gälla startbesked för sådana åtgärder till den del de avser prövning av krav enligt 2 kap. PBL. – Byggnadsnämnden ska kungöra startbesked för sådana åtgärder

och skicka ett meddelande om kungörelsen till dem som anges i 9 kap. 41 a och 41 b §§ PBL.

Utöver det anser Boverket att det i motivuttalanden till ändringarna i PBL ska anges att startbesked för attefallsåtgärder får negativ rättskraft endast i den del beskedet avser prövning av krav om hänsyn till allmänna och enskilda intressen i 2 kap. PBL. Rapporten har remitterats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Det får betydelse för bl.a. möjligheten att överklaga startbesked för attefallsåtgärder och om sådana beslut får laga kraft eller inte, om förslagen i rapporten genomförs. Därigenom kan förslagen även få betydelse för rättsläget när det gäller verkställbarhet av startbesked för anmälningspliktiga åtgärder.

2.5. Utredningens arbetsformer

Av direktiven framgår att vi ska samråda med Boverket, Folkhälsomyndigheten, Fortifikationsverket, Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Tillväxtverket, Statens fastighetsverk, Trafikverket, länsstyrelserna, Sveriges Kommuner och Landsting och andra berörda aktörer. Vi har bedömt att utöver de myndigheter och organisationer

som uttryckligen anges, så är Sveriges Byggindustrier, Föreningen för Sveriges Bygglovgranskare och Byggnadsnämndssekreterare samt Föreningen Sveriges Byggnadsinspektörer berörda av frågan om verkställbarhet av beslut om lov.

För att genomföra vår analys har vi under hösten 2018 genomfört en enkätundersökning som har skickats ut till länsstyrelserna. Vi har fått in svar från totalt 16 länsstyrelser. En sammanställning av dessa svar finns i bilaga 5.

Vi har även skickat ut en enkät till bygglovscheferna i ett antal kommuner. Vi har fått in svar från totalt 17 kommuner. En sammanställning av dessa svar finns i bilaga 6.

2.6. Betänkandets disposition

I kapitel 3 redogör vi för gällande rätt främst i fråga om bygglov, rivningslov och marklov samt startbesked och slutbesked.

I kapitel 4 går vi igenom rättsläget när det gäller verkställbarhet av förvaltningsbeslut i allmänhet och beslut enligt PBL i synnerhet.

I kapitel 5 redogör vi för skyddet av natur- och kulturvärden. I kapitel 6 redovisar vi vår analys av olika sätt att reglera verkställbarhet av beslut om lov.

I kapitel 7 redogör vi för våra förslag om reglering av verkställbarhet av beslut om lov och angränsande beslut.

I kapitel 8 behandlar vi vissa ikraftträdande- och övergångsfrågor. Därefter redogör vi i kapitel 9 för vilka konsekvenser som våra förslag kan väntas ge upphov till. Avslutningsvis finns kommentarer till våra författningsförslag i kapitel 10.

3. Bygg-, rivnings- och marklov samt start- och slutbesked

I det här kapitlet redogör vi i avsnitt 3.1–3.3 för dels vilka åtgärder som kräver bygglov, rivningslov eller marklov, dels vilka frågor som ska prövas i de olika loven. Därefter går vi i avsnitt 3.4 igenom möjligheten att förena lov med villkor och sedan i avsnitt 3.5 vilka uppgifter som ska finnas i ett beslut om lov.

Vi redogör i avsnitt 3.6 för sådana åtgärder som kräver en anmälan i stället för ett lov, s.k. anmälningspliktiga åtgärder. Vidare går vi i avsnitt 3.7 igenom reglerna om startbesked och i avsnitt 3.8 reglerna om slutbesked.

Avslutningsvis redogör vi i avsnitt 3.9 för reglerna om byggsanktionsavgift och i avsnitt 3.10 för kommunens skadeståndsansvar vid myndighetsutövning.

3.1. Bygglov

3.1.1. Bygglovspliktiga åtgärder

Bestämmelserna om vilka åtgärder som kräver lov finns i PBL när det gäller byggnader (legaldefinition i 1 kap. 4 § PBL) och i plan- och byggförordningen (2011:338), förkortad PBF, när det gäller dels andra anläggningar än byggnader, dels skyltar och ljusanordningar. Enligt PBL krävs det bygglov för nybyggnad, tillbyggnad, och annan ändring av en byggnad än tillbyggnad, om ändringen innebär 1. att byggnaden helt eller delvis tas i anspråk eller inreds för ett

väsentligen annat ändamål, 2. att det i byggnaden inreds någon ytterligare bostad eller lokal för

handel, hantverk eller industri, eller

3. att byggnaden byter färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmate-

rial eller byggnadens yttre utseende avsevärt påverkas på annat sätt. Denna punkt gäller bara om byggnaden ligger inom detaljplan (9 kap. 2 § PBL).

Som vi kommer att redogöra för närmare i avsnitt 3.6, så är vissa åtgärder undantagna från kravet på bygglov. Det gäller exempelvis vissa åtgärder i anslutning till en- och tvåbostadshus där det bl.a. är tillåtet att dels uppföra mindre s.k. komplementbyggnader (friggebod, garage, uthus och liknande) och s.k. komplementbostadshus (ofta benämnda attefallshus), dels göra mindre tillbyggnader och att inreda ytterligare en bostad i enbostadshus (jfr 9 kap. 4–6 §§ PBL). Förutom bygglov för ovan nämnda åtgärder krävs det enligt PBF även lov för åtgärder i fråga om vissa andra anläggningar och för skyltar och ljusanordningar (jfr 6 kap. 1–4 a §§).

Bygglovsplikten kan genom en detaljplan eller områdesbestämmelser begränsas eller helt avskaffas, förutsatt att det inte behövs bygglov för att tillgodose grannars intressen eller allmänna intressen (jfr 9 kap. 7 § PBL). Bygglovsplikten kan på motsvarande sätt i vissa fall skärpas (9 kap. 8 § PBL).

3.1.2. Förutsättningar för bygglov

Enligt PBL är huvudregeln att mark ska vara lämplig för att få bebyggas (jfr 2 kap. 4 §). Vid prövningen ska både allmänna och enskilda intressen beaktas (2 kap. 1 § PBL) och vilka intressen som ska beaktas vid planläggning och vid prövning av lov anges i 2 kap. PBL. Den prövning som görs i ett bygglov beror på vilken åtgärd ansökningen avser och om den ska utföras inom eller utanför detaljplan.

Relationen mellan planläggning och prövningen av lov

Det är i allmänhet svårt för både enskilda och myndigheter att avgöra hur de olika intressena ska bedömas vid prövningen av en ansökan om bygglov utifrån de allmänt utformade kraven i 2 kap. PBL. Därför preciseras miljökrav och andra allmänna principer genom översikts- och detaljplaner. Systemet med planer kan beskrivas som en länk

mellan bestämmelserna i PBL om lämplig markanvändning, bebyggelsemiljö och byggnaders utformning och reglerna om bygglov, som kan sägas utgöra en kontroll av att lämplighetskravet efterlevs.1

I översiktsplanen beskrivs vilka allmänna intressen som finns i olika områden och ibland också hur starka dessa intressen är. När en detaljplan eller områdesbestämmelser tas fram prövas många av de allmänna intressena i 2 kap. PBL med bindande verkan, varför de inte ska prövas på nytt i bygglov inom detaljplan. Vidare är det genom en detaljplan i allmänhet klart hur avvägningen ska göras mellan den enskildes och samhällets intressen. Det innebär att de allmänna intressena i 2 kap. PBL behöver beaktas i olika utsträckning i bygglovsprövningen, beroende på om åtgärden omfattas av en detaljplan eller inte (jfr 9 kap. 30 och 31 §§ PBL).

Prövningen av bygglov utanför detaljplan

Utanför detaljplan ska byggnadsnämnden i ett bygglov pröva byggnadsverkets lokalisering, placering och utformning mot bestämmelserna i 2 kap. PBL, utifrån den s.k. lokaliseringsprövningen. Den innebär att mark får tas i anspråk för att bebyggas endast om den från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet (2 kap. 4 § PBL). För sådana bygglovsärenden blir situationen ofta den att byggnadsnämnden använder översiktsplanen som beslutsunderlag vid prövningen. Lokaliseringsprövningen sker på en övergripande nivå redan inom ramen för översiktsplaneringen, låt vara i varierande utsträckning och med skiftande grad av precisering i olika områden. Den slutliga lokaliseringsprövningen görs sedan vid bygglovsprövningen, tillsammans med avvägningen mot de enskilda intressena. Vidare behöver det i allmänhet även prövas om lokaliseringen innebär att platsen behöver planläggas (jfr det s.k. detaljplanekravet i 4 kap. 2 § PBL).

I 2 kap. 1 § PBL anges den grundläggande principen att hänsyn ska tas både till allmänna och enskilda intressen vid prövningen av frågor enligt PBL. Av 2 kap. 2 § PBL följer att miljöbalkens regler i 3 och 4 kap. om hushållning med mark- och naturresurser ska beaktas. Vissa krav som ska vara uppfyllda vid lokalisering och utformning av bebyggelse regleras i 2 kap. 5 och 6 §§ PBL. Bebyggelse ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till

1 Se prop. 1985/86:1, s. 70.

– hälsa och säkerhet, – jord-, berg- och vattenförhållanden, – trafik, vattenförsörjning, avlopp, avfallshantering, energiförsörj-

ning, elektronisk kommunikation samt övrig samhällsservice, – förebyggande av bullerstörningar samt vatten- och luftföroreningar,

och – risken för olyckor, översvämning och erosion.

Bebyggelse ska även utformas och placeras på den avsedda marken med hänsyn till bl.a. – stads- och landskapsbild, natur- och kulturvärden, – avfallshantering, trafikförsörjning och tillgänglighet, – skydd mot brand och trafikolyckor, – möjlighet att förebygga olägenheter av omgivningsbuller.

Hänsyn måste även tas till vilken inverkan bebyggelsen har på omgivningen. Bebyggelse under mark ska i skälig utsträckning utformas så att den inte försvårar användningen av marken ovanför (2 kap. 8 § PBL). Av 2 kap. 9 § PBL följer att planläggning och placering av byggnader inte får medföra en sådan påverkan på grundvattnet eller omgivningen i övrigt som innebär fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenhet i övrigt. I 2 kap. 10 § PBL anges att miljökvalitetsnormer2 i 5 kap. miljöbalken ska följas. Vidare framgår av PBL att planläggning och annan prövning enligt lagen, som avser användning av ett mark- eller vattenområde, som också har prövats eller ska prövas enligt annan lag, ska samordnas med det andra arbetet, om det lämpligen kan ske (2 kap. 11 §).

För vissa s.k. komplementåtgärder i anslutning till en- och tvåbostadshus, behöver inte alla krav i 2 kap. vara uppfyllda. Där är det tillräckligt att de krav som gäller inom detaljplan är uppfyllda (9 kap. 31 a § PBL).

2 Miljökvalitetsnormer är rättsligt bindande föreskrifter om en viss lägsta miljökvalitet för mark, vatten, luft eller miljön i övrigt inom ett visst geografiskt område, se 5 kap.1 och 2 §§miljöbalken. Se vidare avsnitt 5.2.1.

Prövningen av bygglov inom detaljplan

Inom detaljplan ska byggnadsnämnden pröva bl.a. att den fastighet och det byggnadsverk som den sökta åtgärden avser överensstämmer med detaljplanen och att åtgärden inte strider mot detaljplanen. När en detaljplan tas fram görs en lokaliseringsprövning för hela planområdet. Därför behövs ingen sådan prövning vid en prövning av bygglov inom detaljplan, utan i stället prövas om utgångsläget och åtgärden stämmer överens med detaljplanen. För sådana bygglovsärenden prövas även övrigt de allmänna intressena i huvudsak genom planen, vilket innebär att bara följande frågor enligt 2 kap. PBL – i den mån inte också dessa redan har prövats i planen – återstår att ta ställning till i bygglovsprövningen: – att bebyggelse och byggnadsverk utformas och placeras på ett sätt

som är lämpligt med hänsyn till stads- och landskapsbilden, natur- och kulturvärdena på platsen och intresset av en god helhetsverkan (2 kap. 6 § första stycket 1) samt möjligheterna att hantera avfall (2 kap. 6 § första stycket 5) – att bebyggelseområdets särskilda historiska, kulturhistoriska, miljö-

mässiga och konstnärliga värden skyddas, där ändringar och tilllägg i bebyggelsen ska göras varsamt så att befintliga karaktärsdrag respekteras och tillvaratas (2 kap. 6 § tredje stycket) – att byggnadsverk som placeras under markytan i skälig omfatt-

ning utformas så att det inte försvårar användningen av marken ovanför (2 kap. 8 §) – att lokalisering, placering och utformning av byggnadsverk m.m.

sker så att den avsedda användningen eller byggnadsverket inte kan innebära fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenhet på annat sätt m.m. (2 kap. 9 §).

Prövningen enligt 8 kap. PBL

Den sökta åtgärden måste även uppfylla de s.k. utformningskraven i 8 kap. PBL och får inte heller strida mot det s.k. varsamhetskravet och det s.k. förvanskningsförbudet i samma kapitel. Dessa regler är desamma oavsett om åtgärden ska genomföras inom ett område som omfattas av detaljplan eller inte. Prövningen ska omfatta bl.a. följande frågor:

– att byggnadsverket är lämpligt för sitt ändamål, har en god form-,

färg- och materialverkan, och är tillgängligt och användbart för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga (8 kap. 1–3, 6 och 7 §§) – att tomter och allmänna platser ordnas på ett sätt som är lämpligt

med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen (8 kap. 9–12 §§), bl.a. ska naturförutsättningarna tas till vara, betydande olägenheter för omgivningen eller trafiken inte uppkomma och utfart och parkeringsmöjligheter finnas – att kraven i förvanskningsförbudet i 8 kap. 13 § är uppfyllda, dvs.

att byggnadsverk, vissa tomter, allmänna platser och bebyggelseområden som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt inte förvanskas – att ändringar m.m. av ett byggnadsverk utförs varsamt så att man

tar hänsyn till byggnadens karaktärsdrag och tar till vara byggnadens tekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden (8 kap. 17–18 §§).

3.1.3. Tidsbegränsade bygglov

Ett tidsbegränsat bygglov får beviljas om en åtgärd är avsedd att pågå under en begränsad tid, har en tillfällig karaktär och åtgärden ifråga uppfyller något eller några, men inte alla, förutsättningar som krävs för ett permanent bygglov. Den sökande måste även själv ha ansökt om ett sådant lov och lovet måste vara till för ett behov som är tillfälligt. Ett sådant tidsbegränsat bygglov får ges för alla bygglovspliktiga åtgärder. En åtgärd som utförts eller vidtagits med stöd av ett tidsbegränsat lov måste tas bort eller upphöra innan lovets giltighetstid går ut. Tidsbegränsat bygglov får ges för högst sammanlagt 15 år (jfr 9 kap. 33 § PBL).

Ett tidsbegränsat bygglov för byggnader för bostadsändamål (bostadshus) behöver inte tillgodose ett tillfälligt behov och ansökan får beviljas trots att byggnaden uppfyller alla förutsättningar för att ge ett permanent bygglov. Lovet får enbart beviljas för nybyggnad av bostadshus och tillhörande åtgärder, såsom exempelvis plank

eller parkeringsplatser. Det är även ett krav att platsen, där byggnaden placeras, ska kunna återställas. Även en sådan åtgärd måste tas bort eller upphöra innan lovets giltighetstid går ut och får ges för sammanlagt högst 15 år (jfr 9 kap. 33 a § PBL).

3.1.4. Förhandsbesked

Ibland krävs ett omfattande underlag för att byggnadsnämnden ska kunna bedöma om bygglov kan ges. Därför finns möjligheten för den som avser att vidta en bygglovspliktig åtgärd att begära ett förhandsbesked från byggnadsnämnden (9 kap. 17 § PBL). Syftet med ett förhandsbesked är att den som planerar att utföra ett byggprojekt ska kunna undvika onödig projektering genom att få tillåtligheten i stort prövad i ett första skede. Prövningen i ett förhandsbesked är begränsad till om det tilltänkta projektet över huvud taget kan tilllåtas på den avsedda platsen. Om sökanden får ett positivt förhandsbesked, innebär det att sökanden kan vara säker på att den aktuella åtgärden kommer att tillåtas på den avsedda platsen, om ansökan om bygglov görs inom två år från den dag då förhandsbeskedet fick laga kraft (9 kap. 18 § PBL).

Ett positivt förhandsbesked ska innehålla dels upplysningar om förhandsbeskedets bindande verkan och dess giltighetstid samt att förhandsbeskedet inte innebär att åtgärden får påbörjas, dels de villkor som behöver ställas på utformningen eller utförandet för att åtgärden ska kunna tillåtas (9 kap. 39 § PBL).

3.2. Rivningslov

Åtgärder som kräver rivningslov

Huvudregeln är att det krävs rivningslov för att riva en byggnad eller en del av en byggnad inom detaljplan, om kommunen inte har bestämt något annat i planen, och utanför detaljplan, om kommunen i områdesbestämmelser har bestämt att ett rivningslov krävs (jfr 9 kap. 10 § PBL).

Förutsättningar för rivningslov

En förutsättning för att rivningslov ska ges för en åtgärd som avser en byggnad eller byggnadsdel är att den inte omfattas av rivningsförbud i detaljplan eller områdesbestämmelser (9 kap. 34 § 1 PBL). En motsatsvis tolkning ger vid handen att rivningslov inte får ges för en byggnad eller byggnadsdel som omfattas av rivningsförbud i detaljplan eller områdesbestämmelser.

Ett rivningslov förutsätter vidare att byggnaden eller byggnadsdelen inte bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde (9 kap. 34 § 2 PBL). Motsatsvis ska bestämmelsen däremot inte tolkas som att kommunen har en skyldighet att vägra rivningslov om en byggnad eller en byggnadsdel av nämnda skäl bör bevaras. I uttrycket ”bör bevaras” ligger i stället att kommunen alltid kan avslå en ansökan om rivningslov om det är fråga om en kulturhistoriskt värdefull byggnad.3 Det innebär att byggnadsnämnden i det konkreta fallet har ett betydande utrymme för en skönsmässig bedömning. I linje med detta är det svårt att finna rättsfall, där ett beviljat rivningslov har ändrats eller upphävts i högre instans efter överklagande.

För att avslå en ansökan om rivningslov behövs inget stöd i detaljplan eller områdesbestämmelser eller att byggnaden på något annat sätt har utpekats i förväg. Det krävs inte heller att byggnaden i sig har särskilda historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värden, utan det räcker att byggnaden utgör en del av en miljö med sådana värden. Det räcker om det rivningshotade huset till exempel ingår i en enhetlig grupp med tidstypiskt byggnadsskick eller ligger i en husrad eller vid ett torg av miljömässigt värde. En skyddsvärd miljö kan till exempel utgöras av en stadsdel med påtagliga trevnadsvärden. Att byggnaden lokalt tillmäts stor betydelse kan vara ett tillräckligt skäl för att avslå en ansökan om rivningslov.4 Som stöd i en sådan bedömning kan kommunen utnyttja kunskapsunder-

3 Se bl.a. prop. 1985/86 :1, s. 288 ff, Bertil Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, 11 uppl., Uppsala: 2015, s. 63 och Lars Uno Didón m.fl., Plan- och bygglagen m.m. [7 december 2017, Zeteo], kommentaren till 9 kap. 34 §. 4 Jfr bl.a. MÖD dom den 16 februari 2018 i mål nr P 6099-17, MÖD dom den 18 oktober 2017 i mål nr P 10511-16, MÖD dom den 27 februari 2017 i mål nr P 6600-16 och MÖD dom den 10 november 2016 i mål nr P 10646-15.

lag som har tagits fram i samband med olika typer av byggnadsinventeringar eller överväganden som har gjorts i översiktsplanen om hur områden av riksintresse för kulturmiljövården bör tas till vara.5

Om rivningslov vägras, har fastighetsägaren rätt till ersättning av kommunen för den skada som det vägrade rivningslovet medför (14 kap. 7 § PBL).

