SOU 2022:57
Ett stärkt skydd för civilbefolkningen vid höjd beredskap
Till statsrådet Carl-Oskar Bohlin
Regeringen beslutade den 6 maj 2021 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera och lämna förslag till hur ett modernt och väl anpassat fysiskt skydd för civilbefolkningen mot direkta konsekvenser av krigshandlingar på svenskt territorium bör vara utformat.
Till särskild utredare förordnades samma dag f.d. rådsdirektören Britt Bohlin.
Som sakkunniga i utredningen förordnades fr.o.m. den 2 augusti 2021 kansliråden Emil Antonsson (Finansdepartementet) och Kristina Bram (Justitiedepartementet), departementssekreteraren (numera kanslirådet) Anna-Karin Lindberg (Justitiedepartementet), departementssekreteraren Anna Ferlin (Försvarsdepartementet) samt rättssakkunniga Mathilda Klang (Justitiedepartementet).
Mathilda Klang entledigades från sitt uppdrag den 23 januari 2022 och ersattes av rättssakkunniga Maja Måhl (Justitiedepartementet), som förordnades som sakkunnig den 9 februari 2022.
Kristina Bram entledigades från sitt uppdrag den 31 augusti 2022. Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 2 augusti 2021 riskingenjören Johan Ahlström (Västerås stad), enhetschefen Rikard Aspholm (Luleå kommun), tillväxt- och utvecklingschefen Helena Berlin (Tomelilla kommun), enhetschefen Catarina Danestig Sjögren (Strålsäkerhetsmyndigheten), beredskapsstrategen Staffan Forsell (Stockholms stad), enhetschefen Anders Johannesson (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap), beredskapsdirektören Fredric Jonsson (Länsstyrelsen i Jönköpings län), byggnadsingenjören Martin Lindholm (Boverket), stabsofficeren Lena Orrsten Martin (Försvarsmakten), experten Markus Planmo (Sveriges Kommuner och Regioner) samt handläggaren Julia Simryd (Polismyndigheten). Fr.o.m. den 4 februari 2022 förordnades även ämnesrådet Henrik Källsbo (Finansdepartementet) som expert.
Som sekreterare anställdes hovrättsassessorn Helena Jacobsson fr.o.m. den 7 juni 2021, hovrättsassessorn Fredrik Blommé fr.o.m. den 30 juni 2021 och departementsrådet Ari Soppela fr.o.m. den 1 september 2021.
Utredningen har antagit namnet Utredningen om civilbefolkningens skydd vid höjd beredskap. Utredningen överlämnar härmed betänkandet Ett stärkt skydd för civilbefolkningen vid höjd beredskap, SOU 2022:57. Till betänkandet bifogas ett särskilt yttrande av experterna Johan Ahlström, Rikard Aspholm, Helena Berlin, Staffan Forsell och Markus Planmo. Uppdraget är härmed slutfört.
Stockholm i november 2022
Britt Bohlin
/Helena Jacobsson
Fredrik Blommé Ari Soppela
Till statsrådet Carl-Oskar Bohlin
Regeringen beslutade den 6 maj 2021 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera och lämna förslag till hur ett modernt och väl anpassat fysiskt skydd för civilbefolkningen mot direkta konsekvenser av krigshandlingar på svenskt territorium bör vara utformat.
Till särskild utredare förordnades samma dag f.d. rådsdirektören Britt Bohlin.
Som sakkunniga i utredningen förordnades fr.o.m. den 2 augusti 2021 kansliråden Emil Antonsson (Finansdepartementet) och Kristina Bram (Justitiedepartementet), departementssekreteraren (numera kanslirådet) Anna-Karin Lindberg (Justitiedepartementet), departementssekreteraren Anna Ferlin (Försvarsdepartementet) samt rättssakkunniga Mathilda Klang (Justitiedepartementet).
Mathilda Klang entledigades från sitt uppdrag den 23 januari 2022 och ersattes av rättssakkunniga Maja Måhl (Justitiedepartementet), som förordnades som sakkunnig den 9 februari 2022.
Kristina Bram entledigades från sitt uppdrag den 31 augusti 2022. Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 2 augusti 2021 riskingenjören Johan Ahlström (Västerås stad), enhetschefen Rikard Aspholm (Luleå kommun), tillväxt- och utvecklingschefen Helena Berlin (Tomelilla kommun), enhetschefen Catarina Danestig Sjögren (Strålsäkerhetsmyndigheten), beredskapsstrategen Staffan Forsell (Stockholms stad), enhetschefen Anders Johannesson (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap), beredskapsdirektören Fredric Jonsson (Länsstyrelsen i Jönköpings län), byggnadsingenjören Martin Lindholm (Boverket), stabsofficeren Lena Orrsten Martin (Försvarsmakten), experten Markus Planmo (Sveriges Kommuner och Regioner) samt handläggaren Julia Simryd (Polismyndigheten). Fr.o.m. den 4 februari 2022 förordnades även ämnesrådet Henrik Källsbo (Finansdepartementet) som expert.
Som sekreterare anställdes hovrättsassessorn Helena Jacobsson fr.o.m. den 7 juni 2021, hovrättsassessorn Fredrik Blommé fr.o.m. den 30 juni 2021 och departementsrådet Ari Soppela fr.o.m. den 1 september 2021.
Utredningen har antagit namnet Utredningen om civilbefolkningens skydd vid höjd beredskap. Utredningen överlämnar härmed betänkandet Ett stärkt skydd för civilbefolkningen vid höjd beredskap, SOU 2022:57. Till betänkandet bifogas ett särskilt yttrande av experterna Johan Ahlström, Rikard Aspholm, Helena Berlin, Staffan Forsell och Markus Planmo. Uppdraget är härmed slutfört.
Stockholm i november 2022
Britt Bohlin
/Helena Jacobsson
Fredrik Blommé Ari Soppela
Sammanfattning
Utredningens uppdrag
Utredningens uppdrag har sin bakgrund i ett försämrat säkerhetspolitiskt läge i Sveriges närområde, vilket föranlett en återuppbyggnad av det civila försvaret. Utredningens uppdrag har bestått i att lämna förslag till hur ett modernt och väl anpassat fysiskt skydd för civilbefolkningen mot direkta konsekvenser av krigshandlingar på svenskt territorium bör vara utformat. Uppdraget har omfattat tre sakområden som enligt utredningens direktiv är starkt förbundna med varandra; skyddsrum, utrymning och inkvartering samt behovet av en stödorganisation, som under ledning av en myndighet eller annat offentligt organ kan genomföra insatser exempelvis inför eller i samband med användning av skyddsrum och vid utrymning och inkvartering.
Utredningens förslag och bedömningar
Under utredningens gång har det säkerhetspolitiska läget hastigt blivit mycket allvarligt på grund av det anfallskrig som Ryssland inledde mot Ukraina den 24 februari 2022. Rysslands agerande har bedömts utgöra ett flagrant brott mot folkrätten och den europeiska säkerhetsordningen. Stora säkerhetspolitiska förändringar har därför behövt genomföras under en mycket kort tidsperiod. Den 18 maj 2022 lämnade Sverige in en ansökan om medlemskap i Nato.
Utredningen bedömer att de fysiska konsekvenserna för civilbefolkningen i händelse av ett väpnat angrepp mot Sverige generellt sett kan bli desamma eller likartade som de som befarades under kalla kriget och den hotbild som då gällde. Utredningens bedömning påverkas också i hög grad av det som hittills har kännetecknat det pågående kriget i Ukraina. Ryska militära angrepp har i stor omfattning
riktats direkt mot den ukrainska civilbefolkningen. Det har varit fråga om omfattande rysk artilleri- och robotbeskjutning av flera städer, bl.a. har staden Mariupol nästan helt och hållet lagts i ruiner. Miljontals ukrainare har därför tvingats att fly från sina hemstäder till mer säkra områden i Ukraina eller till utlandet. De många civila ukrainare som inte har kunnat eller velat fly har varit kvar i städer som varit utsatta för omfattande rysk beskjutning. Den humanitära situationen för civilbefolkningen i flera ukrainska städer har i krigsrapporteringen beskrivits som katastrofal.
Mot denna bakgrund är det enligt utredningens bedömning realistiskt att utgå från att det kan finnas en påtaglig risk för att civilbefolkningen i Sverige kan komma att drabbas hårdare av ett väpnat angrepp än enligt tidigare gjorda bedömningar. Det är därför av stor betydelse att det finns ett väl sammanhållet system till skydd för civilbefolkningen. Det fysiska skyddet för civilbefolkningen ska bestå av flera grundläggande delar i form av tillgång till skyddsrum och andra skyddade utrymmen, möjligheter till utrymning och inkvartering, inrättandet av en statlig beredskapsorganisation för förstärkning av kommunernas räddningstjänstorganisationer, såvitt avser genomförandet av räddningstjänst eller särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, samt utvecklingen av annat nödvändigt bistånd i skyddet för civilbefolkningen. Det finns också andra väsentliga delar i ett samlat system till skydd för civilbefolkningen, såsom varning och information till allmänheten. Det är realistiskt att utgå från att det i varierande omfattning kommer att finnas behov av samtliga dessa delar vid ett väpnat angrepp. Det är därför av stor vikt att förstärka och utveckla alla dessa delar i systemet.
Ett moderniserat skyddsrumsbestånd
Utredningens kartläggning har visat att det finns en god tillgång till skyddsrum i Sverige eftersom det längre tillbaka i tiden har gjorts stora satsningar på att bygga skyddsrum. Många av dessa skyddsrum finns fortfarande kvar och kan ge ett relevant skydd mot verkningarna av sådana stridsmedel som kan antas komma till användning i krig. Arbetet med skyddsrum har bedrivits i förhållandevis låg omfattning de senaste decennierna. Många skyddsrum är i behov av
underhåll och förbättringar. Det behöver göras en grundlig genomgång av systemet och av befintliga skyddsrum för att upptäcka fel och brister, åtgärda dessa, samt bedöma behovet av ytterligare skydd. Det finns också ett behov av att återuppta en viss kontinuerlig nybyggnation av skyddsrum. Under den tid som det inte har byggts nya skyddsrum, förutom s.k. ersättningsskyddsrum, kan utbyggnaden av tätorter och demografiska förändringar ha lett till att det på vissa platser inte finns nödvändig tillgång till skyddsrum där människor bor och vistas. Vidare kan en del skyddsrum framöver behöva avvecklas exempelvis därför att de inte längre kan erbjuda ett tillräckligt skydd eller ligger på fel platser.
Skyddsrumsarbetet bör prioriteras i strategiskt viktiga områden och i områden där det finns bebyggelse i närheten av anläggningar för samhällsviktig verksamhet som bedöms utgöra sannolika mål för väpnade angrepp. Här bör det finnas skyddsrum som med marginal rymmer dem som inte har tillgång till något annat skydd eller kan utrymmas i tid, samt de som kommer att behöva stanna kvar för att upprätthålla samhällsviktiga funktioner. Befintliga skyddsrum ska dock så långt som möjligt upprätthållas med fungerande skyddsförmåga och vid behov upprustas även på andra platser.
Enligt utredningens bedömning har skyddsrummen en begränsad praktisk betydelse vid fredstida kriser. I sådana situationer är andra skyddsmekanismer mer relevanta än skyddsrumsanvändning. För att åstadkomma och upprätthålla ett ändamålsenligt, effektivt och modernt fysiskt skydd för civilbefolkningen mot konsekvenser av ett väpnat angrepp föreslår utredningen en rad åtgärder i fråga om skyddsrum och andra skyddade utrymmen som översiktligt återges nedan.
En ny lag om skyddsrum och skyddade utrymmen
Utredningen lämnar förslag till en ny lag om skyddsrum och skyddade utrymmen. Lagen bygger i många delar på den tidigare regleringen om skyddsrum men har kompletterats med en del nya bestämmelser som reglerar ansvaret för olika frågor, bestämmelser om skyddade utrymmen samt vissa nya tillämpningsbestämmelser. Utredningen föreslår vidare en ny förordning om skyddsrum och skyddade utrymmen som ska komplettera den nya lagen. Vidare föreslår utredningen i anslutning till detta vissa ändringar i plan- och bygg-
lagen (2010:900) samt i förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps centrala roll på skyddsrumsområdet ska tydliggöras och förstärkas
Utredningen har kommit fram till att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) bör ha kvar en stor del av sitt nuvarande ansvar för skyddsrumssystemet. Det finns dock behov av att renodla myndighetens ansvar och dela upp arbetet på fler aktörer. På så vis kan MSB:s centrala roll på området tydliggöras och förstärkas. MSB ska fortsatt ha en nationell planeringsfunktion och inom ramen för det ansvaret besluta bl.a. om var och i vilken omfattning skyddsrum ska finnas. Detta kommer att förutsätta närmare analyser av tillgången på olika skyddsalternativ och behovet av skydd i olika områden för att upprätthålla och säkerställa ett nödvändigt antal skyddsplatser. Vidare ska MSB även fortsatt ha ett centralt helhetsansvar i syfte att skapa enhetliga kvalitets- och kompetenskrav i hela landet. Det förutsätts att MSB inom ramen för sitt ansvar samverkar med andra expertmyndigheter och relevanta aktörer på området. MSB ska få en utökad föreskriftsrätt för att komplettera och precisera regelverket om skyddsrum och skyddade utrymmen. MSB ska också fortsätta att utbilda och certifiera skyddsrumssakkunniga, samt få meddela föreskrifter om certifieringen och kvalifikationskraven för dessa. MSB ska även fortsättningsvis ansvara för registerföring samt i stor utsträckning för vägledning och information till allmänheten.
Länsstyrelsen ska ansvara för kontroller av skyddsrum
Utredningen föreslår att ansvaret för kontrollverksamheten ska tilldelas länsstyrelserna, vilket innebär att länsstyrelsen ska kontrollera att inrättade skyddsrum har avsedd skyddsförmåga och förelägga ägaren till en byggnad eller annan anläggning att åtgärda eventuella brister. Länsstyrelsen ska vidare få utfärda förelägganden om förbättringar i enlighet med MSB:s föreskrifter och riktlinjer. Länsstyrelsen ska också besluta om ersättning till den som är skyldig att utföra underhålls- eller förbättringsåtgärder i enlighet med de föreskrifter om rätten till ersättning som MSB meddelar. För att effek-
tivisera och underlätta kontrollverksamheten föreslår utredningen bl.a. att länsstyrelsen ska kunna förelägga fastighetsägaren att utföra en förenklad egenkontroll.
MSB ska få meddela närmare föreskrifter om kontrollen av skyddsrum. MSB ska vidare tillhandahålla en vägledning för skyddsrumskontroll samt ta fram ett standardiserat underlag för förenklad kontroll av skyddsrum.
Utredningens bedömning är att hela det befintliga skyddsrumsbeståndet bör genomgå kontroll inom den närmaste femårsperioden och att återkommande kontroll därefter bör genomföras med femårsintervall.
Nyproduktion av skyddsrum ska återupptas
Utredningen har konstaterat att det finns ett behov av att en viss kontinuerlig nyproduktion av skyddsrum återupptas. Tillgången till skyddsrum som en del av skyddet för civilbefolkningen är ytterst ett statligt ansvar. Staten bör därför, liksom tidigare, stå för merkostnaderna för att bygga nya skyddsrum. Utredningen gör bedömningen att MSB inom ramen för skyddsrumsplaneringen ska bedöma och besluta om behovet av nya skyddsrum. MSB ska även fortsatt besluta i enskilda fall om att skyddsrum ska byggas, både i samband med andra byggåtgärder som kräver bygglov och utan sådant samband, i befintliga byggnader och anläggningar. Enligt utredningens bedömning är tillgången till skyddsrum god. Skyddet ska dessutom kompletteras med ett system med andra skyddade utrymmen. Utredningens bedömning är därför att det bör byggas 2 500–5 000 nya skyddsrumsplatser per år (mellan 25–50 nya skyddsrum). De nya skyddsrummen bör företrädesvis byggas i flerbostadshus och andra större byggnader i vilka många människor ska arbeta eller vistas, såsom byggnader för offentlig verksamhet, eller byggnader med en större bostadsyta eller bruttoarea. Utredningen föreslår att MSB ska få meddela föreskrifter om den s.k. underrättelseskyldigheten och genom det kunna avgränsa vilka byggnader och anläggningar som kan komma att omfattas av nybyggnation av skyddsrum. I dessa fall ska ett bevis om besked i fråga om skyddsrum inhämtas och, förutom att vara en förutsättning för startbesked, även vara en del av ansökan om bygglov enligt plan- och bygglagen. MSB ska även fort-
sättningsvis ansvara för beslut om ersättning till den som ska bygga och utrusta ett skyddsrum samt få meddela närmare föreskrifter om rätten till ersättning och ersättningens storlek.
Ett nytt system med skyddade utrymmen
För att snabbt kunna utöka tillgången till skydd i hela landet föreslår utredningen att det ska införas en reglering som ger MSB möjlighet att utforma och dimensionera ett system med skyddade utrymmen. Skyddade utrymmen ska kunna utgöra ett komplement till skyddsrum och en del av det samlade systemet för att skydda civilbefolkningen. Det finns många potentiellt användbara utrymmen såsom källare och tunnlar över hela landet. Sådana utrymmen skulle, eventuellt med enklare förberedelser eller anpassningar, kunna utgöra ett skäligt skydd mot sådana stridsmedel som kan antas komma till användning i krig. Även om skyddsnivån skulle vara något lägre i dessa utrymmen än i skyddsrum bedömer utredningen att det kan vara värdefullt att kartlägga och inrätta sådana utrymmen. Enligt utredningen är det en fördel om systemet med skyddade utrymmen i huvudsak utformas genom myndighetsföreskrifter. Utredningen föreslår därför att regeringen eller MSB ska få meddela ytterligare föreskrifter och i särskilda fall besluta om skyddade utrymmen och vilka krav som ska ställas på dessa utrymmen, om utrymmenas placering, utformning och utrustning samt inom vilken tid sådana utrymmen ska kunna iordningställas. Avsikten är att skyddade utrymmen ska kunna ha olika skyddsnivåer beroende på behov och förutsättningar i varje område. Enligt utredningens bedömning bör dock skyddade utrymmen alltid ge skydd mot splitter, stötvåg och värme.
Utredningen föreslår att kommunerna som utgångspunkt ska besluta om inrättande av skyddade utrymmen. Kommunerna ska på begäran av regeringen eller MSB också lämna upplysningar om vilka utrymmen inom kommunen som kan vara av betydelse som skyddade utrymmen samt om andra förhållanden av betydelse för MSB:s beslut och planering i frågor om sådana utrymmen. Enligt utredningens bedömning bör i första hand kommunala anläggningar och lokaler såsom källare i skolor, parkeringsgarage eller andra liknande anläggningar och lokaler där skyddsrum inte finns komma i fråga som skyddade utrymmen. Om det finns skäl att fatta ett beslut om
inrättande av skyddade utrymmen i anläggningar som ägs av staten eller regionen ska dock beslutet fattas av MSB. Den statliga myndighet eller region som berörs samt länsstyrelsen ska dessförinnan få tillfälle att yttra sig. Ägaren till en byggnad eller annan anläggning ska vara skyldig att bygga och utrusta ett skyddat utrymme där sådant utrymme ska finnas enligt föreläggande av regeringen, MSB eller kommunen. Den som ska inrätta ett skyddat utrymme ska ha rätt till skälig ersättning av staten för merkostnaden. Utredningen föreslår att MSB ska få meddela föreskrifter om sådan ersättning och fatta beslut om ersättning i enlighet med dessa.
Kommunerna ska få ett informationsansvar i fråga om iordningställande och användning av skyddsrum
Det kan antas att kunskaperna om iordningställande och användning av skyddsrum i dag är låg både bland fastighetsägare och befolkningen. Utredningen föreslår därför att kommunerna uttryckligen ska ansvara för att förmedla övergripande information och grundläggande kunskap till invånare samt fastighetsägare och andra inom kommunen om iordningställande och användning av skyddsrum och skyddade utrymmen. Avsikten är att kommunernas ansvar ska bidra till att skapa bättre förutsättningar för att på lokal nivå stärka skyddsrumskompetensen.
Ansvaret för iordningställande av skyddsrum och skyddade utrymmen tydliggörs
Utredningen föreslår att ägaren eller nyttjanderättshavaren, förutom att bereda plats i skyddsrummet, även ska ansvara för att skyddsrummet är iordningställt inom den tid som regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, föreskriver eller särskilt beslutar. Detsamma ska gälla i fråga om skyddade utrymmen. Om inte ett beslut om iordningställande har fattats dessförinnan, ska beredskapslarm innebära att skyddsrum och skyddade utrymmen ska iordningställas.
Bättre möjligheter att besluta om avveckling av skyddsrum
Det behöver fortfarande finnas en möjlighet att besluta om avveckling av ett skyddsrum. Enligt utredningens bedömning bör detta ske med restriktivitet. Om det inte finns synnerliga skäl mot det ska dock ett skyddsrum kunna avvecklas om ägaren till byggnaden eller anläggningen uppför ett nytt skyddsrum (s.k. ersättningsskyddsrum). Utredningen föreslår även att den som i samband med uppförandet av ett ersättningsskyddsrum utför förbättringsåtgärder ska ha rätt till skälig ersättning av staten för sina kostnader på motsvarande sätt som vid förbättringsåtgärder av ett befintligt skyddsrum.
Utredningen föreslår att regeringen eller MSB även framöver ska ansvara för beslut om avveckling. I fråga om skyddade utrymmen ska kommunen eller MSB få meddela beslut om avveckling. Regeringen eller MSB ska dessutom kunna besluta om tillfällig begränsning av skyddsrum. Ett beslut om avslag på ansökan om avveckling eller tillfällig begränsning ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Avgifter för besiktning eller annan kontroll som krävs i samband med avveckling av skyddsrum eller skyddat utrymme ska kunna tas ut. Regeringen eller MSB ska få meddela föreskrifter om avveckling och tillfällig begränsning.
Åtgärder i fråga om befolkningsskyddsrum och andra specialskyddsrum
Enligt utredningens kartläggning finns det totalt omkring 80 s.k. specialskyddsrum med plats för sammanlagt drygt 96 000 personer. Dessa skyddsrum kräver i regel särskild kompetens för att driftsättas eller särskilda instruktioner eftersom de har mer avancerad teknik installerad. En del av specialskyddsrummen är sådana som har benämnts befolkningsskyddsrum. Andra är större skyddsrum med liknande utformning och plats för flera hundra eller tusentals personer. Standarden på dessa skyddsrum varierar, men generellt är de i behov av stora reinvesteringar och moderniseringar. Utredningens bedömning är att dessa skyddsrum, särskilt på grund av var de i regel är belägna, har stor betydelse som fysiskt skydd vid ett väpnat angrepp och att de så långt som möjligt bör tas tillvara i detta syfte. Inom ramen för sitt ansvar behöver MSB dock närmare bedöma om det är nödvändigt att dessa skyddsrum bör bibehållas med befintliga funktioner, eller om det i något fall är tillräckligt att de tas tillvara som
andra skyddade utrymmen för att tillgodose behovet av skydd. Enligt utredningens bedömning är det rimligt att underhåll och modernisering av de specialskyddsrum vars skyddsrumsfunktioner behöver bibehållas får ske successivt under en längre tidsperiod. Enligt utredningens bedömning bör staten avsätta ett årligt belopp för detta ändamål.
Även beträffande de skyddsrum som kräver särskild kompetens för att kunna iordningställas och användas ska det som utgångspunkt vara fastighetsägaren eller nyttjanderättshavaren som har ansvaret för iordningställandet och driften. Utredningen föreslår dock att befattningar för iordningställande och drift av dessa skyddsrum ska omfattas av civilplikt och att kommunerna, som också i många fall är fastighetsägare till skyddsrummen, ska vara bemanningsansvariga för personalen. Inom ramen för sitt övergripande ansvarsområde bör också MSB bistå fastighetsägaren eller nyttjanderättshavaren med nödvändig kompetens för iordningställandet och driften. Detta kommer kräva särskilda informationsinsatser av MSB och i praktiken förutsätta en samverkan mellan fastighetsägaren, kommunen och MSB.
Utrymning och inkvartering
Utredningens bedömning är att ett ändamålsenligt och effektivt skydd mot konsekvenser av ett väpnat angrepp ska omfatta utrymning som en skyddsåtgärd vid sidan om tillgången till skyddsrum och skyddade utrymmen. För att det ska vara möjligt är det nödvändigt att det finns en planering hos berörda offentliga aktörer för genomförande av utrymning med efterföljande inkvartering vid höjd beredskap. Någon sådan planering finns i praktiken inte i dag.
Utredningens bedömning är att det bör finnas planering för utrymning och inkvartering för hela landet. Vikten av att planering för utrymning tas fram är av särskilt stor betydelse såvitt avser strategiskt viktiga områden och andra områden som bedöms utgöra sannolika mål vid ett väpnat angrepp.
MSB har i dag möjlighet att, efter samråd med Försvarsmakten och Polismyndigheten, meddela föreskrifter för hur utrymning ska planläggas och att, i samråd med Försvarsmakten, meddela beslut rörande vilka områden som ska planläggas för utrymning. Utred-
ningen föreslår att MSB:s befogenhet att meddela föreskrifter och beslut ska utvidgas till att gälla även beträffande inkvartering. Vidare föreslås att myndigheten ska ge länsstyrelserna tillfälle att yttra sig innan den meddelar beslut om vilka områden som ska planläggas för utrymning respektive inkvartering. Utredningen gör bedömningen att föreskrifter och beslut rörande planläggning för utrymning och inkvartering vid höjd beredskap bör tas fram så snart som möjligt.
När MSB har meddelat ett beslut om att ett område inom ett visst län ska planläggas för utrymning eller inkvartering, ska länsstyrelsen enligt utredningens förslag ta fram en inriktning för planering i fråga om utrymning eller inkvartering vid höjd beredskap gällande länet. Med länsstyrelsens inriktning som grund ska därefter kommunen planera för utrymning eller inkvartering gällande kommunen. Såväl regioner som berörda statliga myndigheter ska delta i planeringsarbetet. Den planering som tas fram ska ses över regelbundet, dock minst vart femte år, och ändras när det behövs på grund av väsentligt förändrade förhållanden. Kommunen ska informera dess invånare om det allmänna innehållet i planeringen.
Kommuner och regioner ska få ersättning för kostnader för förberedande uppgifter som de utför enligt lagen (2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap. Ersättningen ska bestämmas och betalas ut av MSB inom ramen för vad regeringen årligen beslutar. Länsstyrelsen ska följa upp kommunernas tillämpning av lagen och kunna föreslå att del av ersättningen ska reduceras eller falla bort för en kommun som inte fullgjort sina uppgifter. MSB ska få besluta att så ska ske.
Regeringen eller länsstyrelsen får i dag besluta om utrymning enligt lagen om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap. I den delen föreslås ingen ändring. Det föreslås dock att kommunerna ska åläggas ansvaret för verkställigheten av ett sådant beslut. Polismyndigheten ska i nödvändig utsträckning delta i verkställigheten. Det ska även i lagen om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap införas ett förtydligande om att kommunen ansvarar för inkvartering av dem som har utrymts från andra kommuner.
Utredningens uppdrag såvitt avser utrymning och inkvartering har även omfattat utrymning i fredstid. Utredningens bedömning är visserligen att det behövs planering även för utrymning och efterföljande uppehälle i fredstid. Den planering som tas fram beträffande
utrymning och inkvartering vid höjd beredskap kan emellertid komma till nytta även för sådana åtgärder. Det saknas därför i nuläget behov av att föra in något uttryckligt krav på planering för utrymning och efterföljande uppehälle i fredstid. Det föreslås emellertid att det i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) ska förtydligas att kommunen bär ansvaret för att ordna med uppehälle för dem som till följd av avspärrning eller utrymning enligt samma lag vistas i kommunen och är i behov av hjälp med sitt uppehälle.
En statlig beredskapsorganisation för räddningstjänst
De kommunala organisationerna för räddningstjänst har avgörande betydelse för civilbefolkningens skydd i händelse av höjd beredskap och ytterst krig. I händelse av ett väpnat angrepp mot Sverige har dessa organisationer ett mycket omfattande behov av extraordinära personella förstärkningar.
Utredningen föreslår att det ska inrättas en statlig beredskapsorganisation för räddningstjänst, som ska utgöra ett första väsentligt
moment för att kunna förstärka den samlade förmågan till genom-
förandet av kommunal räddningstjänst och särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt LSO. Förslaget syftar till att i det rådande mycket allvarliga säkerhetspolitiska läget snabbt kunna bygga upp en väl kvalificerad och effektiv statlig förstärkningsresurs.
Utredningen föreslår att den statliga beredskapsorganisationen ska bemannas med civilpliktiga. Totalförsvarspliktiga ska därför vara skyldiga att i enlighet med lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt genomgå mönstring eller annan utredning och fullgöra grundutbildning med civilplikt för att därefter ha civilpliktsbaserade befattningar inom beredskapsorganisationen. Utredningen bedömer att en återaktivering av civilplikten i detta avseende är både nödvändig och proportionell.
Enligt utredningens bedömning bör MSB undersöka möjligheterna att kunna bemanna beredskapsorganisationen med civilpliktiga utan grundutbildning med civilplikt eller med endast kortare sådan utbildning. Om MSB bedömer att det är ändamålsenligt bör i första hand sådana civilpliktiga ingå i beredskapsorganisationen.
Utredningen föreslår att beredskapsorganisationen efter en femårsperiod ska ha uppnått en personalvolym på cirka 3 000 personer.
Vidare föreslås att den civilpliktiga personalen inom beredskapsorganisationen ska benämnas som civilförsvarspersonal.
Civilförsvarspersonalen föreslås ha till uppgift att under höjd beredskap eller då regeringen i annat fall har beslutat om beredskapstjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt kunna förstärka kommunala organisationer, såvitt avser genomförandet av räddningstjänst eller särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt LSO.
Därutöver föreslår utredningen att MSB ska ansvara för beredskapsorganisationen och däri ingående civilförsvarspersonal (bemanningsansvarig myndighet). Vidare föreslås att totalförsvarspliktiga efter genomförd civilpliktsbaserad grundutbildning ska skrivas in för civilplikt och krigsplaceras inom MSB. Det föreslås också att MSB ska organisera civilförsvarspersonalen inom en beredskapsorganisation.
Enligt utredningens förslag ska kommunerna medverka i den planering som MSB genomför med avseende på civilförsvarspersonalen. Vidare föreslås att kommunerna ska vidta åtgärder för att på ett ändamålsenligt sätt kunna bistås av civilförsvarspersonalen.
MSB föreslås få ingå avtal med civilförsvarspersonalen som innebär att sådan personal på begäran av myndigheten ska kunna delta i kommunal räddningstjänst enligt LSO vid fredstida krissituationer eller större olyckor. Om MSB har gjort en sådan begäran ska kommunerna enligt utredningens förslag få ingå avtal med civilförsvarspersonal om sådan tjänstgöring.
Vidare föreslås att MSB under höjd beredskap eller då regeringen i annat fall har beslutat om beredskapstjänstgöring – efter att ha gett de civilområdesansvariga länsstyrelserna och Försvarsmakten möjlighet att yttra sig – ska få besluta om prioritering och fördelning av civilförsvarspersonalen till kommunernas organisationer för räddningstjänst. I brådskande fall ska MSB få fatta ett sådant beslut utan att dessförinnan ha gett nyss nämnda myndigheter möjlighet att yttra sig. MSB:s prioritering och fördelning ska väsentligen göras utifrån den rådande militära hotbilden eller de krigsförhållanden som råder vid varje given tidpunkt.
Civilförsvarspersonalen ska genom utbildning och erfarenhet ha den kompetens som behövs för att kunna genomföra sina uppgifter. Utredningen föreslår att MSB ska vara huvudansvarig för grund- och repetitionsutbildning av civilförsvarspersonalen. Kommunerna ska i de avseendena vara skyldiga att bistå MSB. Vidare föreslås att MSB ska ansvara för vidareutbildning och övning av den civilförsvars-
personal som har ingått avtal med myndigheten om tjänstgöring vid fredstida krissituationer och större olyckor.
Därutöver föreslås att MSB ska tillhandahålla arbetskläder, personlig skyddsutrustning, transportfordon, och annan grundläggande materiel till civilförsvarspersonalen. Utgångspunkten är att kommunerna ska kunna förse civilförsvarspersonalen med arbetsredskap och annat som behövs för civilförsvarspersonalens bistånd till kommunala organisationer för räddningstjänst.
Enligt utredningens förslag ska det i LSO införas grundläggande bestämmelser avseende statlig civilförsvarspersonal för kommunal räddningstjänst under höjd beredskap samt vid fredstida krissituationer och större olyckor.
Frivilliga försvarsorganisationer bör utgöra grunden för en utökad medverkan av frivilliga i skyddet av civilbefolkningen
Enligt utredningens bedömning bör en vidareutveckling av frivilligstödet på totalförsvarsområdet utgå från de rekryterings- och utbildningsresurser som finns hos de frivilliga försvarsorganisationerna.
MSB och Försvarsmakten ska enligt 5 § förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet, inom sina respektive ansvarområden, fördela och betala ut organisationsstöd till de frivilliga försvarsorganisationerna. Dessa myndigheter får enligt samma paragraf även i samverkan med andra berörda myndigheter komma överens med frivilliga försvarsorganisationer om uppdrag inom totalförsvaret.
Behovet av en bättre samordnad och tydligt inriktad civil försvarsverksamhet i fråga om skyddet av civilbefolkningen
Det förhållandet att många statliga myndigheter inom sina respektive ansvarsområden genom MSB kan behöva ge en eller flera frivilliga försvarsorganisationer uppdrag för att utveckla den civila försvarsverksamheten i fråga om skyddet av civilbefolkningen, kommer enligt utredningens bedömning att medföra ett stort behov av att på ett effektivt och ändamålsenligt sätt inom ramen för totalförsvarsplaneringen kunna samordna och inrikta ett sådant arbete.
Enligt utredningen bör MSB därför, tillsammans med relevanta statliga myndigheter och med medverkan av frivilliga försvarsorga-
nisationer, vidta åtgärder som kan bidra till en bättre samordnad och tydligt inriktad civil försvarsverksamhet i fråga om skyddet av civilbefolkningen. Det är av stor vikt att även kommuner och regioner ges möjlighet att delta i det arbetet.
Grundläggande uppgifter för frivilliga i skyddet av civilbefolkningen
Mot bakgrund av det tidigare långvariga avspända omvärldsläget har verksamheterna i de frivilliga försvarsorganisationerna under den tidsperioden i förhållandevis stor omfattning varit inriktade mot insatser som avsett fredstida krisberedskap. På grund av det numera påtagligt försämrade säkerhetspolitiska läget är det enligt utredningens bedömning av stor betydelse att den civila frivilliga försvarsverksamheten tydligt inriktas mot åtgärder som avser skydd av civilbefolkningen i händelse av ett väpnat angrepp.
Utredningen bedömer att det är av grundläggande betydelse att frivilligas medverkan i de offentliga aktörernas åtgärder för skyddet av civilbefolkningen under höjd beredskap och ytterst krig omfattar en förmåga att kunna lämna stöd och hjälp när skyddsrum behöver användas, vid genomförandet av större utrymningar med efterföljande inkvarteringar, vid första hjälpen åt och transport av skadade, samt vid åtgärder för att trygga befolkningens omedelbara försörjning av dricksvatten, livsmedel och andra förnödenheter. Det är därför av stor vikt att de frivilliga försvarsorganisationernas utbildningar av frivilliga omfattar dessa områden.
Utökad lokal organisering av frivilliga för insatser under höjd beredskap och fredstida förhållanden
Enligt utredningens bedömning bör de nuvarande lokala frivilliga
resursgrupperna kunna utgöra en ändamålsenlig grund för att inom
kommunerna kunna bygga upp betydligt större lokala frivilliga bered-
skapsgrupper. Inriktningen bör vara att dessa grupper till största del
ska kunna bestå av utbildade medlemmar från frivilliga försvarsorganisationer.
Det är av stor vikt att verksamheten i beredskapsgrupperna är tydligt inriktad mot att kunna stödja och hjälpa civilbefolkningen i
händelse av ett väpnat angrepp. Enligt utredningen bör utgångspunkten för det fortsatta utvecklingsarbetet på området vara att frivilliga ska kunna medverka inom den civila försvarsverksamheten på sina hemorter.
Utredningen bedömer att det finns ett behov av att antalet frivilliga inom de lokala beredskapsgrupperna kan uppgå till drygt 11 000 personer inom den närmaste femårsperioden – i dag finns det cirka 3 500 personer inom de frivilliga resursgrupperna.
Befattningar i fråga om utrymningsledare och personal för iordningställande och drift av befolkningsskyddsrum ska omfattas av civilplikt
Utredningen föreslår att befattningar i fråga om utrymningsledare och personal för iordningställande och drift av befolkningsskyddsrum och andra större specialskyddsrum ska omfattas av civilplikt.
Utredningen bedömer att en återaktivering av civilplikten i dessa avseenden är både nödvändig och proportionell.
Totalförsvarspliktiga ska därför vara skyldiga att i enlighet med lagen om totalförsvarsplikt genomgå mönstring eller annan utredning och fullgöra grundutbildning med civilplikt för att därefter kunna ha nyss angivna civilpliktsbaserade befattningar.
Utredningen bedömer att länsstyrelserna bör vara bemanningsansvariga myndigheter för de civilpliktiga utrymningsledarna, och ansvara för att grund- och repetitionsutbildning av denna personal kan genomföras.
Regeringen bör mot denna bakgrund enligt utredningens bedömning ge länsstyrelserna i uppdrag att, i samråd med Totalförsvarets plikt- och prövningsverk, analysera och lämna förslag till hur ett system med civilpliktiga utrymningsledare inom länsstyrelserna bör vara utformat, och vilka ekonomiska och andra konsekvenser ett sådant system kommer att medföra för länsstyrelsernas vidkommande. Uppdraget bör genomföras i nära samverkan med kommunerna.
Det är enligt utredningens bedömning rimligt att länsstyrelserna inom den närmaste femårsperioden ges förutsättningar att kunna grundutbilda totalt 400–500 totalförsvarspliktiga med civilplikt för civilpliktsbaserade befattningar som utrymningsledare.
Berörda kommuner bör vara bemanningsansvariga för den civilpliktiga personal som behövs för iordningställande och drift av
befolkningsskyddsrum och andra större specialskyddsrum, och vidta de åtgärder som är nödvändiga för att verkställa ett införande av civilplikt såvitt avser sådan personal.
Enligt utredningens bedömning finns det behov av att inom den närmaste femårsperioden kunna grundutbilda totalt cirka 450 totalförsvarspliktiga med civilplikt för civilpliktsbaserade befattningar som skyddsrumspersonal.
Utredningen bedömer att länsstyrelserna och berörda kommuner bör undersöka i vilken omfattning det kan vara möjligt att skriva in utrymningsledare respektive personal för iordningställande och drift av befolkningsskyddsrum och andra större specialskyddrum för civilplikt utan grundutbildning med civilplikt eller med endast kortare sådan utbildning. Om dessa aktörer bedömer att det är ändamålsenligt bör i första hand sådana totalförsvarspliktiga skrivas in för civilplikt.
Konsekvenser
De förslag som utredningen lämnar kommer att innebära omfattande kostnadsökningar för staten, både i fråga om direkta kostnadsökningar och författningsstyrda ekonomiska ersättningar till kommuner och regioner.
Utifrån underlag som utredningen har inhämtat inom ramen för utredningen skulle utredningens förslag avseende skyddsrum och skyddade utrymmen innebära en årlig kostnad för staten om cirka 745–778 miljoner kronor eller totalt cirka 3,8 miljarder kronor under en femårsperiod. Detta avser bedömda kostnadsökningar för MSB, länsstyrelsen och vissa kommuner samt uppskattade kostnader avseende iståndsättande av befolkningsskyddsrum och andra specialskyddsrum, underhåll och förbättringar av befintliga skyddsrum samt nybyggnation av skyddsrum.
Förslagen beträffande planering för utrymning och inkvartering kan inledningsvis förväntas medföra kostnadsökningar för MSB med 5,6 miljoner kronor per år och för länsstyrelserna med 42 miljoner kronor per år. För andra statliga myndigheter bedöms förslagen medföra begränsade kostnadsökningar som bedöms rymmas inom befintliga anslag för respektive myndighet. En kommun som ska ta fram planering för såväl utrymning som inkvartering bedöms behöva utökade resurser med 1–4 årsarbetskrafter per år i snitt under en tio-
årsperiod, motsvarande en årlig kostnad per kommun på 1,4–5,6 miljoner kronor. Vilka utökade personella resurser som behövs, och således vilka kostnader som det kan föranleda, kommer att vara beroende av hur många kommuner som till följd av beslut av MSB ska planera för utrymning eller inkvartering. För regionerna bedöms förslagen kunna föranleda kostnadsökningar med knappt 34 miljoner kronor per år.
Förslaget i fråga om en statlig beredskapsorganisation kommer att medföra stora kostnadsökningar för MSB. Utredningen bedömer utifrån MSB:s preliminära kostnadsberäkningar att dessa kostnader under en femårsperiod – under organisationens uppbyggnadsfas – kan komma att uppgå till 600–700 miljoner kronor per år. Som ett led inför genomförandet av förslaget bör MSB ges ett regeringsuppdrag av det slag som beskrivs i avsnitt 11.4.1. Som där anges bör uppdraget genomföras i nära samverkan med kommunerna, såvitt avser de utökade kostnader som kommunerna bedöms få till följd av förslaget. Dessa utökade kostnader har mot denna bakgrund inte kunnat bedömas av utredningen. Förslaget bedöms medföra kostnadsökningar av mindre omfattning för Totalförsvarets plikt- och prövningsverk.
Förslaget beträffande utökad lokal organisering av frivilliga under höjd beredskap och fredstida förhållanden medför att statens finansiering till frivilliga försvarsorganisationer bör utökas med totalt 225 miljoner kronor under en femårsperiod. Vilka utökade kostnader som kommunerna kommer att ha för en utökad lokalisering av frivilliga inom kommunerna är avhängigt i vilken takt och omfattning sådan organisering kan komma att ske.
Ett införande av ett system i enlighet med utredningens bedömning att länsstyrelserna bör ha ett bemanningsansvar för civilpliktiga utrymningsledare kommer att medföra kostnadsökningar för dessa myndigheter. Det är i nuläget inte möjligt att bedöma storleken på dessa kostnadsökningar, eftersom det bör vara en uppgift för länsstyrelserna att analysera och fastställa behovet av antalet civilpliktiga inom respektive län.
Utredningens bedömning att berörda kommuner bör vara bemanningsansvariga för civilpliktig personal för iordningställande och drift av befolkningsskyddsrum och andra större specialskyddsrum kommer att medföra utökade kostnader i mindre omfattning för de kommuner som berörs.
Vissa av utredningens förslag innebär en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Inskränkningen bedöms emellertid inte vara oproportionerlig på så sätt som avses i 14 kap. 3 § regeringsformen.
Utredningens förslag bedöms få en marginellt positiv effekt på det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och service samt näringslivet och företag.
Genomförandet av utredningens förslag bedöms inte rymmas inom de medel som redan har beslutats på området. De kostnader som uppkommer till följd av förslagen behöver därför behandlas och finansieras i kommande budgetpropositioner.
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Författningsändringarna bör kunna träda i kraft senast den 1 januari 2025. Förslaget till ny lag om skyddsrum och skyddade utrymmen kräver vissa särskilda övergångsbestämmelser. Några sådana bestämmelser kräver emellertid inte förslagen beträffande utrymning och inkvartering eller förslagen avseende en statlig beredskapsorganisation för räddningstjänst.
1. Författningsförslag
1.1. Förslag till lag om skyddsrum och skyddade utrymmen
1 kap. Inledande bestämmelser
1 § I denna lag finns det bestämmelser om hur skyddsrum ska byggas, utrustas och underhållas samt om skyddade utrymmen.
I lagen finns det också bestämmelser om ersättning.
2 § Skyddsrum är utrymmen för skydd av befolkningen i krig.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om behovet av skyddsrum och inom vilka områden inom landets kommuner som skyddsrummen ska vara belägna.
Kommunen ska på begäran av den myndighet som avses i andra stycket lämna upplysningar om planer för byggverksamhet i kommunen och om andra förhållanden av betydelse för myndighetens beslut i frågor om skyddsrum.
3 § Skyddade utrymmen är utrymmen som ger ett i förhållande till skyddsrum begränsat skydd av befolkningen i krig.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om behovet av skyddade utrymmen och inom vilka områden inom landets kommuner som sådana ska inrättas.
Kommunen ska på begäran av den myndighet som avses i andra stycket lämna upplysningar om vilka utrymmen inom kommunen som kan vara av betydelse som skyddade utrymmen samt om andra förhållanden av betydelse för myndighetens beslut i frågor om sådana utrymmen.
4 § Kommunen ska förmedla information om iordningställande och användning av skyddsrum och skyddade utrymmen till invånare samt ägare och nyttjanderättshavare till byggnader och andra anläggningar inom kommunen.
2 kap. Utformning och placering av skyddsrum och skyddade utrymmen
Skyddsrummens placering och utformning
1 § Skyddsrum ska vara utformade och utrustade för att stå emot verkningarna av sådana stridsmedel som kan antas komma till användning i krig.
Om det krävs skyndsamma åtgärder för skydd av befolkningen i krig får skyddsrummen utformas och utrustas så att de i största möjliga utsträckning står emot sådana verkningar som avses i första stycket.
2 § Skyddsrum ska vara placerade och utformade med hänsyn till möjligheten för dem som behöver skydd att efter varning hinna fram till dem i tid och att uppehålla sig där under den tid som behövs.
3 § Skyddsrum ska vara utformade så att de under fredstid kan användas för andra ändamål.
4 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter eller i särskilda fall besluta om skyddsrums placering, utformning och utrustning samt inom vilken tid de ska kunna iordningställas.
Skyddade utrymmens placering och utformning
5 § Skyddade utrymmen ska vara utformade och utrustade för att ge ett skäligt skydd mot verkningar av sådana stridsmedel som kan antas komma till användning i krig.
6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter eller i särskilda fall besluta om skyddade utrymmen och vilka krav som ska ställas på dessa, sådana utrymmens placering, utformning och utrustning samt inom vilken tid de ska kunna iordningställas.
3 kap. Om byggande och kontroll av skyddsrum samt skyddade utrymmen
Byggande av skyddsrum
1 § Den myndighet som regeringen bestämmer ska, i den omfattning staten ställer medel till förfogande, i enskilda fall besluta om byggande av skyddsrum.
2 § Den som inom ett område där skyddsrum ska byggas avser att utföra sådana byggåtgärder som kräver bygglov enligt plan- och bygglagen (2010:900) och som kräver anmälan ska underrätta den myndighet som avses i 1 § om sin avsikt.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om underrättelseskyldigheten enligt första stycket.
3 § Den som har lämnat en underrättelse enligt 2 § har rätt att få ett beslut i skyddsrumsfrågan enligt 1 §. Om beslutet innebär att ett skyddsrum ska byggas, ska beslutet även innehålla uppgift om det antal personer som ska kunna få plats i skyddsrummet samt en preliminär uppgift om den beräknade ersättningen till den som föreläggs att bygga skyddsrummet.
I samband med att ett beslut enligt första stycket delges, får den som lämnat underrättelsen föreläggas att vidta åtgärder i enlighet med beslutet.
Ett beslut enligt första stycket gäller i två år från beslutsdagen. Ett sådant beslut får ändras endast om den som beslutet gäller godtar ändringen.
4 § En byggherre som utför sådana byggnadsåtgärder som avses i 2 § ska bygga och utrusta ett sådant skyddsrum som enligt ett föreläggande ska finnas i byggnaden eller anläggningen. Byggherren ska
se till att utrymmet stämmer överens med givet föreläggande enligt 3 § andra stycket samt med det som anges i 2 kap. 3 § och det som bestämts med stöd av 2 kap. 4 §.
I 10 kap. plan- och bygglagen (2010:900) finns bestämmelser om genomförandet av bygg- och rivningsåtgärder som ska tillämpas även för skyddsrum.
5 § Om ett skyddsrum ska byggas utan att frågan uppkommit i samband med att någon sådan byggåtgärd ska utföras som kräver bygglov enligt plan- och bygglagen (2010:900), ska den myndighet som enligt 1 § fattat beslutet ombesörja att skyddsrummet byggs och utrustas.
Kontroll av skyddsrum
6 § Länsstyrelsen ska kontrollera att inrättade skyddsrum har avsedd skyddsförmåga och att skyltning skett i enlighet med denna lag.
Länsstyrelsen får förelägga ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum att utföra en förenklad kontroll av skyddsrummet och av att skyltning har skett i enlighet med denna lag.
7 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om kontroll av skyddsrum.
Inrättande av skyddade utrymmen
8 § Kommunen ska, i den omfattning staten ställer medel till förfogande, besluta om inrättande av skyddade utrymmen.
Om det finns skäl att fatta ett beslut om inrättande av skyddade utrymmen i anläggningar som ägs av staten eller regionen ska beslutet fattas av den myndighet som regeringen bestämmer. Den statliga myndighet eller region som berörs av beslutet och länsstyrelsen ska dessförinnan få tillfälle att yttra sig. Om myndigheten, regionen eller länsstyrelsen motsätter sig åtgärden får beslut om inrättande av sådant utrymme fattas endast om det finns synnerliga skäl.
4 kap. Fastighetsägares och nyttjanderättshavares skyldigheter
Ansvaret för att underhålla skyddsrum
1 § Ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum är skyldig att underhålla skyddsrummet och den utrustning som hör till skyddsrummet.
Med underhåll enligt första stycket avses åtgärder för att hålla skyddsrummet och dess utrustning i ett gott och användbart skick.
2 § Ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum är skyldig att, efter föreläggande av länsstyrelsen, vidta de åtgärder som behövs för att förbättra utrymmets skyddsförmåga.
Med förbättringar enligt första stycket avses nyinstallationer, utbyte av komponenter till skyddsrummet och likartade åtgärder utan att det är fråga om underhåll enligt 1 §.
3 § Ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum är skyldig att, efter föreläggande av länsstyrelsen, utföra en förenklad kontroll av skyddsrummet och av att skyltning skett i enlighet med denna lag.
Inrättande och underhåll av skyddade utrymmen
4 § Ägaren till en byggnad eller annan anläggning är skyldig att inrätta ett skyddat utrymme där sådant utrymme ska finnas enligt beslut av kommunen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddat utrymme är skyldig att underhålla utrymmet och den utrustning som hör till detta om det följer av de krav som ställs med stöd av 2 kap. 6 § denna lag.
Skyldighet att bereda plats och iordningställa skyddsrum och skyddade utrymmen
5 § Ägaren eller nyttjanderättshavaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum eller ett skyddat utrymme är under höjd beredskap skyldig att bereda plats i skyddsrummet eller det skyddade utrymmet åt dem som behöver skydd.
Ägaren eller nyttjanderättshavaren ansvarar för att skyddsrummet eller det skyddade utrymmet är iordningställt inom den tid som regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, föreskriver eller särskilt beslutar.
Skyltning
6 § Ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum ska genom skyltning på byggnaden eller anläggningen ge anvisning om var utrymmet finns.
Ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddat utrymme ska genom skyltning på byggnaden eller anläggningen ge anvisning om var utrymmet finns om det följer av de krav som ställs med stöd av 2 kap. 6 § denna lag.
Särskilt om nyttjanderättshavare
7 § En nyttjanderättshavare får inte hindra ägaren till en byggnad eller annan anläggning att inrätta skyddsrum eller skyddade utrymmen. Nyttjanderättshavaren får inte heller hindra ägaren tillträde för att kunna vidta andra åtgärder enligt denna lag.
8 § En nyttjanderättshavare är skyldig att på begäran av ägaren till en byggnad eller annan anläggning betala ett skäligt bidrag till ägaren för kostnader som denne får på grund av skyldigheter enligt denna lag. Detta gäller dock endast om
1. ägaren inte kände till att åtgärderna skulle vidtas då nyttjanderättsavtalet träffades eller senast kunde sägas upp och minst två år återstod av nyttjanderätten då skyldigheten att vidta åtgärderna blev kända för ägaren, och
2. det kan anses uppenbart oskäligt att ägaren ska stå för hela kostnaden.
5 kap. Avveckling och tillfällig begränsning
1 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att ett utrymme inte längre ska vara skyddsrum. Kommunen eller den myndighet som enligt 3 kap. 8 § beslutar om inrättande av skyddade utrymmen får besluta att ett utrymme inte längre ska vara ett skyddat utrymme.
Om det inte finns synnerliga skäl mot det får ett skyddsrum avvecklas om ägaren till byggnaden eller anläggningen uppför ett nytt skyddsrum på egen bekostnad.
2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att ett skyddsrums funktion tillfälligt får begränsas.
3 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om avveckling av skyddsrum och skyddade utrymmen samt om tillfällig begränsning av skyddsrum.
6 kap. Ersättning
1 § Den som ska bygga och utrusta ett skyddsrum enligt 3 kap. 4 § har rätt till skälig ersättning av staten för sina merkostnader.
Detsamma gäller den som ska inrätta ett skyddat utrymme enligt 4 kap. 4 §.
2 § Den som är skyldig att underhålla ett skyddsrum eller ett skyddat utrymme har rätt till skälig ersättning av staten för sina kostnader.
Detsamma gäller den som vidtagit åtgärder som anges i 4 kap. 2 §, eller som i samband med avveckling enligt 5 kap. 1 § uppfört ett nytt skyddsrum och därvid vidtagit motsvarande åtgärder.
Ersättning enligt första stycket lämnas inte för åtgärder som har föranletts av att ägaren eftersatt underhållet av skyddsrummet eller det skyddade utrymmet, gjort otillåtna ingrepp i det eller på annat sätt varit försumlig.
3 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om ersättning enligt 1 och 2 §§ och får meddela närmare föreskrifter om rätten till ersättning och ersättningens storlek.
7 kap. Förelägganden och andra åtgärder
Förelägganden och vite
1 § Den myndighet som beslutar om byggande av skyddsrum enligt 3 kap. 1 § eller om inrättande av skyddade utrymmen enligt 3 kap. 8 §, samt länsstyrelsen som beslutar om kontroll av skyddsrum, får meddela de förelägganden som behövs i enskilda fall för att denna lag eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen ska efterlevas.
Ett föreläggande enligt första stycket får förenas med vite. Ett föreläggande som avser sådana situationer som regleras i 7 kap. 4 § denna lag får dock inte förenas med vite.
Avgifter
2 § Avgifter enligt denna lag får tas ut för besiktning eller annan kontroll som krävs i samband med avveckling av skyddsrum eller skyddat utrymme. Den myndighet som enligt 5 kap. 3 § meddelar föreskrifter om avveckling får meddela föreskrifter om avgifternas storlek.
Åtgärd på den försumliges bekostnad
3 § Om ett föreläggande enligt 1 § inte följs, får åtgärden vidtas av den som meddelat föreläggandet. En sådan åtgärd får vidtas på den försumliges bekostnad, om han eller hon inte på grund av någon bestämmelse i denna lag är berättigad till ersättning för åtgärden om den vidtas frivilligt.
Tillträde
4 § Ägaren eller nyttjanderättshavaren till en byggnad eller annan anläggning är skyldig att lämna den myndighet som beslutar om byggande av skyddsrum enligt 3 kap. 1 § eller om inrättande av skyddade utrymmen enligt 3 kap. 8 §, samt länsstyrelsen tillträde till byggnaden eller anläggningen för besiktning eller annan kontroll enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.
Polismyndigheten ska lämna den hjälp som behövs för tillträde enligt första stycket.
8 kap. Straff
1 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgör sin skyldighet enligt 4 kap. 5 § första stycket döms till böter eller fängelse i högst ett år. Har gärningen medfört avsevärt men för totalförsvaret eller är den av någon annan anledning att anse som grov döms till fängelse, i lägst sex månader och högst fyra år.
2 § Till böter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot någon föreskrift som meddelats med stöd av 2 kap. 4 eller 6 §§.
9 kap. Överklagande m.m.
1 § Beslut i frågor enligt 3 kap. 1, 3 och 8 §§, 4 kap. 2 och 4 §§, samt 5, 6 och 7 kap. får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
2 § Beslut enligt 1 kap. 2 och 3 §§ får inte överklagas. Detsamma gäller beslut enligt 5 kap. 1 och 2 §§ som innebär att ett skyddsrum eller ett skyddat utrymme får avvecklas eller att ett skyddsrum tillfälligt får begränsas.
3 § Beslut enligt 1–7 kap. som meddelas under höjd beredskap ska gälla omedelbart om inte något annat bestäms i beslutet.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
2. Genom lagen upphävs lagen (2006:545) om skyddsrum.
3. Bestämmelser i denna lag om ägare till byggnad eller annan anläggning tillämpas även på den som innehar fastighet med fideikommissrätt.
4. För underhåll av skyddsrum som inrättats med stöd av 6 kap. 13 § lagen (1994:1720) om civilt försvar gäller fortfarande 6 kap. 11– 16 §§ i den upphävda lagen (1994:1720) om civilt försvar.
5. Ett föreläggande som utfärdats enligt 3 kap. 4 §, 4 kap. 2 § eller 7 kap. 1 § i den upphävda lagen (2006:545) om skyddsrum ska anses som ett föreläggande enligt denna lag.
6. I fråga om ersättning som bestämts före ikraftträdandet av denna lag gäller 6 kap. 1 och 2 §§ i den upphävda lagen (2006:545) om skyddsrum.
1.2. Förslag till förordning om skyddsrum och skyddade utrymmen
1 kap. Inledande bestämmelser
1 § Denna förordning innehåller bestämmelser som kompletterar lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen.
2 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap beslutar om behovet av skyddsrum och skyddade utrymmen samt inom vilka områden inom landets kommuner som skyddsrum och skyddade utrymmen ska vara belägna.
Vid beslut som avses i första stycket ska Myndigheten för samhällsskydd och beredskap särskilt beakta behovet av skydd av civilbefolkningen i områden som är strategiskt viktiga i händelse av ett väpnat angrepp, i storstäderna och vid bebyggelse i närheten av anläggningar för samhällsviktig verksamhet som bedöms utgöra sannolika mål vid ett sådant angrepp. Innan beslut enligt första stycket fattas ska myndigheten ge Försvarsmakten tillfälle att yttra sig.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska föra register över samtliga skyddsrum och skyddade utrymmen som finns och planeras samt uppgifter om ägarförhållanden för dessa. Myndigheten ska göra uppgifterna i registret tillgängliga för länsstyrelsen.
2 kap. Utformning och placering av skyddsrum och skyddade utrymmen
1 § Antalet platser i skyddsrummen ska beräknas med hänsyn till tillgången på skyddade utrymmen, förutsättningarna för utrymning samt befolkningsutvecklingen inom de områden där skyddsrummen ska byggas.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska verka för att skyddsrummen och skyddade utrymmen ska vara tillgängliga för personer med funktionsnedsättning.
2 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela föreskrifter eller i särskilda fall besluta om hur skyddsrum ska utformas, utrustas och underhållas samt inom vilken tid de ska kunna iordningsställas.
3 § Skyddade utrymmen ska ge skydd mot splitter, stötvåg och värme. I särskilda fall ska skyddade utrymmen även ge ett skäligt skydd mot byggnadsras och andra verkningar av stridsmedel.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela föreskrifter om skyddade utrymmen och vilka krav som ska ställas på dessa, samt i särskilda fall besluta om sådana utrymmens placering, utformning och utrustning och inom vilken tid skyddade utrymmen ska kunna iordningställas.
3 kap. Om byggande och kontroll av skyddsrum och skyddade utrymmen
1 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska, i den omfattning staten ställer medel till förfogande, besluta om byggande av skyddsrum.
En underrättelse enligt 3 kap. 2 § första stycket lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen ska vara skriftlig. Den ska innehålla de uppgifter som behövs för att kunna bedöma behovet och lämpligheten av att bygga skyddsrum i byggnaden eller anläggningen.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela föreskrifter om underrättelseskyldigheten enligt 3 kap. 2 § första stycket lagen om skyddsrum och skyddade utrymmen och ska tillhandahålla blanketter för underrättelsen.
2 § När ett skyddsrum är färdigbyggt och innan ersättningen beslutas ska skyddsrummet besiktigas.
Besiktningen ska utföras av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Om skyddsrummet uppfyller föreskrivna krav ska myndigheten utfärda ett bevis om det. Beviset ska innehålla vad som har framkommit vid besiktningen och ska överlämnas till ägaren av byggnaden eller anläggningen samt till länsstyrelsen.
3 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela föreskrifter om kontroll av skyddsrum.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska tillhandahålla vägledning för skyddsrumskontroll samt ett standardiserat underlag för förenklad kontroll av skyddsrum.
4 § Ett beslut enligt 3 kap. 8 § lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen ska innehålla en preliminär uppgift om den beräknade ersättningen till den som ska inrätta ett skyddat utrymme.
Beslut enligt 3 kap. 8 § andra stycket lagen om skyddsrum och skyddade utrymmen fattas av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.
4 kap. Fastighetsägares och nyttjanderättshavares skyldigheter
1 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela föreskrifter om underhåll av skyddsrum och den utrustning som hör till skyddsrummen.
2 § Ett föreläggande enligt 4 kap. 2 § lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen ska innehålla en preliminär uppgift om den ersättning som avses i 6 kap. 2 § samma lag.
3 § När åtgärder enligt 4 kap. 2 § lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen har slutförts och innan ersättningen beslutas ska skyddsrummet besiktigas av länsstyrelsen. Om skyddsrummet då uppfyller förelagda krav, ska länsstyrelsen utfärda ett bevis om detta.
Beviset ska lämnas till ägaren av byggnaden eller anläggningen och till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.
4 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela föreskrifter om skyldigheten att bereda plats åt civilbefolkningen i skyddsrum eller skyddade utrymmen enligt 4 kap. 5 § lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får även meddela föreskrifter och besluta om iordningsställande av skyddsrum och skyddade utrymmen.
5 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela föreskrifter om skyltning enligt 4 kap. 6 § lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen.
5 kap. Avveckling och tillfällig begränsning av skyddsrum
1 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får, om det finns särskilda skäl, besluta att ett redan inrättat utrymme inte längre ska vara skyddsrum eller att det tillfälligt ska begränsas. Ägaren av byggnaden eller anläggningen ska underrättas om beslutet.
2 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela föreskrifter om avveckling eller tillfällig begränsning enligt 5 kap. lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen.
6 kap. Ersättning
1 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap beslutar om ersättning enligt 6 kap. 1 § lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen samt om ersättning enligt 6 kap. 2 § samma lag till den som uppfört ett nytt skyddsrum i samband med avveckling av ett skyddsrum.
Länsstyrelsen beslutar i övrigt om ersättning enligt 6 kap. 2 § lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen.
2 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av 6 kap. lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen.
7 kap. Utbildning
1 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska bedriva utbildning för att certifiera skyddsrumssakkunniga och får certifiera skyddsrumssakkunniga. Myndigheten får meddela föreskrifter om certifieringen och vilken utbildning som ska krävas för sådan behörighet.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.
2. Genom förordningen upphävs förordningen (2006:638) om skyddsrum.
1.3. Förslag till lag om ändring i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2003:778) om skydd mot olyckor
dels att det ska införas sju nya paragrafer, 6 kap. 11–13 §§ och
8 kap. 5–8 §§, av följande lydelse,
dels att 6 kap. 4 § ska ha följande lydelse,
dels att det närmast före 6 kap. 11 § ska införas en ny rubrik av
följande lydelse,
dels att rubriken till 8 kap. ska lyda ”Räddningstjänst under höjd beredskap och statlig förstärkning under sådana förhållanden och vid vissa fredstida händelser”,
dels att det närmast före 8 kap. 5 § ska införas en ny rubrik av
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 kap.
4 §
Den som med stöd av 2 § har beslutat om avspärrning eller utrymning, skall i skälig omfattning hjälpa till med att ordna uppehälle för dem som till följd av åtgärden är i behov av det.
Kommunen ska ordna med uppehälle för dem som till följd av avspärrning eller utrymning enligt 2 § vistas i kommunen och är i behov av hjälp för sitt uppehälle.
Den som har beslutat om åtgärden ska i skälig omfattning hjälpa till.
En kommuns skyldigheter avseende statlig civilförsvarspersonal för kommunal räddningstjänst under höjd beredskap
11 §
Kommunerna ska medverka i den planering som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap genomför i fråga om sådan civilförsvarspersonal som avses i 8 kap. 5 §.
12 §
Kommunerna ska vidta åtgärder för att på ett ändamålsenligt sätt kunna bistås av civilförsvarspersonalen vid genomförandet av räddningstjänst eller särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt denna lag.
13 §
Kommunerna ska bistå Myndigheten för samhällsskydd och beredskap vid genomförandet av grund- och repetitionsutbildning av civilförsvarspersonalen.
8 kap.
Statlig civilförsvarspersonal för kommunal räddningstjänst under höjd beredskap samt vid fredstida krissituationer och större olyckor
5 §
Det får inom Myndigheten för samhällsskydd och beredskap finnas civilpliktig personal (civilförsvarspersonal), som under höjd beredskap eller då regeringen har beslutat om tjänstgöring enligt 4 kap. 8 § lagen ( 1994:1809 ) om totalförsvarsplikt ska kunna förstärka kommunernas organisationer för räddningstjänst, såvitt avser genomförandet av räddningstjänst eller särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt denna lag.
Civilförsvarspersonalen ska genom utbildning och erfarenhet ha den kompetens som behövs för att kunna utföra de uppgifter som avses i första stycket.
6 §
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får ingå avtal med civilförsvarspersonal som innebär att sådan personal under en fredstida krissituation eller större olycka, på begäran av myndigheten, ska kunna delta i kommunal räddningstjänst enligt denna lag.
Om en begäran som avses i första stycket har gjorts får en kommun ingå avtal med civilförsvarspersonal om deltagande i kommunal räddningstjänst enligt denna lag.
7 §
När civilförsvarspersonal tjänstgör inom en kommuns organisation för räddningstjänst enligt 5 eller 6 §§ ingår även denna personal i organisationen.
8 §
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får under de förhållanden som avses i 5 §, efter att ha gett de länsstyrelser som är civilområdesansvariga och Försvarsmakten möjlighet att yttra sig, besluta om prioritering och fördelning av civilförsvarspersonal till kommunala organisationer för räddningstjänst.
I brådskande fall får Myndigheten för samhällsskydd och beredskap fatta ett beslut som avses i första stycket utan att dessförinnan ha gett möjlighet till yttranden enligt samma stycke.
Bestämmelserna i 6 kap. 7 och 8 a §§ ska under de förhållanden som avses i 5 § inte tillämpas i fråga om civilförsvarspersonalen.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
1.4. Förslag till lag om ändring i lagen (2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap
dels att 1 kap. 2 §, 2 kap. 1–4 §§, 3 kap. 6 § och 6 kap. 4 § ska ha
följande lydelse,
dels att det ska införas ett nytt kapitel, 1 a kap., av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
2 §
Bestämmelserna i 2 och 3 kap.
skall tillämpas endast under höjd
beredskap.
Bestämmelserna i 2 och 3 kap.
ska tillämpas endast under höjd
beredskap.
1 a kap. Förberedelser
Planering
1 § När ett beslut om att ett område inom ett län ska planläggas för utrymning eller inkvartering har meddelats, ska länsstyrelsen ta fram en inriktning för planering i fråga om utrymning eller inkvartering vid höjd beredskap gällande länet. Inriktningen ska lämnas in till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och till den länsstyrelse som är civilområdesansvarig.
Inriktningen ska ses över regelbundet, dock minst vart femte år, och ändras när det behövs på grund av väsentligt förändrade förhållanden. En ändrad inriktning ska lämnas in till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och till den länsstyrelse som är civilområdesansvarig.
2 § Kommunen ska planera för utrymning eller inkvartering vid höjd beredskap på grundval av den inriktning för planering i fråga om utrymning eller inkvartering som har tagits fram enligt 1 §.
Kommunen ska lämna in en dokumentation av planeringen till länsstyrelsen.
Planeringen ska ses över regelbundet, dock minst vart femte år, och ändras när det behövs på grund av väsentligt förändrade förhållanden. När planeringen har ändrats ska en reviderad dokumentation av planeringen lämnas in till länsstyrelsen.
3 § Regioner ska medverka i arbetet med planering enligt denna lag. De statliga myndigheter som berörs av planeringen ska ges tillfälle att yttra sig när den tas fram eller ändras i väsentliga delar.
Information
4 § Kommunen ska informera dess invånare om det allmänna innehållet i kommunens planering för utrymning eller inkvartering.
Övning
5 § Länsstyrelsen och kommunen ska genomföra övningar av den planering för utrymning eller inkvartering som har tagits fram.
Ersättning
6 § Kommunerna och regionerna ska få ersättning av staten för kostnader för förberedande uppgifter som de utför enligt denna lag.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ersättningens storlek.
2 kap.
1 §
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att de som uppehåller sig inom ett område skall utrymma detta om området blivit eller kan antas bli utsatt för stridshandlingar och utrymningen är nödvändig för att skydda befolk-
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att de som uppehåller sig inom ett område ska utrymma detta om området blivit eller kan antas bli utsatt för stridshandlingar och utrymningen är nödvändig för att skydda befolk-
ningen, eller det i området behöver vidtas militära åtgärder av väsentlig betydelse och åtgärderna allvarligt försvåras om inte utrymning sker.
ningen, eller det i området behöver vidtas militära åtgärder av väsentlig betydelse och åtgärderna allvarligt försvåras om inte utrymning sker.
2 §
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta
1. att de som omfattas av ett utrymningsbeslut skall vistas på en viss plats, och
1. att de som omfattas av ett utrymningsbeslut ska vistas på en viss plats, och
2. vilka villkor som skall gälla för vistelsen.
2. vilka villkor som ska gälla för vistelsen.
Beslutet får inte utformas så att det inskränker den enskildes frihet mer än vad som är nödvändigt med hänsyn till syftet med utrymningen och förhållandena på vistelseplatsen.
3 §
Polismyndigheten skall lämna den hjälp som behövs vid utrym-
ning enligt 1 och 2 §§.
Kommunen ska ansvara för verkställigheten av ett beslut om
utrymning enligt 1 och 2 §§.
Polismyndigheten ska i nödvändig utsträckning delta i verkställigheten.
4 §1
Kommuners och regioners skyldighet att ta hand om dem som omfattas av ett utrymningsbeslut och utlänningar som söker skydd i Sverige regleras i socialtjänstlagen (2001:453) , hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och lagen ( 1994:137 ) om mottagande av asylsökande m.fl.
Kommunen ska ansvara för inkvartering av dem som har utrymts från andra kommuner.
1 Senaste lydelse 2019:926.
3 kap.
6 §
Den som disponerat en inkvarteringsbostad enligt 1 § skall till kommunen betala tillbaka vad kommunen betalat till inkvarteringsvärden enligt 3 och 4 §§.
Den som disponerat en inkvarteringsbostad enligt 1 § ska till kommunen betala tillbaka vad kommunen betalat till inkvarteringsvärden enligt 3 och 4 §§.
Om det med hänsyn till den inkvarterades ekonomiska förhållanden eller annars är oskäligt,
skall kommunen helt eller delvis
befria den inkvarterade från återbetalningsskyldigheten.
Om det med hänsyn till den inkvarterades ekonomiska förhållanden eller annars är oskäligt, ska kommunen helt eller delvis befria den inkvarterade från återbetalningsskyldigheten.
6 kap.
4 §
Beslut enligt 2 eller 3 kap. som meddelas under höjd beredskap skall gälla omedelbart om inte något annat bestäms i beslutet.
Beslut enligt 2 eller 3 kap. som meddelas under höjd beredskap ska gälla omedelbart om inte något annat bestäms i beslutet.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
1.5. Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)
Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900) att 9 kap. 21 §, 10 kap. 17 och 23 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 kap.
21 §1
En ansökan om lov eller förhandsbesked ska vara skriftlig och innehålla de ritningar, beskrivningar och andra uppgifter som behövs för prövningen.
En ansökan om lov ska dessutom innehålla
1. byggherrens förslag om vem eller vilka som ska vara kontrollansvariga enligt det som följer av 10 kap. 9 och 10 §§, och
1. byggherrens förslag om vem eller vilka som ska vara kontrollansvariga enligt det som följer av 10 kap. 9 och 10 §§,
2. de handlingar som krävs för beslut om startbesked enligt 10 kap., om ansökningen avser tillbyggnad eller annan ändring av ett en- eller tvåbostadshus
2. de handlingar som krävs för beslut om startbesked enligt 10 kap., om ansökningen avser tillbyggnad eller annan ändring av ett en- eller tvåbostadshus,
och
3. ett bevis om besked om skyddsrum, om det krävs ett sådant besked enligt 3 kap. 2 och 3 §§ lagen ( 0000:0000 ) om skyddsrum och skyddade utrymmen.
Om ett certifierat byggprojekteringsföretag som avses i 32 b § har använts för projektering och sökanden önskar att bygglov med stöd av 32 c § ska ges utan att vissa krav ska prövas, ska en ansökan om lov dessutom innehålla en uppgift om vilket företag som har använts.
1 Senaste lydelse 2022:1084.
10 kap.
17 §
Om samrådet avser en befint-
lig byggnad som innehåller ett skyddsrum, ska byggnadsnämn-
den ge den myndighet som avses i 3 kap. 1 § lagen (2006:545) om
skyddsrum tillfälle att yttra sig.
Om samrådet avser en åtgärd
som kan påverka en befintlig byggnad som innehåller ett skyddsrum eller en ny byggnad som ska innehålla ett skyddsrum, ska bygg-
nadsnämnden ge den myndighet som avses i 3 kap. 1 § lagen
(0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen samt länsstyrelsen tillfälle att yttra sig.
Om de åtgärder som samrådet gäller inbegriper skyddsrum, ska man utöver det som framgår av 19 § gå igenom byggherrens ansvar för att uppfylla de krav som ställs i 2 kap. 3 § och med stöd av 2 kap. 4 § lagen ( 0000:0000 ) om skyddsrum och skyddade utrymmen.
23 §1
Byggnadsnämnden ska med ett startbesked godkänna att en åtgärd som avses i 3 § får påbörjas, om
1. åtgärden kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen,
2. ett bevis om att det finns ett färdigställandeskydd som avses i 16 § har visats upp för nämnden, om det krävs ett sådant skydd,
3. ett bevis om besked om skyddsrum har visats upp för nämnden, om det krävs ett sådant besked enligt 3 kap. 4 § lagen
(2006:545) om skyddsrum,
3. ett bevis om besked om skyddsrum har visats upp för nämnden, om det krävs ett sådant besked enligt 3 kap. 2 och 3 §§
lagen (0000:0000) om skyddsrum och skyddade utrymmen,
4. en redovisning av alternativa energiförsörjningssystem har visats upp för nämnden, om en sådan redovisning krävs enligt 23 § lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader, och
1 Senaste lydelse 2015:668.
5. de villkor som har uppställts enligt 4 kap. 14 § eller 9 kap. 37 a § är uppfyllda.
Vid anmälan som avser åtgärder enligt 9 kap. 4 a–4 c §§ ska byggnadsnämndens bedömning enligt första stycket endast omfatta det som anges i första stycket 1.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.
1.6. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt
Härigenom föreskrivs att 4 kap. 5 § och bilagan till förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 kap.
1
5 §
I 2 kap. 1 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt finns bestämmelser om skyldighet för en totalförsvarspliktig att lämna vissa uppgifter på begäran av Totalförsvarets plikt- och prövningsverk, en kommun eller en region.
En totalförsvarspliktig är även skyldig att lämna uppgifter enligt 2 kap. 1 § lagen om totalförsvarsplikt på begäran av en länsstyrelse, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Försvarsmakten, Post- och telestyrelsen, Trafikverket, Transportstyrelsen, Statens jordbruksverk, Migrationsverket, Statens energimyndighet och Affärsverket svenska kraftnät.
En totalförsvarspliktig är även skyldig att lämna uppgifter enligt 2 kap. 1 § lagen om totalförsvarsplikt på begäran av en länsstyrelse, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Försvarsmakten,
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Post- och telesty-
relsen, Trafikverket, Transportstyrelsen, Statens jordbruksverk, Migrationsverket, Statens energimyndighet och Affärsverket svenska kraftnät.
1
Senaste lydelse 2020:1280.
Bilaga 1
Verksamheter där civilplikt får fullgöras
A. Verksamheter i det civila försvaret
3. Räddningstjänst inklusive räddningstjänst vid flygplatserna, samt i verksamhet för för-
stärkning vid räddningstjänst
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.
1 Senaste lydelse 2006:959.
1.7. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2006:639) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2006:639) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap
dels att 2 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 7 §, och närmast före 7 §
en ny rubrik av följande lydelse,
dels att det närmast före 2 § ska införas en ny rubrik av följande
lydelse,
dels att det närmast före 3 § ska införas en ny rubrik som ska lyda
”Utrymning”.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Planläggning
2 §1
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får efter
samråd med Försvarsmakten och
Polismyndigheten meddela föreskrifter för hur utrymning ska planläggas.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får, efter att
ha gett Försvarsmakten och Polis-
myndigheten tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter för hur utrymning och inkvartering ska planläggas.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får i samråd med Försvarsmakten besluta om vilka områden som ska planläggas för utrymning.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får, efter att
ha gett länsstyrelserna tillfälle att yttra sig, i samråd med Försvars-
makten besluta om vilka områden som ska planläggas för utrymning respektive inkvartering.
1 Senaste lydelse 2014:1225.
Ersättning
7 §
Den ersättning som kommunerna och regionerna får enligt 1 a kap. 6 § lagen ( 2006:546 ) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap bestäms och betalas ut av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap inom ramen för vad regeringen årligen beslutar.
Länsstyrelsen kan föreslå att del av ersättningen ska reduceras eller falla bort för en kommun som inte fullgjort sina uppgifter. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får besluta att så ska ske.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.
1.8. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att det ska föras in tre nya paragrafer, 7 b–7 d §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 b §
Myndigheten ansvarar för den civilförsvarspersonal som avses i 8 kap. 5 § lagen ( 2003:778 ) om skydd mot olyckor.
Myndigheten ska organisera civilförsvarspersonalen inom en beredskapsorganisation.
Myndigheten ska kunna prioritera och fördela civilförsvarspersonalen till kommunernas organisationer för räddningstjänst enligt 8 kap. 8 § lagen ( 2003:778 ) om skydd mot olyckor.
7 c §
Myndigheten ska ansvara för grund- och repetitionsutbildning av civilförsvarspersonalen, samt vidareutbildning och övning av den civilförsvarspersonal som har ingått sådana avtal med myndigheten som avses i 8 kap. 6 § lagen ( 2003:778 ) om skydd mot olyckor.
7 d §
Myndigheten ska verka för att civilförsvarspersonal ingår sådana avtal med myndigheten som avses i 8 kap. 6 § lagen ( 2003:778 ) om skydd mot olyckor.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.
1.9. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap
Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap ska införas en ny paragraf, 15 a §, av följande lydelse.
15 a §
Beredskapslarm innebär att skyddsrum och skyddade utrymmen enligt lagen ( 0000:0000 ) om skyddsrum och skyddade utrymmen ska iordningställas om beslut om detta inte fattats dessförinnan.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.
1.10. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap
Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §1
Länsstyrelsen ska vara sammanhållande för krisberedskapen inom sitt geografiska område samt före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas.
Länsstyrelsen ska särskilt
1. ansvara för att en samlad regional lägesbild sammanställs vid krissituationer,
2. stödja de aktörer som är ansvariga för krisberedskapen i länet när det gäller planering, risk- och sårbarhetsanalyser samt utbildning och övning,
3. upprätta regionala risk- och sårbarhetsanalyser som ska kunna användas som underlag för egna och andra berörda aktörers krisberedskapsåtgärder,
4. följa upp kommunernas tillämpning av lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap,
4. följa upp kommunernas tillämpning av lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och lagen
(2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap,
5. årligen till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap rapportera vilka beredskapsförberedelser som kommuner och regioner vidtagit inför en kris och samtidigt redovisa en bedömning av effekten av de vidtagna förberedelserna,
1 Senaste lydelse 2022:569.
6. årligen till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och den länsstyrelse som är civilområdesansvarig enligt 7 a § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion rapportera vilka beredskapsförberedelser som kommuner och regioner vidtagit inför höjd beredskap och samtidigt redovisa en bedömning av effekten av de vidtagna förberedelserna,
7. verka för att den verksamhet som berörda aktörer bedriver inom länet när det gäller krisberedskap bidrar till att en grundläggande förmåga till civilt försvar uppnås, och
8. samverka med den länsstyrelse som är civilområdesansvarig och övriga länsstyrelser inom civilområdet för att bidra till det gemensamma arbetet inom civilområdet.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2025.
2. Utredningens uppdrag och arbete
2.1. Uppdraget
Utredningens uppdrag har varit att analysera och lämna förslag till hur ett modernt och väl anpassat fysiskt skydd för civilbefolkningen mot direkta konsekvenser av krigshandlingar på svenskt territorium bör vara utformat. Uppdraget har omfattat tre sakområden som enligt direktiven är starkt förbundna med varandra; skyddsrum, utrymning med efterföljande inkvartering samt frågan om behovet av en stödorganisation som kan genomföra insatser exempelvis i samband med användning av skyddsrum och vid utrymning och inkvartering. I uppdraget har bl.a. ingått att
- analysera och ta ställning till vilken betydelse det nuvarande skyddsrumsbeståndet och andra befintliga skyddade utrymmen har som fysiskt skydd för civilbefolkningen mot direkta konsekvenser av krigshandlingar på svenskt territorium, föreslå åtgärder för en successiv modernisering och anpassning av skyddsrumsbeståndet samt ta ställning till om det finns behov av att förändra den nuvarande ansvarsfördelningen i fråga om skyddsrum,
- kartlägga och analysera ansvarsförhållanden och förmåga på lokal, regional och nationell nivå gällande planering och genomförande av utrymning och inkvartering vid höjd beredskap och ytterst krig samt lämna förslag på hur en sammanhållen och effektiv planering på samtliga angivna nivåer kan utformas,
- analysera och lämna förslag till en stödorganisation som under ledning av en myndighet eller annat offentligt organ kan genomföra insatser exempelvis inför eller i samband med att skyddsrum används eller utrymning och inkvartering genomförs.
Direktiven för utredningens uppdrag finns i bilaga 1.
2.2. Utredningsarbetet
Utredningens arbete påbörjades i juni 2021. Arbetet har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden och löpande kontakter i enskilda frågor med utredningens sakkunniga och experter. Utredningen har sammanträtt vid sammanlagt åtta tillfällen, varav två sammanträden har varat i två dagar.
Utredningen har därutöver haft ett stort antal möten med företrädare för såväl offentliga som privata aktörer. Förhållandevis många av mötena har varit digitala. I fråga om utredningens mötesverksamhet kan nämnas följande.
Utredningens sekretariat har haft möten med flera privata aktörer och projektgrupper i skyddsrumsbranschen samt med företrädare för branschorganisationerna SOFF (Säkerhets- och försvarsföretagen) och Fastighetsägarna. Sekretariatet har vidare haft kontakter med Trafikverket, FOI och Fortifikationsverket samt med företrädare för branschorganisationen Bostadsrätterna, HSB och Riksbyggen. Härutöver har utredningens sekretariat gjort skyddsrumsbesök i ett par olika typer av skyddsrum.
Utredaren har haft två möten med generaldirektören och chefen för MSB. Vid ett av dessa möten deltog även utredningens sekretariat och medarbetare till generaldirektören. Därutöver har utredaren och sekretariatet haft möten med tjänstemän vid MSB. Vid ett sådant möte deltog även utredningens expert från Försvarsmakten. Utöver det har sekretariatet haft ett flertal arbetsmöten med tjänstemän vid MSB angående flera olikartade frågor.
Därutöver har utredaren och sekretariatet haft möten med ett flertal länsstyrelser och kommuner samt med fem kommunala räddningschefer. Vid flera av dessa möten har även vissa av utredningens experter deltagit. Vidare har en av utredningssekreterarna deltagit i ett möte med förbundsdirektören och räddningschefen för Storstockholms brandförsvar. Vid det mötet deltog även utredningens expert från Stockholms stad.