3.3. Marklov

Åtgärder som kräver marklov

Inom detaljplan är huvudregeln enligt PBL att det krävs marklov för schaktning eller fyllning som avsevärt ändrar höjdläget inom en tomt eller för mark inom en allmän plats, om inte kommunen har bestämt annat i detaljplanen (9 kap. 11 § första stycket PBL). Uttrycket schaktning innefattar både jord- och bergschaktning. Bergschaktning fordrar sprängning innan schaktningsarbetet kan börja. Sprängning kan därför i vissa fall ingå som ett led i schaktningen. Däremot krävs det inte marklov för att höja eller sänka markytan till ett höjdläge som anges redan i detaljplanen (9 kap. 11 § andra stycket PBL).6 Om kommunen har bestämt det i planen, krävs det även marklov för trädfällning och skogsplantering samt för markåtgärder som kan försämra markens genomsläpplighet (9 kap. 12 § PBL).

Utanför detaljplan krävs det, om kommunen har bestämt det i områdesbestämmelser, marklov för schaktning, fyllning, trädfällning och skogsplantering, om åtgärden ska genomföras i ett område som är avsett för bebyggelse eller i närheten av exempelvis en befintlig eller planerad anläggning för totalförsvaret, flygplats för allmänt bruk, eller vissa anläggningar som kräver ett skydds- eller säkerhetsområde (9 kap. 13 § PBL).

Det krävs inte marklov för schaktning och fyllning som görs i samband med åtgärder som det har beviljats bygglov för, oavsett om det är inom eller utanför detaljplan. Anledningen är att förändringar av marknivån ska prövas i bygglovsärendet, vilket också är skälet till

5 Jfr prop. 1985/86:1, s. 289 f. 6 Jfr prop. 1985/86:1, s. 707.

att den färdiga marknivån måste framgå av ritningarna till bygglovsansökan. Prövningen görs bl.a. mot PBL:s bestämmelser om hur tomter ska ordnas.7

Förutsättningar för marklov

Marklov ska ges för åtgärder som uppfyller flera kriterier. Byggnadsnämnden kan avslå en ansökan om marklov om dessa kriterier inte är uppfyllda. Marklov ska ges om åtgärden – inte strider mot detaljplanen eller områdesbestämmelserna – inte hindrar eller gör det svårt att använda området för bebyggelse – inte medför olägenheter vid användningen av vissa anläggningar

som har krav på skydds- eller säkerhetsområden – inte medför störningar eller betydande olägenhet för omgiv-

ningen, och a) inom detaljplan uppfyller kraven på att bebyggelseområdens

särskilda historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden ska skyddas samt att ändringar och tillägg i bebyggelsen ska göras varsamt så att befintliga karaktärsdrag respekteras och tillvaratas (jfr 2 kap. 6 § tredje stycket PBL); därtill ska kraven på tomter, allmänna platser och andra områden uppfyllas (jfr 8 kap. 9–12 §§ PBL), eller b) utanför detaljplan uppfyller kraven i 2 kap. och kraven på tomter,

allmänna platser och andra områden i de delar som inte har prövats i områdesbestämmelser (9 kap. 35 § första stycket PBL).

3.4. Villkorade lov

Byggnadsnämnden kan under vissa förutsättningar lämna ett bygglov, rivningslov eller marklov samtidigt som en detaljplan eller områdesbestämmelser antas eller efter denna tidpunkt men innan beslutet om att anta en detaljplan får laga kraft. Lovet ska då villkoras så att det inte får utnyttjas förrän antagandebeslutet har fått laga kraft (jfr 9 kap. 36 § PBL). Om ett sådant villkorat lov lämnas, kommer tiden

7 Jfr prop. 1985/86:1, s. 707 f.

för överklagande av planen och lovet att löpa parallellt, varigenom byggprocessen kan påskyndas.8 Vidare kan nämnden även förena ett bygglov med villkor att skyldigheten att betala ersättning för gatukostnader ska fullgöras eller godtagbar säkerhet ställas, innan byggnadsarbeten får påbörjas (9 kap. 37 § PBL).

I en detaljplan får kommunen bestämma att lov eller startbesked för vissa åtgärder endast får ges under förutsättning att vissa förutsättningar är uppfyllda, t.ex. att en viss anläggning för trafik eller avlopp har kommit till stånd eller att ett visst byggnadsverk på tomten har rivits, byggts om, flyttats eller fått den ändrade användning som anges i planen (4 kap. 14 § PBL). Även om planen anger att villkoret ska vara uppfyllt för att lov ska få ges, kan nämnden ge lov med villkoret att förutsättningen i stället ska vara uppfylld för att start-

besked ska få ges (9 kap. 37 a § PBL). Slutligen kan nämnden även ställa

de villkor som behövs i övrigt under förutsättning att de har stöd i plan- och bygglagstiftningen (9 kap. 40 § andra stycket PBL).

3.5. Lovbeslutens innehåll

Av ett bygglov, rivningslov eller marklov ska det framgå – vilken giltighetstid lovet har, – om det ska finnas någon som är kontrollansvarig och i så fall vem

eller vilka som är kontrollansvariga, – att lovet inte innebär en rätt att påbörja den sökta åtgärden förrän

byggnadsnämnden har gett startbesked enligt 10 kap., – om en åtgärd som avses med ansökningen också kräver tillstånd

av eller anmälan till någon annan myndighet, – om lovet har getts med villkor och i sådana fall vilka dessa villkor

är, och – de villkor och upplysningar som behövs i övrigt.

Utanför detaljplan ska det i vissa situationer även framgå beräknade värden för omgivningsbuller vid en bostadsbyggnads fasad och vid en eventuell uteplats i anslutning till byggnaden (9 kap. 40 § PBL).

8 Se Lars Uno Didón m.fl., Plan- och bygglagen m.m. [7 december 2017, Zeteo], kommentaren till 9 kap. 36 §.

3.6. Anmälningspliktiga åtgärder

Även om en åtgärd inte kräver bygg-, rivnings- eller marklov, får den inte påbörjas om regeringen har meddelat föreskrifter om att åtgärden kräver en anmälan (9 kap. 16 § PBL). Regeringen har meddelat sådana föreskrifter i 6 kap. 5 § PBF, där det anges att anmälan krävs (under förutsättning att åtgärden inte kräver lov) vid följande åtgärder; – rivning av en byggnad eller en del av en byggnad, – nybyggnad eller tillbyggnad som har undantagits från krav på

bygglov, – en ändring av en byggnad, om ändringen innebär att konstruk-

tionen av byggnadens bärande delar berörs eller byggnadens planlösning påverkas avsevärt, – en installation eller väsentlig ändring av en hiss, eldstad, rökkanal

eller anordning för ventilation i byggnader, – en installation eller väsentlig ändring av en anläggning för vatten-

försörjning eller avlopp i en byggnad eller inom en tomt, – en sådan ändring av en byggnad som väsentligt påverkar brand-

skyddet i byggnaden, – underhåll av ett sådant byggnadsverk med särskilt bevarande-

värde som omfattas av skyddsbestämmelser, – nybyggnad eller väsentlig ändring av ett vindkraftverk, – uppförande eller tillbyggnad av ett attefallshus, – uppförande eller tillbyggnad av en komplementbyggnad (9 kap.

4 a § PBL), – ändring av en komplementbyggnad som innebär att den blir ett

attefallshus, – vissa tillbyggnader (9 kap. 4 b § första stycket 1 PBL), – byggande av vissa takkupor (9 kap. 4 b § första stycket 2 PBL), eller – inredning av ytterligare en bostad i ett enbostadshus.

Undantag från kravet på anmälningsplikt regleras i 6 kap. 6 § PBF. Bestämmelser om handläggningen av ärenden om anmälan finns i 6 kap. 7–10 §§ PBF.9

3.7. Startbesked

Varken en lovpliktig eller en anmälningspliktig åtgärd får påbörjas innan byggnadsnämnden har gett ett startbesked (10 kap. 3 § PBL). För att byggnadsnämnden ska ge ett startbesked ska bl.a. den sökta åtgärden antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt PBL med tillhörande föreskrifter (10 kap. 23 § första stycket 1 PBL). Genom startbeskedet godkänner byggnadsnämnden att dessa krav kan antas komma att uppfyllas och att åtgärden kan få påbörjas. Om byggnadsnämnden finner att de aktuella åtgärderna kräver tillstånd av någon annan myndighet, ska nämnden upplysa byggherren om detta. Upplysningen kan lämpligen lämnas i lovet eller startbeskedet.10

När det gäller lovgivna åtgärder ska de frågor eller krav som har prövats i lovet inte prövas igen utan då återstår att pröva att byggnadsverket har de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om – bärförmåga, stadga och beständighet – säkerhet i händelse av brand – skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljön – säkerhet vid användning – skydd mot buller – energihushållning och värmeisolering – lämplighet för det avsedda ändamålet – tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse-

eller orienteringsförmåga – hushållning med vatten och avfall – bredbandsanslutning (8 kap. 4 § PBL).

9 Fr.o.m. den 1 januari 2019 kommer vissa bestämmelser om handläggningen av anmälningsärenden att finnas i 9 kap. 44–47 §§ PBL. 10 Se prop. 2009/10:170, Del 1, s. 483.

De tekniska egenskapskraven omfattas av byggherrens egenkontroll. För att se till att dessa uppfylls, ska det finnas en kontrollplan (jfr 10 kap. 6–8 §§ PBL) som byggnadsnämnden och byggherren går igenom vid ett tekniskt samråd (jfr 10 kap. 19 § PBL). I startbeskedet ska byggnadsnämnden fastställa kontrollplanen, bestämma eventuella villkor för att få påbörja åtgärderna, lämna villkor om eventuell utstakning, bestämma vilka handlingar som ska lämnas till nämnden inför beslut om slutbesked (se avsnitt 3.8) och slutligen ge upplysningar om krav enligt annan lagstiftning, i den mån sådana upplysningar behövs (10 kap. 24 § PBL).

Ett startbesked för lovpliktiga åtgärder upphör att gälla samtidigt som beslutet om lov upphör att gälla, dvs. om den åtgärd som lovet avser inte har påbörjats inom två år och avslutats inom fem år från den dag då beslutet vann laga kraft (10 kap. 25 § första stycket PBL). Ett startbesked för anmälningspliktiga åtgärder upphör att gälla två år efter det att startbeskedet beslutades (10 kap. 25 § andra stycket PBL).

Särskilt om s.k. attefallsåtgärder

I fråga om de s.k. attefallsåtgärderna11 (jfr avsnitt 2.4) ska byggnadsnämndens bedömning inför startbesked enbart avse om den sökta åtgärden kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt PBL med tillhörande författningar (10 kap. 23 § andra stycket PBL).

De krav i PBL som kan omfattas av granskningen är bl.a. kraven på byggnaders utformning (8 kap. 1 §) och byggnadsverks tekniska egenskaper (8 kap. 4 §). Den kan även komma att omfatta frågan om byggnadens placering är lämplig med hänsyn till skydd mot uppkomst och spridning av brand och mot trafikolyckor och andra olyckshändelser (2 kap. 6 § första stycket 2) eller om byggnaden är placerad så att den kan medföra en sådan påverkan som innebär fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenhet på annat sätt (2 kap. 9 §). Vidare är det så att om byggnadsnämnden i samband

11 Dessa åtgärder avser: uppförande och tillbyggnad av ett komplementbostadshus eller en komplementbyggnad samt ändring av en komplementbyggnad till ett komplementbostadshus (9 kap. 4 a §), tillbyggnad av ett en- eller tvåbostadshus och byggande av högst två takkupor (9 kap. 4 b §) samt inredande av ytterligare en bostad i ett enbostadshus (9 kap. 4 c §).

med sin bedömning konstaterar att en aktuell åtgärd rätteligen kräver bygglov, kan startbesked inte meddelas i anmälningsärendet.12

3.8. Slutbesked

När det krävs ett slutbesked

Ett byggnadsverk får som huvudregel inte tas i bruk i de delar som omfattas av ett startbesked för byggåtgärder förrän byggnadsnämnden har gett ett slutbesked (10 kap. 4 § PBL). Med ett slutbesked godkänns att en eller flera åtgärder som kräver lov eller anmälan anses slutförda och, i fråga om byggåtgärder, att byggnadsverket får tas i bruk (10 kap. 34 § 1 PBL).

Förutsättningar för slutbesked

För att ett slutbesked ska kunna utfärdas ska två förutsättningar vara uppfyllda. För det första ska byggherren ha visat att alla krav som gäller för åtgärderna enligt lovet, kontrollplanen, startbeskedet eller beslut om kompletterande villkor är uppfyllda (10 kap. 34 § 1 PBL). Detta görs genom ett utlåtande av den kontrollansvarige, som svarar för byggherrens egenkontroll. Byggnadsnämnden gör sedan en bedömning av den kontrollansvariges utlåtande. I det sammanhanget är utgångspunkten att den kontrollansvariges bedömningar ska godtas, om inte nämnden finner särskilda skäl att ifrågasätta dem. Den andra förutsättningen är att nämnden inte ska ha funnit skäl att ingripa enligt sanktionsbestämmelserna i 11 kap. PBL (10 kap. 34 § 2 PBL).13

Nämndens slutbesked innefattar inte en förklaring att åtgärderna uppfyller alla krav. Syftet med bestämmelsen är att nämnden ska göra bedömningen att de utförda åtgärderna är ”tillräckliga” för att de ska kunna antas vara slutförda enligt gällande krav. Byggherren har alltid ansvaret för att kraven i lagen uppfylls.14

12 Se Lars Uno Didón m.fl., Plan- och bygglagen m.m. [7 december 2017, Zeteo], kommentaren till 10 kap. 23 §. 13 Se prop. 2009/10:170, Del 1, s. 326 ff. 14 Se Lars Uno Didón m.fl., Plan- och bygglagen m.m. [7 december 2017, Zeteo], kommentaren till 10 kap. 34 §.

3.9. Byggsanktionsavgift

En särskild avgift (byggsanktionsavgift) ska tas ut enligt 9 kap. 6– 17 §§ PBF om någon påbörjar en lov- eller anmälningspliktig åtgärd innan byggnadsnämnden har gett ett startbesked enligt 10 kap. 3 § PBL. Detsamma gäller enligt 9 kap. 17–24 §§ PBF om någon tar i anspråk ett byggnadsverk innan byggnadsnämnden har gett ett slutbesked enligt 10 kap. 4 § PBL (jfr 11 kap. 51 § PBL). När det gäller att påbörja en åtgärd, är alltså byggsanktionsavgiften kopplad till en överträdelse av startbeskedet, och inte till att ha påbörjat en viss åtgärd utan att först ha fått lov. För tydlighetens skull kan tilläggas att sanktionen givetvis även träffar situationen att det varken fanns ett startbesked eller ett lov när åtgärden utfördes, om sådant krävts. Det är tillsynsmyndigheten som beslutar om byggsanktionsavgiften, vilket vanligen är byggnadsnämnden.

Avgiftsskyldigheten bygger på strikt ansvar vilket innebär att det inte krävs oaktsamhet eller uppsåt (11 kap. 52 § PBL). Ringa överträdelser undantas inte från avgift eftersom det skulle innebära ett alltför stort inslag av skönsmässiga bedömningar. Däremot finns det vissa situationer då byggnadsnämnden inte ska eller inte får ta ut en byggsanktionsavgift, trots att det skett en avgiftspliktig överträdelse. Det är exempelvis möjligt att befria någon från avgiften när det framstår som oskäligt att ta ut den (11 kap. 53 § PBL).

Byggsanktionsavgift ska inte heller tas ut om rättelse sker innan frågan om sanktion eller ingripande har tagits upp till överläggning vid ett sammanträde med byggnadsnämnden (11 kap. 54 § PBL) eller om vite har dömts ut för samma överträdelse (11 kap. 55 § PBL).

Ta tillbaka andra situationer då byggnadsnämnden ska eller får sätta ned en byggsanktionsavgift trots att det skett en avgiftspliktig överträdelse. Om exempelvis den avgiftsskyldige när åtgärden påbörjades hade fått bygglov för åtgärden eller hade anmält åtgärden, ska avgiften sättas ned till hälften även om byggnadsnämnden inte gett ett startbesked (9 kap. 3 a § PBF). Bestämmelsen omfattar inte åtgärder som kräver mark- eller rivningslov.

Förhållandet mellan byggsanktionsavgift och rättelseföreläggande

En fråga som blir aktuell i de fall bygglov inte kan meddelas i efterhand är om byggnadsnämnden ska gå vidare med byggsanktionsavgift och rättelseföreläggande samtidigt för samma överträdelse. Det finns inget hinder i lagstiftningen mot att göra detta. Byggsanktionsavgiften är inte enbart en administrativ avgift utan fungerar också som ett påtryckningsmedel. I de fall byggsanktionsavgift har beslutats men rättelse ändå inte sker ska en ny byggsanktionsavgift tas ut med dubbelt belopp (9 kap. 2 § PBF). Mot den bakgrunden är det möjligt att ett ärende om byggsanktionsavgift som huvudregel ska handläggas först och att ett rättelseföreläggande blir aktuellt först om det inte sker någon rättelse trots att byggsanktionsavgift tagits ut med maximalt belopp, dvs. 50 prisbasbelopp.15

3.10. Kommunens skadeståndsansvar vid myndighetsutövning

En kommun kan bli skyldig att betala skadestånd för fel eller försummelse vid lovgivning enligt PBL. Skadestånd är en ekonomisk ersättning som den som orsakat en skada betalar till den som drabbats av skadan. Grundtanken med skadestånd är att den skadelidande efter en skada ska vara i samma ekonomiska situation som om skadan aldrig hade skett.

Skadeståndsansvar för staten och kommunerna i deras offentliga verksamhet regleras i 3 kap.2 och 3 §§skadeståndslagen (1972:207), förkortad SkL. Skadestånd på grund av fel eller försummelse vid myndighetsutövning behandlas i 2 §.

Myndighetsutövning i SkL:s mening kan sägas vara sådana beslut och åtgärder från det allmännas sida som är ett uttryck för samhällets rätt att utöva makt över medborgarna. I vissa fall har den enskilde anspråk på en förmån som bara det allmänna kan ge – det allmänna intar alltså en sorts monopolställning. Vägrar myndigheten den enskilde förmånen, kommer hen i ett sämre läge i fråga om sina personliga eller ekonomiska förhållanden. Även myndigheternas beslut

15 Jfr Boverket, ”Byggsanktionsavgifter”, 18 april 2017, www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/lov-byggande/tillsyn/byggsanktionsavgifter/nar-byggsanktionsavgift-ska-tas-ut/, (hämtad 2018-10-20).

och åtgärder i sådana sammanhang utgör myndighetsutövning enligt lagen; felaktiga beslut till den enskildes nackdel kan medföra skadeståndsansvar enligt 3 kap. 2 § SkL.16 Beslut om bygglov är exempel på sådan myndighetsutövning, vilket vi bedömer att även ett beslut som handlar om verkställbarhet av lovbeslut skulle vara.