Härutöver har en av utredningens sekreterare deltagit vid ett möte anordnat av Länsstyrelsen i Örebro län (Regionala rådet för totalförsvar).
Vidare har en utredningssekreterare deltagit vid ett möte som hölls i Finland och som var anordnat inom ramen för Hanaholmeninitiativet (sektorsövergripande bilateralt krisberedskapsprogram som syftar till att stärka det civila försvaret i Sverige och Finland och samarbetet mellan dessa länder i det avseendet).
Dessutom har utredaren och sekretariatet deltagit vid ett möte med DHR (Delaktighet Handlingskraft Rörelsefrihet).
Utöver det har utredningssekretariatet varit representerat vid möten med företrädare för Sveriges Civilförsvarsförbund, Svenska Röda Korset, Svenska Försvarsutbildningsförbundet, Frivilliga automobilkårernas riksförbund, Sveriges bilkårers riksförbund samt Riksförbundet Sveriges lottakårer. Vid mötet med Svenska Röda Korset deltog även utredaren.
Utredningen har sänt sina utredningstexter i fråga om gällande rätt och förhållanden i övrigt som gäller i fråga civilbefolkningens skydd under höjd beredskap i Finland, Norge och Danmark till ansvariga ministerier i dessa länder för faktagranskning. Samtidigt har utredningen i nämnda avseenden ställt ett flertal skriftliga frågor till dessa ministerier. Utredningen har fått svar från Finland och Danmark.
Utredningen har hållit sig underrättad om pågående arbete inom Regeringskansliet och kommittéväsendet. Det har främst gjorts genom kontakter med utredningens experter och sakkunniga men även genom kontakter med andra pågående utredningar.
3. Det civila försvaret
Utredningens uppdrag är att analysera och lämna förslag till ett modernt och väl anpassat fysiskt skydd för civilbefolkningen mot direkta konsekvenser av krigshandlingar på svenskt territorium. I detta kapitel klargörs innebörden av för uppdraget grundläggande begrepp och vissa utgångspunkter för de bedömningar som följer.
3.1. Civilt försvar
3.1.1. Bakgrund
Civil beredskapsverksamhet kan spåras tillbaka till tiden före första världskriget. Begreppet innefattade det ekonomiska försvaret, civilförsvaret och det psykologiska försvaret. Begreppet civilförsvar användes fram till mitten av 1990-talet för att beskriva en verksamhet med syfte att vid väpnade angrepp mot riket utifrån skydda och rädda civilbefolkningens liv samt enskild och civil allmän egendom. Civilförsvarsverksamheten reglerades bl.a. i civilförsvarslagen (1960:74) och omfattade enligt 1 kap. 1 § tredje stycket bl.a. utrymning, omflyttning och inkvartering samt anordnande av skyddsrum och andra skydd. Civilförsvarsverksamheten var länge en i huvudsak statlig angelägenhet. Inom ramen för verksamheten fanns det en civilförsvarsorganisation, vars centrala ledning utövades av civilförsvarsstyrelsen. Under 1980-talet fick emellertid kommunerna ansvaret att leda verksamheten på lokal nivå.
Civilförsvarslagen ersattes år 1995 av lagen (1994:1720) om civilt försvar. I lagen om civilt försvar reglerades kommunernas och dåvarande landstingens uppgifter inom det civila försvaret. Lagen innehöll också bestämmelser om hemskydd, verkskydd och befolkningsskydd. I samband med att civilförsvarslagen upphävdes utmönstrades civilförsvar som lagreglerat begrepp. Begreppet ersattes formellt sett
med begreppen befolkningsskydd och räddningstjänst (Det civila försvaret, SOU 1989:42, del 1, s. 14 och Lag om civilt försvar, prop. 1994/95:7, s. 51 f.). Samtidigt började begreppet civilt försvar användas. Begreppet är bredare än begreppet civilförsvar och innefattar all civil verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Verksamheten bedrivs av flera olika aktörer; statliga myndigheter, kommuner, regioner, näringsliv och frivilligorganisationer. Numera används begreppet civilförsvar endast kopplat till krigets lagar och folkrättsliga regleringar.
Lagen om civilt försvar upphävdes år 2006. Vissa bestämmelser i lagen överfördes till lagen (2006:544) om kommuners och landstings (numera regioners) åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH), som kortfattat redogörs för nedan.
Arbetet med den civila beredskapsverksamheten bedrevs kontinuerligt fram till kalla krigets slut i slutet av 1980-talet, då det började avvecklas. Avvecklingen fortsatte efter millennieskiftet och fram till år 2015 genomfördes mycket begränsad verksamhet inom området civilt försvar, även om regelverket bevarades. Fokus var under den perioden i stället den fredstida krisberedskapen.
3.1.2. Det civila försvaret i dag
Inledning
Enligt 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap är totalförsvar den verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas. Totalförsvar består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar).
Det civila försvaret är, som tidigare nämnts, en verksamhet som bedrivs av flera olika aktörer för att förbereda Sverige för krig. I fredstid omfattar det civila försvaret beredskapsplanering och förmågehöjande åtgärder, dvs. den verksamhet som genomförs för att förbättra samhällets förmåga att hantera situationer då beredskapen höjs. Under höjd beredskap och krig utgörs verksamheten av nödvändiga åtgärder för att upprätthålla målet för det civila försvaret. Målet för det civila försvaret är, som närmare beskrivs nedan, bl.a. att ha
förmåga att värna civilbefolkningen och säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna (Totalförsvaret 2021–2025, prop. 2020/21:30, s. 89).
Genom propositionen Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020 (prop. 2014/15:109) återupptogs planeringen av det civila försvaret. Det hade sin grund i en förändrad säkerhetspolitisk miljö i Europa.
Grundläggande principer för krishantering
En utgångspunkt för utredningens arbete är att det civila försvaret så långt som möjligt ska bygga på strukturer och processer som används inom krisberedskapen (se t.ex. prop. 2020/21:30, s. 127). I detta avsnitt redovisas ett antal principer för samhällets krishantering som enligt regeringen i och för sig bör ta sin utgångspunkt i den fredstida verksamheten, men som även bör utgöra en grund för ledning under höjd beredskap (se Fortsatt förnyelse av totalförsvaret, prop. 2001/02:10, s. 75). Utredningen återkommer emellertid längre fram till frågan om hur ansvarsförhållandena bör se ut beträffande de områden som omfattas av utredningens uppdrag.
Ansvarsprincipen innebär att den som har ett bestämt verksam-
hetsansvar i fred även ska ha det i krig, förutsatt att verksamheten ska bedrivas under sådana förhållanden (a. prop., s. 75 f.). Myndigheter och andra offentliga organ ska i enlighet med nämnd princip i fred vidta de åtgärder som är nödvändiga för att de ska kunna uppfylla de krav som ställs på dem vid en kris eller under höjd beredskap. Ansvarsprincipen ska i grunden vara styrande för planeringen inom det civila försvaret, vilket betonas såväl i Försvarsberedningens senaste rapporter som i de senaste försvarspolitiska inriktningsbesluten.
Likhetsprincipen, som delvis styr tillämpningen av ansvarsprin-
cipen, avser de praktiska förutsättningarna att bedriva en verksamhet. Principen innebär i stort att en verksamhets organisering och lokalisering så långt som möjligt ska vara likartad i fred, kris och krig. (Se a. prop., s. 76.)
Ytterligare en princip som tillämpas vid hanteringen av en kris är
närhetsprincipen, som innebär att en kris ska hanteras där den inträffar
och av de närmast berörda och ansvariga. Krishanteringen bör enligt denna princip lyftas till en högre beslutsnivå endast om det är nöd-
vändigt, exempelvis för samordning och prioritering av åtgärder. (Se a. prop., s. 77.)
Även det geografiska områdesansvaret har betydelse för den svenska krishanteringen. Med ett sådant ansvar menas generellt sett att det inom ett geografiskt område finns ett offentligt organ som ansvarar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella krishanteringsåtgärder som behöver vidtas i en situation. Samordning innebär i det här fallet att organet ska initiera och underlätta den samverkan mellan olika organ som behövs i en situation. Motsvarande samordningsbehov kan också finnas beträffande förberedelse- och planeringsarbetet för att hantera kriser. Grundläggande är att hanteringen av en krissituation inte bör ske på högre beslutsnivå än vad som är nödvändigt. Det geografiska områdesansvaret innebär inte att den som har det ansvaret tar över andra offentliga organs bestämda ansvarsområden. Regeringen har geografiskt områdesansvar på nationell nivå, länsstyrelsen på regional nivå och kommunen på lokal nivå. (Se a. prop., s. 77 f. och Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle, prop. 2005/06:133, s. 108 f.)
Övergripande om olika aktörers ansvar för det civila försvaret
Regeringen hanterar inför och vid höjd beredskap och krig flertalet strategiska och nationellt övergripande frågeställningar. Exempelvis har regeringen att hantera beslut om beredskapshöjande åtgärder och prioritering av försvarsåtgärder.1 Regeringskansliet bär ansvaret för de förberedelser som krävs för att regeringens uppgifter ska kunna fullgöras även vid höjd beredskap (jfr förordningen [1996:1515] med instruktion för Regeringskansliet).
Enligt förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap är alla statliga myndigheter skyldiga att beakta totalförsvarets krav i sin verksamhet. Myndigheterna ska också planera för att kunna fortsätta verksamheten så långt som möjligt även under höjd beredskap. Vissa myndigheter har ett särskilt ansvar för den fredstida krisberedskapen samt inför och vid höjd beredskap. Dessa myndigheter är s.k. beredskapsmyndigheter och ska enligt förordningen om statliga myndigheters beredskap ha god förmåga att genomföra sina
1
Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret
2021–2015, Ds 2017:66, s. 89.
uppgifter vid höjd beredskap. De ska särskilt bl.a. genomföra de förberedelser som krävs för att de ska klara nämnda uppgifter och ha de planer som behövs för att under höjd beredskap kunna övergå till krigsorganisation.
Bland beredskapsmyndigheterna, och inom civilt försvar i stort, har Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) en framträdande roll. Enligt förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska MSB bl.a. utveckla och stödja arbetet med civilt försvar och se till att nödvändiga åtgärder vidtas inom befolkningsskyddet.
Även länsstyrelserna utgör viktiga aktörer inom civilt försvar. Förutom att länsstyrelserna är beredskapsmyndigheter är de även, enligt förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap, högsta civila totalförsvarsmyndighet inom länet och ska därmed verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. Länsstyrelserna har även ett geografiskt områdesansvar på regional nivå och ska vid höjd beredskap bl.a. samordna de civila försvarsåtgärderna. Länsstyrelserna i Norrbottens, Örebro, Stockholms, Östergötlands, Västra Götalands och Skåne län är civilområdesansvariga länsstyrelser enligt förordningen (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser. De civilområdesansvariga länsstyrelserna har ett geografiskt områdesansvar för sitt område när det gäller civilt försvar och ska inför höjd beredskap inom civilområdet verka för att totalförsvaret under höjd beredskap har en enhetlig inriktning.
På den lokala respektive den regionala nivån är kommuner och regioner viktiga aktörer. Deras uppgifter och skyldigheter inför och vid höjd beredskap är bl.a. reglerade i LEH och i förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (FEH). Kommuner och regioner ska enligt regleringen i LEH bl.a. uppnå en grundläggande förmåga till civilt försvar och vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap (1 kap. 1 § och 3 kap. 1 §). Vidare ska enligt 7 § lagen om totalförsvar och höjd beredskap kommuner och regioner vid höjd beredskap vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret. Därtill innebär kommunernas geografiska områdesansvar
att de under höjd beredskap ska verka för att den verksamhet som bedrivs i respektive kommun av olika aktörer samordnas och för att samverkan kommer till stånd mellan dem som bedriver verksamheten (3 kap. 4 § LEH). Kommuner och regioner ska enligt 5 kap. 1 § LEH få ersättning av staten för kostnader för förberedande uppgifter kopplade till civilt försvar som utförs enligt LEH. Den ersättning som kommunerna får bestäms och betalas ut av MSB enligt 10 § FEH, inom ramen för vad regeringen årligen beslutar. Beträffande regionerna gäller enligt 11 § FEH att ersättningen för verksamheter inom Socialstyrelsens ansvarsområde bestäms och betalas ut av Socialstyrelsen och i annat fall av MSB, allt inom ramen för vad regeringen beslutar. Överenskommelser om ersättning till kommuner och regioner tecknas mellan Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och MSB. Överenskommelser om hälso- och sjukvårdens arbete med civilt försvar tecknas emellertid – utan direkt koppling till LEH – i stället mellan regeringen och SKR.
De frivilliga försvarsorganisationerna rekryterar och utbildar frivilliga för en mängd olika uppgifter inom totalförsvaret. Organisationerna som anges i förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet bidrar bl.a. till totalförsvarets förankring hos befolkningen. Även näringslivet har en viktig roll för det civila försvaret. I lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen finns krav på näringslivet att på begäran delta i planeringen för totalförsvaret. Vilka myndigheter som kan begära sådant deltagande framgår av förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. De näringsidkare som med stöd av nu nämnd lag blir skyldiga att delta i totalförsvarsplaneringen har rätt till ersättning av allmänna medel för utfört arbete, under förutsättning att arbetet har medfört betydande kostnader.
3.1.3. Det civila försvaret framöver
I prop. 2020/21:30 görs bedömningen att förmågan i totalförsvaret bör stärkas, bl.a. med anledning av ett försämrat säkerhetspolitiskt läge i Sveriges närområde och i Europa (s. 67 ff.). Totalförsvaret ska utformas och dimensioneras för att kunna möta ett väpnat angrepp
mot Sverige, inbegripet krigshandlingar på svenskt territorium (a. prop. s. 27). Vidare bedöms att utgångspunkten för såväl det militära som det civila försvaret bör vara att under minst tre månader kunna hantera en säkerhetspolitisk kris i Europa och Sveriges närområde som innebär allvarliga störningar i samhällets funktionalitet samt krig under del av denna tid (a. prop. s. 84). Genom propositionen införs ett nytt mål för det civila försvaret (a. prop. s. 89). Målet ska vara att ha förmåga att – värna civilbefolkningen, – säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna, – upprätthålla en nödvändig försörjning, – bidra till det militära försvarets förmåga vid väpnat angrepp eller
krig i vår omvärld, – upprätthålla samhällets motståndskraft mot externa påtryck-
ningar och bidra till att stärka försvarsviljan, – bidra till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera
svåra påfrestningar på samhället i fred, och – med tillgängliga resurser bidra till förmågan att delta i internatio-
nella fredsfrämjande och humanitära insatser.
I propositionen konstateras bl.a. att det för balansen i totalförsvaret är viktigt att inte bara det militära försvaret utan även det civila försvaret prioriteras och fortsätter att utvecklas. Vidare betonas att det ömsesidiga beroendet mellan civilt och militärt försvar påverkar den samlade förmågan i totalförsvaret, och att det därför är viktigt att förmågan till ömsesidigt stöd stärks. I händelse av krigsfara eller krig kommer totalförsvarets ansträngningar inledningsvis att kraftsamlas till det militära försvaret samtidigt som de viktigaste samhällsfunktionerna behöver säkerställas och civilbefolkningen skyddas. Arbetet med att öka motståndskraften inom särskilt områdena ordning och säkerhet, skydd av civilbefolkningen, hälso- och sjukvård, livsmedel och dricksvatten, finansiell beredskap, transporter, energiförsörjning samt elektroniska kommunikationer och post anses behöva vidareutvecklas och stärkas. (Se a. prop. s. 125 ff. och 134.)
Regeringen beslutade den 17 december 2020 om anvisningar för det civila försvaret för försvarsbeslutsperioden 2021–2025. Mottagare
av beslutet var samtliga dåvarande bevakningsansvariga myndigheter.2I beslutet anges bl.a. att det är viktigt att de bevakningsansvariga myndigheternas arbete med civilt försvar stärks och att konkreta steg framåt tas. Samma dag beslutade regeringen att ge MSB i uppdrag att göra en samlad bedömning av förmågan inom det civila försvaret. MSB:s första redovisning av uppdraget presenterades genom
Det civila försvaret Förmåga och brister – 2022 års redovisning av regeringsuppdraget att göra en samlad bedömning av förmågan inom det civila försvaret (2021-13598-2). MSB bedömer i rapporten att det
finns brister i förmågan att värna civilbefolkningen under höjd beredskap. Ett viktigt utvecklingsområde är enligt MSB att reda ut ansvars- och uppgiftsfördelningen inom området. Ett annat är kommunernas arbete med räddningstjänst och befolkningsskydd. Det finns enligt MSB viss fredstida planering för exempelvis utrymning i samband med kärnteknisk olycka. Sådan planering kan användas även vid höjd beredskap. MSB bedömer dock att arbetet med att värna civilbefolkningen under höjd beredskap behöver fortsätta och att viktiga förutsättningar som dimensionering av förmåga och former för att involvera kommunerna i planeringen behöver utvecklas.
Mot bakgrund av den säkerhetspolitiska utvecklingen i Sveriges närområde gav regeringen vidare den 3 mars 2022 MSB i uppdrag att bedöma vilka åtgärder som bör vidtas för att stärka det civila försvarets förmåga under 2022. I sin redovisning av uppdraget, som presenterades den 10 mars 2022, föreslår MSB åtgärder som uppskattas uppgå till sammanlagt en miljard kronor (MSB 2022-03446). Beträffande området skydd av civilbefolkningen och räddningstjänst föreslås som åtgärder som bör prioriteras bl.a. forcerad upprustning av befintliga stora befolkningsskyddsrum i utvalda kommuner samt uppdrag till länsstyrelserna att tillsammans med kommunerna planera för utrymning. Det anges också att MSB och Försvarsmakten behöver planera för och peka ut de områden som det särskilt ska planeras för. Dessutom föreslår MSB bl.a. att kommunerna ges möjlighet att inrätta trygghetspunkter, vilka ska ge invånare och de som vistas i kommunen rätt stöd under samhällskriser. Trygghetspunkter kan
2 Begreppet ”bevakningsansvariga myndigheter” förekom i den numera upphävda förord-
ningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Förordningen upphävdes genom att förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap trädde i kraft den 1 oktober 2022. I den förordningen har begreppet ”bevakningsansvariga myndigheter” ersatts av ”beredskapsmyndigheter”.
enligt MSB bl.a. utgöra delar vid utrymning, inkvartering, försörjning samt varning och information.
I betänkandet Struktur för ökad motståndskraft (SOU 2021:25) presenteras förslag till åtgärder för att skapa en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar. Vissa förslag, såsom de som rör införandet av civilområden och civilområdesansvariga länsstyrelser, har redan behandlats av regeringen. Flera nya förordningar trädde exempelvis i kraft den 1 oktober 2022. Därutöver föreslår utredningen bl.a. att en ny lag, lagen om kommuners och regioners beredskap, ska ersätta LEH. Den delen av betänkandet bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
3.1.4. Särskilt om verksamheten vid höjd beredskap
Beredskapen kan enligt 1 § andra stycket lagen om totalförsvar och höjd beredskap höjas för att stärka landets försvarsförmåga. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas. Enligt 3 § samma lag råder högsta beredskap om Sverige är i krig. Vidare får regeringen besluta om skärpt eller högsta beredskap om Sverige är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara. Sådana beslut får enligt 4 § avse en viss del av landet eller en viss verksamhet. Om regeringen fattar beslut om höjd beredskap ska detta tillkännages på samma sätt som alla ordinarie lagar och förordningar. Beslutet ska dock enligt 9 § förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap även tillkännages via radio och tv. Vid högsta beredskap i hela landet kan regeringen dessutom besluta om tillkännagivande genom beredskapslarm.
Ett beslut om höjd beredskap får följder för den verksamhet som bedrivs av statliga myndigheter, länsstyrelser, kommuner och regioner samt privata organisationer och företag. Det framgår bl.a. av lagen om totalförsvar och höjd beredskap med kompletterande förordning, förordningen om statliga myndigheters beredskap, förordningen om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap samt av LEH och FEH.
I händelse av krigsfara eller krig kommer totalförsvarets ansträngningar inledningsvis att kraftsamlas till det militära försvaret samtidigt som de viktigaste samhällsfunktionerna behöver säkerställas och civilbefolkningen skyddas. Samhället behöver snabbt kunna ställas om till krigsförhållanden, genomföra en nationell kraftsamling samt mobilisera militära och civila resurser som gynnar försvarsansträngningarna. Stöd behöver ges för att bidra till det militära försvarets förmåga och befolkningens försvarsvilja. Det civila försvarets stöd till Försvarsmakten kan innebära svåra avvägningar avseende hur resurser bör prioriteras med hänsyn till samhällets generella behov och Försvarsmaktens behov under höjd beredskap. (Se prop. 2020/21:30, s. 128.)
Om Sverige kommer i krig ska även bestämmelser i de s.k. fullmaktslagarna tillämpas. Beredskapslarm innebär enligt 13 § förordningen om totalförsvar och höjd beredskap att fullmaktslagarna omedelbart ska tillämpas i sin helhet. Det gäller t.ex. förfogandelagen (1978:262), som ger staten möjlighet att förfoga över privat egendom och privata tjänster, och ransoneringslagen (1978:268), som möjliggör för staten att reglera handeln med förnödenheter som är av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen. Bestämmelser i fullmaktslagarna kan även efter regeringsbeslut tillämpas under vissa andra förhållanden, som när Sverige är i krigsfara.
3.2. Befolkningsskydd
Begreppet befolkningsskydd har sitt ursprung i Genèvekonventionernas begrepp civilförsvar, vilket bl.a. innefattar att fullgöra alla eller några av vissa angivna humanitära uppgifter i syfte att skydda civilbefolkningen mot faror i samband med fientligheter eller katastrofer (se närmare i avsnitt 3.1.1).
Enligt 1 kap. 2 § lagen om civilt försvar avsågs med befolkningsskydd åtgärder för att skydda befolkningen och civil egendom från krigets verkningar. De åtgärder som enligt bestämmelsen omfattades av begreppet var utrymning och inkvartering, tillhandahållande och iordningställande av skyddsrum och skyddade utrymmen, tillhandahållande av andningsskydd, mörkläggning, information om självskydd samt kompletterande åtgärder som var nödvändiga för att verksamhet enligt paragrafen skulle kunna bedrivas.
Fram till slutet av 1990-talet fanns såväl en omfattande planering som utbildnings- och övningsverksamhet kopplat till skydd och räddning av civilbefolkningen i händelse av krig. I anslutning till att lagen om civilt försvar upphävdes konstaterade dock den dåvarande Krisberedskapsmyndigheten (vars uppgifter överfördes till MSB vid dess bildande) att beredskapsförberedelserna inom befolkningsskyddet kunde begränsas till omvärldsbevakning och analysverksamhet, upprätthållande av viss grundkompetens samt vård av utrustning och anläggningar som bedömdes kunna ha ett värde i ett framtida krig (se Krishantering och civilt försvar i kommuner och landsting, SOU 2004:134, s. 103).
Lagen om civilt försvar ersattes sedermera av den alltjämt gällande LEH. I sistnämnda lag finns det inga bestämmelser om befolkningsskydd. I stället fördes bestämmelser om skyddsrum respektive utrymning och inkvartering in i nya lagar. Regler om skyddsrum återfinns numera i lagen (2006:545) om skyddsrum, medan frågor om utrymning och inkvartering regleras i lagen (2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap. I samband med nu nämnda förändringar överfördes också de uppgifter som kommunerna ansvarade för rörande befolkningsskydd till staten.
Det saknas numera en författningsreglerad definition av begreppet befolkningsskydd. Begreppet förekommer emellertid i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO), där det bl.a. regleras vad den kommunala organisationen för räddningstjänst ska ansvara för under höjd beredskap. Vidare framgår det av MSB:s instruktion att myndigheten ska tillse att nödvändiga åtgärder vidtas inom befolkningsskyddet (6 § andra stycket förordningen med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap). Begreppet befolkningsskydd förekommer även i totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12), där det i 6 § anges att de som fullgör uppgifter inom befolkningsskyddet anses som civilförsvarspersonal under förutsättning att de inte tillhör sjukvårdspersonalen enligt 8 § samma förordning.
Begreppet befolkningsskydd anses alltjämt omfatta såväl skyddsrum som utrymning och inkvartering samt vissa andra åtgärder. Försvarsberedningen föreslår i Ds 2017:66 att befolkningsskyddet ska avse åtgärder för att skydda befolkningen och civil egendom från krigets verkningar (s. 143 ff.). Räddningstjänst är enligt Försvarsberedningen en del av den samlade förmågan i befolkningsskyddet.
Andra åtgärder som ingår i ett befolkningsskydd är enligt Försvarsberedningen bl.a. planer för utrymning och inkvartering, tillhandahållande och iordningställande av skyddsrum och andra skyddade utrymmen, information om självskydd samt kompletterande åtgärder som är nödvändiga för att verksamheten ska kunna bedrivas. Försvarsberedningen konstaterar vidare att befolkningsskyddets förmåga att möta de krav som krig kan ställa på samhället är starkt begränsad samt att den verksamhet och de resurser som tidigare fanns inom det civila försvaret för skydd av befolkningen mot krigets verkningar till stora delar är avvecklade. MSB gör en liknande bedömning i sin rapport
Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden Redovisning av regeringens uppdrag i MSB:s regleringsbrev för 2017
(2017-695).
Försvarsberedningen betonar att befolkningsskyddet är en viktig komponent i totalförsvaret genom att det möjliggör överlevnad för civilbefolkningen och därmed också säkrar verksamheten i andra delar av totalförsvaret, minskar belastningen på sjukvård och räddningstjänst, bidrar till Försvarsmaktens möjligheter att föra strid, gör att Sverige kan leva upp till folkrättsliga krav i samband med krig samt bidrar till att upprätthålla försvarsviljan (a. Ds, s. 144 ff.). Att kunna skydda civilbefolkningen vid ett väpnat angrepp är enligt Försvarsberedningen viktigt för totalförsvarets trovärdighet. Om denna förmåga inte är trovärdig urholkas försvarsviljan. Försvarsberedningen betonar vidare att det för ett fungerande och trovärdigt totalförsvar måste skapas ett befolkningsskydd med planer, övningar, personal, utrustning och anläggningar. Även regeringen konstaterar att arbetet med att öka motståndskraften inom området skydd av civilbefolkningen behöver vidareutvecklas och stärkas (prop. 2020/21:30, s. 134 och 138 f.).
MSB gör i den nyss nämnda rapporten bedömningen att den aktuella och samlade förmågan att bereda befolkningen skydd mot krigets verkningar är starkt begränsad, och har därför successivt stärkt sitt arbete för skyddet av civilbefolkningen mot krigets verkningar. Totalförsvarsplaneringen utgår från att det behöver finnas en beredskap för att kunna hantera ett väpnat angrepp mot Sverige. Ett skydd för civilbefolkningen vid ett sådant scenario behöver enligt MSB ses som ett system med ett flertal åtgärder som hålls ihop och utvecklas i samma syfte.
Genom förordningen om statliga myndigheters beredskap inrättades flera beredskapssektorer. En beredskapssektor är ”Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen”, för vilken MSB är sektorsansvarig myndighet. Även Kustbevakningen, länsstyrelserna, Polismyndigheten, Sjöfartsverket, Strålsäkerhetsmyndigheten samt Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut ingår i den beredskapssektorn.
I följande kapitel redogörs närmare för de befolkningsskyddsåtgärder som är mest relevanta för utredningens uppdrag. Eftersom uppdraget inte omfattar samtliga de åtgärder som kan anses hänföras till begreppet befolkningsskydd i vedertagen mening, används i betänkandet i avgränsande syfte begreppet ”skydd för civilbefolkningen”.
4. Det säkerhetspolitiska läget och andra grundläggande utgångspunkter
4.1. Inledning
Det säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget i världen, särskilt i Sveriges geografiska närområde, är av grundläggande betydelse när det gäller att bedöma det närmare behovet av att kunna ge civilbefolkningen ett ändamålsenligt fysiskt skydd mot direkta konsekvenser av krigshandlingar på svenskt territorium. Även inriktningen för totalförsvaret är av stor relevans för sådana överväganden. I detta kapitel redovisas de bedömningar som görs av riksdagen, regeringen, Försvarsberedningen, Försvarsmakten och övriga närmast relevanta myndigheter i dessa avseenden. Dessa bedömningar samt de antaganden och scenarier som har tagits fram utifrån bedömningarna utgör centrala utgångspunkter för utredningens analys och förslag rörande civilbefolkningens fysiska skydd vid höjd beredskap och ytterst krig.
På grund av Rysslands anfallskrig mot Ukraina har det skett stora säkerhetspolitiska förändringar under en kort tidsperiod. Utredningen kommer i betänkandet att i största möjliga utsträckning analysera och ta ställning till vad det påtagligt försämrade säkerhetspolitiska läget kan innebära i fråga om civilbefolkningens skydd i olika avseenden. Samtidigt utgör de tidigare gjorda och alltjämt gällande säkerhetspolitiska och militärstrategiska bedömningarna ett högst relevant underlag för utredningens arbete.
Utredningens bedömning av vilka utgångspunkter som bör gälla för analys- och förslagsarbetet redovisas i avsnitt 4.4 och 4.5.
4.2. Det säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget
4.2.1. Regeringens och Försvarsberedningens bedömningar
I propositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) görs bedömningen att det säkerhetspolitiska läget i Sveriges närområde och i Europa har försämrats över tid (s. 67). Ett väpnat angrepp mot Sverige kan inte uteslutas. Det kan inte heller uteslutas att militära maktmedel eller hot om sådana kan komma att användas mot Sverige. Vidare blir Sverige oundvikligen påverkat om en säkerhetspolitisk kris eller väpnad konflikt uppstår i Sveriges närområde. Regeringen gör i detta avseende samma bedömning som Försvarsberedningen (Ds 2017:66 s. 17 och Ds 2019:8 s. 44).
Vidare konstateras i den nyss nämnda propositionen att den europeiska säkerhetsordningen är utmanad i grunden liksom de normer, samarbeten och institutioner som utgör fundament för europeisk säkerhet (a. prop. s. 32). Det breda säkerhetsbegreppet, den multilaterala regelbaserade världsordningen, inklusive folkrätten, och de gemensamma åtagandena gällande mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatens principer ifrågasätts i allt högre utsträckning.
Regeringens bedömning i propositionen Totalförsvaret 2021–2025 av det säkerhetspolitiska läget skiljer sig från tidigare bedömningar på området. I propositionen Försvarspolitisk inriktning – Sveriges för-
svar 2016–2020 (prop. 2014/15:109) konstaterade regeringen att den
säkerhetspolitiska situationen i Europa hade försämrats, men att ett enskilt militärt väpnat angrepp direkt mot Sverige fortsatt var osannolikt (s. 46).
Enligt regeringens bedömning i propositionen Totalförsvaret
2021–2025 har även det militärstrategiska läget försämrats för Sveriges
del under de senaste åren, bl.a. som ett resultat av att den ryska militära förmågan har ökat och att Ryssland är berett att använda militära medel för att nå politiska mål.
Som nyss nämnts har regeringen bedömt att Sverige oundvikligen blir påverkat om en väpnad konflikt och krig uppstår i Sveriges närområde, och att det i en sådan situation inte går att utesluta ett väpnat angrepp mot Sverige. Syftet med ett sådant angrepp skulle kunna vara att besätta del av svenskt territorium för egna militära ändamål eller att förneka en annan part tillgången till svenskt territorium. En större konflikt skulle kunna inledas med ett angrepp på Sverige. Ett
angrepp skulle också kunna syfta till att hindra Sverige från att direkt eller indirekt kunna bistå en annan part i konflikten. Sverige behöver i sig inte vara huvudmålet för angriparen. Ett väpnat angrepp mot Sverige kan komma att inledas med en förbekämpning av basområden, ledningsnoder och annan kritisk civil och militär infrastruktur. Förbekämpning kan genomföras med kryssningsrobotar, ballistiska robotar, attackflyg och nätverksattacker samt genom sabotage och likvidering av nyckelpersonal. Påverkansoperationer för att störa förmågan att fatta beslut och försvarsviljan kommer att vara en del i krigföringen. I direkt anslutning till förbekämpning kan viktiga områden besättas för gruppering av bekämpningssystem med lång räckvidd. Områden kan också besättas för att förhindra motåtgärder från tredje part och för att bryta Sveriges motståndskraft. Överraskning och vilseledning kan förväntas vara en viktig del i operationen. Om Sverige angrips kommer delar av det svenska territoriet att drabbas av intensiv stridsverksamhet med stora konsekvenser lokalt och regionalt. (Se prop. 2020/21:30 s. 33 f., 58 ff. och 64 f.)
Regeringens bedömning av det militärstrategiska läget i propositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) är i linje med den bedömning som Försvarsberedningen gör i sin rapport Mot-
ståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66, s. 67). Försvarsberedningen
konstaterar därutöver att en mängd maktmedel används i dagens säkerhetspolitiska kriser och konflikter, vilket delvis kullkastar tidigare antaganden om en tydlig eskalationstrappa med möjlighet till stegvis förstärkning av försvaret under en längre tid (a. Ds s. 62). Utvecklingen är svårbedömd och stundtals snabb (Ds 2019:8 s. 41). Vidare kan formandet av den strategiska miljön ske med flera olika metoder och verktyg (Ds 2017:66 s. 62). Det kan exempelvis röra sig om cyberattacker. Både regeringen och Försvarsberedningen betonar i den kontexten hur den existerande gråzonsproblematiken, dvs. något förenklat den osäkerhet som kan uppstå i gränslandet mellan fred och krig, kan försvåra och försena nödvändigt beslutsfattande och behövliga motåtgärder. Begreppen hybridhot och hybridkrigföring används också i detta sammanhang. (Se prop. 2020/21:30 s. 61 ff. och Ds 2019:8 s. 65 ff.)
När det gäller geografiska områden med särskild relevans i sammanhanget konstaterar regeringen och Försvarsberedningen att Stockholmsområdet, Gotland, sydöstra Sverige, Öresundsregionen, Väst-
kusten med Göteborg, västra Svealand samt delar av Jämtlands och Norrbottens län är strategiskt viktiga geografiska områden i händelse av en kris eller ett krig (prop. 2020/21:30 s. 60 och Ds 2017:66 s. 73 ff.).
4.2.2. Ett påtagligt försämrat säkerhetspolitiskt läge med anledning av Rysslands anfallskrig mot Ukraina
Den 24 februari 2022 inledde Ryssland ett anfallskrig mot Ukraina som är den mest omfattande militära aggressionen i Europa sedan andra världskriget. Rysslands agerande utgör ett flagrant brott mot folkrätten och den europeiska säkerhetsordningen (Ds 2022:7, s. 9).
Den 16 mars 2022 beslutade regeringen att tillsätta en arbetsgrupp med representanter från samtliga riksdagspartier för genomförande av överläggningar om det förändrade säkerhetspolitiska läget till följd av Rysslands militära aggression mot Ukraina. Arbetsgruppens redogörelse och slutsatser återfinns i rapporten Ett försämrat säkerhets-
politiskt läge – konsekvenser för Sverige (Ds 2022:7).
I den nämnda rapporten framhålls att Rysslands agerande innebär att den säkerhetspolitiska situationen i Sveriges närområde och övriga Europa på ett väsentligt sätt har försämrats jämfört med den bedömning som gjordes i propositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30), och att detta kräver att Sverige stärker försvarsförmågan och fördjupar existerande försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten. Vidare framhålls att Sverige behöver se över hur landets säkerhet kan stärkas, också genom att ta ställning till ett svenskt Natomedlemskap (s. 22). En av slutsatserna i rapporten är att den säkerhetspolitiska krisen har åskådliggjort gränserna för Natos åtaganden gentemot icke-allierade genom att klargöra att artikel 5 i Natostadgan1 enbart avser försvar av de allierade, och att det inte finns någon partnerdimension i Natos kollektiva försvar (s. 42).
Den 18 maj 2022 lämnade Sverige in en ansökan om medlemskap i Nato (North Atlantic Treaty Organization). Samma dag gjorde Finland detsamma.
1
The North Atlantic Treaty, Washington D.C. – 4 April 1949, https://www.nato.int/.
4.2.3. Försvarsmaktens och andra myndigheters bedömningar
I den militära underrättelse- och säkerhetstjänstens (Must) öppna årsöversikt för 2021 lämnas en beskrivning av omvärldsutvecklingen och de säkerhetshot som riktas mot Sverige och svenska intressen. Must bedömer att stormaktskonkurrensen mellan Ryssland, Kina och USA fortsätter att fördjupas, vilket påverkar Sveriges säkerhet. Sveriges närområde är fortsatt av stort militärstrategiskt intresse för såväl Ryssland som USA. Även Kinas strategiska intresse av Arktis ökar. Sveriges säkerhetspolitiska miljö är enligt Must, med hänsyn till den ökade globala spänningen mellan stormakterna, mer svårförutsägbar. Must bedömer vidare att hotbilden mot Sverige i dag är både politisk, ekonomisk och militär. Samtidigt är den europeiska säkerhetsordningen allvarligt försvagad. Den militära aktiviteten i närområdet har fortsatt att öka i både intensitet och komplexitet. Med en ökad militär aktivitet i Sveriges närområde ökar också risken för incidenter, vilket kan få oönskade konsekvenser i en tid av ökad säkerhetspolitisk spänning. Om de långtgående krav på förändringar i den europeiska säkerhetsordningen som Ryssland har ställt skulle genomföras skulle det enligt Must få omedelbara och djupgående effekter på såväl de säkerhetspolitiska som de militärstrategiska förutsättningarna i Sveriges närområde. Oavsett den kortsiktiga utkomsten av Rysslands anfallskrig mot Ukraina kommer det att få liknande konsekvenser. Musts bedömning är att utvecklingen har gått i riktning mot en säkerhetspolitisk kris i Europa. Den breddade och alltmer komplexa hotbilden bedöms ställa krav på ökat samarbete, såväl nationellt som internationellt.
Även Säkerhetspolisen bedömer i sin årsbok för 2021 att Sveriges säkerhetspolitiska läge har försämrats. Hotet mot Sveriges säkerhet har enligt Säkerhetspolisen breddats och fördjupats. Hotbilden har blivit mer komplex. Konkurrensen och motsättningarna mellan stormakterna har ökat och den rådande världsordningen har försvagats. Kraftmätningarna sker med ekonomiska, politiska och diplomatiska metoder och Sverige används som spelplan av främmande makt. Situationen i Ukraina anses vara ett tydligt exempel på hur snabbt hotbilden förändras. Den utveckling som sker påverkar enligt Säkerhetspolisen den europeiska säkerhetsordningen, vilket i sin tur får konsekvenser för Sveriges säkerhet. Ryssland, Kina och Iran bedöms alltjämt utgöra de största hoten.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har bland annat pekat på att befolkningsskyddet behöver anpassas till den militärtekniska utvecklingen. Risken för användning av kärnvapen kan exempelvis komma att öka. Dessutom kan utvecklingen – som tidigare redovisats – leda till allt kortare förvarningstider i händelse av ett väpnat angrepp. Vidare har MSB betonat att förändringar i Sveriges omvärld tenderar att ske i allt snabbare takt, och att gjorda säkerhetspolitiska analyser därför kan behöva omprövas och förändras utifrån den snabba utveckling som sker. Det ställer enligt MSB krav på svensk handlingsberedskap och omställningsförmåga.2
En breddad hotbild har även konstaterats i betänkandet Struktur för ökad motståndskraft (SOU 2021:25 s. 146 ff.).
4.2.4. Utvecklingen av stridsmiljön och militärteknik på sikt
Försvarsmaktens perspektivstudie beskriver bl.a. den framtida operationsmiljön med utgångspunkt i den säkerhetspolitiska och militärtekniska utvecklingen mot år 2035. I studien bedöms den framtida konfliktmiljön omfatta ett bredare spektrum av handlingar med betydande element av icke-linjär krigföring som riktar sig mot samhället som helhet. Gråzonsproblematiken ställer förändrade och utökade krav på Försvarsmakten och det övriga totalförsvaret. Teknikutvecklingen kommer att bidra till större vapenräckvidder, högre anflygningshastigheter och bättre precision i fysisk fjärrbekämpning, men även av möjligheten till bekämpning i cyberrymden. (Slutredovisning
av Försvarsmaktens perspektivstudie 2016–2018, Tillväxt för ett starkare försvar, 22 februari 2018, s. 28 ff., hädanefter perspektivstudien.)
I perspektivstudien anges i fråga om den militärtekniska utvecklingen att det inom en nära framtid kan förväntas en teknikutveckling med teknikgenombrott som innebär stora förändringar för såväl individ som samhälle. Ett flexibelt och kombinationsbaserat användande av tekniken innebär förändringar som Försvarsmakten måste hantera. Expansiva teknikområden såsom t.ex. autonoma system och artificiell intelligens (AI), som till stor del drivs av kommersiella civila intressen, kommer att bidra till militära förmågor. Vidare finns kvalificerad militärteknik alltmer tillgänglig för civilt bruk. Möjlig-
2 Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden,
dnr 2017–695, s. 11 ff.
heten för individer och aktörer att nyttja och kombinera teknik ger en bredd av teknikanvändning som behöver hanteras. Andelen obemannade, fjärrkontrollerade och autonoma system kommer successivt att öka. Elektromagnetiska vapen kan i framtiden komma att användas för bekämpning av mindre obemannade farkoster samt för att påverka målsökare. Vidare kan dessa vapen generera mycket kraftiga störningar på kommunikation och det civila samhällets infrastruktur. (Perspektivstudien, s. 24 ff.)
I fråga om utvecklingen av vapensystem anförs i perspektivstudien bl.a. att det pågår en utveckling av vapensystem som har allt längre räckvidder och färdas med allt högre hastigheter. S.k. hypersoniska vapen i form av kryssningsrobotar kommer sannolikt att introduceras omkring år 2025. Utvecklingen av bioteknik och syntetisk biologi kan påverka användningen av kemiska stridsmedel och innebär att skyddet måste anpassas till en ny realitet. Enklare kemiska stridsmedel kan framställas utan tillgång till avancerade laboratorier och tillverkningskunskap är lätt tillgänglig. Taktiska kärnvapen (eller substrategiska kärnvapensystem) bidrar till ökad risk för kärnvapenspridning. Vad gäller taktiska kärnvapen råder det fortsatt stor osäkerhet, men det är inte uteslutet att mindre laddningar med minskade radiologiska avtryck kan sänka tröskeln för kärnvapenanvändande. I takt med att teknologinivån i samhället blir alltmer avancerad ökar risken dessutom för att kärnteknologi även blir tillgänglig för fler icke-statliga aktörer. Nanoteknologi och additiv tillverkning (eller 3D-printing och friformsframställning) kan ge material med nya egenskaper och har tillsammans med en ökad mängd robotar potential att förändra framför allt logistikområdet. (Perspektivstudien, s. 28.)
I perspektivstudien dras bl.a. slutsatsen att större vapenräckvidder och bättre precision i fysisk fjärrbekämpning resulterar i svårigheter för en försvarare att förstå situationen och agera balanserat med rätt medel (Perspektivstudien s. 29).
Rapporten Militärteknik 2045 – Ett underlag till Försvarsmaktens perspektivstudie (FOI-R–4985–SE, november 2020) har tagits fram som ett underlag för Försvarsmaktens kommande perspektivstudie. I rapporten beskrivs teknikutvecklingen inom olika militärtekniska områden mot år 2045. De teknikområden som närmare beskrivs är additiv tillverkning, cyber- och informationssäkerhet, distribuerade liggare, High Power Microwave (HPM), hypersoniska system, informationsteknologi, kvantteknologi, kärnvapen, laser, mänsklig för-
stärkning, obemannat/autonoma system, plattformar (mark, sjö, luft), rymden, signaturanpassningsteknik (SAT) och soldatsystemet. Här beskrivs också bl.a. hur utvecklingen inom dessa områden kan påverka de grundläggande militära förmågorna ut mot år 2045. Det ingår i planeringen att Försvarsmaktens perspektivstudie med utblick mot år 2045 ska kunna redovisas i slutet av år 2022.
4.3. Planeringen för totalförsvaret
4.3.1. Regeringens bedömningar och beslut
Regeringen gör i propositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) bedömningen att totalförsvaret ska utformas och dimensioneras för att kunna möta ett väpnat angrepp mot Sverige, inbegripet krigshandlingar på svenskt territorium (s. 84 ff.). Utgångspunkten för planeringen av totalförsvaret bör vara att under minst tre månader kunna hantera en säkerhetspolitisk kris i Europa och i Sveriges närområde som innebär allvarliga störningar i samhällets funktionalitet samt krig under en del av denna tid. Bedömningen grundar sig bl.a. på antagandet att det vid en säkerhetspolitisk kris kommer att ta förhållandevis lång tid innan nödvändiga beslut kan fattas om internationellt stöd – och innan ett sådant stöd kan nå Sverige i någon substantiell omfattning – varför Sverige måste ha en grundläggande förmåga att klara sig på egen hand.
Det övergripande målet för totalförsvaret från och med år 2021 är att Sverige ska kunna försvaras mot väpnat angrepp och att landets säkerhet, frihet, självständighet och handlingsfrihet ska värnas (a. prop. s. 86 ff.). Verksamhet inom totalförsvaret ska kunna bedrivas enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet. Målet för det militära försvaret ska vara att ha en förmåga att försvara Sverige mot väpnat angrepp, hävda Sveriges territoriella integritet samt värna suveräna rättigheter och nationella intressen i Sverige och utanför svenskt territorium i enlighet med internationell rätt, främja landets säkerhet samt förebygga och hantera konflikter och krig genom att i fredstid genomföra operationer på vårt eget territorium och i närområdet samt delta i internationella fredsfrämjande insatser och skydda samhället och dess funktionalitet genom att med befintlig förmåga och resurser bistå övriga samhället såväl i fred som vid höjd beredskap (a. prop. s. 87 ff.). I propositionen anger regeringen
vidare hur ett möjligt angrepp mot Sverige skulle kunna se ut. Den beskrivningen har redovisats i avsnitt 4.2.1.
Målet för det civila försvaret ska vara en förmåga att kunna värna civilbefolkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna, upprätthålla en nödvändig försörjning, bidra till det militära försvarets förmåga vid väpnat angrepp eller krig i vår omvärld, upprätthålla samhällets motståndskraft mot externa påtryckningar och bidra till att stärka försvarsviljan, bidra till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred, samt med tillgängliga resurser bidra till förmågan att delta i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser (a. prop. s. 89 ff.).
Regeringen beslutade den 17 december 2020 om en inriktning för en sammanhängande planering för totalförsvaret.3 Beslutet innebär att Försvarsmakten och MSB ska främja och utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret enligt planeringsförutsättningar som utgår från de mål för totalförsvaret som anges i propositionen
Totalförsvaret 2021–2025, vilka riksdagen biföll den 15 december 2020.
Planeringsförutsättningarna anger bl.a. att Sverige enskilt och tillsammans med andra ska kunna försvara sig mot ett väpnat angrepp. Vidare ska Sverige kunna ge och ta emot civilt och militärt stöd, vilket så långt som möjligt måste planeras och samordnas. Totalförsvaret ska utformas och dimensioneras för att kunna verka krigsavhållande och möta ett väpnat angrepp mot Sverige, inbegripet krigshandlingar på svenskt territorium. Det civila och militära försvaret behöver utvecklas, samordnas och samplaneras för att uppnå största möjliga försvarseffekt. I händelse av krigsfara eller krig behöver civilbefolkningen skyddas. Planeringen av totalförsvaret ska utgå från att Sverige under minst tre månader ska kunna hantera en säkerhetspolitisk kris i Europa och Sveriges närområde som innebär allvarliga störningar i samhällets funktionalitet samt krig under en del av denna tid. Vidare ska det planeras för att Sverige under samma tid är i krig och att krigshandlingar pågår på svenskt territorium med perioder av högintensiva strider och perioder med lägre stridsintensitet. Under denna tid ska förutsättas att det råder höjd beredskap och att logistikflödena med omvärlden har begränsningar men inte är helt avbrutna. Försvarsmakten behöver vid sin försvarsplanering samverka med andra berörda myndigheter och genomföra planering för hur resurser ska användas effektivt vid olika situationer. Inom det civila
3
Se dnr Fö2016/00864, Fö2017/00850, Fö2019/01291 (delvis) och Fö2020/01269 (delvis).
försvaret ska berörda aktörer planera för att under höjd beredskap och ytterst krig stödja Försvarsmakten, utifrån Försvarsmaktens behov. Om Sverige blir angripet ska Försvarsmakten med stöd av totalförsvaret i övrigt beslutsamt och uthålligt försvara Sverige för att vinna tid, skapa handlingsfrihet och säkerställa landets självständighet. Det behövs en ökad förmåga och planering för att hantera hybridhot och möta utmaningar både i fred och krig. Totalförsvarsresurser ska kunna användas även vid internationella insatser och för att hantera svåra påfrestningar i fredstid.
Enligt regeringsbeslutet den 17 december 2020 ska Försvarsmakten och MSB även fortsatt stödja och verka för att bevakningsansvariga myndigheter, samt regioner och kommuner, stärker sin förmåga att hantera höjd beredskap och då ytterst krig. Det ska här nämnas att begreppet ”bevakningsansvariga myndigheter” inte används sedan den 1 oktober 2022.4
Regeringsbeslutet innefattade också ett uppdrag till Försvarsmakten och MSB att senast den 1 september 2021 redovisa hur de avser att främja och utveckla en sammanhängande totalförsvarsplanering samt redovisa de planeringsantaganden som tas fram för de bevakningsansvariga myndigheterna.5 Försvarsmakten och MSB fick genom regeringsbeslutet också i uppdrag att redovisa en samlad bedömning av förmågan inom totalförsvaret utifrån målet för totalförsvaret. Enligt regeringens beslut den 16 december 2021 ska detta uppdrag redovisas den 2 oktober 2023.6
Regeringen beslutade den 17 december 2020 även om anvisningar för det civila försvaret under försvarsperioden 2021–2025.7 I beslutet anges följande. Bevakningsansvariga myndigheters arbete med civilt försvar ska stärkas och förmågehöjande åtgärder vidtas. Det är särskilt viktigt att arbetet med att stärka motståndskraften i de viktigaste samhällsfunktionerna vidareutvecklas och fördjupas. Detta gäller särskilt områdena ordning och säkerhet, skydd av civilbefolkningen, hälso- och sjukvård, livsmedel och dricksvatten, finansiell beredskap, transporter, energiförsörjning samt elektroniska kom-
4
Begreppet ”bevakningsansvariga myndigheter” förekom i den numera upphävda förord-
ningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Förordningen upphävdes genom att förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap trädde i kraft den 1 oktober 2022. I den förordningen har begreppet ”bevakningsansvariga myndigheter” ersatts av ”beredskapsmyndigheter”.
5
Uppdraget redovisades den 27 augusti 2021, se avsnitt 4.3.3.
6
Se dnr Fö2021/01328.
7
Se dnr Ju2020/04658 (delvis).
munikationer och post. Det är viktigt att de bevakningsansvariga myndigheternas arbete med civilt försvar stärks och att det tas konkreta steg framåt. Utgångspunkterna för arbetet ska vara desamma som för totalförsvaret. Som stöd i sitt arbete och sin redovisning ska myndigheterna använda de gemensamma antaganden för totalförsvarsplaneringen som tillhandahålls av Försvarsmakten och MSB samt det metodstöd som tillhandahålls av MSB.
Regeringsbeslutet innebär att myndigheterna senast den 1 oktober årligen ska redovisa till ansvarigt departement och MSB vilka åtgärder som myndigheten (och aktörer inom myndigheternas ansvarsområde) vidtagit och resultatet av dessa, vilka åtgärder som planeras för att bidra till målet för det civila försvaret, vilka åtgärder som vidtagits och planeras för att stärka myndighetens förmåga att verka under höjd beredskap samt en bedömning av vilken förmåga myndigheten har att bidra till relevanta delar i målet för det civila försvaret. Från och med år 2022 ska de bevakningsansvariga myndigheterna årligen i sina årsredovisningar även redovisa hur de medel som har tillförts myndigheten för att förstärka arbetet med civilt försvar har använts.
Genom ytterligare ett regeringsbeslut den 17 december 2020 fick MSB i uppdrag att senast den 22 februari årligen från och med år 2022 göra en samlad bedömning av förmågan inom det civila försvaret och återkoppla slutsatserna till de bevakningsansvariga myndigheterna och Försvarsmakten i syfte att återföra kunskap och möjliggöra lärdomar samt stärka motståndskraften inom de viktigaste samhällsfunktionerna.8 Vid genomförandet av uppdraget ska MSB använda sig av de bevakningsansvariga myndigheternas redovisningar som ska lämnas enligt beslutet om anvisningar för det civila försvaret under perioden 2021–2025 och samverka med berörda myndigheter och aktörer. Av redovisningen ska bl.a. framgå vilka områdesövergripande och mest betydande åtgärder som har vidtagits och planeras att vidtas för att bidra till respektive del i målet för det civila försvaret, en bedömning av förmågan inom respektive del i målet för det civila försvaret, en samlad bedömning av förmågan inom det civila försvaret utifrån samtliga delar i målet för det civila försvaret, samt en bedömning av förmågan inom respektive viktig samhällsfunktion; ordning och säkerhet, skydd av civilbefolkningen, hälso- och sjukvård, livs-
8
Se dnr Ju2020/04658 (delvis).
medel och dricksvatten, finansiell beredskap, transporter, energiförsörjning samt elektroniska kommunikationer och post.
4.3.2. Det internationella samarbetets betydelse för totalförsvarsplaneringen
I propositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) konstateras att givande och mottagande av stöd inför eller vid en väpnad konflikt i vårt närområde så långt som möjligt måste planeras och i största möjliga utsträckning samordnas och övas tillsammans med berörda aktörer. Detta gäller för totalförsvaret i dess helhet. Inom ramen för den svenska säkerhetspolitiken ska bi- och multilaterala försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten fortsätta fördjupas. De internationella försvarssamarbetena bidrar till att höja det nationella försvarets förmåga och förmågan att agera tillsammans med andra samt tjänar ett viktigt säkerhetspolitiskt syfte. Sverige ska fortsätta arbetet med gemensam operationsplanering med Finland samt samordna den nationella operationsplaneringen med Danmark, Norge, Storbritannien, USA och Nato. Inom det civila försvaret avser regeringen att utveckla det internationella samarbetet särskilt med inriktning på försörjningsberedskap och räddningstjänst. EU-medlemsstaternas skyldighet att stödja varandra vid ett väpnat angrepp på deras territorier har också betydelse för totalförsvarsplaneringen.9
Ytterligare ingångsvärden finns i regeringens raminstruktion den 28 januari 2021 för det civila beredskapsarbetet inom ramen för Nato/PFF.10 I raminstruktionen för det civila beredskapsarbetet inom ramen för Nato-samarbetet anges bl.a. att grundhållningen ska vara
- att de möjligheter som ett differentierat partnerskap erbjuder för att bidra till insyn och inflytande, stärkt politisk dialog, bättre operativ effekt, kostnadseffektivitet och ökad interoperabilitet bör utnyttjas i full utsträckning,
- att Sverige ska verka för ökad samverkan mellan Nato och EU samt mellan Nato och andra internationella organisationer inom ramen för respektive organisations mandat,
9
Se prop. 2020/21:30, s. 27 f., 70 ff. och 77.
10
Se dnr Ju2021/00361.
- att Sverige ska värna och ytterligare främja det transatlantiska samarbetet, varvid det är av strategisk betydelse att vidmakthålla USA:s och Kanadas intresse för samarbetet med Europa,
- att Sverige inom Natos civila beredskapsarbete ska främja den nordiska dimensionen,
- att Sverige ska bidra till dialogen med Nato kring säkerheten i vårt närområde, samt
- att Sverige ska eftersträva ökad svensk närvaro i relevanta Natostrukturer, bl.a. genom sekonderingar och andra former av tidsbegränsade tjänstgöringar, liksom bidrag till de civila expertpoolerna och inriktning för svenskt deltagande i Natos civila beredskapsarbete.
Vidare anges att berörda myndigheter ska prioritera att aktivt eftersträva och ta till vara möjligheter att utveckla Sveriges totalförsvar utifrån målet för civilt försvar genom att exempelvis använda Natos erfarenheter och kunskap för att säkerställa samhällsviktiga funktioner. Vidare ska prioriteras att säkerställa praktiska och logistiska arrangemang till stöd för militära verksamheter för att förbättra förutsättningarna att inom värdlandsstödsavtalet med Nato kunna ge och ta emot militärt stöd vid kris eller krig samt att delta i planering och genomförande av de Natoövningar som Sverige deltar i, när det stärker förmågan inom totalförsvaret och krisberedskapen.
Den 18 maj 2022 lämnade Sverige in en ansökan om medlemskap i Nato. Ansökningsprocessen har ännu inte slutförts. Nato ställer beträffande medlemmar krav på sju civila grundläggande förmågor (baseline requirements for civil preparedness). Förmågorna avser säkerställande av politiskt beslutsfattande och centrala ledningsfunktioner, motståndskraftig energiförsörjning, effektiv hantering av okontrollerade befolkningsrörelser, motståndskraftiga system för livsmedels- och vattenförsörjning, hantering av stora masskadeutfall, motståndskraftiga civila kommunikationssystem och motståndskraftiga civila transportsystem.
4.3.3. Handlingsplan för utveckling av totalförsvaret
Försvarsmakten och MSB har den 27 augusti 2021 på uppdrag av regeringen (regeringsbeslut den 17 december 2020, se avsnitt 4.3.1) tagit fram en handlingsplan för att främja och utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret 2021–2025 (Handlingskraft).11I Handlingskraft introduceras en årlig process för att samordna planeringen mellan det civila och det militära försvaret så att beroenden kan identifieras och särskilda satsningar lyftas fram till regeringen. Handlingskraft innehåller planeringsantaganden som utgångspunkt för en gemensam planering samt sex fokusområden som initialt bedöms som särskilt viktiga för att öka den samlade förmågan och krigsavhållande effekten i totalförsvaret. Till Handlingskraft finns en särskild bilaga (säkerhetsskyddsklassificerad) som innehåller ett scenario över ett väpnat angrepp. Planeringsantagandena syftar till att som ingångsvärden beskriva den situation som totalförsvaret har att förhålla sig till. Antagandena utgör inte målsättningar eller kravställningar.
I fråga om hotbilden mot Sverige anges i Handlingskraft, som en utgångspunkt, att Sveriges närområde i ökad utsträckning präglas av en större närvaro av militära styrkor och ökad militär aktivitet. Sveriges närområde omfattar såväl Östersjöregionen som inloppen till Östersjön, Västerhavet, Nordkalotten, Barents hav, Norska havet och de norra delarna av Nordatlanten. Sverige blir oundvikligen påverkat om en väpnad konflikt och krig uppstår i Sveriges närområde. I en sådan situation går det inte att utesluta ett väpnat angrepp mot Sverige. Vid ett väpnat angrepp kommer initiativet initialt alltid att ligga hos angriparen. Denne väljer tid och plats för angreppet. Därför måste Sverige kunna möta angrepp i flera geografiska områden och vid olika tidpunkter, varvid delar av det svenska territoriet kan drabbas av intensiv stridsverksamhet med stora konsekvenser och förödelse lokalt och regionalt. Ett väpnat angrepp mot Sverige kan inledas med en förbekämpning med kryssningsrobotar, ballistiska robotar, attackflyg, cyberattacker samt genom sabotage och likvidering av nyckelpersonal. Motståndarens fjärrstridsmedel kan användas för att bekämpa mål på hela det svenska territoriet. Troliga mål för fjärrbekämpningen är stationära och semi-stationära mål av vikt för den nationella försvarsansträngningen. De militära målen
11 Se Handlingskraft, Handlingsplan för att främja och utveckla en sammanhängande planering
för totalförsvaret 2021–2025, FM2021-l 7683:2 och MSB2020-l6261-3.
kan vara ledningscentraler, radaranläggningar och baser. Civila mål kan vara exempelvis logistiknoder, hamnar, flygplatser, broar, viktig industri samt infrastruktur för energi och kommunikation. I direkt anslutning till förbekämpningen kan angriparen besätta viktiga områden för gruppering av bekämpningssystem med lång räckvidd för att upprätta en avreglingszon för att förhindra motåtgärder från tredje part (exempelvis förneka Nato att förstärka Baltikum). Vidare anges att angriparen disponerar kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära stridsmedel (CBRN-stridsmedel) och att användande av dessa inte kan uteslutas. CBRN-stridsmedel kan sättas in dolt eller med hjälp av vapenbärare. Taktiska kärnvapen kan komma att användas, liksom kemiska ämnen som är nerv- eller hudskadande eller prestationsnedsättande. Utsläpp av toxiska ämnen från industrier kan ske genom avsiktlig bekämpning eller sabotage mot industrianläggningar och lager. Strid i urban miljö för med sig en förhöjd risk för farliga utsläpp, både avsiktligt och genom vådabekämpning. (Se Handlingskraft, s. 11 ff.)
Även andra hot kan komma i fråga. Exempelvis kan påverkansoperationer användas vid sidan av de militära, bl.a. för att skapa osäkerhet och uppnå inflytande över olika länders säkerhetspolitik. Vidare kan cyberattacker medföra svåra samhällsstörningar med påverkan på såväl civil som militär verksamhet. Hybridhot och icke-linjär krigföring kan tillämpas. Exempelvis kan påverkansoperationer, cyberattacker och konventionella militära maktmedel användas öppet eller dolt i samband med ett väpnat angrepp. (Se Handlingskraft, s. 13 ff.)
I Handlingskraft anges de antaganden som följer nedan vilka kan anses vara grundläggande för totalförsvarsplaneringen (Handlingskraft, s. 16 f., och prop. 2020/21:30, s. 60).
Regeringen har fattat beslut om höjd beredskap (skärpt eller högsta beredskap vilket kan innebära att olika lagar gäller i olika delar av landet eller i specifika verksamheter).
- Under minst tre månader pågår en säkerhetspolitisk kris i Europa och i Sveriges närområde. Under del av tiden och inom de tre månaderna är Sverige i krig och krigshandlingar pågår på svenskt territorium med både perioder av högintensiva strider och perioder med lägre stridsintensitet.
- Försvarsmakten mobiliserar. Inledningsvis är det viktigt att totalförsvarets ansträngningar kraftsamlas till det militära försvaret.
- Samhället ställs om till krigsförhållanden. Civila aktörer intar krigsorganisation och en nationell kraftsamling genomförs som gynnar försvarsansträngningarna, inklusive säkerställande av de viktigaste samhällsfunktionerna.
- Ett väpnat angrepp påverkar i högre grad redan utsatta grupper i samhället. Detta förväntas påverka både individers utsatthet och delaktighet i totalförsvaret.
- Befolkningens försvarsvilja utmanas.
- Servicenivån i samhället minskar, dels till följd av allvarliga störningar i samhällets funktionalitet, dels till följd av omprioriteringar i viktiga samhällsfunktioner.
- Lägesuppfattningen och förmågan till ledning och samverkan försämras.
- Logistikflödena med omvärlden har begränsningar men är inte helt avbrutna. Utrikeshandeln är påverkad.
- Många företag kan inte leverera på grund av uteblivna leveranser av varor eller tjänster, personalbortfall eller bortfall av viktiga samhällsfunktioner (exempelvis el, elektroniska kommunikationer och transporter).
- Ett antagonistiskt cyberangrepp kan få lika stora konsekvenser för samhällsviktiga funktioner och kritiska IT-system som ett konventionellt väpnat angrepp.
- Tredje part kan komma att medges tillträde till svenskt territorium för transitering, utgångsgruppering eller insatser.
- Stockholmsområdet, Gotland, sydvästra Sverige inklusive Öresundsregionen, Västkusten med Göteborg samt delar av Jämtlands och Norrbottens län är strategiskt viktiga områden i händelse av en säkerhetspolitisk kris eller krig.12 Även andra platser kan vara viktiga som baserings- och koncentreringsområden för Försvarsmaktens krigsförband, samt för samhällets försörjning och funktionalitet.
12
Det bör noteras att även sydöstra Sverige nämns som ett strategiskt viktigt område i prop. 2020/21:30 (s. 60).
Mer precisa antaganden beträffande det civila försvaret finns i
Planeringsinriktning för det civila försvaret (MSB 2019–00366) samt
i det underlag som används av bevakningsansvariga myndigheter vid sin redovisning av sitt arbete i fråga om det civila försvaret. Nämnd planeringsinriktning torde dock komma att uppdateras med anledning av Handlingskraft.
Härutöver görs i Handlingskraft även antaganden avseende vilka konsekvenser ett väpnat angrepp får för de viktigaste samhällsfunktionerna såsom energiförsörjningen, transporter, elektronisk kommunikation och post, information, livsmedel och dricksvatten, finansiella tjänster, hälso- och sjukvård samt omsorg, ordning och säkerhet och skydd av civilbefolkningen. I fråga om skyddet av civilbefolkningen anges t.ex. att det kan vara fråga om ett ökat antal räddningsinsatser, dagliga störningar i larmfunktionalitet och ledningsförmåga samt ökade strömningar av människor till följd av utrymning och inkvartering samt spontana evakueringar (Handlingskraft, s. 19).
För att öka totalförsvarsförmågan och uppnå det övergripande målet för totalförsvaret bedömer Försvarsmakten och MSB att s.k. fokusområden (med vissa delmål) initialt bör prioriteras i planeringen. De områden som tas upp med angivna delmål gäller beredskapsplaner och krigsorganisation, ledning och samverkan, försörjningsberedskap, förmågan att ge och ta emot civilt och militärt stöd, försvarsviljan samt stärkt informations- och cybersäkerhet. Härutöver bör ett brett aktörsperspektiv som inkluderar näringslivet samt ett lokalt, regionalt och nationellt perspektiv särskilt beaktas i beredskapsplaneringen och i övningar under perioden. Respektive aktör inom totalförsvaret behöver inom sitt ansvarsområde identifiera vilka rättsliga förutsättningar som krävs för att verksamheten ska fungera samt de eventuella brister och behov av ny eller förändrad lagstiftning som finns. (Handlingskraft, s. 21 ff.)
4.3.4. Scenarier avseende väpnade angrepp mot Sverige
Utöver det scenario om det väpnade angreppet som tillhandahålls i Handlingskraft, som ska ligga till grund för de bevakningsansvariga myndigheternas beredskapsplanering, utgör Försvarsmaktens försvarsplanering ytterligare grund för planeringen av totalförsvaret. Vidare finns, som tidigare redovisats, mer precisa antaganden beträff-
ande det civila försvaret i Planeringsinriktning för det civila försvaret (MSB 2019–00366). Dessa delas endast med berörda aktörer. Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) har dock tagit fram flera öppna scenarier med antaganden kring det väpnade angreppet som övriga aktörer kan utgå ifrån i sin planering.13 Scenarier är ett sätt att hantera och strukturera svårigheten att förutse vad ett krig eller krigsliknande tillstånd skulle kunna innebära och utgör en viktig utgångspunkt i planeringsarbetet för totalförsvaret. De scenarier som har presenterats är exempel på vad som kan hända eller utspelas vid krig. Liknande scenarioarbete till stöd för kommunernas planering av det civila försvaret har gjorts tidigare i Sverige, bland annat under 80- och 90-talen.
Scenario för kommuner och kommunal räddningstjänst – Grundscenario (Anders Odell, Frej Welander, Pär Eriksson, FOI Memo 6787, 1 juli 2019) är ett av de scenarion som FOI har tagit fram. Rapporten kompletteras av Scenarier för kommuner och kommunal räddningstjänst under höjd beredskap (Anders Odell, Frej Welander, Pär Eriksson, FOI-R-4823, december 2019).14 I scenariot i dessa rapporter används inledningsvis fjärrstridsmedel (kryssningsrobotar kombinerade med ballistiska robotar) mot framför allt strategiskt viktiga militära mål. På några platser träffas även bostadshus av dessa fjärrstridsmedel. Detta orsakar explosioner, splitter, stötvågor, byggnadsras och brand. Senare upprättar angriparen ett s.k. brohuvud (en första militärbas som ska underlätta för huvudstyrkan) efter luftlandsättning vid flygplats eller landstigning vid hamn i närheten av en större tätort. Angriparen utför s.k. förbekämpning mot viktiga militära resurser genom att placera ut person- och stridsvagnsminor med hjälp av flygplan eller helikopter. Vissa av dessa hamnar även bland hus i tätbebyggda områden. Angriparen luftlandsätter större styrkor med vapen (såsom 12 cm granatkastare), fordon och annan materiel på ett öppet fält med hjälp av helikoptrar. Angriparen har centrala militära resurser utanför regionens största tätort som primärt anfallsmål. Även andra viktiga resurser som broar, transporter, kommunikationer etc. är intressanta för att splittra svensk försvarsförmåga. Angriparen tar kontroll över en yta om cirka 2 2 km i utkanten av tätorten.
13
De scenarier som är framtagna av FOI är emellertid inte styrande för de antaganden som anges i Handlingskraft.
14
Rapporten kompletteras av Kärnvapenscenario för räddningstjänst (Goliath m.fl., FOI-R-5131-SE) och Underlag för hantering av C-händelser för räddningstjänst under höjd beredskap (Börjegren m.fl., FOI-R-5135-SE).
Anfall inleds med beskjutning från granatkastare, som sedan följs upp med eld från burna understödsvapen samt från stridsfordonens automatkanoner. Detta orsakar explosioner, splitter, stötvågor, byggnadsras och brand. En haubitsgranat träffar en större idrottshall som har utsetts till uppsamlingsplats för de som utrymt sina bostäder.
Syftet med scenariot är att kommuner och räddningstjänster/förbund tillsammans med länsstyrelser och företrädare för Försvarsmakten ska kartlägga de förutsättningar som gäller i varje enskild region: Vilka kommuner har militära mål och vilka är dessa? Vilka kommuner har kritisk infrastruktur och vilka är dessa? Vilka kommuner kan komma att angripas av fjärrstridsmedel och vilka kan komma att drabbas av markstrider? Vilka kommuner kan antas slippa väpnat angrepp? Utifrån en sådan regional kartläggning kan ett trovärdigt sammanslaget regionalt scenario utformas utifrån grundscenariot och typhändelserna som tas upp.
En annan central rapport som innehåller scenarier är Hotbilds-
underlag i utvecklingen av civilt försvar (Fredrik Lindgren, FOI
Memo 5089, 14 oktober 2014). Studien gjordes på uppdrag av MSB och syftar till att utgöra grund och verktyg till metodstöd för aktörer inom civilt försvar för att hantera hotbilder och respektive förmågeutveckling. Eftersom scenarierna enbart berör civilt försvar är de emellertid inte fullt ut användbara för totalförsvaret. Rapporten innehåller fyra typfall: Beredskapshöjning, mobilisering och transport till utgångsområden (typfall 1), Angrepp med fjärrstridsmedel m.m. riktat huvudsakligen mot civila mål (typfall 2), Angrepp med fjärrstridsmedel mot främst militära mål (typfall 3) och Ett fientligt angrepp mot Sverige vilket innefattar landstigning samt luftlandsättning (typfall 4).15
I typfall 1 är det inte fråga om något militärt angrepp, utan ett internationellt skeende och en hotbild mot Sverige, varför det saknas behov av att skydda befolkningen mot verkningar av direkta krigshandlingar. Det är dock viktigt att förmedla korrekt information om händelseutvecklingen för att undvika panik och oro bland befolkningen i samband med beredskapshöjningen.
I typfall 2 angrips civila mål som elförsörjning, telekommunikationer, transportsystem etc. för att försvaga eller lamslå Sveriges vilja
15 Till grund för rapporten och de olika typfallen låg en förstudie som redovisats året dess-
förinnan (Robert Dalsjö, Jörgen Lindström, Karl Wesslau, Ann Ödlund, Civilt försvar – en förstudie, FOI Memo 4733, 2013) samt en studie över hur ett modernt krig kan yttra sig (Lindgren F., Inslag i modern krigföring – konsekvenser för civilt försvar, FOI Memo 5090, 2014).
och förmåga att agera i en konflikt. Angriparen använder bl.a. cyberangrepp, sabotagegrupper och fjärrstridsmedel, t.ex. kryssningsrobotar, mot samhällsviktiga funktioner. Träffsäkerheten varierar mellan olika fjärrstridsmedel och därmed också skadeutfallet i området kring de egentliga målen. Angriparen kan använda konventionella vapeninsatser och en palett av cybervapen och andra medel som riktas mot IT-system, elektronik och kommunikation såsom elektromagnetisk puls. Vidare kan angriparen utnyttja kemiska, biologiska eller radiologiska stridsmedel (CBRN-vapen), som bl.a. orsakar till synes oförklarliga sjukdomsutbrott och kräver stora resurser för sanering. I fråga om förutsättningar för att värna civilbefolkningen anges att det blir viktigt att flytta resurser dit behoven av stöd till civilbefolkningen blir som störst, såväl i de områden som drabbas som i de områden dit de som har flytt på egen hand tar sig. Vid organiserad evakuering förutsätts detta ske till områden där mottagandet kan hanteras med ordinarie eller i förväg tillförda resurser. Information till allmänheten torde vara av största vikt för att undvika panik och behoven av att upprätta olika alternativa kanaler för att nå ut med information är stora.
I typfall 3 angrips huvudsakligen militära mål i syfte bl.a. att begränsa Sveriges militära förmåga. De medel som angriparen använder initialt är olika former av fjärrstridsmedel, inklusive kryssningsrobotar och ballistiska robotar, cyberattacker och specialförband för att utföra sabotage. Attackflyg med styrda vapen används för uppföljningsangrepp. I en första fas om 1–2 dagar utgörs målen för angreppet i första hand av Sveriges fjärrstridskrafter, främst i bas, samt de lednings- och understödsfunktioner dessa behöver för att nå effekt och ha uthållighet. Därtill angrips infrastruktur av kritisk militär betydelse (elkraft, telekommunikationer, kritiska broar/vägar). Därvid föredras mål med låg påverkan på omgivningen i form av döda och skadade. Efter ett par dagar, när den svenska regeringen inte har vikit ner sig och svenska flyg- och marinstridskrafter har bekämpats, riktas angrepp även mot svenska markförband samt mot eventuella marina enheter till sjöss. Därtill anfaller angriparen i denna fas civil och militär infrastruktur av särskild betydelse för mottagande av hjälp från tredje part, med syftet att få stöd till Sverige att framstå som farligt och osäkert. Angreppen pågår under 3–5 dagar. I fråga om förutsättningarna att värna civilbefolkningen anges att det blir viktigt att flytta resurser dit behoven av stöd till civilbefolkningen blir
som störst. Information till allmänheten torde vara av största vikt för att undvika panik. Situationen kommer att ställa stora krav på förmågan att prioritera resurser mellan landets olika delar och olika funktioner i samhället.
I typfall 4 är angriparens syfte att kraftigt reducera Sveriges förmåga att agera i en aktuell internationell kris, genom att fysiskt förneka Sverige och tredje part militär handlingsfrihet i närområdet och samtidigt öka sin egen handlingsfrihet. Angriparen söker generellt i detta typfall att uppnå sina mål så fort som möjligt, samt att kraftigt försvaga Sveriges möjligheter till ledning, beslutsfattande och agerande. Strävan är att genomföra angreppet så snabbt som möjligt, med utnyttjande av överraskningsmoment, och nå effekt innan Sverige eller tredje part hinner agera effektivt. Strävan efter överraskning och snabbhet betyder att angriparen tar större taktiska/operativa risker än vad som är doktrinärt ”normalt” och att landstigning/ luftlandsättning påbörjas så snart Sveriges fjärrstridskrafter, ledningssystem och infrastruktur har reducerats i tillräcklig omfattning. Angreppet inleds med en våg av fjärrstridsmedel (kryssningsrobotar kombinerade med ballistiska robotar; cirka 100–200) och sabotagegrupper. Cyberattacker sker mot viktiga funktioner. Mål är svenskt flyg och flotta i bas, reservbaser, förråd för kvalificerad ammunition, bränsle, reservdelar etc., markförband med hög tillgänglighet, det militära försvarets ledningsorgan och kommunikationsnoder, samt centralförråd. Ett mindre antal insatser görs mot civil infrastruktur av särskild betydelse (el, tele och väg/järnväg). Ett svenskt område av stor strategisk/operativ betydelse besätts av fallskärmstrupp och andra markstridsenheter. Luftlandsättning och landstigning sker även i mindre omfattning mot ett sekundärt område. Luftlandsättningarna och landstigningarna understöds av attackflyg. Fortsatta attacker, samt med andra medel, är variationer som kan förekomma. Ytterligare vågor av attacker med fjärrstridsmedel är möjligt. Angreppen kan i något skede riktas så att kärnkraft av nöd behöver stängas ned. Omfattningen av attackerna kan koncentreras till eller utökas så att utslagning av infrastruktur, svenska fjärrstridsmedel och markförband med hög tillgänglighet blir mer kännbar. Användande av eller hot om användande av massförstörelsevapen kan förekomma. Detta påverkar såväl skyddsnivån och det civila försvarets möjligheter att agera som försvarsviljan i landet. Angriparen kan t.ex. agera så att indikationer uppstår på användning av kemiska vapen i områden på
svenskt territorium som är strategiskt viktiga för Sverige eller tredje part. I fråga om förutsättningarna att värna civilbefolkningen framhålls utmaningarna i att det uppstår behov av att evakuera befolkning från ett stort antal platser samtidigt och att snabbt kunna hantera icke planerade strömmar och ansamlingar av människor som lämnat sina ordinarie bosättningsorter. Det finns behov av att kunna upprätthålla nödvändig försörjning i form av bl.a. el, värme, livsmedel, drivmedel, sjukvård och kommunikationer.
Ett annat scenario är det s.k. typfall 5: Utdragen och eskalerande gråzonsproblematik (Komplettering av hotbildsunderlag i utvecklingen
av civilt försvar, Daniel K Jonsson, FOI Memo 6338, FOI 31 januari
2018). Studien genomfördes på uppdrag av MSB sedan det konstaterats att hotbilden, jämfört med tidigare, är mer komplex och diffus och att den inte tillåter en lika tydlig gränsdragning mellan fred och krig. Så kallad gråzonsproblematik lyfts fram som en särskild utmaning och handlar om aktiviteter och medel som riktas mot hela samhället (såsom bl.a. ryktesspridning, motsägelsefull information, kriminell verksamhet, sabotage samt nätverks- och påverkansoperationer) för att uppnå politiska målsättningar eller för att skapa gynnsamma förutsättningar för ett framtida militärt agerande. Ibland används gråzonsproblematik synonymt med s.k. hybridhot och hybridkrigföring eller icke-linjär krigföring. Typfall 5 beskriver en eskalerande gråzonsproblematik med påtaglig samhällspåverkan men där varken höjd beredskap råder eller synbara militära maktmedel används, åtminstone inte inledningsvis. Samhällsviktiga funktioner är ansträngda och det råder otrygghet. I fråga om förutsättningarna att värna civilbefolkningen anges att det kan uppstå behov av evakuering av särskilt utsatta människor. Där spelar bl.a. mediesektorns funktionalitet en viktig roll. Förmågan att nå ut med saklig och opartisk information är en viktig beståndsdel i det psykologiska försvaret.
Enligt senare publikationer i anledning av Rysslands invasion av Ukraina konstateras att invasionen ger ett nutida svar på hur ett krig i Europa kan se ut. Sverige behöver ha beredskap för dylika scenarier även om det är osannolikt att ett väpnat angrepp mot Sverige skulle se likadant ut. De ryska militära styrkorna har visat en likgiltighet för civilas liv och har använt åtminstone flygangrepp, kryssningsrobotar och artilleribeskjutning även mot civil infrastruktur. Precis som förväntat inriktades de ryska kryssningsmissilerna och ballist-
iska robotarna inledningsvis mot ukrainska militära mål, liksom ukrainsk civil kritisk infrastruktur. Detta hindrade dock inte att civila skadades och dödades. En del missiler och robotar slår fel, slås ur sin bana, eller drabbar på annat sätt civila oavsett tänkt mål. Allteftersom kriget utvecklades och den inledande ryska offensiven mattades av övergick bombningarna till att bli mer och mer terroriserande till sin karaktär, i strid med den internationella humanitära rätten. Logistiska problem och e n motståndares anfallsplaner – och egna försvarsplaner – kan leda till ad-hoc strategier och eskalering av våldsanvändning mot civila på sätt som är mycket svåra att förutsäga. Precisionsbombning av militära mål kan varvas med terroriserande bombningar. Syftet kan vara att tvinga befolkningen att uteslutande ägna sig åt överlevnad. Enligt FOI bör planeringen av svenskt civilt försvar framöver ta i beaktande bl.a. att civila och civil infrastruktur kan utsättas för urskillningslösa angrepp varför skyddsmöjligheter på plats och evakuering behöver förberedas. Det är realistiskt att utgå från att en del av landet kommer att vara utsatt för angrepp och allvarliga samhällsstörningar, medan andra delar av landet kommer att vara förhållandevis opåverkade. Det är därför relevant att planera för omfördelning av resurser och förflyttning av människor mellan dessa områden. Civilbefolkningens grundläggande överlevnadsbehov måste säkras och lidandet måste förebyggas och minimeras för att civilbefolkningen ska kunna bidra till försvarsansträngningarna. En belägrad befolkning som utsätts för terroriserande bombningar – utan vatten, värme eller möjlighet att kommunicera – tappar snabbt sin förmåga att upprätthålla ett faktiskt motstånd, oavsett befintlig försvarsvilja. Platser som inte nödvändigtvis har ett militärstrategiskt värde i första skedet kan bli föremål för attacker längre fram under krigets gång. Det är av största vikt att räddningstjänsten är helt och fullt rustade för att snabbt klara av att hantera bränder och att utföra röjningsarbete på flera ställen samtidigt.16
16 Se rapporterna När hot blir verklighet — betydelsen av det ryska angreppet mot Ukraina för
svensk planering av civilt försvar, Jonas Clausen Mork och Beatrice Reichel, FOI Memo 7836,
mars 2022, och Civilbefolkningens roll i framtida krig – Perspektiv på befolkningsskydd och civilt
försvar i ljuset av Ukraina, Peter Bennesved, FOI Memo 7843, april 2022.
4.4. Vad bör vara styrande för utformningen av det framtida skyddet av civilbefolkningen?
Utredningens bedömning: Utifrån den gällande totalförsvars-
planeringen och de bedömningar som görs i fråga om det säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget, kan det inte uteslutas att vissa geografiska områden i Sverige och delar av civilbefolkningen kan komma att drabbas mycket hårt av ett väpnat angrepp. Den bedömningen bör i grunden vara styrande för utredningens samtliga överväganden och ställningstaganden.
Det är realistiskt att utgå från att de fysiska konsekvenserna för civilbefolkningen med anledning av ett väpnat angrepp mot Sverige generellt sett kan bli desamma eller likartade som de som befarades under kalla kriget och den hotbild som då gällde. I det avseendet måste dock stor hänsyn tas till att det pågående ryska anfallskriget mot Ukraina hittills har kännetecknats av att ryska militära angrepp har riktats direkt mot den ukrainska civilbefolkningen genom att ukrainska städer och orter urskillningslöst under längre tid och i mycket stor omfattning har beskjutits med tungt artilleri och kraftfulla missiler. Mot denna bakgrund är det högst realistiskt att utgå från att det kan finnas en risk för att civilbefolkningen kan komma att drabbas hårdare av ett väpnat angrepp än enligt tidigare gjorda bedömningar.
Det är av stor vikt att det så snart som möjligt vidtas åtgärder för att utveckla och förstärka Sveriges förmåga att kunna ge civilbefolkningen ett ändamålsenligt och effektivt skydd mot konsekvenser av ett väpnat angrepp.
Det säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget i världen, särskilt i Sveriges geografiska närområde, är – som tidigare framhållits – av avgörande betydelse när det gäller att bedöma det närmare behovet av att kunna ge civilbefolkningen ett ändamålsenligt och effektivt skydd mot direkta konsekvenser av ett väpnat angrepp mot Sverige. De bedömningar och ställningstaganden som görs av riksdagen, regeringen, Försvarsberedningen, Försvarsmakten och övriga i sammanhanget närmast relevanta myndigheter i fråga om det nuvarande säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget, samt de antaganden och scenarier som delvis har tagits fram utifrån dessa bedömningar, utgör
grunden för utredningens samtliga överväganden och ställningstaganden rörande civilbefolkningens skydd vid höjd beredskap och krig.
Utredningen ska analysera och ta ställning till i vilken omfattning och på vilka sätt civilbefolkningen behöver skyddas. En grundläggande fråga som uppstår i den kontexten är i vilken utsträckning den nuvarande säkerhetspolitiska och militärstrategiska hotbilden skiljer sig åt från den hotbild som gällde under kalla kriget, och vilken betydelse en sådan skillnad i så fall skulle kunna ha för bedömningen av civilbefolkningens skydd.
Under andra världskriget och efterkrigstiden, fram till kalla krigets slut någonstans kring år 1990, dominerades hotbilden av risken för konventionell krigföring på svenskt territorium, dvs. flygbombningar, missilattacker och markstrider. Hotbilden omfattade även väpnat angrepp med kemiska stridsmedel och kärnvapen. Mot den bakgrunden kom det direkta fysiska skyddet för civilbefolkningen att omfatta bl.a. skyddsrum och andningsskydd. Andra väsentliga åtgärder i det avseendet var bl.a. brandskydd, sanering efter anfall med kemiska stridsmedel, samt att efter ett väpnat angrepp kunna rädda människor ur rasmassor och att ge skadade människor akutsjukvård. Det fanns även planer för att kunna evakuera stora delar av befolkningen.17
Den nuvarande säkerhetspolitiska och militärstrategiska hotbilden är delvis annorlunda och mer komplex än vad som var fallet under kalla kriget. En grundläggande frågeställning är om den nuvarande hotbilden innebär att skyddsrumskapaciteten, möjligheterna till utrym-
ning och inkvartering samt det extraordinära personella stödet till vissa offentliga aktörer bör utformas annorlunda än under den dominer-
ande hotbild som rådde under kalla kriget.
Dagens vapensystem innebär att ett väpnat angrepp kan ske betydligt snabbare och med mycket större kraft och precision än under kalla kriget.18 Denna teknikutveckling innebär bl.a. att tiden för att hinna varna civilbefolkningen inför ett påbörjat eller nära
17
FOI-R-4431-SE, s. 39.
18
Exempelvis pågår sedan flera år tillbaka en utveckling av s.k. hypersoniska kryssningsrobotar som avfyras med ett mindre raketsteg (dvs. en raketmotor med raketbränsle) och som efter separation från raketmotorn drivs av en jetmotor. En robot av det slaget är särskilt farlig eftersom den kan accelerera till en hastighet på 5 Mach eller högre (cirka 6 125 km/h, 1 Mach = ljudhastigheten i luft, dvs. 340 m/sek. eller cirka 1 225 km/h) och flyga på en mycket låg höjd utan att följa en förutsägbar bana. Ett annat exempel är utvecklingen av s.k. HBG-robotar (hypersonic boost-glide missiles) som kombinerar kryssningsrobotens manöverförmåga med den ballistiska robotens mycket höga hastighet. En sådan robot kan accelerera till en hastighet på 10 Mach (cirka 12 250 km/h) och har även den en mycket svårförutsedd bana. (Se FOI-R-4140-SE, s. 10.).
förestående väpnat angrepp i vissa fall kan vara extremt kort, vilket i sin tur påverkar de reella möjligheterna att i tid kunna skydda civilbefolkningen, t.ex. genom att skyddsrum används eller att ett farligt område utryms. Enligt den nuvarande hotbilden kan ett väpnat angrepp även ske genom t.ex. konventionella flygstridskrafter, artilleribeskjutning och stridshandlingar i tät bebyggelse.
Enligt utredningen är det uppenbart att det vid ett väpnat angrepp kommer att ställas mycket höga krav på de offentliga aktörerna att kunna skydda och rädda civilbefolkningen. Befolkningen behöver inte bara kunna skyddas från verkningarna av moderna vapensystem, såsom fjärrkontrollerade överljudsrobotar och AI-styrda bombdrönare, utan även från verkan av bl.a. artilleribeskjutning och eldgivning från automatkarbiner och andra finkalibriga handeldvapen vid stridshandlingar i stadsbebyggelse.
Det är givetvis av stor relevans att i detta sammanhang även framhålla det faktum att Ryssland, USA, Kina, Frankrike, Storbritannien, Pakistan, Indien, Israel och Nordkorea i varierande omfattning har tillgång till olika slags kärnvapen. Ryssland och USA har klart flest kärnstridsspetsar – 6 225 respektive 5 550.19
Utredningen bedömer att det är realistiskt att utgå från att de
fysiska konsekvenserna för civilbefolkningen med anledning av ett
väpnat angrepp mot Sverige generellt sett kan bli desamma eller likartade som de som befarades under kalla kriget och den hotbild som då gällde. I det avseendet skiljer sig inte hotbilderna åt på ett avgörande sätt. Den givna slutsatsen av detta är att det framtida skyddet av civilbefolkningen – i de avseenden som omfattas av utredningens uppdrag – bör utformas på ett i grunden likartat sätt som var avsett under kalla kriget. Den slutsatsen står sig även om tiden för förvar-
ning om ett påbörjat eller nära förestående väpnat angrepp i dag är
betydligt kortare än under kalla kriget.
I det avseendet måste dock enligt utredningens bedömning stor hänsyn även tas till att Rysslands pågående anfallskrig mot Ukraina hittills har kännetecknats av att ryska militära angrepp har riktats direkt mot den ukrainska civilbefolkningen genom att ukrainska städer urskillningslöst under längre tid och i stor omfattning har beskjutits med tungt artilleri och kraftfulla missiler. De ryska militära styrkorna har därigenom visat en likgiltighet för civila ukrainares liv och hälsa. Den ryska krigföringen har hittills bl.a. lett till att staden
19 SIPRI World nuclear forces 2021.
Mariupol nästan helt och hållet har lagts i ruiner. Situationen för civilbefolkningen i flera ukrainska städer har i krigsrapporteringen beskrivits som katastrofal. Flera städer har belägrats av ryska styrkor, vilket bl.a. har lett till mycket stor eller total brist på dricksvatten, elektricitet och värme. Dessutom har det rapporterats om ryska militära angrepp mot sjukvårdsinrättningar på flera platser i Ukraina.
Rysslands militära strategier och taktiska uppträdande inte bara i Ukraina utan även i andra väpnade konflikter under de senaste årtiondena har bedömts visa att Ryssland varken respekterar mänskliga rättigheter eller folkrättens krav på att skydda civila från krigets verkningar.
FOI:s övergripande bedömning är att grundläggande idéer om civilt försvar till vissa delar nu behöver omvärderas och att det kan antas att civilbefolkningen, i ett framtida eller utökat krig, antagligen kommer att utnyttjas som spelbrickor i krigföringen. Det går exempelvis inte längre att räkna med att militära attacker sker uteslutande mot områden med militära mål. (Se FOI memo 7836 och 7843).
Mot bakgrund av de bedömningar som FOI har gjort i fråga om den pågående ryska krigföringen i Ukraina, är det enligt utredningens bedömning realistiskt att utgå från att det kan finnas en risk för att civilbefolkningen kan komma att drabbas hårdare vid ett väpnat angrepp än enligt tidigare gjorda bedömningar.
Utifrån de bedömningar som riksdagen, regeringen, Försvarsberedningen, Försvarsmakten och övriga i sammanhanget närmast relevanta myndigheter gör i fråga om det säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget – särskilt i fråga om Sveriges geografiska närområde – är det enligt utredningen nödvändigt att det så snart som möjligt vidtas åtgärder för att utveckla och förstärka Sveriges förmåga att kunna ge civilbefolkningen ett ändamålsenligt och effektivt skydd mot direkta konsekvenser av ett väpnat angrepp.
Mot bakgrund av de nuvarande säkerhetspolitiska och militärstrategiska analyserna och ställningstagandena kan det enligt utredningens bedömning inte uteslutas att vissa geografiska områden i Sverige och en del av civilbefolkningen kan drabbas mycket hårt vid ett väpnat angrepp. Det är högst realistiskt att utgå från att många människor kan komma att skadas allvarligt eller dödas vid ett väpnat angrepp.
Att Sveriges förmåga att kunna ge civilbefolkningen ett skydd utvecklas och förstärks är nödvändigt för att uppnå målen för total-
försvaret – särskilt målet för det civila försvaret. Utifrån den rådande hotbilden mot Sverige, och det totalförsvarsarbete som bedrivs, måste människor som bor eller annars vistas i Sverige anses kunna ställa berättigade anspråk på sin säkerhet och trygghet i form av ett ändamålsenligt och effektivt skydd mot konsekvenser av ett väpnat angrepp.
Utredningen vill även framhålla att det som har kännetecknat den tidigare uppbyggnaden och utvecklingen av civilförsvaret och sedermera det civila försvaret är att de samlade åtgärderna på området har genomförts under en mycket lång tidsperiod. Detta är en viktig erfarenhet som utredningen genomgående behöver förhålla sig till i sitt analys- och förslagsarbete rörande en modernisering, förstärkning och utveckling av skyddet av civilbefolkningen. Enligt utredningens bedömning är det rimligt att utgå ifrån att en omfattande återupp-
byggnad av civilbefolkningens skydd kommer att behöva genomföras
successivt under en längre tidsperiod.
4.5. Ett ändamålsenligt och effektivt skydd mot direkta konsekvenser av ett väpnat angrepp
4.5.1. Tillgången till skyddsrum ska utgöra en del av civilbefolkningens skydd mot konsekvenser av ett väpnat angrepp
Utredningens bedömning: Ett ändamålsenligt och effektivt skydd
mot konsekvenser av ett väpnat angrepp ska omfatta tillgång till skyddsrum i nödvändig utsträckning med beaktande av andra skyddsåtgärder, såsom tillgången till andra skyddade utrymmen och möjligheterna till utrymning.
Att civilbefolkningen kan ges skydd mot fysiska konsekvenser av ett väpnat angrepp är av grundläggande humanitär betydelse och bidrar till att upprätthålla civilbefolkningens motståndsanda och försvarsvilja, vilket är av väsentlig betydelse för Sveriges totalförsvar.
Det befintliga skyddsrumsbeståndet ska upprätthållas med fungerande skyddsförmåga och vid behov upprustas. En viss nyproduktion av skyddsrum bör även förekomma.
De investeringar som tidigare gjorts bl.a. beträffande skyddsrummen inom ramen för det civila försvaret byggde på den då dominerande hotbilden för totalförsvaret, med risk för markstrider och luftangrepp över i princip hela det svenska territoriet.20 En närmare beskrivning av det befintliga skyddsrumsbeståndet lämnas i kapitel 5.
Enligt den nuvarande totalförsvarsplaneringen behöver det finnas en beredskap för ett väpnat angrepp mot Sverige där konventionella och högteknologiska stridsmedel används, och där förloppet inledningsvis kan vara snabbt och intensivt. Det kan inte heller uteslutas att massförstörelsevapen inklusive taktiska och strategiska kärnvapen kan komma att användas vid ett väpnat angrepp. Hybridhot, när olika medel används av en motståndare för att nå sina syften, t.ex. cyberattacker och informationskrigföring, kan också vara en del av krigföringen. Ett väpnat angrepp kan börja med bekämpning med fjärrstridsmedel och sabotagehandlingar riktade mot samhällsviktiga verksamheter.
Försvarsberedningen har gjort bedömningen att befintliga skyddsrum ska iståndsättas och möjligheterna att använda andra skyddade utrymmen bör inventeras samt att ett sådant arbete bör prioriteras. Enligt Försvarsberedningen bör nybyggnation av skyddsrum under perioden 2021–2025 begränsas till att i huvudsak ske i områden som bedöms vara särskilt utsatta i händelse av krig. (Se Ds 2017:66.)
I propositionen Totalförsvaret 2021–2025 framgår Försvarsberedningens bedömning att det finns behov av ett skydd för civilbefolkningen som är anpassat till dagens förhållanden och att befintliga skyddsrum ska iståndsättas, men att behovet av detta varierar geografiskt. Militärstrategiska områden bör prioriteras och kombineras med ett effektivt förvarningssystem. Regeringen har instämt i bedömningen och framhållit betydelsen av att slå fast en tydlig inriktning och närmare planering för en ändamålsenlig utveckling av framtidens skydd av civilbefolkningen vid höjd beredskap och ytterst krig. (Se prop. 2020/21:30 s. 138.)
Vad höjd beredskap, krig eller krigsliknande tillstånd skulle kunna innebära för det svenska samhället kan vara svårt att föreställa sig. Det går inte att redovisa en mer detaljerad hotbild som är bestående över tid. Vidare är det förknippat med stor osäkerhet att försöka förutse vad en sådan situation innebär. Samtidigt är det dessa osäkerheter som
20
Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 6.
det civila försvaret ska planera för. De scenarier som har tagits fram och som redovisats ovan är ett sätt att hantera och strukturera sådan osäkerhet och bör därför vara en utgångspunkt i planeringsarbetet. Utifrån detta kan, som utredningen redan konstaterat, ett väpnat angrepp mot Sverige i värsta fall innebära att många människor skadas allvarligt eller dödas, att människor inte vet vart de ska ta vägen, att omfattande bränder uppstår, att det sker utsläpp av farliga ämnen (såsom vid användning av kemiska stridsmedel och kärnvapen), samt att bostadshus och anläggningar raseras av omfattande bombangrepp.
Enligt utredningens direktiv är den övergripande inriktningen för utredningens uppdrag att det ska finnas tillgång till skyddsrum eller andra skyddade utrymmen som kan ge civilbefolkningen ett ändamålsenligt fysiskt skydd mot direkta konsekvenser av krigshandlingar på svenskt territorium. En given utgångspunkt är alltså att det behövs ett modernt och väl anpassat fysiskt skydd för civilbefolkningen.
Civilbefolkningen kan också anses ha ett berättigat krav på fysiskt skydd vid en krigssituation. Enligt den internationella humanitära rätten är civila personer skyddade i väpnade konflikter. Civila ska skyddas och respekteras och får inte utsättas för anfall. Den humanitära rätten ger dock inget fullständigt skydd för civilbefolkningen. Civila som direkt deltar i fientligheterna åtnjuter inget skydd (se artikel 51 i Genèvekonventionernas tilläggsprotokoll I). Vidare kan civila objekt med hänsyn till sin användning bli militära mål.21 Civila riskerar dessutom alltid att drabbas av effekterna av ett militärt anfall om de befinner sig i eller i närheten av ett militärt mål som attackeras. Parterna i en väpnad konflikt har dock en skyldighet att säkerställa att riskerna för civila eller civil egendom inte är oproportionerliga i förhållande till den direkta militära fördel som förväntas uppnås (jfr artikel 51 i Genèvekonventionernas tilläggsprotokoll I). Vidare ska parterna vidta alla nödvändiga försiktighetsåtgärder för att skydda civila från effekterna av militära operationer (se artikel 58 c i Genèvekonventionernas tilläggsprotokoll I). Ett exempel på en sådan försiktighetsåtgärd kan vara att inrätta och erbjuda skyddsrum som kan skydda civila. Detta framgår bl.a. av kommentarerna till
21
För att något ska anses vara ett militärt mål krävs det att objektet på grund av art, läge, ändamål eller användning effektivt bidrar till de militära operationernas genomförande samt att dess totala eller delvisa förstöring, beslagtagande eller neutralisering under de vid tidpunkten gällande förhållandena, medför en klar militär fördel (se artikel 52 i Genèvekonventionernas tilläggsprotokoll I).
Genèvekonventionerna, som till stor del utgår från förarbeten och hur statsparter tolkat och tillämpat reglerna.22 Detta framgår även av den sedvanerättsliga regeln om försiktighetsåtgärder mot effekterna av attacker.23
Rysslands militära strategier och taktiska uppträdande i de senaste årtiondenas väpnade konflikter i Tjetjenien, Syrien och Ukraina, har visat en brist på respekt för mänskliga rättigheter och den humanitära rättens krav på att skydda civila från krigets verkningar. Det ryska anfallskriget mot Ukraina har tydligt visat att civilbefolkningen kan användas som ett mål och verktyg i det övergripande militärstrategiska spelet. Det är tydligt att flyglarm och civila skyddsrum har spelat en viktig roll i Ukraina i sammanhanget. Skyddsrum har varit viktiga för att skapa trygghet för de människor som stannar kvar, även när de har befunnit sig i områden som i ett inledande skede inte varit direkt utsatta för beskjutning. Känslan av trygghet kan vara en avgörande faktor för civilas vilja att fortsätta våga arbeta och göra nödvändigt motstånd. Skyddsrummen har således i detta avseende ett psykologiskt symbolvärde.24
Att civilbefolkningen kan ges skydd mot direkta fysiska konsekvenser av ett väpnat angrepp genom tillgång till skyddsrum bidrar till att leva upp till den humanitära rättens krav men också till att uppnå målet för det civila försvaret att värna civilbefolkningen. Tillgången till skyddsrum som en del av skyddet för civilbefolkningen kan ha en inte obetydlig psykologisk betydelse, vilket bl.a. kan stärka försvarsviljan. Förmågan att stärka försvarsviljan är också en del av målet för det civila försvaret. Skyddet av civilbefolkningen bidrar till att upprätthålla civilbefolkningens uthållighet och försvarsvilja och är därför av stor betydelse för Sveriges totalförsvar.
Vid ett väpnat angrepp ger skyddsrum i varierande utsträckning människor ett fysiskt skydd mot verkan från olika vapen och stridsmedel. Skydd kan ges såväl mot brand, stötvåg och splitter från konventionella vapen som mot verkningar av massförstörelsevapen
22 Se § 2257, International Committee of the Red Cross (ICRC), Commentary of 1987 on the
Protocol Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949, and relating to the Protection of Victims of International Armed Conflicts (Protocol I), 8 June 1977, 1987, https://ihl-databases.icrc.org/applic/ihl/ihl.nsf/INTRO/470?OpenDocument.
23
Se regel 22 i “Customary International Humanitarian Law”, två volymer: Volume I: Rules, Volume II: Practice (två delar), Jean-Marie Henckaerts och Louise Doswald-Beck, Cambridge University Press, 2005.
24
Se rapporten
Civilbefolkningens roll i framtida krig – Perspektiv på befolkningsskydd och civilt
försvar i ljuset av Ukraina, Peter Bennesved, FOI Memo 7843, april 2022.
såsom gasbeläggning och joniserande strålning. (Se FOI Memo 6121, Att skydda civilbefolkningen från krigets verkningar, s. 12.) Dagens skyddsrum är dimensionerade för att klara av de vapensystem som fanns under kalla kriget. Nuvarande bestånd är således byggt efter en standard som utgår från de vapensystem som användes då och deras verkan.25 Det är dock inte säkert att dagens skyddsrum skulle klara verkan av moderna vapensystem. Det utesluts exempelvis inte att massförstörelsevapen, såsom CBRN-stridsmedel, kan komma att användas. (Se FOI Memo 6121, Att skydda civilbefolkningen från krigets verkningar, s. 19 f.)
MSB gör under alla förhållanden den bedömningen att det befintliga skyddsrumsbeståndet fortfarande är användbart. Även de skyddsrum som har mindre brister (som inte avser tillkommande raslaster, filter eller dörrar) erbjuder sannolikt en hög skyddsnivå mot verkningarna av stridsmedel.26 Mot bakgrund av att konventionella vapensystem fortfarande används och kan förväntas användas även framöver, samt vad ett skyddsrum i övrigt ger skydd mot, måste befintliga skyddsrum fortfarande anses ge ett betydande skydd mot väpnade angrepp. Ett skyddsrum är inte konstruerat, och kommer inte heller kunna konstrueras, för att stå emot direktträffar med bomber eller alla typer av vapensystem. Förändringar i vapenteknologi torde därför inte påverka betydelsen av skyddsrummen som fysiskt skydd i sig. En annan sak är att befintliga skyddsrum utifrån utvecklingen kan behöva förbättras materiellt i fråga om viss utrustning (t.ex. luftfilter och dörrar). Vidare kan det fysiska skyddet av civilbefolkningen behöva kompletteras av andra ändamålsenliga skyddsåtgärder.
Sammantaget gör utredningen bedömningen att ett ändamålsenligt och effektivt skydd mot konsekvenser av ett väpnat angrepp ska omfatta tillgång till skyddsrum. Behovet av skyddsrum varierar mellan olika geografiska områden och orter. Behovet av tillgång till skyddsrum bör vidare bedömas med beaktande av andra ändamåls-
25
Skyddsrummen är dimensionerade för att motstå effekterna från en explosion av viss storlek (tryckvåg, splitter). Dessutom används (i nya och äldre moderniserade skyddsrum) ett luftreningssystem vars filtermaterial anpassas efter nuvarande och förväntade framtida hot.
26
Denna uppfattning har MSB gett uttryck för inom ramen för utredningen. MSB har även tidigare kommit fram till bl.a. att befintliga skyddsrumstillgångar bör bevaras i så stor utsträckning som det är möjligt och rimligt med hänsyn till kostnader och behov samt andra motstående intressen, se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 14. Det framgår av MSB:s prioriteringsmodell att även skyddsrum i skyddsområde C som utgångspunkt ska bevaras intakt. (Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 128.) Se även MSB:s vägledning Totalförsvarets intressen i samhällsplaneringen, MSB1646 – januari 2021, s. 33.
enliga skyddsåtgärder, såsom tillgången till andra skyddade utrymmen och möjligheterna till utrymning inom olika geografiska områden och orter. Hur utredningen bedömer att planeringen avseende tillgången till skyddsrum samt arbetet med skyddsrum ska bedrivas framöver behandlas i kapitel 6.
I samband med att lagen om skyddsrum infördes 2006 bedömde regeringen att det även fortsättningsvis skulle finnas en lagstiftning som reglerar såväl hanteringen av befintliga skyddsrum som produktion av nya skyddsrum. Vidare bedömde regeringen att det skyddsrumsbestånd som fanns var en resurs som skulle bevaras och kontrolleras för att i framtiden, om det skulle uppstå ett behov av fysiskt skydd i krig, kunna användas för sitt ändamål. Regeringen ansåg mot denna bakgrund att det befintliga beståndet av skyddsrum även i fortsättningen skulle underhållas och kontrolleras samt att det behövdes regler för den verksamheten. (Se prop. 2005/06:133, s. 122.)
Det befintliga skyddsrumsbeståndet har byggts upp under lång tid och är till sin helhet en viktig resurs med beaktande av den nuvarande totalförsvarsplaneringen och betydelsen av tillgången till skyddsrum. Mot denna bakgrund bör det befintliga skyddsrumsbeståndet upprätthållas med fungerande skyddsförmåga och vid behov upprustas. Detta förutsätter att skyddsrummen regelbundet kontrolleras.
Ett annat förhållande som tydligt visar att det finns behov av att upprätthålla det befintliga skyddsrumsbeståndet är att de vapen som kan komma att användas vid ett krig, t.ex. kärnvapen, kan få omfattande skadliga verkningar även långt ifrån själva angreppsplatsen. Platser som inte nödvändigtvis har ett militärstrategiskt värde i första skedet kan vidare bli föremål för attacker längre fram under krigets gång (se FOI Memo 7843, april 2022, s. 3). Skyddsrummen är, som redan konstaterats, i stor utsträckning i ett sådant skick att de fortfarande kan utgöra ett skydd mot de vapenverkningar som kan förekomma. En annan aspekt är att det vid en krigssituation kan ske befolkningsförflyttningar samt utrymning och inkvartering över i stort sett hela landet vilket också kan påverka behovet av skyddsrum, även i områden där väpnade angrepp inte förväntas (jfr FOI Memo 7836, mars 2022, s. 4).
En viss nyproduktion av skyddsrum bör även förekomma. Hur utredningen bedömer att arbetet avseende skyddsrum bör bedrivas framöver och vad som därvid bör prioriteras behandlas i kapitel 6.
4.5.2. Utrymning med efterföljande inkvartering ska utgöra en del av civilbefolkningens skydd mot konsekvenser av ett väpnat angrepp
Utredningens bedömning: Ett ändamålsenligt och effektivt skydd
mot konsekvenser av ett väpnat angrepp ska omfatta utrymning som en skyddsåtgärd vid sidan om tillgången till skyddsrum. För att det ska vara möjligt är det nödvändigt att det finns en planering hos berörda offentliga aktörer för att kunna genomföra utrymningar med efterföljande inkvarteringar.
Som tidigare har konstaterats, är det enligt utredningens bedömning nödvändigt att det så snart som möjligt vidtas åtgärder för att förstärka Sveriges förmåga att kunna ge civilbefolkningen ett ändamålsenligt och effektivt skydd mot konsekvenser av ett väpnat angrepp.
Enligt direktiven ingår det i utredningens uppdrag att analysera och lämna förslag till åtgärder som behövs för att åstadkomma en sammanhållen och effektiv planering på lokal, regional och nationell nivå inför genomförande av utrymning och inkvartering vid såväl höjd beredskap och krig som vid fredstida kriser. Försvarsberedningen har konstaterat att det fysiska skyddet av civilbefolkningen i första hand ska åstadkommas genom tillgång till skyddsrum och andra skyddade utrymmen (Ds 2017:66, s. 145 f.). Enligt beredningen ska det kompletteras med planer för utrymning i områden där markstrider kan förväntas liksom i områden vilka med stor sannolikhet drabbas av bekämpning och där fysiskt skydd saknas eller har stora begränsningar.
Med anledning av Rysslands invasion av Ukraina har FOI gjort bedömningen att civila och civil infrastruktur kommer att utsättas för urskillningslösa angrepp om det ligger i linje med rysk militär strategi och att det är avgörande att förbereda både skyddsmöjligheter på plats och evakuering (FOI Memo 7836). Det är enligt FOI realistiskt att vänta sig att en del av landet är under angrepp eller lider av stora samhällsstörningar medan andra delar är förhållandevis opåverkade, varför det är relevant att planera för omfördelning av resurser och förflyttning av människor mellan dessa områden.
Det kan vidare konstateras att Rysslands invasion av Ukraina har lett till omfattande befolkningsrörelser. Redan innan invasionen började fanns det exempelvis 850 000 internflyktingar (FOI Memo 7836).
En stor del av befolkningsrörelserna ska ha skett på eget initiativ, medan myndighetsorganiserade utrymningar främst har förekommit från helt eller delvis belägrade städer. Det är med hänsyn till situationen i Ukraina rimligt att anta att omfattande befolkningsrörelser skulle ske – och vara nödvändigt – även vid ett väpnat angrepp mot Sverige.
Därtill kommer att Nato har identifierat förmågan till effektiv hantering av okontrollerade stora befolkningsrörelser som en av sju civila förmågor som ska bidra till att upprätthålla alliansens kollektiva försvarsförmåga och möta hot som utmanar den kollektiva säkerheten.
Med anledning av vad som nu har redovisats är utgångspunkten för utredningens överväganden att det för ett väl fungerande skydd av civilbefolkningen är nödvändigt att det finns möjlighet till utrymning med efterföljande inkvartering som en skyddsåtgärd vid sidan om tillgången till skyddsrum.
Utrymning utgör vid höjd beredskap och då ytterst krig ett effektivt skydd för civilbefolkningen på så sätt att befolkningen flyttas från områden som är utsatta för krigshandlingar, eller som kan bli utsatta för sådana handlingar, till mindre utsatta områden. Utrymning kan komma i fråga som en initial åtgärd vid tillräckligt långa förvarningstider. Den ideala förutsättningen för en riskfri utrymning är en så pass lång förvarningstid att utrymning hinner genomföras innan hotet över huvud taget har börjat verka (Maria Broberg m.fl., Storskalig utrymning – principproblem, tider och kostnader, FOA-rapport A 10030–1.2, mars 1992). På så sätt kan befolkningen i ett tidigt skede förflyttas till ett mindre utsatt område och där skapa sig möjligheter till en bättre och mer human tillvaro än vid vistelse i ett skyddsrum. Utrymning kan också komma i fråga i ett senare skede vid långvariga strider, efter det att civila personer under en period har vistats i skyddsrum. Vistelse i skyddsrum torde nämligen inte vara aktuellt under alltför långa perioder utan främst för skyddssökande vid plötsliga eller nära förestående angrepp. I skyddsrummen finns t.ex. inte på förhand de förnödenheter som krävs för en längre tids vistelse. Utrymning kan också vara nödvändigt att verkställa efter redan genomförda väpnade angrepp, exempelvis i syfte att skydda civilbefolkningen mot mer långsiktiga konsekvenser av joniserande strålning. I en sådan situation kan utrymningen behöva bestå under en lång period.
Dessutom kan utrymning visa sig vara essentiellt när nödvändiga samhällsfunktioner, såsom energi- och vattenförsörjning och tillgång till livsmedel, är utslagna. Det har inte minst visat sig i Ukraina, där de ryska styrkorna belägrade staden Mariupol och helt skar av försörjningen av värme, vatten och el. Vidare har det under Rysslands anfallskrig mot Ukraina visat sig att den omständigheten att en motståndares anfallsplaner kör fast eller misslyckas bl.a. kan leda till eskalering av våldsanvändning mot civila på sätt som är svåra att förutsäga (FOI memo 7843). Förmågan att genomföra snabba evakueringar i en sådan miljö är enligt FOI avgörande.
Utrymning med efterföljande inkvartering är emellertid samtidigt en komplicerad åtgärd som bl.a. kräver mycket stora personella resurser. Den urbanisering som har skett i Sverige gör det svårt för transportsystemet att hantera en utrymning och för landsbygden och mindre städer att klara en inkvartering (jfr Lag om civilt försvar, prop. 1994/95:7, s. 81). Det gäller inte minst vid utrymning av storstäder och andra befolkningstäta områden. Förflyttningstiden, dvs. den tid som går från det att befolkningen startar sin förflyttning till dess att den kommit utanför det utrymda området, är naturligtvis grundläggande eftersom det är under den tiden som befolkningen är som mest exponerad för ett eventuellt hot. År 1992 gjordes bedömningen att man vid en storskalig utrymning i Sverige borde kunna utrymma 10 000–20 000 personer i timmen. Många faktorer, såsom bilinnehav, utfartsvägar, förvarningstid samt utrymning av sjuka och äldre personer påverkar förflyttningstiden. (Se Broberg m.fl, a.a.)
Med hänsyn bl.a. till de bedömningar som har gjorts beträffande förflyttningstiden är enligt utredningen storskalig utrymning, beroende på förvarningstid och befolkningskoncentration, inte alltid en realistisk första skyddsåtgärd. Även om viss förvarningstid ges, kan det dessutom vara svårt att utnyttja den tiden till fullo eftersom det också tar tid att exempelvis bedöma erhållen lägesinformation och att förmedla ett fattat beslut om utrymning till befolkningen (Broberg m.fl., a.a.). Vid ett plötsligt eller nära förestående angrepp kommer det således att vara förenat med betydande svårigheter att hinna utrymma befolkningen. Även om också iordningställande och skyddssökande i skyddsrum kräver förvarningstid, får utrymning med efterföljande inkvartering anses vara en klart mer omfattande och tidskrävande åtgärd. Samtidigt är det vanskligt att fatta beslut om utrymning på alltför vaga indicier om väpnat angrepp, eftersom risken då är att utrymningen
genomförs i onödan med stora konsekvenser för samhället som följd (Broberg m.fl., a.a., och Civilförsvarsstyrelsen, Utrymning/inkvartering – Taktiska handlingsregler, Cfs nr 2.03.06-44FK, 1982).
Möjligheter till utrymning kan vidare saknas när Försvarsmakten under tidskritiska förhållanden behöver genomföra försvarsoperationer i bebyggelse. Utrymning kan också i andra situationer påverka det militära försvaret negativt och av den anledningen vara mindre lämpligt. Därutöver kan det antas att inkvarteringen kommer att innebära stora svårigheter för de kommuner som snabbt måste ta om hand ett stort antal evakuerade personer. Härtill kommer kraven på att de viktigaste samhällsfunktionerna ska kunna hållas i gång även i krigstid och att det civila försvaret ska kunna understödja det militära försvaret, vilket föranleder behov av att en del av befolkningen stannar kvar på hemorten. Utrymning med efterföljande inkvartering får även stora ekonomiska konsekvenser, exempelvis i form av produktionsbortfall på utrymningsorten och ökad påfrestning på den sociala omsorgen på inkvarteringsorten (Broberg m.fl., a.a., och Civilförsvarsstyrelsen, a.a.).
Det bör vidare beaktas att en stor del av befolkningen torde fly på egen hand genom s.k. spontanutrymning. Som tidigare har redovisats, ska merparten av de befolkningsrörelser som har skett med anledning av det ryska anfallskriget mot Ukraina ha varit baserade på egna initiativ, medan myndighetsorganiserade utrymningar främst har förekommit från helt eller delvis belägrade städer (FOI memo 7836). En från myndigheternas sida beordrad och organiserad utrymning torde således främst ha betydelse dels för de personer som av olika anledningar inte vill lämna området, dels för de personer som av olika anledningar inte kan lämna området. Den omständigheten att en stor del av befolkningen numera har möjlighet att transportera sig själva talar till viss del emot behovet av en organiserad storskalig utrymning.
De svårigheter som utrymning med efterföljande inkvartering innebär, och den omständigheten att en stor del av befolkningen kommer att lämna utsatta områden på eget initiativ, förringar emellertid inte behovet av utrymning som en skyddsåtgärd vid sidan om tillgången till skyddsrum. Det gäller inte minst i förhållande till den del av befolkningen som inte kan utrymma på egen hand. Inte heller förtar nämnda omständigheter de fördelar som utrymning kan innebära för befolkningen i de fall det är möjligt att genomföra en utrym-
ning i stället för vistelse i skyddsrum. Dessutom behövs insatser av offentliga aktörer även när utrymning i stor utsträckning genomförs av befolkningen på egen hand. Exempelvis föranleder även sådan utrymning stora trafikflöden, som behöver kontrolleras. Utredningen gör därför sammanfattningsvis bedömningen att utrymning med efterföljande inkvartering vid sidan om tillgång till skyddsrum ska utgöra en grundläggande del av skyddet av civilbefolkningen vid höjd beredskap. Det finns ett behov av att kunna använda utrymning som en skyddsåtgärd vid sidan om möjligheterna till vistelse i skyddsrum. Båda delarna behövs för att skyddet för civilbefolkningen vid höjd beredskap och då ytterst krig sammantaget ska kunna bli ändamålsenligt och effektivt utformat. Vilken åtgärd, eller i förekommande fall vilka åtgärder, som ska vidtas beror på händelsen och dess art och omfattning. En sådan bedömning behöver göras av berörda myndigheter i varje enskilt fall. En total utrymning av storstäderna är emellertid enligt utredningen, med anledning av vad som ovan redovisats, i praktiken uteslutet. Det torde inte heller vara aktuellt, med hänsyn till att en viss del av befolkningen så gott som alltid kommer att behöva stanna kvar för att upprätthålla de viktigaste samhällsfunktionerna. Dock kan en förhållandevis omfattande partiell utrymning komma i fråga även beträffande sådana områden. En sådan utrymning skulle exempelvis kunna omfatta endast dem med störst hjälpbehov, medan resterande delar av befolkningen åtminstone tillfälligtvis blir kvar i det utsatta området.
Vid en bedömning av vilken åtgärd som ska vidtas behöver en riskavvägning göras, bl.a. utifrån risken för skada orsakad av det utlösta hotet, risker som själva förflyttningen kan medföra och risken för skada när förflyttningen är avslutad. Vid korta förvarningstider blir de förväntade riskerna – beroende på angreppets intensitet och dess utsträckning i tiden – avgörande för värdet av utrymning jämfört med alternativet att befolkningen stannar kvar och söker skydd på plats.27 Riskerna för civilbefolkningen kan i vissa fall vara större vid utrymning än då den stannar kvar och söker skydd. Det kan inte minst gälla vårdbehövande, beroende på tillgången till transportmedel.28Faktorer som kan påverka genomslaget av ett beslut om utrymning eller kvarstannande har bl.a. ansetts vara individens egen riskbedömning, vilken information individen har fått, tillgången till transport-
27 Broberg m.fl., a.a. 28
Jfr Civilförsvarsstyrelsen, a.a.
medel, möjligheten att hålla ihop familjen, risken för lång tids bortovaro samt förtroendet för den myndighet som meddelat beslutet (Civilförsvarsstyrelsen, a.a., och Maria Broberg Wulff m.fl., Storskalig utrymning i krig – en orts perspektiv, FOA-rapport A 10042–1.2, mars 1993).
För att en utrymning ska kunna vidtas är det nödvändigt att det finns planering hos berörda offentliga aktörer för att snabbt kunna genomföra utrymningar med efterföljande inkvarteringar. I linje med vad som uttalas i direktiven gör utredningen bedömningen att det bör vidtas åtgärder för att en sådan sammanhållen planering tas fram. Vilka åtgärder som enligt utredningen kommer att behövas, vilka områden som bör planläggas för utrymning med efterföljande inkvartering samt vilken offentlig aktör eller vilka offentliga aktörer som bör ansvara för planeringen i fråga behandlas i kapitel 8.
4.5.3. En statlig beredskapsorganisation för räddningstjänst samt annat utökat bistånd ska bidra till skyddet av civilbefolkningen
Utredningens bedömning: Vid höjd beredskap och ytterst krig
kommer vissa offentliga aktörer – främst kommunerna – att ha ett stort behov av extraordinära personella förstärkningar för att kunna skydda och rädda samt stödja och hjälpa civilbefolkningen på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Det behovet bör delvis kunna tillgodoses genom utredningens förslag om en statlig beredskapsorganisation för räddningstjänst samt annat utökat bistånd. Det är nödvändigt att i vissa avseenden överväga behovet av en återaktiverad civilplikt.
Som utvecklats i det föregående är det realistiskt att utgå från att civilbefolkningen kan komma att drabbas mycket hårt vid ett väpnat angrepp. Därvidlag finns det all anledning att återigen framhålla att efter det att Ryssland inledde ett anfallskrig mot Ukraina den 24 februari 2022 har det kommit flera rapporter om att den ryska krigföringen i Ukraina omfattar såväl krigsförbrytelser som överträdelser av den humanitära rätten. Rysslands agerande i Ukraina har bedömts
utgöra ett flagrant brott mot folkrätten och den europeiska säkerhetsordningen.29
En övergripande bedömning som har framförts i den kontexten är att aktioner mot civilbefolkningen, både i form av ryska krigshandlingar mot civila ukrainare och förhandlingsutspel som berör civilbefolkningen, visar att civila i allra högsta grad är både mål och verktyg i det övergripande militärstrategiska spelet – och att detta sammantaget är en avgörande insikt som bör påverka hur Sverige ska utforma sitt civila försvar och befolkningsskydd.30
Enligt utredningens bedömning är det således högst realistiskt att utgå från att ett väpnat angrepp riskerar att drabba lokalsamhället mycket hårt. Det kommer att ställas mycket höga krav på kommunerna när det gäller att vid ett väpnat angrepp omedelbart kunna
skydda och rädda samt på andra sätt stödja och hjälpa dem som bor
och vistas inom kommunen. Under sådana förhållanden kommer bl.a. de kommunala räddningstjänstorganisationerna att behöva hantera ett stort antal samtidigt inträffade komplexa och omfattande räddningsinsatser i ett läge med ett stort antal svårt skadade eller döda människor – ett läge som dessutom kan bli en realitet under en längre tidsperiod.
För att förbättra förutsättningarna för genomförandet av räddningstjänst och särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO), samt möjligheterna för civilbefolkningen att så effektivt och säkert kunna ta sig skyddsrum eller att kunna utrymmas och sedan inkvarteras, är det nödvändigt att kommunerna i så stor utsträckning som möjligt har tillgång till extraordinära personella förstärkningsresurser. En sådan personell förstärkning bör till en del vara särskilt organiserad (en statlig beredskapsorganisation för räddningstjänst) och till en annan del vara väl
sammanhållen (civilsamhällets utökade stöd genom frivilliga samt
annat särskilt bistånd). Beredskapsorganisationens personal ska under ledning av en kommunal räddningsledare kunna delta vid genomförandet av räddningstjänst eller särskilda uppgifter under höjd beredskap enligt LSO (skyddande och räddande uppgifter). Frivilliga ska i utökad omfattning kunna medverka vid stödjande och hjälpande insatser vid t.ex. skyddsrumsanvändning eller vid genomförande av
29 Ds 2022:7, s. 9. 30
FOI Memo 7843, april 2022, Civilbefolkningens roll i framtida krig – Perspektiv på befolkningsskydd och civilt försvar i ljuset av Ukraina, s. 2, Peter Bennesved.
utrymningar och inkvarteringar. Det ska redan i detta inledande sammanhang nämnas att utredningen kommer att behandla frågor rörande civilplikt när det gäller den statliga beredskapsorganisationen och i anslutning till utredningens överväganden om frivilligas medverkan inom det civila försvaret.
Såväl skyddande och räddande uppgifter enligt LSO som stödjande och hjälpande uppgifter utgör grundläggande beståndsdelar av civilbefolkningens skydd vid ett väpnat angrepp.
Mot denna bakgrund är det av stor vikt att säkerställa att det i händelse av höjd beredskap och ytterst krig finns omedelbar tillgång till extraordinära personella förstärkningsresurser av nödvändigt slag.
Utredningen behandlar nu aktualiserade sakfrågor i kapitel 10.
4.5.4. Ett väl sammanhållet system för skyddet av civilbefolkningen
Utredningens bedömning: Det bör finnas ett väl sammanhållet
system för skydd av civilbefolkningen mot konsekvenserna av ett väpnat angrepp. Det ska bestå av såväl skyddsåtgärder i form av tillgång till skyddsrum och möjlighet till utrymning och inkvartering som skyddande och räddande åtgärder enligt LSO samt andra stödjande och hjälpande åtgärder. Det är realistiskt att utgå från att det i varierande omfattning kommer att finnas behov av samtliga dessa åtgärder vid ett väpnat angrepp. Det är därför av stor vikt att förstärka och utveckla alla dessa delar i systemet. Även varning och information till allmänheten utgör viktiga beståndsdelar i ett sammanhållet system för skydd av civilbefolkningen.
Enligt utredningen är det uppenbart att det kommer att ställas mycket höga krav på de offentliga aktörerna inför ett befarat eller pågående väpnat angrepp när det gäller att kunna skydda och rädda samt stödja
och hjälpa civilbefolkningen på ett så ändamålsenligt sätt som möj-
ligt. Vilka skyddsåtgärder som i praktiken kommer behöva vidtas och vilka individer som ska omfattas av olika åtgärder kommer bero på händelsen, dess art och omfattning och behöver bedömas och beslutas vid varje enskilt tillfälle. Ordningen på skyddsåtgärder kan komma att variera beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Utrymning kan exempelvis behöva ske efter att ett väpnat angrepp skett på grund av markbeläggning av radioaktiva ämnen, eller när nödvändiga samhällsfunktioner såsom energi- och vattenförsörjning har slagits ut. Det viktiga är att det finns en beredskapsplanering som omfattar alla relevanta skyddsåtgärder och som kan vidtas enskilt eller i kombination med varandra.
I detta avsnitt har utredningen gjort bedömningen att ett ändamålsenligt och effektivt skydd för civilbefolkningen mot konsekvenser av ett väpnat angrepp bör bestå av olika delar. Skyddet bör bestå av tillgång till skyddsrum i nödvändig utsträckning med beaktande av andra ändamålsenliga skyddsåtgärder, såsom tillgången till andra skyddade utrymmen och möjligheterna till utrymning. Utrymning bör således vara en skyddsåtgärd vid sidan om tillgången till skyddsrum. För att detta ska vara möjligt är det nödvändigt att det finns en planering hos berörda offentliga aktörer för att kunna genomföra utrymningar med efterföljande inkvarteringar. På lokal nivå ska extraordinära personella förstärkningar bidra till att kunna
skydda och rädda samt stödja och hjälpa civilbefolkningen på ett så
ändamålsenligt och effektivt sätt som möjligt genom en statlig beredskapsorganisation för räddningstjänst samt ett utökat stöd från civilsamhället och annat särskilt bistånd till de lokala aktörerna.
Utredningen bedömer att skyddet för civilbefolkningen – i de avseenden som omfattas av utredningens uppdrag – i huvudsak bör bygga på tillgången till skyddsrum, möjligheten att besluta om användning av andra skyddade utrymmen, utrymning och inkvartering samt tillgång till extraordinära personella förstärkningar. Systemet ska kompletteras med information till befolkningen om hur man ska agera i olika situationer. Ett fungerande system för varning och information till allmänheten är grundläggande såväl för användning av skyddsrum som för genomförande av mer omfattande utrymningar.
Samverkan pågår mellan myndigheter i de nordiska länderna med ansvar för krisberedskapsfrågor inom ramen för det s.k. Hagasamarbetet. Under senare år har detta informationsutbyte i ökad utsträckning kommit att innefatta frågor som rör civilt försvar. Sverige genomför dessutom bilateralt erfarenhetsutbyte om civilt försvar med bl.a. Finland och Norge. Vidare konstaterar Försvarsberedningen i Ds 2017:66 att det finns behov av och möjlighet att utveckla det bilaterala samarbetet i synnerhet med Finland och Norge inom området civilt försvar (s. 210). Sverige har också historiskt sett tenderat att göra likartade bedömningar såvitt gäller skyddet för civilbefolkningen som våra grannländer. De vägval som Sverige nu gör kan således påverka även våra grannländer, på samma sätt som de vägval våra grannländer gör kan påverka oss. Den aspekten behöver beaktas vid utformningen av systemet.
Det s.k. VMA-systemet (Viktigt meddelande till allmänheten) används för att varna allmänheten vid olyckor eller vid överhängande fara för olyckor, andra allvarliga händelser eller i samband med spridning av allvarlig smittsam sjukdom i syfte att hindra och begränsa skador på liv, hälsa, egendom eller miljö. Systemet är främst anpassat för fredstida olyckor. I promemorian Viktigt meddelande till allmänheten – en översyn av VMA-systemet (Ds 2022:1) presenteras förslag som syftar till att förbättra och effektivisera varningssystemet. I promemorian betonas bl.a. att lagstiftningens bestämmelser om VMA gäller även vid varning eller information i samband med höjd beredskap. Flyglarm föreslås inordnas i VMA-systemet, vilket inte tidigare varit fallet. Ett VMA om flyglarm ska kunna sändas i ljudradio och tv, till terminalutrustning samt i anläggningar för utomhusvarning. Sändning av ett VMA om flyglarm ska kunna begäras av regeringen eller Försvarsmakten. Försvarsmakten föreslås även få ansvaret för aktivering av utomhusvarningssystemet vid flyglarm. Ett VMA om flyglarm kommer enligt utredaren typiskt sett att innehålla en uppmaning om att allmänheten omedelbart ska uppsöka skydd i ett skyddsrum eller i annat skyddat utrymme. Andra typer av varningar, information eller uppmaningar till allmänheten som kan behöva nå ut i samband med ett luftanfall kommer även i fortsättningen att primärt vara uppgifter för aktörer inom det civila försvaret. Det gäller exempelvis beslut om att ett område ska utrymmas. Kommuner och andra myndigheter har möjlighet att begära sändning av VMA för att lämna närmare information och anvisningar om
vad befolkningen ska göra, dvs. i tiden efter ett VMA om flyglarm. Utredarens förslag beträffande VMA-systemet bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
Beredskapslarm har inte ingått i VMA-utredarens uppdrag och regleras därför fortfarande i egen ordning i lagen respektive förordningen om totalförsvar och höjd beredskap. Det är, med vissa undantag, kommunerna som ansvarar för att kunna utlösa signalen beredskapslarm från de varningsanläggningar som de förfogar över. Beredskapslarm kan användas för att tillkännage att det råder högsta beredskap i hela landet (9 § förordningen om totalförsvar och höjd beredskap).
För ett ändamålsenligt och effektivt skydd för civilbefolkningen krävs, som tidigare konstaterats, ett fungerande system för varning och information till allmänheten. Genom promemorian ovan har det alltså gjorts en översyn av systemet för att varna allmänheten i fred och krig. Utredningen kommer därför inte att behandla frågor som avser systemet för varning och information till allmänheten.
5. Skyddsrum: En bakgrund och kartläggning
5.1. Utredningens uppdrag
Enligt utredningens direktiv är den övergripande inriktningen för utredningens uppdrag att det bör finnas tillgång till skyddsrum eller andra skyddade utrymmen som kan ge civilbefolkningen ett ändamålsenligt fysiskt skydd mot direkta konsekvenser av krigshandlingar på svenskt territorium. En given utgångspunkt är att det behövs ett modernt och väl anpassat fysiskt skydd för civilbefolkningen.
Utredningens uppgift är att analysera och ta ställning till hur det nuvarande skyddsrumsbeståndet och andra befintliga skyddade utrymmen är av betydelse som fysiskt skydd för civilbefolkningen mot direkta konsekvenser av krigshandlingar på svenskt territorium. Analysen ska göras ur ett landsomfattande perspektiv, då behovet av skyddsrum och andra skyddade utrymmen kan skilja sig åt mellan olika geografiska delar av Sverige beroende på hur den långsiktiga militära hotbilden ser ut.
Utifrån utredningens analys och ställningstagande ska åtgärder föreslås för att under en längre tidsperiod, så kostnadseffektivt som möjligt, successivt modernisera och anpassa det befintliga skyddsrumsbeståndet samt andra skyddade utrymmen främst i militärstrategiskt viktiga områden. I detta sammanhang ska utredningen även ta ställning till behovet av nybyggnation av skyddsrum. Utredningens förslag ska säkerställa en god skyddsrumsstandard över tid. Därtill ska Försvarsberedningens, Försvarsmaktens och Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) samstämmiga bedömningar av vilka geografiska områden som är militärstrategiskt viktiga i Sverige vara inriktande för de förslag som lämnas.
Utredningen ska också analysera och ta ställning till om delar av det nuvarande skyddsrumsbeståndet bör avvecklas med hänsyn till
den långsiktiga militära hotbilden och de kvalitetskrav som bör ställas på ett modernt skyddsrumsbestånd, samt i förekommande fall lämna de förslag som behövs för en sådan avveckling.
I direktiven anges att det är av stor vikt att den framtida rättsliga regleringen på området är väl sammanhållen och tydlig i fråga om såväl berörda offentliga aktörers uppgifter och ansvar som enskildas rättigheter och förpliktelser. Utredningen ska analysera och ta ställning till om det finns behov av att förändra den nuvarande ansvarsfördelningen mellan relevanta offentliga organ och myndigheter samt berörda privata rättssubjekt i fråga om skyddsrum.
Om det finns ett behov att förändra den nuvarande ansvarsfördelningen ska utredningen föreslå en ny ansvarsfördelning samt en ändamålsenlig och väl avvägd kostnadsfördelning med utgångspunkt från respektive aktörs ansvar och med beaktande av aktörernas förmåga att bära eventuella tillkommande kostnader. Fördelningen ska bygga på en beräkning av de totala kostnaderna för skyddsrum. Uppdraget i denna del ska bl.a. omfatta frågan om det finns behov av förändringar i förvaltning, ansvar för drift, underhåll och iordningställande av skyddsrum samt kontroll av skyddsrum, exempelvis i fråga om hur ofta kontroller bör göras.
Slutligen ska utredningen analysera om det, förutom utrymning, kan finnas andra sätt och metoder som kan vara ett ändamålsenligt komplement till skyddsrum och andra skyddade utrymmen och i förekommande fall lämna förslag i det avseendet. I det sammanhanget ska utredningen även bedöma om skyddsrummen kan användas som skydd vid fredstida kriser, exempelvis vid olyckor med utsläpp av radioaktiva ämnen eller andra farliga ämnen. Utredningen ska lämna nödvändiga författningsförslag.
5.2. Inledning och bakgrund
Sverige har haft skyddsrum sedan 1940-talet. Under kalla kriget (åren 1945–1991) byggdes stora mängder skyddsrum. Efter kalla krigets slut avvecklades stora delar av det civila försvaret som en följd av det fredliga och stabila omvärldsläget som rådde under många år. Bedömningen som gjordes var att det inte fanns något behov av ett omfattande civilt försvar. I stället var fokus på att utveckla en beredskap för fredstida kriser. Byggandet av nya skyddsrum upphörde i
princip 2002 vilket bl.a. har medfört att det generellt saknas skyddsrum i nybyggda bostadsområden, inte minst i storstäderna. Härefter har endast ett mindre antal nya skyddsrum byggts i Sverige, i förekommande fall i samband med ombyggnation eller rivning av en byggnad med befintligt skyddsrum. Det säkerhetspolitiska läget har dock försämrats över tid och även under utredningens gång. Sedan 2015 pågår en återuppbyggnad av det civila försvaret.
En uppgift för det civila försvaret är att värna civilbefolkningen och historiskt har skyddsrum varit en viktig del av det fysiska skyddet. Det finns i dag drygt 64 000 skyddsrum i Sverige med plats för cirka 7 miljoner individer. I huvudsak är skyddsrummen belägna i någon av de 140 så kallade skyddsrumstätorterna, vilket är tätorter där tillgången till andra fysiska skydd än skyddsrum är begränsad. Tillsammans med Finland, Norge och Schweiz har Sverige ett unikt stort bestånd av skyddsrum.
Fysiskt skydd i form av skyddsrum har bedömts fortfarande fylla en viktig funktion i befolkningsskyddet. Försvarsberedningen har bedömt att det finns ett behov av ett skydd som är anpassat till dagens förhållanden och att befintliga skyddsrum ska iståndsättas. Behovet av skyddsrum varierar dock geografiskt. Militärstrategiska områden bör prioriteras och kombineras med ett effektivt förvarningssystem. Regeringen har instämt i Försvarsberedningens bedömningar. Mot denna bakgrund har regeringen uttalat att det behövs en tydlig inriktning och närmare planering för en ändamålsenlig utveckling av framtidens skydd för civilbefolkningen vid höjd beredskap och då ytterst krig.1
5.2.1. En historisk överblick av skyddsrumsregleringen
Före 1944 års civilförsvarslag
Före 1944 års civilförsvarslag fanns bestämmelser om skyddsrum i lag 1940:119 om skyldighet för ägare av anläggningar och byggnader att anordna skyddsrum m.m. samt i kungörelsen (nr 120) angående inrättande av skyddsrum för anläggningar och byggnader m.m. (se prop. 1944:268, s. 144). Enligt dessa bestämmelser skulle vissa anlägg-
1 Se prop. 2020/21:30, s. 138 och Ds 2017:66, s. 149 f.
ningar och byggnader inom områden som Konungen bestämde förses med skyddsrum.2
Enligt 2 § i nämnda lag var de byggnader och anläggningar som avsågs hamnar, järnvägsstationer och liknande av vikt för den allmänna samfärdseln. Vidare var det fråga om industrianläggningar där minst 25 personer samtidigt var sysselsatta, anläggningar för undervisning, vård, hotell och pensionat med plats för minst 25 personer, byggnader med minst två våningar avsedda som bostad eller som kontors- eller affärslokal, eller annan anläggning där människor bodde eller vistades, om skyddsrum behövdes med hänsyn till byggnadens beskaffenhet eller läge.
Gemensamt skyddsrum kunde anordnas om två eller flera närbelägna fastigheter inte var för sig lämpligen kunde förses med skyddsrum. Om gemensamt skyddsrum anordnades och överenskommelse inte kunde träffas om detta skulle länsstyrelsen bestämma hur kostnaderna skulle fördelas mellan fastigheterna. Länsstyrelsen hade även uppgiften att bestämma i vilken omfattning skyddsrum skulle inrättas inom de s.k. luftskyddsorterna där skyddsrum skulle anordnas. Länsstyrelsen skulle härvid i första hand se till att skyddsrum anordnades inom områden med tät bebyggelse, förstads och därmed jämförlig bebyggelse.
1944 års civilförsvarslag (SFS 1944:536) 3
I förarbetena till 1944 års lag framfördes bl.a. att länsstyrelsernas tillämpning av tidigare lagstiftning hade varit mycket varierande över landet (se prop. 1944:268, s. 144). Mot bakgrund av de krigshändelser som förekommit hade skyldigheten att inrätta skyddsrum bedömts behöva utvidgas så att utgångspunkten skulle vara att varje fastighet inom de s.k. luftskyddsorterna om möjligt skulle förses med skyddsrum. När detta inte var möjligt eller rimligt kunde under vissa förhållanden gemensamma skyddsrum anordnas för två eller flera fastigheter. Det ansågs nödvändigt att skyddsrum inrättades också i förhållandevis små byggnader för att sprida ut befolkningen på så många ställen som möjligt. Som ett ytterligare skäl framfördes
2
Termen Kungl. Maj:t (även benämnt Konungen) användes fram till införandet av regerings-
formen år 1974 och var benämningen på det statsorgan som fattade beslut i monarkens namn.
3
Lagen ändrades flera gånger genom SFS 1945:760, 1947:388, 1948:432, 1950:46, 1951:271,
289, 1952:91, 1956:593 och 1957:87.
att utrymning i vissa fall inte skulle kunna genomföras eller bara skulle kunna genomföras beträffande en ytterst liten del av ortens befolkning.
I 1944 års civilförsvarslag delade lagstiftaren upp skyddsrum i enskilda och allmänna skyddsrum. De allmänna skyddsrummen var avsedda att bereda skydd åt personalen i det allmänna civilförsvaret, åt personer som togs om hand vid hjälpplats, härbärge för utbombade eller annan dylik anstalt samt åt vägfarande och andra som uppehöll sig på allmän plats. De enskilda skyddsrummen var huvudsakligen avsedda att bereda skydd åt civilbefolkningen på arbetsplatserna och i bostadshusen. Enligt civilförsvarslagen skulle allmänna skyddsrum i mån av behov finnas i tätbebyggda områden, som inte var av endast ringa omfattning och betydelse, samt om särskilda förhållanden påkallade det, även på andra platser. Den omfattning i vilken allmänna skyddsrum skulle anordnas bestämdes i en organisationsplan för varje civilförsvarsområde. Planen fastställdes av länsstyrelsen.
De allmänna skyddsrummen skulle anordnas och underhållas av kommunerna, som fick statsbidrag med i princip 2/3 av kostnaden. Skyldigheten för kommunen att anordna skyddsrum ansågs inträda endast i den mån staten beviljade anslag för ändamålet.
Enskilda skyddsrum skulle anordnas inom områden eller på platser där särskilt civilförsvar (hemskydd eller verkskydd) skulle finnas enligt organisationsplanen, i praktiken i tätbebyggda orter med en folkmängd på minst 200 personer och en boendetäthet av 25 personer per hektar. I 24 § angavs vilka anläggningar och byggnader som skulle förses med enskilt skyddsrum. Det var fråga om hamn, järnvägsstation och därmed jämförlig anläggning som var av vikt för allmänna samfärdseln (punkten 1), industriell anläggning vid vilken i regel minst 25 personer samtidigt var sysselsatta (punkten 2), anläggning för undervisning eller vård samt hotell eller pensionat som var avsedd att hysa minst 25 personer (punkten 3), byggnad med mer än två våningar som till väsentlig del var avsedd till bostad eller till kontors- eller affärslokal (punkten 4), samt annan anläggning eller byggnad inom vilken människor bodde eller vistades om länsstyrelsen bedömde att skyddsrum behövdes med hänsyn till anläggningens eller byggnadens beskaffenhet och läge (punkten 5). Det var anläggningens eller byggnadens ägare som hade skyldighet att anordna enskilda skyddsrum. Ersättning för kostnaden utgick inte, annat än för undervisningsanstalter och vissa trafikföretag.
Både allmänna och enskilda skyddsrum skulle som huvudregel vara utformade så att de erbjöd skäligt skydd mot andra verkningar av bomber än omedelbar träffverkan. Sammanfattningsvis innebar kraven att skyddsrummen skulle konstrueras så att de skyddade mot splitter, rök- och stridsgaser, belastning av sammanstörtande byggnadsdelar samt s.k. detonationsvågor. För sådana skyddsrum användes begreppet normalskyddsrum. Enligt civilförsvarslagen kunde Kungl. Maj:t i särskilda fall förordna att skyddsrum skulle fylla större krav på bl.a. skyddsförmåga, om synnerliga skäl krävde det. Bestämmelsen avsåg framför allt s.k. fullträffsäkra skyddsrum. Den som ålagts att anordna enskilt skyddsrum av sådan särskild beskaffenhet var berättigad till skälig ersättning av staten för den kostnad som detta medförde. Avsåg förordnandet ett allmänt skyddsrum kunde högre statsbidrag än 2/3 av kostnaden komma i fråga.
1951 års ändringar i 1944 års civilförsvarslag
Genom proposition 1951:176 genomfördes vissa ändringar i civilförsvarslagen. Den grundläggande skillnaden mellan allmänna och enskilda skyddsrum behölls. Allmänna skyddsrum skulle anordnas dels för det allmänna civilförsvarets personal och verksamhet samt för vägfarande och andra som uppehöll sig på allmän plats, dels för hela civilbefolkningen inom särskilda större upptagningsområden, s.k. befolkningsskyddsrum. Allmänna skyddsrum av förstnämnda slag skulle i mån av behov finnas inom stad och köping samt inom annat tätbebyggt område, som inte var av endast ringa omfattning och betydelse, samt på andra platser där särskilda förhållanden påkallade det. Var befolkningsskyddsrummen skulle placeras bestämdes efter beslut av Kungl. Maj:t. Befolkningsskyddsrum skulle vara fullträffsäkra. Annat allmänt skyddsrum skulle inrättas som fullträffsäkert om Kungl. Maj:t bestämde det, och annars som normalskyddsrum. Enskilt skyddsrum skulle vara anordnat som normalskyddsrum.
Den omfattning i vilken allmänna skyddsrum skulle finnas samt deras beskaffenhet och ungefärliga belägenhet skulle bestämmas i organisationsplanen, som fastställdes av länsstyrelsen. Det var kommunernas skyldighet att i enlighet med organisationsplanen inrätta och utrusta samt vårda och underhålla allmänna skyddsrum. Till in-
rättandet och utrustandet utgick statsbidrag med i regel 2/3 av kostnaden.
Enskilda skyddsrum skulle inrättas för vissa anläggningar och byggnader inom område eller på plats där särskilt civilförsvar skulle vara organiserat enligt organisationsplanen. Det var anläggningens eller byggnadens ägare som hade skyldighet att inrätta, utrusta och underhålla enskilt skyddsrum. Om Kungl. Maj:t hade förordnat att skyddsrummet skulle fylla särskilda krav på skyddsförmåga, var fastighetsägaren berättigad till skälig ersättning av statsmedel för den merkostnad som därigenom uppkom. Kunde skyddsbehovet för viss anläggning eller byggnad enligt organisationsplanen tillgodoses genom allmänt befolkningsskyddsrum, kunde länsstyrelsen befria fastighetsägaren från skyldigheten att anordna enskilt skyddsrum. När länsstyrelsen medgett sådan befrielse var ägaren skyldig att i stället utge bidrag till kommunen (fastighetsägarbidrag) med belopp högst motsvarande normalkostnaden för anordnande av skyddsrum för anläggningen eller byggnaden.
1956 och 1957 års ändringar i 1944 års civilförsvarslag
P.g.a. den krigstekniska utvecklingen under andra världskriget med bl.a. atomvapen och robotar ansågs en omprövning av civilförsvarets inriktning och uppgifter som nödvändig. I civilförsvarsutredningens delbetänkande från november 1955 behandlades civilförsvarets inriktning och fortsatta uppbyggnad. Betänkandet avsåg i huvudsak den framtida utrymningsplanläggningen samt skyddsrummens betydelse och fortsatta anordnande. Detta låg till grund för ändringar i civilförsvarslagen som trädde i kraft 1 januari 1957 (se prop. 1956:185). I propositionen som föregick lagändringarna framhölls betydelsen av att den förebyggande verksamheten inom civilförsvaret fick en med hänsyn till vapenteknikens utveckling ändamålsenlig inriktning. Detta innebar bl.a. att utrymning blev mer centralt än tidigare såsom den viktigaste förebyggande försvarsåtgärden mot atomvapenanfall. I propositionen drogs även riktlinjerna för det fortsatta byggandet av skyddsrum upp. I fråga om skyddsrumsbyggande angavs således att det i alla tätorter som kunde betraktas som anfallsmål i princip skulle inrättas skyddsrum även i fortsättningen. I de mest utsatta orterna, i synnerhet sådana där man kunde räkna med risk för atom-
vapenanfall, skulle i innerområden och annars särskilt riskfyllda delar endast bergrum eller likvärdiga betongskyddsrum (fullträffsäkra befolkningsskyddsrum) byggas. I övriga delar av dessa orter och i de mindre utsatta orterna skulle skyddsrum anordnas såsom normalskyddsrum. Förläggningen och dimensioneringen av befolkningsskyddsrummen skulle bestämmas med beaktande av den verksamhet som under krig skulle fortgå i nämnda särskilt riskfyllda områden. Beträffande enskilda skyddsrum angavs som en schematisk norm att sådana i princip skulle anordnas i tätorter med mer än 5 000 invånare. Inom områden, där varken normalskyddsrum eller befolkningsskyddsrum inrättades, skulle befintliga skyddsrum vidmakthållas. Vidare förutsattes att källare och liknande utrymmen i ett beredskapsläge skulle kunna iordningställas till skydd mot strålning från radioaktiv stoftbeläggning. Det skulle framöver ankomma på Konungen eller civilförsvarsstyrelsen att förordna om vilka områden och platser, där enskilda skyddsrum skulle inrättas. Tidigare hade detta bestämts i organisationsplanen som fastställdes av länsstyrelsen.
Det gjordes även ändringar som innebar bland annat att fastighetsägare kunde befrias från sitt ansvar att betala fastighetsägarbidrag efter ansökan om dispens hos länsstyrelsen. Grunden för detta var att enskilda skyddsrum inte längre skulle byggas inom områden med befolkningsskyddsrum och därmed ansågs det inte motiverat att kräva ett sådant bidrag.
1960 års civilförsvarslag (SFS 1960:74)
I 1960 års lag ersattes benämningen fullträffsäkert skyddsrum med termen bergfast skyddsrum som kunde avse inte bara skyddsrum som sprängts in i berg, utan också betongskyddsrum i massivt utförande. Fullträffsäkert skyddsrum ansågs vilseledande bl.a. med hänsyn till atombombers verkningar och i stället ansågs bergfast skyddsrum leda tanken till de aktuella skyddsrummens stabila beskaffenhet (till vilka även betongskyddsrum i motsvarande utförande skulle hänföras). Med avseende på beskaffenhet gjordes alltså skillnad mellan bergfast skyddsrum och normalskyddsrum. Det blev även möjligt att i fortsättningen anordna befolkningsskyddsrum som normalskyddsrum.
Genom den nya lagen var fastighetsägare inte längre skyldiga att anordna enskilda skyddsrum i områden där skyddsbehovet tillgodosågs genom allmänt skyddsrum avsett för civilbefolkningen inom visst upptagningsområde. På grund av detta fanns det inte längre anledning att bibehålla den tidigare bestämmelsen om skyldighet för fastighetsägare, som fått dispens, att utge fastighetsägarbidrag.
Allmänt skyddsrum skulle anordnas som bergfast skyddsrum eller som normalskyddsrum i enlighet med Kungl. Maj:ts beslut. Uppgiften att inrätta och utrusta, samt att vårda och underhålla allmänt skyddsrum skulle ankomma på kommunen. Kommunen hade rätt till statsbidrag med 2/3 av en skälig anskaffningskostnad. Från anskaffningskostnaden skulle värdet av fredsanvändningen avräknas. Innan medel fanns tillgängliga för beräknat statsbidrag kunde kommunen inte åläggas att anordna allmänt skyddsrum.
Om det var nödvändigt för att kommunen skulle kunna fullgöra sin skyldighet att anordna allmänt skyddsrum, fick markområden, byggnader och annan egendom som ägdes av annan än staten tas i anspråk för kommunens räkning. Förfoganderätten utövades av länsstyrelsen. Om allmänt skyddsrum skulle inrättas som bergfast skyddsrum på mark, som ägdes eller nyttjades av annan än kommunen, kunde länsstyrelsen medge ägaren eller nyttjanderättshavaren att inrätta och utrusta skyddsrummet i stället för kommunen, om det kunde ske utan olägenhet för skyddsrumsfrågans ordnande. Den som anordnade skyddsrummet hade rätt att från kommunen få ersättning för den del av anläggningskostnaden som översteg fredsanvändningsvärdet. Fördelningen av kostnaden bestämdes av länsstyrelsen.
Enskilda skyddsrum skulle inrättas inom område eller på plats, som bestämdes av Kungl. Maj:t, eller efter dennes bemyndigande av Civilförsvarsstyrelsen. Enskilt skyddsrum skulle anordnas av ägaren till den anläggning eller byggnad, för vilken skyddsrummet var avsett. Någon ersättning utgick som utgångspunkt inte till ägaren. Bara i särskilda fall när ägaren ålagts att anordna enskilt skyddsrum av särskild storlek eller beskaffenhet, var denne berättigad till skälig ersättning av statsmedel för den kostnad eller skada som detta medförde. När ersättningen bestämdes skulle hänsyn även tas till den nytta som åtgärden kunde medföra. Skyldighet att anordna enskilt skyddsrum omfattade också anskaffning av utrustning till och underhåll av skyddsrummet.
1975 års ändringar i 1960 års civilförsvarslag
Genom 1975 års lagändringar togs benämningarna allmänt och enskilt skyddsrum bort (se SFS 1975:553). I propositionen som föregick lagändringarna (prop. 1975:21) konstaterades att det inte längre skulle göras någon skillnad mellan allmänna och enskilda skyddsrum i fråga om användningen. Tidigare hade benämningarna hänfört sig till hur skyddsrummen skulle användas och hur de skulle vara beskaffade. I stället skulle nu begreppet skyddsrum reserveras för skydd åt befolkningen. För de skydd som skulle anordnas åt det allmänna civilförsvaret skulle i fortsättningen benämningen ledningscentraler och andra skyddade uppehållsplatser användas.
Gällande skyddsrummens beskaffenhet hade det tidigare gjorts skillnad mellan bergfast skyddsrum och normalskyddsrum. I fortsättningen skulle det bara anordnas skyddsrum som i huvudsak motsvarade normalskyddsrummet. På grund av detta fanns det inte något skäl att behålla benämningarna bergfast skyddsrum och normalskyddsrum.
Hittills hade kommunen ansvarat för att inrätta och utrusta allmänna skyddsrum. I propositionen konstaterades att bristen på skyddsrum i tätorters innerområden inte skulle kunna avhjälpas inom rimlig tid genom nyproduktion. Regeringen framhöll att det krävdes ekonomiskt utrymme att avhjälpa påtagliga brister i befintliga bebyggelseområden, främst i de större tätorternas innerområden, och att kostnader för skyddsrumsbyggande avseende sådan bristtäckning borde ersättas med statliga medel oavsett ändamålet med anläggningen eller byggnaden.
Vidare föreslogs att kommunen skulle ges ansvar för inrättandet av skyddsrum i befintlig bebyggelse. Kommunerna skulle i fortsättningen enbart ansvara för att anordna ledningscentraler och andra skyddade uppehållsplatser för det allmänna civilförsvaret, samt särskilda skyddsrum som skulle byggas i befintlig anläggning eller byggnad utan samband med tillbyggnad eller på mark, som var avsedd för gata, torg, park eller annan allmän plats. I 40 § 1 b)–d) mom. angavs således följande: Utöver de uppgifter som ankommer på kommun enligt 4 och 7 kap. åligger det kommun att: b) i enlighet med gällande organisationsplan inrätta och utrusta ledningscentraler och andra skyddade uppehållsplatser för det allmänna civilförsvaret (…)
c) inrätta och utrusta skyddsrum som på grund av beslut enligt 27 §
(skyddsplan) ska anordnas i befintlig anläggning eller byggnad utan samband med tillbyggnad eller på mark, som är avsedd för gata, torg, park eller annan allmän plats (…) d) vårda och underhålla de under
b) och c) omförmälda anordningarna (…).
Enligt 42 § fick kommunen kostnadsersättning av staten för såväl inrättandet som underhållet av sådana skyddsrum, i den mån det kunde anses skäligt. Med befintlig anläggning eller byggnad avsågs inte sådan tillbyggnad som var att jämställa med uppförande av ny anläggning eller byggnad.
Fastighetsägare skulle även framöver ha ansvar för att underhålla skyddsrum, vilket även skulle omfatta vård av skyddsrummet och dess utrustning. Fastighetsägaren hade enligt 53 § rätt till ersättning av statsmedel för anordnande av skyddsrum. Ersättningen beräknades med hänsyn till antalet platser i skyddsrummet och normalkostnaden för att anordna, vårda och underhålla ett skyddsrum. Ersättningen bestämdes av länsstyrelsen.
I övergångsbestämmelserna till lagändringarna angavs att skyddsrum som anordnats enligt äldre bestämmelser skulle vårdas och underhållas enligt de nya bestämmelserna i 40 och 53 §§ eller med stöd av förordnande enligt 53 § 2 mom. i den nya lydelsen. Skyldighet att vårda och underhålla skyddsrum som tillkommit enligt äldre bestämmelser avsåg såväl allmänt som enskilt skyddsrum. Detta innebar alltså att skyddsrum som inrättats enligt äldre bestämmelser skulle underhållas enligt de nya bestämmelserna. Fastighetsägaren kunde på så vis alltså få ett utökat underhållsansvar. Kommunen som tidigare hade ansvaret för underhåll av allmänna skyddsrum blev nu ansvarig endast för underhåll av ledningscentraler och uppehållsplatser för det allmänna civilförsvaret, samt för skyddsrum som skulle anordnas i befintliga byggnader eller anläggningar utan samband med tillbyggnad eller på mark avsedd för gata, torg, park eller annan allmän plats.
I fråga om skyddsrum som uppfördes i befintliga byggnader eller anläggningar ordnades underhållet ofta genom att kommunen slöt avtal med fastighetsägaren. Om skyddsrum skulle ställas i ordning i anläggning eller byggnad som inte ägdes av kommunen förutsattes att kommunen träffade överenskommelse om åtgärden med ägaren eller innehavaren av anläggningen eller byggnaden. En sådan överenskommelse skulle även avse ersättning för skada eller intrång som åtgärden kunde anses innebära. I den mån överenskommelse inte
kunde träffas kunde egendomen enligt 68 § tas i anspråk med förfoganderätt. Enligt 54 § kunde ägaren eller innehavaren, mot statlig ersättning, även själv anordna ett bristtäckningsskyddsrum.
Sammanfattningsvis blev befolkningsskyddsrummen (som syftade till att skydda civilbefolkningen) genom ändringarna i civilförsvarslagen att betrakta som skyddsrum enligt den nya kategoriseringen (skyddsrum eller ledningscentral alt. skyddade uppehållsplatser). Underhållsansvaret för dessa berodde på i vilken typ av byggnad eller anläggning (ny eller befintlig) de hade byggts och var de var belägna. Byggdes de i redan befintliga byggnader och anläggningar eller om de var belägna på mark avsedd för gata, torg, park eller allmän plats var det kommunen som hade underhållsansvaret. I annat fall var det fastighetsägaren till den byggnad eller anläggning där det fanns ett skyddsrum som var underhållsansvarig.
Ändringar i 1960 års civilförsvarslag efter år 1975
Det gjordes ytterligare ändringar av något mindre omfattning efter år 1975. Genom lagändringar som trädde i kraft 1 juli 1979 (se prop. 1978/79:1) förtydligades grunderna för ersättningen till fastighetsägare vid anordnande av skyddsrum. I 55 § civilförsvarslagen föreskrevs härefter att ersättning utgick för särskilda kostnader för att anordna skyddsrummet och att sådana kostnader kunde avse förstärkning av byggnadsstomme samt anskaffning och iordningställande av särskilda dörrar och karmar, luckor och andra tillslutningsanordningar, ventilationssystem, gasfång och annan särskild utrustning samt reservutgångar. Avsikten med skyddsrumsersättningen var att den i princip skulle täcka merkostnaden för att anordna skyddsrum. Ersättning för framtida vård och underhåll av skyddsrummet skulle ingå i den ersättningsschablon som skulle tillämpas (se prop. 1978/79:1, s. 33).
År 1984 utökades fastighetsägarens ansvar genom att denne blev skyldig att vidta åtgärder som behövdes för att ge skyddsrummet tillfredsställande skyddsförmåga. Samtidigt gavs kommunen, i stället för länsstyrelsen, uppdraget att genom återkommande besiktningar kontrollera skyddsrummen och ansvara för att fel och brister åtgärdades.
Lag ( 1994:1720 ) om civilt försvar
I samband med att civilförsvarslagen (1960:74) upphävdes flyttades de delar som avsåg skyddsrum och andra skyddade utrymmen till den nya lagen om civilt försvar. Skyddsrum och skyddade utrymmen skulle framöver byggas i områden som i krig kunde antas bli särskilt utsatta för verkningarna av stridsmedel. Skyddade utrymmen skulle även finnas i andra utsatta områden. Tidigare hade gällt att skyddsrum skulle byggas i orter som ansågs kunna bli särskilt utsatta vid stridshandlingar, s.k. skyddsrumsorter vilka utsågs av regeringen. I den nya lagen infördes definitioner av uttrycken skyddsrum och skyddat utrymme. Det var kommunen som i samråd med länsstyrelsen skulle bestämma i vilka områden det skulle finnas skyddsrum och skyddade utrymmen. Kommunen skulle, liksom tidigare, besluta i enskilda fall om skyddsrum skulle byggas. Genom att knyta skyddsrumsbyggandet till områden i stället för orter skapades ett mer flexibelt system för byggande av skyddsrum än tidigare. Det klargjordes att skyldigheten att underhålla skyddsrum skulle kvarstå även om det i det område där skyddsrummet var beläget inte längre skulle byggas skyddsrum. Däremot fick regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde möjlighet att besluta att ett utrymme inte längre skulle vara skyddsrum.4
Enligt den nya lagen skulle kommunen ansvara för kontroll av skyddsrummens skyddsförmåga och för att föra register över samtliga skyddsrum i kommunen och de skyddade utrymmen som planlagts. I fråga om skyddsrum i befintliga byggnader skulle kommunen, liksom tidigare vara huvudansvarig för byggandet. Av förarbetena framgår dock att Statens räddningsverk ansåg att kommunens underhållsansvar av skyddsrum som anordnades i befintliga byggnader skulle tas bort och att denna skyldighet i stället skulle läggas på fastighetsägaren. Regeringen som instämde i detta pekade på att det medförde svårigheter för kommunen att ansvara för underhållet av skyddsrum i byggnader som tillhör någon annan och att det i praktiken ordnats genom avtal mellan kommunen och fastighetsägaren. Regeringen ansåg därför att det skulle vara lämpligare att ansvaret för underhållet även i dessa fall skulle läggas på fastighetsägaren. (Se prop. 1994/95:7, s. 74 f.) En sådan förändring infördes dock inte i lagen och den ordning som gällde enligt civilförsvarslagen förblev där-
4 Se prop. 1994/95:7, s. 71 f.
för fortsatt gällande. Det förtydligades dock att skyldigheten att underhålla ett skyddsrum skulle gälla oavsett var skyddsrummet var beläget. Reglerna kring underhåll av skyddsrum fanns i 6 kap. 11–16 §§ i lagen om civilt försvar.
I 6 kap. 13 § lagen om civilt försvar reglerades att, om kommunen beslutade att skyddsrum skulle finnas i befintliga byggnader eller andra anläggningar, skulle kommunen bygga, utrusta och underhålla skyddsrummet, förutom i fall där frågan uppkom i samband med sådana byggnadsåtgärder som avsågs i 8 § första stycket, dvs. då det förelåg anmälningsskyldighet för byggnadsåtgärder enligt plan- och bygglagen (1987:10). Länsstyrelsen hade, om det förelåg särskilda skäl, möjlighet att ålägga ägaren av anläggningen att i stället för kommunen vidta nödvändiga åtgärder (6 kap. 14 §). Ägaren hade då rätt till ersättning från staten för sina kostnader. Även kommunen hade rätt till ersättning av staten för kostnader som uppkom på grund av åtgärder enligt 6 kap. 13 §. När ersättningen till kommunen bestämdes, skulle skälig hänsyn tas till det värde som de vidtagna åtgärderna kunde ha för byggnadens eller anläggningens användning i fred.
5.3. Rättslig reglering
5.3.1. Dagens skyddsrumssystem
Centrala bestämmelser rörande skyddsrum finns numera i lagen (2006:545) om skyddsrum som trädde i kraft den 1 september 2006. När lagen infördes flyttades många av de tidigare bestämmelserna från lagen om civilt försvar till den nya lagen utan några sakliga ändringar. Till grund för den nya lagen låg regeringens proposition
Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle (prop. 2005/06:133) och
betänkandet Krishantering och civilt försvar i kommuner och landsting (SOU 2004:134).
Av lagen om skyddsrum framgår bl.a. att skyddsrum är utrymmen för skydd av befolkningen i krig (1 kap. 2 §). Skyddsrum ska vara utformade och utrustade för att stå emot verkningarna av sådana stridsmedel som kan antas komma till användning i krig (2 kap. 1 §). När lagen om skyddsrum infördes avskaffades regleringen av andra skyddade utrymmen eftersom alla utrymmen för skydd av befolkningen i krig skulle ha samma status och vara utformade och ut-
rustade för att motstå verkningarna av sådana stridsmedel som kan antas komma till användning i krig (se prop. 2005/06:133 s. 121).
I samband med att lagen om skyddsrum infördes överfördes alla uppgifter avseende skyddsrum, såsom beslut om byggande av skyddsrum, registerhållning samt besiktning och kontroll från kommunerna till staten. Ansvarig myndighet är numera MSB. Enligt lagen om skyddsrum och förordningen (2006:638) om skyddsrum beslutar MSB om behov av skyddsrum samt inom vilka områden i landets kommuner som skyddsrummen ska vara belägna. MSB ska, i den omfattning staten ställer medel till förfogande, i enskilda fall besluta om nybyggnation av skyddsrum.
MSB ansvarar enligt lagen om skyddsrum för kontroll av att inrättade skyddsrum har avsedd skyddsförmåga samt att skyltning skett i enlighet med lagen. Vidare ansvarar MSB för registerhållning över befintliga skyddsrum samt för myndighetsföreskrifter om den tekniska utformningen av skyddsrum.
Ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum är skyldig att underhålla skyddsrummet och den utrustning som hör till skyddsrummet (4 kap. 1 §). Vidare är ägaren skyldig att efter föreläggande vidta de åtgärder som behövs för att förbättra skyddsrummets skyddsförmåga (4 kap. 2 §). Enligt övergångsbestämmelserna till lagen gäller dock att kommunen ska svara för underhållet av skyddsrum som inrättats i redan befintliga byggnader enligt lagen om civilt försvar.
5.3.2. Utformning och placering av skyddsrum
Skyddsrummen ska vara utformade och utrustade för att stå emot verkningarna av sådana stridsmedel som kan antas komma till användning i krig (2 kap. 1 § lagen om skyddsrum). Avsikten är att skyddsrum ska skydda mot sådana vapen som en fiende kan antas förfoga över och komma att använda. Ett skyddsrum ska vidare ge skydd mot indirekta verkningar av stridsmedel, exempelvis om den byggnad där skyddsrummet är beläget rasar samman.5
5 Jfr prop. 2005/06:133, s. 165.
Vilka funktionskrav som ställs på ett nyproducerat skyddsrum framgår av dåvarande Statens räddningsverks föreskrifter (SRVFS 1998:6) om utförande, utrustning och användning av skyddsrum.6Av dessa framgår bl.a. att skyddsrum ska vara konstruerande så att de även skyddar mot en viss grad av joniserande strålning från radioaktivt nedfall samt mot kemiska och biologiska stridsmedel samt brandgaser. Enligt dessa föreskrifter ska vidare skyddsrummets stomme vara av obrännbart material som medger att skyddsrummets lufttemperatur stiger med högst 15°C efter två timmars brand utanför skyddsrummet. Lufttemperaturen i skyddsrummet ska högst kunna bli 29°C då luften utanför skyddsrummet håller en temperatur av 17°C och en relativ fuktighet om 70 procent. Luftintag till skyddsrummet ska vara placerat så att luft kan tillföras skyddsrummet på för omständigheterna säkrast möjliga sätt och utan förutsägbara luftföroreningar. Skyddsrummets utrustning för lufttillförsel ska kunna drivas med elektricitet, men också manuellt eller med hjälp av aggregat för reservkraft. Den luft som tillförs skyddsrummet ska kunna renas från damm och grövre partiklar samt kemiska och biologiska stridsmedel. I övrigt finns också mer specifika krav beträffande skyddsrummens tålighet, storlek, in- och utgångar, tillgång till vatten, belysning och avlopp samt annan utrustning.
I MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, vilken är avsedd att ge ett underlag för tillämpning av de tekniska och administrativa regler som finns utgivna genom lagar, förordningar och föreskrifter, finns närmare beskrivningar bl.a. av skyddsrums placering och utformning. Handboken riktar sig till den som ska planera, bygga, utrusta eller underhålla ett skyddsrum enligt lagen om skyddsrum.7
Särskilda komponenter till ett skyddsrum, såsom skyddsrumsdörrar, ventilationsaggregat och ventiler som ska installeras i ett skyddsrum ska enligt Statens räddningsverks föreskrifter om provning, certifiering och kontroll av komponenter till skyddsrum (SRVFS 1993:6) vara uppmärkta, provade av ett ackrediterat laboratorium samt kontrollerade och certifierade genom ett ackrediterat certifieringsorgan. Enligt uppgift från MSB finns inte några ackrediterade organ. MSB utfärdar dock certifikat med stöd av FOI.
6 Dessa föreskrifter gäller för skyddsrum för vilka bygganmälan gjorts den 1 oktober 1998
eller senare. Äldre föreskrifter är alltjämt tillämpliga för skyddsrum byggda tidigare än så.
7
Handboken uppdaterades senast den 4 februari 2022. Innehållet i handboken utgör inte
myndighetsföreskrifter och har formellt ingen bindande verkan.
Skyddsrummen ska vara placerade med hänsyn till människors möjligheter att efter varning hinna fram till dem i tid och att uppehålla sig där under den tid som behövs (se 2 kap. 2 § lagen om skyddsrum). Antalet platser i skyddsrummen ska beräknas med hänsyn till befolkningsutvecklingen inom de områden där skyddsrummen ska byggas.8 Enligt Statens räddningsverks föreskrifter ska skyddsrum utformas så att det antal personer som skyddsrummet är avsett för ska kunna vistas där utan avbrott i minst tre dygn.9
Enligt 2 kap. 3 § lagen om skyddsrum ska skyddsrum vidare vara utformade så att de under fredstid kan användas för andra ändamål. Ett skyddsrum ska dock kunna iordningställas för sitt ändamål inom två dygn.10
5.3.3. Byggande och kontroll av skyddsrum
MSB ska, i den omfattning staten ställer medel till förfogande, besluta om byggande av skyddsrum samt kontrollera att inrättade skyddsrum har avsedd skyddsförmåga och att skyltning har skett (se 3 kap. 1 § lagen om skyddsrum och 3 kap. 1 § förordningen om skyddsrum). Om det blir aktuellt att bygga ett skyddsrum i befintlig byggnad eller anläggning är det MSB som ansvarar för att bygga och utrusta skyddsrummet (3 kap. 2 § lagen om skyddsrum).11
Av 3 kap. 3 § lagen om skyddsrum följer att den som avser att utföra sådana byggåtgärder som kräver bygglov enligt plan- och bygglagen (2010:900) inom ett område där skyddsrum ska byggas har en skyldighet att skriftligen underrätta MSB om detta. Avsikten med bestämmelsen är att det ska finnas möjlighet att besluta om inrättande av skyddsrum i samband med nybyggnation. Enligt gällande föreskrifter finns dock sedan september 2006 ett generellt undantag
8 Se 2 kap. 1 § förordningen (2006:638) om skyddsrum. 9
Se 2 § Statens räddningsverks föreskrifter (SRVFS 1998:6) om utförande, utrustning och
användning av skyddsrum.
10
Se 34 § Statens räddningsverks föreskrifter (SRVFS 1998:6) om utförande, utrustning och användning av skyddsrum.
11
I 68 § andra stycket civilförsvarslagen (1960:74) fanns en bestämmelse som innebar en skyldighet för fastighetsägare att tåla ett intrång för skyddsrumsbyggande i befintlig anläggning eller byggnad. En motsvarande bestämmelse infördes inte i lagen om civilt försvar och finns inte heller i lagen om skyddsrum. I propositionen till lagen om civilt försvar angav regeringen att den nämnda bestämmelsen skulle tas bort och att reglerna om expropriation i stället, vid behov, skulle tillämpas (se prop. 1994/95:7, s. 74). Enligt 2 kap. 6 § expropriationslagen (1972:719) får expropriation ske för det militära försvaret eller för annat ändamål som är av särskild betydelse för totalförsvaret.
från denna underrättelseskyldighet.12 För närvarande finns det alltså i praktiken inte någon underrättelseskyldighet.
Om MSB har fattat beslut som innebär att ett skyddsrum ska byggas och förelagt den som lämnat underrättelse att vidta åtgärder i enlighet med beslutet är det byggherren som är ansvarig för att bygga och utrusta skyddsrummet (se 3 kap. 6 § lagen om skyddsrum). Ett sådant beslut ska innehålla uppgift om det antal personer som ska kunna få plats i utrymmet och även en preliminär uppgift om den beräknade ersättningen till den som föreläggs att bygga skyddsrummet (se 3 kap. 4 § lagen om skyddsrum och 3 kap. 3 § förordningen om skyddsrum).
Enligt 3 kap. 5 § lagen om skyddsrum ska ett antal bestämmelser i plan- och bygglagen (2010:900) tillämpas på arbetet med att bygga ett skyddsrum. Vid tekniskt samråd enligt 10 kap. plan- och bygglagen ska således en genomgång göras av de åtgärder för besiktning, tillsyn och övrig kontroll som är nödvändiga för att ett skyddsrum ska kunna antas komma att uppfylla föreskrivna krav och användas för andra ändamål under fredstid. I övrigt tillämpas bestämmelserna i plan- och bygglagen om startbesked (10 kap. 3 §), byggherrens ansvar för kontroll av genomförandet (10 kap. 5 §), ansvaret för att upprätta en s.k. kontrollplan (10 kap. 6 och 7 §§), överlämnande av uppgifter om kontrollplan till byggnadsnämnden (10 kap. 18 §), byggnadsnämndens arbetsplatsbesök (10 kap. 27 §), byggnadsnämndens möjligheter att meddela kompletterande villkor (10 kap. 29 §) och om byggnadsnämndens slutbesked (10 kap. 34–37 §§. När ett skyddsrum är färdigbyggt och innan ersättningen beslutas ska skyddsrummet besiktigas av MSB (3 kap. 4 § förordningen om skyddsrum).
Skyddsrum finns i regel inte inskrivet som en belastning i fastighetsregistret, men kan framgå som en tilläggsinformation.13 Det utgår inte någon särskild ersättning till fastighetsägaren för själva upplåtelsen av ett utrymme till skyddsrum. Det har i stället antagits att lagstiftaren bedömt att det intrång eller den rådighetsinskränkning som ianspråktagandet av ett utrymme för skyddsrum innebär
12
Se 2 § Statens räddningsverks föreskrifter (2006:6) om undantag från underrättelseskyldigheten enligt 3 kap. 3 § första stycket lagen (2006:545) om skyddsrum.
13
MSB ansvarar för skyddsrumsreferenser i fastighetsregistrets byggnadsdel, se 70 § förordningen (2000:308) om fastighetsregister. I förarbetena till lagen om civilt försvar avvisades ett förslag om att införa en möjlighet att i fastighetsboken anteckna den belastning på en fastighet som ett skyddsrum innebär. Regeringen pekade i sammanhanget på att det i fastighetsboken antecknas belastningar av civilrättsligt slag, men i allmänhet inte förelägganden och andra påbud av offentligrättslig karaktär (se prop. 1994/95:7, s. 76).
för fastighetsägaren inte bör ersättas särskilt utöver den ersättning som utgår för kostnader (se SOU 2004:134, s. 113 f.). Skyddsrummet ägs och disponeras i fredstid av byggnadens ägare medan staten äger själva rättigheten till skyddsfunktionen genom den lagstadgade nyttjanderätten. Det är också staten som avgör om man vill behålla eller avstå denna nyttjanderätt.14
Särskilt om kontroll och registerföring av befintliga skyddsrum
MSB ansvarar för kontroll av att inrättade skyddsrum har avsedd skyddsförmåga samt att skyltning skett i enlighet med lagen (3 kap. 1 § lagen om skyddsrum). MSB ska vidare föra register över samtliga skyddsrum som finns och planeras (1 kap. 2 § förordningen om skyddsrum). Registret innehåller bl.a. uppgifter om typ och ålder på skyddsrummen samt när de senast kontrollerades.
Det finns inget fastställt tidsintervall för hur ofta skyddsrummen bör kontrolleras utan detta beror enligt MSB på vilka tillgängliga anslagsmedel MSB har för kontrollverksamheten. Under åren 2012–2021 har 10 430 skyddsrum kontrollerats, varav 7 965 i strategiskt viktiga områden.
Enligt MSB:s rutiner utförs s.k. skyddsrumstillsyn eller skyddsrumskontroll. Det MSB benämner som skyddsrumstillsyn är en slags inventering där endast utvalda delar kontrolleras och resulterar inte i något föreläggande. Skyddsrumstillsynen ger uppdaterade registeruppgifter och används för att få en bild av om det är påkallat att tidigarelägga en kontroll.
Vid skyddsrumskontroll kontrolleras alla delar i skyddsrummet och eventuella brister resulterar i ett föreläggande till fastighetsägaren. Skyddsrummen kontrolleras utifrån senaste kontrolldatum, geografisk placering eller om tidigare tillsyn påvisat behov av kontroll. Stickprovskontroller har också förekommit.
Tillsyns- och kontrollverksamheten utförs enligt en särskild handbok som MSB tagit fram.15 MSB har även tagit fram checklistor som finns på myndighetens webbsida. Skyddsrumskontrollen sker med utgångspunkt i de förskrifter som gällde vid uppförandet av skydds-
14
Jfr MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 129, där MSB likställer rättigheten med ett avtalsservitut.
15
Se MSB:s handbok Skyddsrumskontroll SK 16, publ.nr: MSB901 – december 2015.
rummet. Samtliga föreskrifter som tidigare utfärdats finns på MSB:s webbsida under rubriken ”Äldre skyddsrumsregler”.
Skyddsrumskontroll har tidigare utförts av en kontrollant som har avtal med MSB och som är certifierad av myndigheten som skyddsrumssakkunnig. Sedan den 1 september 2020 tilldelar MSB inte nya skyddsrumskontroller till externa kontrollanter.16 De externt upphandlade kontrollanterna kan dock fortfarande tilldelas tillsynsuppdrag.
Särskilt om skyddsrumssakkunniga m.m.
Som ett led i att säkerställa och upprätthålla skyddsrummens skyddsförmåga och därmed kvalitetssäkra såväl kompetens som komponenter avseende skyddsrum utfärdar MSB certifikat till personer och för komponenttillverkning. MSB för ett särskilt register över alla utfärdade certifikat, vilket är ett komplement till skyddsrumsregistret.17
En skyddsrumssakkunnig är alltså godkänd av MSB genom ett certifikat. Innan certifikat utfärdas har den sakkunnige genomgått utbildning för allmän eller kvalificerad behörighet i myndighetens regi. Statens räddningsverk bedrev tidigare motsvarande utbildningsverksamhet för skyddsrumssakkunniga.
Enligt 1 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska myndigheten bl.a. se till att utbildning och övningar kommer till stånd inom myndighetens ansvarsområde. I 5 § samma förordning anges att myndigheten ska se till att utbildning inom krisberedskap och för civilt försvar tillhandahålls samt även genomföra övningar inom sitt ansvarsområde. Av 28 och 29 §§ framgår att myndigheten får ta ut avgifter för utbildningar samt utbildningsverksamhet.
Enligt MSB finns det 262 skyddsrumssakkunniga i Sverige, varav 92 kvalificerat behöriga. Under 2019, 2020 och 2021 utbildades 87, 43 respektive 14 personer. Vissa av de personer som gått utbildningen har valt att inte certifiera sig då de inte haft behov av certifikat. Utbildningen omfattar två dagars undervisning (MSB har för avsikt att utöka utbildningen så att den omfattar tre dagar). För att genomgå utbildningen uppställs vissa grundläggande kompetenskrav. Vidare
16 MSB gör numera bedömningen att skyddsrumskontroll utgör en förvaltningsuppgift som
innefattar myndighetsutövning och som inte får överlämnas till annan aktör utan stöd i lag.
17
Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 18.
tar myndigheten ut en kursavgift. MSB anordnar årligen uppdateringsträffar för skyddsrumssakkunniga runt om i landet. För att få bibehålla sitt certifikat är deltagande på en träff obligatoriskt.
Skyddsrumssakkunniga kan anlitas av MSB för olika uppdrag i fråga om skyddsrum, men även av andra aktörer.18
5.3.4. Fastighetsägares och nyttjanderättshavares skyldigheter
Av 4 kap. 1 § lagen om skyddsrum följer att ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum är skyldig att underhålla skyddsrummet och den utrustning som hör till detta. I förarbetena förtydligas att bestämmelsen innebär att ägaren, till skillnad från vad som tidigare gällde enligt 6 kap. 13 § lagen om civilt försvar, ansvarar för underhållet även när det gäller sådana skyddsrum som inrättats i en befintlig byggnad eller anläggning utan att denne själv företagit någon byggnadsåtgärd (se prop. 2005/06:133, s. 167).19
Enligt Statens räddningsverks föreskrifter (SRVFS 1998:6) om utförande, utrustning och användning av skyddsrum gäller bl.a. att skyddsrummet ska vara utfört och utrustat för en livslängd av minst 50 år (3 §) och att lös utrustning som tillhör skyddsrummet i fredstid ska förvaras i ett eget utrymme som är låst, torrt, ventilerat och uppvärmt till minst 5°C (31 §).
MSB får meddela föreskrifter om underhåll av skyddsrum och den utrustning som hör till skyddsrummen (se 4 kap. 1 § förordningen om skyddsrum). Några sådana föreskrifter har inte meddelats. I MSB:s handbok Skyddsrum SR 15 anges dock följande. Skyddsrum ska, oberoende av typ och ålder, underhållas så att de vidmakthålls vid den status de hade då de var nybyggda eller den status de fått med anledning av en modernisering. Det är ägarens ansvar att se till så att skyddsrummets standard inte avviker från den ursprungliga tekniska
18 Det är inte ovanligt att fastighetsägare anlitar skyddsrumssakkunniga för att bistå dem med
hjälp att inventera skyddsrumsförråd och för att utföra besiktningar av skyddsrummen.
19
I fråga om skyddsrum som inrättats med stöd av 6 kap. 13 § i den upphävda lagen om civilt försvar gäller dock enligt övergångsbestämmelser till lagen om skyddsrum fortfarande den lagen om civilt försvar. Det innebär att kommunen fortfarande har underhållsansvar för skyddsrum som inrättats i befintliga byggnader och anläggningar innan den nya lagens ikraftträdande. I prop. 2005/06:133 anfördes att det medför svårigheter för kommunen att ansvara för underhållet av skyddsrum som är belägna i byggnader som tillhör någon annan, men att detta i praktiken har lösts genom avtal mellan kommunen och fastighetsägaren. För de redan inrättade skyddsrummen, där avtal vanligen ingåtts mellan kommuner och fastighetsägare och ersättning betalats ut för framtida underhåll etc. var det därför lämpligt att det gamla regelverket skulle fortsätta gälla.
nivån. Ansvaret för skyddsrummets underhåll inträder i och med att beviset vid nyproduktion har utfärdats. Vidmakthållandet av skyddsrummets standard ska i tillämpliga delar bygga på vad som sägs i handboken. Äldre regler ska följas till funktion, men inte till teknisk lösning om de utföranden som finns i handboken i stället kan tillämpas. Om ett krav som finns i äldre regler inte återfinns i handboken ska det inte längre gälla för skyddsrummet. Utrustning som finns i skyddsrummet ska dock alltid fungera. Reparationer ska följa typlösningar utgivna av MSB. Typlösningarna beskriver hur en brist eller förändring kan utföras för att uppnå funktionskraven. Nya utföranden och nya komponenter ska alltid följa vad som sägs i handboken. Moderniseringar och kompletteringar för att uppfylla kraven i handboken ska endast göras om detta särskilt angivits i ett beslut av MSB.20Underhållet av skyddsrummet ska vara fortlöpande. Förutom normal fastighetstillsyn förutsätter detta att en mer omfattande genomgång av själva skyddsfunktionen sker av ägaren minst en gång per år.21
Av MSB:s handbok följer vidare att ägaren har rätt till ersättning av staten för åtgärdande av fel som uppstått under skyddsrummets byggtid. Fel som uppstått under den tid som gått från det att skyddsrummet byggdes fram till kontrolltillfället hänförs dock till bristande underhåll och otillåtna ingrepp, och åtgärdas av ägaren utan ersättning av staten. Detta gäller dock inte installationer och ingrepp i stommen som vid kontrolltillfället utförts för minst 50 år sedan, där åtgärdandet ska ske med ersättning från staten. Lös utrustning omfattas dock inte av detta undantag.22
MSB har möjlighet att efter kontroll av ett skyddsrum förelägga en ägare till en byggnad eller annan anläggning att vidta en eller flera åtgärder för att förbättra skyddsrummets skyddsförmåga (4 kap. 2 § lagen om skyddsrum). Den som är skyldig att vidta sådana förbättringsåtgärder har rätt till skälig ersättning av staten om inte åtgärderna föranletts av att ägaren eftersatt underhållet av skyddsrummet, gjort otillåtna ingrepp i det eller på annat sätt varit försumlig (6 kap. 2 §). Ett åtgärdsföreläggande ska innehålla en preliminär uppgift om vilken ersättning från staten som fastighetsägaren kan räkna med (4 kap. 2 § förordningen om skyddsrum). MSB besiktigar skyddsrummet när
20 Ett exempel på moderniseringsåtgärd vilken utförs kontinuerligt är utbyte till moderna
FAG-filter (kolfilter) i äldre skyddsrum. Denna modernisering görs i den utsträckning staten tillskjutit medel. I de fall byte av filter inte kan ske görs en kvarstående anmärkning.
21
Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 119 f.
22
Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 42 f.
åtgärderna har slutförts och innan myndigheten fattar ett beslut om ersättning. Om skyddsrummet uppfyller de förelagda kraven, ska myndigheten utfärda ett bevis om detta. Beviset ska lämnas till ägaren av byggnaden eller anläggningen (4 kap. 3 § förordningen om skyddsrum).
Vid höjd beredskap är ägaren eller nyttjanderättshavaren skyldig att ge plats i skyddsrummet åt dem som behöver skydd (4 kap. 3 § lagen om skyddsrum). Av förarbetena framgår att detta innebär att skyddsrummet under höjd beredskap ska vara iordningställt för så många skyddsbehövande som det är avsett för och hållas tillgängligt (upplåst, ej blockerad ingång etc.). Detta innebär således en skyldighet att tillhandahålla lokalen, det iordningställda skyddsrummet, inte att räkna antalet personer som går in.23 Skyldigheten är straffsanktionerad enligt 8 kap. 1 §. MSB får enligt 4 kap. 4 § förordningen om skyddsrum meddela föreskrifter i fråga om skyldigheten att bereda plats åt civilbefolkningen i skyddsrum.
Ägaren är skyldig att genom skyltning på byggnaden eller anläggningen ge anvisning om var skyddsrummet finns.24 MSB har möjlighet att förelägga en fastighetsägare att vid vite sätta upp nödvändig skyltning eller se till att skyltningen sker på ägarens bekostnad (se 7 kap. 1 och 2 §§ lagen om skyddsrum).
Det finns särskilda bestämmelser om att nyttjanderättshavare inte får hindra ägaren till en byggnad eller annan anläggning att inrätta skyddsrum eller att företa åtgärder som denne är skyldig att utföra (4 kap. 5 § lagen om skyddsrum). En nyttjanderättshavare kan i vissa fall, på begäran av ägaren, också bli skyldig att betala ett skäligt bidrag till kostnader som ägaren får på grund av sina skyldigheter enligt lagen (4 kap. 6 §).
5.3.5. Avveckling av skyddsrum
MSB får besluta att ett redan inrättat utrymme inte längre ska vara skyddsrum, om det finns särskilda skäl (se 5 kap. 1 § lagen om skyddsrum och 5 kap. 1 § förordningen om skyddsrum).
Enligt MSB kan det finnas särskilda skäl för ett avvecklingsbeslut om det skett stora förändringar i det aktuella området som medfört
23
24
Se 4 kap. 4 § lagen om skyddsrum samt 33 § Statens räddningsverks föreskrifter (SRVFS 1998:6) om utförande, utrustning och användning av skyddsrum.
att det framstår som obehövligt att underhålla skyddsrummet. Byggnadens eller anläggningens ägare kan ha ett stort behov av att kunna disponera utrymmet på annat sätt. Ett avvecklingsbeslut innebär att alla skyldigheter kopplade till skyddsrummet upphör. Vid bedömningen av om ett skyddsrum kan avvecklas eller inte har det betydelse bl.a. om utrymmet finns i ett strategiskt viktigt område eller i en skyddsrumstätort.25
Utifrån försvarsberedningens och regeringens ställningstaganden gällande skyddsrumsbeståndet har MSB internt antagit mer specifika riktlinjer för när ett skyddsrum får avvecklas.26 Utgångspunkten enligt dessa är att skyddsrumsbeståndet ska bestå i så stor utsträckning som möjligt och att avvecklingsansökningar ska beviljas restriktivt. En avvägning görs dock i det enskilda fallet. Väldigt små skyddsrum eller sådana som är byggda före 1946, får i princip alltid avvecklas oavsett skäl då de inte anses uppfylla ett tillräckligt stort behov. Andra ärenden om avveckling bedöms i första hand utifrån tillgängligheten i närområdet och generellt i den ort där skyddsrummet är beläget. Hänsyn tas också till i vilken typ av byggnad skyddsrummet är beläget.
MSB har i vissa fall även beslutat att en del av skyddsrummet ska avvecklas eller att ett skyddsrums funktion tillfälligt ska begränsas (s.k. tillfällig begränsning). MSB har i dessa fall kunnat besluta att ett skyddsrum ska ändras så att antalet skyddsplatser minskar eller att slå ihop två skyddsrum till ett större. Syftet med en tillfällig begränsning av skyddsrumsfunktionen är att kunna stänga av ett skyddsrum, exempelvis under tiden som fastigheten renoveras eller byggs om. Enligt information på MSB:s webbsida om avveckling av skyddsrum krävs det att det finns en skyddsrumssakkunnig med kvalificerad behörighet kontrakterad och en tidsplan för projektet.
MSB har tagit fram en ansökningsblankett om avveckling eller begränsning av skyddsrumsfunktion (Se blanketten ”Ansökan om avveckling eller begränsning av skyddsrumsfunktion”, på MSB:s webbsida). När ett skyddsrum har avvecklats har en särskild besiktning utförts på bekostnad av fastighetsägaren. Syftet med besiktningen är att säkerställa att utrymmet inte längre ska kunna uppfattas som ett skyddsrum.27
25 Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 125 f. 26
Se MSB:s interna beslut den 27 september 2017, dnr 2017-9471.
27
Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 128. Tillfällig begränsning och avvecklingsbesiktning är i övrigt inte reglerat i lag, förordning eller föreskrift.
Det har även förekommit att MSB som ett skäl för avveckling har tillåtit s.k. ersättningsskyddsrum när skyddsrumsfunktionen har bedömts behöva kvarstå. Det har då krävts att ersättningsskyddsrummet ska täcka samma skyddsbehov som skyddsrummet som önskas bli avvecklat. Eftersom ett ersättningsskyddsrum inte täcker något nytt behov av skyddsplatser, har finansieringen helt fallit på den byggande.28 Frågan om ersättningsskyddsrum är inte uttryckligen reglerad vare sig i lag, förordning eller föreskrift. MSB har dock bedömt det som nödvändigt att kunna beakta ersättningsskyddsrum som ett skäl för avveckling av ett äldre skyddsrum för att möjliggöra nyexploatering och ändringar av befintliga byggnader samtidigt som skyddsrumsbeståndet kan upprätthållas.
Sedan nyproduktionen av skyddsrum upphörde 2002, har det enligt uppgifter från MSB byggts 75 ersättningsskyddsrum med 7 374 platser, varav 46 skyddsrum med 4 462 platser har byggts sedan 2017. MSB har cirka 290 pågående ärenden där fastighetsägare har ansökt om tillfällig begränsning för att ersätta ett befintligt skyddsrum, vilket totalt motsvarar cirka 38 000 platser. Byggåtgärder pågår av cirka 120 sådana skyddsrum.
5.3.6. Ersättning
Enligt 6 kap. 1 och 2 §§ lagen om skyddsrum har den som ska bygga och utrusta eller underhålla ett skyddsrum rätt till skälig ersättning av staten för sina kostnader. I fråga om underhåll av skyddsrum lämnas dock inte ersättning för åtgärder som har föranletts av att ägaren eftersatt underhållet av skyddsrummet, gjort otillåtna ingrepp i det eller på annat sätt varit försumlig. Försumligheten kan bl.a. handla om att kostnaderna för underhåll orsakats av en olämplig fredstida användning av skyddsrummet. Ägaren får exempelvis stå för kostnader orsakade av att skyddsrumsdörrar har demonterats eller att det skett håltagning i skyddsrummets väggar.29
MSB får meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av bestämmelserna (se 6 kap. 3 § lagen om skyddsrum och 6 kap. 1 § förordningen om skyddsrum). Några sådana föreskrifter har inte meddelats.
28 Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 129). 29
Jfr Kammarrätten i Göteborgs dom den 25 september 2012 i mål 2029-12.
I förarbetena till lagen om skyddsrum anges att bestämmelserna om ersättning i sak motsvarar de tidigare bestämmelserna som fanns i 6 kap. 20 § första stycket och 22 § lagen om civilt försvar (se prop. 2005/06:133 s. 168). Vad som utgör skälig ersättning utvecklas härutöver inte.
Enligt 6 kap. 20 § första stycket lagen om civilt försvar hade den som var skyldig att bygga och utrusta ett skyddsrum rätt till ersättning av staten för de merkostnader som därigenom uppkom. I 6 kap. förordningen (1995:128) om civilt försvar fanns mer utförliga bestämmelser om hur ersättningen skulle bestämmas. Enligt 6 kap. 15 § i förordningen bestod ersättningen som utgångspunkt av ett grundbelopp som beslutades av länsstyrelsen enligt schablonbelopp som angavs i bilaga till förordningen. Som exempel kan nämnas att grundersättningen för ett skyddsrum i en byggnad där bärande väggar av platsgjuten betong eller prefabricerade betongelement skulle uppförts även om skyddsrum inte hade anordnats var 72 000 kronor plus 1 700 kronor för varje skyddsrumsplats. Till grundbeloppet kunde ett tilläggsbelopp utgå för öppningar i skyddsrummets begränsningsväggar, försvårad grundläggning, förstärkning för att förhindra byggnadsras och förstärkning av befintliga begränsningsväggar. Summan av grundbeloppet och tilläggsbeloppet skulle multipliceras med en tidskoefficient bestämt utifrån utvecklingen av produktionskostnaderna för skyddsrum. Statens räddningsverk betalade ut den ersättning som länsstyrelsen beslutade om.
Enligt 6 kap. 22 § lagen om civilt försvar hade den som skulle bygga och utrusta ett skyddsrum i en befintlig byggnad rätt till ersättning av staten för sina kostnader. Detsamma gällde den som var skyldig att underhålla ett skyddsrum och som efter föreläggande gjort förbättringsåtgärder i ett skyddsrum. Ersättning lämnades dock inte för åtgärder som föranletts av att ägaren eftersatt underhållet av skyddsrummet, gjort otillåtna ingrepp i det eller på annat sätt varit försumlig. Enligt 6 kap. 20 § förordningen (1995:128) om civilt försvar betalades ersättning ut av Statens räddningsverk efter beslut av länsstyrelsen. Av samma bestämmelse framgick dock att ersättning för underhåll av ett skyddsrum ingick i den schablonersättning som utgick vid byggandet av skyddsrummet.
I förordningen (2006:638) om skyddsrum som har ersatt förordningen (1995:128) om civilt försvar finns inte motsvarande bestämmelser om ersättning. Här återges endast den ovan nämnda befogen-
heten som MSB har att meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av 6 kap. lagen om skyddsrum.
5.3.7. Övriga bestämmelser
I 7 kap. lagen om skyddsrum finns bestämmelser om att MSB får meddela förelägganden som behövs i enskilda fall för att lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen ska efterlevas. Förelägganden, som inte rör tillträde till byggnaden eller anläggningen enligt 7 kap. 3 § för att utföra besiktning eller annan kontroll, får även förenas med vite. Om ett föreläggande inte följs får MSB vidta åtgärden på den försumliges bekostnad, om han eller hon inte på grund av någon bestämmelse i lagen är berättigad till ersättning för åtgärden om den vidtas frivilligt (7 kap. 2 §).
I 8 kap. lagen om skyddsrum finns bestämmelser om straff för den som bryter mot skyldigheten att bereda skyddsbehövande plats i ett skyddsrum under höjd beredskap eller mot föreskrifter som meddelats med stöd av lagen i fråga om hur ett skyddsrum ska vara placerat, dess utformning och utrustning samt inom vilken tid som skyddsrummet ska kunna iordningställas.
I 9 kap. lagen om skyddsrum finns bestämmelser om överklagande m.m. MSB:s beslut kan i regel överklagas till allmän förvaltningsdomstol. MSB:s beslut i fråga om behov av skyddsrum och deras lokalisering samt avveckling av skyddsrum får inte överklagas (9 kap. 2 §). Beslut som har meddelats under höjd beredskap gäller omedelbart om inte något annat bestäms i beslutet (9 kap. 3 §).
5.4. Internationell utblick
5.4.1. Inledning
Förutom Sverige har Finland, Norge och Schweiz ett särskilt stort bestånd av skyddsrum. Skyddsrumsbeståndet har i dessa länder byggts upp under en lång tid. Anledningen till att det finns stora skillnader mellan olika länders ambitionsnivå i skyddet för civilbefolkningen har historiskt sett sin grund främst i geografiska, militärstrategiska, politiska och ekonomiska faktorer. Närheten till stora stater såsom Sovjetunionen och Nazityskland påverkade utbyggnaden av skydds-
rumsbeståndet i många länder i Europa under mellankrigstiden och andra världskriget, särskilt länder som Sverige och Finland. Under kalla kriget ändrades de militärtekniska förutsättningarna och vissa länder med sämre geografiska förutsättningar för skyddsrum och evakuering såsom Storbritannien lade ner sitt civila försvar till förmån för satsningar på det militära försvaret. Danmark och Norge blev medlemmar i Nato och stärkte på så vis sin militära förmåga.30Länder, såsom Sverige, Finland och Schweiz, som inte anskaffat kärnvapen fortsatte i stället att satsa på skyddet för civilbefolkningen, kombinerat med hög konventionell militär förmåga och alliansfrihet. Sverige har därtill politiskt och ideologiskt under lång tid präglats av folkhemmets idéer om ett kollektivt omhändertagande. Under 1950- och 1960-talen avspeglade sig detta i en civilförsvarsorganisation och skyddsrumsbyggande med mycket hög ambition. Samtidigt fanns det stora ekonomiska förutsättningar under rekordåren. Detta kan kontrasteras mot USA där federala initiativ uppfattades som militarism och kommunism. I USA skulle enskilda i stället ha en egen beredskap och förmågan att ta hand om sig själv. USA:s geografiska läge bedömdes inte heller kräva ett mera ambitiöst befolkningsskydd förrän sent in i kalla kriget när interkontinentala ballistiska missiler blev en faktor. I Tyskland förbjöds civilförsvarsverksamhet under ockupationstiden efter andra världskriget, då detta ansågs ha fungerat som en paramilitär organisation under kriget och lett till en militarisering för civilbefolkningen. I mitten av 1950-talet inrättades i stället ett räddningstjänstbaserat system till skydd för civilbefolkningen i Tyskland, vilket senare kompletterades av ett s.k. självskydd hos enskilda.31
5.4.2. Finland
I Finland finns cirka 54 000 skyddsrum med cirka 4,4 miljoner platser för en befolkning på drygt 5,5 miljoner. Största delen av skyddsrummen (cirka 85–90 procent) är privata, gårdsvisa skyddsrum av armerad betong och de finns i anslutning till bostads- och affärsfastigheter.
30 Enligt uppgifter från Beredskabsstyrelsen i Danmark 2022-09-13 förekommer det olika
typer av allmänna och enskilda skyddsrum och liknande utrymmen i Danmark. Dessa förvaltas av kommunerna och enskilda fastighetsägare.
31
För en närmare analys av grundtankarna bakom systemet med skyddsrum, även i en internationell kontext, se Peter Bennesved, Sheltered Society, Civilian Air raid shelters in Sweden –
from idea to materiality, 1918–1940 and beyond, 2020, s. 26 f.
Tidigare hade kommunerna också skyldighet att bygga skyddsrum, men denna skyldighet avskaffades 2011. Det finns även bergskyddsrum som är gemensamma för flera fastigheter och som fortfarande är i bruk. Av skyddsrumsplatserna är 40 procent placerade vid arbetsplatser och 60 procent vid bostäder. Skyddsrum som är avsedda för befolkningsskydd ska kunna iordningställas inom 72 timmar med dess utrustning och anordningar.
Det finns normalt inga skyddsrum på landsbygden eller i småhusområden, utan där är det ett ansvar för de boende själva att anordna ett skydd. När det byggs bostäder eller flervåningshus (exempelvis för kontorslokaler) med en golvyta om minst 1 200 kvadratmeter ska fastighetsägaren inrätta ett skyddsrum som är minst så stort som två procent av golvytan. För industribyggnader och sådana byggnader som används för tillverkning, lager eller möten ska skyddsrum inrättas om byggnadens eller byggnadsgruppens golvytan är minst 1 500 kvadratmeter. Skyddsrummet ska vara minst så stort att det motsvarar en procent av golvytan. Skyddsrum i sjukhus och skolor ska utformas efter det utrymme som behövs för de människor som befinner sig där.
Byggnadens eller anläggningens ägare får inte någon ersättning från det allmänna för merkostnaderna att inrätta skyddsrum. Det är byggherren som ansvarar för att skyddsrummet uppförs enligt regelverket för skyddsrum. Myndigheten för byggnadskontroll ansvarar för tillsyn över detta. Det är också denna myndighet som kan besluta om eventuella undantag i samråd med räddningstjänsten.
För varje byggnad med ett skyddsrum ska det finnas en skyddsrumsskötare som måste lära sig att använda skyddsrummets anordningar och ställa skyddsrummet i användbart skick. Byggnadens eller anläggningens ägare ansvarar för att se till att skyddsrummets metalldelar inte rostar, tätningar hålls i skick, anordningar fungerar och utrustning inte försvinner. Byggnadens eller anläggningens ägare ansvarar således för årliga underhållsåtgärder. Räddningstjänsten kan göra tillsynsbesök för att kontrollera skyddsrummets skick. En besiktning ska göras av skyddsrummet vart tionde år. Härvid ska ett besiktningsprotokoll upprättas vilket ska uppvisas för räddningstjänsten på begäran.
Om det blir nödvändigt att använda skyddsrum ger myndigheterna anvisningar om detta via radio. Om det behövs kan dessutom tillfälliga skyddsrum anordnas eller exempelvis underjordiska anlägg-
ningar användas som fysiskt skydd. Räddningstjänsten och fastighetsägare ansvarar för de praktiska åtgärderna. Det kan finnas behov av tillfälliga skyddsrum, särskilt i områden med lågt byggnadsbestånd och glesbygd.32
5.4.3. Norge
Norge har cirka 25 000 skyddsrum med plats för cirka 2,5 miljoner människor för en befolkning på 5,2 miljoner. Av dessa finns cirka 300 000 platser i offentliga skyddsrum och cirka 2,2 miljoner i privata skyddsrum. Det har sedan 1998 i princip inte byggts några nya skyddsrum. Regeringen har däremot ställt krav på att befintliga skyddsrum ska underhållas och kontrolleras. Kontroller under senare år har visat att det i vissa fall finns brister i underhåll och att kompetensen på skyddsrumsområdet har försämrats både bland civilförsvarets personal och hos relevanta byggföretag och leverantörer.
Det pågår en översyn av det civila försvaret och som en del av detta har Forsvarets forskningsinstitutt, FFI, genomfört en utredning av befolkningsskyddets relevans i ett framtida norskt försvar. FFI anser att varning, skyddsrum och evakuering är fortsatt relevanta och nödvändiga för att skydda civilbefolkningen vid en väpnad konflikt. Dessa åtgärder utgör det enda trovärdiga skyddet, och som civilbefolkningen ställer krav på under en väpnad konflikt, förutsatt att det ges tillräcklig förvarningstid.
FFI:s huvudförslag, i den offentliga versionen av rapporten, är att Norge ska fortsätta med befolkningsskyddskonceptet. Det innebär en fortsatt satsning på att utveckla skyddsrum, att fortsätta med dagens varning via ljudanläggningar som den mest robusta formen för varning, men även med kompletterande varningssätt som exempelvis via SMS, samt att uppdatera och förbättra gällande planverk.33
32 Uppgifterna har inhämtats från Inrikesministeriet i Finland 2022-06-02. Se även MSB:s
rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 12 och FOI Memo 6121, Att skydda civilbefolkningen från krigets verkningar, s. 90.
33
Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 13.
5.4.4. Schweiz
Schweiz är det land i Europa, förmodligen också i världen, som har det mest ambitiösa nationella skyddsrumsprogrammet i bruk. Enligt artikel 45 i Schweiz lag för civilt försvar har varje invånare i landet rätt till plats i ett skyddsrum nära sin bostad. I dag har landet cirka 360 000 skyddsrum vilket nästan täcker hela befolkningsbehovet (drygt 8,6 miljoner, varav cirka 74 procent bor i städerna); lokalt kan viss brist på skyddsrum förekomma. Skyddsrummen är vanligen byggda för att på bästa sätt motstå effekterna av kärnvapen (”fallout shelter”). Enligt artikel 46 i samma lag har en fastighetsägare som bygger bostäder och sjukhus också en skyldighet att bygga tillhörande skyddsrum samt att utrusta och underhålla det. Denna skyldighet har funnits sedan början av 1960-talet och därför har de flesta bostadshus byggda därefter också skyddsrum. En fastighetsägare kan dock avstå från att bygga skyddsrum, eller vara befriad från denna skyldighet i ett område som är välförsett med skyddsrum, men är då i stället ålagd att erlägga en särskild kompensationsavgift för att bekosta offentliga skyddsrum. I områden med otillräcklig tillgång på skyddsrum är kommunen skyldig att inrätta offentliga skyddsrum. Landets kantoner (delstatsregeringar) ansvarar för att de nationella reglerna kring skyddsrum följs.34
5.5. Sveriges skyddsrumsbestånd
5.5.1. Skyddsrum och skyddsrumstätorter
Det finns i dag drygt 64 000 skyddsrum i Sverige med plats för cirka 7 miljoner individer. Skyddsrummen är byggnadstekniskt förstärkta lokaler. Vanligtvis utgör de en del av en källare i en byggnad men det förekommer även bergrum och fristående lokaler. I fredstid används skyddsrummen i regel av fastighetsägare eller nyttjanderättshavare för andra ändamål. Vid krigsfara ska de kunna iordningställas för skyddsrumsbruk inom två dygn.35
Skyddsrummen är i huvudsak belägna i någon av de 140 så kallade skyddsrumstätorterna, vilket är tätorter där tillgången till andra fysiska skydd än skyddsrum är begränsad. I bilaga A till MSB:s handbok
34 Se FOI Memo 6121, Att skydda civilbefolkningen från krigets verkningar, s. 90. 35
Se 34 § i Statens räddningsverks föreskrifter om utförande, utrustning och användning av skyddsrum (SRVFS 1998:6).
Skyddsrum SR 15 finns en förteckning över vilka skyddsrumstät-
orter som MSB har fastställt.
Skyddsrumstätorter är en prioriteringsmodell som tagits fram för att bedöma behovet av skyddsrum och inom vilka områden inom landets kommuner som skyddsrummen ska vara belägna. Indelningen i skyddsrumstätorter utgår från demografiska förutsättningar och bygger på principen med ett kärnbestånd av skyddsrum i innesluten bebyggelse med stor befolkningstäthet.36
Skyddsrumstätorterna är delvis placerade i strategiskt viktiga områden, och delvis utanför dessa. Utgångspunkten för planering och fastställande av skyddsrumstätorter har varit att fånga var, sett över tiden, som människor bedöms befinna sig, och var människor kan antas söka sig vid ett väpnat angrepp. Med detta som utgångspunkt har vissa särskilt koncentrerade bebyggelsecentra i landet pekats ut som skyddsvärda skyddsrumstätorter. Skyddsrumstätorterna är uppdelade i A- respektive B-områden där A-områdena avser de områden på orten där befolkningstätheten är som störst och där skyddsrumsbeståndet enligt MSB bör vara särskilt prioriterat. Övriga tätorter, och alla andra områden som inte ligger inom A eller B-område, benämns skyddsrumsområde C. Skyddsrumsområde C består av områden och orter med lägre befolkningstäthet och i huvudsak utanför strategiskt viktiga områden. Enligt MSB gäller som huvudregel även i dessa områden att skyddsrumsbeståndet ska bevaras.37
Enligt Totalförsvarets forskningsinstituts studie från 2017 hade 102 skyddsrumstätorter i Sverige skyddsrumsplatser åt samtliga invånare där. I 38 skyddsrumstätorter var dock antalet skyddsrumsplatser mindre än befolkningen.38 Uppgifterna hade hämtats från MSB:s redovisning av antalet skyddsplatser i förhållande till befolkning i respektive skyddsrumstätort.39
36 Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 23 f. 37
Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 127.
38
De orter där skyddsrumstillgången var lägre än befolkningsmängden var Upplands Väsby, Vallentuna, Åkersberga, Huddinge, Tumba, Salem, Västerhaninge, Tyresö, Täby, Danderyd, Sollentuna, Stockholm, Södertälje, Nacka, Boo, Sundbyberg, Strängnäs, Jönköping, Vetlanda, Eksjö, Karlshamn, Staffanstorp, Bjuv, Kävlinge, Lomma, Svedala, Höganäs, Trelleborg, Falkenberg, Kungsbacka, Partille, Alingsås, Ulricehamn, Skoghall, Örebro, Kumla, Fagersta och Piteå.
39
Se FOI Memo 6121, Att skydda civilbefolkningen från krigets verkningar, s. 14 f.
5.5.2. Olika typer av skyddsrum
Som redogjorts för i avsnitt 5.2.1 gjordes tidigare skillnad mellan allmänna och enskilda skyddsrum. Numera görs inte någon sådan åtskillnad i lagstiftningen. Det finns dock fortfarande olika typer av skyddsrum samt olika benämningar av skyddsrumstyper.
Som allmänna skyddsrum inrättades tidigare s.k. befolkningsskydds-
rum och andra större skyddsrum. Efter andra världskriget byggdes det
ett antal befolkningsskyddsrum centralt i landets största städer. De inrättades för att vara fullträffsäkra och kunna ge skydd till ett betydligt större antal personer än normalskyddsrummen.40 Det är fråga om stora bergrumsanläggningar och friliggande betongskyddsrum. Byggåtgärderna genomfördes i tio städer och totalt färdigställdes 15 befolkningsskyddsrum med plats för närmare 54 000 skyddssökande.41 Storleken på befolkningsskyddsrummen varierar, där det största har en kapacitet på 11 000 personer (Katarinaberget vid Slussen i Stockholm).
År 1956 ändrades planeringsinriktningen så att det i händelse av krig i första hand skulle genomföras massevakuering av invånarna i städernas innerområden. Bara de som hade nödvändiga totalförsvarsuppdrag och andra krigsviktiga arbetsuppgifter skulle stanna kvar i städerna, varvid befolkningsskyddsrummen kunde användas. Evakueringen av städer var en så viktig del av det civila försvaret att någon nybyggnation av normalskyddsrum inte behövde genomföras i städernas centrala delar mellan åren 1957 och 1976 där befolkningsskyddsrum och större skyddsrum i stället skulle byggas. Härefter ändrades planeringsinriktningen återigen så att normalskyddsrum skulle byggas förutom i ett stort antal orter, också i städernas centrala delar. Den stora befolkningsökningen i städernas innerområden hade lett till att massevakueringsplanerna inte längre var praktiskt genomförbara.42 Även om befolkningsskyddsrummen hade bedömts som problematiska just på grund av storskaligheten och förväntad inrymningstid byggdes dock fler stora skyddsrum som en bristtäcknings-
40
Även före krigets slut och i början av 1940-talet byggdes det liknande större skyddsrum i, och i närheten av, Stockholm, exempelvis vid sjukhusen SÖS och Karolinska (byggår 1941).
41
Sådana skyddsrum byggdes i Stockholm, Norrköping (numera avvecklat), Linköping, Karlskrona, Malmö, Göteborg, Borås, Örebro, Västerås och Katrineholm.
42
Se Joachim Anell, Fortifikation Väst: Befolkningsskyddsrum. Uppgång, fall och fortsättning
för landets allra största skyddsrum och SOU 2004:134, s. 101 f.
metod en bit in på 1990-talet.43 Under samma tid och fram till början av 2000-talet (i något fall även härefter) modifierades också de äldsta befolkningsskyddsrummen. I fredstid utnyttjas många av befolkningsskyddsrummen och andra större skyddsrum som parkeringsgarage. Genom de lagändringar som gjorts genom åren gäller i dag samma regler för dessa skyddsrum som för andra skyddsrum. Som utgångspunkt är det byggnadens eller anläggningens ägare som är underhållsansvarig.44
Gemensamt för befolkningsskyddsrummen och flertalet av de andra större skyddsrummen är att de är utrustade med annan och mer avancerad teknik än normalskyddsrum. Exempelvis är de utrustade med reservkraftsanläggningar för elförsörjning eftersom skyddsrummens komponenter, såsom luftfilteranläggningar och stora portar, inte kan drivas manuellt utan kräver elförsörjning. Vissa av dessa skyddsrum är även utrustade med egna vattenreningssystem och annan speciell teknik. Till de skyddsrum som är inrymda i berg tar man sig i flera fall genom speciella tunnlar.45 Enligt MSB är det förknippat med logistiska svårigheter och tar det tid att inrymma den stora mängden människor. Vidare är befolkningsskyddsrummen och flertalet av de andra större skyddsrummen beroende av särskilt utbildad personal för att kunna användas och driftsättas. Tidigare fanns krigsplacerad personal knuten till dessa skyddsrum.46 Enligt MSB är många av dessa skyddsrum också i behov av omfattande underhåll och modernisering då gammal teknik är installerad.
Förutom befolkningsskyddsrummen och andra större skyddsrum finns även ett antal skyddsrum som är inrymda i berg. I de skyddsrum som inrymts i berg skiljer sig ofta luftreningssystemen från de i normalskyddsrummen på så sätt att de inte kan vevas manuellt vid strömbortfall, utan måste drivas med elverk. Enligt MSB kräver dessa skyddsrum särskilda instruktioner för att driftsättas och i vissa
43
Sådana skyddsrum byggdes under denna tid i Stockholm, Sundbyberg, Solna, Karlskrona och Ystad.
44
Är det fråga om ett skyddsrum som byggts enligt tidigare lag i befintlig byggnad eller anläggning, eller på mark avsedd för gata, torg, park eller allmän plats, har kommunen underhållsansvaret, se punkten 3 i övergångsbestämmelserna till lagen om skyddsrum samt avsnitt 5.3.4.
45
Tunnlarna ger en viss grad av skydd mot explosioner och joniserande strålning. Avsaknaden av luftrening innebär dock att tunnlarna inte utgör ett fullgott skydd mot CBRN.
46
Enligt MSB:s uppgifter finns det i dag 39 sådana befolkningsskyddsrum och andra större skyddsrum med plats för sammanlagt drygt 84 000 skyddssökande. Eftersom det numera saknas en organisation för driftsättning ingår de 14 befolkningsskyddsrum som inte har avvecklats för närvarande inte i den totala skyddsrumsplaneringen. I MSB:s register är befolkningsskyddsrummen därför angivna med en skyddsplats.
fall särskild utbildad personal då de har komplicerade driftsystem. Det förekommer också skyddsrum i berg som är utrustade med samma typ av fläktaggregat som finns i normalskyddsrum, vilket innebär att de inte är beroende av elverk eller särskilt utbildad personal.
MSB hänför befolkningsskyddsrummen och andra skyddsrum som har utrustats med avancerad teknik till en egen kategori som kallas skyddsrum special. Gemensamt för dessa specialskyddsrum är att de är väsentligt mer komplicerade att underhålla och iordningställa än normalskyddsrum och kan kräva särskilda instruktioner eller särskilt utbildad personal för att driftsättas. Befolkningsskyddsrummen och övriga specialskyddsrum ägs i regel av kommunen eller regionen, men i några fall av privata aktörer.47
Andra typer av skyddsrum är volymskyddsrum, vilket är skyddsrum som i stället för luftrening med fläkt och filter, har en större luftvolym för varje skyddssökande än vad som är fallet i standardskyddsrum. Enligt MSB finns det tio sådana skyddsrum i landet och det är oklart hur lång vistelsetid volymskyddsrummen är dimensionerade för. Det är inte uteslutet att dessa skulle kunna utrustas med luftreningsanläggning. Paragraf 40-skyddsrum är skyddsrum enligt 40 § i civilförsvarslagen (1960:74) som inrättades och utrustades av kommunen i befintlig anläggning eller byggnad utan samband med tillbyggnad eller på mark, som är avsedd för gata, torg, park eller annan allmän plats. Enligt uppgift i skyddsrumsregistret finns det 21 sådana skyddsrum i landet.
Bristtäckningsskyddsrum är ett samlingsbegrepp för de skydds-
rum som byggts för att täcka brister på skyddsrumsplatser i befintlig bebyggelse där man inte kunde se något nyproduktionsbehov under överskådlig tid. Byggandet av bristtäckningsskyddsrum var således inte föranlett av något fredsbyggnadsbehov, men bristen fanns därför att byggnaden inte försågs med skyddsrum då den byggdes.48Enligt MSB finns det 742 sådana skyddsrum med drygt 81 800 skyddsrumsplatser i landet. Splitterskyddsrum byggdes under åren 1945–1961 och är mindre skyddsrum för 10–25 personer med en nettoyta mindre än 20 kvm (utan luftrenare). Splitterskyddsrummen var inte avsedda för befolkningen utan skulle kunna nyttjas av civilförsvarets personal. Enligt MSB finns det elva splitterskyddsrum kvar i landet och
47 Sammanlagt är det fråga om 80 specialskyddsrum med plats för drygt 96 000 personer. Av
dessa skyddsrum ägs 14 av privata aktörer.
48
Räddningsverket, Konsekvenser av minskat skyddsrumsbyggande, 2000, s. 16.
MSB bedömer att dessa bör avvecklas eftersom de inte uppfyller kraven på ett skyddsrum. Staten bör enligt MSB ta kostnaden för avvecklingsåtgärder så att utrymmena inte misstas för att vara skyddsrum i framtiden. Enligt MSB skulle dessa utrymmen i stället för skyddsrum eventuellt kunna användas som andra skyddsutrymmen i den utsträckning det bedöms nödvändigt.
Dispensskyddsrum var skyddsrum med dispens för färdigställande
vilket gällde i ett antal kommuners innerområden och hängde samman med uppförandet av befolkningsskyddsrum i dessa områden. I dispensskyddsrummen färdigställdes skyddsrumsstommen. När dispensen upphörde skulle skyddsrummet utrustas till ett fullgott skyddsrum. Dispensskyddsrummen har kontrollerats under 90- och 00-talen varvid 40 av dessa är godkända utan kvarstående brister och torde därmed ha bedömts som färdigställda. Tio har dock noterats med kvarstående brister. Hybridskyddsrum kallas ibland de dispensskyddsrum som färdigställdes då en nyare teknisk bestämmelse trätt i kraft. Detta kan innebära att exempelvis dörrar uppförts enligt en viss standard i skyddsrum där stommen uppförts enligt en äldre standard. Enligt MSB finns 50 dispensskyddsrum kvar i landet.
5.5.3. Olika skyddsrumsstandarder
Merparten av befintliga skyddsrum är byggda från år 1945 och framåt. Det förekommer även ett mindre antal från tiden dessförinnan. Genom åren har olika tekniska standarder gällt.49
Mellan åren 1938–1945 inrättades skyddsrum enligt standarderna
A6 och S3. Dessa kunde byggas såväl vid nybyggnationer som i be-
fintliga byggnader. I befintliga byggnader var dörrarna av trä. Skyddsrum från denna period är till största delen avvecklade. Enligt MSB bör staten stå för avvecklingsåtgärder av dessa äldre skyddsrum så att utrymmena i framtiden inte av misstag uppfattas som skyddsrum. Det återstår 72 sådana skyddsrum i hela landet med drygt 14 600 skyddsrumsplatser.
Mellan åren 1946–1961 inrättades skyddsrum enligt standarderna
S7 och Askr. Bestämmelserna för de båda skyddsrumstyperna var
identiska. Skyddsrummen dimensionerades enligt dessa standarder
49 Samtliga äldre föreskrifter om skyddsrumsstandarder redovisas på MSB:s webbsida under
rubriken ”Äldre skyddsrumsregler”.
utifrån erfarenheter från andra världskriget och utrustades med luftrening av typen gas- och dimfilter. En modernisering har påbörjats genom att dessa filter byts ut till moderna FAG-filter (kolfilter) på statens bekostnad.50
Under åren 1961–1974 inrättades skyddsrum enligt standarden
Nskr. Under denna tid var kärnvapenhot dimensionerande, vilket
medförde att en ny filtertyp introducerades, sandfiltret. Detta filter har en stor volym och placerades ofta utanför skyddsrummet.51
Mellan åren 1974–1978 inrättades skyddsrum enligt standarden
TB 74 i vilken både sandfilter och FAG-filter förekom. Under åren
1978–1992 inrättades skyddsrum enligt standarden TB 78, vilken i princip var identisk med TB 74. Enligt TB 78 finns moderna FAGfilter och automatiska stötvågsventiler installerade. Vidare infördes härmed krav på iordningställanderitning.
Från 1992 och framåt inrättas skyddsrum enligt standarden SR, vilken utgörs av de funktionskrav som framgår av Statens räddningsverks föreskrifter om utförande, utrustning och användning av skyddsrum (SRVFS 1998:6). Sedan 1992 har 2 166 skyddsrum inrättats enligt denna standard i hela landet, varav 152 i befintliga byggnader (s.k. bristtäckningsskyddsrum). I de skyddsrum som byggts sedan 1992 finns sammantaget drygt 175 000 skyddsrumsplatser.
5.5.4. Särskilt om skyddade sjukvårdsanläggningar och ledningsplatser
Det finns ett antal skyddade civila sjukvårdsanläggningar och ledningsplatser. Vissa av sjukvårdsanläggningarna används inte för sjukvård i ett normalt läge och andra är en del i ordinarie verksamhet. I vissa regioner finns exempelvis akutmottagningar som försetts med fortifikatoriskt skydd. Skyddade ledningsplatser finns i kommuner över hela landet. Dessa var tidigare avsedda för den statliga civilförsvarsorganisationen som hade till uppgift att skydda och rädda civilbefolkningen och civil egendom från krigets verkningar. Ansvaret
50 Ett FAG-filter består av aktivt kol med impregnering för att skydda mot olika kemiska sub-
stanser inklusive radioaktiva gaser. Filterkassetten som används i skyddsrummen består förutom FAG-filtret av ett aerosolfilter vilket förhindrar inträngling av fasta och vätskeformiga partiklar samt aerosoler. Den automatiska stötvågsventilen som sitter före filtret ska stoppa själva stötvågen från en kärnvapenexplosion.
51
Sandfiltret var avsett att skydda både mot stötvåg och inträngande radioaktivitet. Nackdelen med sandfiltren är att de är fuktkänsliga och inte kan uppdateras efter nya hotbilder. Dessutom har det ansetts problematiskt att kvalitetssäkra sandfiltrens funktion över tid.
för den verksamheten, liksom rådigheten över den materiel och de anläggningar som tillhörde verksamheten, överfördes under 1990-talet i huvudsak från staten till kommunerna. Många av dessa har förfallit i brist på modernisering eller underhåll. En del anläggningar har överlåtits till andra ägare för andra ändamål än det ursprungligen avsedda.
De skyddade vårdutrymmena och ledningsplatserna kan vara anläggningar i berg som byggdes på 1950-, 1960- och 1970-talen och som konstruerades för att ge skydd mot artilleri och fjärrstridsmedel samt mot luftstötvåg, strålning från kärnladdningar samt mot att kontaminerad luft tränger in. Det finns även betonganläggningar, såväl under som ovan jord, som erbjuder ett något lägre fysiskt skydd. Samtliga dessa anläggningar kräver förberedelser för att kunna användas med sin fulla skyddsförmåga. Samtidigt finns det också anläggningar som inte kräver omställning eller andra förberedelser. Gemensamt för dessa anläggningar är att de inrättats helt eller delvis med statlig finansiering.52
När Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap lämnade sitt delbetänkande Hälso- och sjukvård i det civila försvaret (SOU 2020:23) konstaterades att status på de civila sjukvårdsanläggningarna var varierande. Åtminstone en anläggning var i riskzonen för rivning och krävde omfattande underhåll.53 Utredningens uppdrag var att göra en översyn av hälso- och sjukvårdens beredskap inför och vid allvarliga händelser i fredstid och höjd beredskap samt lämna förslag på hur hälso- och sjukvårdens förmåga att hantera sådana händelser långsiktigt bör utvecklas. I delbetänkandet redovisade utredningen övergripande bedömningar av vad som bedömdes som viktigast att satsa på inom hälso- och sjukvårdsområdet i försvarsbeslutet för 2021–2025.
Kommittén för förbättrat skydd för totalförsvarsverksamhet lämnade i maj 2019 betänkandet Förbättrat skydd för totalförsvaret (SOU 2019:34). I betänkandet föreslår kommittén bl.a. ett statligt kontrollsystem vid överlåtelse och upplåtelse av egendom av väsentligt intresse för totalförsvaret. Efter att förslagen remissbehandlats bedömde regeringen att kommitténs förslag behöver analyseras med beaktande av remissutfallet och den utveckling som skett i övrigt på lagstiftningsområdet. Regeringen beslutade därför i juli 2022 att ge en särskild utredare i uppdrag att överväga om, och i så fall på vilket sätt, statlig kontroll bör genomföras vid upplåtelser och överlåtelser
52
Se SOU 2019 :34, s. 173 f.
53
av egendom av väsentligt intresse för totalförsvaret (se dir. 2022:121). Uppdraget ska redovisas senast den 1 februari 2024.
Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap framhöll i sitt delbetänkande (SOU 2020:23) vikten av att programmet Sjukvårdens säkerhet i kris och krig (SSIK) återupptas. Ursprungligen förvaltades SSIK-programmet av Socialstyrelsen men övergick 2006 till Krisberedskapsmyndigheten och sedan till MSB. MSB hade under utredningen framfört att Socialstyrelsen borde få ansvaret för inriktning, stöd och statlig styrning inom hälso- och sjukvårdsområdet, och därmed även för SSIK-programmet. Utredningen gjorde dock ingen bedömning av hos vilken myndighet ansvaret för SSIK-programmet skulle placeras. Utredningen gjorde däremot bedömningen att den myndighet som fick ansvaret för programmet också skulle få ett särskilt uppdrag att tillsammans med regionerna kartlägga befintliga skyddade lokaler för vårdverksamhet. Syftet med kartläggningen skulle vara att nationellt och regionalt hos länsstyrelser och regioner få kunskap om var och i vilken omfattning det finns skyddade utrymmen i regionerna där det kan bedrivas vård eftersom sådana anläggningar kunde utgöra en potentiellt väsentlig tillgång inom ramen för totalförsvarsplaneringen.54 Utredningen ansåg också att det skulle utgå statligt stöd för att åtgärda eventuella brister när underhållet av en sådan lokal var eftersatt och lokalen skulle ha betydelse för totalförsvarets behov. Utredningen föreslog därför att det skulle inrättas ett särskilt riktat stöd för dessa investeringar och att 50 miljoner kronor skulle reserveras för detta från år 2022. För skyddade vårdlokaler som tillkommit genom avtal med staten framhöll utredningen som en tänkbar lösning att staten försöker få till stånd förlängningar av avtal eller nya avtal samt att löptiden för sådana avtal anpassas så att de kan upphöra när ett statligt kontrollsystem är på plats. Detta skulle enligt utredningen kräva att en lämplig statlig aktör
54
Regeringen beslutade den 28 oktober 2021 om ett uppdrag till Socialstyrelsen att genomföra en förstudie om programmet Sjukvårdens säkerhet i kris och krig (S2021/07152). Uppdraget redovisades den 1 juni 2022. Härefter har regeringen beslutat att ge Socialstyrelsen i uppdrag att kartlägga befintliga skyddade utrymmen och lokaler avsedda för hälso- och sjukvården i länen. Syftet med kartläggningen är att nationellt och regionalt få kunskap om, var och i vilken omfattning det finns skyddade utrymmen och lokaler i länen där det kan bedrivas vård. Socialstyrelsen ska även bedöma om utrymmet eller lokalen kan vara av betydelse för totalförsvarets behov samt redovisa huruvida lokalen är eftersatt och om det bedöms möjligt att genom underhåll möjliggöra nyttjande av utrymmet eller lokalen för hälso- och sjukvården. Socialstyrelsen ska senast den 2 maj 2023 lämna en redovisning av uppdraget till Regeringskansliet.
fick i uppdrag att söka teckna sådana avtal och en finansiering för detta. 55 Utredningens förslag har remissbehandlats.
55
Se SOU 2020:23, s. 106 f.
6. Ett moderniserat skyddsrumsbestånd: Överväganden och förslag
6.1. Inledning
Utredningens uppgift är bl.a. att analysera och ta ställning till hur det nuvarande skyddsrumsbeståndet och andra befintliga skyddade utrymmen är av betydelse som fysiskt skydd för civilbefolkningen mot direkta konsekvenser av krigshandlingar på svenskt territorium. Analysen ska göras ur ett landsomfattande perspektiv. Behovet av skyddsrum och andra skyddade utrymmen kan exempelvis skilja sig åt mellan olika geografiska delar av Sverige beroende på hur den långsiktiga militära hotbilden ser ut.
Utredningen har i kapitel 4 konstaterat att det behövs ett ändamålsenligt och effektivt skydd för civilbefolkningen mot konsekvenser av ett väpnat angrepp. I detta sammanhang har utredningen gjort bedömningen att det skydd skyddsrummen kan erbjuda fortfarande är relevant. Skyddet för civilbefolkningen ska enligt utredningen därför delvis bestå av tillgång till skyddsrum i nödvändig utsträckning med beaktande av andra ändamålsenliga skyddsåtgärder, såsom tillgången till andra skyddade utrymmen och möjligheterna till utrymning. Mot bakgrund av de bedömningar som görs av det säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget, målen för totalförsvaret samt betydelsen av tillgången på skyddsrum är det angeläget att det befintliga skyddsrumsbeståndet upprätthålls i så stor utsträckning som det bedöms nödvändigt för ett ändamålsenligt och effektivt skydd för civilbefolkningen. Vidare bör viss nyproduktion av skyddsrum även förekomma för att säkerställa tillgången till skyddsrum.
Utredningen behandlar i detta kapitel behovet av en reglering av andra skyddade utrymmen, hur behovet av skyddsrum och andra
skyddade utrymmen kan skilja sig åt mellan olika geografiska delar av Sverige samt hur planeringen avseende tillgången till skyddsrum samt arbetet med skyddsrum och skyddade utrymmen ska bedrivas framöver. Utredningen behandlar vidare hur dessa utrymmen successivt bör moderniseras och anpassas, hur behovet av nybyggnation ska tillgodoses samt frågan om avveckling av skyddsrum. I sammanhanget behandlas även ansvars- och kostnadsfördelningen mellan relevanta offentliga organ och myndigheter samt berörda privata rättssubjekt. Slutligen behandlar utredningen frågan om det, förutom utrymning, kan finnas andra sätt och metoder som kan vara ett ändamålsenligt komplement till skyddsrum och andra skyddade utrymmen samt frågan om skyddsrum och skyddade utrymmen kan vara användbara även vid fredstida kriser.
6.2. Planering av ett ändamålsenligt skyddsrumsbestånd
6.2.1. Nödvändiga skyddsrumsåtgärder bör i ett första skede fokuseras till storstäderna och andra utsatta områden
Utredningens bedömning: Behovet av skyddsrum är som störst
i de områden som bedöms som strategiskt viktiga i händelse av ett väpnat angrepp. Skyddsrumsbehovet är påtagligt i storstäderna, likaså i de områden där det finns bebyggelse i närheten av anläggningar för militär, eller annan, samhällsviktig verksamhet som bedöms utgöra sannolika mål för väpnade angrepp. Åtgärder som behöver vidtas i fråga om skyddsrum bör därför under de närmast kommande åren avse dessa områden. Det är av stor betydelse att det arbetet kan påbörjas så snart som möjligt.
Som utredningen konstaterat i kapitel 4 är de bedömningar som görs i fråga om det säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget i världen, särskilt i Sveriges närområde, av grundläggande betydelse när det gäller att bedöma det närmare behovet av att kunna ge civilbefolkningen ett ändamålsenligt fysiskt skydd mot befarade direkta konsekvenser av krigshandlingar på svenskt territorium. Vidare måste planeringen och målsättningarna för totalförsvaret vara styrande för utredningens förslag och bedömningar. Det övergripande målet för
totalförsvaret från och med 2021 är att Sverige ska kunna försvaras mot väpnat angrepp och att landets säkerhet, frihet, självständighet och handlingsfrihet ska värnas. Totalförsvaret ska utformas och dimensioneras för att kunna verka krigsavhållande och möta ett väpnat angrepp mot Sverige, inbegripet krigshandlingar på svenskt territorium. Vid krig eller krigsfara behöver civilbefolkningen skyddas.
En modern beredskap behöver vara flexibel och anpassad till utvecklingen i samhället, till utvecklingen i vår omvärld och till våra säkerhetsbehov. För att klara en situation som föranleder skärpt eller högsta beredskap krävs förberedelser och planering med utgångspunkt i en utvecklad målbild som anger vad som ska skyddas eller upprätthållas, en uppfattning om hur det moderna kriget kan komma att gestalta sig, samt en realistisk syn på dagens samhälle och hur det kan förväntas utvecklas framöver.1
Enligt den nuvarande totalförsvarsplaneringen behöver det finnas en beredskap för ett väpnat angrepp på Sverige där konventionella och högteknologiska stridsmedel används, och där förloppet inledningsvis kan vara snabbt och intensivt. Det kan inte heller uteslutas att massförstörelsevapen inklusive taktiska och strategiska kärnvapen kan komma att användas vid ett väpnat angrepp mot Sverige. Hybridhot, när olika medel används av en motståndare för att nå sina syften, såsom cyberattacker och informationskrigföring, kan också vara en del av krigföringen. Ett väpnat angrepp kan börja med bekämpning med fjärrstridsmedel och sabotagehandlingar riktade mot samhällsviktiga verksamheter.
Sverige har under de senaste decennierna genomgått en omfattande omfördelning av befolkning från mindre samhällen och glest befolkade delar av landet till de större städerna. I synnerhet tenderar koncentrationen av befolkning och verksamheter till Stockholmsområdet att vara stark. En ökad koncentration av befolkning och verksamheter, inte minst ledningsfunktioner av olika slag, till vissa geografiska områden innebär ökade sårbarheter. Som exempel har nämnts möjligheten att slå ut samhällsviktig verksamhet i anslutning till större befolkningskoncentrationer. Militär vapenverkan och stridshandlingar orsakar mer omfattande civila skador och förluster samt
1 Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden,
dnr 2017–695, s. 11.
mer omfattande samhällsstörningar ju större del av civilbefolkningen som berörs eller är potentiellt berörda av ett väpnat angrepp.2
Vid ett väpnat angrepp kommer initiativet initialt alltid att ligga hos angriparen. Denne väljer tid och plats för angreppet. Därför måste Sverige kunna möta angrepp i flera geografiska områden och vid olika tidpunkter, varvid delar av det svenska territoriet kan drabbas av intensiv stridsverksamhet med stora konsekvenser och förödelse lokalt och regionalt.
Regeringen och Försvarsberedningen har sedan tidigare angett vissa geografiska områden som strategiskt viktiga i händelse av en kris eller ett krig, nämligen Stockholmsområdet, Gotland, sydöstra Sverige, Öresundsregionen, västkusten med Göteborg, västra Svealand samt delar av Jämtlands och Norrbottens län (Ds 2017:66 s. 73 ff. och prop. 2020/21:30 s. 60). Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har också hänvisat till dessa områden och samtidigt framhållit att hotbilder kommer att förändras över tid, vilket också kan förändra bilden av vilka geografiska områden som bedöms som strategiskt viktiga vid ett väpnat angrepp.3 I Försvarsmaktens och MSB:s handlingsplan från den 27 augusti 2021 för att främja och utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret 2021–2025 (Handlingskraft) anges de områden som anses strategiskt viktiga områden i händelse av en säkerhetspolitisk kris eller krig. Bortsett från sydöstra Sverige anges här samma områden som tidigare lyfts fram, nämligen Stockholmsområdet, Gotland, sydvästra Sverige inklusive Öresundsregionen, Västkusten med Göteborg samt delar av Jämtlands och Norrbottens län. Dock anges att även andra platser kan vara viktiga som baserings- och koncentreringsområden för Försvarsmaktens krigsförband, samt för samhällets försörjning och funktionalitet. Som relevanta militära mål vid ett väpnat angrepp anges ledningscentraler, radaranläggningar och baser, vilka är av vikt för den nationella försvarsansträngningen. Civila mål kan vara exempelvis logistiknoder, hamnar, flygplatser, broar, viktig industri samt infrastruktur för energi och kommunikation. (Se Handlingskraft, s. 13 ff.) Även andra anläggningar för samhällsviktig verksamhet såsom anläggningar för produktion av exempelvis dricksvatten skulle kunna utgöra civila mål.
2
Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden,
dnr 2017–695, s. 6 f.
3
Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden,
dnr 2017–695, s. 13.
Utifrån den koncentration av befolkningen som skett till storstäderna och de bedömningar som gjorts av Försvarsberedningen, regeringen, Försvarsmakten och MSB, i fråga om de strategiskt viktiga områdena kan utredningen konstatera att behovet av skyddsrum också är som störst i dessa geografiska områden. I väsentliga delar av dessa områden kan tillgången till andra ändamålsenliga skyddsåtgärder, främst utrymning, också vara begränsade med hänsyn till den stora befolkningsmängden, särskilt i händelse av ett plötsligt och oförutsett väpnat angrepp. Drygt 87 procent av Sveriges befolkning bor enligt uppgift i tätbebyggt område.4 De samlade åtgärderna avseende skyddsrum bör därför under de närmaste åren fokuseras till dessa områden, särskilt till storstäderna, men även till bebyggelse i närheten av anläggningar för militär, eller annan, samhällsviktig verksamhet som bedöms utgöra sannolika mål för väpnade angrepp. Vad som i sammanhanget är att betrakta som anläggningar för samhällsviktig verksamhet får bedömas bl.a. utifrån anläggningens status och betydelse.5
Som utredningen redan har konstaterat bör som utgångspunkt det befintliga skyddsrumsbeståndet upprätthållas med fungerande skyddsförmåga och vid behov upprustas (se avsnitt 4.5.1). Utredningens uppfattning är att det på sikt behöver finns viss skyddsrumskapacitet över i stort sett hela landet. Arbetet med skyddsrummen kommer att behöva prioriteras och mera noggrant planeras. Utredningen övergår nu till att behandla hur den närmare skyddsrumsplaneringen bör göras.
6.2.2. Den närmare planeringen av tillgången till skyddsrum
Utredningens bedömning: MSB ska ha ett fortsatt ansvar för
skyddsrumsplaneringen på nationell nivå.
Planeringen bör göras med beaktande av befolkningsutvecklingen samt andra ändamålsenliga skyddsåtgärder, såsom tillgången till andra skyddade utrymmen och möjligheterna till utrymning. Det bör finnas skyddsrum som med marginal rymmer dem som inte har tillgång till något annat skydd eller kan utrymmas i tid,
4 Enligt FN-data från år 2018, se Ds 2019:8, s. 41. 5
Det kan exempelvis vara fråga om anläggningar både för militär och civil verksamhet. En
jämförelse kan göras med vilka byggnader, andra anläggningar, områden och objekt som enligt 3–6 §§skyddslagen (2010:305) kan beslutas vara skyddsobjekt.
samt de som kommer behöva stanna kvar för att upprätthålla samhällsviktiga funktioner. Behovet av antalet skyddsrumsplatser kommer att se olika ut i olika delar av landet. Vid planeringen bör särskilt beaktas att flest skyddsrumsplatser kommer att behövas i storstäderna och vid bebyggelse i närheten av anläggningar för militär, eller annan samhällsviktig verksamhet som bedöms utgöra sannolika mål för ett väpnat angrepp.
Försvarsmakten bör ges tillfälle att yttra sig vid MSB:s beslut om behovet av skyddsrum samt inom vilka områden inom landets kommuner som skyddsrum ska vara belägna.
Till grund för det fortsatta skyddsrumsarbetet – för att nå målet att det ska finnas ett ändamålsenligt skydd för civilbefolkningen – måste det genomföras en detaljerad planering och tas fram planeringsunderlag. Sådan planering bör göras av en myndighet på central förvaltningsnivå som har ett övergripande ansvar för befolkningsskydd.
Enligt lagen om skyddsrum är det regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, som beslutar om behovet av skyddsrum och var dessa skyddsrum ska vara belägna. Det är MSB som i dag beslutar om behovet av skyddsrum och var dessa skyddsrum ska vara belägna (1 kap. 2 § förordningen [2006:638] om skyddsrum). MSB har expertkunskap och en överblick på området som gör att myndigheten även fortsatt bör ansvara för sådan planering på nationell nivå. Skyddsrumsplaneringen är också en grundläggande del av befolkningsskyddet för vilket MSB har ett övergripande ansvar. MSB bör tillsammans med Försvarsmakten så snart som möjligt ges uppdraget att identifiera och analysera sårbarheter, hot och risker samt genomföra en övergripande planering av de samlade åtgärderna avseende skyddsrummen.6 Även andra expertmyndigheter och offentliga organ bör involveras i detta arbete, såsom länsstyrelser och Strålsäkerhetsmyndigheten. MSB har en planeringsmodell utifrån skyddsrumstätorter att utgå ifrån i det fortsatta skyddsrumsarbetet. Det kan finnas skäl att regelbundet uppdatera den modellen.
Utgångspunkten för planering och fastställande av skyddsrumstätorter är att bedöma var, sett över tiden, som människor kommer
6
Jfr MSB:s ansvar att i samverkan med andra aktörer identifiera och analysera sådana sårbar-
heter, hot och risker i samhället som kan anses vara särskilt allvarliga samt att med de ansvariga myndigheterna genomföra en övergripande planering av åtgärder som bör vidtas (2 § förordning [2008:1002] med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap).
att befinna sig vid krigsfara och ett väpnat angrepp. Det är en grundläggande utgångspunkt i det avseendet att människor vid hot söker sig till byggnader. En påtagligt koncentrerad bebyggelse begränsar möjligheterna till skyddsalternativ samtidigt som utsattheten ökar, då sannolikheten för att denna bebyggelse även består av tänkbara mål för ett väpnat angrepp ökar.7
Utredningen har konstaterat att arbetet med skyddsrummen inledningsvis bör fokuseras till strategiskt viktiga områden. Stockholmsområdet, Gotland, sydvästra Sverige inklusive Öresundsregionen, sydöstra Sverige, Västkusten med Göteborg samt delar av Jämtlands och Norrbottens län är områdena som är utpekade som strategiskt viktiga i händelse av en kris eller ett krig. Detta innebär inte nödvändigtvis att dessa områden i sin helhet behöver ha tillgång till skyddsrum. Arbetet med skyddsrum bör i första hand kunna fokuseras till områden med bebyggelse i närheten av anläggningar för militär, eller annan samhällsviktig verksamhet som bedöms utgöra sannolika mål för väpnade angrepp. Också storstäderna och platser för kritisk kommunalteknisk försörjning, kommunal räddningstjänst och andra anläggningar som är av vikt för den grundläggande infrastrukturen bör särskilt prioriteras. Utredningen varken kan eller bör göra någon närmare bedömning av hur dessa områden inbördes bör prioriteras eller vilka orter eller platser som bör prioriteras inom dessa områden.
En fråga i sammanhanget är vilken skyddsfunktion skyddsrummen är avsedd att fylla med hänsyn till hur de i realiteten kan användas. Skyddsrummen kan behöva iordningställas och inrymmas innan det väpnade angreppet äger rum, vilket många gånger inte är realistiskt. I andra fall kan skyddsrummen tas i bruk sedan ett angrepp redan har skett på en annan plats. Det måste beaktas att det även kan finnas andra ändamålsenliga skyddsmetoder som både är mindre kostsamma och mer effektiva. Dagens krigsföring innehåller också fler dimensioner än den militära. Vidare skiljer sig dagens hot från gårdagens på så vis att det kan vara fråga om en mer avancerad krigsteknik och att det finns flera alternativa scenarier än tidigare. Även om det förekommer sådana vapen där det inte skulle vara meningsfullt att använda skyddsrummen bl.a. därför att de inte skulle hinna iordningställas i tid, måste man utgå från att det också kan förekomma situationer där skyddsrummen skulle fylla sitt syfte. Angrepp med vissa verkansmedel som kärnvapen kan exempelvis innebära konse-
7 Se MSB:s handbok Skyddsrum SR 15, s. 23. Handboken uppdaterades senast 2022-02-04.
kvenser i form av joniserande strålning långt ifrån angreppsplatsen, eller andra väpnade angrepp som orsakar utsläpp av farliga ämnen, vilka också påverkar behovet av skyddsrum även på andra platser än vid den direkta angreppsplatsen. Som utredningen redan framhållit går det inte att inom ramen för utredningen göra en djupare analys av motståndarens val av mål eller motståndarens sårbarheter. Det går inte heller att peka ut någon särskild typ av tänkbara angreppsmetoder eller tillgängliga vapensystem som särskilt sannolika eller relevanta. Sådana analyser, som också måste uppdateras med en regelbundenhet, får göras av de ansvariga myndigheter som har tillgång till specialistkunskap, relevant material och underlag för detta.
Dagens skyddsrumssystem bygger på tanken att det i princip ska finnas skyddsrumsplatser till så många som möjligt av landets invånare. En central fråga är om detta också fortsatt ska vara målsättningen eller annars hur många skyddsrumsplatser varje område bör ha tillgång till.
För att belysa tillgången på befintliga skyddsrumsplatser inom strategiskt viktiga områden kan följande uppgifter redovisas. I Stockholms län finns totalt 14 199 skyddsrum med 1 723 605 skyddsrumsplatser, och år 2021 var länets befolkningsmängd 2 395 679. Om alla skyddsrum skulle kunna användas skulle det alltså finnas plats för drygt 70 procent av befolkningen i Stockholms län. På Gotland finns totalt 342 skyddsrum med 33 320 skyddsrumsplatser, och år 2021 fanns det där en befolkningsmängd på 60 288. Om alla skyddsrum skulle kunna användas skulle det alltså finnas plats för cirka 55 procent av befolkningen på Gotland. I Blekinge län finns 1 275 skyddsrum med 120 369 skyddsrumsplatser, och år 2021 fanns det där en befolkningsmängd på 158 871. Om alla skyddsrum skulle kunna användas skulle det alltså finnas plats för cirka 75 procent av befolkningen i Blekinge län. I Skåne län finns 8 601 skyddsrum med 716 071 skyddsrumsplatser, och år 2021 fanns det där en befolkningsmängd på 1 391 075. Om alla skyddsrum skulle kunna användas skulle det alltså finnas plats för drygt 50 procent av befolkningen i Skåne län. I Hallands län finns 1 567 skyddsrum med 152 942 skyddsrumsplatser, och år 2021 fanns det där en befolkningsmängd på 337 361. Om alla skyddsrum skulle kunna användas skulle det alltså finnas plats för drygt 45 procent av befolkningen i Hallands län. I Västra Götalands län finns 10 646 skyddsrum med 1 135 091 skyddsrumsplatser, och år 2021 fanns det där en befolkningsmängd på 1 735 879.
Om alla skyddsrum skulle kunna användas skulle det alltså finnas plats för drygt 65 procent av befolkningen i Västra Götalands län. I Jämtlands län finns 800 skyddsrum med 80 949 skyddsrumsplatser, och år 2021 fanns det där en befolkningsmängd på 131 356. Om alla skyddsrum skulle kunna användas skulle det alltså finnas plats för cirka 60 procent av befolkningen i Jämtlands län. I Norrbottens län finns 2 035 skyddsrum med 195 936 skyddsrumsplatser, och år 2021 fanns det där en befolkningsmängd på 249 505. Om alla skyddsrum skulle kunna användas skulle det alltså finnas plats för drygt 78 procent av befolkningen i Norrbottens län.8
Det går inte att göra en generell bedömning av hur många skyddsrumsplatser som ska finnas i dessa områden utan hänsyn till områdesspecifika behov och förutsättningar. Med beaktande av kostnaderna för att uppföra nya skyddsrum kommer en eventuell utbyggnad behöva ske stegvis och i en omfattning som är rimlig även ur ett ekonomiskt perspektiv. Utredningen återkommer till kostnadsfrågorna och i vilken omfattning som en utbyggnad bör ske enligt utredningens bedömning.
Angrepp och strider skulle kunna pågå på flera platser i landet samtidigt (jfr prop. 2020/21:30, s. 60 f.). Det framstår dock inte som troligt att det samtidigt skulle förekomma omfattande väpnade angrepp i hela landet. Vidare bör vid planeringen beaktas andra ändamålsenliga skyddsåtgärder, såsom tillgången till andra skyddade utrymmen och möjligheterna till utrymning. Planeringen bör kunna utgå från att utrymning i vissa situationer bör ske i första hand och i så stor utsträckning som möjligt (vilket förutsätter att det på förhand också finns en planering för detta i relevanta områden, se kapitel 6). Detta kan innebära att det inte behöver finnas skyddsrum som räcker till alla som bor eller vistas i området. Befolkningen bör i så liten utsträckning som möjligt stanna kvar i hotade städer eller områden om läget är sådant att ett omfattande väpnat angrepp förutses. Samtidigt måste beaktas att en fullständig eller mycket omfattande organiserad storskalig utrymning av de alla största städerna inte är en realistisk åtgärd. Om det inte skulle finnas skyddsrum alls skulle dock en stor del av befolkningen stå utan något skydd om utrymning inte kan ske. En hel del kommer också behöva stanna kvar för att
8 Uppgifter om antalet skyddsrum och skyddsrumsplatser är hämtade från MSB:s skydds-
rumsregister. Uppgifter om befolkningsmängd är hämtade från SCB:s redovisning av folkmängd i riket, län och kommuner per den 31 mars 2021.
upprätthålla samhällsviktiga funktioner. I sammanhanget ska dock framhållas att det inte är rimligt att utgå från att vistelse i skyddsrum kan ske oavbrutet mer än ett par dagar.9
Utredningen bedömer att det som utgångspunkt bör finnas skyddsrum som med marginal rymmer dem som inte kan utrymmas i tid samt de som kommer behöva stanna kvar för att upprätthålla samhällsviktiga funktioner. Skyddsrumsbeståndet bör mot denna bakgrund anpassas till den befolkning som kan förutses behöva stanna kvar. Behovet av tillgång till skyddsrum behöver också bedömas med beaktande av andra ändamålsenliga skyddsåtgärder, såsom tillgången till andra skyddade utrymmen. I detta sammanhang bör också beaktas att det inte är realistiskt att planera för att helt kunna utrymma större städer, vilket gör att det i storstäderna behöver finnas fler skyddsrumsplatser än på andra ställen. I storstäderna finns mest befolkning och även kritisk infrastruktur för både militära och civila ändamål. Vidare finns det platser eller områden, såsom exempelvis Gotland, där förutsättningarna för utrymning i vissa sammanhang är sämre vilket måste beaktas vid planeringen. Vidare behöver vid bedömningen av var människor kommer att befinna sig vid krigsfara och ett väpnat angrepp viss hänsyn också tas till befolkningsförflyttning, såsom utrymningar. En viktig utgångspunkt är att tillgången till fysiskt skydd säkerställs i områden och vid objekt som bedöms utgöra sannolika mål för ett väpnat angrepp, och att skyddsrum bör finnas i anslutning till arbetsplatser och bostäder. Detta förutsätter en ingående analys vid skyddsrumsplaneringen bl.a. i fråga om placeringen av befintliga skyddsrum är ändamålsenlig i berörda områden.