Ansvar enligt 3 kap. 2 § SkL förutsätter fel eller försummelse, dvs. vållande. Den speciella situationen vid myndighetsutövning påverkar emellertid bedömningen. Å ena sidan motiverar myndigheternas maktställning och den enskildes beroende av dem att man ställer särskilda krav på aktsamhet och omdöme från deras sida. Å andra sidan är det svårt att utöva myndighet alldeles felfritt; tjänstemännen har ofta att fatta beslut i komplicerade ärenden under brådskande förhållanden. Det kan alltså finnas skäl för både en mildare och en strängare vållandebedömning i dessa fall.17

16 Se SOU 2018:46, s. 73 f. 17 Se Bertil Bengtsson och Erland Strömbäck, Skadeståndslagen. [7 maj 2018, Zeteo], kommentaren till 3 kap. 2 §.

4. Verkställbarhet av beslut

I det här kapitlet går vi huvudsakligen igenom verkställbarhet av beslut. Vi redogör i avsnitt 4.1 för verkställbarhet av förvaltningsbeslut i allmänhet. Sedan går vi igenom vad som gäller för verkställbarhet av sådana beslut, dels enligt FL (avsnitt 4.2), dels enligt vissa speciallagar (avsnitt 4.3), dels när det gäller s.k. gynnande beslut (avsnitt 4.4).

Därefter redogör vi i avsnitt 4.5 för verkställbarhet av beslut om bygglov, rivningslov och marklov och sedan i avsnitt 4.6–4.8 för verkställbarhet av startbesked, slutbesked och förhandsbesked.

Avslutningsvis går vi i avsnitt 4.9 och 4.10 igenom reglerna om inhibition och rättelseföreläggande.

4.1. Verkställbarhet av förvaltningsbeslut

Förvaltningsbeslut får olika rättsverkningar

Verkställbarhet tillkommer sådana beslut, som innehåller direkta hand-

lingsmönster1 för den enskilde eller de verkställande myndigheterna. Ett beslut sägs ha laga kraft, om det är definitivt i den meningen att det inte kan överklagas. Vidare sägs ett beslut ha positiv rättskraft i den mån de kan läggas till grund för senare avgöranden av någon myndighet. Med att ett beslut har negativ rättskraft menas slutligen att den fråga som avgjorts genom beslutet inte får tas upp till förnyad prövning av beslutsmyndigheten. Då den negativa rättskraften endast

1 Någon definition av termen handlingsmönster finns inte, men i detta sammanhang torde ordet huvudsakligen användas för att särskilja beslut med direkta handlingsmönster från beslut med endast indirekta rättsverkningar. Beslut som innehåller direkta handlingsmönster är avsedda att vara direkt handlingsdirigerande för en myndighet eller en enskild. Exempel på det förstnämnda är utbetalning av ett bidrag eller ett rättelseföreläggande. Beslut med endast indirekta rättsverkningar är avsedda att fastställa ett visst förhållande som kan läggas till grund för ett senare beslut, exempelvis ett förhandsbesked eller ett kvalificeringsbeslut.

påverkar möjligheterna för den förvaltningsmyndighet som har fattat beslutet att själv ändra detta, kan ett beslut få negativ rättskraft även om det inte har fått laga kraft, dvs. även om beslutet fortfarande kan överklagas och ändras av överinstansen.2

Innebörden av verkställbarhet

När det gäller att ett förvaltningsbeslut är verkställbart framgår av förarbeten till FL att detta i snäv bemärkelse innebär att en myndighet får vidta åtgärder för att genomföra beslutet, närmare bestämt för att åstadkomma det faktiska resultat som avses med beslutet. Allmänt anses emellertid att man med verkställbarhet i detta avseende bör kunna jämställa situationer då ett beslut blir gällande på ett sådant sätt att den enskilde därigenom blir skyldig att rätta sig efter den handlingsnorm3 som beslutet anvisar eller ges en möjlighet att ta i anspråk en frihet att handla på visst sätt, t.ex. utnyttja ett tillstånd att påbörja en åtgärd eller bedriva en verksamhet. Man kan alltså säga att termen verkställbarhet används för de åtgärder som vidtas för att åstadkomma det resultat som beslutet syftar till, men det är inte ett krav att en myndighet ska behöva företa något.4

Betydelsen för verkställbarheten av att beslut får laga kraft

När eller om ett beslut får laga kraft har betydelse för när beslut får verkställas. Ett beslut som är överklagbart får laga kraft först när den överklagandetid som gäller för beslutet har gått ut, förutsatt att beslutet inte överklagats innan dess. Ett beslut som inte får överklagas får däremot omedelbart laga kraft och kan således verkställas så snart det har färdigställts och de som påverkas av beslutet har fått del av det. Vidare finns det beslut som i princip aldrig får laga kraft, eftersom möjligheten att överklaga är tidsmässigt obegränsad. Om verkställbarheten i dessa fall vore beroende av att beslutet hade fått

2 Se Håkan Strömberg och Bengt Lundell, Allmän förvaltningsrätt, 27 uppl., 2018, s. 76 ff. och prop. 2016/17:180, s. 291. 3Någon definition av termen handlingsnorm finns inte, men innebörden ligger nära termen handlingsmönster (se fotnot på föregående sida). I detta sammanhang bör med handlingsnorm förstås de krav på att agera på ett visst sätt som framgår eller följer av beslutet. 4 Se prop. 2016/17:180, s. 212 och SOU 2010:29, s. 541.

laga kraft, så skulle sådana beslut aldrig kunna verkställas. Därför ligger det i sakens natur att även sådana beslut måste kunna verkställas omedelbart.5

Huruvida beslut får överklagas utan tidsbegränsning beror på om de som har rätt att överklaga ett beslut blir underrättade om beslutet av beslutsmyndigheten. Om ingen sådan underrättelse sker, så börjar inte överklagandetiden för beslutet att löpa (jfr 44 § FL). Ett sådant beslut får inte laga kraft, vilket bl.a. medför att beslutsmottagaren inte får den trygghet som det innebär för hen när beslutet fått laga kraft.

Regleringen av verkställbarhet

Frågan om när ett beslut får verkställas regleras i FL (se avsnitt 4.2). Det förekommer emellertid att det i specialförfattningar tas in särskilda föreskrifter om att ett förvaltningsbeslut ska gälla omedelbart om inte något annat beslutas eller att en myndighet ges rätt att bestämma att dess beslut ska gälla omedelbart (se avsnitt 4.3). I övrigt får frågan om när ett beslut får verkställas avgöras med ledning av allmänna förvaltningsrättsliga principer. En sådan princip är att s.k. gynnande beslut får verkställas omedelbart (se avsnitt 4.4).6

4.2. Verkställbarhet enligt förvaltningslagen

Huvudregeln är att ett förvaltningsbeslut inte får verkställas förrän det har fått laga kraft (3 §§ första stycket FL). Det innebär att beslutet får verkställas först när den överklagandetid som gäller för beslutet har gått ut, förutsatt att beslutet inte dessförinnan överklagats. Om beslutet har överklagats får det verkställas först när överklagandet prövats slutligt. Beslut som inte får överklagas eller som får överklagas utan tidsbegränsning omfattas inte av tillämpningsområdet av 35 § första stycket FL och kan således verkställas omedelbart.7

I FL görs vidare vissa uttryckliga undantag från huvudregeln om verkställbarhet efter laga kraft. Det handlar om beslut i situationer där kretsen av dem som har rätt att överklaga är så vid eller obestämd

5 Se prop. 2016/17:180, s. 212. 6 Se a. prop., s. 274. 7 Se a. prop., s. 211 f.

att det inte är möjligt att bestämma den tidpunkt då överklagandetiden går ut, och beslut som endast gäller tillfälligt (35 § andra stycket FL).

Därutöver finns en allmän undantagsregel i 35 § tredje stycket FL som knyter an till det behov av omedelbar verkställbarhet som i det konkreta fallet kan göra sig gällande, oavsett beslutets art. Således får en myndighet verkställa ett beslut omedelbart även i de fall som ett väsentligt enskilt eller allmänt intresse kräver det. Som exempel på vilken typ av allmänna intressen som avses, anges i förarbetena upprätthållande av allmän ordning och säkerhet och avvärjande av omedelbar fara för andras liv eller hälsa.8

Trots att ett sådant viktigt allmänt eller enskilt intresse föreligger, finns det situationer då skälen från rättssäkerhetssynpunkt i det konkreta fallet bör väga tyngre (35 § tredje stycket 1–3 FL). Om genomförandeåtgärderna är av sådant ingripande slag att verkställbarheten inte kan återgå, t.ex. om det är fråga om att riva en byggnad eller avliva ett djur, finns det också i allmänhet skäl att vara mycket återhållsam med verkställbarheten av beslutet innan den enskilde erbjudits reella möjligheter att få frågan prövad i högre instans.9

4.3. Verkställbarhet enligt speciallagar

Även innan FL:s ikraftträdande har uttryckliga bestämmelser om att ett beslut inte blir gällande förrän det har fått laga kraft, varit mycket sällsynta. Det har förmodligen berott på att de ansetts överflödiga. De uttryckliga bestämmelser som finns på området, avser i stället att möjliggöra verkställbarhet av beslut som inte fått laga kraft.10 Regeringen framhåller i förarbetena till FL att det även i fortsättningen kommer att finnas ett behov av särreglering av verkställbarhetsfrågan på skilda förvaltningsområden.11

Vi menar att det som främst utmärker beslut om lov enligt PBL, jämfört med beslut inom andra förvaltningsområden för vilka verkställbarheten har reglerats särskilt, är att det är sökanden som ges en möjlighet att ta i anspråk en frihet att handla på ett visst sätt. Vidare har flera av de andra lagarna ett uttryckligt skyddssyfte medan PBL i

8 Se prop. 2016/17:180, s. 214. 9 Se prop. 2017/18:240, s. 212216. 10 Se Håkan Strömberg och Bengt Lundell, Allmän förvaltningsrätt, 27 uppl., 2018, s. 138. 11 Se prop. 2016/17:180, s. 211.

grunden är en exploateringslagstiftning. En sammanställning över några olika bestämmelser om verkställbarhet på förvaltningsrättens område finns i bilaga 7.

4.4. Verkställbarhet av gynnande beslut

Något som inte har kodifierats i FL är rättsläget i fråga om verkställbarhet av s.k. gynnande beslut, dvs. sådana beslut som inte går någon – varken en part eller någon annan intressent som har rätt att överklaga – emot. Gynnande beslut får verkställas omedelbart och får i allmänhet negativ rättskraft. Om däremot ett beslut, som innebär att en sökande får framgång med sin framställning, påverkar någon annan på ett sådant sätt att hen har rätt att överklaga beslutet, är den grundläggande förutsättningen – att beslutet inte har gått någon emot – inte uppfylld.12

I förarbetena till FL görs en tydlig koppling mellan å ena sidan överklagbarheten enligt 41 § FL – om det kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt – och klagorätten enligt 42 § FL – ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått hen emot – och å andra sidan huruvida en viss typ av beslut är att betrakta som gynnande eller inte. Detta medför att ett beslut som innebär att en person som ansöker om en ekonomisk eller annan förmån får full framgång med sin ansökan, utan att beslutet negativt påverkar någon annan intressent som har rätt att överklaga, bör beslutet kunna genomföras omedelbart. Om den enskilde i motsvarande fall endast fått delvis framgång med sin framställning, finns inte heller regelmässigt några bärande skäl för att avvakta med verkställigheten i den del ansökan bifallits, t.ex. genom utbetalning av ett studiestöd eller försörjningsstöd. Det kan vara motiverat för att skydda ett viktigt ekonomiskt intresse hos den enskilde, i vart fall så länge det inte finns några motstående intressen som talar mot att beslutet verkställs omedelbart.13

Definitionen av gynnande beslut som beslut som inte går någon emot, är något missvisande när det gäller vissa beslut enligt PBL som betecknas som gynnande. Förklaringen till detta är gynnande beslut

12 Se prop. 2016/17:180, s. 217. 13 Se a. prop., s. 217 f. och 236.

i vissa sammanhang i stället definieras som beslut genom vilket den enskilde tilldelas en förmån av något slag.14 Till skillnad från många andra gynnande förvaltningsbeslut där den enskildes motpart enbart består av en myndighet, finns det en klar risk för att exempelvis bygglovsbeslut överklagas av närboende. I praxis har emellertid sådana beslut sedan länge ansetts vara gynnande beslut i den bemärkelsen att den enskilde genom beslutet tilldelas en förmån.15

4.5. Verkställbarhet av beslut om lov

4.5.1. Verkställbarhet före den 1 juli 2018

Det saknades tidigare uttryckliga bestämmelser i PBL om när lovbeslut fick verkställas, på det sättet att de blev gällande, innan ikraftträdandet av den nya bestämmelsen i 9 kap. 42 a § PBL. Emellertid gällde den förvaltningsrättsliga principen att ett bygglovsbeslut blev gällande omedelbart, en princip som bekräftades genom rättsfallet RÅ 1981 2:33.

Att införandet av startbesked – som en förutsättning för att få påbörja den beviljade åtgärden – inte hade ändrat möjligheten att inhibera ett bygglov, klargjordes i MÖD 2017:9. Av avgörandet följer också att ett lovbeslut, efter införandet av startbesked, är verkställbart i den bemärkelsen att det blir gällande. För att kunna inhibera ett beslut är det nämligen en förutsättning att beslutet blir gällande innan det får laga kraft.16

För att faktiskt få påbörja den lovgivna åtgärden, vilket vanligtvis förknippas med verkställbarhet, var emellertid byggherren tvungen att avvakta att byggnadsnämnden hade gett ett startbesked (10 kap. 3 § PBL). Om åtgärden började genomföras innan beslutet hade fått laga kraft, stod byggherren risken för att bygglovet kunde upphävas om det överklagades, vilket innebar att hen kunde bli skyldig att återställa det som byggts.17

Praxis gav vidare stöd för att beslut om rivningslov fick verkställas omedelbart, på så sätt att de blev gällande. Regeringsrätten fann i RÅ 1993 ref. 14 att sådana beslut mot bakgrund av den begränsade

14 Se SOU 2010:29, s. 564. 15 Se RÅ 1975 ref. 58. 16 Se prop. 2016/17:180, s. 274 f. 17 Jfr Petréns skiljaktiga mening i RÅ 1981 2:33.

klagorätten, är att betrakta som s.k. gynnande beslut, dvs. beslut som inte går någon emot.

Även i fråga om marklov fanns visst stöd i praxis för att sådana beslut fick verkställas omedelbart. I flera underrättsavgöranden om inhibition, ansågs sannolikheten vara låg för att beslutet skulle ändras med hänsyn till att de sökta åtgärderna var planenliga. Detta skulle i sin tur tala för att även sådana beslut, med hänsyn till det s.k. kommunala planmonopolet (2 kap. 1 § PBL), är av gynnande karaktär.18

Även när det gällde åtgärder som krävde rivnings- eller marklov var sökanden tvungen att avvakta att byggnadsnämnden hade gett ett startbesked, för att faktiskt få påbörja den beviljade åtgärden (10 kap. 3 § PBL). Vid omedelbar verkställbarhet av sådana beslut gällde samma risker för byggherren som när en byggherre påbörjade en beviljad bygglovspliktig åtgärd före beslutet hade fått laga kraft.

4.5.2. Verkställbarhet från den 1 juli 2018

Genom propositionen 2017/18:240 infördes en ny bestämmelse som innebär att bygglov, rivningslov och marklov som huvudregel får verkställas fyra veckor efter det att beslutet har kungjorts, även om det inte har fått laga kraft (9 kap. 42 a § första stycket PBL). Syftet med att införa en sådan tidsfrist var att skapa en möjlighet att överklaga och framställa ett yrkande om inhibition av ett lovbeslut innan det får verkställas. Därigenom skulle det säkerställas att ett lovbeslut kan bli föremål för överprövning innan det verkställs.19

Byggnadsnämnden kan emellertid bestämma att ett sådant beslut får verkställas tidigare, om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver det (9 kap. 42 a § andra stycket PBL). Med uttrycket väsentligt allmänt intresse avses sådana angelägna samhällsintressen som t.ex. avvärjandet av akut fara för någons liv eller hälsa. Med uttrycket väsentligt enskilt intresse avses exempelvis enskildas intresse av skydd för betydande egendomsvärden. Sådana angelägna allmänna och enskilda intressen kan exempelvis uppstå i samband med eller till följd av en naturkatastrof, en skogsbrand, en allvarlig olycka eller liknande.20

18 Jfr mark- och miljödomstolens vid Nacka tingsrätt dom den 13 juni 2012 i mål nr P 2947-12, mark- och miljödomstolens vid Vänersborgs tingsrätt dom den 17 juli 2015 i mål nr P 2372-15 och mark- och miljödomstolens vid Växjö tingsrätt dom den 18 januari 2017 i mål nr P 5420-16. 19 Se prop. 2017/18:240, s. 9. 20 Se a. prop., s. 13 f.

Precis som innan krävs det, utöver ett beslut om lov, även ett startbesked för att få påbörja en åtgärd (10 kap. 3 § PBL).

Erfarenheter av den nuvarande regleringen i PBL

Den nuvarande regleringen innebär att startbesked kan ges innan ett beslut om lov får verkställas, vilket kan vara svårförståeligt för den enskilde. Enligt uppgift från Boverket har många byggnadsnämnder hanterat detta genom att startbesked inte ges förrän tidsfristen löpt ut. Det innebär emellertid att den enskilde tjänstemannen måste bevaka när de fyra veckorna har gått för att sedan kunna ge ett startbesked. Anledningen är att sökanden i många fall har lämnat in det underlag som krävs för startbesked redan vid ansökan om lov. Detta ställer i sin tur krav på kommunernas ärendehanteringssystem och att de har någon form av bevakningsfunktion, vilket inte alltid finns. Anledningen är att ett sådant system vanligtvis är konstruerat utifrån att det har kommit in någon handling från sökanden, vilket inte är fallet om det är den enskilde tjänstemannen som måste bevaka när tidsfristen löpt ut. Sammantaget innebär det en stor risk för att byggnadsnämnden missar att besluta om startbesked, om sökanden inte själv bevakar detta.

Vidare börjar den lagstadgade tidsfristen om fyra veckor att löpa efter det att beslutet har kungjorts. Det har inneburit fler frågor till byggnadsnämnderna eftersom det exakta datumet inte kan anges för när ett lovbeslut får verkställas. Även detta är givetvis resurskrävande.

Vi har skickat ut en enkät till bygglovscheferna i ett antal kommuner. Vi har fått in svar från totalt 17 kommuner. En sammanställning av dessa svar finns i bilaga 6. Vi har inte identifierat några skillnader i svarsfrekvens utifrån kommuntyp eller geografisk spridning. Vår bedömning är därför att enkätresultatet speglar undersökningsområdet och kommunernas erfarenhet på ett relativt bra sätt och att det kan läggas till grund för vår analys i detta kapitel. Samtidigt är det ofrånkomligt att erfarenheterna av den nya bestämmelsen är begränsade, eftersom den har varit i kraft under en kort tid.

Flera kommuner svarar att det är för tidigt för att kunna utvärdera tillämpningen av den nya bestämmelsen i 9 kap. 42 a § PBL eller att den inte har lett till några tillämpningsproblem. Samtidigt bekräftar flera av svaren att de ovan beskrivna bristerna med den nuvarande

regleringen även har lett till problem vid den praktiska tillämpningen av bestämmelsen.

4.5.3. När beslut om lov får laga kraft

När byggnadsnämnden har fattat ett beslut om lov eller ett förhandsbesked ska beslutet, tillsammans med en uppgift om vad den som vill överklaga beslutet måste göra, delges sökanden och annan part om det inte är uppenbart obehövligt. Då ska beslutet i stället skickas till dessa. Detsamma gäller för de grannar m.fl. som har underrättats om ansökningen om dessa har lämnat synpunkter i ärendet som inte har blivit tillgodosedda (9 kap. 41 § jämförd med 9 kap. 25 § PBL).

Ett beslut om lov eller positivt förhandsbesked ska även kungöras genom ett meddelande i Post- och Inrikes Tidningar, förkortad PoIT. I meddelandet ska beslutets huvudsakliga innehåll och var beslutet hålls tillgängligt anges (9 kap. 41 a § PBL). Det meddelande som kungörs i PoIT ska senast den dag då kungörandet sker skickas till bl.a. ägaren eller innehavaren av en särskild rätt till en tomt eller fastighet, som gränsar till den tomt eller fastighet som lovet eller förhandsbeskedet avser, eller som skiljs åt från denna endast av en väg eller gata (9 kap. 41 b § PBL).

Ett beslut om lov kan överklagas enligt 13 kap. 3 § PBL. Ett lovbeslut får laga kraft tre veckor efter den dag då den som överklagar fick del av beslutet, om det inte överklagas (se 44 § FL). För alla som inte ska delges beslutet enligt 9 kap. 41 § PBL räknas emellertid tiden för överklagande från den dag som infaller en vecka efter att beslutet har kungjorts i PoIT (13 kap. 16 § PBL).

4.5.4. Särskilt om att bygga på egen risk

Uttrycket att byggherren på egen risk kan påbörja en lovgiven åtgärd innan beslutet om lov har fått laga kraft, kommer ursprungligen från rättsfallet RÅ 1981 2:33. Den risk som byggherren tog var att bygglovet kunde ändras eller upphävas med följden att en rättelse kunde bli aktuell enligt den numera upphävda lagen (1976:666) om påföljder och ingripande vid olovligt byggande m.m.

Av betydelse för tiden under vilken byggherren byggde på egen risk, var alltså frågan om när byggloven fick laga kraft. I den numera upphävda plan- och bygglagen (1987:10), förkortad ÄPBL, fanns en bestämmelse som angav att sökanden alltid skulle underrättas, men annan part endast om parten hade yttrat sig i ärendet och om det inte var uppenbart obehövligt (8 kap. 27 §). Den krets som hade rätt att överklaga i många bygglovsärenden kunde alltså vara vidare än den krets som enligt bestämmelsen skulle få underrättelse om beslutet. En förutsättning för att ett beslut om bygglov ska få laga kraft är att byggnadsnämnden har underrättat den som har rätt att överklaga beslutet. Om inte detta har skett, kvarstår rätten att klaga på beslutet för de klagoberättigade.21 Följden blev att bygglovsbeslut inte kunde få laga kraft, åtminstone inte innan en överinstans hade prövat beslutet slutligt. För byggherrens del innebar detta att risken för att beslutet skulle upphävas i praktiken aldrig upphörde. För att komma till rätta med detta infördes den nuvarande bestämmelsen i 9 kap. 41 § första stycket PBL om att byggnadsnämnden ska underrätta kända sakägare.

I ÄPBL fanns en bestämmelse om att byggnadsnämnden fick förelägga ägaren av den fastighet, byggnad eller anläggning som frågan gällde att inom viss tid vidta rättelse när någon hade vidtagit en åtgärd med stöd av bygglov, rivningslov eller marklov, om lovet hade ändrats eller upphävts genom ett beslut som hade vunnit laga kraft (10 kap. 12 § 2 jfr 14 §). I förarbetena till ÄPBL anges som motivering till bestämmelsen att det var oklart vilka möjligheter som fanns att åstadkomma rättelse, om åtgärden redan hade utförts när lovet undanröjs. Bestämmelsen i samma punkt slopades sedan i PBL, utan närmare motivering.22

4.5.5. PBL-beslut som kan verkställas innan laga kraft

Redan i dag finns bestämmelser i PBL om att vissa beslut kan verkställas innan de har laga kraft. Enligt 13 kap. 17 § tredje stycket finns en möjlighet att förordna om verkställbarhet för detaljplaner. Prövningen av ett överklagande innebär att processen inte kan utmynna i att ett planbeslut får ett nytt sakligt innehåll utan endast i att det

21 Se prop. 2009/10:170, Del 1, s. 296. 22 Jfr prop. 1985/86:1, s. 777 och prop. 2009/10:170, Del 1, s. 336 ff.

upphävs helt eller delvis. Bestämmelsen innebär att mark- och miljödomstolen, om kommunen begär det, får förordna att ett överklagat planbeslut i viss del eller vissa delar får genomföras trots att överklagandet inte har avgjorts slutligt.23

I 11 kap. PBL, som handlar om tillsyn, tillträde, ingripanden och påföljder, finns tre bestämmelser om verkställbarhet. Ett beslut om byggsanktionsavgift får efter sista betalningsdagen verkställas som en dom som har vunnit laga kraft (11 kap. 61 § andra stycket). Sedan får byggnadsnämnden bestämma att den åtgärd som vissa förelägganden och beslut avser ska genomföras omedelbart trots att föreläggandet eller beslutet inte har vunnit laga kraft (11 kap. 38 § första stycket). Vidare gäller beslut om vissa förbud omedelbart, om något annat inte bestäms (11 kap. 38 § andra stycket).

Slutligen finns den nya bestämmelsen om verkställbarhet av beslut om lov i 9 kap. 42 a §.

4.6. Verkställbarhet av startbesked

För både lov- och anmälningspliktiga åtgärder gäller att en åtgärd inte får påbörjas innan byggnadsnämnden har gett ett startbesked (10 kap. 3 § PBL). Byggnadsnämnden ska, om det inte behövs något tekniskt samråd, ge ett startbesked så snart som möjligt (10 kap. 22 § PBL). Krävs inte ett sådant samråd för lovpliktiga åtgärder kan startbeskedet ges i beslutet om lov eller i ett separat beslut snarast efter lovbeslutet, vilket innebär att startbesked kan ges innan lovbeslutet har fått laga kraft. För anmälningspliktiga åtgärder kan startbeskedet ges direkt efter att en anmälan har kommit in, om det inte behövs ett tekniskt samråd.

4.6.1. Verkställbarhet av startbesked i lovärenden

Ett beslut om startbesked i ett lovärende får bara överklagas av sökanden i ärendet (13 kap. 15 § PBL). Om byggnadsnämnden ger ett startbesked är det ett gynnande beslut som alltså inte får överklagas

23 Se Lars Uno Didón m.fl., Plan- och bygglagen m.m. [7 december 2017, Zeteo], den inledande kommentaren till 13 kap.

av någon annan, vilket i praktiken betyder att det får verkställas omedelbart.24

I fråga om bygglovsärenden är anledningen till att endast sökanden får överklaga ett beslut om startbesked, att sökanden ska skyddas från risken att exempelvis grannarna överklagar samma åtgärd vid två olika tidpunkter. Grannarna har vanligtvis möjlighet att få prövat huruvida en viss byggåtgärd uppfyller kraven i PBL genom att överklaga nämndens beslut om bygglov. Eftersom startbeskedet huvudsakligen syftar till att säkerställa att bl.a. de tekniska egenskapskraven tillgodoses (10 kap. 23 § jfr 8 kap. 4 § PBL) är grannarna vanligtvis inte berörda av de frågor som prövas inför byggnadsnämndens startbesked. På så vis har det ansetts rimligt att grannarna inte ska ha möjlighet att överklaga nämndens beslut om startbesked.25

4.6.2. Verkställbarhet av startbesked i anmälningsärenden

Startbesked i vissa anmälningsärenden får verkställas omedelbart

Även i anmälningsärenden får ett beslut om startbesked bara överklagas av sökanden i ärendet (13 kap. 15 § PBL). Mot den bakgrunden har också sådana beslut ansetts vara gynnande beslut som alltså inte får överklagas av någon annan, vilket i praktiken har betytt att de får verkställas omedelbart.26 Detta gäller emellertid inte längre i fråga om startbesked för s.k. attefallsåtgärder.

Särskilt om startbesked för anmälningspliktiga åtgärder som berör någon annans civila rättigheter

När det gäller startbesked för s.k. attefallsåtgärder har Mark- och miljööverdomstolen i flera avgöranden27 underkänt överklagandeförbudet i 13 kap. 15 § PBL, på i huvudsak följande grunder.

Europakonventionen ger var och en rätt till domstolsprövning av bl.a. civila rättigheter och skyldigheter (artikel 6.1). Konventionen gäller som svensk lag sedan 1995. Vad som avses med begreppet civila

24 Se prop. 2017/18:240, s. 7. 25 Se prop. 2014/15:122, s. 40. 26 Se prop. 2017/18:240, s. 7. 27 Se bl.a. MÖD 2017:50, MÖD dom den 23 februari 2016 i mål nr P 1948-15 och MÖD dom den 26 mars 2018 i mål nr P 12189-17.

rättigheter och skyldigheter förändras successivt genom utvecklingen av Europadomstolens praxis. Om ett beslut innefattar en prövning av en civil rättighet som har sin grund i den nationella rätten, följer alltså enligt konventionen en rätt till domstolsprövning av beslutet.

Av förarbetena till bestämmelserna om de bygglovsbefriade åtgärderna i 9 kap. 4 a–4 c §§ PBL, framgår att Lagrådet var kritiskt till att grannar eller andra närboende inte skulle ha rätt att överklaga det startbesked som krävdes för att få vidta en sådan åtgärd som undantagits från kravet på bygglov. Skälet var att det skulle kunna stå i strid med den rätt till domstolsprövning som grannar m.fl. har vid byggnadsåtgärder som innefattar en möjlig kränkning av egendomsskyddet enligt Europakonventionen.28

Regeringens bedömning av regleringens förenlighet med möjligheten till domstolsprövning enligt konventionen, byggde i princip på att grannar och andra som berörs av sådana åtgärder har en möjlighet att göra en tillsynsanmälan och att överklaga ett beslut om att inte ingripa med tillsyn.29

Enligt Mark- och miljööverdomstolen är emellertid startbeskedet ett gynnande förvaltningsbeslut som vinner negativ rättskraft, vilket medför att ett sådant beslut inte kan ändras till nackdel för beslutsmottagaren av den förvaltningsmyndighet som fattat beslutet, dvs. av byggnadsnämnden. Det innebär att en tillsynsmyndighet i ett tillsynsärende gällande en bygglovsbefriad byggnad för vilken startbesked har meddelats, i regel endast kan ingripa med tillsynsåtgärder om byggnaden inte överensstämmer med det som framgår av anmälan om åtgärden. Således kan grannar och andra närboende inte heller tillsynsvägen få till stånd en prövning av åtgärdernas påverkan på omgivningen.

Efter den slutsatsen blir nästa fråga om den lagbegränsade rätten att överklaga ett startbesked och det av domstolen bedömda hindret mot att ingripa med tillsyn står i överensstämmelse med konventionen när det gäller rätten till domstolsprövning.

Avgörande vid den bedömningen är enligt domstolen i vilken utsträckning som ett överklagande rör klagandens civila rättigheter enligt nationell rätt. En civil rättighet är rätten till skydd för egendom enligt Europakonventionen. Sådana krav på lokalisering, placering och utformning som bedöms i startbesked för exempelvis s.k. attefallshus,

28 Se prop. 2013/14:127, s. 147 f. 29 Se a. prop., s. 59 f.

kan under vissa förutsättningar anses röra en grannes civila rättigheter. Det är bl.a. fallet om klaganden drabbas av en störning, värdeminskning eller annan olägenhet på grund av de åtgärder som startbeskedet avser (jfr 2 kap. 9 § PBL). Eftersom innehavare av egendom således har ett skydd i PBL mot olägenheter, så har en klagande rätt till domstolsprövning om ett överklagande avser en civil rättighet som är skyddad i konventionen.

Startbesked för attefallsåtgärder får också verkställas omedelbart men på en annan grund

I fråga om startbesked för s.k. attefallsåtgärder har Mark- och miljööverdomstolen alltså slagit fast att sådana startbesked under vissa förutsättningar går att överklaga. Eftersom det var riksdagens mening att startbesked för anmälningspliktiga åtgärder inte skulle gå att överklaga av någon annan än anmälaren, finns det ingen bestämmelse i PBL om att den som beslutet angår ska underrättas. Därför börjar överklagandetiden för startbesked för attefallsåtgärder aldrig att löpa och möjligheten att överklaga ett sådant beslut är således tidsmässigt obegränsad. Som vi redogjort för i avsnitt 4.1 får sådana beslut där möjligheten att överklaga är tidsmässigt obegränsade verkställas omedelbart. Sammantaget innebär detta även att startbesked för attefallsåtgärder får verkställas omedelbart, men på en annan grund än övriga startbesked.

4.6.3. När startbesked får laga kraft

Startbesked i lovärenden och i vissa anmälningsärenden får inte laga kraft omedelbart

Enligt huvudregeln i FL får ett beslut överklagas av den som beslutet angår (42 §). Det gäller emellertid inte i fråga om startbesked, eftersom denna fråga är särskilt reglerad i PBL. Ett beslut om startbesked får överklagas endast av sökanden eller anmälaren i ärendet (13 kap. 15 § PBL). I fråga om startbesked kan det mycket väl vara så att beslutet går sökanden eller anmälaren emot. Det kan exempelvis handla om att byggnadsnämnden beslutar om vissa villkor för att byggherren

ska få påbörja åtgärderna, om villkor för utstakning eller att nämnden bestämmer att fler handlingar ska lämnas till nämnden inför beslut om slutbesked än vad byggherren anser vara skäligt (jfr 10 kap. 24 § första stycket 2–4 PBL). Vidare kan det även tänkas bli tvist om avgiften för byggnadsnämndens handläggning, eftersom samtliga byggnadsnämnder torde ta sådana avgifter (jfr 12 kap. 8 § PBL).

Mot den bakgrunden bedömer vi att startbesked för lovpliktiga åtgärder och för de flesta anmälningspliktiga åtgärder får laga kraft tre veckor efter den dag då sökanden respektive anmälaren fick del av beslutet, förutsatt att vederbörande inte överklagar det aktuella beslutet (jfr 44 § FL).

Startbesked för attefallsåtgärder får i praktiken inte laga kraft

Som vi har nämnt ovan får startbesked för s.k. attefallsåtgärder emellertid i princip aldrig laga kraft, eftersom sådana åtgärder får överklagas i den utsträckning de rör närboendes civila rättigheter. Överklagandetiden regleras inte i PBL och den generella regeln i 44 § FL utgår från när den dag då den som överklagar fick del av beslutet. Något krav på att berörda grannar m.fl. ska underrättas i fråga om startbesked för attefallsåtgärder finns inte heller i PBL.

Under vissa förutsättningar kan startbesked för attefallsåtgärder emellertid få laga kraft i någon bemärkelse. Överklagas ett sådant beslut och prövas slutligt av en högre instans, så får beslutet laga kraft. I detta fall är det inte självklart huruvida beslutet får laga kraft på så sätt att det är definitivt i den meningen att det inte kan överklagas (se avsnitt 4.1), eller om beslutet får laga kraft enbart mot den som har överklagat beslutet.30 I teorin skulle då det ursprungliga beslutet kunna angripas av en annan klagoberättigad, som inte har blivit underrättad om beslutet och som således har en överklagandetid som är obegränsad. Däremot blir prövningen sannolikt summarisk eftersom den högre instansen redan har prövat frågan i sak.

30 Jfr Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) 2013 ref. 55.

Boverkets rapport

Som framgår av avsnitt 2.4 så har Boverket haft regeringens uppdrag att bl.a. se över om kraven för vilka åtgärder som kräver en anmälan är ändamålsenligt utformade och genomföra en bred analys av frågan om domstolsprövning av s.k. attefallsåtgärder. Boverket redovisade i april 2018 uppdraget i dessa delar i rapporten Lovbefriade åtgärder, utvändiga ändringar och anmälan (Boverkets rapport 2018:17). För att grannar och andra närboende vars civila rättigheter kan beröras av ett startbesked ska ha en möjlighet att få kännedom om att startbesked beslutats, föreslår Boverket att det ska införas regler om expediering av startbesked för attefallsåtgärder. Därigenom skulle även beslut om startbesked för sådana åtgärder kunna få laga kraft.

4.7. Verkställbarhet av slutbesked

Det finns ingen särskild bestämmelse i PBL som reglerar klagorätten för slutbesked liknande den som finns för startbesked. Beslut om slutbesked får därför överklagas av den som beslutet angår om beslutet har gått hen emot (13 kap. 3 och 8 §§ PBL och 42 § FL). Enligt förarbetena till PBL framgår att sökanden bör kunna överklaga ett vägrat slutbesked. I övrigt är ett slutbesked i praktiken att betrakta som ett gynnande beslut, dvs. ett beslut som inte går någon – varken en part eller någon annan intressent som har rätt att överklaga – emot. Det innebär att ett slutbesked får tas i anspråk omedelbart, oavsett om beskedet gäller en lovpliktig eller anmälningspliktig åtgärd.31

I fråga om interimistiska slutbesked (10 kap. 36 § PBL) ligger det i sakens natur att sådana beslut måste kunna verkställas omedelbart.32 Det är också anledningen till att det framgår direkt av FL att sådana beslut alltid får verkställas omedelbart (35 § andra stycket 2).

4.8. Verkställbarhet av förhandsbesked

Som vi har redogjort för i avsnitt 3.1.4 kan den som avser att vidta en bygglovspliktig åtgärd ansöka om ett förhandsbesked hos byggnadsnämnden för att få klarhet i om en viss åtgärd kan tillåtas på en

31 Se prop. 2009/10:170, Del 1, s. 328. 32 Jfr prop. 2016/17:180, s. 213 f.

plats. Ett förhandsbesked som innebär att åtgärden kan tillåtas är bindande vid en kommande bygglovsprövning, men innebär inte att åtgärden får påbörjas (9 kap. 17 och 18 §§ och 39 § 2 PBL). Ett sådant beslut får alltså positiv rättskraft på det sättet att beslutet kan läggas till grund för senare avgöranden av byggnadsnämnden.33 Mot den bakgrunden bedömer vi att ett positivt förhandsbesked inte kan verkställas.

4.9. Inhibition

Allmänt om inhibition av förvaltningsbeslut

När ett beslut inte får verkställas innan det får laga kraft, får ett överklagande av beslutet automatiskt som följd att verkställbarheten skjuts upp. Under de förhållandena aktualiseras aldrig frågan om inhibition hos överinstansen. I de fall ett beslut däremot blir gällande innan det får laga kraft och beslutet överklagas måste det finnas en möjlighet att tillfälligt kunna stoppa verkställbarheten. Särskilt viktigt är detta om det finns risk för att verkställigheten av beslutet medför skador eller andra negativa effekter för den som påverkas av beslutet som är svåra eller rent av omöjliga att reparera i efterhand. I annat fall skulle värdet för klaganden av att få framgång med sitt överklagande i praktiken kunna minska eller helt utebli. Därför finns bestämmelser som ger den myndighet eller domstol som ska pröva ett överklagande rätt att bestämma att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla, s.k. inhibition (jfr 48 § FL och 26 § andra stycket lagen [1996:242] om domstolsärenden). När det gäller beslut om lov innebär inhibition att verkställandet av åtgärden stoppas, dvs. att några ytterligare arbeten för att genomföra åtgärden inte får utföras.34

Prövningen av inhibition

En fråga om inhibition kan tas upp antingen av klaganden eller i undantagsfall självmant av den högre instans som ska pröva överklagandet. Den som begär inhibition måste naturligtvis tillhöra kretsen

33 Se Håkan Strömberg och Bengt Lundell, Allmän förvaltningsrätt, 27 uppl., 2018, s. 77. 34 Se prop. 2016/17 :180, s. 274.

av klagoberättigade enligt 42 § FL för att begäran ska prövas. Prövningen av klagorätten går före prövningen av inhibitionsyrkandet.35

I fråga om prövningsgrunderna får svaret sökas i praxis, där det framgår att inhibitionsfrågor ska bedömas med ledning av – hur sannolikt det är att överklagandet kommer att bifallas, – vilken betydelse det kan ha för klaganden att ikraftträdandet skjuts

upp i väntan på den slutliga prövningen, och – om det finns några motstående intressen som talar för ett omedel-

bart ikraftträdande.36

För att klarlägga hur sannolikt det är att överklagandet kommer att bifallas måste man göra en preliminär bedömning av sakfrågan. En förutsättning för inhibition bör i allmänhet vara att graden av sannolikhet är ganska hög. Kraven för inhibition kan dock ställas lägre, om det överklagade beslutet är av sådan karaktär att verkställbarheten inte kan återgå om beslutet upphävs eller ändras eller om det annars är av stor betydelse för den klagande att ikraftträdandet skjuts upp i väntan på den slutliga prövningen. I fall då beslutet är mycket ingripande för klaganden och verkställbarheten kan ställa till skada som är svår eller omöjlig att reparera – om beslutet upphävs vid den slutliga prövningen – bör reglerna om inhibition ges en tämligen generös tillämpning. Verkställbarheten bör då stoppas, om utgången framstår som oviss. En förutsättning för detta bör dock vara att det inte finns något motstående intresse som talar för att beslutet ändå ska gälla omedelbart, t.ex. en risk för att någon enskild kommer till skada genom att verksamheten får fortsätta i väntan på den slutliga prövningen av överklagandet.37

35 Jfr bl.a. prop. 1971:30 s. 422 och Bertil Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m., 5 uppl. 2006, s. 268. 36 Se Trygve Hellners och Bo Malmqvist, Förvaltningslagen (1986:223) [31 maj 2010, Zeteo], kommentaren till 29 §. 37 Ibid.