Sammantaget är det utredningens bedömning att MSB ska ha en fortsatt nationell planeringsfunktion, och inom ramen för det ansvaret besluta bl.a. om var och i vilken omfattning skyddsrum ska finnas. Som utredningen ska återkomma till föreslås att MSB ska ha ett fortsatt centralt helhetsansvar för skyddsrumsystemet (såsom registerhållningen, föreskriftsrätt, vägledning, information till allmänheten). Generellt är det viktigt att styrande dokument tas fram centralt för att enhetliga kvalitets- och kompetenskrav ska kunna upprätthållas i hela landet. För att MSB ska kunna fullgöra dessa arbetsuppgifter förutsätts samverkan med Försvarsmakten och andra expertmyndig-
9 Enligt 2 § i Statens räddningsverks föreskrifter om utförande, utrustning och användning av
skyddsrum (SRVFS 1998:6) ska ett skyddsrums utförande och utrustning möjliggöra att det antal personer som skyddsrummet ska byggas för kan vistas där utan avbrott i minst tre dygn. Det är bl.a. vattentillgången som styr hur lång tid det går att vistas i skyddsrummen.
heter såsom FOI och Strålsäkerhetsmyndigheten, men även med civilområdesansvariga länsstyrelser och andra offentliga organ på regional och lokal nivå.
Sammantaget gör utredningen alltså bedömningen att MSB:s ansvar att besluta om behovet av skyddsrum och inom vilka områden inom landets kommuner som skyddsrummen ska vara belägna samt föra register över samtliga skyddsrum inte ska ändras. I förordningen som kompletterar bestämmelserna om skyddsrum bör dock förtydligas vad MSB särskilt ska beakta vid planering och beslut. Här bör det även framgå att Försvarsmakten ska ges tillfälle att yttra sig vid MSB:s beslut om behovet av skyddsrum samt inom vilka områden inom landets kommuner som skyddsrum ska vara belägna.
6.3. Modernisering och anpassning av skyddsrumsbeståndet
6.3.1. Kontroller av befintliga skyddsrum
Utredningens förslag: Ansvaret för kontrollverksamheten ska
tilldelas länsstyrelserna. Det innebär att länsstyrelsen ska kontrollera att inrättade skyddsrum har avsedd skyddsförmåga och förelägga ägaren till en byggnad eller annan anläggning att åtgärda eventuella brister.
MSB ska få meddela föreskrifter om skyddsrumskontrollen. Det ska införas en lagstadgad möjlighet för länsstyrelsen att förelägga fastighetsägaren att utföra en förenklad egenkontroll. MSB ska tillhandahålla vägledning för skyddsrumskontroll samt ta fram ett standardiserat underlag för egenkontroll av skyddsrum.
MSB ska fortsätta att utbilda och certifiera skyddsrumssakkunniga samt få meddela föreskrifter om certifieringen och kvalifikationskraven för dessa. MSB ska göra uppgifterna i skyddsrumsregistret tillgängliga för länsstyrelsen. Detta bör uttryckligen framgå av bestämmelserna som kompletterar regleringen om skyddsrum.
Utredningens bedömning: En förutsättning för ett modernt
och väl anpassat skyddsrumsbestånd är att det befintliga beståndet inventeras och kontrolleras. Inventeringen av skyddsrumsbeståndet bör intensifieras och effektiviseras. Det ska inte införas
ett bemyndigande i lag för länsstyrelsen att anlita externa konsulter med särskild kompetens för att utföra skyddsrumskontroll.
Försvarsberedningen har framhållit att det krävs en inventering av skyddsrumsbeståndet och möjligheterna att nyttja andra skyddade utrymmen som kan ge ett tillräckligt skydd. Enligt Försvarsberedningen bör iståndsättandet av befintliga skyddsrum och identifiering av skyddade utrymmen prioriteras. Härvid måste kontrollerna intensifieras och begränsas till nödvändiga åtgärder för att säkerställa ett grundläggande skydd. (Se Ds 2017:66, s. 149 f.) Utredningen behandlar frågan om skyddade utrymmen i ett särskilt avsnitt nedan. I detta avsnitt behandlar utredningen hur kontrollverksamheten framöver bör bedrivas och intensifieras avseende skyddsrummen.
Enligt MSB har kontroll av skyddsrumsbeståndet genomförts över tid, men utifrån en låg ambitionsnivå de senaste åren. Vissa konstaterade brister har ackumulerats och inte åtgärdats. Det kan också befaras att skyddsförmågan i de återstående skyddsrummen successivt försämrats.10 Exempelvis har det under åren 2012–2021 genomförts 10 400 skyddsrumskontroller och 8 900 s.k. tillsyner av det totala antalet skyddsrum. Kontroll och tillsyn har i huvudsak utförts i skyddsrumstätorter.
Vid skyddsrumskontroll kontrolleras alla delar i skyddsrummet och eventuella brister resulterar i ett föreläggande till fastighetsägaren. Tillsynen i sin tur resulterar inte i förelägganden och ger endast uppdaterade registeruppgifter och används för att få en bild av om det är påkallat att tidigarelägga en kontroll. Kontrollerade skyddsrum anses enligt MSB som kvalitetssäkrade utifrån gällande skyddsrumsbestämmelser.
Utifrån statistik från skyddsrumskontroller, tillsyn och dokumentation vid förändringsarbeten i skyddsrum kan det konstateras att det förekommer många brister, dock oftast av mindre allvarlig karaktär, exempelvis mindre rostangrepp, osmorda gångjärn och liknande. Den skyddsrumskontroll som utförts hittills säger ingenting om risker för ras från omkringliggande bebyggelse eller hur bebyggelsen i övrigt kan påverka skyddsrummets funktion och tillgänglighet. MSB har ingen fullständig information om standarden på de
10
Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 7.
s.k. befolkningsskyddsrummen, men har pekat på att det finns ett omfattande underhålls- och upprustningsbehov av dessa.
En grundläggande utgångspunkt för ett modernt och väl anpassat skyddsrumsbestånd är att det befintliga beståndet inventeras och kontrolleras så att skyddsrummen kan kvalitetssäkras och förbättras i de avseenden som behövs. Kontrollerna av skyddsrumsbeståndet bör intensifieras.
Även om en del av skyddsrummen i viss mån har kontrollerats rätt så nyligen behöver en mer grundlig genomgång av beståndets beskaffenhet göras innan det är möjligt att säkerställa att skyddsrummen är säkra. Skyddsrum vars skyddsfunktion inte kvalitetssäkrats kan utgöra ett hot snarare än ett skydd då skyddsrum i regel är avsedda att samla många människor på en liten yta. Om utrymmet av olika anledningar inte skyddar på det sätt som är avsett kan den samlade effekten bli att fler människor skadas eller dör i ett militärt angrepp än vad som annars hade varit fallet. Det skyddsrumsbestånd som ska behållas måste därför kvalitetssäkras. Det är därför viktigt att det befintliga skyddsrumsbeståndet så skyndsamt som möjligt kan kontrolleras på de platser där det samlade arbetet med skyddsrum ska vidtas enligt MSB:s planering. Skyddsrumsbeståndet kommer att behöva kontrolleras i betydligt större omfattning och mer regelbundet än i dag. För att möjliggöra detta ligger det nära till hands att fördela uppgiften på mer än en aktör.
Enligt lagen om skyddsrum är det regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, som ansvarar för tillsyn och kontroll av befintliga skyddsrum, och som äger rätt att besluta om föreläggande om åtgärder p.g.a. underhållsbehov. Det är MSB som i dag ansvarar för dessa uppgifter. Fram tills nyligen har MSB använt externa certifierade konsulter för kontrollverksamheten. MSB har dock utfärdat erforderliga förelägganden efter genomförda kontroller.
Länsstyrelsen har en tydlig sammanhållande och stödjande roll för det civila försvaret i länet. Enligt 7 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion anges således att länsstyrelsen har ett geografiskt områdesansvar enligt förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap och att länsstyrelsen är den högsta civila totalförsvarsmyndigheten inom länet. Detta innebär bl.a. att länsstyrelsen genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället, bevaka att risk- och beredskapshänsyn tas i samhällsplaneringen samt utveckla en god förmåga att han-
tera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap.11 Som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom länet ska länsstyrelsen verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. Enligt 6 § förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap ska länsstyrelsen således samordna de civila försvarsåtgärderna, verka för att sådan civil verksamhet som har betydelse för försvarsansträngningarna bedrivs med en enhetlig inriktning, verka för att det civila och det militära försvaret samordnas, verka för att länets tillgångar fördelas och utnyttjas så att försvarsansträngningarna främjas, samt ansvara för att en samlad regional lägesbild sammanställs.12
Om kontrollverksamheten ska kunna intensifieras och effektiviseras bedömer utredningen att verksamheten behöver flyttas från MSB till fler ansvariga aktörer. Det bör övervägas om kontrollverksamheten i stället kan bedrivas på lokal eller regional nivå. Mot bakgrund av det ansvar som länsstyrelserna har för det civila försvaret framstår länsstyrelsen som en lämplig aktör. Länsstyrelserna har för övrigt ett omfattande kontrollansvar i andra avseenden (bl.a. avseende djurskyddsfrågor). Länsstyrelserna har dessutom uppdrag från centrala myndigheter (såsom inom naturskyddsfrågor). Enligt utredningens bedömning ligger det ett stort verksamhetsmässigt värde i att kontrollverksamheten kan utföras på regional nivå utifrån den geografiska lokalkännedom som länsstyrelserna har, samt det nära samarbete som de har med kommunerna inom sina respektive ansvarsområden. Många kommuner är små och har begränsade resurser till att genomföra åtgärder inom området för civilt försvar. Dessutom kan det vara svårt för många kommuner att rekrytera personal till om-
11 Länsstyrelsen är också beredskapsmyndighet enligt förordningen (2022:524) om statliga
myndigheters beredskap (se 7 b § i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion). Beredskapsmyndigheter har ett särskilt ansvar under fredstida krissituationer samt inför och vid höjd beredskap.
12
Enligt 7 a § i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion som trädde i kraft den 1 oktober 2022 är länsstyrelserna i Norrbottens, Örebro, Stockholms, Östergötlands, Västra Götalands och Skåne län dessutom civilområdesansvariga länsstyrelser med ansvar och uppgifter inom sitt civilområde enligt förordningen (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser. De civilområdesansvariga länsstyrelserna har ett geografiskt områdesansvar för sitt område när det gäller civilt försvar och ska vid höjd beredskap, som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom civilområdet, verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. De civilområdesansvariga länsstyrelserna ska vid höjd beredskap särskilt bl.a. samordna de civila försvarsåtgärderna och i samråd med Försvarsmakten verka för att det civila och militära försvaret samordnas. Vidare ska de civilområdesansvariga länsstyrelserna vid höjd beredskap bl.a. ge länsstyrelserna inom civilområdet vägledning i fråga om inriktning och prioritering av länsstyrelsernas verksamhet i syfte att uppnå en samordning av försvarsansträngningarna och största möjliga försvarseffekt.
rådet för specifik byggnadsteknik (som i detta fall innefattar impulsbelastade betongkonstruktioner). Det framstår ur effektivitets- och kvalitetshänseende redan därför inte som ett ändamålsenligt alternativ att kommunerna skulle ansvara för kontrollverksamheten.
Mot bakgrund av att kontrollverksamheten behöver intensifieras och ske i betydligt större utsträckning än i dag, samt länsstyrelsernas roll i fråga om kontrollverksamhet på andra områden i respektive län, bedömer utredningen således att kontrollverksamheten bör flyttas från MSB till länsstyrelserna. Eftersom ambitionsnivåerna bör höjas rejält i fråga om befolkningsskyddet och det samlade arbetet avseende skyddsrum bör MSB:s roll så långt det går i stället fokuseras till sådant som rör planering, reglering, utbildning, finansiering och nationell uppföljning på dessa områden.
Länsstyrelsernas kontrollverksamhet bör bedrivas utifrån den nationella skyddsrumsplanering som MSB fastställer. Av planeringen bör framgå mer i detalj vilka områden som bör prioriteras och hur regelbundet kontroller ska utföras. Länsstyrelserna bör också vara den myndighet som ansvarar för förelägganden om åtgärdande av brister efter utförda kontroller. En löpande återrapportering till MSB kommer att krävas så att skyddsrumsregistret kan hållas uppdaterat. För att hålla skyddsrumsregistret uppdaterat är det rimligt att utgå från att det behövs ett gemensamt IT-stöd som MSB kan tillhandahålla. För kontrollverksamheten är det nödvändigt att MSB gör uppgifterna i skyddsrumsregistret tillgängliga för länsstyrelsen och att länsstyrelsen får behörighet till registret. Det finns redan i dag ett motsvarande IT-stöd för de externa kontrollanterna som anlitas av MSB. Eftersom registret innebär bl.a. en behandling av personuppgifter bör det enligt utredningens bedömning dock uttryckligen framgå att MSB ska föra register över samtliga skyddsrum, vilket även innefattar uppgifter om ägarförhållanden för dessa, och att myndigheten ska göra uppgifterna i registret tillgängliga för länsstyrelsen. På så vis kommer det finnas författningsstöd för åtgärderna.
För att länsstyrelserna så effektivt som möjligt ska kunna utföra de kontroller som behövs, bör även en möjlighet för myndigheten att besluta om en förenklad egenkontroll införas. En sådan egenkontroll skulle i princip kunna ersätta den tillsyn som MSB genomför i syfte att få uppdaterade registeruppgifter och ett underlag för en fullständig skyddsrumskontroll. MSB bör ta fram ett standardiserat underlag för vad en sådan egenkontroll ska innehålla samt hur
den ska genomföras, kvalitetssäkras och återrapporteras. Utredningen bedömer att det i nuläget inte finns behov av en lagreglerad generell skyldighet att utföra egenkontroller. Behovet av egenkontroller kan nämligen variera både i olika områden och utifrån när kontroll eller tillsyn senast gjordes av skyddsrummet. Det bedöms i stället som tillräckligt att länsstyrelsen i de fall myndigheten anser det nödvändigt kan förelägga fastighetsägaren att inom en viss tid genomföra en sådan. Eftersom detta skulle innebära en ny skyldighet för fastighetsägaren bör en ny bestämmelse införas om detta.
Som utvecklas i avsnitt 6.3.3 bör länsstyrelsen i sin egenskap av kontrollmyndighet, vid sidan av MSB även få möjlighet att yttra sig vid tekniskt samråd enligt plan- och bygglagen (2010:900).
Skyddsrumskontrollerna kräver särskild kompetens. Enligt utredningens bedömning bör länsstyrelsen i så stor utsträckning som möjligt ha egen kompetens för sådan kontrollverksamhet (se mer nedan). Vilken kompetens som krävs för uppgiften kommer följa bl.a. av de föreskrifter som MSB tar fram om hur skyddsrummen ska vara beskaffade samt MSB:s föreskrifter och vägledning om skyddsrumskontrollen.
Särskilt om utbildning och certifiering av skyddsrumssakkunniga
MSB utbildar och certifierar i dag skyddsrumssakkunniga. Detta är en av de uppgifter som MSB tagit över från Statens räddningsverk. Som MSB har pekat på under utredningen saknas det ett uttryckligt stöd för MSB att utbilda och certifiera skyddsrumssakkunniga. Detta får i stället anses följa av MSB:s övergripande ansvar för skyddsrummens utformning och att dessa har avsedd skyddsförmåga.13
För att bibehålla en god tillgänglighet på kompetens både för myndigheter och privata aktörer såsom fastighetsägare och konstruktörer är det enligt utredningen angeläget att MSB fortsätter att utbilda och certifiera skyddsrumssakkunniga. Skyddsrumsakkunniga bör kunna anlitas i frågor som rör skyddsrum av fastighetsägare, länsstyrelsen och MSB (dock ej för myndighetsutövning, se nedan). Det bör uttryck-
13 Det framgår även av 1 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för
samhällsskydd och beredskap att myndigheten bl.a. ska se till att utbildning och övningar kommer till stånd inom myndighetens ansvarsområde. I 5 § samma förordning anges att myndigheten ska se till att utbildning inom krisberedskap och för civilt försvar tillhandahålls samt även genomföra övningar inom sitt ansvarsområde. Se även avsnitt 5.3.3.
ligen komma till uttryck i förordningsbestämmelserna om skyddsrum att MSB ska utbilda och får certifiera skyddsrumssakkunniga. Det är även nödvändigt att MSB ges uttrycklig rätt att utfärda föreskrifter om certifieringen och vilka kvalifikationer som skyddsrumssakkunniga ska ha.14
Särskilt om privata utförare
En särskild fråga är om det, som MSB pekat på under utredningsarbetet, behöver införas ett bemyndigande i lag för att tillgodose länsstyrelsernas eventuella behov av att kunna anlita privata utförare (externa konsulter) i form av certifierade skyddsrumssakkunniga, på det sätt MSB gjort.15
Enligt 12 kap. 4 § regeringsformen kan förvaltningsuppgifter överlämnas åt kommuner, samt även andra juridiska personer och enskilda individer. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, får ett överlämnande i det sistnämnda avseendet göras endast med stöd av lag. Vid bedömningen av vad som utgör myndighetsutövning ska beaktas att beredning och beslut i ett ärende i princip anses utgöra oskiljaktiga delar av en och samma förvaltningsuppgift (jfr JO 2001/02 s. 250 och JO 3777-2008). JO har också uttalat att om utomstående anlitas i ärenden som innefattar myndighetsutövning, riskerar bestämmelser om t.ex. dokumentation, sekretess, partsinsyn, jäv, tjänstefelsansvar och tillsyn att helt eller delvis sättas ur spel (se JO 2001/02 s. 250 och JO 2010/11 s. 288).
Att utfärda förelägganden för åtgärdande av konstaterade brister är myndighetsutövning.16 Den föregående skyddsrumskontrollen
14
MSB kan ta ut avgifter för utbildning av skyddsrumssakkunniga med stöd av 28 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.
15
Som framgår av avsnitt 5.3.3. tilldelar MSB inte längre nya skyddsrumskontroller till externa kontrollanter eftersom myndigheten numera gör bedömningen att skyddsrumskontroll utgör en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning.
16
Med myndighetsutövning i regeringsformen avses en utövning av befogenhet att för en enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande (se prop. 1971:30 del 2 s. 331). Utmärkande för all myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Myndighetsutövning kan förekomma både i form av missgynnande beslut, såsom förbud, föreläggande eller liknande, och gynnande beslut, såsom tillstånd att bedriva viss verksamhet. Karakteristiskt är emellertid att den enskilde befinner sig i ett slags beroendeförhållande. Är det fråga om ett missgynnande beslut måste den enskilde rätta sig efter beslutet, eftersom denne annars riskerar att tvångsmedel av något slag används mot honom eller henne. Rör det sig om ett gynnande beslut, kommer beroendeförhållandet till
syftar bl.a. till att få fram ett komplett beslutsunderlag. Enligt MSB:s rutiner har utförarna dock inte haft befogenhet att kräva åtgärdande och kontrollerna utförts enligt myndighetens riktlinjer. Utförarnas kontroller och myndighetens efterföljande förelägganden skulle trots detta kunna ses som delar av en och samma förvaltningsuppgift. På så vis skulle de privata utförarnas kontroller i detta sammanhang kunna anses innefatta myndighetsutövning. För att länsstyrelserna ska kunna använda externa konsulter i sin kontrollverksamhet kan det därför visserligen krävas ett bemyndigande i lag som möjliggör detta.
Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. För att säkerställa saklighet och opartiskhet i kontrollverksamheten är det enligt utredningen av stor vikt att de som anlitas för utförande av kontroller inte samtidigt har affärsintressen i eller bedriver verksamhet som omfattar utförande av åtgärder med anledning av genomförda kontroller. Länsstyrelserna bör därför bemannas med egen kompetens för kontrollverksamheten. Detta bedöms som mest effektivt både ur kvalitets- och kostnadshänseende. Vidare är det angeläget att verksamheten bedrivs objektivt. Utredningen anser därför inte att det behöver införas ett särskilt bemyndigande i lag om att länsstyrelsen får överlämna uppgiften till enskild utförare med särskild kompetens. Detta hindrar enligt utredningen dock inte att länsstyrelsen (eller MSB, vid sin verksamhet) kan anlita skyddsrumssakkunnig, eller andra i det avseendet relevanta experter, när det krävs särskild kompetens i en viss fråga. Detta kan, som MSB framhållit, aktualiseras exempelvis i samband med uppförandet av nya skyddsrum för att konstruktionen och skyddsrummet ska få rätt kvalitet och utformning.
uttryck på så sätt att den enskilde måste vända sig till myndigheten för att exempelvis få en viss förmån, och att myndighetens tillämpning av de föreskrifter som gäller på området får avgörande betydelse för honom eller henne. För att myndighetsutövning ska föreligga krävs även att myndigheten grundar sin befogenhet att bestämma om ett visst förhållande på en författning eller något annat beslut av regeringen eller riksdagen.
6.3.2. Underhåll och upprustning av befintliga skyddsrum
Utredningens förslag: Bestämmelserna som avser ansvar för
underhåll respektive förbättringar ska förtydligas. Det ska framgå att med underhåll avses åtgärder för att hålla skyddsrummet och dess befintliga utrustning i ett gott och användbart skick. Vidare ska det framgå att med förbättringar avses nyinstallationer, utbyte av komponenter till skyddsrummet och likartade åtgärder utan att det är fråga om underhåll. Länsstyrelsen ska utfärda förelägganden om underhåll och förbättringar av skyddsrum. Länsstyrelsen ska besluta om ersättning för underhåll och förbättringar av skyddsrum i enlighet med de föreskrifter om rätten till ersättning som MSB meddelar.
Utredningens bedömning: Det kommer finnas behov av att för-
utom underhåll upprusta skyddsrummen med viss ny utrustning, exempelvis moderna filter. MSB ska avgöra hur skyddsrum ska vara beskaffade samt vilka krav som ska ställas på befintliga skyddsrum, samt med länsstyrelserna vidta de åtgärder som behövs för att skyddsrumsarbetet ska kunna påbörjas så snart som möjligt. I den mån det är fråga om nya installationer som inte avser underhåll av befintlig utrustning ska ägaren till byggnaden eller anläggningen som utgångspunkt få ersättning av staten för kostnaden. Ägaren ska också kunna få skälig ersättning för mera omfattande underhållsåtgärder av ett äldre skyddsrum.
Skyddsrum ska vara utformade och utrustade för att stå emot verkningarna av sådana stridsmedel som kan antas komma till användning i krig (2 kap. 1 § lagen om skyddsrum). Utifrån dagens hotbild innebär detta att skyddsrummen som ett minimum ska tåla stötvåg och splitter från explosioner av viss storlek i närheten samt skydda mot joniserande strålning och gaser. Det är dessutom angeläget att skyddsrummen kan moderniseras och anpassas efter hur hotbilden förändras, såsom att filtersammansättningen kan behöva anpassas
utifrån det. Det bör i sammanhanget framhållas att skyddsrummen inte är avsedda att skydda mot direktträffar.17
Skyddsrummens skick varierar mycket. Särskilt befolkningsskyddsrummen är i stort behov av modernisering. Enligt 3 § i dåvarande Statens räddningsverks föreskrifter om utförande, utrustning och användning av skyddsrum (SRVFS 1998:6) ska ett skyddsrum vara utfört och utrustat för en livslängd av minst 50 år. Detta innebär inte att skyddsrummets livslängd inte har en betydligt längre livstid än så, minst lika lång som byggnaden i övrigt. Däremot talar detta för att behovet av underhåll och förbättringar med tiden blir större. Det kan konstateras att det finnas ett stort reinvesteringsbehov i skyddsrum vars tekniska och ekonomiska livslängd har uppnåtts.
Det kommer finnas behov av att förutom underhåll av befintlig utrustning förbättra skyddsrummen med viss ny utrustning. MSB, som ska ha en nationell funktion både i fråga om befolkningsskyddet och i fråga om planeringen av skyddsrum, bör även fortsättningsvis avgöra på vilket sätt ett skyddsrum ska vara beskaffat. MSB bör också avgöra vilka förbättringar som kan behövas och vilka krav som ska ställas på befintliga skyddsrum. I första hand bör arbetet med att förbättra skyddsrummens skyddsförmåga med ett modernt luftfiltersystem fortsätta. Andra förbättringar som skulle kunna övervägas är exempelvis modern kommunikationsutrustning (såsom nätverksuppkoppling och system för att kommunicera med ledningscentral och liknande), reservkraft, vattenskopor till vattenkärlen, säckar till WC, radio- och antennkabel till förberedda genomföringar samt nödbelysning. Detta är dock funktioner och förbättringar som också skulle kunna förberedas vid ett iordningställande eller tillgodoses inom ramen för de skyddssökandes egen beredskap (såsom med ficklampor, batteridriven radio, m.m.). I vart fall kan utrustningslistan för skyddsrum behöva ses över. I sammanhanget måste MSB göra en avvägning av vilka förbättringar som är rimliga i förhållande till den förväntade nyttan.
17 Civilbefolkningen är som utgångspunkt inte heller ett primärt mål vid ett väpnat angrepp.
Enligt den internationella humanitära rätten är civila personer skyddade i väpnade konflikter. Civila ska skyddas och respekteras och får inte utsättas för anfall. Den humanitära rätten ger dock inget fullständigt skydd för civilbefolkningen. Civila som direkt deltar i konflikten åtnjuter inget skydd. Vidare kan civila objekt med hänsyn till sin användning bli militära mål. Civila riskerar dessutom alltid att drabbas av effekterna av ett militärt anfall om de befinner sig i eller i närheten av ett militärt mål som attackeras. Det finns exempel på krigsföring utan hänsyn till den humanitära rätten.
Som utredningen har föreslagit i föregående avsnitt bör länsstyrelsen förelägga ägaren till en byggnad eller annan anläggning att åtgärda de brister som framkommer vid en skyddsrumskontroll. Länsstyrelsen bör även utfärda förelägganden om förbättringar i skyddsrum i enlighet med MSB:s föreskrifter och riktlinjer. En central styrning från MSB tillgodoser också behovet av att arbetet bedrivs på samma sätt i hela landet.
I den mån det är fråga om nya installationer som inte avser underhåll av befintlig utrustning är det rimligt att den som förelagts att utföra åtgärden får ersättning av staten för kostnaden. Vidare bör ägaren till en byggnad eller annan anläggning åtminstone delvis kunna få skälig ersättning när det blir fråga om omfattande underhållsåtgärder av ett äldre skyddsrum. Det finns ett behov av att klargöra vad som avses med underhåll respektive förbättringar i bestämmelserna som rör detta. Som utgångspunkt är en komponent som en gång varit godkänd i ett givet skyddsrum fortfarande godkänd förutsatt att komponenten inte förstörts eller ändrats på ett otillåtet sätt. Om komponenten inte uppfyller dagens skyddsändamål kan den behöva bytas ut, vilket utgör en förbättringsåtgärd.
Det bör således förtydligas att med underhåll avses åtgärder för att hålla skyddsrummet och dess befintliga utrustning i ett gott och användbart skick. Vidare att med förbättringar avses exempelvis nyinstallationer, utbyte av komponenter till skyddsrummet, utan att det är fråga om underhåll samt likartade åtgärder.
Länsstyrelsen bör vara den myndighet som beslutar om ersättning för underhåll respektive förbättringar eftersom den frågan är nära förenad med kontrollverksamheten och utfärdande av förelägganden. Enligt 6 kap. 2 § lagen om skyddsrum är den som är skyldig att underhålla ett skyddsrum berättigad till skälig ersättning av staten för sina kostnader. Detsamma gäller den som förelagts att förbättra utrymmets skyddsförmåga. Ersättning lämnas dock inte för åtgärder som har föranletts av att ägaren eftersatt underhållet av skyddsrummet, gjort otillåtna ingrepp i det eller på annat sätt varit försumlig. Enligt utredningens bedömning bör ägaren till en byggnad eller annan anläggning som utgångspunkt få ersättning av staten för sina kostnader i den mån det är fråga om nya installationer och förbättringar (jfr 4 kap. 2 § lagen om skyddsrum) och som inte avser sådant ordinärt underhåll av skyddsrummet och befintlig utrustning som det kan förväntas att ägaren själv bekostar. Det är angeläget att
ägaren kan få skälig ersättning för mera omfattande underhållsåtgärder av ett äldre skyddsrum så att även dessa åtgärder blir möjliga att få till stånd i praktiken. Vid denna bedömning måste bl.a. den förväntade livslängden på den aktuella utrustningen och skyddsrummet i övrigt beaktas. Utredningen bedömer att detta inte förutsätter någon ändring av befintliga ersättningsregler. MSB bör även fortsatt enligt regeringens bemyndigande meddela närmare föreskrifter om rätten till ersättning.
MSB har uppgett att det finns samägda skyddsrum som omfattas av flera fastighetsbildningar med olika fastighetsägare. Det kan exempelvis röra sig om ett villagarage där två olika fastighetsägare äger varsin del av garaget.18 Vidare förekommer det enligt MSB att befolkningsskyddsrum och andra större skyddsrum är belägna under marknivå på flera fastigheter vilket kan föranleda oklarheter i ansvarsfrågorna. Det förekommer också tredimensionell fastighetsbildning vilket kan ha förändrat förhållandena sedan skyddsrummen byggdes.19Som framhållits ovan är det som utgångspunkt ägaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum som är ansvarig för underhåll och förbättringar.20 Skulle det i ett enskilt fall uppstå oklarhet kring äganderätts- eller ansvarsfrågan kommer den myndighet som handlägger det enskilda ärendet att behöva göra en särskild bedömning av den frågan. Denna bedömning bör i regel också kunna överklagas som en del av det beslut eller föreläggande som bedömningen utmynnar i.
18
Enligt MSB:s uppgifter finns det 88 samägda skyddsrum i landet.
19
Tredimensionell fastighet är en fastighet som i sin helhet är avgränsad både horisontellt och vertikalt, se 1 kap. 1 a § jordabalken och 1 kap. 1 a § fastighetsbildningslagen. Regler om tredimensionell fastighetsbildning infördes 2004. En tredimensionell fastighet kan vara under eller ovanför marknivå. Genom tredimensionell fastighetsbildning kan byggnader och anläggningar, särskilt i stadskärnor, användas mer effektivt så att befintliga hus bebyggs med ytterligare våningsplan, det kan byggas bostäder, affärer och kontor över spårområden eller outnyttjade underjordiska bergrum kan styckas av till egna fastigheter för exempelvis garage, lager eller datakommunikation.
20
Se dock avsnitt 5.3.4 och den där beskrivna övergångsbestämmelsen som hänvisar till den upphävda lagen om civilt försvar.
6.3.3. Nyproduktion av skyddsrum
Planering för nyproduktion
Utredningens bedömning: Det finns behov av nya skyddsrum i
områden där befintliga skyddsrumsplatser inte räcker åt dem som behöver stanna kvar. Vidare kan det finnas behov av en viss kontinuerlig nyproduktion av skyddsrum, särskilt på fastigheter med flerfamiljshus och byggnader där många arbetar eller vistas, för att få till stånd och upprätthålla ett nödvändigt antal skyddsrumsplatser i området. MSB ska, inom ramen för sin skyddsrumsplanering, göra en grundläggande bedömning av behovet av nya skyddsrum för att upprätthålla ett nödvändigt antal skyddsrumsplatser i områden som är strategiskt viktiga.
När lagen om skyddsrum infördes år 2006 hade regeringens direktiv till Statens räddningsverk sedan år 2002 varit att någon ny skyddsrumsproduktion inte skulle förekomma.21 Mot bakgrund av att det inte kunde uteslutas att ett förändrat säkerhetspolitiskt läge kunde komma att innebära ett behov av att på nytt uppta produktionen av skyddsrum ansåg regeringen att det var av stor vikt att det fanns ett regelverk som möjliggjorde att skyddsrumsproduktion skulle kunna ske vid behov. Regeringen bedömde därför att det även fortsättningsvis skulle finnas en lagstiftning om såväl hanteringen av befintliga skyddsrum som produktion av skyddsrum. (Se prop. 2005/06:133, s. 122.) Mot denna bakgrund har det under de senaste två decennierna i princip inte byggts några nya skyddsrum, bortsett från att det byggts ett förhållandevis begränsat antal nya skyddsrum för att ersätta äldre skyddsrum. Vissa skyddsrum har avvecklats i samband med att befintlig bebyggelse rivits eller omvandlats, och när andra samhällsintressen har vägt tyngre än behovet av skyddsrum. Dessutom innebär ändrade demografiska förutsättningar att befintliga skyddsrum numera kan vara lokaliserade på fel platser i förhållande till aktuella behov.22
21 Se prop. 2005/06:133, s. 122 och SOU 2004:134, s. 102. I regleringsbrevet till Statens rädd-
ningsverk för budgetåret 2002 angav regeringen att inga nya förpliktelser för skyddsrum fick ingås.
22
Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 7.
Trots att utgångspunkten även tidigare har varit att skyddsrum ska finnas där människor bor och arbetar så är beståndet i dag inte helt anpassat efter var människor numera bor. Det kan konstateras att det i framför allt storstäderna finns ett underskott på skyddsrumsplatser. Det beror inte enbart på en stor inflyttning till dessa områden. Under lång tid byggdes det inte några skyddsrum i 14 av våra största städer, grundat på tanken att större befolkningsskyddsrum skulle täcka behovet av skyddsrumsplatser. Befolkningsskyddsrummen byggdes emellertid inte heller i den utsträckning som det var tänkt. I de större tätorternas innerområden kan det därför även med de ändrade planeringsförutsättningar som utredningen föreslår finnas brister i tillgången på skyddsrum, trots att behovet i viss mån täckts av s.k. bristtäckningsskyddsrum.23 Dessutom finns det stora nybyggda bostadsområden som står helt utan skyddsrum.
Försvarsberedningen har tidigare gjort bedömningen att nybyggnation av skyddsrum bör ske i begränsad omfattning under perioden 2021–2025 och i huvudsak genomföras i områden som bedöms som särskilt utsatta i händelse av ett väpnat angrepp (se Ds 2017:66, s. 149 f.).
Utredningen ska ta ställning till behovet av nybyggnation av skyddsrum och utredningens förslag ska säkerställa en god skyddsrumsstandard över tid. I denna fråga har – som även tidigare konstaterats – regeringens, Försvarsberedningens, Försvarsmaktens och MSB:s bedömningar av vilka geografiska områden som är strategiskt viktiga särskild betydelse. Utredningen varken kan eller bör slå fast närmare riktlinjer för på vilka platser och hur många skyddsrum som ska byggas eftersom planeringsförutsättningarna är beroende av områdesspecifika behov och förutsättningar och kan ändras med tiden. Det är därför rimligt att MSB, som ska ha det nationella ansvaret för skyddsrumsplaneringen, inom ramen för sin planering med beaktande av samtliga relevanta omständigheter gör en grundläggande bedömning av behovet av nya skyddsrum i respektive område för att upprätthålla ett nödvändigt antal skyddsrumsplatser där. MSB bör härvid räkna med att det, särskilt i områden där befolkningsmängden kan antas fortsätta att öka finns behov av en viss kontinuerlig nybyggnation av skyddsrum, inte minst på fastigheter med flerfamiljshus och i byggnader där många arbetar eller vistas.
23
Bristtäckningsskyddsrum kallas skyddsrum som byggts för att täcka brister på skyddsrumsplatser i befintlig bebyggelse.
Föreskrifter om vilka byggnader eller anläggningar som ska omfattas av underrättelseskyldigheten
Utredningens förslag: MSB ska få meddela närmare föreskrifter
om underrättelseskyldigheten så att denna skyldighet på ett förutsägbart sätt kan avgränsas till vissa byggnader och anläggningar.
Enligt 3 kap. 3 § första stycket lagen (2006:545) om skyddsrum gäller att den som inom ett område där skyddsrum ska byggas avser att utföra sådana byggåtgärder som kräver bygglov enligt plan- och bygglagen och som kräver anmälan ska underrätta den myndighet som i enskilda fall ska besluta om byggande av skyddsrum (MSB) om sin avsikt. Den nuvarande ordningen tillkom vid en tidpunkt då det inte fanns någon avsikt att bygga fler skyddsrum i Sverige. Vid lagens införande beslutade också Statens räddningsverk föreskrifter om undantag från underrättelseskyldigheten enligt nämnda bestämmelse, varför det inte har skett någon egentlig handläggning enligt kapitel 3 lagen om skyddsrum sedan lagen infördes.
Om undantaget från underrättelseskyldigheten skulle upphävas, skulle den myndighet som ska hantera beslut om byggande av skyddsrum – i enlighet med den angivna lagbestämmelsen – behöva hantera en stor mängd förfrågningar från exploatörer och blivande byggherrar avseende alla typer av byggåtgärder inom område där skyddsrum ska byggas.24 Detta är enligt utredningens bedömning inte en ändamålsenlig ordning. Att mindre skyddsrum uppförs exempelvis på fastigheter med en- eller tvåfamiljshus, där de ekonomiska förutsättningarna för framtida underhåll och iståndsättande av skyddsrummet ofta kan vara begränsade, framstår i regel varken som nödvändigt eller lämpligt. Bestämmelsen som nu finns i 3 kap. 3 § lagen om skyddsrum bör därför, förutom avgränsningen till ett område där skyddsrum ska byggas, kunna avgränsas till att avse vissa byggåtgärder som regeringen eller den myndighet som regeringen utser bestämmer. Det som enligt utredningens bedömning bör komma i fråga är fram-
24
Som utgångspunkt krävs tillstånd för byggande eller ombyggnationer, vilket regleras i 9 kap. plan- och bygglagen (2010:900). Här finns bestämmelser om bl.a. bygglov, rivningslov och marklov. Bygglov kan omfatta många olika slags åtgärder. Enligt 9 kap. 2 § krävs bygglov för nybyggnationer, ombyggnationer, tillbyggnader och andra åtgärder. Med andra åtgärder avses sådant som ger byggnaden helt eller delvis annat ändamål, att byggnaden inreds med ytterligare lokal eller bostad eller att byggnaden målas om eller får ny fasad. Det är byggnadsnämnden som prövar frågor om bygglov, rivningslov, marklov eller förhandsbesked (9 kap. 20 §). I 9 kap. finns också bestämmelser om undantag från kravet på bygglov.
för allt flerbostadshus, men även andra större byggnader av eller byggnader för vissa specifika ändamål i vilka ett större antal människor ska arbeta eller vistas i, exempelvis byggnader för offentlig verksamhet, eller byggnader med en större bostadsyta eller bruttoarea. MSB är den myndighet som bör ges rätt att meddela närmare föreskrifter om vilka byggnader eller anläggningar som ska omfattas av underrättelseskyldigheten. MSB:s föreskriftsrätt enligt 3 kap 3 § andra stycket lagen om skyddsrum och 3 kap. 2 § förordningen om skyddsrum bör därför omformuleras så att den inte bara avser en rätt att föreskriva om undantag från underrättelseskyldigheten utan också en rätt att föreskriva (och därmed avgränsa) vilka byggnader och anläggningar som ska omfattas av en denna skyldighet.
En sådan avgränsning med avseende på byggnadstyp eller byggnadsändamål kommer medföra att antalet bygglovsärenden som berörs av skyddsrumskravet kan begränsas. År 2020 avsåg exempelvis 770 bygglovsärenden i landet flerbostadshus. På så vis skulle kravet också bli mera förutsägbart för exploatören eller byggherren.
Beslut om nybyggnation och nybyggnadsprocessen
Utredningens förslag: MSB ska få meddela närmare föreskrifter
om rätten till ersättning och ersättningens storlek. I anslutning till bestämmelserna om byggande av skyddsrum ska det införas en hänvisning till att det i 10 kap. plan- och bygglagen (2010:900) finns bestämmelser om genomförandet av bygg- och rivningsåtgärder som ska tillämpas även för skyddsrum. Bestämmelser som rör tekniskt samråd när ett skyddsrum ska byggas ska flyttas och samlas i plan- och bygglagen. Av plan- och bygglagen ska det dessutom framgå att MSB och länsstyrelsen ska få tillfälle att yttra sig, förutom när samrådet avser en befintlig byggnad som innehåller ett skyddsrum, även när samrådet gäller en åtgärd som kan påverka en befintlig byggnad som innehåller ett skyddsrum eller en ny byggnad som ska innehålla ett skyddsrum.
Utredningens bedömning: MSB ska även fortsättningsvis ansvara
för beslut om byggande av nya skyddsrum. MSB ska fortsättningsvis även besluta om ersättning till den som ska bygga och utrusta ett skyddsrum.
Försvarsberedningen har tidigare bedömt att nybyggnation av skyddsrum i perioden 2021–2025 bör begränsas och i huvudsak genomföras i områden som bedöms särskilt utsatta i händelse av krig i samband med nyproduktion av byggnader. De kostnader som Försvarsberedningen redovisade avseende de befintliga skyddsrummen och en viss nyproduktion avsåg en nyproduktion om cirka 2 500 skyddsrumsplatser årligen från 2021. (Se Ds 2017:66, s. 149 f.) Om varje skyddsrum skulle avse 100 skyddsplatser skulle detta innebära att nyproduktionen skulle omfatta 25 skyddsrum per år. Även om antalet nya skyddsrum skulle begränsas till 25 skyddsrum per år, och även om underrättelseskyldigheten begränsas, kommer antalet ärenden som ansvarig myndighet behöver hantera bli fler än så. Myndigheten kommer, beroende på hur omfattande underrättelseskyldigheten kommer vara, behöva behandla en stor mängd ärenden som innebär beslut om att det inte behöver uppföras ett skyddsrum.
Det är kommunen som bestämmer om markanvändningen inom kommunen, och som enligt plan- och bygglagen ansvarar för planering av bebyggelse inom kommunen.25 Med beaktande bl.a. av detta och antalet ärenden där nybyggnation av skyddsrum kan aktualiseras framöver kan det övervägas om kommunerna borde få uppgiften att ansvara för beslut om i vilka byggnader inom kommunen som skyddsrum ska uppföras utifrån den planering som MSB har tagit fram. Utredningens bedömning är att nyproduktionen av skyddsrum kommer ske stegvis och i förhållandevis begränsad utsträckning. Vidare förutsätter beslut om byggande av skyddsrum särskild kompetens och en övergripande bild av skyddet för civilbefolkningen. Beslut om byggande av skyddsrum förutsätter också prioriteringar och att det finns tillgängliga statliga medel. Utredningen bedömer därför att MSB även framöver bör ansvara för att i enskilda fall besluta om byggande av skyddsrum.
Det finns såvitt utredningen kan se inte något behov av att i grunden ändra den ordning som gäller för beslut om byggande av nya skyddsrum enligt lagen om skyddsrum (3 kap. 3–6 §§). Inom ramen för befogenheten att meddela föreskrifter eller i särskilda fall besluta om skyddsrums placering, utformning och utrustning (2 kap. 4 §)
25
Det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten (1 kap. 2 §). Vid prövningen av frågor enligt plan- och bygglagen ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen (2 kap. 1 §).
bör också närmare föreskrifter om byggprocessen kunna meddelas.26Det finns dock behov av att se till att bestämmelserna som rör plan- och bygglagen (2010:900) bättre korresponderar med varandra och att kopplingen mellan lagarna blir tydlig. Ordalydelsen av 3 kap. 5 § första stycket lagen om skyddsrum är numera inte helt överensstämmande med den terminologi som används i plan- och bygglagen. I andra stycket i nämnda bestämmelse finns dessutom en hänvisning till vissa angivna bestämmelser i plan- och bygglagen om kontroll m.m. och om slutbevis som ska tillämpas på arbetet med att bygga ett skyddsrum (10 kap. 3, 5–7, 18, 27, 29 och 34–37 §§). Hänvisningen är missvisande eftersom alla bestämmelser i 10 kap. plan- och bygglagen bör kunna aktualiseras även i dessa sammanhang. Utredningen föreslår därför att det i stället görs en hänvisning till att det i 10 kap. plan- och bygglagen finns bestämmelser om genomförandet av bygg- och rivningsåtgärder som ska tillämpas även för skyddsrum.
I 10 kap. 17 § plan- och bygglagen finns redan en särskild bestämmelse som rör skyddsrum och tekniskt samråd avseende befintliga byggnader som innehåller ett skyddsrum. Av denna följer att byggnadsnämnden i dessa fall ska ge den myndighet som avses i 3 kap. 1 § lagen om skyddsrum tillfälle att yttra sig över förslaget. Byggnadsnämnden kan vidare enligt 10 kap. 14 § plan- och bygglagen ge MSB tillfälle att delta i samrådet (se prop. 2009/10:170, s. 481). Det finns behov av att utvidga bestämmelsens tillämpningsområde på så sätt att MSB, och även länsstyrelsen, ska ges tillfälle att yttra sig också när samrådet avser en åtgärd som kan påverka en befintlig byggnad som innehåller ett skyddsrum. I vissa fall skulle exempelvis uppförandet av en ny byggnad eller andra lov- eller anmälningspliktiga åtgärder kunna riskera att påverka ett närliggande skyddsrums funktionalitet, vilket kan kräva särskilda hänsynstaganden.27 För att MSB ska kunna följa nybyggnadsbyggprocessen är det lämpligt att MSB
26
Det skulle exempelvis kunna avse föreskrifter om sådana löpande kontroller som behöver utföras i samband med nybyggnation av skyddsrum.
27
Vid planläggningen ska bebyggelse och byggnadsverk utformas och placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till åtgärder för att skydda befolkningen mot och begränsa verkningarna av stridshandlingar (2 kap. 6 § första stycket 3 plan- och bygglagen). Genom detaljplan kan på så vis hänsyn till befintliga skyddsrum även få inverkan på ärenden om bygglov. Bestämmelsen är visserligen även direkt tillämplig i ärenden om bygglov och vid åtgärder avseende byggnader som inte kräver lov. Med hänsyn till bestämmelserna i 9 kap. 30 § skulle det dock kunna förekomma att bygglov ges även för åtgärd som kan äventyra åtgärder för att skydda befolkningen mot och begränsa verkningarna av stridshandlingar. Om MSB och länsstyrelsen får kännedom om detta vid samrådet kan myndigheterna exempelvis överväga att eventuellt vidta förbättringsåtgärder genom förstärkningar av det befintliga skyddsrummet eller vidta andra nödvändiga åtgärder för att säkerställa skyddsrummets skyddsförmåga.
även får möjlighet att yttra sig om samrådet avser en ny byggnad som ska innehålla ett skyddsrum. Även om länsstyrelsen i regel inte bör ha något intresse av att yttra sig i den senare frågan förenklar det bestämmelsens tillämpning om yttranderätten också tillkommer länsstyrelsen även i detta avseende. Härutöver bör det som framgår av 3 kap. 5 § lagen om skyddsrum om vad som ska genomgås vid ett tekniskt samråd lämpligen flyttas och samlas i 10 kap. 17 § plan- och bygglagen. Av bestämmelsen i plan- och bygglagen bör således framgå att man vid ett tekniskt samråd, utöver det som framgår av 10 kap. 19 § plan- och bygglagen, ska gå igenom byggherrens ansvar för att uppfylla de krav som ställs i och med stöd av lagen om skyddsrum.
Den som ska bygga och utrusta ett skyddsrum bör även framöver ha rätt till skälig ersättning för kostnaden att inrätta skyddsrum. Någon ändring av ersättningsbestämmelserna krävs därför inte i detta avseende. Utredningen har föreslagit att länsstyrelsen ska fatta beslut om ersättning för underhåll och förbättringar av befintliga skyddsrum (se avsnitt 6.3.1). Eftersom frågan hänger nära samman med beslutet om byggande är det däremot lämpligt att MSB även fortsättningsvis beslutar om ersättning vid nybyggnation i enlighet med de närmare föreskrifter som MSB ska få meddela i fråga om ersättningen och rätten till ersättning.
Särskilt om pågående ny- och ombyggnationer
I många kommuner pågår ny- och ombyggnationer där kommunerna kan se ett behov av inrättande av skyddsrum i samband med byggåtgärden. Det kan i vissa regioner också pågå nybyggnation av sjukhus där det bedöms som särskilt viktigt att det finns tillgång till skyddsrum. I de fall kommunerna eller regionerna på eget initiativ skulle vilja bygga skyddsrum finns det enligt utredningens bedömning inget som hindrar att dessa också bör kunna tillföras det samlade systemet över skyddsrum. Detta förutsätter naturligtvis att skyddsrummet uppfyller de föreskrivna kraven för skyddsrum, att samma krav i övrigt iakttas i fråga om byggprocessen och att samråd sker med MSB i frågan. MSB skulle i sådana fall kunna fatta beslut om att tillföra skyddsrummet till skyddsrumsregistret med förbehåll om att statlig ersättning inte utgår för nybyggnationen. Skulle ett sådant skyddsrum tillföras skyddsrumsregistret är det nödvändigt
att dessa förvaltas på samma sätt som andra skyddsrum, vilket innebär att kommunen eller regionen också överlåter en del av nyttjanderätten för skyddsrumsfunktionen på staten. Detta skulle dock medföra bl.a. en rätt till skälig ersättning för underhåll av skyddsrummet precis som för andra skyddsrum. Ett annat alternativ skulle kunna vara att kommuner och regioner som på eget initiativ önskar utöka antalet skyddsplatser inrättar skyddade utrymmen som till sin konstruktion motsvarar skyddsrumskraven, men avvaktar med att utrusta det med särskild skyddsrumsutrustning. Utrymmet skulle då kunna byggas om till skyddsrum i ett senare skede när det finns statliga medel tillgängliga.
I sammanhanget bör nämnas att MSB, i sin rapport över förslag till åtgärder för att stärka det civila försvaret inför budgetpropositionen för 2023 (avser budgetåren 2023–2025), har föreslagit att det avsätts 255 miljoner kronor för budgetåret 2023. Åtgärderna handlar om investeringar i förvarningssystem, organisation, beredskap och teknik för att skyddsrumsverksamheten ska kunna fungera fullt ut. MSB har samtidigt framhållit att det skulle kunna uppstå strategiskt viktiga tillfällen att uppföra skyddsrum eller skyddade utrymmen även innan utredningens slutsatser har omsatts i lagstiftning, varför möjligheten att i så fall skjuta till extra medel bör övervägas. Detta förutsätter att regeringen avser att återuppta någon form av skyddsrumsproduktion. Av de medel som föreslagits för budgetåret 2023 föreslås 50 miljoner kronor för att förbereda för nybyggnation av skyddsrum och skyddade utrymmen i samband med nya infrastruktursatsningar.28
Behovet av nya skyddsrum kan beaktas vid kommunernas planläggning
Utredningens bedömning: Behovet av nya skyddsrum kan be-
aktas vid kommunernas planläggning. Detta kräver inte någon ändring av plan- och bygglagen (2010:900).
I plan- och bygglagen (2010:900) finns bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att, med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och
28 Se MSB:s rapport Ett balanserat civilt försvar, MSB 2022-04929-66, s. 46 f.
en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer (1 kap. 1 §). Det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten (1 kap. 2 §). Vid prövningen av frågor enligt plan- och bygglagen ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen (2 kap. 1 §).
Varje kommun får ha detaljplaner eller områdesbestämmelser enligt 4 kap. I detta kapitel finns bl.a. bestämmelser med krav på detaljplan i vissa situationer i syfte att pröva ett områdes lämplighet för bebyggelse och reglera bebyggelsemiljöns utformning. Det är bara kommunen som kan besluta att ta fram och anta en detaljplan. Detta brukar beskrivas som det så kallade planmonopolet. I vissa fall krävs det att kommunen gör en detaljplan innan byggnadsnämnden kan ge bygglov. Det sker när någon vill göra större förändringar i bebyggelsen och när någon vill använda mark- och vattenområden på vissa sätt, vilket regleras i 4 kap. 2 § plan- och bygglagen.
Av 2 kap. 2 § plan- och bygglagen följer att planläggning och prövningen i ärenden om lov eller förhandsbesked ska syfta till att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. Bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. och 4 kap.1–8 §§miljöbalken ska tillämpas. Bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken innehåller regler om att områden med vissa värden eller som är av betydelse för vissa ändamål så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada områdenas angivna värden, påtagligt försvåra viss verksamhet eller utgöra hinder för vissa anläggningar.29 Av 3 kap. 9 § första stycket miljöbalken följer i fråga om särskilda markanvändningsintressen att mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan motverka totalförsvarets intressen. Detta innebär att kommuner och statliga myndigheter så långt möjligt ska beakta totalförsvarets intressen genom att inom berörda områden exempelvis inte tillåta verksamheter som hindrar eller påtagligt motverkar dessa. Totalförsvar består både av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Bestämmelserna innebär att skyddsrumsintressena kan behöva beaktas inte bara i detaljplaner där skyddsrum är belägna, utan även i angränsande områden. Detta kan medföra
29
Se Riksintresseutredningen, SOU 2015:99, s. 94.
svårigheter och osäkerhet för exploatörer eller byggherrar i angränsande markområden.30
Detaljplanen är bindande för såväl kommun som markägare och ska ha en genomförandetid på mellan fem och femton år (4 kap. 21 § plan- och bygglagen). Fördelen med att planen är bindande är att markägaren har rätt, men ingen skyldighet, att uppföra byggnader och anläggningar som stämmer överens med planen. I 5 kap. plan- och bygglagen finns bestämmelser om processen för att anta en detaljplan och områdesbestämmelser. Detaljplanen antas av fullmäktige enligt 5 kap. 27 § och kan överklagas till mark- och miljödomstolen enligt 13 kap. 2 a §.
Det som framgår av detaljplanen ger en så kallad byggrätt. Genom detaljplanen kan en exploatör eller byggherre läsa sig till vad som gäller i fråga om en viss fastighet eller ett visst område, även om en sådan analys ofta kräver viss fackkunskap. Detaljplanen tolkas av den instans som ska pröva ett ärende. Kommunen tolkar detaljplanen när det gäller beslut om bygglov och andra myndigheter tolkar detaljplanen utifrån andra lagstiftningsområden. Om bygglovet överklagas är det den prövande instansen som tolkar detaljplanen.
I detaljplanen ska det kunna utläsas vad som är allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. Allmänna platser är oftast gator, torg och parker. Detaljplanen reglerar hur de allmänna platserna ska användas och utformas. Kvartersmark är mark som kan användas för exempelvis bostäder, affärer, industrier och kontor. Inom kvartersmark kan planen till exempel reglera hur stora eller höga byggnaderna får vara, hur långt det får vara mellan byggnader och tomtgräns och om någon har rätt att dra fram ledningar över någon annans mark; så kallade egenskapsbestämmelser.31
Vid prövning av bygglov inom detaljplan ska byggnadsnämnden pröva om åtgärden överensstämmer med den detaljplan som gäller
30 Detta särskilt när skyddsrum förläggs intill en planområdesgräns och en angränsande detalj-
plan skulle möjliggöra placering och utformning av byggnader som påverkar den raslast skyddsrummet är dimensionerat för. Risken är då att nya byggnader uppförs på ett sådant sätt att skyddsrummet inte längre är dimensionerat för den raslast som det kan komma att utsättas för, eller att exploatören inte kan uppföra en byggnad med den placering eller höjd som den angränsande detaljplanen medger. Det krävs tydlig vägledning till berörda aktörer för att skapa förståelse för behovet av att säkerställa skyddet för civilbefolkningen i den fysiska planeringen.
31
Se 4 kap. 16 § plan- och bygglagen och Boverkets websida om samhällsplanering och detaljplanering.
på platsen (9 kap. 30 § plan- och bygglagen).32 Det ska inte göras någon lokaliseringsprövning eftersom detta har gjorts när detaljplanen togs fram. Utöver kravet på planenlighet ska åtgärden även prövas mot vissa andra krav som framgår av 2 och 8 kap. plan- och bygglagen. De krav som inte ska prövas är antingen avgjorda i detaljplanen eller ska tas om hand först i byggprocessen. En ansökan om bygglov ska enligt 9 kap. 21 § plan-och bygglagen vara skriftlig och innehålla de ritningar, beskrivningar och andra uppgifter som behövs för prövningen. Byggnadsnämnden har endast att pröva det som en ansökan avser. Bedömningen ska göras utifrån både vad den sökande angett i ansökan och utifrån det ritningsunderlag som sökanden har lämnat in.33
Det behöver inte nödvändigtvis framgå av detaljplanen att uppförande av skyddsrum är tillåtet, eftersom detta bedöms kunna ingå i de flesta användningar som anges i detaljplanen. De flesta detaljplaner medger att skyddsrum uppförs, i vissa fall med förbehåll avseende placering och storlek som kan regleras genom egenskapsbestämmelser.
I förarbetena till den äldre plan- och bygglagen (1987:10), angavs att ”inom stadsförnyelsearbetet kan det inom ramen för en given markanvändning behöva bestämmas var inom ett kvarter gemensamhetslokaler, service, skyddsrum o.d. bör förläggas” (se prop. 1985/86:1, s. 575). Det är dock oklart hur vanligt förekommande det var att peka ut just skyddsrum som en explicit markanvändning. Skyddsrum har dock ansetts vara förenliga med vilken annan användning som helst, oavsett om kvartersmarken är avsedd för bostäder, affärer, industrier eller kontor. Denna ordning gäller även i dag, varför det i exempelvis en detaljplan som endast avser bostäder inte finns något planmässigt hinder för att uppföra skyddsrum.
Egenskapsbestämmelserna i en detaljplan skulle visserligen kunna medföra begränsningar för produktion av nya skyddsrum, som exempelvis var inom kvartersmark en byggnad (och då även skyddsrum) får placeras eller om det finns en bestämmelse om att byggnad inte får förses med källare. Detta skulle kunna hindra att ett skyddsrum kan uppföras på en viss plats inom en detaljplan – åtminstone på det sätt och med den storlek och utformning som skyddsrumsplaneringen
32 I 9 kap. 31 b och 31 c §§ finns undantagsbestämmelser som innebär att bygglov i vissa fall
får ges trots att en åtgärd avviker från detaljplanen, bl.a. om avvikelsen är liten och förenlig med detaljplanens syfte.
33
Se Boverkets websida PBL Kunskapsbanken, – en handbok om plan och bygglagen.
förutsätter. Samtidigt är det osannolikt att egenskapsbestämmelser inom samtliga fastigheter som berörs av skyddsrumsplaneringen skulle omöjliggöra uppförandet av skyddsrum.
Frågan är om det behöver införas en särskild egenskapsbestämmelse som uttryckligen anger var och i vilken omfattning skyddsrum ska byggas. Införandet av en sådan egenskapsbestämmelse skulle ha stöd i 2 kap. 6 § punkten 3 samt 4 kap. 16 § plan- och bygglagen. Av 2 kap. 6 § punkten 3 framgår att det vid planläggning, i ärenden om bygglov och vid åtgärder avseende byggnader som inte kräver lov ska beaktas att bebyggelse och byggnadsverk ska utformas och placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till åtgärder för att skydda befolkningen mot och begränsa verkningarna av stridshandlingar. Bestämmelsen avsåg i den äldre plan- och bygglagen ursprungligen att bebyggelsemiljön skulle utformas med hänsyn till behovet av ”skyddsåtgärder för civilförsvaret” och enligt förarbetena skapades därigenom en grund för att bl.a. ställningstaganden vid skyddsrumsplaneringen kunde integreras i de fysiska planerna. Bestämmelsen ansågs även vara kopplad till 2 kap. 6 § punkten 2 när det gäller intresset att bebyggelse ska utformas och placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till skydd mot uppkomst och spridning av brand, trafikolyckor och andra olyckshändelser. (Se prop. 1985/86:1, s. 475). Den nuvarande lydelsen av 2 kap. 6 § punkten 3 tillkom närmast i förtydligande syfte och innebar således inte någon ändring i sak (se prop. 1994/95:7, s. 39 och 123). Punkten 3 tar sikte på civilförsvarsintressena, bl.a. att skyddsrum ska byggas i erforderlig utsträckning.
I enlighet med vad som angetts i förarbetena skulle det alltså inte behövas någon särskild bestämmelse som härutöver direkt pekar ut att sådana faktorer som framgår av 2 kap. 6 § punkten 3 plan- och bygglagen ska beaktas. Med hänvisning till den aktuella bestämmelsen samt 4 kap. 16 § punkten 1, av vilken följer att kommunen redan i detaljplan kan ge besked om hur de krav på byggnader, anläggningar och tomter som anges i 2 och 8 kap. ska tillämpas i området, krävs enligt utredningens bedömning inte någon författningsändring i plan- och bygglagen för att skyddsrum skulle kunna hanteras som möjlig egenskapsbestämmelse och regleras i Boverkets föreskrifter om detaljplan. Den skyddsrumsplanering som MSB tar fram kommer att utgöra ett planeringsunderlag för kommunerna och möjliggöra att skyddsrumsbehovet beaktas vid kommunernas planläggning.
Behovet av nya skyddsrum bör beaktas tidigt i lovprocessen
Utredningens förslag: Ett bevis om besked om skyddsrum ska,
förutom att vara en förutsättning för startbesked, även vara en del av ansökan om bygglov enligt plan- och bygglagen.
Som tidigare framhållits följer det av 3 kap. 3 § lagen om skyddsrum att den som avser att utföra sådana byggåtgärder som kräver bygglov enligt plan- och bygglagen (2010:900) inom ett område där skyddsrum ska byggas har en skyldighet att skriftligen underrätta MSB om detta. Avsikten med bestämmelsen är att det ska finnas möjlighet att besluta om inrättande av skyddsrum i samband med nybyggnation. Av 3 kap. 4 § lagen om skyddsrum framgår att den som har lämnat en underrättelse har rätt att få ett beslut i skyddsrumsfrågan.
I plan- och bygglagen uppkommer frågan om nybyggnad av skyddsrum emellertid först i samband med byggnadsnämndens ställningstagande om startbesked. Enligt 10 kap. 23 § punkten 3 plan- och bygglagen ska således ett bevis om besked om skyddsrum ha visats upp för nämnden, i de fall det krävs ett sådant besked enligt 3 kap. 4 § lagen om skyddsrum, innan byggherren får startbesked. Denna konstruktion kan vara följd av regeringens direktiv till Statens räddningsverk, i samband med att lagen om skyddsrum infördes år 2006, att någon ny skyddsrumsproduktion inte skulle förekomma.
Om byggherren inte har lämnat en underrättelse enligt 3 kap. 3 § lagen om skyddsrum, och byggnadsnämnden under sin prövning av ansökan om bygglov inte uppmärksammar att den byggnad som ansökan avser omfattas av underrättelseskyldighet, finns det en risk att kravet på skyddsrum aktualiseras först när byggnaden eller anläggningen redan är färdigprojekterad. Detta kan leda till att byggnaden eller anläggningen måste projekteras om, eller att byggherren måste lämna in en ny ansökan om bygglov, vilket skulle innebära merkostnader och förseningar i projektet.
För att utbyggnaden av skyddsrumsbeståndet ska kunna ske effektivt är det angeläget att det blir förutsägbart för exploatören eller byggherren att ett skyddsrum måste uppföras i eller i samband med byggnaden eller anläggningen. Det är alltså viktigt att fastighetsexploatören eller byggherren redan i ett tidigt skede kan bli varse om att denne behöver bygga ett skyddsrum. Av detta skäl bör frågan om skyddsrum enligt utredningens uppfattning uppmärksammas så tidigt
som möjligt i lovprocessen så att den som avser att utföra sådana byggåtgärder som omfattas av MSB:s föreskrifter om underrättelseskyldigheten kan ta ett beslut i frågan om skyddsrum i beaktande.
En ansökan om bygglov ska enligt 9 kap. 21 § plan-och bygglagen vara skriftlig och innehålla de ritningar, beskrivningar och andra uppgifter som behövs för prövningen. Enligt samma paragraf ska en ansökan om lov dessutom innehålla byggherrens förslag om vem eller vilka som ska vara kontrollansvariga, liksom – om ansökningen avser tillbyggnad eller annan ändring av ett en- eller tvåbostadshus – de handlingar som krävs för beslut om startbesked. Om ett certifierat byggprojekteringsföretag har använts för projektering följer det av bestämmelsen att ansökan även ska innehålla en uppgift om vilket företag som har använts.
Enligt utredningens bedömning behöver det framgå redan av 9 kap. 21 § plan och bygglagen att ett bevis om besked om skyddsrum ska vara en del av ansökan om bygglov, om det krävs ett sådant besked enligt lagen om skyddsrum. Detta skulle också innebära att byggnadsnämnden med stöd av 9 kap. 22 § plan- och bygglagen får förelägga sökanden att inkomma med sådant bevis och att ansökan inte anses vara komplett förrän så har skett.34
Beslut om byggande av skyddsrum i befintlig byggnad eller anläggning
Utredningens förslag: Det ska förtydligas att beslut om bygg-
ande av skyddsrum i befintlig byggnad eller anläggning, liksom andra beslut om byggande av skyddsrum, får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Utredningens bedömning: MSB ska även fortsättningsvis kunna
besluta att skyddsrum ska byggas utan att frågan uppkommit i samband med att någon sådan byggåtgärd ska utföras som kräver bygglov enligt plan- och bygglagen och i dessa fall ombesörja att skyddsrummet byggs och utrustas.
34 Ett kompletteringsföreläggande påverkar tidsfristen och handläggningstiden för bygglovs-
ansökan enligt 9 kap. 27 § andra stycket plan- och bygglagen.
I flera nybyggda områden saknas det tillgång till skyddsrum. Eftersom det skulle vara förenat med betydande kostnader och svårigheter att inrätta skyddsrum i många av dessa byggnader bör MSB, där det bedöms som nödvändigt, kunna överväga möjligheten att uppföra exempelvis skyddsrum ovan mark i anslutning till vissa byggnader och anläggningar i dessa områden för att säkerställa att personer som bor eller vistas där i tillräcklig omfattning har tillgång till fysiskt skydd. I den mån en utbyggnad sker i detta avseende är det rimligt att även detta sker under en längre tidsperiod. Vidare måste särskilt i sådana områden beaktas vilka andra ändamålsenliga skyddsmöjligheter som finns att tillgå. Som utredningen redan har konstaterat bör möjligheterna till utrymning bedömas. Att det inte bedöms som realistiskt att planera för att helt kunna utrymma större städer innebär inte att vissa delar av dessa skulle kunna planläggas för utrymning. Utredningen återkommer till hur andra skyddade utrymmen kan användas och komma att tas med i den sammantagna planeringen. Utifrån det stora antalet skyddsrum som redan finns i strategiskt viktiga områden ställt i relation till omfattande kostnader och betydande praktiska svårigheter som det skulle innebära att genomföra s.k. bristtäckningsbyggnation i eller vid befintlig bebyggelse, bör sådan nybyggnation enligt utredningens bedömning i princip inte förekomma. I stället bör utvecklingen av skyddsrumsbeståndet ske i huvudsak genom upprustning och förbättringar och nybyggnation, i förekommande fall främst i samband med nybyggnation av större byggnader såsom flerfamiljshus och offentliga byggnader. Utbyggnaden, liksom upprustningen av det nuvarande skyddsrumsbeståndet, kommer rimligen att behöva ske successivt under en längre tidsperiod.
Utredningen bedömer att MSB även fortsatt bör kunna besluta att skyddsrum ska byggas utan att frågan uppkommit i samband med att någon sådan byggåtgärd ska utföras som kräver bygglov enligt plan- och bygglagen.35 I dessa fall ska MSB ombesörja att skyddsrummet byggs och utrustas. I dessa fall bör också staten, liksom enligt den nuvarande regleringen, bekosta åtgärden. Bestämmelsen om skyddsrum i befintlig byggnad eller anläggning i 3 kap. 2 § lagen om skyddsrum behöver enligt utredningens bedömning alltså inte ändras i sak. Ägaren till byggnaden eller anläggningen där skydds-
35
Ett sådant skyddsrum kommer i sig förutsätta bygglov om det inte är av hemlig natur, se 9 kap. 15 § plan- och bygglagen (2010:900).
rummet uppförs blir sedan skyldig att underhålla skyddsrummet och den utrustning som hör till skyddsrummet. I dessa avseenden behövs inga författningsändringar. Den som berörs av ett beslut om byggande av skyddsrum i befintlig byggnad eller anläggning bör kunna överklaga beslutet hos allmän förvaltningsdomstol eftersom det kan komma att påverka dennes rättigheter och skyldigheter. Enligt MSB behöver dagens reglering förtydligas i detta avseende. Ett sådant förtydligande behöver införas i bestämmelsen som rör överklagande (se 9 kap. 1 § lagen om skyddsrum).
I de fall MSB beslutar att skyddsrum ska inrättas i befintlig byggnad eller anläggning och fastighetsägaren inte frivilligt rättar sig efter sin lagstadgade skyldighet och inte accepterar att ett skyddsrum byggs i fastigheten, kan expropriation komma i fråga. Enligt 2 kap. 6 § expropriationslagen (1972:719) får expropriation ske för det militära försvaret eller för annat ändamål som är av särskild betydelse för totalförsvaret. För det fallet bestäms eventuell ersättning för intrång enligt den lagen. Expropriation kan och bör bara tillgripas om andra alternativ inte är möjliga, varvid en frivillig uppgörelse är att föredra, och som först bör undersökas. Det har i lagens förarbeten förutsatts att den enskilde i de flesta fall kommer att vara beredd att överlåta mark eller tåla ett intrång på skäliga villkor till den som vill tillgodose ett expropriationsändamål. (Jfr prop. 2005/06:133 s. 117.)
6.4. Skyddade utrymmen
6.4.1. Det behövs en ny reglering om skyddade utrymmen
Utredningens bedömning: Det finns behov av att inrätta ett
system för skyddade utrymmen som ett komplement till skyddsrum och en del av det samlade systemet för att skydda civilbefolkningen. Ett sådant system bör bl.a. kunna ge förutsättningar till mer flexibla lösningar och snabbt kunna öka skyddsnivån i samhället. En reglering om att vissa utrymmen vid behov ska kunna inrättas som skyddade utrymmen ska införas.
I samband med att lagen om skyddsrum infördes 2006 avskaffades regleringen om skyddade utrymmen som fanns i lagen (1994:1720) om civilt försvar. Alla utrymmen för skydd av befolkningen i krig
skulle i stället ha samma status och vara utformade och utrustade för att motstå verkningarna av sådana stridsmedel som kan antas komma till användning i krig (se prop. 2005/06:133, s. 121).36
Skyddade utrymmen var utrymmen som skulle utformas och utrustas så att de gav ett skäligt skydd mot joniserande strålning och splitter samt mot byggnadsras i särskilt utsatta områden.37 De skyddade utrymmena hade en lägre skyddsgrad än skyddsrum. Det var en typ av enklare fysiskt skydd som vid behov skulle kunna färdigställas med hjälp av viss förhandslagrad byggnadsmateriel. Sådana utrymmen skulle anordnas först under höjd beredskap om inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde beslutade att så skulle ske redan dessförinnan. Skyddade utrymmen planerades alltså i fredstid, och byggdes ut under höjd beredskap.
Enligt bestämmelserna i lagen om civilt försvar skulle kommunen i samråd med länsstyrelsen besluta inom vilka områden det skulle finnas skyddade utrymmen (och även skyddsrum). Om enighet inte kunde nås, skulle kommunen överlämna frågan till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde. Det var kommunen som beslutade om byggande av skyddade utrymmen och förde register över de skyddade utrymmen som planlagts. Ägaren till en byggnad eller annan anläggning var skyldig att bygga och utrusta ett skyddat utrymme där sådant utrymme enligt föreläggande av kommunen skulle finnas. Ägaren till byggnaden eller anläggningen där skyddat utrymme byggts var sedan skyldig att underhålla det skyddade utrymmet och dess utrustning. Den som var skyldig att bygga, utrusta och underhålla ett skyddat utrymme hade rätt till ersättning av staten för sina kostnader. Ersättningen beslutades av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde. 38
36 Enligt 2 kap. 1 § lagen om skyddsrum får skyddsrummen utformas och utrustas för att i
största möjliga utsträckning stå emot sådana verkningar om det krävs skyndsamma åtgärder för skydd av befolkningen i krig. Bestämmelsen innebär, till skillnad mot vad som tidigare gällde för skyddade utrymmen, att ett skyddsrum alltid ska vara utformat och konstruerat med huvudsyftet att kunna motstå de angrepp som kan tänkas genomföras i krig, även om skyddsrummet tillkommer under sådana omständigheter som kräver skyndsamma åtgärder (se prop. 2005/06:133, s. 165).
37
I civilförsvarslagen (1960:74) fanns bestämmelser om skyddade utrymmen som skulle ge skäligt skydd mot radioaktiv strålning, kemiska stridsmedel samt splitter och byggnadsras (57 § första stycket d). I samband med att lagen om civilt försvar infördes togs kemiska
stridsmedel bort från beskrivningen av skyddade utrymmen (se prop. 1994/95:7, s. 73 f.).
38
Även i den tidigare lagstiftningen var det ägaren av en anläggning eller byggnad som, i enlighet med vad regeringen eller den myndighet som regeringen utsåg förordnade, skulle förse anläggningen eller byggnaden med skyddat utrymme (57 § första stycket d civilförs-
I huvudsak kunde skyddade utrymmen avse källarlokaler i bostadshus i de områden där tillgängligheten till normala skyddsrum var bristfällig. Det tidigare systemet med inventering och registrering av lokaler som lämpade sig för användning som skyddade utrymmen skulle tillämpas i samtliga kommuner och kunde tidigare ingå i kommunernas skyddsplan. I många kommuner torde det dock aldrig ha varit aktuellt med skyddade utrymmen.39 Iordningställande av skyddade utrymmen skulle genomföras av fastighetsägaren och skyddsbehövande. Kommunen hade det övergripande ansvaret för iordningställandet av skyddade utrymmen. Hemskyddsorganisationen, som var kommunens resurs i beredskap eller krig, skulle bistå och informera fastighetsägare och allmänheten.40
Enligt MSB torde det numera inte förekomma några egentliga förberedelser för att bygga skyddade utrymmen, vilket troligen inte heller funnits tidigare i någon nämnvärd omfattning. På 1990-talet gjordes vissa försök och förberedelser med skyddade utrymmen vid ett antal tunnelbanebanestationer och tunnlar.41 MSB har uppgifter om att det finns 22 skyddade utrymmen som alla är belägna i tunnelbanan i Stockholm och sammantaget rymmer 46 965 skyddsplatser. Två av dessa är placerade i servicetunnel och två i gångtunnel i anslutning till tunnelbanan. Antalet skyddsplatser utökas med 400 platser om det finns ett tåg inne på respektive tunnelbanestation. Enligt uppgift ska dessa utrymmen ha förberetts enligt standarden TB 78 som gällde under åren 1978–1992.42
Utöver de nyss redovisade uppgifterna om tunnelbanan i Stockholm har MSB inte tillgång till några landsomfattande uppgifter om hur många skyddade utrymmen som tidigare funnits och var dessa var belägna. Det finns alltså ingen samlad dokumentation över vilka utrymmen som kan vara av betydelse som sådana utrymmen. Utrymmena inom tunnelbanan i Stockholm finns fysiskt kvar och skulle teoretiskt sett kunna iordningställas. Det finns dock inga rutiner och eller någon organisation för detta.43
varslagen [1960:74]). Kommunen skulle förbereda utbyggnaden av skyddade utrymmen och bistå fastighetsägaren med att förse anläggningen eller byggnaden med sådana utrymmen (40 § första stycket i).
39 Se Krisberedskapsmyndigheten, Framtida inriktning av befolkningsskyddet, 2004, s. 56. 40
Se Statens räddningsverk, FOU rapport B54-150/93, Grundskydd del 2, s. 30.
41
Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 7.
42
TB 78 är en äldre skyddsrumsstandard än den standard som gäller i dag.
43
Det finns instruktioner för montage av splitterskydd för samtliga skyddade utrymmen i tunnelbanan, men dessa kan vara i behov av uppdateringar.
Som redan har framhållits finns det drygt 64 000 skyddsrum i Sverige, men detta är enligt MSB:s analyser inte tillräckligt bl.a. eftersom många städer förtätats och expanderat sedan 2002 och under de år skyddsrumsbyggande för att täcka nya behov inte förekommit. Utifrån det påtagligt försämrade säkerhetspolitiska läget kan det, med hänsyn till omfattningen av det befintliga skyddsrumsbeståndet, vara i högsta grad relevant att kunna utnyttja även andra skyddsutrymmen än skyddsrum, särskilt i de områden som utpekats som strategiskt viktiga och då särskilt i anslutning till områden i storstäderna som saknar skyddsrum. Försvarsberedningen har pekat på behovet av att inventera möjligheterna att nyttja andra skyddade utrymmen som kan ge ett tillräckligt skydd vid sidan av skyddsrum samt behovet av en organisation och beredskap för att med kort varsel kunna iordningställa skyddsrum och skyddade utrymmen.44
Utrymmen som tunnelbanor, vägtunnlar och andra underjordiska anläggningar, såsom källare, kan vara av betydelse som fysiskt skydd åt civilbefolkningen vid ett väpnat angrepp. Det finns ett stort antal sådana utrymmen i landet. Som exempel kan nämnas att staten genom Trafikverket äger en mängd anläggningar i form av väg- och järnvägstunnlar samt broar med sidoutrymmen som skulle kunna vara användbara. Dessa anläggningar samt de anläggningar och lokaler som kommunerna och regionerna äger och disponerar bör vara av särskilt intresse för frågan om inrättande av skyddade utrymmen.45
Utredningen kan konstatera att det finns ett behov av en reglering motsvarande den som fanns tidigare om skyddade utrymmen. Ett sådant system skulle vara av stor betydelse vid höjd beredskap och då ytterst krig som en del av det samlade systemet för att skydda civilbefolkningen. Skyddade utrymmen skulle kunna utgöra ett ändamålsenligt komplement till skyddsrum och utrymning särskilt i områden där det behövs för att antalet skyddsplatser ska kunna räcka till den del av befolkningen som kan behöva stanna kvar på en plats som riskerar att utsättas för ett väpnat angrepp. Ett system med skyddade utrymmen skulle kunna ge förutsättningar till mer flexibla lösningar med förhållandevis enkla tekniska konstruktioner som snabbt skulle
44 Ds 2017:66, s. 149. 45
Regionerna disponerar exempelvis tunnelbanan i Stockholm och sjukhus där behovet av skyddsutrymmen för civilbefolkningen i regel är särskilt angeläget. I sammanhanget ska framhållas att såväl kommuner som regioner i stor utsträckning bedriver samhällsviktig verksamhet som kan behöva bedrivas även under höjd beredskap. Detta kan i vissa fall leda till att relevanta utrymmen i första hand kommer behövas för att fortsätta bedriva den ordinarie verksamheten, snarare än att användas som skydd för allmänheten.
ge en ökad skyddsnivå i samhället, och dessutom till en lägre kostnad än skyddsrum. Eftersom det finns möjlighet att använda befintliga byggnader och anläggningar som skyddade utrymmen, kan sådana utrymmen inrättas nära befintliga arbetsplatser och bostäder. Sådana utrymmen skulle kunna inrättas på olika sätt och med olika ambitionsnivå beroende på behov och förutsättningar. De skulle också i högre grad än skyddsrum kunna anpassas för speciella behov eller omständigheter (såsom för djur, vårdbehov, barn, personer med funktionsnedsättningar och grupper med speciella behov)46. Skyddade utrymmen skulle exempelvis kunna bli enklare att tillgänglighetsanpassa och göra mer lämpliga för vistelse av barn eller husdjur. Vidare skulle sådana utrymmen kunna anordnas på platser som utgör en ändamålsenlig samlingspunktför allmänheten vid en fredstida krissituation eller större olycka. Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att en reglering om att vissa utrymmen vid behov ska kunna inrättas som skyddade utrymmen ska införas.
6.4.2. Hur skyddade utrymmen ska utformas
Utredningens förslag: Skyddade utrymmen ska kunna utformas
som ett mer begränsat skydd än skyddsrum. Skyddade utrymmen ska vara utformade och utrustade för att ge ett skäligt skydd mot verkningar av sådana stridsmedel som kan antas komma till användning i krig.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter eller i särskilda fall besluta om vilka närmare krav som ska ställas på skyddade utrymmen samt sådana utrymmens utformning och utrustning. Skyddade utrymmen ska som utgångspunkt vara utformade och utrustade för att ge skydd mot splitter, stötvåg och värme samt i särskilda fall även kunna ge ett skäligt skydd mot byggnadsras och andra verkningar av stridsmedel.
I tidigare lagstiftning definierades skyddade utrymmen som utrymmen utformade och utrustade för att ge ett skäligt skydd mot radioaktiv strålning och splitter, samt i särskilt utsatta områden ge skydd
46
Som framgår av avsnitt 5.5 har en del regioner och sjukhus s.k. skyddade sjukvårdsanläggningar som en särskild resurs inom ramen för sjukvårdens beredskap.
om byggnader raseras. Såvitt utredningen kan bedöma bör skyddade utrymmen åtminstone skydda mot effekter av konventionella stridsmedel, såsom splitter, stötvåg och värme. Sådana utrymmen skulle beroende på vald konstruktion samtidigt kunna ge ett visst skydd mot exempelvis C-stridsmedel i vätskeform eller nedfall av radioaktivt material. Ett fullgott fysiskt skydd mot joniserande strålning, brandgaser och andra gaser samt giftiga ämnen behöver dock i första hand dimensioneras och anordnas på ett annat sätt (såsom genom skyddsrum eller skyddsmasker).
Som utredningen även återkommer till i avsnitt 6.4.4 bör systemet med skyddsrum som utgångspunkt närmare definieras genom myndighetsföreskrifter. Det behövs dock övergripande bestämmelser bl.a. om skyddade utrymmens utformning. Enligt utredningens bedömning bör skyddade utrymmen kunna utformas som ett mer begränsat skydd än skyddsrum för att på ett effektivt sätt snabbt kunna öka skyddsnivån i samhället. Skyddade utrymmen bör därför, liksom enligt tidigare reglering, utformas och utrustas för att ge ett skäligt skydd mot verkningarna av sådana stridsmedel som kan antas komma till användning i krig. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få meddela ytterligare föreskrifter eller i särskilda fall besluta bl.a. om skyddade utrymmen och vilka närmare krav som ska ställas på dessa samt sådana utrymmens utformning och utrustning. Vilka mer specifika krav som bör ställas på skyddade utrymmen behöver närmare analyseras av expertmyndigheter på området.47 Som nämnts inledningsvis föreslår utredningen dock att det av förordningsbestämmelsen bör framgå att skyddade utrymmen som ett minimum ska ge skydd mot splitter, stötvåg och värme. Det bör också framgå att sådana utrymmen, i särskilda fall där det bedöms som nödvändigt, även ska kunna ge skydd om byggnader rasar och mot andra verkningar av stridsmedel. Enligt utredningens uppfattning bör mer specifika krav än så, liksom för skyddsrum, regleras genom myndighetsföreskrifter.
47
Regeringen har den 2 juni 2022 gett MSB i uppdrag bl.a. att bedöma vilka krav som ska ställas på skyddade utrymmen som kan användas som skydd av civilbefolkningen vid höjd beredskap. Uppdraget ska i denna del genomföras i samverkan med Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) och Fortifikationsverket och redovisas senast den 2 maj 2023, se Regeringskansliets diarienummer: Ju2022/01976.
6.4.3. Planering och beslut om behovet av skyddade utrymmen
Utredningens förslag: Regeringen eller MSB ska besluta om
behovet av skyddade utrymmen och inom vilka områden inom landets kommuner som sådana ska inrättas. Sådant beslut ska, liksom för motsvarande beslut beträffande skyddsrum, inte få överklagas.
Kommunen ska på begäran av regeringen eller MSB lämna upplysningar om vilka utrymmen inom kommunen som kan vara av betydelse som skyddade utrymmen samt om andra förhållanden av betydelse för myndighetens beslut i frågor om sådana utrymmen.
Som tidigare redogjorts för finns ingen samlad dokumentation över vilka utrymmen som kan vara av betydelse som skyddade utrymmen. Eftersom det saknas en aktuell överblick över vilka utrymmen som kan bli aktuella som skyddade utrymmen behöver det initialt ske en inventering av vilka tänkbara utrymmen som kan finnas inom kommunerna. En sådan inventering skulle sedan kunna ligga till grund för närmare planering och beslut om inrättande av skyddade utrymmen.48 Övergripande bestämmelser om planeringen och beslut om behoven av skyddade utrymmen bör dock utformas och regleras på motsvarande sätt som för skyddsrum. Liksom beträffande skyddsrum bör därmed regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer besluta om behovet av skyddade utrymmen och inom vilka områden inom landets kommuner som sådana ska inrättas. Utredningen föreslår att MSB ska ansvara för detta och således planera för ett system med både skyddsrum och skyddade utrymmen där olika skyddsmekanismer kan komplettera varandra. Liksom för den övergripande planeringen om skyddsrum kommer MSB i detta avseende behöva samverka med andra aktörer. MSB bör vidare ge Försvarsmakten tillfälle att yttra sig vid myndighetens beslut om behovet av skyddade utrymmen.49
48 Regeringen har den 2 juni 2022 också gett MSB i uppdrag bl.a. att genomföra en inventering
av befintliga skyddade utrymmen och härvid inhämta de underlag som krävs för att genomföra inventeringen från kommuner, regioner, Trafikverket och Statens fastighetsverk. Uppdraget ska redovisas senast den 2 maj 2023, se Regeringskansliets diarienummer: Ju2022/01976.
49
Se närmare i avsnitt 6.2.2.
På samma sätt som i fråga om skyddsrum bör kommunerna på begäran av regeringen eller MSB lämna upplysningar om vilka utrymmen inom kommunen som kan vara av betydelse som skyddade utrymmen samt om andra förhållanden av betydelse för myndighetens beslut i frågor om sådana utrymmen.
Beslut om behovet av skyddade utrymmen och inom vilka områden inom landets kommuner som sådana ska inrättas bör, liksom för motsvarande beslut beträffande skyddsrum, inte kunna överklagas. Detta behöver uttryckligen framgå av bestämmelserna om överklagande (se 9 kap. 2 § lagen om skyddsrum).
6.4.4. Föreskrifter om skyddade utrymmen
Utredningens förslag: Regeringen eller MSB ska få meddela ytter-
ligare föreskrifter och i särskilda fall besluta om skyddade utrymmen och vilka krav som ska ställas på dessa utrymmen, om utrymmenas placering, utformning och utrustning samt inom vilken tid sådana utrymmen ska kunna iordningställas. På samma sätt som beträffande föreskrifter om skyddsrum ska den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot någon sådan föreskrift kunna dömas till böter.
Som har framförts tidigare är det enligt utredningen angeläget att systemet med skyddade utrymmen utformas på ett flexibelt sätt för att fördelarna med sådana utrymmen ska kunna tas tillvara. Skyddade utrymmen bör därför inte heller detaljregleras på samma sätt som skyddsrum. För detta talar också det faktum att utredningen inte har en tillräcklig bild över vilka utrymmen som finns och som skulle kunna komma i fråga.
Enligt utredningens bedömning bör MSB med beaktande av den inventering som bör göras i landets kommuner samt sin behovsplanering ha möjlighet att inrätta ett system med olika skyddsklasser för dessa utrymmen. Detta förutsätter, förutom en överblick av vilka utrymmen som finns och en bedömning av var skyddade utrymmen bör förläggas, en samverkan med andra expertmyndigheter. I huvudsak bör systemet med skyddade utrymmen enligt utredningens uppfattning utformas genom myndighetsföreskrifter. Det behöver dock införas bestämmelser som åtminstone övergripande reglerar berörda
aktörers ansvar. Utredningen föreslår således att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyddade utrymmen. Uppgiften bör tilldelas MSB. MSB:s föreskrifter bör omfatta bestämmelser om hur sådana utrymmen närmare ska vara beskaffade och förberedas, när sådana utrymmen ska iordningställas, huruvida kontroller av utrymmena ska genomföras samt frågor om ersättning för att inrätta och upprätthålla utrymmena. MSB bör inom ramen för sitt ansvar även bedöma i vilken omfattning skyddade utrymmen bör finnas i kommunerna och vilken skyddsnivå sådana utrymmen bör ha. MSB bör även kunna meddela föreskrifter om huruvida utrymmena ska förses med särskild skyltning eller annan information.
Skyldigheten att i särskilda fall ansvara för visst underhåll och rätt till ersättning för sådant bör också kunna regleras genom MSB:s föreskrifter. Eftersom det är fråga om att ta tillvara befintliga lokaler och anläggningar bör detta bara bli aktuellt i undantagsfall beträffande specifika installationer som kan behövas. Samma sak bör, som redan nämnts, gälla beträffande eventuell kontroll av utrymmena. Det är också en klar fördel om ansvaret för underhåll och kontroller skulle kunna utformas olika beroende på vad det är fråga om för utrymme och skyddsklass.
På samma sätt som beträffande föreskrifter om skyddsrum framstår det som proportionellt att förena skyldigheten att följa föreskrifter om skyddade utrymmen med ett straffansvar. Utredningen ser ingen anledning att göra skillnad på föreskrifter om skyddsrum och föreskrifter om skyddade utrymmen i detta avseende. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot någon sådan föreskrift bör därför kunna dömas till böter.
6.4.5. Beslut om inrättande av skyddade utrymmen
Utredningens förslag: Kommunen ska besluta om inrättande av
skyddade utrymmen. Om det finns skäl att fatta ett beslut om inrättande av skyddade utrymmen i anläggningar som ägs av staten eller regionen ska beslutet fattas av den myndighet som regeringen bestämmer. Den statliga myndighet eller region som berörs samt länsstyrelsen ska dessförinnan få tillfälle att yttra sig. Om myndigheten, regionen eller länsstyrelsen motsätter sig
åtgärden får beslut om inrättande av skyddade utrymmen fattas endast om det finns synnerliga skäl. Skyddade utrymmen som har inrättats ska föras in i skyddsrumsregistret.
Det som framför allt bör komma i fråga som skyddade utrymmen är kommunala anläggningar och lokaler såsom källare i skolor, parkeringsgarage eller andra liknande anläggningar och lokaler där skyddsrum inte finns. Som redan framhållits bedömer utredningen att även Trafikverkets och regionernas anläggningar och lokaler också kan vara särskilt intressanta. Det är kommunerna som har bäst lokalkännedom och som förväntas bidra till att skyddet för civilbefolkningen fungerar lokalt. Det är också rimligt att kommunerna i den utsträckning det är möjligt kan tillhandahålla eller anvisa befolkningen utrymmen där befolkningen i kommunen vid behov kan beredas skydd. Kommunerna bör därför vara den som, i enlighet med MSB:s föreskrifter och planering, ska ha det primära ansvaret för skyddade utrymmen i kommunen. Kommunen bör ansvara för beslut om inrättande av skyddade utrymmen. Såvitt gäller regionens eller statens (såsom Trafikverket, eller andra statliga myndigheter) anläggningar krävs särskilda hänsyn. Dessa anläggningar kan tjäna andra totalförsvarsintressen som behöver prioriteras. Om det finns skäl att fatta ett beslut om inrättande av skyddade utrymmen i anläggningar som ägs av staten eller regionen bör beslutet därför fattas av den myndighet som regeringen bestämmer. Den statliga myndighet eller region som berörs samt länsstyrelsen ska dessförinnan få tillfälle att yttra sig. Om myndigheten, regionen eller länsstyrelsen motsätter sig åtgärden får beslut om inrättande av skyddat utrymme fattas endast om det finns synnerliga skäl.50
Skyddade utrymmen som inrättas för att utgöra en del av det samlade systemet för skydd för civilbefolkningen bör föras in i skyddsrumsregistret som MSB ansvarar för. Detta för att allmänheten och andra berörda aktörer ska kunna få en överblick över var sådana anläggningar är belägna och kunna söka sig dit.
50 Ett sådant beslut bör kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol, varför det bör vara
en annan statlig myndighet, och inte regeringen, som fattar beslutet.
6.4.6. Skyldigheten att inrätta skyddade utrymmen och rätten till ersättning
Utredningens förslag: Ägaren till en byggnad eller annan anlägg-
ning ska vara skyldig att bygga och utrusta ett skyddat utrymme där sådant utrymme ska finnas enligt föreläggande av regeringen, MSB eller kommunen. Den som ska inrätta ett skyddat utrymme ska ha rätt till skälig ersättning av staten för merkostnaden. Regeringen eller MSB ska fatta beslut om ersättning. Regeringen eller MSB ska även få meddela närmare föreskrifter i fråga om ersättningen och rätten till ersättning. Beslut om inrättande av skyddat utrymme eller om ersättning ska få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Liksom enligt den reglering som fanns tidigare om skyddade utrymmen behöver det regleras att ägaren till en byggnad eller annan anläggning är skyldig att inrätta ett skyddat utrymme där sådant utrymme ska finnas enligt beslut av kommunen eller MSB. Den som ska bygga och utrusta ett skyddat utrymme ska också ha rätt till skälig ersättning av staten för sina merkostnader. Äganderätten är grundlagsskyddad i 2 kap. 15 § regeringsformen. Här framgår att var och ens egendom ska vara tryggad mot det allmänna. Vidare har varje fysisk eller juridisk person rätt till sin egendom genom artikel 1 i första tilläggsprotokollet till europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR). Även artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan) skyddar äganderätten. Äganderätten kan inskränkas för angelägna allmänna intressen. Det finns inte skäl för utredningen att göra någon annan bedömning än tidigare i fråga om det angelägna intresset att skydda civilbefolkningen. Ersättningen bör liksom för inrättande av skyddsrum beslutas av regeringen eller MSB. Regeringen eller MSB bör vidare ha rätt att meddela föreskrifter i fråga om rätten till ersättning och ersättningens storlek.
Beslut om att skyddat utrymme ska inrättas eller beslut om ersättning bör liksom motsvarande beslut beträffande skyddsrum få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, vilket kräver ett tillägg till bestämmelsen om överklagande (se 9 kap. 1 § lagen om skyddsrum).
Särskilt om statlig ersättning till kommuner
En fråga är om det krävs en ersättningsbestämmelse motsvarande den som finns i 5 kap. 1 § lag (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap i fråga om kommunernas uppgifter att besluta om inrättande av skyddade utrymmen.51 Systemet med skyddade utrymmen och omfattningen på detta arbete är inte överblickbart i nuläget. Utredningens förslag innebär att MSB framöver kommer få möjlighet att initiera ett arbete och utforma ett system avseende skyddade utrymmen. Först kommer det dock bl.a. behöva göras en inventering av potentiellt intressanta utrymmen samt en analys av hur sådana utrymmen ska dimensioneras. Enligt utredningens förslag ska MSB besluta om behovet av skyddade utrymmen och inom vilka områden inom landets kommuner som sådana ska inrättas. Utifrån det stöd som MSB ska tillhandahålla bl.a. genom planering, beslut och föreskrifter kommer uppgifterna för kommunerna, såvitt nu kan bedömas, bli förhållandevis begränsade. Kommunerna hade dessutom tidigare motsvarande uppgifter enligt lagen om civilt försvar och då fanns inte en dylik ersättningsbestämmelse. Det finns inte heller någon sådan ersättningsbestämmelse beträffande kommunernas medverkan i fråga om skyddsrum (jfr 3 kap. 1 § andra stycket i lagen om skyddsrum).
Enligt utredningens bedömning krävs det inte en särskild ersättningsbestämmelse när det gäller en kommuns uppgifter i fråga om skyddade utrymmen. Enligt utredningens förslag ska staten som utgångspunkt stå för de merkostnader som den som ska inrätta ett skyddat utrymme får. Utredningen återkommer i avsnitt 11.2.6 till vilka ekonomiska konsekvenser som utredningens förslag kan innebära, bl.a. i fråga om behov av resursförstärkningar hos vissa kommuner.
51
Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och de kommuner som varit representerade i utredningen har framfört att förslaget innebär nya permanenta uppgifter för kommunerna som kan bli omfattande. De har i det sammanhanget pekat på att dessa uppgifter i praktiken kan komma att innefatta att identifiera lämpliga utrymmen, bedöma utrymmenas skyddsnivå, svara för kommunikation och förhandling om villkor med fastighetsägare, administrera beslutsprocessen, samverka med MSB, samt andra uppgifter som krävs för förvaltningen av ett system av skyddade utrymmen.
6.4.7. Skyldigheten att bereda plats i skyddade utrymmen
Utredningens förslag: Ägaren eller nyttjanderättshavaren till en
byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddat utrymme ska vara skyldig att iordningställa det utrymmet och bereda plats i detta under höjd beredskap åt dem som behöver skydd. På samma sätt som i fråga om skyddsrum ska skyldigheten att bereda plats i utrymmet vara förenad med straffansvar.
Det formella skäl behövs en bestämmelse, liknande den som fanns tidigare, om att ägaren eller nyttjanderättshavaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddat utrymme under höjd beredskap är skyldig att bereda plats i detta åt dem som behöver skydd.
Skyldigheten att bereda plats i skyddsrum åt dem som behöver skydd är förenad med straffansvar enligt 8 kap. 1 § lagen om skyddsrum. På motsvarande vis var det också i tidigare lag förenat med straffansvar att uppsåtligen eller av oaktsamhet inte bereda plats i skyddsrum eller skyddat utrymme under höjd beredskap åt dem som behöver skydd.52 Av samma skäl som för skyddsrum bör straffansvaret även omfatta skyldigheten att bereda plats i skyddat utrymme.
Av samma skäl som utvecklas i avsnitt 6.5.3 om iordningställande av skyddsrum behöver det också tydliggöras vem som är ytterst ansvarig för att det skyddade utrymmet blir iordningställt. Enligt utredningens bedömning ska samma utgångspunkter gälla som för skyddsrum i detta avseende. Ägaren eller nyttjanderättshavaren ska därför ansvara för det skyddade utrymmet är iordningställt inom den tid som regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, föreskriver eller särskilt beslutar.
6.4.8. Avveckling av skyddade utrymmen
Utredningens förslag: Kommunen eller den myndighet som be-
slutar om inrättande av skyddade utrymmen ska få besluta att ett utrymme inte längre ska vara ett skyddat utrymme. MSB ska få meddela närmare föreskrifter om avveckling av skyddade utrym-
52
Se 10 kap. 1 § punkten 2 och 6 kap. 17 § i lagen om civilt försvar.
men samt få ta ut avgifter för kontroller som krävs i samband med avveckling och meddela föreskrifter om avgifternas storlek.
Liksom beträffande skyddsrum bör det även finnas en uttrycklig möjlighet att besluta om avveckling av ett skyddat utrymme. Det bör därför införas en bestämmelse om att kommunen eller den myndighet som beslutar om inrättande av skyddade utrymmen får besluta att ett utrymme inte längre ska vara ett skyddat utrymme. Liksom beträffande skyddsrum bör MSB få meddela närmare föreskrifter om avveckling. MSB bör även få ta ut avgifter för kontroller som krävs i samband med avveckling och meddela föreskrifter om avgifternas storlek (se avsnitt 6.6 för närmare överväganden i denna fråga).
6.5. Särskilda åtgärder för att förbättra kunskap och förmåga
6.5.1. Kommunernas ansvar för förmedling av övergripande information och grundläggande kunskap om skyddsrum och skyddade utrymmen inom kommunen
Utredningens förslag: Kommunen ska ansvara för att förmedla
information om iordningställande och användning av skyddsrum och skyddade utrymmen till invånare samt ägare och nyttjanderättshavare till byggnader och andra anläggningar inom kommunen. Detta ansvar ska framgå uttryckligen av regleringen om skyddsrum och skyddade utrymmen.
Utredningens bedömning: Det finns ett tydligt behov av att
skapa bättre förutsättningar för att stärka kunskapen och beredskapen i fråga om iordningställande och användning av skyddsrum och skyddade utrymmen lokalt i kommunerna. MSB bör inom ramen för sitt centrala ansvar kunna ge stöd åt kommunerna och ta fram erforderligt underlag för informationsförmedling.
Försvarsberedningen har bedömt att det för en fungerande skyddsrumsorganisation bl.a. krävs en organisation och beredskap för att med kort varsel iordningställa skyddsrum och skyddade utrymmen (se Ds 2017:66, s. 149 f.) Det finns i dag inte någon organisation
eller annan personal med särskild utbildning för att kunna iordningställa skyddsrum eller skyddade utrymmen. För detta fanns tidigare bland annat en hemskyddsorganisation som bestod av såväl frivillig personal som personal som utbildats med civilplikt.53
I avsnitt 9.4 lämnar utredningen en redogörelse för det tidigare civila försvaret på lokal nivå och den hemskyddsorganisation som reglerades i lagen om civilt försvar. Hemskyddet beskrevs i lagen om civilt försvar som en beredskapsorganisation som under höjd beredskap hade till uppgift att (1) förmedla information mellan kommunen och befolkningen, (2) verka för att skydda, rädda och i övrigt hjälpa befolkningen i samband med stridshandlingar, samt (3) verka för att trygga sådan försörjning som är nödvändig för befolkningens överlevnad. Bland dessa uppgifter ingick att leda iordningställandet av skyddsrummen samt att förbereda befolkningen för att kunna vistas i skyddsrummen.54
I ett läge när skyddsrummen ska användas för sitt ändamål, kommer såväl fastighetsägare som berörd befolkning att behöva stöd i fråga om skyddsrummens funktion och med information om hur man uppsöker skyddsrummen.
Mot bakgrund av att arbetet med befintliga skyddsrum bedrivits i begränsad omfattning under många år kan det antas att kunskapen om iordningställande är låg och sannolikt är det få som numera vet hur man gör för att iordningställa ett skyddsrum. Som utredningen återkommer till i avsnitt 6.5.2 bör fastighetsägare och nyttjanderättshavare få ett uttryckligt ansvar för att skyddsrummen iordningställs. Det kommer förutsätta att dessa aktörer skaffar sig relevant kunskap för uppgiften. Mot denna bakgrund finns det enligt utredningen ett tydligt behov av att skapa bättre förutsättningar för att även på lokal nivå kunna stärka skyddsrumskompetensen bland både kommuninvånare och fastighetsägare. Ur ett betydligt vidare perspektiv är det dessutom av stor betydelse att det finns kunskap och förmåga i kommunerna för att kunna hantera de svåra förhållanden som kommer att råda i händelse av höjd beredskap. I ett sådant läge kan bl.a. skyddsrummen snabbt behövs iståndsättas för användning.
En kommun har ett omfattande samhällsansvar och enligt socialtjänstlagen det yttersta ansvaret för att enskilda i kommunen får det
53 Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden,
dnr 2017–695, s. 7.
54
Se även MSB, a.a., s. 18.
stöd och den hjälp som de behöver (se 2 kap. 1 § och 2 a kap. 1 §). Det ska i detta sammanhang även framhållas att en kommun enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) har ett ansvar för räddningstjänst inom kommunen, även under höjd beredskap. Vad detta ansvar innebär och vad det huvudsakliga syftet med LSO är behandlas närmare i avsnitt 9.6.1 och 9.6.2).
Härutöver är det rimligt att anta att kommuninvånare i allmänhet har en förväntan på att kommunerna har grundläggande kompetens på skyddsrumsområdet och att de utifrån det ska kunna förmedla övergripande information om såväl användning som iordningställande av skyddsrum och skyddade utrymmen inom kommunen. Sammantaget framstår det som väl förenligt med kommunens uppgifter och ansvar i övrigt att kommunen ges ett övergripande ansvar även i
fråga om skyddsrumsanvändning i praktiska avseenden.
Kommunerna, som har störst lokalkännedom och även i flera avseenden ett grundläggande ansvar gentemot kommunens invånare, bör därför ansvara för att förmedla övergripande information till invånare samt ägare och nyttjanderättshavare inom kommunen om iordningställande och användning av skyddsrum och skyddade utrymmen. Detta bör framgå uttryckligen av regleringen om skyddsrum och skyddade utrymmen. Inom ramen för detta ansvar bör kommunerna exempelvis kunna svara på vilka skyddsmöjligheter som finns i kommunen. Kommunernas ansvar bör syfta till att det på lokal nivå finns goda förutsättningar för fastighetsägare – främst för enskilda fastighetsägare och bostadsrättsföreningar – att få övergripande information och kunskap om det som är av relevans för att kunna ta skyddsrummen och skyddade utrymmen i bruk. Kommunerna skulle inom ramen för detta ansvar exempelvis kunna anordna informationsträffar eller genomföra övningar. Att kommunernas ges ett sådant ansvar på lokal nivå inverkar inte på MSB:s ansvar att ta fram och sprida generell information om skyddsrum och skyddade utrymmen. Kommunens ansvar bör framför allt syfta till ett mera lokalt aktivt arbete i fråga om skyddet för civilbefolkningen, samt till att öka medvetenheten och kunskapen om skyddsrum och skyddade utrymmen inom kommunen. Kommunens ansvar bör i ett konkret avseende omfatta en förmåga att kunna svara på frågor på skyddsrumsområdet, och att vid behov kunna hänvisa till relevanta aktörer på det området. En kommun bör således ha förhållandevis stor frihet att kunna anpassa sitt arbete efter behov och förutsättningar i den enskilda kommunen.
MSB bör inom ramen för sitt centrala ansvar ge stöd åt kommunerna och ta fram erforderligt underlag för informationsförmedling om iordningställande och användning av skyddsrum. Detta bör även innefatta informationsunderlag om hur enskilda ska eller bör agera i dessa sammanhang. Inom ramen för detta arbete är det också nödvändigt att information tas fram som riktar sig till personer med särskilda svårigheter och funktionsnedsättningar.55
Erfarenheter visar att en öppen och ärlig kommunikation skapar förtroende och förståelse och att brist på relevant och användbar information skapar oro och misstro. Det är generellt angeläget att risker och åtgärder kommuniceras redan i ett tidigt skede samt att informationen till allmänheten innefattar tydliga upplysningar om olika myndigheters ansvar och arbete, hur man som enskild berörs samt vad enskilda behöver göra och inte göra för att skydda sig. I dessa avseenden har både MSB och kommunerna ett ansvar inom sina respektive ansvarsområden.
6.5.2. Ägarens eller nyttjanderättshavarens ansvar för tillgängliggörande och iordningställande av skyddsrum
Utredningens förslag: Ägaren eller nyttjanderättshavaren ska,
förutom att bereda plats, ansvara för att skyddsrummet är iordningställt inom den tid som regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, föreskriver eller särskilt beslutar.
Beredskapslarm ska innebära att skyddsrum och skyddade utrymmen ska iordningställas om beslut om detta inte fattats redan dessförinnan. Detta bör uttryckligen framgå av förord-
ningen ( 2015:1053 ) om totalförsvar och höjd beredskap.
Ägarens rätt att få tillträde till byggnaden eller anläggningen där det finns ett skyddsrum (eller skyddat utrymme) ska förtydligas.
Utredningens bedömning: Det behöver förtydligas vem som är
ytterst ansvarig för att skyddsrummet blir iordningställt. MSB bör även fortsatt ha möjlighet att meddela närmare föreskrifter om tiden för iordningställande.
55 Enligt 2 kap. 1 § förordningen (2006:638) om skyddsrum ska MSB verka för att skyddsrum-
men ska vara tillgängliga för personer med funktionshinder.
Ägaren eller nyttjanderättshavaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum är enligt lagen om skyddsrum skyldig att hålla skyddsrummet tillgängligt vid höjd beredskap (4 kap. 3 § lagen om skyddsrum). Enligt 3 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap råder högsta beredskap om Sverige är i krig. Regeringen får enligt andra stycket samma bestämmelse besluta om skärpt eller högsta beredskap om Sverige är i krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara. Enligt 6 § samma lag tillkännages beslut om höjd beredskap på det sätt regeringen bestämmer. Enligt 1 kap. 2 § lagen om skyddsrum är skyddsrum utrymmen för skydd av befolkningen i krig. Bestämmelsen beskriver skyddsrummens övergripande syfte. Eftersom skyddsrummen ska hållas tillgängliga vid höjd beredskap utgör skyddsrummen ett potentiellt skydd förutom i krig, även vid krigsfara. Utredningen återkommer i avsnitt 6.7 till skyddsrummens eventuella användning i andra situationer, såsom vid fredstida kriser.
Vem som förutom att hålla skyddsrummet tillgängligt ansvarar för skyddsrummets iordningställande framgår inte av lagen om skyddsrum. Enligt utredningen måste man utgå från att offentliga myndigheter inte har tillräcklig kapacitet eller tillgängliga resurser för att ge praktisk hjälp åt ägaren, nyttjanderättshavaren eller de skyddssökande när skyddsrummen behöver iståndsättas eller användas. Det går inte heller att förlita sig på att de skyddssökande har kunskapen eller förmågan att iordningställa skyddsrummet. Utredningen bedömer att det behöver klarläggas vem som är ytterst ansvarig för att skyddsrummet blir iordningställt.
Enligt utredningens bedömning är det rimligt att ägaren eller nyttjanderättshavaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum ska se till att skyddsrummen ställs i ordning och att utrustning finnas på plats inom den tid som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Detta utesluter inte att ägaren eller nyttjanderättshavaren kan anlita hjälp eller samla personella resurser som kan bistå honom eller henne med detta. Ägaren eller nyttjanderättshavarens skyldighet behöver förtydligas i lagstiftningen. Det finns däremot inte skäl att begränsa ägaren eller nyttjanderättshavarens möjligheter att använda skyddsrummen i fredstid, med vilket ett ansvar för iordningställande också får anses följdriktigt.
För att inte motverka ändamålet med skyddsrummen ser utredningen nu inget behov av att ändra den tid som föreskrivits avseende iordningställande. MSB bör även fortsatt ha möjlighet att meddela närmare föreskrifter om tiden för iordningställande. Iordningställandetiden bör alltså fortsatt regleras på föreskriftsnivå eftersom den enligt utredningens bedömning framför allt hänger samman med ett skyddsrums utformning och den bedömning av hotbilden och behovet av skydd som MSB gör. När det gäller möjligheten att besluta om iordningställande kan det finnas skäl för att inte låta iordningställandet vara direkt kopplat till beslutet om höjd beredskap. Det bör finnas möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att även i andra situationer där det bedöms nödvändigt besluta om att skyddsrummen ska iordningställas. Det kan röra sig om tiden före ett formellt beslut om höjd beredskap. Det bör införas en ny bestämmelse om att ägaren eller nyttjanderättshavaren ansvarar för att skyddsrummet är iordningställt inom den tid som regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, föreskriver eller särskilt beslutar. En sådan bestämmelse skulle innebära att ägaren eller nyttjanderättshavaren, förutom att hålla skyddsrummet tillgängligt, ska ansvara för ett iordningställande av skyddsrummet. Om ett beslut om iordningställande inte har fattats redan dessförinnan bör vidare beredskapslarm automatiskt innebära att skyddsrum och skyddade utrymmen ska iordningställas. Utredningen föreslår att det införs en ny bestämmelse om detta i förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap.
Av 4 kap 5 § lagen om skyddsrum följer att en nyttjanderättshavare inte får hindra ägaren till en byggnad eller annan anläggning att inrätta skyddsrum eller att företa andra åtgärder enligt lagen. Detta bör i de situationer det skulle krävas innefatta en rätt för fastighetsägaren att få tillträde eller annars göra intrång i nyttjanderättshavares rätt för att möjliggöra ett iordningställande. Det behöver enligt utredningens bedömning emellertid införas ett förtydligande i bestämmelsen att en nyttjanderättshavare inte får hindra ägaren till en byggnad eller annan anläggning att inrätta skyddsrum eller få tillträde för att företa andra åtgärder enligt lagen.56
56 Av 16 kap. 14 § plan- och bygglagen (2010:900) följer att regeringen får meddela sådana
föreskrifter som avviker från lagen och som är av betydelse för totalförsvaret eller som behövs för att nödvändig byggnadsverksamhet i övrigt ska kunna utföras. På så vis finns en möjlighet för regeringen att exempelvis besluta om bygglovsbefrielse för containers eller moduler som är avsedda att underlätta iordningställande av skyddsrummen i händelse av krig.
Inom ramen för sina föreskrifter om hur ett skyddsrum närmare ska vara utformat och utrustat skulle MSB kunna meddela bestämmelser om att det till skyddsrum ska finnas en plan för iordningställande eller att ägaren eller nyttjanderättshavaren ska redovisa en iordningställandeplan för att säkerställa förmågan till iordningställande.57 Att en sådan plan finns skulle i så fall även kunna omfattas av den skyddsrumskontroll som ska göras. MSB bör i så fall ta fram ett stöd till ägare eller nyttjanderättshavare för framtagande av en sådan plan.
6.5.3. Ansvaret för iordningställande och drift av s.k. specialskyddsrum
Utredningens bedömning: Även i fråga om befolkningsskydds-
rummen och andra skyddsrum som kräver särskild kompetens ska fastighetsägaren eller nyttjanderättshavaren som utgångspunkt ansvara för iordningställandet och driften. Utredningen föreslår i kapitel 10 att befattningar för iordningställande och drift av befolkningsskyddsrum ska omfattas av civilplikt, och bedömer därvid att kommunerna bör vara bemanningsansvariga för sådan skyddsrumspersonal. Denna personal föreslås alltså kunna ansvara för utförandet av det praktiska arbetet vid såväl iordningställande som drift av ifrågavarande skyddsrum. MSB bör bistå fastighetsägaren med nödvändig kompetens för iordningställande och drift.
Det är rimligt att utgå från att en hel del av de skyddsplatser som finns i befolkningsskyddsrummen och de s.k. specialskyddsrummen kan behöva tas tillvara för att säkerställa tillgången till ett tillräckligt antal skyddsrumsplatser i de områden där dessa är belägna. Inom ramen för skyddsrumsplaneringen bör MSB bedöma om det är nödvändigt att dessa skyddsrum bör bibehållas med befintliga funktioner, eller om det i något fall är tillräckligt att de tas tillvara som andra skyddade utrymmen för att tillgodose behovet av skydd. Utred-
57
I de skyddsrum som uppförts enligt standarden TB 78 och senare finns krav på s.k. iordningställanderitning som visar hur skyddsrummet ska ställas i ordning. På MSB:s websida finns information och vägledning om iordningställande.
ningen behandlar denna fråga även i anslutning till de ekonomiska konsekvenserna av att iståndsätta dessa skyddsrum, se avsnitt 11.2.2.
Befolkningsskyddsrummen och vissa andra skyddsrum var tänkta att driftsättas av speciellt utbildad och utsedd personal som också var krigsplacerad för uppgifter rörande anläggningen. En sådan organisation saknas i dag och behöver därför inrättas för att möjliggöra en driftsättning om skyddsrummen ska ha samma funktion som tidigare. 58 I sammanhanget måste även beaktas att inrymning och utrymning av dessa skyddsrum ofta är tidskrävande och kräver särskild planering. För att den här typen av skyddsrum ska kunna användas krävs också att driftsättning övas i fredstid.
Det är, med några undantag, kommunerna eller regionerna som äger de s.k. specialskyddsrum av detta slag som kan behöva tas i bruk.59 Utredningen föreslår i kapitel 10 att befattningar för iordningställande och drift av dessa skyddsrum ska omfattas av civilplikt, och bedömer därvid att berörda kommuner bör vara bemanningsansvariga för sådan personal. Avsikten är att den civilpliktiga skyddsrumspersonalen i stor utsträckning ska kunna ansvara för utförandet av det praktiska arbetet vid såväl iordningställande som drift av ifrågavarande skyddsrum (se avsnitt 10.12.3). Utredningen ser mot denna bakgrund ingen anledning att härutöver nu, till skillnad från vad som gällt hittills, göra skillnad på dessa skyddsrum och andra skyddsrum. Även beträffande de skyddsrum som kräver särskild kompetens för att kunna iordningställas och användas bör det alltså som utgångspunkt vara fastighetsägaren eller nyttjanderättshavaren som har ansvaret för iordningställandet och driften. Det bör även förutsättas att MSB inom ramen för sitt övergripande ansvarsområde bistår fastighetsägaren med nödvändig kompetens för iordningställande och drift.60 I praktiken kommer detta behöva ske genom en samverkan mellan fastighetsägaren, kommunen och MSB.
58
Enligt MSB:s uppgifter finns det i dag 39 sådana befolkningsskyddsrum och andra större skyddsrum med plats för sammanlagt drygt 84 000 skyddssökande. Eftersom det numera saknas en organisation för driftsättning ingår de 14 befolkningsskyddsrum som inte har avvecklats för närvarande inte i den totala skyddsrumsplaneringen. I MSB:s register är befolkningsskyddsrummen därför angivna med en skyddsplats. Se mer i avsnitt 5.5.2.
59
Av sammanlagt 80 specialskyddsrum med plats för drygt 96 000 personer ägs 14 av privata aktörer enligt de uppgifter som MSB har redovisat, se avsnitt 5.5.2.
60
I de fall sådan kompetens inte finns tillgänglig eller kan tillhandahållas bör MSB överväga om skyddsrummets funktion tillfälligt bör begränsas så att skyddsrummet inte ingår i den övergripande skyddsrumsplaneringen.
6.6. Avveckling och tillfällig begränsning av skyddsrum
Utredningens förslag: I fråga om avveckling ska MSB beakta att
ett ersättningsskyddsrum inrättas. Vidare ska MSB kunna besluta om tillfällig begränsning av skyddsrumsfunktionen. MSB ska få meddela föreskrifter om avveckling av skyddsrum. MSB ska vidare få ta ut avgifter för kontroller som krävs i samband med avveckling av skyddsrum samt få meddela föreskrifter om avgifternas storlek. Den som uppför ett ersättningsskyddsrum och som samtidigt utökar antalet skyddsplatser eller behöver förbättra skyddsförmågan i förhållande till det äldre skyddsrummet ska ha rätt till skälig ersättning av staten för sina kostnader på samma sätt som vid förbättringsåtgärder av ett befintligt skyddsrum. Den som berörs av beslutet ska ha rätt att överklaga ett avslag på ansökan om avveckling eller tillfällig begränsning eftersom ett sådant beslut får anses gå den som gjort ansökan emot.
Utredningens bedömning: Det bör fortfarande finnas möjlighet
att besluta om avveckling av ett skyddsrum. Detta bör ske med restriktivitet för att befintliga skyddsrum ska bevaras och tas tillvara i så stor utsträckning som det är nödvändigt för att upprätthålla ett ändamålsenligt och effektivt skydd för civilbefolkningen. MSB bör även framöver vara den myndighet som ansvarar för beslut om att ett utrymme inte längre ska vara skyddsrum.
Utredningen ska analysera och ta ställning till om delar av det nuvarande skyddsrumsbeståndet bör avvecklas med hänsyn till den långsiktiga militära hotbilden och de kvalitetskrav som bör ställas på ett modernt skyddsrumsbestånd, samt i förekommande fall lämna de förslag som behövs för en sådan avveckling.
Skyddsrumsbeståndet är för närvarande av sådan ålder och karaktär att många av de byggnader där skyddsrummen är belägna står i begrepp att byggas om eller moderniseras. MSB har tidigare gjort bedömningen att det befintliga skyddsrumsbeståndet bör bevaras i så stor utsträckning som det är möjligt och rimligt med hänsyn till
kostnader och behov samt andra motstående intressen.61 I avsnitt 5.3.5 lämnas en närmare redogörelse för hur MSB i dag tillämpar reglerna om avveckling i fråga om skyddsrum.
Utredningen har redan konstaterat att det befintliga skyddsrumsbeståndet bör bevaras i så stor utsträckning som det är nödvändigt för att upprätthålla ett ändamålsenligt och effektivt skydd för civilbefolkningen. Det befintliga skyddsrumsbeståndet har byggts upp under lång tid och är till sin helhet en viktig resurs med beaktande av den nuvarande totalförsvarsplaneringen och betydelsen av tillgången till skyddsrum. Detta förutsätter att skyddsrummen på längre sikt fortsätter att kontrolleras och upprustas i hela landet. För att skyddsrumsbeståndet bör bevaras i hela landet, i vissa fall även utanför strategiskt viktiga områden, talar även att de vapen som kan komma att användas vid ett krig kan få verkningar långt ifrån själva angreppsplatsen, såsom vid användning av kärnvapen. Vidare är skyddsrummen, som redan konstaterats, i stor utsträckning i ett sådant skick att de fortfarande i betydande omfattning kan utgöra ett ändamålsenligt skydd mot de vapenverkningar som kan förekomma. En ytterligare aspekt är att det vid en krigssituation kan ske befolkningsförflyttningar samt utrymning och inkvartering över i stort sett hela landet vilket också kan påverka behovet av skyddsrum, även i områden där väpnade angrepp inte förväntas samt att p latser som inte nödvändigtvis har ett militärstrategiskt värde i första skedet kan vidare bli föremål för attacker längre fram under krigets gång (jfr FOI Memo 7843, april 2022, s. 3 och FOI Memo 7836, mars 2022, s. 4).
Eftersom det befintliga skyddsrumsbeståndet i stor utsträckning ska bevaras bör avveckling av befintliga skyddsrum ske med restriktivitet. Det bör dock fortfarande finnas möjlighet att kunna besluta om avveckling av ett skyddsrum. Exempelvis kan det förekomma skyddsrum som till sin typ inte motsvarar dagens skyddskrav och som inte heller är värda att bygga om i det avseendet, såsom exempelvis s.k. volymskyddsrum eller splitterskyddsrum. Sådana skyddsrum som inte kan förstärkas till en rimlig kostnad och som därför bedöms vara farliga att vistas i vid ett väpnat angrepp, bör naturligtvis kunna avvecklas. Vidare kan det vara rimligt att besluta om avveckling av mindre skyddsrum hos privata fastighetsägare såsom skyddsrum som är byggda i anslutning till småhus där det finns ett omfattande
61
Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 14.
underhållsbehov. Det kan vidare vara rimligt att även fortsättningsvis fasa ut de allra äldsta skyddsrummen, exempelvis de som är byggda före år 1945. Härvid bör dock problem med teknisk livslängd och hållfasthet vara styrande. Skyddsrummets ålder får inte ensamt vara styrande i fråga om avveckling. Många skyddsrum skulle med löpande underhåll, upprustning och nödvändiga förbättringar kunna ha samma livslängd som byggnaden eller anläggningen i övrigt. I fråga om skyddsrum som bör avvecklas därför att de till sin typ inte uppfyller dagens skyddskrav bör det även övervägas om skyddsrummet i stället kan användas som skyddat utrymme framöver, särskilt i områden och på platser där tillgången till skyddsrumsplatser generellt är mera begränsad i förhållande till det bedömda behovet. Så kan vara fallet med nyss nämnda volym- och splitterskyddsrummen. Förutsättningarna för nybyggnation i området inom en överskådlig framtid bör i viss mån också kunna beaktas. Ett beslut om avveckling bör även i fortsättningen föregås av en särskild prövning och göras av MSB med ansvar för befolkningsskyddet och ett centralt helhetsansvar för skyddsrumssystemet och systemet med skyddade utrymmen.
Ett restriktivt synsätt till avveckling kan innebära att nödvändig exploatering, framför allt i storstadsområdena, riskerar att förhindras. Som tidigare nämnts har MSB med beaktande av detta i vissa fall tillåtit avveckling om ett likvärdigt ersättningsskyddsrum har byggts. Under byggtiden har en tillfällig begränsning av skyddsrumsfunktionen beslutats, varvid det befintliga skyddsrummet kunnat rivas, flyttas och förändras. Kostnaden för ersättningsskyddsrum har fallit på den byggande då ett ersättningsskyddsrum inte täckt några nya behov av skyddsplatser. Ett ersättningsskyddsrum har godkänts av MSB om skyddsrummets funktion har återställts och det nya skyddsrummet uppförts i enlighet med de rutiner som anges i MSB:s Skyddsrumshandbok SR15. På så vis har ersättningsskyddrummen i många fall fått en mer ändamålsenlig utformning än det ursprungliga skyddsrummet.
MSB har under utredningen pekat på att det saknas författningsstöd i fråga om ersättningsskyddsrum och tillfällig begränsning av skyddsrumsfunktionen. I de fall ägaren till en byggnad eller anläggning där det finns ett skyddsrum vill avveckla skyddsrummet är det rimligt att uppförande av ett ersättningsskyddsrum kan beaktas som ett skäl för avveckling. Om det inte finns synnerliga skäl mot det bör ett skyddsrum alltid kunna avvecklas om ägaren till byggnaden eller
anläggningen uppför ett nytt likvärdigt skyddsrum. Vidare bör skyddsrumsfunktionen formellt tillfälligt kunna begränsas, bl.a. i sådana sammanhang. Tillfällig begränsning av skyddsrumsfunktionen bör dock kunna ske även i andra sammanhang där det finns särskilda skäl. Detta bör enligt utredningen komma till uttryck i anslutning till bestämmelserna om avveckling. Kontrollen av att ett ersättningsskyddsrum uppförs där detta bedöms som nödvändigt bör ske antingen genom ett villkorat avvecklingsbeslut eller tillfällig begränsning.
I den mån ägaren önskar riva ett befintligt skyddsrum och ersätta detta med ett nytt är det rimligt att ägaren som utgångspunkt också får stå för kostnaden för detta i den utsträckning ersättningsskyddsrummet inte täcker något nytt behov av skyddsrumsplatser. Detta hänger samman med att staten en gång har bekostat inrättandet av det ursprungliga skyddsrummet och att befintliga skyddsrum så långt som möjligt behöver tillvaratas. I de fall detta aktualiseras är det ofta fråga om större och kapitalstarka fastighetsägare, där kostnaden för ersättningsskyddsrummet är marginell i förhållande till den totala exploaterings- och byggkostnaden. Om det finns andra skäl för avveckling, exempelvis därför att skyddsrummet på grund av ålder och skick inte är värt att rusta upp eller skyddsplatserna inte längre behövs, så bör naturligtvis inte krav på ersättningsskyddsrum ställas för att beslut om avveckling ska meddelas. I den mån den som uppför ett ersättningsskyddsrum också samtidigt utökar antalet skyddsplatser eller behöver förbättra skyddsförmågan i förhållande till det äldre skyddsrummet så bör skälig ersättning kunna utgå i det avseendet på samma sätt som vid förbättringsåtgärder av ett befintligt skyddsrum. Detta bör komma till uttryck i bestämmelsen om ersättning. Således bör den som vidtagit sådana förbättringsåtgärder som anges i 4 kap. 2 § lagen om skyddsrum, eller som i samband med avveckling uppfört ett nytt likvärdigt skyddsrum och därvid vidtagit motsvarande åtgärder ha rätt till skälig ersättning av staten.
MSB bör kunna meddela föreskrifter om förfarandet vid avveckling av skyddsrum. Härvid kan myndigheten bestämma att en särskild besiktning ska utföras i syfte att säkerställa att utrymmet inte längre ska kunna uppfattas som ett skyddsrum. Vidare bör MSB kunna föreskriva om särskild besiktning för att godkänna ett ersättningsskyddsrum som uppförts. Som MSB har framfört inom ramen för utredningen bör det finnas en möjlighet för myndigheten att ta ut avgifter för sådana kontroller som krävs i samband med avveckling av
skyddsrum. MSB bör även få meddela föreskrifter om avgifternas storlek.
Enligt 9 kap. 2 § lagen om skyddsrum får ett beslut enligt 5 kap. 1 § inte överklagas. Detta motiveras dels av att beslut om att avveckla ett skyddsrum innebär att alla skyldigheter för ägaren eller nyttjanderättshavaren upphör, dels av att det är regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som avgör i vilken omfattning och var skyddsrum behövs enligt 1 kap. 2 §. Därför har det tidigare bedömts saknas anledning att låta en enskild överklaga ett beslut om avveckling av ett skyddsrum, oavsett om den enskilda vill att skyddsrummet ska finnas kvar eller avvecklas.62 Enligt utredningen kan intresset av att få skyddsrummet avvecklat vara stort hos den enskilde fastighetsägaren, inte minst eftersom skyddsrumsarbetet nu enligt utredningens förslag ska intensifieras och effektiviseras. Vidare får detta anses röra dennes civila rättigheter och skyldigheter. Den som berörs av beslutet bär därför ha rätt att överklaga ett avslag på ansökan om avveckling eftersom ett sådant beslut får anses gå den som gjort ansökan emot.
6.7. Användningen av skyddsrum vid fredstida kriser
Utredningens bedömning: Skyddsrummen har en begränsad prak-
tisk betydelse vid fredstida kriser. I sådana situationer är andra skyddsmekanismer mer relevanta än skyddsrumsanvändning. Det finns inte tillräckliga skäl för att ytterligare inskränka fastighetsägarnas möjlighet att använda utrymmet i fredstid genom att införa en möjlighet att besluta att skyddsrummen ska hållas tillgängliga i andra speciella situationer än vid höjd beredskap.
I utredningens uppdrag ingår att bedöma om skyddsrummen kan användas som skydd vid fredstida kriser. Fredstida kriser kan exempelvis vara pandemier, värmeböljor, skogsbränder, terrorattentat, snöstormar, översvämningar och olyckor med utsläpp av radioaktiva ämnen (radiologiska nödsituationer) eller andra farliga ämnen.
Enligt gällande föreskrifter ska skyddsrum vara konstruerande så att de, förutom mot väpnat angrepp, skyddar mot en viss grad av
62
joniserande strålning från radioaktivt nedfall samt mot kemiska och biologiska stridsmedel samt brandgaser. Som närmare redogjorts för i avsnitt 5.3.2 ska skyddsrum vara konstruerade med viss hållfasthet och för att stå emot brand, hålla vissa angivna temperaturer samt skydda mot luftföroreningar, förutom kemiska och biologiska stridsmedel, såsom damm och grövre partiklar.
Det kan konstateras att skyddsrum visserligen i sig skulle kunna utgöra ett skydd även vid andra allvarliga händelser än i samband med krig (eller krigsfara). Ägaren eller nyttjanderättshavaren till en byggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum är under höjd beredskap skyldig att bereda plats i skyddsrummet åt dem som behöver skydd (4 kap. 3 § lagen om skyddsrum). Utredningen har föreslagit att ägaren eller nyttjanderättshavaren ska ansvara för att skyddsrummet är iordningställt inom den tid som regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, föreskriver eller annars beslutar. På så vis skulle skyddsrummen kunna förberedas och iordningställas redan innan höjd beredskap har beslutats.
Krisberedskapsmyndigheten, vars uppgifter MSB numera ansvarar för, har i en tidigare rapport gjort bedömningen att skyddsrummen har liten eller ingen användning vid fredstida hot som utsläpp av farliga ämnen, explosionsolyckor eller vid terroristattacker. Anledningen är att skyddsrummen i fred används för ändamål som utesluter omedelbar tillgänglighet. De används i flertalet fall som lägenhetsförråd, garage, cykelparkeringar och dylikt. Vid höjd beredskap förutsätts att skyddsrummen ska vara iordningställda på 48 timmar. Detta är alldeles för lång tid för att de ska vara användbara som skyddsresurs vid allvarliga händelser i fred. I dessa situationer får man i flertalet fall räkna med att ingen förvarning alls kan ges. Om skyddsrummen ska hållas tillgängliga för omedelbar användning förutsätter det att skyddsrummen inte används av fastighetsägarna för andra ändamål. Om fastighetsägaren inte skulle kunna använda utrymmena kan man utgå från att de skulle kräva kompensation för detta intrång i förfoganderätten till fastigheten. Staten skulle behöva betala hyra för skyddsrummet eller erbjuda likvärdiga lokaler i anslutning till fastigheten. Detta skulle givetvis bli mycket kostsamt. Om ett större antal skyddsrum ska hållas omedelbart tillgängliga krävs dessutom en statlig eller kommunal drift- och underhållsorganisation för att sköta skyddsrummen.63
63 Se Krisberedskapsmyndigheten, Framtida inriktning av befolkningsskyddet, 2004, s. 53.
Utredningen instämmer i Krisberedskapsmyndighetens tidigare bedömning av de praktiska svårigheterna att använda skyddsrummen vid allvarliga krissituationer i fredstid. Utredningen bedömer dessutom att skyddsrummen generellt kan antas ha en förhållandevis liten praktisk betydelse vid fredstida kriser. Om det är fråga om kärnteknisk olycka så finns det redan en särskild planering och ett särskilt varningssystem, se avsnitt 7.2.6. I många andra situationer är det skydd ett skyddsrum skulle ge inte optimalt. I sådana sammanhang är det andra lokaler eller skyddsmekanismer, såsom exempelvis utrymning, som primärt bör bli relevanta. Det kan inte uteslutas att skyddsrummen skulle kunna ha betydelse vid någon enskild händelse i avvaktan på exempelvis utrymning, men i sådana fall finns ofta andra mer lättillgängliga lokaler som kan användas. Enligt utredningens bedömning finns det inte tillräckliga skäl för att ytterligare inskränka fastighetsägarnas möjlighet att använda utrymmet i fredstid genom att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skulle få möjlighet att besluta att skyddsrummen ska hållas tillgängliga i andra situationer än vid höjd beredskap.
I situationer där behov av att använda skyddsrum i ett visst område skulle uppstå finns det inget som hindrar att ansvariga myndigheter i samråd med ägaren eller nyttjanderättshavaren kommer överens om att iordningställa skyddsrummet.
6.8. Andra skydd för civilbefolkningen
Utredningens bedömning: Ett ändamålsenligt skydd för civil-
befolkningen bör innefatta tillgång till skyddsrum och skyddade utrymmen samt förmåga till utrymning och inkvartering. Detta system kompletteras bl.a. av bestämmelserna om räddningstjänst under höjd beredskap, med information till befolkningen om hur man ska agera i olika situationer när dessa skyddsalternativ inte finns, samt arbetet med att stärka den enskildes krisberedskap.
Det finns, och har funnits, andra möjliga komplement till skyddsrum och skyddade utrymmen. Det kan finnas anledning att i ett annat sammanhang överväga viss lagerhållning eller tillgång till andningsskydd eller annan särskild skyddsmateriel. Kommunala trygghetspunkter kan också vara av betydelse bl.a. som en del av det samlade systemet för skyddet av civilbefolkningen. Det
pågår ett arbete som kan leda till en samverkan mellan MSB och kommunerna i fråga om trygghetspunkter. Utredningen lämnar därför inga förslag i det avseendet.
Skyddets huvudsakliga beståndsdelar
Utredningen ska enligt direktiven analysera om det, förutom utrymning, kan finnas andra sätt och metoder som kan vara ett ändamålsenligt komplement till skyddsrum och andra skyddade utrymmen och i förekommande fall lämna förslag i det avseendet.
Enligt utredningens bedömning är utrymning och inkvartering de främsta alternativen till skyddsrum och skyddade utrymmen vid höjd beredskap och då ytterst krig. Härtill kommer de särskilda bestämmelserna om räddningstjänsten under höjd beredskap som finns i 8 kap. lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, vilka är av högsta relevans för skyddet av civilbefolkningen i dessa sammanhang.64Räddningstjänstens materiel och personal kan under höjd beredskap flyttas mellan olika kommuner. Ett särskilt bemyndigande till länsstyrelsen i det avseendet finns i 8 kap. förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. MSB förvaltar också statliga förstärkningsresurser som kan vara relevanta även för räddningstjänsten under höjd beredskap.
Enligt 8 kap. 2 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) har de kommunala räddningstjänstorganisationerna – utöver ansvaret för ordinära räddningstjänstuppgifter – ett särskilt föreskrivet ansvar för att skydda och rädda civilbefolkningen vid höjd beredskap och krig. Det ansvaret omfattar bl.a. att kunna undsätta människor som blivit instängda under raserade byggnader. Det är av största vikt att räddningstjänsten har en grundläggande förmåga att snabbt klara av att hantera bränder och röjningsarbete på flera ställen samtidigt. Utan en fungerande räddningstjänst och möjligheter till röjning och undsättning utgör skyddsrummen och andra skyddade utrymmen inget ändamålsenligt skydd mot väpnade angrepp.65 Som utredningen återkommer till i kapitel 10 föreslås att kommunala rädd-
64
Den 1 januari 2021 trädde författningsändringar i lagen om skydd mot olyckor i kraft vilka syftar till att stärka den kommunala räddningstjänsten vid stora och allvarliga olyckor (se prop. 2019/20:176).
65
Jfr Civilbefolkningens roll i framtida krig – Perspektiv på befolkningsskydd och civilt försvar i ljuset av Ukraina, Peter Bennesved, FOI Memo 7843, april 2022.
ningstjänstorganisationer under höjd beredskap och krig ska kunna förstärkas av en statlig beredskapsorganisation.
Information om självskydd med avseende på individens skyddsåtgärder i krig har inte bedrivits på länge. Motsvarande information har i stället varit inriktad på information om hur den enskilde kan skydda sig i samband med fredstida olyckor och kriser. Den informationen är samtidigt delvis relevant även för förhållanden under höjd beredskap. De senaste åren har MSB på eget initiativ höjt ambitionsnivån när det gäller information till allmänheten om hemberedskap m.m., bland annat genom den årliga kampanjen Krisberedskapsveckan. Myndigheten har även haft ett särskilt regeringsuppdrag (regeringsbeslut 2017-02-16, Ju2017/01534/SSK) som syftat till att öka kunskapen hos allmänheten om krisberedskap och höjd beredskap, bland annat genom ett nationellt informationsmaterial.66
År 2018 publicerade MSB sin broschyr Om krisen eller kriget
kommer.67Under sommaren det året skickade MSB på uppdrag av
regeringen ut broschyren till 4,8 miljoner hushåll i Sverige. Det huvudsakliga syftet med utskicket var att hjälpa alla att bli bättre förberedda på allt från allvarliga olyckor, extremväder och it-attacker till militära konflikter. I broschyren lämnas kort, tydlig och sammanhållen information om vad som händer vid en kris eller vid höjd beredskap, och hur en enskild bör förbereda sig för och agera vid sådana förhållanden. Där ges bl.a. konkreta råd till hur en enskild kan upprätthålla en god krisberedskap i hemmet (såsom i fråga om tillgång till mat, vatten, värme och möjligheterna att kunna ta emot viktig samhällsinformation via radio vid en kris eller höjd beredskap). Vidare lämnas information om varningssystemet Viktigt meddelande till allmänheten (VMA) och om beredskapslarm samt om skyddsrum och andra skyddade utrymmen. I fråga om skyddsrum anges att en enskild ska ta reda på sitt närmaste skyddsrum där han eller hon bor eller befinner sig dagtid. Vid flyglarm ska den enskilde omedelbart bege sig till ett skyddsrum eller i nödfall till ett annat skyddande utrymme som källare, tunnel eller tunnelbanestation.
Det kan nämnas att det i lagen om civilt försvar fanns regler om s.k. mörkläggning som en enskild skyddsåtgärd. Numera finns det emellertid varken några bestämmelser om eller förberedelser för mörk-
66
Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 9.
67
Publ.nr: MSB1186 – maj 2018.
läggning. Utredningen bedömer att mörkläggning i dag inte utgör ett ändamålsenligt komplement till skyddsrum och andra skyddade utrymmen.
Utredningen bedömer att ett ändamålsenligt skydd för civilbefolkningen bör innefatta tillgång skyddsrum, möjligheten att inrätta och använda skyddade utrymmen samt utrymning och inkvartering. För att systemet ska fungera är det därtill angeläget att det finns information om hur man ska agera i olika situationer när dessa skyddsalternativ saknas, såsom där skyddsrum inte är tillgängliga eller planering för utrymning inte är ett alternativ. Det kan också handla om hur man ska agera när tänkta skyddsalternativ inte fungerar. Utredningen har i avsnitt 6.5.1 föreslagit att kommunerna ska ansvara för att förmedla information till invånare samt ägare och nyttjanderättshavare till byggnader och andra anläggningar inom kommunen om iordningställande och användning av skyddsrum och skyddade utrymmen. Inom ramen för detta ansvar bör kommunerna exempelvis kunna svara på vilka skyddsmöjligheter som finns i kommunen. Kommunernas ansvar bör syfta till att det på lokal nivå finns goda förutsättningar för fastighetsägare och andra att få övergripande information och kunskap om det som är av relevans för att kunna ta skyddsrummen och skyddade utrymmen i bruk. Att kommunernas ges ett sådant ansvar på lokal nivå ska inte inverka på MSB:s ansvar att ta fram och sprida generell information.68 Härutöver är den enskildes egen krisberedskap av stor betydelse. Betydelsen av denna krisberedskap utvecklas och beskrivs närmare i avsnitt 9.9. Det bedöms som värdefullt att MSB fortsätter sitt arbete med att stärka enskildas krisberedskap.
Särskilt om varningssystem
För att skyddsrummen ska kunna fylla sin funktion att bereda skydd inför ett förestående angrepp krävs det att befolkningen kan varnas i tid och nås av en uppmaning att omgående bege sig till närmaste skyddsrum. För detta fanns tidigare ett förvarningssystem som möjliggjorde att en tidig upptäckt från det militära försvaret av ett förestående luftangrepp kunde kommuniceras vidare i systemet fram till de ljudanläggningar där signalen flyglarm kan ges. Detta förvar-
68
Se avsnitt 6.5.1.
ningssystem finns inte längre på plats. Det som finns kvar är ljudanläggningarna, men de används nu för varning i samband med fredstida olyckor och faror i lokalsamhället.69
Varning till allmänheten består av två system, utomhusvarning samt Viktigt Meddelande till Allmänheten, (så kallat VMA-systemet). Systemet för utomhusvarning (även kallat ”Hesa Fredrik”) används för att kunna varna allmänheten både under höjd beredskap och i fredstid. Hela systemet för utomhusvarning är skyddat för elektromagnetiska pulser och klarar av strömavbrott upp till sju dagar. Det är MSB som äger systemet för utomhusvarningen. Kommunen ansvarar för underhåll och för utplaceringen av de ljudsändare som finns i kommunen. Ljudsändarna sitter främst i kommunernas tätorter, men kan även förekomma på andra ställen i kommunen. VMA-systemet används i dag för att varna allmänheten vid olyckor eller vid överhängande fara för olyckor, andra allvarliga händelser eller i samband med spridning av allvarlig smittsam sjukdom i syfte att hindra och begränsa skador på liv, hälsa, egendom eller miljö. Systemet är främst anpassat för fredstida olyckor. Ett VMA sänds alltid i radio och tv samt upprepas efter 5–10 minuter. Varningen kan också skickas ut som sms till människor som befinner sig i ett visst område. Detta har förekommit sedan den 1 juli 2017 och blir ett allt vanligare komplement till radio och tv. Denna tjänst positionerar de mobiltelefoner som befinner sig i området och man behöver inte anmäla sitt nummer för att få dessa meddelanden.70
I departementspromemorian Viktigt meddelande till allmänheten – en översyn av VMA-systemet (Ds 2022:1) presenteras förslag som syftar till att förbättra och effektivisera varningssystemet. Utredningens uppdrag bestod i att göra en översyn av VMA-systemet och föreslå en mer sammanhållen författningsreglering av hela systemet som ska vara tillämplig på varning i fred och krig. I översynen skulle utredningen utgå från det befintliga systemet. I promemorian betonas bl.a. att lagstiftningens bestämmelser om VMA gäller även vid varning eller information i samband med höjd beredskap. Flyglarm föreslås inordnas i VMA-systemet, vilket inte tidigare varit fallet. Ett VMA om flyglarm ska kunna sändas i radio och tv, till terminalutrustning samt i anläggningar för utomhusvarning. Sändning av ett
69 Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden,
dnr 2017–695, s. 8.
70
Se MSB:s vägledning Totalförsvarets intressen i samhällsplaneringen, MSB1646 – januari 2021, s. 32.
VMA om flyglarm ska kunna begäras av regeringen eller Försvarsmakten. Försvarsmakten föreslås även få ansvaret för aktivering av utomhusvarningssystemet vid flyglarm. Ett VMA kommer enligt promemorian typiskt sett att innehålla en uppmaning om att allmänheten omedelbart ska uppsöka skydd i ett skyddsrum eller i annat skyddat utrymme. Andra typer av varningar, information eller uppmaningar till allmänheten som kan behöva nå ut i samband med ett luftanfall kommer även i fortsättningen att primärt vara uppgifter för aktörer inom det civila försvaret. Det gäller exempelvis beslut om att ett område ska utrymmas. Kommuner och andra myndigheter har möjlighet att begära sändning av VMA för att lämna närmare information och anvisningar om vad befolkningen ska göra, såsom i tiden efter ett VMA om flyglarm. Promemorians förslag beträffande VMA-systemet bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
Information och varning är som redan framhållits av grundläggande i ett skydd för civilbefolkningen. Det är angeläget att verifierad information skickas via de kanaler som civilbefolkningen använder. När skyddsrummen ska iordningställas behöver detta ske genom kommunikation från ansvariga myndigheter såsom regeringen och MSB. Vidare krävs, förutom flyglarm, varning och information till allmänheten för att människor ska kunna ta sig till skyddsrum. MSB bör inom ramen för sitt ansvarsområde tillkännage när skyddsrummen ska iordningställas och se till att nödvändig information når ut till allmänheten. Sådan information bör om möjligt kommuniceras via samma kanaler som ett VMA. MSB har dock påpekat att det inte är säkert att sådana meddelanden kan skickas genom VMA-systemet om det då inte råder omedelbar fara. Vidare har MSB framhållit att det kan behöva utredas huruvida angelägna myndighetsmeddelanden ska kunna sändas via det systemet. MSB undersöker för närvarande möjligheten att använda Cell broadcast, vilket är en metod för att skicka meddelanden till flera mobiltelefonanvändare i ett definierat område samtidigt.
VMA-utredningen föreslår att s.k. flyglarm ska beslutas av Försvarsmakten. Kommuner och andra myndigheter ska ha möjlighet att begära sändning av VMA för att lämna närmare information och anvisningar om vad befolkningen ska göra i tiden efter ett VMA om
flyglarm.71 Genom de förslag som presenteras i promemorian kan utredningen konstatera att frågan om varning har omhändertagits. Det pågår vidare en metodutveckling för informationsförmedling hos MSB.
Särskilt om andningsskydd och annan skyddsmateriel
Enligt inriktningen i 1982 års försvarsbeslut skulle hela Sveriges befolkning inom en tioårsperiod ha tillgång till andningsskydd. Målet var uppfyllt år 1994. Andningsskydden var i första hand dimensionerade för att kunna ge ett skydd mot kemiska stridsmedel i gas- och vätskeform samt radioaktiva partiklar, men de gav även ett visst skydd mot giftiga industrikemikalier såsom klor, ammoniak och svaveldioxid. Skydden var i första hand avsedda för att delas ut vid höjd beredskap till dem som inte fick tillgång till personligt andningsskydd genom sitt arbete eller sin krigsplacering. Andningsskydden ägdes av staten men fanns lagrade i särskilda förråd i landets kommuner.
Enligt det avtal som träffades mellan staten och Svenska Kommunförbundet 1994, i samband med att kommunerna tog över ansvaret för det civila försvaret på lokal nivå, skulle kommunerna förvara, vårda, underhålla och redovisa den skyddsutrustning för allmänheten och den räddningsmateriel för krig som utvecklas, anskaffas, ägs och ställs till kommunernas disposition av staten. En planläggning var avsedd att genomföras på kommunal nivå för att skydden vid höjd beredskap skulle kunna delas ut till allmänheten inom 48 timmar efter ett beslut om att så ska ske. Inom varje kommun skulle ett antal förutbestämda utlämningsplatser såsom skolor och andra offentliga lokaler ha förberetts, dit skydden kunde transporteras och där allmänheten skulle kunna hämta ut sitt skydd efter att ha provat ut en lämplig storlek.
År 2004 fanns det cirka 7,6 miljoner andningsskydd i form av skyddsmasker, skyddsjackor och skyddsväskor. Sedan dess har emellertid samtliga dessa skyddstillgångar avvecklats och destruerats. Skydden förlorar med tiden sin skyddsförmåga och avvecklingen har skett
71
Enligt 2 § i promemorians förslag ska myndighet kunna begära att ett viktigt meddelande till allmänheten ska sändas när det finns fara för liv eller hälsa samt när det finns fara för omfattande skada på egendom eller miljö. Meddelandet ska avse varning eller information som skyndsamt behöver nå allmänheten för att förhindra eller begränsa sådan fara eller skada.
i takt med detta, utan att något program för förnyade anskaffningar beslutats.72
Tillgång till andningsskydd och annan personlig skyddsutrustning skulle kunna vara relevant i vissa sammanhang i samband med ett väpnat angrepp. Ett andningsskydd kan ge ett skydd mot kemiska stridsmedel i gas- och vätskeform samt radioaktiva partiklar. I fråga om radioaktiva partiklar skulle andningsskyddet dock ge ett begränsat skydd då resten av kroppen exponeras.
Utifrån erfarenheterna av det tidigare systemet framstår det inte som ändamålsenligt eller resurseffektivt att lagerhålla andningsskydd eller skyddsutrustning för civilbefolkningen på ett sådant sätt som gjorts tidigare. Andningsskydd och annan personlig skyddsutrustning har en viss livslängd och lagerhållningen kräver tillgång till lokaler. Det kan dock vara nödvändigt och högst relevant att överväga en viss mera begränsad lagerhållning av andningsskydd eller annat skyddsmaterial som en del av samhällets försörjningsberedskap. Detta faller dock utanför utredningens uppdrag. Det skulle även kunna vara intressant att överväga ett system där civilbefolkningen rekommenderas att på egen bekostnad anskaffa och lagerhålla andningsskydd och viss personlig skyddsutrustning, vilket skulle kunna subventioneras av staten. Inom ramen för sitt arbete med att stärka den enskildes krisberedskap skulle MSB kunna få i uppdrag att analysera vad den enskildes skyddsutrustning bör bestå av samt ta fram en modell för subventionering av detta. Även sådana överväganden och förslag får anses ligga utanför utredningens uppdrag. Utredningen lämnar därför inga förslag i fråga om lagerhållning eller tillgång till andningsskydd eller annan särskild skyddsmateriel.
Kommunala trygghetspunkter
Trygghetspunkter är något som en del kommuner inrättar vid störningar och kriser.73 De tjänster som tillhandahålls vid en trygghetspunkt varierar mellan olika kommuner. Det finns ingen central styr-
72
Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 8 f.
73
I Jämtlands län arbetar flera kommuner tillsammans med länsstyrelsen med att upprätta s.k. SOT-punkter. SOT står för service och trygghet. SOT-punkten är en plats på orten som ligger nära en livsmedelsbutik och en drivmedelsanläggning. Med hjälp av reservkraft kan driften fortgå trots strömavbrott. SOT-punkten utgör också ett informationsnav för samtliga aktörer i händelse av en samhällsstörning, men kommer också att utvecklas på olika sätt utifrån lokala förutsättningarna. Exempelvis funktioner kopplad till annan offentlig service.
ning eller enhetlig standard avseende trygghetspunkter. På trygghetspunkter kan man exempelvis få information, värme, dricksvatten, lättare förtäring eller övernattning. På en del av dessa finns nödtelefon så att man kan nå 112 vid telestörningar. Trygghetspunkter kan inrättas exempelvis vid befintliga kommunala verksamheter såsom äldreboenden, skolor (med idrottshallar) eller församlingshem som har tillgång till reservkraft, telefoni, hygienutrymmen, kök och andra nödvändigheter. Trygghetspunkter bemannas ofta av frivilliga och kommunens personal. Beslut att aktivera en eller flera trygghetspunkter kan tas när kommunens krisledningsgrupp tillträder under en särskild händelse.
Kommunala trygghetspunkter skulle kan utgöra en viktig komponent i det samlade skyddet för civilbefolkningen som kan behöva tas till vara och vidareutvecklas. Inte minst kan dessa punkter vara viktiga för informationsförmedling samt som uppsamlingsplatser inför en utrymning eller vid inkvartering, se avsnitt 8.3.2 och 8.3.3. Trygghetspunkter skulle på en del platser också kunna inrättas av kommunen i eller i anslutning till skyddsrum.
Än så länge så får trygghetspunkter uppfattas som en kommunal angelägenhet. MSB har i sin rapport över kompletterande åtgärder som kan vidtas för att stärka det civila försvaret inför budgetpropositionen för 2023 (vilket avser budgetåren 2023–2025) pekat på ett behov av substantiella resurstillskott mot bakgrund av den försämrade säkerhetspolitiska utvecklingen. MSB har bl.a. föreslagit att regeringen under angivna budgetår ska avsätta ekonomiska medel för utveckling av trygghetspunkter (316 miljoner kronor) och samtidigt framhållit att detta utgör en viktig beståndsdel i kommunalt befolkningsskydd. Vid sådana trygghetspunkter kan invånare och de som vistas i kommunen enligt MSB få stöd i form av exempelvis information, värme och dricksvatten under höjd beredskap, men också under fredstida kriser som drabbar det lokala samhället.74 Utifrån detta och kommunernas egna initiativ kan utredningen konstatera att det pågår ett arbete på området som kan leda till en samverkan mellan MSB och kommunerna i den här frågan. Mot denna bakgrund lämnar utredningen inga förslag i fråga om trygghetspunkter.
74
Se MSB:s rapport Ett balanserat civilt försvar, MSB 2022-04929-66, s. 46 f.
6.9. En ny lag om skyddsrum och skyddade utrymmen
Utredningens förslag: Bestämmelserna om skyddsrum och skyd-
dade utrymmen ska föras in i en ny lag med rubriken Lag om
skyddsrum och skyddade utrymmen. Den nya lagen ska komplet-
teras av en ny förordning med rubriken Förordning om skyddsrum
och skyddade utrymmen. Genom den nya lagen respektive för-
ordningen ska den nuvarande lagen (2006:545) om skyddsrum respektive förordningen (2006:638) om skyddsrum upphävas. Följdändringar ska göras i plan- och bygglagen (2010:900).
De förslag som utredningen lämnar i fråga om lagen om skyddsrum är så omfattande och påverkar lagens systematik att det bedöms som mest ändamålsenligt att införa en ny lag om skyddsrum och skyddade utrymmen. På grund av detta bör även en ny förordning som kompletterar lagen införas. Detta förutsätter, förutom några sakliga ändringar, även följdändringar i plan- och bygglagen (2010:900).
6.10. Ansvarsfördelningen i fråga om skyddsrum och skyddade utrymmen samt därmed sammanhängande frågor
I utredningens direktiv anges att det är av stor vikt att den framtida rättsliga regleringen på området är väl sammanhållen och tydlig i fråga om såväl berörda offentliga aktörers uppgifter och ansvar som enskildas rättigheter och förpliktelser. Utredningen har till uppgift att analysera och ta ställning till om det finns behov av att förändra den nuvarande ansvarsfördelningen mellan relevanta offentliga organ och myndigheter samt berörda privata rättssubjekt i fråga om skyddsrum. Om det finns ett behov att förändra den nuvarande ansvarsfördelningen ska utredningen föreslå en ny ansvarsfördelning. Uppdraget i denna del ska bl.a. omfatta frågan om det finns behov av förändringar i förvaltning, ansvar för drift, underhåll och iordningställande av skyddsrum samt kontroll av skyddsrum, exempelvis i fråga om hur ofta kontroller bör göras. I detta avsnitt lämnas en sammanfattning av utredningens bedömningar och förslag i fråga om ansvarsfördelningen avseende skyddsrum och skyddade utrymmen.
Vidare behandlas sådana frågor som hänger samman med ansvarsfördelningen och genomförandet av utredningens förslag i praktiken.
Övergripande ansvar och planering
MSB har bedömt att den administrativa beredskapen för att återuppta ett mer ambitiöst nationellt program för nyproduktion, kontroll och upprustning av skyddsrum är begränsad så länge som alla dessa uppgifter vilar på staten med MSB som ensam ansvarig offentlig aktör.75 Även Försvarsberedningen har konstaterat att en mer omfattande skyddsrumsverksamhet kräver att uppgifter fördelas från MSB till framför allt kommunerna (se Ds 2017:66, s. 150).
Utredningen föreslår inte någon ändring i fråga om MSB:s övergripande ansvar för civilbefolkningens skydd. MSB ska även framöver ha ansvar för att besluta om behovet av skyddsrum och inom vilka områden inom landets kommuner som skyddsrummen ska vara belägna samt föra register över samtliga skyddsrum. Utredningen föreslår att MSB ska ha ansvar även för skyddade utrymmen. Således ska MSB besluta om behovet av skyddade utrymmen och inom vilka områden inom landets kommuner som sådana ska inrättas. MSB ska även registerföra de utrymmen som inrättats som skyddade utrymmen.
Utifrån de riktlinjer som utredningen angett är det rimligt att utgå från att skyddsrumsarbetet initialt kommer att fokuseras till de skyddsrumstätorter inom strategiskt viktiga områden där antalet skyddsrumsplatser är färre än befolkningens storlek. På dessa platser behövs det snarast tas fram en närmare planering för hur det befintliga skyddsrumsbeståndet kan tillvaratas och utvecklas. Kontrollverksamheten behöver också planeras. MSB bör även bedöma hur många skyddsrum som inom de närmsta åren kan behöva avvecklas därför att de är för små eller så gamla att det inte längre är ekonomiskt försvarbart att förbättra deras skyddsförmåga. Skyddsrum som kan ge ett fullgott skydd med rimligt underhåll eller genom ekonomiskt försvarbara förbättringsåtgärder ska inte avvecklas. Önskar ägaren avveckla skyddsrummet p.g.a. nybyggnation så ska i princip ett ersättningsskyddsrum byggas för att avveckling av det äldre skydds-
75
Se MSB:s rapport Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden, dnr 2017–695, s. 8.
rummet ska kunna godtas. Vidare ska MSB noga se över vilka alternativa skyddsutrymmen som kan tas i anspråk och som befolkningen kan få tillgång till. Utifrån samtliga relevanta data ska MSB göra en beräkning av hur många skyddsrumsplatser som totalt sett behövs med hänsyn till alternativa skyddsåtgärder, samt en beräkning av hur många nya skyddsrumsplatser som ska byggas inom områden av detta slag inom den närmaste tio års perioden. I samråd med kommunen ska nybyggnation tas med i MSB:s planläggning över civilbefolkningens tillgång till skydd i form av skyddsrum (och skyddade utrymmen). På vissa platser där exempelvis tillgången på skyddade utrymmen är otillräcklig, där nybyggnation av skyddsrum inte kan förutses inom en rimligt nära framtid och där förutsättningarna för att genomföra en storskalig utrymning eller planera för annat skydd är begränsade, bör MSB överväga att bygga bristtäckningsskyddsrum. I storstäderna ska MSB räkna med att betydligt fler människor, men långt ifrån alla, kommer behöva stanna kvar p.g.a. att förutsättningarna för storskalig utrymning är begränsade och att samhällsviktiga funktioner kommer behöva upprätthållas.
För att säkra en större mängd skyddsrumsplatser är det särskilt viktigt att MSB tillsammans med kommunerna tar fram en planering för hur de stora befolkningsskyddsrummen ska kunna moderniseras och kunna tas i bruk i de större orterna inom strategiskt viktiga områden. Vidare ska MSB och kommunerna räkna med en viss kontinuerlig nybyggnation av skyddsrum i anslutning till fastigheter med flerfamiljshus och byggnader där många arbetar eller vistas för att upprätthålla ett jämnt och bestående antal skyddsrumsplatser i området.
MSB ska även fortsättningsvis utfärda föreskrifter i fråga om skyddsrum och skyddade utrymmen. MSB ska också, liksom i dag, besluta om avveckling av skyddsrum och tillfällig begränsning av skyddsrumsfunktionen samt ta fram informations- och stödmaterial till kommuner och andra aktörer i fråga om skyddsrum och skyddade utrymmen. MSB ska enligt utredningens förslag fortsatt ha möjlighet att meddela närmare föreskrifter om tiden för iordningställande och i vissa fall kunna besluta att skyddsrummen ska iordningställas redan före höjd beredskap. MSB:s arbete med att stärka den enskildes hemberedskap bör fortsätta (se avsnitt 6.8 och 9.9). MSB ska, liksom i dag, fortfarande ha ett övergripande kvalitetsansvar för skyddsrum och även skyddade utrymmen. I detta ansvar bör ingå att även fortsättningsvis tillhandahålla uppgifter om hur
skyddsrum och komponenter till dessa ska vara utformade, vilket skydd skyddsrum och skyddade utrymmen mera konkret ska ge, hur brister i utförandet ska åtgärdas, hur enskilda behov av förändring i utförandet ska göras på ett sätt som inte sänker skyddsförmågan, samt beräknings- och metodstöd för dessa tillfällen och vid nyproduktion. MSB bör vidare vara kunskapsbärare inom området impulsbelastade konstruktioner så att dessa stödfunktioner enligt ovan är synkroniserade med aktuella forskningsrön och utförandemetoder.
I fråga om befolkningsskyddsrummen och andra skyddsrum som kräver särskild kompetens ska fastighetsägaren ansvara för iordningställandet och driften. MSB ska bistå fastighetsägaren med den kompetens som krävs för iordningställande och driften av dessa skyddsrum. I detta avseende kommer det krävas omfattande informationsinsatser av MSB. De extra personella resurser som behövs för utförande av alla praktiska uppgifter vid ett iordningställande och drift av dessa utrymmen bör i stor utsträckning tillgodoses genom civilpliktiga (se avsnitt 10.12).
Ansvaret för kontroll av skyddsrum
Inventeringen av skyddsrumsbeståndet bör intensifieras och effektiviseras, inledningsvis i de strategiskt viktiga områdena. Även Försvarsberedningen har gjort bedömningen att det behövs en utökad kontrollverksamhet (se Ds 2017:66, s. 149 ff.) Att förvalta och upprusta det befintliga skyddsrumsbeståndet framstår som det mest effektiva alternativet för att tillgodose behovet av skydd. Vidare behöver skyddsrummen kvalitetssäkras så snart det går.
Mot bakgrund av att kontroller har utförts i en liten omfattning de senaste decennierna och att brister inte åtgärdats efter dessa anser utredningen att hela det befintliga skyddsrumsbeståndet bör kontrolleras inom det närmaste femårsintervallet. Därefter ska skyddsrummen återkommande kontrolleras regelbundet. De skyddsrum som senast kontrollerats bör genomgå kontroll först i slutet av femårsperioden. Härtill behöver administrativt arbete utföras genom att föra in uppgifterna i skyddsrumsregistret, utfärda förelägganden, besluta om ersättning m.m. Ansvaret för kontrollverksamheten bör tilldelas länsstyrelserna.
Inom ramen för sitt centrala ansvar ska MSB tillhandahålla en vägledning för skyddsrumskontroll samt ta fram ett standardiserat underlag för egenkontroll av skyddsrum. MSB ska även fortsättningsvis tillhandahålla utbildning och certifikat för skyddsrumssakkunniga.
Ansvaret för underhåll och upprustning av befintliga skyddsrum samt beslut om ersättning
Utredningen gör bedömningen att ansvaret för drift, underhåll och iordningställande av skyddsrum som utgångspunkt fortfarande bör ligga på fastighetsägaren. Enligt nuvarande reglering har den som är skyldig att underhålla ett skyddsrum rätt till skälig ersättning av staten för sina kostnader. Detsamma gäller den som efter föreläggande vidtagit åtgärder för att förbättra utrymmets skyddsförmåga. Ersättning ska inte lämnas för åtgärder som har föranletts av att ägaren eftersatt underhållet av skyddsrummet, gjort otillåtna ingrepp i det eller på annat sätt varit försumlig. Enligt utredningens bedömning bör utgångspunkten även fortsättningsvis vara att staten ska stå för vissa merkostnader avseende skyddsrum. I situationer där underhållsåtgärderna går utöver vad som normalt krävs för att hålla skyddsrummet och dess befintliga utrustning i ett gott och användbart skick är det skäligt att den som ska vidta åtgärder har rätt till ersättning av staten. Däremot bör fastighetsägaren själv stå för normala underhållskostnader som fastighetsägaren skulle ha haft även om det inte hade funnits ett skyddsrum.
Med anledning av att kontroller av befintliga skyddsrum utförts i en begränsad omfattning de senaste decennierna kan det antas att det i många fall kommer finns ett större underhållsbehov än om kontrollerna hade genomförts med en högre frekvens. För att säkerställa att brister kommer kunna åtgärdas i praktiken är det rimligt att staten i en del fall bär en del av kostnaderna för att återställa skyddsrummets funktioner och se till att det så långt som möjligt överensstämmer med moderna krav på ett skyddsrum. Detta bör särskilt gälla mer omfattande underhåll av själva skyddsrumsutrustningen och i de fall skyddsrummens ålder i sig kräver mer omfattande åtgärder. Hittills har skyddsrummen utförts och utrustats för en livslängd av minst 50 år. Inte minst bör detta gälla beträffande befolknings-
skyddsrummen och de andra s.k. specialskyddsrum med särskilt avancerad teknisk utrustning.76
Liksom tidigare är det rimligt att staten även ersätter förbättringsåtgärder i form av nyinstallationer, utbyte av komponenter till skyddsrummet och liknande åtgärder. Sedvanligt byggnadsunderhåll bör som utgångspunkt inte vara ersättningsberättigat. Dock bör mer omfattande underhållsåtgärder kunna vara delvis ersättningsberättigade samt förbättringar vara ersättningsberättigade. Den som är skyldig att underhålla ett skyddsrum ska således även framöver ha rätt till skälig ersättning av staten för sina kostnader. Enligt utredningens bedömning är underhåll åtgärder för att hålla skyddsrummet och dess utrustning i ett gott och användbart skick och som inte utgör åtgärder för att förbättra utrymmets skyddsförmåga. Skälig ersättning bör inte motsvara ersättning för kostnader avseende sedvanligt byggnadsunderhåll som fastighetsägaren skulle haft även om det inte fanns ett skyddsrum, underhåll som inte avser skyddsrumsspecifika installationer, eller åtgärder som beror på försumlighet. Skälig ersättning för kostnader bör avse specifika åtgärder eller omfattande underhåll av installationer/funktioner som är av betydelse för skyddsrummets funktionalitet, och som inte beror på fastighetsägarens försumlighet. Utredningen anser inte att nuvarande bestämmelser om rätten till ersättning för underhåll och förbättringar behöver ändras för att detta ska gälla. Ersättning ska dock kunna utgå vid förbättringsåtgärder i samband med uppförande av ersättningsskyddsrum. Utredningen föreslår att länsstyrelserna ska besluta om ersättning för underhåll och förbättringar. Däremot ska MSB även fortsättningsvis besluta om ersättning vid nybyggnation av skyddsrum, ersättning för förbättringar i samband med uppförande av ersättningsskyddsrum samt framöver även för inrättande av skyddade utrymmen. MSB ska få meddela närmare föreskrifter om rätten till ersättningen och ersättningens storlek, vilka ska tillämpas vid besluten om ersättning. Vad som bedöms utgöra skälig ersättning för underhållsåtgärder och förbättringar bör således närmare regleras genom myndighetsföreskrifter.
76 Som utgångspunkt är fastighetsägaren, liksom för normalskyddsrum, skyldig att underhålla
skyddsrummet och den utrustning som hör till skyddsrummet. Se avsnitt 6.3.2 om eventuella oklarheter i fråga om ägar- eller ansvarsförhållandena.