Inhibition av lovbeslut

Eftersom lovbeslut anses kunna verkställas innan laga kraft, så kan sådana beslut inhiberas. Frågan om rättsläget ändrades i och med att en lovpliktig åtgärd sedan den 2 maj 2011 inte får påbörjas innan byggnadsnämnden har gett ett startbesked (10 kap. 3 § PBL), har besvarats nekande i en dom från Mark- och miljööverdomstolen. Som skäl anger domstolen dels att en ordning som innebär att ett bygglovsbeslut kan inhiberas först när startbesked har lämnats skulle förutsätta att berörda sakägare måste bevaka när nämnden ger startbesked, vilket vore mindre lämpligt med tanke på att grannar/sakägare inte är parter i den processen, dels att införandet av startbeskedet inte inneburit någon förändring i fråga om bygglovets giltighet.38 Domen innebär att ett bygglovsbeslut kan inhiberas oavsett om startbesked getts eller inte. Detsamma gäller beslut om villkorade lov, om villkoret ännu inte har uppfyllts (jfr 9 kap. 36 och 37 §§ PBL).

4.10. Rättelseföreläggande

Om den beviljade åtgärden börjar genomföras innan beslutet om lov har fått laga kraft, står byggherren risken för att bygglovet kan ändras eller upphävas om det överklagas.

Om en lovpliktig åtgärd har vidtagits utan lov, kan byggnadsnämnden genom ett s.k. rättelseföreläggande förelägga den som äger fastigheten eller byggnadsverket att vidta rättelse inom en viss tid (11 kap. 20 § PBL). Innan ett sådant föreläggande beslutas, måste nämnden pröva om lov kan lämnas till åtgärden i efterhand (jfr 11 kap. 17 § PBL).39

Om det inte är sannolikt att lov kan ges, ska nämnden inte meddela något lovföreläggande utan omedelbart ta ställning till om det finns förutsättningar för att meddela ett rättelseföreläggande. Även om byggnadsnämnden bedömt att det är sannolikt att lov kan ges i efterhand så är nämnden inte bunden av den bedömningen. Visar det sig vid lovprövningen efter ett lovföreläggande att lov inte kan ges,

38 Se MÖD 2017:9. 39 Jfr bl.a. RÅ 1983 2:78 och MÖD dom den 5 april 2016 i mål nr P 11688-15, i vilken nämndens föreläggande om rättelse upphävdes eftersom nämnden inte senast i samband med beslutet om föreläggande prövat sökandens ansökan om lov.

ska byggnadsnämnden avslå ansökningen och omedelbart ta ställning till om det finns förutsättningar att meddela rättelseföreläggande. Byggnadsnämnden kan inte samtidigt besluta om lov- och rättelseföreläggande.40

En rättelse kan exempelvis innebära att en nyuppförd byggnad eller del av byggnad måste rivas eller, när det gäller en genomförd rivnings- eller markåtgärd, exempelvis att en riven byggnadsdel måste återuppbyggas eller träd återplanteras. Som vi närmare kommer att beskriva i avsnitt 5.1, finns det emellertid skador som är oåterkalleliga i den bemärkelsen att de inte går att återställa. Exempelvis kan en gammal ek som fälls inte återplanteras eller ett berg med höga naturvärden som sprängs inte återställas. Om sökanden har påbörjat en lovgiven åtgärd efter att ha fått ett startbesked men innan beslutet om lov har fått laga kraft och denna åtgärd har lett till en skada på ett natur- eller kulturvärde som inte går att återställa, så finns det inga särskilda sanktioner enligt PBL.

Det finns inget som hindrar att byggnadsnämnden begär handräckning hos kronofogdemyndigheten om ett rättelseföreläggande inte följs. Byggnadsnämnden har också möjlighet att förena ett rättelseföreläggande med beslut om att rättelse ska ske på den försumliges bekostnad. På dessa sätt kan byggnadsnämnden säkerställa att rättelse sker även i de fall som ägaren inte självmant vidtar en rättelse (11 kap. 27 § PBL). Ett rättelseföreläggande får förenas med vite (11 kap. 37 § PBL).

40 Se bl.a. RÅ 1995 ref. 36, MÖD dom den 8 januari 2013 i mål nr P 5910-12 och MÖD dom den 8 januari 2013 i mål nr P 5909-12.

5. Skyddet för natur- och kulturvärden

I det här kapitlet går vi igenom skyddet för natur- och kulturvärden. Vi redogör i avsnitt 5.1 för begreppet oåterkallelig skada på natur- och kulturvärden.

Vidare går vi i avsnitt 5.2 igenom skyddet för natur- och kulturvärden vid prövningen av lov, för att sedan i avsnitt 5.3 göra en bedömning av detta skydd.

Därefter redogör vi i avsnitt 5.4 för klagorätten som skydd för natur- och kulturvärden. Avslutningsvis går vi kortfattat igenom skyddet för natur- och kulturvärden i andra författningar.

5.1. Oåterkallelig skada på natur- och kulturvärden

5.1.1. Definitionen av natur- och kulturvärden

Det finns inte någon vedertagen definition av naturvärden, men vi menar att det handlar om olika värden som är kopplade till naturmiljön. Enligt Naturvårdsverket bör begreppet naturmiljön tolkas vidsträckt och kan omfatta allt från ett enskilt särskilt skyddsvärt träd till hela landskapsbilden. Det innebär att begreppet bör innefatta berggrund, jordlager och dess ytformer, yt- och grundvatten, sjöbottnar, olika naturmiljöer på land och i vatten, samt växter, djur och andra organismer över och under mark- och vattenytan. Vidare bör det omfatta all natur, inte bara värdefull eller orörd natur, och bör således även omfatta naturmiljön i tätortsnära områden. Landskapsbilden och kulturmiljöer bör innefattas i begreppet i de fall

kulturmiljöerna också utgör naturmiljöer, såsom till exempel odlingslandskap.1

Kulturvärden är en sammanfattande benämning för vad som i den

fysiska miljön bedöms som värdefullt ur kulturhistoriskt, estetiskt och socialt hänseende. Kulturmiljö avser hela den av människor påverkade miljön, dvs. miljö som i varierande grad präglats av olika mänskliga verksamheter och aktiviteter. En kulturmiljö kan preciseras och avgränsas till att omfatta en enskild anläggning eller lämning, ett mindre eller större landskapsavsnitt, en bygd eller en region. Det kan röra sig om intensivt utnyttjade stads- eller industriområden såväl som extensivt påverkade skogs- eller fjällandskap. Kulturmiljön omfattar inte bara landskapets fysiska innehåll utan även immateriella företeelser som ortnamn eller sägner som är knutna till en plats eller ett område. På samma sätt som kulturmiljöer kan innefattas i naturmiljön, kan exempelvis biologiskt kulturarv innefatta naturvärden.2

5.1.2. Definitionen av oåterkalleliga skador

När det gäller sättet att reglera verkställbarhet av beslut om lov är en central fråga i vilken utsträckning skador som inte går att återställa kan uppstå vid genomförandet av den lovgivna åtgärden. Denna typ av ingrepp kan beskrivas som att genomförandeåtgärderna är av sådant ingripande slag att verkställbarheten inte kan återgå eller som att ett överklagbart beslut på ett irreparabelt sätt verkställs.3

Vi menar att begreppet oåterkalleliga skador på ett adekvat sätt beskriver förhållandet att det är fråga om skador som inte går att återställa. Sådana skador på natur- och kulturvärden kan uppstå genom att en berghäll med höga naturvärden sprängs bort, att vegetation med höga naturvärden tas ner eller att en värdefull kulturbyggnad rivs. Det oåterkalleliga ligger i att det exempelvis inte går att återplantera en gammal ek som fälls eller återställa ett berg med höga naturvärden som sprängs. Som vi redogjort för i avsnitt 4.10 ligger det i sakens

1 Se Naturvårdsverket: ”Samråd vid ändring av naturmiljön”, 23 november 2018, Tillgänglig: www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/Samhallsplanering/Samrad-vidandring-av-naturmiljon/ (hämtad 2018-11-20). 2 Se Riksantikvarieämbetet, ”Definition kulturarv och kulturmiljö”, 1 mars 2018, Tillgänglig: www.raa.se/kulturarv/definition-av-kulturarv-och-kulturmiljo/ (hämtad 2018-11-20). 3 Jfr prop. 2016/17:180, s. 215 och JO 2011/12, s. 16.

natur att byggnadsnämnden inte fullt ut kan få sådana skador återställda genom ett rättelseföreläggande, om byggherren har påbörjat en lovgiven åtgärd innan lovbeslutet har fått laga kraft.

En annan aspekt som bör beaktas vid bedömningen av oåterkalleliga skador, är den kumulativa effekten som uppstår genom summan av många åtgärder. I fråga om naturvärden kan det vidare vara så att sådana värden i praktiken kan återställas, på så sätt att de ”läks” eller kompenseras, men att detta försvåras av faktorer som tillgång till eller rådighet över mark, tidsaspekten och osäkerheter kring läkande åtgärders effektivitet. Naturvärden är även oftast förknippade med en ekologisk funktion – funktioner som kan återskapas lättare eller svårare eller inte alls. När det däremot gäller kulturvärden innebär oftast ett återskapande av exempelvis en skadad byggnad, inte att kulturvärdet återskapas. Sammantaget påverkar dessa förhållanden möjligheterna för byggnadsnämnden att begära rättelse av en vidtagen åtgärd.

Skador som en tillåten konsekvens vid genomförandet av åtgärder

När en åtgärd som kräver bygglov vidtas kan skador på natur- och kulturvärden orsakas av markförberedande åtgärder som ingår i bygglovet, exempelvis schaktning och fyllning. Vidare kan exempelvis en tillbyggnad eller annan ändring av en byggnad innebära att en befintlig byggnads kulturhistoriska värden skadas. I fråga om rivningslovet är det direkta syftet med en sådan åtgärd att byggnaden eller byggnadsdelen ska förstöras, även om den är kulturhistoriskt värdefull. När det slutligen gäller marklovet så kan sådana åtgärder som att spränga berg, såga ner träd eller ta bort värdefull vegetation leda till oåterkalleliga skador på naturvärden. Sådana skador som uppstår vid genomförandet av lovgivna åtgärder som en konsekvens av att kommunen har gjort en felaktig bedömning i ett lovbeslut om vilka skador som kan tålas, kommer vi fortsättningsvis att kalla för otillåtna skador. I de allra flesta fall är emellertid skador en tillåten konsekvens vid genomförandet av åtgärder.

5.2. Skyddet för natur- och kulturvärden vid prövningen av lov

Det finns en rad markanvändningsåtgärder som kräver tillstånd enligt såväl plan- och bygglagstiftningen som enligt andra lagar. I dessa fall innebär varken en detaljplan eller ett givet bygglov ett slutligt besked från samhällets sida, utan åtgärden kan inte påbörjas förrän andra tillstånd har inhämtats. Vi kommer att redogöra för dessa andra lagar och skyddet för natur- och kulturvärden i avsnitt 5.5. I det här avsnittet ska vi emellertid behandla det materiella skydd som finns i PBL för natur- och kulturvärden.

5.2.1. Bestämmelserna i 2 och 8 kap. PBL

Av portalparagrafen till PBL framgår att syftet med lagen bland annat är att främja en långsiktigt hållbar samhällsutveckling ur ekonomiskt, ekologiskt och socialt perspektiv och med hänsyn till den enskilda människans frihet. De krav som lagstiftaren satt upp för att detta syfte ska nås finns främst i 2 och 8 kap. PBL. Förhållandet mellan dessa regler kan något förenklat sägas vara att kraven enligt 8 kap. blir tillämpliga när prövningen enligt 2 kap. är avklarad. Har ett område enligt 2 kap. befunnits vara lämpligt för bebyggelse, avgörs därefter med stöd av 8 kap. hur de enskilda byggnadsverken ska placeras och utformas i detalj.

Bestämmelserna i 2 kap. är allmänt hållna och anger en mängd olika intressen som ska beaktas vid bl.a. planläggning och lovprövning. Bestämmelserna utgör ramen för det handlingsutrymme som kommunen har vid olika prövningar. Även bestämmelserna i 8 kap. är allmänt hållna, men preciseras i flera fall genom PBF och i Boverkets föreskrifter.

Ett tydligt exempel på samspelet mellan 2 och 8 kap. PBL utgörs av de bestämmelser som reglerar arkitektoniska och estetiska värden. Genom 2 kap. 6 § första stycket 1 PBL ställs krav på att byggnader m.m. ska utformas och placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden, natur- och kulturvärdena på platsen och intresset av en god helhetsverkan. Dessa bestämmelser handlar alltså om estetiska krav i förhållande till omgivningen.4 Kravet

4 Se bl.a. MÖD dom den 19 april 2018 i mål nr P 7633-17.

på god form-, färg- och materialverkan i 8 kap. 1 § 2 PBL handlar om vilka estetiska krav som ska ställas på en byggnad i sig. Kravet tar enbart sikte på byggnaden som sådan – dess egenvärde.5

I det följande redogör vi mer ingående för de allmänna intressen i 2 kap. och de bestämmelser i 8 kap. PBL som har betydelse för skyddet av natur- och kulturvärden.

Hushållningsbestämmelsen i PBL

Enligt den s.k. hushållningsbestämmelsen ska mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov (2 kap. 2 § PBL). Med beskaffenhet avses både markens känslighet för påverkan, områdets kulturella förutsättningar, terrängens utseende, grundförhållanden och andra liknande förhållanden. Vidare ska företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. Natur- och kulturvärden utgör alltså en del av områdets beskaffenhet. Därigenom ska dessa värden enligt bestämmelsen beaktas vid bedömningen av för vilket ändamål ett visst område ska användas.6

Kravet på lämplighet preciseras genom att paragrafen även anger att de s.k. hushållningsbestämmelserna i 3 kap. och 4 kap.18 §§miljöbalken ska tillämpas vid planläggning och prövningen i ärenden om lov eller förhandsbesked.

Hushållningsbestämmelserna i miljöbalken

Bakgrunden till hushållningsbestämmelserna i miljöbalken är den riksplanering som började på 1960-talet. Riksplaneringen avsåg att ge ledning för de besvärliga avvägningarna mellan olika intressen vid konkurrens om väsentliga naturresurser. Planeringen har kommit till uttryck inte bara i geografiska riktlinjer utan också i vissa allmänna principer (se 3 och 4 kap. miljöbalken). De syftar till en mer allsidig prövning, där de långsiktiga följderna av en verksamhet, sociala hänsyn och ekologiska synpunkter ska spela en större roll i förhållande

5 Se prop. 1997/98:117, s. 55, prop. 2009/10:170, Del 1, s. 460, prop. 1997/98:117, s. 20 och SOU 2015:88, s. 231. 6 Jfr prop. 1985/86:1, s. 470.

till de mer kortsiktiga ekonomiska intressena. Genom att de inarbetats i miljöbalken har man velat betona miljö- och hushållningsfrågornas särskilda betydelse i planeringen.

Bland annat ska mark, vatten och fysisk miljö i övrigt som är av betydelse med hänsyn till natur- och kulturvärden eller friluftslivet

så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur-

eller kulturmiljön. Områden av riksintresse ska skyddas mot sådana åtgärder som påtagligt kan skada dem, utan reservationer för vad som anses möjligt (se 3 kap. 6 § miljöbalken). Bevarandevärdet inom ett område av betydelse för naturvården kan ligga i t.ex. ett rikt fågelliv, en ovanlig flora eller en kombination av egenskaper som gör området värdefullt för förståelsen av naturen.7 För kulturmiljövårdens del kan värdet finns i ett område som har en äldre bebyggelse eller utgörs av ett odlingslandskap med kombination av brukningsformer inom jord- och skogsbruket eller inrymmer fornlämningar eller andra lämningar av äldre bosättningar.8

Av betydelse för skyddet av naturvärden är vidare miljöbalkens bestämmelser om stora opåverkade områden (3 kap. 2 §) respektive områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt (3 kap. 3 §). De förra ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan påverka områdenas karaktär, medan de senare så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som kan skada naturmiljön. Det finns även bestämmelser som avser att skydda jord- och skogsbruk (3 kap. 4 §).

I miljöbalken finns vidare bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa särskilt utpekade områden. De geografiska områden som räknas upp i 4 kap. 2–8 §§ är i sin helhet av riksintresse. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får inom dessa områden komma till stånd endast om det kan ske på ett sätt som bl.a. inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden (4 kap. 1 § miljöbalken).

Bestämmelserna får sin främsta betydelse vid översiktsplaneringen samt vid detaljplaneläggning och områdesbestämmelser. Men de ger även utgångspunkter för lokaliseringsprövningen vid prövningen av ansökningar om bygglov och förhandsbesked utanför detaljplanelagda områden.

7 Se prop. 1985/86:3, s. 164, prop. 1994/95:230, s. 79 f. och prop. 1997/98, Del 2, s. 33. 8 I MÖD 2017:20 fann Mark- och miljööverdomstolen att en planerad vindkraftspark påtagligt skulle skada världsarvet och riksintresset Fågelsjö finnmarksby, varför miljöprövningsdelegationens förbud mot vindkraftverk, ledningar och vägar i den delen fastställdes.

Natur- och kulturvärden i den byggda miljön och i landskapet

Planläggning enligt PBL ska bl.a. främja en ändamålsenlig struktur av bebyggelse och grönområden, en från social synpunkt god livsmiljö och en långsiktigt god hushållning med mark och vatten samt goda miljöförhållanden i övrigt (2 kap. 3 §). Planläggning ska ske med hänsyn till bl.a. natur- och kulturvärden samt miljö- och klimataspekter. Hänsyn ska även tas till sådana intressen i andra PBLärenden. Regeln är i allmänhet svår att tillämpa i det konkreta fallet, men ger en ram för kommunens arbete med att utforma den byggda miljön.