Ansvaret för nybyggnation av skyddsrum och inrättande av skyddade utrymmen samt rätten till ersättning för detta
Utredningen har konstaterat att många skyddsrum börjar bli gamla samt att skyddsrumsbeståndet successivt behöver förnyas och på vissa platser byggas ut. Utredningen föreslår att MSB även framöver ska ansvara för beslut om i vilka byggnader och anläggningar skyddsrum ska uppföras utifrån den skyddsrumsplanering som tagits fram. MSB ska vidare meddela föreskrifter om i vilka fall den som ska bygga har en skyldighet att särskilt underrätta myndigheten och få ett besked gällande inrättande av skyddsrum. På så vis har MSB möjlighet att styra eller avgränsa vilka byggnader och anläggningar som kan eller bör komma i fråga för nyproduktion av skyddsrum. När ett skyddsrum är färdigbyggt och innan ersättningen beslutas ska skyddsrummet, liksom enligt nuvarande ordning, besiktigas. Besiktningen ska även fortsättningsvis utföras av MSB som ska utfärda ett bevis om att skyddsrummet uppfyller föreskrivna krav.
Försvarsberedningen har bedömt att det bör byggas cirka 2 500 nya skyddsrumsplatser per år samt att nybyggnation av skyddsrum i perioden 2021–2025 bör begränsas och i huvudsak genomföras i områden som bedöms särskilt utsatta i händelse av krig i samband med nyproduktion av byggnader (se Ds 2017:66, s. 149 ff.). Enligt utredningens uppfattning är detta något för lite i förhållande till den avvecklingstakt som kan förväntas samt den omständigheten att det inte har byggts nya skyddsrum på länge. Det är rimligt att de allra äldsta skyddsrummen kommer avvecklas eller tas tillvara som skyddat utrymme. Dessutom kan det inom flera områden vara så att skyddsrummen inte längre finns på de platser där det finns skyddsbehov. Enligt utredningen bör mellan 2 500–5 000 skyddsrumsplatser eller 25–50 nya skyddsrum med cirka 100 skyddsrumsplatser i varje skyddsrum kunna byggas per år.77
Det kan inte uteslutas att det på vissa platser krävs en nybyggnation utan att det är fråga om uppförande av skyddsrum i samband med en bygglovspliktig åtgärd, såsom i en befintlig bebyggelse. För sådana fall ska MSB besluta, ombesörja och bekosta byggåtgärden. Utredningen bedömer med hänsyn till att det ska införas krav på planering av utrymningar, ett regelverk om skyddade utrymmen och
77 Dagens ventilationsutrustning är dimensionerad för 60 personer varför det kan vara mest
resurseffektivt att bygga normalskyddsrum för 120 personer.
tillgången i övrigt på skyddsrum att detta kommer behöva aktualiseras bara i mycket speciella undantagsfall.
Utredningen föreslår även att det ska införas ett nytt system med skyddade utrymmen som ett komplement till skyddsrum. Tanken är att detta system ska vara mer flexibelt än systemet med skyddsrum. Som skyddade utrymmen bör befintliga byggnader och anläggningar utnyttjas. Sådana byggnader som ägs av kommunerna, staten genom Trafikverket, andra statliga myndigheter och regionerna bör vara särskilt intressanta och komma i fråga i första hand. I stor utsträckning bör byggnader och anläggningar identifieras som i sig kan uppfylla kraven på ett skyddat utrymme utan några särskilda anpassningar. Det kan dock på vissa platser och beträffande vissa anläggningar finnas anledning att i fredstid göra anpassningar för att utrymmena ska uppnå rätt skyddsnivå. Innan det har gjorts en närmare inventering av vilka utrymmen som kan komma i fråga och en bedömning av vilken skyddsnivå dessa bör ha på olika platser går det inte att göra någon bedömning av i vilket utsträckning sådana anpassningar kommer bli aktuella. Enligt utredningens förslag är det kommunen och MSB som, beroende på vad det är fråga om för utrymme, ska besluta om inrättande av skyddade utrymmen.
Liksom enligt nuvarande reglering ska den som ska bygga och utrusta ett skyddsrum ha rätt till skälig ersättning av staten för sina merkostnader. Detsamma bör gälla den som ska inrätta ett skyddat utrymme. Äganderätten är grundlagsskyddad i 2 kap. 15 § regeringsformen. Här framgår att var och ens egendom ska vara tryggad mot det allmänna. Vidare har varje fysisk eller juridisk person rätt till sin egendom genom artikel 1 i första tilläggsprotokollet till europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR). Även artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan) skyddar äganderätten. Äganderätten kan inskränkas för angelägna allmänna intressen. Det finns inte skäl för utredningen att göra någon annan bedömning än tidigare i fråga om det angelägna intresset att skydda civilbefolkningen. Utredningen anser att skyddsrum och skyddade utrymmen liksom tidigare ska kunna användas för andra ändamål i fredstid.
Kommunernas ansvar för informationsförmedling och övning
Utredningen föreslår att kommunerna uttryckligen ska ges ett större ansvar för de praktiska frågorna kring skyddsrum och skyddade utrymmen. Kommunerna ska således ansvara för att förmedla information till kommuninvånare, fastighetsägare och nyttjanderättshavare. Detta ska förtydligas i den nya lagen om skyddsrum och skyddade utrymmen. Ansvaret ska innefatta att vidareförmedla nödvändig kunskap om iordningställande och användning av skyddsrum och syfta till att det i praktiken finns förutsättningar att ta skyddsrummen i bruk.
Ansvaret för iordningställande och drift av skyddsrum
Fastighetsägarens eller nyttjanderättshavarens skyldighet att iordningställa ett skyddsrum ska enligt utredningens förslag förtydligas i lagstiftningen. Härvid ska det framgå att fastighetsägaren eller nyttjanderättshavaren ansvarar för att skyddsrummet är iordningställt inom den tid som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver eller annars beslutar. I fråga om befolkningsskyddsrummen och andra skyddsrum som kräver särskild kompetens ska fastighetsägaren, med stöd av MSB, ansvara för iordningställandet och driften. Ägarens rätt att få tillträde till byggnaden eller anläggningen där det finns ett skyddsrum ska förtydligas.
Överklagande till förvaltningsdomstol
Utredningen föreslår att fler beslut än tidigare ska kunna överklagas. Således ska beslut om inrättande av skyddade utrymmen samt beslut om avslag på avveckling av skyddsrum kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut rörande skyddade utrymmen kommer också kunna överklagas.
7. Utrymning med efterföljande inkvartering: Bakgrund och kartläggning
7.1. Inledning
Med utrymning menas enkelt uttryckt att invånare inom ett område ska lämna området och uppehålla sig utanför detta (se t.ex. Lag om civilt försvar, prop. 1994/95:7, s. 81).1 Med storskalig utrymning avses enligt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) en utrymning som omfattar en stad, en stadsdel eller ett stort geografiskt område snarare än ett kvarter eller ett enskilt bostadshus (MSB, Storskalig utrymning Del 1 – grunder i planering, 2022). Det saknas en vedertagen definition av begreppet inkvartering. Vanligtvis avses emellertid med begreppet att de personer som har omfattats av en utrymning får boende och därmed angränsande omhändertagande på annan plats under en kortare eller längre tid. Med att inkvartera avses enligt MSB att anvisa förläggningsplats för utrymda och säkerställa driften av denna plats (MSB, a.a.).2
Utrymning kan vid höjd beredskap vidtas till skydd för civilbefolkningen vid förestående eller genomförda krigshandlingar eller om det finns behov av att vidta militära åtgärder av väsentlig betydelse och åtgärderna allvarligt försvåras om utrymning inte sker. Någon utrymning under sådana förhållanden har inte genomförts i Sverige i modern tid. Det är emellertid inte enbart vid höjd beredskap som det kan bli aktuellt med utrymning. Även under fredstida förhållanden kan utrymning komma i fråga. Exempelvis genom-
1 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap definierar i vägledningen Storskalig utrym-
ning Del 1 – grunder i planering (2022) utrymning som ”förflyttning av människor ut ur ett riskområde för att skydda och rädda liv och hälsa”. Definitionen avser i första hand utrymning i fredstid, men torde gälla även för utrymning vid höjd beredskap.
2
Även denna definition avser i första hand fredstida förhållanden.
fördes, med stöd av bestämmelserna i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO), begränsade utrymningar under de omfattande skogsbränderna år 2014 och 2018.
7.1.1. Bakgrund
Utvecklingen före och under andra världskriget
Bestämmelser om utrymning vid höjd beredskap till följd av stridshandlingar infördes i slutet av 1930-talet. Planeringen för sådan utrymning sattes i gång i större omfattning år 1939. Tillgången till skyddsrum var vid den tiden begränsad och utrymning ansågs utgöra ett alternativ till skyddsrum som skydd för civilbefolkningen. Perma-
nent utrymning skulle bestå så länge fara för luftanfall förelåg (pro-
position med förslag till lag om förfoganderätt för luftskyddets behov, prop. 1938:4, s. 14 f.). Sådan utrymning skulle enligt regeringen i första hand omfatta personer vars närvaro var obehövlig, och då särskilt barn och äldre personer. Det skulle även kunna beslutas om tillfällig utrymning i samband med omedelbart hotande anfall. Enligt Civila luftskyddsutredningen skulle den planering för permanent utrymning med efterföljande inkvartering som då skulle inledas begränsas till områden som var särskilt hotade, såsom fästningar, större städer och orter där krigs- eller försörjningsindustrier var belägna (betänkande angående det civila luftskyddet, SOU 1936:57, s. 55 ff.). Tillfällig utrymning ansågs företrädesvis kunna användas inom mindre samhällen och i vissa fall även i utkanterna av större samhällen. Sådan utrymning skulle t.ex. kunna ske när personal befann sig inom en hotad anläggning. Personalen skulle då i samband med flyglarm snabbt förflytta sig till en plats på betryggande avstånd. Vid mer oväntade anfall ansågs skyddsrum vara av stort värde även inom områden där utrymning ansågs som den normala skyddsåtgärden.
År 1941 hade tillstånd till planering för utrymning getts till 76 s.k. luftskyddsorter.3 Den planering som fanns beträffande nämnda orter avsåg vissa befolkningsgrupper, nämligen barn jämte vårdare, blivande mödrar samt äldre och andra arbetsoförmögna personer. Nämnda befolkningsgrupper skulle vid utrymning flytta till bostäder på lands-
3
Termen luftskyddsort användes för att klassificera orter efter läge och beskaffenhet med
hänsyn till anfallsrisken.
bygden som de själva ordnat eller till bostäder anordnade av myndigheterna. För barn och vissa andra personer planerades i stor utsträckning också för inkvartering i s.k. internatförläggningar, där anställd vårdpersonal skulle finnas. I vissa fall hade det också ansetts erforderligt att upprätta planer för omflyttning inom samma kommun beträffande personer bosatta i omedelbar närhet av mer sannolika bombmål. (Proposition med förslag till utrymningslag, m.m., prop. 1941:273, s. 22.)
I slutet av andra världskriget fanns planer för s.k. luftskyddsutrymning, dvs. utrymning med syfte att ge befolkningen skydd mot verkningar av anfall från luften, för 84 luftskyddsorter. Planeringen omfattade alltjämt enbart vissa befolkningsgrupper, som beräknades utgöra cirka 25–30 procent av befolkningen i varje ort. (Se proposition med förslag till civilförsvarslag, m.m., prop. 1944:268, s. 47 och 155.)
Utvecklingen under kalla kriget
Vid slutet av 1940-talet hade utrymning planerats för ett 90-tal städer och andra större orter. Planerna omfattade som regel endast de s.k. utrymningsberättigade kategorierna, nämligen barn, blivande mödrar samt äldre och icke arbetsföra personer. Planerna omfattade sammanlagt omkring en fjärdedel av befolkningen i utrymningsorterna. Planer för en mer eller mindre total utrymning fanns endast för vissa gränsorter med utsatt läge vid militära operationer. Det fanns planer för inkvartering i så gott som samtliga de kommuner som inte utgjorde utrymningsorter. Endast några få kommuner (cirka fem procent) med särskilt utsatt läge i gränstrakt eller liknande hade undantagits från inkvarteringsplaneringen. (Se betänkande med förslag rörande civilförsvarets organisation m.m., SOU 1947:10, s. 111 ff.)
Med hänsyn till anfallsmedlens utveckling ansågs det att behovet av utrymning skulle komma att öka, varför den planering som fanns inte ansågs motsvara de krav som ställdes (proposition med förslag till lag om ändring i civilförsvarslagen den 15 juli 1944 [nr 536] samt fortsatt giltighet av samma lag, prop. 1948:81, s. 77 f.). Det ansågs därför behövas en omläggning av utrymningsplaneringen.
I enlighet med ovan nämnda riktlinjer fanns år 1956 en ”väl utförd utrymningsplanläggning” avseende i huvudsak barn, äldre och sjuka
samt vårdare till dem. Dessa kategorier omfattade 30–35 procent av fredsbefolkningen i utrymningsorterna. Dessutom fanns bl.a. planer för så kallad snabbutrymning. Med hänsyn bl.a. till kärnvapenutvecklingen ansågs en nära nog fullständig utrymningsplanering behövas beträffande de största städerna och vissa andra utsatta områden. Den planeringen skulle ske efter två huvudalternativ; dels successiv utrymning, som kunde genomföras när viss tid stod till förfogande, dels samtidig snabbutrymning att tillämpa vid överraskande anfall. Planer skulle också upprättas för s.k. beredskapsutrymning vid successiv utrymning. Beredskapsutrymningen skulle avse samtliga arbetsoförmögna personer samt vissa därmed jämställda kategorier. Sammanlagt skulle den omfatta 50 procent av befolkningen i utrymningsorten. Som en andra etapp i den successiva utrymningen skulle det planeras för en omflyttning av innerområdenas kvarvarande befolkning till ytterområdena. För mer utsatta orter skulle beredskapsutrymningen även kunna följas av en slutlig utrymning, omfattande alla som kunde utrymmas utan lamslagande av för totalförsvaret oundgänglig verksamhet. För vissa andra städer och områden skulle planer upprättas för en mindre långtgående utrymning. Vilka städer och områden de olika planerna skulle avse skulle beslutas centralt. Vid den bedömningen skulle anfallsrisken vara avgörande. Fullständig utrymningsplanering ansågs dock åtminstone behövas för de största städerna. (Proposition med förslag till lag om ändring i civilförsvarslagen den 15 juli 1944 [nr 536], prop. 1956:185, s. 1 f., 9 f. och 49 ff.)
År 1959 fanns preliminära snabbutrymningsplaner för de mest utsatta orterna. Arbetet med planeringen för den successiva utrymningen var även det långt framskridet. Utrymningsplaneringen berörde vid den tidpunkten ungefär tre miljoner människor. (Proposition angående ny organisation för civilförsvaret, m.m., prop. 1959:114, s. 9 och 18, samt Civilförsvarets organisation, SOU 1958:13, s. 201.)
År 1989 fanns planering för snabbutrymning för Sveriges 14 största städer (Risker och skydd för befolkningen, SOU 1989:17, s. 58).
Det kan här nämnas att de planer som under kalla kriget fanns för hur de större städerna skulle kunna utrymmas enligt MSB redan då kan ha varit svåra att genomföra (MSB, Befolkningsskyddets förmåga och anpassning till nutida förhållanden Redovisning av regeringens uppdrag i MSB:s regleringsbrev för 2017).
Utvecklingen därefter
När lagen (1994:1720) om civilt försvar infördes i mitten av 1990talet bedömdes det konventionella kriget med korta förvarningstider och snabba stridsförlopp utgöra det största säkerhetspolitiska hotet. Möjligheterna att genomföra utrymningar ansågs därför vara begränsade. Vidare ansågs bl.a. landsbygdens avfolkning och koncentrationen av befolkningen till tätorterna vara faktorer som i hög grad ändrat förutsättningarna för möjligheten att använda utrymning. Regeringen betonade att det moderna samhällets komplexa infrastruktur ställde krav på att de viktigaste samhällsfunktionerna skulle kunna hållas i gång även i krigstid. Vidare framhölls att kraven på att det civila försvaret skulle kunna understödja det militära försvaret på olika sätt, bl.a. med sjukvård och transporter, hade ökat. Det fanns därför önskemål om att en så stor del av befolkningen som möjligt skulle kunna stanna kvar på hemorten för att upprätthålla totalförsvarsfunktionerna. Regeringen framhöll därutöver att man i de senaste försvarsbesluten hade betonat att befolkningen i första hand skulle ges ett skydd där den bor och arbetar, att behovet av utrymning minskat och att utrymning i stället främst bör ses som ett komplement till skydd genom skyddsrum. Eftersom det förutsågs finnas brister i fråga om tillgången på skyddsrum under lång tid ansågs emellertid möjligheten att utrymma befolkningen behöva finnas kvar. Bestämmelserna om utrymning och inkvartering i civilförsvarslagen (1960:74) överfördes därför, efter en språklig och redaktionell översyn, till den nya lagen om civilt försvar. (Se prop. 1994/95:7, s. 81.)
I samband med att lagen om civilt försvar upphävdes överfördes bestämmelserna om utrymning och inkvartering till den alltjämt gällande lagen (2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap. Som skäl för detta anförde regeringen i propositionen Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle (prop. 2005/06:133, s. 129) att utrymning under vissa omständigheter kan vara en åtgärd som kan vara aktuell för att Sverige under en väpnad konflikt ska anses ha uppfyllt sina förpliktelser enligt Tilläggsprotokoll I till Genèvekonventionerna den 12 augusti 1949 rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter (se SÖ 1979:22). Att redan i fredstid ha författningsbestämmelser som tydligt visar att Sverige avser att leva upp till den humanitära rättens krav ansågs vara ett viktigt skäl för att behålla de regler som då gällde. Det ansågs visser-
ligen redan finnas tämligen goda möjligheter att med stöd av andra, redan i fredstid gällande, bestämmelser besluta om utrymning. Likväl bedömde regeringen det vara befogat att ha kvar en motsvarighet till de särskilda bestämmelser om utrymning och inkvartering vid höjd beredskap som fanns i lagen om civilt försvar. Regeringen gjorde i anslutning till detta även bedömningen att bestämmelserna i den nya lagen inte stod i strid med den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen).
Någon aktiv planering för utrymning och inkvartering under höjd beredskap torde enligt MSB numera inte förekomma (MSB, a.a., s. 6). Som närmare behandlas framöver, förekommer dock viss planering i fråga om utrymning vid fredstida kriser.
7.1.2. Försvarsberedningen
Enligt Försvarsberedningen ska skyddet för civilbefolkningen, förutom genom fysiskt skydd, åstadkommas genom att i områden vilka med stor sannolikhet skulle drabbas av krigshandlingar förbereda utrymning av civilbefolkningen (Motståndskraft Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025, Ds 2017:66, s. 150 f.). Konkreta utrymningsplaner måste enligt Försvarsberedningen upprättas för de mest utsatta områdena – detta utifrån Försvarsmaktens operativa planering. Det inkluderar bl.a. planering för transporter, inkvartering och försörjning. Beredningen konstaterar att det inom såväl räddningstjänsten som Polismyndigheten finns en planering för olika storskaliga utrymningsbehov i samband med olyckor i fredstid, samt att en vägledning för att kunna planera och förbereda en storskalig utrymning också har tagits fram. Vidare betonas att MSB enligt förordningen (2006:639) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap får meddela föreskrifter om hur utrymning ska planläggas och besluta om vilka områden som ska planläggas för utrymning. Sammantaget utgör det enligt Försvarsberedningen en grund att bygga planeringen för utrymning av vissa områden under höjd beredskap och krig. Beredningen betonar vikten av att arbetet med sådan planering genomförs på den nivå där den är mest relevant. Särskilt ska den högre och lägre regionala nivån (länsstyrelserna) beaktas och involveras i plane-
ringen. Försvarsberedningen anser att planering för utrymning av särskilt utsatta områden vilka bedöms kunna drabbas av krigshandlingar bör påbörjas så snart som möjligt.
Det ska här tilläggas att regeringen i propositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) inte uttalar sig särskilt om utrymning och inkvartering, men konstaterar att det är av betydelse att slå fast en tydlig inriktning och närmare planering för en ändamålsenlig utveckling av framtidens skydd av civilbefolkningen vid höjd beredskap och då ytterst krig (s. 138). Regeringens bedömning beträffande utrymning och inkvartering kommer dock till specifikt uttryck i utredningens direktiv, vilka redovisas nedan.
7.1.3. Utredningens uppdrag
Uppdraget är, såvitt avser utrymning och inkvartering, att kartlägga och analysera gällande ansvarsförhållanden och förmåga på lokal, regional och nationell nivå när det gäller planering och genomförande av utrymning och inkvartering vid höjd beredskap och ytterst krig samt att bedöma om det är tillämpbart även vid fredstida kriser. Vidare ingår det i uppdraget att analysera och lämna förslag till åtgärder som behövs för att åstadkomma en sammanhållen och effektiv planering på lokal, regional och nationell nivå inför genomförande av utrymning och inkvartering vid såväl höjd beredskap och ytterst krig som vid fredstida kriser. Det ingår också i uppdraget att utarbeta nödvändiga författningsförslag.
I direktiven anges det bl.a. att det är av stor betydelse att utrymningsplanering utförs på den nivå där det är som mest relevant. Kommunernas roll när det gäller utrymning är enligt direktiven uppenbar, men även den regionala och nationella nivån är av stor vikt eftersom planering och genomförande av utrymning behöver ske samordnat på samtliga nivåer i samhället. Mot denna bakgrund finns det enligt direktiven ett behov av att se över dagens ansvarsförhållanden på lokal, regional och nationell nivå. Det behövs vidare förslag när det gäller hur utrymning med efterföljande inkvartering ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt och effektivt sätt vid höjd beredskap och ytterst krig, samt svar på frågan om samma struktur är tillämpbar även vid fredstida kriser.
7.2. Rättslig reglering
7.2.1. Inledning
Utrymning och inkvartering under höjd beredskap regleras i lagen om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap (utrymningslagen) och i förordningen om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap (utrymningsförordningen). Bestämmelserna i utrymningslagen om utrymning (2 kap.) och inkvartering (3 kap.) är endast tillämpliga under höjd beredskap. Bestämmelser som till viss del berör utrymning och inkvartering finns också i andra författningar, bl.a. i lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (se 4 kap. om bistånd mellan kommuner och regioner samt stöd till enskilda). Som tidigare nämnts, kan utrymning och inkvartering bli aktuellt även under fredstida förhållanden. Bestämmelser om utrymning och, i vissa fall, uppehälle under fredstida förhållanden finns bl.a. i LSO, socialtjänstlagen (2001:453) och polislagen (1984:387). Följande genomgång redovisar de bestämmelser som särskilt behandlar utrymning och inkvartering vid höjd beredskap. Bestämmelser som behandlar utrymning och uppehälle under fredstida förhållanden, eller som behandlar krisberedskap och krishantering i stort, beskrivs mer framöver. Det innebär bl.a. att frågor om ansvarsförhållanden beträffande planering och genomförande av utrymning och inkvartering redovisas mer ingående i kommande avsnitt.
7.2.2. Utrymning m.m.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt 2 kap. 1 § utrymningslagen besluta att de som uppehåller sig inom ett område ska utrymma detta om området blivit eller kan antas bli utsatt för stridshandlingar och utrymningen är nödvändig för att skydda befolkningen, eller det i området behöver vidtas militära åtgärder av väsentlig betydelse och åtgärderna allvarligt försvåras om inte utrymning sker.
Ett beslut om utrymning kan omfatta alla civilpersoner inom ett område eller bara vissa grupper. Efter en utrymning av huvuddelen av befolkningen inom ett område kan nya utrymningsbeslut fattas innebärande att den kvarvarande befolkningen flyttas mellan olika
delar av det i övrigt utrymda området. En sådan åtgärd kan syfta till att samla kvarvarande personer i områden där tillgången på skyddsrum är god. Ett beslut om utrymning innebär inte bara en skyldighet för dem som omfattas av beslutet att lämna området utan även ett förbud för dem att återvända dit så länge beslutet om utrymning gäller. Finns det behov av att förhindra att människor som inte omfattas av utrymningsbeslutet flyttar in ett område måste i stället – som beskrivs närmare nedan – inflyttningsförbud enligt 2 kap. 7 § tillämpas. (Se prop. 1994/95:7, s. 112 och 2005/06:133, s. 170 f.)
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får även enligt 2 kap. 2 § utrymningslagen besluta att de som omfattas av ett utrymningsbeslut ska vistas på en viss plats och vilka villkor som ska gälla för vistelsen. Ett sådant beslut får emellertid inte utformas så att det inskränker den enskildes frihet mer än vad som är nödvändigt med hänsyn till syftet med utrymningen och förhållandena på vistelseplatsen. Genom bestämmelsen möjliggörs en fördelning av den utrymda befolkningen. På så sätt säkerställs exempelvis att belastningen på mottagningsområdena blir jämn. (Se prop. 1994/95:7, s. 112 och 2005/06:133, s. 170 f.)
Regeringen har med stöd av 2 kap. 1 och 2 §§ utrymningslagen bemyndigat länsstyrelserna att besluta om utrymning inom det egna länet och att meddela beslut om vistelsen gällande det egna länet. Detta framgår av 3 § utrymningsförordningen. Såväl regeringen som länsstyrelserna kan således fatta beslut om utrymning och om de villkor som ska gälla.
Vid utrymning enligt 2 kap. 1 och 2 §§ ska Polismyndigheten enligt 2 kap. 3 § lämna den hjälp som behövs. Det innebär enligt regeringen att Polismyndigheten har det övergripande ansvaret för att ett beslut om utrymning genomförs (prop. 2005/06:133, s. 171). Utredningens bedömning av hur bestämmelsen bör tolkas redovisas i avsnitt 8.3.2.
Med stöd av 2 kap. 6 och 7 §§ kan regeringen också meddela utflyttnings- respektive inflyttningsförbud. Även länsstyrelserna får, med stöd av 4 och 5 §§ utrymningsförordningen, meddela sådana förbud. Ett utflyttningsförbud innebär att de personer som uppehåller sig inom ett visst område förbjuds att lämna detta. Ett sådant förbud får enbart meddelas om förflyttningen eller vistelsen utanför området allvarligt skulle försvåra åtgärder av väsentlig betydelse för totalförsvaret, eller vara förenad med uppenbar livsfara. Bestämmelsen
gör det möjligt att hindra att befolkningen spontant lämnar ett område och därigenom skapar problem för totalförsvaret eller utsätter sig för fara (prop. 1994/95:7, s. 112 och 2005/06:133, s. 172). Med inflyttningsförbud avses att personer som inte är bosatta inom ett visst område förbjuds att annat än tillfälligt uppehålla sig inom området. Ett sådant förbud får enbart meddelas om en inflyttning allvarligt skulle försvåra åtgärder av väsentlig betydelse för totalförsvaret. Bestämmelsen kan exempelvis tillämpas när en koncentration av människor skulle försvåra militära operationer i området eller när försörjningsläget i ett visst område inte tillåter att större mängder människor samlas där (prop. 1994/95:7, s. 113 och 2005/06:133, s. 172).
Enligt 2 § första stycket utrymningsförordningen får MSB, efter samråd med Försvarsmakten och Polismyndigheten, meddela föreskrifter för hur utrymning ska planläggas. Det saknas dock myndighetsföreskrifter på området. Enligt paragrafens andra stycke får MSB vidare besluta om vilka områden som ska planläggas för utrymning. Ett sådant beslut ska tas i samråd med Försvarsmakten. Något sådant beslut har inte fattats.
Med hänsyn till vad som redovisats ovan kan emellertid här nämnas att MSB år 2014 publicerade Att planera och förbereda en storskalig utrymning, i vilken viss vägledning gavs avseende såväl planering som genomförande av utrymning och inkvartering. Utgångspunkten för vägledningen var utrymning enligt LSO. Vägledningen ersattes sommaren 2022 med en ny vägledning beträffande storskalig utrymning (Storskalig utrymning Del 1 – grunder i planering).
7.2.3. Inkvartering
I 2 kap. 4 och 5 §§ utrymningslagen finns bestämmelser om kommuners och regioners skyldighet att ta hand om dem som omfattas av ett utrymningsbeslut och om utlänningar som söker skydd i Sverige, samt att lämna hjälp till de kommuner och regioner som i större omfattning får ta emot befolkningen. Beträffande skyldigheten att ta hand om dem som omfattas av ett utrymningsbeslut och utlänningar som söker skydd i Sverige hänvisas i 2 kap. 4 § till bestämmelser i socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen (2017:30, HSL) och lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Exempelvis framgår det av socialtjänstlagen att en kommun ansvarar
för socialtjänsten inom sitt område och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp de behöver (2 kap. 1 §).
De kommuner och regioner som befolkningen lämnar på grund av utrymning är enligt 2 kap. 5 § skyldiga att i skälig omfattning lämna hjälp till de kommuner och regioner som i större omfattning får ta emot befolkningen. Bestämmelsen innebär att de resurser, t.ex. materiel och personal, som finns i en kommun eller en region ska följa med befolkningen när den, på grund av utrymningsbeslut, flyttas till en ny kommun eller en ny region. Det är således en skyldighet för den kommun och den region som befolkningen kommer ifrån att se till att kommunens och regionens resurser, i den mån de frigörs, följer med till den eller de nya kommuner och regioner som i större omfattning får ta emot befolkningen. (Se prop. 1994/95:7, s. 116 och 2005/06:133, s. 172.)
En kommun får enligt 3 kap. 1 § utrymningslagen förelägga innehavaren av en byggnad eller bostadslägenhet (inkvarteringsvärd) att under höjd beredskap upplåta bostad och utrustning åt den som behöver en bostad (inkvarteringsbostad) på grund av beslut om utrymning eller på grund av att denne till följd av krigshändelser tvingats lämna sin ordinarie bostad. Ett sådant föreläggande får enligt paragrafens andra stycke meddelas endast om behovet av bostad inte kan tillgodoses på annat lämpligt sätt. Beslutet får vidare inte medföra större olägenhet för inkvarteringsvärden än vad som är nödvändigt och får inte heller avse utrymmen som behövs för inkvarteringsvärden och hans eller hennes familj eller någon dem närstående. Möjlighet till handräckning finns enligt 3 kap. 2 § samma lag.
I 3 kap. 3–6 §§ utrymningslagen finns bestämmelser om ersättning. Av bestämmelserna framgår bl.a. att inkvarteringsvärden har rätt till ersättning av kommunen samtidigt som den som disponerat inkvarteringsbostaden i sin tur kan vara skyldig att återbetala beloppet till kommunen.
7.2.4. Skyldighet att förmedla meddelanden m.m.
Enligt 4 kap. 1 § första stycket utrymningslagen är ägaren eller nyttjanderättshavaren till en byggnad eller annan anläggning eller den som i fråga om förvaltning och skötsel företräder honom eller henne skyldig att förmedla myndigheternas beslut och meddelanden
i frågor som rör verksamhet enligt utrymningslagen till dem som bor eller bedriver verksamhet i byggnaden eller anläggningen. Samma skyldighet gäller enligt paragrafens andra stycke för arbetsgivare i fråga om de anställda. Med myndigheter avses såväl statliga som kommunala myndigheter (prop. 1994/95:7, s. 111 och 2005/06:133, s. 173). Av 4 kap. 2 § samma lag framgår vidare att var och en är skyldig att på fråga av en myndighet ange om han eller hon har egendom som kan behöva tas i anspråk för verksamhet enligt utrymningslagen.
7.2.5. Övriga bestämmelser
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet som inte är ringa underlåter att fullgöra sina skyldigheter enligt 4 kap. 1 och 2 §§ utrymningslagen, eller vid fullgörandet lämnar oriktiga uppgifter, döms enligt 5 kap. 1 § första stycket samma lag till böter eller fängelse i högst ett år. Detsamma gäller den som inte följer ett föreläggande eller förbud som meddelats med stöd av nämnda lag. Det kan således exempelvis vara fråga om brott mot beslut om utrymning eller vägran att upplåta inkvarteringsbostad (jfr prop. 1994/95:7, s. 117 och 2005/06:113, s. 173). Har gärningen begåtts under höjd beredskap och medfört avsevärt men för totalförsvaret eller är den av någon annan anledning att anse som grov, döms enligt 5 kap. 1 § andra stycket till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Ett brott kan exempelvis bedömas som grovt när en person genom att lämna oriktiga uppgifter har brutit mot skyldigheten att på förfrågan ange om han eller hon har egendom som kan behöva tas i anspråk och den aktuella egendomen är av stor betydelse för totalförsvaret (prop. 1994/95:7, s. 117).
I 6 kap. utrymningslagen finns bestämmelser som behandlar vilka beslut enligt samma lag som får överklagas och vilken myndighet som ska pröva ett eventuellt överklagande. Vidare framgår det av 4 § att beslut enligt 2 eller 3 kap. som meddelas under höjd beredskap ska gälla omedelbart om inte något annat bestäms i beslutet. Det gäller även beslut av allmän förvaltningsdomstol (prop. 1994/95:7, s. 120 och 2005/06:133, s. 173).
7.2.6. Utrymning och uppehälle under fredstida förhållanden
För att de möjligheter till åtgärder som redovisas i detta avsnitt ska kunna genomföras krävs inte att höjd beredskap föreligger. Det innebär emellertid inte nödvändigtvis att åtgärderna inte är tillämpbara även i situationer där höjd beredskap råder. I en sådan situation torde dock – beroende på de omständigheter som föreligger – bestämmelserna som särskilt rör verksamheten vid höjd beredskap tillämpas i första hand.
Lagen om skydd mot olyckor
Enligt 6 kap. 2 § LSO får räddningsledare vid räddningsinsats bl.a. avspärra eller utrymma områden om fara för liv, hälsa eller egendom eller för skada i miljön inte lämpligen kan hindras på något annat sätt. Ett sådant ingrepp får enbart ske om det är försvarligt med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som vållas genom ingreppet och omständigheterna i övrigt. Bestämmelsen överensstämmer till stor del med tidigare gällande bestämmelser i 11 § brandlagen (1974:80) och 45 § räddningstjänstlagen (1986:1102). Ett ingripande förutsätter att det intresse som är hotat och till vars skydd ingreppet görs är av avsevärt större betydelse än det intresse som uppoffras genom ingreppet. Bestämmelsen innebär enligt förarbetena till brandlagen en ”tämligen försiktig uppmjukning” av vad som krävs för att en nödhandling ska få företas enligt 24 kap. 4 § brottsbalken. (Proposition med förslag till brandlag m.m., prop. 1973:185, s. 165 ff., se även hänvisningar i proposition om räddningstjänstlag, m.m., prop. 1985/86:170, s. 87 och i Reformerad räddningstjänstlagstiftning, prop. 2002/03:119, s. 120.)
Ingrepp enligt 6 kap. 2 § får även göras av en kommunal nämnd (jfr 3 kap. 11 § LSO) eller, i fråga om statlig räddningstjänst, av den myndighet som ansvarar för räddningstjänsten. Om länsstyrelsen eller annan statlig myndighet har tagit över ansvaret för den kommunala räddningstjänsten (jfr 4 kap. 10 § första stycket LSO), får ingrepp även göras av den myndigheten. Vidare får ingrepp enligt 6 kap. 2 § LSO också, enligt paragrafens andra stycke förenat med 4 kap. 8 § LSO och 4 kap. 15 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor (FSO), göras av länsstyrelsen vid sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen om det är nödvändigt för att göra det möjligt
att åter använda den förorenade egendomen. Bestämmelsen i 6 kap. 3 § föreskriver att Polismyndigheten vid ingrepp enligt 6 kap. 2 § ska lämna den hjälp som behövs.
Den som har beslutat om utrymning ska enligt 6 kap. 4 § LSO i skälig omfattning hjälpa till med att ordna uppehälle för dem som till följd av åtgärden är i behov av det. Bestämmelsen innebär enligt regeringen en uppmaning att hjälpa till, inte att staten eller kommunen inom ramen för räddningstjänsten har ett eget ansvar för att ordna uppehälle (prop. 2002/03:119, s. 120).
Särskilt om utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar
Det finns särskilda regler om utrymning beträffande utsläpp av radioaktiva ämnen. Vid ett utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning i sådan omfattning att särskilda åtgärder krävs för att skydda allmänheten eller då överhängande fara för ett sådant utsläpp föreligger ansvarar länsstyrelsen för räddningstjänst (4 kap. 6 § LSO i förening med 4 kap. 15 § FSO). Begreppet kärnteknisk anläggning används i samma betydelse som i 2 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (jfr prop. 1985/86:170, s. 78 och prop. 2002/03:119, s. 116). Det som avses är således anläggning för utvinning av kärnenergi (kärnkraftsreaktor), annan anläggning i vilken en självunderhållande kärnreaktion kan ske, såsom forskningsreaktor, anläggning för utvinning, framställning, hantering, bearbetning, förvaring som avses bli bestående (slutförvaring) eller annan förvaring (lagring) av kärnämne samt anläggning för hantering, bearbetning, lagring eller slutförvaring av kärnavfall. Bestämmelsen är tillämplig även vid s.k. åskådarfall, dvs. vid olyckor i kärntekniska anläggningar belägna utanför Sverige, under förutsättning att radioaktiva ämnen sprids in över landet eller att det föreligger överhängande fara för en sådan spridning. Begreppet överhängande fara ska inte tolkas så snävt att bara tidsfaktorn vägs in i bedömningen. Det kan exempelvis dröja timmar till dygn mellan en ursprunglig reaktorskada och ett utsläpp till omgivningen. Också i ett sådant fall föreligger överhängande fara för utsläpp. (Se prop. 1985/86:170, s. 41 och 78 f.)
Länsstyrelserna i Uppsala, Kalmar, Hallands, Skåne och Västerbottens län ska bistå andra länsstyrelser i fråga om räddningstjänst på området. MSB får enligt 4 kap. 16 § FSO, efter att ha hört Strål-
säkerhetsmyndigheten, meddela ytterligare föreskrifter om räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning. Vidare får MSB enligt 4 kap. 32 § FSO meddela ytterligare föreskrifter om samordning av räddningstjänsten.
Enligt 4 kap. 21 § FSO ska en länsstyrelse, efter att ha låtit berörda myndigheter, kommuner och regioner yttra sig och i samverkan med länsstyrelser i närliggande län, upprätta ett program för räddningstjänsten, som ska ha ett visst bestämt innehåll i det avseendet. Programmet ska bl.a. behandla skyddsåtgärder. För de länsstyrelser som berörs av de s.k. beredskaps- och planeringszoner som ska finnas kring kärnkraftverken ställs ytterligare krav beträffande nämnda program för räddningstjänsten. I dessa fall ska enligt 4 kap. 21 a och b §§ FSO programmet också innehålla uppgifter om en inre beredskapszon, en yttre beredskapszon och en planeringszon. Liknande krav ställs beträffande kärnbränslefabriken i Västerås och centrala mellanlagret för använt kärnbränsle i Simpevarp.
Det finns beträffande nämnda beredskaps- och planeringszoner för kärnkraftverken en uttrycklig reglering såvitt avser utrymning. Berörda länsstyrelser ska enligt 4 kap. 25 § andra stycket FSO förbereda utrymning av allmänheten inom beredskapszonerna för kärnkraftverken. Utrymning av den inre beredskapszonen ska därvid kunna prioriteras framför utrymning av den yttre beredskapszonen. Därutöver föreskriver bestämmelsen i 4 kap. 26 § första stycket FSO att utrymning av allmänheten baserad på strålningsmätningar ska förberedas inom planeringszonerna.
En kommun inom en beredskapszon ska enligt 4 kap. 28 § första stycket FSO bistå länsstyrelsen med beredskapsplaneringen.
Särskilt om dammhaveri
Det finns inte någon särskild reglering beträffande planering och genomförande av utrymning och uppehälle vid dammhaveri (eller dammbrott). Med hänsyn till att berörda aktörer – med anledning av risken för dammhaveri – inte sällan har tagit fram en planering för detta, behandlas området ändå särskilt här. Vilken planering som finns och vilka ansvarsförhållanden som gäller behandlas närmare framöver.
Regler som behandlar dammägares skyldigheter finns främst i miljöbalken, förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egen-
kontroll och förordningen (2014:214) om dammsäkerhet. Vidare finns i 2 kap. 4 § LSO bestämmelser om beredskap m.m. vid farlig verksamhet. Med farlig verksamhet menas verksamhet som innebär fara för att en olycka ska orsaka allvarliga skador på människor eller miljön. Den som utövar verksamheten är bl.a. skyldig att analysera riskerna för sådana olyckor. Länsstyrelsen beslutar, efter samråd med kommunen, vilka anläggningar som omfattas av nämnd bestämmelse (2 kap. 3 § FSO). Länsstyrelsens beslut kan överklagas i förvaltningsrättslig ordning. Anläggningar med dammar där det bedöms att ett dammbrott kan orsaka allvarliga skador på människor eller miljö utgör generellt sett sådan farlig verksamhet som omfattas av bestämmelsen. Utgör verksamheten sådan farlig verksamhet som anges i 2 kap. 4 § LSO, utövar kommunen tillsyn över verksamheten (jfr 5 kap. 1 § LSO).
Vid behov av utrymning och uppehälle i samband med ett dammhaveri tillämpas reglerna i LSO. Det innebär exempelvis att räddningsledare vid räddningsinsats bl.a. får utrymma områden med stöd av bestämmelsen i 6 kap. 2 §. Reglerna i LSO om utrymning och uppehälle har beskrivits närmare ovan.
I föregående avsnitt har de krav på beredskaps- och planeringszoner som uppställs i FSO redovisats. Som där har beskrivits, ska länsstyrelsen under angivna förutsättningar förbereda för utrymning av beredskaps- och planeringszonerna runt kärnkraftverken. Reglerna kring vilka beredskaps- och planeringszoner som ska finnas har tagits fram med stöd av strålskyddslagstiftningen och de referensnivåer som där anges samt Strålsäkerhetsmyndighetens rapport Översyn av beredskapszoner (SSM 2017:27). Rapporten har tagits fram tillsammans med MSB och länsstyrelserna i kärnkraftslänen på uppdrag av regeringen. I detta avsnitt ges en övergripande beskrivning av strålskyddslagstiftningen.
Strålskyddslagen (2018:396) innehåller bestämmelser om grundläggande principer för strålskyddet. I strålskyddslagen avses enligt 1 kap. 6 § med radiologisk nödsituation en plötsligt inträffad händelse som inbegriper en strålkälla, har medfört eller kan befaras medföra skada och kräver omedelbara åtgärder. Uttrycket förekommer
även, med samma innebörd, i lagen om kärnteknisk verksamhet (Ny strålskyddslag, prop. 2017/18:94, s. 125).
Den som är ansvarig för en åtgärd som vidtas i en omgivning med joniserande strålning eller i samband med en radiologisk nödsituation ska enligt 3 kap. 3 § se till att åtgärden är berättigad, om den medför ändrad exponering för joniserande strålning. Utrymning är att betrakta som en sådan åtgärd som omfattas av bestämmelsen. Exempelvis kan utrymning genomföras för att utrymma ett förorenat område efter en radiologisk nödsituation (jfr a. prop., s. 135). En åtgärd enligt 3 kap. 3 § ska enligt 1 kap. 10 § anses vara berättigad om den medför en nytta som överstiger den skada som åtgärden kan medföra. Med nytta avses fördelar både för individer och för samhället i stort. Nyttan kan exempelvis bestå i att människor utsätts för en lägre stråldos genom att man utrymmer ett område i samband med en radiologisk nödsituation. Skadan består ofta av de skador som strålningen kan ge upphov till, men även andra skador kan vägas mot nyttan. Skadan kan exempelvis bestå av att människor måste flytta från sina hem till följd av utrymning. (Se a. prop., s. 128.)
Den som bedriver en verksamhet eller är ansvarig för en åtgärd som kan innebära ett en människa exponeras för joniserande strålning ska enligt 3 kap. 5 § optimera strålskyddet genom att så långt som det är möjligt och rimligt med hänsyn till befintlig teknisk kunskap samt ekonomiska och samhälleliga faktorer begränsa sannolikheten för exponering, antalet personer som exponeras och storleken på den individuella stråldosen. Enligt 3 kap. 8 § strålskyddsförordningen (2018:506) är referensnivån för exponering av personer i allmänheten i en radiologisk nödsituation för händelser på ett kärnkraftverk som inte beaktats i kärnkraftsreaktorns konstruktion 100 millisievert årlig effektiv dos och för andra händelser 20 millisievert årlig effektiv dos.
Om det av särskilda skäl kan anses finnas en risk att ett brott, som innebär allvarlig fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom, kommer att förövas på en viss plats får en polisman enligt 23 § polislagen vidta vissa åtgärder i syfte att avvärja brottet eller bereda skydd mot det. Bestämmelsen omfattar bl.a. en rätt för
polisen att stänga av, utrymma eller förbjuda tillträde till ett hus, rum eller annat ställe. Åtgärderna får vidtas i anslutning till den aktuella platsen och enbart i syfte att avvärja brottet eller bereda skydd mot detta. Vidare kräver paragrafen att det finns risk för brott av en särskild typ, nämligen brott som innebär allvarlig fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom. Exempel som anges i förarbetena är att ett anonymt meddelande lämnas om att en bomb har placerats på viss plats, eller att polisen får anledning att misstänka att våldsamma angrepp planeras mot en främmande statschef på besök i Sverige. Vid tillämpning av bestämmelsen får proportionalitetsprincipen stor betydelse – ett ingripande måste alltid till sin beskaffenhet, styrka, omfattning och varaktighet stå i rimligt förhållande till den fara som hotar eller föreligger. För att avvärja en allvarlig fara mot människors liv och hälsa anses mer långtgående ingrepp än annars vara tillåtna.4 De åtgärder som omfattas av bestämmelsen ska enligt tredje stycket beslutas av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen. Endast om fara är i dröjsmål får en polisman själv vidta åtgärder utan sådan föregående prövning.
Polismyndigheten får också i samband med allvarliga störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, eller vid risk för sådana störningar, förbjuda tillträde till ett visst område eller utrymme (24 §). Sådana förbud får endast meddelas om det är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska upprätthållas. Vid fara i dröjsmål får även en polisman, i avvaktan på myndighetens beslut, meddela beslutet. Bestämmelsen kan tillämpas i mer allmänt förebyggande syfte än bestämmelsen i 23 §. Det krävs dock en konkret risk för störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten för att den ska kunna tillämpas. Som exempel på fall där bestämmelsen kan tillämpas innan några ordningsstörningar har uppstått nämner regeringen bl.a. idrottsevenemang av olika slag dit det förväntas ett mycket stort antal besökare. Även för den här bestämmelsens tillämpning har proportionalitetsprincipen stor betydelse. (Se Ändringar i polislagen m.m., prop. 1996/97:175, s. 29 och 82.)
4
Proposition med förslag till polislag m.m., prop. 1983/84:111, s. 134 och 136, med hänvis-
ningar till Polisen, SOU 1979:6, s. 306 ff.
7.3. Erfarenheter av utrymning och inkvartering
7.3.1. Sverige
Mot bakgrund av att Sverige har varit helt förskonat från krigshandlingar inom sitt territorium under väldigt lång tid, saknas praktiska erfarenheter av utrymning och inkvartering vid höjd beredskap. Även erfarenheter av utrymningar vid fredstida kriser är begränsade. År 1996 fick 9 000 personer evakueras under ett drygt dygn sedan ett tåg med vagnar innehållande ammoniak spårat ur i Kävlinge. Året därpå fick omkring 800 personer evakueras i Kälarne, även det med anledning av att ett tåg med farliga ämnen hade spårat ur. Efter en tågurspårning i Borlänge år 2000 fick omkring 1 000 personer evakueras. I det fallet innehöll tågets vagnar farlig gas. (Se Per Larsson och Carl Denward, Att skydda civilbefolkningen från krigets verkningar, FOI Memo 6121, 2017, s. 21.)
De omfattande skogsbränderna i Västmanland år 2014 och i Gävleborgs län, Jämtlands län och Dalarnas län år 2018 föranledde också beslut om utrymning. Vid skogsbranden i Västmanland år 2014 evakuerades uppskattningsvis 1 000 personer och många tamdjur. Nästan 14 000 hektar skog brann. Vid skogsbränderna år 2018 brann hela 25 000 hektar skog. Bränderna föranledde att ett hundratal personer fick evakueras. I vissa fall varade evakueringarna i flera veckor. Även nu nämnda bränder föranledde att tamdjur fick evakueras. I följande avsnitt redovisas närmare hur nu nämnda insatser genomfördes i praktiken och vilka lärdomar som har dragits av dessa erfarenheter.
Viss erfarenhet beträffande mer omfattande inkvartering har föranletts av de stora migrationsströmmarna under 2010-talet. Kriget i Ukraina har dock inte föranlett en så omfattande flyktingvåg till Sverige som man inledningsvis trott.
Skogsbranden i Västmanland år 2014
Branden startade den 31 juli efter en längre period med varm och torr väderlek. Räddningstjänsten genomförde olika insatser men lyckades inte omringa branden, som spred sig snabbt. Den 4 augusti ökade brandens intensitet. Omkring 14 000 hektar mark brann. Under branden omkom en person och två personer skadades allvarligt. Den ledde till stora materiella förluster och drabbade ett stort antal skogs-
ägare. Sammanlagt utrymdes cirka 1 000 personer och cirka 1 700 tamdjur. Den 11 augusti bedömdes branden vara under kontroll.
Den 4 augusti, dvs. dagen då släckningsförhållandena förvärrades, beslutades om utrymning av området Gammelby i Surahammars kommun. Inget VMA gick ut om beslutet men det fanns information om det på länsstyrelsens hemsida och en rapport om beslutet publicerades av P4 Västmanland. Polismyndigheten bistod vid utrymningen, som ska ha skett under förhållandevis ordnade former. Endast ett fåtal personer behövde hjälp vid utrymningen. Någon registrering skedde emellertid inte av de utrymda och av kommunen upplevdes utrymningen som ineffektiv och utan samordning. (Se Viktoria Asp m.fl., Bara skog som brinner? Utvärdering av krishanteringen under skogsbranden i Västmanland 2014, 2015, s. 84 f.)
Den 4 augusti beslutades också om utrymning av områdena Ängelsberg och Västervåla. Det visade sig senare att det beträffande Västervåla vidtagits förberedelser för utrymning på flera håll. Dåvarande räddningsledaren informerade Södra Dalarnas räddningstjänstförbund om att Västervåla höll på att evakueras samt att även Ängelsberg behövde evakueras och att ett VMA behövde utfärdas. Samtidigt arbetade emellertid personalen i en samverkansstab med samma fråga. Förberedelser vidtogs således på olika håll och utan koordination. Staben förberedde exempelvis för transport till Västerås, medan det VMA som hade gått ut innehöll information om att utrymmande skulle samlas i Fagersta. Dock var kommunen inte informerad om att så skulle ske och mottagningsplatsen saknade resurser.5 Ett kriscenter upprättades i kommunhuset och FRG kopplades in för stöd vid mottagningen av utrymmande (Rapport från Skogsbrandsutredningen, 2015, s. 85).
Någon timme senare samma dag beslutades om utrymning av ytterligare ett område. Endast ett fåtal personer behövde transporthjälp, vilket underlättade arbetet. Eftersom beslutet fattades med hjälp av en bristfällig karta överensstämde emellertid det VMA som gick ut inte med räddningsledarens avspärrningsområden. Samtliga hushåll omfattades inte heller av den dörrknackning som räddningstjänsten företog i området. Detta föranledde att flera personer blev kvar i det utrymda området för att sedermera få fly på egen hand. (Se Asp, m.fl, a.a.)
5
Asp m.fl, a.a., s. 85 f.
Vid något tillfälle genomförde räddningstjänsten utrymning på egen hand, medan man i andra fall samarbetade med Polismyndigheten.6 Branden spred sig dock snabbare än vad räddningsledningen hann informera om och många fick därför utrymma på egen hand (Anna Henningsson och Ulf Jacobsen, Olycksutredning Skogsbrand Västmanland, dnr 2014/336 – MBR – 196, s. 49).
Under förloppet upprättades en evakueringsfunktion, som kom under ledning av en högre polistjänsteman. Syftet var att skapa gemensamma utrymningsplaner för det fall ytterligare utrymning skulle komma att behövas. Planerna togs fram utifrån ett scenario som framställde en bild av ett stort behov av transportmedel och krisstöd samt boende på såväl kort som lång sikt. Förberedelser vidtogs även inför en eventuell utrymning av Norberg. Eftersom brandens spridning hade hunnit avta innan något beslut fattades, gick räddningsledaren i stället ut med en rekommendation om utrymning. Samtidigt åkte polispersonal ut i området och rekommenderade invånarna att förbereda sig för en eventuell utrymning och att lämna området om de hade möjlighet. (Se Asp m.fl., a.a., s. 87 f. och 92.)
Utrymning av djur hanterades på frivillig basis med Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) som huvudansvarig. En omfattande utrymning påbörjades den 4 augusti. Transporten skedde via större slaktbilar. Enligt LRF kunde såväl utrymning som mottagande skötas effektivt mot bakgrund av LRF:s personliga kontakter med lantbrukare i området. (Se Asp m.fl., a.a., s. 90 f.)
Det har sedermera kunnat konstateras att ingen av de berörda kommunerna hade planerat för utrymning eller uppehälle.7 Utrymningen bestod främst av ad hoc-lösningar från räddningstjänstens, Polismyndighetens och frivilliga aktörers sida. Kommunikationsbrist var en genomgående trend, som främst grundade sig i avsaknad av tydlig information och lägesbild. Från Polismyndighetens sida ansåg man det vara svårt att få klara besked från räddningstjänsten. Kommunikationsbristen ledde även bl.a. till oklarheter vad gäller vilka områden som skulle utrymmas och vilka mottagningsplatser som skulle användas. Även informationen till utrymmande var bristfällig. Vidare har det i efterhand konstaterats att personer troligtvis inte lämnats kvar i det utrymda området med välfungerande stöd för GIS (geografiska informationssystem). (Se Asp m.fl., a.a., s. 88 och 135.)
6
Rapport från Skogsbrandsutredningen, s. 73 f.
7
Rapport från Skogsbrandsutredningen, s. 101.
Kommunikationsbristerna föranledde enligt Skogsbrandsutredningen även oklarheter beträffande ansvarsfördelning och planering (Rapport från Skogsbrandsutredningen, s. 74). Arbetet ansågs även ha försvårats av bristfälliga kartor och förteckningar över boende.
Även registreringen av dem som hade utrymts har ansetts vara bristfällig.8 I samband med den granskning som Rikspolisstyrelsen gjorde av Polismyndighetens insatser konstaterades att den bristfälliga registreringen bl.a. berodde på att räddningstjänsten ibland genomförde utrymningar på egen hand, medan ansvaret för registrering låg på Polismyndigheten (Rikspolisstyrelsen, Tillsynsrapport 2014:16, Granskning av Polismyndigheten i Västmanlands län med anledning av Polisens åtgärder i samband med räddningstjänst). Ett annat skäl ansågs vara avsaknaden av ett nationellt registreringsverktyg.
Det har även konstaterats att det var svårt för Polismyndigheten att upprätthålla de avspärrningar som räddningsledaren beslutat om. Avspärrningarna medförde även i viss utsträckning transportsvårigheter när djur skulle utrymmas. (Asp m.fl., a.a., s. 90 och 92.)
Beredskapssamordnare från de drabbade kommunerna var efter händelsen överens om att klarare direktiv och rollfördelning måste till för att storskaliga utrymningar ska kunna hanteras. Bedömningen var att en effektivisering av samverkan och kommunikation sannolikt hade förbättrat utrymningens förlopp. (Asp m.fl., a.a., s. 135.)
Det har vidare konstaterats att en framgångsrik hantering av en olycka eller en kris generellt sett förutsätter att vissa åtgärder har vidtagits redan före olyckan eller krisen. Det är helt nödvändigt att de aktörer som kan bli involverade har rätt kompetens och har övat samt att dessa aktörer har planerat för bl.a. utrymning av människor och djur, inklusive registrering av individer. En generell erfarenhet blev att utrymningar tar tid att förbereda och genomföra och att det därför krävs god framförhållning i planeringen. (Rapport från Skogsbrandsutredningen, s. 9 f. och 74.)
Regeringen gav år 2015 MSB i uppdrag att utifrån erfarenheterna från hanteringen av skogsbranden i Västmanlands län 2014 skapa förutsättningar för en stärkt krisberedskap. MSB redovisade uppdraget genom rapporten Ansvar, samverkan, handling – Åtgärder för stärkt krisberedskap utifrån erfarenheterna från skogsbranden i Västmanland 2014 (dnr 2015-954). MSB konstaterade i rapporten bl.a. att erfarenheterna från skogsbranden visade att samhällets planering för
8
Asp m.fl., a.a., s. 89.
och förmåga att genomföra storskaliga utrymningar hade brister samt att myndigheten skulle arbeta för att regionala strategier för storskalig utrymning skulle tas fram av länsstyrelserna, i samverkan med kommunerna i respektive län.
Skogsbränderna i Gävleborgs, Jämtlands och Dalarnas län år 2018
Sommaren 2018 var brandrisken extrem i nästan hela Sverige. På flera platser i landet härjade svårsläckta skogsbränder, som sammanlagt omfattade 25 000 hektar skog. Skogsbrandsflyget, som flyger över skogarna för att lokalisera nya bränder, upptäckte under sommaren 2018 över 500 bränder. En normal sommar är den siffran 100. Först i mitten på augusti hade läget förbättrats och brandriskvärdena återgått till en normal nivå för säsongen. Skogsbränderna sommaren 2018 blev de mest omfattande i Sverige i modern tid.
Under helgen 14–15 juli bröt flera bränder ut, som tillsammans täckte drygt 18 000 hektar. Värst drabbade var Gävleborgs, Jämtlands och Dalarnas län. En brandman dog i samband med släckningsarbetet vid en av bränderna och enskilda skogsägare drabbades hårt. Sammanlagt omfattades ett hundratal personer på olika platser i landet av utrymningar.
Bränderna fick inledningsvis ett mycket snabbt förlopp, vilket i vissa fall krävde snabb utrymning från de fastigheter som hotades.9I dessa situationer blev andra förvaltningar inom kommunen inte alltid informerade om räddningsledarens beslut. I de fall det fanns tid för förberedelser förberedde kommunen dock transporter och boenden samt förde en dialog med Polismyndigheten, som genomförde utrymningarna. Utöver att Polismyndigheten hade en aktiv roll i själva genomförandet, bevakade man även berörda områden med hjälp av avspärrningar. Med den uppgiften fick myndigheten, som saknade de resurser som krävdes för bemanningen, personalstöd från Trafikverket. Samverkan kring avspärrningar skedde även med Försvarsmakten. (Se Viktoria Asp m.fl., Försvarshögskolan, Besten besegrad – Utvärdering av krishanteringen under skogsbränderna i Ljusdal 2018, 2018, s. 58 f.)
De beslut om utrymning som fattades omfattade främst Ljusdals kommun. Information om utrymning kommunicerades i dessa fall
9 Skogsbränderna 2018, SOU 2019:7, s. 172.
till allmänheten på länsstyrelsens hemsida och genom utfärdade VMA.10 Dessutom informerade Polismyndigheten boende i olika områden om utrymningsplaner (a. SOU, s. 277 f.).
LRF upprättade utrymningsplaner för djurbesättningar inom flera av de branddrabbade områdena. LRF var också behjälplig med att genomföra utrymningar i de fall som det behövdes. LRF konstaterade efter händelsen att räddningstjänsterna behöver informeras om vad som krävs för att kunna genomföra utrymningar av större och mindre djurbesättningar. (Se a. SOU s. 218 f.)
Kommunen anordnade boenden för de utrymmande. Enligt uppgifter till utredningen användes för det ändamålet främst campingplatser, vandrarhem och privata bostäder. Byggnader i Svenska kyrkans ägo erbjöds som lagerplats för dem som berörts av utrymning (a. SOU s. 231). Frivilliga engagerade sig med bl.a. aktiviteter och materiel till utrymmande. De flesta utrymmande kunde återvända hem efter ett par veckor. (Asp m.fl., a.a., s. 58 och 64.)
Organisationen kring utrymningarna har i efterhand bedömts ha fungerat väl, vilket anses ha bidragit till en välfungerande utrymning.11 2018 års skogsbrandsutredning konstaterade dock att behovet hos allmänheten i de drabbade områdena av verifierad och fortlöpande information från ansvariga myndigheter var stort – och inför och under utrymningar akut (a. SOU s. 277 och 288). Utredningen konstaterade vidare att vägledningarna för utrymning av människor behövde ses över och att kunskapen om dessa behövde spridas nationellt av MSB. Dessutom förelåg enligt utredningen ett behov av att upprätta vägledningar för utrymning av djur. Den uppgiften ansågs böra ankomma på länsstyrelserna i samarbete med de som inom länet har djurbesättningar och deras organisationer.
Även om utrymningarna bedömdes ha fungerat väl, har det efter händelsen bl.a. konstaterats att samverkan mellan länen var bristfällig. Invånare i Härjedalens kommun blev exempelvis tvungna att utrymma sina hem med anledning av bränder i andra län. Härjedalens kommun hade behov av samverkan för att bl.a. kunna planera för en eventuell utrymning. Man ansåg det dock vara svårt att hitta rätt i samverkan. (Se a. SOU s. 119 f.)
10
Asp m.fl., a.a., s. 54 och 57 f.
11
Asp m.fl., a.a., s. 60.
En annan lärdom är att ett beslut om utrymning måste vara tydligt, bl.a. på så sätt att det tydligt framgår vilket område och vilka fastigheter som avses (Asp m.fl., a.a., s. 58).
7.3.2. Andra länder
Många länder har större erfarenhet av storskaliga utrymningar i modern tid än Sverige. Det gäller inte minst utrymning vid fredstida kriser. Här presenteras två sådana händelser.
Orkanen Katrina
Orkanen Katrina drabbade sydöstra USA i slutet av augusti 2005. Orkanen klassificerades till en femma, innebärande en medelvindhastighet på dryga 70 meter i sekunden. När orkanen nådde land översvämmades staden New Orleans, som till stora delar ligger under havsytans nivå.12 Orkanen föranledde förstörelse av en landmassa motsvarande Storbritanniens storlek (Committee on Homeland Security and Governmental Affairs, Hurricane Katrina: A Nation Still Unprepared, 2006).
Frivillig utrymning uppmuntrades ett par dagar innan Katrina nådde land. Utrymningen underlättades bl.a. av beslut om s.k. contraflow, vilket innebär att vissa motorvägar enkelriktas. Någon dag senare meddelades flertalet beslut om beordrad utrymning. Besluten följdes emellertid inte av samtliga invånare. Det berodde bl.a. på bristande ekonomiska förutsättningar.13 Uppemot 25 000 personer, som av olika anledningar inte lämnade den värst drabbade staden New Orleans, sökte tillflykt på arenan the Superdome. Dessa blev sedermera transporterade därifrån, vissa dock först efter en veckas vistelse. (Se FEMA, DHS/FEMA Initial Response Hotwash: Hurricane Katrina in Louisiana, 2006, s. 43.)
Förberedelserna inför och hanteringen av Katrina har utvärderats vid flera tillfällen. Redovisningen nedan härrör, om annat inte anges, från en utvärdering som genomfördes på uppdrag av senaten (Committee on Homeland Security and Governmental Affairs, Hurricane
12
Krisinformation.se, 2014, https://www.krisinformation.se/detta-kan-handa/handelseroch-storningar/2005/orkanen-katrina.
13
Committee on Homeland Security and Governmental Affairs, a.a., s. 243 ff.
Katrina: A Nation Still Unprepared, 2006). Enligt utvärderingen var evakueringen av den del av befolkningen som ville och hade möjlighet att utrymma på egen hand framgångsrik. Exempelvis lämnade över en miljon invånare sydöstra Louisiana på ett dygn. Utrymningen av den del av befolkningen som inte utrymde på egen hand var emellertid något mer problematisk. Exempelvis saknades tillräckliga transportmedel för att hjälpa invånarna från de utsatta områdena. Det bedömdes till stor del ha berott på dålig kommunikation mellan aktörerna. Transportmedel ska nämligen ha funnits att tillgå, utan att det kom lokala myndigheter till känna. Vidare var vistelsen på the Superdome inte helt oproblematisk. Exempelvis slutade såväl belysning som rörsystem att fungera.
Vid utvärderingen konstaterades bl.a. att planeringen och förberedelserna inför utrymning med efterföljande inkvartering behövde förbättras samt att det framtagandet krävde ett samarbete mellan samtliga aktörer. Exempelvis behövde planeringen avseende transport av husdjur och personer utan egen möjlighet till transport förbättras. Vidare ansågs vissa storstäder särskilt behöva överväga hur utrymning skulle kunna gå till på snabbast sätt. I sådana överväganden kunde s.k. contraflow beaktas. Planering ansågs även behövas på nationell nivå för utrymningar omfattande flera delstater. Det föreslogs vidare att befintliga utrymningsplaner skulle utvärderas en gång om året och att ansvarsfördelningen skulle tydliggöras i såväl författningar som planeringar. Dessutom betonades bl.a. ansvaret att tillse att sjukhus, vårdhem och liknande faciliteter också planerar inför framtida utrymningar.
Det betonades därtill att även samarbetet vid genomförandet av utrymningar med efterföljande inkvarteringar behövde förbättras. Det skulle bl.a. kunna säkra bättre transport- och inkvarteringsmöjligheter. Vidare konstaterades att mer personal behövde utbildas. Fler övningar ansågs också behövas, inte minst avseende utrymning av människor med särskilda behov. Andra förslag som presenterades var bl.a. etablering av en central enhet för koordination och prioritering vid utrymningar samt bättre system för kommunikation och för kartläggning av kapaciteten på olika inkvarteringsplatser.14
14 Se även FEMA, a.a., s. 44 f.
Kärnkraftsolyckan i Fukushima
I mars 2011 inträffade en stor jordbävning utanför Japans kust. Jordbävningen utlöste tsunamivågor, som översvämmade kärnkraftverket Dai-ichi i Fukushima. Händelsen föranledde härdsmältor i flera reaktorer. Sammanlagt evakuerades omkring 150 000 personer med anledning av händelsen. (The National Diet of Japan, The official report of The Fukushima Nuclear Accident Independent Investigation Commission, Executive summary, 2012.)
Beslut fattades inledningsvis om evakuering av personer inom två kilometer från kärnkraftverket.15 Utrymningszonen utökades gradvis till två mil. Utrymningen beträffande det området tog sammanlagt tre dagar och omfattade 78 000 invånare. I slutet av mars rekommenderades frivillig utrymning från området mellan två och tre mil från kärnkraftverket. Vid den tidpunkten hade emellertid även det området till stor del redan utrymts. Dessutom infördes någon månad senare en s.k. ”deliberate evacuation area” bortom den tidigare beslutade utrymningszonen i syfte att inkludera områden där den effektiva stråldosen kunde överskrida 20 millisievert under det första året efter olyckan. Det området sträckte sig som längst 47 km från kärnkraftverket. Ungefär tre månader efter händelsen kom vidare en policy om s.k. ”hot spots” utanför utrymda områden, innebärande rekommenderad utrymning beträffande vissa områden där stråldoserna riskerade att överskrida 20 millisievert effektiv dos inom ett år efter olyckan.
Beredskapszonerna kring kärnkraftverket sträckte sig en mil från anläggningen. Efter händelsen konstaterades att dessa zoner inte varit anpassade till en så pass allvarlig olycka, samt att planer beträffande inkvartering helt saknats. Vidare konstaterades att svårigheter uppstått vid utrymningen med anledning av skador förorsakade av jordbävningen och tsunamin samt kommunikations- och transportproblem som följde därav. Exempelvis blev det svårare att ta sig fram på vägarna och det meddelades, med anledning av bristande kommunikation, beslut om utrymning på såväl regional som nationell nivå. Dessutom fick vissa evakuerade personer flytta flera gånger eftersom de orter där de hade inkvarterats sedermera också kom att omfattas av utrymningsbeslut. Det berodde bl.a. på bristande pla-
15
Redogörelsen härrör, om annat inte anges, från IAEA, The Fukushima Daiichi Accident, Report by the Director General, 2015, och The Fukushima Daiichi Accident, Technical Volume 3/5, Emergency Preparedness and Response, 2015.
nering med otillräckliga beredskapszoner som inte var anpassade till en så pass allvarlig kärnkraftsolycka. Det konstaterades vidare att otillräcklig information gavs beträffande hur befolkningen skulle förbereda sig på utrymningen. Det föranledde att vissa återvände hem för att hämta tillhörigheter.
Efter händelsen betonades därutöver att bättre förberedelser behövdes för säker utrymning av vissa faciliteter, såsom sjukhus och vårdhem. Endast ett sjukhus i området hade tagit fram en utrymningsplan vid händelse av en nukleär nödsituation. Svårigheter uppstod vid evakuering av patienterna, bl.a. med anledning av brist på lämpliga transportmedel och inkvarteringsplatser med medicinsk försörjning. Av de drygt 800 patienter som evakuerades akut dog 50 personer under utrymningen eller kort därefter (Socialstyrelsen, The Distasters in Japan 2011, Kamedo-rapport 98, 2016). Bedömningen är att flera av dessa dödsfall troligen hade kunnat undvikas om det funnits färdiga planer för utrymning.
7.4. Internationell utblick
7.4.1. Finland
Det finska inrikesministeriet leder och samordnar befolkningsskyddet nationellt sett. Som befolkningsskyddsuppgifter räknas bl.a. evakuering av civilpersoner och deras tillgång till skyddsrum.16
Under vissa undantagsförhållanden kan enligt 121 § beredskapslagen befolkningen eller en viss del av befolkningen inom ett område förflyttas någon annanstans, om det är nödvändigt med tanke på befolkningens säkerhet. Det är statsrådet som bestämmer vilka områden och vilken del av befolkningen som förflyttningen gäller, medan inrikesministeriet sörjer för den allmänna ledningen av förflyttningen. Även rätten att vistas eller röra sig på en bestämd ort eller ett bestämt område kan enligt 118 § samma lag förbjudas eller begränsas tillfälligt av statsrådet, om det är nödvändigt för att avvärja en allvarlig fara som hotar människors liv eller hälsa. Kommunen kan enligt 122 § ålägga en enskild person, ett företag, en sammanslutning eller en inrättning att överlåta sådan egendom som är nödvändig för
16 Inrikesministeriet, https://intermin.fi/sv/raddningsvasendet/beredskap/befolkningsskydd.
ordnande av inkvartering, bespisning och annan försörjning av flyttad befolkning samt rum för tillfällig inkvartering av förflyttad befolkning.
Vägledning för planering och genomförande av utrymning har tagits fram på central nivå. Därtill sköter varje ministerium de uppgifter som hör till respektive kompetensområde när det gäller evakuering och ansvarar för sina egna beredskapsplaner. Utrymningsplanering krävs även på regional nivå. Nyckelaktörer beträffande utrymningsfrågan är bl.a. kommunikationsministeriet, Försvarsmakten, hälso- och socialtjänst, regionala räddningsmyndigheter och kommuner. För befolkningsskyddsuppgifter ansvarar också de myndigheter som ansvarar för uppgifterna under normala förhållanden.17 Varje ansvarig aktör ansvarar för den egna planeringen, medan räddningsmyndigheterna ansvarar för att koordinera planeringen. De planer som har tagits fram revideras när det behövs. Räddningsmyndigheterna ansvarar även för verkställighet av ett beslut om utrymning.
Kommuner, socialtjänst och frivilliga ansvarar för att stödja utrymmande med inkvarteringsrelaterade åtgärder. Det finns planer rörande sådana åtgärder, men enligt uppgifter till utredningen varierar nivån på planerna.
Slutligen kan nämnas att alla som är bosatta i Finland och som har fyllt 18 men inte 68 år enligt 116 § beredskapslagen har en s.k. befolkningsskyddsplikt. Det innebär att man, under vissa undantagsförhållanden, är skyldig att hjälpa till med uppgifter som är nödvändiga för skyddande av befolkningen.
7.4.2. Norge
Enligt loven om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) kan kungen bl.a. vid krig besluta om evakuering av befolkningen. Det är därefter Sivilforsvarets myndigheter som ansvarar för verkställigheten av beslutet. Evakueringen ska i så stor utsträckning som möjligt ske i samråd med polisen. Sivilforsvarets myndigheter kan även begära att berörda kommuner medverkar under evakueringen.
Det saknas nationella planer för evakuering. Det arbetet har emellertid påbörjats. Sivilforsvaret bär huvudansvaret för framtagandet av lokala planer för evakuering. Även kommunerna är dock delaktiga i
17
Inrikesministeriet, https://intermin.fi/sv/raddningsvasendet/beredskap/befolkningsskydd.
det arbetet. Enligt uppgift till utredningen förekommer sådan planering enbart i begränsad omfattning.
7.5. Kartläggning av gällande ansvarsförhållanden såvitt gäller utrymning och efterföljande uppehälle vid fredstida kriser
I detta avsnitt behandlas den del av utredningens uppdrag som omfattar kartläggning och analys av gällande ansvarsförhållanden på lokal, regional och nationell nivå när det gäller planering och genomförande av utrymning och efterföljande uppehälle vid fredstida kriser. Kartläggning och analys beträffande utrymning och efterföljande inkvartering vid höjd beredskap behandlas i avsnitt 7.6.
Det svenska krishanteringssystemet bygger på de ordinarie förvaltningsstrukturerna och på ett antal grundläggande principer, som närmare har beskrivits i kapitel 3. En viktig princip är ansvarsprincipen, som innebär att den som ansvarar för en verksamhet i normala situationer också har motsvarande verksamhetsansvar vid en kris (se t.ex. prop. 2005/06:113, s. 51). Det gäller även vid en kris som föranleder behov av utrymning. Verksamhetsansvaret upphör inte i en sådan situation, vilket kan föranleda en skyldighet att genomföra en utrymning av egen verksamhet för det fall en kris skulle uppstå. Det kan exempelvis röra sig om en brand, en översvämning eller ett elavbrott. Verksamhetsansvaret innebär dock inte nödvändigtvis att en aktör, som t.ex. en region eller en statlig myndighet, kan förväntas ha planering och förmåga att utrymma hela sin verksamhet samtidigt. Som regeringen tidigare har betonat, får ansvarsprincipen vidare inte användas som en förevändning att inte agera eller undvika nödvändiga förberedelser och förebyggande åtgärder, med argumentet att någon annan aktör bär huvudansvaret (a. prop., s. 51).
Ansvarsprincipen gäller genomgående för alla de aktörer som nämns i denna kartläggning. Den beskrivs därför inte närmare beträffande varje aktör. I stället fokuserar kartläggningen på andra regler och principer med bäring på ansvarsförhållandena i fråga om utrymning och efterföljande uppehälle vid fredstida kriser.
Det är inte ändamålsenligt att i en kartläggning av nu aktuellt slag presentera alla de aktörer som kan ha en roll vid en utrymningssitua-
tion. I stället presenteras de aktörer med störst ansvar i en sådan situation.
7.5.1. Planering för utrymning och efterföljande uppehälle
Utrymning vid fredstida kriser kan ske med stöd av flera olika författningar. Därav kan även ansvarsförhållandena vad gäller planering för utrymning och efterföljande uppehälle skilja sig åt. I viss mån grundar sig även ansvarsfördelningen på de grundläggande principer som berör krisberedskap i stort. Principerna, nämligen ansvarsprincipen, likhetsprincipen och närhetsprincipen, har närmare beskrivits i kapitel 3. Även det geografiska områdesansvaret har betydelse för ansvarsfördelningen.
Som tidigare har nämnts, innebär ansvarsprincipen enligt utredningens bedömning att varje aktör som huvudregel ansvarar för den egna verksamheten även i en utrymningssituation. Det föranleder även en skyldighet att förbereda för utrymning beträffande den egna verksamheten. Utredningen återkommer till sådana resonemang framöver.
Nationell nivå
Regeringen har ett nationellt geografiskt områdesansvar. Det har bl.a.
ansetts omfatta ett ansvar för den övergripande samordningen, prioriteringen och inriktningen av samhällets krisberedskap. Ansvaret omfattar vidare bl.a. att på en övergripande nivå säkerställa en effektiv krishantering samt kontakt med andra länder, EU och andra internationella aktörer. Regeringen har delegerat delar av ansvaret till myndigheterna.18 Regeringens ansvar avser därmed i första hand strategiska frågor, att fatta beslut i olika frågor samt att vidta åtgärder för att åstadkomma nationell samordning, medan ansvaret för operativa åtgärder av nationell karaktär ofta hanteras av myndigheter (prop. 2005/06:133, s. 40 och 56 ff.). Något uttryckligt ansvar beträffande planering för utrymning och efterföljande uppehälle har inte regeringen. Utredningens bedömning är emellertid att regeringen, med hänsyn till sitt geografiska områdesansvar, har ett ansvar för att
18
Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull, prop. 2007/08:92, s. 13 f.
hantera den övergripande kravställningen beträffande planering för utrymning med efterföljande uppehälle inför fredstida kriser.
De övergripande bestämmelserna för de statliga myndigheternas beredskapsansvar finns i förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap. Enligt 7 § ska varje myndighet bl.a. kontinuerligt analysera om det inför eller vid fredstida krissituationer finns sårbarhet och hot eller risker som allvarligt kan hota, skada eller försämra förmågan till den samhällsviktiga verksamheten inom ansvarsområdet och minst vartannat år värdera och sammanställa resultatet av analysarbetet i en risk- och sårbarhetsanalys (RSA). Myndighetens RSA ska även omfatta vilka åtgärder som myndigheten vidtagit och planerar för att minska sårbarheten mot sådana hot och risker som identifierats samt en övergripande bedömning av vilka övriga åtgärder inom myndighetens ansvarsområde som bör vidtas i samma syfte. Varje myndighet ska vidare enligt 8 § samma förordning ansvara för att personalen vid myndigheten får den utbildning och övning som behövs för att den ska kunna utföra sina uppgifter i samband vid fredstida krissituationer.
Vissa myndigheter, som anges i bilagan till förordningen om statliga myndigheters beredskap, har som beredskapsmyndigheter ett särskilt ansvar inför fredstida krissituationer. Beredskapsmyndigheterna ska enligt 20 § nämnd förordning ha god förmåga att motstå hot och risker, förebygga sårbarheter och hantera fredstida krissituationer. De ska även verka för att de övriga statliga myndigheter, kommuner, regioner, sammanslutningar och näringsidkare som är berörda utvecklar sin förmåga i dessa avseenden. Vidare ska myndigheterna bl.a. särskilt samverka med varandra, berörda länsstyrelser och civilområdesansvariga länsstyrelser och de övriga statliga myndigheter, kommuner, regioner, sammanslutningar och näringsidkare som är berörda. Beredskapsmyndigheterna ska därutöver, enligt 19 § samma förordning, varje jämnt årtal lämna en sammanfattande redovisning baserad på sin risk- och sårbarhetsanalys till Regeringskansliet och MSB.
Vissa beredskapsmyndigheter ingår enligt 23 § förordningen om statliga myndigheters beredskap i beredskapssektorer. I varje beredskapssektor är en av beredskapsmyndigheterna sektorsansvarig myndighet. En sektorsansvarig myndighet ska enligt 24 § samma förordning bl.a. leda arbetet med att samordna åtgärder inför fredstida krissituationer och verka för att de åtgärder som beredskapsmyn-
digheterna inom beredskapssektorn vidtar är samordnade med de åtgärder som andra beredskapsmyndigheter samt Försvarsmakten vidtar. Den ska också verka för att samverkan med näringslivet sker i den utsträckning det behövs.
Det saknas en uttrycklig skyldighet för statliga myndigheter att planera för utrymning eller efterföljande uppehälle. Den reglering som finns beträffande statliga myndigheters krisberedskap får emellertid, i förening med ansvarsprincipen, enligt utredningens bedömning anses föranleda en skyldighet för myndigheterna att förbereda för att vid behov kunna utrymma verksamheten vid en fredstida krissituation. I vilken utsträckning sådan planering bör ske torde bero på respektive verksamhet och på vilka risker eller hot som har identifierats.
Vissa statliga myndigheter berörs mer direkt av en utrymning. En statlig myndighet som ansvarar för statlig räddningstjänst får exempelvis vid en räddningsinsats utrymma områden med stöd av 6 kap. 2 § LSO. Med den befogenheten får anses följa även ett ansvar för myndigheterna i fråga att förbereda för att kunna vidta en sådan åtgärd. Om en statlig myndighet har lämpliga resurser för att delta i räddningsinsatser, är myndigheten vidare enligt 4 kap. 31 § FSO skyldig att medverka i planläggningen av räddningstjänsten och vid övningar i räddningstjänsten. Med hänsyn till bestämmelsens breda formulering kan skyldigheten bl.a. omfatta planläggning och övning beträffande utrymning och efterföljande uppehälle enligt LSO och FSO.
Polismyndigheten, eller en enskild polisman, får i vissa fall med-
dela beslut om utrymning (se avsnitt 7.2.6). Med befogenheten att kunna meddela ett sådant beslut får anses följa även ett ansvar att förbereda för verkställigheten av beslutet. Någon uttrycklig skyldighet för Polismyndigheten att planera för utrymning finns dock inte.
MSB ska enligt sin instruktion (förordningen [2008:1002] med
instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap) se till att nödvändiga åtgärder vidtas inom befolkningsskyddet. MSB har vidare ansvar för frågor om krisberedskap, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka eller en kris. Myndigheten ska bl.a. utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser. MSB ska vidare i samverkan med myndigheter, kommuner, regioner, organisationer och företag identifiera och analysera sådana sårbarheter, hot och risker i samhället som kan anses vara särskilt allvarliga
samt, tillsammans med de ansvariga myndigheterna, genomföra en övergripande planering av åtgärder som bör vidtas. Av nämnd författning får anses följa en skyldighet för MSB att stödja andra aktörers arbete med att, vid behov, ta fram planering för utrymning. MSB publicerade också år 2014 Att planera och förbereda en storskalig utrymning, i vilken viss vägledning gavs avseende såväl planering som genomförande av utrymning och inkvartering. Dessutom har Combitech, på uppdrag av Samverkansområde skydd, undsättning och vård (SOSUV), tagit fram ett utkast till en handbok avsedd att kunna användas som stöd för de aktörer som ansvarar för planering och förberedelse av storskalig utrymning. Materialet har sedan övertagits av MSB. Under sommaren 2022 har MSB publicerat en ny vägledning beträffande storskalig utrymning (Storskalig utrymning Del 1 – grunder i planering), som ersätter den tidigare vägledningen.
MSB får dessutom enligt 3 kap. 3 § tredje stycket FSO meddela närmare föreskrifter om vad de handlingsprogram för förebyggande verksamhet och räddningstjänst som avses i 3 kap. 3 och 8 §§ LSO ska innehålla och hur de ska struktureras. Med stöd av bestämmelsen har MSB meddelat föreskrifter och allmänna råd om innehåll och struktur i kommunens handlingsprogram för förebyggande verksamhet och räddningstjänst (MSBFS 2021:1). MSB får även enligt 2 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH) i förening med 12 § förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (FEH) meddela närmare föreskrifter om risk- och sårbarhetsanalyser, vilket MSB bl.a. har gjort genom MSBFS 2015:5 (Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om kommuners risk- och sårbarhetsanalyser). MSB får vidare, efter att ha hört Strålsäkerhetsmyndigheten, meddela ytterligare föreskrifter om räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning (4 kap. 16 § FSO). Sådan räddningstjänst kan bl.a. omfatta utrymning.
MSB har således rätt att ta fram föreskrifter som i viss mån kan beröra frågor om planering för utrymning och efterföljande uppehälle. MSB utövar också viss tillsyn över efterlevnaden av LSO och nämnda föreskrifter.
Strålsäkerhetsmyndigheten ska enligt sin instruktion (förordningen
[2008:452] med instruktion för Strålsäkerhetsmyndigheten) inom
den nationella strålskyddsberedskapen vara pådrivande och vidta åtgärder för att förebygga, identifiera och detektera radiologiska nödsituationer som kan leda till skador på människors hälsa och på miljön. I detta ingår bl.a. att svara för expertkompetens samt kunskaps- och beslutsunderlag inom strålskyddsområdet inklusive spridningsprognoser, strålningsmätningar och strålskyddsbedömningar. Strålsäkerhetsmyndigheten ska även enligt 4 kap. 30 § andra stycket FSO bl.a. bistå med strålskyddsbedömningar vid analysen av risker som programmen för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning ska utgå från. Myndighetens arbete är således av stor betydelse när det kommer till förberedelser för utrymning vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning.