I förarbetena nämns bl.a. att tätorternas grönområden ofta är bärare av såväl natur- som kulturvärden, dels kulturmiljön i ett mer allmänt perspektiv. Med grönområden i och i anslutning till tätorter avses all mark som inte är bebyggd eller hårdgjord, dvs. exempelvis skogs- och andra naturområden, parker, alléer, trädgårdar, gårdar till flerbostadshus, kyrkogårdar och vägimpediment. I fråga om kulturmiljövården kan den sägas representera intresset av att de kvaliteter som finns i den byggda miljön ska beaktas, när förändringar är aktuella i ett samhälle som hela tiden ställs inför avgörandet om den befintliga bebyggelsen ska bevaras, ändras eller ersättas. Bevarandeintresset omfattar vården och förvaltningen av det gemensamma kulturarvet, där kulturvärdena ses som en viktig resurs för människors välbefinnande som ger historisk identitet och djup.9

Anpassningskravet

Byggnadsverk ska utformas och placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till bl.a. stads- och landskapsbilden samt till natur- och kulturvärdena på platsen (2 kap. 6 § första stycket 1 PBL). Kravet gäller även i bygglovsärenden, men det anses ligga i sakens natur att kommunens ståndpunkt i ett sådant ärende får en större tyngd, om detta har kommit till uttryck i en antagen plan eller i ett s.k. bevarandeprogram.10

9 Se prop. 1994/95:230, s. 3438. 10 Se RÅ 1992 ref. 59 och RÅ 1993 ref. 59 (I och II).

Förvanskningsförbudet

Förutom anpassningskravet i 2 kap. 6 § PBL finns ett särskilt skydd mot förvanskning av enskilda byggnader som representerar större värden från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Skyddet gäller även mot förvanskning av bygglovspliktiga anläggningar, tomter, allmänna platser och bebyggelseområden, som är skyddsvärda på motsvarande sätt som gäller för byggnader (8 kap. 13 § PBL). Att kommunen i en detaljplan kan bestämma om skydd för sådana särskilt värdefulla byggnadsverk, tomter, bebyggelseområden och allmänna platser eller att sådana särskilt värdefulla byggnader inte får rivas framgår av 4 kap. 16 § 2 och 3 PBL. Att sådana planbestämmelser i vissa fall ger fastighetsägaren rätt till ersättning framgår av 14 kap. 7 och 10 §§ PBL. Förbudet kan emellertid åberopas i det enskilda bygglovsärendet och något krav på att det ska ha kommit till uttryck i detaljplan eller områdesbestämmelser finns alltså inte. Däremot är det lämpligt att kommunen i förväg tar ställning till bevarandefrågorna och att detta kommer till uttryck i bestämmelser i detaljplaner eller på annat sätt.11

Varsamhetskravet

Vid planläggning och i andra ärenden ska bebyggelseområdets särskilda historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden skyddas. Ändringar och tillägg i bebyggelsen ska dessutom göras varsamt så att befintliga karaktärsdrag respekteras och tillvaratas (2 kap. 6 § tredje stycket PBL). Därutöver ska ändring respektive flyttning av en byggnad utföras varsamt så att man tar hänsyn till byggnadens karaktärsdrag och tar till vara byggnadens tekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden (8 kap. 17 § PBL). Detsamma ska även tillämpas i fråga om lovpliktiga anläggningar (8 kap. 18 § PBL).

Bestämmelsen i 2 kap. 6 § PBL tar sikte på inte bara de ur bevarandesynpunkt särskilt kvalificerade bebyggelsemiljöerna utan även bebyggelse med helt ordinära värden.12 Motsvarande varsamhetskrav för enskilda byggnader finns i 8 kap. 17 § PBL. Medan förvanskningsförbudet tar sikte på byggnader m.m. som är särskild värdefulla från

11 Se prop. 1985/86:1, s. 242. 12 Se bl.a. MÖD dom den 22 juli 2015 i mål nr P 10611-14.

historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt tar alltså varsamhetskravet sikte på alla byggnader och bebyggelseområden.13

I en detaljplan får kommunen bestämma de preciserade krav som behövs för att följa kraven på varsamhet (4 kap. 16 § 2 PBL). Till skillnad från bestämmelser i en detaljplan som innebär skydd mot förvanskning och rivning ger varsamhetsbestämmelser ingen rätt till ersättning.

Miljökvalitetsnormer

Regeringen får meddela föreskrifter för vissa geografiska områden eller för hela landet om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön. Sådana föreskrifter benämns miljökvalitetsnormer. I vissa fall kan rätten att besluta om föreskrifterna delegeras (5 kap. 1 § miljöbalken). Miljökvalitetsnormer kan alltså utfärdas för avgränsade områden, t.ex. ett starkt trafikerat område i en storstad eller en havsvik i en jordbruksbygd. Det är också möjligt att utfärda miljökvalitetsnormer generellt för vissa typer av områden, exempelvis biotop.14

Miljökvalitetsnormer kan reglera olika typer av miljökvalitet som förekomsten av kemiska produkter (tungmetaller, kväve, syre m.m.) eller biotekniska organismer, buller, strålning eller liknande störningar, liksom vattenstånd eller vattenflöden.

Vidare finns det olika typer av miljökvalitetsnormer. Den starkaste formen är s.k. gränsvärden. Utöver gränsvärden finns andra miljökvalitetsnormer, som målsättningsvärden och riktvärden (jfr 5 kap. 2 § miljöbalken). Miljökvalitetsnormer kan i vissa fall utgöra ett skydd för naturvärden, exempelvis för akvatiska värden i ytvatten (jfr förordningen [2004:660] om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön) .

Vid planläggning och även vid prövning av bygglov, inom områden som inte omfattas av en detaljplan, ska miljökvalitetsnormer följas (2 kap. 10 § PBL). En kommun kan inte anta en detaljplan som medger att industrier får byggas eller att trafik släpps fram om detta, tillsammans med annat som påverkar området, kan leda till att ett

13 Se bl.a. MÖD dom den 6 november 2018 i mål nr P 1874-18 och MÖD dom den 6 november i mål nr P 10047-17. 14 Se prop. 1997/98:45, Del 2, s. 42.

gränsvärde överskrids (eller underskrids om värdet exempelvis anger lägsta tillåtna syrehalt i vatten). Eftersom räckvidden i detaljplaner och områdesbestämmelser är begränsade till att reglera bebyggelse i sig eller markanvändning relaterad till bebyggelse, så är det främst hälsorelaterade miljökvalitetsnormer som får betydelse.

Andra bestämmelser i PBL

Det finns ytterligare bestämmelser i PBL som har betydelse för skyddet av natur- och kulturvärden. De gäller exempelvis kravet att obebyggda tomter som ska bebyggas ska ordnas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen och att tomten ska ordnas så att naturförutsättningarna så långt möjligt tas till vara (8 kap. 9 § PBL). Kravet ska i skälig utsträckning tillämpas också på allmänna platser och på områden för andra anläggningar än byggnader (8 kap. 12 § PBL). Vidare kan nämnas att vissa krav på byggnadsverks utformning och deras tekniska egenskaper i vissa avseenden får modifieras med hänsyn till varsamhetskravet och förvanskningsförbudet (8 kap. 1, 4 och 7 §§ PBL).

5.3. Skyddet beror på kommunens avvägningar

Bedömning: PBL-systemet innebär att natur- och kulturvärden

ska vägas mot andra allmänna och enskilda intressen. Det betyder att vid prövningen av lov så kan natur- och kulturvärden i vissa fall få stå tillbaka till förmån för andra angelägna intressen.

Enligt våra direktiv ska den reglering av verkställbarhet av beslut om lov som vi föreslår innebära att ett ändamålsenligt skydd för natur- och kulturvärden uppnås. Ett sådant skydd beror givetvis på hur regleringen är utformad i samtliga led av byggprocessen. Mot den bakgrunden anser vi att det finns anledning att redogöra för hur kommunens handlingsutrymme ser ut vid planläggning och vid prövningen av lov samt hur detta påverkar skyddet för natur- och kulturvärden. Redogörelsen är samtidigt avsedd att ge en bakgrund inför nästa avsnitt, där vi behandlar frågan om i vilken utsträckning klagorätten kan bidra till att skydda natur- och kulturvärden.

5.3.1. Prövningen i detaljplan

Bedömning: Kommunen har stor möjlighet att själv avgöra vilket

intresse som ska väga tyngst vid detaljplaneläggning.

PBL-systemets huvudprincip är att det är kommunerna som har uppgiften att göra de slutliga avvägningarna när det gäller samhällets intressen. Den ledande tanken bakom plan- och bygglagstiftningen kan alltså sägas vara att i princip all markanvändning bör kontrolleras av kommunerna och staten (jfr 1 kap. 2 § PBL). Det är deras myndigheter som avgör var och hur marken ska bebyggas eller annars användas.15

För att det ska vara möjligt att lämna lov för en åtgärd vilken ska genomföras utanför detaljplanelagt område är det en förutsättning att åtgärden i fråga inte behöver föregås av planläggning enligt 4 kap. 2 eller 3 §§ PBL (9 kap. 31 § 2 PBL, jfr dock 9 kap. 31 a § PBL). Detta brukar kallas detaljplanekravet. Det handlar framför allt om att en detaljplan behövs vid större byggprojekt, omvandling eller bevarande av bebyggelseområden (4 kap. 2 § PBL). Det kan även behövas detaljplan för vissa enstaka byggnader som får stor inverkan på omgivningen eller ska förläggas inom ett område med stor efterfrågan på mark för bebyggelse.

Vid detaljplanering är det meningen att medborgarinflytande och samråd ska spela en stor roll. Här är det enskilda personer, särskilt markägare och andra som bor inom eller i direkt anslutning till det aktuella området som har det främsta intresset av ett planförslag, men dessutom ska sammanslutningar och enskilda i övrigt få tillfälle att komma med synpunkter.16

Detaljplanen kan sägas ha två huvudsyften. Det ena är att reglera förändringar av markanvändning och bebyggelse. Det andra är att mera varaktigt reglera bevarande av vissa byggnader och bebyggelsemiljöer eller reglera förutsättningar för förnyelse och ombyggnad av befintliga bebyggelseområden. I båda fallen handlar det om att för varje fastighet precisera rättigheter och skyldigheter för att i miljöhänseende uppnå en god helhetsverkan och en lämplig samhällsutveckling.

15 Se prop. 2006/07:122, s. 62 och MÖD 2013:47. 16 Se bl.a. MÖD 2018:7.

Vid utformning av detaljplaner ska kommunen ta hänsyn till de allmänna intressen som anges i 2 kap. PBL (jfr avsnitt 5.1) och, i förekommande fall, till enskilda intressen (2 kap. 1 § PBL). När en detaljplan antas ska dessa bestämmelser så att säga omsättas i praktiken och preciseras så att planen ger besked om vilken mark som är lämpad för bebyggelse och hur bebyggelsen ska placeras och utformas. Planen ger alltså den enskilde markägaren bindande förutsättningar för kommande byggprojekt inom planområdet, med andra ord en

byggrätt.17

Många av bestämmelserna i 2 kap. PBL är allmänt hållna och ger kommunen en stor handlingsfrihet att i samband med planläggningen göra avvägningar mellan olika intressen. Andra bestämmelser är mer precist utformade eller fylls ut av föreskrifter, exempelvis bestämmelserna om omgivningsbuller (2 kap. 6 a § PBL) och miljökvalitetsnormer (2 kap. 10 § PBL), vilket begränsar kommunens handlingsutrymme.

Kommunens inflytande när det gäller hur mark och vatten ska användas beror även på en begränsning i PBL, som innebär att den myndighet som prövar ett överklagande av ett beslut att anta en detaljplan endast ska pröva om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som klaganden har angett eller som klart framgår av omständigheterna (13 kap. 17 § första stycket PBL). Det som avgör överprövningens omfattning är utformningen av de bestämmelser som det överklagade beslutet grundas på och på vilket sätt den enskilde har valt att utforma sitt överklagande. Om kommunens beslut ryms inom den handlingsfrihet som bestämmelserna medger kommer de avvägningar som en kommun gjort mellan olika samhällsintressen enligt 2 kap. inte bli föremål för överprövning. I de fall de bestämmelser som åberopas till stöd för ett överklagande reglerar allmänna intressen, men innebär att det kommunala handlingsutrymmet är mer begränsat, t.ex. bestämmelserna om miljökvalitetsnormer och riksintressen, kommer utrymmet för en överprövning att vara större.18

PBL ger alltså kommunen ett stort handlingsutrymme när det gäller vilka allmänna och enskilda intressen som bör prioriteras i en viss planeringssituation. I ett fall kan kommunen välja att prioritera

17 Se Lars Uno Didón m.fl., Plan- och bygglagen m.m. [7 december 2017, Zeteo], den inledande kommentaren till 4 kap. PBL. 18 Se prop. 2009/10:215, s. 236 och MÖD 2013:47.

natur- och kulturvärdena, medan dessa värden i ett annat fall kan få stå tillbaka till förmån för exploateringsintresset.

Det kommunala handlingsutrymmet är emellertid begränsat i ett viktigt avseende, eftersom länsstyrelsen utövar tillsyn över kommunens planläggning. Tillsynen innebär att länsstyrelsen på eget initiativ ska upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om beslutet kan antas innebära bl.a. att ett riksintresse inte tillgodoses, en miljökvalitetsnorm inte följs eller att strandskydd upphävs i strid med gällande bestämmelser (de s.k. ingripandegrunderna, jfr 11 kap. 10 § andra stycket PBL). Därigenom har länsstyrelsen tillsyn över att flera väsentliga natur- och kulturvärden inte påverkas på ett otillåtet, negativt sätt genom kommunens planläggning.

5.3.2. Prövningen av bygglov

Bedömning: Skyddet för natur- och kulturvärden vid prövning-

en av bygglov beror i hög grad på om kommunen har valt att planlägga det område som berörs av åtgärden eller inte.

Vid prövningen av bygglov beror, som tidigare nämnts i avsnitt 3.1.2, prövningens omfattning på om den sökta åtgärden ska vidtas inom eller utanför detaljplan (9 kap. 30 och 31 §§ PBL). Ju noggrannare området är planerat, desto mindre utrymme har byggnadsnämnden för fritt tyckande: inom detaljplan är handlingsutrymmet oftast klarlagt, de kan också vara det där områdesbestämmelser gäller, medan i andra fall ger översiktsplan och miljöbalkens hushållningsbestämmelser vägledning men utan att direkt ge svar på om bygglov kan ges. Till skillnad från vid planläggning så är det alltså byggnadsnämnden ensam som bevakar de allmänna intressena vid lovprövning.19

Den prövning som sker genom en detaljplan innebär att merparten av de allmänna intressena i 2 kap. PBL har prövats med bindande verkan. Vilken markanvändning som kan tillåtas på en viss plats är vanligtvis bestämd och det som återstår att pröva handlar huvudsakligen om hur byggnaden ska utformas och placeras i detalj på tomten. Byggnadsnämndens utrymme för att i detta skede ta hänsyn

19 Se Bertil Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, 11 uppl., Uppsala: 2015, s. 61.

till natur- och kulturvärden, om dessa inte skyddas redan genom det som har bestämts i detaljplanen, är således begränsat. Byggnadsnämndens beslut får inte heller överklagas i den del det gäller frågor som redan är avgjorda genom detaljplanen (13 kap. 2 § första stycket 8 PBL).

I ett område som inte omfattas av detaljplan är situationen annorlunda. Åtgärder som ska vidtas utanför detaljplan, prövas utifrån hela 2 kap. Vid den prövningen är det byggnadsnämnden som ska väga de allmänna intressena mot den enskildes intresse av att få bygga. Samtidigt har byggnadsnämnden inte samma handlingsutrymme vid avvägningen mellan olika intressen som kommunen har när det gäller detaljplaner. Om en granne överklagar beslutet och gör gällande att nämnden inte tagit tillräcklig hänsyn till förekommande natur- och kulturvärden, kan överinstansen då göra en självständig bedömning av dessa värden – utan att vara bunden av de begränsningar som gäller vid överprövningen av en detaljplan.

Således är skyddet för natur- och kulturvärden vid prövning av bygglov utanför detaljplan både svagare och starkare än vid motsvarande prövning av bygglov inom detaljplan. Skyddet är svagare på grund av den mindre omfattande processen som inte omfattas av länsstyrelsens tillsyn. Samtidigt är skyddet starkare eftersom överinstansen har större möjligheter att göra en självständig bedömning av hur förekommande natur- och kulturvärden ska vägas mot exploateringsintresset.20

Sammantaget så prövas de allmänna intressena mer ingående i detaljplanen än i bygglovet, vilket har att göra med planprocessens utformning. Skyddet för natur- och kulturvärden påverkas emellertid av att kommunen vid prövningen i detaljplan har ett större utrymme i avvägningen mellan olika intressen jämfört med vid prövningen av bygglov. Skyddet för natur- och kulturvärden vid bygglovsprövningen beror därför i hög grad på om kommunen har valt att planlägga det område som berörs av åtgärden eller inte.

20 Här bortses från att regeringen eller länsstyrelsen för ett visst geografiskt område får, om det finns särskilda skäl, besluta att det som gäller för länsstyrelsens prövning av detaljplaner även ska tillämpas i fråga om byggnadsnämndens beslut om lov eller förhandsbesked. Ett sådant beslut innebär att byggnadsnämnden blir skyldig att skicka beslut om lov eller förhandsbesked till länsstyrelsen för prövning (9 kap. 42 § PBL). Exempelvis har regeringen bestämt att alla beslut om lov eller förhandsbesked som avser verksamheter eller åtgärder som kan påverka miljön i ett s.k. Natura 2000-område ska prövas av länsstyrelsen (jfr 18 § förordningen [1998:1252] om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.).

5.3.3. Prövningen av rivningslov

Bedömning: Skyddet för kulturvärden i samband med rivning av en

byggnad eller byggnadsdel beror framför allt på vilka ekonomiska förutsättningar den enskilda kommunen har för att säkerställa att byggnaden eller byggnadsdelen bevaras.

Det finns ingen skyldighet att bibehålla en värdefull byggnad utan ersättning

Av egendomsskyddet framgår att vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad, på sådant sätt att pågående markanvändning avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet, har rätt till ersättning (jfr 2 kap. 15 § RF). Egendomsskyddet har betydelse när det gäller att förstå hur PBL:s regler om rivningslov är konstruerade. Det är i sin tur en förutsättning för att förstå vilka möjligheter som PBL ger när det gäller att skydda kulturvärden från oönskade rivningar.

Kulturvärden kan finnas knutna till bebyggelse, inte minst till äldre byggnadsbestånd. Samtidigt är det förenat med kostnader att underhålla äldre bebyggelse. Dessutom kan fastighetsägarens behov av bebyggelsen förändras över tid.

Det finns ingen generell skyldighet för den som innehar egendom att behålla denna över tid. När det gäller byggnadsverk finns visserligen ett krav på att ett byggnadsverk ska hållas i vårdat skick så att dess utformning och vissa tekniska egenskaper i huvudsak bevaras (jfr 8 kap. 14 § PBL), men någon generell skyldighet att för all framtid bevara en byggnad som ägaren inte längre vill ha kvar, finns inte.

Utgångspunkten är att byggnadsnämnden ska ge rivningslov. Det gäller emellertid inte om byggnaden antingen omfattas av rivningsförbud i detaljplan eller områdesbestämmelser, eller bör bevaras på grund av byggnadens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde (9 kap. 34 § PBL). Om detaljplanen eller områdesbestämmelser innehåller ett rivningsförbud eller om rivningslov vägras, har fastighetens ägare rätt till ersättning av kommunen för den

skada som rivningsförbudet eller det vägrade rivningslovet medför (14 kap. 7 § PBL). Det är en följd av egendomsskyddet, eftersom rivningsförbudet respektive det vägrade rivningslovet medför en inskränkning i fastighetsägarens rätt att förfoga över sin egendom. Egendomsskyddet säkerställer således att fastighetsägaren kompenseras ekonomiskt om kommunen kräver att byggnaden ska bevaras.

Byggnadsnämnden har ingen skyldighet att vägra rivningslov

I materiellt hänseende har reglerna utformats så att kommunen har rätt att vägra rivning endast på vissa angivna grunder. Det mest effektiva sättet för en kommun som vill skydda en viss särskilt värdefull byggnad mot rivning, är att klargöra sina avsikter i en detaljplan eller genom områdesbestämmelser. Den rättsliga effekten av en plan med ett rivningsförbud blir att rivning inte kan medges för fastigheter som omfattas av förbudet (jfr 9 kap. 34 § 1 PBL). Endast om förbudet först upphävs kan alltså rivningslov lämnas. Byggnadsnämnden har däremot möjlighet att vägra ett rivningslov även om byggnaden inte omfattas av ett rivningsförbud i plan, förutsatt att den bör bevaras på grund av sitt kulturhistoriska eller miljömässiga värde (9 kap. 34 § 2 PBL). Motsatsvis finns det inte någon skyldighet för byggnadsnämnden att på nämnda grunder vägra ett sådant lov.

Det kan vara förenat med betydande kostnader för kommunen att vägra rivningslov. Därför ger reglerna om rivningslov bara ett begränsat skydd för de kulturvärden som kan gå förlorade i samband med rivning. Rivningsreglerna i PBL är emellertid enbart tänkta att fungera som ett kommunalt komplement till det statliga instrumentet byggnadsminnesförklaring enligt 3 kap. kulturmiljölagen (1988:950), förkortad KML.21

Möjligheten att skydda kulturvärden genom att förhindra rivning påverkas även genom lagstiftarens val att begränsa det generella kravet på rivningslov till detaljplanelagda områden. Kommunen kan emellertid genom områdesbestämmelser införa krav på rivningslov även för andra områden (9 kap. 10 § första stycket 2 PBL). Sammanfattningsvis så beror skyddet för kulturvärden i samband med rivning av en byggnad eller byggnadsdel på vilka ekonomiska förutsättningar den

21 Se prop. 1985/86:1, s. 288.

enskilda kommunen och byggnadsnämnden har för att säkerställa att byggnaden eller byggnadsdelen bevaras.

5.3.4. Prövningen av marklov

Bedömning: Riskerna för otillåtna skador på natur- och kultur-

värden till följd av sådana åtgärder som prövas genom marklov bör vara små.

Marklov krävs för mera ingripande schaktnings- och fyllningsåtgärder inom detaljplan; ibland även för trädfällning, skogsavverkning och markåtgärder som kan försämra markens genomsläpplighet. Marklov krävs även för sådana åtgärder utanför detaljplan, om kommunen har bestämt det genom områdesbestämmelser (se 9 kap. 11–13 §§ PBL).

Enligt vår uppfattning är det svårt att bedöma i vilken utsträckning som markloven medför otillåtna skador på natur- och kulturvärden, dvs. sådana skador som uppstår vid genomförandet av lovgivna åtgärder och som är en konsekvens av att kommunen har gjort en felaktig bedömning i ett lovbeslut om vilka skador som kan tålas. På grund av hur lovplikten är utformad företas åtgärder som kräver marklov normalt endast inom områden med detaljplan. I de fall som ett marklov medför skador på natur- eller kulturvärden, är dessa skador ofta förutsedda genom detaljplanen. Det kan exempelvis handla om sprängning eller schaktning i syfte att terrassera tomter för att möjliggöra senare bebyggelse. I sådana fall kan kommunen ofta ha bedömt att skadorna är acceptabla, i förhållande till de mervärden som planen i övrigt för med sig. I de fall otillåtna skador uppstår, kan detta vara en konsekvens av en otillräcklig reglering i detaljplanen. Bestämmelserna är även utformade så att marklov vanligtvis kan vägras om byggnadsnämnden bedömer att den sökta åtgärden står i strid med bestämmelserna i 2 och 8 kap. PBL (jfr 9 kap. 35 § första stycket 5 PBL).

En fastighetsägare som vägras marklov kan i vissa fall ha rätt till ersättning av kommunen. Ersättningssituationerna inom detaljplan är emellertid begränsade till fall där marklov vägras för en åtgärd som förhindrar eller försvårar det berörda områdets användning för bebyggelse eller medför olägenheter för en befintlig eller planerad anläggning för totalförsvaret, statlig flygplats, kärnreaktorer m.m. (14 kap.

6 § PBL). Ersättningsskyldighet kan även uppstå till följd av skador som beror på att kommunen inför områdesbestämmelser som medför krav på schaktning, fyllning, trädplantering m.m. inom bebyggelse eller i anslutning till vissa statliga anläggningar. Jämfört med vad som gäller för rivningslov torde ersättningsreglerna därmed inte i sig medföra några egentliga svårigheter för byggnadsnämndens möjligheter att förhindra oönskade skador på natur- och kulturvärden.

I likhet med rivningsloven påverkas byggnadsnämndens möjlighet att skydda natur- och kulturvärden från skador av lagstiftarens val att begränsa det generella kravet på rivningslov till detaljplanelagda områden. Det gör att många ingrepp i naturmiljön som inbegriper sprängning och schaktning inte blir föremål för byggnadsnämndens prövning i ett lovärende. Däremot kan det komma att prövas enligt annan lagstiftning (se avsnitt 5.5).

Sammanfattningsvis torde riskerna för otillåtna skador på natur- och kulturvärden till följd av åtgärder som prövas genom marklov vara små. Däremot torde planenliga skador ofta uppstå framför allt på berg och vegetation m.m. eftersom sprängning, schaktning och liknande åtgärder i många fall utgör en del i genomförandet av en detaljplan.

5.4. Klagorätten som skydd för natur- och kulturvärden

Bedömning: Eftersom klagorättens syfte främst är att bevaka en-

skilda intressen, så utgör denna möjlighet ett begränsat skydd för i huvudsak allmänna intressen, som exempelvis natur- och kulturvärden.

5.4.1. Beslut om att anta en detaljplan och beslut om lov

Vilka som anses ha rätt att överklaga

Oavsett om det är ett beslut om att anta en detaljplan eller ett beslut om lov, så får beslutet överklagas av den som beslutet angår, om det har gått hen emot (jfr 13 kap. 8 § PBL och 42 § förvaltningslagen). Grundtanken från lagstiftaren har genomgående varit att den krets

som har rätt att föra plan- och lovärenden vidare till överprövning bör vara väl avgränsad och att den innefattar långt ifrån alla enskilda och sammanslutningar som bör ha möjlighet att utöva inflytande på den kommunala hanteringen av planfrågorna. Enkelt uttryckt så är ”samrådskretsen” vid planläggning större än ”överklagandekretsen”. En annan viktig utgångspunkt har vidare varit att denna krets avgränsas på huvudsakligen samma sätt i såväl planärenden som ärenden om bygglov och marklov. I rättspraxis har ingen principiell skillnad framträtt.22

På frågan vilka som kan anses vara ”berörda”, har svaret i praxis allmänt sett varit att beslutet antingen ska påverka den enskildes rättsställning eller annars beröra ett sådant intresse hos den enskilde som på något sätt erkänts av rättsordningen.23 Enligt fast praxis anses ett beslut om att anta en detaljplan angå ägare till de fastigheter som ligger inom planområdet eller som gränsar direkt till detta, medan ett beslut om lov anses beröra ägare till fastighet som direkt angränsar den fastighet som avses med lovet. Även om en gata eller väg skiljer klagandens fastighet från fastigheten eller från planområdets gräns brukar rätt att överklaga anses föreligga.24 Därutöver anses beslutet angå ägare till fastigheter i nära grannskap, om de är särskilt berörda med hänsyn till arten och omfattningen av den aktuella åtgärden, natur- eller trafikförhållandena på platsen m.m.25

Begränsad prövning av allmänna intressen som åberopas av en enskild

Hur lagstiftningen ska utformas så att man behåller en tillfredsställande rättssäkerhet och samtidigt inte öppnar alltför vida möjligheter för den enskilde till överprövning av kommunala planbeslut, har diskuterats ända sedan tiden före tillkomsten av ÄPBL. Farhågan har varit att inflytandet över markanvändningsfrågor med enbart lokal räckvidd därigenom flyttas över från kommunen till domstolarna. Eftersom PBL bygger på principen om kommunalt självbestämmande

22 Se Lars Uno Didón m.fl., Plan- och bygglagen m.m. [7 december 2017, Zeteo], kommentaren till 13 kap. 8 § PBL. 23 Se bl.a. RÅ 1993 ref. 14 och MÖD dom den 14 oktober 2016 i mål nr P 8598-15. 24 Jfr bl.a. MÖD dom den 17 december 2013 i mål nr P 8828-13 och MÖD dom den 6 november 2018 i mål nr P 10047-17. 25 Se Högsta domstolens dom NJA 2017 s. 241.

men med möjlighet för länsstyrelsen att ingripa om de statliga intressena inte beaktats (jfr 11 kap. 10 § PBL) har ansetts att denna omständighet kan föranleda en väsentligt begränsad överprövning när en enskild åberopar sådana intressen.26

Detta är bakgrunden till bestämmelsen i 13 kap. 17 § PBL, vars syfte är att begränsa överprövningen i ett ärende om detaljplan eller områdesbestämmelser i de fall där enskilda klagande för fram andra argument än sådana som direkt berör dem som sakägare. Överprövningen omfattar således i princip inte de intresseavvägningar som kommunen gjort inom det handlingsutrymme som bestämmelsen ger. Utrymmet för överprövning är dock större när bestämmelser aktualiseras som begränsar kommunens handlingsutrymme, t.ex. miljöbalkens bestämmelser om riksintressen och miljökvalitetsnormer. Vid en överprövning av kommunens beslut att anta en detaljplan bör beslutet upphävas endast om kommunen i sin bedömning har gjort en felaktig avvägning mellan motstående enskilda intressen eller motstående enskilda och allmänna intressen, eller i de fall då kommunen har förfarit felaktigt vid handläggningen av planärendet. Prövningen i ett ärende om en överklagad detaljplan avser därför i allt väsentligt frågor som är av betydelse för de klagande i deras egenskap av sakägare eller boende, dvs. frågor som rör de klagandes enskilda intressen. I fall där det motstående intresset bedöms vara uteslutande ett allmänt intresse av enbart kommunal räckvidd, där alltså inga riksintressen står på spel och där invändningarna inte hämtar sin grund i något enskilt intresse, brukar normalt sett de enskildas synpunkter inte väga tyngre än ett allmänt intresse av t.ex. bostadsbebyggelse.27

5.4.2. Särskilt om beslut om rivningslov

När det gäller rivningslov har i praxis klagorätten tolkats ännu snävare. I ett fall där rivningslov beviljats ansåg Regeringsrätten att en granne inte hade rätt att överklaga. Grannen hade då åberopat byggnadens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värde. Domstolen framhöll bland annat att enligt förarbetena syftar reglerna om rivningslov till att de ska fungera som komplement till

26 Se Lars Uno Didón m.fl., Plan- och bygglagen m.m. [7 december 2017, Zeteo], kommentaren till 13 kap. 17 § PBL. 27 Se bl.a. MÖD 2013:47 och prop. 2009/10:215, s. 86 ff. och 235 f.

byggnadsminnesförklaring enligt lagen om kulturminnen28 och ge kommunerna vidgade möjligheter att bevara bebyggelse. Det är således kommunen som vid lovgivning bevakar de allmänna intressena. Varken i PBL eller dess förarbeten finns något uttalat skyddssyfte som skulle kunna ge grannar eller medborgare överklaganderätt i fall som detta.29

5.4.3. Särskilt om Århuskonventionen

I PBL finns bestämmelser om klagorätt som syftar till att skydda allmänna intressen. Sverige är sedan 2005 part till Århuskonventionen30, som även Europeiska unionen anslutit sig till. Århuskonventionen föreskriver en skyldighet för fördragsslutande part att garantera allmänheten rätt att få bl.a. tillgång till rättslig prövning rörande miljöfrågor. Med allmänhet avses både fysiska och juridiska personer samt miljöorganisationer (artikel 2.4). Parterna till konventionen ska enligt artikel 9.3 se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har möjlighet att bl.a. överklaga beslut av myndigheter som kan strida mot miljölagstiftningen. Det är inte helt klart vad som avses med den nationella miljölagstiftningen.31

För att leva upp till kraven i Århuskonventionen infördes 2008 bestämmelser i PBL om klagorätt för miljöorganisationer. Rätten för miljöorganisationerna att överklaga begränsades till beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som kan antas medföra betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för verksamheter eller åtgärder som kan antas få en betydande miljöpåverkan (13 kap. 12 § jämförd med 4 kap. 34 § PBL). Genom en ändring som trädde i kraft den 1 juli 2009 utvidgades miljöorganisationernas överklaganderätt till att överklaga beslut av kommunen att upphäva strandskyddet genom en bestämmelse i en detaljplan (se 13 kap. 13 § PBL).32

Som redan nämnts så är det inte helt klart vad som avses med den nationella miljölagstiftningen i artikel 9.3 i Århuskonventionen. I Högsta förvaltningsdomstolens dom HFD 2018 ref. 10 (II), som gällde tillstånd till bl.a. nybyggnation enligt kulturmiljölagen, hade

28 Numera kulturmiljölagen (1988:950). 29 Se RÅ 1993 ref. 14. 30 Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, 31 Se Aarhus Convention An Implementation Guide, s. 207. 32 Se prop. 2006/07:122, s. 61 och prop. 2009/10:184, s. 69.

kammarrättens dom överklagats av en förening med ändamål att tillvarata miljöskyddsintressen. Högsta förvaltningsdomstolen bedömde att det överklagade avgörandet, utgjorde ett sådant beslut som är relaterat till miljön och som omfattas av Århuskonventionen.

I Mark- och miljööverdomstolens beslut den 22 november 2018 i mål nr P 2921-18, hade en förening med ändamål att tillvarata miljöskyddsintressen klagat på ett beslut om bygglov för nybyggnad av enbostadshus. Den aktuella fastigheten omfattades inte av någon detaljplan. Vidare låg den inom riksintresse för naturvård och kulturmiljövård och i närheten av två naturreservat. I den kommunala översiktsplanen hade området där fastigheten låg pekats ut som ekologiskt särskilt känsligt med särskilt höga värden för naturvård, friluftsliv och kulturmiljövård. Mark- och miljööverdomstolen bedömde därför att det aktuella beslutet om bygglov är ett sådant beslut som omfattas av artikel 9.3 i den s.k. Århuskonventionen.33

5.4.4. Syftet med klagorätten

Visserligen får den som har klagorätt även åberopa allmänna intressen, som exempelvis natur- och kulturvärden.34 Dessutom kan sådana värden i vissa fall även utgöra ett enskilt intresse.35 Mot bakgrund av hur reglerna om vilka som har rätt att överklaga är utformade när det gäller plan- och lovärenden, framgår emellertid att det huvudsakliga syftet med denna rätt är att bevaka enskilda intressen. I stället skyddas allmänna intressen i huvudsak av kommunen och länsstyrelsen vid planläggning och av byggnadsnämnden ensam vid lovprövning.36

33 Mark- och miljööverdomstolen har i beslutet lämnat s.k. ventil, vilket innebär att beslutet kan överklagas till Högsta domstolen. Överklagandetiden går ut den 13 december 2018. 34 Se RÅ 1993 ref. 97 och RÅ 1994 ref. 39. 35 Se regeringens beslut den 2 juni 2005 (M 2003/1366/F/P). 36 Se bl.a. prop. 1985/86:1, s. 168, RÅ 1993 ref. 97, RÅ 1994 ref. 39 och regeringens beslut den 2 juni 2005 (M 2003/1366/F/P).

5.5. Skyddet för natur- och kulturvärden i andra författningar

5.5.1. Förhållandet mellan PBL och annan lagstiftning

Natur- och kulturvärden skyddas inte enbart av bestämmelserna i PBL, utan i många fall också av föreskrifter i annan speciallagstiftning. Sådana föreskrifter gäller som huvudregel parallellt med PBL (se exempelvis 2 kap. 2 § PBL och 1 kap. 3 § första stycket miljöbalken).37 Det innebär i sin tur att en PBL-prövning inte innebär ett slutligt ställningstagande från samhällets sida om tillåtligheten av den planerade åtgärden.38 Även om ett lovbeslut skulle få verkställas direkt, utan hinder av att det fått laga kraft, kommer den lovgivna åtgärden inte att kunna påbörjas innan sökanden har inhämtat andra nödvändiga tillstånd.39 Det står sökanden fritt att själv välja i vilken turordning hen väljer att inhämta respektive tillstånd.40 Skyddet för natur- och kulturvärden är med andra ord inte enbart beroende av hur, och om, åtgärden regleras i PBL, utan oftare av vilket skydd som den aktuella platsen har enligt andra föreskrifter.

En åtgärd som prövas enligt annan speciallagstiftning än PBL ska däremot i många fall följa bestämmelserna i den detaljplan som gäller för området ifråga.41 De överväganden som gjorts i planen om bl.a. hänsyn till natur- och kulturvärden blir därmed indirekt bindande vid tillståndsprövning enligt andra speciallagar än PBL och då ofta hos andra myndigheter än de kommunala.42 Genom planen kommer då avvägningen mellan natur- och kulturvärden och intresset av att ta ett visst område i anspråk på det sätt som avses med planen att vara slutligt prövad.

37 Se prop. 1985/86:1, s. 107 f., 1985/86:90, s.90 ff., 1997/98:45, Del 1, s. 190 ff., 1997/98:90, s. 146 ff. och 157, 2009/10:170, Del 1, s. 168 f. och 364–366 samt SOU 1997:32, s. 229 ff. 38 Se prop. 2009/10:170, Del 1, s. 364 och prop. 1997/98:90, s. 149 och 157. 39 Se prop. 2009/10:170, Del 1, s. 363. 40 MÖD dom den 7 juli 2011 i mål nr M 9796-10 och prop. 1985/86:1, s. 452 ff. 41 Se bl.a. 2 kap. 6 § tredje stycket och 7 kap. 8 §miljöbalken, 14 § väglagen (1971:948), 1 kap. 1 och 5 § lagen (1995:1649) om byggande av järnväg och 4 kap. 6 § minerallagen (1991:45) samt prop. 1985/86:1 s. 450. 42 Se prop. 2009/10:170, Del 1, s. 363 f.

Samordningen i PBL

I PBL anges att prövningen av beslut som avser en användning av ett mark- eller vattenområde som också har prövats eller ska prövas enligt annan lag ska samordnas med det andra arbetet, om det lämpligen kan ske (2 kap. 11 § PBL).

När det gäller detaljplaneläggning finns det bestämmelser i PBL om ett samordnat planförfarande för åtgärder som ska prövas parallellt enligt PBL och viss annan lagstiftning (5 kap. 7 a § PBL). Det gäller detaljplaner som är förenliga med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande och som enbart gäller en verksamhet som omfattas av bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet och som har tillståndsprövats eller ska tillståndsprövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken, eller en åtgärd som har prövats eller ska prövas genom upprättande och fastställande av en vägplan enligt väglagen (1971:948) eller en järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.

I fråga om lov så ska byggnadsnämnden upplysa sökanden om en ansökan för en åtgärd även kräver tillstånd från eller anmälan till någon annan myndighet (9 kap. 23 § PBL). Motsvarande upplysning ska även finnas i lovbeslutet (9 kap. 40 § PBL) respektive i startbeskedet (10 kap. 24 § 5 PBL). Det är emellertid den sökande som ansvarar för att hen har nödvändiga tillstånd enligt annan lagstiftning.