Regional nivå
Länsstyrelsen ansvarar, enligt 4 kap. 6 § LSO i förening med 4 kap.
15 § FSO, för räddningstjänsten vid ett utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning i sådan omfattning att särskilda åtgärder krävs för att skydda allmänheten eller då överhängande fara för ett sådant utsläpp föreligger. En länsstyrelse ska, efter att ha låtit berörda myndigheter, kommuner och regioner yttra sig och i samverkan med länsstyrelser i närliggande län, upprätta ett program för räddningstjänsten, som enligt 4 kap. 21 § FSO ska ha ett visst bestämt innehåll i det avseendet. Programmet ska bl.a. behandla skyddsåtgärder. Berörda länsstyrelser ska enligt 4 kap. 25 § andra stycket FSO även förbereda för utrymning av allmänheten inom beredskapszonerna för kärnkraftverken. Utrymning av den inre beredskapszonen ska därvid kunna prioriteras framför utrymning av den yttre beredskapszonen. Därutöver ska enligt 4 kap. 26 § första stycket FSO utrymning av allmänheten baserad på strålningsmätningar förberedas inom planeringszonerna.
Länsstyrelsen har även i övrigt, enligt 3 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion, uppgifter i fråga om bl.a. skydd mot olyckor och krisberedskap. Länsstyrelsen är också enligt 7 § förordningen om statliga myndigheters beredskap och 4 § förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap skyldig att göra en risk- och sårbarhetsanalys minst vartannat år. Länsstyrelsens risk- och sårbarhetsanalys ska bl.a.
kunna användas som underlag för egna och andra berörda aktörers krisberedskapsåtgärder. Dessutom har länsstyrelsen som beredskapsmyndighet ett särskilt ansvar inför fredstida krissituationer.
Länsstyrelsen har, enligt 7 § förordningen med länsstyrelseinstruktion och 4 § förordningen om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap, dessutom ett geografiskt områdesansvar på regional nivå. Det innebär bl.a. att länsstyrelsen ska vara sammanhållande för krisberedskapen inom länet, verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas samt stödja de aktörer som är ansvariga för krisberedskapen i länet när det gäller bl.a. planering. Regeringen har gett Länsstyrelsen i Uppsala län i uppdrag att ta fram en vägledning för utövande av länsstyrelsernas geografiska områdesansvar (Ju2017/09023/SSK). Enligt den vägledning som har tagits fram innebär det geografiska områdesansvaret bl.a. att länsstyrelsen ska ha en aktiv roll i det gemensamma förebyggande och förberedande arbetet i länet (Länsstyrelsen i Uppsala län, 2019, Länsstyrelsens geografiska områdesansvar – Vägledning för utövande, dnr 7701-17). Enligt vägledningen bör länsstyrelsen dokumentera vilka rutiner, planer och andra dokument som beskriver det aktörsgemensamma agerandet och se till att berörda aktörer kan ta del av informationen. Som exempel på sådana planer och rutiner anges exempelvis särskilda planer för specifika typhändelser såsom oljeolycka, kärnteknisk olycka och dammhaveri.
Enligt regeringen innebär länsstyrelsens områdesansvar bl.a. att länsstyrelserna på regional nivå bör samordna planeringen beträffande kommuners, regionens och statliga aktörers åtgärder inför en kris (Fortsatt förnyelse av totalförsvaret, prop. 2001/02:10, s. 78). Enligt den vägledning för storskalig utrymning som MSB har tagit fram innebär länsstyrelsernas områdesansvar att de bör vara sammanhållande och ansvara för planering av storskalig utrymning inom länet. Planeringen bör fokusera på att kartlägga och planera för länets förutsättningar att kunna förflytta människor mellan olika kommuner, och för länet som helhet att kunna ta emot utrymda från andra län.
Utredningen instämmer i bedömningen att länsstyrelsernas geografiska områdesansvar innebär att länsstyrelsen har en sammanhållande funktion när det kommer till planering för utrymning och efterföljande uppehälle inom länet. Något uttryckligt ansvar för länsstyrelsen att planera för utrymning och efterföljande uppehälle finns dock inte, utöver regleringen beträffande beredskaps- och planerings-
zonerna. Enligt utredningens bedömning bör emellertid en identifierad risk för fredstida olyckor som föranleder behov av att kunna utrymma i sin tur föranleda att länsstyrelsen i vart fall vidtar åtgärder för att samordna den planering för utrymning som vidtas inom länet.
Länsstyrelserna i Norrbottens, Örebro, Stockholms, Östergötlands, Västra Götalands och Skåne län är civilområdesansvariga länsstyrelser enligt förordningen (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser. De civilområdesansvariga länsstyrelserna ska enligt 5 § nämnd förordning inom civilområdet verka för länsöverskridande samordning av länsstyrelsernas planering och förberedelser för fredstida krissituationer. Det gäller enligt utredningens bedömning även såvitt gäller planering och förberedelse för utrymning. Civilområdesansvariga länsstyrelser får vidare ta över ansvaret för kommunal räddningstjänst i vissa fall (se 4 kap. 33 § FSO). Det föranleder bl.a. en befogenhet att besluta om utrymning med stöd av 6 kap. 2 § LSO. Således finns det ett visst ansvar för dessa länsstyrelser att planera för att kunna vidta sådana åtgärder.
Regioner ska enligt 2 kap. 1 § LEH analysera vilka extraordinära
händelser i fredstid som kan inträffa i regionen och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten. Resultatet av arbetet ska värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys (RSA). Regioner ska vidare, med beaktande av den RSA som har tagits fram, för varje ny mandatperiod fastställa en plan för hur de ska hantera extraordinära händelser.
Det finns även annan lagstiftning som reglerar sektorsspecifik beredskap för regioner. Ansvaret för att bedriva hälso- och sjukvård vilar exempelvis enligt 8 kap. HSL till stor del på regionerna. Enligt 7 kap. 2 § första stycket HSL ska regionen planera sin hälso- och sjukvård med utgångspunkt i behovet av vård hos dem som omfattas av regionens ansvar för hälso- och sjukvård. Enligt bestämmelsen i paragrafens tredje stycke ska regionen även planera sin hälso- och sjukvård så att en katastrofmedicinsk beredskap upprätthålls. Planeringsbestämmelserna i HSL innebär enligt Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap att regioner ska planera hälso- och sjukvården så att skyldigheten att erbjuda befolkningen god vård kan fullgöras i alla lägen, dvs. i ett normalläge, vid kris och vid krig (Hälso- och sjukvårdens beredskap – struktur för ökad förmåga, SOU 2022:6, s. 189 ff.).
Socialstyrelsen har meddelat närmare föreskrifter och allmänna råd avseende katastrofmedicinsk beredskap (SOSFS 2013:22). Med sådan beredskap avses enligt 2 kap. 1 § beredskap att bedriva hälso- och sjukvård i syfte att minimera följderna vid en allvarlig händelse. Enligt 5 kap. 3 § ska varje region ta fram en katastrofmedicinsk beredskapsplan. Vidare ska det enligt 6 kap. 2 § i varje region finnas en särskild sjukvårdsledning, som ska ansvara för ledningsuppgifter vid en allvarlig händelse eller risk för sådan händelse. I 6 kap. 3 § nämns specifikt att den särskilda sjukvårdsledningen ska ha befogenhet och förmåga att bl.a. förflytta patienter och evakuera vårdenheter.
Något uttryckligt ansvar för regionen att planera för utrymning finns inte, bortsett från att det i SOSFS 2013:22 anges att det i varje region ska finnas en särskild sjukvårdsledning, som bl.a. ska ha befogenhet och förmåga att förflytta patienter och evakuera vårdenheter. Regionens ansvar för hälso- och sjukvård gäller emellertid även i en krissituation. Med hänsyn till det, och med hänsyn till den reglering som redovisats ovan, behöver regionerna ha beredskap för att vid exempelvis en brand kunna utrymma den egna verksamheten om ett sådant behov skulle uppstå. Behovet av sådan beredskap lyfts även av Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap. Det bör dock tilläggas att utrymning av vårdinrättningar torde undvikas i så stor utsträckning som möjligt, med hänsyn till de risker som en sådan åtgärd kan föranleda för de utsatta grupper som omfattas.
Regionerna bär som regel även ett ansvar för kollektivtrafiken inom länet (se lagen [2010:1065] om kollektivtrafik). Någon skyldighet att medverka vid planering för utrymning kan emellertid inte anses följa av regionens ansvar för kollektivtrafiken.
Lokal nivå
En räddningsledare får enligt 6 kap. 2 § LSO vid en räddningsinsats utrymma områden om fara för liv, hälsa eller egendom eller för skada i miljön inte lämpligen kan hindras på annat sätt. Någon uttrycklig skyldighet att planera för utrymning enligt 6 kap. 2 § LSO finns dock inte, även om befogenheten att besluta om utrymning även får anses föranleda ett ansvar att förbereda för en generell förmåga att kunna verkställa ett sådant beslut.
Det finns omfattande regler kring kommunernas krisberedskap i stort. Kommuner ska enligt 2 kap. 1 § LEH analysera vilka extraordinära händelser i fredstid som kan inträffa i kommunen och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten. Resultatet av arbetet ska värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys (RSA). Kommuner ska vidare, med beaktande av den RSA som har tagits fram, för varje ny mandatperiod fastställa en plan för hur de ska hantera extraordinära händelser. Med extraordinär händelse avses enligt 1 kap. 4 § LEH en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller en region. Begreppet får anses omfatta händelser som kan föranleda ett beslut om utrymning, varför bestämmelserna i LEH således blir tillämpliga beträffande sådana situationer. Av de föreskrifter som MSB meddelat om kommunernas arbete med risk- och sårbarhetsanalyser framgår att kommunens rapportering bl.a. ska innehålla identifierade och analyserade risker för kommunen och kommunens geografiska område samt behov av åtgärder med anledning av risk- och sårbarhetsanalysens resultat.
Ett viktigt syfte med risk- och sårbarhetsanalyser är enligt regeringen att ta fram ett underlag för planering och genomförande av åtgärder som minskar riskerna och sårbarheten i kommunen. Arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser utgör också ett värdefullt stöd i den fysiska planeringen för att kunna hantera en extraordinär händelse och utvecklar dessutom förmågan att hantera inträffade kriser. Kommunens risk- och sårbarhetsanalyser ska även omfatta sådan verksamhet som bedrivs av hel- eller delägda kommunala företag och som kan komma att beröras av en extraordinär händelse. För det fall en verksamhet lagts ut på entreprenad, måste kommunen i planen för hur extraordinära händelser ska hanteras beakta om det finns ett behov av att anlita entreprenören vid en extraordinär händelse. Om privata aktörer bedöms ha en uppgift att fylla vid en extraordinär händelse får detta regleras genom avtal. (Se Extraordinära händelser i kommuner och landsting, prop. 2001/02:184, s. 26 samt prop. 2005/06:133, s. 105 och 157 f.)
Enligt MSB bör planering för storskalig utrymning integreras i och dra nytta av annan planering som redan genomförts, exempelvis arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser (MSB, Storskalig utrymning Del 1 – grunder i planering, s. 22). I linje med det gör utred-
ningen bedömningen att den plan som kommuner ska fastställa med beaktande av sin risk- och sårbarhetsanalys kan behöva beakta förmågan att genomföra utrymning, om risk- och sårbarhetsanalysen påvisar ett sådant behov. Någon uttrycklig författningsreglerad skyldighet att ta fram planering för utrymning utifrån kommunens risk- och sårbarhetsanalys finns dock inte.
En kommun ska enligt 3 kap. 8 § LSO ha ett handlingsprogram för räddningstjänst, i vilket kommunen bl.a. ska ange de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser och förmågan att genomföra räddningsinsatser för varje typ av sådan olycka. I programmet ska kommunen också ange vilka resurser som finns för att upprätthålla förmågan.
MSB har meddelat föreskrifter och allmänna råd om innehåll och struktur i kommunens handlingsprogram för förebyggande verksamhet och räddningstjänst (MSBFS 2021:1). Av föreskrifterna framgår bl.a. att handlingsprogrammet ska innehålla en beskrivning av kommunens risker, i form av bedömningar av vilka olyckor inom kommunens geografiska område som kan föranleda räddningsinsatser, hur ofta de kan förväntas inträffa och förväntade konsekvenser för det fall att de inträffar. Varken av lag, förordning eller föreskrifter framkommer något uttryckligt krav på kommunen att i anslutning till framtagandet av nämnda program också förbereda för utrymning enligt LSO. Den omständigheten att handlingsprogrammet bl.a. ska ange hur verksamheten planeras innebär emellertid enligt utredningens bedömning att även planer för utrymning bör anges, under förutsättning att sådana har tagits fram. Har det identifierats risker för olyckor som kan föranleda ett behov av att genomföra en utrymning, bör också förmågan att genomföra en sådan åtgärd anges.
Utöver nu nämnda uppgifter ska kommuner enligt 2 kap. 7 § LEH inom sitt geografiska område i fråga om extraordinära händelser i fredstid verka för att olika aktörer i kommunen samverkar och uppnår samordning i planerings- och förberedelsearbetet. Enligt MSB är kommunerna, med hänvisning till det geografiska områdesansvaret, lämpliga aktörer för att sammanhålla och driva en planering för utrymning (MSB, Storskalig utrymning Del 1 – grunder i planering, s. 21).
Av den reglering som nu har redovisats följer sammanfattningsvis enligt utredningens bedömning en skyldighet för kommunen att i viss mån förbereda för att kunna genomföra en utrymning vid en kommunal räddningsinsats enligt 6 kap. 2 § LSO. Någon uttrycklig
skyldighet för kommunerna att förbereda för utrymning av den egna verksamheten finns inte. Ansvaret för den egna verksamheten kvarstår emellertid även i en sådan situation och verksamheten behöver kunna utrymmas vid exempelvis en brand eller en översvämning. Kommunerna bör även tillse att de privata aktörer som bedriver offentligt finansierad verksamhet vidtar förberedelser inför en utrymning av den egna verksamheten (jfr Socialstyrelsen, Kartläggning av den kommunala hälso- och sjukvårdens och socialtjänstens beredskap – Delrapportering, 2022, s. 40). Detta förutsätter dock att det rör sig om en kommunal angelägenhet (jfr 6 kap. 6 § och 10 kap. 1 §kommunallagen [2017:725]). Kommunernas geografiska områdesansvar innebär även generellt sett en skyldighet att verka för samverkan och samordning i förhållande till andra aktörer inom kommunen.
Kommunerna är dessutom enligt 6 kap. 9 § LSO skyldiga att delta i planeringen av räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar och att medverka vid övningar i sådan räddningstjänst. Enligt 4 kap. 28 § första stycket FSO ska en kommun inom en beredskapszon bistå länsstyrelsen med beredskapsplaneringen. Som redovisats ovan, omfattar beredskapsplaneringen bl.a. förberedelser för utrymning.
Den som har beslutat om utrymning med stöd av 6 kap. 2 § LSO, dvs. vanligen räddningsledaren, ska i skälig omfattning hjälpa till med att ordna uppehälle för dem som till följd av åtgärden är i behov av det. Kommunen är även i övrigt skyldig att ta hand om personer som omfattas av ett utrymningsbeslut. Det följer bl.a. av 2 kap. 1 § och 2 a kap. 1 §socialtjänstlagen, som föreskriver att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Det gäller oavsett hur personen i fråga har tagit sig till kommunen. Det finns t.ex. inget undantag för personer som omfattas av ett utrymningsbeslut. Enligt MSB är kommuner, med hänvisning till det geografiska områdesansvaret, lämpliga aktörer för att planera för att kunna ta emot utrymmande såväl inom kommunen som från andra kommuner och län (MSB, a.a., s. 21). Någon författningsreglerad skyldighet att planera för uppehälle finns det emellertid inte.
Enskilda organisationer och företag
Enskilda organisationer och företag bibehåller, i enlighet med ansvarsprincipen, ansvaret för respektive verksamhet även i samband med en fredstida kris. Det ansvaret innebär enligt utredningens bedömning även ett ansvar för att vid behov kunna utrymma verksamheten i fråga. Genom bestämmelser i strålskyddslagen, lagen om kärnteknisk verksamhet och föreskrifter utfärdade av Strålsäkerhetsmyndigheten finns det vidare krav på att de kärntekniska anläggningarna ska vidta åtgärder som möjliggör att lämpliga skyddsåtgärder kan vidtas. Utrymning är ett exempel på en sådan skyddsåtgärd. Vidare ska anläggningarna bl.a. samverka med berörda myndigheter. Det saknas emellertid därutöver regler som behandlar enskilda organisationers och företags skyldigheter att förbereda sig för utrymning vid en fredstida kris, eller för att medverka vid offentliga aktörers sådana förberedelser.
Sammanfattande analys
Berörda länsstyrelser ska förbereda för utrymning inom beredskaps- och planeringszonerna för kärnkraftverken. Kommunerna inom beredskapszonerna ska bistå länsstyrelserna i det arbetet. Det saknas i övrigt regler som uttryckligen ställer krav på planering för utrymning och efterföljande uppehälle i samband med fredstida kriser. Aktörernas verksamhetsansvar fortlöper emellertid även i händelse av en kris. Det innebär enligt utredningens bedömning att samtliga aktörer ska ha möjlighet att utrymma den egna verksamheten i händelse av en fredstida kris. Det föranleder även ett behov av viss beredskap. Kommuner och länsstyrelser har, med hänsyn till deras geografiska områdesansvar, en skyldighet att i vart fall verka för samverkan i planeringsarbetet.
Vissa offentliga aktörer bär ett tyngre ansvar för utrymning och efterföljande uppehälle vid en fredstida kris. En räddningsledare får exempelvis besluta om utrymning i vissa fall. Den befogenheten, i förening med den reglering som finns beträffande kommuners arbete med risk- och sårbarhetsanalyser samt program för räddningstjänst, föranleder även en skyldighet för kommunen att vidta förberedelser för att kunna företa en sådan åtgärd. Även länsstyrelsens arbete med risk- och sårbarhetsanalyser, i förening med dess geografiska om-
rådesansvar, kan föranleda en skyldighet för länsstyrelsen att i vart fall samordna den planering för utrymning som tas fram inom länet. Dessutom föranleder Polismyndighetens befogenhet att besluta om och genomföra utrymningar en skyldighet att vidta förberedelser för att kunna genomföra en sådan åtgärd.
Den som har beslutat om utrymning med stöd av 6 kap. 2 § LSO, dvs. vanligen räddningsledaren, ska i skälig omfattning hjälpa till med att ordna uppehälle för dem som till följd av åtgärden är i behov av det. Vidare bär kommunerna den övergripande skyldigheten för att tillse att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Den skyldigheten gäller även i förhållande till utrymmande. Det saknas emellertid regler som uttryckligen ålägger någon aktör en skyldighet att planera för uppehälle till utrymmande.
7.5.2. Genomförande av utrymning och efterföljande uppehälle
Utrymning kan vid fredstida kriser ske med stöd av flera olika författningar. I normalfallet torde bestämmelserna i LSO tillämpas vid de större fredstida olyckor – såsom översvämningar och skogsbränder – som kan komma att föranleda en storskalig utrymning. Kartläggningen som presenteras i det följande fokuserar därför på bestämmelserna i LSO och FSO, men behandlar även i viss mån genomförande av utrymning med stöd av andra bestämmelser.
Nationell nivå
Regeringen har ett geografiskt områdesansvar på nationell nivå. Det innebär ett ansvar för regeringen att säkerställa en tvärsektoriell samordning, samverkan och prioritering vid kriser. I regeringens ansvar ingår bl.a. att snabbt kunna initiera vissa operativa insatser, som t.ex. transporter, att snabbt kunna inleda samarbete med operativa funktioner vid centrala myndigheter och aktörer som behövs i den aktuella krisen samt att fatta beslut om prioriteringar och om att vid särskilt allvarliga kriser av tvärsektoriell karaktär ge ett tydligt samordnande ansvar till en myndighet för samhällets operativa insatser av nationell karaktär. (Se prop. 2005/06:133, s. 56 f.) Något uttryckligt ansvar för
regeringen att hantera frågor om utrymning vid fredstida kriser finns dock inte.
Ansvaret för operativa åtgärder av nationell karaktär ligger i den svenska förvaltningsmodellen på central myndighetsnivå (a. prop., s. 58). De övergripande bestämmelserna för de statliga myndigheternas krishantering finns i förordningen om statliga myndigheters beredskap. Enligt 9 § ska varje myndighet, vars ansvarsområde berörs av en fredstida krissituation, vidta de åtgärder som behövs för att hantera den uppkomna situationen och konsekvenserna av den. Myndigheterna ska samverka och stödja varandra vid en sådan krissituation. Beredskapsmyndigheterna har ett särskilt ansvar för den fredstida krisberedskapen samt inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. Dessa myndigheter ska enligt 20 § bl.a. ha en god förmåga att hantera fredstida krissituationer. Vid en fredstida krissituation ska de sektorsansvariga myndigheterna enligt 24 § bl.a. leda arbetet med att samordna åtgärderna och verka för att samverkan med näringslivet sker i den utsträckning det behövs. Det saknas reglering som uttryckligen ålägger statliga myndigheter att företa utrymning vid fredstida krissituationer. Med hänsyn till ovannämnd reglering, i förening med myndigheternas skyldighet att i enlighet med ansvarsprincipen bibehålla ansvaret för respektive verksamhet, finns emellertid enligt utredningens bedömning en skyldighet för myndigheterna att vid behov utrymma den egna verksamheten.
Vissa statliga myndigheter berörs mer direkt av en utrymning. En myndighet som ansvarar för statlig räddningstjänst får exempelvis utrymma områden med stöd av 6 kap. 2 § LSO. I 6 kap. 7 § LSO finns vidare en skyldighet för statliga myndigheter att delta i en räddningsinsats på anmodan av räddningsledaren. Det kan t.ex. gälla utrymning vid en fredstida olycka. En sådan skyldighet föreligger dock enbart om myndigheten har lämpliga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar dess vanliga verksamhet. Statliga myndigheter ska vidare enligt 6 kap. 8 § samma lag på begäran av en myndighet som ansvarar för räddningstjänst eller sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen lämna upplysningar om personal och egendom som kan användas i räddningstjänsten eller vid saneringen.
MSB har enligt 1 § i sin instruktion ansvar bl.a. för frågor om
skydd mot olyckor och krisberedskap, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka eller kris. Myndigheten ska bl.a. bidra till att
minska konsekvenser av olyckor och kriser. Vid en kris ska MSB enligt 7 § nämnd instruktion stödja berörda myndigheters samordning av åtgärder. Myndigheten ska bl.a. se till att berörda aktörer under sådana förhållanden får tillfälle att samordna åtgärder och effektivt använda samhällets samlade resurser. Myndigheten ska vidare enligt 7 a § samma instruktion upprätthålla beredskap med stödresurser för att kunna bistå i samband med allvarliga olyckor och kriser. Någon uttrycklig skyldighet för MSB att medverka vid genomförandet av en utrymning finns inte. MSB får emellertid med hänsyn till nu redovisade regler anses ha en stödjande roll vid genomförandet av en utrymning i samband med en fredstida olycka eller kris.
Polismyndighetens ansvar i samband med utrymning beror till viss
del på vilken reglering som utrymningen sker med stöd av. Om det av särskilda skäl kan anses finnas en risk att ett brott, som innebär allvarlig fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom, kommer att förövas på en viss plats får en polisman enligt 23 § polislagen vidta vissa åtgärder i syfte att avvärja brottet eller bereda skydd mot det. Bestämmelsen omfattar bl.a. en rätt för polisen att stänga av, utrymma eller förbjuda tillträde till ett hus, rum eller annat ställe. Polismyndigheten får också, i samband med allvarliga störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, enligt 24 § polislagen förbjuda tillträde till ett visst område eller utrymme om det är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. Nämnda bestämmelser har beskrivits närmare i avsnitt 7.2.6.
Vid en utrymning enligt 6 kap. 2 § LSO ska Polismyndigheten enligt 6 kap. 3 § LSO lämna den hjälp som behövs. Bestämmelsen har tolkats som att Polismyndigheten ska leda verkställigheten (se t.ex. Krishantering och civilt försvar i kommuner och landsting, SOU 2004:134, s. 126). Enligt regeringen följer av bestämmelsen i 2 kap. 3 § utrymningslagen, som har en liknande utformning, att Polismyndigheten har det övergripande ansvaret för att ett beslut om utrymning genomförs (prop. 2005/06:133, s. 130 och 171). I propositionen hänvisas till 6 kap. 3 § LSO, vilket talar för att samma tolkning ska göras beträffande nu aktuell bestämmelse. Enligt vad utredningen har erfarit är det också så som bestämmelsen har tolkats i praktiken. Enligt utredningens bedömning är emellertid bestämmelsen snarare utformad som en handräckningsbestämmelse, vilket talar för att räddningsledaren ska tillse att åtgärden genomförs, medan Polismyndigheten har en skyldighet att hjälpa till. Oavsett bär Polis-
myndigheten i praktiken ett stort ansvar för verkställigheten. Utredningen utvecklar resonemangen kring dessa frågor i avsnitt 8.3.2.
Vissa uppgifter måste emellertid Polismyndigheten alltid ansvara för vid en utrymning. Det gäller t.ex. tvångsåtgärder. Polismyndigheten ansvarar även generellt sett för upprätthållandet av den allmänna ordningen och säkerheten samt för att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp (jfr 1 och 2 §§polislagen). Det gäller även i en utrymningssituation. Till Polismyndighetens uppgifter hör enligt 4 kap. 4 § LSO i förening med 4 kap. 11 § FSO även efterforskning av försvunna personer. Polismyndigheten ska också lämna den hjälp som behövs när det finns behov av bevakning efter en avslutad räddningsinsats (3 kap. 9 § LSO). Det är vidare enligt MSB lämpligt att Polismyndigheten i samband med en utrymning ansvarar för registrering i enlighet med rutiner för nationell katastrofregistrering (MSB, a.a., s. 120).
Försvarsmakten kan, precis som andra statliga myndigheter, enligt
6 kap. 7 § LSO åläggas att lämna stöd vid en räddningsinsats. Möjlighet finns också för Försvarsmakten att lämna stöd med stöd av förordningen (2002:275) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet.
Strålsäkerhetsmyndigheten ska enligt sin instruktion bl.a. ge råd
om strålskydd i samband med en radiologisk nödsituation och svara för teknisk rådgivning till de myndigheter som är ansvariga för att hantera konsekvenserna av en radiologisk nödsituation i kärnteknisk verksamhet. Enligt 4 kap. 30 § FSO i förening med 4 kap. 6 § LSO ska myndigheten även ge råd om strålningsmätningar samt samordna och bistå med strålskyddsbedömningar vid räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Strålsäkerhetsmyndigheten har således en viktig rådgivande och samordnande roll i händelse av en kärnteknisk olycka och vid utrymning med anledning av en sådan händelse.
Regional nivå
Som tidigare har redovisats, ansvarar länsstyrelsen för räddningstjänst vid ett utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning i sådan omfattning att särskilda åtgärder krävs för att skydda allmänheten eller då överhängande fara för ett sådant utsläpp föreligger. En sådan händelse kan bl.a. föranleda behov av utrymning. Länsstyrelserna i Uppsala, Kalmar, Hallands, Skåne och Västerbottens län ska
bistå andra länsstyrelser i fråga om räddningstjänst på området. En länsstyrelse får även besluta om utrymning vid sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen under de förutsättningar som anges i 6 kap. 2 § första stycket eller om det är nödvändigt för att göra det möjligt att åter använda den förorenade egendomen.
Länsstyrelsen har även i övrigt enligt 3 § förordningen med länsstyrelseinstruktion uppgifter i fråga om bl.a. skydd mot olyckor och krisberedskap. Vidare har länsstyrelsen enligt 7 § samma instruktion och 4 § förordningen om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap ett geografiskt områdesansvar på regional nivå. Det innebär att länsstyrelsen under en kris ska verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas. Länsstyrelsen ska särskilt bl.a. ansvara för att en samlad regional lägesbild sammanställs vid krissituationer. Enligt den vägledning för utövande av länsstyrelsernas geografiska områdesansvar som har tagits fram innebär det geografiska områdesansvaret bl.a. att länsstyrelsen ska ha en aktiv roll vid den gemensamma hanteringen av samhällsstörningar i länet (Länsstyrelsen i Uppsala län, a.a.). Sammanfattningsvis har länsstyrelsen vid en fredstida kris en samordnande uppgift. Det gäller även i händelse av en utrymning.
De civilområdesansvariga länsstyrelserna ska enligt 6 § förordningen om civilområdesansvariga länsstyrelser vid fredstida krissituationer som berör flera län inom civilområdet ha förmåga att utgöra en gemensam funktion för stöd till länsstyrelsernas hantering av krisen. Det gäller även i en utrymningssituation. Vidare får en länsstyrelse som är civilområdesansvarig och som i enlighet med 4 kap. 10 § första stycket LSO har tagit över ansvaret för den kommunala räddningstjänsten utrymma områden enligt 6 kap. 2 § samma lag.
Ansvaret för att bedriva hälso- och sjukvård vilar enligt 8 kap. HSL till stor del på regionerna. Regionens skyldighet att erbjuda befolkningen god vård ska kunna fullgöras i alla lägen, dvs. i ett normalläge, vid kris och vid krig (jfr SOU 2022:6, s. 189 ff.). Således kvarstår regionens ansvar även vid behov av utrymning i samband med en fredstida krissituation. Om behov av utrymning uppstår är det därför regionens ansvar att genomföra utrymningen. Det stöds även av den omständigheten att det i varje region enligt SOSFS 2013:22 ska finnas en särskild sjukvårdsledning, som ska ha befogenhet och förmåga att bl.a. förflytta patienter och evakuera vårdenheter. Som tidigare konstaterats, torde det emellertid höra till ovanligheterna att
vårdinrättningar utryms med hänsyn till de risker en sådan åtgärd kan föranleda för de ofta mycket sårbara grupper som omfattas av en sådan utrymning.
De regioner som mottar patienter från regioner som har utrymts ansvarar för vården av patienterna i fråga. Regioner får enligt 4 kap. 1 § LEH på begäran lämna hjälp till andra regioner som drabbats av en extraordinär händelse i fredstid. Om hjälp har lämnats föreligger rätt till ersättning för den hjälpande regionen.
Regionerna bär som regel även ett ansvar för kollektivtrafiken inom länet (se lagen om kollektivtrafik). Kollektivtrafiken kan ha stor betydelse vid genomförande av en storskalig utrymning. Någon skyldighet att delta vid en sådan utrymning genom att t.ex. ställa fordon till förfogande kan emellertid inte anses följa av regionens ansvar.
Lokal nivå
Kommunens ansvar för genomförande av en utrymning under freds-
tida förhållanden regleras främst i LSO. Enligt 6 kap. 2 § får en räddningsledare vid en räddningsinsats bl.a. avspärra eller utrymma områden om fara för liv, hälsa eller egendom eller för skada i miljön inte lämpligen kan hindras på något annat sätt. Ett sådant ingrepp får enbart ske om det är försvarligt med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som vållas genom ingreppet och omständigheterna i övrigt. Bestämmelsen beskrivs närmare i avsnitt 7.2.6. Ingrepp enligt 6 kap. 2 § får även göras av en kommunal nämnd. Som redovisats tidigare, är det enligt utredningens bedömning den som har beslutat om en åtgärd, dvs. i normalfallet räddningsledaren, som ska tillse att beslutet verkställs. Polismyndigheten ska emellertid enligt 6 kap. 3 § lämna den hjälp som behövs.
Återflyttning kan ske när räddningsledaren fattar beslut om att räddningsinsatsen är avslutad (jfr 3 kap. 9 § LSO). Om det behövs får enligt 3 kap. 9 § LSO räddningsledaren efter en avslutad räddningsinsats utföra bevakning som inte kommer till stånd genom ägarens eller nyttjanderättshavarens försorg.
Den som har beslutat om utrymning med stöd av 6 kap. 2 § LSO ska enligt 6 kap. 4 § samma lag i skälig omfattning hjälpa till med att ordna uppehälle för dem som till följd av åtgärden är i behov av det. Som tidigare har nämnts, innebär enligt regeringen bestämmelsen en
uppmaning att hjälpa till, inte att staten eller kommunen inom ramen för räddningstjänsten har ett eget ansvar för att ordna uppehälle (prop. 2002/03:119, s. 120). Kommuner är emellertid enligt annan författning skyldiga att ta hand om dem som omfattas av ett utrymningsbeslut. Exempelvis framgår det av 2 kap. 1 § och 2 a kap. 1 §socialtjänstlagen att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver, allt under förutsättning att ansvaret inte vilar på någon annan aktör.
Kommuner får enligt 4 kap. 1 § LEH på begäran lämna hjälp till andra kommuner som drabbats av en extraordinär händelse i fredstid. Om hjälp har lämnats har den hjälpande kommunen rätt till skälig ersättning. När en enskild persons vistelse i en kommun är föranledd av en extraordinär händelse i fredstid, har enligt bestämmelsen i paragrafens andra stycke vistelsekommunen rätt till ersättning från den kommun som drabbats av den extraordinära händelsen.
Andra kommuner är vidare enligt 6 kap. 7 § LSO även skyldiga att med personal och egendom delta i en räddningsinsats på anmodan av räddningsledaren och vid sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen på anmodan av den myndighet som ansvarar för saneringen. En sådan skyldighet gäller dock endast om kommunen har lämpliga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar dess vanliga verksamhet. Bestämmelsen kan föranleda en skyldighet för kommuner att medverka vid en utrymning i samband med en räddningsinsats. Kommuner ska vidare enligt 6 kap. 8 § samma lag på begäran av en myndighet som ansvarar för räddningstjänst eller sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen lämna upplysningar om personal och egendom som kan användas i räddningstjänsten eller vid saneringen.
Vissa verksamheter behöver kunna bedrivas även under en pågående krissituation. För kommunens del gäller det bl.a. vårdinsatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), hemtjänst och – i viss mån – skolverksamhet, under förutsättning att verksamheten bedrivs av kommunen i ett normalläge. Kommunens ansvar för verksamheterna i fråga kvarstår således även i en krissituation. Ansvaret för att kunna genomföra utrymningar av den egna verksamheten är inte uttryckligen reglerad. I och med att kommunens ansvar för de egna verksamheterna kvarstår även i en krissituation är det emellertid enligt utredningens bedömning även kommunens ansvar att utrymma verksamheterna om behov av en sådan åtgärd skulle uppstå.
Kommunerna har därutöver ett lokalt geografiskt områdesansvar. Enligt 2 kap. 7 § LEH innebär det bl.a. att kommuner inom sitt geografiska område i fråga om extraordinära händelser i fredstid ska verka för att de krishanteringsåtgärder som vidtas av olika aktörer under en sådan händelse samordnas och för att informationen till allmänheten under sådana förhållanden samordnas. Som tidigare har redovisats, får begreppet extraordinär händelse anses omfatta händelser som kan föranleda en storskalig utrymning, varför bestämmelserna i LEH således blir tillämpliga i en sådan situation. Kommunens geografiska områdesansvar gäller således även i samband med en extraordinär händelse som föranleder utrymning.
Enskilda organisationer och företag
Vid en fredstida krissituation ska de sektorsansvariga myndigheterna verka för att samverkan med näringslivet sker i den utsträckning det behövs. Dessutom ska enskilda enligt 6 kap. 8 § LSO på begäran av en myndighet som ansvarar för räddningstjänst eller sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen lämna upplysningar om personal och egendom som kan användas i räddningstjänsten eller vid saneringen.
Det saknas i övrigt regler som behandlar enskilda organisationers och företags skyldigheter att genomföra eller delta vid utrymning i samband med en fredstida kris. Även det ansvar som dessa aktörer har i en normal situation kvarstår emellertid vid en krissituation. Om behov av utrymning av den egna verksamheten skulle uppstå kan således även sådana organisationer och företag behöva genomföra en utrymning.
Sammanfattande analys
Vilken offentlig aktör som beslutar om utrymning beror på vilket regelverk som är tillämpligt. När det kommer till storskaliga utrymningar i fredstid är det som regel bestämmelserna i 6 kap. 2 § LSO som tillämpas. Det innebär att det är räddningsledaren, den kommunala nämnden, den myndighet som ansvarar för statlig räddningstjänst eller den statliga myndighet som har övertagit ansvaret för den kommunala räddningstjänsten som beslutar om utrymning. Samma
aktör ska, tillsammans med Polismyndigheten, genomföra utrymningen.
Den som har beslutat om utrymning med stöd av 6 kap. 2 § LSO ska också i skälig omfattning hjälpa till med att ordna uppehälle för dem som till följd av åtgärden är i behov av det. Dessutom är kommuner enligt annan författning skyldiga att ta hand om dem som omfattas av ett utrymningsbeslut. Exempelvis framgår det av 2 kap. 1 § och 2 a kap. 1 §socialtjänstlagen att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. Något uttryckligt ansvar – bortsett från bestämmelsen i 6 kap. 4 § LSO – för kommunen att ordna uppehälle finns dock inte.
Såväl statliga myndigheter som andra kommuner kan bli skyldiga att delta i en räddningsinsats, under förutsättning att aktören i fråga har lämpliga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar dess vanliga verksamhet. Kommuner kan dessutom lämna hjälp till andra kommuner som har drabbats av en extraordinär händelse. Detsamma gäller för regioner. Om enskilda personer till följd av utrymning med anledning av en extraordinär händelse i fredstid befinner sig i en annan kommun, har vistelsekommunen rätt till ersättning från den kommun som drabbats av den extraordinära händelsen.
Även om ovannämnda aktörer har det övergripande ansvaret för verkställigheten av ett beslut om utrymning enligt LSO, ansvarar enligt utredningens bedömning samtliga aktörer – med stöd av grundläggande regler och principer om krishantering – för utrymning av den egna verksamheten. Någon uttrycklig sådan skyldighet finns emellertid inte. Under det geografiska områdesansvaret faller vidare ett ansvar att verka för samordning av de åtgärder som vidtas. Det gäller både för kommuner och länsstyrelser.
Även Polismyndigheten kan, under vissa i polislagen angivna förutsättningar, besluta om och genomföra en utrymning.
7.6. Kartläggning av gällande ansvarsförhållanden såvitt gäller utrymning och inkvartering vid höjd beredskap
I detta avsnitt behandlas den del av utredningens uppdrag som omfattar kartläggning och analys av gällande ansvarsförhållanden på lokal, regional och nationell nivå när det gäller planering och genom-
förande av utrymning och inkvartering vid höjd beredskap. Kartläggning och analys beträffande utrymning och efterföljande uppehälle i samband med fredstida kriser behandlas i föregående avsnitt.
7.6.1. Planering för utrymning och inkvartering
Vilka ansvarsförhållanden som gäller beträffande planering av utrymning och inkvartering vid höjd beredskap behandlas inte på ett samlat vis i en viss författning. Utrymningslagen och utrymningsförordningen reglerar endast till viss del ansvarsfrågan. Ansvarsfördelningen grundas i stället i relativt stor utsträckning på grundläggande regler och principer, som berör krisberedskap och planeringen av det civila försvaret i stort. I det sammanhanget bör nämnas att det civila försvaret, som tidigare redovisats, så långt som möjligt ska bygga på strukturer och processer som används inom krisberedskapen (se t.ex. prop. 2020/21:30, s. 127). Det finns ett antal grundläggande principer för samhällets krishantering, som enligt regeringen i och för sig bör ta sin utgångspunkt i den fredstida verksamheten, men som även bör utgöra en grund för ledning under höjd beredskap (prop. 2001/02:10, s. 75). Principerna, nämligen ansvarsprincipen, likhetsprincipen och närhetsprincipen samt därutöver det geografiska områdesansvaret, är viktiga även för utveckling av det civila försvaret och har närmare beskrivits i kapitel 3.
Även om utgångspunkten således bör vara att ansvarsförhållandena beträffande det civila försvaret ska bygga på de strukturer som används inom den fredstida krisberedskapen, kan emellertid inte de strukturerna tillämpas rakt av. Exempelvis finns det i vissa fall särskilda regler som ska tillämpas beträffande höjd beredskap. Dessutom kommer andra resurser att behövas för att möta krigstida hot, samtidigt som de resurser som är delar av krisberedskapen kommer att behövas i större omfattning än under fredstida kriser (Bengt Johansson m.fl., Det civila försvarets utgångspunkt i krisberedskapen, FOI-R--4431--SE). Vilka regler och principer som bedöms ha betydelse för ifrågavarande ansvarsförhållanden behandlas närmare nedan.
Nationell nivå
Som tidigare har redovisats, får regeringen vid höjd beredskap besluta om utrymning och om villkoren för åtgärden under de förutsättningar som anges i 2 kap. 1 och 2 §§ utrymningslagen. Regeringen får också meddela utflyttnings- och inflyttningsförbud med stöd av 2 kap. 6 och 7 §§ utrymningslagen. Regeringskansliet bär ansvaret för att vidta de förberedelser som krävs inför beslut om utrymning och de överväganden som det kan innebära (jfr förordningen [1996:1515] med instruktion för Regeringskansliet).
Regeringen hanterar inför höjd beredskap även i övrigt flertalet strategiska och nationellt övergripande frågeställningar. Exempelvis har regeringen att hantera beslut om prioritering av försvarsåtgärder. (Se Ds 2017:66 s. 89.) Något uttryckligt ansvar beträffande planering för utrymning och inkvartering finns emellertid inte. Snarare har det ansvaret delegerats till MSB, vilket behandlas närmare i det följande.
MSB ska enligt sin instruktion se till att nödvändiga åtgärder vid-
tas inom befolkningsskyddet. MSB ska vidare bl.a. stödja berörda aktörer i planeringen för civilt försvar och ha förmågan att bistå med stödresurser såväl i samband med allvarliga olyckor och kriser som vid höjd beredskap. Dessutom ska MSB, tillsammans med andra berörda aktörer, verka för att skapa en sammanhållen information om bl.a. totalförsvar och stärka samhällets förmåga att hantera bl.a. konsekvenser av krig och krigsfara.
MSB får enligt 2 § andra stycket utrymningsförordningen, i samråd med Försvarsmakten, besluta om vilka områden som ska planläggas för utrymning. Därutöver får myndigheten enligt första stycket i samma paragraf, efter samråd med Försvarsmakten och Polismyndigheten, meddela föreskrifter för hur utrymning ska planläggas. Några sådana föreskrifter eller beslut har emellertid inte meddelats. Som tidigare har redovisats, har MSB dock bl.a. publicerat vägledningar beträffande storskalig utrymning såväl år 2014 som år 2022.
Polismyndigheten bär huvudansvaret för verkställighet av ett beslut
om utrymning vid höjd beredskap (se närmare avsnitt 7.2.2 och 8.3.2). Det får anses omfatta även en skyldighet att vidta vissa förberedelser inför en sådant scenario. Någon skyldighet för Polismyndigheten att ta fram planer inför utrymning vid höjd beredskap finns dock inte.
Även andra statliga myndigheter än MSB och Polismyndigheten bär ett visst ansvar för planeringen för utrymning och inkvartering vid höjd beredskap. De övergripande bestämmelserna för de statliga myndigheternas beredskapsansvar finns i förordningen om statliga myndigheters beredskap och i förordningen om totalförsvar och höjd beredskap. Enligt 10 § förordningen om statliga myndigheters beredskap ska varje myndighet i sin verksamhet beakta totalförsvarets krav. I detta ingår att planera för att myndigheten under höjd beredskap ska fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt med hänsyn till tillgången på personal och förhållandena i övrigt. Myndigheternas planering för totalförsvaret ska ske i samverkan med berörda statliga myndigheter, kommuner, regioner, sammanslutningar och näringsidkare.
Beredskapsmyndigheterna har enligt förordningen om statliga myndigheters beredskap ett ansvar att vidta vissa ytterligare förberedelser som krävs inom respektive ansvarsområde vid höjd beredskap. De ska ha god förmåga att genomföra sina uppgifter vid höjd beredskap och ska bl.a. särskilt genomföra den omvärldsbevakning, de utvecklingsinsatser samt de övriga förberedelser som krävs för att myndigheten ska klara sina uppgifter vid höjd beredskap, planera, öva och utbilda personal och därutöver ha de planer som i övrigt behövs för att under höjd beredskap kunna övergå till krigsorganisation samt planera för att, efter beslut av regeringen, kunna påskynda nödvändiga åtgärder inför höjd beredskap. Dessa myndigheter har således ett längre gående ansvar beträffande förberedelser inför höjd beredskap. Vidare ska de sektorsansvariga myndigheterna bl.a. leda arbetet med att samordna åtgärder inför höjd beredskap. Sektorsansvariga myndigheter är bl.a. Polismyndigheten (för beredskapssektorn Ordning och säkerhet), MSB (för beredskapssektorn Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen) samt Trafikverket (för beredskapssektorn Transporter).
Även med beaktande av de regler beträffande statliga myndigheter som nu har nämnts, saknas en uttrycklig skyldighet för myndigheterna i fråga att planera för utrymning och inkvartering vid höjd beredskap. Skyldigheterna för myndigheterna att beakta totalförsvarets krav och att genomföra de förberedelser som krävs för att klara sina uppgifter vid höjd beredskap får emellertid anses omfatta en skyldighet att planera för att kunna utrymma den egna verksam-
heten. I vilken utsträckning sådan planering bör ske torde bero på respektive verksamhet.
Regional nivå
Länsstyrelsen får, med stöd av 3 § utrymningsförordningen, besluta
om utrymning enligt 2 kap. 1 § utrymningslagen inom det egna länet och om villkoren för en sådan åtgärd enligt 2 kap. 2 § samma lag, även det gällande det egna länet. Länsstyrelsen får också, med stöd av 4 och 5 §§ utrymningsförordningen, meddela utflyttnings- och inflyttningsförbud enligt 2 kap. 6 och 7 §§ utrymningslagen. Vissa förberedelser krävs naturligtvis för att vid höjd beredskap kunna göra de avvägningar som krävs inför nämnda beslut. Regler som särskilt pekar ut länsstyrelser som ansvariga för själva framtagandet av planläggning för utrymning eller inkvartering vid höjd beredskap saknas dock. Som statlig myndighet ska emellertid länsstyrelsen i sin verksamhet enligt 10 § förordningen om statliga myndigheters beredskap beakta totalförsvarets krav. I detta ingår att planera för att myndigheten under höjd beredskap ska fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt med hänsyn till tillgången på personal och förhållandena i övrigt.
Länsstyrelsen är dessutom geografiskt områdesansvarig på länsnivå och har en sammanhållande och stödjande roll för det civila försvaret i länet. Länsstyrelsens områdesansvar regleras i förordningen med länsstyrelseinstruktion och förordningen om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap. Av nämnda författningar framgår exempelvis att länsstyrelsen är den högsta civila totalförsvarsmyndigheten inom länet. Genom sin verksamhet ska länsstyrelsen minska sårbarheten i samhället, bevaka att risk- och beredskapshänsyn tas i samhällsplaneringen samt utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Enligt den vägledning som har tagits fram av Länsstyrelsen i Uppsala län innebär det geografiska områdesansvaret i praktiken att länsstyrelserna bl.a. ska ha en aktiv och sammanhållande roll i länet och förmå alla inblandade aktörer att dra åt samma håll i frågor om det civila försvaret (Länsstyrelsen i Uppsala län, a.a.). Länsstyrelsen har således sammanfattningsvis en samordningsuppgift för det civila försvaret inför höjd beredskap. Någon uttrycklig sådan upp-
gift beträffande den planering för utrymning och inkvartering som i förekommande fall behöver tas fram inom länet finns dock inte.
De civilområdesansvariga länsstyrelserna har ett geografiskt områdesansvar för sitt område när det gäller civilt försvar. Inför höjd beredskap ska de civilområdesansvariga länsstyrelserna inom civilområdet verka för att totalförsvaret under höjd beredskap har en enhetlig inriktning. De ska särskilt ta initiativ till att samordna planeringen mellan statliga myndigheter och mellan dessa och Försvarsmakten, samverka med Försvarsmakten i frågor som rör totalförsvaret samt stödja länsstyrelsernas planering och förberedelser inom respektive län. De civilområdesansvariga länsstyrelsernas uppgift att ta initiativ till att samordna planeringen mellan statliga myndigheter och mellan dessa och Försvarsmakten omfattar enligt Utredningen om civilt försvar bl.a. att ge länsstyrelserna planeringsförutsättningar för arbetet på länsnivå och att ta fram planeringsförutsättningar för regionerna (Struktur för ökad motståndskraft, SOU 2021:25, s. 355 ff.). Uppgiften att samverka med Försvarsmakten i frågor som rör totalförsvaret ska enligt nämnd utredning omfatta bl.a. ett ansvar att tillse att planläggningen för höjd beredskap inom civilområdet är samordnad mellan det civila och det militära försvaret. En del i det arbetet ska omfatta samordning av förberedelser för åtgärder såsom utrymning.
Regionen ska enligt 3 kap. 1 § LEH vidta de förberedelser som
behövs för verksamheten under höjd beredskap (beredskapsförberedelser). Varje region ska vidare enligt 4 § FEH ha de planer som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Dessa ska innehålla uppgifter om den verksamhet som är avsedd att bedrivas under höjd beredskap. Av planerna ska också bl.a. framgå vad som behövs för att regionen ska kunna höja sin beredskap och bedriva verksamheten under höjd beredskap. Dessutom ska enligt 7 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap regionen vid höjd beredskap vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att den ska kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret. Av nämnda bestämmelser följer således sammanfattningsvis ett ansvar för regionen att fortsätta bedriva verksamhet under höjd beredskap och att planera inför ett sådant scenario. Regionerna ska enligt 5 kap. 1 § LEH få ersättning av staten för kostnader för förberedande uppgifter som de utför enligt 2 och 3 kap. samma lag. Enligt 11 § FEH bestäms och
betalas ersättningen ut av Socialstyrelsen eller MSB, allt inom ramen för vad regeringen beslutar. Överenskommelser om uppgifter och ersättning kopplat till krisberedskap och civilt försvar tecknas mellan MSB och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). Dessutom tecknas en överenskommelse mellan regeringen och SKR om hälso- och sjukvårdens arbete med civilt försvar. Den överenskommelsen är emellertid inte direkt kopplad till LEH.
Utöver nämnd lagstiftning finns annan författning som reglerar sektorsspecifik beredskap för regioner. Det gäller exempelvis för hälso- och sjukvården. Vad som i relevanta delar gäller beträffande regionernas planering inför fredstida krissituationer redovisas i avsnitt 7.5.1. Särskilda bestämmelser rörande ansvaret vid höjd beredskap finns visserligen inte i HSL. Samtidigt finns det inte heller bestämmelser som begränsar bestämmelsernas tillämplighet vid höjd beredskap. Samma ansvar gäller således även vid höjd beredskap. Planeringsbestämmelserna i HSL innebär enligt Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap att regioner ska planera hälso- och sjukvården så att skyldigheten att erbjuda befolkningen god vård kan fullgöras i alla lägen, dvs. i ett normalläge, vid kris och vid krig (SOU 2022:6, s. 189 ff.).
I utrymningslagen förtydligas att regionernas skyldigheter enligt HSL även gäller beträffande utrymmande. Något uttryckligt ansvar för regionerna att planera för utrymning vid höjd beredskap finns dock inte. Regionernas ansvar för hälso- och sjukvård gäller emellertid även vid höjd beredskap. Således behöver regionerna ha viss beredskap för utrymning av en vårdinrättning om sådan utrymning skulle behövas. Behovet av en sådan beredskap lyfts även av Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap (se t.ex. Hälso- och sjukvård i det civila försvaret – underlag till försvarspolitisk inriktning, SOU 2020:23, s. 65). Det kan dock betonas att det ytterst sällan skulle vara aktuellt att vid höjd beredskap utrymma ett helt sjukhus.
Regionerna bär som regel även ett ansvar för kollektivtrafiken inom länet (se lagen om kollektivtrafik). Även det ansvaret kvarstår vid höjd beredskap. Någon skyldighet att medverka vid planering för utrymning kan emellertid inte anses följa av regionens ansvar.
Lokal nivå
Kommunens uppgifter och skyldigheter inför och vid höjd bered-
skap regleras främst i LEH och FEH. LEH innehåller till stor del bestämmelser som syftar till att kommuner ska minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred. På så sätt ska också en grundläggande förmåga till civilt försvar uppnås, vilket också framgår av 1 kap. 1 § LEH. Enligt 3 kap. 1 § LEH ska kommuner vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap (beredskapsförberedelser). Bestämmelsen i 3 kap. 1 § motsvarar bestämmelsen i 2 kap. 1 § första stycket lagen om civilt försvar. När den lagen infördes nämnde regeringen som exempel på åsyftade beredskapsförberedelser planläggning av verksamheten under höjd beredskap, utbildning samt anskaffning av ledningsplatser, skyddade uppehållsplatser och andra särskilda anläggningar som behövs för det civila försvaret (prop. 1994/95:7, s. 97). Uppräkningen ansågs emellertid inte vara uttömmande, utan bestämmelsen syftade enligt regeringen på alla de olika typer av förberedelser som är nödvändiga för att en kommuns verksamhet ska fungera under de svåra förhållanden som kan råda under krig. I prop. 2005/06:133 framhöll regeringen att det torde vara tillräckligt att kommuner vidtar de beredskapsförberedelser som bedöms behövas för att de ska kunna anpassa sin verksamhet inför en förändrad säkerhetspolitisk situation (s. 107). Skulle det säkerhetspolitiska läget i landet försämras måste kommuner, i likhet med alla andra aktörer i samhället, förskjuta sitt fokus när det gäller krisplaneringen och inrikta sig mer på beredskapsförberedelser för höjd beredskap. Som ett av de viktigaste områdena som berörs av beredskapsförberedelser nämnde regeringen att se till att personal och förtroendevalda får den utbildning och övning som behövs (s. 160).
Varje kommun ska därutöver, enligt 4 § FEH, ha de planer som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Planerna ska bl.a. innehålla uppgifter om den verksamhet som ska bedrivas under höjd beredskap.
Dessutom ska enligt 7 § lagen om totalförsvar och höjd beredskap kommuner vid höjd beredskap vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är
nödvändiga för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret.
Av den reglering som finns beträffande kommunens ansvar inför och vid höjd beredskap följer sammanfattningsvis en skyldighet för kommunen att planera för att fortsätta kunna bedriva sin verksamhet. Skyldigheten att fortsätta bedriva verksamheten gäller även i en utrymningssituation. Det får enligt utredningens bedömning anses omfatta en skyldighet att i viss mån förbereda för att vid behov kunna utrymma den egna verksamheten. Någon uttrycklig sådan skyldighet finns dock inte. Vid höjd beredskap ansvarar enligt utredningens bedömning kommunen även för sådan offentligt finansierad verksamhet som kommunen bär det yttersta ansvaret för men som bedrivs av privata företag, under förutsättning att den privata aktören i fråga inte är skyldig att bedriva verksamhet även under höjd beredskap. Det gäller exempelvis beträffande vård som bedrivs enligt LSS. Frågan är emellertid inte helt okomplicerad, eftersom kommunen ofta torde sakna relevant information om de personer som omfattas av verksamheten i fråga. Den frågan belyses närmare framöver. Beträffande fristående skolor (friskolor) är lagstiftningen emellertid formulerad på ett annat sätt och friskolorna har i de fallen huvudmannaansvaret för verksamheten. Utredningens bedömning är därför att kommunen i och för sig inte kan anses bära samma verksamhetsansvar för den verksamheten. Med hänsyn till att friskolor som regel inte har något uttryckligt ansvar vid höjd beredskap kan det dock enligt utredningens bedömning åligga kommunerna att tillse att viss beredskap för utrymning finns även beträffande sådan verksamhet.
Även kommunernas geografiska områdesansvar påverkar arbetet beträffande det civila försvaret. Det lokala geografiska områdesansvaret går utöver verksamhetsansvaret och syftar till att möjliggöra samverkan för att samordna olika aktörers insatser i planering eller hantering av händelser (Pär Eriksson m.fl., Kommunerna och det lokala geografiska områdesansvaret, FOI-R--4800--SE, 2019). Kommunens geografiska områdesansvar regleras, såvitt avser höjd beredskap, i 3 kap. 4 § LEH. Enligt nämnd bestämmelse innebär kommunernas områdesansvar att kommunen under höjd beredskap ska verka för att den verksamhet som bedrivs i kommunen av olika aktörer samordnas och för att samverkan kommer till stånd mellan dem som bedriver verksamheten. Bestämmelsen beträffande kommunernas områdesansvar i LEH berör förhållanden under höjd
beredskap och således inte den planering som kan krävas inför en sådan situation. I det geografiska områdesansvaret finns emellertid också en förberedande del (se t.ex. FOI-R--4800--SE). Någon skyldighet för kommunerna att – med stöd av det geografiska områdesansvaret – i förekommande fall tillse att planer för utrymning vid höjd beredskap tas fram beträffande de personer som vistas i kommunen kan emellertid inte anses föreligga.
Vissa kommuner bär ett visst ansvar för kollektivtrafiken i länet. Inte heller beträffande det ansvarsområdet finns emellertid, som ovan redovisats, någon uttrycklig skyldighet att delta i utrymningsplaneringen.
Kommuner har enligt 5 kap. 1 § LEH rätt till ersättning av staten för kostnader för förberedande uppgifter kopplade till civilt försvar som de utför i enlighet med LEH. Ersättningen bestäms och betalas ut av MSB, inom ramen för vad regeringen årligen beslutar. Någon motsvarande ersättningsbestämmelse finns inte i utrymningslagen. Nu gällande överenskommelse behandlar inte heller uttryckligen frågan om planering för utrymning och inkvartering (se Överenskommelse om kommunernas arbete med civilt försvar 2018–2020 med revideringar till och med 2022).
Beträffande frågan om inkvartering kan slutligen nämnas att kommunen är skyldig att ta hand om personer som omfattas av ett utrymningsbeslut. Det framgår bl.a. av 2 kap. 1 § och 2 a kap. 1 §socialtjänstlagen, som föreskriver att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Någon författningsreglerad skyldighet att planera för sådan inkvartering saknas. Regeringen har emellertid i prop. 2005/06:133 uttalat att kommunerna måste företa beredskapsplanering för inkvartering under höjd beredskap om det säkerhetspolitiska läget skulle kräva det (s. 130). Vidare bör kommunen också förbereda för att kunna lämna hjälp till de kommuner som vid utrymning i större omfattning får ta emot befolkningen (jfr 2 kap. 5 § utrymningslagen).
Enskilda organisationer och företag
De enskilda organisationer och företag som enligt överenskommelse eller på annan grund är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig ska enligt 7 § lagen om totalförsvar och höjd beredskap vid höjd
beredskap vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att de under de rådande förhållandena ska kunna fullgöra dessa skyldigheter. När bestämmelsen fördes in nämnde regeringen som exempel krigsviktiga företag, s.k. K-företag (proposition om höjd beredskap, prop. 1992/93:76, s. 48). Ett företag ansågs vara ett K-företag om dess produktion av varor eller tjänster var av stor vikt för totalförsvaret. K-företag var vid höjd beredskap skyldiga att fortsätta sin verksamhet, ibland med ändrad inriktning, för att säkra produktionen även vid krig (Ds 2017:66, s. 140). Beredskapsavtal upprättades med särskilt viktiga företag för att säkerställa produktion även under beredskapssituationer med allvarligt störd import. Totalt fanns cirka 250 sådana beredskapsavtal (prop. 2001/02:10, s. 175). Begreppet krigsviktiga företag, eller K-företag, används emellertid inte längre.
Enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen är ägare eller innehavare av industriella anläggningar och andra näringsidkare skyldiga att på begäran av den myndighet som regeringen bestämmer (totalförsvarsmyndighet) lämna de upplysningar som totalförsvarsmyndigheterna behöver för sitt planeringsarbete och, om det behövs, i övrigt medverka vid planeringen av de egna uppgifterna inom totalförsvaret. Reglerna gäller både för fysiska och juridiska personer (proposition om administrativ beredskap på arbetsrättens område, m.m., prop. 1981/82:179, s. 11). Enligt förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen är bl.a. MSB och länsstyrelserna sådana totalförsvarsmyndigheter som kan begära att näringsidkare lämnar upplysningar och i övrigt medverkar vid planeringen enligt nämnd lag. De näringsidkare som blir skyldiga att delta i totalförsvarsplaneringen kan ha rätt till ersättning av allmänna medel för utfört arbete, under förutsättning att arbetet har medfört betydande kostnader. Bestämmelserna skulle kunna tillämpas vid planering för utrymning och inkvartering vid höjd beredskap.
Viss offentligt finansierad verksamhet bedrivs av privata aktörer. Det gäller t.ex. i viss utsträckning personlig assistans enligt LSS. Någon författningsreglerad skyldighet för sådana aktörer att medverka i planeringen för utrymning och inkvartering vid höjd beredskap finns inte. Dock kan även sådana aktörer bli skyldiga att delta i
totalförsvarsplaneringen enligt lagen om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. Skyldighet att planera för utrymning och inkvartering vid höjd beredskap skulle också kunna uppkomma genom att avtal därom tecknas.
Sammanfattande analys
MSB bär, enligt bestämmelserna i 2 § utrymningsförordningen, ett övergripande och nationellt ansvar för att tillse att planläggning för utrymning tas fram. MSB bär emellertid inte något ansvar för det faktiska framtagandet av sådan planläggning.
Det saknas regler som tydligt pekar ut vilken eller vilka aktörer som ansvarar för det faktiska framtagandet av planer för utrymning och inkvartering vid höjd beredskap. Såväl statliga myndigheter som kommuner och regioner ska emellertid planera för sin verksamhet vid höjd beredskap. Verksamheten ska kunna fortgå även i en sådan situation. Således ska t.ex. regioner ha förmågan att kunna fortsätta bedriva hälso- och sjukvård medan kommuner behöver tillse att deras egna verksamheter, såsom barn- och äldreomsorg, ska kunna vidhållas. Ansvaret gäller även vid behov av utrymning, varför aktörerna i viss mån behöver förbereda för ett sådant scenario. Något uttryckligt ansvar för att planera för utrymning vid höjd beredskap finns dock inte.
Kommunerna bär, med hänsyn till reglerna i socialtjänstlagen, ansvaret för inkvartering av den befolkning som omfattas av en utrymning. Någon uttrycklig skyldighet för kommunerna att planera för ett sådant scenario finns inte. Regeringen har emellertid i tidigare förarbeten framhållit att kommunen måste företa beredskapsplanering för inkvartering under höjd beredskap om det säkerhetspolitiska läget skulle kräva det. Någon ersättning för sådana förberedelser har dock inte utgått.
Det kan slutligen konstateras att privata företag och organisationer mycket sällan bär något uttryckligt ansvar för framtagandet av planering för utrymning och inkvartering vid höjd beredskap.
7.6.2. Genomförande av utrymning och inkvartering
En utrymning är en omfattande åtgärd, som inbegriper många olika delar och som därför kräver medverkan av flera olika aktörer. Dessa aktörer behöver dessutom kunna samverka för att utrymningen ska fungera. Precis som beträffande planering för utrymning vid höjd beredskap, finns det beträffande verkställighet av ett beslut om utrymning vid höjd beredskap få regler som tydligt pekar ut vilken aktör som ansvarar för vad. I stor utsträckning bygger även ansvarsförhållandet vid genomförandet av utrymning och inkvartering i stället på grundläggande principer och regler som gäller för krishanteringen och det civila försvaret i stort. Detta utvecklas i det följande.
Till stor del kan bestämmelserna avseende genomförande av utrymning och inkvartering vid fredstida kriser tillämpas även vid höjd beredskap. Exempelvis kan utrymning med stöd av bestämmelserna i LSO komma i fråga under höjd beredskap när ett område behöver utrymmas av andra anledningar än stridshandlingar. Vad som gäller för sådan utrymning framgår av avsnitt 7.5.2 och utvecklas därför inte närmare här.
Nationell nivå
Regeringen får enligt 2 kap. 1 § utrymningslagen besluta om utrym-
ning vid höjd beredskap. Regeringen får vidare enligt 2 kap. 2 § samma lag besluta att de som omfattas av ett utrymningsbeslut ska vistas på en viss plats och vilka villkor som ska gälla för vistelsen. Regeringen får också meddela utflyttnings- respektive inflyttningsförbud i enlighet med 2 kap. 6 och 7 §§.
De statliga myndigheterna ansvarar i olika stor mån för genomförandet av utrymning med efterföljande inkvartering. Det finns även bestämmelser som mer allmänt rör myndigheternas verksamhet vid höjd beredskap. De övergripande bestämmelserna beträffande de statliga myndigheternas uppgifter inför och vid höjd beredskap finns i förordningen om statliga myndigheters beredskap och i förordningen om totalförsvar och höjd beredskap. Enligt 10 § förordningen om statliga myndigheters beredskap ska varje myndighet i sin verksamhet beakta totalförsvarets krav. I detta ingår att planera för att myndigheten under höjd beredskap ska fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt med hänsyn till tillgången på personal och för-
hållandena i övrigt. Beredskapsmyndigheterna ska enligt 21 § samma förordning vid höjd beredskap i första hand inrikta sin verksamhet på uppgifter som har betydelse för totalförsvaret.
Någon uttrycklig författningsreglerad skyldighet för statliga myndigheter att utrymma sina respektive verksamheter finns inte. Genom den reglering som finns, i förening med vad som enligt grundläggande principer gäller beträffande myndigheternas verksamhetsansvar, får det emellertid anses finnas en skyldighet för myndigheterna att vid höjd beredskap utrymma de egna verksamheterna om behov för det uppstår. Vidare ska enligt 24 § förordningen om statliga myndigheters beredskap de sektorsansvariga myndigheterna bl.a. samordna åtgärder vid höjd beredskap, vilket får anses gälla även vid händelse av en utrymning.
Vissa statliga myndigheter berörs mer direkt av en utrymning.
Polismyndigheten ska enligt 2 kap. 3 § utrymningslagen lämna den
hjälp som behövs vid utrymning enligt 2 kap. 1 och 2 §§ samma lag. Enligt regeringen följer av bestämmelsen i 2 kap. 3 § att Polismyndigheten har det övergripande ansvaret för att ett beslut om utrymning genomförs (prop. 2005/06:133, s. 130 och 171). Utredningen utvecklar i avsnitt 8.3.2 sin syn på bestämmelsen i fråga. Vidare kan enligt 3 kap. 2 § utrymningslagen kommunen i samband med inkvarteringen begära hjälp hos Polismyndigheten för att den som ska inkvarteras ska få tillträde till en inkvarteringsbostad. Som under fredstida kriser, ansvarar Polismyndigheten vid höjd beredskap även generellt sett för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet samt för att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp (jfr 1 och 2 §§polislagen). Det gäller naturligtvis även i en utrymningssituation.
MSB har enligt 7 § i sin instruktion en skyldighet att stödja berörda
myndigheters samordning av åtgärder vid en kris eller vid höjd beredskap. Vidare ska myndigheten i sådan situation bl.a. bistå Regeringskansliet med underlag och information. MSB ska också, enligt 7 a § samma förordning, kunna bistå med stödresurser i samband med allvarliga olyckor och kriser och vid höjd beredskap. Någon uttrycklig skyldighet för MSB att medverka vid verkställighet av ett beslut om utrymning vid höjd beredskap finns dock inte.
Försvarsmaktens ordinarie verksamhet är vid höjd beredskap foku-
serad på att möta väpnat angrepp. Vid verkställighet av ett beslut om utrymning vid höjd beredskap kan det således svårligen förlitas på
Försvarsmaktens resurser. Myndigheten bör dock vara delaktig i de avvägningar som görs i samband med att beslut om utrymning fattas.
Regional nivå
Länsstyrelsen får med stöd av 3 § utrymningsförordningen besluta
om utrymning enligt 2 kap. 1 § utrymningslagen inom det egna länet. Länsstyrelsen får också meddela sådana beslut som avses i 2 kap. 2 § samma lag gällande det egna länet. Vidare får länsstyrelsen, med stöd av 4 och 5 §§ utrymningsförordningen, meddela utflyttnings- och inflyttningsförbud enligt 2 kap. 6 och 7 §§ utrymningslagen.
I övrigt saknas regler som uttryckligen reglerar länsstyrelsens delaktighet i genomförandet av en utrymning med efterföljande inkvartering. Som statlig myndighet ska länsstyrelsen emellertid i sin verksamhet enligt 10 § förordningen om statliga myndigheters beredskap beakta totalförsvarets krav. I detta ingår att planera för att myndigheten under höjd beredskap ska fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt med hänsyn till tillgången på personal och förhållandena i övrigt.
Länsstyrelsen har dessutom geografiskt områdesansvar på regional nivå och ska, enligt 6 § förordningen om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap, som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom länet verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. Enligt paragrafens andra stycke ska länsstyrelsen då särskilt samordna de civila försvarsåtgärderna, verka för att sådan verksamhet hos civila myndigheter och andra civila organ som har betydelse för försvarsansträngningarna bedrivs med en enhetlig inriktning samt, i samråd med bl.a. Försvarsmakten, verka för att det civila och det militära försvaret samordnas. Länsstyrelsens geografiska områdesansvar omfattar en skyldighet att vid höjd beredskap hantera händelser som inträffar i länet genom att ta en aktiv och sammanhållande roll samt, i praktiken, att förmå alla inblandade aktörer att dra åt samma håll i frågor om civilt försvar (Länsstyrelsen i Uppsala län, a.a.). Länsstyrelsen har således en samordningsuppgift för det civila försvaret vid höjd beredskap. Den uppgiften gäller även i en utrymningssituation.
De civilområdesansvariga länsstyrelserna har ett geografiskt områdesansvar för sitt område när det gäller civilt försvar och ska vid
höjd beredskap, som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom civilområdet, verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. De ska vid höjd beredskap särskilt bl.a. samordna de civila försvarsåtgärderna och i samråd med Försvarsmakten verka för att det civila och militära försvaret samordnas. Vidare ska de vid höjd beredskap bl.a. ge länsstyrelserna inom civilområdet vägledning i fråga om inriktning och prioritering av länsstyrelsernas verksamhet i syfte att uppnå en samordning av försvarsansträngningarna och största möjliga försvarseffekt. Således har även de civilområdesansvariga länsstyrelserna en samordnande uppgift vid utrymning under höjd beredskap.
Regionen ska enligt 7 § lagen om totalförsvar och höjd beredskap
vid höjd beredskap vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att den ska kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret.
Utgångspunkten är att regionens verksamhetsansvar kvarstår vid höjd beredskap. Särskilda bestämmelser rörande regionens ansvar för att bedriva hälso- och sjukvård vid höjd beredskap finns inte i HSL. Samtidigt finns det inte heller bestämmelser som begränsar bestämmelsernas tillämplighet vid höjd beredskap. Ansvaret för att bedriva hälso- och sjukvård gäller således även vid höjd beredskap. Regionen ansvarar i en sådan situation som regel även för sådan offentligt finansierad verksamhet som utövas av privata aktörer, under förutsättning att den privata aktören i fråga inte har ålagts ett ansvar för verksamheten även vid höjd beredskap.
Något uttryckligt ansvar för regionerna att kunna utrymma den egna verksamheten vid höjd beredskap finns inte. Regionernas ansvar för hälso- och sjukvård gäller emellertid även i en sådan situation och planeringsbestämmelserna i HSL har ansetts innebära att regioner ska planera hälso- och sjukvården så att skyldigheten att erbjuda befolkningen god vård kan fullgöras i alla lägen, dvs. även vid krig (SOU 2022:6, s. 189 ff.). Det får sammanfattningsvis anses innebära att regionerna också bär ett ansvar för att fortsätta kunna bedriva verksamheten i samband med en utrymning vid höjd beredskap och att vid behov kunna utrymma vårdinrättningar. Det kan dock här betonas att en total utrymning av ett sjukhus sällan torde komma att ske, med hänsyn till de risker som en sådan förflyttning skulle kunna innebära för vissa patienter. Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap bedömer i SOU 2020:23 att Socialstyrelsen bör
få i uppdrag att i samverkan med regionerna och Försvarsmakten ta fram förslag till hur en modern nationell förstärkningsorganisation för sjuktransporter vid fredstida kriser och krig kan utformas (s. 118 f.). En sådan förstärkningsresurs bedöms kunna utnyttjas bl.a. då sjukhus eller särskilda boenden behöver evakueras. Socialstyrelsen har genom regeringsbeslut den 24 mars 2021 fått i uppdrag att bl.a. ta fram ett förslag på en sådan förstärkningsorganisation. I Socialstyrelsens redovisning av uppdraget föreslås bl.a. en ny förstärkningsfunktion för nationell samordning av sjuktransporter med tillgång till aktuell lägesbild av tillgängliga sjuktransportresurser och behov i landet (Socialstyrelsen, Förstärkning av nationell förmåga vid massskadehändelser – Delredovisning av masskadeplan, vårdkapacitet och förstärkningsorganisation för sjuktransporter).
I 2 kap. 4 § utrymningslagen förtydligas att regionernas skyldigheter enligt HSL även gäller beträffande utrymmande. Vidare är regioner som befolkningen lämnar på grund av utrymning enligt 2 kap. 5 § samma lag skyldiga att i skälig omfattning lämna hjälp till de regioner som i större omfattning får ta emot befolkningen. Bestämmelsen beskrivs närmare i kommande avsnitt. Om den region varifrån befolkningen kommer har fullgjort sin skyldighet och den mottagande regionen alltjämt är i behov av hjälp, har den sistnämnda regionen rätt till hjälp från andra regioner med stöd av bestämmelsen i 4 kap. 2 § LEH. Enligt den bestämmelsen är nämligen andra regioner skyldiga att lämna hjälp om en region har en för totalförsvaret viktig uppgift och denna blir oskäligt betungande till följd av krigsskada eller andra utomordentliga förhållanden som orsakats av krig eller krigsfara. Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap har i SOU 2022:6 föreslagit att en särskild bestämmelse för hjälp som avser hälso- och sjukvårdsbehov ska föras in i HSL (s. 404 ff.). Det har också föreslagits att bestämmelsen i 2 kap. 5 § utrymningslagen inte ska tillämpas i de fall hjälpen avser att tillgodose hälso- och sjukvårdens behov. Förslagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
Regionerna bär som regel även ett ansvar för kollektivtrafiken inom länet (se lagen om kollektivtrafik). Även det ansvaret kvarstår vid höjd beredskap. Kollektivtrafiken kan ha stor betydelse vid genomförande av en storskalig utrymning. Någon skyldighet att delta vid en sådan utrymning genom att t.ex. ställa fordon till förfogande kan emellertid inte anses följa av regionens ansvar.
Lokal nivå
Kommunen ska enligt 7 § lagen om totalförsvar och höjd beredskap
vid höjd beredskap vidta de åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret under rådande förhållanden. Bestämmelserna avser framför allt åtgärder i fråga om den kommunala förvaltningens verksamhet under höjd beredskap (prop. 1992/93:76, s. 48).
Utgångspunkten är att det omfattande ansvar som kommunerna har för de som vistas i kommunen kvarstår även vid höjd beredskap. Det gäller exempelvis kommunens verksamhetsansvar för räddningstjänst, skola och omsorg. Med det ansvaret får även anses följa en skyldighet att vid behov utrymma verksamheten i fråga. Det gäller även beträffande offentligt finansierad verksamhet som utövas av privata aktörer, under förutsättning att den privata aktören i fråga inte har ålagts ett ansvar för att ansvara för verksamheten även vid höjd beredskap.
Den kommunala räddningstjänsten bär ett ansvar för utrymning vid olyckor. I 8 kap. LSO finns särskilda bestämmelser om den kommunala räddningstjänstens verksamhet under höjd beredskap. I 8 kap. 2 § första stycket anges vad den kommunala räddningstjänsten – utöver vad som i övrigt framgår av andra bestämmelser i LSO – ansvarar för under höjd beredskap. Enligt paragrafens andra stycke ska personal inom den kommunala räddningstjänsten bl.a. delta i åtgärder för befolkningsskydd. Det innebär enligt regeringen att huvudansvaret i dessa fall vilar på andra organ (jfr prop. 1994/95:7, s. 121 och prop. 2002/03:119, s. 123). Uttalandet går i linje med det uttalande från regeringen som tidigare har redovisats beträffande Polismyndighetens ansvar för genomförande av en utrymning vid höjd beredskap. Något huvudansvar för utrymning vid höjd beredskap kan således inte anses åvila kommunen.
Kommunernas geografiska områdesansvar innebär emellertid enligt 3 kap. 4 § LEH att kommunen under höjd beredskap ska verka för att den verksamhet som bedrivs i kommunen av olika aktörer samordnas och för att samverkan kommer till stånd mellan dem som bedriver verksamheten. Även om en kommun inte kan anses ha huvudansvaret för att en utrymning vid höjd beredskap ska genomföras, får
det ändå anses följa av det geografiska områdesansvaret att kommunerna har ett ansvar för att verka för att en sådan åtgärd inom kommunen samordnas.
Kommuner är enligt lag skyldiga att ta hand om dem som omfattas av ett utrymningsbeslut. Som framgår av 2 kap. 4 § utrymningslagen regleras den skyldigheten bl.a. i socialtjänstlagen. Exempelvis framgår det av 2 kap. 1 § och 2 a kap. 1 §socialtjänstlagen att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. Om behovet av bostad för de som omfattas av ett beslut om utrymning eller som av andra anledningar tvingats lämna sin ordinarie bostad till följd av krigshändelser inte kan tillgodoses, får en kommun med stöd av 3 kap. 1 § utrymningslagen förelägga inkvarteringsvärdar att upplåta inkvarteringsbostäder.
De kommuner som befolkningen lämnar på grund av utrymning är å sin sida enligt 2 kap. 5 § utrymningslagen skyldiga att i skälig omfattning lämna hjälp till de kommuner som i större omfattning får ta emot befolkningen. Bestämmelsen innebär att de resurser, t.ex. materiel och personal, som finns i en kommun ska följa med befolkningen när den, på grund av utrymningsbeslut, flyttas till en ny kommun (prop. 1994/95:7, s.116 och 2005/06:133, s. 172). Det är således en skyldighet för den kommun som befolkningen kommer ifrån att se till att kommunens resurser, i den mån de frigörs, följer med till den eller de nya kommuner som i större omfattning får ta emot befolkningen. Om den kommun varifrån befolkningen kommer har fullgjort sin skyldighet och den mottagande kommunen alltjämt är i behov av hjälp har den sistnämnda kommunen rätt till hjälp från andra kommuner med stöd av bestämmelsen i 4 kap. 2 § LEH. Enligt den bestämmelsen är nämligen andra kommuner skyldiga att lämna hjälp om en kommun har en för totalförsvaret viktig uppgift och denna blir oskäligt betungande till följd av krigsskada eller andra utomordentliga förhållanden som orsakats av krig eller krigsfara. Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap har, som tidigare redovisats, i SOU 2022:6 föreslagit att en särskild bestämmelse för hjälp som avser hälso- och sjukvårdsbehov ska föras in i HSL och att bestämmelsen i 2 kap. 5 § utrymningslagen inte ska tillämpas i de fall hjälpen avser att tillgodose hälso- och sjukvårdens behov (s. 404 ff.). Förslagen, som gäller även för den hälso- och sjukvård som kommunerna bedriver, bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
Enskilda organisationer, företag och personer
Vid höjd beredskap ska enligt 7 § lagen om totalförsvar och höjd beredskap de enskilda organisationer och företag som enligt överenskommelse eller på annan grund är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att de under de rådande förhållandena ska kunna fullgöra dessa skyldigheter. Som tidigare har redovisats, nämndes när bestämmelsen fördes in som exempel s.k. K-företag. Det begreppet används inte längre.
Som tidigare har redovisats, finns det regler kring näringslivets deltagande i totalförsvarsplaneringen även i lagen om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. Bestämmelserna innehåller emellertid inte något uttryckligt åliggande för nämnda aktörer att också delta i totalförsvaret vid höjd beredskap. Staten kan dock, med stöd av bestämmelserna i förfogandelagen (1978:262), bl.a. genom förfogande ålägga ägare eller innehavare av transportmedel att ombesörja transporter. Privata aktörer kan vidare vara skyldiga att upprätthålla verksamheten vid höjd beredskap med anledning av avtal och överenskommelser som i ett tidigare skede träffats med offentliga aktörer.
Enskilda personer har en lagstadgad skyldighet att i viss mån hjälpa
till vid inkvartering. Innehavaren av en byggnad eller bostadslägenhet kan nämligen enligt 3 kap. 1 § utrymningslagen föreläggas av kommunen att upplåta bostad och utrustning åt den som behöver en bostad på grund av ett beslut om utrymning eller på grund av att denne till följd av krigshändelser tvingats lämna sin ordinarie bostad. Vidare får för statens eller annans räkning genom förfogande fastighet tas i anspråk med nyttjanderätt enligt förfogandelagen. Genom förfogande kan även, som redovisats ovan, ägare eller innehavare av transportmedel bl.a. åläggas att ombesörja transporter.
Sammanfattande analys
Vid höjd beredskap fattar regeringen eller länsstyrelsen beslut om utrymning och om villkoren för utrymningen. Polismyndigheten bär det övergripande ansvaret för verkställigheten av beslutet, men såväl länsstyrelse som kommun har – med det geografiska områdes-
ansvaret som grund – viktiga samordnande roller under verkställigheten. Som tidigare har redovisats, finns det emellertid ingen skyldighet för aktörerna i fråga att planera för ett sådant scenario. Även MSB har en skyldighet att samordna de åtgärder som vidtas vid höjd beredskap.
Statliga myndigheter, regioner och kommuner bär – med stöd av grundläggande principer och regler för det civila försvaret i stort – ett ansvar för att utrymma den egna verksamheten. Någon uttrycklig skyldighet för någon annan aktör än Polismyndigheten att genomföra en utrymning vid höjd beredskap finns dock inte.
Inkvarterande kommuner och regioner ansvarar för att ta hand om de personer som omfattas av ett utrymningsbeslut. De kommuner och regioner som befolkningen lämnar på grund av utrymning är å sin sida skyldiga att i skälig omfattning lämna hjälp till de kommuner och regioner som i större omfattning får ta emot befolkningen. Även enskilda aktörer kan ha en skyldighet att hjälpa till vid utrymning och inkvartering på så sätt att de bl.a. kan bli skyldiga att upplåta bostad och utrustning åt den som behöver det.
7.7. Kartläggning av gällande förmåga såvitt gäller planering och genomförande av utrymning och efterföljande inkvartering eller uppehälle
I utredningens uppdrag ingår att kartlägga och analysera aktörernas förmåga när det gäller planering och genomförande av utrymning och inkvartering vid höjd beredskap samt att bedöma om det är tillämpbart även vid fredstida kriser. En sådan kartläggning och analys presenteras i detta avsnitt. Kartläggningen behandlar emellertid främst förmågan såvitt gäller fredstida kriser, eftersom erfarenheterna av en förmåga beträffande höjd beredskap är mycket begränsade. Detta till följd av att det inte har genomförts någon planering i det avseendet under en längre tidsperiod. Således sammanfaller i stor utsträckning förmågan beträffande fredstida kriser med den bedömda förmågan beträffande höjd beredskap. Kartläggningen fokuserar vidare på förmågan såvitt avser storskalig utrymning.
7.7.1. Planering för utrymning och efterföljande inkvartering eller uppehälle
Som tidigare har redovisats, finns det för närvarande inga krav på planering för utrymning och inkvartering vid höjd beredskap. Enligt vad utredningen har erfarit fanns det när utredningen påbörjade sitt arbete inte heller någon påbörjad planering för ett sådant scenario. Under utredningens gång har det emellertid inkommit uppgifter som tyder på att länsstyrelserna i viss mån har påbörjat sådan planering. Detta har naturligtvis sin grund i det påtagligt försämrade säkerhetspolitiska läget, och möjligen även i de förslag som MSB presenterat i sin redovisning av regeringens uppdrag till myndigheten att bedöma vilka åtgärder som bör vidtas för att stärka det civila försvaret (MSB 2022-03446).
Viss planering för utrymning vid fredstid finns emellertid. Som stöd för aktörernas arbete har MSB publicerat flera vägledningar. Den senaste (Storskalig utrymning Del 1 – grunder i planering) publicerades sommaren 2022.
Länsstyrelserna är skyldiga att