Rättsutvecklingen går mot en allt större integration

Miljörättsliga aspekter kan också få indirekt betydelse för prövningen av ärenden enligt PBL.43 Genom rättspraxis har det under de senaste åren skett en allt större sådan integration mellan plan- och bygg- respektive miljölagstiftningen.

I Mark- och miljööverdomstolens dom MÖD 2013:29 fastställdes exempelvis byggnadsnämndens beslut att neka förhandsbesked för uppförande av fritidshus på en plats om omfattades av miljöbalkens bestämmelser om strandskydd. MÖD motiverade avgörandet med att uppförande av ett fritidshus på den aktuella platsen inte skulle vara förenligt med dåvarande 2 kap. 1 § ÄPBL (nuvarande 2 kap. 2 § PBL) eftersom det, på grund av strandskyddet, inte skulle innebära en lämplig markanvändning. I domskälen uttalar MÖD

43 Se prop. 1985/86:1, s. 454.

vidare att den omständigheten att marken för den sökta åtgärden i fråga ligger inom strandskyddat område i vissa fall kan utgöra en omständighet som kan beaktas vid prövningen enligt PBL.44

I Mark- och miljööverdomstolens dom den 17 oktober 2017 i mål nr P 2285-17 fick miljöbalkens bestämmelser om biotopskydd en avgörande betydelse för domstolens beslut att upphäva en detaljplan vars genomförande förutsatte en dispens från nyssnämnda bestämmelser.

5.5.2. Natur och landskap

Miljöbalken innehåller ett antal bestämmelser vars syfte är att skydda områden med höga natur- och kulturvärden. Två betydelsefulla former av skydd för sådana värden som redan har behandlats i avsnitt 5.2.1 är hushållningsbestämmelserna och bestämmelserna om miljökvalitetsnormer. Emellertid finns det flera andra bestämmelser med detta syfte, av vilka vi ska redogöra för de viktigaste.

Områdesskydd

De områdesskydd som finns i 7 kap. miljöbalken är nationalpark, naturreservat, kulturreservat, naturminne, biotopskyddsområde, djur- och växtskyddsområde, strandskyddsområde, miljöskyddsområde, vattenskyddsområde samt särskilt skyddsområde och särskilt bevarandeområde45. Samtliga syftar till att skydda naturvärden, men miljöskydds- och vattenskyddsområde kan även inrättas för att skydda människors hälsa. Typiskt för ett områdesskydd är att det reglerar vad som är otillåtet inom det geografiska område som det aktuella skyddet omfattar och att det krävs någon form av dispens eller tillstånd för att utföra åtgärder som kan innebära en påverkan på de värden som omfattas av skyddet. Ett visst geografiskt område kan samtidigt omfattas av flera olika typer av områdesskydd. Nedan redogör vi för bestämmelserna om biotop- respektive strandskydd.

44 Den princip som avgörandet ger uttryck för har sedermera bekräftats i MÖD dom den 24 maj 2017 i mål nr P 6291-16, MÖD dom den 2 juni 2017 i mål nr P 8418-16 och MÖD dom den 9 oktober 2017 i mål nr P 4273-17. 45 Vanligtvis benämnt Natura 2000-område.

Biotopskydd

Skyddet omfattar två olika typer: dels ett allmänt biotopskydd som omfattar sju olika biotoptyper oavsett var i landet de förekommer (7 kap. 11 § första stycket 1 miljöbalken och 5 § förordningen [1998:1252] om områdesskydd enligt miljöbalken m.m., förkortad FOM, samt bilaga 1 till förordningen), dels biotopskyddsområden som kan omfatta ett antal ytterligare biotoptyper på land och i vatten. Beslut om sådana biotopskyddsområden fattas av länsstyrelsen, Skogsstyrelsen eller kommunen (7 kap. 11 § första stycket 2 miljöbalken). Beslutet gäller för det geografiska område som pekas ut i det enskilda beslutet (7–7 a §§ samt bilaga 2 och 3 till förordningen).

Inom ett biotopskyddsområde får man inte bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan skada naturmiljön. Om det finns särskilda skäl, får dispens från förbudet ges i det enskilda fallet (7 kap. 11 § andra stycket miljöbalken). En fråga om dispens från det allmänna biotopskyddet prövas av länsstyrelsen (7 kap. 11 § andra stycket miljöbalken och 5 § andra stycket FOM) och i andra fall av den myndighet eller kommun som har bildat biotopskyddsområdet (7 kap. 11 § andra stycket miljöbalken).

Strandskydd

Syftena med strandskyddet är dubbla. Dels syftar det till att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden, dels till att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten (7 kap. 13 § miljöbalken). Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd (strandskyddsområde) (7 kap. 14 § första stycket miljöbalken).

Länsstyrelsen får i det enskilda fallet besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst 300 meter från strandlinjen, både ut i vattnet och upp på land (7 kap. 14 § andra stycket miljöbalken). Som mest kan ett strandskyddsområde således ha en utbredning på totalt 600 meter mätt vinkelrätt i förhållande till strandlinjen.

Inom strandskyddsområde råder fyra olika förbud, bl.a. mot uppförande av nya byggnader och mot att vidta åtgärder som medför väsentliga förändringar av livsvillkoren för djur- och växtarter. För att få dispens från förbuden, eller för att upphäva strandskyddet

genom en planbestämmelse (4 kap. 17 § PBL) krävs att något av de s.k. särskilda skälen är för handen. Dessa skäl är reglerade på ett uttömmande sätt och är indelade i två olika kategorier: dels de som är generellt tillämpliga i hela landet (7 kap. 18 c § miljöbalken), dels de som enbart är tillämpliga i särskilda områden (7 kap. 18 d–e §§ miljöbalken).

5.5.3. Kulturmiljö

KML innehåller bland annat bestämmelser för skydd av värdefulla byggnader liksom fornlämningar, fornfynd, kyrkliga kulturminnen och vissa kulturföremål.

Fornlämningar

Genom bestämmelserna i 2 kap. 6 § KML skyddas fornlämningar mot olika typer av ändringar eller skador. Behöver fornlämning ändras eller skadas krävs tillstånd (2 kap. 12 § KML). Om en fornlämning påträffas under grävning eller annat arbete ska arbetet avbrytas i det område som fornlämningen berörs av och en anmälan ska göras till länsstyrelsen (2 kap. 10 § andra stycket KML).

Byggnadsminne

En byggnad som har ett synnerligen högt kulturhistoriskt värde eller som ingår i ett bebyggelseområde med ett synnerligen högt kulturhistoriskt värde får förklaras för byggnadsminne av länsstyrelsen. Byggnadsminnen kan också utgöras av parker, trädgårdar eller andra anläggningar (3 kap. 1 § KML).

Ett byggnadsminne kan bestå av en enskild byggnad eller ett område med ett stort antal byggnader. Det kulturhistoriska värdet bedöms utifrån flera aspekter, exempelvis byggnadens arkitektur, material, konstruktion och placering i miljön, men även utifrån historik eller byggnadens sociala eller symboliska betydelse. Bredden på urvalet är viktig; ett byggnadsminne kan vara allt från en medeltida borg till en biograf från 1950-talet.

I ett beslut om förklaring om byggnadsminne ska länsstyrelsen genom skyddsbestämmelser ange hur byggnadsminnet ska vårdas och underhållas samt i vilka avseenden det inte får ändras (3 kap. 2 § KML). Förändringar som berör ett byggnadsminnes skyddade delar är tillståndspliktiga (3 kap. 14 § KML).

Kyrkliga kulturminnen

Kyrkobyggnader som är uppförda och kyrkotomter som har tillkommit före 1940 får inte på något väsentligt sätt ändras utan tillstånd av länsstyrelsen (4 kap. 1 § första stycket KML).

I fråga om en kyrkobyggnad krävs alltid tillstånd för rivning, flyttning eller ombyggnad av byggnaden liksom för ingrepp i eller ändring av dess exteriör och interiör med dess fasta inredning och konstnärliga utsmyckning samt för ändring av dess färgsättning (4 kap. 1 § andra stycket KML).

I fråga om en kyrkotomt krävs alltid tillstånd för utvidgning av tomten samt för uppförande eller väsentlig ändring av byggnader, murar, portaler, andra fasta anordningar och vegetation på tomten eller ändring av medveten gestaltning av vegetationen (4 kap. 1 § tredje stycket KML).

Kulturreservat

Ett mark- eller vattenområde får förklaras som kulturreservat i syfte att bevara värdefulla kulturpräglade landskap (7 kap. 9 § miljöbalken). Skyddsformen blir aktuell när kulturmiljön är det huvudsakliga skälet för att ett område ska skyddas. Beroende på föreskrifterna för det aktuella reservatet kan det krävas dispens för vissa åtgärder. Dispens får då bara meddelas om intrånget kompenseras i skälig utsträckning i kulturreservatet eller i ett annat område (7 kap. 7 § miljöbalken).

6. Olika sätt att reglera verkställbarhet

I det här kapitlet redogör vi för våra överväganden om olika sätt att reglera verkställbarhet av beslut om lov. Vi går i avsnitt 6.1 igenom några viktiga utgångspunkter för vår bedömning. Sedan redovisar vi i avsnitt 6.2 de olika sätten att reglera verkställbarhet som vi har valt att analysera, för att därefter i avsnitt 6.3–6.9 redovisa dessa analyser.

6.1. Vissa utgångspunkter vid reglering av verkställbarhet

För att komma fram till vilket som är det bästa sättet att reglera verkställbarheten av beslut om lov, behöver en avvägning göras mellan olika intressen. Enligt våra direktiv ska avvägningen ske mellan å ena sidan behovet av effektivitet i byggprocessen och å andra sidan ett ändamålsenligt skydd för bl.a. natur- och kulturvärden. Vidare anges i direktiven att förslagen ska uppfylla grundläggande krav på rättssäkerhet.

En annan utgångspunkt är förarbetena till FL, där det anges att avvägningen i stället ska ske mellan det allmännas intresse av effektivitet, som talar för att besluten bör få genomslag så snart som möjligt, och den enskildes intresse av rättssäkerhet i förfarandet. Den enskildes intresse av rättssäkerhet kräver att möjligheten att överklaga ett beslut inte blir illusorisk genom att beslutet ges effekt innan denna möjlighet har kunnat användas.1

1 Se prop. 2016/17:180, s. 210.

6.1.1. Effektivitet i byggprocessen

Bedömning: Det finns ett allmänt intresse av att byggprocessen

är effektiv, särskilt i fråga om byggande av bostäder och samhällsnyttig infrastruktur. Därutöver har enskilda ett intresse av effektivitet när det gäller alla lovpliktiga åtgärder.

Som redan nämnts får ett beslut enligt huvudregeln i FL verkställas först när det har fått laga kraft (35 §). För att det ska anses motiverat i ett lagstiftningsärende med avsteg från denna huvudregel, bör det vara avgörande vilken inverkan som avsteget, dvs. ett annat sätt att reglera verkställbarhet av beslut, skulle få i form av ökad effektivitet. Därför ska vi börja med att redogöra för den parameter som i våra direktiv och förarbetena till FL beskrivs som effektivitet i byggprocessen eller det allmännas intresse av effektivitet.

När det gäller begreppet byggprocess finns det ingen vedertagen definition. När vi i fortsättningen använder begreppet effektivitet i bygg-

processen, avses framför allt en reglering som bidrar till att så många

åtgärder som möjligt kan påbörjas så fort som möjligt. Men begreppet omfattar även att redan vidtagna åtgärder inte ska behöva återställas. Vidare bör den omständigheten att byggherren ska kunna bedöma när en lovgiven åtgärd kommer att få påbörjas, också inkluderas i begreppet effektivitet i byggprocessen.

Det finns ett allmänt intresse av att byggandet sker effektivt

Enligt förarbetena till FL är det alltså det allmännas intresse av effektivitet, som ska bedömas. Vi menar att det finns ett allmänt intresse av att byggande kan ske effektivt, särskilt vad avser bostäder och samhällsnyttig infrastruktur. I det senare, som inte är någon vedertagen term, ryms bl.a. samhällets fysiska infrastruktur bestående av vägar, järnvägar, el- och telenät och andra stora gemensamma investeringar som bidrar till att upprätthålla viktiga samhällsfunktioner och levnadsstandard.2 Vidare kan anläggningar som inrymmer sjukvård och service inbegripas i uttrycket samhällsnyttig infrastruktur

2 Det kan noteras att flera av dessa verksamheter och åtgärder även kan förutsätta prövning enligt annan lagstiftning, men där viss planering och prövning enligt PBL ofta är en förutsättning för att infrastrukturen ska kunna genomföras.

och även vissa privata anläggningar, exempelvis värmeverk och vissa industrier.

Enligt regeringsformen ska det allmänna särskilt trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa (1 kap. 2 §). Såväl bostäder som olika slag av samhällsnyttig infrastruktur är alltså en central del i den offentliga verksamheten. Av detta följer även av att det finns ett allmänt intresse av att sådan samhällsnyttig infrastruktur kommer till stånd på ett effektivt sätt.

I fråga om bostäder bör även pekas på den situation med underskott som i dag råder i de flesta kommuner. Enligt Boverkets prognoser behövs 67 000 nya bostäder per år fram till 2025 och takten i bostadsbyggandet behöver vara högre de närmaste åren eftersom befolkningen har ökat snabbare än väntat. Bostadsbristen gör det svårt för människor att hitta en lämplig bostad och försvårar etableringen på bostadsmarknaden framför allt för unga, nyanlända och hushåll med låga inkomster. Den minskar också rörligheten på bostadsmarknaden, försvårar matchningen på arbetsmarknaden och leder ytterst till lägre sysselsättning och tillväxt.3

Det allmänna intresset är emellertid inte begränsat till byggandet av bostäder eller samhällsnyttig infrastruktur. Många privata verksamheter bidrar till att en stor del av befolkningen kan försörja sig och är därmed värdeskapande för samhället i stort. En stor andel av det byggande som sker bör enligt vår uppfattning därmed vara av allmänt intresse.

Sammanfattningsvis anser vi att det finns ett betydande allmänt intresse av att byggandet sker effektivt, särskilt i fråga om byggande av bostäder och samhällsnyttig infrastruktur. Detta får anses vara ett allmänt intresse av sådan styrka att det kan motivera ett avsteg från de generella reglerna i FL.

3 Se Boverket, ”Bostadsbyggandet minskar betydligt – men från en hög nivå”, 19 juni 2018, Tillgänglig: www.boverket.se/sv/om-boverket/publicerat-av-boverket/nyheter/prognoserbyggandet-minskar--men-fler-bostader-behovs/ (hämtad 2018-11-20) och prop. 2016/17:1, Utgiftsområde 18, s. 39.

Enskildas intresse av effektivitet

Utöver det allmännas intresse av exempelvis fler bostäder och mer samhällsnyttig infrastruktur har givetvis även enskilda ett intresse av att lovgivna åtgärder kan påbörjas så snart som möjligt, inte minst då en fördröjning kan medföra betydande ekonomiska konsekvenser, framför allt vid större projekt. Men även vid lovpliktiga åtgärder av enklare karaktär ligger det i enskildas intresse att åtgärden kan påbörjas omedelbart. Det kan exempelvis handla om inglasning av en altan, en mindre tillbyggnad eller fasadändring eller uppförandet av ett plank. Att det enskilda intresset av en byggåtgärd ska vägas in vid bedömningen av verkställbarhet i det konkreta fallet framgår av praxis.4Vi menar att det även bör gälla som utgångspunkt i detta lagstiftningsärende.

Byggnadsnämndens handläggningstider

En faktor som bör beaktas, som är en del av frågan om effektivitet i byggprocessen, är byggnadsnämndens handläggningstider. Enligt regeringens ambitioner får den begränsade resurs som handläggare på kommuner och länsstyrelser utgör, inte bli en flaskhals.5 Vi menar att ett förslag som medför ökade handläggningstider, skulle gå emot regeringens ambitioner inom detta område.

6.1.2. Rättssäkerhet i överklagandeprocessen

Bedömning: Det allmännas intresse av effektivitet i byggproces-

sen bör främst vägas mot enskildas intresse av rättssäkerhet i överklagandeprocessen. Möjligheten att åstadkomma ett ändamålsenligt skydd för natur- och kulturvärden har begränsad betydelse för hur regleringen bör utformas när det gäller verkställbarhet av beslut om lov.

I ett lagstiftningsärende som rör verkställbarhet bör den eventuella fördel som en viss reglering skulle innebära i form av ökad effektivitet vägas mot hur motstående intressen skulle påverkas. Enligt

4 Jfr bl.a. Petréns skiljaktiga mening i RÅ 1981 2:33. 5 Se prop. 2016/17:1, Utgiftsområde 18, s. 40.

våra direktiv och förarbetena till FL ska denna avvägning ske mot ett ändamålsenligt skydd för bl.a. natur- och kulturvärden respektive enskildas intresse av rättssäkerhet i överklagandeprocessen.

Vilket intresse som behovet av effektivitet ska vägas mot uttrycks alltså på något olika sätt i våra direktiv jämfört med i förarbetena till FL. Vi bedömer att avvägningen främst bör ske mot den enskildes intresse av rättssäkerhet i överklagandeprocessen. Anledningen är att sättet att reglera verkställbarhet av lovbeslut enbart har begränsad betydelse för skyddet av natur- och kulturvärden, varför det inte är ändamålsenligt att åstadkomma ett gott skydd för dessa värden huvudsakligen genom en sådan reglering.

Vi har i avsnitt 5.2 och 5.3 gått igenom skyddet för natur- och kulturvärden vid prövningen av lov. Som vi redogjort för där beror detta skydd i hög grad på den avvägning som den enskilda kommunen gör mellan förekommande allmänna och enskilda intressena enligt 2 kap. PBL. Utfallet vid avvägningen kan bli att natur- och kulturvärden får stå tillbaka för något annat intresse. Denna avvägning är förutsatt i PBL. En lovgiven åtgärd vars genomförande medför en oåterkallelig skada på sådana värden, behöver alltså inte innebära att beslutet om lov är rättsstridigt. Det kan tvärtom vara en nödvändig och tillåten konsekvens för att den lovgivna åtgärden ska kunna genomföras. Annorlunda uttryckt så kan genomförandet av en beviljad byggåtgärd i ett enskilt fall medföra oåterkalleliga skador på natur- och kulturvärden, oavsett om beslutet om lov får verkställas omedelbart eller inte.

Därutöver så utgör enskildas rätt att överklaga beslut om lov ett svagt skydd för i huvudsak allmänna intressen, som exempelvis natur- och kulturvärden (se avsnitt 5.4). Syftet med klagorätten i PBL är främst att enskilda ska kunna bevaka sina egna intressen. Därför får enskilda som grund för ett överklagande som huvudregel bara åberopa allmänna intressen om de är personligen berörda. Enskilda har vidare begränsade möjligheter att få allmänna intressen prövade i ett planärende och, som vi bedömer, oftast ett begränsat intresse av att få sådana intressen prövade i ett lovärende.

Mot denna bakgrund menar vi att skyddet för natur- och kulturvärden inte beror på hur verkställbarhet av lovbeslut regleras. Detta innebär att lagstiftaren inte kan uppnå ett ändamålsenligt skydd för natur- och kulturvärden genom en viss reglering av verkställbarhet. Om lagstiftaren vill stärka skyddet för natur- och kulturvärden i

PBL-systemet är det snarare i reglerna om dels vilka åtgärder som kräver lov, dels prövningsgrunderna, dvs. hur prövningen i sak ska gå till, som ändringar bör göras.

Möjligheten att åstadkomma ett ändamålsenligt skydd för natur- och kulturvärden har sammantaget en begränsad betydelse för hur regleringe